A difcil adaptao da polcia paulista ao

estado de direito (ps-1946 e ps-1985)

Thas Battibugli
Professora do Centro Universitrio Padre Anchieta

No Brasil, a discusso sobre polticas de segurana

pblica em perodos democrticos teve como ncleo compatibilizar o sistema policial com demandas e exigncias do estado de direito, tanto aps
a queda da ditadura Vargas, em 1946, como aps
o regime militar, em 1985. Este artigo reflete sobre
obstculos que inviabilizaram reformas no setor,
utilizando-se do conceito de cultura policial na
compreenso dos valores e das prticas institucionais conformadoras da identidade profissional que
levam resistncia a mudanas.
Palavras-chave: polcia,
cultura policial,
democracia, arbitrariedade, projetos de reforma.

The debate on public security policies in Brazil

during periods of democracy has been focused
on making of the police system compatible with
the requirements of the state of rights, both after
the fall of the Getulio Vargas dictatorship in 1946
and in the post-military regime era, since 1985. The
article The challenges for Sao Paulo police to
comply with Rechtsstaat discusses obstacles to
reform the sector, using the idea of police culture
to explain the elements that inform professional
identity and lead to resistance to changes.
Key words: police, police culture, democracy,
arbitrariness, reform projects.

Introduo

Recebido em: 08/12/08

Aprovado em: 26/01/09

1 Este artigo resultado da

tese de doutorado em cincia
poltica intitulada Democracia
e Segurana Pblica em So
Paulo (1946-1964), orientada
pelo prof. dr. Paulo Srgio
Pinheiro, na Faculdade de
Filosofia Cincias e Letras da
Universidade de So Paulo.

o Brasil, a discusso sobre a efetivao de polticas de

segurana pblica, em perodos de democracia poltica, teve como preocupao bsica tornar o sistema
policial compatvel com as demandas e exigncias do estado
de direito, tanto aps a queda da ditadura Vargas, em 1946,
como no ps-regime militar, em 19851. Em ambos os casos,
essa compatibilidade no foi satisfatoriamente alcanada.
Este artigo prope a reflexo sobre alguns obstculos que inviabilizaram projetos de reforma na polcia
paulista2. Para tanto, o conceito de cultura policial auxilia
na compreenso dos valores e das prticas institucionais
que formam a identidade do profissional e que, por vezes, resistem a mudanas. Toda cultura institucional est
imersa em um corpo social e reflete, at certo ponto, seus
valores e condutas. Desse modo, deve-se analisar a inter-

2 Limito-me aqui apenas

polcia paulista, pois o sistema de segurana pblica
brasileiro tem por caracterstica a descentralizao administrativa e, assim, as instituies policiais de cada estado
apresentam singularidades
prprias na estruturao, no
sistema administrativo e de
valores, o que tornaria o estudo das polcias estaduais
demasiadamente extenso.

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relao existente entre a cultura policial e as peculiaridades

da sociedade brasileira no trato com seus cidados.
O jogo de poder, os conflitos e as rivalidades existentes entre as principais instituies policiais Polcia
Civil e Polcia Militar , marcam a trajetria da polcia
paulista e tm inviabilizado reformas, pois ambas as instituies no querem ter verbas, atribuies e poder diminudos ou mesmo repassados para a rival. Acredita-se
que a autonomia administrativa e operacional da polcia
paulista contribuiu para a existncia de um descompasso entre a vigncia de um sistema democrtico, protetor
dos direitos individuais, e a presena no cotidiano de
abusos de autoridade por parte de policiais.

Cultura policial, rivalidades e reformas

A polcia instituio especializada no controle social interno para, se preciso, dentro dos limites legais,
utilizar-se de violncia para a preservao emergencial da ordem. Sua funo resolver, de modo rpido,
situaes desagradveis e, muitas vezes, inesperadas.
Protege a vida e a propriedade e um mecanismo oficial de gerenciamento de relaes entre os indivduos.
Zela pela moralidade pblica. Caracterstica marcante
do ser policial saber encontrar prontamente a soluo
adequada tanto para a situao trivial, simples e previsvel, quanto para a inusitada e complexa. Alm do
controle social, presta servios comunidade (REISS
e BORDUA, 1967, pp. 26-28; REINER, 2004, p. 26 e
p. 199; PESTANA, 1955, pp. 53-54; KEANE, 1988, pp.
179-180; e BITTNER, 1990, p. 11).
Cada corporao policial tem um sistema de valores prprio que forma uma verdadeira cultura institucional. A cultura engloba o modo de vida de uma
sociedade: crenas e ideias, instituies e sistemas, leis
e costumes. Da mesma forma, a cultura policial representa um conjunto de valores, regras e prticas definidoras de padro cultural especfico, das relaes de
poder e do perfil da instituio (FISCHER, 1996, p. 66;
REINER, 2004, pp. 131-132).
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O estudo da cultura policial permite determinar at que ponto e por que aes ilegais so consideradas normais e mesmo necessrias para o padro
da conduta policial de determinada poca. Para
tanto, necessrio analisar casos de desrespeito
pelos direitos dos cidados, como a priso sem o
devido processo legal, tortura e casos de corrupo
policial, pois nem sempre o comportamento aceito
pela prtica policial cotidiana aprovado pela sociedade. Dessa forma, a ao do policial no pode
ser compreendida sem o estudo da configurao, da
insero do indivduo em um grupo pertencente a
um modelo burocrtico com cultura caracterstica
(ELIAS, 2000, p. 57). Cada instituio marcada
por uma cultura prpria, ainda que traada por valores gerais comuns a qualquer instituio policial.
Os princpios institucionais formam os valores e o
padro de comportamento do policial e so gradualmente assimilados e internalizados por quem ingressa na cultura institucional. O policial age sem
conscientemente perceber a importncia desses
valores como base orientadora de suas condutas e
decises (FISCHER, 1996, p. 68; ELIAS, 2000, pp.
54-55; BRETAS, 1999, p. 149).
Assim, a cultura de cada organizao policial
constituda de nuances decorrentes da estrutura administrativa, de valores institucionais, da funo que
lhe atribuda no sistema de segurana e da relao
com corporaes de funo similar. a diferena especfica de cada instituio, a diferena entre ser policial civil e ser policial militar, por exemplo, que constri cada uma dessas culturas.
A cultura da polcia no nica, nem homognea, uma vez que cada corporao tem um sistema de
valores, uma identidade, e, em seu interior, existem
ainda subculturas provenientes de cargos e funes
de poderes distintos, hierarquicamente ordenados.
Assim, as subculturas so geradas por experincias
e posicionamentos especficos no interior de uma
cultura geral, e podem existir at subculturas rivais
(REINER, 2004, p. 132).
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3 Museu de Polcia (MP).

