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Revistas Magister Direito Ambiental e Urbanstico/Edies/02 - Out/Nov-2005 - Revista Magister de

Direito Imobilirio, Registral, Urbanstico e Ambiental/Doutrina/A Nova Ordem Jurdico-Urbanstica no
Brasil /Edsio Fernandes

A Nova Ordem Jurdico-Urbanstica no Brasil

Edsio Fernandes
Jurista e Urbanista; Professor da Development Planning Unit
da University College London e do Lincoln Institute of Land
Policy; Consultor da Secretaria Nacional de Programas
Urbanos do Ministrio das Cidades.

SUMRIO: 1 Introduo; 2 As Bases do Novo Marco Jurdico-Urbanstico: do Cdigo Civil de 1916

ao Estatuto da Cidade de 2001; 3 O Paradigma do Legalismo Liberal; 4 O Novo Paradigma JurdicoUrbanstico; 5 Princpios e Institutos do Direito Urbanstico - e Questo da Propriedade Imobiliria
Urbana; 6 Regularizao Fundiria dos Assentamentos Informais: Direito Subjetivo dos Ocupantes; 7
Os Desafios da Gesto Urbana; 8 Concluso: Construindo as Bases do Direito Cidade.

1 Introduo
A urbanizao rpida foi seguramente um dos maiores fenmenos globais do sculo XX e, em que pese o
declnio das atividades industriais tradicionais que requerem a urbanizao como suporte, as taxas de
crescimento urbano vo continuar aumentando de maneira significativa no sculo XXI, sobretudo no contexto
do mundo em desenvolvimento. Isso porque a cidade continuar sendo o palco da nova economia psindustrial e da nova configurao econmica e financeira que j est sendo identificada no contexto do
mercado global. Enquanto a Amrica Latina j se encontra solidamente urbanizada, pases da frica e da
sia esto atualmente passando por um processo crescente de migrao rural-urbana.
Como resultado desse processo de urbanizao rpida ao longo de poucas dcadas, a Amrica Latina hoje
a regio mais urbanizada do mundo em desenvolvimento, com 75% da populao vivendo em cidades. Em
que pesem as muitas diferenas existentes entre os processos de crescimento urbano verificados nos
diversos pases da regio, de modo geral a urbanizao tem gerado processos renovados de excluso
social, crise habitacional, segregao espacial, violncia urbana e degradao ambiental.

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No Brasil, paradigma regional do melhor e do pior do desenvolvimento urbano, mais de 80% da populao
vive em cidades. Desde a dcada de 1930, e mais especialmente desde a dcada de 1960, a urbanizao
rpida tem estruturalmente transformado o pas em termos territoriais, socioeconmicos, culturais e
ambientais. Em 1960, do total de 31 milhes de brasileiros, 44,7% viviam em reas urbanas e 55,3% viviam
em reas rurais. Em 1970, 55,9% dos brasileiros viviam em reas urbanas. Em 2000, da populao total de
170 milhes, 81,2% viviam em reas urbanas (138 milhes) e apenas 18,8% viviam em reas rurais. As
estatsticas tm indicado que, ainda que menor do que a da dcada de 1980, a taxa de crescimento urbano
no pas ainda alta, sendo que um novo sistema de cidades est se formando com o aumento sobretudo da
populao das cidades de porte mdio.
Tal processo de urbanizao rpida no Brasil, como de resto na maioria dos pases em desenvolvimento,
tambm tem se caracterizado desde o incio pela combinao entre os processos de excluso social e
segregao espacial. Mais recentemente, a combinao entre a alta taxa de urbanizao e o aumento da
pobreza social tem levado ao fenmeno crescente da urbanizao da pobreza. Os impactos socioambientais
desse processo tm sido equiparados s conseqncias de enormes desastres naturais dos quais - ainda - o
pas tem sido poupado.
Como resultado: de acordo com dados recentes de diversas fontes, 26 milhes dos brasileiros que vivem em
reas urbanas no tm gua em casa; 14 milhes no so atendidos por sistema de coleta de lixo; 83
milhes no esto conectados a sistema de saneamento; e 70% do esgoto coletado no tratado, mas

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jogado em estado bruto na natureza. Mais de 50 milhes de brasileiros tm andado da casa para o trabalho,
por no poderem arcar com os custos do deslocamento por transporte coletivo; um percentual crescente de
pessoas tm dormido na rua, mesmo tendo casas, para no terem que arcar seja com os custos do
transporte, seja com o longo tempo de deslocamento at o trabalho e o risco de demisso no caso de atraso.
O dficit habitacional em reas urbanas foi recentemente estimado em 7.2 milhes de unidades no pas,
sendo que o nmero de imveis vazios nessas reas foi calculado em cerca de 5 milhes de unidades. Em
suma, o pas est enfrentando uma profunda, e crescente, crise urbana.
Em particular, uma das principais caractersticas estruturais do processo de urbanizao na Amrica Latina
certamente o fato de que a produo social do espao urbano tem se dado cada vez mais atravs de
processos informais de acesso ao solo urbano e moradia nas cidades. De acordo com dados
conservadores da CEPAL, pelo menos 40% da populao urbana vive informalmente na regio. Uma
caracterstica estrutural do crescimento urbano no Brasil que, ao longo das dcadas de crescimento das
cidades, a maioria da populao somente tem tido acesso terra urbana e moradia atravs de processos
informais, sendo que a taxa de crescimento da informalidade urbana tende a ser muito superior taxa de
crescimento da pobreza. Os dados so imprecisos mas sugerem que mais da metade da populao das
grandes cidades vive informalmente em favelas, loteamentos irregulares e clandestinos e outras formas de
ocupao precria.

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Complexo e multidimensional, esse processo de segregao socioespacial deve-se a uma combinao

histrica de diversos fatores como as dinmicas formais e informais do mercado de terras; centralizao
poltico-institucional; autoritarismo poltico-social; burocratizao poltico-administrativa; e corrupo
endmica. De especial importncia tambm tem sido a sobrevivncia da estrutura fundiria concentrada e
privatista do pas; a natureza elitista da incipiente tradio de planejamento urbano; a renovao das prticas
seculares de clientelismo poltico, etc.
Trata-se de fenmeno cuja compreenso adequada depende fundamentalmente de um esforo consistente
de produo acadmica transdisciplinar e articulada que produza informao e anlise acerca de suas
mltiplas dimenses, o que de fato j vem acontecendo, de maneira cada vez mais significativa, desde o final
da dcada de 1960. Nesse contexto, da maior importncia a compreenso do papel do Direito no processo
de urbanizao, especificamente no que toca aos processos de planejamento e gesto urbana, esta sendo
cada vez mais reconhecida, no Brasil e internacionalmente.
De fato, a discusso das causas desse processo histrico j gerou uma rica tradio de pesquisa urbana na
qual anlises econmicas, sociais, polticas e culturais tm cada vez mais dado lugar a leituras
interdisciplinares, mas recentemente tem sido compreendido que, embora a tradio brasileira e latinoamericana de pesquisa urbana tenha h muito negligenciado essa dimenso, a ordem jurdica liberal ainda
em vigor tem sido responsvel em grande parte pelo padro da urbanizao na regio.
No h como enfrentar esse enorme desafio que promover reforma urbana no Brasil se no se fizer uma
profunda reforma jurdica no pas: cidade e cidadania so o mesmo tema, e no h cidadania sem a
democratizao das formas de acesso ao solo urbano e moradia nas cidades. No h como promover
mudanas significativas e estruturais desse padro de excluso social, segregao territorial, degradao
ambiental e ilegalidade urbana que caracteriza o processo de urbanizao no Brasil, se no for tambm
mediante uma reforma do Direito, com o envolvimento sistemtico dos operadores do Direito nas parcerias
acadmicas e poltico-institucionais que tm se formado.
Contudo, embora avanos significativos nesse sentido tenham sido promovidos nos ltimos anos por nmero
crescente de seminrios, congressos, publicaes e linhas de pesquisa que tm, de maneira cada vez mais
direta, estabelecido essa ponte entre a ordem jurdica e a cidade, o futuro desse movimento vai depender
fundamentalmente do desfecho de um embate conceitual e poltico que tem se verificado no pas entre dois
paradigmas conceituais jurdicos-polticos distintos acerca do lugar que o Direito tem ocupado no processo
de urbanizao socioespacial, inclusive na determinao do padro vigente de segregao socioespacial.

