GT-2: INTEGRAO REGIONAL E POLTICA EXTERNA LATINO-AMERICANA

Jorge Alfredo Gimenez Peralta1

A poltica externa paraguaia no perodo democrtico

Resumo
O trabalho discute a poltica externa do Paraguai aps o fim da ditadura militar de Alfredo Stroessner
em 1989. Faz uma descrio histrica da poltica externa desde a sua independncia, centrando-se no perodo da
ditadura para posteriormente caracterizar os principais elementos constitutivos da atual poltica externa
paraguaia. Destaca-se a ideia de que o pas sofre de uma falta de estratgia clara de poltica externa. Essa
deficincia explica-se por um lado pelos seus permanentes conflitos polticos internos e por outro pela falta de
uma estratgia de insero regional e mundial no que tange sua poltica econmica.

Palavras Chave: Poltica Externa, Paraguai, Regionalismo.

Mestrando em Cincia Poltica da Universidade Federal do Rio Grande do Sul UFRGS. E-mail:
yiyo809@hotmail.com

Introduo

Pretende-se analisar de forma descritivo-histrica a poltica externa paraguaia do

perodo compreendido entre o fim da ditadura de Alfredo Stroessner (1989) at os dias de
hoje. Embora seja delimitado no perodo citado, na primeira parte do texto faremos uma
rpida descrio histrica com nfase nos governos ditatoriais desde a sua independncia.
Uma especial nfase ser dado ao perodo da ditadura de Alfredo Stroessner pois, alm de ter
sido a ltima ditadura do pas, o perodo foi marcado por grandes obras que, segundo alguns
autores, demarcaram um elemento definidor da posio paraguaia na regio, especialmente no
tema energtico com a construo da Itaipu com o Brasil e Yacyret com a Argentina. A
linha descritiva do trabalho ser demonstrar em que medida o Paraguai, especialmente ps
1989, construiu a sua poltica externa a partir de sua singularidade como pas mediterrneo,
posicionado geograficamente no meio de duas potncias regionais, sem relevncia econmica
e com uma imensa dificuldade de conciliar conflitos internos com poltica externa. Na parte
final do texto indicaremos algumas reflexes necessrias para futuras pesquisas sobre a sua
poltica externa, especialmente a partir de temas como sua histrica relao com Taiwn o
com o Brasil como potncia regional.

Uma breve descrio histrica

Uma primeira observao importante em relao ao Paraguai o fato de ser um pas
pouco estudado. No campo da sua poltica externa essa dificuldade mais acentuada ainda.
difcil encontrar estudos sistemticos produzidos por pesquisadores paraguaios ou
estrangeiros que delineiam as principais caractersticas da poltica externa paraguaia ao longo
dos seus mais de 200 anos de independncia. Num esforo de encontrar estudos nessa
perspectiva resulta, na maioria das vezes, em materiais com enfoques temporais sem muita
sistematizao e geralmente utilizada como subsdio em atividades acadmicas como
cadernos temticos e reflexes pontuais. Dos poucos materiais encontrados, a maioria deles
no se enquadra como publicao cientfica, resultando difcil sua citao no trabalho. Apesar
dessa dificuldade, faremos uma rpida reconstruo histrica do pas e consequentemente da
sua poltica externa a fim de introduzir o tema central.
O Paraguai pode ser considerado um pas pequeno, embora outros pases na regio
sejam menores do que ele em extenso territorial e em volume do Produto Interno Bruto.
Alm dessa caracterstica, o pas, junto com a Bolvia, so os dois nicos da Amrica do Sul
sem sada ao mar, o que o coloca numa situao de dependncia dos pases vizinhos nas suas

importaes e exportaes. A sua mediterraneidade ser uma das caractersticas modelares da

sua poltica externa desde a sua independncia.
Algumas dessas caractersticas, no entendimento de RUFFINELLI (2012) datam da
independncia do pas em 1811 quando Jos Gaspar Rodrigues de Francia2 assume a
presidncia do Paraguai na condio de O Supremo e em virtude dos conflitos de fronteira e
de reconhecimento da independncia paraguaia, especialmente por parte da Argentina, o pas
praticou uma poltica de isolamento em relao aos demais pases. J em 1842, aps
sucessivos governos provisrios, assume a presidncia Carlos Antnio Lpez governando at
a sua morte em 1862. Nesse perodo houve um extraordinrio esforo de presena paraguaia
no mbito internacional, especialmente no aspecto regional onde conflitos envolvendo
questes internas dos pases e entre estes eram bastante comuns. Ressalta-se, segundo o
prprio Ruffinelli, o esforo de Carlos Antnio Lopez na resoluo do conflito argentino que
em virtude de divises internas frequentemente atravessava por movimentos separatistas. Data
dessa poca a mediao do paraguaio na unificao das federaes argentinas conhecida
como Pacto de San Jos de Flores em 1858 (RUFFINELLI, 2012).3 Foi tambm na
presidncia do Antnio Lopez que o Paraguai conseguiu o reconhecimento da sua
independncia da maioria dos pases vizinhos, em especial da Bolvia (1843) do Brasil (1844)
e da Argentina (1852) (RUFFINELLI, 2012 p. 17).
Na sequncia, j na presidncia de Francisco Solano Lopez, o mesmo que ajudou na
unificao argentina, sobrevenho a guerra do Paraguai ou Guerra Grande como conhecido
no pas iniciado em 1864 e terminando com a morte de Solano Lopez em 1870. Embora a
bibliografia sobre o tema seja muito ambgua, h um progressivo entendimento por parte de
novos e mais recentes pesquisadores sobre o tema que colocam a origem do conflito no na
influncia imperialista britnica que supostamente buscava, com a guerra, aniquilar uma
possvel ameaa sua poltica de desenvolvimento industrial numa regio da sua influncia, e
sim numa possvel falta de leitura estratgica do contexto por parte do Paraguai antes de
embarcar numa guerra suicida. Outros, no entanto, consideram o conflito fruto do processo de
desenvolvimento paraguaio em busca de outros mercados e acesso ao mar para ecoar sua
produo de erva mate e algodo, associado a uma indefinio regional sobre fronteiras entre
2

