FUNDAO GETULIO VARGAS

ESCOLA DE ADMINISTRAO DE EMPRESAS DE SO PAULO

DANIELA PIERGILI WEIERS DE OLIVEIRA

POLTICAS PBLICAS DE FOMENTO LEITURA: AGENDA

GOVERNAMENTAL, POLTICA NACIONAL E PRTICAS LOCAIS

SO PAULO
2011

DANIELA PIERGILI WEIERS DE OLIVEIRA

POLTICAS PBLICAS DE FOMENTO LEITURA: AGENDA

GOVERNAMENTAL, POLTICA NACIONAL E PRTICAS LOCAIS

Dissertao
apresentada

Escola
de
Administrao de Empresas de So Paulo da
Fundao Getulio Vargas como requisito para a
obteno do ttulo de Mestre em Administrao
Pblica e Governo.
Linha de Pesquisa: Governo e Sociedade Civil em
Contexto Subnacional.
Orientadora: Prof Marta Ferreira Santos Farah.

So Paulo
2011

WEIERS, Daniela Piergili.

Polticas Pblicas de Fomento Leitura: poltica nacional, agenda governamental
e prticas locais / Daniela Piergili Weiers de Oliveira. - 2011.
146 f.
Orientador: Marta Ferreira Santos Farah
Dissertao (mestrado) - Escola de Administrao de Empresas de So Paulo.
1. Polticas pblicas -- Brasil. 2. Administrao municipal Caxias do Sul (RS). 3.
Livros e leitura -- Brasil. 4. Interesses na leitura -- Brasil. I. Farah, Marta Ferreira
Santos. II. Dissertao (mestrado) - Escola de Administrao de Empresas de So
Paulo. III. Ttulo.
CDU 028(81)

DANIELA PIERGILI WEIERS DE OLIVEIRA

POLTICAS PBLICAS DE FOMENTO LEITURA: AGENDA

GOVERNAMENTAL, POLTICA NACIONAL E PRTICAS LOCAIS

Dissertao
apresentada

Escola
de
Administrao de Empresas de So Paulo da
Fundao Getulio Vargas como requisito para a
obteno do ttulo de Mestre em Administrao
Pblica e Governo.
Linha de Pesquisa: Governo e Sociedade Civil em
Contexto Subnacional.
Data de Aprovao: ____/____/_____
Banca Examinadora:
________________________________________
Prof Dr. Marta Ferreira Santos Farah
(Orientadora)
FGV-EAESP
________________________________________
Prof. Dr. Marco Antonio Carvalho Teixeira
FGV-EAESP
________________________________________
Prof. Dr. Edmir Perrotti
Universidade de So Paulo

Para Carlos Alexandre,

minha alma gmea, meu amor,
meu companheiro e melhor amigo.

AGRADECIMENTOS

Gostaria de agradecer minha orientadora, Marta Farah, pelo apoio e dedicao,

por saber ser exigente nos momentos certos e motivar nos momentos de dvida, me ajudando
a superar meus limites e a aprender muito com a experincia acadmica.
Agradeo tambm aos professores Edmir Perrotti e Marco Antonio Carvalho
Teixeira pelas riqussimas contribuies na ocasio da qualificao e durante o processo de
desenvolvimento deste trabalho.
Ao Secretrio Municipal da Cultura de Caxias do Sul e aos membros do Programa
Permanente de Estmulo Leitura e da Biblioteca Pblica Municipal Dr. Demtrio Niederauer
pela gentilssima ateno que me deram durante as visitas a Caxias do Sul e pela
disponibilidade permanente em colaborar com informaes para este trabalho.
Aos especialistas em leitura entrevistados na primeira fase da pesquisa, Elizabeth
Serra da FNLIJ, Ira Maciel do PROLER, Luciana do Vale do PNLL e Zoara Faila do Instituto
Pr-Livro que muito contriburam para a minha compreenso da atuao do governo federal
na rea da leitura.
professora Eliana Yunes pelas fundamentais indicaes bibliogrficas e
sugestes de pesquisa.
A meus amigos professores Edson Sadao, Elisa Larroud e Marcos Bruno e a
Donna Fernandes que me estimularam e me apoiaram na deciso de fazer o mestrado
acadmico.
s fundadoras da Vaga Lume, especialmente a Sylvia Guimares, com quem
aprendi a valorizar ainda mais a importncia da leitura para a formao cidad.
Ao GVpesquisa pela concesso da bolsa de estudos que me permitiu cursar o
mestrado na FGV.
minha querida famlia que soube compreender os momentos de ausncia e me
apoiou em todas as minhas decises.

RESUMO
Desde a dcada de 1980, os municpios vm ampliando suas responsabilidades na proviso de
servios pblicos, tornando importante para o campo da administrao pblica o estudo dos
novos papis da esfera municipal na formulao e na implementao de polticas pblicas e
como este se articula com as demais instncias de governo. O fomento leitura vem se
consolidando como uma nova rea de atuao de polticas pblicas no Brasil, principalmente
aps a criao de programas federais como o Programa Nacional de Incentivo Leitura
(PROLER), em 1992, e como o Plano Nacional do Livro e Leitura (PNLL) lanado em 2006.
O estudo das aes de governos municipais voltadas ao incentivo leitura pode constituir um
rico material de referncia sobre o ciclo das polticas pblicas da rea, especialmente das
etapas de formao da agenda, formulao e implementao de polticas. Esse trabalho
procurou sistematizar e refletir sobre a ao pblica municipal no fomento leitura, por meio
de um estudo de caso no municpio de Caxias do Sul (RS). Utilizando o referencial terico
sobre formao da agenda governamental e sobre as novas formas de atuao de governos
municipais na proviso de servios pblicos ps-88, foram discutidos os fatores que
influenciam a entrada do tema da leitura na agenda e sua dinmica no nvel subnacional.
Alm disso, o trabalho procurou identificar os atores envolvidos no processo da poltica
pblica, destacar as principais caractersticas da poltica municipal de leitura e verificar
influncia das polticas federais e estaduais de incentivo leitura no contedo e no desenho da
poltica municipal.
Palavras-chave: 1. Leitura. 2. Polticas pblicas. 3. Agenda governamental. 4. Governo
municipal. 4. Caxias do Sul (RS).

ABSTRACT
From the 1980 decade, municipalities responsibilities in the provision of public services have
been increasing. Its important to the public administration field the study of the new roles of
the municipal level of government in the formulation and implementation of public policies
and how they articulate with the others government levels. The fomenting of the practice of
reading its consolidating as a new area of public policies in Brazil, mostly after the creation of
the National Program of Reading Incentive (PROLER in Portuguese), in 1992, and with the
Book and Reading National Plan (PNLL) launched in 2006. The study of municipal
government actions on reading incentive may constitute a rich reference material about the
public policy cycle, mainly the phases of agenda setting, formulation and implementation.
This dissertation tried to systematize and reflect on municipal public action on reading
incentive through a case study about the city of Caxias do Sul (RS). The theoretical reference
used talks about agenda setting and new ways that municipal governments are acting to
provide public services after 1988. The factors that influence the reading issue in the
governmental agenda and its dynamics in the municipal level were discussed. This
dissertation also attempted to identify the actors involved in the public policy process, to
distinguish the municipal reading policy main characteristics and to verify the influence of
federal and state policies on reading incentive in the content and in the disposition of the
municipal policy.
Keywords: 1. Reading. 2. Public Policies. 3. Agenda setting. 4. Municipal government. 4.
Caxias do Sul (RS).

RELAO DE ABREVIATURAS E SIGLAS

AFL Associao Francesa de Leitura

AMBOs Associaes de Moradores de Bairro
CBL Cmara Brasileira do Livro
CERLALC Centro Regional de Fomento ao Livro na Amrica Latina e Caribe
CIAD Centro de Incluso e Alfabetizao Digital
CTGs Centros de Tradio Gacha
FBN Fundao Biblioteca Nacional
FCP Fundao Cultural Palmares
FCRB Fundao Casa de Rui Barbosa
FNLIJ Fundao Nacional do Livro Infantil e Juvenil
FUNARTE Fundao Nacional da Arte
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IBOCC Internacional Bureau of Cultural Capitals
IDEB ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica
IEL Instituto Estadual do Livro do Rio Grande do Sul
IFLA International Federation of Library Associations and Institutions
IGMC ndice de Gesto Municipal em Cultura
INAF Indicador Nacional de Alfabetismo Funcional
INL Instituto Nacional do Livro
IPHAN Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional
MDA Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
MEC Ministrio da Educao
MinC Ministrio da Cultura
MTG Movimento Tradicionalista Gacho
OCDE Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico
OEI Organizao dos Estados Ibero-americanos
PIM Programa Primeira Infncia Menor
PISA Programa for International Student Assessment
PNBE Programa Nacional Biblioteca na Escola
PNE Plano Nacional da Educao
PNLA Programa Nacional do Livro Didtico para a Alfabetizao de Jovens e Adultos

PNLL Plano Nacional do Livro e Leitura

PPEL Programa Permanente de Estmulo Leitura
PRAC Programa Regional de Ao Conjunta
PROLER Programa Nacional de Incentivo Leitura
SEBP Sistema Estadual de Bibliotecas Pblicas
SECAD Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade
SNBP Sistema Nacional de Bibliotecas Pblicas
UBS Unidade Bsica de Sade
UNESCO Organizao das Naes Unidas para Educao, Cincia e Cultura
UPF Universidade de Passo Fundo
IBBY International Board on Books for Young People

RELAO DE TABELAS, GRFICOS E QUADROS

Tabela 1 - Principais formas de acesso aos livros de acordo com a classe social .................... 18
Tabela 2 - INAF/Brasil evoluo do Indicador. .................................................................... 22
Tabela 3 - Analfabetismo funcional no mundo ........................................................................ 23
Tabela 4 Evoluo dos principais indicadores de escolarizao da populao brasileira ..... 24
Tabela 5 Dados de distribuio de livros do PNBE de 1998 a 2006 ..................................... 43
Tabela 6 Despesa total com cultura, segundo as esferas de governo Brasil 2003/2005.. 57
Tabela 7 Quantidade e porcentagem de iniciativas municipais por linhas de ao do PNLL
.................................................................................................................................................. 61
Tabela 8 Dados educacionais de Caxias do Sul (2009) comparados .................................... 80
Tabela 9 INAF Rio Grande do Sul 2006 ............................................................................... 81
Tabela 10 - Programa Permanente de Estmulo Leitura (PPEL) ......................................... 110
Tabela 11 Programa Literatura sem Fronteiras da Biblioteca Pblica Municipal Dr.
Demtrio Niederauer .............................................................................................................. 111
Grfico 1 Taxa de escolarizao lquida................................................................................ 23
Quadro 1 Principais instituies, polticas e aes do governo federal na rea do livro e da
leitura ........................................................................................................................................ 29
Quadro 2 Eixos e Linhas de Ao do PNLL ......................................................................... 51
Quadro 3 Especialistas entrevistados para seleo do estudo de caso .................................. 72
Quadro 4 Entrevistados em Caxias do Sul ............................................................................ 73
Quadro 5 - Variveis e indicadores para anlise das polticas municipais de leitura ............... 74

SUMRIO

INTRODUO .................................................................................................................... 9
CAPTULO 1 - A QUESTO DO INCENTIVO LEITURA........................................................ 11
1.1 Retratos da leitura no Brasil ......................................................................................... 16
1.2 A questo do alfabetismo funcional ............................................................................. 20
CAPTULO 2 - ATUAO DO ESTADO BRASILEIRO NA REA DO LIVRO E DA LEITURA ........ 25
2.1 Instituto Nacional do Livro........................................................................................... 30
2.2 Programa Nacional de Incentivo Leitura - PROLER ................................................ 37
2.3 Projeto Uma biblioteca em cada municpio .............................................................. 41
2.4 Programa Nacional Biblioteca na Escola ..................................................................... 42
2.5 Programa Arca das Letras............................................................................................. 44
2.6 Plano Nacional do Livro e Leitura ............................................................................... 45
CAPTULO 3 - POLTICAS PBLICAS NO NVEL MUNICIPAL DE GOVERNO ........................... 55
3.1 O fomento leitura no nvel subnacional de governo .................................................. 56
3.2 Formao da agenda governamental e especificao de alternativas de polticas ....... 63
3.3 Delimitao da pesquisa ............................................................................................... 71
CAPTULO 4 - A POLTICA DE FOMENTO LEITURA DO MUNICPIO DE CAXIAS DO SUL ..... 76
4.1 O fomento leitura no estado do Rio Grande do Sul ................................................... 77
4.2 O municpio de Caxias do Sul ...................................................................................... 79
4.3 Secretaria Municipal de Cultura ................................................................................... 82
4.4 Genealogia da poltica municipal de incentivo leitura............................................... 87
CAPTULO 5 - JUNTANTO AS COISAS: ANLISE DO ESTUDO DE CASO .............................. 112
5.1 Formao da agenda governamental do municpio de Caxias do Sul ........................ 114
5.2 Convergncias e articulaes com programas federais e estaduais ............................ 119
CONSIDERAES FINAIS ................................................................................................ 125
BIBLIOGRAFIA ............................................................................................................... 128
ANEXOS..........................................................................................................................138

INTRODUO

Escrever procurar entender, procurar reproduzir o

irreproduzvel, sentir at o ltimo fim o sentimento,
que permaneceria apenas vago e sufocador. Escrever
tambm abenoar uma vida que no foi abenoada.
Clarice Lispector

Esse trabalho tem como tema central as prticas de promoo da leitura no nvel
municipal de governo. Estas prticas envolvem a alfabetizao, o letramento, o prazer pela
leitura e o acesso cultura escrita conforme proposto por Neves, Lima e Borges:
A noo de prticas de promoo (ou de fomento) da leitura relaciona-se
com a criao, junto de uma dada populao, de competncias de
compreenso do cdigo escrito (alfabetizao), com a elevao dos nveis
de leitura em geral ou relativamente a um suporte em particular
(designadamente o livro), em quantidade e/ou em qualidade, com a
elevao dos nveis de compreenso do texto escrito e da sua utilizao
quotidiana (literacia) [ou letramento] ou ainda com o enraizamento dos
hbitos e do gosto pela leitura.
Consideram-se ainda prticas que, de um modo continuado, pretendem
aproximar os potenciais leitores dos diversos suportes de leitura, criando
uma relao entre as aces a desenvolver e o pblico-alvo,
transformando-o em sujeito activo, numa tentativa de, assim, formar
leitores e diminuir, a mdio e longo prazo, os nveis de iliteracia (NEVES,
LIMA e BORGES, 2007, p. 10).

importante destacar que pensar a leitura e a escrita como assuntos de polticas

pblicas implica reconhecer que elas no tm um valor neutro, mas que esto ligadas a
processos sociais que as convertem em poderosas ferramentas para o aprofundamento da
democracia e da participao social (CERLALC e OEI, 2004, p. 12).
A escola o espao mais importante de formao de leitores. No entanto, dada a
ainda insuficiente qualidade da educao bsica no Brasil, reconhece-se a necessidade de
polticas pblicas voltadas especificamente para o incentivo leitura em outros espaos e para
um pblico mais abrangente. Independentemente de a escola brasileira possuir suas falhas,
especialistas indicam que, para formar leitores, necessrio formar um ambiente propcio
leitura e gerar a necessidade da utilizao de textos escritos no cotidiano.

A questo do incentivo leitura ainda foi pouco explorada pela literatura de

polticas pblicas no Brasil, o que reflete o estgio inicial da incorporao da promoo da
leitura pela prtica governamental, especialmente do nvel subnacional. Este trabalho ir
descrever e analisar polticas, programas e projetos de fomento leitura no nvel municipal de
governo, procurando identificar os fatores que contribuem para que este tema entre na agenda
governamental e quais foram os principais atores envolvidos no processo.
A dissertao est estruturada em cinco captulos. O Captulo 1 traz reflexes
sobre o conceito de leitura segundo diversos autores e apresenta as principais pesquisas da
rea no Brasil. A atuao do Estado brasileiro e as principais polticas federais de promoo
do livro e incentivo leitura so discutidas no Captulo 2. O Captulo 3 apresenta o
referencial terico sobre polticas pblicas que amparou o desenvolvimento do trabalho e
apresenta os objetivos e as especificaes da pesquisa de campo. O modelo de mltiplus
fluxos de Johan Kingdon foi utilizado para a anlise da entrada do tema da leitura na agenda
governamental e a literatura sobre as transformaes das polticas pblicas no Brasil ps-88
discute os novos papis do nvel municipal de governo na prestao de servios pblicos e a
complexidade das relaes entre os diferentes nveis de governo e com a sociedade civil. Um
estudo de caso sobre uma poltica municipal de fomento leitura apresentado no Captulo
4, visando reconstituir o contexto e os principais atores envolvidos, procurando contar a
histria de como o tema da leitura entrou na agenda governamental de Caxias do Sul (RS) e
como foi formulada a poltica de leitura do municpio. No Captulo 5 foi desenvolvida uma
anlise do estudo de caso a partir do referencial terico de polticas pblicas e da articulao
da ao local com os programas federais e estaduais na rea da leitura.

10

CAPTULO 1 - A QUESTO DO INCENTIVO LEITURA

CAPTULO 1 A QUESTO DO INCENTIVO LEITURA

O melhor de um livro no o pensamento que ele contm,

mas o pensamento que ele sugere;
assim como o encanto da msica no est nos tons,
mas nos ecos que produzem em nossos coraes.
Oliver Wendell Holmes

O domnio da leitura e da escrita fundamental para que qualquer pessoa possa

desenvolver um aprendizado autnomo depois de frequentar a escola, e tambm para a
formao intelectual, para possibilitar seu crescimento pessoal e profissional, para que possa
ter acesso a boas oportunidades de trabalho, possa cuidar de sua sade e da sade de seus
filhos de forma adequada, para participar da vida em sociedade e das decises polticas do
lugar onde vive, para se expressar e se informar, para exigir seus direitos e cumprir
devidamente os seus deveres de cidado. Alm de tudo isso, a leitura contribui com a
formao da identidade individual, ao propiciar o contato com o simblico, com novas ideias,
realidades e pessoas diferentes de ns. A leitura proporciona o acesso cultura e aos
conhecimentos produzidos pela humanidade, o desenvolvimento das habilidades de
comunicao, expresso, compreenso e o senso crtico e favorece a ampliao do imaginrio
e da viso de mundo.
Paulo Freire acreditava que o processo educativo no neutro, mas sim de
natureza poltica, e enfatizava a participao crtica e democrtica dos educandos como
sujeitos do conhecimento. Para ele, a leitura do mundo ou da realidade anterior leitura da
palavra, o que significa estabelecer conexes entre a linguagem e o contexto de quem fala e
de quem l e escreve. Segundo Freire, o ato de ler tem o poder de transformar o indivduo e a
sociedade:
No se esgota na decodificao pura da palavra escrita ou da linguagem
escrita, mas que se antecipa e se alonga na inteligncia do mundo. A leitura
do mundo precede a leitura da palavra, da que a posterior leitura desta
no possa prescindir da continuidade da leitura daquele (FREIRE, 1987, p.
11-12).
(...) podemos ir mais longe e dizer que a leitura da palavra no apenas
precedida pela leitura do mundo, mas por uma certa forma de escrev-lo

12

ou de reescrev-lo, quer dizer, de transform-lo atravs de nossa prtica

consciente (FREIRE, 1987, p. 22).

Lia Scholze e Tnia Rsing, pesquisadoras da Universidade de Passo Fundo,

apresentam ponto de vista semelhante:
A leitura e a escrita deixam de se associar mera habilidade de
reconhecimento e de manipulao das letras do alfabeto. So instrumentos
para se inserir na realidade, para compreend-la e, tambm, para alter-la,
como ferramentas do entendimento. Ler e escrever no so apenas
habilidades estabelecidas em torno da decodificao; muito mais do que
isso, saber ler e escrever significa apropriar-se das diversas competncias
relacionadas cultura orientada pela palavra escrita, para, dessa forma,
atuar nessa cultura e, por decorrncia, na sociedade como um todo
(SCHOLZE e RSING, 2007, p. 9).

Eliana Yunes afirma que, para se falar em leitura, preciso refletir sobre a
linguagem, este poderosssimo recurso da expresso e da comunicao, em que o contedo
depende da forma (2002, p. 18). A autora se apia na filosofia da linguagem de Wittgenstein
e Austin, para explicar que a linguagem que cria o mundo:
Cada uma e toda forma de linguagem consiste em sistema de
correspondncias definidas na cultura de um povo, entre as representaes
que ele faz do mundo e seu uso nas relaes de tempo/espao (YUNES,
2002, p. 16).

O mundo em que vivemos construdo a partir de nossas interpretaes, o que

chamamos realidade, em verdade, corresponde ao sentido que lhe atribumos (YUNES, 2002,
p. 17). Dessa forma, no possvel garantir uma correspondncia inequvoca entre a
inteno do emissor e sua reconstituio pelo receptor (YUNES, 2002, p. 18). preciso
considerar o universo de discurso, ou seja, o lugar do qual se fala, para se estabelecer
conexes entre o que dito e as circunstncias do dizer. Da decorrem duas consequncias:
as palavras tm efeito diverso segundo quem fala e sua fala est comprometida, quer queira,
quer no, com um certo ponto de vista (YUNES, 2002, p. 19, grifo no original). Alm disso,
preciso considerar que a compreenso tambm depende de quem ouve e de seu repertrio.
O pesquisador francs e especialista em leitura Jean Foucambert (1994; 1997),
membro da Associao Francesa pela Leitura (AFL), entidade que milita por uma pedagogia
crtica da leitura, assim como Paulo Freire, tambm considera que a leitura mais do que a
simples decifrao do cdigo alfabtico e assim conceitua a leitura e a escrita:
A escrita o instrumento do pensamento reflexivo e s o contato com ela
pode favorecer o desenvolvimento de um pensamento abstrato, complexo
e de natureza diferenciada daquele permitido pela linguagem oral. a

13

escrita que permite a construo de pontos de vista e de uma viso de

mundo, e a atribuio de sentido a este mundo. J a leitura aquela que vai
em busca desses pontos de vista, verificando-os, questionando-os e
investigando os meios de sua elaborao. S a leitura, entendida como uma
atividade social e reflexiva, pode propiciar uma relao criativa, crtica e
libertadora com a escrita, mostrando-se como um desafio para qualquer
processo de democratizao e mudana social coletiva (FERREIRA e DIAS,
2002, p. 40-41).

Jean Foucambert critica o uso dos mtodos de alfabetizao clssicos que ensinam
a ler e a escrever exclusivamente a partir de estratgias grafo-fonolgicas, que tratam da
correspondncia entre slabas e sons, o tradicional b + a = ba. Para Foucambert (1994), saber
decifrar o cdigo escrito no o mesmo que saber ler. Decifrar o cdigo uma forma de
reconstituir a fala, o que no necessariamente se transforma em significado. Saber ler como
uma pessoa bilngue que consegue pensar em outro idioma, sem precisar traduzir para sua
lngua materna para se comunicar. Ele defende que se deve tratar a escrita como uma
linguagem para os olhos, como uma mensagem concebida para o olhar, no para os ouvidos.
Segundo o autor, as estratgias e operaes intelectuais a que se recorre para decifrar o cdigo
alfabtico e para ler so bastante diferentes:
O usurio que reconstitui o oral, aquele que no bilngue, em cada fixao
dos olhos, s consegue tratar um conjunto de algumas letras (em geral
menos de uma palavra) e acumula fraes de sons momentaneamente
sem sentido, cuja soma reconstituir um significante oral. O usurio que
processa a escrita como uma linguagem para os olhos procede por fixaes
muito mais amplas (equivalentes a um grupo de palavras) e a unidade
bsica apreendida, diferentemente da slaba, remete diretamente a um
significado. O primeiro procura na escrita os ndices grficos que
correspondem a unidades fnicas; deve apreend-los na sequncia correta
para construir o significante oral (alis, atravs dessa dificuldade que se
identificam os dislxicos) e trabalha ento sobre o sentido, um pouco como
algum que escuta outra pessoa falar. O segundo antecipa o sentido que vai
encontrar. Formula, portanto, hipteses sobre as formas escritas que
aparecero e vai em busca de um mnimo de ndices para verific-las. O
primeiro constri outro significante a partir do texto; o segundo
simplesmente confere se o significado que antecipou est de fato no texto
(FOUCAMBERT, 1994, p. 29).

De acordo com Foucambert, para aprender a ler preciso fazer parte de um grupo
que j utiliza a escrita para viver e no para aprender a ler (1994, p. 31). preciso de
heterogeneidade de pessoas e de textos escritos e de uma contnua interao com um lugar
onde as razes para ler so intensamente vividas (1994, p. 31). possvel ser alfabetizado
sem ter razes para ler, mas no possvel tornar-se leitor sem essa precondio, por isso, o

14

no leitor deve se relacionar com os textos que leria se soubesse ler, para viver o que vive
(1994, p. 31).
Para o autor, o leitor aquele que se utiliza dos meios escritos em seu cotidiano,
com objetivos diversos, como se informar ou se divertir: o leitor no quem l o livro que
lhe proposto, mas aquele que cria seus prprios meios de escolher os livros que ir ler, que
conhece os meios para encontrar e diversificar os textos ligados aos seus interesses (1994).
Assim, Foucambert e a AFL propem a desescolarizao da leitura e a leiturizao da
sociedade, ou seja, tornar a leitura no uma preocupao exclusiva da escola, mas uma
responsabilidade coletiva. A leiturizao da sociedade visa transformao dos no-leitores
em pessoas efetivamente leitoras, ou seja, busca criar o hbito da leitura, no apenas
promover a alfabetizao:
Se a alfabetizao era, por bons motivos, um aprendizado escolar, a leitura
um aprendizado social, da mesma natureza que o aprendizado da
comunicao oral. Com a leitura ser como na fala; se o aprendizado se
realizar atravs das prticas familiares e sociais, ento e somente ento, a
escola poder cumprir um papel fundamental de ajuda e de reduo das
desigualdades (FOUCAMBERT, 1994, p. 116).

Para Foucambert (1994, p. 17; 116), a formao de leitores deve ser permanente,
no apenas dentro da escola, nem apenas durante a formao escolar, funo que deve ser
assumida por todas as instncias educativas como, associaes de bairro, bibliotecas,
empresas e meios de comunicao, comeando pelos grupos tradicionalmente excludos do
acesso leitura os mais pobres e menos escolarizados e suscitando novas prticas de
leitura nas camadas sociais que foram apenas alfabetizadas. Autores brasileiros tambm vm
discutindo esta questo. Edmir Perrotti (1990) chama a ateno para o problema do
confinamento cultural de crianas e adolescentes de hoje que estabelecem uma relao com a
cultura de forma institucionalizada, em escolas, creches, entidades sociais, cursos de idiomas
etc, devido ao processo de urbanizao e reduo dos espaos pblicos nas cidades:
(...) o confinamento da infncia ocasionou-lhe srios problemas sciopoltico-culturais. A cultura produzida pela infncia livremente nos espaos
pblicos foi progressivamente sendo assimilada pelos espaos privados
medida que a urbanizao e a vida burguesa avanavam (...). Sem poder
brincar livremente pela cidade, a criana perde no apenas o espao fsico,
mas sobretudo altera estruturalmente suas condies de produzir e de se
relacionar com a cultura, com a sociedade, com a vida poltica (PERROTTI,
1990, p.92).

