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Macroeconomia para o
Desenvolvimento:
crescimento, estabilidade e emprego
Livro 1:
Desafios ao Desenvolvimento
Brasileiro: contribuies do
conselho de orientao do Ipea
Livro 2:
Trajetrias Recentes de
Desenvolvimento: estudos de
experincias internacionais
selecionadas
Livro 3:
Livro 4:
Macroeconomia para o
Desenvolvimento
Livro 5:
Livro 6:
Livro 7:
Sustentabilidade Ambiental
Livro 8:
Livro 9:
Livro 10:
Perspectivas do Desenvolvimento
Brasileiro
Livro 4
Projeto Perspectivas do
Desenvolvimento Brasileiro
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Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto
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Planejamento
e Polticas
Pblicas
v. 1 , n.1 , jun.
1989 Braslia:
Macroeconomia
para
o desenvolvimento:
crescimento,
estabilidade e
emprego / Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Braslia : Ipea, 2010.
Semestral.
Brasileiro ; Macroeconomia para o Desenvolvimento ; Livro 4).
Editor
anterior:
de 1989 a maro de 1990, Instituto de Planejamento
Inclui
bibliografia.
Econmico
Social.
Projeto ePerspectivas
do Desenvolvimento Brasileiro.
ISSN1.0103-4138
Poltica Macroeconmica. 2. Estabilizao Econmica. 3. Emprego. 4. Brasil.
I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. II. Srie.
CDD 339.50981
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.
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SUMRIO
APRESENTAO............................................................................... 7
AGRADECIMENTOS........................................................................ 11
INTRODUO
A DIMENSO MACROECONMICA DO DESENVOLVIMENTO.................... 15
PARTE I
INSTITUCIONALIDADE E ARQUITETURA POLTICA
DO REGIME MACROECONMICO
CAPTULO 1
AS CONVENES DE DESENVOLVIMENTO NO BRASIL
CONTEMPORNEO: UMA ABORDAGEM DE ECONOMIA POLTICA .......... 31
CAPTULO 2
INSTITUCIONALIDADE E POLTICA ECONMICA NO BRASIL: UMA
ANLISE DAS CONTRADIES DO ATUAL REGIME DE CRESCIMENTO
PS-LIBERALIZAO............................................................................... 67
PARTE II
POLTICA MONETRIA
CAPTULO 3
AVALIAO DA POLTICA MONETRIA SOB O REGIME DE METAS
DE INFLAO........................................................................................ 103
CAPTULO 4
CONFLITO DISTRIBUTIVO E INFLAO NO BRASIL:
UMA APLICAO AO PERODO RECENTE . ............................................ 119
PARTE III
POLTICA CAMBIAL
CAPTULO 5
A GESTO DO REGIME DE CMBIO FLUTUANTE NO BRASIL.................. 157
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CAPTULO 6
PROPOSTAS PARA UMA POLTICA CAMBIAL COM FOCO NO
DESENVOLVIMENTO ECONMICO.......................................................... 213
PARTE IV
POLTICA FISCAL
CAPTULO 7
UMA ANLISE DO TAMANHO E DA COMPOSIO DO GASTO
PBLICO BRASILEIRO NO PERODO PS-REAL....................................... 239
CAPTULO 8
A EVOLUO DA TRIBUTAO BRASILEIRA
NO PERODO 1995-2008....................................................................... 259
PARTE V
FINANCIAMENTO PARA O DESENVOLVIMENTO
CAPTULO 9
O PAPEL DOS BANCOS PBLICOS NO FINANCIAMENTO DO
DESENVOLVIMENTO BRASILEIRO............................................................ 277
CAPTULO 10
REFORMAS FINANCEIRAS PARA APOIAR O DESENVOLVIMENTO............. 309
PARTE VI
EMPREGO E POPULAO
CAPTULO 11
MACROECONOMIA E PLENO EMPREGO: APONTAMENTOS
PARA UMA AGENDA POSITIVA DE PESQUISA E POLTICA PBLICA......... 333
CAPTULO 12
ESTRUTURA ETRIA, BNUS DEMOGRFICO E POPULAO
ECONOMICAMENTE ATIVA NO BRASIL: CENRIOS DE LONGO
PRAZO E SUAS IMPLICAES PARA O MERCADO DE TRABALHO........... 373
NOTAS BIOGRFICAS................................................................... 403
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APRESENTAO
com imensa satisfao e com sentimento de misso cumprida que o Ipea entrega
ao governo e sociedade brasileira este conjunto amplo, mas obviamente no
exaustivo de estudos sobre o que tem sido chamado, na instituio, de Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro. Nascido de um grande projeto denominado
Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, este objetivava aglutinar e organizar um
conjunto amplo de aes e iniciativas em quatro grandes dimenses: i) estudos e
pesquisas aplicadas; ii) assessoramento governamental, acompanhamento e avaliao de polticas pblicas; iii) treinamento e capacitao; e iv) oficinas, seminrios
e debates. O projeto se cumpre agora plenamente com a publicao desta srie de
dez livros apresentados em 15 volumes independentes , listados a seguir:
Livro 1 Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro: contribuies do Conselho de Orientao do Ipea publicado em 2009
Livro 2 Trajetrias Recentes de Desenvolvimento: estudos de experincias
internacionais selecionadas publicado em 2009
Livro 3 Insero Internacional Brasileira Soberana
Volume 1 Insero Internacional Brasileira: temas de economia
internacional
Volume 2 Insero Internacional Brasileira: temas de economia
internacional
Livro 4 Macroeconomia para o Desenvolvimento
Volume nico Macroeconomia para o Desenvolvimento: crescimento,
estabilidade e emprego
Livro 5 Estrutura Produtiva e Tecnolgica Avanada e Regionalmente
Integrada
Volume 1 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada:
desafios do desenvolvimento produtivo brasileiro
Volume 2 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada:
diagnstico e polticas de reduo das desigualdades regionais
Livro 6 Infraestrutura Econmica, Social e Urbana
Volume 1 Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas
para 2025
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AGRADECIMENTOS
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Agradecimentos
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anteriores, isentando-os, obviamente, de erros e omisses remanescentes. Tambm se faz necessrio agradecer aos colegas Joana Mostafa, Jos Aparecido, Jos
Valente, e equipe coordenada por Salvador Teixeira Werneck Vianna pela ajuda
na atualizao de dados ao longo do captulo. O captulo 12, Estrutura etria, bnus
demogrfico e populao economicamente ativa no Brasil: cenrios de longo prazo e
suas implicaes para o mercado de trabalho, contou com as contribuies de Jos
Eustquio Diniz Alves, pesquisador titular da Ence/IBGE, e Daniel de Santana
Vasconcelos, doutorando em Economia pelo IE/UFRJ.
Todos os captulos integrantes deste livro foram lidos, relidos, debatidos e
editados por Salvador Teixeira Werneck Vianna, Miguel Antonio Pinho Bruno,
Andr de Melo Modenesi, Lucas Azeredo da Silva Teixeira, Marcos Vincius Chiliatto
Leite, Flix Antnio Manhia, Daniela de Abreu Carbinato, Camila de Arajo
Ferraz, Caroline Teixeira Jorge e Rodrigo Fernandes de Lima, sob a superviso do
diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas do Ipea, Joo Sics. Tal processo
possibilitou que essa equipe fosse capaz de produzir a introduo deste volume,
A dimenso macroeconmica do desenvolvimento, texto que pode ser considerado
uma espcie de sumrio analtico do livro, e que pretende, tambm, constituir um
guia para novas e necessrias agendas de pesquisa no tema do papel da poltica
macroeconmica no desenvolvimento econmico e social do pas.
A todos os colaboradores reiteramos os nossos mais sinceros agradecimentos,
na esperana de que consigamos cumprir com nosso principal objetivo, o de contribuir para o debate sobre as perspectivas do desenvolvimento brasileiro.
Os editores
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INTRODUO
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na base da teoria do desenvolvimento perifrico da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), organismo vinculado Organizao das Naes Unidas
(ONU) criado um ano antes. O segundo foi a publicao, em 1958, de A Economia
do Subdesenvolvimento, coletnea organizada pelos indianos A. N. Agarwala e S. P.
Singh, reunindo trabalhos de economistas que, poca, se destacavam pela abertura
de novos caminhos para o entendimento do problema, como W. Arthur Lewis, Paul
Rosenstein-Rodan, Simon Kuznets, alm de Celso Furtado.
Cabe observar que, em sua contribuio a esta coletnea, o artigo Formao de
capital e desenvolvimento econmico, Furtado, ainda jovem, esboa os elementos de
sua teoria do subdesenvolvimento, ao enunciar que o problema do desenvolvimento
econmico um aspecto do problema geral da mudana social em nossa sociedade, e
no poder ser totalmente compreendido se no se lhe devolve o contedo histrico
(Furtado, 1969, p. 320).3 Esses elementos sero retomados e reelaborados em
maior profundidade em sua reflexo mais madura, tal como se depreende deste trecho de Desenvolvimento e Subdesenvolvimento: o subdesenvolvimento no constitui
uma etapa necessria do processo de formao das economias capitalistas modernas.
, em si, um processo particular, resultante da penetrao de empresas capitalistas
modernas em estruturas arcaicas (Furtado, 1965, p. 184).4
As economias em desenvolvimento e subdesenvolvidas, portanto, apresentam obstculos estruturais especficos s suas condies histricas associados a suas inseres
perifricas no sistema econmico internacional. Alguns destes entraves, como vasto
contingente de fora de trabalho subempregado nos setores de subsistncia, tendncia ao desequilbrio do balano de pagamentos e profunda heterogeneidade entre
setores produtivos, no poderiam ser superados sem a promoo de transformaes
estruturais. Nesse contexto, a poltica econmica expande seus objetivos para alm de
questes especficas e imediatas, bem como o escopo do manuseio dos instrumentos
de poltica econmica, caractersticos das economias desenvolvidas.
A gesto da poltica macroeconmica em um pas ainda em desenvolvimento,
como o Brasil, deve, ento, ser conduzida de maneira a se atingir dois objetivos. O
primeiro promover o crescimento econmico e fornecer condies para que este
seja sustentado; isto envolve a adoo de polticas anticclicas para atenuar os efeitos
das flutuaes econmicas na produo e no emprego, sem descuidar de outros
aspectos igualmente importantes, como a estabilidade de preos e a ampliao da
capacidade produtiva do pas.
O segundo buscar o desenvolvimento e, para atingi-lo, so necessrios investimentos macios (pblicos e privados) ao longo do tempo em sade, educao
3. O artigo em questo foi publicado originalmente em 1952, na Revista Brasileira de Economia, v.6, n. 3. O ano de
1969 refere-se primeira edio em portugus de A economia do subdesenvolvimento, ora consultada.
4. Ao se falar em Celso Furtado, torna-se indispensvel destacar Formao Econmica do Brasil, publicado em 1959,
um marco fundamental do estruturalismo.
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Introduo
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Conforme apresentado na parte inicial desta introduo, uma gesto macroeconmica comprometida com mudanas estruturais no pode deixar de conciliar
os objetivos de longo prazo com aqueles de curto prazo. A histria econmica
5. Conforme sugerido pela Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE/PR) em seu documento
As Metas do Centenrio (ver www.sae.gov.br/brasil2022/?p=341, acessado em 8/11/2010).
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REFERNCIAs
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PARTE I
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CAPTULO 1
1 INTRODUO
O objetivo deste captulo discutir as concepes de desenvolvimento que se encontram em disputa no Brasil contemporneo. Parte do conhecido dito de Keynes
que, por detrs dos homens prticos esto as ideias de economistas, frequentemente j mortos h muito tempo. Ou seja, a teoria econmica importante para a
poltica econmica. No entanto, como advertia Schumpeter, h quase um sculo,
devemos nos precaver contra o erro intelectualista as ideias dos economistas
tm razes no estudo da filosofia e nos problemas prticos que precisam enfrentar
(SCHUMPETER, 1954).1 Mesmo a economia pura, concebida como uma caixa
de ferramentas, socialmente inserida o trabalho analtico principia com material extrado da nossa viso das coisas, e esta viso , por definio, ideolgica
(SCHUMPETER, 1964, p. 70) e a profisso de economista desenvolve atitudes
relativas s questes polticas e sociais que so similares tambm por outras razes alm
das cientficas (SCHUMPETER, 1964, p. 75, nfase do original). Schumpeter
(1964) aponta, ainda, para o papel que as teorias e o instrumental econmico
desempenham na constituio de ideologias, notadamente dos sistemas de economia poltica, como o liberalismo e o socialismo, em que um amplo conjunto
de polticas econmicas era unificado por uma viso normativa.
Em sntese, parte-se do princpio epistemolgico de que a economia ontologicamente poltica da parte do ttulo do captulo. Um dos seus propsitos
contribuir para a discusso dos interesses econmicos subjacentes s teorias sobre
os objetivos e procedimentos recomendados para o desenvolvimento brasileiro.
Ou seja, move-se na contramo da corrente que v os conflitos como sendo de
ordem meramente tcnica e busca, assim, aprofundar o debate.
O objeto do captulo o processo de desenvolvimento brasileiro contemporneo. Pelas suas caractersticas, o processo de desenvolvimento traz aos atores
sociais uma incerteza substantiva, que no pode ser eliminada pela busca de mais
informaes e envolve problemas de coordenao entre os atores.
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Para lidar com os problemas de incerteza e coordenao, as sociedades utilizam instituies as regras do jogo. Nos planos cognitivo e comportamental estas
regras esto estruturadas por convenes. Formalmente, temos uma conveno:
dada uma populao P, observamos um comportamento C que tem as seguintes
caractersticas: i) C compartilhado por todos os membros de P; ii) cada membro
de P acredita que todos os demais seguiro C; e iii) tal crena d aos membros de
P razes suficientes para adotar C (ORLAN, 2004).
Na prxima seo, discute-se, sucintamente, o conceito de conveno, sua
utilizao na seleo de problemas e solues e a disputa pela hegemonia entre convenes competitivas. A terceira seo aponta as incertezas que cercam atualmente
a teorizao internacional do desenvolvimento, em contraste com as certezas da
conveno neoliberal dos anos 1990.
O caso recente brasileiro tratado na quarta seo, em quatro breves subsees. Na primeira, analisada a incerteza vigente posse do presidente Lula e o
reclamo por uma nova conveno de desenvolvimento. Nas duas subsees seguintes,
apresentam-se as duas convenes que se formaram, apoiadas em foras polticas
diferentes, denominadas, por questes explicadas no texto, institucionalista restrita e neodesenvolvimentista. Argumenta-se que, na disputa pela hegemonia,
a primeira, que privilegia a estabilidade de preos, foi dominante ao longo do
perodo 2003-2008. A quarta subseo discute a reao do governo brasileiro
crise internacional de 2009 e como isso afetou a correlao de foras entre as duas
convenes. A ltima seo contenta-se em resumir as concluses do captulo.
2 O CONCEITO DE CONVENO DE DESENVOLVIMENTO
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Tais metforas servem para definir os problemas, descrevendo o que est errado
com a situao presente de forma a estabelecer a direo para sua transformao futura.
Para cumprir adequadamente os seus papis de reduo de incerteza e aumento de
coordenao, tais regras especificam agendas positivas e negativas uma hierarquia de
problemas que devem ser enfrentados (por exemplo, controle da inflao, distribuio
de renda), solues para esses problemas que sejam aceitveis (por exemplo, metas
de inflao) ou no (por exemplo, controle administrativo de preos), organizaes
encarregadas o Banco Central do Brasil (BCB) , assim como regras e regulamentos
(Acordo de Basileia). Ou seja, estabelecem uma ordem para a transformao.
O poder dessas regras substancialmente aumentado se elas obtm coerncia
atravs de uma metfora histrica uma narrativa, uma teoria que explica como o
presente surgiu a partir do passado e, especialmente, como o futuro ser se as regras
forem seguidas. Em sntese, uma teleologia. Este conjunto de regras as agendas
positiva e negativa que ele gera e a teleologia que lhe subjacente constitui uma
conveno, uma representao coletiva (JODELET, 1989) que estrutura as expectativas e o comportamento individual, tal como definida anteriormente.
Uma conveno de desenvolvimento, seguindo a definio deste supracitada,
trata das transformaes estruturais que devem ser introduzidas na sociedade, estabelecendo o que h de errado no presente, fruto do passado, qual o futuro desejvel,
quais estruturas devem ser mudadas e as agendas de mudana, positiva e negativa.
Conforme j apontado, uma conveno um dispositivo cognitivo compartilhado por
uma populao P, que segue um comportamento C, adotado por todos os membros
de P, na suposio de que todos os membros de P o compartilharo. Uma conveno
surge da interao entre atores sociais, mas externa a esses atores e no pode ser
reduzida sua cognio individual ou seja, um fenmeno emergente, em que o
todo no redutvel s partes (DE WOLF; HOLVOET, 2005).
A fora de uma conveno proporcional ao tamanho de P e ao poder poltico
e econmico dos seus membros. Tal fora proporciona benefcios aos que aderem
conveno e sanciona os que dela se afastam. Em consequncia, P contm no
apenas crentes, como tambm oportunistas, movidos apenas por questes
utilitrias (CHOI, 1993).
A legitimidade das convenes depende da f que seus adeptos depositam
no seu contedo cognitivo e, acima de tudo, da adequao de seus resultados s
expectativas dos membros da populao P.
O contedo cognitivo de uma conveno de desenvolvimento2 composto
de conhecimentos codificados e conhecimentos tcitos, estruturados por um
2. Uma discusso mais detalhada do contedo cognitivo das convenes de desenvolvimento e de suas vrias verses
encontra-se em Erber (2008a).
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especificidade local mais se manifesta, inclusive pela ineficcia das regras formais
(as leis que no pegam), posto que os conhecimentos tcitos refletem a vivncia
dos atores quanto sociedade em que operam.
Os conhecimentos tcitos e as regras informais de conduta so importantes na
concepo e implementao das convenes de desenvolvimento, mas, atemo-nos
aqui, por motivos de tempo e espao, aos conhecimentos codificados, discutindo,
na prxima seo, o atual estado das artes internacional sobre desenvolvimento,
dado que este influi sobre o debate brasileiro, objeto deste captulo.
Uma conveno de desenvolvimento no se limita a um dispositivo cognitivo
para ser eficaz ela tende a se espraiar em outras instituies/regras, como leis e
regulamentos e a inserir-se em organizaes, como as burocracias pblicas e privadas
e a academia. Neste sentido, de gerao de outras organizaes e regras, trata-se
de uma instituio constitucional. Este processo de difuso cumulativa assume
caractersticas de auto-organizao (DE WOLF; HOLVOET, 2005), formando
um sistema adaptativo em que a estrutura mantida sem que seja necessrio um
controle externo. Em consequncia, a conveno passa a ser vista como algo natural
e externo aos seus adeptos.
Conforme j apontado, a legitimidade de uma conveno depende da congruncia dos seus resultados com as expectativas da populao P. Se P um grupo
relevante dentro da estrutura de poder da sociedade, a legitimidade da ordem
social da qual a conveno de desenvolvimento faz parte reforada. Em outras
palavras, uma conveno de desenvolvimento desempenha um importante papel
na manuteno da ordem social.
No entanto, a natureza cumulativa do processo de constituio e difuso de
uma conveno de desenvolvimento torna-a dependente em relao trajetria
que vinha sendo seguida (path-dependent). Assim, se surgem problemas distintos
daqueles que a conveno identificou como prioritrios e que demandam solues
no compatveis com o ncleo duro da conveno, esta entra em crise e tende a ser
substituda por outra conveno. Os episdios da dvida externa na Amrica Latina
ou da derrocada do socialismo na Europa Oriental e a substituio do desenvolvimentismo e do socialismo pelo neoliberalismo ilustram bem este processo.
As convenes de desenvolvimento constituem, pois, dispositivos de identificao e soluo de problemas. Embora sejam sempre apresentadas como projetos
nacionais que levam ao bem comum, refletem, na verdade, a distribuio de poder
econmico e poltico prevalecente na sociedade em determinado perodo. Como
o processo de desenvolvimento envolve mudanas estruturais, uma conveno
eficaz deve oferecer escopo aos grupos emergentes, que no pertencem ao bloco
de poder que governa aquela sociedade, especialmente quando o regime poltico
democrtico. No entanto, em sociedades complexas, em que existem diversos
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interesses conflitantes, nenhuma conveno de desenvolvimento consegue acomodar a todos. Assim, existem sempre diversas convenes de desenvolvimento que
competem pela hegemonia.
Embora uma conveno que tenha sido hegemnica durante um perodo possa
deixar de s-lo em funo de um episdio sbito (como o duplo choque dos preos
de petrleo e juros, sofrido pelo desenvolvimentismo no fim dos anos 1970), ou da
evoluo de problemas com os quais a conveno no consegue lidar (como no caso
dos pases socialistas), a perda de hegemonia no implica o seu desaparecimento os
grupos sociais a que servia de representao continuam presentes e ela est inserida
em mltiplas instituies, cuja mudana lenta. Assim, embora derrotada, ela segue
competindo pela hegemonia, adequando-se nova problemtica.
O caso brasileiro ilustra bem a competio entre convenes. Mesmo quando
o nacional-desenvolvimentismo foi hegemnico, os liberais no deixaram de apresentar uma conveno alternativa, conforme estudado em detalhe por Bielschowsky
(1988). Da mesma forma, so conhecidos os conflitos entre neodesenvolvimentistas e neoliberais durante a hegemonia do liberalismo no perodo do presidente
Fernando Henrique Cardoso (FHC), mesmo no seio do governo (SALLUM JR.,
2000; PRADO, 2005). Conforme detalhado a seguir, esta competio encontra-se
exacerbada no governo Lula.
Antes, porm de discutir o atual debate brasileiro, conveniente apresentar,
sucintamente, a indefinio do estado das artes, que, no mnimo, amplia a margem
de discordncia interna.
3 A INCERTEZA INTERNACIONAL
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Esta combinao levava a focar a estratgia de desenvolvimento nas transformaes da estrutura institucional Adotar as instituies corretas tornou-se o
mantra do desenvolvimento, a ser aplicado urbi et orbi. As instituies corretas
eram as do mercado e cabia aos pases que haviam incorrido no pecado original
do desenvolvimentismo, reduzir e controlar a interveno do Estado e abrir suas
economias ao mundo, em termos comerciais, financeiros e de investimento. A
seguir, seriam necessrias outras reformas institucionais, de segunda gerao e
de geraes subsequentes, mas, com f e perseverana, virtudes teologais, chegarse-ia, enfim, Terra Prometida da Sociedade ps-Histrica.
No entanto, os dias em que Fukuyama (1989) anunciava o fim da Histria3
e o padrinho do Consenso de Washington4 dizia ser este o Consenso Universal
que resumia o ncleo de sabedoria comum adotado por todos os economistas
srios, ensejando, assim, uma ampla coalizo de foras polticas a favor das reformas (WILLIAMSON, 1993, p. 1.334), ficaram para trs.
O seu fim foi determinado por causas concretas as sucessivas crises internacionais dos anos 1990, que mostraram o risco de confiar muito no carter benfazejo
do capitalismo internacional; o fracasso de casos exemplares de adeso ao Consenso,
como a Argentina, especialmente quando comparado com o sucesso de caminhos
mais criativos, seguidos por pases como a China e a ndia; e, especialmente, as
baixas taxas de crescimento obtidas nos pases em desenvolvimento. Com efeito,
o crescimento do produto per capita nestes pases durante a vigncia da conveno
neoliberal foi menos da metade do que alcanaram durante os anos 1960 e 1970,
quando seguiram a conveno desenvolvimentista (CHANG, 2007).
A realidade imps-se tambm no campo terico. Reconheceu-se que os
agentes econmicos no tm pleno conhecimento do mundo e que formam
suas expectativas atravs de um processo de aprendizado; que os mercados,
notadamente o de tecnologia, mola propulsora do desenvolvimento, so imperfeitos; que nem toda interveno estatal redunda em rendas improdutivas;
e, finalmente, que as instituies esto inseridas em contextos especficos,
3. Fukuyama (1989), baseado na viso de Hegel de que a Histria movida por ideias, argumentava que as sociedades organizadas sob as ideias de economia regida pelo mercado e poltica democrtica representativa, as sociedades
capitalistas avanadas, haviam chegado ao fim da Histria, inexistindo formas melhores de organizao. Tal no
implicava, obviamente, o fim dos eventos histricos. O desenvolvimento dos demais pases (ainda histricos) deveria
dar-se na mesma direo, desde que fizessem as reformas institucionais necessrias para implementar as ideias da
economia de mercado e a democracia liberal.
4. O Consenso de Washington, apresentado originalmente em Williamson (1990), tinha a simblica forma do declogo.
Recomendava que os pases adotassem reformas institucionais visando a abertura economia internacional (comercial, financeira e ao investimento direto, complementadas por uma taxa de cmbio competitiva) e do Estado, tanto
em termos fiscais (equilbrio oramentrio, gastos com alto rendimento social, impostos com ampla base e baixas
alquotas marginais), como em termos institucionais (privatizao, desregulao, reforo dos direitos de propriedade).
Elaborado inicialmente para ser aplicado pelos pases da Amrica Latina, foi, a seguir, ampliado para os demais pases
em desenvolvimento. Para uma discusso da natureza consensual destas reformas, que lhe garantiria amplo apoio
poltico, ver Williamson (1993).
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prazo. Posteriormente, aps analisar como o Federal Reserve Board prev a inflao
futura, conclui que em resumo, apesar de todos os avanos que foram feitos em
modelagem e anlise estatstica, na prtica, a previso continua a envolver tanto
arte como cincia (BERNANKE, 2007, p. 2-6).
A crise internacional que teve incio em 2007 introduziu novos elementos
de incerteza no pensamento sobre o desenvolvimento.
Na interpretao ortodoxa (IMF, 2009, p. xix), a crise atual tem razes no
otimismo, gerado por um longo perodo de alto crescimento e baixas taxas de juros
reais e volatilidade, junto com falhas de poltica. Estas falhas estariam concentradas
na regulao financeira, que no estava equipada para lidar com a concentrao
de risco e incentivos distorcidos subjacentes ao boom de inovao financeira e nas
polticas macroeconmicas, que no levaram em conta o acmulo de riscos sistmicos no sistema financeiro e nos mercados de habitao (IMF, 2009, p. xix).
Assim, recomenda-se aos governos que ampliem o permetro da regulao do
sistema financeiro, cobrindo todas as instituies que sejam sistemicamente relevantes. Os bancos centrais deveriam adotar uma viso macroeconmica mais ampla,
dando ateno estabilidade financeira, alm da estabilidade de preos, incluindo
o movimento dos preos dos ativos e o crescimento do risco sistmico do sistema
financeiro. Embora reconhea a importncia da interveno do Estado, notadamente
da poltica fiscal, para lidar com a crise, esta interveno vista como geradora de
distores (CLAESSENS, 2009), e deveria ser removida o quanto antes.
Nesta viso, os desequilbrios mundiais teriam pouca relevncia no desencadeamento da crise, cabendo a todos os pases evitar o protecionismo, seja nos
termos explcitos das polticas comerciais, seja, implicitamente, pela proteo dada
a indstrias e empresas nacionais.
Em sntese, removendo imperfeies observadas nos mercados e, notadamente, nas polticas macroeconmicas, o sistema voltaria normalidade.
Outras anlises apontam, porm, para desequilbrios de natureza estrutural,
tanto ao nvel de pases lderes a baixa taxa de poupana nos Estados Unidos e
o baixo consumo domstico na China (BLANCHARD, 2009) , como ao nvel
dos fluxos financeiros internacionais (JOHNSON, 2009). Em termos mais agregados, a crise refletiria a financeirizao do capitalismo e a hegemonia do capital
financeiro sobre o produtivo (CHESNAIS, 2005).
Os dados recentes sobre o desempenho econmico dos pases avanados
tm propiciado a interpretao de que o pior da crise j teria passado e, a partir
de 2010, haveria uma retomada do crescimento. H muitas dvidas quanto
rapidez desta retomada: se ela teria o formato de V, rpida, portanto, ou de U,
sendo, pois, precedida de um perodo de estagnao. Os mais precavidos advertem
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que existem indcios de formao de novas bolhas especulativas (por exemplo, nos
mercados de commodities), que podem levar o sistema a uma configurao de W,
com novas crises.
A menos que esta ltima configurao se verifique, o mbito das reformas
tende a se manter restrito. Conforme identifica Helleiner (2008), existem dois
diagnsticos dominantes no debate internacional sobre modificao da regulao do
sistema financeiro internacional. O primeiro aponta que os reguladores perderam o
passo em relao ao sistema financeiro internacional e o segundo argumenta que o
atual sistema tem um vis pr-cclico porque est baseado no mercado para avaliar
ativos e riscos. Ambos conduzem a medidas incrementais de ajuste, semelhantes
s que j vinham sendo debatidas no mbito do G-7 antes da crise. O controle
de capitais, muito debatido aps a crise de 1997-1998, aparece, hoje, com nfase
reduzida. Ou seja, o sistema financeiro internacional vem resistindo, discreta, mas
eficazmente, s propostas mais efetivas de re-regulao. Stiglitz (2009) j apelidou
o plano do governo de Barack Obama para lidar com os bancos de um substituto inferior (ersatz) de capitalismo, um jogo de ganha-ganha-perde os bancos
ganham, os investidores ganham e os contribuintes perdem. Em outras palavras,
a economia poltica da financeirizao mostra a sua fora.
Aos pases em desenvolvimento, a crise internacional que teve incio em 2007
reiterou, com maior nfase que as anteriores, os riscos inerentes recomendao
da Comisso Spence, antes citada, de explorar plenamente a economia mundial,
notadamente os riscos da integrao financeira internacional. Ao mesmo tempo, a
atuao conjunta dos bancos centrais dos pases desenvolvidos mostrou a importncia da ao coletiva e de mecanismos formais e informais de coordenao.
No auge da crise, a importncia de alguns destes pases, notadamente os
superavitrios em divisas e os que tm maiores mercados internos, reunidos no
G-20, foi reconhecida pelos pases mais avanados. No obstante, a continuidade
do processo de descentralizao mundial das decises econmicas e financeiras
ainda no est clara e, provavelmente, depende muito do formato da recuperao
(se em V, U ou W) dos pases do G-7.
Em sntese, a conveno neoliberal, e os interesses que nela encontram sua
representao social, tentam adequar-se crise e suas implicaes. Embora a crise
tenha posto fim f na capacidade de autorregulao dos mercados e nos efeitos
benficos desta regulao e o Estado tenha voltado ao centro da cena para, como
deus ex machina, resgatar o mercado dos seus desatinos, h uma forte corrente que
prev e auspicia uma volta normalidade pr-crise, corrigida institucionalmente
para evitar a reincidncia. No entanto, possvel que estejamos em face de um
fenmeno de histerese, no qual no possvel retornar a uma antiga trajetria
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depois de ter sido esta modificada por um evento significativo, como uma crise
mundial de tais propores.
Na ausncia de uma conveno de desenvolvimento forte no plano internacional, os diversos pases tero, mais do que nunca, de buscar suas convenes
internamente. Crise, conforme o conhecido clich (um conhecimento comum)
aponta para problemas e oportunidades.
4 AS CONVENES DE DESENVOLVIMENTO NO GOVERNO LULA
4.1 A incerteza e o discurso de posse: a necessidade de uma nova
conveno de desenvolvimento
Todo comeo de governo incerto, mas, no incio do primeiro mandato do presidente Lula, a incerteza era extraordinria. Embora durante a campanha eleitoral de
2002 o ento candidato tivesse abandonado a retrica de ruptura com o modelo
neoliberal em favor de uma transio lcida, assegurando, na Carta aos Brasileiros, o respeito aos contratos, pairavam sobre seu futuro governo dvidas, o
preconceito social contra um ex-operrio e a insistncia dos seus oponentes sobre
sua falta de preparo intelectual para o exerccio da Presidncia. A essas dvidas
somava-se a brusca deteriorao da economia no segundo semestre de 2002, quando
a ao conjunta de vrios atores econmicos, temerosos quanto aos resultados das
eleies e visando estabelecer condies de barganha vantajosas, produziu brusca
elevao da taxa de inflao, desvalorizao da taxa de cmbio e reduo da taxa
de crescimento. Para completar, as cores do quadro internacional eram sombrias:
ainda se faziam sentir os efeitos das crises da Argentina e das empresas de energia
e tecnologia de informao e os atentados de 11 de setembro de 2001 tornavam
iminente uma nova guerra no Golfo.
Respondendo s incertezas, o discurso de posse de Lula no Congresso reiterou sua convico de que o antigo modelo estava esgotado e que mudana era
a palavra-chave, mesmo que esta devesse ser gradual, perseguida com pacincia e
perseverana. Para tanto, era necessrio um projeto nacional de desenvolvimento,
apoiado num planejamento estratgico.
Tal projeto seria dirigido principalmente para as necessidades dos pobres
empregos, educao, sade e, especialmente, alimentao. Para atingir estes objetivos, o presidente Lula enfatizou a necessidade de estabilidade macroeconmica,
principalmente a administrao responsvel das finanas pblicas. O crescimento
resultaria de um aumento das poupanas e investimentos, com foco no mercado
interno, principalmente nas pequenas e mdias empresas, infraestrutura e capacidade tecnolgica. Uma ampla gama de reformas institucionais era prevista, nos
campos fiscal, previdencirio, agrrio, da legislao trabalhista e poltico. Para
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realizar este ambicioso programa, seria necessrio um novo pacto social, unindo
trabalho e capital produtivo, de forma a gerar uma energia solidria.
Pode-se interpretar tal discurso como o reconhecimento da necessidade de
uma nova conveno de desenvolvimento, ratificada pelo fracasso do projeto liberal
dos governos anteriores, expresso nas taxas de baixo crescimento e alto desemprego.8
Conforme j apontado, quela poca, o projeto liberal encontrava-se na defensiva,
inclusive no plano internacional. O apelo a um pacto social amplo tambm era
consistente com o presidencialismo de coalizo que caracteriza o sistema poltico
brasileiro e que obriga o presidente a realizar coalizes com foras que no sustentaram
a sua candidatura e que tm objetivos programticos (quando os tm) distintos.
Na verdade, a necessidade de uma nova conveno, de natureza mais inclusiva do ponto de vista econmico e social, foi interpretada de forma diferenciada,
gerando duas convenes distintas, tratadas a seguir, a partir de documentos
programticos governamentais.9
Antes, porm, cabe registrar uma ironia da Histria. Ao governo FHC, que
apostou todas as suas fichas no comportamento favorvel do mercado externo,
coube um perodo de grande conturbao deste mercado da crise mexicana
argentina, passando pela nossa. Ao contrrio, o governo Lula, que iniciou sob o
consenso de restries externas, foi beneficiado, a partir de meados de 2003, por
uma enorme expanso do comrcio e da liquidez internacionais, concentrado o
primeiro em commodities primrias e produtos semielaborados, setor em que o
Brasil conta com inequvocas vantagens comparativas. O fantasma da restrio
externa s viria a se manifestar no fim de 2007, despertado, do lado interno, pelo
galopante aumento das importaes e, do lado externo, pela crise do sistema financeiro internacional, que, iniciada no segmento de hipotecas dos Estados Unidos,
ampliou-se a partir de setembro de 2008.
4.2 A conveno institucionalista restrita
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Do ponto de vista cognitivo, as reformas institucionais propostas eram derivadas da conveno liberal antes descrita e faziam parte da segunda gerao de reformas
do Consenso de Washington (RODRIK, 2004). Ou seja, podiam ser interpretadas
como a continuidade do processo de reformas liberais iniciadas na dcada de 1990.
No obstante, apontavam para problemas estruturais, como a reforma fiscal e o
suposto equacionamento financeiro da Previdncia. A soluo destes problemas no
necessita ser feita segundo as propostas liberais solues mais criativas podem ser
encontradas, desde que a importncia dos problemas seja reconhecida e as diversas
alternativas, debatidas e resolvidas. A minimizao do debate e o adiamento das
solues apontam para uma preferncia por um horizonte temporal mais curto e,
provavelmente, para as dificuldades inerentes governana no presidencialismo
de coalizo. A mesma conjectura aplica-se s reformas omitidas.
Concebida de forma restrita e implementada parcialmente, a agenda institucionalista acabou por restringir sua prioridade e quase exclusividade estabilizao de
preos, deixando o BCB no epicentro da poltica macroeconmica. Esta configurao
no nova remonta aos anos 1980, durante os anos de agonia do desenvolvimentismo, em que o principal instrumento para impedir a ecloso da hiperinflao foi a
alta taxa de juros paga por ttulos da dvida pblica, transformados em quase moeda.
A centralidade do BCB foi mantida no governo Collor, seja sob a gesto de Ibrahim
Eris, seja quando Marclio Marques Moreira ocupou o Ministrio da Economia e
utilizou a taxa de juros para conter a demanda, indexar a economia e atrair capitais
estrangeiros, condies que favoreceram a posterior implementao do Plano Real.
Durante o primeiro governo FHC, o poder do BCB foi ainda maior, tendo imposto,
sob a gide da estabilizao de preos, a valorizao e a ancoragem cambial. Apesar de
ter conduzido o pas anunciada crise de 1999, o BCB ressurgiu das cinzas naquele
ano sob o regime de metas de inflao, com poderes ampliados.
As metas de inflao, na institucionalidade brasileira, so definidas pelo
Conselho Monetrio Nacional (CMN). As atas do Conselho, que poderiam indicar quais os critrios usados para sua definio, no so divulgadas, mas pode-se
supor que, semelhana do Federal Reserve (Fed), o banco central americano,
envolvam cincia e arte. Dado o traumtico passado inflacionrio brasileiro e
os efeitos deletrios da inflao sobre os rendimentos das camadas mais pobres da
populao, que compem o grosso do eleitorado, h uma compreensvel relutncia
poltica de parte do governo em mostrar-se leniente com a inflao, o que pode ser
considerado uma qualidade. Finalmente, soube-se que, na avaliao de executivos
do BCB (BEVILAQUA; MESQUITA; MINELLA, 2007), a estabilidade de preos
est por eles associada a uma taxa de inflao inferior a 5% anuais.
Como se sabe, no regime de metas de inflao em que o BCB tem, nominalmente, apenas autonomia operacional, o banco recebe as metas de uma autoridade e
tem a incumbncia de execut-las, seguindo normas de transparncia e de prestao
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10. A taxa bsica de juros da economia brasileira determinada pelo Comit de Poltica Monetria (Copom) do BCB.
Ela consiste na taxa mdia dos financiamentos dirios, com lastro em ttulos pblicos federais, apurados no Sistema
Especial de Liquidao e Custdia (Selic), razo pela qual conhecida como taxa Selic.
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Fatos como as taxas de juros muito mais baixas que as brasileiras em pases que
tambm entraram em moratria, como o Mxico, a concesso de grau de investimento por agncias internacionais de avaliao de risco, que deveria ter redimido
o pecado, o reforo das garantias dos credores, j mencionado, a falta de disposio
do sistema financeiro privado para o crdito agrcola e de longo termo e o excelente
desempenho fiscal do governo so convenientemente omitidos. Provavelmente,
pouco importam o que conta a manuteno da conveno.
Esta coalizo que estabelece relaes ntimas com diversos setores sociais
tem poderosos instrumentos para consolidar e difundir sua conveno de desenvolvimento. O mais explcito est nas mos do sistema financeiro. Mas h outros
instrumentos mais sutis, como o financiamento de campanhas polticas,13 as relaes
com os membros do Congresso, os anis burocrtico-empresariais de que, no
passado, falava Fernando Henrique Cardoso, o socilogo, as relaes com parte
da mdia e o financiamento de pesquisas desenvolvidas por cientistas sociais que
buscam visibilidade, tudo em nome da divulgao da conveno de estabilidade.
O BCB um membro necessrio desta arquitetura institucional a
instituio que concebe e executa a poltica monetria, com os efeitos j apontados sobre a poltica cambial e fiscal e a distribuio de rendas. A autonomia
do BCB reflete a fora deste arranjo e, ao mesmo tempo, dadas as caractersticas
j apontadas da poltica que pratica, refora o peso econmico e poltico da
institucionalidade que participa, num processo cumulativo sem que isto implique, necessariamente, uma captura do BCB pelo sistema financeiro. Para o
estabelecimento da coalizo e da conveno que lhe serve de representao social,
basta que o BCB e os membros privados espalhem os benefcios conjuntos da
mesma poltica no caso, o prestgio de cumprir as metas e os ganhos derivados
dos altos juros e do cmbio valorizado.
Alm de objetivos comuns, diversos mecanismos reforam a coeso desta
coalizo e a fora da conveno a ela vinculada.
A atual estrutura do sistema financeiro brasileiro foi muito influenciada
pela crise bancria de 1995 e pela privatizao dos bancos estaduais, processos em
que o BCB teve um papel decisivo, participando da gnese ou desenvolvimento
de grandes grupos.14 A mesma crise levou ao aprofundamento das atividades de
superviso do sistema financeiro exercidas pelo BCB (por exemplo, a aplicao das
regras de Basileia), estreitando os laos entre as partes. Como toda agncia reguladora, o BCB tem que manter contato estreito e contnuo, formal e informal, com
13. Para as contribuies do sistema financeiro s campanhas das eleies presidenciais de 2002 e 2006, ver Filgueiras
e Gonalves (2007).
14. A participao dos cinco maiores bancos nos ativos totais do sistema subiu de 45% em 1994 para 79% em 2008
(www.bcb.gov.br), sistema financeiro nacional.
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poltico da coalizo de interesses que se expressa atravs da conveno de desenvolvimento restrito, cuja agenda positiva postula que a atual configurao de polticas
a mais eficiente do ponto de vista tcnico, apagando com a retrica tecnocrtica
o debate poltico, ou seja, o debate sobre possibilidades de mudanas.
Por mais que os programas de transferncia possam ser criticados por oferecerem poucas portas de sada aos seus beneficirios, a prioridade dada aos pobres
constitui uma modificao crucial na agenda de desenvolvimento, que, dado o seu
manifesto impacto poltico, parece pouco provvel que seja infletida no futuro.
Uma crtica pouco debatida que o programa tem sua porta de entrada ainda muito
estreita (...) que deveria ser alargada (...) que o programa poderia ser transformado
no futuro em uma poltica de rendas bsicas de cidadania.
Assim, a conveno desenvolvimentista do governo Lula tambm rene um
conjunto de relevantes interesses econmicos e polticos, tal como inerente a
qualquer conveno.
Se implementado o PAC conforme previsto, estimou o governo que a taxa de
investimento passaria de 16,4% do PIB em 2006 para 21% em 2010, e a taxa de
crescimento do PIB seria mantida estvel ao longo do tempo, em 5% a.a. Sem dvida
uma melhora em relao ao perodo 1998-2003, quando o PIB cresceu a uma mdia
de 1,6% e mesmo em relao ao primeiro mandato do presidente Lula, quando,
em mdia, o crescimento foi de 3,4% a.a. e a taxa de investimento foi 15,9% do
PIB, mas longe ainda dos nveis alcanados pelo desenvolvimentismo brasileiro ou,
atualmente, pelas naes asiticas. Admitida uma taxa de crescimento populacional
de 1,5% a.a., a taxa de crescimento prevista levaria duplicao da renda per capita
em 20 anos, o que pode ser descrito como um objetivo no muito ambicioso.
O Programa partia da premissa de um cenrio internacional e de evoluo
macroeconmica do pas favorvel. A inflao seria 4,1% em 2007 e se estabilizaria
em 4,5% a.a. no perodo 2008/2010. A taxa bsica de juros declinaria lentamente,
atingindo 10,1% em 2010, e o supervit fiscal primrio permaneceria estvel em
4,25% do PIB durante todo o perodo.
poca de sua elaborao, tais premissas eram plausveis: a demanda internacional por produtos brasileiros continuava forte, compensando, em parte, a
valorizao do real, e a crise do sistema financeiro internacional ainda no se fizera
plenamente manifesta. No plano interno, o supervit primrio mantinha-se dentro
das metas previstas e o BCB reduzira gradualmente a taxa de juros bsica a partir
de setembro de 2005, um ano aps elev-la bruscamente.
Havia outras razes para otimismo, decorrentes da melhoria dos problemas
herdados do passado. Em primeiro lugar, a taxa de investimento apresentava evoluo favorvel. Em 2006 havia voltado ao nvel de 2002 (16,4% do PIB) e apresen-
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preocupao com a presso exercida pela demanda sobre a oferta e com o estreitamento do hiato de produto. Os problemas foram substancialmente agravados
pela evoluo da situao internacional. O ex-presidente do Fed, Alan Greenspan,
ao depor no Congresso americano, descreveu a crise internacional que teve incio
em 2007 como um tsunami. A metfora mais adequada que a da bolha, posto que o tsunami vem do fundo do oceano, causado por modificaes ssmicas.