Francia assumiu a presidncia do Paraguai em 1814 e permaneceu at sua morte em 1840.

Sobre esta mediao h uma extensa bibliografia entre pesquisadores paraguaios e argentinos. Ressalta-se, no
entanto, o trabalho realizado pelo ento General Solano Lopez, filho do presidente Carlos Antnio Lopez e que
posteriormente iria assumir a presidncia do Paraguai at a sua morte em 1970 na guerra do Paraguai. Essa
mediao foi de tamanha importncia para a diplomacia paraguaia que em 2009, por ocasio do 150 aniversrio
da assinatura do Pacto de Flores, o Decreto N 3.369 de 9 de novembro de 2009 declarou o dia 11 de novembro,
data da assinatura do Pacto, como Dia da Diplomacia Paraguaia. (HUMBECK, 2012)
3

os pases. Sobre este paradigmtica a afirmao de Doratioto ao dizer que: Solano Lopez
recebeu um pas que ... passava pela modernizao ... e o financiamento da continuidade
dessa modernizao demandava a ampliao das exportaes paraguaias. (DORATIOTO,
1998, p. 199).
Em sntese, toda a poltica externa paraguaia desde a independncia at o final da
guerra do Paraguai centrado nos conflitos regionais, especialmente entre os seus dois
grandes vizinhos, Argentina e Brasil, culminando com um fracasso total que custou ao pas a
sua quase total aniquilao como consequncia dos 6 anos de guerra. Mais uma vez Ruffinelli
sintetiza essa fase afirmando: Resulta pues fcil comprender que todo el empeo de nuestros
gobiernos en materia de poltica exterior en casi todo el siglo XIX estuviera en relacin con
este tema (RUFFINELLI, 2012, p. 17).
Posterior guerra do Paraguai o pas vai experimentar um longo perodo de muita
instabilidade interna o que praticamente inviabilizar a produo de qualquer estratgica, por
mnima que seja, de poltica externa mais consistente e permanente. Dentro da lgica de que
situaes internas refletem-se substancialmente na poltica externa de um pas, o Paraguai
nesse perodo ir experimentar interminveis turbulncias polticas internas cujos reflexos
sero claros na sua poltica externa. Entre o final da guerra (1870) e incio da ditadura de
Alfredo Stroessner (1954) nada menos do que 44 pessoas assumiram a presidncia do pas,
nove deles eram militares e vinte e cinco golpes militares foram bem sucedidos durante o
perodo. (NETO, 2012). Ainda durante o mesmo perodo dois eventos iro marcar
profundamente o pas, a Guerra contra a Bolvia, conhecida como Guerra del Chaco4, que
iniciou em 1932 e terminou em 1935 e a Guerra Civil de 19475 que, segundo Goiris, instaura
a preeminncia do Partido Colorado e do estamento militar que permanecem no poder at
hoje. (GOIRIS, 2000, p. 21).
Aps esse longo perodo de instabilidade o pas ir experimentar nada menos do que
34 anos de estabilidade poltica com o governo autoritrio do General Alfredo Stroessner, o

A guerra contra a Bolvia foi substancialmente por questes limtrofes e foi a principal guerra do sculo XX na
Amrica do Sul. Como consequncias a guerra matou 60 mil bolivianos e 30 mil paraguaios.
5
A Guerra Civil de 1947 originou-se do rompimento de uma coalizo de governo do ento presidente Hignio
Mornigo. A coalizo era fruto da abertura poltica que o presidente havia instaurado aps vrios anos de
proibio da participao poltica e suspenso da constituio. Em 1945, pressionado pelo fim da Segunda
Guerra Mundial e ao reestabelecer as liberdades polticas, organizou uma coalizo de governo entre o Partido
Colorado e a Concentracin Revolucionaria Febrerista., coalizo conhecida como a primavera democrtica.
Essa coalizo, no entanto, durou apenas 6 meses e com o rompimento das relaes os febreristas aliaram-se com
o Partido Liberal e o Partido Comunista com apoio de uma parte das foras armadas, organizando um levante
afim de derrubar o presidente colorado. Da guerra resultaram a morte de mais de 30 mil paraguaios e culminou
com a vitria do presidente Mornigo e do Partido Colorado. Como afirma Goiris, o incio da hegemonia
absoluta do Partido Colorado no comando do pas. (GOIRIS, 2000).