15

Por consequncia, a presso para uma produo contnua e de uma formao para
o trabalho fazem com que as crianas percam o espao do sonho e da fantasia e tenham uma
infncia mais curta (PERROTTI, 1990).
Alguns autores (PERROTTI, 1990; RIBEIRO, 2001) chamam a ateno para o
perigo de uma viso salvacionista da leitura, pois diferentes atores possuem interesses
diversos e existe uma disputa por significados:
Os estudiosos da temtica, recorrendo a pesquisas histricas, etnogrficas e
psicolgicas mais rigorosas, passaram a chamar a ateno para o fato de
que a aprendizagem ou a disseminao da linguagem escrita, por si ss, no
promovem mudanas nas pessoas ou nas sociedades, que as implicaes
psicossociais da alfabetizao e dos usos da leitura e da escrita dependem
sempre dos contextos nos quais se realizam, dos objetivos prticos a que
respondem, aos valores e significados ideolgicos a envolvidos (RIBEIRO,
2001, p. 286).

A respeito dessa questo, o CERLALC e a OEI sugerem que uma poltica pblica
de leitura no deve adotar uma nica concepo de leitura, mas sim considerar as prticas dos
diversos atores de forma no excludente:
Como tantas otras prcticas culturales, los actos de leer y escribir estn
atravesados por motivaciones y representaciones sociales, no escapan a los
determinantes econmicos, tecnolgicos o institucionales y se traducen en
un amplio repertorio de prcticas y modalidades diversas. Una poltica
pblica de lectura y escritura, que pretenda servir como instrumento de
inclusin social, no puede adoptar una concepcin unvoca y excluyente de
estas prcticas. Por el contrario, debe estar abierta a reconocer que no
existe una forma privilegiada de leer y de escribir comn a todos, puesto
que el dismil universo de actores sociales pone en prctica distintas formas
de leer y escribir lecturas y escrituras con valoraciones, finalidades y
expectativas muy diferentes (CERLAC-OEI, 2004, p. 14).

1.1

Retratos da leitura no Brasil

A pesquisa Retratos da Leitura no Brasil, realizada pelo Instituto Pr-Livro,

fundado por entidades do mercado editorial, e pelo IBOPE, o nico levantamento em nvel
nacional do comportamento leitor da populao brasileira. Seus resultados tm orientado os
mais diversos estudos, projetos e decises da rea pblica, de empresas e de organizaes da
sociedade civil. A pesquisa tem como objetivo avaliar o impacto das polticas e projetos de
fomento leitura, identificar as tendncias do mercado editorial e o valor social que os
cidados atribuem leitura e ao livro, as caractersticas do leitor e como este acessa os livros
(INSTITUTO PR-LIVRO, 2008). A pesquisa foi realizada pela primeira vez em 2001 e

16

voltou a campo em 2008. A metodologia utilizada na segunda edio foi desenvolvida pelo
Centro Regional de Fomento ao Livro na Amrica Latina e no Caribe (CERLALC) e pela
Organizao dos Estados Ibero-americanos (OEI), a partir de uma demanda criada pelo Brasil
de uma metodologia que permitisse estudos comparados com outros pases. Na edio de
2008, o universo pesquisado foi de pessoas com mais de cinco anos de idade residentes em
todo o territrio nacional, representando 92,3% da populao brasileira (INSTITUTO PRLIVRO, 2008).
A pesquisa considerou como leitor a pessoa que declarou ter lido pelo menos um
livro nos trs meses anteriores s entrevistas. A definio de leitor estabelecida pela pesquisa
no considera diversos outros suportes de leitura, como revistas, jornais, teses e artigos
acadmicos, textos na internet entre tantos outros. Esta definio restrita exclusivamente
leitura de livros talvez se explique pela necessidade de se definir marcos referenciais para sua
metodologia e o fato de a pesquisa ter sido encomendada por entidades do mercado editorial.
(INSTITUTO PR-LIVRO, 2008). Ainda assim, a pesquisa apresenta importantes
indicadores sobre a realidade brasileira que no haviam sido pesquisadas at ento e que
podem ser comparados com indicadores de outros pases. tambm possvel imaginar que os
resultados poderiam ser ainda mais animadores se a pesquisa abarcasse os demais suportes de
leitura. A prpria pesquisa, ao perguntar o que os brasileiros esto lendo, constatou que as
pessoas leem diversos materiais ao mesmo tempo, sendo que os livros representam 50%,
revistas representam 52% e jornais 48% dos materiais de leitura.
De acordo com a pesquisa, os leitores representaram 55% da populao estudada,
o equivalente a 95,6 milhes de pessoas. Metade deste grupo so estudantes que leem livros
indicados pela escola, o que demonstra quanto fundamental o seu papel, e 7% so pessoas
que liam a Bblia. Com relao motivao dos leitores para ler um livro, 63% dizem fazer
por prazer, gosto ou necessidade espontnea, 53% para atualizao cultural ou aquisio de
conhecimentos gerais, 43% por exigncia escolar ou acadmica e 26% por motivos religiosos.
Foi constatado que as mulheres leem mais do que os homens por prazer e por motivos
religiosos e os homens leem mais por necessidade de atualizao profissional ou exigncia
escolar/acadmica. Os leitores com menor escolaridade so os que mais leem por exigncia da
escola ou por motivos religiosos.
A ltima edio da pesquisa revelou que a leitura tem um significado positivo
para trs em cada quatro pessoas, 69% dos entrevistados associam leitura a conhecimento e
para 12% das crianas (a resposta mais citada) a leitura uma atividade prazerosa. No
entanto, 26% das pessoas no sabem qual o papel da leitura. Numa lista com mais de 24

17

atividades, a leitura est em quarto lugar (35%) na preferncia dos brasileiros como forma de
ocupar o tempo livre, atrs de assistir televiso (77%), ouvir msica (53%), descansar (50%) e
ouvir rdio (39%) e antes de outras atividades como: sair com os amigos (33%), se reunir com
amigos ou a famlia (31%) e praticar esportes (24%). O perfil daqueles que declararam gostar
de ler em seu tempo livre e fazer isso com frequncia de um chefe de famlia, de 18 a 39
anos, esprita, com formao superior, renda familiar acima de 10 salrios mnimos, est
trabalhando ou estudando e mora em regio metropolitana.
A me (ou responsvel mulher) quem mais influencia os leitores a ler e foi
citada por 39% dos entrevistados; a professora foi a segunda pessoa mais citada com 33% e,
em seguida, o pai (ou responsvel homem) com 30% das respostas. Analisando apenas as
respostas das crianas, o papel da me ainda mais importante: ela foi citada por 73% das
crianas.
As formas de acesso aos livros mais citadas pelos leitores foram: emprestados por
outras pessoas (45%), comprados (45%), emprestados em bibliotecas (34%), presenteados
(24%), e distribudos pelo governo ou escolas (20%), o que ressalta a relevncia dos
programas pblicos de distribuio de livros de literatura e didticos, sobretudo para a
populao de baixa renda. Se analisarmos o perfil de acesso aos livros por classe conforme
tabela a seguir, na classe E, 40% tm acesso a livros atravs da distribuio do governo ou
escola e 27% so comprados. J na classe A, 73% dos livros so comprados e apenas 3%
distribudos pelo governo ou escola. As desigualdades econmicas entre os brasileiros
tambm se refletem na posse de livros: 49% dos livros pertencem a 10% da populao, 12%
da populao tm no mximo um livro em casa.

Tabela 1 - Principais formas de acesso aos livros de acordo com a classe social

Fonte: INSTITUTO PR-LIVRO, 2008, p. 87.

Do total dos entrevistados, 73% no frequentam bibliotecas. O uso de bibliotecas

feito principalmente por estudantes e diminui a cada ano aps o trmino da vida escolar: cai

18

de 62% entre adolescentes para menos de 20% na fase adulta; 12% aos 50 anos; at chegar
aos 3% acima de 70 anos.
Os no leitores de livros representam 45% da populao estudada na pesquisa: so
77,1 milhes de brasileiros, dos quais 53% so homens e 47% mulheres. Os no leitores so
mais velhos, tem pouca ou nenhuma escolaridade e pertencem s classes sociais mais baixas:
64% tm mais de 30 anos, 28% no so alfabetizados e 35% cursaram at a 4 srie do ensino
fundamental, 93% pertencem s classes C, D ou E.
As falhas do processo educacional ficam amplamente expostas quando se analisa
a questo referente s limitaes para a leitura. Do total de entrevistados, 16% dizem ler
muito devagar, 15% no so alfabetizados ou ainda no sabem ler e 7% no compreendem a
maior parte do que leem.
A pesquisa Retratos da Leitura no Brasil constatou que o nmero de livros lidos
por habitante por ano em 2007 foi de 4,7, considerando nesse nmero os livros didticos e
indicados pela escola. O nmero de livros lidos fora da escola foi de 1,3 por habitante ao ano.
Como a metodologia utilizada na edio de 2008 foi diferente da adotada na primeira vez em
que a pesquisa foi a campo em 2001, para efeito de comparao, preciso separar uma
amostra com o mesmo perfil: pessoas com mais de 15 anos e no mnimo trs anos de
escolaridade. Nessa perspectiva, pode-se observar um aumento do nmero de livros lidos por
habitante por ano de 1,8 para 3,7. um grande crescimento, mas ainda est longe dos ndices
de naes mais desenvolvidas. Em Portugal, por exemplo, os que eles chamam de pequenos
leitores leem em mdia cinco livros por ano (NEVES, LIMA e BORGES, 2007, p. 67).
Maria Antonieta da Cunha, uma das responsveis pela elaborao da pesquisa,
observa a necessidade da valorizao social da leitura para alm dos muros da escola:
Visto que, a no ser entre os entrevistados que fizeram ou fazem estudos
universitrios, a leitura decresce muito entre os adultos, podemos supor
que a escola no tem formado leitores para a vida inteira, talvez por
prticas pouco sedutoras e obrigatrias, das quais o no estudante procura
se livrar assim que ultrapassa os limites da escola. Parecem necessrias
aes de promoo da leitura que a liguem verdadeiramente vida e
tornem os materiais de leitura mais prximos dos alunos. (INSTITUTO PRLIVRO, 2008, p. 15).

Os dados da pesquisa corroboram o que diversos autores vm defendendo: para se

formarem leitores para a vida e no apenas decodificadores de texto, importante valorizar o
papel da famlia, da escola e de outras instncias educativas e da sociedade em geral na
promoo da leitura como prtica cultural.

19

1.2

A questo do alfabetismo funcional

De acordo com o Indicador Nacional de Alfabetismo Funcional (INAF) medido

em 2009, somente um quarto dos brasileiros adultos possui habilidades plenas de leitura. Isso
significa que a maior parte da populao brasileira no sabe ler direito ou no entende o que
l, sendo considerados analfabetos ou analfabetos funcionais.
Para o Instituto Paulo Montenegro e a Ao Educativa (2009), instituies que
desenvolveram o INAF, considerada analfabeta funcional a pessoa que, mesmo sabendo
ler e escrever, no tem habilidades de leitura, de escrita e de clculo necessrias para
viabilizar seu desenvolvimento pessoal e profissional. Este conceito segue a definio da
UNESCO estabelecida no final da dcada de 1970:
Uma pessoa considerada alfabetizada funcionalmente quando consegue
se envolver nas atividades nas quais a leitura requerida para o efetivo
funcionamento de seu grupo ou comunidade e tambm para propiciar que
o indivduo continue a utilizar a leitura, a escrita e as habilidades de clculo
matemtico para o seu prprio desenvolvimento e o desenvolvimento de
sua comunidade (RIBEIRO, 1997, apud SOARES, 1992, p. 8-9, traduo
minha).

O termo alfabetismo comeou a ser utilizado mais recentemente e bastante tempo

depois do termo analfabetismo j ter se tornado comum, conforme explica Vera Masago
Ribeiro:
Analfabetismo uma palavra utilizada no portugus corrente para designar
a condio daqueles que no sabem ler e escrever; j seu antnimo
afirmativo, alfabetismo, mesmo j tendo sido dicionarizado, ainda soa
estranho aos falantes do idioma. Comentando essa curiosidade semntica,
Magda B. Soares (1995) observa que o mesmo fato j ocorrera com o termo
literacy, do ingls, que s passou a ser correntemente utilizado no final do
sculo XIX, mais de dois sculos depois do surgimento do termo illiteracy,
talvez porque a necessidade de compreender a condio dos que sabem ler
e escrever tenha aparecido mais tardiamente na Histria, quando se
tornaram mais complexas e variadas as demandas sociais relacionadas ao
uso da linguagem escrita (RIBEIRO, 1997, p. 145).

O termo alfabetismo, diferente de alfabetizado (aquele que aprendeu a ler e escrever)

significa, ento, o estado ou condio que assume aquele que aprende a ler e escrever
(SOARES, 1995). O termo letramento tambm tem sido utilizado na literatura como sinnimo
de alfabetismo (RIBEIRO, 2001). Segundo Magda Soares, o alfabetismo refere-se:
(...) no a um nico comportamento, mas a um conjunto de
comportamentos que se caracterizam por sua variedade e complexidade.
Uma anlise desses comportamentos permite agrup-los em duas grandes

20

dimenses: a dimenso individual e a dimenso social. Quando se focaliza a

dimenso individual, o alfabetismo visto como um atributo pessoal,
referindo-se posse individual de habilidades de leitura e de escrita.
Quando, ao contrrio, se focaliza a dimenso social, o alfabetismo visto
como um fenmeno cultural, referindo-se a um conjunto de atividades
sociais que envolvem a lngua escrita, e a um conjunto de demandas sociais
de uso da lngua escrita (SOARES, 1995, p. 8, grifos no original).

Dada essa complexidade do significado de alfabetismo, Vera Masago Ribeiro

aponta as limitaes de uma pesquisa que pretende medir as habilidades de letramento da
populao:
No que se refere verificao direta de habilidades de letramento, o
alcance de uma pesquisa dessa natureza mais limitado. No possvel
abarcar todas as competncias implicadas nas diversas prticas sociais de
letramento; na verdade, s um nmero reduzido delas pode ser traduzido
em itens de um teste cuja durao e complexidade precisam se ajustar s
condies de aplicao a uma amostra muito grande de indivduos
(RIBEIRO, 2001, p. 297).

Ainda assim, uma pesquisa como essa pode colaborar para a compreenso do
alfabetismo, ou letramento, em todas as suas dimenses.
At o surgimento do INAF, em 2001, as informaes disponveis sobre o
analfabetismo funcional eram fornecidas pelo IBGE. O critrio adotado pelo IBGE define
como analfabetas funcionais as pessoas com menos de quatro anos de escolaridade, sem
considerar uma avaliao substantiva da capacidade leitora dos entrevistados. A esse respeito,
Vera Masago Ribeiro, fundadora e Coordenadora Geral da Ao Educativa, faz algumas
consideraes:
A dcada de 90 foi tambm o perodo durante o qual se estruturou no
Brasil um sistema de avaliao da educao bsica, com aplicao peridica
de testes padronizados em amostras de alunos em diferentes nveis do
sistema. Como os resultados atingidos pelos alunos nessas testagens so
muito desiguais e majoritariamente muito inferiores ao previsto nos
currculos, ampliam-se as dvidas quanto associao de nveis de
alfabetismo com nveis de escolarizao (RIBEIRO, s/d, p. 4).

A fundadora da Ao Educativa j havia tido contato com a metodologia de

pesquisa do CERLALC-UNESCO em 1995 quando participou de uma pesquisa-piloto
realizada por este organismo sobre o alfabetismo funcional em sete pases da Amrica Latina,
incluindo o Brasil (RIBEIRO, 2001). Com essas referncias, ela procurou adaptar a
metodologia para a realidade brasileira e, em parceria com o Instituto Paulo Montenegro,
desenvolveu o INAF.

21

O INAF Brasil baseado em entrevistas e testes cognitivos realizados em

amostras nacionais da populao entre 15 e 64 anos, focadas na populao adulta como um
todo, no apenas naqueles que frequentam a escola: os resultados do INAF revelam,
portanto, as condies de alfabetismo de uma populao que majoritariamente j integra a
fora de trabalho do pas e composta por consumidores, eleitores, chefes de famlia
(AO EDUCATIVA e INSTITUTO PAULO MONTENEGRO, 2009, p. 4). A mensurao
realizada em 2009 mostrou que h uma tendncia de melhora no nvel geral de alfabetismo da
populao, com a reduo do nmero de analfabetos absolutos e daqueles que se encontram
no nvel rudimentar e com o aumento do nmero de indivduos que chegam ao nvel bsico de
alfabetismo. No entanto, o nmero de pessoas que possuem domnio completo da leitura tem
demonstrado certa estabilidade, oscilando em torno de um quarto da populao, conforme se
observa na tabela 2.

Tabela 2 - INAF/Brasil evoluo do Indicador.

Fonte: AO EDUCATIVA; INSTITUTO PAULO MONTENEGRO, 2009, p. 8.

O indicador de alfabetismo funcional composto pela soma da porcentagem de

analfabetos absolutos com a porcentagem de pessoas no nvel rudimentar de alfabetismo. Em
2009, essa populao equivalia a 28% da populao brasileira, uma reduo de 11 pontos
percentuais com relao a 2001. Para efeito de comparao, podem-se analisar os dados de
2003 para o analfabetismo funcional em pases desenvolvidos, que so relativamente mais
baixos, conforme a tabela 3:

22

Tabela 3 - Analfabetismo funcional no mundo

Fonte: Instituto Paulo Montenegro/IBOPE (BRASIL, Ministrio da Cultura, 2006, p.20).

As taxas de escolarizao da populao brasileira vm aumentando continuamente

nas ltimas duas dcadas, especialmente no ensino fundamental e mdio, incluindo milhares
de crianas e jovens que estavam fora da escola, como mostram o grfico 1 e a tabela 4. O
aumento do nvel de escolarizao e a maior permanncia na escola podem ser algumas das
explicaes para a reduo do ndice de analfabetos absolutos e de pessoas alfabetizadas no
nvel rudimentar e aumento no nvel de alfabetismo bsico. No entanto, revela tambm que os
estudantes no esto obtendo os nveis desejveis de aprendizagem ao sair da escola. Pode-se
considerar, talvez, que o acesso e a frequncia escola no sejam suficientes para garantir a
aquisio de habilidades necessrias vida pessoal e profissional, bem como a seu
desenvolvimento como cidados conscientes de seus direitos e deveres (AO
EDUCATIVA e INSTITUTO PAULO MONTENEGRO, 2009, p. 4).

Grfico 1 Taxa de escolarizao lquida

100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

1999

1998

1997

1996

1995

1993

Educao
Infantil
Ensino
Fundamental
Ensino Mdio

Fonte: elaborado pela autora a partir de dados do IBGE/Pnad elaborados pelo IPEA/Disoc, Unifem e
SPM, 2008. Disponvel em: http://www.ipea.gov.br/sites/000/2/xls/3.10.xls. Acesso em: 28/11/2009.

23

Tabela 4 Evoluo dos principais indicadores de escolarizao da populao brasileira

Fonte: PNAD (AO EDUCATIVA; INSTITUTO PAULO MONTENEGRO, 2009, p. 4).

Outros resultados importantes do INAF Brasil 2009 so (AO EDUCATIVA e

INSTITUTO PAULO MONTENEGRO, 2009, p. 10-11, grifos no original):
a) A maioria (54%) dos brasileiros entre 15 e 64 anos que estudaram at a
4 srie atinge no mximo o grau rudimentar de alfabetismo, ou seja,
possui no mximo a habilidade de localizar informaes explcitas, em
textos curtos ou efetuar operaes matemticas simples, mas no
capaz de compreender textos mais longos, localizar informaes que
exijam alguma inferncia ou mesmo definir uma estratgia de clculo
para a resoluo de problemas.
b) E ainda mais grave: 10% destes indivduos podem ser considerados
analfabetos absolutos em termos de habilidades de leitura/escrita, no
conseguindo nem mesmo decodificar palavras e frases, ainda que em
textos simples, ou apresentam grandes dificuldades em lidar com
nmeros em situaes do cotidiano, apesar de terem cursado um a
quatro anos do Ensino Fundamental.
c) Dentre os que cursam ou cursaram da 5 a 8 srie, apenas 15% podem
ser considerados plenamente alfabetizados. Chama mais a ateno o
fato de que 24% dos que completaram entre cinco e oito sries do
ensino fundamental ainda permaneam no nvel rudimentar, com srias
limitaes tanto em termos de suas habilidades de leitura/escrita
quanto em matemtica.
d) Somente 38% dos que cursaram alguma srie ou completaram o Ensino
Mdio atingem o nvel Pleno de alfabetismo (esperado para 100% deste
grupo).

Para Vera Masago Ribeiro (2001, p.283) a divulgao de pesquisas, sobre o

letramento e sua distribuio na populao, proporciona uma rica oportunidade para que a
sociedade reflita sobre a prpria cultura, sobre suas expectativas com relao escola e outras
instituies. A anlise dos dados do INAF pode refletir que grandes contingentes de
brasileiros, apesar de frequentarem a escola, no esto efetivamente inseridos na cultura
letrada, o que sugere a deficincia da qualidade do ensino, mas tambm pode apontar para a
necessidade de aes especficas voltadas para a prtica social da leitura.

24

CAPTULO 2 - ATUAO DO ESTADO BRASILEIRO NA REA DO

LIVRO E DA LEITURA

CAPTULO 2 ATUAO DO ESTADO BRASILEIRO NA REA DO

INCENTIVO LEITURA

"Lemos para descobrir que no estamos sozinhos".

C. S. Lewis

A seguir ser apresentada uma recuperao das principais instituies, polticas,

programas e projetos do governo federal voltados para o livro, a leitura e as bibliotecas,
sobretudo aps o perodo da redemocratizao em 1988. Este no pretende ser um
levantamento exaustivo de todas as aes, mas sim oferecer uma viso histrica de como a
questo do livro e da leitura vem sendo tratada pelo Estado. A nfase na ao estatal se d
devido ao foco analtico do projeto, o que no significa dar uma importncia menor atuao
e influncia de movimentos sociais e organizaes da sociedade civil, como a Fundao
Nacional do Livro Infantil e Juvenil (FNLIJ) criada em 1968, e de organismos multilaterais
como a Organizao das Naes Unidas para a Educao, Cincia e Cultura (UNESCO) e a
Organizao dos Estados Ibero-americanos (OEI). Com isso, espera-se encontrar subsdios
para a compreenso do significado e do contexto da elaborao da poltica de fomento
leitura instituda em 2006 por meio do Plano Nacional do Livro e Leitura.
O conceito de poltica pblica definido de diversas formas por variados autores,
mas fato que elas afetam profundamente o dia-a-dia dos indivduos numa sociedade
(THEODOLOU, 1995, p. 1). Celina Souza bem colocou que no existe uma nica, nem
melhor definio sobre o que seja poltica pblica (SOUSA, 2006, p. 40). A ttulo de
referncia para o presente trabalho, pode-se citar a definio apresentada por Saravia:
Trata-se de um fluxo de decises pblicas, orientado a manter o equilbrio
social ou a introduzir desequilbrios destinados a modificar essa realidade.
Decises condicionadas pelo prprio fluxo e pelas reaes e modificaes
que elas provocam no tecido social, bem como pelos valores, ideias e vises
dos que adotam ou influem na deciso. possvel consider-las como
estratgias que apontam para diversos fins, todos eles, de alguma forma,
desejados pelos diversos grupos que participam do processo decisrio. Com
uma perspectiva mais operacional, poderamos dizer que ela um sistema
de decises pblicas que visa a aes ou omisses, preventivas ou
corretivas, destinadas a manter ou modificar a realidade de um ou vrios
setores da vida social, por meio da definio de objetivos e estratgias de

26

atuao e da alocao dos recursos necessrios para atingir os objetivos

estabelecidos (SARAVIA, 2000, p. 29, grifo meu).

Considerando que uma poltica pblica um conjunto articulado de aes e

decises, ela pode se desdobrar em unidades menores como programas e projetos (DRAIBE,
2001, p. 17). Esta anlise procurou identificar polticas e programas voltados ao incentivo da
populao leitura, que abrangem as mais diversas iniciativas, desde aquelas que promovam
o acesso leitura por meio da distribuio de livros e da implantao de bibliotecas, at a
valorizao social da leitura e a formao de mediadores de leitura e de novos leitores.
O funcionamento das polticas pblicas at a dcada de 1980, explica Marta Farah
(2001), se caracterizava:
(...) pela centralizao decisria e financeira na esfera federal, cabendo aos
estados e municpios quando estes eram envolvidos em uma poltica
especfica o papel de executores das polticas formuladas centralmente.
Por outro lado, (...) tendia a estabelecer-se uma articulao entre governos
estaduais e municipais e governo federal baseada na troca de favores de
cunho clientelista (...). Embora estes mecanismos tenham-se intensificado
durante a Nova Repblica, j se faziam sentir nos anos 1970, durante a
vigncia do regime autoritrio (FARAH, 2001, p. 122).