Militia, ano XII, n 79, pp.
48-49, jan./fev. 1959.

Entre 1946 e 1964, as principais corporaes policiais paulistas eram a Polcia Civil, a Fora Pblica
(Polcia Militar) e a Guarda Civil. A Polcia Civil era a
corporao que congregava maiores responsabilidades
e prestgio. Atuava como polcia preventiva ou administrativa, a fim de evitar a prtica de crimes, e tambm como polcia repressiva ou judiciria, para investigar infraes lei e localizar seus respectivos autores
(BRITO e MIRANDA, 1966, p. 12).
O delegado apurava a ocorrncia de crimes e instaurava inqurito policial, que poderia dar incio a um
processo judicial. Alm disso, era a autoridade policial
responsvel pela coordenao de todo o policiamento realizado pela Fora Pblica (FP) e pela Guarda
Civil (GC). Nas delegacias do interior e em algumas
circunscries da capital, o delegado determinava ao
comandante do destacamento da FP designado para
atuar junto quela delegacia a execuo do servio policial necessrio, como rondas, prises, diligncias etc.
O comandante, no caso, era, geralmente, um suboficial
responsvel pela boa conduo da tarefa (PESTANA,
1955, pp. 149-293; BATTIBUGLI, 2007, p. 43).
A Fora Pblica era a maior corporao policial do
Estado. Tinha efetivo, em mdia, de trs a quatro vezes
superior ao da Polcia Civil, dependendo do ano, e, em
mdia, duas vezes maior que o da Guarda Civil. Criada
em 1831, a FP era uma corporao militar, considerada
reserva do Exrcito, podendo ser mobilizada em tempo
de guerra externa ou civil, de acordo com a Constituio de 1946 (BATTIBUGLI, 2007, p. 49, PONTES DE
MIRANDA, 1953, p. 335).
O carter militar da carreira da FP e a subordinao ao Exrcito fizeram com que o treinamento da
corporao fosse basicamente militar, com simulaes
de combates terrestres e treinamentos fsicos intensos.
Quando o treinamento se voltava para o policiamento
civil, eram realizadas simulaes de tumultos urbanos
e greves. Como exemplo, a rdio-patrulha da FP, criada em 1957, tinha uma tropa de choque utilizada para
conter multides com bombas de efeito moral, granadas de gs, jatos dgua e metralhadoras 3.

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A Guarda Civil foi criada em outubro de 1926, nos

moldes da Polcia Metropolitana de Londres. Era uma
polcia civil fardada e de carreira independente da Polcia Civil, mas recebia instruo na Escola de Polcia,
com professores da GC e da Polcia Civil.
A atuao da GC se restringia s cidades de grande e mdio porte, como So Paulo, Santos, Campinas,
Sorocaba, Ribeiro Preto, Bauru, Marlia e Presidente
Prudente. Realizava policiamento urbano preventivo e
ostensivo (BRITO e MIRANDA, 1966, p. 143; PESTANA,
1957, pp. 308-311; LINGO e AVIGNONE, 1958, p. 110).
A Constituio Federal de 1988 4 manteve o carter
militar da Polcia Militar e a atuao da mesma como
fora auxiliar, reserva do Exrcito, como estabelecido
pela Constituio de 1946. Alm da Polcia Militar e da
Polcia Civil, a Constituio de 1988 permitiu aos municpios a criao das Guardas Municipais para proteo de seus bens, servios e instalaes 5.
Embora a Constituio de 1988 no tenha estabelecido mudanas estruturais no sistema policial brasileiro,
o equilbrio de poder da polcia paulista sofreu alteraes
no ps-1985, em comparao com o perodo de 1946 a
1964. Nessa primeira fase de democracia, a Polcia Civil
era a instituio de maior prestgio, e os delegados eram
as principais autoridades policiais. No entanto, aps a
queda da ditadura militar, em 1985, a PM se apresentou
como a instituio de maior poder, pois, com o regime
militar, houve o enfraquecimento das instituies civis.
Para a anlise da cultura institucional, necessrio
considerar dois nveis de articulao: o primeiro formado por legislao, doutrina policial, regulamentos
internos e polticas pblicas; o segundo, formado por
prticas, estratgias, astcias e discursos presentes na
instituio, no veiculados como parte efetiva da mesma, mas vitais para a compreenso do seu funcionamento (FISCHER, 1996, p. 75).
parte constitutiva da cultura policial de vrios
pases a existncia de distanciamento entre o que
ensinado nas academias de polcia e o que praticado,
diariamente, nas ruas, caso da polcia paulista
(BATTIBUGLI, 2007). Muitas regras formais do
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4 Ver art. 42 e art. 144, 6,

da Constituio Federal de
1988.
5 Ver art. 144, 8, da Constituio Federal de 1988.