mesmo que ajudou o Presidente Mornigo a vencer os insurgentes em 1947. A estabilidade

poltica, no entanto, teve um alto custo para os direitos polticos e sociais no Paraguai uma
vez que o governo stronista, como conhecido no pas, governou o Paraguai com mo de
ferro, perseguindo implacavelmente qualquer movimento crtico ao seu governo, tornando-se
uma das ditaduras mais sanguinrias e longnquas da regio (CHIAVENATO, 1980)
No que se refere propriamente poltica externa no perodo da Ditadura de Stroessner,
Neto afirma serem trs principais eixos:
a) manuteno das boas relaes com os Estados Unidos, com vistas a obter recursos
externos e apoio poltico essencial para a legitimao do regime; b) aproximao
com o Brasil, para conseguir investimentos e, assim, diminuir a influncia argentina
na vida poltica paraguaia; e c) manuteno de relaes maduras com a Argentina,
buscando evitar a satelitizao do Paraguai pelo Brasil.(NETO, 2012, p. 4)

Sobre o primeiro eixo o autor afirma que em virtude do forte discurso anticomunista
do Stroessner, como consequncia inclusive da sua participao na Guerra Civil de 1947 onde
um dos principais atores era o Partido Comunista, a Casa Branca viu com bons olhos a figura
do ditador no corao do continente e Asuncin passou a ser um parceiro importante da
estratgica americana de luta contra o comunismo e a influencia da Unio Sovitica na Regio
por ocasio da Guerra Fria. Em consequncia, Paraguai recebeu cerca de 53,2 milhes de
dlares de ajuda americana (NETO, 2012). Essa relao, no entanto, comea a se deteriorar
quando Estados Unidos inicia uma mudana na sua agenda com Amrica Latina,
pressionando o governo paraguaio pela abertura poltica e respeito aos Direitos Humanos.
Essas mudanas implicariam na deteriorizao das relaes diplomticas entre Washington e
Asuncin.
Sobre o segundo eixo, o autor afirma que desde os seus primeiros anos de governo,
Stroessner procurou aproximao com o Brasil a fim de enfrentar a excessiva dependncia da
Argentina, especialmente no que se refere sua comunicao externa pelo porto de Buenos
Aires. Alm disso, do ponto de vista poltico Buenos Aires era o quartel general dos
opositores ao seu regime, da a relevncia poltica de uma aproximao com Braslia. Resuta
dessa aproximao vrias iniciativas conjuntas, entre as mais relevantes a construo da Ponte
da Amizade entre Foz do Iguau e Ciudad del Este e a construo da Hidreltrica Binacional
de Itaip no Rio Paran. (NETO, 2012). Porm, as relaes com o Brasil tambm passaram
por momentos de esfriamento, especialmente em relao ao problema de litgio fronteirio de
Sete Quedas onde o Paraguai alegava ter direito s guas nas quais o Brasil pretendia
construir uma hidreltrica. Talvez as relaes mais tensas desde o fim da guerra do Paraguai
tenha sido esse episdio, chegando, segundo alguns autores, prximo de um conflito militar

entre as duas naes. Outro tema que decorrente dessa relao, j aps a construo da
hidreltrica, a renegociao da dvida da Itaip e a renegociao dos valores da energia
vendida pelo pas ao Brasil.
Com a Argentina, por outro lado, e contemplando aqui o terceiro eixo, apesar do
distanciamento estratgico aps aproximao com o Brasil, as relaes passaram por vrias
fases, a primeira de distanciamento e posterior a isso um esforo por parte da Argentina de
aproximao para impedir o avano do Brasil na sua relao estratgica com o Paraguai e
assim equilibrar as relaes entre os dois pases. importante notar que a Argentina chegou a
construir com o Paraguai tambm uma hidreltrica binacional como parte da campanha de
aproximao e de conteno da poltica externa brasileira com o Paraguai.
Um pouco diferente, embora parcialmente parecida a afirmao de Arce sobre a
poltica externa de Stroessner. Segundo ele:
Durante los tiempos de Stroessner (1954-89), la poltica externa del pas se
orient hacia 3 grandes objetivos estratgicos: en primer lugar, un relacionamiento
amigable con pases estratgicos (Argentina, Brasil, Estados Unidos y la Comunidad
Europea). En segundo lugar, captacin de cooperacin internacional mediante el
alineamiento a las directrices e intereses de pases aliados. En tercer lugar, la defensa
internacional de la Doctrina de Seguridad Nacional como sistema social de una
democracia sin comunismo (ARCE, 2011, p. 3).

importante notar que, apesar do seu personalismo e ter imprimido nas relaes
externas paraguaias uma conduta quase que extensiva da sua figura enquanto ditador e
presidente, Stroessner foi muito habilidoso ao circular de maneira absolutamente pragmtica
entre duas potencias regionais. Isso rendeu-lhe vitrias importantes, o que em partes tambm
legitimava seu governo e sua figura caudilhista. Sobre isso Menezes afirma que:
[...] Na verdade, quem se encontrava em uma boa posio era o pas Guarany, pois o
que ele perdesse em Itaipu com o rebaixamento da cota, recuperaria das usinas de
Corpus e Yaciret. Assim o desacordo era mais entre Brasil e Argentina, com o
Paraguai em uma excelente posio, principalmente porque um daqueles projetos j
estava em construo e desse modo seu poder de barganha aumentava (MENEZES,
apud NETO, 2012, p. 15 ).

