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Transparencia
y rendicin de cuentas
Jos Sosa
compilador
bbapdf
BIBLIOTECA BSICA
DE ADMINISTRACIN PBLICA
siglo
veintiuno
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siglo veintiuno
siglo xxi editores, mxico
GUATEMALA
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DIPUTACIN
NDICE
presentacin,
prlogo,
agradecimientos
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por gustavo
ernesto emmerich
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PRESENTACIN
presentacin
estamos empeados en luchar por la democracia, la equidad, la perspectiva de gnero, la rendicin de cuentas y la sustentabilidad.
marcelo ebrard casaubon
PRLOGO
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prlogo
y materiales para las tareas diarias, sino que todo ello deber necesariamente sustentarse en la voluntad, las actitudes y el conocimiento,
cualidades estas intrnsecamente personales y dependientes en buena
medida de aspectos educativos y de convivencia profesional.
Sin embargo, el Gobierno del Distrito Federal careca de una institucin dedicada a atender expresamente las necesidades especficas
de formacin y profesionalizacin de sus servidores pblicos, y por
ello surgi la idea y el plan de creacin de la Escuela de Administracin
Pblica del Distrito Federal, hoy en da la institucin responsable de
formar los servidores pblicos del Gobierno del Distrito Federal, promoviendo a la par un elevado estndar de calidad en las tareas de la
funcin pblica.
Sabemos que la percepcin ciudadana acerca de la administracin
y el servicio pblico es lacerantemente precaria; sin cortapisas se
asocia a los servidores pblicos con corrupcin e incompetencia,
entre otros males, por lo que nuestro reto es maysculo. No slo se
trata de comenzar a abordar los problemas de la ciudad de Mxico de
manera diferente, buscando equidad, sustentabilidad, recuperacin
del espacio pblico, ampliacin y diversificacin del transporte pblico, adems de aplicar convicciones y competencias de servidores
pblicos probos y capaces, genuinamente empeados en trabajar
para los ciudadanos, sino de dar pruebas a la ciudadana del carcter
genuino del proceso.
El Gobierno del Distrito Federal es consciente de que no bastan
las buenas intenciones o tan slo destinar mayores presupuestos o
aumentar las coberturas de los programas: es necesario aplicar cono
cimientos, habilidades y tcnicas; estar al tanto de los avances producidos
por los estudiosos de la administracin pblica, impulsar institucionalmente el derecho y la obligacin de estudiar, de actualizarnos, de
reflexionar, de compararnos con la teora, de ponernos a prueba.
As, parte integral de las labores de la eapdf consiste en producir
materiales acadmicos de trabajo para servidores pblicos pero
tambin para los estudiosos de la administracin pblica y de la ciudadana interesada. Por eso decidimos emprender la construccin de
la Biblioteca Bsica de Administracin Pblica, un proyecto editorial
que rene textos fundamentales para quienes se propongan ejercer
su funcin de servidor pblico con todas las de la ley, es decir, mediante el estudio y la consulta directa de las fuentes ms importantes
del conocimiento y la prctica de polticas pblicas.
prlogo
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Se trata de materiales originalmente escritos en espaol por especialistas locales y regionales, y de traducciones que ponen las teoras y
experiencias internacionales ms relevantes al alcance no slo de los
servidores pblicos tanto del Gobierno del Distrito Federal como de
otros estados de la Repblica, sino tambin de lectores en los pases
de habla hispana interesados en encontrar y conocer una visin actual
de la administracin pblica que a todos nos impacta.
Es de notar que un esfuerzo tan amplio requiri la participacin
de todo un equipo de trabajo encabezado por el notable coordinador general de esta obra, el doctor Luis F. Aguilar Villanueva,
especialista seero en la gestin pblica en el mundo, de amplia y
reconocida trayectoria avalada por decenas de sus libros y publicaciones, a quien se reconoce como el introductor del enfoque de las
polticas pblicas en Amrica Latina, y ahora presidente del Comit
Expertos de Administracin Pblica de la onu. Para cada tomo de
los que integran la Biblioteca, Luis F. Aguilar convoc a un muy destacado especialista, referente en su campo de conocimiento, quien
reuni el trabajo de mltiples expertos.
El volumen 1 de la serie est a cargo del propio Luis F. Aguilar;
inicia con un ensayo sobre la disciplina de las polticas pblicas escrito por l especialmente para la ocasin e incorpora textos fundamentales sobre el tema que le da ttulo: Poltica pblica.
El segundo tomo se llama Administracin pblica y explora aspectos relativos a la complejidad organizacional e institucional; fue
compilado por el doctor Enrique Cabrero Mendoza, eminente investigador en las reas de gerencia y finanzas pblicas, anlisis organizacional y gestin municipal y polticas pblicas, quien se desempea
como director general del prestigiado Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (cide).
Administracin pblica mexicana del siglo xx es el ttulo del tercer
volumen, editado por la doctora Mara del Carmen Pardo, cuyo
currcu
lum, trayectoria acadmica y publicaciones la consolidan
como una de las autoras imprescindibles en el estudio de la administracin pblica. Ella encabeza los textos dedicados a analizar la
evolucin de la administracin pblica mexicana a la luz del avance
de la modernizacin de la sociedad mexicana y de su sistema poltico.
Participacin ciudadana en las polticas pblicas es el volumen 4 de la
serie, realizado por el doctor Manuel Canto Chac, destacado profesorinvestigador y autor de obras publicadas en Mxico, Espaa y Co-
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prlogo
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Directora
Escuela de Administracin Pblica del Distrito Federal
AGRADECIMIENTOS
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Hablar de transparencia y rendicin de cuentas al momento de completarse la primera dcada del nuevo milenio constituye sin duda un
ejercicio complejo y desafiante por varias razones. Se trata, en primer
trmino, de un tema de amplio inters intelectual y acadmico, asociado estrechamente a las grandes discusiones contemporneas sobre
el Estado, la democracia, la legalidad, la tica pblica, la gestin pblica y hasta el desarrollo econmico, y sus efectos no deseados en
campos tan diversos como la tecnologa, la educacin, las finanzas
pblicas y los procesos electorales.
Su abordaje intelectual ha generado importantes aportaciones para
entender, desde nuevas perspectivas, problemas aejos sobre la forma
en que las sociedades de nuestro tiempo atienden o no aspiraciones
surgidas en el pasado, para producir mejores condiciones de vida y
convivencia entre ciudadanos independientes y entre stos y sus gobiernos. La transparencia y la rendicin de cuentas han conformado,
por decirlo de alguna manera, un espacio de reflexin y una postura
de anlisis que ha aportado claridad a ciertas ideas y conceptos que,
en el mejor de los casos, se consideraban cuestiones asentadas que no
requeran mayor discusin.
Esta idea puede ilustrarse de forma simple con las contribuciones
que, desde la transparencia y la rendicin de cuentas, han recibido
los conceptos decimonnicos de democracia, de buen gobierno y de
derechos individuales. En stos y a la luz de los problemas que el progreso de las sociedades fue generando a lo largo de todo el siglo xx,
* Actualmente es director general de Divip, A.C., organizacin no gubernamental
dedicada al desarrollo de mejoras para el sector pblico.
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esperar a que pueda llegar a ser parte de las obligaciones de los ciudadanos, de sus organizaciones y de cualquier otro actor econmico o
estructura organizativa (Hernndez Baqueiro, 2009).
En tercer lugar y no menos importante, la transparencia y la rendicin de cuentas son, hoy por hoy, asuntos que condicionan y afectan
los procesos de trabajo al interior de las organizaciones gubernamentales. No se trata solamente de unas cuantas normas o procedimientos
adicionales que cumplir, como parte de las rutinas cotidianas; o de
requerimientos ocasionales, provocados por la curiosidad de ciudadanos o la tenacidad de periodistas, en su incansable propsito de
escudriar en la informacin del gobierno. La transparencia y la rendicin de cuentas han sido adoptadas ya como principios centrales
de gestin y de desempeo para las dependencias gubernamentales y
para los servidores pblicos (Vergara, 2008).
Por tal razn, inciden en la conducta de los empleados del gobierno, por las cuestiones tico-valorativas que impulsa su aplicacin;
modifican los procedimientos y trmites, por los requerimientos de
visibilidad y seguimiento continuo que demandan; y ubican a las
administraciones pblicas y al resto de las unidades de gobierno en
una situacin de disponibilidad permanente ante la sociedad. De ah
que resulte fundamental que cualquier servidor pblico conozca y entienda a cabalidad las implicaciones de la vigencia y uso permanente
de los principios que emanan de ambos conceptos.
Lo anterior es doblemente necesario en el caso de los servidores
pblicos del Gobierno del Distrito Federal, cuyas responsabilidades
los ubican en un contexto de enorme complejidad y retos. Al ser el
gobierno metropolitano ms importante de Mxico y uno de los
ms dinmicos en la regin latinoamericana, el Gobierno del Distrito Federal debe sortear los desafos de gobernar un territorio y
una poblacin de grandes dimensiones, con las consecuentes complicaciones tcnicas; pero, al mismo tiempo, es la autoridad ms
cercana de una ciudad en la que conviven realidades socioeconmicas diversas que reclaman cercana, sensibilidad y capacidad de
respuesta inmediata.
Desde esta perspectiva, la transparencia y la rendicin de cuentas
constituyen medios de referencia y herramientas tiles para un mejor
desempeo institucional. En la medida en que se comprendan las
ventajas que ambas ofrecen, se abren oportunidades efectivas para
alcanzar niveles de excelencia administrativa y de mayor satisfaccin
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regularmente, pero que slo aportan un entendimiento parcial de fenmenos igualmente incompletos o insuficientes (Fox, 2007, p. 667).
Ejemplos de este tipo de transparencia opaca son las innumerables
estadsticas que se publican sobre el ejercicio del gasto pblico, o sobre
las acciones individuales de funcionarios pblicos y de programas, en
periodos y reas geogrficas especficas.
La transparencia clara se refiere tanto a polticas de acceso a
la informacin como a programas que revelan informacin confiable
acerca del desempeo institucional, sealando las responsabilidades
de cada funcionario, as como el destino final de los fondos pblicos.
La transparencia clara arroja luz sobre el comportamiento institucional, lo que permite que los actores interesados en ese desempeo
(como diseadores de polticas pblicas, lderes de opinin y beneficiarios de los programas) puedan definir y desarrollar estrategias de
mejora o cambio constructivo (ibidem).
Ejemplos de esta transparencia pueden ser aquellos documentos
que definen de forma amplia los objetivos y los componentes de una
poltica pblica o un programa, y establecen las pautas y recursos que
los responsables habrn de utilizar para lograr sus fines. Pueden ser
tambin los informes de evaluacin de instituciones, polticas, programas y presupuestos elaborados por dependencias pblicas, por
organizaciones civiles o por universidades.
En contraste con lo dicho hasta ahora, el concepto de rendicin de
cuentas hace referencia a una relacin vinculante y activa entre dos
partes que se relacionan justamente a partir del derecho de una de
ellas los ciudadanos, sus organizaciones, o los rganos de vigilancia
y control en el caso de las relaciones dentro del gobierno y la obligacin de la otra de atender las peticiones, reclamos y requerimientos
que se le presenten. La relacin se sustancia y toma cuerpo en dos
hechos concretos: [] en esencia, en el mbito poltico afirmamos
que la nocin de rendicin de cuentas tiene dos dimensiones bsicas.
Incluye, por un lado, la obligacin de polticos y funcionarios de informar sobre sus decisiones y de justificarlas en pblico (answerability).
Por otro, incluye la capacidad de sancionar a polticos y funcionarios
en caso de que hayan violado sus deberes pblicos (enforcement)
(Schedler, 2004, p. 12).
De esta manera, como se discute a detalle ms adelante, la rendicin
de cuentas no se limita a la produccin de informacin. Constituye
una interaccin constante entre gobernantes y gobernados que puede
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implicar diferentes grados de intensidad en el uso de los elementos informativos; a veces con un sentido estrictamente descriptivo, en otras
como justificacin de lo decidido y realizado por los gobernantes; y en
otras ms, como medio de sancin o castigo (Schedler, 2004, p. 13).
Siguiendo nuevamente a Jonathan Fox, en la rendicin de cuentas
se puede hablar de dos tipos de interacciones: la rendicin suave
o ligera y la dura o estricta (Fox, 2007, pp. 668-669). La diferencia
entre una y otra pasa por la existencia y uso efectivo de mecanismos
de sancin. En el caso de la rendicin suave, la relacin entre gobernantes y gobernados se configura como interacciones en las que
no cabe la posibilidad de castigo hacia las instituciones o sus funcionarios; si bien implican la necesaria presentacin de cuentas y su justificacin por parte de quienes estn obligados a hacerlo. La rendicin
dura se concibe a partir de la posibilidad efectiva de que, a juicio de
quienes reciben las cuentas presentadas, se puedan aplicar acciones
correctivas, disciplinarias y de otro orden por los resultados presentados o por las evidencias ofrecidas.
Hechas estas precisiones, la rendicin de cuentas se define como la obligacin
permanente de los mandatarios o agentes para informar a sus mandantes o
principales de los actos que llevan a cabo como resultado de una delegacin
de autoridad que se realiza mediante un contrato formal o informal y que
implica sanciones en caso de incumplimiento. Los mandantes o principales
supervisan tambin a los mandatarios o agentes para garantizar que la informacin proporcionada sea fidedigna (Ugalde, 2002, p. 14).
introduccin
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a saber, que tuvo importantes efectos regulatorios en Europa y Norteamrica, en las dcadas inmediatamente posteriores a la segunda
guerra mundial. El derecho a saber llev al cumplimiento de obligaciones de publicar informacin respecto al contenido de alimentos,
medicinas y otros bienes de consumo masivo y a la integracin de
bancos de informacin sobre operaciones industriales, financieras y
sobre la utilizacin de sustancias peligrosas y el manejo de residuos
txicos (ibid., pp. 5-6).
Como sealan Fung et al., no fue sino hasta la dcada de 1980
cuando los sistemas y mecanismos de transparencia adquirieron un
nuevo mpetu e importancia, derivados de las preocupaciones pblicas
por las crecientes evidencias de incapacidad gubernamental para asegurar el cumplimiento de las leyes y la proteccin de los ciudadanos,
de las empresas y del medio ambiente (Fung et al., 2004, pp. 6 y ss.).