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6 Arquivo Pblico do Estado de So Paulo (AESP),

Departamento Estadual de
Ordem Poltica e Social/So
Paulo (DEOPS/SP), 50-H031, Pasta 2. Jornal A Noite,
12 de abril de 1949.

trabalho policial so ignoradas ou superadas por regras

informais de ao, que podem resultar em condutas
ilegais. Portanto, h falhas estruturais de articulao
entre o primeiro e o segundo nveis (REINER, 2004,
p. 134 e pp. 245-246; BITTNER, 1990, pp. 193-194;
FISCHER, 1996, p. 75).
O segundo nvel da cultura policial se forma a partir da interao entre o conhecimento tcnico, as regras formais e a prtica cotidiana. o seu segredo profissional, a diferena especfica em relao s demais
organizaes burocrticas (WEBER, 1966, p. 26).
Essa interao pode ser positiva quando auxilia o
policial a decidir sobre a melhor soluo para um caso
urgente, baseada no uso mnimo da fora aliado a estratgias conciliatrias que evitam a aplicao formal
da lei. Por um lado, a cultura policial altamente prtica, o que no implica a irrelevncia das regras formais,
mas, por outro, no orienta completamente a ao. A
interao pode ser negativa, quando marcada pelo uso
exacerbado da fora, por condutas ilegais e corruptas
(REINER, 2004, pp. 26-27 e p. 142; BRETAS, 1999, p.
160; CALDEIRA, 2000, pp. 105-107).
Havia certo distanciamento entre o que era ensinado nas escolas de formao e o que era praticado pela
polcia, entre 1946 e 1964. Por um lado, os manuais de
instruo reiteravam a necessidade de o agente da lei se
ater aos preceitos legais sem abusar do poder de polcia.
Os textos enfatizavam a importncia da civilidade na interao policial-cidado (TEODORO, 1956; PESTANA,
1957; TEIXEIRA, 1963). Por outro lado, vrias denncias de violncia policial, na poca, eram acompanhadas
de duras crticas da imprensa paulista e do legislativo
estadual (BATTIBUGLI, 2007, pp. 22-34 e pp.110-114).
Exemplo de arbitrariedade policial est em matria do
jornal A Noite, de 1949, que criticou duramente os mtodos cientficos de policiais boais, sdicos para arrancar a
confisso de um delinquente, substituindo a argcia pela
borracha e a habilidade pela tortura6. Como tipos de torturas aplicadas na poca, o jornal destaca o uso de pontas
de charuto aceso, surras de chicote de arame, choques eltricos e espancamentos (BATTIBUGLI, 2007, p. 23).

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Em 1955, o deputado estadual Bento Dias Gonzaga, em discurso na Assemblia Legislativa, afirmou
que a populao de So Paulo no possua segurana,
no devido aos delinquentes, mas s arbitrariedades
da prpria polcia.
No ps-1985, os relatos de arbitrariedades no
foram menores, pois tanto a PM como a Polcia Civil
tm sido marcadas por reiterados casos de violncia policial (como a tortura e a execuo sumria),
corrupo e impunidade. Alm disso, nota-se que a
corrupo e a violncia nas organizaes policiais e
no sistema penitencirio contribuem para o fortalecimento de organizaes criminosas como o PCC
(Primeiro Comando da Capital) (ADORNO e IZUMINO, 1999, pp. 114-116; MESQUITA NETO, 2002,
pp. 231-234; PINHEIRO, 1999, pp. 84-94; MESQUITA NETO e ALVES, 2007, pp. 91-107).
Dessa forma, as crticas polcia entre 1946 e
1964 e os dados de arbitrariedade policial colhidos
nos anos 80 e 90 indicam a existncia de forte dissonncia entre a instruo recebida nas academias
de polcia e a prtica policial cotidiana. A cultura
policial funciona como elo, filtro da relao entre
a poltica de segurana pblica e a prtica policial.
Quando o Estado elabora nova diretriz para a polcia,
esta avalia a ordem recebida pelos parmetros de sua
cultura. Assim, a polcia poder acatar a nova norma
ou, at mesmo, ignor-la, caso seja vista como lesiva
corporao, embora, formalmente, devesse sempre
subordinar-se ao Executivo estadual.
A anlise da cultura policial deve se ligar ao contexto histrico, pois so as reaes a condutas de agentes externos, como uma nova legislao para a polcia
ou crticas da imprensa, que revelam os valores que
sustentam sua identidade. No contexto de conflito, a
instituio tenta se defender das crticas e de seus supostos detratores por meio de argumentao e conduta
baseadas em valores, cdigos e mitos que revelam seus
pilares de funcionamento e sua estratgia de luta pela
manuteno, ou mesmo ampliao do poder corporativo (FISCHER, 1996, p. 79; BATTIBUGLI, 2007, p. 77).
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7 AESP, DEOPS/SP, 50-J-135,

Pasta 1. O Estado de So
Paulo, 10 de abril de 1954. A
reivindicao de equiparar
o salrio de delegado ao de
promotor e juiz do Tribunal
de Justia foi assunto na Assemblia Legislativa estadual, atravs de projeto de lei,
em agosto de 2006. A Polcia
Militar pressionou os deputados para manter a isonomia entre delegados e oficiais PMs, concedendo-lhes
tambm a equiparao.
interessante notar que, para
a equiparao ser possvel
para a PM, foi preciso conceder o status de cincia jurdica ao curso de formao
de oficiais do Barro Branco
(BATTIBUGLI, 2007).