O Paraguai, por tanto, circulava entre as duas potncias regionais com uma vantagem
excepcional de buscar ganhos tanto com o Brasil como com a Argentina. Entre as duas
potncias, por sua vez, havia a preocupao de tornar o Paraguai um parceiro estratgico, seja
para ampliar o mercado de consumo, seja para aumentar a influencia regional e assim
potencializar o status de pas hegemnico na regio. A Argentina especialmente temia que o
Brasil fizesse do Paraguai um pas satlite, e o Brasil preocupado em reduzir a influencia
argentina com quem especialmente pela questo lingustica e cultural o Paraguai teria uma
maior aproximao. Segundo Souto, autores como LEWIS consideram essa posio da

poltica externa paraguaia como neutralidade pragmtica jogando com duas potencias
regionais sem necessariamente demonstrar maior aproximao com um ou outro, uma espcie
de simulao de neutralidade (SOUTO, 2013).

A poltica externa Ps 1989.

No dia 3 de fevereiro de 1989 o General Andrs Rodrigues liderava o golpe militar
que poria fim a 34 anos de ditadura militar. No mesmo ano o prprio Andrs Rodrigues era
eleito presidente do Paraguai num primeiro intento de democratizao do pas. Aps a eleio
a elite poltica estabeleceu uma agenda de transio que culminaria com a eleio do primeiro
presidente civil em 1993. A transio para a democracia naturalmente muda o carter da
poltica externa paraguaia iniciando com um esfora de se apresentar par a comunidade
internacional como pas em vias de democratizao, a ltima da regio. O esforo diplomtico
dos primeiros anos foi de retomadas das relaes com pases estratgicos. No entanto, apesar
desse esforo inegvel a continuidade de algumas caractersticas do perodo ditatorial,
especialmente pela caracterstica da transio tendo sido este dentro da prpria estrutura
partidria de sustentao do regime e do mesmo escopo militar. Ou seja, a transio no
implicou em ruptura de um modelo centralizador e de comando militar com um partido
hegemnico. Essa continuidade aparece claramente nas primeiras anlises da poltica externa
j no perodo democrtico quando Simn afirma que:
Cuando a fines de 1991 estan por cumplirse tres aios del derrocamiento de
Stroessner y, por consiguiente, del inicio de la transici6n, el panorama que exibe el
Paraguay en sus relaciones exteriores sigue siendo preocupante, pues el Ministerio
respectivo y el manejo de las relaciones internacionales del pais continuan atascados
en la herencia dejada por el autoritrio rgimen anterior: de improvisaciones, dficit
de institucionalizaci6n y de modernizacin, y carencia de profesionalismo (SIMN,
1991 p. 5)

Simn parece explicar bem o problema que enfrenta a diplomacia paraguaia e a

dificuldade de produzir uma identidade clara da poltica externa do pas ps ditadura. Essa
situao parece parte de uma crise ainda maior do Estado uma vez que a estrutura estatal
enfrentava srios problemas de necessidade de modernizao que parece no estar na agenda
das elites do Partido Colorado que, a julgar pelas consideraes de Simn, esto mais
ocupados com disputas internas do que propriamente em modernizao estatal. Sobre isso o
autor afirma que:
En el caso paraguayo, sin duda tanto el cambio politico interno (el inicio de la
transicin) como las transformaciones sistmicas que condujeron a la actual etapa de
posguerra fna, alteraron por completo el contexto local y mundial de las relaciones

internacionales del pais, pero su politica exterior no ha logrado adaptarse

plenamente a tales acontecimientos, principalmente por carecer la actual
administracin del Estado de una concepcin estratgica definida, propia y global,
sobre las posibilidades y lmites del Paraguay en el mundo del siglo XXI que ya
vivimos. (SIMN, 1991, p. 7)