No caso, o terreno sobre o qual repousava a enorme massa de capital financeiro
em circulao pelo mundo. O deslocamento teve incio no perodo 2004-2006,
quando, aps manter taxas de juros muito baixas, o Fed elevou-as drasticamente
(de 1% para 5,35%). Com esta elevao, o mercado de hipotecas de alto risco
(subprime) entrou em crise, reconhecida pelo atual presidente do Fed, Ben Bernanke, em meados de 2007. Ao longo de 2007, a crise estendeu-se ao resto do
sistema financeiro e provocou um forte movimento especulativo nos preos das
commodities, que subiram drasticamente.
Neste quadro de turbulncia internacional, um aumento da inflao seria
provvel. Com efeito, o ndice de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA), que serve
de baliza ao BCB, medido no intervalo de 12 meses, passou de 4,56% em janeiro de
2008, para 4,61% em fevereiro e 4,73% em maro, superando a meta de 4,5%, mas
dentro da margem de variao estabelecida pelo CMN, de mais ou menos 2%.
legtimo duvidar se a taxa de juros, que incide principalmente sobre a
demanda, um instrumento eficaz para debelar presses de custos, de origem
externa, sem que isso implique uma contrao muito forte do nvel de atividade.
Em outros pases, notava o BCB, verificava-se o carter refratrio do processo
inflacionrio, mesmo diante da desacelerao global (BCB, 2008a).
Embora vrios analistas sugerissem que a elevao de preos observada no
primeiro trimestre de 2008 fosse atribuvel ao aumento nos preos internacionais
das commodities, o BCB preferiu interpret-la como sendo causada pela presso da
demanda interna sobre a capacidade produtiva e, estimando que havia um forte
risco de a inflao ficar acima do centro da meta, deu incio, em abril, a um novo
e forte ciclo de elevao da taxa bsica de juros, que passou de 11,25% a.a. em
maro para 13,75% em setembro, mantida em outubro de 2008 (BCB, 2008b).
4.4 A crise e seus desdobramentos
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de capitais, lucros e dividendos, visando, em boa parte, cobrir perdas sofridas pelos
investidores nos pases centrais,18 derrubando as cotaes da Bolsa de Valores e fechando
um canal de capitalizao de empresas que vinha tendo utilizao crescente, dado o alto
custo do crdito.19 No entanto a taxa de cmbio mantinha-se estvel e valorizada.
No quarto trimestre de 2008, o Brasil mostrou, mais uma vez, que no uma
ilha de tranquilidade no encapelado mar internacional. A crise manifestou-se,
imediatamente, por uma elevao na taxa de cmbio e pela contrao da liquidez,
mostrando que a retrica do descolamento era equivocada. A busca de ganhos
financeiros por parte de grandes e mdias empresas que apostaram com derivativos
na manuteno da taxa de cmbio imps-lhes pesadas perdas, mostrou importantes
falhas nos mecanismos de regulao do mercado e aumentou a incerteza, semelhana do que ocorreu em outros pases.
Com a crise, o BCB fortaleceu a sua posio. A poltica de metas de inflao e
as prprias metas permaneceram (e permanecem) inalteradas e, ao fim de outubro
de 2008, mais de um ms aps a quebra do Lehman Brothers, o Copom continuava
preocupado com os riscos para um cenrio menos benigno de inflao, postos
pelo descompasso entre os aumentos de demanda e oferta (Ata da Reunio, 138).
diferena dos seus pares no mundo, tanto de pases desenvolvidos como dos em
desenvolvimento,20 o BCB manteve a taxa de juros no seu nvel elevado, quando a
crise de liquidez e as condies fiscais sugeriam a convenincia de reduzi-la. Mas,
o Copom acenava claramente com a possibilidade de elevar a taxa de juros se as
expectativas de inflao no convergissem para o centro da meta (Ata da Reunio,
138). Assim, incerteza para a produo e investimentos, decorrente da situao
internacional, somava-se a produzida pelo BCB.
No ltimo trimestre de 2008, a crise se fez manifesta, com a queda na taxa
de crescimento do PIB. No trimestre seguinte, o crescimento econmico foi negativo.21 Em consequncia, a agenda positiva de polticas pblicas concentrou-se
no combate crise.22 No plano macroeconmico, a meta de supervit primrio foi
reduzida para 2,5% do PIB e os investimentos da Petrobras excludos do clculo;
o BCB cortou a taxa Selic em 5 pontos percentuais (p.p.), chegando a 8,75% em
18. Em 2007, a indstria de veculos automotores remeteu US$ 2,7 bilhes como lucros e dividendos, contra uma
entrada de investimento direto de US$ 0,8 bilho.
19. Cerca de trs quartos do valor das ofertas primrias de aes eram absorvidos por investidores estrangeiros.
20. Numa listagem no exaustiva, os bancos centrais de Austrlia, Canad, China, Coreia do Sul, Estados Unidos, Hong
Kong, ndia, Japo, Noruega, Reino Unido, Sucia e Sua, alm do mui austero Banco Central Europeu (BCE), j haviam
cortado as taxas de juros urbi et orbe, exceto no Brasil.
21. Os dados das Contas Nacionais do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) informam que, comparado
com igual perodo do ano anterior, o PIB real dos trs primeiros trimestres de 2008 vinha crescendo a taxas superiores
a 6%. No ltimo trimestre, o crescimento foi de 1,3%, e no primeiro trimestre de 2009 foi negativo em 1,8%.
22. Uma descrio minuciosa das medidas tomadas, com as devidas referncias aos atos jurdicos, encontra-se em PAC
(2009). A anlise a seguir aponta apenas os principais delineamentos da poltica.
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agosto de 2009. No obstante a queda, o Brasil mantm uma das mais altas taxas
de juros do mundo.23
Ao mesmo tempo, buscou-se a manuteno da demanda agregada, tanto em
termos de consumo das famlias como do investimento. O primeiro foi fomentado
pela antecipao do aumento do SM, pelo aumento do valor e da cobertura do Bolsa
Famlia e pela reduo de impostos sobre bens de consumo. Para contrabalanar
a retrao na concesso de crdito do setor privado, os bancos pblicos notadamente o Banco do Brasil (BB) e a CEF ampliaram suas operaes e reduziram
os encargos cobrados. O investimento foi estimulado pela ampliao de recursos
do BNDES e pela reduo da taxa de juros de longo prazo (TJLP), assim como
por incentivos fiscais para bens de produo e pela manuteno dos investimentos
do PAC, ampliados por um novo programa de habitao popular.
Em contrapartida, o sistema financeiro privado adotou uma postura defensiva, em termos de concesso de crdito e de taxas de juros, retraindo a primeira e
aumentando as ltimas, a despeito da queda da taxa Selic, estratgia que preservou
a lucratividade do sistema.
A poltica anticrise deteve o processo de contrao econmica. O crescimento
do PIB em 2009 foi praticamente nulo e para 2010, estima-se, volte ao patamar de
5,5% a 6,5% a.a., segundo as previses do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
(IPEA, 2010). Alm disso, a crise e as polticas adotadas para debel-la tiveram repercusses sobre o debate acerca da temtica do desenvolvimento. Houve uma aparente
convergncia entre as duas convenes, mantendo-se, de um lado, juros altos e, de
outro, medidas expansionistas de cunho fiscal e de crdito para sair da crise.
Ao verificar-se um cenrio de mais sade para as economias internacional
e nacional, a tendncia parece ser rumo a uma situao prxima vigente antes
da ecloso da crise, em que convivem duas convenes a institucional restrita e
a desenvolvimentista sob a hegemonia da primeira. Neste quadro, consistente
com o diagnstico de que o Brasil se desenvolvia adequadamente e a crise foi
exgena, os interesses que formam a coalizo de suporte da segunda conveno
tm liberdade de adotar as polticas pertinentes aos seus objetivos, desde que no
firam frontalmente os interesses da primeira coalizo, que detm poder significativo
sobre o desenrolar do desenvolvimento brasileiro.
No entanto, o perodo recente tambm evidenciou conflitos entre as duas
convenes. A estratgia defensiva do sistema financeiro, acima descrita, foi duramente criticada pelo ministro da Fazenda, que ameaou o sistema privado com
a perda de mercado para os bancos pblicos e at pelo presidente da Repblica,
23. Nos pases centrais, a taxa bsica de juros est prxima de zero: 0,25% nos Estados Unidos, 0,1% no Japo, e 1%
na zona do euro. A taxa brasileira tambm superior dos demais pases em desenvolvimento, exceto Rssia.
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que criticou pela mdia os altos spreads cobrados pelos bancos privados. Estes, aps
alguma tergiversao, preferiram no prosseguir no debate pblico, mas o governo
vem mantendo a postura agressiva dos bancos pblicos na oferta de crdito.
Ao lado da discusso sobre a fora e a rapidez da recuperao, notadamente
dos investimentos, um tema vem ocupando o debate macroeconmico: a valorizao do real frente ao dlar. Notam-se posies distintas entre o Ministrio da
Fazenda, que vem adotando uma postura mais desenvolvimentista, e o BCB, que
segue apegado ao seu objetivo de conter a inflao prxima do centro da meta.
A valorizao do cmbio j vinha sendo denunciada como causa de doena
holandesa, tornando a indstria localizada no pas pouco competitiva no mercado
externo e na competio contra importaes, e, no limite, ameaando a economia
brasileira de desindustrializao (BRESSER PEREIRA, 2008). Ao manter-se a valorizao do cmbio, o estmulo a investimentos industriais no pas seria reduzido,
sendo mais rentvel adquirir insumos, partes e componentes e, eventualmente,
bens de capital no exterior, provocando a perda de densidade das cadeias produtivas, reduzindo os efeitos de encadeamento e sinergia e a capacidade de inovao
associada s relaes prximas entre vendedores e produtores.
A valorizao est associada a movimentos da conta de capitais, alimentados
em parte pela alta taxa de juros brasileira e pela busca de aplicaes rentveis por
investidores externos, estimulados pelo prprio sucesso brasileiro em lidar com a
crise, em comparao com outros pases. Conta com a inequvoca simpatia dos
atores no mercado de crdito e de capitais, que atribuem tal valorizao s condies estruturais da economia brasileira. No obstante, o Ministrio da Fazenda,
contrariando esses interesses, estabeleceu uma taxao sobre a entrada de capitais
destinados a investimentos mobilirios. Medida semelhante havia sido tomada
em maro de 2008 e eliminada alguns meses depois, aps a quebra do Lehman
Brothers. Embora sua eficcia para desvalorizar o real seja duvidosa, a medida tem
um inequvoco valor simblico, que pode indicar maior disposio do governo em
intervir na conta de capitais, em favor da conveno desenvolvimentista.
possvel que nos prximos anos venham a se agravar as tenses entre as duas
convenes, especialmente se a configurao de polticas macroeconmicas frear o
processo de incluso social. No limite, a conveno desenvolvimentista ganharia
maior peso poltico e autonomia frente conveno de estabilizao, alterando a
configurao de polticas macro. No entanto, a histria recente do pas apresenta
farta evidncia do poder, econmico e poltico, da coalizo de interesses que encontra sua expresso na conveno de desenvolvimento restrito, de modo que a
futura correlao de foras entre as duas convenes altamente incerta.
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5 CONCLUSES
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REFERNCIAS
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Captulo 2
1 INTRODUO
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Este captulo estrutura-se da seguinte maneira: a seo 2 fornece os fundamentos tericos das interdependncias entre institucionalidade e regulao macroeconmica, em suas implicaes para a formatao e gesto da poltica econmica.
Alm disso, rene os principais conceitos utilizados para essa abordagem. A seo
3 procura explicitar as relaes estruturais entre modo de regulao e poltica
econmica. A seo 4 busca mostrar as contradies e complementaridades que a
atual hierarquia institucional provoca com relao s polticas monetria, cambial e
fiscal. A anlise conclui com a seo 5, tecendo consideraes sobre as perspectivas
de mudanas institucionais para um novo regime de poltica econmica mais consentneo com as prerrogativas de uma estratgia consistente de desenvolvimento
social e econmico para o Brasil.
2 INSTITUCIONALIDADE E REGULAO MACROECONMICA
A concepo de institucionalidade utilizada nesta anlise no se reduz sua concepo jurdico-normativa, embora a inclua necessariamente. Trata-se do conjunto
de instituies, organizaes, rotinas, convenes e acordos tcitos que, uma vez
estabelecidos, se conjugam enquanto base do funcionamento da economia de um
pas ou regio. Pode-se compreend-la melhor, assimilando-a arquitetura institucional vigente que estrutura o modelo econmico e reproduz as micro e macrorregularidades necessrias eficcia da poltica econmica que lhe pressupe.
Seus fundamentos tericos decorrem da percepo de que as relaes econmicas de produo (base de toda a oferta de bens e servios) e de distribuio (base
de toda a demanda e consumo) no se desenvolvem num vcuo institucional, posto
em movimento por mecanismos puramente mercantis e concorrenciais, atuando
unicamente a partir de comportamentos otimizadores de indivduos e de firmas
isolados. A partir dos trabalhos sobre teoria dos jogos ou, mais precisamente, teoria
das decises interdependentes, tal concepo reducionista pde ser em parte superada, mesmo nos quadros das abordagens convencionais em economia.
Esses trabalhos mostraram a complexidade das interaes entre agentes; e
entre agentes e as diferentes estruturas sociais e econmicas onde atuam, ou seja,
os diversos tipos de arquitetura institucional. Combinadas com os aportes das teorias neoinstitucionalistas atuais, as anlises dos regimes ou padres de crescimento
econmico, com suas formas de evoluo, fases de expanso e de crise, foram enriquecidas aumentando significativamente seu potencial explicativo e heurstico.
Todavia, nesse tipo de anlise deve-se buscar uma definio precisa de instituio, a fim de que haja clareza com relao a outros conceitos que lhe so prximos.
Segundo Boyer (2003), o exame da literatura internacional sobre o tema fez surgir
ao menos seis noes principais, que devem ser bem diferenciadas.
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Princpio de ao
Fatores de mudana
Componente
Ordem constitucional
Instituio
Organizao
Rotina
Conveno
Conjunto de expectativas e de
comportamentos que se reforam Memria perdida das origens das
mutuamente, emergindo de uma convenes, que parecem ento
srie de interaes
naturais ou espontneas.
descentralizadas.
Conjunto de comportamentos in- Adaptao a um campo particular,
corporados nos indivduos, forjados mas possvel desequilbrio por
em seu processo de socializao.
transposio em outro.
Habitus
O uso da noo de regulao em economia no novo. Diversas abordagens derivadas da tradio neoclssica e das correntes keynesianas e institucionalistas reconhecem sua aplicabilidade. Mas precisamente a forma como o conceito mobilizado
que determina o percurso terico e os resultados das anlises. A dcada de 1990
foi marcada pela difuso das anlises derivadas da chamada teoria microeconmica
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1. Essa limitao est na base da explicao para a ausncia de uma teoria das crises na abordagem neoclssica, onde
as crises no possuem sequer um estatuto terico. Em consequncia, as anlises inscritas nessa tradio do pensamento
econmico possuem no mximo uma teoria de bolhas especulativas. Compreende-se, portanto, que, face a uma grande
crise estrutural como a americana, que teve incio em 2007, os governos de diversos pases vejam-se forados a um
pragmatismo esclarecido, a fim de evitar que as recesses se convertam em profundas depresses.
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Para abordar as interdependncias entre a institucionalidade vigente na economia brasileira e a poltica econmica, a perspectiva utilizada ser aquela compatvel com uma
macroeconomia de base histrica e institucionalista. Trata-se de apreender as principais
tendncias macroeconmicas procurando explicitar os fatores que concorrem para a
macrorregulao do sistema econmico brasileiro, abstraindo-se deliberadamente das microrregulaes ou das regulaes setoriais. Nesse percurso analtico, os condicionantes
impostos pela arquitetura institucional, que emergiu das transformaes estruturais
que marcaram a dcada de 1990, devem ser o ponto de partida.
A sustentabilidade dinmica de um regime de crescimento, incluindo seus
aspectos socialmente benficos, depende de duas caractersticas fundamentais que
so a coerncia macroeconmica e a coeso social. A coerncia macroeconmica surge
das evolues dos grandes agregados como Produto Interno Bruno (PIB), consumo, renda e investimento, por exemplo quando guardam entre si propores que
permitem a reproduo da lgica e da natureza de um dado modelo econmico.
Mesmo que a evoluo de um dos agregados no seja a mais satisfatria do ponto
de vista social, a coerncia se expressa na ausncia de grandes crises ou de flutuaes indesejadas no produto que possam obstar as regularidades macroeconmicas
fundamentais. Em outros termos, mesmo apresentando caractersticas socialmente
injustas, como perfis distributivos inadequados, tendncia concentrao de renda
em favor dos lucros, taxa elevada de informalidade e de desemprego, a coerncia
macroeconmica garante que o sistema se reproduza de perodo a perodo, podendo
inclusive atravessar fases temporrias de desaceleraes ou recesses.
No que concerne coeso social, a perspectiva ultrapassa a viso de um
sistema puramente econmico ou funcionando apenas sobre a base de relaes
mercantis. A coeso social implica que parcela significativa do conjunto dos agentes
econmicos, os segmentos sociais envolvidos e de seus meios de representao no
interior do Estado tenham ao menos em parte suas demandas satisfeitas pela lgica macroeconmica do modelo institudo. Se tal no for o caso, uma crise social
surge, de forma explcita (revoltas, movimentos polticos transformadores etc.) ou
latente (via, por exemplo, aumento rpido dos nveis de violncia) e provavelmente
ser a base para que a economia entre em uma fase de mudanas institucionais ou
estruturais maiores. Isto no quer dizer que toda mudana institucional tenha essa
origem. Grupos de presso com forte poder econmico e poltico podem forar o
Estado a empreender transformaes numa dada direo, mesmo que essa direo
seja fundamentalmente antissocial (THRET, 1992).
Consequentemente, uma economia real pode alcanar a primeira das condies sem, no entanto garantir a segunda. Para uma macroeconomia voltada para
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o desenvolvimento social e econmico esta questo bsica, pois basta, por exemplo,
que a poltica econmica no eleja como meta a gerao de empregos ou priorize o
desemprego como varivel de ajuste, para que a coeso social seja fragilizada. No
foi sem razo que, desde os anos 1990, as questes sociais vm se agravando em
muitos pases em desenvolvimento. Essas economias assumiram como legtimas
as polticas de controle da inflao que possuem efeitos sociais deletrios e em
seguida transformaram seus bancos centrais em guardies da estabilidade monetria e financeira, usando como variveis de ajuste o desemprego e a distribuio
do produto. A inflao foi considerada um problema essencialmente de excesso
de demanda e as polticas monetrias restritivas consolidaram-se como estratgia
permanente de estabilidade. Por que assim procederam uma questo que ser
tratada nas prximas sees.
2.3 Um exemplo da experincia brasileira
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Uma das linhas bsicas num programa de pesquisa concernente a uma macroeconomia para o desenvolvimento deve partir precisamente da interao entre as
dinmicas populacional e macroeconmica. Isto permite anlise estimar com mais
segurana o quanto a economia deveria crescer para absorver uma oferta crescente
de fora de trabalho. Do contrrio, o desemprego estrutural ou o desemprego
inerente do modelo econmico tender a permanecer em patamares socialmente
inaceitveis, embora possam adequar-se s prerrogativas de polticas econmicas
conservadoras de combate inflao.
Destaque-se, inicialmente, que o Brasil vem atravessando seu processo de
transio demogrfica cujas maiores expresses so o aumento tendencial, que se
prolonga por muitas dcadas, da razo PIA/POP e a concomitante e rpida reduo,
apesar de temporria, da participao relativa de idosos e de crianas na populao total. Esse fenmeno, que no pode ser apreendido como sendo puramente
demogrfico nem puramente econmico, vem elevando o nmero de indivduos
aptos ao trabalho e reduzir proporcionalmente o nmero de dependentes idosos
e de crianas por famlia.2 Se a economia brasileira estiver macroeconomicamente
orientada por uma poltica econmica de promoo do crescimento e do emprego
a taxas suficientemente elevadas para absorver a crescente razo PIA/POP, ento as
oportunidades do desenvolvimento socioeconmico sero realmente concretizadas.
2. A taxa de dependncia de idosos o nmero de pessoas com mais de 65 anos dividido pelo nmero de pessoas
em idade de trabalho (faixa etria de 15 a 64 anos), isto , a PIA. De forma anloga, define-se a taxa de dependncia
de crianas, ou seja, o nmero de pessoas com idade entre 0 e 14 anos dividido pela PIA. Em geral, considera-se o
denominador como 100, ou seja, o nmero de dependentes para cada 100 pessoas em idade ativa. Apesar de a taxa
de dependncia de idosos demonstrar uma tendncia de crescimento, a taxa de dependncia de crianas apresenta
uma queda ainda mais rpida. Em consequncia, a taxa de dependncia total (crianas mais idosos) permanecer em
declnio at 2020, segundo as projees, quando ento o ritmo de crescimento dos dependentes idosos no ser mais
compensado pelo ritmo de queda dos dependentes crianas.
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Se, por outro lado, as taxas de crescimento econmico forem baixas ou insuficientes,
a crescente razo PIA/POP promover o desemprego crescente como fenmeno
permanente, intensificando os movimentos migratrios rumo a regies do pas ou
do mundo onde haja maior probabilidade de insero econmica.
A partir do grfico 1 pode-se observar que de 1950 a 1989, a economia brasileira no apresentava problemas maiores, ou pelo menos aparentes, para absorver
o contingente crescente de fora de trabalho, j que as taxas de crescimento do PIB
eram muito elevadas. Alis, na maior parte desse perodo a razo N/PIA (demanda
de mo de obra por parte do sistema econmico) esteve acima da razo PIA/POP
(oferta potencial de mo de obra). O importante a ser destacado que, nesse perodo, esses indicadores seguiram uma tendncia de evoluo comum, expresso
de que o aparelho produtivo nacional mostrava-se potencialmente capaz de gerar
um nmero de postos de trabalho compatvel com a expanso e a estrutura etria
da populao brasileira que crescia a uma taxa mdia de 3% ao ano (a.a.).
Muito diferente ser o padro de evoluo dessas variveis no perodo
1990-2008, em que o pas se reinsere no cenrio internacional. Observa-se que
a populao brasileira cresce agora a uma taxa mdia de 1,4%, que menos da
metade da observada no perodo precedente. Aprofundando sua liberalizao
comercial e financeira ao longo da dcada de 1990, o Brasil optou por uma nova
forma de insero internacional passiva e subordinada racionalidade dos mercados financeiros globais. Um padro, portanto, muito diferente do observado nas
economias que mais crescem no mundo. Nesse perodo ps-liberalizao, a razo
PIA/POP segue crescendo, pois se trata de uma tendncia populacional de longo
prazo, e atinge seu pico no grfico em 2008, representando o fato de que 67% da
populao brasileira j esto em idade de trabalho.
O destaque agora fica para a razo N/PIA que entre 1990-1998 se descola
nitidamente da razo PIA/POP. Conhece ento uma queda espetacular, sinal de
que o modelo econmico ps-liberalizao, em sua fase inicial, mostrou-se incapaz de gerar os postos de trabalho necessrios diante da crescente oferta de fora
de trabalho. A queda se acentua ainda mais, a partir de 1994, fase de vigncia do
regime de cmbio fixo ajustvel (ncora cambial) que marcou a implementao do
Plano Real e o incio da especializao regressiva da indstria brasileira. Forada
a uma concorrncia internacional sem contar com o apoio de polticas setoriais e
de uma estratgia consistente de desenvolvimento econmico nacional, a indstria
de transformao brasileira reduzir seus quadros em mais de 40% e perder mais
de 50% de sua participao no PIB.
O subperodo posterior a 2004 aponta para uma tendncia de crescimento
da razo N/PIA, mas apesar dessa recuperao bem-vinda, a diferena entre os
dois indicadores ainda demasiadamente elevada, permanecendo em torno de 10
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pontos percentuais (p.p.) (67%-57%). Esta cifra pode ser considerada uma boa
proxy para a taxa de desemprego total no Brasil, que inclui, alm do desemprego
aberto computado pela Pesquisa Mensal de Emprego (PME), do IBGE, os desempregos ocultos pelo desalento e pelo trabalho precrio.
Como consequncia direta da desconexo entre essas duas razes, os indicadores de violncia social cresceram no Brasil nos anos 1990. Baixo e instvel
crescimento econmico, elevado desemprego conjuntural e estrutural, aumento
rpido da concentrao funcional da renda em favor dos lucros, inchao do setor
servios3 e precariedade das relaes de trabalho conjugaram-se como fatores de
destruio da coeso social.
O Brasil , portanto, um contraexemplo para as interpretaes apressadas
das anlises neomalthusianas que querem fazer da populao a varivel causal do
desenvolvimento. Para essas anlises, se a economia , por assim dizer, pequena
em relao ao tamanho da populao, ento a sada seria a conteno das taxas de
natalidade, para encolher a populao e faz-la caber dentro da economia. Argumento
que pode ser tambm mobilizado pelos defensores do modelo liberal, na medida em
que ntida sua dificuldade para garantir taxas altas e sustentveis de crescimento
econmico. Na perspectiva adotada nesta anlise, a questo-chave precisamente
a inversa: como fazer a economia crescer para que a populao caiba dentro da
mesma?. Afinal, a economia deve servir sociedade e no o contrrio.
2.4 Formas institucionais, modo de regulao e regime de crescimento:
os determinantes endgenos da performance macroeconmica
Uma maneira til, por seu potencial explicativo e heurstico, de se estudar a institucionalidade vigente na economia brasileira consider-la como estrutura bsica
da regulao macroeconmica. Cinco grandes reas da regulao no nvel de uma
economia nacional, denominadas formas institucionais (FIs), so propostas: i) a forma
institucional de insero no regime internacional (FII); ii) a forma institucional do
Estado (FE); iii) a forma institucional do regime monetrio-financeiro (RMF); iv) a
forma institucional da concorrncia (FC); e v) a forma institucional da relao salarial
ou forma institucionalizada da relao capital-trabalho assalariado (RS).
As FIs expressam configuraes particulares das relaes sociais de produo
e distribuio, estabelecidas atravs da mediao de fatores que no so dedutveis
de uma lgica puramente mercantil ou da racionalidade de agentes individuais.
Nas economias modernas, elas resultam de um processo de codificao de compromissos sociais, convenes, regras ou procedimentos socialmente aceitos como
3. Expresso proposta por Cardoso Jnior (2001) para caracterizar o avano anormal das atividades tercirias, enquanto
o setor industrial perdia participao relativa no produto total, em razo do fechamento de plantas e da especializao
regressiva. Consequentemente, o crescimento do setor tercirio nos anos 1990 no refletia uma tendncia normal de
expanso dos servios que acontece quando a economia comea a desenvolver-se.
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imprescindveis coeso social e coerncia macrodinmica do conjunto do sistema. Consequentemente, as FIs tornam-se o substrato de regularidades econmicas
e sociais bsicas, que emergem na histria longa como um resultado do carter
inerentemente conflituoso das relaes sociais.
Suas configuraes particulares e seus modos de interao, por pases numa
mesma poca, ou num mesmo pas em diferentes perodos de sua histria, vo
determinar os padres de crescimento, o ritmo de investimentos produtivos e de
gerao de emprego.
Como consequncia, a relevncia terica do conceito de FIs reside na constatao emprica de que elas permitem derivar relaes macroeconmicas dotadas de uma
certa permanncia estatstica. E a partir do momento em que adquirem configuraes
estveis, elas estruturam um determinado modo de regulao macroeconmico.
Este conjunto de FIs portador de certa hierarquia e complementaridade estrutural que esto na base das principais tendncias da evoluo macroeconmica. Em
combinao com uma determinada conveno de poltica econmica, o modo de
regulao comandar a evoluo do regime de crescimento que, no campo das anlises, surgir como sua resultante macroeconmica. Do ponto de vista das anlises
empricas, a regulao determinar os valores dos parmetros estimados estatstica ou
econometricamente. Ento, uma configurao estvel das FIs ser a matriz geradora
de um modo estabilizado da regulao macroeconmica (BILLAUDOT, 2001) que
pode, inclusive, ser expresso por um modelo econmico particular, mobilizando as
variveis agregadas tradicionais (produto, renda, consumo, investimento, exportaes
lquidas, taxa mdia de lucro, massa salarial etc.).
Alm disso, esse programa de pesquisa de abordagem histrica e institucionalista
tem procurado compreender de que modo a instncia poltica determina as transformaes estruturais e as mudanas institucionais. Frequentemente atravs da afirmao
do poder e dos interesses econmicos de certos grupos ou segmentos sociais sobre os
demais ou ento mediante o agravamento das tenses econmicas derivadas de uma
grave crise estrutural. Na atual fase de internacionalizao das economias atravs de
mercados globais, as anlises detectaram a emergncia e consolidao de regimes de
crescimento subordinados lgica da acumulao de riquezas na esfera financeira. A
literatura econmica internacional os classifica como regime de crescimento subordinado
s finanas que, sob certas condies estruturais, podem produzir um padro do tipo
regime de crescimento impulsionado pelas finanas. Nos dois casos, as anlises histricas
e as comparaes internacionais mostram que sua estabilidade no garantida, pois
tais regimes so geradores de crises financeiras de diversos tipos de intensidade e de
formas de propagao sobre outros setores econmicos e pases.
A figura 1 ilustra as noes de base utilizadas nesta anlise. A combinao
de uma arquitetura institucional particular com a poltica econmica que lhe
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A noo de compromisso institucionalizado (CI) particularmente til numa anlise das interaes entre estrutura institucional do modelo econmico e eficincia
global da gesto macroeconmica ou o resultado lquido da poltica econmica. Isto
porque um nico instrumento de poltica econmica como a poltica monetria
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No caso do Brasil, a poltica monetria excessivamente restritiva prejudica a alocao de recursos nos setores diretamente produtivos, estimulando a preferncia por
ativos financeiros. claro que a alegao conservadora de que o produto potencial
no afetado pelas altas taxas de juros carece tanto de fundamento terico quanto
emprico; pois, neste caso, as realocaes de carteiras de ativos tm impactos diretos at mesmo nos fluxos de financiamento disponveis para investimento. Mas,
sobretudo, porque numa escalada de aumentos reais da taxa bsica de juros, a rentabilidade bsica de referncia aquela que orienta as expectativas do empresrio
investidor vai aumentar e, deste modo, vrios projetos de indubitvel interesse
social (devido aos empregos que geram) so descartados porque, dada a sua menor
taxa de retorno, passam a ser economicamente inviveis.
O ponto fundamental a ser destacado que o regime de metas de inflao,
diferentemente de outros pases que o adotam, opera no Brasil sob taxas altssimas
de juros reais. Essa poltica tem elevados custos sociais e econmicos implcitos e
que raramente so estimados e divulgados sociedade. A economia brasileira ,
portanto, um caso em que a estabilidade de preos deveria ser considerada em termos mais ntidos; seria necessrio, por exemplo, computar-se o conjunto de custos
implcitos em matria de desemprego, instabilidade do potencial de crescimento
econmico e concentrao funcional e pessoal da renda. Afinal, os efeitos positivos
da baixa inflao obtida com essa estratgia so acompanhados pelos efeitos negativos
de uma economia com crescimento abaixo do seu potencial.
possvel considerar ainda que a poltica monetria brasileira focada nas metas
de inflao tem efeitos que vo alm da estabilidade de preos. Como na maioria dos
pases, as FIs de insero internacional assumiram configuraes nacionais subordinadas racionalidade dos mercados financeiros globais. Este foi um fator fundamental
que, segundo Drouin (2001), permitiu o surgimento de uma economia mundial de
especulao. Combinando-se com essa configurao institucional, surge um regime
monetrio-financeiro cuja institucionalidade permite o seu controle por parte de
interesses financistas (BRUNO, 2008, 2009). Essa configurao est, portanto, na
base da subordinao dos bancos centrais dos pases em desenvolvimento s prerrogativas do enriquecimento concentrador de renda e de riqueza, particularmente, s
formas de valorizao rentista-patrimonial. No caso do Brasil, isto resulta em taxas
reais de juros e de cmbio determinadas pelas demandas dos especuladores-financistas
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6. Deve-se atentar para o fato de que o grfico 2 exibe a evoluo das participaes relativas dos principais componentes da receita operacional total do sistema bancrio-financeiro brasileiro, em termos dos fluxos de renda que geram.
Portanto, no reflete a evoluo em termos de crescimento do volume desses componentes que so ativos do sistema
financeiro. Por exemplo, atualmente os volumes de crdito e de ttulos esto ambos em trajetrias de expanso, mas
os fluxos de rendas gerados com ttulos permanecem superiores aos gerados com crdito. Da que a participao do
primeiro na receita operacional total em termos de renda tende a subir e a do segundo cair.
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QUADRO 2
Viso alternativa
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(continuao)
Viso convencional
Viso alternativa
A estabilidade de preos pode e deve ser alcanada por instrumentos combinados de poltica econmica e no apenas pela
sobrecarga de uma poltica monetria restritiva. Como apresenta
diversos custos sociais e econmicos implcitos, no pode ser um
valor em si. A gerao de emprego tambm pode ser considerada
um valor em si.
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92
Mas como esses objetivos so mutuamente compatveis e seus custos implcitos e explcitos no so corretamente avaliados pelo conjunto da populao, a
legitimidade e a credibilidade da poltica monetria podem em algum nvel ser
alcanadas perante a sociedade brasileira e observadores internacionais.
Duas peas-chave foram, no entanto, acrescentadas arquitetura institucional
vigente: o regime de cmbio flutuante voltil e o sistema de metas de inflao. Com isso,
esse modo de regulao fundado na especulao financeira ganhou o seu coroamento,
ou seja, atingiu o seu ponto culminante em termos de acabamento institucional. O
sistema de metas de inflao permitiu legitimar tecnicamente os aumentos peridicos
de juros e, se no for o caso, permite mant-los nos patamares elevados segundo as
prerrogativas e demandas de grupos especficos. O regime de cmbio flutuante voltil,
conjugado com a liberalizao financeira nos dois sentidos de entrada e sada de capitais, realimenta o circuito altamente lucrativo da alocao financeira em mercados
globais. Da a enorme dificuldade para a implementao de um novo regime de poltica
econmica mais adequado s necessidades do desenvolvimento industrial como base do
desenvolvimento nacional. Neste sentido, o quadro 3 resume as principais caractersticas
da institucionalidade atual comparando-a com uma configurao alternativa.
O captulo revela tambm que os compromissos polticos e ideolgicos que
resultaram numa insero passiva aos mercados globais superestimam as vantagens
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Institucionalidade do atual
modo de regulao brasileiro
Proposta de institucionalidade
para um novo modo de regulao
Liberalizao financeira seletiva com foco
no capital produtivo e investimento direto
externo (IDE).
Comrcio exterior: promoo dos ramos
intensivos em cincia e tecnologia e de
maior valor agregado.
Institucionalidade favorvel a um cmbio
competitivo.
Finanas a servio da acumulao de
capital produtivo.
Metas de crescimento, gerao de emprego e estabilidade de preos.
Banco Central com independncia de fato, mas Banco Central com autonomia em relao
sem autonomia com relao aos mercados
aos mercados financeiros e compatvel
financeiros globais.
com uma estratgia nacional de desenvolvimento.
Sistema de crdito inadequado s necessidades de consumo e investimento produtivo.
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(continuao)
Principais
caractersticas
Formas institucionais (FIs)
Institucionalidade do atual
modo de regulao brasileiro
Proposta de institucionalidade
para um novo modo de regulao
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REFERNCIAS
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96
cap2_Instituicionalidade e politica.indd 96
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97
__________.
Teora econmica y credibilidad de la poltica anti-cclica. La distribucin del ingreso y los lmites al crecimiento econmico. In: LO VUOLO, R.
La credibililidad social de la poltica econmica. Buenos Aires: Mio y Dvila/
CIEPP/Institut CDC pour la Recherche, 2006 . p. 145-199.
__________. Money, as social fact, in the 2001/2002 Argentinean crisis the
ignorance of systemic risks in the fiction of money neutrality. France: UPMFCRIISEA CDC, 2003.
__________.
Crecimiento, conflicto
distributivo y soberana monetaria en Argentina. In: BOYER, R.; NEFFA, J. Salida de crisis y alternativas de desarrollo,
la experiencia argentina. Buenos Aires: Mio y Dvila/CIEL/CIEPPE/Institut
CDC pour la Recherche, 2007. p.177-207.
Mollick, A. V.; TORRES, R. C.; CARNEIRO, F. G. Does inflation targeting
matter for output growth? Evidence from industrial and emerging countries.
Washington, Dec. 2008 (Policy Research Working Paper, n. 4.791).
Sics, J.; VIDOTTO, C. Economia do desenvolvimento: teoria e polticas
keynesianas. Rio de janeiro: Campus, 2008.
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98
Apndice
QUADRO A.1
Normas relativas liberalizao financeira brasileira
Mercado de capitais
20/03/1987
Disciplina o investimento de no residentes mediante a instituio de trs mecanismos: sociedade de investimento capital estrangeiro (Sice), Anexo I/Resoluo no
1.289/1987; fundo de investimento capital estrangeiro (Fice), Anexo II/Resoluo
no 1.289/1987; carteira de ttulos e valores mobilirios capital estrangeiro (CTVM),
Anexo III/Resoluo no 1.289/1987.
31/05/1991
18/05/1992
26/01/2000
Permite que os recursos financeiros investidos no pas por no residentes, institucionais ou individuais, disponham de possibilidades de aplicao em todos os instrumentos e modalidades de aplicao disponveis no mercado para investidores residentes;
prev a liberdade de migrao entre aplicaes em renda fixa e varivel e vice-versa,
observadas as normas tributrias e de liquidao e custdia.
21/09/1988
Faculta aos bancos comerciais, bancos de investimento, bancos de desenvolvimento, sociedades de crdito imobilirio e sociedades de crdito, financiamento e
investimento a organizao opcional em uma nica instituio financeira, com
personalidade jurdica prpria banco universal.
Resoluo no 2.689
do CMN.
Mercado bancrio
Resoluo no 1.524
do CMN.
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QUADRO A.2
Tributao de operaes e ativos financeiros de no residentes
Imposto de Renda (IR) investimentos previstos na Resoluo no 2.689/2000
Perodo
Base de clculo
2000-2008
Alquota 1
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PARTE Ii
POLTICA MONETRIA
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CAPTULO 3
1 INTRODUO
Neste captulo analisado o custo que a poltica monetria tem imposto sociedade brasileira. Tal custo ser medido em termos de retrao do nvel de atividade,
valorizao cambial e desequilbrio das contas pblicas. Na prxima seo feito
um breve retrospecto da conduo da poltica monetria durante o Plano Real, no
perodo de 1995 a 1998. Na seo 3 analisada a implantao e o desempenho
do regime de metas de inflao no Brasil, entre os anos de 1999 a 2008. Na seo
4, feito um balano dos custos e benefcios do controle da inflao. Finalmente,
na ltima seo so apresentadas as concluses.
2 BREVE RETROSPECTO DA POLTICA MONETRIA DURANTE O PLANO REAL
1995-1998
A adoo do Plano Real constitui um dos mais relevantes eventos da histria econmica brasileira contempornea, ao ter encerrado a sucesso de cinco tentativas
fracassadas de combate inflao que marcou a conduo da poltica econmica
do pas por uma dcada: os planos Cruzado (1986), Bresser (1987), Vero (1989),
Collor I (1990) e Collor II (1991). Somente em 1994, com o Plano Real, que se
interrompeu o longo processo de alta inflao crnica que se intensificou a partir
de meados dos anos de 1980, como mostra o grfico 1.
O Plano consistiu em uma estratgia de estabilizao de preos implementada em trs fases que caracterizaram a poltica econmica, entre 1993 e incio
de 1999. As etapas do Plano Real podem ser assim sumariadas: i) realizao de
ajuste fiscal com a criao do Plano de Ao Imediata (PAI) e do Fundo Social
de Emergncia (FSE); ii) desindexao da economia por meio de uma reforma
monetria criando-se uma unidade de conta plenamente indexada, a Unidade
Real de Valor (URV), posteriormente transformada em uma moeda plena, o real,
que substituiu o cruzeiro real; e iii) utilizao de ncora cambial caracterizada
pela manuteno do real artificialmente sobrevalorizado por parte do Banco Central do Brasil (BCB).
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1. No se prope realizar aqui uma avaliao mais completa do Plano Real que, como qualquer plano de estabilizao,
apresentou elevados custos, dentre os quais se destacam a forte deteriorao do saldo do balano de pagamentos
em conta corrente.
2. A taxa bsica de juros da economia brasileira determinada pelo Comit de Poltica Monetria (Copom) do BCB.
Ela consiste na taxa mdia dos financiamentos dirios, com lastro em ttulos pblicos federais, apurados no Sistema
Especial de Liquidao e Custdia (Selic), razo pela qual conhecida como taxa Selic.
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Aps a consolidao da estabilidade de preos e o abandono da ncora cambial, esperava-se que a taxa Selic pudesse ser reduzida de forma significativa,
aproximando-se das taxas contemporaneamente verificadas no resto do mundo.
No entanto, isso no aconteceu, mesmo a despeito da expressiva inflexo na
instncia da poltica fiscal com o cumprimento de metas de supervit primrio
de cerca de 4% do Produto Interno Bruto (PIB) (tabela 5) , a partir de 1999.
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106
No perodo de 1999 a 2008, a taxa Selic real mdia foi superior a 10% a.a.,
alcanando um pico de 16% a.a., em 1999 (ver grfico 3).
verdade que a taxa Selic real caiu de forma no desprezvel, sobretudo a partir
do ano 2000. Todavia, a taxa bsica ainda se encontra em um patamar que pode
ser reduzido. Assim, a poltica monetria brasileira ainda constitui, para muitos,
uma anormalidade, particularmente quando se compara a taxa Selic com as taxas
de juros prevalecentes no conjunto da economia internacional.
A tabela 1 permite a comparao do caso brasileiro com o dos pases latinoamericanos. No perodo de 1995 a 2008, a taxa bsica de juros no Brasil foi, em
mdia, maior do que a verificada nos principais pases da Amrica Latina.
Apesar de o pas praticar uma taxa de juros superior quelas empregadas por
seus pares latino-americanos, a inflao no Brasil tem permanecido em patamares
moderados. No grfico 4, encontra-se a taxa de variao acumulada pelo ndice
de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA), entre os anos de 1995 e 2008. Durante
todo esse tempo, a inflao manteve-se abaixo de 5% em apenas quatro ocasies
(em 1998, 2006, 2007 e 2008).
Na tabela 2, encontra-se o nmero de pases por faixa de inflao, de um
total de cerca de 30 naes latino-americanas. Entre 1980 e 2007, constata-se forte
reduo das taxas de inflao nos principais pases da Amrica Latina. Em 1980,
em todos eles verificou-se inflao superior a 10% a.a. A partir do ano de 2000,
na vasta maioria desses pases a inflao foi igual ou inferior a 10% a.a. Em cerca
da metade deles, a inflao foi menor que 5% a.a., no mesmo perodo.
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107
TABELA 1
1995-1999
2000-2005
2006
2007
2008
7,22
14,04
7,20
8,67
10,10
Bolvia
16,56
5,74
3,80
4,27
7,68
Brasil
32,34
18,82
15,30
12,00
12,40
7,11
Chile
4,85
5,02
5,36
Colmbia
25,68
7,92
6,49
8,66
9,72
Repblica Dominicana
14,93
19,98
10,60
8,24
12,20
El Salvador
10,18
5,00
6,00
5,25
Guatemala
7,87
8,07
6,56
33,48
10,27
7,51
7,66
8,28
Panam
2,19
5,06
5,05
Paraguai
17,42
9,00
8,33
3,93
4,25
Peru
14,50
4,53
4,51
4,99
6,54
Venezuela
13,82
11,76
5,26
8,72
11,10
17,64
9,40
7,05
6,90
8,94
16,17
8,61
6,36
6,44
8,55
Mxico
Fonte: Elaborao prpria com dados do World Economic Outlook e International Financial Statistics.