Note-se que, no ps-1946 e no ps-1985, vrios projetos de reforma da polcia foram propostos, mas a maioria no se concretizou, como a unificao entre as polcias
Civil e Militar, a equivalncia de atribuies, hierarquia e
salrios entre policiais civis e militares e a equiparao de
salrios entre delegados, juzes e promotores7 (BATTIBUGLI, 2007, pp. 162-188; SILVA, 2008, pp. 193-209).
A cultura policial paulista marcada por intensa rivalidade entre as corporaes policiais do estado, principalmente entre a Polcia Civil e a Polcia Militar, em constante
competio por maiores verbas, atribuies e poder. Cada
qual age como se fosse nica, autossuficiente, defende os valores de sua instituio, e pode, inclusive, denegrir a imagem
da rival para a populao, a imprensa e a esfera poltica.
Nesse contexto, prejudica-se o sistema de segurana
pblica como um todo, pois a falta de aes coordenadas,
conjuntas, entre as instituies acarreta no s desperdcio oramentrio, devido existncia de sistemas administrativos autnomos em cada corporao e de policiamento concorrente nas mesmas reas, como tambm a
ineficincia do trabalho realizado sem planejamento.
Entre 1946 e 1964, tanto a Fora Pblica como a Polcia Civil temiam desaparecer ou ter suas competncias
reduzidas com uma possvel reforma no setor de segurana. Os valores da Fora Pblica eram caracterizados pelo
respeito disciplina, hierarquia, doutrina e aos treinamentos militares. O policial da FP via-se como um militar,
uma fora reserva do Exrcito que exercia tambm tarefas
de policiamento, mas no queria se submeter a qualquer
autoridade policial civil, como o delegado, ou Justia comum, pois tanto um como outro no faziam parte da estrutura militar. Alm disso, a Fora no via motivos para se
manter afastada das principais atribuies da Polcia Civil:
investigao e produo de inquritos.
A Polcia Civil, por sua vez, lutava para fixar e manter
o delegado de carreira como a autoridade policial suprema,
responsvel por organizar e dirigir o policiamento realizado
pelas demais corporaes. Grande parte da identidade do
policial da FP era construda atravs da oposio ao policial
civil e vice-versa. Os objetivos de ambas as instituies eram
o poder e a expanso de suas atribuies.

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No ps-1985, as rivalidades entre a Polcia Civil e

a PM se mantiveram. Exemplo recente foi o confronto
ocorrido entre as corporaes nos arredores da sede do
governo paulista, em 16 de outubro de 2008, em meio
greve dos policiais civis. Houve luta campal e agresses
entre policiais, uma demonstrao clara da hostilidade e da falta de dilogo entre policiais das instituies
e da inoperncia da Secretaria de Segurana Pblica
(SSP) em administrar a situao. Em entrevista, o secretrio da SSP, Ronaldo Marzago, disse que o silncio
da secretaria diante do confronto foi estratgico, ou
seja, revelador da inpcia da secretaria na administrao do sistema policial (BATTIBUGLI, 2008, p. 2; PAES
MANSO, 01/11/2008, p. C3).

Autonomia operacional da polcia e estado de

direito
necessrio pensar sobre as caractersticas fundamentais do
Estado democrtico para examinar a influncia da democracia poltica na conduo do sistema de segurana pblica estadual. O funcionamento do Estado democrtico depende de um sistema legal
que preserve as liberdades e as garantias polticas, proteja os direitos
civis de toda a populao, tenha redes de responsabilidade, e possua
mecanismos de fiscalizao e punio dos agentes do Estado que
cometam ilegalidades no exerccio da funo. Tais mecanismos fazem parte do sistema de accountability, ou responsabilizao, para
a proteo da ordem democrtica. Quando esse sistema de accountability funciona mal, pontos fundamentais do sistema democrtico
so fragilizados, como o tratamento igualitrio dos cidados perante
a lei e o respeito ao devido processo legal (ODONNELL, 2000, pp.
352-353; BOBBIO et al., 2000, pp. 326-327).
O sistema democrtico consolidado conta com cinco bases de
sustentao: a sociedade civil livre e ativa, com grupos auto-organizados; a sociedade poltica, relativamente autnoma para exercer o controle sobre o poder pblico e o aparato estatal; o estado
de direito, para assegurar liberdades e garantias individuais; a burocracia estatal, que opera segundo os padres legais; e a sociedade
econmica institucionalizada, com relaes mercado-indivduo
reguladas pelo Estado (LINZ e STEPAN, 1999, pp. 25-34).
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Tais bases interagem entre si de forma complementar. Uma esfera fortalece e protege a outra. A democracia um regime poltico estruturado em esferas
de mediaes entre o Estado e a sociedade para resolver questes sociais, de cidadania e de governo, com
transparncia, legalidade e participao poltica dos
cidados (PINHEIRO e SOUZA, 2000, p. 3).
A condio bsica para a criao da democracia poltica moderna foi a constituio do Estado como instituio
detentora de soberania jurdico-poltica e do monoplio
do uso da violncia fsica legtima, em oposio ao carter
descentralizado do poder medieval (WEBER, 2000, p. 34).
Assim, somente o Estado, soberano em seu territrio, tem
a prerrogativa de utilizar a fora de modo legtimo. O carter de legalidade de suas aes conferido pelo controle e
pelas limitaes impostas pela prpria legislao estatal. O
Estado tem por fim ltimo o bem comum e a manuteno
da ordem pblica, da paz social (ADORNO, 2002, pp. 276
e pp. 299; REINER, 2004, p. 167).
A polcia parte integrante da burocracia estatal, organizao complexa responsvel por administrar a esfera
pblica, estruturada na autoridade racional hierarquizada,
na formalidade das relaes entre os cargos e em sistema
de obrigaes e privilgios definidos por normas (WEBER,
1966, pp. 20-27; LIMA, 2003, p. 23). Alguns traos, porm,
so inerentes atividade policial como o poder de polcia, a presena do perigo em potencial e a imposio de
autoridade. Tais caractersticas constroem a personalidade
do trabalho policial, no como um fenmeno psicolgico individual, mas como uma cultura socialmente gerada
(BRETAS et al., 1999, p. 149; REINER, 2004, pp. 135-136).
A instituio policial , portanto, um complexo rgo burocrtico, de cultura e poder peculiares, o qual, sob certos
aspectos, distancia-se do tipo ideal de organizao burocrtica weberiana (HALL, 1966, p. 30).
O poder de polcia confere a prerrogativa de impor aos direitos individuais as restries necessrias manuteno da ordem.
Essa atribuio exclusiva do sistema policial tem delimitao incerta, visto que causada pela prpria natureza do trabalho policial de
lidar de maneira rpida com casos imprevisveis (PESTANA, 1957,
pp. 49-50, 69; ADORNO, 1998, p. 14; BITTNER, 1990, p. 122).
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Por um lado, a possibilidade de ocorrncia de