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Da mesma forma, no contexto do processo crescente, ainda que to frgil, de democratizao dos pases
latino-americanos, uma nfase cada vez maior tem sido colocada nas possibilidades que a reforma da ordem

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jurdica aplicvel aos processos de uso, ocupao e parcelamento do solo urbano pode vir a ter na promoo
de uma redoma urbana comprometida que seja com princpios de incluso socioespacial e sustentabilidade
ambiental.
Tambm tem ficado claro que, com freqncia, os importantes avanos conseguidos no nvel local por
gestes urbanas progressistas tm encontrado limites e mesmo barreiras intransponveis nas defasadas
ordens jurdico-urbansticas nacionais. Como resultado da crescente mobilizao sociopoltica - no apenas
de movimentos sociais urbanos, mas tambm de setores do capital imobilirio produtivo que tm sido
afetados pela sobrevivncia de uma ordem jurdico-urbanstica essencialmente especulativa - assim como o
Brasil alguns pases latino-americanos esto vivendo um processo de mudanas legislativas e
jurisprudenciais importantes, ensejando a consolidao de um ramo novo do Direito Pblico, qual seja, o
Direito Urbanstico.
Em especial, desde meados da dcada de 1980, Brasil e Colmbia tm indicado caminhos promissores para
a promoo de uma reforma jurdica na regio.
Em todos os nveis governamentais, cabe a todos os atores sociopolticos e agentes institucionais
interessados na questo urbana defender, ampliar e aprimorar a nova ordem jurdico-urbanstica que vem
sendo sistematicamente criada no Brasil desde o processo de abertura poltica, e mais especialmente desde
a promulgao da Constituio Federal de 1988 e do internacionalmente aclamado Estatuto da Cidade, de
2001.
Os desafios, porm, so muitos.

2 As Bases do Novo Marco Jurdico-Urbanstico: do Cdigo Civil de 1916 ao Estatuto da Cidade de

2001
Para que tal reforma jurdica possa ser feita no campo do urbanismo, essencial a compreenso das bases
do novo marco jurdico-urbanstico que se encontra em vigor, sobretudo desde a promulgao da
Constituio Federal de 1988, e que foi posteriormente consolidado pelo Estatuto da Cidade de 2001.
crucial compreender essa nova ordem jurdica - seu potencial, suas implicaes e seus pressupostos - para
que se possa materializ-la. Compreende-la fundamental para que essa ordem possa ser efetivamente
aplicada.

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A verdade que todo o processo de crescimento rpido das cidades brasileiras, ao longo do sculo XX, e
sobretudo na sua segunda metade, e que provocou mudanas drsticas na sociedade brasileira - mudanas
socioeconmicas profundas, mudanas territoriais, culturais e ambientais - se desenvolveu sem uma base
jurdica adequada. Ao longo do sculo XX, havia um descompasso enorme entre a ordem jurdica em vigor e
os processos socioeconmicos e territoriais que caracterizaram o processo de urbanizao no Brasil. Ou
seja, todo o processo de crescimento das cidades brasileiras se deu sob o paradigma jurdico do civilismo
clssico, que no correspondia s necessidades de enfrentamento desse fenmeno multidimensional,
complexo e com tantas implicaes profundas que levou transformao de um pas de base agrria
exportadora em um pas de base urbano-industrial.
Nesse contexto, uma grande novidade foi a aprovao da Constituio Federal de 1988 e, com ela, uma
grande conquista da sociedade brasileira foi a insero, pela primeira vez na histria constitucional brasileira,
de um captulo sobre poltica urbana. Dois pequenos artigos que revolucionaram a ordem jurdica brasileira
ao reconhecer que o Brasil j se encontrava plenamente urbanizado, e que as formas de organizao
socioeconmica e poltico-territorial do pas eram de outra ordem que no aquelas reconhecidas pelo Cdigo
Civil de 1916.
Mais de dez anos depois de um processo de intensa discusso e negociao no Congresso Nacional, esse
captulo constitucional foi regulamentado na forma de uma lei-marco fundamental, o Estatuto da Cidade. O
Brasil tem ganhado prmios internacionais pelo simples fato de ter aprovado o Estatuto da Cidade. Hoje, o
desafio a ser enfrentado o de materializar essa ordem jurdica criada pela Constituio de 1988 e
consolidada pelo Estatuto da Cidade e pela Medida Provisria 2.220/2001. Desafio esse colocado para todos
os agentes institucionais em todas as instncias governamentais, todos os administradores pblicos, bem
como todos os atores sociais, sejam indivduos, sejam entidades representativas da sociedade organizada.

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Esse desafio especialmente significativo para os operadores do Direito: juzes, promotores, advogados,
defensores pblicos, registradores, estudantes de Direito, essa uma categoria que est sendo
veementemente chamada, ainda que tardiamente, para enfrentar esse enorme desafio que materializar a
ordem jurdico-urbanstica consolidada pelo Estatuto da Cidade e, assim, contribuir com outros atores no
sentido da promoo da reforma urbana no Brasil.

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Num primeiro momento, isso exige da parte dos operadores do Direito que obtenham informao objetiva
sobre essa nova ordem jurdica, seus pressupostos, seus princpios, bem como seus institutos, mecanismos
e processos. Em um segundo momento, necessria a promoo de debates que promovam uma anlise
crtica acerca das possibilidades dos novos institutos, estratgias e processos de gesto urbana trazidos pelo
Estatuto da Cidade. E, em um terceiro momento, talvez o maior desafio de hoje para os juristas brasileiros
seja o de construir uma doutrina e uma jurisprudncia consistentes, slidas, construtivas e pr-ativas,
permitindo que todos os princpios da nova ordem jurdico-urbanstica sejam efetivamente materializados.
Para tanto, fundamental que um trabalho de aproximao seja feito entre os vrios agentes e atores do
processo de reforma urbana, sobretudo para que se construa uma linguagem interdisciplinar. A verdade
que os urbanistas tm feito um esforo maior para entender o papel que a lei tem no processo de produo
das cidades do que os juristas.
Mais do que nunca, espera-se dos juristas que tambm faam esse esforo no sentido de entender o papel
que o Direito tem tido na produo desse padro excludente de urbanizao no Brasil - bem como o papel
que o Direito pode vir a ter na promoo da reforma urbana. Um desafio duplo se encontra colocado para os
juristas brasileiros.