La transparencia adquiri, por tanto, el carcter de una defensa para
conocer y, eventualmente, corregir las as llamadas fallas del Estado
(Ackerman, 2004), pero tambin para abordar e intentar solventar los
efectos que producen en los gobiernos las asimetras de informacin y
la autonoma extrema de los agentes pblicos (Vergara, 2008).
Por lo que toca a la rendicin de cuentas, su presencia histrica es
igualmente significativa o incluso mayor que la de la transparencia. La
idea de que quienes gobiernan pueden ser llamados a cuentas se ubica
en gran parte de los textos polticos desde fines del siglo xviii y en la
mayora de las constituciones de inspiracin liberal y democrtica que
han sido promulgadas desde entonces. Pero la rendicin de cuentas
no implic siempre la publicidad o la visibilidad de los actos de autoridades, o del contenido de las respuestas ofrecidas a los requerimientos
de ciudadanos o de otras instancias de gobierno. La rendicin de las
cuentas poda, incluso, limitarse a lo que la autoridad demandada consider en cada momento pertinente informar u ofrecer como evidencia.
Pinsese, por ejemplo, en la tradicional rendicin de cuentas que
los presidentes mexicanos practicaron durante la mayor parte del siglo
xx, bajo la forma de los informes presidenciales enviados al Congreso
cada 1 de septiembre. Lo dicho por el presidente y su administracin
era todo lo que poda discutirse. Cualquier otro tipo de informacin,
por relevante o significativa que fuera, quedaba al margen del proceso
de rendicin de cuentas.
Luego entonces, la estrecha relacin que hay a principios del siglo
xxi entre transparencia y rendicin de cuentas parece configurarse
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Transparencia
Opaca
Clara
Rendicin de cuentas
Suave
Dura
A
B
C
D
fuente:
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continuo que inicia con la produccin y diseminacin simple de informacin (transparencia opaca solamente) y a una configuracin
intermedia caracterizada por la incorporacin paulatina de medios
de sancin (transparencia clara con rendicin de cuentas suave), llegando a un escenario avanzado de aplicacin de castigos (rendicin
de cuentas dura como rasgo definitorio principal) (Fox, 2007, p. 669).
Habiendo hecho estas dos distinciones generales sobre el uso, alcance y efectos de la combinacin de los principios de transparencia y
rendicin de cuentas, corresponde ahora desglosar las dimensiones
y aplicaciones en que toman forma dentro del trabajo de organizaciones y funcionarios gubernamentales. Hacia este propsito se dirigen las siguientes secciones.
Como conceptos centrales y cotidianos de las actividades de las organizaciones pblicas, la transparencia y la rendicin de cuentas han
debido ser objeto de procesos de interpretacin y adaptacin. Estos
ejercicios resultan necesarios no slo por la incuestionable pertinencia
de traducir nociones que de suyo son abstractas y sujetas a mltiples
posibilidades interpretativas de carcter subjetivo, sino fundamentalmente por el hecho de que, para ser practicables y tiles, tienen que
expresarse y referirse a los objetos de la gestin organizativa.
La idea anterior se puede expresar de forma ms precisa si se piensa
que, para ser efectiva, cualquier mejora o adecuacin aplicable al funcionamiento de cualquier tipo de estructura organizativa tiene que incidir en sus componentes bsicos o esenciales. Esto es, como medios de
mejora de la gestin, la transparencia y la rendicin de cuentas tienen
que integrarse y referirse explcitamente a los objetivos, las metas, los
procesos, las funciones y la cultura organizacional, por citar slo los elementos ms frecuentemente utilizados para describir una institucin.
El contexto organizacional carga al concepto de transparencia de significados
diferentes de los que le da la tica o la filosofa poltica. La cuestin no es si
los gobiernos deben o no ser transparentes, sino qu debe hacerse para conseguir que la ejecucin o la puesta en prctica de la transparencia sea exitosa
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Definidas de esta manera, las relaciones que dan vida y funcionalidad a la rendicin de cuentas horizontal se constituyen como
funciones organizativas y procesos de trabajo regulares. Desde una
perspectiva amplia e integral, la prctica continuada de tales relaciones da lugar a diseos institucionales complejos a instituciones
y cuerpos de funcionarios dedicados exclusivamente a esta labor:
tribunales de cuentas, contaduras mayores de Hacienda, contraloras
superiores, rganos de vigilancia y auditora, contraloras internas,
inspecciones generales, supervisiones, etctera.
Desde una perspectiva ms limitada, se trata de los procedimientos
internos que se desarrollan en el mbito de una sola institucin o de un
conjunto de instituciones agrupadas a partir de criterios funcionales
o sectoriales: inspeccin general policiaca, asuntos internos judiciales,
comisiones de honor y justicia, comisiones disciplinarias, supervisin
escolar, auditora interna, procurador del contribuyente, procuradores
universitarios, defensor del cliente, sindicaturas ciudadanas, etctera.
En todos los casos, se trata de rganos y procedimientos diferentes
de los que tienen que ver con la transparencia y su orientacin a la
produccin de informacin. Mientras que la transparencia busca
producir informacin que luego sea utilizada por ciudadanos y por
otras instancias pblicas o privadas para fines diversos, la rendicin
de cuentas implica la presentacin de evidencias que luego deben ser
argumentadas para justificar el ejercicio de la autoridad o la responsabilidad asignada. Para la transparencia, la aplicacin de sanciones o
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conclusin
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Transparencia
fuente:
Elaboracin propia a partir del cuadro 1 y de L.C. Ugalde (2002) y G. Emmerich (2004).
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referencias bibliogrficas
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Este estudio se centra, por una parte, en las relaciones principalagente en los gobiernos democrticos, aquellas referentes a los jefes
de departamento, quienes suelen ser funcionarios de carrera, y, por
otra, en sus directivos electos, en este caso ministros del gobierno del
commonwealth australiano. En el presente captulo no se considera el
papel dual en que se encuentra la mayora de los funcionarios pblicos
electos y de carrera: el de directivo en algunos aspectos de su posicin
o de agente en otros. Tampoco se examina ninguno delos mltiples
elementos de las relaciones principal-agente que finalmente intentan
enlazar al servidor pblico del nivel entrante a las preferencias polticas del electorado. Se busca entender mejor la forma como las
burocracias pblicas responden a las preferencias polticas de los funcionarios pblicos electos.
Muchos acadmicos han notado el incremento en el tamao,
funcin y poder de las burocracias pblicas durante el ltimo siglo
(Crenson y Rourke, 1987; Weber, 1958; Wilson, 1978). El aumento del
poder de la burocracia plantea importantes problemas a la democracia
porque crea la posibilidad de que funcionarios pblicos no electos influyan de manera decisiva en la poltica, eventualmente en formas que
desatienden las preferencias del pblico. A su vez, esto hace que la
tarea de los funcionarios pblicos electos sea de especial importancia,
porque stos deben vigilar a la burocracia, infundirle preferencias democrticas y hacerla responsable de los procesos democrticos. As,
muchos estudiosos han analizado las relaciones entre ambos (Gaus,
1936; Hyneman, 1950; Laver y Shepsle, 1994, Michaels, 1995; Redford,
* Publicado en Adam Przeworski, Susan C. Stokes y Bernard Manin, Democracy, Accoun
tability, and Representation, Cambridge, Cambridge University Press, 1999, pp. 297-325.
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Para examinar dichos conceptos e ilustrar la forma como los funcionarios pblicos electos y no electos se relacionan en una democracia,
este estudio se apoyar en las entrevistas realizadas a altos funcionarios
del gobierno del commonwealth australiano. Australia representa un
hbrido en el grupo de las naciones democrticas y ofrece una definicin nica de gobierno que se encuentra en alguna parte entre el
gobierno de Estados Unidos y el del Reino Unido. El gobierno del
commonwealth australiano (es decir, el federal) se ha descrito como the
Washminster system en referencia a su combinacin de principios derivados del modelo de gobierno parlamentario responsable britnico
de Westminster y de los principios inspirados en el federalismo de Estados Unidos, con una constitucin escrita y una legislatura bicameral,
con poderes sustanciales en cada cmara (Thompson, 1980). Sin embargo, en contraste con el sistema americano, tiene partidos polticos
responsables y opera como una democracia parlamentaria, aunque
no tan pura como la modalidad Westminster en Gran Bretaa (Emy y
Hughes, 1991: 343-350).
Australia representa un buen escenario para este estudio. El gobierno laborista, encabezado por el primer ministro Robert Hawke,
asumi el poder en 1983 y puso en marcha reformas diseadas para incrementar la responsividad de la burocracia. Estas reformas, descritas
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En busca de la responsividad
Los ministros esperan responsividad de sus departamentos. Uno de los
ministros verbaliz su expectativa al establecer: Es tan simple como
que el departamento est ah para servir al gobierno actual de manera
profesional, ejerciendo lealtad en todo momento, sin intervenir en
ningn tipo de polticas (entrevista realizada en octubre de 1996).
Los polticos desean la reeleccin, para lo cual deben construir un historial que convoque a la aprobacin del votante en la siguiente eleccin
(Manin, 1997: 178-179). Ellos creen que controlar los recursos de la
burocracia contribuye a su meta (Silberman, 1993: 54). Colin Campbell
y John Halligan escribieron que en la dcada de 1970 en Australia:
La burocracia era vista como demasiado elitista, muy independiente, demasiado irrelevante e insuficientemente responsiva []. La reaccin consisti en
confrontar el monopolio de los servidores pblicos sobre el asesoramiento a
los ministros y en cuestionar su indispensabilidad en los procesos de gobierno
(Campbell y Halligan, 1992: 201-202).
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Definicin de la responsabilidad
Para que las burocracias sean responsivas, los lderes polticos deben definir las responsabilidades de las burocracias. Mientras esto no suceda,
los que forman parte de la burocracia sern menos propensos a actuar
de forma concordante con las preferencias de sus superiores electos,
porque desconocen esas preferencias o cmo transformarlas del presente hacia diferentes polticas o a la implantacin de procedimientos.
Por tanto, la transformacin de preferencias polticamente definidas a
polticas administrativas puede fracasar debido a que los lderes electos
no proveen de decisiones claras a las burocracias. Tres meses despus
de que los australianos eligieron al nuevo gobierno de coalicin a
inicios de marzo de 1996, los funcionarios del Departamento de Defensa se quejaron de no saber qu quera su nuevo ministro:
Sin embargo, 100 das del gobierno de coalicin han ido y venido con McLachlan
(el ministro de Defensa) entre el puente y el cuarto de mquinas de la defensa
mirando cmo es cada vez ms irritable la inactividad. Estamos abajo en el
cuarto de mquinas, pero no llega nada en el telgrafo dice uno de los oficiales. Todos observamos la aguja, pero sta no se mueve (Lague, 1996).
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son las prioridades, por dejar claramente asentados los hechos y problemas,
as como por plantear el adecuado conjunto de sugerencias y soluciones que
podran convertirse en propuestas (entrevista hecha en octubre de 1992).
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Parte de la aportacin poltica de los departamentos consiste en advertir a los ministros de las consecuencias negativas de una poltica.
Conforme lo expres un ministro: Dije que quera se me informase de
los pros y contras de todo, de forma que no anduviera por ah viviendo
en un paraso de tontos. Despus de todo, debo defender cualquier
decisin que tome. Y si desconozco las partes negativas, entonces no
estoy preparado para contestar. Puedo decidir seguir adelante a pesar
de las negativas, pero necesito saber cules son (entrevista llevada a
cabo en octubre de 1996).
Los ministros reconocen la influencia de los departamentos en la
direccin de la poltica que los ministros aplican al departamento. De
acuerdo con lo descrito por un ministro, las intenciones polticas de
los ministros son muchas veces moderadas como resultado del intercambio entre el ministro, su oficina y su departamento (entrevista
realizada en noviembre de 1992). Parte de la razn de que los departamentos puedan alterar la direccin que de otra forma los ministros les
hubiesen marcado radica en el deseo de los ministros de evitar incurrir
en costosos errores polticos innecesarios. Un ministro explic este razonamiento: Es el caso de no slo elaborar polticas pblicas sensatas.
Creo que es buen sentido poltico y una buena forma de proteger sus
espaldas, porque en realidad lo ltimo que un ministro desea es un
montn de burcratas que tratan de decirle lo que quiere or (entrevista en noviembre de 1992). Este ministro hizo notar la inutilidad dela
experiencia de la burocracia para lograr sus metas y explic por qu
la mayora prefiere una reaccin y un sugerente consejo de los servidores pblicos (Attlee, 1954: 310).
En general, no hay duda de que la informacin que modera las
intenciones de los ministros vara de caso en caso y de ministro en
ministro. La informacin puede incluir implicaciones administrativas
prcticas para impulsar las nuevas polticas (Young y Sloman, 1982: 3031), aclaraciones basadas en la memoria institucional de la burocracia
o en el anlisis que correlaciona la propuesta del ministro con la poltica actual. Este proceso sugiere otro de desarrollo de polticas que
destaca la combinacin de las perspectivas de los ministros con la de
los departamentos. Obviamente, el ministro debe aportar realidad y
preferencia segn se definen las polticas (Blondel, 1991: 6-7; Attlee,
1954); sin embargo, la burocracia tambin participa en el desarrollo
de la poltica porque los ministros confan en que la direccin que finalmente plantean a los departamentos se beneficia de la informacin
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dada por los departamentos al ministro. En consecuencia, los departamentos participan en la definicin de la responsabilidad otorgada a
ellos por los ministros. Su contribucin a la definicin suministra una
percepcin departamental enriquecida por las preferencias ministeriales que definen la responsabilidad, adems de desarrollar ideas y
poner en prctica polticas que el gabinete y el parlamento eventualmente aprobarn.
El personal ministerial desempea tambin un papel clave en la definicin de responsabilidades de los departamentos en el gobierno del
commonwealth australiano. Un ministro aclaraba: Creo que [nombre de
un miembro del personal] estara de acuerdo en que en algunos casos
monitorear es casi la responsabilidad ms importante que tenemos,
pero se transforma en ms que monitoreo: es la interaccin directa
siempre que el surgimiento de cambios en la poltica o las reacciones a
circunstancias problemticas se vuelven el orden del da (entrevista en
octubre de 1996). En este sentido, el personal se vuelve una extensin
del ministro para proveer direcciones al departamento, retroalimentar
al ministro e interpretar lo que el ministro requiere. Un miembro del
personal declar:
Bueno, gran parte [de las tareas del personal] implica informar al departamento acerca de los puntos de vista del ministro en relacin con algunos
asuntos. A menudo l har sus observaciones y las reconsiderar de la
misma manera cuando exprese claramente sus puntos de vista; nuestro
papel consiste slo en interpretar sus manuscritos. Pero en otras ocasiones
solicitar que algunos de sus puntos de vista se transmitan al departamento
o aportar antecedentes adicionales que complementarn lo que ha escrito y, ya sea porque se nos requiera o porque lo consideremos de sentido
comn, comunicamos estas ideas adicionales al departamento para ayudar
a guiar en la formulacin y puesta en marcha de polticas (entrevista en
noviembre de 1992).
