Droit administratif

Juge administratif, Constitution et Charte de lenvironnement

Le respect de l'environnement passe par un grand nombre de changements

comportementaux 1, crivait Nicolas Hulot en 1997. Si modifier le comportement de la
population est en effet ncessaire, une partie de lapprentissage du respect de
lenvironnement passe par la cration de textes normatifs et de jurisprudence qui
consacrent limportance de sa place dans la socit franaise. Si des pays du monde entier
reconnaissent depuis des annes limportance de la protection de lenvironnement, la
France a dcid de consacrer cette ide par ladjonction la Constitution dune Charte de
lenvironnement2 promulgue le 1er mars 2005 par le prsident Chirac. La Charte a t
conue comme un texte constitutionnel : une loi organique en a prvu ladossement la
Constitution de 1958 en la mentionnant dans le prambule, linscrivant ainsi dans le bloc
de constitutionnalit.
Le concept de bloc de constitutionnalit est issu dune dcision du Conseil
constitutionnel3 de 1971, dans laquelle il traite de l ensemble des normes
constitutionnelles pris en compte lors du contrle de la constitutionnalit des lois exerc
par le CC et pour lequel il estime que le Parlement est li dans lexercice de son pouvoir
lgislatif 4. Le prambule de la Constitution de 1958 mentionnent en effet le prambule de
la Constitution de 1946 et la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen de 1789 ; lors
du contrle de constitutionnalit dune loi dans sa dcision du 16 juillet 19715, le CC a
tabli que ces deux textes, le prambule de la Constitution de 1958 et la constitution ellemme formaient un tout. Par le mme raisonnement, les principes fondamentaux

1

Nicolas Hulot, Ma plante, Novembre/Dcembre 1997.

On utilisera dans la suite du texte la Charte pour mentionner la Charte de lenvironnement.
3
On utilisera ci-aprs CC pour y faire rfrence.
4
Lexique des termes juridiques, 2013, Bloc de constitutionnalit .
5
Dcision n 71-44 DC du 16 juillet 1971.
2

reconnus par les lois de la Rpublique 6 mentionns dans le prambule de la Constitution

de 1946 font galement partie de ce bloc de constitutionnalit. Adjoindre une mention la
Charte dans le prambule de la Constitution de 1958 signifiait donc son importance
constitutionnelle, linscrivant elle aussi dans le bloc de constitutionnalit franais.
Il est donc possible de tirer des significations prescriptives valides de cette Charte
qui a un statut de norme constitutionnelle et se place au-dessus des autres normes
juridiques dans la pyramide des normes telle que Kelsen la conue. Dans cette pyramide,
la norme fondamentale est la Constitution, par rapport laquelle le CC est amen
contrler la validit des lois et de certains rglements, comme en dispose larticle 61 de la
Constitution. Quant aux autres normes, elles sont valides lorsquelles sont conformes aux
normes qui leur sont suprieures. Lincorporation de la Charte la Constitution de 1958
met en fait en place une nouvelle gnration7 de droits de lhomme, relatifs
lenvironnement, aprs les droits politiques et universels de la Dclaration des Droits de
lHomme et du Citoyen de 1789 et les droits conomiques et sociaux du prambule de la
Constitution de 1946, comme le souligne Dominique Bourg, un des membres de la
Commission Coppens qui travaillait sur la cration de la Charte de lenvironnement.8 Cette
nouvelle catgorie de droits et de devoirs a suscit beaucoup despoirs, et tout autant de
question sur leffet quils allaient avoir dans la pratique. La Charte de lenvironnement
avait vocation croiser la route du juge administratif, qui a toujours jou un rle important
en matire denvironnement. Comme le souligne Yann Aguila, le juge administratif est
attach la dfense de l'intrt gnral. Or quelle meilleure illustration de cette notion, que
certains remettent parfois en cause, que [] la dfense, non seulement des intrts des

6

Prambule de la Constitution du 27 octobre 1946.