3 O Paradigma do Legalismo Liberal

Como no Brasil, o crescimento urbano rpido dos pases da Amrica Latina tem se dado sob a gide do
paradigma ainda dominante do legalismo liberal. Uma longa tradio civilista tem h quase dois sculos
determinado e privilegiado a definio dos direitos individuais de propriedade imobiliria urbana, e por
conseguinte as possibilidades de interveno do Estado na criao de uma ordem urbanstica que seja
tambm expressiva de interesses coletivos e necessidades socioambientais. Concebida a propriedade
imobiliria quase que exclusivamente como uma mercadoria, cujo contedo de aproveitamento econmico
de ser determinado pelos interesses individuais do proprietrio, qualquer valor social de uso fica restringido,
assim como ficam reduzidos os limites da ao do poder pblico na determinao de uma ordem pblica
mais equilibrada e includente.

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Tpica da viso civilista a absolutizao da forma especfica da propriedade individual plena, em detrimento
de outras formas restritas e/ou coletivas de reconhecimento de direitos reais de propriedade imobiliria. Alm
disso, prevalece na ordem jurdica civilista tradicional a noo obsoleta de que o direito de construo mero
acessrio do direito de propriedade, bem como a idia de que no cabe ao poder pblico se ressarcir pelo
investimento pblico que causa valorizao propriedade individual, atravs de mecanismos de captura das
mais-valias urbansticas. O civilismo na determinao dos direitos de propriedade imobiliria urbana tem sido
agravado ainda mais pela burocratizao excessiva das prticas contratuais e comerciais, especialmente no
que toca s exigncias do registro imobilirio e s regras de acesso ao crdito formal.
A tradio do civilismo na definio dos direitos de propriedade tem sido acompanhada pela prevalncia da
ideologia do positivismo jurdico, que afirma o monoplio estatal da produo da ordem jurdica, em um
contexto poltico regional que ainda reconhece a exclusividade da representao democrtica na formao
da ordem jurdico-institucional. Dadas as vrias formas histricas de excluso sociopoltica de grande parte
da populao dos processos decisrios e de controle do aparato estatal por grupos socioeconmicos
dominantes, durante o pico do processo de urbanizao rpida - nos anos 70 e 80 - a ordem pblica nas
cidades latino-americanas foi reduzida a uma ordem estatal pouco democrtica, quando no autoritria.
Contudo, se devido ao civilismo liberal o crescimento urbano rpido se deu em grande medida em condies

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de laissez faire, naquelas cidades brasileiras e latino-americanas onde houve alguma interveno estatal
significativa atravs de planos, zoneamentos e leis urbansticas, criou-se uma tradio - ainda que incipiente
- de planejamento tecnocrtico, geralmente baseado em regras urbansticas elitistas que desconsideram as
realidades socioeconmicas de acesso ao solo urbano e moradia nas cidades, e cuja aplicao no pode
ser devidamente verificada dada falta de capacitao dos rgos pblicos, sobretudo no nvel local. Assim,
ainda que possa ser ineficiente quanto aos objetivos urbansticos nominalmente declarados, essa tradio de
planejamento tecnocrtico tem sido extremamente eficaz para a renovao dos ganhos do capital imobilirio,
notadamente do capital especulativo, e por conseguinte para a determinao do lugar dos pobres na cidade.
Nesse mesmo contexto - mesmo que ainda que toda uma poderosa argumentao de base civilista seja com
freqncia acatada para colocar obstculos aprovao de regras jurdicas que possam instaurar uma nova
ordem urbanstica - tem-se consolidado a idia errnea de que os ganhos decorrentes do planejamento
urbano seriam direitos adquiridos dos proprietrios privados.

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Alm disso, deve-se mencionar, ainda que de passagem, que o crescimento dessa ordem jurdicourbanstica tem se dado de maneira dissociada do crescimento da ordem jurdico-ambiental, ordem essa
que, ainda que afirme nominalmente interesses sociais e direitos coletivos de preservao ambiental,
geralmente parte do pressuposto de um meio ambiente naturalizado, abstrato, sem base fundiria - e por
conseguinte no enfrenta a estrutura fundiria concentrada e os profundos conflitos de direitos de
propriedade historicamente existentes nas cidades latino-americanas.
dessa tenso entre civilismo e urbanismo tecnocrtico que se alimentam a informalidade urbana e a
excluso socioespacial - e nesse contexto que o direito tem sido um dos principais fatores que produzem a
ilegalidade urbana. Longe de ser inofensiva, a omisso estatal e/ou a ao estatal tecnocrtica tm servido
para determinar o padro excludente da urbanizao no Brasil e no contexto mais amplo da Amrica Latina,
combinando especulao imobiliria, vazios urbanos, degradao ambiental, destruio do patrimnio
cultural e a proliferao de processos informais de produo de assentamentos humanos essencialmente
precrios.
Dois outros fatores tm agravado ainda mais essa situao. Por um lado, mesmo nos contextos em que uma
nova ordem pblica tem sido constituda com propostas de incluso social, integrao territorial e
sustentabilidade ambiental, a ordem jurdico-urbanstica continua no tendo um suporte adequado nos
princpios de gesto poltico-institucional e administrativa. Direitos nominalmente reconhecidos no so
passveis de materializao na falta de processos, mecanismos e instrumentos adequados. Alm disso, a
ordem jurdico-institucional em vigor no reflete a ordem urbano-territorial, no apenas por no dar condies
efetivas de ao aos governos locais, mas tambm por no tratar devidamente da ordem metropolitana. Para
complicar ainda mais esse quadro, as condies de gesto administrativa ainda tm sido caracterizadas por
uma renovada confuso entre valores privados e pblicos.
Por outro lado, associada a uma forte tradio do legalismo - que v o direito apenas como um sistema
objetivo, neutro e a - histrico, e que v a lei to-somente como um mecanismo de resoluo de conflitos - a
sobrevivncia de uma cultura de formalismo jurdico tem reduzido sobremaneira o espao de uma
interpretao judicial progressista. O olhar da maioria dos juristas e juzes ainda profundamente marcado
pelo paradigma civilista, que se encontra materializado nos currculos obsoletos das faculdades de direito no
Brasil e nos pases latino-americanos, sendo que as decises judiciais mais comprometidas com outros
princpios e valores tendem a ser anuladas por tribunais superiores conservadores.