possvel afirmar, portanto, que o pas no perodo democrtico teve dificuldades

estruturais para pensar sua estratgia de poltica externa de forma mais clara e dinmica com
uma leitura estratgica das relaes regionais e internacionais. Embora nesse mesmo perodo
tenha surgido o Tratado de Asuncin que deu origem ao Mercosul, integrando num mercado
nico 4 pases com economias muito diferentes, a estratgia paraguaia no parece estar clara
em relao sua poltica externa. Ruffinelli recupera essa hiptese ao dizer que: en el ao
2002 por primera vez en la historia del Paraguay se hace un esbozo escrito de los lineamientos de la
poltica exterior paraguaya para el siglo XXI.(RUFFINELLI, 2012, p.21).
O esboo sobre os elementos da poltica externa paraguaia a que se refere o autor tem cinco
grandes temas da poltica externa paraguaia, os quais so relevantes e pode ajudar para compreender
em partes a estratgia do pas em matria de insero internacional. O primeiro deles o tema do
Desenvolvimento Humano Sustentvel. Embora seja uma conceituao muito genrica parte da
hiptese de que o pas tem que priorizar o desenvolvimento com incluso social a fim de enfrentar os
graves problemas de pobreza e desigualdade dos seus cidados. Segundo Ruffinelli: Se debe luchar
por conseguir un mundo en el cual las desigualdades se atenen y se busque una mejor distribucin
de la riqueza. Con ello se evitarn conflictos de carcter poltico que se producen por falta de
polticas claras en las que deben estar empeados todos los gobiernos. (RUFFINELLI, 2012, p. 21).
O segundo Estado de Direito Democrtico, Governabilidade e Questes Scio-culturais. O enfoque
aqui o compromisso com a Democracia e a ideia de que na regio no tem como pensar em outros
sistemas polticos que no seja aquela que permite a participao social e o funcionamento do Estado
de Direito. O terceiro Economia, Comrcio e Investimento com a ideia de que para uma insero
internacional de uma economia pequena como a paraguaia no h outro caminho do que apostar em
estratgias regionais de cooperao a fim de inserir-se no cenrio mundial de comrcio. Enfatiza
tambm a ideia da segurana jurdica como elemento importante, especialmente para o investimento
estrangeiro no pas. O quarto eixo o tema dos Direitos Humanos. Sobre este relevante afirmar que
no h como pensar a insero internacional de um pas sem um compromisso srio com esta temtica
e que passa fundamentalmente pela assinatura dos tratados internacionais relativos a essa matria e o
Paraguai, no intuito de se inserir dentro do escopo internacional precisa demonstrar uma clara
disposio de compromisso com o tema. O quinto e ltimo o tema do Meio Ambiente, este com
nfase na ideia de que o pas no pode ficar fora do esforo mundial de preservao do meio ambiente.
(RUFFINELLI, 2012). O autor conclui dizendo que:

Como conclusiones relativas a la poltica exterior paraguaya podemos decir

que ella est encaminada, como en todos los pases, a fortalecer el poder nacional, y,
por ende, su insercin en el mundo de una manera positiva, con fuerte inclinacin
hacia la diplomacia econmica-comercial, y preferente atencin a los derechos
humanos. (RUFFINELLI, 2012, p. 24).

A definio das estratgias e a concluso do autor parecem coincidir com as afirmaes de

Lucas Arce que, ao fazer uma reconstruo peridica das relaes externas do Paraguai considera
2003, ano de eleio de Nicanor Duarte Frutos, como o incio de uma reconstruo da poltica externa
paraguaia com uma continuidade no perodo do Presidente Fernando Lugo eleito em 2008. O autor
considera que no perodo anterior aos dois governos citados o Paraguai, apesar dos esforos concretos
e de resultados importantes, demonstrou uma imensa fragilidade de produo concreta de uma
estratgia de poltica externa, como alis j indicamos em pargrafos anteriores. Caracteriza-se esse
perodo pela falta de profissionalizao do quadro componente da poltica externa paraguaia,
associado, segundo o autor, a outros dois elementos igualmente substanciais: primeiro em virtude do
tamanho e da sua posio geogrfica o pas tem pouca possibilidade de pensar uma poltica externa
autnoma e, segundo, a falta de uma estratgia nacional de desenvolvimento inviabiliza a elaborao
de uma estratgia de insero internacional

observado em outros pases como Brasil, Chile e

Colmbia. (ARCE, 2011, p. 7).

Ainda sobre o mesmo tema relevante o que observam Leonardo Granato, Nahuel

Oddone y Matas Panelo quando afimam que:

En trminos de gobernabilidad democrtica, Paraguay carece de una
continuidad de polticas y reduccin de incertidumbre as como tambin del
reconocimiento de una falta de gradualidad del cambio. Si sta se mide en
trminos de continuidad de polticas aplicadas, los dirigentes carecen aun de esa
visin de largo plazo que exige pensar um modelo de pas. Adems, Paraguay, como
muchos de los pases latinoamericanos, no h podido constituir an una coalicin
social que sirva de apoyo al modelo de desarrollo nacional o regional. (GRANATO,
ODDONE, PANELO, 2009, p. 227)

Sobre essas observaes importante notar que os elementos internos da frgil democracia
paraguaia tm relao direta com o que os autores entendem como improvisao e fragilidade da
estratgia da sua poltica externa. De 1989 a 2003 foram 14 anos de transio democracia, com a sua
caracterstica peculiar no caso paraguaio em que a mudana de regime aconteceu dentro do mesmo
partido hegemnico de sustentao da ditadura, com uma ativa participao dos militares na vida
poltica de transio, pelo menos oficialmente at a eleio do primeiro presidente civil em 1993.
Interminveis disputas internas da elite poltica colorada se deram durante os primeiros anos de
democracia, especialmente entre grupos afins ao ex-ditador e grupos da ala democrtica que
derrubaram Stroessner, entre eles Nicanor Duarte Frutos que em 2003 ser eleito presidente sem apoio
da maioria colorada. As disputas foram to sistemticas que o segundo presidente civil eleito em 1993,
Raul Cubas Grau, e que assumiu o poder um ano depois, renunciou a presidncia da repblica antes de
sofrer um Impeachment com apenas 9 meses de mandato. Cubas foi responsabilizado pelo assassinato