Outra caracterstica era a desarticulao no mesmo nvel de governo ou entre

diferentes esferas, fragmentao institucional e falta de coordenao entre rgos
governamentais. Tambm havia uma falta de articulao entre as polticas dos vrios setores.
Com a tendncia de especializao das polticas setoriais (educao, sade, habitao etc), as
polticas passaram a ser concebidas de forma independente com estruturas especializadas
(FARAH, 2001, p. 122). A sociedade civil no participava da formulao, implementao ou
controle das polticas pblicas (FARAH, 2001, p. 123) e o padro de relacionamento entre
sociedade e Estado se dava por meio das gramticas polticas do clientelismo, corporativismo
e insulamento burocrtico descritos por Edson Nunes (2003).
O modelo de proteo social vigente nos anos de 1960, visto como
responsabilidade exclusiva de um Estado de bem-estar, era baseado na excluso de grandes
segmentos da sociedade do acesso a bens e servios pblicos, prevalecendo a opacidade e a
impermeabilidade das polticas e agncias estatais ao cidado e a ausncia de mecanismos de
controle da ao estatal (FARAH, 2001, p. 124), o que era caracterstico do regime
autoritrio.
Na dcada de 1970, com a crise do regime autoritrio e do modelo nacionaldesenvolvimentista, tambm comearam a surgir mudanas no mbito da administrao
pblica com o incio do debate sobre a reforma do Estado, que se fortaleceu na dcada de

27

1980 durante o processo de redemocratizao (ABRUCIO, 2007; FARAH, 2001). As

principais mudanas na atuao do Estado, que tiveram como marco a elaborao da
Constituio de 1988, foram, entre outras: fortalecimento do controle externo da
administrao pblica e mecanismos de accountability; descentralizao do Estado e das
polticas pblicas do ponto de vista poltico, financeiro e administrativo, abrindo espao para
participao social e inovaes locais; e a reforma do servio civil, por meio da
profissionalizao da burocracia (ABRUCIO, 2007, p. 69). A descentralizao e a
participao, conforme destaca Marta Farah, eram vistas como ingredientes fundamentais
dessa reorientao substantiva das polticas sociais, voltada para a garantia da equidade e para
a incluso de novos segmentos da populao na esfera do atendimento estatal (2001, p. 125).
Foram atores importantes deste processo, tanto movimentos sociais, que reivindicavam acesso
aos servios pblicos e melhoria da sua qualidade, quanto categorias profissionais que
atuavam no servio pblico, como mdicos e educadores (FARAH, 2001, p. 125).
Entre o final da dcada de 1980 e o incio dos anos de 1990, a crise fiscal e a
escassez de recursos financeiros fizeram com que a agenda da reforma do Estado incorporasse
preocupaes com a qualidade, eficincia, eficcia e efetividade da ao estatal (FARAH,
2001; ABRUCIO, 2007). Ganhou fora o modelo neoliberal e as recomendaes do Consenso
de Washington para a reduo do tamanho do Estado, transferncia da produo de servios
pblicos para o setor privado, desregulamentao da economia e abertura de mercado
(FARAH, 2001; ABRUCIO, 2007). Na rea social, a principal recomendao foi a
focalizao em servios essenciais e em segmentos da populao mais vulnerveis e em
situao de pobreza extrema. A agenda incorporada de fato na dcada de 1990, no entanto,
no previa o desmantelamento do Estado, mas sim uma reforma da ao estatal que venha
adequ-la aos novos desafios que se apresentavam a uma nao em desenvolvimento ao final
do sculo XX (FARAH, 2001, 127). Nessa redefinio da agenda da reforma do Estado, as
propostas que se consolidaram foram:
(...) alm das teses de descentralizao e participao: a necessidade de
estabelecimento de prioridades de ao; a busca de novas formas de
articulao com a sociedade civil e com o mercado, envolvendo a
participao de ONGs, da comunidade organizada e do setor privado na
proviso de servios pblicos; a introduo de novas formas de gesto nas
organizaes estatais, de forma a dot-las de maior agilidade, eficincia e
efetividade, superando a rigidez derivada da burocratizao de
procedimentos e da hierarquizao excessiva dos processos decisrios
(FARAH, 2001, p. 128-129).

28

As novas tendncias de arranjos institucionais na esfera pblica apontam para a

constituio de redes institucionais formadas por atores diversificados, articulaes
intersetoriais e intergovernamentais e entre Estado, sociedade e mercado para a formulao e
proviso de servios pblicos. Esse processo pode favorecer maior espao para o controle
social, a accountaiblity e uma maior perenidade das polticas pblicas (FARAH, 2001).
O quadro 1 a seguir resume as principais instituies e aes do governo federal
para o livro e a leitura de 1937 at o momento atual que sero discutidos neste captulo.

Quadro 1 Principais instituies, polticas e aes do governo federal na rea do livro e da leitura
rgos

Perodo

Instituto Nacional
do Livro

1937 a
1990

Servio Nacional
de Bibliotecas

1961 a
1969

Fundao PrLeitura

1988 a
1990

Fundao
Biblioteca
Nacional

Iniciativas

Vnculo institucional
Respondeu ao Ministrio da
Educao e Sade de 1937 a
1953; ao MEC de 1953 a
1981; Fundao PrMemria (MinC) de 1981 a
1988; e Fundao PrLeitura (MinC) de 1988 a
1990.
Respondeu ao MEC e foi
incorporado pelo INL.
Respondeu ao MinC

Principais objetivos
- Editar, publicar e distribuir livros;
- implantar bibliotecas;
- formar recursos humanos qualificados para
atuar nas bibliotecas;
- coordenar o Sistema Nacional de Bibliotecas
Pblicas.
Coordenar e promover a integrao das
bibliotecas pblicas.
Coordenar as atividades do INL e da Biblioteca
Nacional.

- Coordenar o depsito legal do patrimnio

Respondeu Ministrio da
bibliogrfico e documental do Brasil;
Educao e Sade, ao MEC,
- promover o acesso a toda a memria cultural
Fundao Pr-Leitura (MinC);
1990 at o
que integra seu acervo;
Secretaria da Cultura da
- coordenar o Programa Nacional de Incentivo
momento
Presidncia da Repblica e
Leitura (PROLER);
atualmente est na estrutura
- coordenar o Sistema Nacional de Bibliotecas
do MinC.
Pblicas.
Perodo

Vnculo institucional

Principais objetivos

- Promover o interesse nacional pela leitura e

pela escrita;
- promover polticas pblicas que garantam o
acesso ao livro e leitura, contribuindo para a
Programa Nacional
1992 at o Fundao Biblioteca Nacional
formulao de uma Poltica Nacional de
de Incentivo
momento
(MinC)
Leitura;
Leitura - PROLER
- articular aes de incentivo leitura entre
diversos setores da sociedade;
- viabilizar de pesquisas sobre livro, leitura e
escrita.
Ampliar a rede de bibliotecas pblicas
Projeto Uma
1995 a
Secretaria do Livro e Leitura municipais, atravs da distribuio de recursos
Biblioteca em cada
2002
(MinC)
para aquisio de livros, equipamentos e
Municpio
mobilirios.
Programa Nacional
1997 at o Secretaria de Educao Bsica Promover a distribuio de livros de literatura
Biblioteca na
momento
(MEC)
para escolas pblicas de todo o pas.
Escola (PNBE)

29

Programa Arca das 2003 at o

Letras
momento

Plano Nacional do
2006 at o
Livro e Leitura
momento
(PNLL)

Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio
(MDA)

Implantar bibliotecas rurais e formar agentes de

leitura.

- Assegurar e democratizar o acesso leitura e

ao livro a toda a sociedade;
Responde a um Conselho - criar condies e apontar diretrizes para a
Diretivo com membros do
execuo de polticas, programas, projetos e
MEC e MinC, da comunidade
aes por parte do Estado (3 esferas) e da
acadmica, da Academia
sociedade civil;
Brasileira de Letras e da
- formar leitores, buscando o aumento do ndice
Cmara Brasileira do Livro.
nacional de leitura;
- implantar bibliotecas em todos os municpios
do pas.

Fonte: elaborado pela autora.

2.1

Instituto Nacional do Livro

Durante pouco mais de 50 anos, o Instituto Nacional do Livro (INL) foi a

principal instituio pblica responsvel pelo desenvolvimento do livro e da leitura no Brasil,

desde sua criao em 1937 no Estado Novo, sobrevivendo at o incio da redemocratizao,
quando foi extinto em 1990 no governo de Fernando Collor de Melo (BRAGANA, 2009, p.
222). Segundo Zita de Oliveira (1994), at a criao do INL, as poucas bibliotecas existentes
eram de iniciativa particular e atendiam a pequena parte da sociedade, pois a populao ainda
era em grande parte analfabeta:
At os anos 30, as bibliotecas pblicas tiveram como objetivos o apoio s
atividades catequticas e de ensino, a guarda e disseminao da cultura
europeia, trazida para c pelos colonizadores e servir como objeto de
distino intelectual para indivduos ou grupos. Quaisquer que tenham sido
estes objetivos, as bibliotecas pblicas brasileiras constituam um universo
fragmentado e sem coordenao, atendendo a uma parcela reduzida da
populao e prestando um servio de informao de limitada utilidade para
uma sociedade em processo de mudana (OLIVEIRA, 1994, p. 26).

Naquela poca, a leitura era vista pelo Estado como um poderoso instrumento de
transformao pessoal, capaz de produzir no leitor sentimentos positivos ou negativos
(OLIVEIRA, 1994, p. 44), mas o livro era visto como um potencial desestabilizador da
ordem da sociedade, o qual deveria ser controlado, por meio da proteo do Estado
produo e divulgao deste veculo impresso do trabalho intelectual (OLIVEIRA, 1994, p.
44).

30

O Estado brasileiro iniciou sua atuao na rea da leitura com certo atraso
(BRAGANA, 2009), pois j estavam se disseminando novos meios de comunicao de
massa como o rdio e a televiso, o que poderia ser uma ameaa difuso da cultura letrada:
Nasceu assim o INL no contexto sociotcnico em que os meios de
comunicao de massa ampliam e reforam as prticas de oralidade, agora
tambm mediatizadas, numa sociedade onde a cultura letrada ainda no se
havia enraizado profundamente, diferente do que havia acontecido em
pases europeus, especialmente nas reas onde a Igreja Reformada havia
encetado o primeiro grande movimento de alfabetizao popular,
ensinando seus fiis a lerem a Bblia, ou onde o estado burgus j havia
implantado um sistema pblico de ensino de grande amplitude, como na
Frana, com o objetivo de escolarizar a infncia (BRAGANA, 2009, p. 226).

Na ocasio da fundao do INL, havia uma motivao de controlar os tipos de

livros produzidos para que fossem adequados ao pensamento nacionalista. Era o Estado
quem selecionava as obras que os cidados de bem deveriam ler (OLIVEIRA, 1994, p. 46). O
INL foi criado num contexto em que o governo Vargas estava promovendo a estruturao
formal e a construo de instituies na rea da cultura (CALABRE, 2005). Conforme o
Decreto-Lei n 93 de 1937, o INL foi institudo, sob a coordenao do ento Ministrio da
Educao e Sade, com as seguintes competncias:
a) organizar e publicar a Enciclopdia Brasileira e o Dicionrio da Lngua
Nacional, revendo-lhes as sucessivas edies;
b) editar toda sorte de obras raras ou preciosas, que sejam de grande
interesse para a cultura nacional;
c) promover as medidas necessrias para aumentar, melhorar e baratear
a edio de livros no pas bem como para facilitar a importao de
livros estrangeiros;
d) incentivar a organizao e auxiliar a manuteno de bibliotecas pblicas
em todo o territrio nacional (BRASIL, 1937).

O INL foi concebido, de acordo com Sueli Silva1 (1992 apud OLIVEIRA, 1994,
p. 42), durante as discusses sobre o sistema educacional brasileiro na ocasio da elaborao
do Plano Nacional da Educao (PNE). Os debates envolveram diversos segmentos da
sociedade que possuam opinies divergentes: polticos, professores, estudantes, jornalistas,
representantes da Igreja, escritores, entre outros. No entanto, com a instaurao do Estado
Novo, o PNE foi implantado conforme o direcionamento do Ministrio da Educao e Sade
(SILVA, 1992 apud OLIVEIRA, 1994, p. 42). Para Emir Suaiden, a criao do INL foi uma
resposta do governo federal demanda dos intelectuais da Semana de Arte Moderna de uma
poltica cultural e uma forma de enfrentar os altos ndices de analfabetismo da classe operria
1

SILVA, Suely. O Instituto Nacional do Livro e a institucionalizao de organismos culturais no Estado Novo (1937-1945):
planos, ideais e realizaes. Rio de Janeiro, CNPq/IBICT/UFRJ, 1992. Dissertao de Mestrado.

31

(2000, p. 53). Com o INL, o Estado Novo passou a controlar toda a cadeia do livro, desde a
elaborao, editorao e comercializao at sua divulgao (OLIVEIRA, 1994, p. 43). Esta
foi a forma encontrada para incentivar o mercado editorial, j que o livro era visto por muitos
como um grande risco comercial (SUAIDEN, 2000, p. 54). A criao do INL se deu durante a
gesto de Gustavo Capanema, que era Ministro da Educao e Sade Pblica no primeiro
governo de Getulio Vargas. Capanema promoveu a criao de diversas novas instituies na
rea de educao e cultura em espaos antes no ocupados pelo Estado, como cinema, teatro,
rdio educativa, folclore e educao musical (DURAND, 2000; DRIA, 2001).
Analisando a histria de atuao do INL, Eliany Arajo2 identifica quatro fases
distintas: (1) de 1937 a 1945, fase de criao e consolidao; (2) de 1946 a 1960, fase de
incremento s atividades editoriais; (3) de 1961 a 1970, fase de ao cultural e segurana
nacional; (4) de 1971 a 1990, fase da ideologia do planejamento (2002 apud MOZER, 2006,
p. 54).
Segundo Bragana (2009, p. 227), a primeira atribuio do Instituto de organizar
e publicar a Enciclopdia Brasileira e o Dicionrio da Lngua Nacional, revendo-lhes as
sucessivas edies no foi concluda, apesar dos numerosos esforos despendidos e da alta
qualificao das equipes envolvidas no projeto, que teve como um de seus consultores o
escritor Mrio de Andrade. Foram produzidas pesquisas que resultaram em obras avulsas,
publicadas pela instituio (BRAGANA, 2009, p. 227). Para o autor, foi no cumprimento
de sua segunda atribuio, que o INL mais obteve sucesso: pois so admirveis quer o
conjunto das obras publicadas no perodo quer a sua alta qualidade editorial3, que teve como
um dos responsveis pela sesso de publicaes o historiador Srgio Buarque de Holanda.
Com relao ao trabalho de edio de obras, o interesse do INL era promover a maior
distribuio possvel de suas publicaes em territrio nacional. Deste modo, o artigo sexto do
Decreto-Lei que o criou, previa que as publicaes do Instituto Nacional do Livro fossem
distribudas gratuitamente s bibliotecas pblicas e comercializadas por preo equivalente ao
de custo (BRASIL 1937).
No incio da atuao do INL, o Estado teve o papel de tutor do cidado na rea da
leitura, assim como j o fazia em outras reas, como nas relaes trabalhistas, arbitrando
sobre o que o cidado deveria ler e desenvolvendo uma poltica governamental sem a
participao da sociedade (OLIVEIRA, 1994, p. 58). A biblioteca era vista como espao para
2

ARAJO, Eliany Alvarenga de. A palavra e o silncio: biblioteca pblica e estado autoritrio no Brasil. Joo Pessoa:
UFPB, 2002.
3
Bragana (2009) cita como exemplo de qualidade a publicao de Histria da Companhia de Jesus no Brasil, de Serafim
Leite, editada em 10 volumes, o qual foi laureado com o Prmio Alexandre Herculano em 1938 (CERELLO, 2007).

32

a guarda da cultura nacional e para levar populao a boa leitura (OLIVEIRA, 1994,
p.59). O INL teve como mrito incluir a biblioteca pblica como preocupao do Estado e de
abrir espao para temas e autores brasileiros, que at ento eram preteridos por aqueles de
origem europeia (OLIVEIRA, 1994, p. 60).
No perodo de 1946 a 1963, em quase vinte anos de Estado democrtico, a
atuao do governo na rea de leitura se deu atravs da continuidade do trabalho do INL e da
criao do Servio Nacional de Bibliotecas que respondia diretamente ao Ministrio da
Educao e Cultura, que havia se separado do Ministrio da Sade em 1953. O Servio foi
uma espcie de concorrente do INL, pois tinha atividades semelhantes e dependia da
mesma fonte de recursos do Instituto (OLIVEIRA, 1994, p. 64).
O INL teve um papel bastante ativo na criao de bibliotecas pblicas. Alm de
fazer o cadastramento das bibliotecas pblicas existentes, ofereceu assistncia tcnica para a
criao e reestruturao de novas bibliotecas e promoveu a formao de recursos humanos
atravs de cursos de biblioteconomia do sul ao norte do pas (BRAGANA, 2009, p. 227).
Em 1963, j haviam sido identificadas e cadastradas 10 mil bibliotecas e distribudos mais de
2,7 milhes de volumes, entre obras prprias e adquiridas de outras editoras, contribuindo
para a viabilizao do mercado editorial brasileiro (OLIVEIRA, 1994, p.74). O trabalho de
cooperao com os municpios passou a ser oficializado por meio de convnios a partir de
1956, formalizando a relao com as prefeituras que recebiam auxlio para a formao de
bibliotecas. Nessa fase, o INL ainda centralizava a seleo dos acervos a serem distribudos
para as bibliotecas pblicas, mas j comeava a considerar os interesses e demandas das
populaes de cada regio (OLIVEIRA, 1994, p. 67).
Zita Oliveira (1994, p. 65; 71) destaca que com a estratgia da distribuio de
livros, o Instituto procurava institucionalizar a biblioteca pblica, como disseminadora da
cultura na sociedade brasileira numa poca em que o ndice de analfabetismo ainda era muito
alto, representando a situao de quase 40% da populao acima de 15 anos. Dado o
analfabetismo e o baixo ndice de leitura da populao, Zita Oliveira (1994, p. 71) acredita
que uma das falhas do Instituto foi de no se dedicar formao e desenvolvimento do
hbito da leitura, que deveriam ser ativados nas comunidades, concentrando sua ao na mera
distribuio de obras. No entanto, o INL enfrentava grandes desafios, como as enormes
distncias do pas e a ainda precria infraestrutura de transportes e comunicao (OLIVEIRA,
1994, p. 72). Os novos meios de comunicao (rdio e televiso), apesar de contriburem para
ampliar as fontes de informao, no foram utilizados pelo Estado como forma de divulgar os

33

servios das bibliotecas pblicas para uma maior parcela da populao (OLIVEIRA, 1994,
83).
O Servio Nacional de Bibliotecas foi criado em 1961, com uma estrutura paralela
ao INL e sob o comando do mesmo Ministrio, tendo como objetivo integrar e aperfeioar os
servios bibliotecrios que ainda eram bastante isolados (OLIVEIRA, 1994, 75). A criao de
novas instituies que no substituram totalmente as antigas foi uma caracterstica geral do
processo de modernizao do Estado brasileiro, atravs das reformas promovidas por Getulio
Vargas (DINIZ, 2004), no foi uma ocorrncia exclusiva na rea da cultura.
O Servio Nacional de Bibliotecas, que veio para dar coordenao rede de
bibliotecas pblicas, no entanto, no teve alinhamento algum com o INL que j existia e
atuava na rea h mais de vinte anos (OLIVEIRA, 1994). Apenas oito anos depois da criao
do Servio Nacional de Bibliotecas, que ele foi incorporado ao INL (TARAPANOFF e
SUAIDEN, 1995). Depois disso, ainda durante o regime autoritrio que era centralizador, o
INL iniciou um primeiro movimento de descentralizao de suas atividades com a criao de
comisses regionais, com autonomia para planejar a atividade bibliotecria, de acordo com
as necessidades de cada regio e at para administrar recursos advindos de diferentes esferas
administrativas (OLIVEIRA, 1994, p. 100).
A participao da sociedade naquele momento se resumia presena de um
representante da Academia Brasileira de Letras no Conselho Consultivo da Campanha
Nacional do Livro realizada pelo INL, o qual, segundo Oliveira (1994, p. 79), representava
mais os interesses literrios e culturais da tradicional instituio do que propriamente, os
interesses de leitura e informao da sociedade. Como a opinio da populao no era
consultada, muitos acervos ficavam completamente deslocados das necessidades das
comunidades. Por outro lado, houve um envolvimento progressivo dos profissionais e
especialistas da rea na formulao das polticas (OLIVEIRA, 1994).
Para Perrotti (1990, p. 14), at a dcada de 1970, era quase natural conceber a
leitura como comportamento restrito a pequenas parcelas da populao pertencentes s elites.
A partir desta dcada, segundo o autor, comearam a ocorrer significativas alteraes no
quadro da leitura. A produo editorial voltada para crianas e jovens aumentava
progressivamente e tambm surgia uma produo de origem nacional especialmente voltada
para esse pblico. Nesta dcada tambm comeou a surgir uma literatura preocupada com a
promoo da leitura (PERROTTI, 1990, p. 15), conforme exposto por Edmir Perrotti, a partir
dos anos de 1970, o nmero de publicaes preocupadas com a leitura infanto-juvenil
comea a crescer e a atingir dimenses que indicam no s o aumento de interesse social pelo

34

tema, como tambm dificuldades para a insero da leitura na vida cotidiana (PERROTTI,
1990, p. 15). Essa literatura trazia a noo de leitura como atividade insubstituvel e
imprescindvel tanto ao crescimento individual como ao social (PERROTTI, 1990, p. 16).
Nesse perodo, o INL passou a ser coordenado pela esfera educacional do MEC e
no mais pelo setor cultural. A associao ao desenvolvimento educacional provocou o
deslocamento da funo da biblioteca pblica de prestao de servios de informao
populao para uma biblioteca escolar. Essa concepo foi consolidada atravs do Programa
Nacional do Livro que integrou o planejamento bibliotecrio ao planejamento da educao. A
partir desse Programa, o INL passou tambm a fazer a distribuio dos livros didticos4 para
as escolas pblicas e priorizando o envio de livros didticos para as bibliotecas pblicas para
atender a demanda de pesquisa dos estudantes e tambm a produo de obras tcnicoprofissionais para atender a necessidade de formao de mo-de-obra. Essas mudanas
fizeram com que a literatura ficasse em segundo plano (OLIVEIRA, 1994). At hoje, como
mostrou a pesquisa Retratos da Leitura no Brasil, os estudantes representam o maior nmero
de usurios das bibliotecas (INSTITUTO PR-LIVRO, 2008).
Em 1976, o INL implantou o Sistema Nacional de Bibliotecas Pblicas (SNBP)
com o objetivo de realizar um planejamento de bibliotecas integrado, cooperativo e
racionalizado. Foi dado mais um passo no processo de descentralizao do INL com relao
coordenao das bibliotecas e foram criados, em subordinao ao SNBP, os Sistemas
Estaduais de Bibliotecas Pblicas (SEBP). A partir de ento, os Sistemas Estaduais passaram
a fazer a coordenao, acompanhamento e controle dos convnios com os municpios
(OLIVEIRA, 1994).
O INL passou novamente ao setor cultural do MEC em 1981, o que acarretou em
reduo substantiva de recursos. Ficou sob a coordenao de um novo rgo, a Fundao
Nacional Pr-Memria, criada para inventariar, classificar, conservar, proteger, restaurar e
revitalizar os bens culturais e naturais do pas (OLIVEIRA, 1994, p. 141). Alm do INL, a
Fundao Pr-Memria foi integrada pela Secretaria do Patrimnio Histrico e Artstico
Nacional, Biblioteca Nacional, e os Museus Histrico Nacional, da Repblica, Imperial,
Nacional de Belas Artes e Villa-Lobos (OLIVEIRA, 1994).
Com todas as mudanas institucionais do perodo advindas da agenda de reforma
do Estado e de redemocratizao, em 1985, foi criado o Ministrio da Cultura por
reivindicao dos secretrios estaduais de cultura (DURAND, 2000). Em 1988, foi instituda a
4

O INL ficou com essa funo at 1978, quando a distribuio de livros didticos passou para Fundao Nacional de
Material Escolar (OLIVEIRA, 1994).

35

Fundao Pr-Leitura subordinada ao Ministrio da Cultura, que passou a coordenar as

atividades do INL e da Biblioteca Nacional (TARAPANOFF e SUAIDEN, 1995) e se props
a dinamizar o uso das bibliotecas (OLIVEIRA, 1994). A dcada de 1980 foi muito
complicada para o INL. Passaram por ele muitos dirigentes e os recursos foram sendo
reduzidos a cada ano, impactando tambm na reduo de suas atividades (OLIVEIRA, 1994).
Zita Oliveira acrescentou uma quinta fase periodizao da histria do INL feita por Eliany
Arajo, para ela, os anos finais da atuao do INL, de 1987 a 1990, corresponderam a uma
fase diferente denominada rumo informao pblica. Essa fase abrangeu alteraes
importantes no conceito e nas atividades das bibliotecas pblicas municipais, com o objetivo
de transform-las em reais prestadoras de servio de informao para as comunidades
(OLIVEIRA, 1994, p. 170). As modificaes na atuao do INL compreenderam a
flexibilizao da seleo dos acervos, considerando as caractersticas e necessidades de cada
localidade, a incluso de organizaes como UNESCO, CERLALC e FNLIJ na comisso de
seleo dos acervos, a ateno ao pblico infanto-juvenil com obras especficas para essa
faixa etria e a incluso de peridicos nos acervos (OLIVEIRA, 1994). Zita Oliveira acredita
que a continuidade administrativa pela qual passou o Instituto Nacional do Livro em seus
mais de 50 anos de existncia provocou uma cristalizao dos seus procedimentos,
obscurecendo a viso do Instituto quanto a adaptaes necessrias sua ao para responder,
de forma eficiente e eficaz, aos interesses e necessidades de informao e de leitura de uma
sociedade em mudana (OLIVEIRA, 1994, p. 202).
Pouco tempo depois, no governo de Fernando Collor de Melo, houve um
desmantelamento de diversos setores e polticas pblicas, alm da reduo de atividades
estatais essenciais (ABRUCIO, 2007, p. 70). Na rea da cultura, foram abolidos incentivos
como a Lei 7.505/86 lei Sarney, o Ministrio da Cultura foi rebaixado a uma Secretaria que
passou a responder Presidncia da Repblica, e foram extintos diversos rgos, dentre eles,
o INL, o Servio Nacional de Bibliotecas, a recm criada Fundao Pr-Leitura, a Fundao
Nacional da Arte (FUNARTE) e a Embrafilme (CALABRE, 2005; TARAPANOFF e
SUAIDEN, 1995). As atividades da Fundao Pr-Leitura e do INL foram transferidas para a
Biblioteca Nacional, que passou a se chamar Fundao Biblioteca Nacional (TARAPANOFF
e SUAIDEN, 1995) e a centralizar as aes do governo federal na rea da leitura.
O INL foi bastante criticado por seu dirigismo, sua nfase na promoo do livro e
de bibliotecas, focadas na distribuio e guarda de um patrimnio cultural descolado dos
interesses da populao e sem ateno formao de leitores e promoo do hbito da
leitura. No entanto, seu papel na implantao de bibliotecas pblicas, manuteno de seus

36

acervos e formao de recursos humanos especializados no pode ser diminudo. Em 1989, o

INL j contabilizava mais de 4.200 convnios com bibliotecas pblicas municipais por todas
as regies do pas (OLIVEIRA, 1994).

