CONSTITUCION POLITICA

A ocupar cargos pblicos o Funciones en la Administracin (respecto a

losprofesionales de la Administracin Pblica), y la discrecionalidad del
legislador ordinario para organizar el marco legal de los procesos de
seleccin defuncionarios y empleados pblicos (requisitos, condiciones de
elegibilidad,exigencias para las inscripciones, etc.).El rgimen laboral del
empleado pblico debe garantizar el acceso encondiciones de igualdad a la
funcin pblica, debiendo ser razonables yobjetivos los criterios y
procedimientos para acceder a ella.Dentro de la administracin pblica
deben proscribirse todas las prcticas,actos administrativos o
convencionales que atentan contra el derecho deacceso igualitario a los
cargos pblicos por consistir en privilegios o actosdiscriminatorios (por
ejemplo, el nepotismo, pruebas restringidas, convocatoriasad personam, la
acumulacin de cargos pblicos, establecimiento en pactoscolectivos de
clusulas sobre cargos hereditarios, etc.).Las causales para la in elegibilidad
en algn cargo deben ser expresas, ascomo los requisitos para acceder a
ellos. No pueden ser establecidos en vareglamentaria.Para cautelar la
vigencia del derecho luego del acceso a la funcin, lascausales de
separacin deben ser expresadas en la legislacin, lainterpretacin para su
aplicacin, ha de ser del modo que menos restrinja laexistencia de este
derecho.
La prohibicin constitucional de acumulacin de empleos y cargospblicos
remunerados
Contrariamente a lo que podra pensarse inadvertidamente, la norma
tienelarga data en nuestro Derecho Constitucional. La prohibicin apareci
en laConstitucin de 1920 (artculo 12), que estableci: "Nadie podr gozar
ms deun sueldo o emolumento del Estado sea cual fuese el empleo o
funcin queejerza. Los sueldos o emolumentos pagaderos por instituciones
locales o por sociedades dependientes en cualquiera forma del Gobierno,
estn incluidos enla prohibicin". Luego, la Constitucin Poltica de 1933
(artculo 18) ratifica ladecisin con el siguiente texto: "Nadie puede percibir
ms de un sueldo oemolumento del Estado, cualquiera que sea su funcin o
empleo, salvo unoms por razn de la enseanza. Los sueldos o
emolumentos pagaderos por corporaciones locales o por sociedades
dependientes de cualquier forma delPoder Ejecutivo, estn incluidos en esta
prohibicin"
118
.Posteriormente, la Constitucin Poltica de 1979 (artculo 58), ratific que:
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El Anteproyecto de Constitucin elaborado por la Comisin Villarn, contena

un texto conel mismo propsito en los siguientes trminos: "Ningn
empleado pblico podr servir ms deun cargo ni percibir ms de un sueldo
del Estado, salvo las excepciones establecidas por la Leypor motivo de
inters pblico".

"Ningn funcionario o servidor pblico puede desempear mas de un

empleo ocargo pblico remunerado, con excepcin de uno ms por funcin
docente". Asu sombra fue dictado el artculo 7 del D. Leg. N 276, Ley de
Bases de laCarrera Pblica y del Sistema nico de Remuneraciones
estableciendo que:"Ningn servidor pblico puede desempear ms de un
empleo o cargo pblicoremunerado, inclusive en las empresas de propiedad
directa o indirecta delEstado o de economa mixta. (..) La nica excepcin a
ambos principios estconstituida por la funcin educativa en la cual es
compatible la percepcin depensin y remuneracin excepcional". En va
reglamentaria, el artculo 139 delD.S. N 005-90-PCM dispuso que: "Mientras
dure su relacin laboral con laAdministracin Pblica, a travs de una
entidad, tanto los funcionarios como losservidores estn impedidos para
desempear otro empleo remunerado y/osuscribir contrato de locacin de
servicios bajo cualquier modalidad con otraentidad pblica o empresa del
Estado, salvo para el desempeo de un cargodocente".Nos encontramos
frente a una prohibicin que ha sido asimilada a lasincompatibilidades
funcionales, sin serio verdaderamente, pues a diferencia deellas, la no
acumulacin de cargos remunerados es una absoluta incapacidadde goce
para generar una segunda relacin jurdica retribuida con el Estado.En
efecto, se dice que es connatural a la capacidad para establecer unarelacin
de empleo pblico, que solo pueda ser provista una funcin pblica por
alguna persona natural que no ejerza otra funcin pblica o privada con la
quesea incompatible legal (prohibicin jurdica) o ticamente (por conflicto
deinters).La prohibicin de acumulacin de cargos o funciones pblicas
est referida alimpedimento absoluto (incapacidad jurdica no eximible)
para que unfuncionario pblico, bajo cualquier rgimen jurdico, pueda
generar voluntariamente una segunda relacin jurdica vlida con cualquier
otradependencia del Estado. En tal sentido, los elementos conformadores
delsupuesto son: i) Un funcionario o servidor con una relacin jurdica de
empleopblico con una entidad administrativa de nivel nacional, regional o
local, que ledevenga una retribucin, remuneracin, emolumento o ingreso,
bajo cualquier denominacin y fuente de financiamiento; y, ii) Una segunda
relacin jurdicade fuente voluntaria a establecerse con otra dependencia
del Estado. Esimportante la voluntariedad, puesto que no est prohibido el
cargo accesorio aotro principal o la acumulacin inercial de cargos,
producido cuando por efectode una norma el desempeo del primer cargo
acarrea ejercer otro cargo que seconsidera inherente.La doctrina plantea
como fundamentos para prohibir la acumulacin de cargospblicos, entre
otros, la ordenacin del mercado pblico, la adopcin de unmedio para
evitar el acaparamiento abusivo de los cargos pblicos por el grupoo partido
gobernante. Sin embargo, los ms recurrentes son la necesidad
demaximizar el acceso de cargos pblicos y el deber de dedicarse al cargo.
Comose sabe, todos los ciudadanos poseen el derecho de participar en los
asuntospblicos, y dentro de l, a acceder a los cargos pblicos entendido
como lafacultad de poder ingresar al servicio pblico, sin ninguna clase
dediscriminacin o privilegio. Si el ordenamiento permitiera a los
funcionarios