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108
TABELA 2
28 pases latino-americanos1
1980
1985
1990
1995
2000
2002
2004
2005
2006
2007
2008
12
12
16
12
12
10
5 < Inflao 10
10
12
10
13
16
10 < Inflao 20
13
20 < Inflao 40
40 < Inflao 60
60 < Inflao 80
24
27
27
28
26
28
28
28
26
26
27
Inflao 5
Total
TABELA 3
1995-1999
2000-2005
2006
2007
2008
Mundo
8,10
3,91
3,71
4,01
5,98
3,38
Industrializados
2,03
2,03
2,35
2,16
Em desenvolvimento
19,88
6,97
5,59
6,44
9,26
frica
20,21
9,02
6,40
5,99
10,25
sia
46,03
16,22
5,93
6,05
8,08
7,44
2,91
4,17
5,40
7,46
Leste Europeu
Mdio Oriente
9,56
5,58
8,29
11,21
15,04
Hemisfrio Oeste
18,61
7,79
5,27
5,42
7,92
Amrica Latina1
12,52
8,49
5,81
8,52
9,13
9,56
8,13
3,14
4,46
5,90
Brasil2
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109
Meta
Verificado
Cumprimento da meta
1999
6,0 e 10,0
8,9
2000
4,0 e 8,0
6,0
Sim
2001
2,0 e 6,0
7,7
No
2002
1,5 e 5,5
12,5
No
2003
9,3
No
2004
3,0 e 8,0
7,6
2005
2,0 e 7,0
5,7
2006
2,5 e 6,5
3,1
2007
2,5 e 6,5
4,5
Sim
2008
2,5 e 6,5
5,9
Fonte: BCB.
O BCB descumpriu as metas de inflao por trs anos seguidos entre 2001
e 2003 , a despeito das altas taxas de juros praticadas (grfico 1). Essa baixa sensibilidade da inflao taxa de juros indica existncia de problemas no mecanismo
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110
O RMI uma estratgia de conduo da poltica monetria marcada pelo compromisso institucional da autoridade monetria em adotar a estabilidade de preos
como a principal meta da poltica monetria qual se subordinam os demais
objetivos macroeconmicos, inclusive o crescimento econmico.
Os proponentes do RMI justificam a nfase estabilidade de preos, que
caracteriza esse regime, com base em um suposto consenso contrrio utilizao de
polticas monetrias discricionrias com o intuito de reduzir o desemprego como
prope a tradio keynesiana, segundo a qual a moeda no neutra e, portanto, a
poltica monetria pode ser utilizada para estimular o emprego e a renda.
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111
BOX 2
A neutralidade da moeda
Diz-se que a moeda neutra quando a poltica monetria no exerce impacto sobre os
nveis de emprego e renda. Esta uma das hipteses subjacentes adoo do RMI, como
destaca o prprio BCB: Ao longo dos ltimos anos comeou a se formar um consenso,
entre os economistas e bancos centrais, de que o objetivo principal da poltica monetria
deve ser a obteno e manuteno da estabilidade de preos (...) importante notar que
a poltica monetria produz efeitos reais apenas no curto e mdio prazos, ou seja, no
longo prazo a moeda neutra. O nico efeito existente no longo prazo sobre o nvel
de preos da economia (BCB, 1999a, grifos nossos).
Fonte: Modenesi (2005).
A identificao dos custos da inflao bem como dos canais por meio dos
quais a inflao reduz o nvel de utilidade dos agentes econmicos e, portanto, de
bem-estar social , historicamente, tema recorrente de abordagens conservadoras.
Essa literatura muito vasta, e suas origens remontam ao perodo mercantilista.
Destaca-se a contribuio de Bailey (1956), que define a perda de bem-estar social
da inflao como o excedente do consumidor que seria gerado caso a taxa de juros
nominal se reduzisse a zero. Lucas (2000), inspirado em Bailey (1956), estima para
a economia americana que (...) a reduo da taxa anual de inflao de 10% para
zero gera um ganho equivalente a algo ligeiramente inferior a 1% do PIB real.
Em linha com essa literatura, os defensores do RMI ressaltam que economias
com elevadas taxas de inflao apresentam os seguintes problemas: i) superdimensionamento do sistema financeiro; ii) suscetibilidade a crises financeiras tendo em
vista a maior fragilidade de seu sistema financeiro com relao s economias que
tm preos estveis; iii) deteriorao do sistema de impostos dado que usualmente
no so indexados , originando consequncias negativas como, por exemplo, o
chamado efeito Tanzi;3 iv) ocorrncia de efeitos distributivos, pois os mecanismos
de indexao no protegem perfeitamente os rendimentos dos diferentes grupos
econmicos; v) custos de menu ou de remarcao de preos; e vi) mau funcionamento dos mercados e alocao ineficiente de recursos em face de uma sinalizao
imperfeita realizada pelo sistema de preos , o que diminui a produtividade dos
fatores de produo e, portanto, compromete o crescimento econmico.
Este ltimo ponto especialmente relevante, na medida em que dele se deriva
a concepo de que a estabilidade de preos precondio para o crescimento
econmico conforme, por exemplo, evidncia apontada por Fischer (1993) para a
economia norte-americana. Bernanke et al. (1999) tambm destacam que a inflao
3. O efeito Tanzi prev a existncia de uma relao positiva entre inflao e dficit pblico: uma elevao da taxa de
inflao determina um aumento do dficit.
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112
compromete a eficincia econmica, mostrando-se prejudicial ao crescimento. Segundo eles, a estabilidade de preos , pois, condio necessria para que o sistema
econmico funcione eficientemente contribuindo, assim, para a consecuo dos
demais objetivos macroeconmicos. Essa uma das principais razes para a adoo
do RMI que, para os autores, se justificaria, tambm, porque: i) a meta de inflao
atua como uma ncora nominal; e ii) a moeda neutra com o passar dos anos.
amplamente difundida na sociedade brasileira a crena de que reduzidos
nveis de inflao so precondio para a sustentabilidade do crescimento econmico. De acordo com essa ideia, a estabilidade de preos absolutamente prioritria
e deve, ento, ser perseguida. De fato, grande parte dos economistas incorporou
essa boa crena transformando-a em uma sntese que busca igualar controle inflacionrio a uma nica possibilidade, o RMI.
A conveno a favor do conservadorismo na conduo da poltica monetria
se apia em um consenso em torno dos benefcios do controle inflacionrio. O fato
de o pas ter experimentado um longo perodo de alta inflao crnica contribui
para a aceitao, quase que incondicional, dessa viso por boa parte da academia,
dos formadores de opinio e de parte da sociedade. Desse modo, tem sido dada
pouca ateno aos custos derivados da adoo do RMI. , justamente, esse o objetivo desta seo: chamar a ateno para os custos da atual poltica de estabilizao
de preos conforme descrito a seguir.
Uma elevao da taxa de juros (i) diminui o nvel de bem-estar social (S) por
diferentes canais, a seguir sumariados.
1) Desestimula o investimento privado (I), reduzindo a demanda agregada
e, portanto, diminuindo a taxa de crescimento do PIB (PIB).
2) Ao tornar mais rentveis os ativos financeiros domsticos, estimula a entrada
de capitais externos (K) e, assim, diminui a taxa de cmbio (e) ou valoriza
o real, reduzindo a competitividade das exportaes (Comp) o que, por sua
vez, ao desestimular as exportaes (X), deteriora o saldo total do balano
de pagamentos (BP).
3) Aumenta as despesas com o servio da dvida (Div) ou deteriora as contas
pblicas, limitando os gastos de custeio e de investimento do governo.4
Por essas trs razes, uma ampliao da taxa de juros diminui o nvel de bemestar social. Registre-se que, de forma alguma, se pretende esgotar os potenciais
4. Um aumento da taxa Selic amplia o estoque da dvida pblica de duas formas: i ) diretamente, visto que parcela
expressiva da dvida composta por Letras Financeiras do Tesouro (LFT), indexadas taxa bsica; e ii ) indiretamente, dado que, diante de um aumento da taxa Selic, os demandantes de ttulos tendem a pedir prmios mais
elevados para comprarem papis prefixados. Assim, uma elevao da taxa bsica, em geral, aumenta o custo de
todo o estoque da dvida.
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113
impactos negativos de uma elevao da taxa de juros sobre a economia. Por exemplo,
a poltica monetria pode gerar efeitos distributivos perversos, ao ampliar os ganhos
das camadas de renda mais altas que podem fazer aplicaes em ttulos pblicos.
Todavia, para os objetivos deste captulo, os trs efeitos so suficientes.
Tomando-se como vlida a concepo de que a inflao () prejudicial,
o resultado lquido sobre o nvel de bem-estar social de uma elevao da taxa de
juros , a princpio, indeterminado, como se sintetiza no diagrama 1. Se, por
um lado, uma elevao da taxa de juros reduz a inflao, gerando uma ampliao de bem-estar social, por outro, um aumento dos juros diminui o nvel de
bem-estar, uma vez que: i) desaquece a economia; ii) valoriza o real; e iii) piora
as contas pblicas.
DIAGRAMA 1
i S
I PIB
i K e Comp X BP S
Div
O RMI no se tem mostrado totalmente adequado e tem gerado um alto custo para a
economia brasileira. Como ser visto, o balano entre os custos e benefcios do atual
regime de poltica monetria suscita dvidas. Neste sentido, trata-se de uma estratgia
de estabilizao que pode estar comprometendo o desenvolvimento do pas.
O que mais chama a ateno a baixa sensibilidade da inflao taxa de
juros. Ou seja, uma elevao da taxa Selic tem reduzido impacto de desinflao.
Esta constatao sria, pois, no RMI, a taxa de juros o principal instrumento
de combate inflao (visto na seo 3). Como a taxa Selic pouco potente para
conter os preos, o BCB precisa mant-la em nveis excessivamente elevados para
que as metas de inflao sejam cumpridas. Dessa forma, o ganho de bem-estar
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114
5. verdade que a economia brasileira no cresce de forma sustentvel h cerca de trs dcadas. No se pretende fazer
uma discusso deste problema, cujas razes no se limitam poltica monetria.
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115
DLSP
Supervit primrio
Despesa de juros
Dficit nominal
1999
44,5
3,3
9,1
5,8
2000
45,5
3,5
7,1
3,6
2001
48,4
3,7
7,2
3,5
2002
50,5
4,0
8,3
4,3
2003
52,4
4,3
9,4
5,1
2004
47,0
4,2
6,6
2,4
2005
46,5
4,4
7,3
3,0
2006
44,7
3,9
6,9
3,0
2007
42,7
4,0
6,2
2,2
2008
36,0
4,1
5,6
1,5
Fonte: BCB.
Resumindo, por um lado, uma elevao da taxa Selic gera um ganho de bemestar relativamente pequeno: um aumento da taxa de juros tem impacto pouco
expressivo sobre a inflao.
Por outro lado, uma ampliao da taxa Selic reduz o nvel de bem-estar social,
notadamente ao implicar uma reduo do nvel de atividade econmica com
um correspondente aumento no desemprego e uma deteriorao das contas
pblicas. Alm disso, uma elevao da taxa Selic causa uma valorizao do real
que, ao prejudicar a competitividade do setor produtivo domstico, desestimula
as exportaes, o que tende a deteriorar as contas externas e a comprometer, ainda
mais, a atividade econmica. Em suma, a experincia recente indica que o balano
entre custos e benefcios da poltica monetria , francamente, desfavorvel.
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116
5 CONCLUSO
A concluso que a poltica monetria tem imposto uma elevada taxa de sacrifcio
sociedade brasileira. O custo de uma reduo da inflao dado por uma retrao
do nvel de atividade, valorizao cambial e uma piora nas contas pblicas tem
sido muito alto. Desse modo, a poltica monetria tem constitudo um obstculo
ao desenvolvimento do pas.
A estabilizao monetria iniciada em meados de 1994, com o Plano
Real somente se concluir de forma definitiva com a reverso da situao aqui
descrita. A primeira fase desse processo a eliminao da alta inflao crnica e a
consequente estabilizao dos preos foi alcanada com sucesso h uma dcada e
meia. Entretanto, o alto custo que a sociedade brasileira vem pagando com o RMI
dificulta que essa conquista uma das mais relevantes de nossa histria econmica
contempornea se torne perene ou politicamente sustentvel.
Falta, ainda, a ltima etapa do processo de estabilizao: a flexibilizao da
poltica monetria e a utilizao de outros instrumentos de controle da inflao. A
reduo da taxa de juros para patamares mais prximos ao verificado no resto do
mundo o grande desafio a ser cumprido pela economia brasileira. J no mais
suficiente controlar a inflao praticando as maiores taxas de juros do mundo. A
poltica anti-inflacionria tem resultado em elevada taxa de sacrifcio medida no
apenas pelo desemprego e o relativo desaquecimento da economia, mas, tambm,
pelo enorme custo fiscal da poltica monetria. A estabilidade somente estar consolidada tanto do ponto de vista econmico quanto poltico quando o controle
da inflao estiver associado a uma poltica monetria menos rgida e, portanto,
sustentvel. Da a importncia de se adotar uma nova estratgia de conduo da
poltica monetria, que seja compatvel com o desenvolvimento do pas.
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REFERNCIAS
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Captulo 4
1. Essa diferena ficar mais clara quando definirmos a dinmica do comportamento das variveis de custo segundo
um paradigma terico no ortodoxo.
2. Para uma breve resenha dessa reflexo, ver Bastos (2001).
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dos anos 1970, autores influentes como Alan Blinder5 defendiam que a acelerao
da inflao do perodo, que chegou a patamares de dois dgitos, altamente atpicos para o padro histrico da economia americana, poderia ser explicada por
componentes de choques de custo e no por desajuste entre demanda e oferta.
Os trs componentes desses choques seriam os choques nos preos de energia, de
alimentos e o processo de liberalizao que se segue experincia de controle de
preos empreendida pelo governo Nixon entre 1971 e 1974.
Entretanto, a retomada conservadora/ortodoxa nos planos terico e ideolgico que se iniciou nos anos 1980 pendeu a balana analtico-interpretativa sobre
o fenmeno inflacionrio para interpretaes e prescries de poltica econmica,
que, de maneira geral, se encontram no campo ortodoxo quantitativista. Alegou-se
que essa perda de interesse em interpretaes menos ortodoxas deve-se dificuldade
emprica de se distinguir entre uma inflao de custos e de demanda. Entretanto,
este no um bom argumento j que, independente das eventuais dificuldades
empricas inerentes a qualquer teste ou experimento econmico, na distino
terica entre as duas abordagens que se deve procurar sua diferena central.
Com fins didticos, separaremos a anlise em dois estgios, mas que, como
ficar claro no decorrer deste captulo, esto intrinsecamente relacionados.
Um ponto central que distingue as duas abordagens, tendo como referencial a
abordagem ortodoxa ou quantitativista, seria o suposto carter setorial, no agregado,
da teoria da inflao de custos. Autores que seguem a tradio quantitativista (desde
Hume no sculo XVIII at Friedman no sculo XX e seus herdeiros atuais) entendem que se alguns preos sobem em razo da elevao exgena de seus custos, quase
automaticamente, outros tero que se reduzir mantendo o nvel de preos agregados
inalterado. Milton Friedman, quando criticou a ideia de inflao de custos originria
dos choques dos anos 1970, afirmou que as condies especiais que elevaram os
preos de combustvel e alimentos elevariam, tambm, o que gasto com estes
(FRIEDMAN apud BALL; MANKIW, 2005, p. 161-162). Assim, enquanto esses
preos se elevariam, outros, dada uma renda nominal, teriam que, obrigatoriamente,
se reduzir em proporo idntica. Dessa forma, para esses autores, a abordagem da
inflao de custos pode ser no mximo uma teoria dos preos relativos, ou de alguns preos especficos, mas jamais dos preos agregados. O argumento da inflao
de custos, por essa interpretao, falacioso, ou seja, uma confuso entre preos
relativos e absolutos (ou agregados).
5. Alan Blinder, alm da experincia acadmica, professor de Princeton e publicou 17 livros, alm de uma srie de
artigos, possui uma longa experincia como policy maker, tendo sido de 1994 a 1996 vice chairman do conselho de
governadores do Federal Reserve System (Fed). Blinder tambm foi, de 1993 a 1994, membro do conselho de assessores
do presidente Clinton (ver BLINDER, 1979, 1982).
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Neste ponto, importante fazer uma distino entre tais mecanismos de determinao, no marginalista, de preos e a ideia de choques de custo. Autores ortodoxos, como, por exemplo, Alan Blinder, consideram as elevaes de preos de oferta
que independem da interao entre oferta e demanda como choques exgenos. Por
exemplo, a oscilao dos preos nos anos 1970 explicada pelos supracitados choques
de custos de alimentos, de energia e de descongelamento/liberalizao (BLINDER,
1982). Mas essa uma situao particular em que os preos se distanciam da inflao
normal ou baseline sobre a qual a inflao efetiva tende a flutuar. Mesmo para esse
autor, dados os fundamentos de sua anlise, a inflao normal determinada pelas
foras fundamentais de equilbrio de mercado de pleno emprego.
Assim, choques de custos so eventos aleatrios, ou no explicados pelas foras
centrais da abordagem marginalista, quais sejam, os mecanismos de preos, que levam
ao equilbrio dos mercados atravs da eliminao de qualquer excesso de oferta. Em
realidade, uma vez assumido o instrumental de uma Curva de Phillips expandida com
expectativas adaptativas, por exemplo, os choques exgenos tm que ser aleatrios.8
Caso isso no ocorra, a inrcia inflacionria causaria a perpetuao de tal choque por
infinitos perodos subsequentes e teramos um caso no qual existiria inflao permanente mesmo na ausncia de qualquer excesso de demanda persistente no mercado de
fatores, ou mais especificamente, no mercado de trabalho. Certamente, uma situao
como essa estaria em desacordo direto com as formulaes bsicas ortodoxas para as
quais inflao persistente resultado de muita moeda comprando poucos bens e
no uma persistente e irreversvel inrcia na economia.
Assim, fazendo-se essa importante distino e seguindo uma teoria alternativa
de determinao dos preos de produo, necessrio entender como se formam
os preos bsicos, ou custos bsicos da economia, e como estes se relacionam para
gerar um certo nvel de preos agregados. Tais preos, ou custos centrais, so as
variveis distributivas bsicas de uma economia aberta, quais sejam: os salrios, os
juros, a taxa de cmbio, os tributos e as rendas (que, no caso, acabam se expressando
principalmente atravs dos custos das commodities bsicas).9
Um exemplo histrico citado acima ilustra essa dinmica de interao dos
custos bsicos de uma economia. Ao final da Primeira Guerra, os aliados impuseram
8. A Curva de Phillips na verso aceleracionista de Friedman-Phelps foi uma relao funcional proposta por autores
monetaristas para relacionar diretamente excesso de demanda no mercado de trabalho e elevao dos preos, ou seja,
uma relao terica que explicitava o carter da inflao como resultando de um excesso de demanda no mercado
de fatores.
9. Supe-se aqui que a extrao de recursos naturais ou da produo agrcola incorpora uma renda aos proprietrios
das minas e terras, que pode, inclusive, variar com a qualidade e a produtividade de cada uma destas. A elevao do
preo de uma commodity representar, ento, tudo o mais constante, uma elevao da renda dos proprietrios de tais
recursos naturais. Na elevao do preo do petrleo, por exemplo, elevam-se as rendas pagas aos proprietrios dessa
riqueza ainda que, dado um preo nico de venda, este valor seja diferenciado para cada produtor particular, com
ganhos mais expressivos daqueles que possuem jazidas que produzem a custo muito baixo.
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Alemanha uma pesada carga de reparaes de guerra. Para cumprir tais obrigaes,
pagas em moeda forte internacional, os alemes teriam que gerar expressivos supervits comerciais, hipoteticamente alcanveis, apenas mediante fortes desvalorizaes
cambiais. Estas tornariam os produtos deste pas mais competitivos nos mercados
externo e interno (frente s importaes). Entretanto, essa desvalorizao teria como
consequncia uma reduo do salrio real, ocorrida como decorrncia da inflao
cambial. Os salrios reais, por sua vez, j se encontravam deprimidos em virtude da
inflao do perodo da guerra, o que gerava um processo de resistncia, ou tentativas
de reposio, por parte dos trabalhadores e dos sindicatos. O que temos aqui, ento,
no so propriamente choques eventuais de variveis de custos e sim a mudana
das condies estruturais de funcionamento da economia, e mesmo da sociedade,
alem colocando em andamento uma dinmica aceleracionista dos preos.
Essa uma dinmica de preos que depende exclusivamente de movimentos
dos custos bsicos da economia como salrios e cmbio e que, por contingncias
histricas especficas, apresentam valores virtualmente incompatveis, ou irreconciliveis, independente do maior ou menor nvel de demanda na economia. Assim,
passaremos a examinar mais de perto na prxima seo a questo da determinao e
da dinmica dos componentes bsicos de custo na economia e como sua interao
resulta num nvel agregado de preos mais ou menos elevado.
2 DINMICA DOS CUSTOS EM UMA ABORDAGEM HETERODOXA
2.1 A determinao das variveis de custos
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mais altos, j que sobre a remunerao bsica do capital h que se adicionar o risco
particular e inerente a cada setor da atividade econmica.12
Assim, haveria uma relao positiva entre taxas de juros nominais e nvel
de preos, ou entre variao dessas e as taxas de inflao. De novo, seguindo este
arcabouo terico mais amplo, a definio de uma relao funcional/quantitativa
entre juros nominais, via alteraes do mark up, ou margem de lucro, nominal, e
preos depender de caractersticas terico-empricas especficas desenvolvidas na
seo trs deste trabalho.13 Dentro deste fundamento terico mais amplo possvel
que, no que tange a consideraes de curto prazo, tal relao no seja diretamente
observada nos dados empricos, como analisado na seo 3.
O segundo ponto relevante aludido antes diz respeito definio das taxas de
juros nominais. Adota-se aqui a hiptese de que a autoridade monetria capaz de
fixar de forma independente os juros de curto prazo e que os juros de longo prazo,
relevantes para a discusso do custo de oportunidade do capital, seguem, em mdia,
os movimentos da taxa de curto prazo, respeitado o fator de risco associado. As
taxas de longo prazo refletiriam assim a percepo dos agentes econmicos sobre
a trajetria da taxa de juros determinada pelo Banco Central do Brasil (BCB). Os
agentes econmicos tentam antecipar os movimentos da taxa bsica de acordo
com as expectativas que formulam acerca da economia e, alm disso, se ajustam,
mais cedo ou mais tarde, aos seus movimentos no esperados, corrigindo eventuais
erros de expectativas.
A prxima varivel relevante para determinao dos custos normais de produo a taxa de cmbio. O cmbio entrar como um fator de custo na equao
de preo, influenciando os preos de insumos importados e tradeables. Para que seu
valor possa ser utilizado numa equao de determinao de preos, fundamental
definir como esta varivel determinada, ou quais variveis econmicas e quais
relaes funcionais entre tais variveis determinam a trajetria do cmbio nominal. Mais uma vez, essa uma pergunta que implica a combinao de hipteses
comportamentais tericas e observaes empricas.14
O debate terico e emprico da determinao da taxa de cmbio um dos
mais controversos dentro da economia. E aqui as divergncias no se alinham se12. Vale lembrar que, seguindo a abordagem marginalista, haveria um sentido de causalidade inversa, ou seja, da
taxa de lucro para a taxa de juros monetria nominal. A primeira seria determinada na sua taxa natural pela escassez
do fator capital e a segunda no longo prazo seguiria a primeira. Desajustes persistentes entre a taxa natural e a taxa
nominal causariam efeitos inflacionrios/deflacionrios sobre a economia e a autoridade monetria deveria perseguir
a natural como meta de taxa de juros nominal, para manter a economia sem inflao, perto de sua taxa natural de
desemprego.
13. Para uma avaliao sobre o regime de metas de inflao seguindo essa abordagem, ver Serrano (2010).
14. Vale a pena salientar que o nvel do mark up pode estar diretamente relacionado ao patamar da taxa de cmbio,
influenciando, por este canal, os custos de produo e, consequentemente, os preos.
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Uma vez explicitada a formao das variveis de custo e seu impacto nos preos,
passa-se a entender como a dinmica nominal dessas variveis se relaciona e, de
forma simplificada, como esta correlao afeta o nvel geral de preos e o valor real
das mesmas. Partindo da hiptese terica de que o conflito distributivo, ou seja,
a presso pela elevao de cada uma das variveis distributivas destacadas acima,
esteja no centro do movimento ascensional dos preos, pode-se perceber que h
uma relao inversa entre tais variveis.
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Inicialmente suponhamos, para simplificar, que numa economia fechada ocorra uma elevao do salrio nominal. Tudo o mais constante, a elevao do salrio
nominal tem como consequncia, num primeiro momento, tanto uma elevao
dos preos (inflao) como dos salrios reais (ainda que numa taxa menor que a
elevao do salrio nominal), e, mantidas as taxas de juros nominais, uma reduo
do mark up e cmbio reais. Esse resultado depende, deve-se ressaltar, da adoo
da abordagem do mecanismo de transmisso monetria da inflao, ou seja, as
firmas no podem elevar seus mark up nominais independentemente, e quando o
fazem, seguem o custo de oportunidade do capital dado pela taxa de juros fixada
pela autoridade monetria. Entretanto, essa apenas uma situao de transio,
j que medida que os preos dos insumos mais elevados sejam incorporados
produo, novas rodadas de inflao iro ocorrer. Essas taxas de inflao sero,
entretanto, cada vez menores at desaparecerem. medida que o salrio for elevado e a mantido fixado em termos nominais, a inflao declinante que se segue
reduzir paulatinamente os salrios reais aos seus valores iniciais, retornando a taxa
de juros (e consequentemente lucros) reais ao seu nvel original.
A presso dos trabalhadores pela elevao dos salrios nominais revela uma
presso deles pela elevao de sua remunerao real. Assim, poder-se-ia argumentar
que os trabalhadores procurassem a cada negociao salarial elevar seus salrios
nominais, resultando numa elevao dos salrios reais e uma taxa de inflao
constante e menor que a elevao dos salrios (logo resultando em ganhos reais
para os trabalhadores) e perdas para os capitalistas.
Se no caso anterior o BCB quisesse evitar a queda dos lucros em razo da
inflao, poderia elevar a taxa de juros nominal. Num caso hipottico em que o
BCB acertasse a inflao futura, uma elevao nominal dos salrios resultaria em
uma taxa de inflao constante e nenhuma mudana na distribuio de rendas,
ou seja, no salrio e nos lucros reais.15
Suponhamos agora que a inflao nasa de um conflito distributivo no
resolvido. Essa uma situao em que as demandas das classes sociais sobre as
parcelas da renda so incompatveis. Nesse caso, pode-se supor que os trabalhadores incorporaro s suas demandas sociais, refletidas na elevao dos salrios
nominais, alm de uma parcela nominal que procure antecipar a inflao futura,
um componente de ganho real. Nesse caso a inflao futura elevar-se- a um
valor acima daquela que esperada, implicando reaes tanto dos trabalhadores
quanto da autoridade monetria. Esse tipo de processo tem como resultado uma
15. Caso os juros nominais sejam corretamente ajustados inflao, a taxa de variao do salrio nominal ser igual
a esta ltima, gerando exatamente uma situao de inflao constante e manuteno da distribuio de renda com as
trs variveis nominais (salrios nominais, juros nominais e preos) crescendo mesma taxa. Essa, alis, a hiptese
usual dos modelos estruturalistas de inflao que assumem uma taxa de mark up real constante. As alteraes dos
salrios nominais so assim inteiramente eliminadas pela elevao dos preos.
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Para o setor industrial, em particular, os salrios nominais apresentaram recuperao a partir de 2003. Ainda assim, a evoluo ficou continuamente abaixo
da inflao ao consumidor, mesmo nos anos mais recentes.
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Produtividade do trabalho
Produo industrial
Horas pagas
Produtividade
3,3
0,2
3,4
1999-2003
2,1
1,8
3,9
2004-2008
4,4
1,4
3,0
Podemos considerar agora a evoluo do poder de compra dos salrios (salrios reais) vis--vis a evoluo da produtividade. O custo unitrio do trabalho,
varivel que representa a razo entre o salrio real dividido pela produtividade (ver
a descrio no apndice), apresentou queda desde 1999 at 2003. A partir de 2004
essa varivel apresenta-se em patamar aproximadamente invariante. Isto significa
que os salrios reais do setor privado e pblico (ou mesmo somente dos trabalhadores de carteira assinada no setor privado) no acompanharam o crescimento da
produtividade na indstria at 2003. De 2004 a 2009, contudo, eles cresceram
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no mesmo ritmo. A anlise retroativa a um passado ainda mais distante indica que
esta varivel est estabilizada, porm em um patamar baixo, especialmente quando
comparada aos nveis de meados dos anos 1980.
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No existem dados para a parcela dos salrios na renda para antes de 1990 nem
para os ltimos anos (2007 e 2008). A comparao entre o comportamento dos dois
indicadores s possvel, portanto, para o perodo 1990-2006. Nota-se que o indicador
de custo unitrio real apresenta queda bem mais intensa do que a parcela salarial. Essa
parcela oscilou no patamar de 34%18 na primeira metade da dcada de 1990 quando
iniciou queda at atingir 31% em 2002, voltando a se recuperar a partir de 2004.
Ainda assim, os dados apresentam algumas semelhanas: em ambos os casos,
para o perodo de 1990 a 2006, 1990 o ano de mximo e 1995 marca o incio
de uma trajetria de queda.
Independente da forma como medido, o fato que podemos caracterizar
que, grosso modo, houve um aumento do hiato de aspirao dos trabalhadores
(distncia entre a parcela efetiva dos salrios na renda e da parcela desejada pelos
trabalhadores). Tal aumento do hiato de aspirao, contudo, no foi uma varivel
importante para a explicao da inflao salarial no perodo recente. As estimativas
apontam que o coeficiente de resposta dos salrios a variaes do hiato de aspirao apresenta sinal contrrio ao esperado, mostrando que o aumento do hiato de
aspirao no pressionou para cima os salrios nominais. Isso pode ser interpretado
como um indcio do baixo poder de barganha dos trabalhadores no perodo analisado, que no conseguiram pleitear aumentos salariais maiores, o que pode ser
uma consequncia de um longo perodo de baixo crescimento mdio do emprego,
iniciado na dcada perdida, 1980, que continuou baixo na dcada seguinte.
O SM, por sua vez, cresceu em termos reais no perodo como um todo (4,6%
a.a., de 1999 a 2008), acelerando este ritmo a partir de 2003 (quando passa a crescer
na mdia 6,6% a.a.).19 Contudo seus efeitos sobre os salrios mdios ainda no so
visveis, que decresceram em termos reais 1,6% a.a., de 1999 a 2008, e cresceram 2,3%
a.a. no perodo mais recente (de 2003 a 2008). Os testes indicam que essa varivel no
estatisticamente representativa para a explicao dos salrios mdios. Isso significa que
a poltica de recuperao do poder de compra dos SMs no teve efeito considervel
sobre os salrios mdios. Tal falta de representatividade estatstica pode ser atribuda
pouca abrangncia no mercado de trabalho e reduzido papel indexador do SM, embora
tal fato no reduza a importncia deste para a diminuio da pobreza e recuperao do
poder de compra da aposentadoria de muitos brasileiros.
A inflao passada tambm no se mostrou uma varivel importante na
explicao dos salrios nominais, confirmando a pouca relao entre essas duas
variveis observada a partir dos grficos.
18. Esse nmero inclui apenas os salrios dos trabalhadores empregados, no levando em conta, portanto, o rendimento
dos trabalhadores autnomos.
19. Essa taxa refere-se ao crescimento de dezembro de 2008 em relao a dezembro de 2002. O primeiro nmero foi
obtido pela comparao entre dezembro de 1998 e dezembro de 2008.
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No grfico 7 apresentamos uma proxy para a taxa de lucro real mdia da economia brasileira nesse perodo em termos anuais (a descrio do clculo utilizado
est no apndice). Esta flutuou em torno de 19,0%, patamar cerca de 9 p.p. acima
da taxa de juros. Os dados indicam que a taxa real de lucro flutua menos que a taxa
real de juros; porm, ainda assim, parece compartilhar de tendncia semelhante.
Nos ltimos anos, a taxa real de lucro diminuiu levemente, acompanhando a
trajetria de queda da taxa real de juros.
3.3 Preos internacionais
Os preos internacionais tambm se mostraram bastante significativos para a explicao das variaes da inflao. Para dada taxa de cmbio, um aumento de 10 p.p.
dos preos em dlares dos insumos importados aumenta a inflao em 1 p.p.
O grfico 8 mostra a evoluo do ndice dos preos importados medidos em
dlares, a taxa de cmbio e a inflao (com a meta representada pela rea cinza). Em
geral, pode-se verificar que de 1999 a 2003 a inflao foi pressionada pelas desvalorizaes cambiais. Nesse perodo, at meados de 2002, os preos internacionais
em dlares estavam em queda de forma que inflao importada estava negativa. A
partir de ento, a inflao importada iniciou uma trajetria ascendente e passou a
pressionar a inflao domstica.
Dessa forma, grosso modo, o primeiro perodo pode ser caracterizado por uma
inflao causada pelas variaes cambiais enquanto o segundo por uma inflao causada
por inflao importada. Enquanto um fator estava atuando em uma direo o outro
atuava ao contrrio, o que ajudava a no provocar uma acelerao da inflao. O nico
perodo em que os dois fatores atuaram conjuntamente foi final de 2002/incio de 2003,
o que explica o alto patamar da inflao alcanado ao longo do ano de 2003.
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O grfico 9 mostra que a inflao dos preos dos produtos exportados teve
correlao positiva com a inflao importada. Os preos dos bens exportados
seguiram a trajetria de longo prazo dos preos das commodities. Os preos dos
bens importados, cujo contedo tecnolgico mais elevado, embora tenham se
descolado em alguns anos e no sofram de volatilidade to intensa, ainda assim,
no agregado, no apresentaram comportamento de longo prazo (isto , tendencial)
to diferente dos preos das commodities.
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20,0% sobre o IPCA), com a ampla difuso de reajustes que pode provocar sobre
todos os bens e servios da economia em geral.
4 SUGESTES DE POLTICAS ANTI-INFLACIONRIAS
inegvel que o Plano Real, lanado em 1994, foi muito bem-sucedido em realizar
seu objetivo, que era eliminar o regime de inflao alta e crnica. Hoje temos apenas
taxas moderadas de inflao. Contudo, a ateno sobre o controle dessa varivel
continua sendo crucial para o sucesso de qualquer estratgia de desenvolvimento
nacional. H amplas evidncias de que taxas de inflao superiores a 10% ou 15%
a.a. criam riscos considerveis para a estabilidade da economia. Esses riscos podem
gerar um ambiente de desesperana empresarial, favorvel fuga de capitais e
retomada de regras de indexao.
Deve-se reconhecer que existe um amplo consenso anti-inflacionrio na sociedade brasileira que, em certa medida, dificultaria a volta de um cenrio de descontrole
inflacionrio. Mas consensos, para serem slidos e durveis, devem se apoiar em fatos
objetivos, instituies seguras e estratgias poltico-econmicas bem definidas.
O governo tem buscado manter a inflao sob controle, delegando ao BCB
a tarefa nica de controlar essa varivel. Para tanto, lhe concede autonomia para
determinar a taxa de juros. A ideia simples e o instrumento eficaz. Diante de um
choque de oferta (uma elevao dos preos dos insumos importados, ou da taxa de
cmbio), o BCB eleva a taxa de juros para impedir que o aumento de custos seja
repassado aos preos. No curto prazo, uma taxa de juros elevada e permanente,
como tem sido o caso brasileiro, permite que investidores obtenham ganhos muito
maiores na aplicao de recursos no mercado financeiro do que na realizao de
investimentos em plantas e equipamentos, de sucesso muito mais incerto. Nas
condies brasileiras, em especial, em que essas elevadas taxas de juros so pagas
principalmente por ttulos pblicos, livres de riscos de mercado e liquidez, o investimento privado particularmente prejudicado. Uma taxa de juros mais elevada
reduz, portanto, a taxa de crescimento da demanda, via reduo dos planos de
investimento e, mesmo, da atividade produtiva.
A insuficincia de demanda pode constranger as decises empresariais de
reajuste de preos. Apesar de terem sofrido aumentos de custos, se a demanda
restrita pela poltica monetria, os empresrios tero dificuldade de repassar o
aumento de custos aos preos, comprimindo as margens de lucro. Porm, como
mostramos na seo anterior, o que aconteceu ao longo do perodo de vigncia do
Regime de Metas de Inflao foi uma preservao das margens de lucro mesmo
diante dos choques de custos pressionados em determinados anos por elevaes
da taxa de cmbio e, em outros, por elevaes dos preos internacionais em dlares
(afetando o preo dos insumos importados e o preo de alguns produtos exportados
e que so tambm vendidos no mercado interno).
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Se, por um lado, a taxa de juros pode e deve ser utilizada em situaes emergenciais como instrumento anti-inflacionrio, por outro, deve ter sua importncia
bastante reduzida em um cenrio que exiba uma arquitetura mais ampla, permanente e consistente de busca da estabilidade de preos (ver SICS, 2003). A inflao
deve ser mantida sob controle atravs da utilizao de diversos mecanismos como,
por exemplo: i) a proibio de contratos de indexao de preos (particularmente,
as tarifas pblicas); ii) a utilizao de polticas indicativas de distribuio de ganhos de produtividade entre o capital, os consumidores e os trabalhadores; e iii)
a implementao de polticas tarifrias para a conteno do impacto de variaes
dos preos internacionais do petrleo e seus derivados.
O cuidado com a inflao deve ser meticuloso. Cada item deve ser analisado
a cada momento e polticas anti-inflacionrias especficas para cada foco devem ser
desenvolvidas com o objetivo de constituir um leque de instrumentos que devem,
ao longo do tempo, formar a base de uma arquitetura de estabilidade monetria.
O desenvolvimento, a aplicao e a avaliao de desempenho desses instrumentos
so tarefas permanentes. Este leque de instrumentos deve ser desenvolvido tanto
para manter a estabilidade de preos livres como a dos preos administrados.22
4.1 Polticas de estabilizao de preos administrados
Os preos administrados exerceram uma forte presso sobre a inflao ao consumidor at 2005, especialmente devido ao preo dos combustveis, da energia eltrica
e das tarifas de telefonia.
Pelas regras impostas durante o processo de privatizao, que tentavam preservar
o valor das receitas em dlar dos novos proprietrios, alguns desses itens acabaram por
atrelar esses preos de uma forma indireta aos movimentos da taxa de cmbio. Tais
regras permitiram que esses preos tivessem reajustes muito acima da mdia da inflao
durante o perodo de desvalorizao cambial. Esse aumento pode ser caracterizado por
uma inflao de grau de monoplio e refere-se ao lucro acima daquele que ocorre
sob condies de concorrncia.
Especificamente, no caso da energia eltrica uma parcela da componente da
frmula de reajuste (encargos tarifrios) foi referenciada ao ndice Geral de Preos do
Mercado (IGP-M), que mais sensvel s variaes cambiais do que o IPCA. A influncia da variao cambial sentida tambm de forma direta, uma vez que a energia gerada
22. Preos administrados so aqueles cuja sensibilidade a movimentos de oferta e demanda praticamente nula,
insensveis, portanto, a variaes da demanda induzidas por mudanas na taxa de juros. Esses preos variam, por
exemplo, de acordo com clusulas contratuais de indexao ou quando autorizados por esferas do governo. Incluem
alguns impostos e taxas Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA), Imposto sobre a Propriedade
Predial e Territorial Urbana (IPTU) e taxa de gua e esgoto e as tarifas dos servios de utilidade pblica (telefonia,
energia eltrica, planos de sade e pedgios). Alm disso, incluem tambm itens sujeitos a acompanhamento por parte
de rgos do Estado, como medicamentos, passagens areas e derivados de petrleo.
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por Itaipu determinada em dlares. Em 2004, ocorreu uma mudana do marco regulatrio, de forma que racionalizou a compra da energia pelas distribuidoras pelo preo
mais baixo disponvel no mercado, atravs de leiles, evitando que distribuidoras
comprassem ao preo cobrado por usinas termeltricas com ela relacionadas.
Alm disso, para os leiles de energia nova o indexador de reajuste passou
a ser o IPCA. Tais mudanas se fizeram sentir a partir de 2006, uma vez que em
2005 houve um reajuste extraordinrio justificado pelo repasse de componentes
financeiros (o chamado passivo regulatrio).
Cabe ainda ressaltar que a reduo da variao no ndice de energia eltrica
do IPCA coincidente com o incio da alterao no marco regulatrio foi uma evidncia de que a estratgia de investimento em hidreltricas (mesmo a fio dgua)
claramente superior de termeltricas, pois evita o custo marginal mais elevado.
Como nesse exemplo, a opo por tecnologias adequadas nas estratgias de desenvolvimento do governo pode se tornar polticas auxiliares no combate inflao.
No caso dos contratos dos servios telefnicos, houve uma alterao na
regulao em janeiro de 2006, depois do vencimento em 2005 dos contratos das
empresas privatizadas. A primeira mudana foi a substituio do ndice Geral
de Preos-Disponibilidade Interna (IGP-DI) por um ndice de Servios de Telecomunicao (IST), composto por uma combinao de outros ndices, dentre
eles o IPCA, o ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC), o IGP-DI e o
IGP-M. A mudana do ndice atuou no sentido de amortecer as fortes oscilaes
do IGP-DI e foi benfica especialmente no ano 2008 quando o IGP-DI aumentou
11,2%, o IPCA, 5,9% e o IST, 6,6%. Alm disso, a Anatel alterou a regulao,
no momento da reformulao contratual, no sentido de reduo do teto tarifrio.
A parcela denominada X passou da regra price-cap para uma regra (denominada
yardstick competition) de repasse parcial da produtividade, de forma que parte dos
ganhos seja tambm compartilhada com os consumidores.
A alterao contratual foi refletida nos preos. O grupo de comunicaes do
IPCA mostrou uma clara mudana de comportamento nos meses de reajuste (julho) a partir de 2006. A partir desse ano, a variao do ndice ficou muito aqum
da meta inflacionria.
Desta forma, nesses setores as seguintes linhas gerais devem nortear a elaborao de novos contratos ou futuras revises contratuais: i) a preferncia por
regras de indexao baseadas nas variaes de ndices setoriais prprios, que reflitam
corretamente a composio dos custos; ii) os custos devem ser recompostos apenas
parcialmente para que haja permanente estmulo ao controle de custos por parte
das empresas; iii) ganhos de produtividade devem ser utilizados para compensar
eventuais elevaes especficas de custos e/ou para reduzir tarifas; e iv) planos de
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da capacidade instalada, ou seja, na mdia entre perodos de acelerao e desacelerao da atividade econmica a demanda ocuparia cerca de 80% da capacidade
mxima produtiva. A operao abaixo do mximo uma caracterstica desejada
pelos produtores que assim contam com uma capacidade ociosa planejada para
fazer frente, exatamente, a eventuais elevaes da demanda agregada. Logo, em
perodos de acelerao do crescimento inelutvel que tal utilizao da capacidade
ociosa se eleve. No mecanismo normal de crescimento econmico puxado pela
demanda, o prprio investimento, ao reagir a maior demanda, cria capacidade produtiva mais elevada em perodos seguintes. Porm, no perodo em que realizado,
o crescimento econmico se constitui em um elemento de elevao da demanda
sobre uma capacidade produtiva dada.
Assim, uma reao automtica de poltica monetria contracionista, frente
elevao da utilizao da capacidade produtiva nessa fase de acelerao da demanda, com objetivo de combater uma suposta inflao de demanda, pode abortar
um processo de crescimento econmico de longo prazo. A no compreenso do
fenmeno do crescimento econmico como dependente do comportamento de
demanda pode terminar por travar o prprio processo de crescimento, j que este,
atravs do efeito da demanda sobre crescimento do investimento, leva inexoravelmente, no curto prazo, a uma elevao da utilizao da capacidade produtiva.
Particularmente, no caso brasileiro onde a resposta do custo do trabalho moderada
em relao ao crescimento da demanda, a presso de custo de uma acelerao do
crescimento tende a ser bastante limitada.
Se, por um lado, o crescimento no causa, segundo as observaes empricas,
grande presso inflacionria, por outro, pode servir, no longo prazo, para absorver
tal movimento altista de certos custos, caso se manifeste. Crescimento econmico
elevado per capita duradouro reflete, normalmente, ganhos de produtividade do
trabalho. Tais ganhos podem absorver elevaes do salrio nominal sem pressionar
a margem de lucro das empresas, tendo o efeito adicional benfico de reforar a
formao de um mercado de consumo mais amplo. O alargamento da demanda
agregada permite a captao de ganhos de escala e de aprendizado, melhorando o
prprio desempenho das empresas. Vale repetir que esta no apenas uma construo terica plausvel, tendo sido a marca registrada do crescimento europeu nas
dcadas de 1950 e primeira metade de 1960. Mesmo nos dias de hoje, pode-se
registrar no caso da China uma economia de alto crescimento, baixa inflao e,
recentemente, expressivos ganhos salariais.