2.2

Programa Nacional de Incentivo Leitura - PROLER

Devido crise fiscal e escassez de recursos, em 1992, Sergio Paulo Rouanet,

Secretrio da Cultura do governo Collor, retomou o projeto de incentivo cultura com base
em renncia fiscal e elaborou a Lei 8.313/1992 que ficou conhecida com seu nome. Muitas
das estruturas extintas por Collor foram recriadas no governo de Itamar Franco. Alm disso, a
cultura voltou a ter status de Ministrio, que passou a ter em sua estrutura as entidades
vinculadas: Fundao Biblioteca Nacional (FBN), Fundao Casa de Rui Barbosa (FCRB),
Fundao Nacional de Arte (FUNARTE), Fundao Cultural Palmares (FCP) e o Instituto do
Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (IPHAN) (CALABRE, 2005).
O Programa Nacional de Incentivo Leitura (PROLER) foi criado em 1992, ainda
no governo de Fernando Collor, vinculado Fundao Biblioteca Nacional e encontra-se em
funcionamento at hoje. Com o PROLER, inaugurou-se uma nova funo para o Estado
brasileiro, que, alm de alfabetizar e comprar livros, passaria tambm a promover a formao
de leitores (SANTANNA, 2007).
O PROLER foi institudo com o compromisso de promover aes de valorizao
social da leitura. Esse propsito envolve polticas de difuso de livros e bens de leitura
destinadas a torn-los disponveis ao maior nmero possvel de pessoas, mas exige,
principalmente, a constituio de uma poltica voltada formao de leitores e de agentes de
leitura (PROLER, 2009, p. 11). Seus principais objetivos so: promover o interesse nacional
pela leitura e pela escrita, considerando a sua importncia para o fortalecimento da cidadania;
promover polticas pblicas que garantam o acesso ao livro e leitura, contribuindo para a
formulao de uma Poltica Nacional de Leitura; articular aes de incentivo Leitura entre
diversos setores da sociedade; viabilizar a realizao de pesquisas sobre livro, leitura e escrita;
e incrementar o Centro de Referncia sobre leitura (PROLER, 2009).
Desde o incio, o PROLER j reconhecia a importncia da leitura para a
construo da cidadania e do desenvolvimento social. Ele nasceu como uma tentativa de se
criar uma poltica nacional de leitura, promovendo a aproximao da sociedade leitura de
forma geral, no apenas a distribuio de livros. Procurando atender demanda da sociedade
por polticas mais participativas, o programa desenvolveu parcerias com municpios e estados,

37

mas tambm com fundaes culturais, universidades e organizaes da sociedade civil. O

PROLER nasceu com uma proposta de ao bastante descentralizada e j procurava nessa
poca sistematizar as atividades existentes organizadas por esses diversos atores participantes.
Com a descentralizao da implantao, o PROLER, conseguiu levar pela primeira vez
polticas de incentivo leitura a todas as regies do pas e no apenas s capitais (PROLER,
2009).
O PROLER foi criado durante a gesto do poeta Affonso Romano de SantAnna,
que esteve frente da Fundao Biblioteca Nacional de 1990 a 1996. Seu projeto para a FBN
era desenvolver uma ao integrada entre livro, leitura e bibliotecas:
Uma coisa termos bibliotecas e incentivarmos a construo de outras
novas em dilogo com governadores e prefeitos. Outra coisa, ainda,
valorizarmos o livro e o escritor. Mas no se pode esquecer que a leitura o
ato que vai dar vida s bibliotecas e ao livro. Ter bibliotecas e editar livros
so apenas dois lados de um tringulo, os quais s se complementam com
um programa que parta para a reinveno do prprio conceito de leitor
(SANTANNA, 2007, p. 37).

A proposta do programa originou-se a partir de uma pesquisa5 intitulada Por uma

poltica nacional de leitura, coordenada por Eliana Yunes, professora da PUC-Rio e membro
da Fundao Nacional do Livro Infantil e Juvenil (FNLIJ)6, realizada entre 1984 e 1989
(YUNES, 1992).
Assim como proposto por Foucambert (1994, 1997), Eliana Yunes (1992) chamou
a ateno para a importncia da desescolarizao da leitura, que deveria ser incentivada
tambm pela sociedade, indicando-se uma conceituao mais abrangente que incorpore a
leitura do mundo e as vrias linguagens que lhe do formas (YUNES, 1992, p. 5). Ento,
alm da criao de bibliotecas e ampliao de seus acervos, o PROLER deveria formar
agentes de leitura e a promover a leitura em novos espaos pblicos e privados, como
hospitais, meios de transporte, praas, parques, fbricas, entre outros. Os principais
pressupostos tericos nos quais o programa foi embasado foram (YUNES, 1992):

dimenso semitica da leitura: a leitura um sistema de signos, assim como as
artes visuais, a msica ou a fotografia, ou seja, a leitura no est afeta apenas
linguagem verbal graficamente codificada, e o domnio do processo
5

A pesquisa contou com apoio do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) e da
Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP).
6
A FNLIJ uma organizao da sociedade civil sem fins lucrativos fundada em 1968 foi fundada para se tornar a
representao brasileira da International Board on Books for Young People (IBBY). A fundao desenvolve diversos projetos
de incentivo leitura para crianas e adolescentes, entre eles o Prmio FNLIJ O Melhor para a Criana para autores de livros
infantis, o Concurso Melhores Programas de Incentivo Leitura junto a Crianas e Jovens e o Salo do Livro Infantil e
Juvenil (SERRA et al., 2008).

38

leitura/escrita no independe da leitura do mundo que os indivduos, crianas

inclusive, venham realizando, ao formalizar-se o domnio do cdigo grfico da
lngua materna (YUNES, 1992, p. 6);

estmulo leitura como prazer: a leitura deve ser experimentada como prazer
que se aprende e se apura num estreitamento maior das relaes entre leitor,
texto e contexto (YUNES, 1992, p. 6);

a leitura como questo de sade: a leitura tem repercusses biolgicas e
psicolgicas, que afetam o sujeito do ato de ler fsica, emocional e
intelectualmente (YUNES, 1992, p. 6).
A partir destes conceitos, foram traados alguns princpios pedaggicos, vistos
como prticas em observao que poderiam ser avaliadas e revistas conforme o
desenvolvimento do programa (YUNES, 1992), dos quais se destacam:

valorizao das narrativas orais: formao de contadores de histria, que
rememoram fatos ancestrais e tambm promovem autores e obras
contemporneas, clssicos universais e histrias locais;

preferncia pelo texto literrio: o texto literrio contribui para a relao de
prazer com a leitura e instiga reflexo, por isso, a promoo de crculos de
leitura, encontro com autores e leitura de livros em voz alta;

discusso terica: proposio de espaos para reflexo terica e sobre a
prtica;

leitura como prtica social: a prtica da leitura no deve estar restrita s aulas
de Lngua e Literatura, deve perpassar todos os espaos de aprendizagem das
demais cincias.
O funcionamento do PROLER se d por meio da formao voluntria de Comits
que representam instituies de um ou mais municpios. Os Comits so representados
principalmente por prefeituras e universidades, mas tambm por instituies culturais e
organizaes no governamentais, formando uma rede nacional de cooperao. essa rede
que d materialidade s aes do programa (PROLER, 2009). Aps a formao de um
Comit, a localidade passa a ter assessoria tcnica da coordenao nacional do PROLER para
a formao de recursos humanos na rea da leitura e para a implantao de projetos. A cada
ano, so realizados ao menos um encontro regional e um encontro nacional com
representantes de todos os Comits para troca de experincias.
Em 1996, com a sada de Eliana Yunes da coordenao geral do PROLER, houve
uma mudana na estratgia de atuao do programa. Quem assumiu a direo do programa foi

39

Elizabeth Serra, Secretaria Geral da FNLIJ desde 1989, que havia colaborado na pesquisa que
Eliana Yunes conduziu e que deu origem ao PROLER. Elizabeth Serra, assim como o restante
da nova equipe tcnica, discordavam da viso de que a leitura possui uma dimenso
semitica, que tambm se l uma obra de arte ou um filme assim como se l um texto escrito,
e tambm no apoiavam a nfase dada atividade de contao de histrias como forma de
incentivar a leitura (Entrevista com a Secretria Geral da FNLIJ, 29/9/2010). Na opinio desse
grupo, a contao de histrias uma expresso artstica importante, mas:
(...) considerar isso como uma ao de formao de leitores que eu
discordo da base. (...) para uma populao que no tem a cultura escrita na
sua base, no justo que aqueles que so responsveis no governo e nas
aes como as da Fundao para promover a leitura privilegiem um ato que
no na verdade de leitura no stritu senso (Entrevista com a Secretria
Geral da FNLIJ, 29/9/2010).

Essa nova gesto do PROLER acreditava que a contao de histrias restringe

o universo de pessoas disponveis para a formao de leitores, pois exige um determinado
talento artstico que nem todas as pessoas possuem ou esto dispostas a desenvolver. Ao passo
que a leitura de livros sem dramatizao acessvel a qualquer pessoa que saiba ler e tenha
disponibilidade de ler para os outros, sem necessitar de uma formao especfica para isso
(Entrevista com a Secretria Gera da FNLIJ, 29/2/2010). Nessa nova fase, o PROLER, que
enfrentava grandes dificuldades financeiras devido falta de recursos da FBN, precisou
restringir sua atuao e escolheu como pblico prioritrio os professores e responsveis pelas
bibliotecas escolares.
Atualmente, suas principais aes desenvolvidas pelo programa so: formao de
uma rede nacional de incentivo leitura; cursos de formao de promotores de leitura;
assessoria para implementao de projetos de promoo da leitura; implementao da poltica
de incentivo leitura na Casa da Leitura, com cursos, palestras e outras atividades; criao da
rede de referncia e documentao em leitura; assessoria para a implantao de bibliotecas
para crianas, jovens e adultos; e sistema de acompanhamento e avaliao (PROLER, 2009).
Foi o PROLER que iniciou a articulao e dilogos com organismos internacionais como o
Centro Regional para o Fomento do Livro na Amrica Latina e no Caribe (CERLALC) e
outras instituies de pases vizinhos voltadas a objetivos similares (YUNES, 1992).
Com a comunidade escolar como principal pblico-alvo, o programa iniciou sua
atuao em 200 municpios e, hoje, constitudo de 66 Comits que abrangem
aproximadamente 440 municpios em 25 estados de todas as regies do Brasil, alm do
Distrito Federal (PROLER, 2009).

40

2.3

Projeto Uma biblioteca em cada municpio

O Ministrio da Cultura (MinC), durante o governo Fernando Henrique Cardoso,

teve um enorme trabalho de reestruturao aps o desmonte completo sofrido no governo

Collor, pois no havia informaes histricas, nem pessoal capacitado. Tambm foi o perodo
em que a Lei Rouanet ganhou mais fora e passou a representar cada vez maiores fatias do
oramento do MinC, sobrando a menor parte para o investimento direto e para as entidades
vinculadas.
O Ministro da Cultura Francisco Weffort criou a Secretaria do Livro e Leitura que
foi comandada por Ottaviano De Fiore. A Secretaria deu continuidade ao PROLER e criou,
em 1995, o projeto Uma biblioteca em cada municpio que tinha como objetivo ampliar a
rede de bibliotecas pblicas municipais. Na poca, havia mais de 2.300 municpios sem uma
nica biblioteca pblica e o projeto chegou a atingir a marca de 1.500 novas bibliotecas
durante o mandato de Fernando Henrique Cardoso. A concepo que essa administrao tinha
sobre a biblioteca era de que esta uma instituio fundamental para o desenvolvimento
cultural, educacional e social, no apenas um depsito de livros. As verbas, cerca de R$ 40
mil por biblioteca, eram principalmente para doao de infra-estrutura para os municpios,
mobilirio e acervos (2.500 ttulos por biblioteca); os municpios, em contrapartida, deveriam
disponibilizar o local e criar uma lei municipal instituindo a biblioteca para que ela pudesse
entrar no oramento municipal. Este projeto no previa aes de incentivo leitura ou outras
aes culturais que pudessem acontecer nas bibliotecas. Isto deveria ficar por conta de cada
municpio. Houve apenas um curso distncia para formao dos profissionais que seriam
responsveis pela biblioteca (MOZER, 2006).
Segundo Josiane Mozer (2006), aps dois anos de funcionamento do projeto, a
modalidade de repasse de recursos em dinheiro foi alterada para a doao de conjuntos de
livros e mobilirio e cursos de formao distncia para bibliotecrios, pois o MinC estava
com dificuldade de fiscalizar as prestaes de contas das prefeituras. Com isso, a compra de
livros que era descentralizada e variava de acordo com os interesses de cada localidade,
passou a ser centralizada e determinada pela coordenao do projeto, reduzindo bastante os
custos de aquisio. O acervo era composto por 40% de ttulos infanto-juvenis e 60% de
literatura para adultos, compreendendo literatura nacional e internacional, best-sellers, fico
cientfica e obras de referncia. O Conselho Federal de Biblioteconomia apontou duas grandes
crticas sobre esse projeto. A primeira era com relao ao fato do Ministrio da Cultura no
exigir a contratao de profissionais bibliotecrios para a gesto das bibliotecas, o que,

41

segundo o MinC, alm de ser caro para as prefeituras no seria possvel pelo nmero
insuficiente de profissionais disponveis no mercado. A segunda crtica era que o projeto no
deveria apenas estimular a criao de novas bibliotecas, mas tambm contribuir para a
manuteno e fortalecimento de bibliotecas j existentes (MOZER, 2006).

2.4

Programa Nacional Biblioteca na Escola

Na rea da educao foram enfatizadas aes de distribuio de livros como o

Programa Nacional Biblioteca na Escola (PNBE) do Ministrio da Educao que, desde 1997,
distribui acervos de literatura para escolas pblicas em todo o pas. Esse programa movimenta
recursos vultosos e atende a mais de 400 mil escolas em todo o Brasil (PAIVA e
BERENBLUM, 2009).
Em 2001, no governo de Fernando Henrique Cardoso, o PNBE deixou de
distribuir os acervos para as bibliotecas escolares e passou a destin-los diretamente aos
estudantes, dando incio ao PNBE - Literatura em Minha Casa que visava distribuio de
cinco livros de gneros diversos para cada aluno da 4 srie das escolas pblicas. Em 2003 e
2004, a distribuio foi ampliada para alunos de 4 a 8 sries e tambm para formandos dos
Cursos de Educao de Jovens e Adultos, chegando a distribuir oito milhes de colees neste
ano. O governo Lus Incio Lula da Silva suspendeu o projeto Literatura em Minha Casa
2004, redirecionando os livros do projeto novamente para as bibliotecas escolares (BRASIL,
MEC, 2008). Essa mudana teve como propsito a retomada da valorizao desse espao, a
biblioteca, como promotor da universalizao do conhecimento e, tambm, da universalizao
do acesso a acervos pelo coletivo da escola (PAIVA, 2008). A tabela 5 a seguir apresenta os
acervos distribudos e os valores investidos pelo PNBE de 1998 a 2006.

42

Tabela 5 Dados de distribuio de livros do PNBE de 1998 a 2006

Fonte: FNDE (PAIVA, 2008, p.8).

Jane Paiva e Andra Beremblum (2009) participaram de uma pesquisa avaliativa

sobre o PNBE e seus projetos realizada pela Secretaria de Educao Bsica do MEC, rgo
responsvel pelo programa. O diagnstico da pesquisa apontou para um programa bem
organizado logisticamente, mas com uma srie de dificuldades de apropriao dos acervos
pelas escolas:
(...) a partir do trabalho de campo da Avaliao Diagnstica do PNBE
necessariamente impem reflexes sobre essas competncias de leitura,
porque, como se pde constatar, o trabalho escolar baseia-se
principalmente em livros didticos, e pouco frequente o desenvolvimento
de atividades com outros tipos de texto. A simples distribuio de livros nas
escolas no mudar, portanto, as prticas pedaggicas em relao ao uso
de livros de literatura nem a apropriao e a construo de novos sentidos
a partir da leitura. Nos casos em que esses materiais so utilizados, o
trabalho pedaggico continua marcado por uma forte tendncia

43

decomposio de textos para o estudo de gramtica prescritiva, em busca

de respostas corretas e nicas interpretaes para a leitura. (...) A
disponibilidade de textos literrios e de obras de referncia na cultura
escolar no suficiente para transformar as prticas pedaggicas privadas e
autoritrias instaladas nas escolas visitadas (PAIVA e BERENBLUM, 2009, p.
182, grifo no original).

As pesquisadoras chamam a ateno para a necessidade da distribuio de livros

ser acompanhada da formao dos professores, pois estes so os principais atores no
incentivo e na dinamizao da leitura de crianas e de jovens no espao escolar (PAIVA e
BERENBLUM, p. 184). Apesar de todas as crticas e necessidades de melhoria do PNBE
apontadas, a pesquisa reconhece que seu impacto final na formao de leitores positivo.

2.5

Programa Arca das Letras

O Programa Arca das Letras foi criado em 2003 pelo Ministrio do

Desenvolvimento Agrrio (MDE) e tem como objetivo:

Incentivar a leitura no meio rural, por meio da distribuio de acervos
adequados s diversas realidades, da implantao de bibliotecas e da
formao de Agentes de Leitura em todos os estados do Pas, respeitando
os costumes e desejos de cada comunidade rural, bem como as
singularidades culturais, os modos de produo e as decises locais
(PROGRAMA ARCA DAS LETRAS, 2010).

O programa se desenvolve a partir da implantao de bibliotecas rurais e da

formao de agentes de leitura. Para receber uma Arca, a comunidade interessada deve se
organizar, selecionando voluntrios para o projeto. Tambm devem estabelecer um local para
instalao da biblioteca e o perfil do acervo desejado. O programa promove a capacitao dos
agentes de leitura e faz a distribuio dos livros. Os agentes de leitura so voluntrios da
comunidade que se tornam responsveis por cuidar da biblioteca, controlando o emprstimo
de livros e os horrios de abertura da biblioteca, e tambm por promover a leitura na
comunidade, fazendo campanhas para doao de mais livros e promovendo eventos culturais
(PROGRAMA ARCA DAS LETRAS, 2010).
O acervo mnimo composto de 200 livros de literatura brasileira e estrangeira
para crianas, jovens e adultos, livros didticos para a pesquisa escolar, alm de livros
tcnicos e especializados nas reas de interesse da comunidade e que contribuam para
desenvolver os projetos produtivos, culturais e de cidadania locais (PROGRAMA ARCA

44

DAS LETRAS, 2010). As regras de funcionamento da biblioteca no so fixas, so decididas

por cada localidade em reunio comunitria.
A estrutura do programa descentralizada, com a coordenao nacional do MDE
e instncias estaduais e locais responsveis pela execuo e monitoramento das atividades. No
nvel estadual a Arca das Letras conta com o apoio das Delegacias Federais do MDA, sistema
de bibliotecas pblicas estaduais e com secretarias estaduais de Desenvolvimento Agrrio. No
nvel local, as bibliotecas possuem parcerias com organizaes diversas, como governos
municipais, escolas, editoras, ONGs e sindicatos, entre outros (PROGRAMA ARCA DAS
LETRAS, 2010).
Segundo o MDA, o Arca das Letras uma iniciativa estmulo leitura tratada
como um dos componentes importantes de apoio educao no campo e reforma agrria e
de construo da cidadania no campo (PROGRAMA ARCA DAS LETRAS, 2010).
A proposta do Programa Arca das Letras extremamente semelhante ao Programa
Expedio da Vaga Lume, ONG sediada em So Paulo, que promove o incentivo leitura em
comunidades rurais da Amaznia Legal Brasileira desde 2001. A metodologia da Vaga Lume
est baseada no trip estrutura, formao e gesto, ou seja, a organizao fornece a estrutura
das bibliotecas acervos de 150 livros, estantes, livreiras e tapete pedaggico, forma
mediadores de leitura e discute com a comunidade a gesto da biblioteca (VAGA LUME,
2010). As semelhanas com o Arca das Letras vo desde a opo pela atuao na rea rural, a
estratgia de formao de agentes de leitura e metodologia de gesto comunitria, at a
fabricao das estantes das bibliotecas em parceria com marcenarias de sistemas
penitencirios. No possvel, no entanto, afirmar se o Arca das Letras foi inspirado direta ou
indiretamente pelo programa da Vaga Lume, nem o objetivo desta pesquisa.
A rea de atuao do Arca das Letras bastante abrangente e os nmeros so
superlativos para um programa de leitura to recente no Brasil. At fevereiro de 2009, o
programa implantou mais de 7.000 bibliotecas em 1.900 municpios dos 26 estados e do
Distrito Federal, formando 15 mil agentes de leitura em comunidades rurais, quilombolas,
ribeirinhas, indgenas e assentamentos de reforma agrria. Foram distribudos mais de 1,4
milho de livros acessveis a 900 mil famlias (PROGRAMA ARCA DAS LETRAS, 2010).

2.6

Plano Nacional do Livro e Leitura

Logo no primeiro ano de mandato do governo Lula, o Ministrio da Cultura sob o

comando de Gilberto Gil comeou um grande debate para promover mudanas na forma de

45

atuao do MinC. A Lei 8.313 de 1991, conhecida como Lei Rouanet, foi o principal ponto de
discusso. A lei define normas para o financiamento federal cultura brasileira atravs da
renncia fiscal do Imposto de Renda. Seu funcionamento ocorre da seguinte maneira: pessoas
fsicas ou jurdicas de comprovada atuao na rea cultural podem inscrever projetos junto ao
Ministrio da Cultura. Os projetos so analisados pelas entidades vinculadas ao MinC
(Secretaria do Audiovisual, Biblioteca Nacional, FUNARTE, IPHAN, Fundao Casa de Rui
Barbosa e Fundao Cultural Palmares) e so aprovados nas reunies mensais da Comisso
Nacional de Incentivo Cultura, rgo deliberativo do MinC, ficando autorizados a captar
recursos durante um ano, com direito a at duas prorrogaes de prazo. Ao final do projeto, os
proponentes devem prestar contas ao Ministrio da Cultura e apresentar um relatrio de
atividades. Os doadores ou patrocinadores tambm podem ser pessoas fsicas ou jurdicas que
podem abater de 30% a 100% dos recursos investidos nos projetos culturais, dentro do limite
de 6% e 4% do imposto de renda devido, respectivamente. O teto mximo de recursos da
renncia fiscal fixado anualmente pelo Ministrio da Fazenda.
A Lei Rouanet passou a ser vista por alguns setores como um fator de
mercantilizao da ao cultural do governo, uma vez que a renncia fiscal representava a
maior parte do oramento do Ministrio da Cultura. O investimento via Lei Rouanet ao longo
do tempo foi se concentrando nas regies sul e sudeste, que em 2007 responderam por 80%
dos valores captados, e em grandes espetculos com entradas caras apenas 3% dos
proponentes eram responsveis por 50% da captao total de 2003 a 2007. Em ritmo inverso,
o oramento para investimento direto do MinC em seus programas e instituies vinculadas
foi se tornando cada vez menos representativo em 2008 chegou a apenas 20% do oramento
total do Ministrio (BRASIL, 2009c). Essa discusso ainda est em andamento. O MinC
apresentou em 2007 uma nova proposta para o funcionamento do incentivo cultural (BRASIL,
2009c) e vem debatendo com a indstria cultural e seu fortssimo lobby, com parlamentares e
com a sociedade civil sem chegar ainda num acordo definitivo.
Na rea da leitura e de bibliotecas, as discusses foram mais produtivas e novas
polticas comearam a ser desenhadas. Em outubro de 2003, o presidente da Repblica
sancionou a Lei 10.753 a chamada Lei do Livro elaborada pelo Senador Jos Sarney, que
instituiu a Poltica Nacional do Livro tendo como objetivos e valores:
I - assegurar ao cidado o pleno exerccio do direito de acesso e uso do
livro;
II - o livro o meio principal e insubstituvel da difuso da cultura e
transmisso do conhecimento, do fomento pesquisa social e cientfica, da

46

conservao do patrimnio nacional, da transformao e aperfeioamento

social e da melhoria da qualidade de vida;
III - fomentar e apoiar a produo, a edio, a difuso, a distribuio e a
comercializao do livro;
IV - estimular a produo intelectual dos escritores e autores brasileiros
tanto de obras cientficas como culturais;
V - promover e incentivar o hbito da leitura;
VI - propiciar os meios para fazer do Brasil um grande centro editorial;
VII - competir no mercado internacional de livros, ampliando a exportao
de livros nacionais;
VIII - apoiar a livre circulao do livro no Pas;
IX - capacitar a populao para o uso do livro como fator fundamental para
seu progresso econmico, poltico, social e para promover a justa
distribuio do saber e da renda;
X - instalar e ampliar no Pas livrarias, bibliotecas e pontos de venda do
livro;
XI - propiciar aos autores, editores, distribuidores e livreiros as condies
necessrias ao cumprimento do disposto nesta Lei;
XII - assegurar s pessoas com deficincia visual o acesso leitura (BRASIL,
2003).

De acordo com Lindoso (2004), as bases para a formulao da Lei do Livro j

haviam sido discutidas na gesto de Fernando Henrique Cardoso, quando foi criada a Cmara
Setorial do Livro e da Comunicao Grfica que funcionou entre 1995 e 1996. A Cmara
reuniu os Ministrios da Cultura e da Educao e associaes de classe e de trabalhadores do
mercado editorial para discusso de uma poltica do livro e produziu um anteprojeto da Lei do
Livro. A Cmara foi desativada em 1996 sem a efetivao de suas propostas. No entanto, os
documentos produzidos serviram de base para a proposta formulada por Jos Sarney.
A formulao da Poltica Nacional do Livro foi uma resposta a um chamado da IV
Conferncia Ibero-americana de Cultura, realizada em 2002 pela OEI e CERLALC, de
converter o fomento leitura num tema de poltica pblica (REVESZ, 2004).
Em 2004, Galeno Amorim, ex-Secretrio de Cultura de Ribeiro Preto (SP) foi
convidado a integrar o Ministrio da Cultura, onde ele desenvolveu e passou a coordenar o
Programa Fome de Livro vinculado Biblioteca Nacional dando incio Poltica Nacional do
Livro, Leitura e Bibliotecas instituda pela Lei do Livro (AMORIM, 2004). Ribeiro Preto foi
o primeiro municpio brasileiro a criar uma lei do livro. Ele pretendia repetir a experincia do
interior de So Paulo em escala nacional. Amorim comeou ento a desenvolver as bases do
que vem a ser hoje o Plano Nacional do Livro e Leitura (PNLL). O ento chamado Programa

47

Fome de Livro j contava com trs dos quatro eixos de ao que vieram a compor o PNLL:
(1) democratizao do acesso ao livro; (2) fomento leitura; e (3) valorizao do livro. O
Programa Fome de Livro fazia parte da poltica social do novo governo que se iniciava com o
Programa Fome Zero de segurana alimentar, que acabou no tendo continuidade e foi
substitudo pelo Programa Bolsa Famlia. Com isso, o Programa Fome de Livro passou a ser
chamado de Plano Nacional do Livro e Leitura.
Em julho de 2004, foi criada a Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao
e Diversidade (SECAD) do Ministrio da Educao que passou a tratar de temas como
alfabetizao e educao de jovens e adultos, educao do campo, educao ambiental,
educao escolar indgena, e diversidade tnico-racial, que antes estavam distribudos em
outras secretarias, ou seja, a SECAD passou a dar ateno s populaes tradicionalmente
excludas dos diversos programas anteriores que visavam um atendimento universalizado. O
objetivo da Secretaria contribuir para a reduo das desigualdades educacionais por meio
da participao de todos os cidados em polticas pblicas que assegurem a ampliao do
acesso educao (MEC, 2009). A SECAD, hoje dirigida por Andr Lzaro, tem como
principais programas: Brasil Alfabetizado, voltado para a alfabetizao de jovens, adultos e
idosos, atendendo 1.928 municpios com taxa de analfabetismo superior a 25%; e o Programa
Nacional do Livro Didtico para a Alfabetizao de Jovens e Adultos (PNLA) que distribui
livros e oferece apoio tcnico para que estados e municpios promovam a alfabetizao de
pessoas com mais de 15 anos.
Em dezembro de 2004, o Governo Federal anunciou a total desonerao fiscal
para o livro no Brasil (AMORIM, 2006, p. 21), que reduziria o valor final do livro em 9,25%
e gerou uma expectativa de que a mdio e longo prazo haveria a queda do preo final das
publicaes. No mesmo momento foi anunciada pela Cmara Brasileira do Livro (CBL), em
nome de diversas entidades privadas do setor produtivo do livro, a criao de um fundo que
iria financiar o Plano Nacional do Livro e Leitura a partir da destinao de 1% do faturamento
da indstria editorial. Quase seis anos depois, o fundo ainda no foi implementado. Este fundo
tambm faz parte do projeto de reformulao da Lei Rouanet, que define as normas de
financiamento federal cultura principalmente com base na renncia fiscal do Imposto de
Renda de pessoas fsicas e jurdicas, que vem sendo discutida pelo Ministrio da Cultura
conforme mencionado.
Em 2003, a XII Cpula Ibero-americana de Chefes de Estado e de Governo
proclamou o ano de 2005 como o Ano Ibero-americano da Leitura, procurando incentivar a
elaborao e o fortalecimento de planos nacionais do livro e da leitura nos pases da regio

48

(AMORIM, 2006). No Brasil, o Ano Ibero-americano da Leitura foi denominado de

Vivaleitura e nos demais pases de lngua espanhola foi chamado de Ilmita. O Vivaleitura foi
um movimento liderado pelo Governo Federal, atravs dos Ministrios da Cultura e da
Educao, pela OEI, pelo CERLALC, vinculado UNESCO, e contou com a participao de
diversas bibliotecas e organizaes da sociedade civil ligadas ao livro e leitura e tambm
mobilizou a cadeia produtiva do livro (MARQUES NETO, 2006, p.19).
O

Vivaleitura

congregou

os

mais

diversos

movimentos

de

leitura,

independentemente de origem, ligao poltica, linha pedaggica e sem fazer qualquer

julgamento com relao qualidade (MARQUES NETO, 2006, p. 23). As linhas de ao do
Vivaleitura foram organizadas em quatro eixos, sendo que os trs primeiros (1)
democratizao do acesso; (2) fomento leitura e formao de mediadores; e (3)
valorizao do livro e da leitura conforme mencionado j constavam do Programa Fome de
Livro desenhado por Amorim. O quarto eixo acrescentado durante o Vivaleitura foi o de
apoio criao de livros e cadeia produtiva do livro.
Durante o ano de 2005, foram realizadas mais de 1.500 atividades, entre eventos,
encontros, premiaes, fruns, videoconferncias, documentos, campanhas e atividades de
capacitao, que debateram todos os eixos do Vivaleitura, organizadas tanto pelo governo
como pelas diversas organizaes da sociedade civil. Em 2006, o Governo Federal oficializou
a criao do Plano Nacional do Livro e Leitura dando continuidade a toda a mobilizao e aos
debates do Vivaleitura em 2005, institucionalizando um modelo de cooperao entre governo
e sociedade civil.
O Plano ou Poltica Nacional do Livro e Leitura finalmente foi lanado em
dezembro de 2006 como uma iniciativa conjunta dos Ministrios da Cultura e da Educao,
parceria esta que no acontecia na rea da leitura desde a separao dos Ministrios na dcada
de 1980. Segundo o MinC, a inteno com a elaborao do PNLL era gerar um planejamento
de mdio e longo prazo, que pudesse se tornar uma poltica de Estado, no se limitando
atuao neste governo:
Pretende-se conferir a este Plano a dimenso de uma Poltica de Estado, de
natureza abrangente, que possa nortear e garantir alguma organicidade a
polticas, programas, projetos e aes continuadas desenvolvidos no
mbito de ministrios em particular o da Cultura e o da Educao ,
governos estaduais e municipais, empresas pblicas e privadas,
organizaes da sociedade e de voluntrios em geral, buscando evitar o
carter por demais assistemtico, fragmentrio e pulverizado com que se
tm implementado essas iniciativas em nosso pas, desde, pelo menos, o
incio do sculo XIX (BRASIL, 2006b, p. 12).