acaparar sin lmite los cargos estatales, se reduciran las posibilidades

realesque los ciudadanos -particularmente quienes no pertenecen al
partidogobernante-, accedieran al servicio pblico.Un segundo fundamento
empleado para prohibir el pluriempleo radica en eldeber de dedicacin al
cargo. Conforme a esta tesis, esta restriccin sesustenta en la necesidad de
cumplir el deber de dedicacin al cargo delfuncionario, que comprende el
desempeo de las tareas en el tiempo, forma ylugar establecidos
legalmente
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. En ese sentido, no se cumplira con estedeber, si el funcionario pudiera
acumular a su tarea original cuanto cargo ofuncin pblica tuviera ocasin,
ya que tendra que distraer tiempo, capacidad yesfuerzo intelectual o fsico
para satisfacer la dedicacin a todos ellos, con elconsiguiente detrimento en
los resultados de la labor.Hasta el momento hemos venido admitiendo como
equivalentes tres nivelesdistintos de prohibiciones: i) La prohibicin de
acumular cargos o funcionespblicas; ii) La prohibicin de acumular cargos
o funciones pblicasremuneradas; y, ili) La prohibicin de acumular un
segundo ingreso del Estado.Como bien establece Sayagus Laso, hay que
distinguir la acumulacin decargos, de sueldos y de funciones pblicas, pues
son supuestos distintos, quepueden coexistir o no segn los casos. La
acumulacin de cargos aparejageneralmente la acumulacin de sueldos.
Pero esto puede no ocurrir si uno delos cargos es honorario o cuando la
acumulacin procede pero a condicin decobrar un solo sueldo. En cuanto a
la acumulacin de funciones, no siempreimplica ejercicio simultneo de dos
cargos pblicos.En nuestro caso, el legislador constituyente de 1993 ha
prohibido el segundoingreso por parte del Estado, lo que comnmente se
denominaba la "doblepercepcin". Para esto, ha prohibido el segundo
ingreso cualquiera sea sudenominacin, incluyendo expresamente, la
remuneracin, retribucin,emolumento, y las dietas. En este sentido, ha
avanzado ms que las normaspreexistentes, que se satisfacan con prohibir
el segundo cargo remunerado, locual no inclua cuando se trataba
simplemente de una funcin y no un cargopropiamente, si se retribua con
una contraprestacin no remunerativa, osimplemente, si no se perciba una
remuneracin por este cargo (losdenominados ad honrem).La excepcin de
un ingreso adicional por funcin docente apareciconjuntamente con la
restriccin misma. Segn el debate constituyente del ao1931, la excepcin
se sustent en una doble necesidad: i) La inconvenienciadel Estado de
privarse de buenos -e incluso insustituibles- docentes, por el solohecho de
ocupar alguna otra funcin publica; y, ii) Los exiguos emolumentos delos
docentes estatales, que haca necesario autorizarles al pluriempleo. Sedeca
incluso -en afirmacin totalmente actual- que si la prohibicin se aplicarasin
excepciones, extensas zonas del pas se quedaran sin maestros, pues de