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Como resultado, todo um processo de questionamento dessa ordem jurdica excludente e segregadora tem
acontecido no Brasil e em diversos pases latino-americanos, combinando um movimento crescente de
justia informal e pluralismo jurdico, com uma renovada mobilizao social (incluindo a ao de novos atores
como o Ministrio Pblico no Brasil), bem como de setores do capital imobilirio, no sentido de que uma
profunda reforma jurdica seja promovida como condio sine qua non para a promoo de uma reforma
urbana na regio.
Como conseqncia desse processo, uma nova ordem jurdico-urbanstica est de fato se delineando aos
poucos na Amrica Latina, sendo que, especialmente desde meados da dcada de 1980, Brasil e Colmbia

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esto na liderana desse movimento poltico-conceitual, apontando novos caminhos e indicando

possibilidades.

4 O Novo Paradigma Jurdico-Urbanstico

Ainda que o Brasil e os diversos pases latino-americanos estejam experimentando processos de reforma
jurdico-urbanstica de maneiras distintas e em ritmos diferentes, h uma srie de princpios orientadores
comuns a tais processos, e que tm sido cada vez mais materializados nas ordens constitucionais e legais
de vrios pases da regio.
O mais importante desses princpios certamente o da funo socioambiental da propriedade e da cidade,
que por sua vez uma expresso do princpio de que o urbanismo uma funo pblica no sentido mais
amplo, isto , a ordem urbanstica no determinada to-somente pela ordem dos direitos individuais, no
sendo reduzvel apenas ordem dos interesses estatais. Trata-se na verdade de uma noo antiga e j
repetida em vrias constituies brasileiras, mas que, pela primeira vez, na Constituio de 1988, e
especialmente com a aprovao do Estatuto da Cidade, se tornou uma noo consistente e no uma mera
figura de retrica sobretudo na medida em que esse princpio se traduz na ordem constitucional brasileira em
direitos coletivos novos e inter-relacionados.
Como conseqncia, tal como se verifica no Brasil no texto da Constituio Federal de 1988, toda uma leva
de direitos coletivos tem sido discutida e gradualmente aceita pelas ordens jurdicas de vrios pases latinoamericanos no sentido de constituir um nova ordem jurdico-urbanstica que permita a devida disciplina e o
controle jurdico dos processo de uso, ocupao, parcelamento e desenvolvimento urbano. Os principais de
tais direitos coletivos, sempre inter-relacionados, so: direito ao planejamento urbano; direito social de
moradia; direito preservao ambiental; direito captura das mais-valias urbansticas e direito
regularizao fundiria de assentamentos informais consolidados.

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O direito coletivo ao planejamento das cidades - isto , o direito de todos terem suas cidades planejadas em
processo de ordenamento territorial definido de acordo com critrios econmicos e socioambientais - ganhou
expresso na determinao constitucional da obrigao dos municpios com mais de 20.000 habitantes de
formularem seus Planos Diretores como condio mesma de reconhecimento dos direitos individuais de
propriedade imobiliria urbana. O direito coletivo participao democrtica no processo decisrio da ordem
urbanstica o direito de todos - individualmente, por intermdio de representantes, eleitos ou atravs de
outras formas de organizao de interesses coletivos - de participarem da gesto das cidades.

5 Princpios e Institutos do Direito Urbanstico - e Questo da Propriedade Imobiliria Urbana

Esse conjunto de direitos coletivos deve ser considerado luz desse eixo estruturante que a noo da
funo socioambiental da propriedade e da cidade. Constitui o ramo novo do Direito brasileiro, de maneira
autnoma, que o Direito Urbanstico.
Contudo, ainda existe uma discusso retrica entre juristas acerca da autonomia do Direito Urbanstico,
discusso essa que perversa na medida em que tem implicaes perigosas, como, por exemplo, o fato de
que at hoje a grande maioria dos currculos das faculdades de Direito do pas no oferecem a disciplina do
Direito Urbanstico. Em que pese o fato de que no Brasil j h uma ordem jurdica constituda e consolidada,
de base constitucional, as escolas de Direito ainda se recusam a enfrentar o fenmeno da urbanizao e o
tratamento jurdico que foi dado a esse fenmeno no Brasil.
O Direito Urbanstico tem um objeto claramente definido e da maior importncia, qual seja, promover o
controle jurdico dos processos de desenvolvimento, uso, ocupao, parcelamento e gesto do solo urbano.
Os princpios do Direito Urbanstico tambm so claramente definidos, seja na ordem constitucional, seja na
ordem legal e infraconstitucional. O primeiro deles o princpio do urbanismo como funo pblica e no
apenas como funo estatal. O segundo o da supremacia do Direito Pblico sobre o Direito Privado na
interpretao das regras do Estatuto da Cidade e demais leis urbansticas. O terceiro o carter normativo
das regras urbansticas e a conformidade do direito da propriedade s regras urbansticas.
Um outro princpio fundamental tambm j consagrado na nossa legislao urbanstica o da separao

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entre o direito de construir e o direito de propriedade, que est na base at de institutos recentes, como o do
solo criado e o da transferncia de construir. Outro princpio o da coeso das normas urbansticas e o da
justa distribuio dos nus e dos benefcios da urbanizao, princpio esse que se traduz, por exemplo, em
instrumentos que visam utilizao extrafiscal da tributao atravs do imposto predial progressivo ou
regressivo. A Colmbia tem enfrentado essa questo de forma mais significativa do que o Brasil,
promovendo de maneira sistemtica a captura das mais-valias produzidas pela ao urbanstica, e assim
redirecionando para a comunidade aquela valorizao imobiliria agregada ao valor do patrimnio individual
pela ao do poder pblico.

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H vrios institutos brasileiros de Direito Urbanstico em estgios diferenciados de consolidao, que vo

desde planos diretores, planos de ao ou planos estratgicos, zonas especiais de interesse social,
parcelamento do solo, zoneamento, ndices urbansticos, passando por indicadores urbansticos como taxas
de ocupao, modelos de assentamentos, coeficientes de aproveitamento, etc. A idia brasileira das Zonas
Especiais de Interesse Social - ZEIS, por exemplo, tem influenciado as polticas pblicas de outros pases,
sobretudo a partir da avaliao positiva feita por ONGs internacionais que trabalharam no Brasil e
testemunharam o impacto positivo que esse tipo de instrumento pode ter na dinmica do mercado imobilirio,
de forma a reservar reas para a populao de menor poder aquisitivo. So muitos os instrumentos
especficos, como parcelamento ou edificao compulsrios, tributao progressiva, desapropriao com uso
de ttulo da dvida pblica, direito de superfcie, crdito de construo.
O conjunto de leis de cunho urbanstico no Brasil enorme. Comeando pela Constituio e o Estatuto da
Cidade, h uma diversidade de leis federais, estaduais e municipais. Ou seja, no h como no reconhecer a
autonomia desse ramo do Direito Pblico brasileiro, no h mais como negar a importncia e a urgncia de
se inserirem no currculo das faculdades de Direito o estudo, a informao, a anlise crtica sobre essa nova
ordem jurdica, sobretudo de forma que essas leis possam ser lidas luz dos princpios prprios desse ramo
do Direito: esse o maior desafio.
De fato, talvez o maior problema do Direito Urbanstico no Brasil hoje seja a reduo de seus princpios, isto
, a reduo do seu potencial por conta de uma leitura civilista de normas de Direito Pblico, uma leitura
individualista de direitos coletivos. Ou seja, o problema no a falta de lei, mas a falta de leitura adequada
desses princpios e objetivos, que tm que ser lidos a partir de sua lgica prpria, do regime jurdico novo
que o princpio da funo socioambiental da propriedade instaurou.