condutas ofensivas e injustas a algum inerente
profisso, pois a conjugao entre o agir rpido e o uso
de coero fsica pode facilmente levar a arbitrariedades
involuntrias (BITTNER, 1990, pp. 96-97). Por outro
lado, a deciso sobre a conduta mais apropriada para
cada caso tomada por esteretipos sobre a situao
ou pessoa suspeita, perigosa.
A atividade policial depende mais de quem a
pessoa do que de sua conduta em si. As arbitrariedades
ocorrem, frequentemente, em alvos preferenciais:
desprivilegiados sociais, jovens e negros, vistos
como mais inclinados a cometer infraes, ou como
menos propensos a denunciar possveis desvios que
resultem em punio ao policial infrator. Um jovem
negro pobre e um senhor rico branco, ao praticarem
os mesmos atos, certamente receberiam tratamentos
distintos, diferenciao que reflete os preconceitos
e a distribuio de privilgios de uma determinada
sociedade, o que contribui para a proteo e
manuteno das estruturas de poder. A atividade
policial tem em si um cunho discriminatrio que
no pode ser ignorado, cujo problema no est na
existncia de conduta movida pela suspeio, mas
no contedo de tais percepes preconceituosas,
compartilhadas pela cultura policial e por vrios
setores da sociedade (REINER, 2004, pp. 139-140;
BITTNER, 1990, pp. 96-99 e p.129).
A fronteira exata entre as condutas legal e
arbitrria nebulosa, mas se pode perfeitamente
distinguir entre a ao truculenta e a respeitosa. O
problema do exerccio do poder de polcia estaria,
assim, no amplo arbtrio aliado ao fato de que a
populao tem maior contato com os escales mais
baixos e menos qualificados de sua hierarquia.
raro que aes com uso de fora sejam revistas e
julgadas por algum, ou mesmo presenciadas por
policiais mais graduados. A probabilidade de um
policial cometer uma arbitrariedade e ser punido
geralmente baixa (BITTNER, 1990, p. 122; REINER,
2004, p. 27; COSTA, 1985, pp. 194-207).
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A organizao policial paulista tem um controle

interno rgido e centralizado, porm ineficaz, pois regula com rigor apenas questes ligadas hierarquia, s
decises administrativas da corporao e vestimenta
do policial, principalmente em instituies de doutrina militar como a Polcia Militar. Assim, a atuao do
policial nas ruas nunca est sob inteiro comando dos
superiores hierrquicos, ou devido prpria natureza
do trabalho de policiamento, que a de tomar decises rpidas e complexas em situaes imprevisveis,
ou por falta de interesse dos prprios superiores em
um controle mais efetivo, ou, ainda, como consequncia do protecionismo existente entre policiais de mesma graduao, que costumam no divulgar desvios de
seus pares. Se um colega est em perigo, no importa
se est certo ou errado, merece ajuda e apoio; o esprito corporativo encobre as violaes cometidas por
policiais, por seus superiores hierrquicos e por agentes do mundo externo, a sociedade e a esfera poltica
(REINER, 2004, pp. 140-141; BAYLEY, 1994, pp. 64-65;
BITTNER, 1990, p. 147).
comum, no entanto, que qualquer instituio
tenha instrumentos para garantir sua perpetuao no
tempo. Entre os profissionais, forma-se uma rede de
solidariedade interna a ser mobilizada em caso de dificuldades, de perda de direitos ou de possibilidade de
punio (WILSON, 1995, pp. 30-31). Essas duas frentes de defesa, a institucional e a criada entre os funcionrios, podem se unir em caso de grave ameaa
existncia da corporao. Desse modo, o problema no
reside na existncia do esprito corporativo no interior
da organizao policial, mas em seu uso para ocultar
desvios de conduta e abusos de poder perante a sociedade (REINER, 2004, p. 27; pp. 245-247).
O cotidiano de abusos policiais pode ser melhor
compreendido pelo fato de os policiais em contato
com a populao pertencerem ao mais baixo escalo,
com menos preparo tcnico, menos escolaridade e menor salrio da corporao, mas terem grande margem
de arbtrio. Aqueles que deveriam controlar o desempenho desses policiais, ou seja, os oficiais mais gra50