de sete jovens que protestavam contra seu governo assim como acusado de ter sido responsvel pelo
suposto assassinato do seu ento vice-presidente da Repblica Luis Maria Argaa. O assassinato dos
jovens opositores ao seu governo aconteceu em maro de 1999 na frente do Palcio de Governo.
Em decorrncia dessa disputa interna, somente em 2003, com a eleio do Nicanor Duarte
Frutos, as coisas comeam a se normalizar no pas. Isso talvez explique o que Ruffinelli afirma ter
sido a primeira elaborao de uma estratgia de poltica externa e o que os demais autores consideram
tambm como a primeira mudana da poltica externa com posies claras do governo paraguaio sobre
determinados temas. So esclarecedoras as afirmaes de Arce sobre o perodo anterior que
caracterizamos at aqui ao afirma que:
La literatura sealada caracteriza a la poltica exterior del Paraguay como una
poltica reactiva, que acta en consecuencia de los cambios consumados a nivel
internacional, y que es constreida en gran medida por un sistema de decisiones
obsoleto (diplomacia presidencialista), una serie de crisis poltico-institucionales y
turbulencias econmicas que centraron el inters de los partidos polticos y la
sociedad en los asuntos internos del Estado paraguayo, la falta de una estrategia
global para el desarrollo econmico-social del pas donde enmarcar la poltica
externa y las crecientes dificultades del plantel del Ministerio de Relaciones
Exteriores, de por s poco profesionalizado y carente de recursos humanos y
materiales, para adecuarse a las necesidades del mundo globalizado (ARCE, 2011,
p. 8).

Nessa mesma perspectiva os autores afirmam que ao invs de uma proposio clara
sobre sua poltica externa, o Paraguai foi arrastado nas iniciativas de integrao regional e
mundial conforme as circunstancias e s estratgias dos seus dois grandes vizinhos, Brasil e
Argentina. (ARCE, 2011).
Os governos de Nicanor Duarte Frutos (2003 2008) e Fernando Lugo (2008 2011)
marcaram importantes avanos na poltica externa paraguaia. Em partes porque Nicanor era
um reformista dentro do Partido Colorado e Lugo por ter conseguido derrotar o Partido
Colorado terminando com uma hegemonia de 61 anos ininterruptos de governo, alm de ter
sido o primeiro presidente de esquerda a assumir a presidncia no perodo democrtico.
Sobre o governo de Nicanor, algumas posies indicaram claramente uma
reformulao da poltica externa paraguaia em relao a alguns temas, o mais importante
deles talvez tenha sido sua relao com Estados Unidos. Sobre este ponto importante
ressaltar que o pas, depois de um quase alinhamento automtico com os americanos desde o
fim da ditadura, tomou posies bastante crticas, resumida no interveno do presidente na
Assembleia Geral das Naes Unidas em que refora a ideia sul-americana de que a agenda
internacional no pode ficar apenas e exclusivamente no tema do terrorismo, contestando
inclusive os sucessivos informes do Departamento de Estado sobre a possvel existncia de

redes terroristas que financiariam o Hezbollah desde a trplice fronteira entre Brasil, Paraguai
e Argentina. Refora a agenda sul-americana de combate pobreza, desigualdade e ao
desemprego em detrimento do terrorismo e do narcotrfico (ARCE, 2011) . Soma-se a isso
suas posies contrrias ao embargo econmico a Cuba, sua negativa de enviar tropas para o
Irak e o permanente alinhamento com o Brasil sobre a reformulao do Conselho de
Segurana da ONU indicando claramente de que o Brasil deveria ser um dos pases a integrar
o Conselho, uma vez reformulado.
J a presidncia de Fernando Lugo deu continuidade poltica externa, com um
alinhamento muito mais prximo do discurso integracionista da Amrica Latina uma vez que
integrava a onda chamada progressista na Amrica do Sul com a eleio de presidentes de
esquerda. Para muitos, a primavera sul-americana, em aluso primavera rabe, chegava
finalmente ao Paraguai. Dois episdios so marcantes na sua poltica externa, a negativa do
pas sobre a base militar americana no territrio e a renegociao dos valores pagos pela
energia produzida no Itaipu e vendida integralmente ao Brasil (ARCE, 2011).
Finalmente, faltam elementos para uma anlise da poltica externa do atual presidente
Horacio Cartes. No entanto, possvel afirmar que um processo de consolidao de uma
estratgia de poltica externa tenha novamente sido afetada pela poltica domstica uma vez
que Fernando Lugo foi destitudo do poder em 2011 atravs de um processo de Impeachment,
tendo assumido no seu lugar o vice-presidente e desafeto do Lugo, Federico Franco. Este, em
pouco mais de um ano de mandato, colecionou denncias de corrupo e aparelhamento
estatal ao ponto de alguns analistas afirmarem que o pas estava sem rumo e sem controle no
final do seu mandato. O Impeachment, por sua vez, resultou na expulso temporria do
Paraguai do Mercosul, fato que gerou muita repercusso interna, e a sua sada proporcionou o
ingresso da Venezuela como membro pleno. Aps a eleio de Horrio Cartes o Paraguai foi
reincorporado no Mercosul e finalmente o Congresso, num ato simblico, aprovou a incluso
da Venezuela. Outro aspecto que necessitaria de uma anlise do atual momento diz respeito
figura do presidente atual, Horrio Cartes. O mandatrio um dos maiores empresrios do
ramo da tabacaria e o Paraguai historicamente tem sido um dos grandes fornecedores de
cigarros falsificados ao Brasil, a maioria deles tem origem nas fbricas do atual presidente.
Entendemos que este fato deve significar algum grau de incidncia na relao do Brasil com o
Paraguai.