49

Com o PNLL, inicia-se um processo de articulao dos inmeros projetos,

programas, aes e atividades em geral ligadas ao livro, leitura, literatura e biblioteca
(MACHADO, 2008, p. 82), reunindo aes que estavam dispersas e fragmentadas. O
principal objetivo do Plano :
assegurar e democratizar o acesso leitura e ao livro a toda a sociedade,
com base na compreenso de que a leitura e a escrita so instrumentos
indispensveis na poca contempornea para que o ser humano possa
desenvolver plenamente suas capacidades (BRASIL, 2006b, p. 25)

O plano traou alguns objetivos a serem alcanados em curto, mdio e longo

prazo, embora a especificao de prazo no tenha ocorrido para todos os objetivos:
a) Formar leitores, buscando de maneira continuada substantivo
aumento do ndice nacional de leitura (nmero de livros lidos por
habitante/ano) em todas as faixas etrias e do nvel qualitativo das
leituras realizadas;
b) implantao de biblioteca em todos os municpios do pas (em at 2
anos);
c) realizao bienal de pesquisa nacional sobre leitura;
d) implementao e fomento de ncleos voltados a pesquisas, estudos e
indicadores nas reas da leitura e do livro em universidades e outros
centros;
e) concesso de prmio anual de reconhecimento a projetos e aes de
fomento e estmulo s prticas sociais de leitura;
f) expanso permanente do nmero de salas de leitura e ambientes
diversificados voltados leitura;
g) identificao e cadastro contnuos das aes de fomento leitura em
curso no pas;
h) identificao e cadastro contnuos dos pontos de vendas de livros e
outros materiais impressos no peridicos;
i) elevao significativa do ndice de emprstimos de livro em biblioteca
(sobre o total de livros lidos no pas);
j) aumento do nmero de ttulos editados e exemplares impressos no
pas;
k) elevao do nmero de livrarias do pas;
l) aumento da exportao de livros; expanso do nmero de autores
brasileiros traduzidos no exterior;
m) aumento do ndice per capita de livros no-didticos adquiridos;
ampliao do ndice de pessoas acima de 14 anos, com o hbito de
leitura que possuam ao menos 10 livros em casa;
n) estimular a criao de planos estaduais e municipais de leitura (em at
3 anos),
o) apoiar o debate e a utilizao de copyrigths no-restritivos (copyleft e
creative commons), equilibrando direito de autor com direitos de
acesso cultura escrita (BRASIL, 2006b, p. 25-26).

Um dos primeiros projetos implementados pelo plano foi o Mapa de Aes, um

banco de dados na internet, que conta atualmente com aproximadamente 800 projetos e

50

programas cadastrados, iniciativas do governo federal, governos estaduais e municipais e da

sociedade civil. Isso, de acordo com o PNLL, ajudaria a imprimir um carter mais duradouro
s aes, e ajudam a evitar que bons projetos deixem de existir por causa de uma simples
mudana de dirigentes ou em caso de mudana de governos (PNLL, 2009).
O Plano oficial, iniciado por Galeno Amorim e debatido por diferentes atores
durante o Vivaleitura em 2005, continuou seguindo os mesmos quatro eixos de ao e
incorporou as demandas da sociedade, ampliando um pouco seu escopo. Cada eixo se
desdobra ainda numa srie de programas, projetos e iniciativas a serem desenvolvidas tanto
pelo Estado, como por parte da sociedade civil e do mercado editorial, resumidos no quadro 2:

Quadro 2 Eixos e Linhas de Ao do PNLL

Eixo

Linhas de ao
1.1. Implantao de novas bibliotecas
1.2. Fortalecimento da rede atual de bibliotecas

Eixo 1 Democratizao
do Acesso

1.3. Conquista de novos espaos de leitura

1.4. Distribuio de livros gratuitos
1.5. Melhoria do acesso ao livro e a outras formas de expresso da leitura
1.6. Incorporao e uso de tecnologias de informao e comunicao
2.1. Formao de mediadores de leitura

2.2. Projetos sociais de leitura

Eixo 2 Fomento
leitura e
2.3. Estudos e fomento pesquisa nas reas do livro e da leitura
formao de
2.4. Sistemas de informao nas reas de bibliotecas, da bibliografia e do mercado
mediadores
editorial
2.5. Prmios e reconhecimento s aes de incentivo e fomento s prticas sociais de
leitura
Eixo 3
Valorizao da
leitura e
comunicao

3.1. Aes para criar conscincia sobre o valor social do livro e da leitura
3.2. Aes para converter o fomento s prticas sociais da leitura em poltica de Estado
3.3. Publicaes impressas e outras mdias dedicadas valorizao do livro e da leitura
4.1. Desenvolvimento da cadeia produtiva do livro

Eixo 4
4.2. Fomento distribuio, circulao e consumo de bens de leitura
Desenvolvimento
da Economia do 4.3. Apoio cadeia criativa do livro
Livro
4.4. Maior presena no exterior da produo nacional literria cientfica e cultural
editada
Fonte: adaptado de BRASIL, 2006b, p. 26-30.

51

O PROLER continuou em funcionamento aps a criao do PNLL e passou a

fazer parte do Eixo 3 Valorizao da leitura e comunicao, item 3.2 Aes para converter
o fomento s prticas sociais da leitura em poltica de Estado, ou seja, o PROLER, que na
dcada de 1990 era o principal programa de leitura do governo federal, passou a ser apenas
uma das diversas aes previstas no PNLL, que se prope a ser uma poltica ainda mais
abrangente.
Segundo o Ministrio da Cultura, foram investidos entre 2003 e 2008 R$ 191,5
milhes em polticas pblicas de incentivo leitura e acesso ao livro, a exemplo de
implantao e modernizao de bibliotecas em todo o pas. Saiu de R$ 6,14 milhes em 2003
para R$ 92,12 milhes em 2008, significando um crescimento de 1.400% de investimentos na
rea (BRASIL, 2009b).
Mais recentemente, em 2008, foi criada uma Frente Parlamentar Mista da Leitura
que hoje conta com a adeso de 204 deputados e 30 senadores. Presidida pelo Deputado
Marcelo Almeida do PMDB-PR tem como funo propor discusses junto aos Ministrios da
Educao e da Cultura sobre a poltica nacional de leitura.
Os principais diferenciais do PNLL so fatores que demonstram a inteno de se
criar uma poltica pblica e no apenas um programa de governo, isto no sentido substantivo
das caractersticas da poltica, no do ponto de vista temporal, pois s aps as eleies
presidenciais saberemos se este plano ter continuidade. a proposta com maior abrangncia
temtica j feita no Brasil para a rea do livro e leitura, pois no trata apenas da questo do
acesso como os programas anteriores, mas de fato reconhece a necessidade de se promover a
leitura, por meio de projetos de formao de mediadores de leitura e de novos leitores. Como
h muitos anos os especialistas e o movimento social j vm dizendo, no bastam livros para
formar leitores, preciso formar tambm recursos humanos para trabalhar com os livros, tanto
bibliotecrios, como mediadores de leitura e professores da educao bsica. Houve um
grande envolvimento da sociedade civil, principalmente durante o ano de 2005 quando
ocorreu um enorme processo de consulta aos diversos nveis de governo e sociedade em
eventos que aconteceram por todo o Brasil. Uma das principais iniciativas do Eixo 2 de
fomento leitura, o Prmio Vivaleitura, realizado pela OEI, j recebeu mais de 10 mil
projetos de todo o pas, de municpios pequenos e grandes, inclusive de comunidades
indgenas isoladas e de difcil acesso. Ao oferecer um prmio em dinheiro de R$ 30 mil e
realizar uma importante cerimnia de premiao, ao estilo Oscar do cinema que revela os
vencedores apenas no momento da entrega do prmio, o Vivaleitura vem valorizando os

52

profissionais e voluntrios que atuam incentivando leitura em escolas, empresas,

universidades e comunidades pelo Brasil afora (BRASIL, 2006b).
Desde 2009, o PNLL tem engendrado esforos para fomentar a elaborao de
planos estaduais e municipais do livro e da leitura, assessorando essas administraes para o
seu desenvolvimento e implantao, atravs do programa O Livro e a Leitura nos Estados e
Municpios (BRASIL, 2009b, p. 9). O programa realizado atravs de fruns de discusso
regionais e por meio da assessoria tcnica do Instituto Pr-Livro7 para a elaborao de planos
estaduais e municipais dentro dos parmetros e princpios do PNLL. Em 2009, tambm foi
criada dentro do MinC, pelo Decreto n 6.835, a Diretoria do Livro, Leitura e Literatura, que
se tornou o rgo responsvel por planejar, coordenar, monitorar e avaliar a implementao
do Plano Nacional de Livro e Leitura, no mbito dos programas, projetos e aes do
Ministrio. Com isso, espera-se que haja uma maior coordenao das aes na rea da
leitura, que antes estavam espalhadas por vrios departamentos. As demais funes da
Diretoria so:

formular, articular e implementar aes que promovam a

democratizao do acesso ao livro e leitura;
subsidiar tecnicamente a formulao e implementao de planos
estaduais e municipais de livro e leitura;
subsidiar a formulao de polticas, programas, projetos e aes de
acesso, difuso, produo e fruio ao livro e leitura, por meio do
fortalecimento da cadeia criativa e produtiva do livro e da cadeia
mediadora da leitura;
implementar, em conjunto com demais os rgos competentes, as
aes de fortalecimento da cadeia produtiva do livro brasileiro;
formular e implementar, em conjunto com a Fundao Biblioteca
Nacional, programas de implantao e modernizao das bibliotecas
pblicas, municipais e comunitrias; e
planejar, coordenar, integrar, monitorar e avaliar as aes de livro e
leitura do Programa Mais Cultura (BRASIL, 2009e).

Apesar dessa nova poltica, assim como as anteriores, ainda estar bastante
concentrada na questo do acesso ao livro e no desenvolvimento do mercado editorial, nota-se
um grande avano ao considerar a leitura como uma prtica cultural e social que deve ser
incentivada continuamente e promovida nos mais diversos espaos alm das bibliotecas e
escolas, tambm em parques, centros comunitrios, espaos pblicos etc. Outro aspecto

O Instituto Pr-Livro uma associao privada sem fins lucrativos composta por entidades da indstria editorial como a
Cmera Brasileira do Livro (CBL), a Associao Brasileira de Editores de Livros Escolares (ABRELIVROS) e o Sindical
Nacional dos Editores de Livros (SNEL). Fonte: www.prolivro.org.br. Acesso em: 30/6/2010.

53

importante que o PNLL, assim como o PROLER, inclui o elemento da formao de

mediadores de leitura para aproximar as pessoas dos livros, procurando atender a algumas das
questes colocadas pelas pesquisas Retratos da Leitura no Brasil e pelo INAF.
Por fim, preciso considerar que, com quatro anos de existncia, o PNLL ainda
um plano muito novo, que est apenas iniciando sua implementao e ainda no testou sua
resistncia a uma transio de governo. A no aprovao do Fundo Setorial do Livro, Leitura
e Literatura pode inviabilizar as boas intenes contidas no plano. preciso ficar atentos ao
seu desenvolvimento.

54

CAPTULO 3 - POLTICAS PBLICAS NO NVEL MUNICIPAL DE

GOVERNO

CAPTULO 3 POLTICAS PBLICAS NO NVEL MUNICIPAL DE

GOVERNO

A finalidade da leitura no mais livros e, sim,

mais vida
B. F. Skinner

3.1

O fomento leitura no nvel subnacional de governo

O processo de descentralizao iniciado com a Constituio de 1988 deu aos

municpios status de ente federativo, redefinindo seu papel ao ampliar significativamente o

leque de competncias deste nvel de governo e ao aumentar a participao dos governos
locais na repartio dos recursos fiscais (FARAH, 2006, p. 42). Esse processo, no est
finalizado, sofre avanos e retrocessos, e ocorre num contexto de altas desigualdades inter e
intra-regionais, ampliando a complexidade das relaes entre os diferentes nveis de governo
e destes com a sociedade local (SOUZA, 2002). Tais relaes tambm assumem formas
distintas em diferentes reas de polticas pblicas (ALMEIDA, 2005). Entender o lugar do
municpio na formulao e na implementao de polticas pblicas e como este se articula
com as demais instncias de governo torna-se, portanto, uma questo de extrema relevncia
para o campo da administrao pblica.
Especificamente com relao gesto das polticas culturais em nvel local,
pesquisa do IBGE (2006) revela que em mais de 40% dos municpios brasileiros a cultura no
est na agenda das polticas pblicas. Mesmo assim, entre as trs esferas, a municipal ainda
a que mais investe em cultura proporcionalmente. Em 2005, os governos municipais foram
responsveis por 47% do investimento total em cultura, conforme demonstrado na tabela 6.

56

Tabela 6 Despesa total com cultura, segundo as esferas de governo Brasil 2003/2005

Para Jorge Werthein, ex-representante da UNESCO no Brasil, o setor est em

crescimento e ir, cada vez mais, ocupar a ateno dos gestores pblicos:
A cultura hoje um dos setores de mais rpido crescimento nas economias
ps-industriais. Conhecer o seu funcionamento, alm de ampliar o seu
desempenho como um fator de ingresso para a economia, nos permitir
associar a melhoria de condies de vida como parte da mesma estratgia,
favorecendo a criao endgena, melhor organizao do processo de
produo e acesso aos bens culturais (WERTHEIN, 2003, p. 15).

De acordo com Marta Farah, a transferncia de responsabilidades e de recursos

para governos municipais nas ltimas dcadas tem sido acompanhada por inovaes na gesto
pblica local (2006, p. 71). Inovaes de cunho gerencial, que destacam a eficincia, e de
cunho democrtico, visando ampliao da participao e da justia social. A tendncia que
essas transformaes ocorram em dois eixos: no contedo das polticas e nos processos
polticos e administrativos. preciso considerar, no entanto, que esse processo de
transformao no ocorre de forma homognea entre estados e municpios, nem entre os
diferentes segmentos de polticas pblicas (FARAH, 2006).
Com relao ao eixo de contedo das polticas, as inovaes envolvem a
democratizao do acesso a servios pblicos, incluindo segmentos da populao no
atendidos anteriormente (como idosos, portadores de necessidades especiais, mulheres e
comunidades negras e indgenas). Envolvem tambm novas formas de conceber a poltica,
como a orientao para universalizao do acesso, ou, a incorporao de novas abordagens
para polticas j existentes, como a perspectiva da sustentabilidade ou a nfase preveno de
doenas, na rea da sade (FARAH, 2006).

57

J, o segundo eixo, constitudo por mudanas nos processos polticos e

administrativos, afeta a maneira como uma poltica colocada em prtica, envolvendo novos
atores na formulao e implementao, e a forma como esses atores se relacionam, com
relao flexibilidade dos processos e eficincia no uso dos recursos pblicos. Essas
transformaes geram novos processos decisrios, novas formas de gesto e novas formas de
proviso de servios pblicos. Surgem, ento, novos arranjos institucionais, que envolvem
mltiplos atores no processo decisrio e na implementao das polticas (FARAH, 2006).
Como exemplo de novos arranjos, podemos citar, conforme Marta Farah (2006):

a democratizao dos processos decisrios e da implementao: participao
dos cidados no desenho, implementao e controle de polticas pblicas em
instncias formais (conselhos co-gestores e setoriais, conferncias, oramento
participativo) e informais (colquios, oitivas, fruns no institucionalizados,
mesas de negociao, redes e associaes diversas). Estes canais e espaos, em
sua maioria previstos na Constituio de 1988, podem se caracterizar por uma
participao e representao individual ou coletiva, voluntria e com diferentes
mecanismos de autorizao de seus representantes e a paridade na
representao entre sociedade civil e Estado ou entre usurios e demais setores.

parcerias para a proviso de servios pblicos: incluso de novos atores como
Organizaes No-Governamentais, movimentos sociais e associaes
comunitrias, entre ouros que passam a executar programas e gerir
equipamentos pblicos.

abordagem integral e articulao intersetorial: programas e polticas passam a
ser promovidos de forma integrada por diversas instituies estatais, dos
diferentes nveis de governo.

colaborao intergovernamental horizontal: consrcios intermunicipais.
Uma nova forma de colaborao entre governos de mesmo nvel, onde
municipalidades vizinhas podem se articular para enfrentar em conjunto
problemas cuja superao ultrapassa a capacidade de um nico municpio,
como a destinao do lixo, preservao de recursos hdricos, entre outros
(FARAH, 2006, p. 68)
O novo papel dos governos municipais passa a incluir uma preocupao com a
governana local, exercendo a coordenao e mobilizao de atores governamentais e no-

58

governamentais, procurando estabelecer uma concertao de interesses e de recursos em

torno de objetivos comuns (FARAH, 2006, p. 69).
As novas formas de atuao do governo local possuem origem em diversas fontes:
Ora nascem no prprio municpio diante dos novos desafios com que hoje
este se depara; ora chegam ao municpio por iniciativa de nveis mais
abrangentes do governo, sob a forma de programas federais ou regras para
acesso a financiamento em determinadas reas; ora so introduzidas
horizontalmente por partidos, movimentos sociais ou por iniciativa de
determinada categoria profissional, comprometida com uma poltica
especfica. Por vezes, a inovao o resultado da ao conjunta de diversos
atores, mobilizados em torno de um problema especfico, um processo que
envolve atores governamentais e no-governamentais e, por vezes, mais de
um nvel de governo (FARAH, 2006, p. 71).

Conforme novas instituies, polticas e prticas vo sendo implementadas, novos

problemas vo surgindo. Assim, a busca de respostas a novos desafios constitui-se num
processo permanente (FARAH, 2006).
Como visto no captulo anterior, desde a dcada de 1990, com a criao do
Programa Nacional de Incentivo Leitura (PROLER), o governo federal vem estimulando
municpios a atuarem nessa nova rea. A partir de 2003, com o incio do governo Lula e em
resposta a uma mobilizao internacional iniciada no mesmo ano pela UNESCO e pela OEI, o
pas deu incio a uma srie de discusses que culminaram com o desenvolvimento do Plano
Nacional do Livro e da Leitura. Um dos objetivos estipulados para o PNLL estimular a
criao de planos estaduais e municipais de leitura (BRASIL, 2006b, p. 25), o que est se
desenvolvendo por meio do programa O Livro e a Leitura nos Estados e Municpios.
Iniciado em 2009, o programa O Livro e a Leitura nos Estados e Municpios
visa a fomentar a elaborao de planos estaduais e municipais do livro e da leitura,
mobilizando e assessorando essas administraes para o seu desenvolvimento e implantao
com base num planejamento participativo, a ser desenvolvido com a sociedade e com os
gestores locais das reas de cultura e educao (BRASIL, 2009b, p. 9). O programa
realizado atravs de fruns de discusso regionais e por meio da assessoria tcnica do
Instituto Pr-Livro para a elaborao dos planos estaduais e municipais. Foi montado um
centro de atendimento virtual no site da internet do PNLL (www.pnll.gov.br), onde os
gestores pblicos cadastram sua iniciativa e recebem orientao tcnica. Neste site foi
disponibilizado o Guia oficial para elaborao e implantao dos Planos estadual e municipal
do livro e leitura onde os coordenadores do PNLL, MinC e MEC, e o Instituto Pr-Livro
expem sua viso do que deve ser uma poltica pblica de incentivo leitura e descrevem os

59

passos para a elaborao de planos estaduais e municipais. O guia, conforme seus autores,
baseia-se em princpios e prioridades de democratizao do acesso leitura e de formao de
leitores, de valorizao do livro e da comunicao, e de promoo da economia do livro para
a construo de um plano de desenvolvimento que guie a operacionalizao das polticas
nacionais do livro e da leitura nos estados e municpios (BRASIL, 2009b, p. 5). Para a
elaborao do guia, o Instituto Pr-Livro encomendou um estudo informal a alguns
especialistas da rea para conhecer as prticas municipais de incentivo leitura (Entrevista
com a Gerente Executiva de Projetos do Instituto Pr-Livro, 20/9/2010). Tal estudo no foi
divulgado publicamente. Infelizmente, no se conseguiu acesso ao estudo durante a presente
pesquisa.
preciso considerar, no entanto, que antes de o governo federal iniciar sua
atuao no fomento de planos estaduais e municipais de leitura, diversas localidades j
possuam alguma atuao na rea. O prprio PNLL convidou governos de estados e
municpios e organizaes da sociedade civil a cadastrarem suas iniciativas no banco de dados
disponibilizado em seu site na internet. Destacando que o registro no banco de dados foi
voluntrio, no sendo, portanto, exaustivo, possvel tecer algumas consideraes gerais a
respeito da atuao dos municpios brasileiros no fomento leitura a partir desse mapa de
aes.
Foram registradas 103 iniciativas de 73 municpios de 17 estados diferentes,
sendo que 73% dos municpios so das regies sul e sudeste. Essas iniciativas so bastante
recentes, 66% com incio a partir de 20068. O municpio de So Paulo possui os trs projetos
de incentivo leitura mais antigos (nibus-biblioteca, desde 1936; o Servio de Caixaestante, desde 1956; e o Bosque da Leitura, desde 1993). Em seguida, na dcada de 1990,
foram registradas trs iniciativas dos municpios de Angra dos Reis (RJ), Vitria (ES) e
Santos (SP). As demais iniciativas foram iniciadas a partir do ano 2000.
A mdia de investimento anual, com base em 2007, de R$ 240.000,00 por
municpio, mas os oramentos variam bastante. Existem iniciativas que se sustentam apenas
com doaes espordicas e at projetos no valor de R$ 14.500.000,00, como a reforma
completa da Biblioteca Municipal Adolpho Poli Monjardim de Vitria (ES) que conta com
8

No entanto, preciso levar em considerao que o banco de dados do PNLL passou a ser disponibilizado em 2006, o que
pode ter alguma influncia no ano do cadastro. Naquele momento, no houve um incentivo para o desenvolvimento dessas
aes, seja financeiro ou de auxlio tcnico. possvel especular que o alto nmero de iniciativas de fomento leitura
iniciadas no ano de 2006 seja resultado da mobilizao nacional que aconteceu no ano anterior por ocasio do Prmio
Vivaleitura. Haver incentivo financeiro quando o Fundo Pr-Leitura do MinC entrar em funcionamento, disponibilizando
linhas de financiamento para projetos do segmento. Conforme mencionado, o fundo ser viabilizado atravs da contribuio
compulsria da indstria editorial como contrapartida da desonerao fiscal do livro em decorrncia da Lei 10.73/2003.