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duados em hierarquia e escolaridade, na verdade, no

tm condies de avaliar a sua conduta cotidiana, geralmente por no realizarem atividades de policiamento. Deixam-se em segundo plano, justamente, a relao
com o cidado e as possveis arbitrariedades do policial, por no se ter ou no se querer ter controle sobre
suas decises e aes dirias, alm de se dar prioridade
s formalidades da disciplina interna (BAYLEY, 1994,
p. 65; BITTNER, 1990, p. 142).
O modo como a polcia trata o cidado para este
um forte definidor da forma como o Estado o respeita ou desrespeita, pois uma instituio estatal de
grande visibilidade (BITTNER, 1990, p. 19). A polcia
como agente do Estado reflete, at certo ponto, em
suas aes, as diretrizes governamentais, ainda que
tenha relativa margem de autonomia para estruturar
e realizar tarefas de policiamento. A polcia , portanto, uma instituio chave para se avaliar a efetividade
dos valores democrticos de um pas, de seu governo
e sua sociedade.
A complexa organizao burocrtica policial ,
geralmente, ineficiente no controle e na preveno
de comportamentos ilegais de seus membros, dentre outros fatores, porque eles tm grande margem
de autonomia no cumprimento das misses policiais
(BAYLEY, 1994, p. 64; p. 72). Portanto, a relao entre polcia e legalidade democrtica sempre pautada
por dissenses e conflitos, seja por suas peculiaridades institucionais, seja pelas particularidades da sociedade na qual est inserida.
No Brasil, a instituio policial foi, em muitos momentos, reflexo das limitaes democrticas e instrumento da violncia ilegtima do Estado contra a populao, o qual tolerava abusos de seus agentes contra os
no privilegiados, os suspeitos em potencial negros,
jovens, pobres e militantes polticos (CALDEIRA, 2000,
p. 107). A violncia policial deve ser analisada sob o
aspecto de uma cultura poltica autoritria e discriminatria presente na sociedade brasileira e na prpria
polcia, e no enquanto arbitrariedade involuntria
cometida pelo policial (PINHEIRO, 2001, p. 263).
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8 Subcidado aquele que

no tem seus direitos civis
assegurados, no tem acesso justia formal. Ele est
na condio de pria social, e sua situao precria
seria vista como natural
para a parcela mais abastada da sociedade, conforme
SOUZA (2000).

Como as vtimas de arbitrariedades pertencem ao

setor mais vulnervel da sociedade, no h grande interesse da instituio policial e do Judicirio em apurar desvios de conduta, em flagrante desrespeito aos
direitos civis desses cidados, que so tratados pela
sociedade como propriedade da polcia e, por esta,
como lixo (REINER, 2004, p. 143). A margem de discricionariedade da polcia legitimamente maior em
situaes de abordagem de suspeitos, j que uma de
suas funes reprimir as classes suspeitas e perigosas (PINHEIRO, 1981, pp. 47-49). Cidados de classe
social baixa tm bons motivos para evitar a polcia no
Brasil e tambm em outros pases, como a Inglaterra
e os EUA (REINER, 2004, p. 29).
No Brasil, a prpria instituio policial
estigmatizada pela sociedade, e vista como a tampa
da lata do lixo social, sem grande valor. Devido ao
contato cotidiano do policial com criminosos e sua
ampla margem de arbtrio, o cidado sente-se mais
seguro quando distante do contato direto com esse
profissional.
Como muitos brasileiros so tratados como
subcidados 8, o indivduo pobre no tem seus direitos
civis assegurados, nem acesso Justia formal, e sua
situao de permanente precariedade vista como
natural pela parcela mais abastada da sociedade. O
subcidado , assim, propriedade da polcia e alvo
preferencial de arbitrariedades (PINHEIRO e SOUZA,
2000, pp. 56-57, 267; KOWARICK, 2002, p. 10).
A violncia institucional contra os menos
favorecidos bastante significativa no pas, devido
perversa combinao entre a no-consolidao
dos direitos civis e a tradicional cultura poltica
autoritria, cuja face mais visvel a violncia
policial (NEV, 2000, p. 2; PINHEIRO, 2001, p. 263;
ADORNO; IZUMINO, 1999, p. 118; CALDEIRA,
2000, p. 136). Paradoxalmente, a camada pobre
da sociedade, considerada a mais propensa a
comportamentos criminosos e que sofre inmeras
violaes de direitos pela polcia, a que mais
necessita dos servios da polcia.