Finalmente, crescimento econmico que leve a ganhos de produtividade crucial para ganhos de competitividade externa. S assim possvel combinar estabilidade
cambial, fundamental para a estabilidade de preos, e crescimento salarial.
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Como visto nos estudos empricos, a taxa de cmbio tem sido central para explicar
a trajetria da inflao, sendo inclusive assim utilizada de forma persistente pelo
BCB. Este, atravs de sua poltica de juros elevados, busca valorizar o cmbio
com objetivos deflacionistas. Tal grau de liberdade esteve ausente na dcada de
1980, quando a interrupo dos fluxos internacionais ao pas impossibilitou que
tentativas de conteno do processo inflacionrio no pas fossem exitosas. Tanto
isto verdade que a retomada do capital externo foi um dos fatores fundamentais
para explicar o sucesso do Plano Real na dcada de 1990, que teve como elemento
central a utilizao de uma ncora cambial.
Entretanto, importante notar que o fato de no existir uma ncora cambial
formal no atual regime no impede que a taxa de cmbio continue sendo utilizada
de forma indireta, atravs da poltica de juros pelo BCB para a manuteno da
estabilidade de preos.
Independente dos resultados positivos especficos de tal poltica, h efeitos
colaterais sobre outras variveis da economia que apontam para os limites de sua
utilizao. A valorizao cambial tem impacto negativo sobre a competitividade
das exportaes e importaes industriais. O segundo efeito usualmente menos
notado que o primeiro porque a valorizao cambial tende a subestimar o aumento
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Referncias
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APNDICE
Dados
A srie para medir os salrios nominais o rendimento nominal mdio habitualmente recebido pela populao ocupada da PME do IBGE. Tal varivel tem
a limitao de se restringir s principais regies metropolitanas do pas: Rio de
Janeiro, So Paulo, Salvador, Belo Horizonte, Recife e Porto Alegre. Devido mudana metodolgica realizada pela pesquisa em 2003, quando foram consideradas
estimativas para o perodo de 1999 a 2008, a srie foi encadeada com a srie do
rendimento nominal mdio recebido pela populao ocupada da PME Antiga
Metodologia. Para as estimativas foi realizado um tratamento de ajuste da sazonalidade da srie antiga visando compatibilizar as duas sries.
O indicador de atividade foi construdo a partir do dado de grau de utilizao da capacidade na indstria, da Fundao Getulio Vargas (FGV). A varivel
representa o desvio do grau de utilizao em relao a sua mdia no perodo de
1999 a 2008 (80,7%). Essa mdia foi normalizada para se igualar a 100% de forma
que valores superiores a 100 representem excesso de demanda e valores inferiores
a 100, excesso de oferta.
O custo unitrio do trabalho o salrio real dividido pela produtividade.
Para essa varivel foi utilizado o rendimento mdio real habitualmente recebido
pela populao ocupada da PME, encadeado com a srie rendimento mdio real
recebido pela populao ocupada da PME Antiga Metodologia. A medida de
produtividade se refere produtividade na indstria que obtida como a produo
industrial dividido pelo nmero de horas pagas. A produo industrial medida
pelo ndice da Pesquisa Industrial Mensal-Produo Fsica (PIM-PF) do IBGE,
cuja abrangncia geogrfica : Pernambuco, Cear, Bahia, Minas Gerais, Esprito
Santo, Rio de Janeiro, So Paulo, Paran, Santa Catarina e Rio Grande do Sul. O
nmero de horas pagas na indstria tem como fonte a Pesquisa Industrial Mensal
de Emprego e Salrio (Pimes) que abrange as mesmas regies que a PIM-PF.
O hiato de aspirao a distncia entre a parcela efetiva dos salrios na renda
e a parcela desejada pelos trabalhadores. A parcela salarial efetiva foi medida a
partir do custo unitrio real do trabalho. A parcela considerada a desejada foi o
mximo alcanado no perodo 1999 a 2008, que se localizou temporalmente no
incio do perodo.
A taxa real de lucro foi calculada a partir da razo entre a massa real de lucros,
deflacionada pelo Deflator Implcito do PIB (IBGE), e o capital fixo produtivo
do ano anterior. O capital produtivo o estoque de capital fixo de mquinas e
equipamentos, lquido de depreciao, somado ao estoque lquido de capital fixo
da construo no residencial, ambos indicadores calculados pelo Ipea. A massa
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de lucros foi obtida a partir da diferena entre o PIB lquido de impostos sobre
produtos e a massa salarial ampliada, que abrange, alm dos salrios, os rendimentos
de autnomos e as contribuies sociais. Estes dados tm como fonte as Contas
Nacionais, que s esto disponveis para os anos de 2000 a 2006. Para 2007 e 2008
a massa de salrios foi obtida supondo que teve crescimento em igual ritmo ao da
massa dos rendimentos efetivamente recebidos da PME do IBGE. Para a massa de
rendimento de autnomos a hiptese que esta tenha crescido no mesmo ritmo da
massa de rendimento daqueles que trabalham por conta prpria, indicador tambm
calculado pela PME. Para as contribuies sociais, foi suposto que esta cresceu em
ambos os anos no ritmo da mdia anual de crescimento de 2000 a 2006.
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PARTE Iii
poltica cambial
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CAPTULO 5
1 INTRODUO
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uma estratgia de crescimento liderada pelas exportaes. As intervenes constantes e, em alguns casos, expressivas, dos BCs nos mercados de cmbio mediante
a compra de divisas estariam vinculadas, igualmente, ampliao da capacidade
potencial de sustentao da liquidez externa em momentos de reverso dos fluxos
de capitais por meio do aumento no estoque de reservas oficiais, ou seja, chamada
demanda precaucional por reservas. Entre 1998 e 2002, tal padro foi mais ntido
nos pases do Sudeste Asitico; aps 2003, beneficiadas pela alta dos preos das
commodities, vrias economias da Amrica Latina passaram a replicar a estratgia
asitica de acumulao de reservas, a partir de supervits em transaes correntes
e da absoro de fluxos de capitais. Para Rodrik (2006), a manuteno de reservas
elevadas o preo a ser pago pelos governos dos pases em desenvolvimento que
no desejam ou so incapazes de regular os fluxos de capitais, devido, entre outras
razes, aos interesses financeiros contrrios a esta segunda alternativa.
Apesar de alguns analistas defenderem que a demanda precaucional e no
o motivo mercantilista seria o determinante mais geral da poltica de acmulo
de reservas pelos pases asiticos e, em menor medida, os latino-americanos, esses objetivos esto estreitamente vinculados e se autorreforam. Isto porque essa
manipulao fundamental para a obteno de supervits em conta corrente e,
assim, de um ingresso lquido de divisas genuinamente obtidas pelos pases. No
h dvida de que reservas acumuladas com base nesses supervits (e nos fluxos de
investimento externo direto) so mais robustas do que aquelas obtidas a partir do
ingresso de fluxos de capitais volteis (investimento de portflio e emprstimos
bancrios de curto prazo).
Apesar da adoo quase generalizada do regime de cmbio flutuante nos
pases em desenvolvimento no contexto ps-crise que se combinou, na maioria
dos casos, com polticas monetrias de metas de inflao, constituindo o binmio
cmbio flutuante-metas de inflao no existe um padro ou modelo geral
utilizado. Pelo contrrio, os pases se diferenciam em relao ao modus operandi
da sua poltica de flutuao cambial.
No caso brasileiro, o regime de cmbio flutuante foi institudo em janeiro de
1999, em substituio ao regime de cmbio administrado de bandas cambiais
vigente desde maro de 1995. Este ltimo regime foi colocado em xeque pelo ataque
especulativo contra o real ao longo do segundo semestre de 1998, que resultou no
virtual esgotamento das reservas cambiais e, portanto, na incapacidade de a autoridade monetria sustentar o limite superior (teto) da faixa estreita de flutuao.
Este captulo pretende avaliar a gesto do regime de cmbio flutuante no
Brasil. Os argumentos esto organizados da seguinte forma. Na seo 2, o formato
institucional e os condicionantes do regime de cmbio brasileiro so tratados. A
seo 3 dedica-se anlise do regime de flutuao cambial desde a sua implementa-
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uma estratgia racional das autoridades monetrias desses pases no contexto das
finanas globalizadas e liberalizadas. Esse objetivo, por sua vez, no contraditrio com os objetivos do regime de metas de inflao, mencionados acima. Pelo
contrrio, seus efeitos diretos, em termos de reduo da vulnerabilidade externa,
e indiretos melhora da avaliao do risco de crdito do pas pelas agncias de
classificao de risco (rating) , contribuem para o alcance daqueles objetivos (ver
apndice B). Mas, em contrapartida, reforam a tendncia de apreciao cambial,
comprometendo a competitividade externa do pas.
A evidente hierarquia entre os regimes monetrio (determinante) e cambial
(subordinado) no arranjo institucional da poltica econmica no constitui uma
especificidade em si da experincia brasileira. Pelo contrrio, o repasse mais elevado
do cmbio para a inflao nos pases emergentes e/ou a sua maior vulnerabilidade
instabilidade dos fluxos recentes de capital faz com que, em vrios desses pases que
adotam o binmio cmbio flutuante-metas de inflao, o controle da inflao e a
estabilidade dos seus respectivos sistemas financeiros constituam objetivos macroeconmicos do regime cambial (ver apndice B). Assim, na realidade, essa hierarquia
reflete o papel fundamental da evoluo da taxa de cmbio para o funcionamento
virtuoso do regime de metas de inflao nesses pases e no sua irrelevncia.
A principal singularidade desse binmio no Brasil a no explicitao desses objetivos, mesmo num ambiente em que o BCB a instituio responsvel
pela gesto desses dois regimes, o que minimiza a possibilidade de problemas
de coordenao de poltica observados nos pases onde a poltica cambial de
atribuio do governo (ver apndice B). Por exemplo, alguns pases que adotam
aquele binmio reconhecem explicitamente que estabilizar a inflao requer o
manejo da taxa de cmbio em funo da presena de graus elevados de abertura
comercial e repasse cambial.
importante examinar, igualmente, os condicionantes internos (estruturais
e macroeconmicos) do regime de cmbio flutuante no Brasil. A fase do ciclo de
liquidez internacional influencia a gesto deste regime nas economias emergentes
e, em particular, na economia brasileira devido ao seu grau elevado de abertura
financeira.1 Enquanto esse ciclo constitui o principal condicionante externo da
poltica cambial no Brasil, o grau de abertura financeira pode ser considerado seu
principal condicionante interno estrutural.
O processo de abertura financeira da economia brasileira iniciou-se no final dos
anos 1980 e foi aprofundado ao longo dos anos 1990 nos governos Collor, Itamar
Franco e no primeiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC).
1. Para maiores detalhes sobre a relao entre regime cambial e grau de abertura financeira, ver apndice A.
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As mudanas institucionais efetuadas nesse perodo resultaram na liberalizao significativa dos investimentos estrangeiros de portflio no mercado financeiro domstico
(principalmente em aes) e no mercado internacional de capitais (mediante emisses
de bonds, notes e commercial papers ).2 Assim, quando o regime de cmbio flutuante
entrou em vigor, no dia 16 de janeiro de 1999, a economia brasileira j possua um
grau relativamente elevado de abertura financeira (o qual viabilizou a absoro dos
recursos externos necessrios para o financiamento do dficit em transaes correntes
durante o perodo de vigncia do regime de bandas cambiais).
Praticamente um ano depois da adoo da poltica de flutuao cambial foi
adotada uma medida decisiva, que ampliou significativamente esse grau. Mediante
a Resoluo no 2.689, o ento presidente do BCB, Armnio Fraga Neto, flexibilizou
as aplicaes dos investidores estrangeiros nos mercados de aes e de ttulos de
renda fixa, bem como permitiu o seu acesso, sem restries, ao mercado organizado
de derivativos financeiros domsticos a Bolsa de Mercadorias e Futuros (BM&F).
At ento, esse acesso era limitado s operaes de proteo das posies desses
investidores nos mercados vista em aes e renda fixa. Vale destacar que a liberdade
de atuao dos investidores estrangeiros na BM&F ampliou significativamente a
liquidez e a profundidade do mercado brasileiro de derivativos financeiros (que
j possua um maior grau de desenvolvimento relativamente maioria dos pases
emergentes no final dos anos 1990) e teve importantes implicaes para a gesto da
poltica cambial que somente foram sentidas na fase de otimismo, especialmente
aps 2004, no contexto de retorno dos fluxos de capitais voluntrios ao pas.
No primeiro governo Lula, duas medidas adicionais ampliaram ainda mais a
integrao financeira do pas com o exterior. Em primeiro lugar, a unificao dos
mercados de cmbio livre e flutuante e a extino da Conta de No Residentes
(CC5), em maro de 2005, que eliminou os limites para que pessoas fsicas e
jurdicas convertam reais em dlares e os remetam ao exterior. Em segundo lugar,
a Medida Provisria (MP) no 281, de 15 de fevereiro de 2006, que isentou de Imposto de Renda (IR) as aplicaes de investidores estrangeiros em ttulos pblicos
e em fundos de capital de risco, bem como de Contribuio Provisria sobre a
Movimentao Financeira (CPMF) os investidores estrangeiros e nacionais nas
emisses primrias de aes e no aumento de capital de empresas.3
O grau elevado de abertura financeira e, sobretudo, o acesso dos investidores
globais ao mercado organizado de derivativos financeiros intensificou os impactos
2. Bonds, notes e commercial papers so ttulos emitidos no mercado financeiro internacional por residentes (governo,
empresas e instituies financeiras), que variam conforme o prazo e outras caractersticas.
3. Em 2003, o governo j tinha reduzido de 25% para 15% o IR incidente sobre as negociaes dos investidores
estrangeiros nos mercados secundrios de aes e as isentado de CPMF; as mesmas medidas foram estendidas posteriormente aos nacionais.
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Enquanto a oferta se restringia aos fluxos associados, basicamente, ao supervit comercial a partir de 2001 e aos investimentos diretos externos (IDEs) , a
demanda no provinha somente da necessidade de honrar os compromissos externos
vinculados s transaes correntes (importaes de bens e servios e remessas de
juros, lucros e dividendos), mas principalmente da demanda especulativa e por
cobertura de riscos, fosse dos estoques de ativos estrangeiros, produtivos e financeiros, no pas, fosse da dvida externa privada (ver grfico 1), fosse dos emprstimos
internos indexados taxa de cmbio, cuja participao no total dos emprstimos
a pessoas jurdicas manteve-se acima de 35% no trinio 2000-2002.
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1999
2000
2001
2004
2005
2006
Transaes correntes
25.335
24.225
23.215
7.637
2002
2003
4.177
11.738
14.199
13.621
20071
4.383
Balana comercial
20.638
1.199
698
2.650
13.121
24.794
33.666
44.757
46.458
Exportaes
48.011
55.086
58.223
60.362
73.084
96.475
118.308
137.807
73.214
Importaes
49.210
55.783
55.572
47.240
48.283
62.809
73.551
91.350
52.576
Servios e rendas
25.825
25.048
27.503
23.148
23.483
25.197
34.115
37.143
18.251
Transf. unilaterais
1.689
1.521
1.638
2.390
2.867
3.268
3.558
4.306
1.996
17.319
19.326
27.052
8.004
5.111
7.356
8.808
15.982
59.812
338
273
36
433
498
339
663
869
291
Conta financeira
16.981
19.053
27.088
7.571
4.613
7.696
9.470
15.113
59.522
Capitais voluntrios
14.016
29.377
20.331
3.909
156
3.333
13.801
15.113
59.522
26.888
30.498
24.715
14.108
9.894
8.695
12.676
9.420
24.326
3.802
6.955
77
5.119
5.308
4.750
4.885
9.573
24.013
Investimento direto
Investimentos portflio
Derivativos
Outros investimentos2
Operaes de regularizao
88
197
471
356
151
677
40
383
149
16.586
7.879
3.990
12.542
15.207
6.600
3.720
14.577
11.034
2.966
10.323
6.757
11.480
4.769
4.363
23.271
Erros e omisses
194
2.637
531
66
793
2.137
1.072
965
2.585
Resultado global
7.907
2.262
3.307
302
8.496
2.244
4.319
30.569
61.610
10.787
8.062
3.451
11.179
3.726
6.607
27.591
30.569
61.610
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166
Cmbio
Taxas de juros
1999
12.166.257
25.292.621
2000
12.164.002
25.290.221
2001
21.612.354
43.835.697
2002
17.349.055
71.186.758
2003
19.320.993
83.553.886
2004
27.421.447
139.066.000
2005
41.810.287
146.655.688
2006
65.361.333
189.327.122
2007
115.883.665
263.434.704
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J a forma de atuao do BCB nesse mercado praticamente no sofreu alteraes em relao ao perodo de cmbio administrado no que diz respeito ao mtodo de transao. As duas circulares de maio de 1999 definiram que essa atuao
permaneceria sob a intermediao dos bancos que atuam no mercado de cmbio
e que deveria ser realizada mediante operaes interbancrias, por leilo eletrnico
ou telefnico, com oferta simultnea a pelo menos cinco desses agentes. A nica
mudana relevante foi em relao transparncia das intervenes: a autoridade
monetria se comprometeu a inform-las ao mercado mediante o Comunicado
Depin no 6.873 de 20 de maio de 1999 (BCB, 2000).5
Para procurar atender s metas da gesto do regime de cmbio flutuante
na fase de pessimismo, o BCB no se limitou a intervir no mercado de cmbio
vista, mas utilizou outros instrumentos de poltica cambial, como a emisso de
ttulos indexados taxa de cmbio e de swaps cambiais. Todavia, o recurso a esses
instrumentos no foi homogneo ao longo desse perodo, tendo sido condicionado pela dimenso das presses no mercado de cmbio (associadas evoluo
do balano de pagamentos e ao grau de averso do risco dos investidores), bem
como pela deteriorao das expectativas em relao solvncia da dvida pblica
interna. Ademais, a autoridade monetria adotou, principalmente no ano de 1999
(antes da ampliao do grau de abertura financeira), medidas de natureza regulatria para estimular a oferta e, principalmente, conter a demanda por divisas no
mercado de cmbio.
As intervenes do BCB no mercado vista de cmbio foram irregulares e
se concentraram na ponta vendedora. No incio da vigncia do novo regime, especificamente entre janeiro e abril de 1999, a autoridade monetria utilizou uma
quantidade expressiva de dlares das reservas internacionais mais de US$ 12
bilhes na tentativa frustrada de conter a depreciao do real. Esses meses iniciais
de turbulncia foram seguidos por um perodo de relativa tranquilidade no front
cambial evidenciada na estabilidade do patamar e na reduo da volatilidade da
taxa de cmbio , que se estendeu at o primeiro trimestre de 2001, durante o qual
a autoridade monetria praticamente se ausentou desse mercado (ver grfico 2).
Como destacam Pires de Souza e Hoff (2006, p. 11), este foi o perodo
no qual o regime cambial brasileiro mais se aproximou do padro de flutuao
pura. Segundo esses autores, um conjunto de fatores teria contribudo para essa
situao de calmaria, dentre os quais: a definio de Armnio Fraga para a presidncia do BCB em maro; a definio do novo arcabouo da poltica monetria
em junho; a reviso bem-sucedida do acordo com o FMI; e os efeitos positivos
da depreciao sobre a balana comercial e de transaes correntes, contribuindo
5. Sobre os diferentes mtodos de transao e graus de transparncia no mercado de cmbio dos pases emergentes,
ver o apndice B.
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A instabilidade externa e seus reflexos sobre o mercado de cmbio estancaramse por um breve perodo de janeiro a maro de 2002 , o que permitiu ao BCB
novamente se ausentar desse mercado (ver grfico 2). No entanto, um novo ataque
especulativo contra o real iniciou-se em abril 2002. Apesar de alguns eventos internos terem contribudo para a deteriorao das expectativas dos agentes residentes
e no residentes expectativas de adoo de medidas heterodoxas numa eventual
vitria de Lula, candidato do Partido dos Trabalhadores (PT) o principal fator
subjacente a esse ataque foi o forte aumento da averso ao risco no mercado financeiro internacional, que resultou numa drstica retrao dos fluxos de capitais para
os pases emergentes e, em particular, para os de maior risco de crdito (associado
crise de confiana nos mercados de capitais provocada pelas fraudes contbeis e
pela concordata de grandes empresas nos Estados Unidos).
Esse novo ataque especulativo teve uma dimenso mais ampla. Ele no se
limitou venda da moeda domstica e dos ativos nela denominados, pois alguns
agentes comearam a manifestar uma preocupao crescente com a solvncia da
dvida pblica interna. Nesse contexto, com o objetivo de manter o suprimento
de proteo (hedge) cambial ao mercado, sem continuar pressionando a dvida
pblica (e, essencialmente, sua parcela vinculada ao cmbio), a autoridade monetria solicitou a autorizao do FMI para lanar swaps cambiais (cujo risco seria
do BCB e no do Tesouro). Diante da relutncia do Fundo em aceitar que o BCB
voltasse a realizar operaes com derivativos (mesmo que mais transparentes, na
forma de leilo e no na BM&F), no lanamento do novo instrumento eles foram
vinculados s Letras Financeiras do Tesouro (LFTs) ttulos pblicos prefixados
de curto prazo. A suposio era que essa vinculao promoveria uma melhora no
perfil da dvida interna. Assim, mediante esse derivativo de cmbio, o BCB ficaria
comprado em taxa de juros prefixada em reais e vendido na variao da taxa de
cmbio nominal.
Essa vinculao a ttulos com juros prefixados, no entanto, provocou reaes
em cadeia nos mercados secundrios, pois os agentes privados estavam interessados
apenas nos swaps que garantiam a correo pela taxa de cmbio num contexto de
crescentes temores de moratria da dvida interna. As vendas de LFTs no mercado
secundrio levaram a fortes quedas de seus preos, o que equivale a uma elevao de
sua taxa de juros, que contaminou toda a estrutura de preos dos ttulos pblicos.
Nesse contexto, o BCB decidiu antecipar a marcao a mercado das carteiras
das instituies financeiras e dos fundos mtuos, diante do risco de resgate em
massa de investidores institucionais e corporativos mais bem informados. Essa
antecipao provocou uma desvalorizao abrupta dos patrimnios lquidos dos
fundos DI e de renda fixa, bem como uma volatilidade sem precedentes em seus
retornos dirios e, em seguida, uma crise de confiana que levou ao resgate de
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R$ 54,5 bilhes (14,6% dos recursos) nos trs meses aps a mudana de regra.
Uma parte considervel desses recursos foi direcionada para a compra de dlares,
intensificando a desvalorizao do real.
Um ms aps o lanamento do novo instrumento de poltica cambial, o BCB
voltou atrs, desistindo de vincular swaps cambiais s LFTs, e passou a negociar
swaps solteiros, alm de manter as colocaes dos ttulos do Tesouro Nacional
indexados ao cmbio. Aps a turbulncia inicial, o novo instrumento foi bem
recebido pelo mercado e absorveu uma parte importante da procura por proteo
cambial (hedge) num contexto de expectativas de moratria da dvida pblica
interna (que tambm impuseram limites a elevaes adicionais da taxa de juros
para conter a fuga do real). A parcela da dvida mobiliria federal indexada ao
cmbio passou de 29,5% em 2001 para 33,5% em 2002, dos quais 13,2 pontos
percentuais (p.p.) correspondiam aos swaps cambiais.
Assim, os ataques especulativos sob o regime de cmbio flutuante (de 2001 e
2002) diferenciaram-se daqueles que eclodiram durante a vigncia do regime anterior,
de bandas cambiais. Neste regime, o ataque especulativo, a demanda por divisas e a
fuga de capitais tinham impacto direto no nvel das reservas internacionais do pas.
No regime de taxa de cmbio flutuante, a demanda por divisas e a fuga de capitais
passam a ocasionar uma depreciao da moeda domstica (FARHI, 2006).
Os custos das crises cambiais sob o regime de cmbio flutuante foram,
igualmente, absorvidos pelo setor pblico, que assumiu o risco cambial privado
mediante a oferta de ttulos pblicos e swaps cambiais (ver grfico 3).
Mais uma vez, foi observado o processo de socializao das perdas, recorrente
na economia brasileira. Se a gesto cambial foi praticamente impotente em conter a volatilidade e a desvalorizao do real, ela foi, em alguma medida, eficaz no
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A combinao de elevado grau de abertura com a existncia de mercados de derivativos profundos revelou-se uma faca de dois gumes para a gesto do regime
de cmbio flutuante no Brasil, sendo que cada gume se manifestou em diferentes
momentos do ciclo de liquidez internacional. Na fase de pessimismo e escassez de
recursos externos, tal combinao intensificou a eficcia dos ataques especulativos
contra a moeda domstica e reduziu a capacidade da gesto cambial de conter os
movimentos de desvalorizao, exigindo o recurso a instrumentos alternativos
de poltica (ttulos indexados ao cmbio e swaps) para conter esses movimentos
e, assim, seus efeitos deletrios sobre a inflao (dado o elevado repasse cambial)
e sobre a situao financeira dos agentes domsticos vulnerveis em termos de
descasamento de moedas.
J na fase de otimismo, que se iniciou em 2003 e vigorou at junho de 2007,6
no contexto de retorno dos fluxos de capitais voluntrios, resultados favorveis nas
transaes comerciais e correntes com o exterior e elevado apetite por risco dos
investidores globais, a adoo de uma poltica monetria excessivamente restritiva
resultou numa trajetria ininterrupta de apreciao cambial, que constituiu o
principal determinante da eficcia da poltica de metas de inflao e se tornou o
aliado por excelncia dessa poltica.
Mesmo se mantendo subordinada poltica de metas, a gesto cambial usufruiu
maiores graus de liberdade diante do cenrio externo benigno no mbito das finanas
e do comrcio internacional, o que contribuiu, decisivamente, para a evoluo favorvel do balano de pagamentos associada aos supervits nas transaes correntes
a partir de 2003 e na conta de capitais voluntrios aps 2005 (ver tabela 1) e para
a melhora da situao de solvncia externa da economia brasileira.
possvel identificar dois perodos distintos da gesto cambial nessa fase de
otimismo: o primeiro, de janeiro de 2003 a novembro de 2004; e o segundo, de
dezembro de 2004 a junho de 2007.
No primeiro perodo, o BCB praticamente no interveio no mercado de
cmbio vista, comportamento que seria de se esperar de janeiro de 2003 a julho
de 2004, quando, aps os meses iniciais de correo da depreciao excessiva de
6. Em julho, como destacado no prximo item, com a ecloso da crise imobiliria nos Estados Unidos, inicia-se um perodo
de turbulncia no mercado financeiro internacional e aumento de averso ao risco dos investidores globais. Assim, a
fase de alta do ciclo de liquidez internacional da presente dcada encerrou-se no ms de junho de 2007.
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O ritmo de expanso desse passivo desde janeiro de 2003 foi maior que a
taxa de crescimento das reservas internacionais, o que resultou na deteriorao dos
indicadores de liquidez externa at dezembro de 2005 (ver grfico 5). Somente a
partir de janeiro de 2006, quando a poltica de acumulao de reservas torna-se
mais agressiva, esses indicadores sofrem uma pequena melhora, que persiste at
janeiro de 2007. A partir desse ms, eles voltam a se deteriorar devido forte
expanso do ingresso de capitais de curto prazo, que resultou no crescimento da
dvida externa de curto prazo, bem como do estoque de investimentos de portflio
no pas (ver grficos 4 e 6).
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emergentes aps a obteno dessa classificao). Vale mencionar que, nesse contexto,
a participao dos papis prefixados no total da dvida pblica mobiliria aumentou
significativamente, ou seja, aquela expectativa possibilitou a mudana da composio
da dvida (ver grfico 3). Por outro lado, no caso especificamente dos fluxos atrados
pelo diferencial entre os juros internos e externos, dois fatores adicionais estimularam
sua ampliao nesse perodo: a reduo do ritmo de corte (de 0,5 p.p. para 0,25 p.p.)
da taxa bsica de juros pelo BCB em janeiro e a continuidade da tendncia de queda
do risco-pas no mercado internacional.
A interao entre esses dois fatores manteve o diferencial entre a taxa Selic
e a taxa denominada Selic neutra de arbitragem (ver grfico 8) que consiste
na soma do risco-pas com a taxa de juros de menor risco (Fed Funds Rate ) 8 e
8. Taxa bsica de juros dos Estados Unidos.
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ficou menor do que o normal e a cotao vista mais alta, a venda de dlar no
mercado vista e a compra no futuro tornou-se vantajosa (ver apndice C).
Assim, como j anunciado na seo anterior, somente na fase de otimismo do
ciclo de liquidez internacional, a combinao do ambiente de cmbio flutuante com
o livre acesso dos investidores estrangeiros BM&F (vigente desde 2000) resultou
no aumento da liquidez e da profundidade desse mercado e, consequentemente,
das oportunidades de arbitragem e especulao com a taxa de cmbio do real. As
operaes dos investidores estrangeiros nos mercados de cmbio vista e futuro
para usufruir o amplo diferencial de juros, num contexto de queda dos riscos-pas
e cambial (tambm associada evoluo favorvel da balana comercial) resultaram na intensificao da trajetria de apreciao do real ao longo do primeiro
semestre de 2007 (ver grfico 2). Essa trajetria, por sua vez, ampliou ainda mais
a rentabilidade dessas operaes, estimulando a sua continuidade, num processo
de profecias autorrealizveis (ver grfico 9).
J no mercado de balco, foram as empresas brasileiras, sobretudo exportadoras, que assumiram as posies vendidas nos contratos de derivativos cambiais
no contexto de forte apreciao do real (em vrios casos, em troca de juros mais
baixos nas operaes de crdito em reais). As posies das empresas a partir de
final de 2005, ou seja, no perodo de elevada liquidez e baixa averso aos riscos dos
investidores internacionais adicionaram presses em prol da apreciao do real,
revelando a contradio entre a motivao microeconmica (procura de proteo
e de ganhos especulativos por empresas exportadoras diante da perda de lucratividade das exportaes devido apreciao cambial) e o efeito macroeconmico dos
contratos de derivativos. A existncia desses contratos veio tona quando, com a
desvalorizao da moeda brasileira, algumas empresas tornaram pblica a existncia
de elevadssimos prejuzos, como detalhado na prxima seo.
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, a intensidade da apreciao do real poderia ter sido bem menor, mas no seria
estancada. Defende-se, aqui, a hiptese de que uma mudana nessa estratgia somente reduziria essa intensidade, mas no seria suficiente para deter a tendncia de
valorizao cambial devido ao contexto de ampla abertura financeira. Ademais, no
caso da economia brasileira, nesse perodo, a impossibilidade de o BC controlar,
simultaneamente, a taxa bsica de juros e a taxa de cmbio nominal neste contexto
foi levada ao limite devido a duas especificidades.
A primeira especificidade consiste no alto custo fiscal das operaes de esterilizao (associado ao patamar da taxa bsica de juros e ao elevado estoque da
dvida mobiliria interna). A adoo de uma estratgia mais agressiva de compra
de divisas (com o objetivo de influenciar a trajetria da taxa de cmbio) com
esterilizao parcial dos seus impactos monetrios colocaria em risco a poltica de
metas de inflao ancorada na manuteno de uma alta taxa bsica de juros. A
segunda (e principal) especificidade reside na existncia de um mercado organizado de derivativos financeiros (BM&F) amplo e lquido, resultado da interao de
dois fatores que se autoalimentaram na fase de auge do ciclo recente de liquidez:
o maior grau de desenvolvimento desse mercado, relativamente aos demais pases
emergentes, associado ao contexto de alta inflao dos anos 1980; e o acesso sem
restries dos investidores estrangeiros BM&F a partir de 2000.
Em relao a este ltimo aspecto, Johnson (2007) apresenta dados evidenciando a dimenso relativa desta bolsa e o tamanho das apostas de apreciao do
real lideradas pelos investidores estrangeiros. Alm de ocupar uma das primeiras
posies no ranking das principais bolsas de derivativos mundiais e a segunda
dentre as bolsas emergentes (perdendo somente para a Korea Exchange, a bolsa da
Coreia do Sul, na qual predominam as opes sobre o ndice de aes), o nmero
de contratos negociados na BM&F havia registrado a maior taxa de crescimento
entre os primeiros bimestres de 2006 e 2007 (ver tabela 3).
TABELA 3
jan.-fev. 2007
jan.-fev. 2006
Variao (%)
Korea Exchange
450,61
513,07
12,2
Eurex
267,87
226,04
18,5
235,80
192,47
22,5
152,19
122,19
24,6
Euronext.life
130,89
115,02
13,8
122,61
99,24
23,5
106,86
98,61
8,4
62,91
41,80
50,5
59,24
42,15
40,5
55,91
42,88
30,4
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Comprados
Proteo em DI
Exposio em dlar
2003 dez.
628.886
31.550
82.278
82.278
2004 dez.
305.040
38.343
38.343
2005 dez.
32.313
164.394
14.845
14.845
2006 dez
3.350
260.374
27.217
27.217
2007 jun
3.350
466.730
42.436
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No caso dos fluxos financeiros (investimentos de portflio e outros investimentos), no primeiro semestre de 2007 (perodo pr-crise), a trajetria deste ingresso foi ascendente, ancorada no forte crescimento dos investimentos de portflio
e dos outros investimentos, revelando uma euforia, caracterstica dos momentos
que antecedem a ecloso das bolhas. No segundo semestre, esta trajetria muda de
direo e se torna cadente. A entrada lquida de fluxos financeiros atinge seu piso
em setembro (somente US$ 994 milhes) e se recupera ligeiramente no ltimo
trimestre do ano (ver grfico11).
Nos primeiros oito meses de 2008, alguns fatores contriburam para sustentar esses fluxos, e, assim, amortecer o resultado anual desfavorvel, associado,
sobretudo, ao desempenho do quarto trimestre, quando o setor externo brasileiro
contaminado pelo efeito-contgio da crise financeira internacional. Por um lado, os
investimentos de portflio em aes de empresas brasileiras (no pas e no exterior)
foram impulsionados por dois fatores mencionados acima (a alta dos preos das
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O credit crunch nos trs ltimos meses de 2008 contagiou, igualmente, as demais
formas de crdito externo, inclusive as direcionadas ao comrcio exterior, registradas
na subconta Outros investimentos. O impacto foi mais forte na modalidade Emprs-
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Estes contratos espelho, por sua vez, reforaram a depreciao do real, criando um crculo vicioso. Em relao ao volume total envolvido, no h informaes
sobre as operaes realizadas no mercado internacional (em que so negociados
os NDFs vinculados ao real), onde no h registro das transaes. J os contratos
firmados no Brasil, que so registrados na CETIP, somavam cerca de US$ 94
bilhes em fins de outubro de 2008 (ver grfico 15).
Neste contexto, o BCB procurou atenuar a escassez de liquidez em moeda
estrangeira mediante, num primeiro momento, uma nova modalidade de interveno instituda em setembro os leiles de dlares com compromisso de recompra.
Naquele momento, o BCB ainda no tinha conhecimento da gravidade do efeitocontgio (associado desmontagem das operaes nos mercados de derivativos) e,
com isso, foi excessivamente cauteloso na utilizao das reservas cambiais.
Somente em outubro, o BCB retomou as vendas convencionais de divisas
(que no atingiram volumes expressivos) e tambm passou a realizar emprstimos
em moeda estrangeira a partir das reservas internacionais, destinados ao financiamento do comrcio exterior (ver grfico16). possvel levantar a hiptese de
que a autoridade monetria brasileira, assim como os BCs de outros pases latinoamericanos (que historicamente conviveram com uma elevada vulnerabilidade
externa) tiveram um maior receio (relativamente aos asiticos) de abrir mo do
seu colcho de segurana em moeda estrangeira, constitudo durante a fase de alta
dos preos das commodities (2003 a meados de 2008).
Alm das operaes no mercado vista, que somaram US$ 23.523 bilhes
entre setembro e dezembro, em setembro o BCB interrompeu a rolagem dos
contratos de swaps reversos e no incio de outubro voltou a realizar leiles de
contratos de swaps cambiais, nos quais assume uma posio passiva em dlar (ou
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REFERNCIAS
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APNDICES
APNDICE A.1
Aspectos conceituais e analticos da poltica cambial
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Indicadores monitorados
1. Repasse cambial
2. Reduo da volatilidade
Equilbrio e competitividade
externos
1. Reduo da volatilidade
2. Reduo da volatilidade
3. Manter a liquidez nos mercados cambiais
3. Acmulo de reservas
Reduo da vulnerabilidade
externa e melhora do rating
soberano
1. Fluxos de capital
1. Acmulo de reservas
2. Reduo da dvida externa
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QUADRO A.2
Mercado de cmbio
vista domstico, atacado
Mercado de cmbio
futuro
Mercado de derivativos
de balco
Mercado de ttulos de
dvida
Venda/compra
Contratos futuros
Swaps e opes
Compra/venda de ttulos
pblicos indexados
taxa de cmbio
Transparncia
No transparncia
n.a.
n.a.
2. Instrumentos
3. Transparncia
4. Mtodos de transao
5.Tamanho, frequncia e
timing
Grandes volumes,
frequentes
Plataformas eletrnicas
n.a.
O quarto aspecto refere-se ao mtodo de transao que diz respeito institucionalidade do mercado interbancrio de cmbio , enquanto o quinto envolve
o tamanho, a frequncia e o timing da interveno, se subordinando estritamente
meta de poltica cambial. Quando o acmulo de reservas com um mnimo efeito
sobre a taxa de cmbio o objetivo perseguido, um padro de frequentes, mas
pequenas intervenes, deve ser esperado. Ademais, os bancos centrais que intervm
com esse intuito geralmente procuram efetuar transaes a preos favorveis no final
do dia (MOSER-BOEHM, 2005). Em contrapartida, se o objetivo influenciar
a taxa de cmbio, as intervenes devem ser amplas e menos frequentes.
As estratgias da poltica cambial, por sua vez, influenciam sua eficcia no
alcance dos objetivos e metas predefinidos, a qual depender, igualmente, dos
condicionantes estruturais e macroeconmicos mencionados acima. Em princpio, as intervenes nos pases emergentes so potencialmente mais eficazes em
funo de um conjunto de especificidades desses pases: i) tamanho relativo da
interveno em relao ao giro do mercado (turnover); ii) existncia de controles
de capital que limitam o acesso aos mercados internacionais de capital, ampliando
o poder do BC frente ao mercado; e iii) baixo nvel de sofisticao dos mercados,
que ampliam a vantagem informacional do banco central em relao aos participantes do mercado.
Assim, alguns dos fatores que influenciam positivamente a eficcia dessa poltica so os mesmos que justificam a maior recorrncia das intervenes cambiais
nos pases emergentes de forma geral, quais sejam: como o mercado de cmbio
estreito e dominado por um pequeno nmero de agentes, provavelmente a taxa de
cmbio ser mais voltil caso as autoridades no forneam alguma direo e suporte
ao mercado; os mercados financeiros pouco desenvolvidos e incompletos tambm
tornam a proteo contra o risco cambial caro e/ou inexistente, ampliando os custos
da volatilidade cambial para os agentes e a economia como um todo.
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APNDICE B.1
A gesto cambial nos pases emergentes
Esta seo pretende fornecer um panorama geral da gesto dos regimes de cmbio
flutuante nos pases emergentes no perodo recente. Como j anunciado na introduo do captulo, mesmo entre aqueles pases que adotaram o binmio cmbio
flutuante-metas de inflao, no existe um padro ou modelo geral utilizado.
As experincias desses pases se diferenciam em relao ao formato institucional
(autoridades responsveis pela definio do regime cambial e pela sua gesto), bem
como das estratgias e da eficcia da poltica cambial, como detalhado a seguir.
APNDICE B.2
Formato institucional
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de empate, qualquer deciso oficial dessa comisso deve ter pelo menos um voto
favorvel de um membro do ministrio. J na Coreia e Nova Zelndia, a poltica
cambial uma responsabilidade conjunta do BC e do governo.
Nos pases onde o governo tem influncia sobre a poltica cambial, a existncia
de bancos centrais legalmente independentes e que adotam um regime de meta de
inflao pode resultar em conflitos de poltica. Assim, por exemplo, a elevao da
taxa de juros pelo BC para atingir essa meta pode provocar uma apreciao cambial.
Esta pode ser desejvel do ponto de vista do BC, ao contribuir para o processo de
desinflao, mas se revelar contraditria com os objetivos do governo em relao
taxa de cmbio. Nessas circunstncias, os arranjos de governana relativos s
polticas cambial e monetria podem entrar em choque.
No que diz respeito s intervenes especficas no mercado de cmbio, na
maioria dos casos esta deciso atribuio da mesma instituio responsvel pela
poltica cambial. Mais de 90% dos BCs so responsveis por essas intervenes.
No Mxico, coerentemente com o arranjo institucional do regime de cmbio
flutuante, as intervenes so decididas conjuntamente pelo BC e o governo no
mbito da Comisso de Cmbio. Contudo, h diferenas em relao instituio
proprietria das reservas cambiais. No Brasil, Hong Kong, Coreia, Nova Zelndia e
Peru, o total (ou quase o total) das reservas no so de propriedade dos respectivos
BCs. No Brasil, elas pertencem ao governo, mas sua gesto realizada pelo BCB.
Na Coreia, o BC local tem o poder de decidir sobre as intervenes realizadas a
partir das suas prprias reservas, aps consultar o governo; enquanto o governo
tem a palavra final nas intervenes efetuadas com suas prprias reservas, aps
consultar o BC (ver quadro B.1).
QUADRO B.1
Deciso sem
intervenes1
frica do Sul
100
Banco central
Em caso de mudana
Argentina
100
Banco central
Regularmente
Sim
Brasil
Banco central
Em caso de mudana
Sim, diariamente
Chile
100
Banco central
Em caso de mudana
Sim, semanalmente
Coreia
80
No
No
ndia
100
Banco central
Regularmente
No
Mxico
100
Em caso de mudana
Sim, diariamente
Tailndia
98
Banco central
No
No
Turquia
100
Banco central
Regularmente
No
Pases
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203
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204
APNDICE B.3
Objetivos, estratgias e eficcia da poltica cambial
A pesquisa do BIS tambm revelou uma ampla diversidade em relao aos objetivos,
metas e estratgias da poltica cambial perseguidos pelos pases emergentes que adotam
regimes de cmbio flutuante. No que diz respeito aos objetivos macroeconmicos mais
gerais, predomina o controle da inflao (estabilidade interna dos preos), coerentemente com a adoo de regimes de metas de inflao, explcitos ou implcitos, por vrios
desses pases.17 Todavia, em alguns pases, a gesto cambial tambm contempla como
objetivos a manuteno da competitividade externa (preservao do valor externo da
moeda), a estabilidade financeira e a reduo da vulnerabilidade externa.
Coerentemente com a predominncia do controle da inflao como objetivo
macroeconmico mais geral, a maioria dos pases emergentes elege como principal
meta da poltica cambial a reduo da volatilidade da taxa de cmbio (ver quadro A.1).
Nas respostas ao questionrio do BIS, os BCs destacaram a importncia das aes para
minimizar variaes excessivas (overshooting), bem como para reduzir a velocidade
de mudana da taxa de cmbio (em ingls, utiliza-se a expresso leaning against the
wind). Isto porque, mesmo que o banco central em questo no tenha como meta o
patamar dessa taxa, movimentos abruptos nos dois sentidos (depreciaes ou apreciaes) ampliam a incerteza em relao sua trajetria futura, induzindo os agentes
privados a postergarem as transaes. Como destaca Silveira (2003), neste contexto
a liquidez dos mercados diminui e a volatilidade cambial aumenta, estimulando a
especulao e, com isso, flutuaes esprias da taxa de cmbio.
A atenuao da volatilidade cambial tambm constitui uma meta da poltica
cambial quando esta se subordina a outros objetivos macroeconmicos, de forma
complementar ou no com o controle da inflao. Caso esses objetivos contemplem
a competitividade externa da economia, alm da reduo dessa volatilidade, a gesto
cambial perseguir explicitamente um patamar para a taxa de cmbio. Nos momentos em que a preservao da estabilidade financeira constitui o objetivo prioritrio
da poltica cambial, a meta complementar consiste no provimento de liquidez para
garantir o funcionamento do mercado. Nos perodos de stress, a liquidez pode
esvair-se entre os bancos negociadores, que exercem influncia na formao de
preos (os chamados market-makers), inviabilizando as transaes. Por exemplo,
na Coreia e no Brasil, em 2002, as respectivas autoridades monetrias intervieram
em perodos de volatilidade cambial, induzidas por incertezas polticas, para prover
liquidez e preencher as diferenas entre as cotaes de compra e venda.