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llamadas telefnicas [del departamento], lo cual depende del da. Fcilmente recibo 20 correos electrnicos al da provenientes del departamento (entrevista en octubre de 1996). Un jefe de departamento
explic la razn de esta extensa interaccin:
Ellos [el personal] entienden mucho mejor la mente del ministro que cualquiera en el departamento, as que cuando l escribe acerca de algo: No
estoy de acuerdo con esto, por favor haga tal y cual cosa, el jefe del departamento puede llamar al miembro del personal ministerial y preguntarle:
Bueno, por qu dijo esto? Y ellos pueden explicar los antecedentes o, si el
significado no es muy claro, pueden llamar y expresar: Bueno, sabe usted
qu significa esto? (entrevista realizada en octubre de 1992).
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sorial (esp por sus siglas en ingls), en la que uno trata de anticipar sus
pensamientos, la mayora de las veces correctamente (entrevista en
octubre de 1996). En consecuencia, el personal ampla la capacidad del
ministro para definir la responsabilidad departamental.
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Una vez que el ministro toma una decisin relacionada con la direccin de la poltica, la oficina espera que el departamento siga esa
decisin y disee los detalles de la poltica y posteriormente la ponga
en prctica, de forma que est de acuerdo con los objetivos. Cuando
los departamentos fracasan por resistencia al cambio o porque no
entienden la posicin del ministro, el personal ministerial deber responder. Un miembro del personal explic:
Cuando se toma la decisin, el departamento pone en marcha la decisin.
Tambin cuando el personal del departamento se enfrenta a una nueva situacin o pone en prctica la poltica, frecuentemente regresa con el ministro
con recomendaciones acerca de cmo podra funcionar y dems. Estas recomendaciones estn de acuerdo con la intencin de la poltica? Y nosotros
por lo general diremos: Mire, esto no es lo que tenamos en mente cuando el
gobierno determin esta direccin de poltica, esta ruta. Algunas veces esto
significa que regresar directamente al departamento, en cuyo caso uno dir:
Lo siento, empiece de nuevo. La semana pasada hice eso con unas recomendaciones. Dije: Mire, esto no se parece en nada a lo que quiere el ministro.
l le dio una firme y clara instruccin respecto al camino que quiere seguir.
Usted le sita en una ruta diferente, pero ignora una decisin poltica que ya se
ha tomado. As que, por favor, tenga eso en consideracin cuando presente el
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resultado y regrese con recomendaciones que se apeguen a la decisin (entrevista llevada a cabo en octubre de 1996.)
En general, los secretarios de departamento informan que la mayora de los ministros y sus oficinas no intervienen en el trabajo cotidiano del departamento una vez que una nueva poltica se ha puesto
en prctica. Un ministro explic la racionalidad de esta caracterstica
de participacin ministerial en la administracin:
Espero que mi secretario esto podra parecer obvio, pero no creo que lo sea
administre el departamento. Y el reverso de ello es que yo no administro el departamento, sino que me mantengo alejado. No podra hacerle responsable de
administrar su departamento si yo metiese las manos; ms bien, me mantengo
activamente alejado. Por tanto, l es totalmente responsable de lo bueno y lo
malo (entrevista realizada en octubre de 1996).
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El hecho de que la mayora de los ministros y secretarios de departamento reportan que los ministros no se involucran con la administracin diaria no significa que la direccin poltica cotidiana de las
actividades departamentales no suceda. La realidad de que los departamentos sepan que los ministros y su personal pueden someterlos a un
monitoreo peridico tiene su trascendencia. Que los departamentos
no puedan predecir cundo tal monitoreo va a ocurrir incrementa sus
efectos potenciales; sin embargo, ms all de esto, la funcin de supervisin que desarrollan los ministros proporciona informacin a los
departamentos para que a su vez puedan anticipar las reacciones del
ministro. Esta anticipacin se transforma entonces en la manera como el
personal del departamento define su responsabilidad, con lo cual crea
un enlace entre los mecanismos de responsabilidad y su influencia, al
retroalimentar los procesos que ayudan a los funcionarios pblicos no
electos a definir sus responsabilidades.
Logro de la responsividad
La evaluacin por los funcionarios pblicos electos de las relaciones
entre ellos y la burocracia constituye una importante prueba de qu
tan bien funciona el control poltico de la democracia. Los ministros
buscan responsividad de manera que puedan alcanzar sus metas polticas. Desean influir en la poltica y quieren que otros sean capaces de
evaluar su influencia de forma similar a lo expresado por un miembro
del personal:
[Mi ministro] es un muy buen ejemplo de un ministro que ha abierto un nuevo
camino en la agenda. [l] ha demostrado no slo gran capacidad para administrar efectivamente un enorme departamento de Estado, sino creo que muy
hbilmente ha demostrado una capacidad de modernizar la poltica y estrategia en formas que tuvieron consecuencias de largo alcance y generalmente
de un modo que no siempre est en armona con el pensamiento y consejo
departamental (entrevista efectuada en diciembre de 1992).
65
Puedo recordar en los primeros das [de su carrera como ministro] un asunto especfico en el cual un importante servidor pblico tena puntos de vista muy particulares que discordaban de los mos. Esto fue un proceso muy doloroso, pues lo
que yo quera modificar cambiaba slo marginalmente. Era una serie de operaciones a travs de un nmero de obstculos. [Si] un ministro desea cambiar algo
que realmente va en contra de lo que el departamento quiere hacer, entonces
es un proceso mucho ms costoso en tiempo y esfuerzo que cuando lo que el
ministro quiere cambiar est vagamente en concordancia con lo que el departamento desea. Pero la mayora de los jefes departamentales se ve bsicamente
a s misma como trabajando para el ministro, pero aportando su propia experiencia. Y se es el tipo de debate que pondra, en la mayora de los casos, como
una situacin creativa y productiva (entrevista realizada en noviembre de 1992).
Otro ministro expuso la ms tpica actitud del papel del departamento en la formulacin de la poltica:
[E]llos saben la direccin que el gobierno tomar. Por ello, la mayora del
consejo que usted recibir es uno que no tendr dificultad en recibir; pero,
como dije, ellos no dudarn en intentarlo. Pienso que eso es bueno, porque
personalmente mi punto de vista es que por lo menos cuenta con personal
fuertemente motivado por la agenda y tiene una opinin de ella. Si se asume
que usted aprende a reconocer cules son esas tendencias, usted sabe que la
gente vendr de manera constante con una tendencia particular, y si usted
est en desacuerdo con ella podr descartarla por esa razn y entonces llegar
a un momento en que slo est de acuerdo en disentir con los burcratas que
tienen ese punto de vista y decirles qu quiere usted exactamente; sin embargo,
eso no es un problema (entrevista en diciembre de 1992).
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La mayora de los ministros destac el carcter colaborativo de las relaciones con sus departamentos, el cual les permite combinar las diversas
perspectivas de ministros y departamentos. La recientemente acuada
coalicin de ministros sum otra opinin que corrobora la responsividad de la burocracia en Australia. Ellos llegaron al poder despus de
13 aos de estar en la oposicin en espera de encontrar resistencia de
los departamentos; sin embargo, cuatro de los cinco entrevistados para
este estudio reportaron satisfaccin con sus departamentos y expresaron sorpresa de qu tan responsivos haban sido. Uno de ellos indic:
La relacin con el departamento fue sorprendentemente buena. Tenamos una gran agenda de reforma. Ellos no eran un departamento
que aceptara esta agenda, pero los trat como profesionales y actuaron
en ese sentido y realmente no se resistieron al cambio en la forma como
yo haba pensado que lo haran (entrevista en octubre de 1996).
Con base en estas entrevistas, cmo podemos resumir de la mejor
manera la relacin entre funcionarios pblicos electos y designados
en el gobierno nacional australiano, especialmente en relacin con
las realizadas en los gobiernos laboristas de Hawke y Keating? Para
ayudar en esta tarea, permtasenos examinar un modelo propuesto
por Laver y Shepsle que busca conocer cmo esta combinacin de
servidores pblicos y funcionarios pblicos electos toma forma, particularmente en escenarios parlamentarios. Para elaborar el modelo
se varan las relaciones entre los ministros y el gabinete, el amplio
cuerpo legislativo y el servicio civil. Un gobierno burocrtico
enfoca su poder en poner en marcha la poltica pblica en el servicio
civil de carrera. Un gobierno legislativo decide toda la poltica en
la legislacin, de tal modo que el gabinete lo implementa de manera
mecnica. En un gobierno originalmente ministerial, un primer
ministro domina el ejecutivo colectivo. En un gobierno partidista,
el Poder Ejecutivo est integrado por miembros sujetos a la disciplina de un partido bien organizado y las camarillas ejercen un gran
poder. En los gobiernos de gabinete, un ejecutivo poderoso toma
las decisiones colectivas y amalgama a sus miembros. Finalmente,
un gobierno ministerial, que Laver y Shepsle favorecen, tiene un
Poder Ejecutivo en el que los ministros individuales, as como los
jefes de departamentos ms importantes influyen de manera significativa en la poltica bajo su jurisdiccin (Laver y Shepsle, 1994: 5-8).
La relacin general entre la administracin y la poltica en Australia
hace a su gobierno de categora ministerial segn la definicin dada
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Discusin
Las teoras democrticas no aportan una final y definitiva respuesta
cuando se trata de establecer claramente la responsabilidad de la
burocracia o de los caminos ms apropiados mediante los cuales los
funcionarios pblicos electos de instituciones particularmente representativas tendrn en cuenta las acciones de la burocracia. Tampoco
es clara en cuanto a las formas que se consideran ms apropiadas para
supervisar a las instituciones. Dadas estas ambigedades, uno debe
tener cuidado en llegar a conclusiones aprendidas en una democracia
para aplicarlas a otra; sin embargo, el ejemplo australiano provee importantes seales acerca de lo que es trascendente en los procesos de
desarrollo de la rendicin de cuentas y la responsabilidad para lograr
responsividad en un gobierno democrtico. Qu se puede inferir de
las entrevistas con los polticos y burcratas de ms alto rango en Australia respecto a las dinmicas fundamentales de responsabilidad y
compromiso y la interaccin entre ellas para asegurar responsividad
de la burocracia?
Los gobiernos laboristas de Australia reforzaron los componentes de
responsabilidad-rendicin de cuentas de las relaciones departamentoministeriales durante su gobierno entre 1983 y 1996. El control ms
directo por los jefes de departamento nombrados por los funcionarios
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pblicos electos tuvo como objetivo colocar a las personas competentes para dirigir y administrar los departamentos y a quienes compartieran las metas del gobierno o que estuviesen dispuestos a ayudar al
gobierno a lograr sus objetivos. El gobierno de Hawke intensific este
proceso en 1987 al disear un plan de reorganizacin que cre nuevos
departamentos y dio la oportunidad de remplazar o remover a jefes
departamentales. El resultado, conforme a un ministro, fue:
la tendencia que pareci tener lugar en todos esos departamentos en el sentido
de que burcratas dinmicos e innovadores fueron colocados a cargo y a lo
largo de la lnea de mando hasta los niveles de secretario adjunto y primer
asistente de secretario, quienes frecuentemente estaban muy apegados a la
idea del cambio. Ahora bien, usted no dira que tuvo problemas con la inercia
burocrtica (entrevista realizada en noviembre de 1992).
En estos casos, el secretario del departamento realiz nombramientos en la parte baja de la jerarqua, pero consider la capacidad de
las personas asignadas a esos puestos para trabajar bien con el ministro.
Asimismo, esos individuos, al igual que los jefes de departamento, casi
siempre surgieron de las filas de los funcionarios pblicos de carrera.
Desarrollar mayor control poltico sobre el nombramiento y continuidad de los jefes de departamento facilita tambin establecer reconocimientos y penalizaciones que mejoran la responsividad. Un ministro
observ al respecto lo siguiente:
En esencia, el ministro controla el destino del jefe de departamento y es claro
que ste(a) lo reconoce, si usted lleva una buena relacin con el burcrata
de ms alto rango y es sensitivo a las preocupaciones de [el ministro] del que
hablamos. Entonces creo que el ministro puede confiar en el jefe del ejecutivo
departamental para asegurarse de que sus puntos de vista prevalezcan y sus
preocupaciones sean atendidas (entrevista llevada a cabo en noviembre de 1992).
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La relacin entre responsividad, rendicin de cuentas y responsabilidad funciona bien en Australia porque existen normas bastante
claras que ayudan a definir la responsabilidad de los servidores pblicos y proporcionan un contexto en el cual ocurre el compromiso.
Qu normas, entre las cuales los funcionarios pblicos asignados
pueden ejercitar apropiadamente la discrecionalidad, definen las
responsabilidades generales del departamento? En primer lugar, las
reformas se llevan a cabo en un contexto en el que se reconoce la
importancia del esfuerzo de colaboracin entre los ministros y los
departamentos para lograr una efectiva elaboracin de poltica. Los
ministros entrevistados se mostraron genuinamente interesados y
agradecidos por la participacin departamental conforme se debatan
los asuntos polticos en sus etapas primarias de desarrollo. En esta
interaccin, los ministros pueden encontrar que sus puntos de vista
son moderados o influidos por la informacin presentada por los
departamentos respecto a una cuestin poltica; adems, encuentran
valiosa la participacin de los departamentos en las implicaciones administrativas prcticas de las opciones polticas, as como la aportacin
de conocimiento y experiencia de los departamentos. Tambin han
notado que el asesoramiento de los departamentos les ha salvado de
situaciones problemticas y dado informacin til al formular la poltica. Esto significa que la responsividad de los departamentos durante los gobiernos laboristas existi en un contexto que permiti
a los departamentos dar consejo sin miedo o favoritismos. En ese
sentido, las normas de trabajo aseguran que la posibilidad de que
haya severas sanciones ocasionadas por una participacin ms directa
de los funcionarios pblicos electos en el nombramiento de jefes de
departamento no quebranta la nocin tradicional westminsteriana de
departamentos al hacer, cuando es necesario, vigorosas advertencias a
los lderes electos. Preponderantemente, la burocracia australiana durante los gobiernos laboristas influy en alto grado en la elaboracin
de polticas, de tal forma que la experiencia y la memoria institucional
de la burocracia pudiesen impactar en los cambios de polticas emanados de los lderes electos en el gobierno.