60

um acervo de 100 mil livros e 40 computadores com acesso internet. O pblico atingido
bastante diversificado. Existem aes voltadas para pblicos especficos, como alunos do
ensino fundamental, professores, tcnicos da prefeitura, terceira idade ou trabalhadores e
tambm iniciativas voltadas para toda a comunidade local, caso principalmente das feiras de
livros. O projeto que atinge o maior pblico declarado so os Pontos de Leitura do municpio
de So Paulo que alcanam at 200 mil pessoas com diversos acervos de dois mil ttulos
espalhados pelos bairros mais distantes da cidade.
Com relao aos eixos e linhas de ao do PNLL, as iniciativas esto
concentradas nos Eixos 1 (democratizao do acesso) e 2 (fomento leitura e formao de
mediadores), que representam 44,7% e 39,8% das iniciativas respectivamente. O Eixo 3
(valorizao do livro e da leitura) congrega 14% das iniciativas cadastradas e o Eixo 4
(desenvolvimento da economia do livro) rene apenas 2% das iniciativas cadastradas no nvel
local. Ainda que este banco de dados compreenda apenas parcela da realidade brasileira, ele
sugere que o esforo dos municpios tem se concentrado em aes para ampliar o acesso ao
livro, para a criao de novos espaos de leitura e em projetos de formao de leitores, como
se pode observar na tabela 7.
Tabela 7 Quantidade e porcentagem de iniciativas municipais por linhas de ao do PNLL
Linha de ao
1.1. Implantao de novas bibliotecas
1.2. Fortalecimento da rede atual de bibliotecas
1.3. Conquista de novos espaos de leitura
1.5. Melhoria do acesso ao livro e a outras formas de expresso da leitura
1.6. Incorporao e uso de tecnologias de informao e comunicao
2.1. Formao de Mediadores de Leitura
2.2. Projetos sociais de leitura
3.1. Aes para criar conscincia sobre o valor social do livro e da leitura
3.2. Aes para converter o fomento s prticas sociais da leitura em poltica
de Estado
3.3. Publicaes impressas e outras mdias dedicadas valorizao do livro e
da leitura
4.1. Apoio cadeia produtiva do livro
4.3. Apoio cadeia criativa do livro
Total

Quantidade
7
7
20
10
2
4
37
6
7

Porcentagem
7%
7%
19%
10%
2%
4%
36%
6%
7%

1%

1
1
103

1%
1%
100%

Fonte: elaborado pela autora a partir de dados do banco de aes do PNLL. Disponvel em: www.pnll.gov.br. Acesso em:
7/6/2010.

O estudo das aes de governos municipais voltadas ao incentivo leitura pode

constituir um rico material de referncia sobre o ciclo das polticas pblicas da rea,
especialmente das etapas de formao da agenda, formulao e implementao de polticas. O

61

governo federal pretende estimular e ampliar a atuao de estados e municpios para a

formao de novos leitores, pois acredita que o PNLL somente ganhar ressonncia e
efetividade se estados e municpios abraarem as mesmas preocupaes (BRASIL, 2009b, p.
9). Dessa forma, o conhecimento mais detalhado sobre a realidade de municpios que j
possuem experincia prtica pode ser uma rica contribuio para aqueles que ainda vo iniciar
a elaborao de seus planos de livro e leitura e para subsidiar a articulao e a coordenao
intergovernamental.
Ao sistematizar e refletir sobre a ao pblica municipal, discutindo os fatores que
influenciam a entrada do tema da leitura na agenda e sua dinmica no nvel subnacional,
identificando os atores envolvidos no processo, esta dissertao pretende contribuir com os
estudos sobre polticas pblicas desse setor no Brasil.
Como visto no captulo anterior, o domnio da leitura uma habilidade essencial
para que um indivduo se insira plenamente na sociedade e possa se desenvolver
pessoalmente, profissionalmente e como cidado. A literatura tem apontado que a formao
de leitores tem mais resultados quando uma atividade permanente e contnua, onde a escola
tem papel fundamental, mas os espaos envolvidos do estmulo leitura so bastante
diversificados e a necessidade de contato com materiais escritos faz parte do cotidiano. Nesta
perspectiva, a leitura tratada tambm como questo da rea cultural e no apenas da
educao. Incentivar a leitura uma responsabilidade coletiva (FOUCAMBERT, 1994;
BAMBERGER, 2008; AO EDUCATIVA E INSTITUTO PAULO MONTENEGRO,
2007).
A maior parte dos estudos sobre o tema da leitura desenvolvida nas reas de
educao e lingustica, cincia da informao e biblioteconomia. Esta ltima geralmente
focaliza apenas a biblioteca, no considerando a leitura como uma poltica que envolve um
conjunto articulado de aes diferenciadas e que pode incluir outros espaos como a escola e
a comunidade na formao de leitores. Poucos so os estudos com foco em polticas pblicas
como o de Mozer (2006) que estudou o projeto Uma biblioteca em cada Municpio
desenvolvido pelo Ministrio da Cultura desde 1995; ou o de Marques (2007) que analisou o
programa Literatura em minha casa que funcionou entre 2002 e 2004, distribuindo livros de
literatura para alunos da rede pblica de ensino sendo ambos os programas federais; ou
ainda de Novaes (2008) que examinou a poltica de leitura do estado do Cear entre 2003 e
2006. Alm destas dissertaes de mestrado, h a tese de doutorado de Zita de Oliveira
(1994), que estudou a atuao do Instituto Nacional do Livro de 1937 a 1989 com foco na

62

poltica de bibliotecas, e o artigo de Renata Gonalves (2006) que analisa as dificuldades

enfrentadas e as estratgias utilizadas por professores da rede de ensino municipal de Pelotas
(RS) que no possua (no perodo de 1987-2003) uma poltica sistematizada de incentivo
leitura e onde, segundo a autora, foram mnimos os reflexos dos programas nacionais dessa
rea. No foram encontrados na literatura estudos de caso de polticas municipais.
Considerando que, para se formarem leitores, e no apenas promover a
alfabetizao da populao, preciso criar um ambiente social que valorize a leitura, fazer
com que os no-leitores encontrem na leitura algo de que eles precisem para a sua vida e que
faa sentido em seu cotidiano, o que os governos locais tm feito para abordar esta questo?
Como foi apresentado, no h ainda estudos que busquem responder a esta questo. Assim,
esta dissertao procura contribuir para o conhecimento sobre iniciativas municipais de
incentivo leitura. O principal objetivo deste trabalho descrever e analisar polticas e
programas de promoo da leitura do nvel municipal de governo por meio do estudo do caso
de Caxias do Sul, no Rio Grande do Sul, entre 2005 e 2010. Seus objetivos especficos so:

Identificar os principais fatores que levaram a questo da leitura a entrar na
agenda governamental do municpio;

Identificar os principais atores envolvidos na poltica municipal de leitura e as
principais caractersticas da poltica;

Verificar convergncias e articulaes entre a poltica municipal e os
programas federais e estaduais de fomento leitura.

3.2

Formao da agenda governamental e especificao de alternativas de polticas

O ciclo das polticas pblicas pode ser dividido em etapas sequenciais como

agenda, elaborao, formulao, implementao, execuo, acompanhamento e avaliao. Tal

diviso tem um objetivo apenas analtico, pois na prtica essas fases no so estanques e no
seguem necessariamente uma ordem lgica ou etapista (SARAVIA, 2000). No entanto, a
diviso pode ser til do ponto de vista analtico, pois cada etapa pode ser objeto de diferentes
tipos de negociao e, em cada uma delas, os atores, as coalizes, os processos e as nfases
so diferentes (SARAVIA, 2000, p. 32). Este trabalho ir focar o processo de formao da
agenda governamental, especificamente a incluso do tema da leitura na lista de prioridades
do poder pblico municipal, e o processo de especificao de alternativas de polticas
pblicas.

63

Para atender o objetivo de identificar os principais fatores que levaram a questo

da leitura a entrar na agenda de um governo municipal e se transformar numa poltica pblica,
ser utilizado o arcabouo terico sobre formao da agenda governamental que trata desde a
elaborao inicial dos tpicos a serem discutidos pelo governo, destacando os principais
atores do processo e discutindo a especificao de alternativas de solues, at o incio da
formulao de uma poltica pblica.
O processo de formao de agenda, ou agenda setting, como conhecido o termo
em ingls, caracteriza-se como um processo pr-decisrio, onde os diversos temas e
problemas so considerados, e alguns passam a incorporar a agenda governamental e outros
no. Para se analisar o processo de formao da agenda preciso entender como surgem
novos assuntos pblicos e por que alguns (e no outros) ascendem s arenas pblicas e ali
permanecem (ou no) e que atores participam do processo de definio de assuntos
pblicos (FUKS, 2000, p. 80).
Um dos modelos tericos mais disseminados sobre o processo de formao da
agenda o modelo dos mltiplos fluxos ou mltiplas correntes (multiple streams) de John
Kingdon. Sua pesquisa analisou a agenda do governo federal americano no setor de sade e
transporte no final da dcada de 1970 (KINGDON, 1995). A teoria foi formulada a partir do
modelo da lata de lixo (garbage can) da teoria das organizaes proposto por Cohen, March e
Olsen (1972). Esse modelo prope que existem organizaes que funcionam como uma
anarquia organizada onde h:
Uma coleo de preferncias procurando por problemas, problemas e
percepes procurando por momentos de deciso onde possam ser
propalados, solues procurando por problemas para os quais possam ser a
resposta, e decisores procurando por trabalho (COHEN et al., 1972, p.2,
traduo minha)

Essas organizaes caracterizam-se por ter preferncias incertas, tecnologia

obscura e participao fluida. Os participantes no conseguem definir com clareza suas
preferncias com antecedncia, mas vo descobrindo durante o curso da ao. Por tecnologia
obscura entende-se que os participantes no conhecem detalhadamente todos os processos da
organizao, s vezes tm conhecimento apenas de sua prpria funo e operam por tentativa
e erro, aprendendo com a experincia. A participao fluida, pois os atores flutuam para
dentro ou para fora do processo decisrio, dificultando a definio dos limites da organizao.
O modelo da lata de lixo foi desenvolvido para analisar as universidades americanas e pode

64

ser aplicado para outros tipos de organizaes, inclusive para a administrao pblica.
(KINGDON, 1995).
Por trs da estrutura das organizaes anrquicas correm, segundo Cohen et al.,
quatro fluxos independentes: problemas, solues, participantes e oportunidades de escolha.
Nesse fluxo as solues no so geradas em resposta a um problema, ao contrrio, os
participantes debatem solues por algum interesse prprio. Por isso, as oportunidades de
escolha esto numa lata de lixo, onde os diversos tipos de problemas e solues so jogados
pelos participantes conforme so gerados e uma deciso o resultado ou uma interpretao
de diversos fluxos independentes dentro de uma organizao (COHEN et al., 1972, p. 2). O
resultado vai depender de como esses fluxos autnomos se unem, ou seja, da forma como
solues e problemas se encontram (coupling). Nesse processo, muitas vezes, problemas
podem ser ignorados por no haver soluo disponvel para eles no momento.
Kingdon adaptou esse modelo para entender a formao da agenda governamental
e a especificao de alternativas para polticas pblicas. O autor define a agenda
governamental como uma lista de temas que so alvo de ateno por parte das autoridades
em um dado momento (KINGDON, 06, p. 225). Em seu modelo de mltiplos fluxos, so trs
as principais correntes que influenciam a formao da agenda: problemas, poltica pblica
(policy) e poltica (politics). Quando combinados, esses fluxos podem gerar janelas de
oportunidade, momentos oportunos para a entrada de novos temas na agenda.
Com relao aos problemas, tanto os meios pelos quais os atores tomam
conhecimento deles, quanto a maneira como uma situao foi definida como um problema
podem influenciar sua entrada na agenda ou no. Os meios podem ser: a) indicadores que
traduzem a magnitude de uma situao e mostram se ela mudou ou no; b) um evento-foco
que pode ser uma crise, um grande desastre ou uma experincia pessoal; c) as autoridades
podem receber feedback sobre programas existentes. Mas isso por si s, no suficiente para
que a questo entre na agenda governamental. preciso antes que as condies sejam
definidas como problemas, uma vez que o reconhecimento do problema essencial para a
formao de agenda. Kingdon explica que existe uma grande diferena entre uma condio
objetiva e o reconhecimento de um problema social:
Toleramos vrios tipos de situaes todos os dias, e essas situaes no
ocupam lugares prioritrios na agenda de polticas. As situaes passam a
ser definidas como problemas e aumentam suas chances de se tornarem
prioridade na agenda, quando acreditamos que devemos fazer algo para
mud-las (KINGDON, 2006, p. 227, grifo meu).

65

Para uma condio ser definida como um problema social, ela precisa colocar em
cheque valores importantes, ou ser comparada com a realidade de outros pases ou outros
espaos relevantes. Uma situao pode ser classificada em diversas categorias de problemas e,
de acordo com a escolha, quando transformada em problema social, ela pode ser tratada de
formas diferentes ou nem ser reconhecida como tal. Kingdon exemplifica esse conceito com o
caso da falta de transporte pblico adequado a portadores de necessidades especiais. Esta
situao pode ser classificada apenas como um problema de transporte ou pode ser
reivindicada como uma questo de direito civil. Dependendo da escolha, a situao ter
maiores ou menores chances de ser reconhecida por um maior nmero de atores como um
problema social. Por exemplo, se o setor de transportes tiver que lidar com muitas
reivindicaes, como trnsito, vias esburacadas, maior demanda por transporte pblico etc,
pode ser mais fcil atrair a ateno para o problema se ele for colocado a partir da perspectiva
da necessidade de transporte para portadores de necessidades especiais como um direito social
e no apenas como uma questo de transporte coletivo. importante destacar tambm, que da
mesma forma que um problema pode ser colocado na agenda, ela tambm pode fazer com que
outros problemas no sejam considerados. As condies objetivas tambm podem mudar,
indicando, por exemplo, a necessidade da reformulao do problema ou de sua sada da
agenda.
As alternativas para a formulao da poltica pblica surgem por meio de um
processo de seleo, equivalente ao processo de seleo natural, que Kingdon chamou de sopa
poltica primeva (policy primeval soup). Conforme proposto pelo modelo da lata de lixo,
muitas propostas surgem de forma desordenada. A seleo das alternativas para a poltica, no
entanto, acontece com base em critrios bastante ordenados, como: viabilidade tcnica,
congruncia com valores dos membros da comunidade de especialistas na rea, antecipao
de possveis restries, aceitabilidade do pblico e receptividade dos polticos. A anlise de
propostas tambm considera critrios como apoio poltico ou a oposio.
As propostas passam por um longo processo de gestao que envolve o
amaciamento do sistema, quando os empreendedores de polticas promovem e recomendam
propostas ou elaboram novas alternativas. De acordo com o modelo, as propostas de polticas
pblicas:
So desenvolvidas de acordo com critrios prprios de incentivos e seleo,
independente do fato de constiturem solues para determinados
problemas ou uma resposta a deliberaes de ordem poltica (KINGDON,
2006, p. 233).

66

Os empreendedores de polticas so pessoas dispostas a investir recursos para

promover polticas que possam lhes favorecer (KINGDON, 2006, p. 238). Suas motivaes
so variadas: preocupao com certos problemas, necessidade de proteger ou aumentar seu
oramento burocrtico, reconhecimento de suas realizaes, promoo de seus valores e o
puro prazer de participar. Podem ser polticos eleitos, funcionrios pblicos de carreira,
lobistas, acadmicos ou jornalistas. Geralmente so identificados em trs situaes: quando
tentam colocar certos temas no topo da agenda, quando promovem suas propostas favoritas
durante um processo de amaciamento do sistema e quando fazem conexes entre solues e
problemas. Seu principal papel o de convencer o pblico em geral, os pblicos
especializados e a prpria comunidade de formuladores de polticas, ao promoverem suas
ideias, incorporarem sugestes e liderarem negociaes para sua implantao (KINGDON,
2006, p. 239).
O ltimo fluxo que influencia a formao de agenda, de acordo com Kingdon, o
fluxo da poltica, pois eventos polticos possuem dinmica e regras prprias,
independentemente do reconhecimento de um problema ou da formulao de polticas
pblicas. Neste caso, o termo poltica possui um significado mais restrito do que o usado no
campo da cincia poltica. Neste modelo, o autor utiliza o termo poltica para se referir a
eleies, partidos e grupos de presso. O fluxo da poltica composto, entre outros fatores,
por vontade nacional (national mood), campanhas de grupos de presso, resultados de
eleies, divises ideolgicas e partidrias no Congresso, e mudanas de administrao
(KINGDON, 1995).
A dinmica da poltica voltada ao consenso, mais por meio da negociao, do
que por meio da persuaso. Segundo o autor, a combinao de uma vontade nacional com
eleies uma formadora mais poderosa de agendas do que aquela criada por grupos de
interesses (KINGDON, 2006, p. 229), pois estes grupos raramente iniciam avaliaes de
propostas ou estabelecem agendas por si prprios (KINGDON, 2006, p. 230) e no caso de
conflitos das propostas dos grupos de interesses com a vontade nacional, geralmente a ltima
prevalece no que se refere questo da agenda. Kingdon tambm aponta como fator poltico
de formao da agenda mudanas de governo, que tambm geram janelas de oportunidade
para insero de novos temas na formao de uma agenda governamental.
Kingdon tambm destaca a importncia dos atores, ou participantes, na formao
da agenda, que podem atuar a qualquer momento dentro das correntes. Aqui, o autor faz uma
distino entre participantes visveis e invisveis. Os participantes visveis so aqueles que

67

recebem grande ateno pblica e da mdia, como por exemplo, atores polticos (presidente,
ministros, membros do congresso, membros de partido) e a prpria mdia, enquanto os
participantes invisveis incluem os especialistas, os acadmicos, e os burocratas de carreira e
servidores pblicos de modo geral. Ao menos no que diz respeito formao de agenda,
Kingdon afirma que os atores visveis so formidveis formadores de agenda. Em outras
palavras, os polticos eleitos, e aqueles que foram indicados para posies de alta confiana e
responsabilidade, tm um papel mais importante que os servidores pblicos e os participantes
externos ao governo (sociedade civil, grupos de interesse organizado etc.) quando se trata de
influenciar a formao da agenda governamental (2006, p. 230). J o papel dos participantes
invisveis est em influenciar a especificao de alternativas, que a fase seguinte entrada
de um problema na agenda governamental.
So os participantes invisveis que desenvolvem o planejamento e avaliao das
possveis alternativas de poltica para resolver um problema. Geralmente, os participantes
invisveis esto organizados em comunidades de especialistas que variam no nvel de
fragmentao. A dinmica dessas comunidades, conforme descrito por Kingdon funciona
assim:
Os atores divulgam suas ideias, criticam o trabalho dos colegas, aprimoram
e revisam essas ideias e discutem novas verses. Algumas dessas ideias so
acatadas, enquanto outras so descartadas. Contudo, muitas ideias so
possveis e so, de alguma forma, consideradas durante o processo
(KINGDON, 2006, p. 231).

Mrio Fuks, autor brasileiro que tambm estuda a formao da agenda, observa
que os estudos dessa rea tm deslocado o foco da condio objetiva para a dinmica
sociopoltica que envolve a mobilizao da ateno e a compreenso pblica dos assuntos.
Isso significa que a dinmica argumentativa dos processos sociais passa a ser uma questo
relevante na especificao de um problema social, no apenas o reconhecimento pblico do
assunto como um problema social. Para Fuks (2000, p. 79), o problema social emerge da
disputa, encontrada em arenas especficas, entre uma (virtual) pluralidade de verses. Ele usa
como base a definio de problemas sociais de Spector e Kituse que afirma:
Ns definimos problemas sociais como as atividades dos indivduos ou
grupos empenhados em encaminhar demandas em relao a uma suposta
condio. A emergncia de um problema social depende da organizao de
atividades afirmando a necessidade de erradicar, melhorar ou mudar
alguma condio. O problema central para uma teoria dos problemas
sociais explicar a emergncia, natureza e continuidade de atividades

68

reivindicatrias e as respostas que lhes so dadas (SPECTOR & KITUSE 1987:

75-76 apud FUKS, 2000, p. 80-81).

A definio de Fuks para problema social, portanto, segue o mesmo sentido da de

Kingdon, a emergncia de questes na agenda pblica explica-se mais em termos da
dinmica social e poltica do que dos atributos intrnsecos dos assuntos em disputa, ou seja,
das condies reais dos problemas em questo (FUKS, 2000, p. 80). Para Fuks, a disputa,
ou conflito, em torno da definio de assuntos pblicos um dos principais fatores de
formao da agenda, uma vez que este processo responsvel pela definio das referncias
(formas de argumentar, ver, conceituar, enquadrar assuntos) que orientam o debate pblico e
tambm passam a integrar o depsito das ideias que alimentam o senso comum (p. 88). Fuks
afirma que a agenda construda a partir do reconhecimento (e enunciao) de uma condio
objetiva como um problema social, ou seja, a condio para que uma determinada questo se
torne objeto de ateno social o seu reconhecimento como um assunto pblico (2000, p.
80). Para o autor, a caracterizao de problemas pblicos e a definio da agenda so
fenmenos associados entre si, e no apenas expressam, mas tambm repercutem, de forma
incisiva, sobre a opinio pblica, assim como sobre todas aquelas instituies que constituem
o sistema de arenas em que ocorrem tais processos (2000, p. 88).
Para Fuks, as principais questes que envolvem a definio de agenda so: como
surgem os novos assuntos e quais atores participam do processo de definio dos assuntos
pblicos. O autor explica que para entrar na agenda governamental, os assuntos, depois de
reconhecidos pela sociedade como um problema social, passam por um debate pblico onde
grupos de interesse disputam pela relevncia dos assuntos e pelo domnio de seu significado
num sistema de arenas.
Os problemas ou assuntos pblicos so definidos pela argumentao em arenas
polticas especficas localizadas num determinado contexto cultural e de organizao
institucional. Certos assuntos so mais bem acolhidos por certas arenas polticas que outras, e
desta forma garantem sua sobrevivncia na ateno pblica (ciclo de ateno a um assunto
pblico). Assim, a estratgia inicial daqueles que promovem um determinado assunto
pblico encontrar canais institucionais propensos a abrig-los, os quais, por sua vez, atuaro
no sentido de reforar sua presena nos demais espaos pblicos (FUKS, 2000, p. 82). de
interesse dos atores que haja uma maior interao entre distintas arenas, uma vez que esta
interao constitui um aspecto central da prpria dinmica da evoluo do debate pblico
(FUKS, 2000, p. 82). A interao entre as arenas, alm de garantir a permanncia na agenda

69

dos assuntos pblicos exitosos, tambm permite uma maior circulao nos diversos canais
institucionais existentes. preciso que o problema seja continuamente dramatizado com a
criao de notcias para garantir sua manuteno na agenda governamental.
Com relao ao papel dos atores, a viso de Fuks sobre aqueles que influenciam a
definio da agenda mais ampla do que a de Kingdon. Fuks apresenta uma pluralidade de
atores, grupos e instituies que participam do processo de caracterizao dos assuntos
pblicos, e problematiza a disparidade na distribuio de recursos entre estes diferentes
atores, que faz com que eles tenham maior ou menor vantagem na disputa poltica. Os atores
que participam do processo de formao da agenda, segundo Fuks, podem ser os mais
variados, desde especialistas em polticas pblicas, at os movimentos sociais e a opinio
pblica. Os grupos que possuem maiores recursos materiais, organizacionais e simblicos
costumam obter vantagem na apropriao de determinados assuntos. De forma similar ao
conceito de participantes visveis de Kingdon, Fuks afirma que os atores situados no mbito
das instituies governamentais esto entre aqueles que assumem uma posio privilegiada
nessa disputa (FUKS, 2000, p. 84), uma vez que estes possuem visibilidade e a legitimidade
do discurso pblico.
Kingdon tambm diferencia a agenda governamental da agenda de decises, que
seria a lista de temas que alvo de deliberao. Aps a anlise dos fluxos e do papel dos
participantes, para se entender a formao da agenda, o modelo de Kingdon se completa com
a conexo entre os trs fluxos (coupling), a chamada janela de oportunidade. Segundo o autor,
a completa juno das trs dinmicas aumenta significativamente as chances de um tema se
tornar parte de uma agenda de deciso (KINGDON, 2006, p. 234). Eventos que ocorrem na
dinmica poltica ou dos problemas so os que favorecem a abertura de uma janela de
oportunidade, que dura um perodo curto de tempo. Quando isso acontece, problemas e
propostas so imediatamente trazidos tona (KINGDON, 2006, p. 237).
O empreendedor de polticas tem um papel fundamental quando as janelas se
abrem, so eles que promovem a conexo dos fluxos independentes, unindo solues a
problemas, problemas a foras polticas, e foras polticas a propostas (KINGDON, 2006, p.
239).
Mario Fuks destaca que o contexto cultural e elementos estruturais tambm so
importantes na dinmica de entrada e sada de temas do debate pblico. Com relao ao
contexto cultural, o autor explica que fatores ideolgicos, associados a valores e tradies,
estabelecem as condies de legitimidade dos assuntos pblicos e de sua caracterizao

70

(FUKS, 2000. p. 81). Dessa forma, alguns assuntos so favorecidos por associaes com
temas culturais mais amplos e sedimentados, como livre mercado, propriedade privada e
progresso. Alm disso, os elementos estruturais, como a organizao do Estado e a
Constituio, tambm estabelecem parmetros de legitimidade e regras que condicionam a
ao e o debate pblico (FUKS, 2000, p. 81). Kingdon trata desses elementos como parte do
sistema onde esto inseridos os mltiplos fluxos, sendo que funcionam como restries
atuao dos participantes: limites que fornecem uma estrutura bsica, dentro da qual os
participantes atuam nos jogos (KINGDON, 2006, p. 242).

3.3

Delimitao da pesquisa
Esta uma pesquisa qualitativa, sem inteno de generalizao ou de

representao. A pesquisa qualitativa, segundo Vieira (2006), atribui importncia

fundamental descrio detalhada dos fenmenos e dos elementos que o envolvem, aos
depoimentos dos atores sociais envolvidos, aos discursos, aos significados e aos contextos
(p. 15). Outra caracterstica deste estudo o carter exploratrio, por se tratar de tema ainda
pouco estudado. Conforme apresentado no item 3.1 deste captulo, no foram encontrados
estudos sobre polticas municipais de leitura ou anlises aprofundadas da atual poltica
nacional de leitura. Pesquisas exploratrias, de acordo com Antnio Carlos Gil:
(...) so desenvolvidas com o objetivo de proporcionar viso geral, de tipo
aproximativo, acerca de determinado fato. Esse tipo de pesquisa realizado
especialmente quando o tema escolhido pouco explorado e torna-se
difcil sobre ele formular hipteses precisas e operacionalizveis (GIL, 1987,
p. 45).

A pesquisa baseou-se na reviso da literatura sobre incentivo leitura e sobre

polticas pblicas no Brasil desde a dcada de 1930 at o presente momento, enfatizando o
perodo aps a redemocratizao, e em dados secundrios sobre leitura e alfabetismo (INAF;
Pesquisa Retratos da Leitura no Brasil; INEP/MEC; IBGE). Para a anlise sobre a
incorporao do tema do incentivo leitura pelas polticas municipais, recorreu-se literatura
sobre formao de agenda. A identificao dos atores envolvidos, por sua vez, dialoga
sobretudo com os estudos sobre redemocratizao e redefinio do ciclo de polticas pblicas
no Brasil ps-88.