A ltima meta de poltica cambial mencionada pelos BCs refere-se acumulao de reservas em moeda estrangeira. Assim, a pesquisa do BIS sanciona a
17. Coerente na prtica, mas no na teoria, j que o regime de metas est assentado no pressuposto terico de que a
taxa de cmbio seria a varivel livre de ajuste, que garantiria o equilbrio do balano de pagamentos.
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Algum impacto
Nenhum impacto
Indonsia, Venezuela
Colmbia
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geral, sendo que alguns bancos centrais realizam intervenes em ampla escala e
outros envolvendo pequenos volumes de recursos.
A postura dos BCs em relao transparncia das intervenes mostrou-se
bastante heterognea (ARCHER, 2005), mesmo entre os pases que adotam o
binmio metas de inflao e cmbio flutuante e perseguem metas semelhantes
de poltica cambial.19 De forma geral, os bancos centrais que procuram reduzir
a volatilidade cambial so mais transparentes e divulgam informaes detalhadas
sobre as intervenes correntes (e no somente sobre a estratgia geral). Contudo,
existem excees. Na Coreia, o BC intervm mediante instituies selecionadas
entre os principais bancos e exige o compromisso de no divulgao de informaes, que devem se manter confidenciais. Nessa seleo, o BC coreano utiliza como
critrio a capacidade de os bancos intermediadores (dealers) no mercado de cmbio
fornecerem informaes sobre o mercado e o seu papel ativo como formadores de
mercado (market-maker).
Quando a meta o acmulo de reservas, as experincias mostram-se ainda mais
divergentes. Em alguns pases, as autoridades monetrias intervm suavemente (pequenos volumes) e de forma pouco transparente para atingi-la (caso da frica do Sul),
enquanto em outros a opo por uma estratgia visvel e previsvel. No Mxico, por
exemplo, as intervenes voltadas para a constituio de reservas so realizadas mediante
leiles cujos parmetros so anunciados previamente. No Chile, o BC adota a prtica
de divulgar o perodo e teto da interveno (MOSER-BOEHM, 2005).
As estratgias de interveno condicionam, por sua vez, a eficcia da poltica
cambial. Contudo, essa eficcia depende, igualmente, de caractersticas estruturais dos
pases (grau de abertura financeira, dimenso do mercado de cmbio etc.). O estudo
emprico mais amplo sobre esse tema o de Canales-Krilijenko (2004), baseado numa
pesquisa de 2001 do FMI (IMFs 2001 Survey on Foreign Exchange Market Organization). Um das suas principais concluses que, de forma geral, as intervenes dos BCs
emergentes nos mercados de cmbio tendem a ser mais eficazes relativamente quelas
realizadas pelos BCs emissores das principais moedas negociadas internacionalmente.
Essa maior eficcia est relacionada adoo de regulamentaes especficas que
ampliam as vantagens informacionais vis--vis os participantes do setor privado e
ampla dimenso das intervenes cambiais e das reservas oficiais nos pases emergentes
relativamente ao giro do mercado de cmbio.
J o estudo de Mihalijek (2005), a partir da pesquisa do BIS, chega a algumas concluses relevantes sobre a relao entre, de um lado, a eficcia da poltica
cambial e, de outro lado, as metas, estratgias e canais de influncia sobre a taxa
19. Como destaca Holub (2004) a transparncia nas operaes no mercado de cmbio pode comprometer sua eficcia,
mas tambm impossvel definir uma regra mecnica: uma ttica que funcionou em uma situao pode ter pouco
efeito em outra.
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Objetivos
Correo de desalinhamentos ou estabilizao da taxa de cmbio num patamar
desejado
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APNDICE B.4
Tcnicas de gesto dos fluxos de capitais
Nunca utilizados
Controles de capitais
Regulamentao
prudencial
Controles sobre
as sadas
Controles sobre
as entradas
Restries ao acesso de
no residentes a moeda/
ativos domsticos
Indonsia, Malsia
Indonsia, Malsia
Indonsia, Malsia
Indonsia, Coreia,
Malsia
Argentina, ndia
ndia
ndia
Brasil, Colmbia,
ndia, Filipinas,
Tailndia, Venezuela
Chile, Repblica
Checa, Hong Kong,
Hungria, Coreia
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APNDICE C.1
O mercado domstico de derivativos cambiais
Os principais instrumentos derivativos vinculados taxa de cmbio do real negociados no mercado domstico so os contratos futuros, as opes e os swaps, cujas
caractersticas so detalhadas a seguir, com base em Farhi (1998).
Contratos futuros Nos mercados futuros organizados, as especificaes
da mercadoria ou do ativo, as datas de vencimento e as modalidades da eventual
entrega so previamente definidas de forma precisa em contratos padronizados. O
objeto da negociao passa a ser no mais a mercadoria ou o ativo subjacente, mas
o contrato que representa um compromisso padronizado de compra ou de venda,
a um preo fixado no momento da realizao do negcio para um vencimento
futuro especfico. Para cada ativo subjacente, os contratos fixam as datas dos diversos
vencimentos. O vencimento de maior liquidez do futuro de cmbio da BM&F
aquele que concentra a maioria dos negcios realizados e que permite aos agentes,
a qualquer momento, abrir ou encerrar uma posio consiste no chamado primeiro futuro, o contrato que vence no primeiro dia til de cada ms. Enquanto no
mercado vista com entrega imediata ou diferida, o operador negocia mercadorias
disponveis ou suscetveis de estarem disponveis num lapso determinado de tempo,
nos mercados futuros possvel vender a descoberto um ativo subjacente que no
se possui ou comprar ativos que no se pretende vir a possuir. Para liquidar essas
posies, basta realizar, em qualquer momento durante a vida til do contrato, a
operao inversa posio inicialmente assumida. Esta forma de liquidao a
mais comumente empregada em todos os mercados futuros e representa mais de
99% de todas as liquidaes, inclusive nos mercados que preveem a possibilidade
de entrega efetiva no vencimento, que no ocorre na BM&F. Ela s possvel por
causa do alto grau de padronizao dos contratos. Quando as posies so carregadas at a data do vencimento, seu encerramento na BM&F ocorre mediante a
liquidao por diferena (j que a liquidao por entrega efetiva no permitida):
no vencimento, a liquidao de todas as posies ainda existentes efetuada pela
Bolsa em questo pela cotao do ativo vista naquela data. A cmara de compensao da Bolsa promove diariamente a conciliao de todas as transaes futuras,
assegurando que, para cada posio vendida a um determinado preo, existe uma
posio comprada no mesmo preo e promovendo as necessrias liquidaes das
posies j existentes. Uma vez efetuada a conciliao e registradas as operaes,
os compradores e os vendedores passam a no ter mais relao entre si. Assim, essa
cmara constitui, deste momento em diante, a contraparte de todas as transaes
registradas. Tal procedimento reduz ou elimina os riscos de crdito, assegurando a
integridade financeira dos negcios realizados, e possibilita a liquidao de posies
atravs da operao contrria, sem necessidade de recorrer contraparte inicial do
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CAPTULO 6
1 INTRODUO
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Uma das importantes discusses sobre os efeitos da taxa de cmbio numa economia diz
respeito aos seus impactos sobre o nvel geral de produtividade. Alguns economistas
defendem que um cmbio apreciado pode ter um efeito benfico na produtividade
na medida em que reduz o preo das mquinas importadas e obriga as empresas a
operarem em seu limite de eficincia devido concorrncia com bens importados.
Este trabalho argumentar que um cmbio competitivo e, portanto, relativamente
desvalorizado tende a promover o aumento de produtividade e no o inverso.
Um nvel competitivo e estvel da taxa de cmbio tem efeitos benficos para a
economia domstica na medida em que estimula a produo de manufaturas para o
mercado domstico e mundial. Ao aumentar o preo relativo dos bens comercializveis domesticamente e, portanto, a rentabilidade da produo de bens industriais,
um cmbio competitivo estimula o aumento de produo e investimento nesse setor,
rico em economias de escala, o que acaba por promover fortemente o aumento da
produtividade dos trabalhadores. importante fazer aqui um contraponto tese
mencionada acima de que um cmbio relativamente apreciado pode estimular
aumentos de produtividade, pois reduz o preo de mquinas importadas.
De fato, dois canais operam em relao aos efeitos do nvel do cmbio na
produtividade domstica. O primeiro, j mencionado, diz respeito ao aumento
de escala de produo e utilizao de retornos crescentes estticos e dinmicos
estimulados na indstria por um cmbio competitivo. O segundo diz respeito
incorporao de mquinas baratas em processos produtivos domsticos estimulada por cmbios apreciados. O efeito final do nvel do cmbio na produtividade
domstica depender da fora relativa de cada um desses dois canais.
Segundo a perspectiva deste trabalho o primeiro canal mais importante e
tende a se sobrepor ao segundo. Em processos de intensa apreciao cambial, a
rentabilidade da produo de bens industriais para exportao e para o mercado
domstico se reduz, o que acaba por desestimular a importao de mquinas baratas
que poderiam melhorar a produtividade do setor. Os nicos setores imunes a esse
problema so aqueles produtores de bens no comercializveis cuja rentabilidade
no depende do nvel da taxa de cmbio.
Pode haver tambm um aumento de escala de produo industrial puxada pelo
mercado interno, apesar da sobrevalorizao do cmbio. Entretanto, mesmo em casos
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1. Para mais detalhes sobre controle de capitais entrada e tambm sobre outros instrumentos de regulao de fluxos,
consultar apndice.
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da poltica monetria e fiscal para que seja efetivo. Em relao poltica monetria
necessrio que o regime de metas de inflao seja flexvel o bastante para que os
objetivos da poltica cambial possam ser acomodados. No h necessidade de se
colocar a taxa de cmbio explicitamente como objetivo da poltica monetria, mas
a meta implcita de competitividade do cmbio real deve ser levada em considerao no manejo do regime monetrio, especialmente nos momentos de conflito
entre polticas.
A sobrevalorizao cambial no pode ser utilizada como arma complementar
no combate inflao como vem sendo feito ultimamente no pas. Em momentos
de relativo aquecimento da economia e aumento da inflao, o cmbio no pode
ser usado como ferramenta para controle de preos. A prpria poltica de aumento
de juros deve ser usada com muita parcimnia na medida em que atrai capitais e
acaba por apreciar a taxa nominal de cmbio. Na articulao do regime macro, as
bandas de acomodao da inflao devem ser usadas em casos de aumento relativo
dos preos.
Ademais, se o processo inflacionrio estiver associado a um componente
estrutural de custos, medidas alternativas de poltica econmica (mudanas em
regras de indexao de contratos, de preos administrados, redues tarifrias etc.)
podem ser mobilizadas no combate inflao.2
4 EXPERINCIAS NA AMRICA LATINA
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inflacionria. A perda de bem-estar geral decorrente das crises oriundas dos ciclos
populistas acaba por superar em muito o ganho transitrio do que ficou conhecido
nessa literatura como distributivismo ingnuo. O aumento artificial dos salrios reais
provoca fortes desequilbrios internos e externos que acabam por prejudicar a situao
dos trabalhadores em termos de ganhos reais e emprego (CANITROT, 1991).
Importa aqui destacar a trajetria do cmbio nesses ciclos. Ao apreciar o
cmbio real, o governo aumenta salrios devido reduo do preo dos bens
comercializveis. O aumento de salrios reais tem como consequncia um acrscimo do consumo agregado, voltado para bens importados. Como a melhoria
dos salrios no decorre de aumentos de produtividade, o acrscimo de consumo,
especialmente de bens importados, financiado por endividamento externo. Os
excessivos dficits comerciais e o agravamento das contas externas resultam numa
crise no balano de pagamentos.4
Na primeira fase do programa populista, as restries macroeconmicas permitem uma expanso de gastos e endividamento externo j que, em geral, planos
desse tipo so implantados aps situaes recessivas ou de ajustamento. A expanso da demanda no curto prazo, com decorrente aumento de emprego e salrios,
aumenta a credibilidade das autoridades e estimula a manuteno do programa.
A economia atinge ento pontos de estrangulamento. Dficits pblicos, dficits
externos e aumento da inflao sinalizam a gravidade do problema. O ajuste
postergado devido a seu alto custo social. A escassez generalizada de produtos, a
acelerao extrema da inflao e a defasagem cambial estimulam fugas de capital.
O programa entra em colapso e segue-se uma grande desvalorizao cambial como
consequncia do ajustamento. Na sequncia, um plano de estabilizao ortodoxo
impe grandes custos sociais, com redues considerveis nos salrios reais. As
consequncias negativas do ciclo populista tendem a se perpetuar, com reduo
de investimentos e emprego.
A fixao do cmbio nominal foi tambm amplamente utilizada na Amrica
Latina como instrumento de controle inflacionrio. No caso das ncoras cambiais,
a fixao do preo dos bens comercializveis na moeda local por meio do congelamento do cmbio nominal introduz forte presso estabilizadora no nvel geral de
preos. No caso das tablitas ou indexao de preos via administrao do cmbio
nominal, a prtica de desvalorizaes nominais menores do que o aumento de
preos tem como principal funo coordenar as expectativas inflacionrias. Quanto
maior a penetrao de bens importados no tecido econmico e, portanto, maior a
presena relativa de bens comercializveis na economia, maior a eficcia do controle
da inflao mediante a administrao do cmbio.
4. Ver Bresser-Pereira e Nakano (2003). Vale lembrar que o cmbio apreciado estimula as remessas de lucros e pressiona
ainda mais o balano de pagamentos.
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quatro pases. Os salrios reais aumentaram, o consumo aumentou, o endividamento externo aumentou e finalmente o balano de pagamentos entrou em colapso,
seguido de forte depreciao cambial. Todos os ciclos foram acompanhados de
crescente apreciao cambial at o momento da crise.5
Todas as crises dos anos 1990 na Amrica Latina esto associadas a problemas
de apreciao cambial. As sobrevalorizaes resultantes dos programas de estabilizao
inflacionria em muito se assemelham aos episdios de populismo econmico. A
fixao da taxa de cmbio nominal ou a reduo do ritmo de desvalorizaes associadas inrcia nos preos dos bens no comercializveis acabam gerando resultados
parecidos aos dos programas populistas. Ambos produziram excessivos aumentos de
preos dos bens no comercializveis em relao aos comercializveis, resultando em
desalinhamento do cmbio real. A queda das exportaes e o aumento das importaes provocaram o aumento do endividamento externo e, no limite, crises.
5 EXPERINCIAS NO LESTE ASITICO
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crescimento liderado pelas exportaes. A Coreia do Sul tambm interveio fortemente em meados dos anos 1980 para evitar uma apreciao expressiva do won,
acumulando reservas e mantendo a competitividade externa. A desvalorizao da
rpia na Indonsia em 1978 foi claramente uma medida de proteo, j que seu
balano de pagamentos no apresentava problemas naquele ano. A deteriorao
de suas contas externas, em 1982, teve um impacto moderado no seu desempenho
econmico devido s medidas tomadas no final dos anos 1970.6
Sobre os asiticos e suas estratgias de desenvolvimento, em contraste com
pases da frica e especialmente da Amrica Latina, o Banco Mundial chama a
ateno para o que foi um dos principais motores do aumento de produtividade
dos primeiros: promoo deliberada de manufaturas para exportao. Depois de
passar por uma fase de substituio de importaes, esses pases mudaram para a
estratgia de industrializao com promoo de exportaes (EPI), especialmente
pela necessidade de aquisio de divisas. Na busca de mercados externos para a
produo domstica, esse grupo de pases Hong Kong, Cingapura, Coreia do
Sul, Taiwan, Indonsia, Malsia, e Tailndia adotou uma srie de estmulos para
as exportaes, com destaque para a poltica cambial.
Muitos trabalhos chamam a ateno para a administrao pr-competitividade da taxa de cmbio na sia. Vrios ressaltam casos de pases asiticos que
perseguiram metas de cmbio real para favorecer exportaes nos anos 1980 e
1990. No caso da Malsia, especialmente depois da sobrevalorizao do incio
dos anos 1980, a trajetria do cmbio real foi sempre monitorada e administrada
de perto pelas autoridades monetrias (DORNBUSCH; PARK, 1999). No caso
de Cingapura, por exemplo, a autoridade monetria alm de zelar pelo controle
de preos nos anos 1980 e 1990, manejou por muitos anos as taxas de juros de
forma subordinanda poltica cambial com vistas a manter a competitividade da
moeda (DORNBUSCH; PARK, 1999).
Na Coreia do Sul, a ao do Banco Central (BC) nos anos 1980 e 1990 foi
semelhante. O BC coreano interveio com frequncia no mercado de cmbio nesse
perodo (RHEE; SONG, 1999, p. 80). Ao longo dos anos 1980, o pas passou por
um breve ciclo de apreciao por conta do bom desempenho das exportaes, especialmente no meio da dcada. A interveno do BC foi assimtrica no sentido de
privilegiar as exportaes (RHEE; SONG, 1999; ver tambm MEDEIROS, 1997).
No incio dos 1990, as autoridades monetrias tiveram grande dificuldade para evitar
a apreciao do won devido aos intensos fluxos de capital. A estratgia de compra de
reservas foi permanente e no ano de 1993 o BC comprou grandes volumes, atingindo
cifras prximas a US$ 2 bilhes em alguns dias (BARREL et al., 1999).
6. Ver tambm, a respeito, Belluzzo e Tavares (2005).
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importante notar, entretanto, que alguma apreciao real passou a ser observada nessa regio, especialmente no perodo 1995-1997 quando o dlar comea
a se apreciar mais fortemente em relao ao yen. Coreia do Sul, Filipinas, Malsia
e Tailndia esto entre os pases que teriam passado por relativa apreciao, com
possveis impactos na crise de 1997 (LIM, 2004). Como destaca Lim (2004), ao
manter o atrelamento de suas moedas ao dlar e permitir uma apreciao real, esses
pases estavam agindo em sentido contrrio a sua estratgia de sucesso. Alm da
questo dos excessivos fluxos de capital de curto prazo e de problemas na regulao
e superviso bancria, destacam-se como principais causas da crise asitica de 1997
os dficits em conta corrente e a sobrevalorizao cambial.
A China representa atualmente um bom exemplo da estratgia de poltica
cambial perseguida pelos asiticos (WORLD BANK, 1993; MEDEIROS, 1997). A
estratgia chinesa, que segue os passos da Coreia do Sul e do Japo, de manter um
cmbio permanentemente desvalorizado, tem levado a um crescimento sustentado
de seu estoque de capital e produto. O cmbio competitivo na China tem estimulado exportaes e investimento, favorecendo a acumulao de um estoque de bens
de capital de alto padro voltado para a produo de bens comercializveis.
O livre funcionamento do mercado cambial, associado liberdade de fluxos
de capital, provocaria um ajustamento dos excessivos supervits na conta comercial e na conta corrente da China atravs de uma forte apreciao do yuan. Um
cmbio mais apreciado estimularia o consumo de bens importados, revertendo o
saldo da balana comercial, e desestimularia o investimento na produo de bens
comercializveis a partir de uma mudana de preos relativos (EICHENGREEN,
2004). Como o supervit comercial e em contas correntes uma meta da China,
sua estratgia bsica praticar um cmbio real relativamente desvalorizado com
fortes intervenes no mercado cambial e uso de controles de capital. A maior
dificuldade dessa estratgia evitar presses especulativas no sentido de apreciao
da moeda. O acesso a fundos dificultado a agentes privados e o governo controla
o mercado de cmbio atravs da autoridade monetria que compra reservas e as
aplica em ttulos americanos.
O modelo de relativo controle de capitais, cmbio administrado e competitivo e insero da produo manufatureira na economia mundial parece,
portanto, caracterizar a estratgia macroeconmica seguida com sucesso pelos
pases no Leste Asitico no perodo que vai de meados dos anos 1970 at o
final dos anos 1990. O contraste com os ciclos de apreciao cambial e crise na
Amrica Latina marcante.7
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6 CONCLUSES
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Mesmo com essas medidas, no ser fcil evitar a relativa apreciao de nossa
moeda j que o mercado financeiro brasileiro se apresenta hoje como provavelmente
um dos mais desenvolvidos e sofisticados do mundo emergente, tendo uma das
maiores bolsas de valores e futuros do mundo. O potencial de fluxo externo de
divisas para nossa economia enorme e mesmo um sistema inteligente de controles
de capitais na entrada ter dificuldade de estancar o processo de apreciao cambial
que poder surgir no Brasil. Alguns dos controles no surtiro tanto efeito devido
sofisticao de nosso mercado financeiro, mas, de todo modo, devem ser usados
para ajudar a controlar a sobrevalorizao da moeda. Controles nos mercados
futuros e operaes na Bolsa de Mercadorias e Futuros (BM&F) tambm devero
ser implementados como estratgia para evitar a apreciao de nossa moeda.
Outro agravante em processos de relativa apreciao do cmbio que poder
se observar por aqui diz respeito sensao de euforia criada no incio de um
processo deste tipo. O aumento de preo de bens no comercializveis e a criao
de possveis bolhas nesse setor e nas bolsas de valores acabam criando uma falsa
sensao de prosperidade que acompanha o processo de apreciao cambial como
se observou na sia nos anos 1995, 1996 e 1997. Esse processo tende a estimular
o aumento do consumo agregado, aumentando o crescimento at que uma crise
no balano de pagamentos interrompa o ciclo. Para evitar dinmicas desse tipo,
a ao do governo fundamental, especialmente no que diz respeito prtica de
uma poltica econmica anticclica.
No caso de uma poltica cambial anticclica e assimtrica, o principal objetivo
manter o cmbio real numa posio estvel e competitiva e, portanto, promover o
aumento da produtividade domstica via aumento da escala de produo industrial
para o mercado domstico e mundial. Numa estratgia desse tipo, a competitividade da taxa de cmbio contribui tambm para uma dinmica saudvel de contas
externas, evitando crises no balano de pagamentos. Ao estimular o aumento
da lucratividade de empresas que operam no setor de bens comercializveis, um
cmbio competitivo tambm contribui para o aumento da poupana domstica,
ajudando no financiamento do desenvolvimento. O caso argentino recente especialmente ilustrativo a esse respeito. Houve nos ltimos anos um aumento de 10
pontos percentuais (p.p.) de poupana domstica em relao ao que se observou
nos anos 1990.
Em relao ao carter regressivo de polticas cambiais que estimulem o aumento de competitividade da moeda importante notar que polticas compensatrias
devem ser usadas no curto prazo para contrabalanar a queda relativa do salrio
real. Por outro lado, vale destacar que tentativas de aumento do salrio real pela
via da sobrevalorizao cambial tm, em geral, se mostrado bastante problemticas.
Os inmeros casos de populismo cambial e crise na Amrica Latina elencados
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231
APNDICE
Conversibilidade na conta de capitais e regulao
dos movimentos de capitais
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A eficcia destas restries tanto maior quanto mais generalizada for sua
incidncia. A eventual existncia de excees incentivaria, naturalmente, a criao
de esquemas em que as caractersticas de uma modalidade de investimento que
se queira isentar do depsito compulsrio pudessem ser reproduzidas atravs de
operaes financeiras estruturadas (mediante, por exemplo, de derivativos) que
estendessem o privilgio para outras modalidades. Por isso, recomendvel extrema parcimnia na considerao de eventuais privilgios ou isenes. Duas linhas
de atividade, no entanto, podem demandar o estudo de um tratamento especial:
entradas de capitais de curto prazo para financiamentos de atividade do comrcio
exterior e entradas para a realizao de operaes de hedge em moeda estrangeira
para exportadores. Regimes especiais poderiam ser concebidos, com a possibilidade
de definir um regime off shore para essas modalidades, isolando-as do mercado
domstico e impedindo, assim, sua converso em reais para aplicao no pas.
2) Restries sada de capitais de residentes no pas
Trata-se aqui de restaurar total ou parcialmente o conjunto de restries ao investimento financeiro no exterior feito por residentes, praticado excessivamente no
Brasil at os anos 1990. A tecnologia para tanto tambm conhecida, tendo sido
abandonada no processo de liberalizao da chamada Carta-Circular no 5 (CC5).
Essas contas foram extintas recentemente, em um processo de facilitao da sada de
investimentos financeiros de residentes que, paradoxalmente, facilitam um processo
de reimposio de restries. A definio de uma lista de operaes de remessas
de capitais no permitidas a residentes incorporaria essas restries. A extenso da
lista negativa de operaes depender do grau de controle que se desejar.
Alm disso, a restrio pode ser absoluta ou parcial, impedindo certas modalidades de sada, ou, alternativamente, impondo-lhes um teto valor, ou fazendo
incidir sobre as operaes de remessa um imposto cuja alquota pode ser, por
exemplo, progressiva. Operaes que sejam julgadas de interesse do pas, como a
realizao de investimentos no exterior por parte de empresas exportadoras ou a
construo de plantas no exterior por parte de empresas brasileiras com capacidade
de transnacionalizao, podem ser isentas de restries.
O instrumento aqui proposto, como se v, bastante flexvel, permitindo
tambm no apenas a calibragem adequada de sua incidncia, como tambm a
escolha de instrumentos de natureza administrativa ou de natureza de market friendly. Note-se, novamente, que a restrio sada de capitais de residentes obedece
ao esprito da legislao brasileira, que no reconhece ao capital gerado no pas
qualquer direito de sada. A permisso de sada, nos termos e volumes adequados
economia nacional, um privilegio, no um direito.
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Para que sejam eficazes, preciso que essas restries se faam acompanhar
de um monitoramento mais estreito de operaes no financeiras que possam
ser usadas de forma indevida para contorn-las. Assim, operaes com cartes de
crdito internacionais, por exemplo, devem ser objetos de monitoramento. Devese ter em mente, contudo, que estes canais so amplamente inadequados para as
transferncias de capitais, exceto no caso de cumplicidade ativa das instituies
financeiras que patrocinam cada bandeira. A fragmentao de operaes aumenta
sensivelmente o custo de transaes envolvidas numa transferncia de valor mais
alto. Assim, o monitoramento de despesas de cartes de crdito poderia ser realizado
apenas para gastos superiores a um teto pr-especificado, como, por exemplo, US$
5 mil americanos. Gastos superiores a esse teto que se adequassem ao conjunto de
restries poderiam ser pr-autorizados a partir de uma solicitao dos interessados
(como no caso de gastos com promoo comercial, por exemplo).
3) Restries ao endividamento de empresas privadas de operaes domsticas
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PARTE IV
poltica FISCAL
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Captulo 7
1 INTRODUO
H uma certa convico, que assumiu ares de verdade absoluta, dominando o debate
sobre as finanas pblicas no Brasil: a de que o Estado brasileiro se agigantou, tendo
criado uma carga tributria excessivamente elevada e gastos desproporcionalmente
altos com o consumo da mquina pblica. Tal agigantamento seria uma das causas de
nosso baixo crescimento em comparao ao de outros pases em desenvolvimento.
Os vrios temas abrigados pela cincia econmica so todos muito polmicos,
mas, sem dvida, quando se trata do campo especfico das finanas pblicas, as
controvrsias parecem se tornar muito mais acirradas. H fortes razes para isso.
grande a capacidade que tem o Estado de atingir o funcionamento da economia,
isto , de afetar, com suas receitas e despesas, a rentabilidade dos negcios privados,
de inverter o fluxo de renda entre os segmentos sociais, de determinar o volume de
emprego e de salrios e de influenciar de forma anticclica ou pr-cclica a dinmica
da economia. Os interesses atingidos pela ao do Estado so, portanto, muitos, e
as posies das classes sociais envolvidas esto longe de ser convergentes.
Este captulo objetiva fazer uma avaliao de um dos pilares do debate os
gastos pblicos no Brasil , procurando demonstrar sua composio e os principais
determinantes de sua flutuao, num esforo de desvendar algumas entranhas do
Estado brasileiro no perodo 1995-2008.
Quanto custou a manuteno do Estado brasileiro que administra um pas
com 8.498.331,60 km2, dimenses, portanto, continentais? Qual o dispndio para
responder s justas demandas por bens pblicos de uma populao que passou
de 158.874.963 de habitantes, em 1995, para 189.612.814, em 2008? Quanto
custou manter as grandes metrpoles brasileiras em funcionamento? O que dizem
os nmeros sobre o uso da capacidade financeira do Estado brasileiro voltada para
o objetivo de reduzir as condies de pobreza e de desigualdade social nos ltimos
14 anos cobertos por esta anlise? Qual foi o potencial do investimento pblico
utilizado para alavancar a economia nacional?
Os gastos foram submetidos a uma verdadeira radiografia, abrangendo
Unio, estados, Distrito Federal e municpios, com o uso dos dois mais completos
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Existem duas metodologias bsicas de divulgao dos dados sobre o gasto pblico
brasileiro. A primeira delas a metodologia das Contas Nacionais, elaborada pela
Organizao das Naes Unidas (ONU) e adaptada ao caso brasileiro pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) (o rgo encarregado de produzir as
contas nacionais brasileiras). A segunda a metodologia da contabilidade pblica
brasileira, regulamentada pela Lei no 4.320, de 1964, e seguida (algo livremente,
diga-se) pelas administraes pblicas brasileiras em seus documentos oficiais.
Ambas as metodologias tm virtudes e defeitos e, portanto, admiradores e crticos.
Para nossos propsitos importa notar que: i) a utilizao de uma ou de outra base
de dados leva ao mesmo diagnstico sobre a evoluo histrica dos gastos pblicos
brasileiros no perodo ps-Plano Real; ii) os dados da contabilidade pblica permitem
anlises mais desagregadas do que os dados das Contas Nacionais; e iii) os dados
das Contas Nacionais so mais adequados para comparaes internacionais.
Os gastos das administraes pblicas podem ser divididos em quatro grupos
com caractersticas muito diferentes entre si, a saber: i) o consumo do governo; ii) as
despesas de investimento das administraes pblicas; iii) os pagamentos (lquidos)
de juros dessas ltimas aos detentores de ttulos da dvida pblica; e iv) as despesas
das administraes pblicas com benefcios previdencirios e de assistncia social.
2.1 O consumo do governo
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Pouca ateno costuma ser dada ao fato de que os gastos com o consumo do
governo envolvem uma srie de itens associados a funes de grande relevncia
para uma sociedade em desenvolvimento, como a manuteno dos servios de
educao, sade, assistncia social, justia, segurana pblica e transportes urbanos.
So gastos decisivos para garantir a oferta regular de bens e servios pblicos essenciais populao. Uma anlise simplista, que contrape o montante global dos
gastos com consumo do governo aos gastos com investimentos, e que da retira
concluses baseadas apenas na ordem de grandeza dessas duas rubricas, julga a
eficincia do Estado atravs de um caminho que encobre informaes relevantes
e leva a concluses genricas e distorcidas.
Gastos com custeio e com funcionrios significam, em grande medida, a manuteno de investimentos realizados no passado, portanto, a preservao da oferta
de servios pblicos que foi expandida tempos atrs. To importante quanto investir
manter o investimento j realizado. Pode-se afirmar, portanto, que todo gasto com
investimento resulta, em alguma medida, em gastos futuros de consumo. Escolas precisam ser construdas e depois mantidas. Hospitais e postos de sade so criados e, em
seguida, exigem elevadas despesas para seu funcionamento cotidiano. Assim, grande
parte da oferta de servios pblicos essenciais implica gerao de gastos correntes.
Cabe, ainda, dizer que em fases de desacelerao da economia, quando o nvel
de utilizao da capacidade instalada (Nuci) est em baixos patamares, a elevao
dos gastos pblicos correntes essencial para a retomada do crescimento, porque
seu impacto na economia rpido e eficiente para impulsionar a demanda agregada. Estando a economia com capacidade ociosa, o estmulo demanda atravs
do consumo do governo e das famlias induz rpida reao da produo com
o uso da capacidade produtiva instalada, elevando, assim, o nvel de emprego e
renda do conjunto da sociedade.
Por todos os motivos citados, a melhor forma de avaliar a dinmica do gasto
pblico corrente do governo no apenas dimension-lo em sua magnitude, mas,
sobretudo, consider-lo sob vrias perspectivas, que possam proporcionar uma
viso mais precisa das finanas pblicas. o que ser feito a seguir.
Dados das Contas Nacionais apontam claramente que o chamado consumo
do governo ou seja, os gastos da Unio, dos estados e dos municpios brasileiros
com a remunerao de funcionrios pblicos ativos,1 com a depreciao do capital
1. Note-se que o conceito de remunerao dos funcionrios pblicos das Contas Nacionais vai alm do pagamento de
salrios, englobando ainda as contribuies sociais efetivas e imputadas pagas pelas administraes pblicas a
esses funcionrios. O chamado consumo do governo mesmo englobando apenas as remuneraes aos servidores
ativos acaba incorporando os gastos das administraes pblicas com o pagamento de benefcios sociais a servidores
inativos (lquidos das contribuies previdencirias desses ltimos), tendo em vista que esses gastos so utilizados como
proxy para uma parte da remunerao dos servidores ativos.
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O quadro acima se altera pouco quando analisamos os dados extrados dos sistemas de contabilidade pblica brasileira. Os dados da tabela 1, por exemplo, indicam
que os gastos da Unio com as remuneraes de funcionrios pblicos ativos e inativos
permaneceram prximos de 5% ao longo de quase todo o perodo em questo, caindo
um pouco apenas por conta do ajuste crise de 2002-2003. Fenmeno parecido se
verifica tambm nos dados estaduais, que apontam despesas com pessoal prximas
de 5,8% do PIB em todo o perodo 1998-2008 (aps considervel aumento nesse
ltimo ano). Aparentemente, os nicos entes federativos cujos gastos com pessoal
cresceram mais do que o PIB no perodo em questo foram os municpios.
A relativa estabilidade dos gastos (em % do PIB) tambm se verifica quando
olhamos os dados dos sistemas de contabilidade pblica sobre as despesas de custeio dos vrios entes da Federao, excluindo transferncias intragovernamentais,
pagamentos de juros sobre a dvida pblica, pagamentos de benefcios assistenciais
e previdencirios do sistema geral e despesas com servidores pblicos ativos e inativos (ver tabela 2). O valor de tais despesas uma aproximao do conceito de
consumo intermedirio das administraes pblicas. E, novamente, apenas as
administraes pblicas municipais parecem estar gastando mais em anos recentes
(em % do PIB).
Em suma e mesmo levando-se em considerao as vrias e significativas
diferenas conceituais entre as bases de dados utilizadas acima no parece ter
havido no perodo 1995-2008 qualquer crescimento descontrolado dos gastos
das administraes pblicas com a remunerao de funcionrios pblicos e com
a compra de bens e servios finais indispensveis ao custeio dirio dessas administraes.
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TABELA 1
Estados
Ativos
Inativos
Total
Ativos
Inativos
Total
Ativos
Inativos
Total
1996
2,9
2,1
4,9
n.d.
n.d.
5,3
n.d.
n.d.
n.d.
1997
2,8
1,9
4,7
n.d.
n.d.
5,0
n.d.
n.d.
n.d.
1998
2,8
2,1
4,9
n.d.
n.d.
5,6
n.d.
n.d.
0,77
1999
2,5
2,2
4,6
n.d.
n.d.
5,8
n.d.
n.d.
0,78
2000
2,8
2,1
4,9
3,9
1,9
5,8
n.d.
n.d.
0,83
2001
2,9
2,3
5,1
3,9
1,8
5,7
n.d.
n.d.
0,83
2002
2,9
2,1
5,0
4,0
2,0
6,0
0,68
0,21
0,89
2003
2,5
2,2
4,7
3,8
1,9
5,7
0,70
0,21
0,90
2004
2,5
2,1
4,6
3,8
1,8
5,6
0,68
0,20
0,88
2005
2,4
2,0
4,4
3,8
1,9
5,7
0,71
0,18
0,88
2006
2,9
2,0
4,9
4,0
1,8
5,8
0,75
0,20
0,95
2007
2,8
2,0
4,8
3,8
1,9
5,7
0,70
0,20
0,90
2008
2,9
2,1
5,0
3,9
1,9
5,8
0,74
0,22
0,96
Fontes: Unio: BCB (sries 7.567, 7.568 e 7.569); estados: STN (2009b); municpios: STN/Fimbra (vrios anos).
Notas: 1 Em linhas gerais, o total dos gastos com funcionrios pblicos de estados e municpios foi obtido somando-se o item
despesas com pessoal e encargos sociais com os itens penses e aposentadorias das outras despesas correntes
(que ganhou muita importncia, em ambas as bases de dados, apenas a partir de 2005). Ademais, o total dos gastos com
funcionrios pblicos inativos e pensionistas foi obtido em ambas as bases, Fimbra e Execuo Oramentria dos Estados
(EOE) somando-se as transferncias a esses ltimos, registradas tanto como despesa de pessoal quanto como outras
despesas correntes. Note-se que diversos ajustes tiveram que ser feitos nos dados tanto da EOE quanto da base de dados
Fimbra ambas da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) para tentar contornar o problema das mudanas constantes no
plano de contas de ambas as bases de dados.
Note-se que a utilizao dos dados agregados da base Fimbra desaconselhvel, tendo em vista que os mesmos so afetados pelas grandes variaes verificadas no nmero de municpios includos em cada ano. Assim sendo, optou-se aqui por
trabalhar com um pequeno nmero de municpios representativos (no caso os municpios capitais de estados).
2
n.d. = no disponvel.
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TABELA 2
Estados
Total
1995
3,4
n.d.
n.d.
n.d.
1996
3,1
n.d.
n.d.
n.d.
1997
3,1
n.d.
n.d.
n.d.
1998
3,0
n.d.
n.d.
n.d.
1999
2,9
n.d.
n.d.
n.d.
2000
3,1
n.d.
n.d.
n.d.
2001
3,1
n.d.
n.d.
n.d.
2002
3,2
2,2
0,81
6,2
2003
3,0
2,3
0,81
6,1
2004
3,1
2,4
0,80
6,3
2005
3,5
2,4
0,81
6,7
2006
3,5
2,6
0,85
6,9
2007
3,3
2,3
0,87
6,5
2008
3,2
2,5
0,90
6,6
Fontes: Unio: STN (Despesas da Unio por grupo): estados: STN (2009b); e municpios: STN/Fimbra (vrios anos).
Nota 1 No caso dos dados da Unio utilizamos as demais despesas correntes da base de dados Despesas da Unio por grupo da STN. Tanto na base de dados da EOE quanto na base de dados Fimbra (ambas da STN) calculamos os valores relevantes
subtraindo do valor das outras despesas correntes aplicaes diretas os itens aposentadorias e reformas, penses,
outros benefcios previdencirios, outros benefcios assistenciais, benefcio mensal ao deficiente e ao idoso, salriofamlia, outros benefcios de natureza social. Antes de 2002, os planos de contas utilizados tanto por estados quanto por
municpios eram diferentes, impossibilitando comparaes.
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O fato de o valor da FBCF das administraes pblicas ter cado significativamente em anos de crise levou diversos analistas concluso de que o ajuste
fiscal brasileiro (isto , o aumento do supervit primrio alcanado desde 1999)
teria sido de m qualidade, visto que obtido por meio do aumento de impostos e
reduo nos investimentos e no por corte nos gastos correntes. No caso especfico
dos investimentos federais, essa viso parece fazer mais sentido como descrio dos
anos duros do ajuste notadamente nos binios 1999-2000 e 2003-2004 do
que como descrio do perodo 1995-2008 como um todo. No caso dos investimentos de estados e municpios que em conjunto investem bem mais do que a
Unio (GOBETTI, 2009) essa tese mais plausvel, principalmente por conta
das obrigaes relacionadas Lei de Responsabilidade Fiscal e da necessidade de
honrar dvidas com a Unio.
De todo modo, bvio que a magnitude da queda do investimento pblico
brasileiro de cerca de 0,5% do PIB na mdia do perodo entre 1999 e 2008 contra
a mdia verificada no perodo 1994-1998 no pode ser comparada magnitude
do aumento da carga tributria (de pouco mais de 8% do PIB) neste perodo.
E o que dizer das despesas de investimento das empresas estatais? O grfico 5
revela o crescimento desse investimento, particularmente aps 2004. Apenas as
estatais federais (que responderam por cerca de trs quartos dos investimentos no
total das empresas estatais no binio 2002-2003) investiram cerca de 1,5% do PIB
em 2007, 1,8% do PIB em 2008 e 1,9% do PIB em 2009 de acordo com dados
do Ministrio do Planejamento. Com efeito, cumpre lembrar que os 4,35% do
PIB obtidos pela soma das despesas de investimento federais com a FBCF das
administraes pblicas em 2009 so, de longe, o maior valor verificado desde,
pelo menos, 1999.
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sabido que a conta de juros das administraes pblicas brasileiras uma das
maiores do mundo. Apenas para se ter uma ideia, os 5,6% do PIB gastos, em
2008, pelo setor pblico consolidado no Brasil com o pagamento (lquido de
recebimentos) de juros aos detentores de ttulos pblicos representam mais que o
dobro do que gasto pelas administraes pblicas francesas (que tm uma dvida
lquida de tamanho comparvel brasileira ver seo 3). Por outro lado, o dado
de 2008 , de longe, o menor verificado desde 1998 e cerca de 3 pontos percentuais (p.p.) do PIB inferior ao verificado nas crises cambiais de 1999 e 2003 (ver
grfico 6). E, desde 2006, a conta de juros das administraes pblicas brasileiras
(medida em % do PIB) tem cado ao ritmo de 0,5% do PIB por ano, a despeito
da enorme acumulao de reservas internacionais verificada no perodo em questo
(e do elevado custo fiscal de carregamento das mesmas).
O grfico 6 mostra a montanha russa da conta de juros das administraes
pblicas com picos de quase 9% do PIB nas crises cambiais de 1999 e de 2003.
Mostra tambm a reduo verificada na conta de juros desde 2006 (de cerca de 1,3%
do PIB at 2009), que foi causada por uma combinao de quedas no estoque da
dvida pblica e nas taxas de juros incidentes sobre essa ltima. Para propsitos de
comparao importante notar que tal economia foi significativamente maior do
que o ligeiro aumento verificado no consumo e no investimento das administraes
pblicas no mesmo perodo (de 0,5% do PIB no total). Assim, os nmeros vistos
at aqui simplesmente no autorizam a concluso de que os gastos pblicos (com
o custeio da mquina pblica e com juros sobre a dvida pblica) teriam crescido
de modo descontrolado nos ltimos anos.
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na subseo 2.1) respondem por outros 30%. Todos esses gastos esto mais ou
menos constantes como % do PIB j h vrios anos e no so particularmente
controversos (ainda que os gastos com aposentadorias dos funcionrios pblicos
sejam elevados para padres internacionais).
O que, de fato, explica o crescimento das Taps no perodo em questo so os
gastos do governo com o Regime Geral da Previdncia Social (RGPS) (isto , com
aposentadorias e penses pagas a brasileiros que trabalham no setor privado) e, em
menor grau, com: i) os benefcios pagos aos idosos pobres, regulamentados pela
Lei Orgnica de Assistncia Social (Loas); ii) o pagamento do seguro-desemprego
e das despesas de programas assistenciais (como o Bolsa-Famlia, por exemplo); e
iii) transferncias a instituies privadas sem fins lucrativos.
Com efeito, o grfico 8 deixa claro que os gastos do governo com o RGPS e
com o seguro-desemprego subiram cerca de 2,5 pontos percentuais do PIB desde
1997. Dados da STN deixam claro, por outro lado, que as despesas com a Loas
mais do que dobrou como % do PIB entre 2003 e 2007 (passando de 0,26% para
0,55% do PIB nesse perodo). Entretanto, em ambos os casos, os nmeros de 2008
foram iguais ou inferiores aos de 2007.
O grfico 9, por sua vez, explicita o principal motivo desse aumento expressivo, qual seja, a valorizao do salrio mnimo (SM) ainda que o aumento no
nmero de benefcios concedidos tambm tenha sido importante no perodo. Muito
j se escreveu sobre a suposta exploso do gasto pblico previdencirio e assistencial no Brasil no raro em tons crticos. Raramente se encontra nessa literatura,
entretanto, menes ao fato de que a elevao desses gastos (e do SM) tem, em
grande medida, sido responsvel por um significativo processo de desconcentrao
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da renda pessoal no Brasil (ver, por exemplo, SOARES, 2006) que se acelerou
consideravelmente a partir de 2003 (ver grfico 10).