Las normas protegen tambin a los funcionarios pblicos de departamento contra la solicitud de los ministros o su personal de involucrarse en polticas partidistas en lugar de participar en asuntos
polticos. El personal del departamento sabe que el personal ministerial tomar con frecuencia la informacin provista por el departa-
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finan la relacin entre los funcionarios pblicos electos y los designados de alto rango en la burocracia, de forma que acente la
responsividad de la burocracia. Esto requiere que tanto los funcionarios pblicos electos como los designados acten de manera que,
como se seal en este estudio, aporten significado activo a los mecanismos de responsabilidad y rendicin de cuentas. El forjamiento de
slidas relaciones de responsabilidad y rendicin de cuentas entre los
funcionarios pblicos electos y los que no lo son se encuentra en el
fundamento de la gobernanza democrtica; en consecuencia, merece
ms atencin de la que algunas veces recibe de los funcionarios pblicos electos y no electos, as como de los acadmicos.
referencias bibliogrficas
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Young, Hugo y Anne Sloman, 1982, No, Minister, Londres, British Broadcasting
Corporation.
QU ES LA RENDICIN DE CUENTAS?*
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i. concepto de viajero
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qu es la rendicin de cuentas?
Sanciones
Respondabilidad
Informacin
Justificacin
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Informacin y justificacin
Comnmente, al igual que en la mayora de los conceptos que utilizamos en el da a da, asumimos que entendemos lo que decimos
cuando hablamos de rendicin de cuentas (y tambin aceptamos
que los dems lo entienden). Las discusiones sobre el tema, por lo
tanto, muchas veces no ofrecen definiciones explcitas del trmino.
Ms bien, se desarrollan con base en un entendimiento implcito, supuestamente compartido del concepto. En el caso de accountability, algunos autores que han llegado a definir el concepto de manera formal
lo han vinculado con la nocin de answerability.
Segn estos autores, answerability representa el sinnimo ms
cercano a la rendicin de cuentas. En este sentido, la rendicin de
cuentas, como postula una definicin enciclopdica, es la capacidad de asegurar que los funcionarios pblicos respondan por sus
acciones (Hickok, 1995: 9). Deplorablemente, se trata de un trmino
sin traduccin. En el mundo hispanoparlante, algunos han tratado
de cubrir el hueco al acuar el neologismo respondabilidad.2 Quiz
por su disonancia con el sentido de esttica de muchos usuarios lingsticos, el trmino no ha encontrado mucha resonancia en la comunidad poltica ni en la acadmica. Sin embargo, podemos fcilmente
adoptarlo como equivalente de answerability (aunque su uso a veces
sea ms laxo).3
2
Vase el Proyecto Respondabilidad-Anticorrupcin en las Amricas, <www.respondanet.com>.
3
Vase, por ejemplo, Lupe Andrade Salmn, Respondabilidad y democracia, La
Prensa (La Paz, Bolivia), 7 de mayo de 1999.
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4
Los dos aspectos de la respondabilidad se refieren tanto a decisiones pasadas
como futuras. Los actores polticos que rinden cuentas tienen que responder no
solamente por lo que han hecho (rendicin de cuentas retrospectiva) sino tambin
por lo que piensan hacer (rendicin de cuentas prospectiva). Vase tambin Maravall (1999).
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Sanciones
Hasta ahora, hemos descrito el ejercicio de la rendicin de cuentas
esencialmente como una actividad discursiva, como una suerte de
investigacin benevolente, un dilogo amistoso entre quienes exigen
y quienes rinden cuentas. Sin embargo, la respondabilidad, con la
doble exigencia de informacin y justificacin que conlleva, no es
lahistoria completa de la rendicin de cuentas. En poltica, la ren5
David Stark y Lszl Bruszt enfatizan los nexos entre cuentos y cuentas. De manera
metafrica, hablan de los polticos democrticos que abren cuentas, piden crdito a los
votantes y les rinden cuentas, ofrecindoles cuentos, para mantener su credibilidad y
poder refinanciar su crdito (1998: 192-196).
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dicin de cuentas involucra ms que la generacin de datos y el intercambiode argumentos, guiado por la coaccin sin coacciones que
ejerce el mejor argumento (Habermas, 1987: 45).6 Adicionalmente a
su dimensin informativa (preguntando por hechos) y su dimensin
argumentativa (dando razones y formando juicios), la rendicin de
cuentas tambin contiene elementos de coaccin y castigo.
En ingls, la nocin correspondiente es enforcement, otro trmino
que carece de equivalente preciso en castellano y que describe un conjunto de actividades orientadas hacia la observancia de la ley. Quiere
decir, en esencia: hacer valer la ley, si es necesario por la fuerza. Lo
que nos importa aqu es su aspecto impositivo, el esfuerzo por asegurar el cumplimiento con las normas por medio de la imposicin
de sanciones. Ello implica que los actores que exigen cuentas no solamente cuestionan, sino tambin eventualmente castigan el comportamiento impropio de servidores pblicos (ODonnell, 1994: 61).
Del otro lado de la ecuacin, la faceta impositiva de la rendicin de
cuentas implica que quienes rinden cuentas no solamente nos cuenten
qu es lo que han hecho y por qu, sino tambin asuman las consecuencias de sus actos, incluidas eventuales sanciones negativas.
Ejercicios de rendicin de cuentas que nada ms exponen una conducta inapropiada, sin imponer los castigos correspondientes, frecuentemente se ven como ejercicios dbiles de rendicin de cuentas, como
ejercicios inocuos, sin garra, que se quedan a la mitad. Si camina de
la mano con la impunidad, la rendicin de cuentas aparece ms como
un acto de simulacin que como una restriccin real al poder.
La relacin estrecha entre la rendicin de cuentas y la disponibilidad de sanciones concuerda con lo que nos dice la literatura neoinstitucionalista sobre las fuentes de instituciones efectivas.7 Como dice
una gran parte de la nueva literatura institucionalista, para que sean
efectivas las reglas formales deben estar acompaadas de mecanismos
de monitoreo, para que no pase por desapercibido cuando alguien
viola una norma (la funcin informativa de la rendicin de cuentas).
Pero las reglas tambin deben contar con mecanismos de sancin,
6
En ingls, la famosa formulacin habermasiana mantiene su elegancia original: The
forceless force of the better argument.
7
El llamado neoinstitucionalismo en la ciencia poltica se asocia primeramente al redescubrimiento de la relevancia de las instituciones formales (legales). Para una sntesis,
vase Schedler (2000).
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para que no quede sin el castigo debido quien viole la norma (la dimensin punitiva de la rendicin de cuentas). Ambos mecanismos, la
supervisin efectiva y la sancin efectiva, son esenciales para contar
con una estructura de incentivos compatible con el mantenimiento
de la norma. Tanto la probabilidad de que se detecten las violaciones
a la norma como la probabilidad de que se castiguen de manera adecuada cumplen funciones disuasorias importantes.
Muchos autores acadmicos son enfticos en afirmar que la capacidad para castigar forma una parte integral de la rendicin de
cuentas.8 Pero tambin los protagonistas de la poltica, desde los ciudadanos hasta los funcionarios de alto nivel, saben muy bien que la
disponibilidad de sanciones efectivas es vital para que las agencias de
rendicin de cuentas puedan actuar de manera firme y efectiva. En
Mxico, para no irnos muy lejos, el fin de la impunidad se ha convertido en un reclamo universal. Durante dcadas, el sistema poltico
posrevolucionario efectivamente haba institucionalizado la impunidad. Operando como una coalicin de camarillas unidas por la
ambicin y la complicidad mutua, el Estado de la revolucin institucional fue un estado de la impunidad institucional. La ley era una
herramienta disciplinaria contra los disidentes, los incmodos, los que
se movan en la foto familiar. El castigo tocaba a los enemigos, no a
los criminales. Todo funcionario era, en ltima instancia, responsable
slo ante el presidente de la Repblica, quien a su vez era responsable slo ante los fantasmas histricos de la revolucin mexicana. En
este contexto, muchas veces el clamor por una rendicin de cuentas
efectiva es un clamor por castigos efectivos.
Otro ejemplo dramtico que ilustra la dependencia de la rendicin
de cuentas de sanciones efectivas nos lleva a cambiar de continente.
Durante la Segunda Repblica de Nigeria (1979-1983), un elaborado
cdigo de conducta requera que los funcionarios pblicos realizaran
de manera regular su declaracin patrimonial. Se estableci una
agencia especializada, el Code of Conduct Bureau, para comprobar
la autenticidad de estas declaraciones y para investigar acusaciones
de corrupcin y malversacin de fondos. Sin embargo, el organismo
nunca cont con la plantilla ni con los recursos necesarios para investigar adecuadamente las eventuales violaciones al cdigo de conducta. Adems, el rgano judicial encargado de sancionar las faltas
8
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Vase, por ejemplo, Fearon (1999), Ferejohn (1999) y Moreno, Crisp y Shugart (2003).
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ser y hacerse responsable por muchas cosas, al mismo tiempo que rechazaba la presuncin de tener que responder a alguien (excepto a
Dios y a la historia). En los tiempos modernos, la invocacin de la
responsabilidad poltica se ha convertido en una frmula fcil para legitimar el poder poltico (equivalente a la idea del riesgo que legitima
las ganancias empresariales en el mbito econmico). Tambin se ha
convertido en una frmula retrica para blindarse contra reclamos
por la rendicin de cuentas: Yo soy el responsable por lo que tengo
que hacer, lo que pienso que tengo que hacer. Puede ser que consulte mis decisiones con mis asesores, pero en verdad no tengo que
informar a nadie antes de tomarlas. Tampoco tengo que responder a
nadie despus, excepto a mi conciencia. Y mi conciencia, les aseguro,
est tranquila.
Mientras que la rendicin de cuentas obliga al poder a entrar enun
dilogo, la nocin de responsabilidad le permite permanecer en silencio. Mientras que la rendicin de cuentas se fundamenta en la idea
moderna de que el poder y el conocimiento son bienes separados, la
nocin de la responsabilidad permite a los poderosos reclamar por
s mismos monopolios de racionalidad. Les favorece defender la idea
de que ellos saben lo que estn haciendo. Les permite rechazar las
preguntas irritantes que nada ms generan ruidos innecesarios para
el solemne y responsable ejercicio del poder.13
Como la rendicin de cuentas presupone responsabilidad, como
se dirige a portadores de poder que gozan de ciertos mrgenes de
discrecin, no hay que confundirla con empresas ms estrechas, como
la regulacin y el control, que pretenden eliminar o minimizar los
mrgenes de decisin de funcionarios y polticos. Por un lado, exigir
cuentas al poder no es lo mismo que encerrarlo en una jaula de regulacin burocrtica. La rendicin de cuentas es un proyecto ms modesto que admite, de entrada, que la poltica es una empresa humana
y como tal se caracteriza ineludiblemente por elementos de libertad e
indeterminacin. La rendicin de cuentas debe apoyarse en un andamiaje cuidadosamente construido de reglas. Pero no pretende sofocar
el ejercicio de poder en una camisa de fuerza regulatoria. Ms bien,
la rendicin de cuentas entra a los espacios de libertad que las reglas
inevitablemente dejan abiertos.
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Si la informacin fuera perfecta y el ejercicio del poder transparente, no habra necesidad de exigir cuentas a nadie. La demanda por
la rendicin de cuentas, la demanda por hacer transparentes hechos
y razones, surge por la opacidad del poder. En un mundo de completa transparencia, no tendra sentido molestar a los polticos con
preguntas sobre qu han estado haciendo o planeando y por qu. Ya
lo sabramos. En el Panptico, la crcel ideal diseada por Jeremy
Bentham, la idea misma de la rendicin de cuentas carece de sentido.
Esa torre carcelaria en forma de crculo puede ser controlada por un
solo supervisor. Desde la oscuridad del puesto de guardia en el centro
de la torre, el vigilante invisible puede ver a todos los reclusos que se
encuentran encerrados en celdas aisladas entre s, pero transparentes
hacia el centro. El vigilante puede ver todo e intervenir en cualquier
momento. No tiene que preguntar absolutamente nada. Slo mira y
castiga en silencio.14
En contraste, en el mundo real de la poltica, la mayora de las cosas
no estn accesibles a la observacin directa. Incluso si no existieran
las barreras informativas que protegen el proceso poltico de la inspeccin directa, no podramos conocer el futuro (lo que crea la necesidad de exigir cuentas de manera prospectiva), ni podramos leer
la mente de los polticos y funcionarios (lo que crea la necesidad de
exigirles justificaciones).
Cuando agentes de rendicin de cuentas se meten en los mundos
ntimos del poder, en sus stanos y sus clsets, pretenden abrir espacios cerrados que deberan estar alumbrados por luz pblica. Pretenden abrir al escrutinio pblico las arenas y los corredores del poder
que estn cerrados por la simple predileccin del poder por esconder
sus cartas y sus jugadas.15 La rendicin de cuentas pretende echar luz
en los clsicos arcana imperii, los secretos del Estado imperial, donde
ya no tienen legitimacin. La ltima parte de la frase es importante:
queremos sacar las entraas del Estado a la luz pblica donde no se
justifica mantenerlas debajo de la mesa.
14
En su historia de la crcel moderna, Michel Foucault analiza el Panptico como
expresin paradigmtica del poder moderno (1976: 199-230).
15
Tendemos a pensar en la transparencia como una exigencia que se dirige a un poder siempre renuente a cumplir con ella. Sin embargo, habra que pensar tambin bajo
qu condiciones la transparencia se convierte en un arma del poder, en un instrumento
estratgico para neutralizar adversarios y movilizar apoyos (Merino, 2004).