71

Para se obter uma viso mais detalhada a respeito das prticas locais de promoo
da leitura, foi realizado um estudo de caso sobre um municpio que desenvolveu um conjunto
de aes articuladas para o fomento leitura.
Havia se cogitado a possibilidade de fazer um levantamento de dados por meio de
questionrios enviados aos municpios cadastrados no Mapa de Aes do PNLL. No entanto,
com base nas sugestes da banca de qualificao, optou-se por desenvolver um estudo de
caso. Considerou-se que, dentro do tempo disponvel para o mestrado, seria mais vivel
desenvolver a anlise de uma experincia de forma mais aprofundada, do que uma pesquisa
com um grande nmero de municpios. Considerou-se, ainda, que o banco de dados do PNLL
um registro voluntrio e no exaustivo, que ainda no foi avaliado, nem passou por algum
mecanismo de verificao de seu contedo.
Por falta de dados sistematizados sobre a ao de governos municipais na rea da
leitura, optou-se por selecionar o municpio a ser estudado a partir de entrevistas presenciais
semi-estruturadas com especialistas e gestores pblicos da rea, conforme o quadro 3 a seguir.
Quadro 3 Especialistas entrevistados9 para seleo do estudo de caso
Nome

Atividade

Edmir Perrotti

Professor de Cincia da Informao da ECA-USP

Elizabeth DAngelo Serra

Ira Maciel
Luciana do Vale
Zoara Faila

Secretria Geral da Fundao Nacional do Livro Infantil e

Juvenil desde 1989 at o momento e atual Presidente do
Conselho Deliberativo do PROLER
Coordenadora Nacional do PROLER desde 2009 at o
momento
Assessora Tcnica do PNLL desde 2006 at o momento
Gerente Executiva de Projetos do Instituto Pr-Livro desde
2007 at o momento

Data da Entrevista
13/09/2010
29/09/2010
29/09/2010
08/10/2010
20/09/2010

Fonte: elaborado pela autora.

Tais entrevistas foram importantes, no apenas para a seleo do estudo de caso,

mas tambm para a prpria reconstituio das polticas pblicas de fomento leitura
promovidas pelo governo federal nos ltimos 20 anos.
Como critrios de seleo para o estudo de caso procurou-se selecionar um
municpio de mdio porte, onde seria mais fcil perceber o impacto da poltica e de mapear a
rede de atores envolvidos do que em uma cidade com mais de um milho de habitantes.
Procurou-se tambm um municpio que tivesse uma poltica de leitura em andamento h mais
9

Agradeo Prof Eliana Yunes da Ctedra UNESCO de Leitura da PUC-Rio pelas excelentes e fundamentais indicaes
bibliogrficas.

72

de quatro anos, para se verificar os efeitos de uma mudana de gesto da administrao

municipal, e ainda que a poltica ainda estivesse em funcionamento.
Com base nesses critrios de seleo e nas indicaes recebidas dos especialistas
entrevistados, foi selecionado o municpio de Caxias do Sul, no Rio Grande do Sul. Este um
municpio de porte mdio, com cerca de 400 mil habitantes, e foi o nico citado por mais de
um entrevistado. Foi indicado pela Coordenadora Nacional do PROLER como um dos
municpios que participa h mais tempo do programa e um dos mais atuantes. O municpio
tambm foi destacado pela Assessora Tcnica do PNLL como um dos poucos cadastrados em
seu banco de dados que efetivamente desenvolve uma poltica articulada de incentivo
leitura, no apenas projetos isolados. Caxias do Sul tambm foi citada na entrevista com a
Gerente de Projetos do Instituto Pr-Livro. De fato, como ser visto mais adiante, a
administrao municipal de Caxias do Sul vem promovendo a leitura de forma sistemtica e
articulada desde 2005.
Outros municpios considerados para a pesquisa de campo foram, por exemplo,
Ribeiro Preto (SP), pois foi o primeiro municpio brasileiro a criar uma lei do livro. No
entanto, a poltica municipal de leitura havia sido descontinuada com a sada do Secretrio
Municipal de Cultura. Curitiba (PR) e Recife (PE) no foram selecionadas por serem cidades
grandes e por encontrarem problemas de descontinuidade da poltica. J o municpio de So
Bernardo do Campo (SP) possui excelente sistema de bibliotecas, mas poucas aes de
incentivo leitura em outros espaos da cidade.
Em Caxias do Sul, as entrevistas semi-estruturadas foram realizadas pessoalmente
com os principais agentes envolvidos com a formulao e a implementao da poltica
municipal de leitura, em duas visitas nos meses de novembro e dezembro de 2010. Os sete
entrevistados e suas funes so descritos no quadro 4.
Quadro 4 Entrevistados em Caxias do Sul
Nome

Atividade

Antnio Roque Feldmann

Atual Secretrio Municipal da Cultura

Jos Clemente Pozenato

Lisana Bertussi
Luiza Helena Darsie da
Motta

Secretrio Municipal da Cultura em 2005/2006,

responsvel pela criao do Programa Permanente de
Estmulo Leitura
Professora do Mestrado em Letras, Cultura e
Regionalidade da Universidade de Caxias do Sul
Diretora do Programa Permanente de Estmulo Leitura
de 2005 at o momento

Data da Entrevista
9/11/2010
e 16/12/2010
11/11/2010
9/11/2010
8/11/2010

73

Maria Cristina Tiburi Pisoni

Michele Gindre Fontanella
Sandra Andreola

Diretora Administrativa e Cultural da Biblioteca Pblica Dr.

Demtrio Niederauer de 2007 at o momento
Atual Coordenadora do Programa Primeira Infncia
Melhor em Caxias do Sul
Atual Coordenadora da Biblioteca da Secretaria Municipal
de Educao

15/12/2010
10/11/2010
10/11/2010

Fonte: elaborado pela autora.

A pesquisa tambm se apoiou na anlise documental de leis, projetos e outros

documentos relacionados ao municpio estudado.
A ao pblica municipal de Caxias do Sul foi investigada a partir das teorias de
polticas pblicas sobre formao da agenda governamental apresentadas no Captulo 2, e
tomando como referncia os parmetros do PNLL para a elaborao de planos municipais de
leitura. O quadro 5 apresenta as principais questes investigadas no estudo de caso.

Quadro 5 - Variveis e indicadores para anlise das polticas municipais de leitura

Varivel

Fluxo de problemas

Fluxo da poltica
pblica

Fluxo poltico

Participantes

Indicador
Formao da agenda governamental
- problemas que estavam sendo considerados na rea de educao e cultura no ano em
que o municpio decidiu desenvolver aes de incentivo leitura;
- indicadores de educao e cultura (especialmente sobre leitura);
- existncia de algum tipo de diagnstico da realidade local ou pesquisa em outras
regies;
- arenas onde o problema foi discutido;
- existncia de eventos-foco;
- feedback de aes j realizadas ou em andamento.
- argumentos apresentados para justificar a ateno para o incentivo leitura ao invs
de outras questes relacionadas a educao e cultura;
- alternativas consideradas;
- espaos pblicos onde o problema social foi debatido;
- meno das discusses sobre o problema em artigos de jornais e revistas locais;
- existncia de arcabouo legal dispondo sobre os programas e projetos de leitura.
- proximidade ou no das eleies teve influncia no tratamento do problema;
- existncia de foras polticas organizadas ou mudanas de governo.
- atores responsveis pela formulao dos projetos de leitura ou chamaram a ateno
para o problema;
- participao de universidades e de algum movimento ou organizao da sociedade
civil da rea da leitura/educao.
Parmetros do PNLL para os planos municipais

Continuidade

- sobrevivncia do programa troca de administrao;

- realizao de consulta populao em alguma etapa do processo (ex. formulao,
implementao, avaliao);

Participao da
sociedade civil

- existncia de parcerias com organizaes comunitrias ou no governamentais em

alguma etapa do processo (ex. formulao, implementao, avaliao);
- existncia de instncias de participao social consultivas ou executivas;

74

Articulao
intersetorial

- participao de mais de um rgo governamental;

- estruturas administrativas envolvidas;

- participao nos programas federais como PROLER e PNLL;

Articulao
intergovernamental - participao em programas estaduais de leitura.
Fonte: elaborado pela autora.

75

CAPTULO 4 - A POLTICA DE FOMENTO LEITURA DO MUNICPIO

DE CAXIAS DO SUL

CAPTULO 4 A POLTICA DE FOMENTO LEITURA DO MUNICPIO

DE CAXIAS DO SUL

Oh! Bendito o que semeia livros...

livros mo cheia... E manda o povo pensar!
Castro Alves

4.1

O fomento leitura no estado do Rio Grande do Sul

Caxias do Sul est inserida num contexto estadual onde h mais de meio sculo

existe um ambiente de estmulo leitura que se destaca em relao ao restante do pas. Na

terra de rico Verssimo, Mario Quintana, Moacir Scliar entre tantos outros grandes
escritores, iniciativas pioneiras e, hoje, tambm de abrangncia nacional, de origem pblica e
privada, tm contribudo para a valorizao social da leitura na regio.
O Rio Grande do Sul , provavelmente, o nico estado a ter criado um Instituto do
Livro. Fundado em janeiro de 1954, o Instituto Estadual do Livro do Rio Grande do Sul (IEL)
um dos mais antigos institutos de artes do estado e est ligado Secretaria de Estado da
Cultura. Visa preservar a memria literria e promover a leitura e a literatura regional por
meio de atividades como edies de textos originais de autores estreantes ou obras clssicas,
promoo de encontros de escritores com a comunidade, organizao de seminrios,
viabilizao de uma poltica do livro e da leitura, cooperando com entidades pblicas e casas
editoriais locais (RIO GRANDE DO SUL, Instituto Estadual do Livro, 2010).
O IEL funciona como uma editora de ttulos regionais, que distribui a escolas do
Sistema Estadual de Ensino, ao Sistema Estadual de Bibliotecas, a fundaes culturais,
bibliotecas escolares e municipais dentro do estado. O Instituto tambm desenvolve o
programa Autor Presente, criado em 1972 e que continua em funcionamento at hoje. O
programa promove encontros entre autores gachos e estudantes, com o objetivo de formar
novos leitores e de divulgar a literatura sul-rio-grandense. As escolas, pblicas e particulares,
comprometem-se a trabalhar obras do autor previamente, tornando o encontro entre escritores
e alunos bastante dinmico (RIO GRANDE DO SUL, Instituto Estadual do Livro, 2010).

77

Segundo o escritor e professor da PUC-RS Antonio Hohlfeldt, programas como Autor

Presente do IEL e similares promovidos por outras instituies gachas, como a Cmara RioGrandense do Livro, que levaram escritores a milhares de escolas, explicam, em parte, o
consumo superior de livros naquele estado e o conhecimento acima da mdia que o pblico
sul-rio-grandense tem de seus prprios escritores (2007, p. 44).
No ano seguinte criao do IEL, em 1955, foi realizada a primeira edio da
Feira do Livro de Porto Alegre, uma das primeiras do pas. Foi um esforo de um grupo de
editores e livreiros de introduzir no Brasil uma tradio europeia, encontrada principalmente
na Frana, Alemanha e Itlia (ENTREVISTA..., 2006). A pesquisa MUNIC do IBGE (2006)
revela que o Rio Grande do Sul o estado que possui o maior nmero de municpios que
promovem feiras de livros.
Outro movimento de referncia originado no Rio Grande do Sul a Jornada
Nacional de Literatura de Passo Fundo, promovida bienalmente desde 1981 pela Universidade
de Passo Fundo (UPF). Idealizada e produzida pela professora de Teoria Literria da UPF
Tnia Rsing, a Jornada visa a a formao de um leitor que priorize o texto literrio, mas que
tambm possa se constituir em um intrprete das linguagens veiculadas em diferentes suportes
e das caractersticas peculiares das vrias manifestaes culturais (JORNADA NACIONAL
DE LITERATURA, 2010). A programao do evento, que conta a cada edio com mais de
30 mil participantes, compreende cinco dias de palestras e debates com escritores, mas
tambm oferece atraes culturais como exposies, espetculos de msica e teatro. Os
debates abordam no apenas questes literrias, mas tambm a teoria e as prticas de leitura e
formao do leitor. Sua proposta, como a do Autor Presente do IEL, que o pblico entre em
contato com as obras dos autores antes da realizao do evento, a chamada Pr-Jornada
(JORNADA NACIONAL DE LITERATURA, 2010). Tnia Rsing faz parte do Conselho
Diretivo do PNLL e tambm se destaca como uma das principais pesquisadoras da atualidade
na rea da leitura no Brasil, com uma expressiva produo bibliogrfica, assim como a
professora Regina Zilberman da PUC-RS, que foi diretora do IEL entre 1987 e 1991.
O Rio Grande do Sul foi o primeiro estado a aprovar uma Lei do Livro, a Lei
11.670 de setembro de 2001, assinada no governo de Olvio Dutra do PT. A elaborao da lei,
de autoria do Deputado Estadual Giovani Cherini do PDT, sofreu fortes influncias da
Cmara Rio-Grandense do Livro e do Clube dos Editores, que debateram o assunto entre seus
associados (JNIOR, 2003).

78

Atualmente, existem sete estados que instituram uma lei tratando das questes do
livro e da leitura, sendo que a lei gacha serviu de referncia para a elaborao de diversas
leis. Alm do Rio Grande do Sul, os demais estados so: Rio de Janeiro - Lei 4.077/2003;
Cear Lei 13.549/2004; Pernambuco Lei 12.829/2005; Santa Catarina Lei 13.848/2006;
Rio Grande do Norte Lei 9.105/2008; Sergipe Lei 6.580/2009; sendo que apenas as leis do
Rio Grande do Sul e do Rio de Janeiro precedem a lei federal 10.573 de outubro de 2003. Em
nvel municipal, foram encontrados nessa pesquisa quatro municpios com lei do livro
instituda, um paulista e trs sul-rio-grandenses: Ribeiro Preto (SP) - Lei 9.353/2001, editada
um ms aps a lei do Rio Grande do Sul; Novo Hamburgo (RS) Lei 1.162/2004; So
Leopoldo (RS) Lei 6.195/2007; e Taquara (RS) Lei 3.914/2007. Muitas dessas leis,
estaduais e municipais, so claramente baseadas na lei gacha, o que se nota pela redao
extremamente semelhante. O municpio de Caxias do Sul, apesar de o governo municipal
promover diversas iniciativas de incentivo leitura, no possui uma lei semelhante.
A Lei do Livro do Rio Grande do Sul estabelece que seja elaborado o Plano Anual
de Difuso do Livro (RIO GRANDE DO SUL, 2001), que ser formulado com a participao
da sociedade com o objetivo de criar programas de leitura nos municpios e aumentar a
participao do Estado em feiras nacionais e internacionais (CORREIO DO POVO, 2001).
No entanto, a lei ainda no foi implementada em nenhum de seus aspectos. preciso que
Assembleia Legislativa aprove o Plano Anual de Difuso do Livro, que determina as aes a
serem priorizadas pelo governo e estabelece um oramento para sua execuo:
Criada em 2007, a comisso encarregada de elaborar o Plano Anual de
Difuso do Livro, j enviado para a Assembleia Legislativa, ainda no teve
seu oramento aprovado. Este ano, os representantes da Cmara, das
secretarias de Cultura e Educao do Estado, das bibliotecas pblicas, do
Instituto Estadual do Livro e do Clube dos Editores j encaminharam ao
Legislativo as prioridades para 2011 (POR UM estado de leitores, 2010).

4.2

O municpio de Caxias do Sul

Localizado no nordeste do estado do Rio Grande do Sul, o municpio de Caxias

do Sul se originou a partir da imigrao italiana no final do sculo XIX. Antes disso, a regio
conhecida como Campo dos Bugres havia sido ocupada por ndios e frequentada por
tropeiros. Em 1910, a colnia que era conhecida como Campo dos Bugres foi elevada
categoria de cidade e foi instalado o municpio de Caxias do Sul, no mesmo ano em que

79

chegou a linha de trem ao local (CAXIAS DO SUL, 2010). A proximidade com a capital do
estado (menos de 100 km de distncia) e a linha frrea facilitaram a comunicao com o
restante do pas e favoreceram o crescimento econmico. O municpio se desenvolveu com
base na indstria e atualmente possui diversas empresas entre as maiores do pas. O
crescimento populacional e a urbanizao desordenada geraram, no entanto, a criao de
loteamentos e bairros irregulares e alguns bolses de misria sem acesso a servios pblicos,
bem como outros problemas tpicos das cidades grandes do pas (CAXIAS DO SUL, 2005).
Em 2008, o PIB de Caxias do Sul foi de aproximadamente R$ 11 bilhes (IBGE, 2009b),
ocupando a 33 posio entre os municpios brasileiros. Atualmente o municpio possui
435.482 habitantes (IBGE, 2010), gerando um PIB per capita de quase R$ 29 mil (IBGE,
2010).
A regio sul possui um dos melhores ndices de escolaridade do pas e os dados de
Caxias do Sul, como o IDEB e a taxa de distoro idade/srie, mostram que o municpio
possui desempenho escolar acima da mdia brasileira. Os resultados sugerem que o maior
investimento do municpio est nas sries iniciais, conforme possvel se inferir a partir dos
dados apresentados na tabela 8. Alguns indicadores da educao em Caxias do Sul, no
entanto, esto abaixo da mdia estadual como a mdia de alunos por sala no ensino
fundamental e mdio.

Tabela 8 Dados educacionais de Caxias do Sul (2009) comparados

Indicador
ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB)
Ensino Fundamental anos iniciais
ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB)
Ensino Fundamental anos finais
Taxa de distoro idade/srie Ensino Fundamental
anos iniciais
Taxa de distoro idade/srie Ensino Fundamental
anos finais
Taxa de distoro idade/srie Ensino Mdio
Mdia diria de horas-aula Creche
Mdia diria de horas-aula Pr-escola
Mdia diria de horas-aula Ensino Fundamental
anos iniciais
Mdia diria de horas-aula Ensino Fundamental
anos finais
Mdia diria de horas-aula Ensino Mdio
Mdia de alunos por turma Creche
Mdia de alunos por turma Pr-escola
Mdia de alunos por turma Ensino Fundamental
anos iniciais

Caxias do Sul

Rio Grande do Sul

Brasil

5,4

4,9

4,6

4,7

4,1

4,0

9,0%

20,3%

23%

19,5%

22,8%

25%

22,8%
11,4*
8,1*

22,3%
9,8
6,2

30,4%
7,8
4,7

4,1*

4,1

4,3

4,4*

4,2

4,5

4,2*
10
17

4,3
13
16,4

4,5
15,3
19,1

25

22,4

24,2

80

Mdia de alunos por turma Ensino Fundamental

anos finais
Mdia de alunos por turma Ensino Mdio

26

24,9

29,6

31

27,9

32,1

Observao: os dados com o marcador * se referem a 2008.

Fonte: elaborado pela autora a partir de dados do MEC/INEP disponibilizados pela organizao da sociedade civil Todos pela
Educao. Disponvel em: http://www.todospelaeducacao.org.br/educacao-no-brasil/numeros-do-brasil/dados-pormunicipio/municipio/rs/caxias-do-sul. Acesso em: 28/12/2010.

A qualidade da educao e o ambiente cultural tambm se refletem no ndice de

alfabetismo do municpio. No h dados sobre alfabetismo funcional especficos para o
municpio, mas os resultados de uma pesquisa do INAF10 realizada no Rio Grande do Sul
(AO EDUCATIVA e INSTITUTO PAULO MONTENEGRO, 2006) podem servir como
referncia. Os dados apresentados na tabela 9 demonstram que o ndice de alfabetismo dos
municpios com mais de 100 mil habitantes, caso de Caxias do Sul, maior do que a mdia do
estado, que ainda superior mdia brasileira:

Tabela 9 INAF Rio Grande do Sul 2006

Municpios do RS com
mais de 100 mil
habitantes

Rio Grande do Sul

Brasil*

Analfabeto

4%

7%

7%

Rudimentar

23%

25%

30%

Bsico

39%

38%

38%

Pleno

34%

30%

26%

INAF Letramento 2006

Observao: os dados com o marcador * se referem a 2005

Fonte: AO EDUCATIVA e INSTITUTO PAULO MONTENEGRO, 2006.

Com relao ao contexto poltico do municpio, estudos apontam que Caxias do

Sul possui uma longa histria de clivagens ideolgicas entre partidos bem estruturados de
direita e esquerda (RENN, 2006 e 2007) e uma forte tradio associativista (AVRITZER,
2006). O bipartidarismo remonta pelo menos desde o primeiro perodo democrtico, 1945 a
1964. Com a redemocratizao, a bipolaridade tem sido definida entre pr e contra o Partido
dos Trabalhadores (PT). Atualmente as disputas eleitorais tem se dado mais fortemente entre
o PT e o PMDB, apesar do ltimo ser um partido considerado centrista. Segundo Renn
10

Pesquisa encomendada pela Cmara Rio-Grandense do Livro e pela Feira do Livro de Porto Alegre. Os dados do INAF
tabela 7 referem-se apenas ao indicador de letramento (habilidades de leitura e escrita), por isso foram comparados com o
INAF Brasil de 2005 tambm apenas referente ao letramento. Isto explica a diferena desses nmeros com relao tabela 2
apresentada no Captulo 2, que apresenta o indicador consolidado de letramento e numeramento (habilidades matemticas).
Em 2006, a metodologia do INAF mudou e o indicador de letramento e numeramento, que antes eram calculados
separadamente, passaram a integrar um nico indicador de alfabetismo (AO EDUCATIVA e INSTITUTO PAULO
MONTE NEGRO, 2009).

81

(2007, p. 728), o sistema poltico caxiense tem uma clara diviso ideolgica que reproduz as
fronteiras das classes econmicas. Os eleitores pobres apiam o PT, e os mais ricos, os
partidos de direita. Caxias do Sul implantou o Oramento Participativo desde pelo menos
1994. A atual gesto do PMDB manteve a participao social na definio do oramento, no
entanto, alterou seu nome para Oramento Comunitrio. Pode-se dizer que foi uma forma de
imprimir a sua marca a uma proposta do partido opositor.

4.3

Secretaria Municipal de Cultura

A Secretaria Municipal de Cultura de Caxias do Sul foi criada em 1996, quando se

separou da Secretaria Municipal da Educao, e visa:

cultivar, criar, estimular, promover e preservar as manifestaes artsticas e
culturais locais, ou seja, o teatro, a msica, a literatura, a dana, as artes
visuais, o cinema e vdeo, o folclore, - as festas - a arte popular, etc., no
sentido de oportunizar o acesso aos bens culturais tangveis e intangveis,
e/ou materiais ou imateriais, propiciando o desenvolvimento artstico e
cultural do cidado (CAXIAS DO SUL, 2010)

A atual administrao do PMDB, iniciada em 2005, vem elevando o investimento

em cultura no municpio. A UNESCO recomenda que os governos invistam em cultura no
mnimo 1% do oramento em cada esfera (federal, estadual ou municipal), o que no
cumprido por nosso governo federal (BRASIL, 2008). A maior parte dos municpios
brasileiros tambm no atinge esse percentual, embora chegue bem prximo a ele. Segundo a
Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais do IBGE, o valor mdio investido pelos
municpios na Funo Cultura foi de R$ 273,5 mil em 2005, o que corresponde a 0,9% do
total de receita arrecada pelos municpios (IBGE, 2006). Em 2005, o municpio investiu na
rea cultural cerca de R$ 5,5 milhes, o que representava 1,24% das despesas. Em 2009, o
percentual aumentou para 1,59% do total das despesas, chegando a quase R$ 14 milhes
(CAXIAS DO SUL, 2010). Em 2010, segundo o atual Secretrio Municipal de Cultura, o
investimento na rea cultural chegar prximo a 3% das despesas do municpio (Entrevista
em 9/11/2010). Esses valores mostram que a situao financeira de Caxias do Sul bastante
diferente da maioria dos municpios brasileiros, o que permite uma maior presena da
administrao municipal em reas como a cultura.
Os recursos da Secretaria Municipal da Cultura so investidos nos mais diversos
segmentos culturais, em equipamentos, grupos artsticos e projetos administrados pela

82

prefeitura, bem como em projetos de iniciativa individual ou de movimentos sociais e

organizaes no governamentais, por meio de mecanismos de financiamento direto como a
Lei de Incentivo Cultura Municipal e o Financiarte.
Os principais equipamentos pblicos de cultura so o Centro da Cultura Percy
Vargas de Abreu e Lima e o Centro Municipal de Cultura Dr. Henrique Ordovs Filho.
Localizada em frente Praa Dante Alighieri no centro da cidade, a Casa da Cultura Percy
Vargas de Abreu e Lima foi inaugurada em 1982 e abriga um teatro, uma galeria de artes e a
Biblioteca Pblica. O Centro Municipal de Cultura Dr. Henrique Ordovs Filho, inaugurado
em 2001, oferece espao para as diversas manifestaes culturais, como dana, msica, teatro
e cinema, e abriga a Academia Caxiense de Letras. A Secretaria da Cultura administra ainda
seis museus, o patrimnio municipal tombado, o Arquivo Histrico Municipal e Monumento
Nacional ao Imigrante (CAXIAS DO SUL, 2010).
A Lei Municipal de Incentivo Cultura Lei 4.592 foi instituda em 1996 e
concede incentivo fiscal para empresas contribuintes do Imposto Sobre Servios de Qualquer
Natureza (ISSQN) e Imposto sobre a Propriedade Territorial e Urbana (IPTU) que fizerem
doao ou patrocnio a projetos culturais de pessoa fsica ou jurdica aprovados pela
Secretaria Municipal de Cultura. O empreendedor pode abater do imposto devido de 70% a
90% do valor doado, no limite de 20% do saldo anual do imposto devido. O limite do
oramento para a renncia fiscal estabelecido pela lei pode variar de 2% a 5% do total
arrecadado com os dois impostos e o valor mximo financiado por projeto de R$ 50 mil. A
seleo e anlise dos projetos so realizadas por uma comisso composta por membros da
administrao municipal e de entidades do setor cultural, chamada de Comisso Municipal de
Incentivo Cultura (COMIC) (CAXIAS DO SUL, 1996). Em 2009, o recurso disponvel para
investimento por meio desta lei foi de R$ 1,8 milho (BREITSAMETER, 2008).
Em 2002, na gesto do Partido dos Trabalhadores, a Secretaria Municipal de
Cultura criou o FUNDOPROCULTURA Fundo Municipal de Apoio Produo Artstica e
Cultural de Caxias do Sul, por meio da Lei 5.940 (CAXIAS DO SUL, 2002). O fundo tinha
como objetivo dar apoio financeiro a fundo perdido a projetos culturais e artsticos produzidos
e executados no municpio, cobrindo integralmente os custos do projeto (CAXIAS DO SUL,
2010). O limite do oramento disponvel para investimento por meio do fundo variava de 1%
a 2% do total arrecadado com os impostos ISSQN e IPTU. A seleo e avaliao dos projetos
eram feita por meio de uma comisso com maioria de representantes da sociedade civil.

83

A Secretaria Municipal de Cultura props Cmara de Vereadores alterao do

nome do FUNDOPROCULTURA e de algumas outras regras de funcionamento em 2009. Na
exposio de motivos, a justificativa era de que seriam incorporadas sugestes feitas pela
Conferncia Municipal de Cultura de 2008 e pela Comisso de Avaliao e Seleo. Segundo
o Projeto de Lei n 66/2009, o termo fundo no caracteriza com propriedade a dotao
oramentria que financia os projetos em sua integralidade e/ou totalidade e explica ainda
que:
Se o Municpio financia a arte e a cultura de sua cidade, nada mais justo do
que a denominao acima referida [financiamento], uma vez que a verba
dotao oramentria da Secretaria de Cultura de Caxias do Sul. O termo
fundo se caracteriza como uma conta onde se renem verbas a fundo
perdido e/ou verbas para solucionar problemas sociais emergenciais (...). As
pessoas
e/ou
empresas
contribuem
espontaneamente
ou
compulsoriamente para com os Fundos de toda a espcie. poca em que
foram criadas as leis de Cultura e as Secretarias de Cultura era necessrio
ser pr-cultura, pois a rea era frgil e no tinha a dimenso atual (CAXIAS
DO SUL, 2009a).