Uma das vantagens da metodologia das Contas Nacionais o fato de a mesma ser
utilizada em praticamente todos os pases-membros da ONU. Assim sendo, os
nmeros das Contas Nacionais so mais adequados a comparaes internacionais do
que os nmeros da contabilidade pblica brasileira. Tais comparaes deixam claro
que o peso relativo do consumo do governo no total do PIB brasileiro bastante
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252
Bolvia
Brasil
Chile
Colmbia
Mxico
Paraguai
Peru
12,9
14,4
20,1
11,0
16,6
10,6
10,8
9,1
Uruguai
11,2
Venezuela
Alemanha
Blgica
Canad
Coreia
Espanha
EUA
Frana
Grcia
11,9
12,5
16,9
22,4
13,1
17,0
20,0
20,6
18,2
Hungria
Irlanda
Itlia
Japo
Noruega
Polnia
Portugal
Reino Unido
Sucia
21,21
15,7
18,2
12,6
20,2
18,5
18,7
23,6
27,2
Fontes: Cepal (2009) para a Amrica Latina e OECD (2009a) para a OCDE.
A semelhana dos dados brasileiros com os verificados nos pases da OCDE tambm se verifica quando desagregamos o consumo do governo nos seus dois componentes
bsicos (ver tabela 4). Com efeito, as participaes do valor adicionado (12,9) e do
consumo intermedirio (7,0) das administraes pblicas no PIB brasileiro so, respectivamente, pouco menores do que as verificadas na Grcia (13,1) e nos Estados Unidos
(8,5) e pouco maiores do que as verificadas na Polnia (12,5) e na Hungria (6,7).
Ademais, a participao das transferncias de assistncia e previdncia no PIB
brasileiro (15,5) ocupa uma posio prxima da mediana da amostra de pases da
OCDE listados na tabela 4, ficando acima da verificada nos pases anglo-saxes,
europeus orientais (exceto Hungria) e asiticos, e abaixo da verificada nos pases
da Europa Continental e Ocidental (exceto Espanha e Noruega).
Por outro lado, as administraes pblicas brasileiras gastam relativamente
muito mais com juros do que os pases da OCDE (a despeito de o endividamento
pblico em vrias dessas economias ser maior ou comparvel ao verificado no Brasil)
e investem relativamente menos do que a mdia verificada nesses pases.
Naturalmente, poucos discordariam que os interesses dos brasileiros mais
pobres estariam melhor servidos se as administraes pblicas brasileiras gastassem
relativamente menos com juros e relativamente mais com investimentos (dada a
importncia desses ltimos gastos para o crescimento da economia). Como vimos
acima, os dados de 2008 e mesmo os de 2009 parecem apontar que essa a
direo que vem sendo seguida pelos administradores pblicos brasileiros (embora
apenas lentamente e, no caso dos juros, fortemente influenciada pela crise internacional iniciada no segundo semestre de 2008). Muito menos consenso existe,
como tambm vimos acima, sobre os nveis atuais dos chamados gastos pblicos
correntes, isto , aqueles que compem o consumo do governo e as Taps cujo
crescimento recente tem sido alvo de crtica de diversos analistas.
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253
TABELA 4
Pas
Alemanha
Juros lquidos
pagos em 2008
8,3
4,2
18,4
1,5
45,1
Blgica
13,4
3,5
17,3
1,6
73,6
2,3
3,6
Brasil
12,9
7,1
15,4
1,9
38,8
5,6
Canad
13,5
8,9
11,0
3,0
21,7
0,2
Coreia
9,4
3,8
3,6
4,9
37,4
1,5
Espanha
11,9
5,1
12,7
3,8
22,9
1,0
Estados Unidos
11,5
8,5
12,6
2,6
48,2
1,9
Frana
15,6
5,0
18,9
3,3
41,9
2,7
Grcia
13,1
5,1
17,4
3,0
72,7
4,1
Hungria
14,6
6,7
16,6
3,6
51,3
3,7
Irlanda
10,3
5,3
10,3
4,4
11,1
0,3
Itlia
13,0
5,2
18,1
2,3
89,7
4,9
Japo
9,3
3,3
12,2
3,1
84,3
0,8
Noruega
14,1
6,1
14,1
3,1
125,3
3,8
Polnia
12,5
6,0
14,8
4,2
20,2
1,9
Portugal
14,6
4,1
16,3
2,3
47,9
3,0
Reino Unido
11,9
11,7
13,4
1,8
33,6
2,0
Sucia
17,8
9,4
16,8
3,1
13,8
0,5
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254
PIB per capita ajustado pela paridade do poder de compra (PPC)1 e gastos pblicos
em sade e educao (em % do PIB e per capita, ajustados pela PPC) no Brasil e em
pases selecionados da OCDE2
Gastos com sade
(% do PIB)
Pas
Alemanha
6,3
2.155
3,9
1.334
34.205
Blgica
7,0
2.475
5,8
2.051
35.363
Brasil
4,8
468
4,7
458
9.747
Canad
7,3
2.819
7,2
2.780
38.614
Coreia
3,7
981
4,6
1.220
26.523
Espanha
5,7
1.717
4,4
1.325
30.116
Estados Unidos
7,9
3.616
6,3
2.884
45.778
Frana
7,2
2.407
5,9
1.972
33.424
Grcia
4,9
1.426
3,1
902
29.098
Hungria
4,9
929
5,3
1.005
18.956
Irlanda
7,0
3.039
4,6
1.997
43.414
Itlia
6,8
2.073
4,7
1.433
30.479
Japo
7,2
2.417
3,9
1.309
33.573
Noruega
7,1
3.689
5,5
2.857
51.953
Polnia
4,6
751
5,7
930
16.323
Portugal
5,7
1.242
5,8
1.263
21.784
Reino Unido
7,5
2.670
6,2
2.207
35.601
Sucia
6,8
2.495
6,9
2.532
36.696
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4 NOTAS FINAIS
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REFERNCIAS
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CAPTULO 8
1 INTRODUO
O crescimento quase contnuo da carga tributria bruta (CTB) verificado no perodo 1998-2008 talvez seja o fato estilizado mais marcante das finanas pblicas
brasileiras no perodo ps-Real. Tal crescimento viabilizou a poltica de altos supervits primrios, mesmo em um contexto de gastos pblicos crescentes (notadamente
com a conta de juros, at 2003, e com benefcios previdencirios e de assistncia
social, at 2007), e, dessa forma, exerceu papel crucial no arranjo macroeconmico
implantado no Brasil. No h dvidas de que parte desse crescimento foi legislado principalmente no perodo 1998-2004 entre as crises cambiais de 1999
e 2002-2003. interessante notar, entretanto, que a carga tributria brasileira
cresceu de modo significativo entre 2005 e 2008 sem que alquotas e/ou bases de
incidncia tenham sido aumentadas ou novos tributos criados.
Conquanto o tamanho da CTB tenha se aproximado do verificado em pases
da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) com
renda per capita e ndices de desenvolvimento humano (IDHs) consideravelmente
maiores do que os dos brasileiros , a composio dessa ltima varivel no Brasil
ainda difere consideravelmente da verificada nos pases desenvolvidos. Com efeito,
o Brasil tributa relativamente muito mais o consumo e muito menos a renda e
o patrimnio do que os pases da OCDE o que certamente ajuda a explicar os
elevados ndices de desigualdade de renda pessoal observados no pas.
Anlises econmicas sobre a tributao em uma determinada economia so
necessariamente incompletas se ignoram a utilizao dada arrecadao tributria.
Outro captulo deste livro cuidar da evoluo do tamanho e da composio do
gasto pblico brasileiro no perodo 1995-2008. Parece, entretanto, apropriado
frisar, ainda, a importncia dos conceitos de carga tributria lquida (CTL) e de
renda disponvel das administraes pblicas (RDAP)para anlises sobre o retorno
social dos tributos no Brasil.1
1. Considerado baixo por nove entre dez analistas que no se cansam de repetir que a carga tributria brasileira de
primeiro mundo, mas os servios pblicos no Brasil so de terceiro mundo.
2/12/2010 12:53:04
260
O restante deste captulo est, assim, dividido em quatro partes. Na segunda parte,
os grandes nmeros da tributao brasileira no perodo 1995-2008 so apresentados
e discutidos. Na terceira parte, os nmeros brasileiros so comparados aos verificados
nos pases da OCDE e, quando possvel, nos pases latino-americanos. Na quarta parte
relembra-se ao leitor a importncia terica e analtica dos conceitos de CTL e renda
disponvel do setor pblico e so apresentados os nmeros relevantes no perodo 19952008. guisa de concluso, breves notas so apresentadas na quinta e ltima parte.
Porm, antes de seguir, cumpre frisar que anlises econmicas sobre a tributao
em uma determinada economia so necessariamente incompletas tambm se negligenciam os aspectos federativos, microeconmicos e setoriais da tributao. O fato
de tais questes no serem enfatizadas em anlises macroeconmicas tais como a
apresentada neste captulo no as torna menos importantes. Cabe assim alertar o
leitor para o fato de que embora se esteja convencido da validade dos argumentos
apresentados a anlise a seguir irremediavelmente incompleta.
2 CONCEITOS BSICOS E EVOLUO DA CTB NO PERODO PS-REAL
Entende-se por CTB o valor total dos impostos, taxas e contribuies arrecadadas
compulsoriamente do setor privado pelas administraes pblicas. Seguindo a
metodologia das Contas Nacionais, usual dividir os tributos em quatro tipos,
a saber: i) impostos sobre produtos; ii) impostos sobre a produo; iii) impostos
sobre a renda, a propriedade e o capital; e iv) contribuies previdencirias e para
fundos pblicos. A tabela 1 mostra a evoluo da arrecadao, medida em % do
Produto Interno Bruto (PIB), desses quatro grandes grupos de tributos (e de seus
principais componentes) no perodo 1995-2008.
A primeira coisa a reparar nos dados da tabela 1 o notvel crescimento
(de mais de 8% do PIB) da CTB no perodo em questo.2 Nota-se, ainda, que
esse crescimento no foi uniforme. A CTB permaneceu relativamente constante
entre 1995 e 1997, cresceu cerca de 6% do PIB entre 1997 e 2002, permaneceu
relativamente constante novamente entre 2002 e 2004 e voltou a crescer (cerca
de 2,5% do PIB) entre este ltimo ano e 2008. Ademais, a composio da CTB
tambm se alterou significativamente no perodo em questo. O peso dos impostos
sobre a renda, o patrimnio e o capital subiu de 20% da CTB em 1995 para 26%
em 2008. Por outro lado, a participao relativa dos impostos sobre produtos e
as contribuies previdencirias e para fundos pblicos no total da CTB caram
significativamente no perodo em questo (de 47% para 42,6%, no primeiro caso,
e de 28,5% para 27,5%, no segundo caso).
2. O dado de 2008 (35,2% do PIB) uma estimativa que pode vir a ser revista quando da divulgao pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) do valor final do PIB para esse ltimo ano que dever ocorrer em novembro de 2010. Para efeito de comparao, a estimativa da Receita Federal para a CTB de 34,41% do PIB (RECEITA
FEDERAL, 2010).
2/12/2010 12:53:04
1995
27,0
12,7
1,9
6,8
0,7
0,5
0,5
2,2
0,2
1,2
0,3
0,3
0,1
0,3
0,2
5,4
3,7
0,4
0,4
0,0
0,8
0,1
7,7
7,2
0,5
1996
26,4
12,0
1,8
6,6
0,5
0,3
0,5
2,0
0,2
1,2
0,3
0,3
0,1
0,3
0,2
5,4
3,7
0,4
0,4
0,0
0,7
0,2
7,8
7,4
0,4
1997
26,5
11,6
1,7
6,3
0,5
0,4
0,6
1,9
0,1
1,2
0,3
0,3
0,1
0,3
0,2
6,1
3,6
0,4
0,4
0,7
0,8
0,2
7,6
7,2
0,4
1998
27,4
11,4
1,6
6,2
0,7
0,4
0,6
1,8
0,2
1,3
0,2
0,3
0,1
0,4
0,3
6,8
4,2
0,4
0,4
0,8
0,7
0,2
7,9
7,5
0,4
1999
28,4
12,6
1,5
6,3
0,7
0,5
0,5
2,9
0,2
1,1
0,2
0,2
0,1
0,4
0,2
6,7
4,3
0,5
0,4
0,7
0,6
0,2
8,0
7,6
0,4
2000
30,4
13,7
1,5
6,9
0,7
0,3
0,6
3,3
0,5
1,0
0,2
0,2
0,1
0,3
0,2
7,6
4,5
0,5
0,4
1,2
0,7
0,2
8,0
7,1
0,9
2001
31,9
14,3
1,5
7,2
0,7
0,3
0,6
3,5
0,6
1,2
0,2
0,2
0,1
0,3
0,3
8,1
5,0
0,5
0,5
1,3
0,7
0,1
8,3
7,3
1,0
2002
32,4
13,9
1,3
7,0
0,5
0,3
0,6
3,5
0,8
1,2
0,2
0,2
0,1
0,3
0,4
9,0
5,6
0,5
0,5
1,4
0,8
0,2
8,3
7,2
1,1
2003
31,9
13,5
1,1
7,0
0,5
0,3
0,6
3,4
0,7
1,3
0,2
0,2
0,1
0,3
0,4
8,8
5,4
0,5
0,5
1,4
0,9
0,2
8,3
7,3
1,0
2004
32,8
14,2
1,1
7,1
0,5
0,3
0,6
4,0
0,7
1,3
0,2
0,2
0,1
0,3
0,5
8,7
5,2
0,5
0,5
1,4
1,0
0,1
8,6
7,5
1,1
2005
33,8
14,3
1,1
7,2
0,4
0,3
0,7
4,0
0,6
1,3
0,3
0,2
0,1
0,3
0,4
9,6
5,8
0,6
0,5
1,4
1,2
0,2
8,7
7,7
1,0
2006
34,1
14,2
1,1
7,2
0,4
0,3
0,8
3,8
0,6
1,3
0,3
0,2
0,1
0,3
0,4
9,5
5,7
0,6
0,5
1,4
1,1
0,2
9,1
7,9
1,2
2007
34,7
14,1
1,2
6,9
0,5
0,3
0,8
3,8
0,6
1,4
0,3
0,2
0,1
0,3
0,5
9,8
5,9
0,5
0,5
1,4
1,3
0,3
9,4
7,8
1,6
FGTS = Fundo de Garantia do Tempo de Servio. PIS = Programa de Integrao Social. PASEP = Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico.
Notas 1 Sesi = Servio Social da Indstria. SESC = Servio Social do Comrcio. Senai = Servio Nacional de Aprendizagem Industrial. SENAC = Servio Nacional de Aprendizagem Comercial.
Fontes: IBGE Contas Nacionais de 2000 at 2007 e Ribeiro (2009) para 1995-1999 e 2008.
Composio da CTB
CTB total
Impostos sobre produtos
Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI)
Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS)
Imposto sobre Importao (II)
Imposto sobre Operaes de Crdito, Cmbio e Seguros, Ttulos ou Valores Mobilirios (IOF)
Imposto sobre Servios (ISS)
Contribuio para Financiamento da Seguridade Social (Cofins)
Demais
Outros impostos ligados produo
Contribuio do salrio educao
Contribuio para Sesi, SESC, Senai e SENAC (Sistema S)1
Taxa de poder de polcia
Taxa de prestao de servios
Demais
Impostos sobre renda, propriedade e capital
Imposto de Renda (IR)
Imposto Predial, Territorial e Urbano (IPTU)
Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA)
Contribuio Provisria sobre a Movimentao Financeira (CPMF)
Contribuio Social sobre Lucro de Pessoa Jurdica (CSLL)
Demais
Contribuies previdencirias
Contribuio aos Institutos Oficiais de Previdncia FGTS e PIS/PASEP2
Contribuies previdencirias do funcionalismo pblico
(Em % do PIB)
TABELA 1
2008
35,2
15,0
1,2
7,3
0,6
0,8
n.d
3,9
n.d
1,4
0,3
0,3
n.d.
n.d.
n.d.
9,1
6,3
0,5
0,6
0,0
1,4
0,3
9,7
7,9
1,8
2/12/2010 12:53:04
262
2/12/2010 12:53:05
263
entre 2004 e 2002, de 2,7% para 3,6% do PIB). Com efeito, ambas, a elevao
da CSLL no setor de servios e a mudana no regime tributrio da Cofins e das
contribuies para o PIS dos trabalhadores (ocorridas em 2003), colaboraram
decisivamente para conter a queda da CTB em 2003 e acelerar a recuperao da
arrecadao tributria ocorrida em 2004.
Entretanto, o padro de crescimento da CTB verificado no perodo 20052008 foi inteiramente diferente do descrito acima. Com efeito, a CTB aumentou
consideravelmente em tais anos sem que tenha havido a criao de novos tributos
e/ou aumentos de alquotas ou mudanas nas bases de incidncia de tributos preexistentes. Ao contrrio, o perodo em questo foi marcado por seguidas medidas
provisrias do bem (com isenes tributrias setoriais de vrios tipos) e, principalmente, pela extino da CPMF (em dezembro de 2007), cuja arrecadao flutuava
em torno de 1,3% do PIB. Ainda assim, estima-se que a CTB tenha aumentado
cerca de 2,5% do PIB no perodo em questo.
As causas desse aumento recente e surpreendente, diga-se da CTB esto
associadas retomada do crescimento econmico a partir de 2004. Com efeito, a taxa
mdia de crescimento real da economia entre 1998 e 2002 foi pouco superior a 2%
anuais, contra cerca de 4,5% anuais entre 2004 e 2008. Da que apenas a arrecadao
conjunta do IR e da CSLL (tributos cuja arrecadao tende a cair relativamente em
momentos de crise e aumentar em perodos de crescimento econmico) cresceu cerca
de 1,5% do PIB entre 2004 e 2008. A arrecadao das contribuies previdencirias
e para os fundos pblicos que depende fundamentalmente dos nveis de emprego e
de formalizao do mercado de trabalho (ambos crescentes entre 2004 e 2008) por
sua vez, contribuiu com mais 1,0% do PIB. Outras contribuies importantes do
ICMS e do IOF, majorado em 2008 a fim de compensar parcialmente a perda de
arrecadao advinda do fim da CPMF tambm ajudaram a compensar o 1,3% do
PIB de arrecadao tributria perdido com a extino da CPMF em 2008.
Conquanto as arrecadaes de IR e do ICMS tambm tenham crescido
significativamente entre 1999 e 2002, importante notar que a arrecadao das
contribuies previdencirias e para os fundos pblicos (excluindo as contribuies
de servidores pblicos) caiu relativamente no perodo. Por outro lado, a arrecadao
da Cofins que permaneceu relativamente estvel na casa dos 4% do PIB em anos
recentes praticamente dobrou entre 1998 e 2002, o mesmo acontecendo com a
arrecadao da CPMF. No h dvidas, pois, que o aumento da CTB nesse ltimo
perodo (de relativa estagnao econmica) foi legislado em vez de espontneo
como o ocorrido entre 2004 e 2008.
Seja como for, o fato que, pouco antes da ecloso da crise internacional
no quarto trimestre de 2008, a CTB brasileira atingira seu maior valor (em % do
PIB) em todos os tempos.
2/12/2010 12:53:05
264
comum encontrar na literatura menes ao fato de que a CTB brasileira relativamente alta (quando medida em % do PIB) em relao observada em pases
com um nvel de desenvolvimento similar ao brasileiro. Frequentemente esse fato
visto como um problema, uma evidncia a mais a indicar que a CTB brasileira
estaria retardando o crescimento da economia brasileira.4
Conquanto essa sabedoria convencional esteja longe de ser inquestionvel,5 ela
contm diversos elementos de verdade. Em particular, a CTB brasileira inegavelmente
maior do que a de pases latino-americanos e vem se aproximando da mdia observada
nos pases da OCDE (ver tabela 2). Igualmente dignos de nota so os fatos de que i)
a composio da CTB brasileira (e da CTB dos pases latino-americanos em geral)
bem diferente da verificada na mdia dos pases da OCDE (ver tabela 3); e ii) a CTB
tem crescido, nos ltimos 15 anos, em diversos pases da Amrica Latina (e nos pases
menos desenvolvidos da OCDE) e no apenas no Brasil6 (ver tabela 3). O crescimento
da CTB brasileira nos ltimos anos foi similar, por exemplo, ao apresentado pela carga
tributria de pases como Argentina, Turquia e Coreia do Sul.
TABELA 2
1995
2000
2005
2007
Argentina
20,3
21,5
26,8
29,1
Brasil1
27,3
30,4
33,3
34,7
Chile
17,6
18,9
19,5
21,3
Colmbia
14,0
14,9
17,7
18,3 (2006)
Mxico
16,7
18,5
19,9
20,5
Frana
42,9
44,4
43,9
43,6
Alemanha
37,2
37,2
34,8
36,2
Reino Unido
34,5
37,1
36,3
36,6
Estados Unidos
27,9
29,9
27,3
28,3
Espanha
32,1
34,2
35,8
37,2
Itlia
40,1
42,3
40,9
43,3
Coreia do Sul
19,4
23,6
25,5
28,7
Turquia
16,8
24,2
24,3
23,7
Mdia OCDE
34,9
35,7
35,5
35,9 (2006)
Fontes: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) para Argentina, Brasil, Chile e Colmbia e OCDE para os demais.
Nota: 1 Os dados da Cepal sobre o Brasil diferem levemente dos nmeros divulgados tanto pelo IBGE quanto pela Secretaria
da Receita Federal (SRF) do Brasil. Entretanto, as tendncias dinmicas observadas em todas as referidas bases de dados so
essencialmente as mesmas.
4. Ver Delfim Netto (2009) para um resumo representativo dos argumentos dos defensores dessa tese.
5. Ver, a esse respeito, Arnold (2008) e Benos (2009).
6. A ideia de que estaramos vivenciando um perodo de declnio e queda da alta taxao em economias desenvolvidas (TANZI, 2006) pode at ser verdadeira, mas as evidncias empricas nessa direo certamente esto muito
longe de serem conclusivas.
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TABELA 3
Composio das receitas tributrias das administraes pblicas em pases selecionados da Amrica Latina e na OCDE em 1995 e 2005
(Valores em % das receitas tributrias totais)
Impostos sobre renda,
patrimnio e capital
Pases
1995
2005
1995
2005
1995
2005
Argentina
20,0
32,9
55,9
54,7
24,1
12,4
Brasil
20,0
28,3
47,0
42,2
30,7
27,2
Chile
25,3
35,0
67,6
57,5
7,2
7,5
Colmbia
38,1
48,5
39,3
38,6
22,6
12,9
Equador
25,5
19,1
51,8
60,5
22,7
20,4
Mdia OCDE
40,6
40,5
32,4
31,9
25,6
26,4
Fontes: OCDE (2009b) para a mdia da OCDE, IBGE (2009) para o Brasil, CEPAL (2009) para os demais pases latino-americanos e clculos dos autores.
O elevado peso relativo dos impostos sobre produtos na carga tributria dos
pases latino-americanos (notrios pela m distribuio da renda) chama a ateno,
mas no surpreende. Por um lado, tais impostos afetam os consumidores indistintamente e, portanto, so concentradores de renda (ou, no jargo, so regressivos).7
Por outro lado, tais impostos so embutidos no preo final dos produtos sem
serem explicitados aos consumidores de modo que a maioria dos cidados desses
pases sequer se d conta que paga tais impostos. politicamente conveniente,
ento, para os governantes latino-americanos (quando necessrio) aumentar esses
tributos invisveis.
Com efeito, poucos especialistas em finanas pblicas conseguem estimar
precisamente quanto pagam, por exemplo, de IPI ou ICMS em um dado produto, mas qualquer pessoa que preencha uma declarao de IRPF ou que tenha um
carro (e, portanto, pague IPVA) ou um imvel (e, portanto, pague IPTU) sabe
exatamente quanto est desembolsando desses impostos. Alm de visveis, esses
tributos sobre a renda e o patrimnio so tambm progressivos, ou seja, taxam
mais os que podem mais e menos os que podem menos e, portanto, ajudam a
distribuir a renda. Ademais, so notoriamente mais difceis de arrecadar, seja pelo
custo poltico de se arrecadar dos donos da riqueza e do poder seja por dificuldades
prticas de se mensurar corretamente as variveis relevantes e/ou de se impedir a
sonegao. No surpreende, pois, que o peso relativo desses tributos visveis na
7. Tributos que distribuem renda (ditos progressivos) so aqueles que taxam relativamente mais fortemente os grupos
de maior renda da sociedade que teoricamente podem arcar com mais taxao do que os grupos de menor renda.
Tributos concentradores de renda (ou regressivos) so aqueles que taxam de modo igual pessoas com capacidades
de pagamento distintas. Esse precisamente o caso dos impostos sobre produtos. O valor do ICMS incidente sobre,
por exemplo, um saco de feijo o mesmo independentemente do fato de esse saco ter sido comprado por uma pessoa
pobre ou por um milionrio.
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Conquanto seja bastante comum utilizar-se o conceito de CTB como proxy para
a disponibilidade efetiva de recursos por parte das administraes pblicas, esse
procedimento implica a aceitao de simplificaes draconianas. Com efeito, um
quadro bastante rico pode ser alcanado com a utilizao concomitante dos con12. Ou, de outro modo, deve considerar com cuidado os efeitos negativos da polarizao social, no sentido preciso
de Woo (2005, 2006).
13. Naturalmente, o baixo peso dos impostos sobre a renda e o patrimnio est longe de ser o nico problema tributrio
brasileiro. A complexidade de nosso sistema tributrio notria, assim como o custo administrativo imposto queles
que desejam cumprir as (complexas e em constante mutao) leis tributrias no Brasil. Para um diagnstico mais amplo
do que h de errado com o sistema tributrio brasileiro, ver CDES (2009).
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14. Um esclarecimento talvez seja necessrio aqui. Tecnicamente o FGTS um fundo de propriedade dos trabalhadores,
cujos recursos no podem ser utilizados para custear despesas pblicas. O nico motivo pelo qual as contribuies para o
FGTS so consideradas parte da carga tributria o carter compulsrio das mesmas. Uma vez que se considerem como
tributos as contribuies ao FGTS natural que se considerem como transferncias os saques feitos desse fundo.
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Mas mesmo a anlise da evoluo da RDAP em % do PIB no perodo 19952006 j nos permite concluses bastante diferentes das obtidas com a mera anlise
das CTB (principalmente) e da CTL. Com efeito, os dados mostram um declnio
continuado da RDAP ao longo de todo o primeiro governo do presidente FHC
(com o pice em 1999, devido ao crescimento descontrolado das despesas com o
pagamento de juros da dvida pblica em um contexto de grave crise cambial, e a
despeito do significativo crescimento da CTB e da CTL ocorrido nesses anos). O
segundo governo do presidente FHC, por sua vez, testemunhou uma recuperao da
RDAP para nveis prximos ao verificado em 1995. Assim, o crescimento da RDAP
ao longo do perodo 1995-2006 ocorreu no governo do presidente Lula, mas foi
muito menor do que o verificado na CTB e mesmo na CTL.
Nota-se acima que a maior parte da elevao de cerca de 8% do PIB da CTB entre
1997 e 2008 foi determinada em resposta s crises cambiais de 1999 e 2002-2003.
Com efeito, o crescimento de cerca de 2,5% do PIB na CTB verificado no perodo
2005-2008 (de elevado crescimento econmico em mdia) se deu a despeito de
seguidas desoneraes tributrias, a principal das quais foi a extino da CPMF
(cuja arrecadao anual alcanava 1,3% do PIB) em 2008. Frisou-se, ainda, que i) o
tamanho da CTB brasileira superior ao verificado nos pases latino-americanos e
vem se aproximando da mdia verificada em pases da OCDE; ii) a composio da
CTB brasileira muito diferente da verificada em pases da OCDE, privilegiando
impostos sobre produtos (que concentram renda e encarecem os produtos) em
prejuzo de impostos sobre a renda e o patrimnio (que distribuem renda e no
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encarecem os produtos) e iii) que a elevao da carga tributria foi crucial para
garantir a estabilidade macroeconmica (com reduo da DLSP aps 2003) em
um contexto de aumento (pelo menos at 2007) das Taps.
Voltando-se para a discusso sobre o retorno social da carga tributria
julgado baixo pela sabedoria convencional dos especialistas em finanas pblicas brasileiros nota-se que a fatia dos recursos efetivamente disposio dos
administradores pblicos para gastos em bens pblicos (com exceo daqueles
relacionados a previdncia e assistncia social)17 no PIB em 2003 foi praticamente
igual verificada em 1995. Apenas a partir de 2004 que essa fatia (aproximada
pelo conceito de renda disponvel bruta do setor pblico) comea a superar esse
ltimo patamar. Contudo, o crescimento acumulado da mesma muito menor
do que o da CTB.
17. Cuja proviso (e o impacto redistributivo da mesma) aparentemente no (so) computada(os) como parte do
retorno social da carga tributria pela maior parte dos especialistas em finanas pblicas brasileiros.
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REFERNCIAS
ARNOLD, J. Do tax structures affect aggregate economic growth? Empirical evidence from a panel of OECD countries. Paris: OCDE, 2008 (OECD
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BENOS, N. Fiscal policy and economic growth: empirical evidence from EU
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CDES. Indicadores de equidade do sistema tributrio nacional. Braslia,
2009.
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DELFIM NETTO, A. A agenda fiscal. In: GIAMBIAGI, F.; BARROS, O. Brasil
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RIBEIRO, M. B. Uma anlise das cargas tributrias bruta e lquida no Brasil
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bibliografia consultada
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PARTE V
2/12/2010 12:54:01
Captulo 9
1 INTRODUO
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278
2/12/2010 12:54:47
279
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280
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281
Ao longo de trs dcadas, de 1950 ao final dos anos 1970, a despeito de algumas
tentativas de formao de uma estrutura privada de financiamento de longo prazo,
todas as fases de avano no processo de industrializao no Brasil apoiaram-se numa
combinao de autofinanciamento, capital externo (crdito bancrio e investimentos
diretos) e crdito pblico federal. Este ltimo esteve, basicamente, a cargo do BB, com
foco no setor agrcola; da CEF, voltada prioritariamente para o setor imobilirio; e
do BNDE, com foco na indstria (MONTEIRO FILHA, 1994; GUTH, 2006).5
5. Somente a partir de 1982 o BNDE tornou-se BNDES.
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Mais que isso, essas novas fontes de recursos viabilizaram a continuidade de sua
atuao como principal provedor de crdito de longo prazo no Brasil (embora a
demanda por este tipo de crdito tenha se retrado em funo da recesso) sem a
gerao de descasamentos de custos e prazos preocupantes e, portanto, sem riscos
excessivos para sua prpria situao financeira no futuro e, por extenso, para as
contas pblicas. Ainda assim, a forte retrao da atividade econmica do perodo,
ao comprometer todo tipo de arrecadao dela decorrente, imps uma reduo
dos nveis de operao do banco, cujos desembolsos passaram de cerca de 11% da
Formao Bruta de Capital Fixo (FBCF) em 1979 para a mdia de 8% entre 1980
e 1987 e para 4% entre 1988 e 1990 (GUTH, 2006, p. 104).
importante notar que, a despeito das dificuldades que cercaram a atuao dos
BPs no Brasil nos anos 1980, ao final desta dcada o setor pblico ainda detinha a
maior parcela do mercado de crdito do pas, com 67% do crdito total (aos setores
privado e pblico) na mdia dos anos 1988-1990 (tabela 1). A contribuio do BB e
da CEF para este resultado deveu-se, em grande parte, ao efeito contbil dos crditos
em atraso, que, no balano destas instituies, implicaram um aumento forado do
estoque de crdito em aberto. No caso do BNDES, explica-se, essencialmente, pela
combinao de trs fatores: i) a atuao do banco no setor energtico, que assume papel
central em sua poltica de crdito (o banco passa a apoiar o Prolcool, por exemplo, a
partir de 1979); ii) a tentativa, nem sempre bem-sucedida, de concluir investimentos
aprovados no incio da dcada (alguns foram, de fato, interrompidos); e iii) a extenso
ou reforo da atuao do banco em novas reas basicamente, agricultura (visando,
principalmente, o aumento das exportaes), pequenas e mdias empresas (visando a
gerao de emprego) e programas sociais (GUTH, 2006, p. 104-105). tambm desse
perodo (1982) a criao do BNDES Participaes (BNDESPAR), que institucionalizou
a atuao do banco atravs, tambm, do mercado de capitais, pela aquisio de aes e
participaes no capital de empresas. Essas operaes, porm, no afetam o indicador
de desembolso, que inclui apenas as operaes de crdito.
Quanto alocao de recursos (tabelas 2A e 2B), no perceptvel tambm,
at o final da dcada de 1980, alguma mudana mais substancial. Refletindo ainda
o maior comprometimento dos BPs com as polticas governamentais, predominam
os setores pblico, habitacional e rural na alocao do crdito desses bancos: em
1990, o setor pblico foi o destino de 39% do crdito dos BPs, ante apenas 7% do
crdito dos bancos privados; o setor habitacional, de 31% dos BPs e de 37% dos
bancos privados; e o setor rural, de 10% dos BPs, ante 4% dos bancos privados.
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Tabela 1
Crdito total em % do PIB: setor pblico versus setor privado, por destino e origem
1988-2008
(Dezembro de cada ano)
% do PIB
Ano
% do crdito total
Destino
Origem
Origem
privado
Origem
pblico
21,1
33,6
66,4
7,4
16,7
30,7
69,3
2,0
8,6
15,5
35,7
64,3
7,0
2,0
8,5
15,6
35,3
64,7
8,0
2,0
10,5
18,1
36,8
63,5
6,0
9,0
2,0
11,6
17,4
40,0
60,0
5,5
14,0
2,0
15,9
20,7
43,4
56,6
27,3
4,8
11,0
3,0
14,4
17,6
44,9
54,8
28,8
23,7
5,1
9,4
3,5
12,9
15,9
44,8
55,2
1997
26,8
24,1
2,7
8,9
4,2
13,1
13,7
48,9
51,1
1998
27,9
25,8
2,1
8,1
4,4
12,6
15,4
45,2
55,2
1999
24,9
23,4
1,5
7,4
5,0
12,4
12,5
49,8
50,2
2000
26,4
25,1
1,3
8,9
5,9
14,8
11,6
56,1
43,9
2001
24,7
23,9
0,8
9,6
6,6
16,1
8,5
65,2
34,4
2002
22,0
21,3
0,7
8,2
5,5
13,8
8,3
62,7
37,7
2003
24,0
23,1
0,9
9,3
5,2
14,4
9,6
60,0
40,0
2004
24,5
23,5
1,0
9,7
5,4
15,1
9,4
61,6
38,4
2005
28,1
27,2
0,9
11,5
6,3
17,8
10,3
63,3
36,7
2006
30,2
29,4
0,8
12,5
6,7
19,1
11,1
63,2
36,8
2007
34,2
34,0
0,2
15,2
7,7
22,9
11,8
67,0
34,5
2008
41,3
40,4
0,9
17,7
8,7
26,3
15,0
63,7
36,3
Total
Setor
priv.
Setor
pbl.
1988
31,8
22,5
1989
24,1
1990
IF
nac.
IF
estrang.
Total
IF priv.
IF
pbl.
9,3
8,0
2,0
10,7
17,4
6,7
6,0
2,0
24,1
17,4
6,7
7,0
1991
24,1
18,0
6,1
1992
28,5
21,9
6,6
1993
29,0
23,0
1994
36,6
31,1
1995
32,1
1996
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286
Tabela 2A
Gov. fed.
Setor privado
Gov. est./
Total p/
Inds-
Habita-
munic.
set. pbl.
tria
o3
Rural4
Comr-
Pessoas
cio
fsicas5
Outros
Total p/
set. priv.
Total
Geral
1988
13,5
24,3
37,9
14,2
26,4
12,0
3,6
1,5
4,4
62,1
100,0
1989
11,1
24,6
35,7
12,4
32,8
10,8
2,9
1,5
4,0
64,3
100,0
1990
11,4
27,6
39,0
12,4
30,8
9,7
2,8
1,1
4,2
61,0
100,0
1991
12,0
27,5
39,6
14,0
26,3
11,7
3,2
1,0
4,3
60,4
100,0
1992
10,4
24,7
35,1
15,1
27,3
13,9
3,1
1,1
4,5
64,9
100,0
1993
9,2
24,5
33,7
15,2
28,4
12,9
3,4
1,6
4,8
66,3
100,0
1994
10,3
19,1
29,4
16,7
27,7
13,2
4,6
2,6
5,7
70,6
100,0
1995
6,3
18,3
24,6
16,4
27,7
14,7
6,4
4,1
6,1
75,4
100,0
1996
4,2
23,7
28,0
15,3
27,3
12,4
5,6
4,2
7,2
72,0
100,0
1997
2,3
28,5
30,8
15,1
26,5
10,2
4,6
5,2
7,5
69,2
100,0
1998
2,3
13,4
15,7
20,2
30,2
12,8
5,2
5,7
10,2
84,3
100,0
1999
2,7
11,1
13,8
23,9
30,6
12,9
4,2
5,9
8,8
86,2
100,0
2000
4,0
6,8
10,8
22,4
32,2
13,4
4,1
9,1
7,9
89,2
100,0
2001
5,0
5,1
10,1
27,2
19,6
13,4
5,6
13,2
10,8
89,9
100,0
2002
1,7
4,5
6,2
33,4
11,7
14,0
6,6
14,5
13,7
93,8
100,0
2003
1,9
5,9
7,7
32,1
10,6
15,5
5,9
13,2
15,0
92,3
100,0
2004
2,1
6,4
8,5
27,2
9,7
16,7
6,4
14,4
17,1
91,5
100,0
2005
1,7
6,0
7,7
25,7
9,1
17,2
6,7
15,7
17,8
92,3
100,0
2006
1,4
5,0
6,4
24,6
9,8
17,3
6,8
15,8
19,2
93,6
100,0
2007
1,0
4,0
5,0
26,0
10,2
16,5
7,1
16,5
18,7
95,0
100,0
2008
1,1
3,4
4,4
27,2
10,2
14,6
7,2
16,9
19,4
95,6
100,0
Refere-se s operaes realizadas com pessoas fsicas e cooperativas habitacionais. As operaes destinadas a empreendimentos imobilirios so classificadas no segmento indstria.
Refere-se s operaes contratadas com produtores rurais e demais pessoas fsicas e jurdicas em conformidade com
as normas especficas do crdito rural.
Junho a dezembro/1988.
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287
Tabela 2B
Setor privado
Total p/ Inds-
Gov.
Gov. est./
fed.
munic.
19886
6,9
2,1
9,0
1989
5,5
3,9
1990
4,3
2,4
1991
3,9
1992
set. pbl.
Habita-
Rural4
Comr-
Pessoas
cio
fsicas5
Outros
Total p/
set. priv.
Total
geral
tria
o3
27,5
29,3
3,1
9,4
6,8
15,0
91,0
100,0
9,4
24,0
35,7
3,5
6,9
6,0
14,6
90,6
100,0
6,7
26,5
37,4
4,0
7,4
4,5
13,5
93,3
100,0
2,4
6,3
28,5
29,2
4,2
10,5
5,2
16,0
93,7
100,0
3,0
1,8
4,8
30,4
24,7
4,0
11,8
5,4
18,9
95,2
100,0
1993
1,5
3,1
4,5
29,2
19,0
3,7
13,9
6,9
22,7
95,5
100,0
1994
0,5
3,2
3,7
29,1
15,0
3,5
17,4
9,6
21,6
96,3
100,0
1995
0,5
2,5
2,9
29,7
12,7
3,0
19,8
12,2
19,6
97,1
100,0
1996
0,7
2,5
3,2
32,5
11,7
3,3
19,1
12,3
18,0
96,8
100,0
1997
0,6
1,5
2,1
34,0
9,8
2,8
15,7
17,7
17,9
97,9
100,0
1998
0,9
0,9
1,9
34,3
9,2
3,0
14,6
20,6
16,5
98,1
100,0
1999
1,3
0,3
1,6
34,5
8,3
3,8
14,1
20,2
17,5
98,4
100,0
2000
1,2
0,2
1,4
29,7
7,6
5,2
13,7
22,9
19,6
98,6
100,0
2001
0,8
0,5
1,3
28,2
5,5
5,2
13,2
26,4
20,2
98,7
100,0
2002
0,9
0,4
1,4
27,3
4,3
5,5
12,6
28,1
20,8
98,6
100,0
2003
0,8
0,4
1,3
27,0
3,6
6,6
12,4
29,2
20,0
98,7
100,0
2004
0,7
0,7
1,4
26,9
3,0
7,0
12,2
31,7
17,7
98,6
100,0
2005
0,5
1,0
1,5
24,0
2,4
6,5
11,7
39,4
14,5
98,5
100,0
2006
0,3
1,1
1,4
22,3
2,1
6,2
11,9
42,3
13,8
98,6
100,0
2007
0,2
0,8
1,0
21,7
1,9
6,1
12,0
43,0
14,4
99,0
100,0
2008
0,1
0,6
0,7
22,4
1,9
5,7
11,4
42,1
15,7
99,3
100,0
Refere-se s operaes realizadas com pessoas fsicas e cooperativas habitacionais. As operaes destinadas a empreendimentos imobilirios so classificadas no segmento indstria.
Refere-se s operaes contratadas com produtores rurais e demais pessoas fsicas e jurdicas em conformidade com
as normas especficas do crdito rural.
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288
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289
PIB deste segmento havia alcanado 68% em 1993, caindo bruscamente a partir
de ento, para 38% em 1994 e 2,5% em 1995 (IBGE/ANDIMA, 1997, p. 46).
Alm disso, desde os anos 1980, os ndices de inadimplncia nos BPs eram maiores
que nos bancos privados e esta tendncia foi agravada no binio 1994-1995. A
poltica monetria do perodo afetou negativamente a capacidade de pagamento
dos devedores de emprstimos rurais e habitacionais, indexados taxa de juros do
mercado, atravs da taxa referencial (TR).8 Isto penalizou fortemente o BB e a CEF,
instituies nas quais esses emprstimos tinham elevado peso no ativo, e que,
poca, j acumulavam um estoque considervel de crditos de difcil recuperao,
ou mesmo irrecuperveis.9
Os elevados prejuzos do BB em 1995 e 1996 levaram o governo federal a
coordenar uma operao de capitalizao do banco neste ltimo ano, pela emisso
de R$ 8,0 bilhes em novas aes, sendo R$ 6,4 bilhes adquiridas pelo prprio
Tesouro Nacional, R$ 1,1 bilho pelo Fundo de Previdncia do Banco do Brasil
(Previ) e R$ 500 milhes pelo BNDESPAR (ANDRADE; DEOS, 2007, p. 13).
No mesmo ano, a Medida Provisria (MP) no 1.510/1996 instituiu medidas
jurdicas visando facilitar a recuperao de crditos imobilirios, ou dos imveis
financiados, pela CEF.
O BNDES, mais uma vez, foi uma exceo entre os BPs, tendo expandido suas
operaes de crdito na segunda metade da dcada, embora no para os mesmos
setores de antes. Como sintetiza Guth:
Com a concluso dos projetos de investimento iniciados durante o II PND (...),
perdem importncia setores da indstria pesada e ganha importncia a integrao
competitiva da economia nacional com a internacional. Assim, dentro da lgica do
novo modelo de desenvolvimento, o Banco direciona suas prioridades para o processo
de privatizao e setores exportadores, alm de pequenas e mdias empresas e projetos
sociais (GUTH, 2006, p. 131).
No segmento de crdito de longo prazo, o motor da recuperao das operaes do BNDES nos anos 1990 foi o programa de privatizao, oficialmente
lanado em 1990. Suas operaes tiveram incio em 1991, mas se concentraram no
perodo 1996-2000 (84% das vendas do perodo 1991-2001) e, principalmente,
no binio 1996-1997 (63% das vendas at 2001).10 O banco assumiu as funes
8. A TR foi criada no Plano Collor II (1991) como um indexador forward de contratos, em substituio inflao passada.
Sua sistemtica de clculo j foi alterada diversas vezes desde ento, mas o princpio bsico foi mantido: a TR formada
pela mdia das taxas pagas sobre CDBs emitidos por uma amostra de 30 bancos selecionados semestralmente, deduzida
de um percentual (o redutor) definido pelo governo.
9. No caso dos bancos estaduais, as dificuldades de recuperao de crditos concedidos aos respectivos governos j
eram tambm um problema antigo, que foi agravado pelos dficits crescentes dos estados (com raras excees) neste
perodo.