Consideraes finais
Como parte conclusiva queremos abordar, a modo de introduo para uma futura
pesquisa mais aprofundada, alguns elementos que nos parecem relevantes para pensar a
poltica externa paraguaia dentro de alguns esquemas tericos.
O primeiro deles sobre a possibilidade de pensar o comportamento paraguaio no
cenrio regional, especialmente com os seus dois maiores vizinhos e a sua posio estratgica
para possveis aproximaes com os Estados Unidos. A descrio histrica indica que o pas,
apesar das suas limitaes j descritas, desde o personalismo da sua poltica externa, a falta de
uma viso estratgica clara e de uma inexistente poltica industrial, tem se comportado
objetivamente entre os seus dois vizinhos como um pas que reconhecendo sua posio de
pouca relevncia em termos de poder econmico, busca o maior beneficio possvel da posio
dos dois pases, que em partes disputam a liderana na regio. A modo de sugesto queremos
afirmar que justamente essa posio estratgica geogrfica possibilitou, com todos os limites
internos, certa identidade e estratgia da Poltica Externa paraguaia ao longo da sua histria,
especialmente na relao estabelecida com os dois pases vizinhos. Esse comportamento
poderia caracterizar, na nossa avaliao, uma postura que se enquadraria dentro do esquema
terico de Carona em que contribui para a estabilidade hegemnica na mesma proporo
em que recebe incentivos positivos (REGINA, 1990). Na condio de carona sofre a coero
decorrente da posio de hegemonia atual do Brasil em que este impe certos condicionantes
a partir dos seus incentivos. O exemplo claro dessa relao o caso da Itaipu. O Paraguai tem
direito, pelo tratado, a 50% da energia gerada na hidreltrica e lhe pertence, em decorrncia,
nada menos do que metade da maior hidreltrica do mundo. obrigado, no entanto, a vender
de forma exclusiva ao Brasil a sua energia excedente, situao que em nossa opinio traduz
claramente a relao de incentivos e coero entre os dois pases. Nas recentes renegociaes
dos valores pagos pela energia excedente, mais uma vez o Brasil ofereceu importantes
incentivos ao triplicar o valor. Exigiu, no entanto, um conjunto de compromissos por parte do
Paraguai, especialmente no que tange transparncia e luta contra o contrabando. O mesmo
se aplica com a Argentina em relao hidreltrica binacional Yaciret. Alis, como claro
exemplo da estratgia paraguaia de jogar com as duas potencias a fim de tirar a maior
vantagem possvel a questo energtica pois o pas tem duas hidreltricas binacionais e uma
nacional, tudo isso para um consumo interno de apenas 5% da Itaipu e 15% de Yacyret, o
resto da produo energtica nas duas binacionais destinada exclusivamente aos pases
scios. Um estudo mais aprofundado do comportamento paraguaio com o Brasil e a Argentina
revelaria, na nossa avaliao, uma conduta que seria capaz de demonstrar que a Poltica