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Para tanto, preciso mudar o paradigma de interpretao. Estudar o Direito Urbanstico do Brasil no sculo
XXI implica vrias ordens de articulaes bsicas. A primeira esse esforo sistemtico e consistente de
interpretao das leis urbansticas luz dos princpios prprios do Direito Urbanstico. A segunda caminhar
para alm dessa dimenso interna do Direito no sentido da construo de uma hermenutica para a
interpretao dos princpios legais a partir da considerao da anlise crtica dos processos de produo de
leis. De fato, fundamental que se possa caminhar para alm da leitura formalista, legalista, positivista e
tradicional das leis, no sentido de entender como esse processo legislativo se d - quem participa, como
participa, etc. A lei no feita pelo jurista, ento, por que na interpretao dela, no se faz um esforo mais
sistemtico de se recuperar a finalidade e as intenes do processo jurdico-poltico, especialmente em torno
da questo do direito de propriedade?
Quanto a essa questo do direito de propriedade, o jurista brasileiro deve fazer um esforo de "arrancar" o
tratamento de direito de propriedade do Cdigo Civil, do Direito Civil, e inserir a discusso sobre direito de
propriedade no Direito Pblico, no Direito Urbanstico. Que o Cdigo Civil regulamente as relaes civis a
respeito da propriedade: a definio da propriedade e das possibilidades econmicas de aproveitamento da
propriedade uma definio da ordem pblica. fundamental "arrancar" o direito de propriedade daquele
contexto dos direitos individuais, no qual historicamente sempre se abrigou, para interpret-lo luz dos
direitos coletivos reconhecidos.
Nesse novo contexto, h que se enfrentar o mito muito forte de que existe na ordem jurdica brasileira um
conceito nico e universal abstrato a-histrico, quase natural de propriedade. A verdade que a ordem
jurdica brasileira j avanou enormemente no sentido de reformar as vrias formas de propriedade: existem
muitos direitos de propriedade e existem muitas formas de propriedade (propriedade mvel, imvel, rural,

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urbana, pblica, privada, esttica, intelectual, financeira), sendo distintas as relaes sociopolticas que se
do em torno desses direitos diferentes. A regulamentao jurdica desses diferentes direitos de propriedade
extremamente diferenciada no Brasil. Ao longo do sculo XX, o Estado conseguiu reformar
fundamentalmente muitas dessas formas de propriedade e relaes sociais de propriedade, em quase todos
os campos, como, por exemplo, a propriedade financeira e a propriedade individual, de tal modo que
atualmente se pode at discutir com legitimidade o neoliberalismo, ou seja, a convenincia ou no de o
Estado sair da jogada, devolvendo a regulao dessas formas de propriedade para o mercado.

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Contudo, falar em neoliberalismo seria uma falcia no que diz respeito a pelo menos uma forma especfica
de propriedade, a propriedade imobiliria urbana. Nunca houve reforma do paradigma liberal clssico, ou
seja, ainda se aplica de maneira dominante o paradigma tradicional dos direitos individuais da propriedade
vista quase to-somente como uma mercadoria, uma propriedade cujo contedo econmico prdeterminado pelo interesse individual do proprietrio, sendo o escopo de ao do poder pblico
extremamente limitado e com pouqussimas consideraes de valores ambientais e sociais.
Para consolidar a Constituio de 1988, o Estatuto da Cidade prope que esse paradigma civilista em
relao forma especfica de propriedade imobiliria urbana seja revogado. Para ser reconhecida, a
propriedade imobiliria tem que cumprir uma funo socioambiental. Parece um avano enorme, mas a
verdade que outras ordens constitucionais vo muito alm, como, por exemplo, a ordem constitucional
colombiana, que no fala que a propriedade privada "deve cumprir" uma funo social para ser reconhecida,
mas sim que a propriedade "" uma funo social. Tal tratamento se aproxima mais de outras constituies
de pases mais industrializados, onde a propriedade mais uma obrigao social do que um direito
individual.
O que se prope na nova ordem jurdico-urbanstica no Brasil que o direito de propriedade no tenha um
contedo prvio, no tenha nem mesmo uma listagem de critrios a serem obedecidos para se poder dizer
se a propriedade cumpre ou no sua funo socioambiental. O que a Constituio federal de 1988 fez com
extrema sabedoria, a meu ver, foi inserir a definio desse direito num processo poltico. Em outras palavras,
o processo poltico de elaborao das leis urbansticas que vai determinar o contedo desse direito. E a
legislao urbanstica e ambiental, sobretudo a de mbito local e especialmente atravs da Lei do Plano
Diretor Municipal, que vai dizer quando, em que condies e em que medida a propriedade - privada e
pblica - cumpre sua funo social. O desafio fazer com que os municpios brasileiros com mais de 20.000
habitantes aprovem seus planos diretores dentro do prazo legal em 2006.
Nesse contexto, toda e qualquer lei urbanstica e ambiental no Brasil - seja a lei dos permetros municipais, a
lei do zoneamento territorial e, sobretudo, a lei do Plano Diretor - tem a funo de reformar o civilismo e
assim instituir o paradigma da funo socioambiental da propriedade e da cidade. Esse o grande momento
do encontro entre interesses individuais e coletivos nos casos em que a utilizao desse bem no-renovvel
que o territrio municipal.

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Nesse contexto da funo social da propriedade, da mesma forma que os princpios civilistas tem que ser
superados, no se pode mais reduzir a noo de funo socioambiental da propriedade meramente idia
de limitaes administrativas externas ao exerccio do direito, o que muito do gosto dos administrativistas.
Trata-se de recuperar a lio de Jos Afonso da Silva, que h quase 30 anos insiste no princpio da funo
social da propriedade como princpio interno e constitutivo do direito e que o define - e no como mera
"parede externa" colocada ao exerccio de um direito pr-determinado.
O Estatuto da Cidade promoveu uma mudana estrutural do planejamento urbano brasileiro, que passa a ser
no apenas o planejamento regulatrio tradicional, mas tambm um planejamento indutor de processos
territoriais e urbansticos que tenham um impacto direto na dinmica dos preos do mercado imobilirio,
processo esse que pode levar ocupao de vazios urbanos e distribuio mais justa dos nus e dos
benefcios da urbanizao. fundamental que o poder pblico local ocupe e assuma a liderana desse
processo, seja indicando o que pode acontecer onde e como, mas tambm impondo obrigaes de que
certos comportamentos aconteam, como e quando - ou mesmo dizer que o comportamento no pode
acontecer. Trata-se de mais uma mudana qualitativa do planejamento urbano brasileiro.