10. O valor acumulado das vendas entre 1991-2001 foi de US$ 103,3 bilhes (BNDES, 2001).
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290
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291
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292
Ativo total e operaes de crdito dos bancos pblicos como % dos 50 maiores
bancos do pas 1995-2008
Ano
Oper. de crdito
BB1
CEF
BNDES
BB1
CEF
1995
18,1
18,1
9,8
20,8
23,3
4,6
1996
18,2
18,2
8,9
14,5
24,6
6,0
1997
17,1
17,1
8,9
15,9
30,3
8,5
1998
17,7
17,7
12,1
15,6
31,8
14,3
1999
17,5
17,5
12,4
14,4
27,3
13,0
2000
15,9
15,9
12,7
15,3
22,3
11,8
2001
11,4
11,4
12,9
16,5
7,7
13,2
2002
12,5
12,5
14,7
18,8
7,8
16,7
2003
13,6
13,6
13,8
22,0
8,0
18,3
2004
12,3
12,3
13,5
21,5
7,8
15,6
2005
13,4
13,4
12,2
20,3
8,2
14,3
2006
12,3
12,3
10,9
21,6
8,1
12,5
2007
11,3
11,3
9,0
20,7
7,8
10,6
2008
10,4
10,4
9,5
22,1
8,7
11,5
BNDES
Fonte: BCB Sistema Financeiro Nacional dados cadastrais e contbeis 50 maiores bancos.
Nota: 1 Inclui Nossa Caixa em 2008.
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293
Tabela 4A
Oper. de
crdito2
TVM e
derivativos
Relaes
inter
financ.
Ativo
permanente
Outros3
259,7
100,00
44,01
17,38
6,19
3,57
28,9
1996
246,1
100,00
33,22
22,56
4,72
3,42
36,1
1997
302,8
100,00
27,88
26,51
7,38
2,66
35,6
1998
353,7
100,00
23,38
31,33
4,79
2,43
38,1
1999
287,9
100,00
23,64
32,74
4,51
2,50
36,6
2000
287,6
100,00
27,97
36,94
4,79
2,65
27,6
2001
311,4
100,00
25,74
37,83
5,21
2,25
29,0
2002
302,2
100,00
26,73
34,67
8,88
1,86
27,9
2003
317,9
100,00
30,24
30,24
8,11
1,79
29,6
2004
295,1
100,00
33,46
30,75
9,25
1,89
24,7
2005
308,0
100,00
36,50
26,28
9,65
1,89
25,7
2006
348,1
100,00
41,26
24,61
9,51
1,55
23,1
2007
388,4
100,00
41,61
20,98
9,35
1,36
26,7
20084
507,3
100,00
40,24
14,43
4,20
2,15
39,0
Ano
R$ bilhes
de 20081
1995
Fonte: BCB Sistema Financeiro Nacional dados cadastrais e contbeis 50 maiores bancos.
Notas: 1 Valores atualizados para 2008 pelo IGP-DI centrado.
2
Inclui: disponibilidades; aplicaes interfinanc.; relaes interdependncias; provises; outros crditos; outros valores
e bens; e imobilizado de arrendamento.
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294
Tabela 4B
Oper. de
crdito2
TVM e
derivativos
Relaes
inter
financ.
Ativo
permanente
Outros3
261,5
100,00
49,07
8,43
10,20
4,62
27,7
1996
280,7
100,00
49,32
8,84
13,04
3,88
24,9
1997
310,3
100,00
52,04
9,52
15,33
3,71
19,4
1998
313,0
100,00
53,90
7,94
13,10
2,76
22,3
1999
278,8
100,00
46,18
14,64
18,18
3,75
17,3
2000
262,1
100,00
44,70
7,42
25,63
3,72
18,5
2001
191,1
100,00
19,40
42,07
26,59
2,45
9,5
2002
189,7
100,00
17,70
44,67
27,48
1,94
8,2
2003
207,9
100,00
16,79
51,51
24,22
1,58
5,9
2004
182,5
100,00
19,61
49,28
23,14
1,59
6,4
2005
229,7
100,00
19,71
49,53
20,79
1,19
8,8
2006
246,1
100,00
21,81
44,71
20,76
1,15
11,6
2007
271,0
100,00
22,39
48,98
19,86
1,01
7,8
2008
295,9
100,00
27,06
40,75
15,01
1,12
16,1
Ano
R$ bilhes
de 20081
1995
Fonte: BCB Sistema Financeiro Nacional dados cadastrais e contbeis 50 maiores bancos.
Notas: 1 Valores atualizados para 2008 pelo IGP-DI centrado.
2
Inclui: disponibilidades; aplicaes interfinanc.; relaes interdependncias; provises; outros crditos; outros valores
e bens; e imobilizado de arrendamento.
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295
Tabela 4C
Relaes
inter
financ.
Ativo
permanente
Outros3
4,9
34,9
27,3
14,9
6,0
40,8
20,0
8,7
27,7
9,9
37,8
18,1
6,5
35,4
15,3
33,3
14,2
1,8
100,00
31,0
10,1
42,2
13,0
3,5
100,00
29,4
10,1
47,0
11,7
1,8
216,3
100,00
29,5
6,7
52,5
10,5
0,7
223,1
100,00
32,2
5,4
54,7
8,3
(0,6)
2003
209,8
100,00
38,1
4,8
49,8
8,3
(1,1)
2004
199,9
100,00
35,8
5,9
50,3
8,1
(0,1)
2005
208,7
100,00
37,9
7,6
46,9
8,3
(0,7)
2006
217,5
100,00
38,1
7,3
44,9
9,6
0,1
2007
215,7
100,00
38,6
5,2
46,7
8,9
0,6
272,1
100,00
39,2
5,6
45,5
6,5
3,2
Oper. de
crdito2
Ano
R$ bilhes
de 20081
1995
141,7
100,00
18,0
1996
137,5
100,00
24,6
1997
162,5
100,00
1998
214,8
100,00
1999
197,1
2000
210,3
2001
2002
2008
TVM e
derivativos
Fonte: BCB Sistema Financeiro Nacional dados cadastrais e contbeis 50 maiores bancos.
Notas: 1 Valores atualizados para 2008 pelo IGP-DI centrado.
2
Inclui: disponibilidades; aplicaes interfinanc.; relaes interdependncias; provises; outros crditos; outros valores
e bens; e imobilizado de arrendamento.
2/12/2010 12:54:50
246,1
302,8
353,7
287,9
287,6
311,4
302,2
317,9
295,1
308,0
348,1
388,4
507,3
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
20082
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
9,7
13,8
12,8
13,0
11,7
11,5
11,5
11,0
11,2
9,5
8,3
8,4
4,9
7,0
vista
43,7
38,8
40,8
41,5
36,6
36,3
36,0
33,5
36,3
47,6
38,8
42,4
49,8
60,3
Outros
Depsitos
11,2
6,0
13,7
11,7
20,3
26,5
23,6
17,4
18,6
12,1
16,6
20,2
18,0
54,7
50,8
47,1
57,1
47,5
44,5
47,5
47,8
48,3
54,4
53,6
52,6
53,4
Merc.
aberto
5,2
67,3
Total
Fonte: BCB Sistema financeiro nacional dados cadastrais e contbeis 50 maiores bancos.
259,7
R$ bilhes
de 20081
1995
Ano
Passivo total
Tabela 5A
0,2
0,1
0,2
0,2
0,3
0,7
0,5
0,7
0,6
0,6
0,6
1,0
1,0
0,8
Emisso
de ttulos
Captaes em mercado
18,3
20,3
16,8
12,3
19,0
18,1
24,1
27,2
20,9
12,3
14,2
7,1
12,2
6,0
Total
5,9
5,7
6,1
7,2
11,4
7,6
9,5
8,3
10,5
11,4
18,3
19,8
15,1
10,3
Obrig. p/
emprst./
repasses
15,2
13,4
14,1
18,0
14,5
20,2
13,3
14,2
14,8
12,9
14,0
16,4
10,6
11,5
Outras
obrig.
5,9
6,8
7,0
6,7
5,9
5,3
4,5
5,3
5,8
5,7
5,1
5,5
6,8
4,3
Patrim.
lquido
1,3
1,2
2,4
1,4
0,9
1,0
1,1
0,5
0,6
0,6
1,2
0,4
0,6
0,5
Outros
pass.
296
2/12/2010 12:54:50
280,7
310,3
313,0
278,8
262,1
191,1
189,7
207,9
182,5
229,7
246,1
271,0
295,9
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
4,5
4,6
4,1
3,7
4,0
3,3
4,0
4,4
3,0
2,7
2,5
2,3
1,2
0,8
vista
51,5
52,2
53,8
53,0
58,1
50,5
55,6
64,0
47,0
47,6
50,1
51,8
55,6
60,0
Outros
Depsitos
1,3
1,9
0,8
0,8
1,0
2,5
14,7
22,7
9,5
17,1
16,0
16,8
17,3
56,8
54,1
52,7
50,3
50,1
68,3
59,7
53,8
62,1
56,7
57,9
56,8
55,9
Merc.
aberto
0,7
60,8
Total
Fonte: BCB Sistema financeiro nacional dados cadastrais e contbeis 50 maiores bancos.
261,5
R$ bilhes
de 20081
1995
Ano
Passivo total
Tabela 5B
0,5
2,5
3,2
5,3
8,0
7,3
7,1
10,0
7,1
6,7
6,8
8,0
5,7
4,7
Emisso
e ttulos
Captaes em mercado
17,8
19,4
19,3
22,4
17,5
30,0
21,8
12,6
8,2
7,5
7,6
10,0
7,0
5,4
Total
9,8
8,3
8,1
6,6
7,8
5,8
4,6
3,7
0,6
0,6
0,6
1,3
0,9
0,8
Obrig. p/
emprst./
repasses
11,9
11,1
10,0
9,8
7,8
6,2
9,5
11,1
38,4
37,9
35,5
30,2
30,4
28,2
Outras
obrig.
4,3
4,2
4,4
4,2
4,5
3,8
3,6
3,8
2,4
3,2
3,1
4,2
4,4
4,4
Patrim.
lquido
0,3
0,2
0,3
0,4
0,4
0,5
0,8
0,5
0,3
0,5
0,6
0,3
0,5
0,3
Outros
pass.
2/12/2010 12:54:51
137,5
162,5
214,8
197,1
210,3
216,3
223,1
209,8
199,9
208,7
217,5
215,7
272,1
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
0,0
0,3
0,3
0,3
0,2
0,2
0,2
0,4
0,5
0,4
0,4
0,2
0,4
0,5
vista
11,3
13,1
13,9
12,1
9,0
7,9
7,8
7,3
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Outros
Depsitos
0,4
0,2
0,4
0,4
0,5
7,7
8,0
8,1
9,2
12,4
14,1
13,4
11,3
0,5
Total
3,1
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Merc.
aberto
Fonte: BCB Sistema financeiro nacional dados cadastrais e contbeis 50 maiores bancos.
141,7
R$ bilhes
de 20081
1995
Ano
Passivo total
Tabela 5C
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Emisso
de ttulo
Captaes em mercado
3,1
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Total
27,6
14,1
16,2
23,3
28,9
32,5
34,3
26,4
66,3
63,2
54,4
52,7
45,5
37,0
Obrig. p/
emprst./
repasses
48,6
59,9
59,4
55,1
53,1
50,9
49,5
55,3
21,5
23,6
32,0
29,2
32,3
30,6
Outras
obrig.
9,3
12,5
10,3
9,2
8,7
8,5
8,2
10,6
11,7
12,8
13,1
17,9
21,7
31,8
Patrim.
lquido
0,1
0,0
0,0
0,1
0,1
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Outros
pass.
298
2/12/2010 12:54:51
299
O Plano Real, como se sabe, foi acompanhado de um quadro de crescente vulnerabilidade externa, expressa em crescentes dficits em transaes correntes. Com
a deteriorao do mercado financeiro internacional, a partir da crise cambial
asitica, deflagrada em 1997, esse quadro culminou na crise cambial brasileira de
janeiro de 1999.
Nos anos 2000, apesar da sensvel mudana no cenrio macroeconmico
domstico e externo, a orientao das polticas macroeconmica e financeira incluindo o tratamento aos BPs no sofreu mudanas importantes. Em particular,
as mudanas no modelo de gesto do BB e da CEF foram reforadas a partir de
2001. Apenas o BNDES manteve seu perfil de atuao no processo de desenvolvimento econmico do pas.
No campo da poltica macroeconmica, a estabilidade de preos se manteve
como prioridade, subordinando outros objetivos, mas alterou-se seu modelo de
gesto. A ncora cambial foi substituda pelo regime de cmbio flutuante; a poltica
monetria passou a ser regida por um regime de metas de inflao, com metas
decrescentes; e a poltica fiscal passou a perseguir metas de supervit primrio,
visando reduo do dficit nominal do setor pblico. A partir de maio de 2000,
esse novo modelo de poltica fiscal foi ainda complementado pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que instituiu, para as trs esferas de governo, uma srie de
regras de conduta para a formulao e execuo oramentria, visando controlar
o endividamento do setor pblico.
Diante do quadro de vulnerabilidade externa que caracterizou a economia
mundial nos anos 1998-2003 (como desdobramento da crise asitica) e da consequente instabilidade cambial no Brasil, o perfil de poltica monetria e fiscal dos
anos 2000, ao priorizar a estabilidade de preos, acabou por seguir, a maior parte
do tempo, uma orientao restritiva no que tange ao crdito, aos gastos pblicos e
atividade econmica em geral. Isto reforou a tendncia ao estreitamento do espao
de atuao dos BPs, exceto no caso do BNDES, como se demonstra a seguir.
4.2 Os BPs no Brasil nos anos 2000-2008
A flexibilizao cambial, aliada poltica restritiva, favoreceu os setores exportadores. Com isso, a atuao do BNDES junto a esses setores ampliou-se fortemente a
partir de 1999 (HERMANN, 2009b), contribuindo para a sensvel recuperao
das contas externas do pas nos anos 2000. Alm do maior apoio exportao,
outro importante fator de preservao e at ampliao do espao de atuao do
BNDES decorreu de uma mudana, ainda incipiente, na postura do governo em
2/12/2010 12:54:51
300
2/12/2010 12:54:51
301
caso da CEF (bem como do BNB e do Basa), foi necessria uma operao de
capitalizao por parte do Tesouro Nacional (de R$ 9,3 bilhes na CEF). Alm
da reestruturao patrimonial, o PFIFF envolveu uma srie de mudanas de
procedimentos nos BPs alvo, reforando a tendncia aproximao entre seus
modelos de gesto e os de bancos privados. O documento oficial do programa
explicita claramente esta inteno:
(...) o governo est determinado a impor aos bancos pblicos a mesma disciplina a
que esto submetidos os bancos privados. Trata-se de assegurar que as instituies
pblicas federais estejam preparadas tanto para competir como bancos comerciais
como tambm para desempenhar com eficincia sua misso de fomento ao desenvolvimento econmico e social dado que sua privatizao neste governo hiptese
definitivamente afastada (...).
O saneamento patrimonial vir acompanhado de novas medidas que visam pr fim
a uma longa e recorrente histria de desequilbrios nas instituies pblicas federais
(...).Os subsdios devero passar a constar da proposta de lei oramentria encaminhada deliberao do Congresso Nacional. (...) Providncias destinadas a oferecer
remunerao adequada s instituies financeiras com recursos equalizados pelo
Tesouro Nacional j vm sendo implementadas. Haver a necessidade de adequar a
remunerao de um conjunto de outras operaes (...) (BRASIL, 2001).
No caso do BB, que j atuava como empresa de capital aberto, com aes negociadas em Bolsa,14 o PFIFF incluiu ainda, como medidas complementares:
(...) proposta de atualizao do Estatuto da Empresa no sentido de aperfeioar
mecanismos de gesto e adequar-se s exigncias do novo mercado; negociaes
com a Bovespa para ingresso imediato no nvel I do novo mercado; aprimoramento
da segregao da administrao de recursos de terceiros com completa autonomia de
gesto na BB DTVM que passar a ser denominada BB Administrao de Ativos
Distribuidora de Ttulos e Valores Mobilirios (BRASIL, 2001).
O Novo Mercado o mais exigente, entre os segmentos especiais de negociao de aes, criados pela Bovespa a partir de 2000, para estimular empresas a
adotarem melhores prticas de governana corporativa. Estas envolvem, basicamente, regras de transparncia na divulgao de informaes, de distribuio regular
de dividendos, de proteo a acionistas minoritrios e de manuteno de um nvel
mnimo de aes em mercado de 25% do capital social da empresa, no caso do
Novo Mercado de modo a lhes garantir um grau razovel de liquidez. Embora
o BB no tenha ainda completado seu enquadramento nesta listagem especial
mantendo cerca de 22% de aes em mercado o compromisso assumido junto
14. O BB opera como companhia de capital aberto desde sua criao em 1808. No entanto, como a Comisso de Valores
Mobilirios (CVM), que regula o mercado de aes no Brasil, s foi criada em 1976, o banco passa a ter suas aes
negociadas em bolsa apenas a partir de 1977 (BB, 2009).
2/12/2010 12:54:51
302
2/12/2010 12:54:51
303
A teoria financeira aponta trs motivaes bsicas para a criao e atuao de BPs: i)
a incompletude do mercado financeiro diante das necessidades do desenvolvimento
econmico; ii) a necessidade de maior autonomia financeira para a implementao
de polticas de desenvolvimento; e iii) a capacidade de atuao anticlclica desses
bancos no mercado de crdito. Tais motivaes, por sua vez, sugerem alguns princpios ideais que devem moldar a atuao desses bancos, de modo a preservar sua
funcionalidade para o desenvolvimento econmico: i) a proviso de crdito aos
setores desassistidos e estratgicos para o desenvolvimento; ii) a manuteno de
setores e/ou empresas de boa qualidade de risco na carteira de crdito do BP, como
instrumento regular de defesa da qualidade do risco de seu ativo; iii) a fixao de
condies de crdito (prazos e custos) melhores que as praticadas pelas instituies
privadas, como forma de induzi-las a operar com margens de intermediao no
inibidoras dos investimentos (embora positivas); e iv) uma estrutura de funding
apoiada, predominantemente em fundos parafiscais, recursos prprios do banco
e emprstimos de organismos internacionais de desenvolvimento.
A anlise da trajetria recente do BB, da CEF e do BNDES no Brasil apoia
as seguintes concluses e proposies quanto ao grau de adequao desses bancos
queles princpios:
1) Quanto alocao e ao custo do crdito
Os trs BPs federais analisados parecem cumprir os princpios relativos
alocao do crdito, j que, embora no exclusivamente, os trs operam em segmentos que, tradicionalmente, despertam pouco interesse por parte das instituies
privadas: o BB no crdito agrcola, a CEF no imobilirio e o BNDES no crdito
de longo prazo em geral. Alm disso, como j observado, o BB e a CEF atuam
ainda no sentido de promover o aumento da taxa de bancarizao de empresas e
pessoas fsicas de menor renda, atravs de uma ampla rede de agncias, que, alm
de cidades grandes e mdias, alcanam tambm municpios de renda baixa.
O BB e a CEF, porm, vm crescentemente diversificando suas reas de atuao e, neste aspecto, se aproximando do modo de operao de grandes bancos pri-
2/12/2010 12:54:52
304
2/12/2010 12:54:52
305
CEF
Bradesco
Ita
Unibanco
Santander
Brasil
Citibank
HSBC
2,15
2,01
2,53
2,68
3,00
1,79
2,92
2,29
2,68
2,73
5,80
1,71
1,83
2,15
2,43
2,21
1,40
1,78
3,46
3,23
2,25
Capital de giro
1,52
1,90
2,66
2,27
2,19
1,30
2,88
Conta garantida
5,08
3,81
5,87
5,12
1,97
8,07
Aquisio de bens
1,15
1,81
1,59
1,27
1,54
Vendas
1,29
1,12
1,21
1,41
1,05
0,97
3,29
3,55
4,57
4,11
3,73
6,82
4,59
Cheque especial
7,17
6,09
8,12
8,05
8,35
8,33
8,11
Crdito pessoal
2,42
2,21
4,96
4,19
3,45
5,30
4,67
1,62
1,50
1,89
1,82
1,61
1,47
1,94
4,39
3,31
2,38
1,50
4,10
Hot-Money
Desc. duplicatas
Desc. promissrias
2) Quanto ao funding
Nesse aspecto, o BNDES o que opera com a estrutura mais adequada,
fortemente apoiada em fundos parafiscais (especialmente no FAT) e em recursos
prprios. O BB e a CEF, como visto, vm, crescentemente, apresentando estruturas
de passivo semelhantes s de bancos privados, com significativa dependncia de
depsitos e captaes em mercado, menor comprometimento com obrigaes
e repasses e baixo peso relativo do PL.
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306
A utilizao de fontes de mercado (incluindo os depsitos), ao reduzir a dependncia do BP em relao a fontes fiscais ou parafiscais, pode, em tese, ampliar
sua capacidade de atuao. Mas tal efeito benfico s existir se e enquanto a captao em mercado for, de fato, uma fonte adicional de recursos, complementar s
fontes tpicas de BPs. Este, porm, no parece ser o caso do BB e da CEF, cujas
captaes em mercado, incluindo depsitos, alcanaram, respectivamente, 72%
e 74% do passivo em 2008. A ttulo de comparao, vale notar que, no agregado
dos 50 maiores bancos, esse mesmo indicador foi de 60% no mesmo ano.
No BB h ainda o agravante de que parte significativa do seu capital prprio
(22% em 2008) composta por aes em mercado. Como empresa de capital aberto, com aes negociadas em bolsa, o BB tem sua estratgia de atuao subordinada,
em parte, aos interesses dos acionistas privados, que dificilmente se conciliam com
os de um BP tpico, cujas aes no so guiadas pelo objetivo de lucro.
Esse perfil de passivo, certamente, retira graus de liberdade dos dois BPs na
alocao de recursos, seja pela necessidade de controle do risco de liquidez associado aos depsitos vista ou pela necessidade de remunerao dos depsitos a
prazo, ttulos e dvidas. Em particular, a capacidade de atuao anticclica do BB
e da CEF no mercado financeiro fica comprometida, j que seus custos e riscos de
operao tendem a elevar-se juntamente com os dos bancos privados nas fases de
maior pessimismo do mercado. Assim, para que os dois bancos possam cumprir
adequadamente as funes tpicas de BPs no que tange alocao de recursos,
um plano de reestruturao do passivo do BB e da CEF, visando reduo de sua
dependncia em relao a recursos de mercado, seria recomendvel.
Contudo, para que tal reestruturao no implique a necessidade de contrao das operaes ativas desses bancos o que, provavelmente, seria prejudicial
ao desenvolvimento econmico do pas necessrio que ela seja implementada
de forma gradual e que a reduo das captaes em mercado seja compensada
pelo acesso a novas fontes de recursos, de natureza parafiscal. Isto no requer,
necessariamente, a criao de novos impostos ou contribuies voltadas para este
fim, mas, principalmente, o desenvolvimento de arranjos financeiros basicamente, a formao de fundos especficos que visem direcionar uma parcela de
recursos fiscais e parafiscais j existentes para compor o passivo desses bancos.
Em outros termos, trata-se de algo semelhante bem-sucedida experincia do
BNDES com a constituio do FAT, a partir da destinao de parte da arrecadao do PIS-PASEP para este banco.
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307
REFERNCIAS
2/12/2010 12:54:52
308
HERMANN, J. Liberalizao e crises financeiras: o debate terico e a experincia brasileira nos anos 1990. 2002. Tese (Doutorado) Instituto de Economia,
Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2002.
__________. Bancos pblicos em sistemas financeiros maduros: perspectivas
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Anais... Porto Alegre: Universidade Federal do Rio Grande do Sul, set. 2009a.
__________. Bancos de desenvolvimento na era da liberalizao financeira:
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IBGE/ANDIMA. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica/Associao Nacional das Instituies do Mercado Aberto. Sistema Financeiro: uma anlise a partir
das Contas Nacionais 1990/1995. Rio de Janeiro: IBGE/ANDIMA, 1997.
MONTEIRO FILHA, D. C. A aplicao de fundos compulsrios pelo BNDES na formao da estrutura setorial da indstria: 1952 a 1989. 1994. Tese
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VIDOTTO, C. A. Reestruturao patrimonial e financeira dos bancos federais
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HISTRIA ECONMICA (ABPHE), 5., 2003. Anais... Caxambu, MG, set.
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ZYSMAN, J. Governments, markets and growth. London: Cornell University
Press, 1983.
2/12/2010 12:54:52
CAPTULO 10
1 INTRODUO
So poucas as possibilidades de que uma eventual retomada do crescimento econmico brasileiro, condio para que um processo sustentado de desenvolvimento
tenha lugar, se d em linhas semelhantes s do passado. O processo de substituio
de importaes que precedeu o longo perodo de estagnao do qual a economia
brasileira parece comear a sair baseou-se principalmente no setor pblico, atravs
tanto do investimento pblico tradicional quanto das formas subsidiadas de financiamento do investimento e da criao ou expanso de empresas estatais, e no
capital estrangeiro. No presente, a recriao em ampla escala de empresas estatais
parece politicamente impossvel, mesmo se isso fosse desejvel. Por outro lado, a
experincia recente de relativa folga no balano de pagamentos dificilmente autorizaria estratgias em que o crescimento econmico se apoiasse no aumento do
passivo externo, em quaisquer de suas formas. O fantasma do estrangulamento
externo est longe de ter sido exorcizado.
Nessas condies, uma eventual retomada de um ciclo sustentado de crescimento ter necessariamente de se basear no capital privado domstico. Isto,
naturalmente, no significa um papel de menor importncia para o setor pblico,
nem mesmo para o capital estrangeiro. O setor pblico, porm, tender a operar
mais como suporte do investimento privado, especialmente o mercado financeiro,
e ao capital estrangeiro caber provavelmente uma posio subsidiria no processo,
de modo a no causar problemas de solvncia externa.
Uma condio essencial para que o potencial de crescimento da economia
brasileira, sob liderana do capital domstico, contudo, seja efetivamente concretizado a transformao do modo como operou o sistema financeiro brasileiro at o
presente. A reunio e disponibilizao eficazes da poupana financeira do pblico
para as empresas so essenciais, dado que a base de capital prpria das empresas
dificilmente seria suficiente para acelerar o crescimento na medida necessria, nem
isso seria desejvel. Por outro lado, no se trata apenas de mobilizar capital no
volume suficiente, mas igualmente essencial que esse capital esteja disponvel em
termos compatveis com o perfil de fluxos de caixa (e de riscos) suportados pelas
empresas produtivas.
2/12/2010 12:55:29
310
2/12/2010 12:55:29
311
nos termos apropriados; e criar ativos financeiros com os perfis de retorno e risco
demandados pelos agentes privados para que estes possam acumular riqueza. Um
terceiro quesito seria que a proviso de financiamento produo e ao investimento e a oferta de ativos para o pblico devem ser feitas sem que se comprometa
a segurana sistmica da economia, mas cumprir essa condio no seria propriamente papel do sistema financeiro, e sim, do aparato que lhe complementar, de
regulao e superviso financeiras.
2.1 Financiamento do processo produtivo e do investimento
2/12/2010 12:55:30
312
2/12/2010 12:55:30
313
tes mais altos aos retornos que justifiquem o investimento. Em outras palavras,
acrescenta-se ao quadro de riscos que cerca a deciso de investir alguma variante
do risco de insolvncia, caso os retornos efetivamente obtidos de um projeto no
sejam suficientes para cobrir os compromissos emitidos em favor de credores.3 A
considerao dos riscos envolvidos na captao de recursos externos firma levou
formulao de diversas teorias micro e macroeconmicas de financiamento da
produo e do investimento.4
Se investimentos so socialmente desejveis, como obviamente o caso de
pases em desenvolvimento, preciso criar estruturas que minimizem em algum
grau essas incertezas, de modo a garantir que a acumulao de capital produtivo
se d na extenso necessria.
Para dadas diferenas dos perfis de riscos caractersticas de projetos individuais
de investimento e dadas diferenas de comportamento de investidores individuais,
considerado o estado de confiana de cada um em suas prprias expectativas (ou
o grau de averso ao risco), a oferta de recursos de investimento externos s firmas
deve ser estruturada de modo a reduzir as incertezas da deciso de investir. Mesmo
nesse grau de abstrao, inevitvel reconhecer que a estrutura financeira ideal
para apoiar o processo de investimento aquela suficientemente diferenciada para
dar conta das diversas possibilidades de risco associadas a cada projeto especfico,
bem como do especfico grau de averso ao risco de investidores.
Deste modo, em uma economia onde convivam diversas classes de empresas,
de pequenas e mdias empresas familiares a grandes corporaes, empresas de capital
aberto e capital fechado, de controle familiar ou seguindo regras mais modernas de
governana corporativa, tender a haver demanda por recursos externos firma pulverizada por vrios canais, tanto por razes mais estruturais, como as listadas, como
tambm por motivos de natureza mais conjuntural, como a posio e inclinao
de curvas de rendimento, diferenas de liquidez, de preferncias de aplicadores, de
regulao de proteo a investidores etc. Em sistemas econmicos marcados pela
presena de empresas mais heterogneas, a disponibilidade de recursos apenas sob
a forma tradicional de crdito bancrio certamente um empecilho importante
para a ampliao sustentada de investimentos.
Um elemento de particular importncia nesse processo diz respeito ao prmio
de liquidez associado ao apelo colocao de ttulos em mercados pblicos como
canal de captao. Como proposto por autores como Keynes, e estendido por
3. Este o fundamento dos modelos de risco crescente, originariamente propostos por Kalecki (1971, cap. 9). Esses
modelos, desenvolvidos por um grande nmero de autores, inclusive Hyman Minsky, fundamentam a crtica mais radical
dos teoremas Modigliani/Miller.
4. Praticamente todo o campo de finanas corporativas se ocupa desse problema (ver MYERS, 2003). Ver tambm
Fazzari, Hubbard e Petersen (1988) e Carpenter, Fazzari e Petersen (1994).
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O sistema financeiro brasileiro atual oferece um paradoxo aos analistas. Por um lado,
ele marcado pela diversificao e pela sofisticao, com as instituies financeiras
locais adotando os mais avanados mtodos de operao e de gesto encontrveis
em mercados financeiros de pases desenvolvidos. Em algumas linhas, como, por
exemplo, na operao de sistemas de pagamento, poucos pases avanados exibem
igual eficincia encontrada no Brasil, herana, em grande medida, do perodo de
alta inflao (e seus incentivos rpida liquidao de compromissos).
No entanto, o papel desse mesmo sistema financeiro no financiamento da
produo e, mais particularmente, do investimento sempre foi de pouca relevncia.
Apesar do enorme poder de mobilizao de recursos, ilustrado pela rpida expanso do
setor nos ltimos anos, o setor esteve muito mais voltado para a aplicao em dvida
pblica (atrado, naturalmente, pela combinao de altos rendimentos e riscos baixos
ou quase inexistentes), ou para operaes interfinanceiras, expandindo a circulao
financeira, mas com poucos reflexos sobre a circulao industrial. Em outras palavras,
o sistema financeiro brasileiro exibe o paradoxo da existncia de instituies financeiras
modernas, ativas e agressivamente competitivas que, no entanto, de pouco servem
para impulsionar a atividade produtiva e ainda menos para sustentar investimentos,
preferindo a atividade em mercados secundrios, que leva ao crescimento do grau de
alavancagem do sistema, mas sem potencializar a capacidade da economia em acumular capital real. Esse paradoxo talvez mais oculto do que informado pelos dados
de participao do setor no Produto Interno Bruto (PIB), que exibiu significativa
oscilao nas ltimas duas dcadas, sem que isso impactasse de forma mais intensa a
operao real da economia. O setor apresentava alta participao no PIB nos ltimos
anos do regime de alta inflao (at meados dos anos 1990). Com a estabilizao dos
preos e a queda do imposto inflacionrio (compartilhado pelos bancos dada sua
capacidade de criao de moeda escritural), essa participao caiu dramaticamente
(IBGE/ANDIMA, 1997). Depois dos primeiros anos do perodo de estabilidade de
preos, marcado, porm, pela instabilidade macroeconmica, o setor voltou a crescer,
mas muito voltado para o aumento da atividade intrafinanceira.
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Ano
Total
Recursos livres
Recursos direcionados
2006
94.624
30.942
125.567
2007
162.479
40.904
203.383
2008
210.368
80.955
291.321
TABELA 2
Aes
Debntures
1995-1998
14.424,21
24.391,52
1999-2003
2.925,78
19.293,19
2004-2008
19.836,87
47.844,63
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Investimento
Reestruturao
de passivo
Capital de giro
Outros
1999-2003
29,8
31,5
29,7
6,8
2,2
2004-2008
26,4
36
10,4
12,1
15,2
TABELA 4
Alongamento do
perfil
da dvida
Aquisio de
bens por
arrendamento
Investimento
Capital de giro
Aquisio de
participao
societria
Outros
1999-2003
2004-2008
34,1
6,1
9,8
16,6
12,7
20,6
16,4
19,4
1,1
42
12,8
8,3
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de capitais deveria se dar s expensas do setor bancrio, no sob sua gide, como
tem sido o caso brasileiro.6
Expandir os processos de securitizao e do mercado de capitais, paralelamente
ao sistema bancrio, deveria ser uma meta prioritria de um conjunto de reformas
destinadas a melhorar as condies de financiamento do investimento na economia
brasileira. Por outro lado, preciso aprender da experincia de outros pases, para
impedir que os efeitos potencialmente destrutivos do processo de securitizao tenham lugar aqui. Em particular, o incentivo expanso da securitizao como canal
alternativo ao crdito bancrio no deve se transformar na permissividade com relao
s formas de securitizao secundria (emisso de papis lastreados em outros papis,
como no caso dos ttulos lastreados em ativos Asset Backed Securities (ABS) das
obrigaes colateralizadas de dbito Collateralized Debt Obligations (CDO) etc.,
cuja nica funo era permitir um aumento da alavancagem e explorao de oportunidades de transao por instituies financeiras. Como se determinou na corrente
crise financeira, esses papis servem apenas para tornar operaes financeiras mais
opacas, favorecendo a especulao e a fragilidade financeira.
Mesmo na sua verso virtuosa, porm, a securitizao exibiu aspectos perversos, particularmente no que se refere s dificuldades enfrentadas por firmas mdias
e pequenas para participar desse mercado. Esquemas especiais devem ser criados
para superar a barreira representada pela escala mnima da empresa tomadora que
serve atualmente de critrio de excluso da maioria das firmas desse canal. Uma
possibilidade seria o empacotamento de emprstimos a empresas individuais para
lastrear a emisso de bnus que poderiam ser vendidos a instituies interessadas
em aplicaes de prazo mais longo. Esses papis poderiam contar com alguma
garantia do governo, como no caso dos papis lastreados em hipotecas nos Estados
Unidos,7 de modo a estimular sua aceitao por investidores privados.
Na verdade, a extenso de instrumentos de seguro a formas de financiamento
que se queira promover seria uma estratgia de governo alternativa participao
direta nos mercados financeiros. Alm de no envolver diretamente recursos financeiros, potencializando o impacto da ao pblica em cenrio de necessidades
oramentrias maiores que disponibilidades, ela favorece tambm a emergncia e
consolidao de prticas privadas de financiamento mais positivas.
6. Tambm neste ponto, a experincia da crise financeira iniciada em 2007 levou um grande nmero de economistas
a defender a volta de disposies do tipo Lei Glass/Steagal, que separava mercados de crdito de mercados de ttulos,
ainda que por razes de controle de riscos, e no por manuteno de custos de capital mais reduzidos.
7. No contexto presente, importante no se confundir os problemas criados pelo lastreamento de papis em
hipotecas subprime, caracterizadas pelo risco de crdito excessivamente alto e precificadas inadequadamente,
com o processo genrico de transformao de hipotecas em ttulos que deu sustentao ao financiamento imobilirio americano pela maior parte do sculo XX. A crise atual mostra a necessidade de limitar e supervisionar o
processo de forma eficiente, no de impedir a securitizao do financiamento imobilirio, ou de qualquer outro
setor em condies similares.
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Pesquisa recente, realizada pelo Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas (Ibase), mostrou que o fenmeno do red-lining extremamente forte no
mercado de trabalho no Rio de Janeiro, e no h qualquer razo para se supor que
ele no se repita em todo o pas. Indivduos em busca de emprego declaram locais
fictcios de residncia quando seu domiclio se localiza em uma favela, porque a
disponibilizao da informao correta implicaria a imediata desqualificao da
candidatura a um emprego.12 J com relao ao acesso a instituies financeiras,
o fenmeno conhecido tambm de longa data, tendo dado origem, em muitos
locais, s iniciativas cooperativas de oferta de microcrdito.
O fundamento do CRA, na verdade, o de que instituies financeiras em
geral, e bancrias em particular, funcionem normalmente, apoiadas em um volume enorme de subsdios pblicos. Bancos contam com o BCB como provedor
de liquidez em caso de emergncia, privilgio que nenhum outro setor tem.13 A
existncia de seguros de depsitos permite a bancos no pagar qualquer taxa de
juros sobre depsitos vista, porque depositantes se contentam com a segurana
associada aos depsitos, que, por sua vez, no depende de o banco ser ou no
competente, mas simplesmente do fato de o setor pblico garantir, direta ou
indiretamente, esses depsitos. Em outras palavras, bancos no so simplesmente
empresas privadas competindo no mercado com suas prprias foras. Bancos so
empresas que funcionam cercadas de subsdios dados pelo setor pblico, e, por
isso mesmo, devem pagar por esses subsdios atravs do fornecimento de servios
especiais ao pblico. A Lei de Reinvestimento Comunitrio uma dessas formas de
repagamento. Assim, no rol de propostas de reforma financeira, a criao de regras
que cobam a discriminao de grupos sociais marcados por alguma caracterstica
vista como negativa pelo setor financeiro um passo fundamental.
Mas no apenas o acesso ao crdito, por mais importante que ele seja, que
necessrio promover. Investidores de renda mdia e mdia baixa tambm deveriam
poder compartilhar os retornos dos investimentos em uma nova fase de crescimento mais rpido da economia. No momento, praticamente a nica oportunidade
de aplicao acessvel a esses grupos a caderneta de poupana. O rendimento
dessa aplicao est longe de ser desprezvel, mas no caso de uma retomada do
crescimento econmico, no h porque impedir que investidores desse grupo
possam alocar parte de seus recursos no financiamento do setor real. As barreiras
maiores para essa participao o pouco conhecimento dessas oportunidades, e de
suas combinaes de expectativa de retornos e riscos, por um lado, e, por outro,
a exigncia de valores mnimos de investimento para que instituies financeiras
permitam a aplicao. Para superar ambas as dificuldades, deveria ser examinada a
12. Ver Resultados Preliminares de Grupos Focais, da pesquisa Dimenses da Cidade: Favela e Asfalto, em desenvolvimento pelo Ibase, em: <http://pactopelacidadania.org.br/index/download>
13. A crise financeira atual tem ilustrado de forma dramtica o quanto custam esses subsdios sociedade.
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REFERNCIAS
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PARTE vi
emprego e populao
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Captulo 11
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1. Muito embora nem todas as ocupaes autnomas possam ser explicadas por fora da ausncia de demanda assalariada por trabalho, este o caso de certamente a grande maioria das situaes ocupacionais nestas condies, fato
que torna vlido o argumento geral aqui apresentado.
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aqueles em inatividade laboral permanente: proteo vitalcia atravs das penses por
morte e aposentadorias por tempo de servio, tempo de contribuio ou invalidez
definitiva para o trabalho. Desta perspectiva, a informalidade est associada ao no
cumprimento da legislao previdenciria, garantidora daqueles direitos sociais.
Acontece que, na origem do modelo brasileiro de proteo social, pressupunha-se, atravs da carteira de trabalho, total correspondncia entre relao
trabalhista assalariada e vinculao previdenciria compulsria, o que tornaria
informais e sem direitos previdencirios quaisquer trabalhadores sem carteira
assinada. Felizmente, no entanto, a Constituio de 1988 quebrou essa relao
biunvoca, reconhecendo a existncia de inmeras outras formas de insero das
pessoas na estrutura produtiva, a saber: i) como trabalhadores rurais, parceiros,
meeiros e pescadores artesanais, todos em regime de economia familiar, eles podem se vincular ao sistema previdencirio como segurados especiais; e ii) como
trabalhadores sem carteira e autnomos por conta prpria no meio urbano, eles
podem vincular-se voluntariamente previdncia como contribuintes individuais
ou avulsos. Em ambos os casos, a filiao previdenciria d acesso a um conjunto
diferenciado de direitos temporrios e aos direitos permanentes acima mencionados.
A partir de ento, embora quase toda relao de trabalho sem carteira ainda possa
ser considerada informal, sobretudo do ponto de vista do mercado de trabalho
urbano, apenas as que, alm disso, no contribuem voluntariamente para o sistema previdencirio pblico que podem ser consideradas informais, tambm do
ponto de vista previdencirio. Dito de outra forma: pelas regras hoje vigentes, a
maior parte das situaes de trabalho sem carteira deve ser considerada informal
do ponto de vista do mercado de trabalho, mas apenas uma parte dela, que no
contribui voluntariamente para a previdncia social, pode ser considerada informal
tambm do ponto de vista previdencirio.
Isto no significa que o emprego formal tradicional tenha perdido importncia
no conjunto da ocupao, pois, como dito acima, atravs dele que se ordena de
forma mais regrada, equilibrada e homognea o mercado de trabalho num contexto
predominantemente capitalista de produo. Alm disso, sobre o tipo de relao
assalariada formal que incidem as principais fontes de financiamento da previdncia
social, situao que ainda deve perdurar por muito tempo no pas, e que no cabe
ao escopo deste artigo discutir. Por outro lado, ao se alargar o conjunto de situaes
ocupacionais albergadas no regime de proteo previdenciria, d-se um passo importante rumo ao reconhecimento de que existem outras formas possveis e sustentveis de insero das pessoas na estrutura econmica produtiva, cuja consolidao,
no entanto, ainda deve passar pela formulao de um marco regulatrio adequado
para essas situaes de trabalho no tipicamente capitalistas e pelo estabelecimento
explcito de outras fontes de financiamento dos direitos previdencirios, que no
sejam preponderantemente calcados em tais atividades laborais.
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aqui.
Em princpios dos anos 1980, o colapso do padro histrico brasileiro de desenvolvimento se manifestaria tanto pela crise externa e seus rebatimentos internos
relacionados estagnao do Produto Interno Bruto (PIB), inflao descontrolada
e crise fiscal-financeira do Estado, como tambm pelo agravamento da crise social
que se fez sentir pelo aumento das desigualdades sociais e de renda, elevado patamar
de pobreza rural e urbana e modificao do padro de mobilidade social.
Entre aproximadamente a segunda metade da dcada dos 1970 e o final dos
anos 1990, o pas ingressa em uma outra trajetria de desenvolvimento, a qual
julgamos pertinente subdividir em dois momentos. O primeiro compreenderia o
perodo situado, em termos didticos, entre a primeira crise do petrleo em 1973
at 1989, ano da primeira eleio direta para presidente da Repblica aps a queda do regime militar. O segundo momento, claramente discernvel entre 1990 e
2006, abrangeria um perodo de transformaes intensas at o final do primeiro
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mandato do presidente Luiz Incio Lula da Silva.6 Para os propsitos deste captulo,
o primeiro subperodo representaria um momento de crise (segunda metade dos
anos 1970) e esgotamento crescente (anos 1980) do padro histrico de desenvolvimento centrado na industrializao e comandado pelo Estado. Por sua vez, o
subperodo posterior representaria um momento de gestao (primeira metade da
dcada de 1990) e implementao truncada (segunda metade da dcada de 1990,
at pelo menos 2006) de uma nova estratgia de desenvolvimento, calcada em uma
concepo liberal-internacionalizante de progresso econmico e social.
2.1 Macroeconomia e mercado de trabalho: algumas conexes
orgnicas entre as dcadas de 1970-1980 e as de 1990-2000
Em linhas gerais, argumentamos que a crise econmica recente tem suas razes histricas
fincadas na segunda metade da dcada de 1970. Do ponto de vista interpretativo, ela
seria fruto do desmonte do projeto nacional-desenvolvimentista, fundado, grosso modo,
nos anos 1930, aprofundado na dcada de 1950 e rompido nos anos 1980. Durante
este perodo, a economia brasileira havia conseguido transitar rapidamente de uma
estrutura agrrio-exportadora para uma sociedade industrial, ampla e caoticamente
urbanizada. Entre aproximadamente 1930 e 1980, a incorporao social pela via do
assalariamento formal fez parte das promessas do movimento de industrializao do
pas, sendo a mobilidade social ascendente o mecanismo que garantia a incorporao
pelo trabalho e legitimava as virtudes intrnsecas do modelo de crescimento.