Externa do pas tem sim, embora muito limitada, uma estratgia coerente com sua posio
geogrfica e sua relevncia poltico-econmica.
Outro aspecto decorrente dessa posio estratgica do pas a sua postura em relao
aos Estados Unidos. Embora no tenhamos feito nenhuma referncia na descrio histrica do
perodo democrtico da sua relao com os Estados Unidos, importante salientar que o pas
tem feito alguns ensaios de aproximao mais estratgica com Washington no intuito de
exigir maiores benefcios dos seus aliados regionais. Exemplo disso foi em 2005 quando
Donald Rumsfeld visitou o Paraguai em pleno debate regional no Mercosul sobre o FOCEM
com uma posio crtica da classe empresarial paraguaia que considerava tal iniciativa,
embora louvvel na sua estratgia, como ameaa s empresas paraguaias que poderiam ser
substitudas por construtoras estrangeiras. Com a visita d Rumsfeld, o Paraguai ensaio uma
aliana estratgica com o Estados Unidos que, entre outros acordos, inclua facilidades
militares aos Estados Unidos por 18 meses com a construo de uma base area americana a
kilmetros da fronteira com a Bolvia, presena permanente de militares americanos, ajuda
para combate ao terrorismo, narcotrfico e enfrentamento pobreza ( LABATUT, 2009). Um
acordo militar desta caracterstica com um dos scios do Mercosul no quintal dos dois pases
de potncia regional seria uma catastrfica derrota diplomtica para a regio. Embora os
acordos tenham sido congelados e a base area assim como a presena militar americana no
tenham tido continuidade, especialmente aps a vitria do Presidente Lugo, a estratgia
diplomtica paraguaia exatamente usar sua posio numa regio em que especialmente o
Brasil tenta se colocar como Liderana regional. O episdio de 2005 poderia ser considerado
como uma clara demonstrao de que o Paraguai tem uma estratgia diplomtica e essa
estratgia ao mesmo tempo integrar uma proposta regional, o Mercosul, e jogar com outras
possibilidades de aproximao com o intuito de obter mais vantagens da sua posio
geogrfica. Sobre isso Labatut afirma que?
Aparece tambin dentro de una situacin delicada respecto a sus estorbosos
vecinos, frente a los cuales la relacin de fuerza es desfavorable. La integracin
regional en el marco del MERCOSUR fue vista en los aos 90 como la alternativa
poltica llena de promesas. Hoy la integracin regional muestra sus lmites y sus
desventajas que pesan sobre los grandes Estados de la regin, presa tambin de
situaciones difciles, sin permitir pensar que se pueda asistir a una aceleracin
suficientemente significativa de la integracin para que esta misma pueda aportar a
Paraguay respuestas satisfactorias a los graves problemas que la asaltan. Por este
hecho, la alianza con la potencia hegemnica: los Estados Unidos, se impone como
principio de real politik para reforzar su capacidad de negociacin en la regin.
Pero esta cooperacin bilateral entre dos potencias desiguales refuerza el peso de
Estados Unidos en La regin. No sera del inters de los Estados Unidos ni los de la
regin que las fracturas polticas se abran. (LABATUT, 2009, p. 219)

O segundo aspecto que a modo de concluso queremos indicar o que se refere ao

custo do Paraguai para a liderana regional brasileira, ou ainda, quanto ganha o Paraguai com
o esforo brasileiro de ser liderana regional. Nas ltimas dcadas, especialmente aps a
figura de economia emergente, o Brasil tem feito inmeros esforos a fim de estreitar suas
relaes com o Paraguai. Por outro lado, o pas guarani tem tido inmeros incentivos em
termos de cooperao estratgica com o Brasil e com o Mercosul como um todo. o caso da
renegociao do Itaipu, com o qual o Paraguai triplicou suas receitas com a venda de energias
passando de 120 para 360 milhes de dlares anuais. (ARCE, 2011, p. 16). Negar uma
reivindicao de um pequeno pas que est sob sua influencia seria, para a liderana brasileira,
uma marca negativa. Outro elemento o prprio Mercosul. Especialmente o Brasil tem
contribudo muito economicamente para o Financiamento dos projetos do FOCEM6 e o
Paraguai um dos que mais se beneficia com isso. Esse fato foi um incentivo importante para
que unanimemente a classe industrial e econmica do pas fossem favorveis volta do
Paraguai ao Mercosul. Considerando a estratgia paraguaia de pensar sua poltica externa a
partir da sua relao com os dois vizinhos e sai posio estratgica geograficamente como
firmamos no pargrafo anterior, quanto ganha o Paraguai com a estratgia brasileira de ser
uma potncia regional?
E, finalmente, uma anlise mais apurada seria relevante especificamente sobre o caso
do Mercosul. Segundo Labatut:
La integracin regional en el marco del MERCOSUR fue vista en los aos
90 como la alternativa poltica llena de promesas. Hoy la integracin regional
muestra sus lmites y sus desventajas que pesan sobre los grandes Estados de la
regin, presa tambin de situaciones difciles, sin permitir pensar que se pueda
asistir a una aceleracin suficientemente significativa de la integracin para que esta
misma pueda aportar a Paraguay respuestas satisfactorias a los graves problemas que
la asaltan. Por este hecho, la alianza con la potencia hegemnica: los Estados
Unidos, se impone como principio de real politik para reforzar su capacidad de
negociacin en la regin. (LABATUT, 2009, p. 219)

Na medida em que o MERCOSUL objetivamente no representa para o Paraguai uma

estratgia de enfrentamento das suas histricas deficincias internas em termos de
infraestrutura e pobreza, a tendncia em reforar a ideia de possveis acordos bilaterais cada
vez mais visvel. Soma-se a isso a contestao cada vez mais enftica da liderana regional
brasileira como sendo semi-imperialista na regio. Recentemente o Jornal ABC, de maior
circulao do pas, publicou um editorial com o ttulo Descarada demonstracin de

O Fundo para a Convergncia Estrutural e Fortalecimento Institucional do Mercosul FOCEM tem oramento
anual de 100 milhes de dlares. Do total, 70% contribuio brasileira, 27% da Argentina, 2% do Uruguai e
1% do Paraguai. Fonte: Ministrio do Planejamento.

imperialismo colonialista7. Editoriais com esse contedo tem se multiplicado nos ltimos
anos contestando a hegemonia brasileira na regio e defendendo a ideia de que o Paraguai
deve se aproximar de outros pases, especialmente via acordos bilaterais.

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