MARRANI, David, Human Rights and Environmental Protection: The Pressure of the Charter for the
Environment on the French Administrative Courts. Sustainable Development Law & Policy, Fall 2009, p.
54.
8
BOURG, Dominique, La charte franaise de l'environnement: quelle efficacit ? , VertigO - la revue
lectronique en sciences de l'environnement [En ligne], Volume 6 Numro 2 | septembre 2005, mis en ligne
le 01 septembre 2005, consult le 22 fvrier 2012. URL : http://vertigo.revues.org/4323
7

habitants actuels de la plante, mais aussi de ceux des gnrations futures ? 9

Dans ce cadre, il semble important de tenter de dterminer les rapports
quentretiennent la Charte de lenvironnement et le juge administratif : quel point la
Charte est-elle utilise par le juge administratif comme texte pleine valeur
constitutionnelle ? La Charte semble en effet avoir un statut constitutionnel fragile, limitant
en partie lapplication que peut en faire le Conseil dtat10 (I). Depuis 2008, le CE semble
nanmoins avoir chang la relation quil entretient avec la Charte, entre autres grce
cration de la question prioritaire de constitutionnalit11 (II).

I. Une Charte lapplication fragile

Lors de sa promulgation le 1er mars 2005, la Charte de lenvironnement a

officiellement pris sa place dans les textes constitutionnels. En ralit, lide mme dun
texte constitutionnel concernant lenvironnement nest pas vidente : le droit franais
contenait en effet dj des principes de droit environnemental (A). La prexistence de ces
principes a induit une certaine limitation du contrle de constitutionnalit des actes par le
CE (B).

A. La Charte, texte constitutionnel utile ?

On peut, depuis des dizaines dannes, trouver tant dans le droit international que
dans le droit interne des principes juridiques environnementaux12. De 1972, avec la

9

AGUILA, Yann, La valeur constitutionnelle de la Charte de l'environnement , RFDA 2008, p. 1147.

On utilisera ci-aprs CE pour y faire rfrence.
11
On utilisera ci-aprs QPC pour y faire rfrence.
12
GLARD, Patrice, Rapport n 352 (2003-2004), fait au nom de la commission des lois, dpos le 16 juin
2004, sur le projet de loi constitutionnelle relatif la Charte de l'environnement. Consult le 03 dcembre
2012. URL : http://www.senat.fr/rap/l03-352/l03-352_mono.html
10

Confrence mondiale sur l'environnement de Stockholm13 nos jours, les confrences sur
la prservation de lenvironnement se sont multiplies, au mme temps que certains
principes semblent merger des innombrables traits internationaux, accords bilatraux14,
et du droit communautaire. Or la hirarchie des normes implique que les lois et rglements
nationaux doivent tre conformes aux traits internationaux, comme le dispose larticle 55
de la Constitution. Le droit interne connat galement la question de la prservation de
lenvironnement, entre la cration du ministre de lenvironnement ds 1971 et la
promulgation de deux lois dimportance sur la protection de la nature, en 1976 puis en
1995.15 Cette deuxime loi, en particulier, mentionne quatre principes essentiels (principe
de prcaution, principe d'action prventive et de correction, principe pollueur-payeur,
principe de participation), qui seront codifis ds 2000 sous la forme des articles L. 110-1
et L. 110-2 du code de lenvironnement, et qui sont relativement similaires ceux
dvelopps par la Charte de lenvironnement.
Par ailleurs, ds avant la cration de la Charte, le juge administratif sintressait
lenvironnement, se fondant sur la lgislation en vigueur. Comme le souligne le
Commissaire du gouvernement Yann Aguila16, de nombreux arrts du CE manifestent le
rle de premier plan que joue le juge administratif en termes de droit de lenvironnement.
Il cite entre autres larrt du 10 juillet 200617 sur les Gorges du Verdon, qui faisait ainsi
une application remarque de la thorie du bilan, la dcision du 15 fvrier 2006, en rfr,
sur lamiante et le porte-avions Clemenceau, compte tenu des risques en matire de
protection de l'environnement et de la sant publique 18, et larrt du 6 juin 2007 sur la