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O contato entre o cidado pobre, visto como potencialmente perigoso, e o policial, com grande poder
discricionrio, pode resultar em abusos. A proliferao
de esquadres da morte no Rio de Janeiro e em So
Paulo, a partir do final dos anos 50, parte dessa realidade (KOWARICK, 2002, pp. 22-23, p. 25; PINHEIRO,
2001, p. 263).
A tortura o meio mais perverso de violncia policial, e a ela esto interligadas a confisso, a impunidade e a corrupo no ambiente policial, sendo esta
ltima a que fortalece todo um sistema de impunidade. Na Polcia Civil, as prticas de tortura seriam
parte do mtodo de trabalho policial. A tortura um
instrumento tanto de corrupo como um simplificador do procedimento investigativo necessrio para
a resoluo de certos casos, segundo a tica de certos
policiais (MINGARDI, 1992, pp. 22-23).
A tortura, porm, no pode ser aplicada a todos,
lio que logo se aprende na polcia. Pessoas de classes
mais altas e sem antecedentes criminais no deveriam
ser torturadas. J uma pessoa com antecedentes criminais e com dinheiro no seria torturada se pagasse
pela liberao, do que se conclui que s seria torturado o criminoso sem recursos (MINGARDI, 1992, pp.
52-57).
O grande problema em relao aos direitos cidadania no Brasil est na falta de eficcia e, mesmo,
de compromisso das aes governamentais e de setores da sociedade civil na reverso da situao de vulnerabilidade dos direitos civis e sociais de uma grande parte da populao. Tal quadro, aliado violncia
policial contribui para a fragilidade dos direitos cidadania no pas, situao presente tanto no perodo
de transio democrtica do ps-1946, como do ps1985 (BATTIBUGLI, 2007, p. 16). Assim, os desvios
de conduta em rgos burocrticos, como a polcia,
prejudicam a consolidao do sistema democrtico
(CALDEIRA, 2000, pp. 136-137).
O monoplio estatal do uso da fora pode ser
utilizado tanto para proteger como para ameaar e
cometer ilegalidades. Por consistir, portanto, em um
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instrumento social perigoso, caso no seja controlado pelo sistema judicirio e pela sociedade civil, a
instituio policial carrega forte tendncia a ser nonaccountable, ou seja, a no ser responsabilizada por
suas arbitrariedades perante o Estado e a sociedade
(KEANE, 1988, pp. 179-180).
Os sistemas polticos democrticos brasileiros
do ps-1946 e do ps-1985 tiveram como pontos em
comum a possibilidade de discusso pblica de problemas relacionados ao sistema de segurana e de denncias de arbitrariedades policiais contra a populao, alm de debates sobre a insegurana social, o
sistema policial e possveis reformas para a modernizao dele.
Entre 1946 e 1964, a polcia paulista no dispunha
de mecanismos de controle externos s suas atividades. Tal tarefa era desempenhada pela imprensa, que
funcionava como um mecanismo de controle externo
informal sobre a polcia, publicizava e promovia crticas agudas dos casos de corrupo, abuso de poder e
de ineficincia na conteno da criminalidade.
Exemplo disso um artigo do jornal O Estado de
So Paulo (5 de agosto de 1961, p. 3), sobre a face
negativa das prticas, estratgias e astcias presentes
na instituio policial. Nesse caso, a Polcia Civil foi
criticada por corrupo e impunidade, por ter dois
modos de funcionamento, um oficial e outro subterrneo, que funcionava subordinado a uma secreta hierarquia e do qual pequeno grupo de iniciados tinha
cincia. A Secretaria de Segurana Pblica (SSP) era
vista como inapta para controlar a polcia e conter as
ilegalidades cometidas:
Os secretrios so homens do governador (...) que chegam e partem de acordo com as convenincias da poltica [e] (...) no tomam p no cargo. Militam na superfcie
apoiados por delegados, muitos dos quais pertencentes
ao grupo que realmente dirige a polcia. Explicam-se assim, certos fatos estranhos: em meio a autoridades de
exemplar conduta, subsistem impunemente indivduos
da pior espcie. No estamos exagerando. Os explora54

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dores de mulheres da Delegacia de Costumes so conhecidos e no so incomodados. Os arrecadadores de

dinheiros dos banqueiros e cambistas do jogo do bicho
no so arredados da Delegacia de Jogos. Os associados
de certos ladres, com seus dedos carregados de anis
de brilhantes, permanecem firmes na delegacia de furtos
e roubos. Frequentemente desenvolvem-se movimentos
de reao. Nessas ocasies os jornais fazem escndalos
e registram-se remoes e sindicncias. Contudo, longe de ser extirpada a praga, expande suas razes. E tudo
logo depois volta situao anterior, at que a rotina seja
quebrada por algum fato que novamente agite a opinio
pblica (...) 9.

A matria mostra a ineficcia das denncias da

imprensa, da poltica de segurana da SSP e dos prprios mecanismos de autorregulao das instituies
policiais no combate ao desvio de conduta policial. A
SSP no tinha poderes efetivos para comandar a polcia, o que podia ser evidenciado pela alta rotatividade
do cargo. De 1946 a 1964, a SSP foi dirigida por 21 secretrios, o que corresponde mdia de um secretrio
a cada 10 meses (BATTIBUGLI, 2007).
O artigo demonstra os dois nveis da cultura policial em interao: as regras formais e a prtica policial, e nesta ltima predominaria a prtica de ilegalidades. No caso brasileiro, o lado negativo do segundo
nvel da cultura policial tende apenas a se fortalecer,
devido grande autonomia institucional geradora de
protecionismos e impunidades.
Desde, pelo menos, a dcada de 40, a SSP apenas
formalmente administra e dirige as corporaes policiais paulistas, pois, de fato, cada instituio possui seu modus operandi, com estrutura administrativa
prpria. Assim, as metas para a segurana pblica so
repassadas pela SSP para as instituies policiais, que
dispem de autonomia operacional para atender aos
objetivos do governo como melhor lhes convier e ainda atuam de maneira isolada e conflituosa. A poltica
interna de cada corporao, muitas vezes, sobrepese aos regulamentos governamentais, adequando-os,

9 AESP, DEOPS/SP, 50-D-18.

Pasta 9. Relatrio DOPS, 5 de
ago. 1961; O Estado de So
Paulo, 5 de ago. 1961, p. 3.