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Principio de publicidad
La exigencia de publicidad se dirige no slo a los actores que rinden
cuentas, sino tambin a quienes exigen cuentas. En democracia, la
rendicin de cuentas no solamente aspira a sacar al ejercicio del poder
a la luz pblica. Ella misma, si quiere ser efectiva y vista como efectiva,
tiene que ser pblica. Los ejercicios confidenciales de rendicin de
cuentas, realizados a puertas cerradas, generalmente carecen de credibilidad. La falta de publicidad los convierte en farsas, en caricaturas
de rendicin de cuentas. Por ejemplo, hay pases, como Mxico, que
exigen a sus funcionarios pblicos que realicen declaraciones patrimoniales, al mismo tiempo que les permiten no hacerlas pblicas. Es
poco probable que una rendicin de cuentas a escondidas funcione
y se perciba como una prctica eficaz de control.
Operando bajo el principio de publicidad (Kant), la rendicin de
cuentas se distingue de ciertas prcticas de supervisin. El supervisor
puede permanecer en la oscuridad; el ojo que no se ve. El agente de
rendicin de cuentas tiene que salir al escenario y exponerse a la ob-
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Por supuesto, existen excepciones a la regla general de publicidad. En general, la
rendicin de cuentas burocrtica de subordinados a superiores se trata como asunto
interno dentro de la organizacin en cuestin. Y en algunos lugares tradicionales de
secreca estatal, como en los servicios de inteligencia, la rendicin de cuentas, de tener
lugar, muchas veces se hace de forma confidencial, cerrada a los ojos del pblico en
general.
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Sobre las complejidades de la rendicin de cuentas en el mbito judicial, vase
Schedler (2004).
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Controles verticales
El contraste entre ejercicios horizontales y verticales de rendicin
de cuentas se basa en la metfora espacial con la que convencionalmente describimos relaciones de poder. Segn la clsica imagen de
la jerarqua piramidal, hay una relacin directa entre la altura y la
posesin de recursos: arriba est el poder, abajo la impotencia. En
este sentido, la rendicin de cuentas vertical describe una relacin
18
Sobre el funcionamiento de agencias autnomas de rendicin de cuentas en Amrica Latina, vase Moreno, Crisp y Shugart (2003), Payne et al. (2002) y Sadek y Batista
(2003).
19
El panorama conceptual se complicara an ms si furamos a incluir prcticas
de rendicin de cuentas que no se dirigen hacia actores concretos sino hacia actores
ideales: hacia la historia (la rendicin de cuentas histrica), hacia Dios (la rendicin
de cuentas celestial) o hacia generaciones pasadas (la rendicin de cuentas ancestral).
20
La primera formulacin se encuentra en ODonnell (1994). Para refinaciones posteriores, vase, por ejemplo, ODonnell (1999). Tempranamente, Richard Sklar (1987)
desarroll una idea similar bajo la etiqueta de rendicin de cuentas lateral.
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21
Sobre la rendicin de cuentas electoral, vase Przeworski, Stokes y Manin (1999),
Schedler (1998) y Stokes (2001). Sobre la rendicin de cuentas societal, vase Smulovitz
y Peruzzotti (2000).
22
Algunos autores, hay que notar, comprenden las exigencias de cuentas que actores
poderosos de la sociedad civil dirijan hacia el Estado como parte de las relaciones horizontales de control (vase, por ejemplo, Sklar, 1987; Stark y Bruszt, 1998).
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Controles horizontales
Por su parte, la rendicin horizontal de cuentas, si la tomamos de
manera literal, describe una relacin entre iguales. Sugiere que el
actor que exige cuentas est a la altura de los ojos de quien rinde
cuentas, que los dos estn en posiciones de poder equiparables. En
la teora democrtica, la expresin paradigmtica de una relacin
horizontal de este tipo es la clsica divisin de poderes. En teora,
los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial se limitan y controlan
mutuamente en un sistema balanceado de pesos y contrapesos.
Sin embargo, sera demasiado exigente y poco realista pedir una
(aproximada) igualdad de poderes para hablar de relaciones horizontales de rendicin de cuentas. El poder es un fenmeno relacional difcil de medir, e identificar instancias de igualdad de poder
en el mundo complejo de la poltica democrtica muy probablemente
es una asignatura imposible.
Adems, una agencia pblica que exige cuentas en serio no puede
estar literalmente en igualdad de condiciones con la agencia que rinde
cuentas. Por lo menos en su esfera de jurisdiccin, que puede ser estrechamente circunscrita, el controlador debe ser ms poderoso que
el controlado. Las agencias de rendicin de cuentas pueden ocuparse
de asuntos muy especficos. Sin embargo, dentro de sus mbitos de
competencia, deben contar con la autonoma y autoridad suficientes
para investigar sospechas, exigir justificaciones e imponer sanciones
donde sea necesario. De esta manera, si cuenta con la autorizacin
legal, la proteccin institucional y los recursos materiales adecuados,
un David institucional investido de poderes muy delimitados puede
enfrentarse con xito a un Goliat estatal dotado de poderes muy
amplios.
Si concebimos la idea de los controles horizontales de manera
literal, las relaciones inevitablemente asimtricas entre agentes y sujetos de control aparecen como anomalas empricas. Para corregir
esta imprecisin, algunos autores han introducido la nocin de controles diagonales u oblicuos (Schmitter, 1999; Sklar, 1999). Estas
categoras intermedias entre lo horizontal y lo vertical evitan crear el
malentendido de que los protagonistas de la rendicin de cuentas se
encuentren en condiciones de equivalencia de poder. Sin embargo, la
precisin que ganamos con ellas es elusiva. Como los actores polticos
en un sistema democrtico, trtese de individuos o de organizaciones,
qu es la rendicin de cuentas?
101
Controles transnacionales
Sabemos todos que en los tiempos de globalizacin que vivimos,
tambin las prcticas de rendicin de cuentas se han globalizado. Ha
surgido una gama amplsima de agentes de rendicin de cuentas que
actan a travs de las fronteras de los estados nacionales. La lista es
tan larga como variada. Incluye desde Amnista Internacional hasta la
Corte Penal Internacional, desde el Fondo Monetario Internacional
hasta el Foro Mundial Social, desde el Protocolo de Kioto hasta Greenpeace, desde el Centro Carter hasta la Asociacin de Estados Americanos, etctera, etctera. Estos actores transnacionales no encajan
fcilmente en la dicotoma entre controles verticales y horizontales
que se construye a partir de la distincin entre Estado y sociedad civil.
Para sealar el estatus extraterritorial que ocupa la rendicin de
cuentas transnacional con respecto a la distincin entre lo vertical y
lo horizontal, se puede designar como la tercera dimensin de la
rendicin de cuentas.23
23
Pastor (1999). Vase tambin Clark, Fox y Treakle (2003), Diamond (1995) y Keohane (2002).
102
andreas schedler
Controles recursivos
Cuando los agentes de rendicin de cuentas se muestran eficaces y poderosos, cuando sus fallos se vuelven controvertidos o cuando sus operaciones se tornan poco transparentes, surge el antiguo problema de
quin guarda a los guardianes. Quis custodiet ipos custodes? Hablando
en el lenguaje de la teora de sistemas, se presenta el problema de la
metarrendicin de cuentas, de una rendicin de cuentas de segundo
orden: cmo podemos garantizar que los agentes de rendicin de
cuentas rindan cuentas ellos mismos?
El problema de controlar a los controladores parece insoluble
si concebimos el sistema poltico como un sistema piramidal que
cuenta con un centro de comando por encima de todos. La cspide
de una pirmide siempre est fuera de control, fuera del alcance de
los dems integrantes del sistema jerrquico. Podramos hacer la pirmide ms alta, amontonando capas sobre capas de control. Pero
como toda cspide est susceptible al mismo tipo de fallas que los
nodos de decisin inferiores, entraramos en una regresin infinita.
Afortunadamente, los sistemas democrticos modernos son sistemas
descentrados que carecen de una cspide, de un centro alto de poder.
En democracia, nadie est en control al igual que, se supone, nadie
est fuera de control.
El problema de controlar a los controladores tambin pareciera no
tener solucin si adoptamos la idea inversa de una infranqueable divisin de poderes. Si pensamos en el sistema poltico como un sistema
fragmentado entre agencias plenamente autnomas, sin obligacin
de rendir cuentas a nadie, no habr dilogo ni rendicin de cuentas.
Tendramos una manada de mnadas especializadas, con cada una
pastoreando en su pequea parcela de poder. A veces, las instituciones
pblicas que gozan de independencia sin contrapesos pueden dar sorpresas gratas de virtud e integridad. Pero como las excepciones confirman la regla, lo que necesitamos no son islas de integridad sino
sistemas de integridad.24
El truco consiste, entonces, en establecer un sistema de rendicin
de cuentas que no se parezca a una pirmide ni a un archipilago. Po-
24
Las dos nociones son de Peter Eigen (1996), fundador de Transparencia Internacional.
qu es la rendicin de cuentas?
103
Conclusiones
Nuestros conceptos, nos dice Giovanni Santori, son nuestras unidades de pensamiento (1984: 17). Si los tenemos revueltos y en desorden, nuestros modos de pensar estarn revueltos y en desorden
tambin. Y muy probablemente, nuestros modos de hablar y actuar
estarn afectados por el mismo sndrome, la misma falta de claridad.
Cmo exigir cuentas claras si no contamos con conceptos claros? En
este sentido, es posible que nuestro esfuerzo por la transparencia conceptual, por trazar las coordenadas conceptuales de la rendicin de
cuentas, tendr no solamente ciertas implicaciones lingsticas, sino
tambin prcticas.
Por ejemplo, si insistimos en la naturaleza obligatoria de la rendicin de cuentas, ser ms difcil que los profesionales de la poltica
la presenten como un acto de otorgamiento de la autoridad generosa e
ilustrada hacia el pblico ignorante. Si insistimos en los tres pilares de
la rendicin de cuentas, ser ms difcil que los polticos nos vendan
guisos ligeros de informacin desordenada como el men completo
de la rendicin de cuentas. Si insistimos en la modestia relativa de la
rendicin de cuentas, ser ms difcil que la confundamos con tcnicas ms rgidas y costosas de control poltico. Si insistimos en el
carcter pblico de la rendicin de cuentas, ser ms difcil que nos
conformemos con simulacros de control detrs de las bambalinas. Si
insistimos en la naturaleza multifactica de la rendicin de cuentas,
ser ms difcil que nos resignemos ante el fracaso de una u otra forma
especfica de rendicin de cuentas. Si insistimos en la complementariedad de controles verticales y horizontales, ser ms difcil que ignoremos o devaluemos alguna de las dos columnas fundamentales
de la rendicin de cuentas democrtica. O tambin, si insistimos en
la recursividad intransitiva de la rendicin de cuentas, ser ms difcil
104
andreas schedler
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106
andreas schedler
introduccin
Desde el nacimiento mismo de los regmenes democrticos, la transparencia y la rendicin de cuentas se han concebido como base de
aqullos. Cuando, como quiere la doctrina democrtica, el pueblo es
soberano, los asuntos pblicos deben estar abiertos al escrutinio social
y aquellos que los manejan deben rendir cuentas en forma oportuna y
confiable. La transparencia y la rendicin de cuentas dan legitimidad
y credibilidad al sistema poltico democrtico, permiten vigilar que
ste sirva al bien comn y contribuyen a que gobernantes, legisladores
y funcionarios pblicos atiendan al inters general antes que a sus
intereses particulares.
Durante los aos noventa naci y se fortific la exigencia de mayor
transparencia y mejor rendicin de cuentas en todo el globo. La democratizacin en Amrica Latina, Europa del Este y varios pases de Asia
y frica fue uno de los motivos de que tal exigencia tomase fuerza:
los nuevos gobernantes democrticamente electos y sus prcticas de
gestin pblica fueron sometidos a una intensa vigilancia. La democratizacin y el escrutinio pblico llevaron muchas veces a la lamentable comprobacin de que la corrupcin permeaba las estructuras
gubernamentales y administrativas, muy a menudo en contubernio
* Publicado en Gustavo Emmerich Transparencia, rendicin de cuentas, responsabilidad gubernamental y participacin ciudadana, Polis: investigacin y anlisis sociopol
tico y psicosocial, segundo semestre, vol. 2, nm. 04, Universidad Autnoma Metropolitana-Iztapalapa, Mxico, pp. 67-90.
** Profesor de ciencia poltica en la Unidad Iztapalapa de la Universidad Autnoma
Metropolitana. Correo electrnico: gus-12052000@yahoo.com. El autor agradece los
comentarios de un dictaminador annimo que permitieron mejorar este artculo.
[107]
108
109
rechos humanos y otros organismos de control sobre la gestin gubernamental. Sin embargo, la realidad de la gestin pblica ha avanzado
bastante menos que los nuevos textos legales e instituciones controladoras. Las consecuencias de este rezago son dos: la corrupcin pblica
y la arbitrariedad gubernamental siguen campeando en la regin latinoamericana y a menudo los gobernantes y legisladores se manejan
con insuficiente responsabilidad poltica ante una poblacin por lo
general desinformada o cautiva en redes clientelsticas.
En efecto, en no pocos pases latinoamericanos el manejo del
aparato gubernamental se caracteriza por lo que se ha llamado de
mocracia delegativa y por elevadas dosis de patrimonialismo y clientelismo, que dificultan o hacen nugatorias tanto la trasparencia de la
gestin pblica como la oportuna y fiable rendicin de cuentas por
parte de quienes gobiernan y/o administran recursos pblicos. Ante
esta situacin, las nveles y vulnerables democracias latinoamericanas
necesitan desarrollar una cultura de transparencia en el manejo de
los recursos pblicos y de las responsabilidades polticas, y mejorar
la rendicin de cuentas ante la ciudadana en ambos aspectos. Esto
se lograr no slo con exhortaciones ticas al buen gobierno: requiere una participacin activa de la ciudadana y la vigilancia de la
sociedad civil organizada y de los medios de comunicacin. Requiere
tambin la creacin de mecanismos institucionales de responsabilidad
y control que fortalezcan tanto la participacin ciudadana como el
gobierno responsable, junto con la transparencia y la oportuna rendicin de cuentas.
Para organizar la exposicin de estas ideas, el artculo separa analticamente la cuestin de la transparencia y la rendicin de cuentas en
dos dimensiones que, por cierto, en la realidad estn inextricablemente
ligadas: una, la vinculada con la corrupcin, su combate y sus efectos;
la otra, asociada con el gobierno responsable. A partir de esta divisin
analtica, se encuentra que, en esencia, el combate a la corrupcin se
ha vehiculizado hasta ahora, ms que nada, mediante mecanismos de
responsabilidad horizontal. Lo relacionado con el gobierno responsable debe concretarse ms bien por la va de una responsabilidad vertical que se exija en forma cotidiana y no slo peridica, y con mayor
participacin activa de los ciudadanos involucrados.