13

Principe 9 de la Confrence mondiale sur l'environnement de Stockholm, 1972, cit par GLARD, Patrice,
ibid.
14
Glard, Patrice, op. cit.
15
Loi n 76-629 du 10 juillet 1976 relative la protection de la nature ; loi n 95-101 du 12 fvrier 1995
relative au renforcement de la protection de la nature.
16
AGUILA, Yann, La valeur constitutionnelle de la Charte de l'environnement , RFDA 2008, p. 1147.
17
CE 10 juill. 2006, Association interdpartementale et intercommunale pour la protection du lac de Sainte
Croix, des lacs et sites du Verdon, req. n 288108, Lebon 332.
18
CE 15 fvr. 2006, Association Ban Asbestos France et autres, req. n 288801, Lebon 78.

centrale nuclaire de Brenillis en application du principe de participation du public19.

La Charte tait nanmoins prvue pour simposer tous : le projet de loi indique
quelle dicte une norme qui s'impose tous, pouvoirs publics, juridictions et sujets de
droit . Il tait donc prvu que le texte puisse tre invoqu par toutes les cours, malgr la
prsence de la plupart de ses principes dans des textes prexistants.

La Charte a donc servi complter des principes qui la prcdaient et leur donner
une pleine valeur constitutionnelle. Il aurait donc pu sembler logique que le juge
administratif, et le CE en particulier, utilise ce nouveau texte pour contrler la
constitutionnalit des actes quil juge. Celui effectue nanmoins un contrle relativement
limit.

B. Une limitation du contrle de constitutionnalit par le CE.

Le texte mme de la Charte semble parfois limiter lapplication qui peut en tre faite.
Il apparat quun certain nombre des principes dvelopps dans ses articles ne sont en
ralit pas construits comme des principes, mais comme des objectifs valeur
constitutionnelle20, concept introduit par le CC depuis sa dcision du 17 juillet 1982. Les
deux expressions sont loin dtre synonymes : il semble effectivement que si les objectifs
ne sont quimpratifs pour le pouvoir lgislatif, les principes sont directement applicables
et invocables devant la cour.21 Cette difficult pourrait expliquer pourquoi le CE ne fait pas
dapplication directe de certains articles de la Charte de la part du juge. Nanmoins,

19

CE 6 juin 2007, Association Le rseau Sortir du nuclaire, req. n 292386, Lebon 242.
MARRANI, David, The Second Anniversary of the Constitutionalisation of the French Charter for the
Environment: Constitutional and Environmental Implications , Environmental Law Review, Vol. 10, pp. 927, 2008.
21
MONTALIVET (de), Pierre, Les objectifs de valeur constitutionnelle , Cahiers du Conseil constitutionnel
n 20, Juin 2006. Voir aussi F. LUCHAIRE, Revue Franaise de Droit Constitutionnel, n64, Octobre 2005,
675-684, cit par MARRANI, David (op. cit.).
20

comme le souligne Nicolas Huten, le CE a plutt estim que les articles de la Charte
taient dores et dj mis en uvre par diverses dispositions lgislatives en vertu
desquelles avaient t adoptes les actes contests devant lui. 22
Par ailleurs, le CE a t saisi de plusieurs dizaines de recours invoquant notamment
linconstitutionnalit dactes administratifs au regard de la Charte. Sur le petit nombre de
cas o il a effectivement pu se prononcer sur la porte de la Charte, il a effectu un
contrle normal ou un contrle restreint en fonction de larticle de la Charte qui tait
impliqu.

Traditionnellement,

lorsquil

doit

juger

la

constitutionnalit

dactes

rglementaires, le CE naccepte de la contrler directement quen labsence dune loi qui

fait cran entre lacte attaqu et la Constitution : soulever ce moyen ne relve pas de son
rle.23 En labsence de loi-cran, le CE effectue donc un contrle normal, veillant au
respect des principes contenus dans la Charte. Ainsi dans un arrt davril 2006, il a
considr que lacte ne mconnaissait pas le principe de prcaution formul tant dans la
Charte que dans le Code de lenvironnement.24 Ce contrle normal semble principalement
au contrle du principe de prcaution : cet arrt de 2006 a ensuite t confirm par des
arrts de 2006 et 200725. Dans un grand nombre de cas, nanmoins, une loi fait cran entre
la Charte et lacte attaqu, conduisant ainsi le CE refuser de contrler la conformit la
Charte des dispositions lgislatives adoptes postrieurement. Le problme se pose lorsque
lacte administratif attaqu est bas sur une loi : il est alors possible que lacte incrimin
soit conforme cette loi tout en tant contraire la Constitution. Annuler lacte
administratif reviendrait dans ce cas signifier linconstitutionnalit de la loi ; le juge