Com a crise econmica que tomou conta do pas a partir da segunda metade
da dcada de 1970, instalam-se, a um s tempo, o colapso do modelo poltico
desenvolvimentista e a reverso das tendncias de crescimento de sua economia.
Nesses 30 anos de desorganizao/reorganizao das estruturas econmicas, sociais
e polticas do pas, os anos 1980 representariam, ento, o momento de esgotamento
crescente do desenvolvimento industrializante, enquanto os anos 1990 simbolizariam a gestao de uma nova estratgia de crescimento, com consequncias ainda
incertas para o futuro do pas.
A primeira fase, transcorrida ao longo da dcada de 1980, desenrolou-se
num ambiente de intensa instabilidade macroeconmica, em que baixas taxas
de crescimento do produto interno e altas taxas de inflao espelhavam, de um
lado, a ruptura das fontes e fluxos de financiamento externo e, de outro, o esforo
exportador visando a obteno de expressivos saldos comerciais.7
6. Embora este segundo momento ainda esteja em curso, faltam ainda informaes suficientes e certo distanciamento
temporal que nos indiquem ser a gesto presidencial reiniciada em 2007 representativa de uma simples continuidade
ou de alguma mudana substancial frente ao modelo dominante at ento (1995 a 2006).
7. A concepo a respeito dos descaminhos da economia brasileira neste perodo procura enfatizar a ideia de que muito
contribuiu, para o aprofundamento da crise, o padro de ajustamento macroeconmico efetuado no perodo 1979-1983.
A respeito, ver Baer (1993), Belluzzo e Almeida (2002).
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Nessa etapa inicial de desarticulao do modelo de desenvolvimento industrial, houve tambm a ruptura do padro de estruturao do mercado de trabalho,
que se refletiu inicialmente em cinco fenmenos interligados, a saber:
no perfil setorial das ocupaes urbanas localizadas no tercirio (comrcio
e servios);
no alargamento dos segmentos considerados pouco estruturados do mercado de trabalho (trabalhadores sem carteira assinada, pequenos empregadores, trabalhadores por conta prpria e trabalhadores no remunerados);
na tendncia precarizao ou perda de qualidade dos postos de trabalho
(desassalariamento formal, comprometimento de direitos sociais, trabalhistas e previdencirios, jornadas de trabalho mais longas, remunerao
oscilante no tempo, mltiplas fontes rendimentos etc.);
na estagnao das remuneraes provenientes do trabalho, em particular
dos segmentos assalariados da estrutura ocupacional; e
na piora distributiva funcional (repartio da renda entre rendimentos do
capital e do trabalho) e pessoal (repartio dos rendimentos do trabalho
entre os ocupados).
Um sexto e um stimo elementos desestruturadores do mercado de trabalho
o aumento dos nveis de desocupao e desemprego aberto, e a mudana no
padro at ento vigente de mobilidade social viriam a se manifestar com maior
intensidade somente nos anos 1990, incorporando-se a partir da ao conjunto de
fatores a caracterizar empiricamente o fenmeno da desestruturao do mercado de
trabalho brasileiro.8
Trs eventos econmicos particularmente importantes podem ser identificados
como responsveis pela alterao do cenrio das decises empresariais nos anos
1990. Em primeiro lugar, o retorno do Brasil ao circuito financeiro internacional,
como receptor de recursos externos, depois de um longo perodo de estancamento
dos fluxos na dcada de 1980. Em segundo, o processo de abertura comercial iniciado em 1990, depois de um longo perodo sob a vigncia de um coeficiente relativamente baixo de importaes, e com poltica cambial ativa em favor da gerao
de supervits comerciais. Finalmente, mas no menos importante, a estabilizao
8. Para uma fundamentao terica e emprica acerca do fenmeno da desestruturao, ver Medeiros e Salm (1994),
Mattoso e Pochmann (1998), alm de Cardoso Jr. (2001). Neste trabalho, vamos to-somente considerar sete aspectos relacionados ao problema da desestruturao do trabalho, lembrando, no entanto, que uma oitava caracterstica
importante seria proceder a uma averiguao acerca dos diversos tipos de segmentao rural x urbano; homem x
mulher; branco x no branco; jovem x idoso que se fazem presentes no mercado de trabalho brasileiro, atravs dos
quais se verificam diversos graus de discriminao negativa que afetam as capacidades individuais de insero setorial
e ocupacional da fora de trabalho.
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Desde que o Brasil abandonou, em janeiro de 1999, a ncora cambial que servia
de principal suporte estabilizao monetria, a poltica econmica tem se ancorado na seguinte combinao: cmbio semiflutuante, supervits fiscais expressivos,
taxas de juros elevadas e metas rgidas de inflao. Embora no haja comprovao
terica nem evidncia emprica definitiva sobre a necessidade do dito supervit
fiscal, muito menos acerca do seu tamanho percentual no PIB, parece haver uma
crena generalizada nos meios governamentais mais influentes, empresariais e
miditicos de que ele condio fundamental para a estabilidade, na medida em
que isso aumentaria a confiana dos investidores privados e refinanciadores da
dvida pblica na capacidade de o governo federal honrar, periodicamente, seus
compromissos financeiros. Portanto, a aceitao do supervit fiscal primrio como
condio para o controle inflacionrio dependeria mais das convenes estabelecidas
entre os agentes relevantes do que propriamente de algum fundamento macro ou
microeconmico inerente ao sistema. De qualquer modo, com o dito supervit
fiscal em curso, estariam dados, na viso convencional e dominante sobre o assunto, os fundamentos macroeconmicos mnimos para a adoo de um regime
de metas de inflao, considerado pelos condutores da poltica econmica como
o mais adequado sustentabilidade da estabilizao monetria.
15. A ecloso da crise internacional em 2008-2009 fez, no caso brasileiro, apenas desacelerar em vez de interromper o movimento de reestruturao em curso do seu mercado de trabalho. Tanto que j em 2010 as informaes
disponveis apontam para uma retomada da trajetria vigente desde 2004 de recuperao dos principais indicadores
de ocupao, formalizao, remunerao e distribuio.
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16. Segundo Dedecca e Rosandiski (2006, p. 178): So claros os sinais de relao positiva entre recuperao econmica
e recomposio do mercado de trabalho, que, por conseqncia, desfazem o mito da impossibilidade do pas restabelecer capacidade de crescimento e de gerao pondervel de novas ocupaes. Refuta-se, inclusive, um dos pilares da
tese da inempregabilidade defendida pelo presidente Fernando Henrique, que argumentava sobre a inevitabilidade
do enxugamento brusco da ocupao industrial pela modernizao tecnolgica da economia globalizada (DEDECCA;
ROSANDISKI, 2006, p. 178).
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Dentre os principais fatores responsveis por tal movimento, parece apropriado destacar ao menos cinco deles, sem a pretenso de esgotar outras possibilidades.17
importante mencionar que, embora cada um desses fatores tenha uma existncia e
uma contribuio independente dos demais para o fenmeno em tela, na prtica eles
parecem estar agindo em simultneo, e em direo contrria s restries impostas
pela combinao cmbio/juros apontada acima, de sorte que, na presena de um
arranjo mais favorvel de poltica macroeconmica, as chances de crescimento do
PIB e de intensificao do movimento de formalizao do mercado de trabalho
poderiam ter sido ainda maiores.18
3.2.1 Aumento e descentralizao do gasto pblico social
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concedido apenas a pessoas com renda domiciliar per capita inferior a um quarto
do SM mensal, como a entrada em vigor do Estatuto do Idoso, que desde 2004
rebaixou para 65 anos a idade mnima para obteno do Benefcio de Prestao
Continuada (BPC)/Loas.
Nos casos de todos os beneficirios da assistncia social, e de algo como dois
teros dos beneficirios totais da previdncia, alarga-se a cobertura efetiva, sobretudo
populao idosa, que passa a dispor de um SM mensal, em carter vitalcio e regular.
Da a importncia da vinculao e dos ganhos reais do SM no perodo recente, pois
da combinao aumento da cobertura mais elevao real do valor-piso dos benefcios resulta um incremento significativo da massa monetria de origem pblica e
carter permanente com alto poder redistributivo junto aos municpios menores
e junto aos segmentos mais pobres da populao. Alm do valor intrinsecamente
social e tico desta situao, ela ajuda a sustentar a renda e a demanda local, dando
lastro real a possveis planos de expanso de novas contrataes, inclusive formais,
por parte de empresrios atuantes nos setores tercirios (comrcio e servios).21
Dois outros programas governamentais de natureza constitucional so o seguro-desemprego e o abono salarial. Ambos se enquadram nesta mesma categoria de
gasto social diretamente transferido sob a forma monetria para seus beneficirios,
cumprindo, portanto, o mesmo papel relatado acima para as polticas previdenciria
e assistencial de garantia e transferncia de renda. Estes dois programas tambm
tiveram forte expanso ao longo dos ltimos anos.
Em sntese, houve expanso vigorosa no ritmo de concesso de benefcios para
ambos os conjuntos de programas, os do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS)
e os do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE). No primeiro caso, as taxas de
crescimento foram as seguintes: 37% entre 1994 e 1998, 22% entre 1999 e 2003, e
28% entre 2004 e 2008, segundo dados agregados do Ministrio da Previdncia Social
(MPS), os quais consideram, neste caso citado, o total de benefcios previdencirios e
assistenciais, rurais e urbanos. Estes percentuais equivaleram a montantes da ordem
de 15,2 milhes de benefcios pagos em 1994 e 26,1 milhes em 2008.
No caso do MTE, as taxas de crescimento relativas s quantidades de benefcios pagos em nome do abono salarial e do seguro-desemprego, considerados
conjuntamente, foram de: 1,7% entre 1994 e 1998, 39% entre 1999 e 2003, e
59% entre 2004 e 2008, segundo informaes do MTE. Tais percentuais significaram 5,1 milhes de abonos e 4 milhes de seguros pagos em 1994, contra 14,8
milhes de abonos e 7,2 milhes de seguros pagos em 2008.
21. Tem praticamente o mesmo significado a expanso das transferncias condicionadas de renda. A diferena que,
dentre seus beneficirios, mais de 11 milhes de famlias desde 2006, predominam pessoas economicamente ativas,
em sua maior parte ocupadas em relaes de trabalho informais, sem vinculao previdenciria, cuja renda monetria
ou inexiste ou insuficiente para garantir o mnimo de bem-estar a seus membros.
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Dentre os fatores de mais curto prazo relacionados com o miniciclo de crescimento econmico recente e com a recuperao do nvel geral de ocupao e do
prprio emprego formal est o movimento de expanso das operaes de crdito
do sistema financeiro nacional (SFN).23 Essa uma varivel explicativa crucial
das tendncias econmicas recentes, e embora os nexos causais do crdito para o
emprego no sejam automticos, possvel constatar, a partir de dados obtidos
junto ao Banco Central do Brasil (BCB), um movimento robusto de expanso
do volume total do crdito no trinio 2004-2008, puxado por captaes do setor
22. Essas consideraes so convergentes com os resultados de outra pesquisa recente sobre a distribuio regional
do emprego formal, conduzida por Pochmann (2005). Segundo este autor, houve desconcentrao do emprego formal
rumo aos municpios de menor densidade populacional, menor receita tributria per capita e menor ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), fenmeno que, no entanto, no teria condies de se sustentar por muito tempo. Entretanto,
segundo nossa prpria forma de ver o problema, essa concluso precisaria ser ponderada por pelo menos dois aspectos: i) independentemente de quantos e quais fatores propulsores do atual quadro de gerao de empregos formais
existam, para concluir de forma pessimista sobre eles preciso antes verificar o grau de sustentabilidade temporal de
cada um, sabendo de antemo que cada fator explicativo possui um conjunto de causas anteriores que lhe do mais
ou menos sustentao ao longo do tempo; ii) o fato de o emprego formal ter crescido proporcionalmente mais nos
municpios menores e mais pobres, engendrando um perfil ocupacional marcado por escolaridade mdia mais elevada,
mas alta rotatividade e baixos rendimentos, no deveria ser visto, a priori, como sinal de desestruturao do mercado
de trabalho, desde que, claro, essas novas ocupaes representem inseres de melhor tipo na estrutura produtiva,
independente de estarem localizadas majoritariamente no setor tercirio (comrcio e servios). Se for este o caso e,
sobretudo, se elas possurem alto grau de sustentabilidade temporal, ento todo esse movimento de expanso mais
que proporcional do emprego formal rumo aos menores e mais pobres municpios no ter sido em vo. Ao contrrio,
poder fazer parte de um processo virtuoso de desconcentrao da estrutura produtiva e tambm de diminuio das
desigualdades regionais e sociais.
23. Em especial, ver BCB (2005).
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privado empresarial e por captaes das pessoas fsicas.24 Ambas as rubricas mais
do que compensaram as sucessivas quedas de participao do setor pblico nas
operaes totais de crdito do pas, fazendo o volume total aproximar-se da casa
dos R$ 700 bilhes em 2008.
Esse montante teria representado algo como 30% do PIB, a preos de 2008,
percentual que praticamente faz o volume de crdito retornar ao patamar dos
primeiros anos do Plano Real. Olhando os dados por setor de atividade, e frente
a trs subperodos selecionados (FHC 1, FHC 2 e Lula 1), tem-se que a dinmica
do crdito responde fortemente a decises polticas.
No outra a concluso que se tira das taxas de variao das operaes totais de
crdito entre 1995 e 1998, 1999 e 2002 e 2003 e 2006, as quais decresceram 4,8%
no primeiro mandato de FHC, estagnaram-se no segundo, e depois recuperaram-se
em 42% no primeiro governo Lula. Mais interessante ver que a recuperao foi
significativa em todos os setores, com destaque para os seguintes movimentos: i)
forte ampliao do volume e diversificao das modalidades de crdito a pessoas
fsicas, fatores que permitiram, somente no subperodo 2003-2006, um incremento
de quase 100% no volume de operaes; ii) inverso de sinal em trs setores econmicos de grande importncia para a gerao de empregos, como o so o setor
rural crdito agrcola e forte expanso do Programa Nacional de Fortalecimento
da Agricultura Familiar (PRONAF), o setor habitacional (recuperao de investimentos com recursos do FGTS) e o setor pblico (empresas estatais e trs nveis
federativos); e iii) importantes adies de crdito aos setores comercial, de servios
e industrial; neste ltimo caso, embora de apenas 8,6% entre 2003 e 2006, mas
partindo de um patamar muito superior ao dos demais setores considerados.
Em todos os casos, h forte correlao entre os movimentos de expanso das
operaes de crdito e o esboo de recuperao econmica do trinio 2004-2006,
a qual aponta para um incremento das taxas de investimento na composio final
do PIB pela tica da demanda. Tambm h correlao positiva entre essa expanso
recente do crdito e o nvel de ocupao da fora de trabalho, sendo que aquela que
se assalaria com carteira neste processo tende a ter maiores chances de sustentabilidade no tempo. Isto porque esses novos postos de trabalho, gerados a partir do
crdito, tiveram por trs vetores da demanda empresarial e pblica, e no aqueles
24. Para um exemplo de correlao entre emprstimos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDES), desempenho econmico, nvel de contratao e de remunerao, ver Torres Filho e Puga (2006). Neste exerccio,
os autores constataram, para o perodo 2001-2005, que as empresas apoiadas pelo BNDES contrataram mais e pagaram
melhores salrios que as no apoiadas. Ademais, esses resultados foram proporcionalmente mais expressivos quanto
menor o tamanho dos estabelecimentos pesquisados. Em termos dos empregos formais gerados, as microempresas
apoiadas pelo BNDES viram seu estoque de trabalhadores crescer 19% entre 2001 e 2005, contra to-somente 6,5%
das microempresas no apoiadas. As pequenas e mdias empresas, por sua vez, tiveram expanso de 8,2% e de 6,2%
no estoque de trabalhadores no mesmo perodo, contra taxas de 1% e de 1,9%, respectivamente, para empresas no
apoiadas pelo banco. Por fim, as grandes empresas viram crescer em 3,7% o nmero de trabalhadores entre 2001 e
2005, contra uma expanso de apenas 1,9% das grandes empresas no apoiadas.
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Outro fator que pode ser considerado de curto prazo na explicao do atual cenrio
de expanso das ocupaes e de alargamento do emprego formal relaciona-se com
uma maior e mais firme participao do comrcio exterior brasileiro na composio
do PIB. A partir de informaes do BCB sobre a balana comercial brasileira na era
do real, tanto importaes como exportaes passaram a crescer de maneira mais
sustentada desde 1999, sendo que entre 2003 e 2007 as exportaes aceleraram o
ritmo de crescimento frente s importaes, dando origem a um expressivo saldo
comercial positivo.25 O saldo, no entanto, veio a reduzir-se posteriormente, em
funo da grande sensibilidade das exportaes ao cmbio (sobrevalorizado), ainda
uma fraqueza no arranjo macroeconmico vigente.
O resultado desse incremento geral das exportaes foi uma expanso de
ocupaes agrcolas, sobretudo depois da desvalorizao cambial de 1999, que
tambm se relaciona com o aumento do crdito junto ao setor rural. Embora setores
agrcolas e agroindustriais de exportao tendam mais a desempregar que empregar trabalhadores, possvel que a fora de trabalho remanescente esteja ficando
empregada com carteira. Por outro lado, h uma expanso de ocupaes agrcolas,
em grande medida informais, que deriva na verdade do alargamento da fronteira
agrcola e de algum refluxo migratrio vindo de mdias e grandes cidades.
Mas o aumento das exportaes tambm atingiu parte dos segmentos industrial e comercial, com rebatimentos positivos em termos de empregos formais. Na
verdade, constatou-se em pesquisa recente que as empresas exportadoras contnuas
geraram mais empregos do que as empresas similares no exportadoras.26 Uma possvel
explicao para isso que, a despeito dos maiores ganhos de produtividade dentre
as exportadoras, as que permanecem no mercado por perodos mais longos acabam
ganhando mais espao e empregando mais trabalhadores (em geral assalariados com
carteira) que as empresas no exportadoras ou aquelas de menor produtividade.
De qualquer modo, o fato que o tipo de emprego direto gerado a partir da
demanda por exportaes tende, tanto quanto aquele gerado a partir da expanso do
25. Em especial, ver BCB (2005 e 2008).
26. A respeito, ver De Negri et al. (2006, p. 26-31). Neste trabalho, os autores chegam s seguintes taxas de crescimento
do emprego formal nas firmas brasileiras, entre 2000 e 2004: firmas totais (19%), as quais foram decompostas em:
multinacionais (8%), exportadoras (14%), exportadoras contnuas (17%), industriais (19%) e industriais com mais de
500 funcionrios (29%).
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elevado para R$ 1,2 milho o limite de faturamento das pequenas empresas; depois,
em 2005, desde quando os limites de faturamento foram duplicados para R$ 240 mil
no caso das microempresas e para R$ 2,4 milhes no caso das empresas de pequeno
porte. A partir disto, o fato relevante que, desde que implantado o Simples, a taxa
de crescimento observada para o nmero de estabelecimentos e de vnculos formais
de trabalho cresceu proporcionalmente mais neste segmento das micro e pequenas
empresas optantes que no segmento das empresas no optantes. Isto sugere a concluso
de que este regime simplificado de tributao possa ter favorecido tanto a criao de
novos empreendimentos como a formalizao de empreendimentos j existentes, que
antes operavam na ilegalidade. Se isto for verdade, possvel supor que a sustentabilidade de parte relevante dessas ocupaes possa ser mantida no tempo, enquanto
durar tal regime diferenciado de tributao, tudo o mais constante. Outro aspecto
interessante para ajudar a explicar a trajetria de recuperao do emprego formal
no pas diz respeito ao fato de que tanto o estoque total de estabelecimentos como
o de vnculos empregatcios formais apresentaram certa tendncia de crescimento
ao longo do perodo sob vigncia do Simples; neste caso, independentemente de a
empresa ser optante ou no optante. Este fenmeno sinaliza para o fato bvio de que
estratgias de desonerao tributria talvez no sejam condio por si s suficiente
para o crescimento econmico e a formalizao dos postos de trabalho.
Igualmente importantes parecem ter sido as aes governamentais ligadas
intermediao de mo de obra e fiscalizao das condies e relaes de trabalho
por parte do MTE, das quais tratamos aqui como um quinto fator explicativo de
relevncia, sobretudo para a retomada dos indicadores de formalizao do trabalho.
Em ambos os casos, embora os percentuais de recolocao produtiva e de formalizao sob ao fiscal ainda sejam pequenos frente ao tamanho do mercado de
trabalho nacional, houve melhoras visveis nos indicadores de desempenho desses
programas. Este fato sugere ainda haver uma boa margem de manobra, no mbito
do MTE, para novos incrementos de pessoal e outros aprimoramentos de gesto,
com vistas a uma ao estatal mais firme e abrangente em termos de fiscalizao
e intermediao de mo de obra no pas. Sem isso, a sustentabilidade das ocupaes recm-formalizadas por fora da ao desses programas de governo estar na
dependncia, na verdade, de um ou mais dos outros fatores aqui analisados.
Por fim, como concluso mais geral deste captulo, h a constatao de que
todos os fatores acima elencados so passveis de algum tipo de atuao conscientemente direcionada por parte do Estado. Ou seja, h instrumentos de ao e
capacidade operativa no desprezvel nos aparelhos de Estado j existentes para a
ativao desses e outros fatores em prol de uma estratgia mais robusta e duradoura
de desenvolvimento com incluso social pelo trabalho. Para tanto, urge romper
a armadilha cmbio/juros que aprisiona o pas ao curto prazo e estabilizao
monetria como nico objetivo de poltica econmica.
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REFERNCIAS
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CAPTULO 12
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dade, uma melhora das condies de sade dessa magnitude havia acontecido e,
provavelmente, muito dificilmente a esperana de vida vai dobrar novamente no
perodo de um sculo. No mesmo perodo, um fenmeno social sem precedentes
aconteceu com as taxas de fecundidade das mulheres ao redor do mundo, as quais
se reduziram pela metade, passando de algo em torno de 6 filhos por mulher, em
1900, para aproximadamente de 2,8 filhos, em 2000.
Se o desenvolvimento econmico dos ltimos sculos afetou a dinmica
populacional, o ganho de anos de vida das populaes ao redor do mundo e a
reduo do tamanho da prole das famlias resultaram em dois efeitos positivos
sobre o desenvolvimento: i) uma populao com maiores expectativas de anos
de vida garante, em geral, maiores retornos econmicos para as famlias e para a
economia;1 ii) menores taxas de fecundidade provocam mudanas na estrutura
etria ao longo de algumas dcadas, favorecendo ento a ampliao da parcela da
populao em idade economicamente ativa e reduzindo a razo de dependncia
demogrfica das populaes dos pases onde o processo ocorre. Essas duas caractersticas das populaes que passaram pela transio demogrfica possibilitam
aquilo que na literatura se pode chamar de um bnus demogrfico, uma situao
especial, ao longo da transio demogrfica que, se devidamente aproveitada, pode
favorecer o desenvolvimento econmico. Mais adiante voltaremos ao tema do
bnus demogrfico, analisando-o especificamente para o caso brasileiro. Mas podemos, em sntese, concluir esta introduo com a ideia fundamental que emerge
ao observar-se a relao entre economia e populao ao longo da histria recente
da humanidade: o desenvolvimento provoca mudanas na dinmica populacional
e essas mudanas, por sua vez, reforam o desenvolvimento econmico.
Neste captulo, pretende-se expor como o Brasil tem experimentado sua
transio demogrfica, saindo de um regime de alto crescimento populacional no
sculo XX para uma fase de crescimento moderado, podendo mesmo, nas prximas
dcadas, vir a testemunhar uma reduo populacional. Com a noo de transio
demogrfica j estabelecida nesta introduo, nas prximas sees sero tratadas
as condies recentes de evoluo da populao brasileira e ser apresentado um
prognstico de quais seriam os possveis cenrios, relacionando populao brasileira
e economia nas prximas dcadas at meados do sculo XXI.
2 EVOLUO RECENTE DA POPULAO BRASILEIRA E PROJEES PARA AS
PRXIMAS DCADAS
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crescimento, expandindo-se dez vezes no sculo XX: com aproximadamente 3,4 milhes em 1800, o Brasil salta para uma populao de 17 milhes em 1900, mas alcana
uma cifra prxima a 170 milhes de habitantes no ano 2000. Esses nmeros exibem
um crescimento de algo em torno de 50 vezes em 200 anos. O ritmo de crescimento
da populao, na verdade, acelerou-se at a dcada de 1960, por causa da imigrao
internacional e da queda das taxas de mortalidade, em meio a um contexto em que
prevaleciam altas taxas de fecundidade. Nesse quadro, o nmero de nascimentos de
crianas era muito elevado, propiciando uma estrutura etria muito jovem.
A partir da dcada de 1960, porm, em um espao de tempo de 40 anos, o
Brasil enfrenta a nova realidade de sua transio demogrfica: os dados mostram que,
em 1965, a fecundidade comea a cair, e essa queda leva o pas a alcanar em poucas
dcadas o que os demgrafos chamam de nvel de reposio demogrfica, em que a
fecundidade mdia das mulheres em torno de 2,1 filhos. Esse nvel alcanado pelo
Brasil em 2005. No nvel de reposio, o ritmo de crescimento demogrfico reduz-se,
mas a populao continua a crescer por conta das taxas de fecundidade ligeiramente
acima de dois filhos por mulher. Mas a fecundidade no Brasil continua caindo, apontando para taxas abaixo da de reposio. Assim, no longo prazo, a populao comea
a apresentar forte tendncia demogrfica para o decrescimento populacional. Como
ser visto mais adiante, projees populacionais mais recentes, do Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatstica (IBGE) e da Organizao das Naes Unidas (ONU), antecipam que, a partir de 2040, a populao brasileira vai comear a diminuir, por causa
do envelhecimento populacional e do contexto de baixa fecundidade.
A questo fundamental que pode conduzir o pas a essa situao a j referida
tendncia de reduo das taxas de fecundidade das mulheres brasileiras. Em 2008,
foram divulgados os resultados da Pesquisa Nacional de Demografia e Sade da
Criana e da Mulher (PNDS) de 2006 (BERQU; GARCIA; LAGO, 2008),
mostrando que as taxas de fecundidade no Brasil vm caindo a uma velocidade
maior que a esperada.2 A taxa de fecundidade total (TFT) para o Brasil atingiu,
em 2006, o valor de 1,8 filho por mulher, em contraste com os 2,5 registrados em
1996, na mesma pesquisa. As maiores redues, no perodo em questo, ocorreram
onde os nveis de fecundidade observados eram tradicionalmente mais altos, como
nas reas rurais (reduo de 3,4 para 2,0 filhos por mulher) e na regio Norte (de
3,7 para 2,3 filhos por mulher). H, portanto, um processo de reduo dos diferenciais de fecundidade entre as regies do pas e entre as populaes da cidade e
do campo e uma convergncia para valores abaixo do nvel de reposio.
Os dados da PNDS-2006 mostram que, exceo da regio Norte, a fecundidade
ficou abaixo do nvel de reposio em todas as demais regies do pas inclusive no
2. As taxas da PNDS encontram-se abaixo at mesmo daquelas apresentadas na Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclios (PNAD), do IBGE, no ano de 2006.
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Nordeste, que apresentou taxa de 1,8 filho por mulher. Da mesma forma, a fecundidade
ficou abaixo do nvel de reposio no s no meio urbano, como tambm no meio
rural (2,0 filhos por mulher), entre as mulheres brancas (1,5 filho) e as pretas e pardas
(2,0 filhos por mulher). Em termos de escolaridade, a fecundidade caiu em todas as
faixas educacionais, estando acima do nvel de reposio s para as mulheres com at
quatro anos de estudo. Nota-se, portanto, que a fecundidade das mulheres brasileiras
vem caindo consistentemente para nveis abaixo daqueles adotados das hipteses mais
baixas das projees populacionais. A realidade contrastante que a fecundidade vem
apresentando um quadro de rejuvenescimento, pois a fecundidade das mulheres de 15
a 24 anos, que representava 47% da fecundidade total em 1996, passou a representar
53%, em 2006. De modo geral, a queda da fecundidade no Brasil explicada pelas
grandes e profundas transformaes na estrutura socioeconmica do pas (maior urbanizao, dinamizao da economia, estabilidade monetria, maior acesso ao crdito
e programas de renda mnima para populaes mais empobrecidas, maior insero da
mulher no mercado de trabalho, cultura mais secularizada etc.) e ainda pelas transformaes institucionais e de polticas pblicas dos ltimos anos (universalizao da
educao fundamental e maior acesso ao ensino superior, polticas nas reas de sade,
previdncia, mudanas nas relaes de gnero etc.). Nessa linha de anlise, o aumento
da cobertura das polticas de educao, sade e previdncia pode explicar, inclusive, a
queda da fecundidade no meio rural e entre as populaes de mais baixa renda.
3 O FUTURO DA POPULAO BRASILEIRA: PROJEES E CENRIOS AT 2050
O comportamento da fecundidade fundamental no clculo das projees populacionais para o Brasil. No mbito interno, o IBGE encarregado de fazer as
projees populacionais do pas, mas neste trabalho os dados empregados foram
compilados da Diviso de Populao da ONU, a qual, por meio dos dados oficiais
do Brasil (divulgados pelo IBGE), faz projees populacionais at 2050, utilizando
trs cenrios diferentes de comportamento da varivel de fecundidade ao longo
desse perodo (variantes mdia, alta e baixa), enquanto mantm mais ou menos
constantes os cenrios da esperana de vida e da migrao internacional nessas
dcadas futuras. O cenrio de projeo, a partir da variante mdia, parte de uma
fecundidade de 2,35 filhos por mulher em 2000 e estabiliza-se em 1,85 filho na
metade do sculo. O cenrio de projeo da variante baixa parte do mesmo nvel
de fecundidade em 2000 e estabiliza-se em 1,35 filho na metade do sculo. As
projees em variante alta pressupem a manuteno das taxas de fecundidade
nos mesmos nveis de 2000. O grfico 2 exibe o comportamento da populao
brasileira at 2050, a partir dessas trs variantes.
O cenrio mais alto de fecundidade parece estar longe da realidade, pois
pressupe que a fecundidade do ano 2000 ficaria constante ao longo da primeira
metade do sculo. Os dois outros cenrios parecem ser mais realistas, levando-se em
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conta a evoluo recente dos dados de fecundidade. Com essas taxas de fecundidade, como se v no grfico 2, a populao brasileira apresentaria comportamentos
bastante distintos na primeira metade do sculo XXI.
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escuro) e a dos mais idosos (65 anos e mais, em vermelho claro). Deve ser notado
em primeiro lugar que a razo de dependncia dos mais jovens, pelas projees
em variante mdia, cair consistentemente at 2050 de um patamar de 46 para
23 dependentes para cada 100 pessoas em idade ativa. O oposto acontece com a
razo de dependncia dos mais idosos: projeta-se um crescimento de um nvel de
8 pessoas dependentes para 36 em 2050. Isso significa que, em meados do sculo,
com uma populao em franco envelhecimento, o perfil de dependncia mudar
profundamente de crianas e jovens para pessoas idosas. Tal mudana tem enormes
implicaes sobre as polticas pblicas que devero ser adotadas por essa poca.
S para ficar em dois exemplos: polticas educacionais tero perdido peso relativo,
mas questes previdencirias e de sade de populaes idosas sero muito mais
importantes de serem conduzidas medida que a populao envelhece.
Agora, prestando ateno ao que acontece no meio desse perodo entre
2000 e 2050, nota-se que a razo de dependncia total cair nas prximas duas
dcadas na verdade, contando a atual, sero trs dcadas de reduo , voltando
a crescer a partir de 2030. O que significa essa reduo luz do que foi colocado
anteriormente? Ora, esse exatamente o que se pode chamar de perodo do bnus demogrfico brasileiro. O grfico da variante mdia mostra que, na presente
dcada e at o fim dos anos de 2020, o Brasil ter razes de dependncia cada vez
menores, uma populao em idade ativa cada vez maior e em condies de usufruir
de um maior desenvolvimento econmico, advindo da oportunidade do bnus
demogrfico. Essa perspectiva favorvel persiste em outros cenrios de crescimento
populacional? Vejamos o que acontece no caso da variante alta, no grfico 4. Notese que, nesta variante, a populao permanece crescendo nas prximas dcadas,
como vimos nas pirmides etrias, com grande proporo de coortes mais jovens
na populao total.
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ver que a tendncia reduo desta varivel est presente nas trs projees, com
destaque para o fato de a variante baixa ser aquela na qual a previso do bnus
a mais otimista. Como tendncia geral, v-se que a razo de dependncia total
vai se reduzir at meados de 2020, voltando a crescer em seguida, mas atingindo
patamares mais altos na perspectiva de a populao manter-se crescendo em nveis
elevados, como na variante alta. Na variante mdia (linha cheia, com valores em
negrito), essa tendncia mais branda.
Se, de outra forma, procuramos visualizar o que acontece com o outro lado da
razo de dependncia, ou seja, como a populao em idade ativa evolve no mesmo
perodo de anlise, chegaremos mesma concluso, por uma tica diferente. Isto
mostrado no grfico 7.
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Vemos novamente como a variante baixa faz a previso mais otimista para
o bnus brasileiro: no pice, a variante prev 73,5% da populao em idade ativa
em 2025, isto , praticamente trs em cada quatro brasileiros estariam em idade
produtiva. Na variante mdia, esse nmero seria ligeiramente menor, em torno de
70,3%, mas ainda um valor bastante expressivo. Esses nmeros mostram que a
tendncia da populao nas prximas duas dcadas caminha inexoravelmente em
direo a uma janela de oportunidades demogrficas que podem se configurar em
um bnus, se devidamente aproveitadas. Outro dado que corrobora essa previso
a anlise das idades medianas da populao ao longo dessas dcadas. Medianas
mais altas indicam maior concentrao de pessoas em idades adultas. O grfico 8
mostra a evoluo das idades medianas para o perodo em escopo.
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Passemos agora a uma anlise de como a estrutura etria da populao brasileira afetar
o mercado de trabalho no perodo temporal em escopo. A estrutura etria tem grande
influncia sobre o mercado de trabalho, sendo que preciso compreender a relao
entre a populao em idade ativa (PIA), a populao economicamente ativa (PEA) e
a populao total para se entender as potencialidades da dinmica demogrfica para
aumento ou diminuio da proporo entre produtores e consumidores na economia.5 Nesta seo, fazemos um exerccio de simulaes de cenrios com a dinmica
do mercado de trabalho e a estrutura populacional, tomando em conta um perodo
ainda mais longo, com incio na dcada de 1970 e estendendo-se at 2050.
Comecemos por considerar a PEA e as taxas de atividade (TAs) segundo os
dados das PNADs de 2005 e 2006. Tomamos a PEA e a TA mdia para estes dois
anos, a fim de evitar variaes anuais sazonais e outras influncias aleatrias nas
taxas de atividades especficas. Nessa anlise, utilizamos as idades de 15 e 59 anos
como idades de incio e de fim da PEA, pois este intervalo etrio abarca as maiores
5. Essa distino entre produtores lquidos e consumidores vem da literatura sobre o bnus demogrfico. Uma vez que
a hiptese do bnus demogrfico aceita a abordagem da teoria do ciclo de vida, durante as fases mais jovens e mais
avanadas em idade, ao longo do ciclo de vida dos indivduos, estes so consumidores lquidos, pois consomem mais
do que produzem. O inverso ocorre nas idades economicamente ativas, quando a capacidade produtiva plena e o
indivduo produz mais do que consome, sendo, ento, produtor lquido.
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taxas de atividade. No utilizamos os grupos etrios mais jovens e mais idosos por
dois motivos, a saber:
embora existam, de fato, crianas e adolescentes de 10 a 14 anos trabalhando, a legislao brasileira e a internacional consideram que todas as
pessoas desta idade devem estar na escola e no no mercado de trabalho;
alm disso, o Brasil tem se empenhado no combate ao trabalho infantil,
reduzindo lenta mas continuamente o efetivo de pessoas trabalhando
nessas idades; e
o Estatuto do Idoso no Brasil estabelece a idade de 60 anos como referncia
para definio de pessoas idosas; alm disso, a partir desta idade j ocorre
a grande incidncia de pessoas aposentadas no Brasil.
Sabemos que a PEA masculina tem apresentado uma ligeira tendncia de
diminuio ao longo das ltimas dcadas, ocorrendo uma tendncia inversa com
relao s taxas de atividade femininas.6 Porm, para efeito das simulaes de cenrios das mudanas na estrutura etria, til manter constante as taxas especficas
de atividade tal como mostradas no grfico 9, pois isto permite avaliar um efeito
puro das alteraes da estrutura de idades da populao. Mais uma vez, os dados
utilizados para a projeo da populao brasileira so da Diviso de Populao
da ONU. A projeo mdia que adotamos no trabalho coincide bastante com a
projeo oficial do IBGE, reviso de 2008, mas tem a vantagem de ter um nvel
maior de desagregao dos grupos etrios.
6. Anlises mais detalhadas sobre esse aspecto, e por coortes etrias, podem ser encontradas em Rios-Neto e Wajnman
(2000).
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dos 38% de 1970. Um maior percentual da PEA sobre a populao total representa
um ganho para o pas, pois significa que a relao entre ativos e inativos favorece os
primeiros, com ganhos para toda a sociedade esta outra forma de manifestao
do bnus demogrfico.7 At o ano de 2025, a relao entre a PEA e a populao total
dever ser favorvel ao crescimento econmico, possibilitando, entre outras coisas,
um reforo para a tentativa de superao da pobreza e das desigualdades extremas
nos indicadores socioeconmicos do pas, pois essa relao entre produtores e
consumidores possui efeitos macro e microeconmicos.8
7. Em linguajar especfico da hiptese do bnus, h maior abundncia de produtores lquidos na economia que de
consumidores lquidos.
8. Efeitos macroeconmicos que se podem enumerar a priori esto no nvel de poupana agregada, de oferta de mo
de obra e de possveis ganhos na produtividade total dos fatores. Efeitos microeconmicos esto ligados dinamizao
do consumo das famlias e incentivos ao investimento no nvel das empresas, entre outros.
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No caso dos homens que possuem uma taxa maior de atividade e uma esperana menor de vida, a relao entre o tamanho da PEA e o tamanho da populao
idosa dever cair de oito vezes na dcada de 1970 para cerca de duas vezes em 2050.
Contudo, a relao fica mais desfavorvel para o caso das mulheres que possuem
menores taxas de atividade e maior esperana de vida, pois a relao entre a PEA e
a populao feminina idosa que estava acima de cinco vezes entre 1970 e 1990
cai rapidamente nos anos seguintes at alcanar a paridade (um por um), em 2050.
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Alm disso, as mulheres aposentam-se, nas condies atuais, cinco anos antes dos
homens. Portanto, a relao entre a PEA feminina e a populao idosa feminina
tem condies atuariais mais desfavorveis do que as masculinas.
6 O BRASIL EM MEADOS DO SCULO XXI: POPULAO ENVELHECIDA
BNUS OU NUS DEMOGRFICO?
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Mdio prazo, aqui, foi definido como o perodo de at duas dcadas, e que, na anlise dos aspectos populacionais apresentados anteriormente, inclui como principal
cenrio a possibilidade de ocorrncia de um bnus demogrfico no Brasil, at por
volta de 2025-2030. Para que o pas possa conciliar seu desenvolvimento econmico
com as estrutura de sua populao nesses anos, destacam-se as questes:
1) Educacionais o pas deve enfrentar o problema no somente do ponto de
vista de universalizao do acesso educao infantil e pr-escolar e aos
nveis fundamental e mdio de ensino, alm, claro, da maior capilaridade
do ensino superior e tcnico, mas deve enfrentar a questo da qualidade
do ensino. praticamente consensual a perspectiva de que a produtividade
mais alta est positivamente relacionada a maiores anos de estudo. O desafio
adicional no Brasil garantir um ensino de maior qualidade, pois universalizar o acesso s um lado da moeda, o outro preparar melhor aqueles
que, egressos das escolas e das universidades, vo entrar em um mercado
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REFERNCIAS
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NOTAS BIOGRFICAS
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Economista pelo Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IE/UFRJ), doutorando em Economia pelo IE/UFRJ, mestre em Estudos
Populacionais pela Escola Nacional de Cincias Estatsticas (Ence-RJ), especialista
em Desenvolvimento Econmico pela Universidade Federal de Sergipe (UFS).
Vencedor do Prmio Ipea-CAIXA 2005 de monografias (categoria Aluno de
Graduao; tema: Sistemas de Financiamento e Oferta de Crdito). Possui artigos
publicados em peridicos especializados, captulos em livros e coorganizador do
livro Economia Poltica da Internet (editora da UFS).
Daniela Magalhes Prates
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Notas Biogrficas
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pela Universidade de Paris XIII (2007). Bacharel em Economia pela UFRJ (1965),
mestre em Economia do Desenvolvimento pela University of East Anglia (1971).
Atua principalmente nas reas de teoria do desenvolvimento, poltica industrial e
tecnolgica e suas relaes com as polticas macro. Foi diretor do Banco Nacional
de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), pesquisador do Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), secretrio-geral-adjunto do Ministrio da
Cincia e Tecnologia (MCT) e criador do Grupo de Pesquisas da Financiadora de
Estudos e Projetos (FINEP), consultor de diversas organizaes internacionais e
membro do Conselho de Administrao de instituies de pesquisa tecnolgica.
Escreveu artigos nos livros Celso Furtado e o Sculo XXI (Manole, 2006) e Amrica
Latina Hoje: Conceitos e Interpretaes (Civilizao Brasileira, 2006).
Fernando J. Cardim de Carvalho
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Jennifer Hermann
Pesquisador titular da Escola Nacional de Cincias Estatsticas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (Ence/IBGE). Possui graduao em Cincias
Sociais pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) (1980), mestrado em
Economia (1983), doutorado em Demografia pelo Centro de Desenvolvimento
e Planejamento Regional da Universidade Federal de Minas Gerais (Cedeplar/
UFMG) (1994) e ps-doutorado pelo Ncleo de Estudos de Populao da Universidade de Campinas (Nepo/UNICAMP). Trabalhou na Secretaria do Trabalho
de Minas Gerais entre 1984 e 1988, sendo coordenador estadual do Sistema
Nacional de Emprego (Sine) e foi professor da Universidade Federal de Ouro
Preto (UFOP) de 1987 a 2002. Foi tesoureiro da Associao Brasileira de Estudos
Populacionais (2005-2006) e vice-presidente da Associao Brasileira de Estudos
Populacionais (ABEP) (2007-2008). Foi coordenador da ps-graduao da Escola
Nacional de Cincias Estatsticas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(Ence/IBGE) de 2005 a 2009. Tem experincia na rea de Economia, Cincias
Sociais e Demografia, atuando principalmente nos seguintes temas: famlia, gnero,
fecundidade, direitos reprodutivos, demanda habitacional, bnus demogrfico
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Notas Biogrficas
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Professora-adjunta do Departamento de Economia da Universidade Federal Fluminense (UFF). Doutora em Economia pelo Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IE/UFRJ). Trabalhou como assessora econmica
no Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). Atua nas reas
de Macroeconometria, Poltica Econmica, Ciclos e Crescimento. Possui artigos
publicados em revistas especializadas em sua rea de atuao, tais como: Pesquisa
e Planejamento Econmico (PPE), do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
(Ipea); e Economia e Sociedade, da Universidade de Campinas (UNICAMP).
Miguel Antonio Pinho Bruno
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Editorial
Coordenao
Cludio Passos de Oliveira
Superviso
Andrea Bossle de Abreu
Reviso
Eliezer Moreira
Elisabete de Carvalho Soares
Fabiana da Silva Matos
Gilson Baptista Soares
Lucia Duarte Moreira
Mriam Nunes da Fonseca
Editorao
Roberto das Chagas Campos
Aeromilson Mesquita
Camila Guimares Simas
Carlos Henrique Santos Vianna
Maria Hosana Carneiro da Cunha
Capa
Jeovah Herculano Szervinsk Jnior
Renato Rodrigues Bueno
Livraria
SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES,
Trreo 70076-900 Braslia DF
Fone: (61) 3315-5336
Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
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Colaboradores
Editores
Danielinstitucional
de Santana Vasconcelos
Inscrito como misso
produzir,
Daniela Magalhes Prates
articular e disseminar
conhecimento
para
Denise Lobato Gentil
aperfeioar as polticas
pblicas
e
contribuir
Fbio Stefano Erber
para o planejamento
doJ. Cardim
desenvolvimento
Fernando
de Carvalho
brasileiro , este mote realiza-se no cotidiano
da instituio por intermdio de iniciativas
vrias, entre as quais se destaca o projeto
Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro,
do qual este livro faz parte.