110
Amrica Latina es una de las regiones del mundo que tiene mayores ndices de corrupcin pblica, entendida como la utilizacin del poder y
los recursos pblicos para beneficio personal o de grupo. Desde 1995
la organizacin no gubernamental de origen alemn Transparency
International elabora un ndice de Percepcin de la Corrupcin (ipc),
que incluye cada ao a ms pases. Basado en encuestas a empresarios,
acadmicos y analistas, el ipc permite por cierto de manera subjetiva
y bastante imprecisa medir los niveles de corrupcin percibida por
los encuestados, en una escala que va del 10 (mxima limpieza) hasta
el 0 (corrupcin total), considerando al 5 como punto medio. En diversas mediciones del ipc, los pases latinoamericanos, con slo dos
excepciones en cada ao, se ubicaron por debajo del 5, lo que denota
alta y generalizada corrupcin pblica (vase el cuadro 1).
La corrupcin no slo es preocupante por s misma o en trminos
puramente ticos, sino tiene tambin un impacto sobre la credibilidad de las instituciones pblicas, sobre el desarrollo econmicosocial y sobre las condiciones generales de vida de la poblacin. Dos
asertos generalmente aceptados afirman que la corrupcin pblica
est vinculada, por un lado, con la pobreza y, por otro, con la falta de
confianza en las instituciones democrticas. El fundador de Transparencia Mexicana, el politlogo de esa misma nacionalidad Federico
Reyes Heroles, afirma con base en datos que
[] los pases ms desarrollados son a la par los menos corruptos o, a la
inversa, los pases ms corruptos son los menos desarrollados (Reyes Heroles, 2004: 11).
La corrupcin podra estar determinando, desde el silencio o la clandestinidad, el xito o fracaso de muchas otras polticas econmicas y sociales
(Reyes Heroles, 2004: 21).
Corrupcin y pobreza
Sobre la relacin entre corrupcin y pobreza, Transparency International sostuvo, al anunciar su ipc para 2001, que algunos de los pases
ms ricos del mundo [] obtuvieron una puntuacin de 9 o ms sobre
111
1995
5.24
n.d.
2.70
7.94
3.44
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
3.18
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
2.66
2003
2.5
2.3
3.9
7.4
3.7
4.3
4.6
2.2
3.7
2.4
1.5
2.3
3.6
2.6
3.4
1.6
3.7
3.3
5.5
2.4
fuente:
112
1997 c.
13a
47b
35
18
45
20
n.d.
50b
48
63
n.d.
74
38
66b
27
42b
37
32
6b
42
% pobreza
2000-2002 c.
35b
45b
30
17
45
19
n.d.
43b
43
52
n.d.
71
33
63
41
42b
47
41
9b
52
1997 c., cepal (2001, cuadro 51); 2000-2002 c., cepal (2004, cuadro 49).
Se refiere slo al Gran Buenos Aires; es de suponer que la pobreza en otras regiones
del pas exceda este porcentaje.
b
Se refiere slo a pobreza en el medio urbano; es de suponer que la pobreza total
excede este porcentaje, debido al peso de una todava mayor pobreza en el medio rural.
Por ejemplo, para 2000-2002 se dispone de los porcentajes de pobreza total en Bolivia y
Paraguay, que son de 56 y 42, respectivamente.
a
113
1
Se utiliz el coeficiente de correlacin r de Pearson. Cuando r se aproxima a 1,
como en este caso, denota una correlacin negativa fuerte: cuando una variable aumenta, la otra disminuye; en cambio, cuando r se acerca a 1, indica una correlacin positiva
fuerte: cuando una variable aumenta, la otra tambin lo hace; por ltimo, cuando r
adopta valores cercanos a 0, hay independencia estadstica: las dos variables no estn
relacionadas entre s.
114
Apoyo a la
democracia %
78
69
60
53
48
Confianza en la
democracia %
53
58
40
29
25
resultan una y otra.2 Si se correlaciona el ipc de cada pas latinoamericano en 1995 con su respectivo ndice de democracia en 1996, se
encuentra una correlacin positiva de 0.32; la correlacin de ambos
ndices en 2001 es de 0.22, y la correlacin del primer ndice en 2003
con el segundo en 2004 es de 0.48;3 es decir, hay una tendencia, no
muy fuerte pero s consistente, a que a menor corrupcin percibida
correspondan mayores preferencias por la democracia y satisfaccin
con el funcionamiento de sta.
En suma, Amrica Latina se caracteriza por elevados ndices de
corrupcin y por una relativa falta de confianza en las instituciones
democrticas. A la luz del anlisis cuantitativo, ambos fenmenos parecen estar ligados entre s y con la persistencia de la pobreza. A su vez,
esta ltima puede considerarse, en parte, como seal de inefectividad
de la accin de gobierno, debida entre otras cosas a la corrupcin.
La conclusin de la seccin anterior lleva necesariamente a preguntar: qu est fallando en las democracias latinoamericanas? La
2
El ndice de democracia se define como el promedio de las respuestas La democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno y Estoy muy satisfecho y ms bien
satisfecho con el funcionamiento de la democracia en [mi pas].
3
Cf. Nota 1 ut supra.
115
116
1996
53
45
35
41
38
66
43
41
34
31
32
41
52
41
46
n.d.
66
46
44
ndice de democracia
2001
2004
39
49
35
31
26
35
34
49
22
38
61
58
28
30
23
44
25
28
46
38
36
35
34
30
28
50
23
26
39
26
n.d.
51
67
62
49
58
37
41
fuentes:
117
cepcin del Poder Judicial federal y los poderes judiciales de los estados donde ste no es electivo).
Desde sus primeras constituciones, Amrica Latina adopt este
tipo de concepciones de divisin de poderes y de gobierno responsable. Sin embargo, no ha sido infrecuente en la regin que la divisin
de poderes se haga irrelevante por el predominio de los ejecutivos y
que gobernantes y legisladores (adems de funcionarios designados)
ejerzan sus funciones de manera irresponsable. La corrupcin lisa
y llana es una de las consecuencias de esta situacin. Otras son el
dispendio y el uso ineficiente de los fondos pblicos, la fijacin de
sueldos y gastos de representacin exagerados, la asignacin de financiamientos cuantiosos a los partidos polticos. Otras ms son la improvisacin y el incumplimiento de promesas de campaa y de planes
de gobierno. Otra, todava ms grave, es la tendencia observada en
algunos pases de ejecutivos que gobiernan arbitrariamente, ignorando al Legislativo y sobreponindose o subordinando al Judicial.
Sera inexacto y exagerado decir que nadie pide cuentas a los gobernantes latinoamericanos de hoy y de las dcadas ms recientes.
Varios presidentes han sido destituidos por sus congresos y otros han
debido renunciar a sus cargos debido a protestas populares.7 Uno ms
enfrent, con xito, un referndum potencialmente revocatorio de su
mandato.8 Otros han sido perseguidos por la justicia, en la mayora
de los casos luego de que abandonaran el gobierno.9 Sin embargo,
7
A partir de 1990, tres presidentes (Fernando Collor de Melo en Brasil, Carlos Andrs Prez en Venezuela y Assad Bucaram en Ecuador) fueron destituidos por sus respectivos congresos. Otros tres se vieron forzados a renunciar a su cargo y refugiarse en
el extranjero, tras enfrentar protestas populares: Alberto Fujimori, de Per; Jorge Daz
Serrano, de Guatemala; Gonzalo Snchez de Lozada, de Bolivia. Fernando de la Ra,
de Argentina, dimiti por razones similares, aunque permaneci en su pas.
8
El presidente de Venezuela, Hugo Chvez, triunf en 2004 en un referndum que
pretenda deponerlo; al margen del resultado, ste es un caso claro de responsabilidad
vertical.
9
En Argentina, varios ex presidentes militares sufrieron prisin por violaciones a
los derechos humanos. Por razones semejantes, el ex presidente chileno Augusto Pinochet fue sometido a juicio result absuelto por demencia en su pas; en 2004 se
le investig por presunto enriquecimiento ilcito durante su gobierno dictatorial. El ex
presidente nicaragense Arnoldo Alemn fue encarcelado por corrupcin en su gobierno. Manuel Noriega, quien fuera hombre fuerte de Panam, est en prisin en Estados
Unidos por trfico de drogas. El ex presidente guatemalteco Alfonso Portillo abandon
su pas al finalizar su mandato, para eludir a la justicia. El ex presidente argentino Carlos
Menem ha sido encausado por corrupcin y enriquecimiento ilcito. El secretario gene-
118
salvo excepciones, mientras estn en el ejercicio de su cargo los gobernantes y legisladores no han tenido responsabilidad poltica alguna
en ninguno de los dos sentidos aqu utilizados. En general, una vez
elegidos pueden confiar en que, salvo situaciones verdaderamente extraordinarias, continuarn en sus cargos hasta el fin de sus mandatos,
hagan lo que hagan o no hagan nada. De ese modo, la rendicin de
cuentas que se establece en algunas legislaciones latinoamericanas
(por ejemplo, los informes presidenciales) se convierte a menudo en
ejercicio formal y sin consecuencias, en instancia para la autocomplacencia y la apologa. Para que sea efectiva, seala el politlogo austriaco Andreas Schedler, la rendicin de cuentas debe abarcar tres
dimensiones: informacin oportuna al pblico, justificacin de las decisiones tomadas y sanciones a los funcionarios electivos o no que
no trabajen satisfactoriamente; en sus propias palabras:
A rinde cuentas a B cuando est obligado a informarle sobre sus acciones
y decisiones (sean pasadas o futuras), a justificarlas y a sufrir el castigo correspondiente en caso de mala conducta (Schedler, 2004: 20).
119
desdean los mecanismos de control legal sobre sus acciones. El concepto de democracia delegativa es de particular aplicacin en Amrica
Latina, donde la tradicin del hombre fuerte sigue vigente, aunque
en la actualidad los aspirantes a tales prefieran llegar al poder y a
veces intentan perpetuarse en l ms por la va electoral que por la
del golpe de Estado (ODonnell, s/f: 8 y ss.). A la negativa presencia
de la democracia delegativa se aaden dos fenmenos generalizados
en Amrica Latina: el patrimonialismo y el clientelismo.10 El primero,
o sea el manejo del patrimonio pblico como si fuera patrimonio
privado de quien gobierna o administra, est evidentemente reido
con la transparencia. El clientelismo, es decir, la subordinacin poltica de las personas a un cacique o jefe poltico a cambio de favores y
prebendas que ste puede otorgar, dificulta la rendicin de cuentas de
alcance general y la remplaza por un sistema patrn-cliente en el que
las cuentas son muy oscuras.
Es en este tipo de ejercicio del poder poltico donde, quiz, radica
la clave de la falta de transparencia y de efectiva rendicin de cuentas
en gran parte de las democracias latinoamericanas. Por lo tanto, ms
all de las reformas legales e institucionales necesarias o en curso en
materia de transparencia y de rendicin de cuentas, es imprescindible
pensar en reformas polticas integrales que perfeccionen el tipo de
democracia que se vive en Amrica Latina; en otras palabras, que
permitan avanzar desde la actual democracia bsicamente delegativa
hacia una democracia ms participativa, en la cual los ciudadanos
tengan mejores medios para exigir responsabilidad a sus gobernantes.
120
121
sea necesaria para una evaluacin social de su desempeo. Esta informacin comprende, entre otras cosas, la explicitacin de las funciones, actividades, dotacin, presupuesto, objetivos, indicadores de
gestin, sistemas de atencin al pblico, etc. La transparencia pasiva
denota la obligacin del Estado para conceder, a los ciudadanos que
lo requieran, acceso oportuno a la informacin que obre en poder de
los rganos pblicos, salvo que medie razn legalmente establecida
e imparcialmente acreditada para justificar la reserva o secreto de
determinado tipo de informacin (seguridad nacional, derechos
deterceros, procedimientos en trmite cuya revelacin anticipada
perjudique el cumplimiento de una funcin pblica, entre otros). La
regla general debe ser el libre acceso y la excepcin el secreto. Asimismo, los ciudadanos deben tener la posibilidad de cuestionar por
la va judicial la denegacin de acceso que la administracin fundamente en razn de alguna causa legal.
En cuanto a ODonnell, su anlisis de las democracias delegativas
lo lleva a proponer el fortalecimiento de los mecanismos institucionales de responsabilidad (accountability) horizontal. Para ello, sugiere
la creacin de redes de agencias (por ejemplo, fiscalas, ombudsman o
contraloras) que vigilen al Ejecutivo para prevenir, y en su caso castigar, actos ilcitos. Dichas redes deberan estar coronadas en su cspide
por un Poder Judicial verdaderamente independiente, as como por
un Legislativo dispuesto a controlar efectivamente al Ejecutivo, llegando al juicio poltico en caso necesario (ODonnell, 1998: 29-30).
En esencia, lo que ODonnell propone es la vigencia real del sistema
de frenos y contrapesos basado en la divisin de poderes, junto con la
existencia de efectivas agencias controladoras de la gestin pblica.11
11
Para lograr o reforzar la responsabilidad horizontal, ODonnell plantea sugerencias
concretas como: a] la titularidad de las mencionadas agencias controladoras debera
estar, por ley, en manos de partidos de oposicin; b] estas agencias deberan tener personal profesional, recursos suficientes e independencia del Ejecutivo; c] el Poder Judicial
debera reunir los mismos requisitos de profesionalismo, recursos e independencia; d]
implantar un espritu de sobria sospecha republicana; e] garantizar, a travs de dichas
agencias, un trato gubernamental decente a los ms pobres y los ms dbiles; f] movilizar el apoyo de organizaciones y redes ciudadanas, nacionales y transnacionales, en pro
de la responsabilidad horizontal; g] utilizar las reglas formales en especial las constitucionales en vigencia, as como el declamado respeto de todos a ellas, para reforzar
la responsabilidad horizontal, y h] lderes polticos e institucionales que se conduzcan
de manera ejemplar como sujetos respetuosos de las reglas liberales y republicanas
(ODonnell, 1998: 37-41).