22

Nicolas Huten, Question prjudicielle de constitutionnalit et Charte de lenvironnement, 09/2008.

Consult le 23 fvrier 2013. URL : http://www.droitconstitutionnel.org/congresParis/comC5/HutenTXT.pdf.
23
CE 1re et 6me sous-sections runies, 27 juin 2007, n297531, Association nationale pour la protection
des eaux et rivires TOS, concl. Guyomar, publi au Rec. Lebon.
24
CE 1re et 6me sous-sections runies, Ligue pour la Protection des Oiseaux et al. contre MEDD, 6 avril
2006, n283103.
25
CE 1re et 6me sous-sections runies, 13 juillet 2006, France Nature Environnement et al. contre MEDD,
n293764, mentionn aux Tables du Lebon et CE 1re et 6me sous-sections runies, 2fvrier 2007,
Association Convention Vie et Nature pour une Ecologie Radicale et al. Contre MEDD, n289758.

administratif nayant pas ce pouvoir, le CE analyse que la loi fait cran entre lacte et la
constitution, selon une thorie quil avait inaugure ds 193626.

Le CE a donc fait pendant plusieurs annes une utilisation limite de la Charte, en

partie parce quelle reprenait des principes dj inscrits dans les normes franaise et en
partie en raison du rle mme du CE qui le poussait ne faire quun contrle restreint des
actes qui lui taient soumis. Mais, depuis 2008, la relation quentretient le CE avec la
Charte semble avoir chang, retrouvant un second souffle en affirmant la valeur lgale de
la Charte et en bnficiant de la cration de la QPC.

II. Un renouveau de la relation entre Charte et CE.

Aprs 2008, la Charte connat un regain dintrt grce deux vnements

indpendants : le CE prend un arrt qui met fin aux dbat sur la valeur constitutionnelle de
la Charte dans les cours administratives (A) ; et la cration de la QPC permet au CE une
nouvelle approche face aux problmes de constitutionnalit, en transmettant les requtes au
CC (B).

A. Commune dAnnecy27, une dcision-cl.

Le CE rend le 3 octobre 2008 larrt Commune dAnnecy , qui consacre la valeur

constitutionnelle de la Charte (et de tout le bloc de constitutionnalit) dans le domaine

26
27

CE Sect., 6 novembre 1936, Arrighi.

CE, Commune dAnnecy, 3 octobre 2008, n297931.

rglementaire. En lespce, la commune dAnnecy avait demand lannulation dun dcret

dannulation qui visait rduire le primtre de protection des grands lacs de montagne,
considrant quil y avait eu une violation du principe de participation du public consacr
par larticle 7 de la Charte. La Charte ayant valeur constitutionnelle, elle tend le domaine
de la loi. Ce dcret tant venu fixer les conditions et limites du principe de la participation
du public, il a empit sur un domaine dsormais rserv la loi depuis la rforme
constitutionnelle qui en a modifi larticle 34, qui dispose que : la loi dtermine les
principes fondamentaux () de la prservation de lenvironnement . Le CE entache donc
le dcret dincomptence. Suivant la jurisprudence du CC, le Conseil dtat a conclu dans
le mme sens : les dispositions de larticle 7 en particulier, et de toutes celles du bloc de
constitutionnalit, ont valeur constitutionnelles et simposent aux pouvoirs publics et aux
autorits administratives. En effet, la Charte est un texte de niveau constitutionnel et, en
tant que tel, il domine la hirarchie des normes, y compris le domaine rglementaire
rserv lexcutif.28

Cette renforcement de lassurance que la Charte est un texte pleine valeur

constitutionnelle voit son prolongement dans la cration de la QPC, qui permet au CE une
nouvelle approche face aux problmes de constitutionnalit, en transmettant les requtes au
CC.