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6 Regularizao Fundiria dos Assentamentos Informais: Direito Subjetivo dos Ocupantes

Outro ponto crucial para compreenso da nova ordem jurdico-urbanstica diz respeito regularizao
fundiria dos assentamentos informais, especialmente quanto s possibilidades de materializao desse
outro direito coletivo reconhecido pela Constituio de 1988 e pelo Estatuto da Cidade. De fato, a
Constituio Federal e o Estatuto da Cidade plenamente reconhecem o direito dos moradores em
assentamentos informais consolidados em reas urbanas pblicas ou privadas a permanecerem nessas
reas. Em 2000, o direito social de moradia foi acrescentado Constituio de 1988 por uma emenda
constitucional. Desde ento, ainda que em um contexto de disputa por hegemonia, uma srie de decises
judiciais de natureza progressista tem determinado e ampliado as condies de validao desses princpios e
direitos sociais.
Contudo, pouca gente entendeu o impacto da nova ordem jurdico-urbanstica no Brasil. O que acontece
que hoje no se pode mais falar de regularizao fundiria to-somente como sendo algo que se encontra no
mbito da ao discricionria do poder pblico, que a faz quando quer, de acordo com os critrios que acha
que deve seguir, quando for pressionado pela populao ou quando tiver compromissos polticos com a
populao. Existe juridicamente constitudo no Brasil hoje um direito subjetivo do ocupante regularizao,
em condies especificadas na lei, e isso mesmo contra a vontade do poder pblico.

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O que se disputa hoje um conceito de regularizao, ou seja, se for entendido que a regularizao um
processo multidimensional que deve combinar uma dimenso jurdica de legalizao das reas e titulao
dos lotes com uma dimenso urbanstica, ambiental e social, crucial que medidas efetivas sejam tomadas
nesse sentido atravs de programas e polticas compreensivas de regularizao. Na falta de tal resposta pelo
poder pblico, o caminho do reconhecimento judicial de direitos de posse e propriedade em terras privadas e
em terras de particulares continuar aberto aos ocupantes dos assentamentos informais, ainda que em
condies cuja sustentabilidade socioambiental seja inadequada.
O que se coloca claramente que a escala do problema atualmente - lembrando-se que o Banco Mundial h
pouco tempo acenou com o dado de que em 2002 no Brasil foram construdas 1 milho de moradias, 700 mil
das quais ilegalmente - tem indicado a existncia de cerca de 80% de informalidade urbana nas cidades
brasileiras, no apenas nas grandes, mas cada vez mais nas de mdio e pequeno porte. Hoje, cerca de 40%
das cidades brasileiras com menos de 20 mil habitantes tm loteamentos clandestinos. Isso no um mero
sintoma de um modelo de desenvolvimento, mas o modelo ele mesmo. No estamos falando de uma
exceo, mas da regra. A informalidade estrutural e estruturante dos processos de produo de cidades e,
como tal, no pode ser enfrentada apenas com polticas setoriais isoladas, mas tem que ser trazida para o
corao do planejamento urbano, das polticas habitacionais, urbanas e fundirias.
Por outro lado, a gravidade e as implicaes do problema indicam que no se trata de um problema local,
razo pela qual no podem ser enfrentados to-somente pelos municpios; requerendo-se uma articulao
federativa mais sistemtica entre municpios, estados e Unio. No se trata apenas de uma questo de
competncia jurdica; estamos falando de um problema que de todos, social e nacional. De alguma forma,
temos todos de enfrentar esse processo, uma vez que, por ao ou omisso, todos os setores da sociedade,
administradores pblicos e operadores do Direito, so responsveis por esse processo consolidado ao longo
de dcadas. A distribuio de responsabilidades crucial para que a busca de solues efetivas possa ser
enfrentada.
Em grande medida, a informalidade urbana no Brasil, no tocante ao acesso terra e moradia decorre da
tradio civilista e dos direitos individuais, bem como do carter elitista das leis urbansticas brasileiras.
Aqueles municpios que fizeram algum esforo de planejamento urbano fizeram-no de forma a desconsiderar
as realidades socioeconmicas das cidades, reservando para os pobres lugares fora das reas do mercado,
tais como reas pblicas ou ambientalmente inadequadas presena humana. Outro problema a total falta
de compromisso da legislao urbanstica brasileira - do cdigo de obras lei do zoneamento - com
capacidade de gesto, monitoramento e fiscalizao pelo poder pblico. So leis fadadas a no terem
impacto na realidade, sendo que algumas prticas de ilegalidade so mais toleradas e mais justificadas do
que outras.

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Atualmente, pode-se falar em tolerncia 100% dos processos cada vez mais significativos de ocupao
descontrolada de reas urbanas. O problema que, com o tempo, essa tolerncia gera direitos, e esse o
embate que deve ser enfrentado. O direito regularizao tem que ser traduzido em programas e aes
pblicas e sociais que compatibilizem trs dimenses: a escala enorme do problema; os padres tcnicos,
urbansticos, ambientais e construtivos; e, por ltimo, os direitos a serem reconhecidos quela populao
residente em assentamentos informais.
As experincias mais promissoras e interessantes tm uma escala nfima, como, por exemplo, 300 famlias,
etc., ou seja, so experincias que no podem ser trazidas para um patamar significativo que provoque
impacto na realidade. Quando essas experincias so promovidas em escala maior, abre-se mo de critrios
urbansticos, valendo qualquer coisa. Com isso, a questo da regularizao jurdica se torna mais grave. A
verdade que mais se avanou no Brasil na urbanizao das reas do que na regularizao jurdica;
pouqussimos foram os municpios que conseguiram chegar regularizao; a maioria dos que chegaram
no conseguiu registrar os ttulos.
fundamental que nessa equao entre escala, padres e direito haja tambm uma reflexo crtica sobre os
tipos de direitos a serem reconhecidos. Problemas coletivos requerem solues coletivas, sejam elas
solues urbansticas ou jurdicas. No h como enfrentar a escala do problema de titulao no Brasil com o
tratamento individualizado que tem sido dado a ele. O Estatuto da Cidade j oferece um espao de
reconhecimento de direitos coletivos, usucapio coletivo, concesso coletiva e uma srie de outras formas.
Essa questo do tratamento coletivo dos assentamentos informais pelo poder pblico se traduzir tambm em
direitos coletivos vai exigir uma validao desses direitos pela sociedade, pelas agncias de crdito e pelos
cartrios, para que registrem esses novos direitos.
Tambm preciso uma discusso muito especial para o Ministrio Pblico, de superao de um falso conflito
atualmente existente entre preservao ambiental e regularizao fundiria de assentamentos em reas de
proteo de mananciais ou de preservao ambiental.