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limitando-os ou mesmo neutralizando seus efeitos.

Existe, assim, o fracionamento das foras de segurana pblica no Estado.
Como no havia controle externo sobre o comportamento policial, entre 1946 e 1964, este era, na maior
parte dos casos, investigado apenas por seus pares, o
que ocasionava o perigo da parcialidade, do protecionismo e da impunidade. Havia apenas o controle externo informal exercido pela imprensa, por uma
parcela da sociedade e por polticos. Na Polcia Civil,
at o ano de 1956, havia somente um controle interno
descentralizado exercido pelos delegados atravs da
abertura de sindicncias e processos administrativos
sobre delegados de classe inferior, sobre investigadores, escrives e demais membros da instituio. Em
1956, foi institudo o Servio Disciplinar da Polcia
(SDP), para a centralizao do controle interno sobre
os policiais civis e, em certos casos, sobre membros da
Guarda Civil. Caberia ao SPD, ainda, receber e apurar denncias da populao contra seus policiais. Na
Guarda Civil, para os casos no observados pelo SDP,
o controle interno era exercido por uma comisso designada por seu diretor.
Na Fora Pblica, o regulamento disciplinar tratava detalhadamente do respeito aos princpios de
hierarquia, subordinao e disciplina militar, do correto uso da farda e sobre a aparncia do policial, mas
possua comparativamente poucas normas e meios
eficazes de controle das aes de seus soldados nas
tarefas dirias de policiamento, no que se refere relao com o cidado (FORA PBLICA, 1963).
Apenas dois incisos do artigo 13 do regulamento
disciplinar tratavam de violncia policial; o 54, sobre
o uso de violncia desnecessria no ato de efetuar priso, caracterizada como transgresso disciplinar leve;
e o 55, sobre maus-tratos a presos sob a guarda do policial, caracterizados como transgresso mdia. Dessa
forma, o controle sobre o comportamento do policial da FP tinha como foco primordial a disciplina
militar, deixando o respeito no trato com o cidado
em ltimo plano. Cabe notar que, para a falta disci56

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plinar leve, estavam previstas como penas somente a

repreenso verbal ou escrita e a deteno, e, para a
falta mdia, estavam previstas repreenso, deteno e
at oito dias de priso (FORA PBLICA, 1963). O
abuso de autoridade contra suspeitos era considerada
apenas uma falta leve.
Muito depois, em 1995, foi criado um mecanismo
formal de controle externo, a Ouvidoria de Polcia.
Sua principal funo receber, encaminhar e acompanhar denncias de abusos policiais, como violaes a
direitos individuais ou coletivos, tortura, homicdio,
casos de corrupo e impunidade. Essa instituio
no apura as denncias em si, mas cobra a apurao
dos casos apresentados. Note-se que a Ouvidoria no
tem qualquer ligao institucional com as corporaes policiais, e o Ouvidor indicado pela sociedade
civil atravs do Conselho Estadual de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana (Condepe) 10.
Em perodos de democracia poltica, a polcia paulista tenta se ajustar s exigncias do estado de direito,
pois atuar dentro dos padres deste confere boa imagem institucional junto ao governo e sociedade, garantindo, dessa forma, moeda poltica para demandar
melhores condies de trabalho junto ao governo.
Aps a queda da ditadura de Getulio Vargas, havia
a conscincia, entre certos setores da polcia paulista,
de que a relao cidado-policial deveria ser pautada
pela civilidade e no pelo abuso de poder, j que as
denncias da imprensa da poca colocavam parte da
populao e do meio poltico contra a polcia (BATTIBUGLI, 2007, pp. 29-30). Dentro desse mesmo esprito, pouco mais de uma dcada depois do final da
ditadura militar, em 1997, a PM paulista adotou a
prtica do Policiamento Comunitrio como forma de
se aproximar da populao, melhorar sua imagem, e
prevenir a ocorrncia de crimes, inclusive a violncia
policial (KAHN, 2002, p. 9).
Entretanto, mesmo reconhecida a necessidade de
se criar novos padres institucionais no estado de direito, subsiste nas corporaes a cultura da violncia
e da impunidade. Nessa perspectiva, acredita-se que

10 Disponvel em: http://

www.ouvidoria-policia.
sp.gov.br/pages/Faz.htm.
Acesso em 17 de jul. de 2008.

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o aumento da criminalidade deva ser combatido com

represso e ilegalismos. O abuso de poder seria legitimado pelo aumento do nmero de crimes.
Assim, ora a atuao da polcia se pauta por idias
e aes condizentes com um estado de direito, ora por
condutas caractersticas de perodos autoritrios. O
legado autoritrio deixado pelo regime varguista no
seria facilmente superado e foi revisitado pelo golpe militar de maro de 1964. Da mesma forma, no
ps-1985, a polcia paulista ainda busca meios para se
adaptar plenamente aos princpios que regem o sistema democrtico. Portanto, no campo policial, a tradio democrtica comea a se firmar, e a autoritria
ainda no foi esquecida. A polcia reflete os valores
da sociedade na qual est inserida e a fragilidade da
democracia brasileira, e revela, ainda, as dificuldades
para se modificar uma cultura institucional e adaptla ao estado de direito.

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