B. Une volution de la relation par la cration de la QPC.

La QPC, introduite dans le droit franais en 2008 et entre en vigueur le 1er mars
2010, permet tout justiciable darguer de linconstitutionnalit dune loi comme moyen

28

Articles 21 et 13 de la Constitution.

de dfense, dans les conditions dtermines par larticle 61-1 de la Constitution. Cest un
contrle de constitutionnalit qui seffectue a posteriori, et ne traite pas de la loi elle-mme
mais de lapplication qui en est faite. Parmi les conditions de sa mise en uvre, il est
ncessaire que la loi porte atteinte aux droits et liberts du justiciable : cela fait de la
Charte une norme constitutionnelle idale pour servir de base un contrle.
Dans le cas de la Charte, le filtrage de la QPC avant le CC a le plus souvent lieu au
Conseil dtat, qui, au cours de la premire anne dexistence de la QPC, nen a transmis
aucune au CC. Comme le souligne Delphine Hdary,29 les raisons sont multiples : loi
pralablement dclare conforme la Constitution, question mal formule, incomptence
ngative qui ne sapplique pas aux lois antrieures la Charte La premire dcision du
CC du 8 avril 2011,30 renvoye par la Cour de Cassation, est fondamentale, puisque le CC
y prcise que son contrle a posteriori des lois par la voie de la QPC peut s'exercer au
regard de la Charte de l'environnement ; cest galement la premire application de larticle
premier de la Charte. Karine Foucher souligne nanmoins la porte limite de cette
dcision : nuancer, l'interprtation de la dcision du 8 avril 2011 sous l'angle de
l'applicabilit directe des dispositions de la Charte est surtout inutile dans la mesure o la
procdure de QPC prsente justement l'intrt de ne pas se situer sur ce terrain... .31 Plus
rcemment, la dcision du 23 novembre 201232 porte sur larticle 7 et, comme le souligne
le commentaire autoris , sinscrit dans le prolongement dune jurisprudence dsormais
bien tablie en voquant l'invocabilit du principe de participation du public (article 7 de la
Charte) l'laboration des dcisions publiques ayant une incidence sur l'environnement.33
Outre le CE qui transmet les QPC au CC, les cours infrieures font galement usage

29

HDARY, Delphine, La Charte de l'environnement - une mine QPC ? , Constitutions 2011 p. 407.
Dcision n 2011-116-QPC du 8 avril 2011.
31
FOUCHER, Karine, La premire application de la Charte de l'environnement par le Conseil constitutionnel
dans le cadre de la QPC : de l'indit, de l'inutile et du flou , AJDA, 13/06/2011, p. 1158.
32
Dcision n 2012-282 QPC du 23 novembre 2012.
33
DELAUNAY, Bndicte, La pleine porte du principe de participation , AJDA, 13/02/2012, p. 260.
30

de la Charte comme partie du bloc de constitutionnalit : celle-ci, comme le note David

Marrani,34 sen voit transforme en document oprationnel. Ds avril 2005, le tribunal
administratif de Chlons-en-Champagne est charg dtudier si la rave party autorise par
le prfet de la Marne mettait mal une libert fondamentale.35

Aprs quelques hoquets de jurisprudence, la Charte a donc fini par acqurir une
pleine valeur constitutionnelle auprs du juge administratif comme des autres ordres.

34

MARRANI, David, The Second Anniversary of the Constitutionalisation of the French Charter for the
Environment: Constitutional and Environmental Implications , Environmental Law Review, Vol. 10, pp. 927, 2008.
35
TA Chlons-sur-Marne 29 avril, AJDA 2005, p. 978.

10
BIBLIOGRAPHIE

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Constitution du 4 octobre 1958 : articles 13, 21, 34, 55, 61, 61-1, 62.
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11

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Autres
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