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7 Os Desafios da Gesto Urbana

O outro princpio estruturante da nova ordem jurdico-urbanstica o da indissociabilidade entre direito e
gesto urbana. Esse principio tem sido traduzido atravs de trs eixos integrados de reformas jurdicaspolticas, quais sejam: a renovao da democracia, atravs da afirmao do direito coletivo a uma ampla
participao popular na gesto das cidades; a descentralizao dos processos decisrios, no sentido no
apenas do fortalecimento dos governos locais, mas tambm do enfrentamento da questo metropolitana e da
necessidade de articulao intergovernamental para superao de problemas urbanos, sociais e ambientais;
e a criao de um novo quadro de referncias jurdico-administrativas para fornecer uma maior clareza de
princpios s novas relaes que esto se dando entre estado e sociedade, sobretudo atravs das parcerias
pblico-privado e outras formas de relaes entre o estado com os setores privado, comunitrio e voluntrio.
Essa mudana paradigmtica quanto s condies de gesto pblica das reas urbanas talvez seja o ponto
menos desenvolvido da nova ordem jurdico-urbanstica brasileira. Tambm no que diz respeito gesto
urbana, um esforo significativo ainda necessrio para deslocar a discusso sobre gesto urbana do
mbito do Direito Administrativo tradicional e transferi-la para o mbito do Direito Urbanstico. A verdade
que se trata aqui de uma questo muito mais ampla, ou seja, a da construo de uma ordem pblica nas
cidades que no se reduza ordem estatal.
interessante notar que, ao inserir no processo poltico a definio da funo social da propriedade, a
Constituio o fez de forma qualitativa, porque props no apenas um processo poltico descentralizado (na
medida em que enfatizou a competncia municipal para enfrentamento da questo do desenvolvimento
urbano) mas tambm um processo poltico democratizado, com a reformulao de uma ordem urbanstica
que possibilita a participao popular e o controle social. O direito de participao popular no processo
decisrio das questes urbanas foi reconhecido atravs de uma srie de mecanismos e processos que
possibilitam a ampliao da democracia no Poder Executivo (participao popular em conselhos, comits,
plebiscitos e oramento participativo); no Poder Legislativo (audincias pblicas, iniciativa popular em
matria de lei urbanstica - tal como ocorreu com a importante lei federal que cria o Fundo Nacional da

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Moradia Popular); e no Poder Judicirio (ao civil pblica para defesa da ordem urbanstica, concebida
como um interesse difuso, e reconhecida a legitimidade ativa de ONGs, movimentos sociais e do Ministrio
Pblico).

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muito promissor encontrar decises judiciais que reconhecem a importncia poltica desse processo de
elaborao dos planos diretores, tanto no sentido de anular os que foram aprovados sem terem sido
submetidos participao popular efetiva, quanto no sentido de reconhecer a improbidade administrativa de
prefeitos que no cumprem o dever de lanar o processo de discusso de uma nova ordem urbanstica para
o municpio.
Essa profunda democratizao do processo decisrio da ordem urbanstica foi acompanhada por uma ampla
descentralizao dos processos poltico-institucionais, com o fortalecimento dos municpios e outros
mecanismos para uma melhor articulao federativa, tal como a importante e inovadora lei dos consrcios
pblicos, embora muito ainda precise ser feito nesse sentido, especialmente de forma a dar uma expresso
jurdico-institucional adequada s regies metropolitanas do pas.
O problema que existem vrias ordens de descompasso muito srias na ordem constitucional brasileira.
Em primeiro lugar, deve-se destacar a distncia que existe entre a ordem jurdica institucional e a ordem
urbana territorial: a ordem consagrada na Constituio, que divide o territrio e a ordem poltica em Unio,
Estados e Municpios, no "cai como uma luva" na ordem construda no pas pelo processo de urbanizao.
Isso se d por vrias razes, uma das quais sendo o processo de "municipalismo a todo custo", na medida
em que no leva em conta a dinmica efetiva da produo do espao; o municipalismo formal trata
igualmente municpios fundamentalmente diferentes.
Alm disso, talvez a caracterstica mais importante da urbanizao brasileira tenha sido a metropolizao,
pois existem no pas cerca de 30 reas metropolitanas, diferentemente de outros pases onde h apenas
uma grande metrpole. Esse fenmeno to central para a urbanizao brasileira - que a extrema
concentrao de pessoas, atividades econmicas e poder poltico em espaos territorialmente muito
reduzidos - no respeita limites administrativos tradicionais, e no tem qualquer expresso adequada na
ordem jurdica brasileira. O que se v so estratgias que variam da busca da legitimidade sociopoltica
busca da legalidade. Por um lado, h experincias importantes de consorciamento e de associativismo
municipal para que juntos os municpios possam dar conta de questes comuns a eles, mas que so frgeis
do ponto de vista jurdico. Por outro lado, h formas institucionais metropolitanas que tm uma base legal
mais consistente, como as assemblias metropolitanas, mas que no tm legitimidade social e poltica, por
isso no tm impacto nenhum na realidade metropolitana. Esse enorme descompasso entre a ordem
jurdico-constitucional e a ordem jurdico-urbana territorial precisa ser mais bem equacionado. Em que pese a
importante aprovao da recente lei sobre consrcios pblicos e da necessidade do estmulo ao
associativismo municipal, em algum momento h que pensar na questo metropolitana no mbito de uma
assemblia constituinte.

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Outro descompasso existe entre a ordem jurdica-poltica constitucionalmente consagrada e a ordem polticosocial efetiva das prticas polticas sociais da sociedade brasileira. Isso passa pela discusso do sistema
eleitoral e do sistema de representao - que precisa ser repensado - bem como tambm pela dificuldade de
insero no mundo jurdico das novas formas de organizao de interesses coletivos, como ONGs,
associaes cujo carter pblico no plenamente reconhecido pelo Direito, o que acaba gerando todo tipo
de tenses entre as formas novas de participao direta e as formas tradicionais de representao
democrtica.
Finalmente, um outro descompasso srio diz respeito s limitaes da ordem jurdico-administrativa quanto
s prticas administrativas do Estado em face das novas estratgias de relaes do poder estatal com os
setores privado, comunitrio e voluntrio ou seja, na medida das mudanas profundas do Estado na
sociedade e na relao entre Estado e sociedade. A nova ordem jurdico-urbanstica aposta tambm em
novos processos de gesto poltico-administrativo entre o estado e o setor privado - parcerias pblicoprivado, negociaes urbanas, operaes consorciadas, transferncias onerosas de direito de construo,
etc. - embora os princpios norteadores de tais processos ainda precisem ser mais bem explicitados.

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A verdade que o Direito brasileiro ainda no est dando conta desse processo. Contudo, esse no um
problema brasileiro, internacional. Por exemplo, operaes urbanas realizadas na Inglaterra para renovar
centros histricos degradados foram recentemente declaradas ilegais, uma vez que os critrios de segurana
jurdica e de livre concorrncia no estariam sendo devidamente respeitados nas novas prticas de parcerias
pblico-privadas, com mais flexibilidade e ganhos de planejamento, desburocratizao dos procedimentos,
compensao, crditos construtivos em troca de certas atividades do particular, enfim, toda essa nova
dinmica de planejamento urbano que visa a criar novos pactos com a finalidade de atrair novos
investimentos e gerar mais recursos para as cidades. Mesmo que do ponto de vista econmico, da
racionalidade administrativa e da necessidade urbanstica essas sejam prticas legtimas, a verdade que
ainda no existe uma base jurdica consistente.