122
Por su parte, Jeremy Pope sugiere una serie de medidas que incluyen
no slo al sector pblico, sino tambin al privado, al que Transparency
International a la que se encuentra ligado este autor considera
como el lado proveedor de la corrupcin poltica (Transparency International, 2004: 15). Bajo el supuesto de que todo intento de abordar
la corrupcin de manera efectiva y sostenible involucra un enfoque
holstico (y no ad hoc), Pope propone la creacin de un sistema integral
nacional, como sumatoria de las instituciones y prcticas vinculadas
con el mantenimiento de la honestidad e integridad de las instituciones
gubernamentales y del sector privado, y seala que un liderazgo poltico honesto es fundamental para combatir la corrupcin, pero aade
que dadas la magnitud y penetracin de los intereses involucrados en
redes de corrupcin, es fundamental que una amplia seccin de la sociedad apoye la lucha contra ella (Pope, 2000: passim).12
12
Segn Pope, los pilares institucionales bsicos en la lucha contra la corrupcin son:
a] una legislatura electa que sea el portaestandarte de la lucha contra la corrupcin y
exija responsabilidad al Ejecutivo; b] un Ejecutivo que sea ejemplo viviente de integridad; c] un Poder Judicial independiente; d] el auditor general, que debe actuar en representacin de los ciudadanos y que no debe ser nombrado por el partido en el gobierno;
e] el ombudsman, libre de interferencias polticas, que reciba e investigue quejas sobre
mala administracin pblica; f] agencias anticorrupcin independientes, especializadas
y con recursos y personal suficientes; g] un servicio pblico al servicio del pblico, que
sea imparcial, honesto y de carrera; h] el gobierno local, donde los efectos de la corrupcin son ms visibles para el ciudadano comn; i] medios de comunicacin libres e
independientes, ya que la disponibilidad de informacin es un requisito para la creacin
de un pblico informado y con el poder tanto de participar significativamente en el debate pblico como de exigir responsabilidad y rendicin de cuentas a los gobernantes;
j] la sociedad civil, entendida como la suma de organizaciones y redes ubicadas fuera
del aparato formal del Estado y que ganan legitimidad por sus acciones no lucrativas en
promocin del inters pblico, entre las cuales se encuentra en lugar destacado la lucha
contra la corrupcin y la vigilancia sobre el sector pblico; k] el sector privado corporativo, que tiene un papel especial en el mantenimiento de la integridad nacional de un
pas y que debe adoptar cdigos de conducta que eviten prcticas corruptas, tanto en el
manejo de sus propias empresas como en las relaciones de stas con el sector pblico;
l] actores y mecanismos internacionales que faciliten la cooperacin internacional en
el combate y el castigo a la corrupcin (Pope, 2000: parte ii). Identificados estos pilares
bsicos, Pope propone una serie de reglas y prcticas anticorrupcin, que incluyen: a]
elecciones libres y limpias como base del control ciudadano y la legitimidad; b] derecho
administrativo que provea revisin judicial de acciones oficiales; c] tica del servicio
pblico, incluyendo control de los bienes de los funcionarios y exmenes de integridad;
d] combatir conflictos de intereses, nepotismo y amiguismo (a travs de normas de
procedimiento y cdigos de conducta); e] vigilar las adquisiciones del sector pblico; f]
buenas prcticas de manejo financiero, abiertas al escrutinio pblico; g] derecho a la
123
124
Democracia semidirecta
Entre los mecanismos de la democracia semidirecta se cuentan, en
lugar destacado, la revocatoria del mandato, el referndum o plebiscito
y la iniciativa popular.14 La adopcin de mecanismos de democracia
semidirecta es una va para fortalecer la responsabilidad vertical, o sea
ante los ciudadanos, de todos los servidores pblicos electos.
La revocatoria popular de los mandatos puede constituirse en un
importante elemento a favor del gobierno responsable. Por ejemplo,
si un funcionario municipal electivo o un legislador no est desempeando de manera adecuada (en trminos polticos y no necesariamente legales) la tarea para la que fue elegido, es decir, si no rinde
cuentas satisfactorias a sus representados, un grupo de stos podra
organizarse para demandar la convocatoria a una consulta popular
en que el electorado correspondiente decidir si dicho funcionario o
legislador contina o no en su cargo. Aunque la revocatoria popular
parece ms adecuada para el nivel municipal y para legisladores elegidos en distritos uninominales pequeos, bien podra extenderse a
senadores, gobernadores e incluso al titular del Ejecutivo nacional.15
Quiz esta propuesta podra causar temores de que se genere inestabilidad entre el personal poltico electivo. Contra esta potencial objecin pueden esgrimirse diversos argumentos:
Es de esperarse que slo en casos graves y manifiestos de corrupcin,
ineptitud o irresponsabilidad tendran los ciudadanos los incentivos
suficientes para organizarse y exigir una consulta popular sobre revocatoria de mandato, lo que de por s hara bastante excepcional
(aunque no ilusorio ni imposible) este recurso.
La convocatoria a una consulta popular para revocatoria de mandato
estara sujeta a ciertos requisitos (causales especficas, apoyo ciudadano a la convocatoria expresado en un cierto nmero de firmas,
momentos en que podra promoverse la convocatoria no al principio ni cerca del final del mandato, y debate pblico previo a la
14
Un anlisis detallado de los principales mecanismos de democracia semidirecta se
halla en Prudhomme (1997: esp. secs. 3 y 4).
15
La posibilidad de revocatoria por referndum ciudadano del mandato presidencial
y en general de todos los mandatos electivos existe ya en Venezuela, donde es aplicable
a partir de que se cumple la mitad de los mandatos.
125
126
gobierno: central o nacional, municipal e intermedios (estatales, provinciales, regionales o departamentales, segn el pas de que se trate).
Muchas actividades pblicas hoy a cargo de los gobiernos nacionales deberan ser responsabilidad y atribucin fundamentalmente de
los gobiernos subnacionales: educacin bsica, salud (por lo menos
la del primer nivel de atencin), vivienda de inters social, combate
a la pobreza, seguridad, medio ambiente, promocin de la inversin
y el empleo, obras pblicas de inters y alcance local y seguridad
social, entre otras. En este esquema, el gobierno central o nacional
se encargara de: defensa y relaciones exteriores; coordinacin de las
actividades policiales y persecucin de ciertos delitos; tribunales de
apelacin y aquellos encargados de delitos de orden nacional; diseo
de la poltica educativa general; atencin mdica de segundo y tercer
niveles; vas y medios troncales de comunicacin; manejo de la poltica econmica y de desarrollo general, y otras actividades que por
fuerza deben tener alcance nacional.
En la prctica latinoamericana actual, el gobierno nacional recauda, concentra y asigna el grueso de los recursos pblicos, mientras
los gobiernos subnacionales mantienen una relacin de dependencia
financiera con el gobierno central. Se propone invertir la pirmide
impositiva para que los ciudadanos paguen el grueso de sus contribuciones a los gobiernos ms cercanos a ellos mismos: los municipales y los estatales (o provinciales o departamentales), en ese orden.
Parte menor de los impuestos se destinara a financiar las actividades
propias del gobierno nacional, y otra parte se destinara a transferencias de equidad social y regional para que las zonas ms pobres
(y, por lo tanto, con menor recaudacin local propia) contasen con un
nivel de recursos pblicos suficientes para promover un nivel de vida
digno para sus habitantes, equiparable con el de las ms ricas.
En materia de transparencia y rendicin de cuentas, las ventajas
que se visualizan con esta propuesta son tres:
Al pagar los ciudadanos el grueso de sus impuestos en el nivel local,
podran tener una conciencia ms clara del uso y destino prioritariamente local de los impuestos, fortaleciendo as su control sobre
el manejo de los recursos pblicos.
Sera ms accesible a los ciudadanos de cada municipio o regin
determinar el grado y tipo de contribuciones que deseen pagar (con
independencia de los recursos para transferencias interregionales y
127
128
129
referencias bibliogrficas
130
i. qu es la rendicin de cuentas?**
Cheibub y Przeworski, un gobierno rinde cuentas si los ciudadanos pueden discernir si su gobierno est actuando en su inters y sancionarlo en concordancia, de forma tal que los gobernantes en funciones que s cumplen su mandato son
reelectos y aquellos que no pierden su cargo. La rendicin de cuentas es un mecanismo
retrospectivo porque las acciones de los gobernantes son evaluadas ex post por los efectos que generan. Jos Antonio Cheibub y Adam Przeworski, Democracy, Elections and
[131]
132
133
Diversos actores y organizaciones estatales y no estatales son jugadores activos de los sistemas de rendicin de cuentas, desde los poderes constitutivos del Estado y entidades de inters pblico como
sujetos obligados a rendir cuentas, hasta los medios de comunicacin,
las organizaciones no gubernamentales, los partidos polticos y losciudadanos a ttulo individual, que actan ms como vigilantes de los
poderes de gobierno. Por razn de nfasis, este ensayo slo aborda
los mecanismos de rendicin de cuentas de los poderes Legislativo,
Ejecutivo y Judicial, a travs de la descripcin de las reglas y normas
jurdicas y legales que los regulan. No obstante, se advierte ms adelante que el solo anlisis de las normas jurdicas es parcial y limitado
para comprender el funcionamiento global del sistema de rendicin
de cuentas en los estados y municipios del pas. A la par, se deben
estudiar las motivaciones polticas, as como los recursos tcnicos, humanos y financieros existentes para aplicar las normas legales y hacer
funcionar los instrumentos de rendicin de cuentas.
Para analizar los mecanismos existentes de rendicin de cuentas se
escogieron siete casos: Aguascalientes, Chiapas, Distrito Federal, Guerrero, Nuevo Len, Tlaxcala y Yucatn, los cuales son una muestra
representativa de la geografa nacional y de entidades con diferentes
grados de desarrollo econmico. Algunos, como Nuevo Len, son
ejemplos de una prosperidad econmica contrastante con el atraso
que observan estados como Chiapas o Guerrero. Por su parte, el Distrito Federal se separa del resto por la especificidad de residencia de
los poderes de la Unin, condicin por la que los ordenamientos federales confieren al Ejecutivo de la nacin funciones en el gobierno dela
capital que no posee en otros estados de la Federacin. Finalmente,
la distribucin del poder poltico y la alternancia son elementos que
influyen mucho en la rendicin de cuentas. En Guerrero el pri ha mantenido ininterrumpidamente el mando sobre el Ejecutivo, mientras
que Chiapas acaba de experimentar la alternancia a manos de una
coalicin; y Nuevo Len, finalmente, cuenta ya con un prolongado
gobierno panista.
Debido a que la Constitucin obliga a los estados a ajustar sus ordenamientos jurdicos al marco federal y a no dictar normas que contradigan las leyes federales, las legislaciones de los estados en materia
de rendicin de cuentas son muy similares entre s y con respecto a la
134
legislacin federal. Cuando se presentan, las diferencias de una entidad a otra obedecen a cuestiones de procedimiento que poco alteran
la regularidad caracterstica de las estructuras y sus leyes.
Los principales mecanismos y procedimientos existentes de rendicin de cuentas incluyen la presentacin anual del informe de
gobierno sobre el estado de la administracin pblica y la comparecencia de miembros del Poder Ejecutivo estatal ante el Congreso local;
la presentacin y aprobacin anual de la ley de ingresos y el presupuesto de egresos; la revisin de la cuenta pblica; el juicio poltico
y la declaracin de procedencia; la relacin mando-obediencia en el
sector pblico; y, finalmente, la declaracin patrimonial. Ciertamente
hay mecanismos adicionales, algunos de ellos informales y no escritos,
para que los gobernantes rindan sus cuentas, pero los apenas enunciados constituyen los ms importantes y representativos en Mxico.
4
La forma como se componen las comisiones de los congresos locales retrata la
frmula conocida como shadow cabinet o gabinete a la sombra presente en los comits nacionales de algunos partidos polticos europeos. Las comisiones reproducen la
organizacin del Poder Ejecutivo por ejemplo, Hacienda, Puntos Constitucionales,
Comunicaciones, por mencionar algunas de ellas.
135
pblica. Los informes de gobierno constituyen el smbolo ms republicano del acto de rendir cuentas a los ciudadanos o al Poder Legislativo. No obstante, los informes de gobierno reprodujeron durante
varias dcadas una simbologa que poco tena que ver con una democrtica relacin entre poderes que pusiera de manifiesto los llamados pesos y contrapesos. Debido al predominio del pri en todos
los rdenes y poderes de gobierno en todas las entidades del pas, los
informes servan ms como oportunidad para la publicidad poltica
de los gobernadores que como un acto para someterse al escrutinio
pblico y legislativo.
La creciente competitividad electoral y la pluralidad poltica en las
legislaturas, que se observa desde fines de los aos ochenta, cuando
hubo el primer gobierno estatal de oposicin al ganar el pan la gubernatura de Baja California en 1989, ha propiciado modificaciones
en estas prcticas tradicionales. El gobierno dividido, presente hoyen
muchas de las legislaturas estatales, deja ver ahora en la presentacin
del informe y del mensaje un verdadero acto republicano, por el cual
se coloca efectivamente una banda de soberana al Congreso local. Los
informes se han convertido en mecanismos de rendicin de cuentas
del gobernador y su gobierno, as sea una vez al ao.
136
5
La reconduccin presupuestal es un caso de estudio muy interesante para el proceso
de aprobacin del presupuesto de egresos en el mbito federal. Debido a que la Constitucin no contempla salidas legales en caso de que no haya presupuesto aprobado el
1 de enero, existe un constante peligro constitucional que puede derivar en parlisis si
el Congreso no aprueba el paquete presupuestario a tiempo. Este riesgo existe desde
que iniciaron los gobiernos divididos en 1997, y muchos legisladores y acadmicos han
urgido a resolver esa omisin de la Carta Magna.
6
Vase Gernimo Gutirrez, Alonso Lujambio y Diego Valads, El proceso presupues
tario y las relaciones entre los rganos del poder. El caso mexicano en perspectiva histrica y
comparada, Mxico, unam, 2001, pp. 49-52 y 75-76.
137
138
139
140
141
142
Hasta aqu se han revisado con detalle las instituciones jurdicas y legales que regulan la rendicin de cuentas en el mbito estatal. Sin
embargo, la lectura exclusiva de las reglas escritas es insuficiente para
saber cmo se aplican esas normas en la prctica. Con frecuencia,
los gobernantes y legisladores carecen de los incentivos polticos para
aplicar la ley y hacer uso de sus facultades de fiscalizacin; en otras
ocasiones, en recursos tcnicos y humanos para implementar polticas
de fiscalizacin.