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De qualquer forma, mesmo com todas as suas limitaes, essa nova ordem em que Direito Urbanstico e
gesto urbana so integrados tem possibilitado o avano dos processos de reforma urbana em diversos
municpios - como Porto Alegre, Diadema, Santo Andr, So Paulo, Belo Horizonte, Recife, etc. -, onde leis,
planos, projetos e programas tm sido concebidos no sentido de combinar polticas fundirias, habitacionais,
urbanas, tributrias e socioeconmicas para a promoo de incluso social e integrao espacial.
O esforo de articulao federativa no pas ganhou com a criao do Ministrio das Cidades em 2003, pois
pela primeira vez o Governo Federal se disps a dar respostas integradas s questes de habitao social;
saneamento ambiental; transporte e mobilidade urbana; e polticas territoriais e fundirias, incluindo a
formulao do Programa Nacional de Apoio Regularizao Fundiria Sustentvel.
Um evento da maior importncia sociopoltica foi a realizao, em outubro de 2003, da 1 Conferncia
Nacional das Cidades, culminando um processo de enorme participao popular envolvendo mais de 3.000
municpios brasileiros; os milhares de delegados presentes aprovaram os principais pontos da nova poltica
urbana do Governo Federal, assim legitimando a ao do Ministrio das Cidades. Em abril de 2004, tomou
posse em Braslia o Conselho Nacional das Cidades, rgo intersetorial de natureza deliberativa e consultiva
em matrias de poltica urbana nacional. No contexto da Campanha do Plano Diretor Participativo
empreendida pelo Ministrio das Cidades, mais de 1.800 municpios esto atualmente enfrentando o desafio
de sua elaborao

8 Concluso: Construindo as Bases do Direito Cidade

A construo de uma nova ordem jurdico-urbanstica no Brasil - e de resto na Amrica Latina - um
processo cheio de contradies e desafios, e nenhuma das conquistas recentes pode ser tomada por
garantida. Dentre outros problemas, j so muitos os projetos de lei acumulados no Congresso Nacional que
visam alterar - com freqncia, para pior - o texto do Estatuto da Cidade.
De fato, se a maior politicizao do Direito Urbanstico implica na abertura de um espao mais significativo
para a participao popular na defesa de interesses sociais e direitos coletivos, por isso mesmo as novas leis
urbansticas tm gerado fortes resistncias de setores conservadores e mesmo alguns retrocessos
significativos.

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Assim, a efetivao das possibilidades da nova ordem jurdico-urbanstica, condio para a promoo de
reforma urbana no Brasil e na Amrica Latina, depende de diversos fatores, mas sobretudo da renovao da
mobilizao social e poltica em torno da questo urbana.
Nesse processo crucial a disseminao de informao sobre as novas leis; incentivo pesquisa e anlise
interdisciplinar, na qual a dimenso jurdica seja incorporada; avaliao sistemtica de polticas e projetos
baseados nas novas leis; discusso acadmica acerca dos contedos curriculares; conscientizao dos
"operadores do direito" como juzes, defensores pblicos, promotores, e juristas em geral; treinamento e
capacitao de profissionais que lidam com as questes urbanas; e apoio a rgos governamentais e nogovernamentais.

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De especial importncia o fortalecimento das polticas fundirias, urbanas, habitacionais e de saneamento

do Ministrio das Cidades e do Conselho Nacional das Cidades.
Alm de disso, indispensvel que aqueles que tm to decisivamente contribudo para a construo da
nova ordem jurdico-urbanstica a defendam a todo custo, no permitindo o desvirtuamento dos princpios
constitucionais e garantindo a plena aplicao do Estatuto da Cidade, resultado de longo processo polticosocial de construo coletiva, dentro e fora do Congresso Nacional.
Espera-se do Congresso Nacional que d total apoio aprovao de novas leis urbansticas que visem a
aprimorar a ordem jurdica atual, especialmente a regulamentao das polticas nacionais de transporte,
saneamento e habitao e o projeto de lei de responsabilidade territorial, que disciplina os parcelamentos do
solo urbano e a regularizao fundiria de assentamentos informais em reas urbanas consolidadas. Para
tanto, faz-se urgente o fortalecimento poltico-institucional da Comisso de Desenvolvimento Urbano da
Cmara dos Deputados, pois inadmissvel que, em um pas to profundamente urbanizado como o Brasil e com as graves questes urbanas que o pas tem que enfrentar - a CDU seja a "prima pobre" entre as
comisses. Em que pese a importncia crescente do trabalho feito pela CDU nos ltimos anos, incluindo os
vrios ciclos de audincias pblicas e a promoo das "Conferncias da Cidades", o fato que essa
comisso ainda no recebeu o respaldo poltico e a ateno que merece.
O lugar do jurista nesse processo central. J se avanou muito em relao ao Cdigo Civil de 1916,
segundo o qual a questo da propriedade se resumia ao "binmio desapropriao e usucapio"; com o
Estatuto da Cidade, h um marco jurdico compreensvel, articulado, integrado e promissor que permite a
atuao efetiva no s do Estado, como de toda a sociedade brasileira no enfrentamento das questes
urbanas.

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Para isso, preciso que entendamos que o Direito no um sistema objetivo, fechado em si prprio ou
neutro em relao aos processos sociais. preciso que se reconhea que o Direito brasileiro tem um papel
central no processo de excluso social e nos processos de segregao territorial, para que possamos
avanar no sentido de compreender como o Direito pode ser um fator e um processo de transformao social
e de reforma urbana.
O lugar do jurista crucial na mudana paradigmtica, mas, para isso, como ltima provocao, preciso
mudar as atitudes. O lugar do jurista no pode ser mais somente no final do processo; fundamental que ele
participe de todo o processo de elaborao do planejamento e de gesto da cidade, de enfrentamento dos
problemas, indicando alternativas e construindo junto com o urbanista as possibilidades de superao dos
obstculos.
preciso que seja superado o discurso tradicional da ilegalidade e da inconstitucionalidade e que sejam
construdos argumentos consistentes que validem essa nova ordem jurdica e urbanstica - de tal modo que
esse discurso de direitos seja uma realidade transformadora do padro to desumano e insustentvel de
urbanizao que, ao longo do sculo XX, se constituiu no Brasil. Tudo indica que, se no for enfrentado com
urgncia, o problema continuar se agravando. Novos parceiros tm que ser trazidos para esse processo
cotidiano de construo de doutrina e de jurisprudncia no campo do Direito Urbanstico, para que o princpio
da funo socioambiental da propriedade e da cidade seja efetivamente materializado e tenha impacto nos
processos de reverso da degradao socioambiental e de construo de outras cidades possveis, mais
justas e mais sustentveis.
Ampliar e aprimorar a ordem jurdico-urbanstica nesse sentido significa contribuir para a promoo de justia
social, bem como para o melhor desenvolvimento do setor imobilirio produtivo, condio para a promoo
de incluso social e desenvolvimento sustentvel, e imperativo para o avano da democracia no pas.
O Brasil, e os brasileiros, tm de provar que merecem o Estatuto da Cidade.

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