Con respecto a los incentivos polticos, he mostrado en otro estudio cmo en el mbito federal se careca de incentivos para que
el Congreso fiscalizara al Ejecutivo durante el periodo de gobiernos
fuente:
Para querellas.
Constituciones locales, Ley de Responsabilidades de los Servidores Pblicos y Ley de la Contadura Mayor de Hacienda de los estados.
Sociedad
Elabora su propuesta
Aplica sanciones penales.
de gasto y la enva al
Ejecutivo para integrarla a
la iniciativa.
Tribunal
Dicta sentencia.
Superior de
Justicia
Los funcionarios de la
administracin pblica
elaboran su declaracin
patrimonial y la remiten a
la Contralora. El superior
jerrquico aplica sanciones
a los funcionarios de su
dependencia.
Los miembros de la
Contadura elaboran su
declaracin patrimonial y la
remiten a la Contralora.
Comparecencias y
Declaracin patrimonial
rendicin de informes de
y relacin de mando en la
gobierno
administracin pblica
Recibe el informe
Los diputados elaboran su
anual del Ejecutivo y declaracin patrimonial y la
llama a comparecer a remiten a la Contralora.
funcionarios pblicos.
Supervisa a la Comisin de
Vigilancia y atiende los casos de
irregularidades, que remite al
Tribunal Superior de Justicia.
Remite al Congreso la
iniciativa de egresos e
ingresos.
Elabora su propuesta
de gasto y la enva al
Congreso.
Se erige en rgano de
Elabora su propuesta
acusacin, de sentencia o de gasto y la enva al
en gran jurado.
Ejecutivo para integrarla
a la iniciativa. Discute y
aprueba la miscelnea
fiscal.
Contralora
del Estado
Poder
Ejecutivo
Comisin de
Vigilancia
Contadura
Mayor de
Hacienda/
Glosa
Congreso
Actor
144
unificados y encabezados por el pri.13 El fenmeno de la responsabilidad invertida explica cmo el sistema de incentivos del Congreso
mexicano invirti la direccin de la responsabilidad poltica de los
legisladores del pri, quienes se volvieron responsables ante el jefe del
Ejecutivo en lugar de serlo ante sus electores.14 Por un lado, la clusula
que prohbe la reeleccin inmediata en Mxico diluye la conexin
electoral entre representantes y representados, porque los electores,
al no poder reelegir a sus legisladores, carecen de instrumentos para
premiarlos o castigarlos. Para qu invertir tiempo y recursos en
atender las bases electorales si son irrelevantes para el futuro de los
legisladores? Por otro lado, los presidentes de la Repblica emanados
del pri ejercieron en la prctica poderes partidistas, llamados tambin
metaconstitucionales, mediante los cuales decidan las candidaturas
de su partido, seleccionaban a los lderes parlamentarios y promovan
a legisladores leales y disciplinados a cargos en la administracin pblica.15 En consecuencia, resultaba ms redituable y racional prestar
atencin hacia arriba el Poder Ejecutivo que hacia abajo los electores, fenmeno que limit los poderes reales del Congreso y lo
volvi dependiente del Ejecutivo, al que en teora deba controlar.
Por esa falta de incentivos polticos, la fiscalizacin legislativa realizada por la Contadura Mayor de Hacienda de la Cmara de Diputados fue endeble e ineficaz durante el periodo 1970-1997.16 En mi
opinin, el principal obstculo para la rendicin de cuentas en el
mbito federal fueron causas motivacionales que limitaron la aplicacin de las facultades legales para llamar a cuentas al Ejecutivo.
Aunque no existen estudios de este fenmeno en el mbito estatal,
es previsible que el mismo proceso de responsabilidad invertida haya
operado y siga operando en diversas entidades del pas, en las que un
solo partido mantiene control sobre las ramas ejecutiva y legislativa
de gobierno. En los estados, los gobernadores del pri solan desempear, y en muchos casos siguen hacindolo, el papel de jefes polticos
absolutos, premiando y castigando mediante nombramientos, candidaturas y otras retribuciones. Lo mismo puede estar ocurriendo en es-
14
145
Diversos ordenamientos regulan la rendicin de cuentas de los gobiernos municipales, muchos de ellos creados para fiscalizar y regular
el uso y destino de los fondos federales transferidos a los municipios.
El artculo 115 de la Constitucin federal establece los lineamientos
generales con que se orienta el ejercicio de dichos recursos, y se complementa con leyes estatales y reglamentaciones municipales.
Debido a que hay varios fondos dentro del rubro general de transferencias a municipios, cada uno con regulaciones especficas, en
146
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Coahuila
Colima
Chiapas
Chihuahua
Distrito Federal
Durango
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Estado de Mxico
Michoacn
Morelos
Nayarit
Nuevo Len
Oaxaca
Puebla
Quertaro
Quintana Roo
San Luis Potos
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Partido en
el gobierno
pan
pan
prd
pri
pri
pri
prd
pri
prd
pri
pan
pri
pri
pan
pri
prd
pan
prd
pan
pri
pri
pan
pri
pri
pri
pri
pri
dividido (la
(el partido
oposicin controla
en el gobierno
50% + 1. Entre
controla 50% + 1
parntesis el partido
de la Legislatura)
ms grande)
(pan-pri)
(pri)*
(pri mantiene
50% + 1)
(prd)
(pan)
(pri-prd)
(pan)*
(superunificado,
666.7%)
(pan)
(pri)
unificado
147
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatn
Zacatecas
Total
Partido en
el gobierno
pri
prd
pri
pan
prd
dividido (la
(el partido
oposicin controla
en el gobierno
50% + 1. Entre
controla 50% + 1
parntesis el partido
de la Legislatura)
ms grande)
(pri mantiene
50% + 1)
(prd)
20
12
unificado
fuente: Alan de Remes, op. cit., pp. 13-14; sitios oficiales de los consejos electorales y
congresos en los estados. Cuadro actualizado al 22 de abril de 2002.
* El partido en el gobierno controla 50% y otro 50% lo renen los partidos de oposicin.
148
149
Constituciones estatales
Regulan el orden interno de cada entidad federativa y establecen
los lineamientos y normas por las cuales deben regirse sus respectivos municipios. Establecen que entre las facultades y obligaciones
de las legislaturas locales se encuentra la de expedir leyes, decretos
o acuerdos para el rgimen interior del estado en todos los ramos
de la administracin de gobierno, legislar en materia municipal y
revisar la cuenta pblica del estado y sus municipios. Respecto a los
municipios, las constituciones estatales sealan que los ayuntamientos
sern asamblea deliberante y tendrn autoridad y competencia propia
en los asuntos que se sometan a su decisin, pero la ejecucin de stos
corresponder exclusivamente al presidente municipal.
150
17
Algunas contaduras estatales se denominan de Hacienda y otras de Glosa, aunque
se trata slo de una diferencia de palabras, mas no de funciones ni de significado.
18
Entrevistas informales sugieren que muchos municipios carecen de la capacidad
administrativa incluso para elaborar un reporte financiero. Ello hace muy difcil corresponsabilizar a los ayuntamientos en la elaboracin de la cuenta pblica, la iniciativa de
ley de ingresos del estado y el presupuesto de egresos, y complica por ende la rendicin
de cuentas municipal.
19
Esta seccin se basa en Katya Rodrguez Gmez, Las relaciones intergubernamentales
en la operacin del faism, Mxico, cide, 2000.
151
Estado:
Ejecutivo Estatal.
Comit de Planeacin para el Desarrollo de los Estados
(Coplade).
Secretara de la Contralora Estatal.
Congreso Estatal.
Contadura Mayor de Hacienda del Congreso Local.
Municipio:
Cabildo municipal.
Comits de planeacin para el desarrollo municipal
(Coplademun).
Consejos de desarrollo municipal (cdm).
Los mecanismos generales de la poltica de desarrollo social y de
operacin del faism se definen y disean en el gobierno federal, conla
participacin de la Sedesol, Secodam y shcp. La Sedesol propone
la cantidad de recursos que sern asignados a las entidades federativas usando indicadores de marginacin y pobreza. Asimismo, proporciona informacin a los estados para distribuir los recursos a los
municipios. Por su parte, la Secodam tiene facultades para fiscalizar y
evaluar los programas y acciones de gobierno derivados del ejercicio
de recursos federales.
La shcp tiene la funcin de controlar la asignacin de recursos del
faism que hace la Federacin a los estados. Por su parte, el Congreso de
la Unin aprueba dos preceptos fundamentales para el faism: el Presupuesto de Egresos de la Federacin y la Ley de Coordinacin Fiscal.
Adems, se encarga de fiscalizar la cuenta pblica federal y tiene la
facultad de coordinarse con las legislaturas locales para revisar las
cuentas pblicas estatales y municipales.
Los gobiernos estatales, a travs de sus secretaras de Finanzas, los
Coplades y las contraloras del Ejecutivo, as como los congresos locales participan de manera activa en la operacin y fiscalizacin del
faism. Al suscribir el Convenio de Desarrollo Social como el Ejecutivo
federal, el Ejecutivo estatal ejerce las siguientes funciones:
Provee de los recursos a los municipios de acuerdo con la calendarizacin contenida en la Ley de Coordinacin Fiscal.
Consolida los ordenamientos jurdicos de la figura del Consejo de
Desarrollo Municipal.
152
153
154
155
156
Nivel de responsabilidad
Baja
Media
Alta
Nivel de estudios
Bsico
67.9
47.9
17.1
Medio
5.2
10.4
15.4
Superior
26.9
41.7
67.5
Ibid.
Ibid.
25
Rodolfo Garca del Castillo, Los municipios en Mxico, los retos ante el futuro, Mxico,
cide, 1999, p. 183.
23
24
157
Sera deseable que los individuos con experiencia de gobierno pudieran incorporarse a administraciones subsecuentes para aprovechar
su capacitacin. La capacitacin se ha dado a travs de agencias gubernamentales y universidades estatales, as como de instituciones
acadmicas, centros y asociaciones. De acuerdo con investigadores del
Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (cide), los diferentes
temas por abordar para profesionalizar la gestin municipal son la
relacin ayuntamiento-partidos polticos, el servicio civil de carrera,
los sistemas de capacitacin de los servidores pblicos, el control de
la gestin gubernamental, el cdigo de tica gubernamental, las relaciones laborales y derechos de trabajadores y las responsabilidades de
los servidores pblicos.26
158
159
Transferencias
Chile
5.7
Brasil
16.3
Finlandia
23.1
Alemania
24.5
Canad
27.5
Estados Unidos
29.3
Francia
34.2
39.4
Bolivia
44.0
Mxico
93.3
La alta dependencia fiscal de los ayuntamientos frente a la Federacin y la consecuente baja dependencia frente a sus ciudadanos
puede haber estimulado un bajo nivel de responsabilidad poltica de
los gobernantes y puede haber generado tambin cierta apata y desinters de los habitantes para llamar a cuentas a sus presidentes municipales. Por eso, en los municipios mexicanos el proverbio no taxation
without representation se puede sustituir por low taxation, low represen
tation.
conclusiones
160
por el voto democrtico y mayoritario de sus ciudadanos se han convertido en lderes autoritarios y populistas. La democracia electoral
no se traduce necesariamente en democracia liberal en la cual los
gobernantes se sometan al escrutinio pblico y rindan cuentas a sus
votantes. Para que ello suceda es necesario construir instituciones de
rendicin de cuentas que obliguen a los gobernantes a someterse al
veredicto y control de otros poderes de gobierno y al veredicto de los
ciudadanos, ms all de la celebracin de elecciones.
Asimismo, la descentralizacin como un objetivo positivo de modernizacin del pas es un proceso incompleto y muy riesgoso si se
descentralizan recursos sin construir instituciones de rendicin de
cuentas de esos recursos. Si la centralizacin fiscal causa ineficiencia
y aleja al usuario de servicios pblicos de sus proveedores, la descentralizacin sin mecanismos de rendicin de cuentas puede conducir al
dispendio y la corrupcin.
Mxico ha concluido con relativo xito su proceso de transicin
a la democracia. Lo que la gente exige ahora es que sus gobiernos
democrticos den resultados. Para ello es urgente construir las instituciones de rendicin de cuentas tanto en el mbito federal como en
los gobiernos estatales y municipales. De otra forma, la democracia
mexicana puede convertirse en un concepto vaco al no producir gobiernos eficaces y honestos.
161
31
162
Disposiciones
jurdicoAlcance de su contenido
normativas
municipales
Ley de
Se sealan los diferentes
Ingresos
rubros y conceptos por los
que percibir ingreso el
municipio. El ayuntamiento
puede preparar su proyecto
de ley para aprobacin del
Congreso local.
Presupuesto
de Egresos
Ley de
Hacienda
32
Este cuadro se elabor con base en informacin contenida en Enrique Cabrero
Mendoza, Los Dilemas de la modernizacin municipal, Estudios sobre la gestin hacendaria
en municipios urbanos en Mxico, cuadro 7, Mxico, cide, 1999, quien cita a Hilda Reyes
Mota, 1995.
Disposiciones
jurdiconormativas
municipales
Cdigo Fiscal
Municipal
(si se cuenta
con l)
Alcance de su contenido
163
Ley de
Coordinacin
Fiscal del
Estado o
Decreto de
distribucin
de participaciones
Ley de Deuda
Pblica
Estatal o
Municipal
164
Disposiciones
jurdiconormativas
municipales
Ley de Obras
Pblicas del
estado o
municipal
Alcance de su contenido
Ley de
Catastro y su
reglamento
Ley de
Presupuesto,
Contabilidad
y Gasto
Pblico del
Estado
Disposiciones
jurdiconormativas
municipales
Ordenamiento relativo
al scnf. 1]
Convenio de
Adhesin del
estado y sus
Anexos
165
Alcance de su contenido
Convenio de
Colaboracin
Administrativa del
Estado y sus
Anexos
Si el Estado se encuentra
coordinado con la
Federacin en esa materia,
aqul y sus municipios deben
sujetarse a lo que el convenio
establezca.
Declaratoria
de Coordinacin en
Materia de
Derechos del
Estado
Declaratoria
de Coordinacin en Adquisicin de
inmuebles del
Estado
166
bibliografa
167
168
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