Com

isso,

FUNDOPROCULTURA

passou

ser

denominado

de

FINANCIARTE Financiamento da Arte e Cultura Caxiense. Alm da mudana de nome, o

Projeto de Lei n 66/2009 tratou da alterao do nome e da funo da Comisso de Avaliao
e Seleo (CAS) para Comisso de Avaliao, Seleo e Fiscalizao (CASF), incluindo a
fiscalizao como atividade permanente dos projetos aprovados (CAXIAS DO SUL, 2009a).
A alterao mais profunda nas regras do financiamento cultural foi a introduo dos critrios
de avaliao e o aumento no nmero de membros da CASF, que passaram a ser eleitos
diretamente pela populao. Com a nova lei, os critrios de seleo e uma planilha de
avaliao foram includos no edital de convocao dos projetos, o que anteriormente ficava a
critrio da CAS e no era divulgado ao pblico (CAXIAS DO SUL, 2009a). Em 30 de julho
de 2009, a Cmara dos Vereadores aprovou a Lei 6.967 que reformulou o
FUNDOPROCULTURA e criou o FINANCIARTE (CAXIAS DO SUL, 2009b). No entanto,
a oposio, especialmente do Partido dos Trabalhadores, ficou descontente com a mudana
proposta pela prefeitura, alegando que mudana de nome uma mera disputa poltica de
paternidade (MUGNOL, 2009).
Em 2010, o oramento disponvel para o FINANCIARTE foi de R$ 1,2 milho
para projetos com valor de at R$ 23 mil (BOFF, 2010). Foram aprovados 29 projetos de 98
inscritos e, com isso, foram utilizados apenas R$ 521 mil do oramento previsto. O restante
dos recursos foi utilizado em projetos prprios da Secretaria de Cultura (COUTELLE, 2010).

84

A participao da sociedade civil no destino da rea cultural se d principalmente

por meio do Conselho Municipal de Cultura. O Conselho, criado em 2004 pela Lei 6.278,
um rgo de cooperao da administrao municipal. Suas funes so propositivas,
opinativas, deliberativas, fiscalizadoras e consultivas, nas reas de atividade cultural do
Municpio, fundamentadas nas resolues e nos princpios postulados pela Conferncia
Municipal da Cultura. um conselho paritrio, onde a representao dos segmentos da
sociedade civil equipara-se do governo, composto de 17 membros titulares e seus suplentes,
sendo um deles o Secretrio Municipal da Cultura, outros quatro indicados pelo Executivo
Municipal, um indicado pela Unio das Associaes de Bairro de Caxias do Sul (UAB), trs
representantes das comisses de avaliao das leis de incentivo cultura, e oito representantes
eleitos entre as entidades culturais do municpio para os segmentos de msica, artes cnicas,
literatura, artes visuais, folclore, artesanato, patrimnio cultural, e manifestaes populares
(CAXIAS DO SUL, 2004). Caxias do Sul se destaca nessa questo, pois apenas 24,7% dos
municpios no pas possuem um conselho de cultura (IBGE, 2009b).
No segmento da leitura, participam do Conselho representantes da Associao dos
Livreiros de Caxias do Sul e da Academia Caxiense de Letras. Segundo o atual Secretrio
Municipal de Cultura, a participao da sociedade civil confere maior legitimidade s
decises do Conselho. Sua participao importante, no apenas como instncia consultiva,
mas tambm como promotora das atividades culturais. Por isso a poltica da Secretaria tem
sido de desenvolver projetos em conjunto com as organizaes no governamentais e
movimentos sociais (Entrevista com o atual Secretrio Municipal de Cultura, 9/11/2010).
A Conferncia Municipal de Cultura realizada a cada dois anos, com a
participao das organizaes da sociedade que discutem as aes que sero executadas pela
Secretaria Municipal de Cultura. Uma das questes tratadas recentemente foram os
mecanismos de financiamento dos projetos da Secretaria Municipal de Cultura. A resoluo
da Conferncia de 2008 solicita que os projetos da Secretaria no se utilizem dos recursos da
Lei Municipal de Incentivo Cultura e do FINANCIARTE, caso de diversas aes de
incentivo leitura, mas que tenham dotao oramentria prpria da Secretaria (CAXIAS DO
SUL, 2008a). Esse fato gera algumas reflexes. De um lado, ao solicitar recursos incentivados
os projetos passam pelo crivo das comisses de avaliao desses mecanismos que contam
com participao de representantes da sociedade civil, o que confere maior legitimidade aos
projetos. Por outro lado, se os projetos tivessem dotao oramentria prpria, talvez pudesse
oferecer maior garantia de continuidade. Segundo depoimento da Diretora do PPEL, a leitura

85

ainda no foi um tema fortemente debatido nas Conferncias, pois outros setores mais
organizados, como msica, dana e artes cnicas, dominam as discusses desse frum
(Entrevista em 8/11/2010).
A Secretaria Municipal de Cultura estava sediada no Centro Municipal de Cultura
Dr. Henrique Ordovs Filho. No final de 2007, a Secretaria foi transferida para o prdio
recm recuperado da Estao de Passageiros da antiga estao frrea. O complexo do Largo
da Estao composto por um conjunto de prdios histricos que foram tombados como
patrimnio histrico pelo Instituto Nacional de Patrimnio Histrico (IPHAN) em 2001
(ANDREATTA, 2010).
Os investimentos feitos pela administrao pblica na rea cultural de Caxias do
Sul foram reconhecidos com o ttulo de Capital Brasileira da Cultura em 2008, a terceira
edio do concurso. O municpio concorreu com Blumenau (SC), Petrpolis (RJ) e Santa
Cruz de Cabrlia (BA). A Capital Brasileira da Cultura uma organizao no governamental
que faz parte da rede da International Bureau of Cultural Capitals (IBOCC), contando no
Brasil com apoio institucional dos Ministrios da Cultura e do Turismo. A titulao
concedida candidatura que apresentar o melhor projeto para um calendrio anual de
manifestaes culturais, de forma a projetar, divulgar e potencializar a cultura local. So
considerados critrios de seleo, entre outras questes, a colaborao e participao conjunta
de todos os rgos municipais na elaborao do calendrio; e o envolvimento de cidados e
instituies da sociedade civil local na preparao do calendrio e no apoio candidatura
(CAPITAL BRASILEIRA DA CULTURA, 2010).
Caxias do Sul tambm obteve bom desempenho no ndice de Gesto Municipal
em Cultura (IGMC) elaborado pelo IPEA. O objetivo da avaliao verificar se as
prefeituras dispem dos meios necessrios para atuar na rea de cultura e se elas efetivamente
o fazem (MIRANDA, 2009, p. 4). O IGMC composto pela mdia aritmtica de trs
subndices: Fortalecimento Institucional e Gesto Democrtica da Cultura; Infraestrutura e
Recursos Humanos; e Ao Cultural, que mensura a participao do municpio na produo
cultural local. Para calcular o IGMC, o IPEA utilizou a base de dados da pesquisa Perfil dos
Municpios Brasileiros de 2006 (MUNIC 2006). Caxias do Sul ficou em primeiro lugar tanto
no IGMC, como no subndice de Fortalecimento Institucional e Gesto Democrtica da
Cultura (MIRANDA, 2009). Tanto o ttulo de Capital Brasileira da Cultura como a
classificao do ndice de Gesto Municipal em Cultura demonstram o grande envolvimento
da sociedade caxiense nas atividades culturais promovidas pelo municpio.

86

Em 2005, com o incio de uma nova administrao municipal liderada pelo

PMDB, foi criada uma poltica municipal de incentivo leitura em paralelo ao trabalho
desenvolvido pela Biblioteca Pblica Municipal. Dois anos depois, com a chegada de um
novo Secretrio Municipal da Cultura, a Biblioteca Pblica foi revitalizada e voltou a
desenvolver aes de incentivo leitura. A seguir ser feita uma reconstituio do processo de
criao dessa poltica municipal de fomento leitura no perodo de 2005 at o final de 2010.

4.4

Genealogia da poltica municipal de incentivo leitura

Antecedentes
At o ano de 2004, a Biblioteca Pblica Municipal Dr. Demetrio Niederauer era a
protagonista da ao pblica municipal na rea da leitura. Fundada em novembro de 1947
com um acervo de trs mil livros, a Biblioteca foi instalada na antiga Intendncia de Caxias
do Sul, na praa Dante Alighieri, a principal da cidade e onde acontecem as principais
manifestaes culturais e sociais. No comeo da dcada de 1980, o prdio da Intendncia foi
demolido e deu lugar Casa da Cultura Percy Vargas de Abreu e Lima que passou a abrigar a
Biblioteca. Em 2010, seu acervo j contava com mais de 90 mil ttulos (CAXIAS DO SUL,
2010).
O projeto mais antigo da Biblioteca Pblica o Concurso Anual Literrio,
criado em 1965 pela Lei 1.427. A premiao oferecida para obras inditas em duas
categorias (contos, crnicas e poesias e obras literrias). O Concurso vem revelando
novos autores e valorizando os mais experientes com a divulgao de seu trabalho e a
publicao dos textos vencedores (CAXIAS DO SUL, 2010).
Em 1984, a Biblioteca Pblica assumiu oficialmente a organizao da Feira do
Livro de Caxias do Sul, a partir da publicao da Lei 2.828 de outubro de 1983. Antes disso,
houve apenas algumas edies independentes entre 1975 e 1978 promovidas pela unio de
esforos de livreiros locais, que j haviam participado da Feira do Livro de Porto Alegre, da
administrao municipal e do Diretrio Acadmico da Universidade de Caxias do Sul
(KIRST, 2007). Na poca, o atual Prefeito Jos Ivo Sartori, era aluno da universidade e
dirigente estudantil e participou dessa fase inicial da organizao da feira. O objetivo dos
livreiros era atender ao pblico da Universidade de Caxias do Sul e oferecer os livros
indicados pelos professores (RIBEIRO, 2010). Quando a Biblioteca Pblica assumiu a
organizao da feira, houve uma preocupao em dar especial exposio divulgao das

87

obras de literatura dos autores locais e da regio e atingir a todas as camadas da populao
(CAXIAS DO SUL, 1983).
A Lei 2.828/1983, que criou a Feira do Livro, foi alterada pela Lei 2.962 de abril
de 1985, determinando sua regulamentao em 60 dias. A alterao tambm previa que a
Secretaria Municipal de Educao e Cultura passaria a coordenar o evento e a deliberar
sobretudo o que no estivesse previsto no regulamento (CAXIAS DO SUL, 1985). A
regulamentao aconteceu apenas em 2001, no governo do Partido dos Trabalhadores. O
Decreto 10.479 aprovou o Regulamento da Feira do Livro e instituiu a criao de uma
Comisso Organizadora composta por representantes da Secretaria da Cultura, da Biblioteca
Pblica e por livreiros, sendo que o coordenador da comisso deveria ser escolhido pela
Prefeitura Municipal. O regulamento ainda oficializou a obrigatoriedade de um desconto de
20% sobre o preo de catlogo das editoras. A valorizao da produo e dos empresrios
locais tambm passou a se dar por meio da garantia de espao para as editoras e distribuidoras
estabelecidas no municpio (CAXIAS DO SUL, 2001).
A feira, que comeou com trs ou quatro bancas, foi crescendo a cada edio. Em
2004, ainda sob o comando da Biblioteca Pblica, 29 bancas comercializaram mais de 24 mil
livros. O evento j contava com sesses de autgrafos, palco para shows e espao para contar
histrias para as crianas (FEIRA do Livro inicia regionalizao, 2005).
O PROLER11 Programa Nacional de Incentivo Leitura, promovido pela
Fundao Biblioteca Nacional desde 1992, teve um Comit instalado em Caxias do Sul em
1994. O Comit foi criado por meio de parceria da Prefeitura Municipal, atravs das
secretarias da Cultura e da Educao, com a Universidade de Caxias do Sul. Em 1998, o
municpio oficializou por meio da Lei n 5.049 o convnio com a Fundao Biblioteca
Nacional para desenvolvimento do PROLER no municpio (CAXIAS DO SUL, PPEL, 2009).
Para formar o Comit PROLER local, Caxias do Sul convidou os municpios da
regio, estabelecendo um convnio com a Universidade de Caxias do Sul, por meio do
Programa Regional de Ao Conjunta (PRAC) da Pr-Reitoria de Extenso e Relaes
Universitrias. O PRAC, composto por 13 municpios12 da regio serrana, um frum de
discusso permanente sobre educao realizado em conjunto com as Coordenadorias
Regionais de Educao e Secretarias Municipais de Educao da regio. Seu pblico-alvo so
11

Maiores informaes sobre o funcionamento do PROLER foram tratados no Captulo 2, item 2.2.
Os municpios que participam do PRAC so: Antnio Prado, Canela, Caxias do Sul, Farroupilha, Flores da Cunha, Feliz,
Gramado, Nova Pdua, Nova Petrpolis, Nova Roma do Sul, So Francisco de Paula, So Marcos e Vale Real (CAXIAS DO
SUL, 2009c).
12

88

os professores da rede pblica de ensino, o mesmo pblico do PROLER (UNIVERSIDADE

DE CAXIAS DO SUL, 2010).
A principal atividade do Comit PROLER de Caxias do Sul promover o
Encontro Estadual de Leitura, um seminrio para cerca de 250 pessoas, com durao de dois a
trs dias. Promove troca de experincias entre os municpios, discusses e reflexes com
especialistas nacionais e internacionais sobre as prticas e as teorias da leitura. O pblico
prioritrio do encontro so os professores e bibliotecrios da rede de ensino dos municpios do
PRAC, mas tambm recebe participantes de Porto Alegre e outras regies do estado
(CAXIAS DO SUL, PPEL, 2009). Os coordenadores do Comit de Caxias do Sul participam
anualmente do Encontro Nacional do PROLER no Rio de Janeiro em conjunto com os demais
comits de todo o pas. No evento so propostos temas para a ao dos Comits locais, so
realizados seminrios, debates, avaliao das atividades realizadas.
Com o PROLER, o municpio passou a ter contato com outras iniciativas
nacionais e de outros estados na rea da leitura, iniciando um importante processo de troca de
experincias em rede, como afirmam os atuais responsveis pelo Comit PROLER de Caxias
do Sul:
A oportunidade de encontrar especialistas e profissionais ligados leitura,
escritores e colegas professores das mais diversas localidades do estado e
do pas para partilhar experincias fomentou vrias aes, com ampla
abrangncia, cumprindo com um dos seus propsitos na formao de
agentes de leitura e na construo de propostas para a criao de polticas
para o livro e a leitura em nvel municipal e regional (CAXIAS DO SUL, PPEL,
2009).

O Comit PROLER de Caxias do Sul foi o primeiro do estado do Rio Grande do

Sul e por 15 anos foi tambm o nico (CAXIAS DO SUL, PPEL, 2009). O segundo Comit
do estado foi criado em 2009 no municpio de Canoas (CANOAS, 2009).
A bibliotecria Beatriz Helena Rech foi a Diretora da Biblioteca no perodo em
que foram criados a Feira do Livro e o Comit PROLER de Caxias do Sul. Ela comandou a
Biblioteca de 1973 a 1996, quando se aposentou. Em 2001, j sob a direo da professora
licenciada em filosofia Teresinha Ilda de Arajo, foi criado o projeto Tapete Mgico
(CAXIAS DO SUL, 2010). Ele tem como objetivo a formao de crianas e jovens leitores.
realizado atravs da encenao de histrias de livros infanto-juvenis por atores fantasiados,
atividade chamada de contao de histrias (CAXIAS DO SUL, 2006c). Quando foi criado,
o Tapete Mgico acontecia numa pequena sala da Biblioteca Pblica em cerca de 15

89

apresentaes anuais para turmas de 20 crianas de escolas pblicas do municpio (Entrevista

com a Diretora do PPEL, 8/11/2011).
Apesar do desenvolvimento dessas iniciativas de incentivo leitura e do
crescimento de seu acervo, a Biblioteca Pblica chegou ao final de 2004 com srias
deficincias de infra-estrutura. A Biblioteca no havia sido informatizada. O acervo de quase
100 mil livros ainda estava catalogado em fichas de papel-carto e estava desatualizado (a
verba para compra de livros no passava de R$ 300,00 por ano). No havia recursos para
compra de materiais bsicos como lmpadas. Alm disso, o espao fsico da Biblioteca ficou
pequeno para o tamanho da populao do municpio. Os recursos para a Feira do Livro e o
PROLER tambm eram restritos. A Feira do Livro era realizada com R$ 50 mil captados com
empresas privadas por meio da Lei Municipal de Incentivo Cultura. O Encontro Estadual do
PROLER era organizado apenas com os recursos das inscries no valor de R$ 15,00 por
pessoa (Entrevista com o Secretrio Municipal da Cultura em 2005/2006, 11/11/2010; e
Entrevista com a Diretora do PPEL, 8/11/2010).
Segundo depoimentos de integrantes da Secretaria da Cultura da atual gesto, a
prioridade do governo anterior do PT (1997-2004) para a cultura foi o segmento da dana. De
fato, a Companhia Municipal de Dana estreou oficialmente em 1998 e ganhou uma sede e
um espao para apresentaes e ensaios em 2001, quando foi inaugurado o Centro Municipal
de Cultura Dr. Henrique Ordovs Filho. A administrao anterior teve, no entanto, mrito em
oficializar e regulamentar algumas iniciativas de incentivo leitura no municpio (a Feira do
Livro e o Comit PROLER), oferecendo garantidas legais para sua continuidade, e em criar
um novo projeto (o Tapete Mgico) que trouxe o pblico infanto-juvenil para a Biblioteca
Pblica Municipal.
Agenda governamental e formulao da poltica
Em 2005, aps oito anos de governo do Partido dos Trabalhadores, Jos Ivo
Sartori do PMDB foi eleito para prefeito de Caxias do Sul com apoio da coligao Caxias
para Todos que reuniu outros quatro partidos: PDT, PTB, PPS e PSC. Sartori possui uma
longa carreira poltica. Foi eleito vereador pela primeira vez em 1976 e deputado estadual em
1982, ocupou funes executivas no governo do estado e foi eleito deputado federal em 2002

90

(ZERO HORA, 2008). O prefeito foi reconduzido ao poder para a gesto 2009-2012 pela
mesma coligao Caxias para Todos, que passou a reunir 14 partidos13.
Desde a primeira gesto de Sartori, os principais cargos do Executivo municipal
foram divididos entre o PMDB e os partidos da coligao. Para a Secretaria da Cultura,
Sartori convidou Jos Clemente Pozenato, escritor, professor de Literatura da Universidade de
Caxias do Sul e seu amigo pessoal. Sua pesquisa na rea de literatura tem tratado
especialmente da histria e da cultura regional do Rio Grande do Sul. autor de poesia,
romances, novelas policiais e contos, tendo sido premiado diversas vezes no Concurso Anual
Literrio de Caxias do Sul. A mais conhecida de suas obras O Quatrilho, romance sobre
imigrantes italianos que foi adaptado para o cinema na dcada de 1990 e se tornou o segundo
filme brasileiro a ser indicado ao Oscar de Melhor Filme Estrangeiro. Pozenato vem
participando como escritor convidado do Programa Autor Presente do Instituto Estadual do
Livro, iniciativa de formao de novos leitores em escolas do estado, desde sua criao na
dcada de 1970. O cargo de titular da Secretaria Municipal de Cultura foi a primeira funo
executiva que assumiu na administrao pblica, mas o escritor j havia sido membro do
Conselho Estadual de Cultura do Rio Grande do Sul14 na gesto 2003/2004, como titular
indicado pelo governo do estado (Entrevista com o Secretrio Municipal da Cultura em
2005/2006, 11/11/2010).
Quando assumiu a Secretaria Municipal da Cultura, o Secretrio tinha como nica
prioridade desenvolver um programa permanente de incentivo leitura. Em sua viso, havia a
necessidade de se promover a leitura de forma contnua ao longo de todo o ano: analisando
[a ao pblica municipal na rea da leitura], eu identifiquei que eram iniciativas
independentes entre si e sem continuidade, episdicas, mesmo que se fizessem todos os anos
(Entrevista em 11/11/2010). Para atingir seu objetivo, a primeira providncia do Secretrio foi
constituir uma equipe especfica para o setor que iria responder diretamente a ele. Para a
coordenao do novo programa que seria criado, o Secretrio de Cultura convidou uma
funcionria pblica que estava na Biblioteca Pblica Municipal h 16 anos e durante 10 anos
havia colaborado na organizao da Feira do Livro de Caxias do Sul. Alm da Diretora,

13

Os partidos integrantes da Coligao Caxias para todos em 2008 eram: PMDB, PDT, PTB, PP, PHS, PSDB, PSB, PPS,
PSC, DEM, PR, PRB, PV, PSDC (TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL, 2008).
14
O Conselho Estadual de Cultura do Rio Grande do Sul, criado em 1992, visa a estabelecer diretrizes perenes e
democrticas e fiscalizar as atividades culturais dos rgos estatais e projetos financiados com recursos pblicos. Funciona
como um rgo colegiado composto por 2/3 de membros eleitos pela sociedade civil e 1/3 de membros indicados pelo
governo do estado. O Conselho tem atuado principalmente na avaliao dos projetos que pleiteiam os benefcios da Lei
Estadual de Incentivo Cultura (RIO GRANDE DO SUL, Conselho Estadual de Cultura, 2010).

91

outros trs funcionrios pblicos concursados foram destacados para o novo setor da leitura
(Entrevista com a Diretora do PPEL, 8/11/2010).
O Secretrio desejava unificar a equipe do novo programa de leitura com a da
Biblioteca Pblica num novo espao. Considerava que o espao onde estava instalada a
Biblioteca Pblica era inadequado e de difcil acesso, pois ela ocupava trs andares pequenos
do prdio da Casa de Cultura Percy Vargas de Abreu e Lima no centro da cidade. Seu
objetivo era ampliar a estrutura da biblioteca, oferecer mais espao e facilitar o acesso aos
usurios. O Secretrio chegou a procurar prdios industriais desocupados que pudessem ser
tombados como patrimnio histrico para sediar a biblioteca. No entanto, como o
investimento necessrio para mudana de prdio e reforma seria muito alto, a ideia foi
deixada de lado (Entrevista em 11/11/2010).
A equipe da Biblioteca Pblica foi convidada para discutir as novas propostas
para a rea da leitura. Porm, a diretora da Biblioteca Pblica na poca, uma bibliotecria
bastante experiente, preferia se dedicar s atividades da biblioteca de atendimento ao pblico
para emprstimo de livros, organizao e catalogao do acervo a debater projetos de leitura
(Entrevista com a Diretora do PPEL, 8/11/2010). Somando-se este fato impossibilidade de
se construir um novo espao para a Biblioteca, o Secretrio decidiu, ento, separar
definitivamente as duas equipes: a Biblioteca Pblica Municipal seria responsvel apenas pela
gesto do acervo e o atendimento ao usurio, e o novo programa iria dedicar-se s atividades
de incentivo leitura em outros espaos da cidade. A prioridade do Secretrio para a
Biblioteca passou a ser a modernizao de seu acervo e a informatizao. Em sua opinio, a
Biblioteca no possua condies e estrutura para desenvolver outros projetos enquanto no
resolvesse essas questes. Os projetos de incentivo leitura da Biblioteca Pblica a Feira do
Livro, o PROLER e o Tapete Mgico foram transferidos para o novo programa que estava
sendo criado, ficando apenas o Concurso Anual Literrio sob a coordenao da Biblioteca
Pblica15 (Entrevista com o Secretrio Municipal da Cultura em 2005/2006, 11/11/2010).
O Secretrio da Cultura traou algumas diretrizes e ofereceu bastante autonomia
sua equipe para que se iniciasse a elaborao do programa de incentivo leitura. A principal
diretriz que o programa deveria promover atividades durante todo o ano, culminando na
Feira do Livro em outubro como a grande celebrao da valorizao do livro e da leitura:

15

Essa mudana naturalmente gerou bastante frustrao na equipe da Biblioteca Pblica, que apenas dois anos depois
voltaria a desenvolver novos projetos de leitura (Entrevista com a Diretora Administrativa e Cultura da Biblioteca Pblica
Municipal, 15/12/2010). Essa questo ser tratada de forma mais aprofundada ainda neste captulo.

92

A proposta que eu fiz assim que cheguei foi constituir uma equipe para isso,
foi transformar isso num programa permanente (...) e com algumas linhas.
Primeiro, a Feira do Livro seria mantida como o marco de referncia das
atividades. Ento, haveria durante todo o ano eventos e atividades de
preparao que desembocassem na Feira e a Feira deveria, por sua vez,
gerar outras atividades (Entrevista com o Secretrio Municipal de Cultura
em 2005/2006, 11/11/2010).

Para o Secretrio, era importante que a Feira do Livro valorizasse o livro como
principal veculo da leitura: se no, vira feira de variedades. Na opinio do Secretrio da
Cultura, havia uma tendncia estimulada pela Feira do Livro de Porto Alegre onde o palco
mais importante do que o livro com muitas apresentaes musicais e outras atividades
artsticas. Ele dizia para a equipe: se para haver alguma coisa dentro da Feira no um
palco, uma sala, um espao para discutir o livro, um caf, (...) atividades que conduzam ao
livro (Entrevista em 11/11/2010).
As diretrizes traadas pelo Secretrio da Cultura tratavam, ento, de criar aes
contnuas ao longo do ano, ao invs de promover atividades pontuais. A poltica de leitura
deveria ser de ocupao de espaos, nas empresas, comunidades, organizaes comunitrias,
associaes culturais, nos bairros, nos equipamentos pblicos de sade etc, de forma a
promover o acesso ao livro. A ocupao de espaos deveria ocorrer tambm na mdia, com a
divulgao da importncia da leitura em todos os espaos gratuitos disponveis. A leitura
deveria ser valorizada no apenas como uma atividade prazerosa e necessria para a formao
cultural e educacional, mas tambm como uma questo de sade. A leitura benfica para o
crebro, especialmente para a memria, assim como os exerccios fsicos so fundamentais
para um corpo saudvel (Entrevista com a Diretora do PPEL, 8/11/2010). Para a equipe do
PPEL, a leitura tambm pode ser teraputica, no sentido de que o indivduo no ato de ler
dialogue consigo mesmo e com a realidade que o cerca (CAXIAS DO SUL, 2008b).
Tambm seria preciso promover atividades de iniciao da populao ao livro. Para o
Secretrio da Cultura, no basta promover o acesso ao livro se a populao no abre o livro e
no estimulada a ler. Para isso, deveria haver atividades de qualificao de agentes de
leitura. A ltima etapa seria baratear o custo do livro (Entrevista com o Secretrio
Municipal da Cultura em 2005/2006, 11/11/2010).
A Diretora do PPEL recebeu do Secretrio da Cultura a incumbncia de elaborar
um plano a partir dos projetos recebidos da Biblioteca Pblica: comeamos a imaginar
assim: vamos partir daquilo que temos, vamos ampliar os projetos que temos e vamos criar
novos (Entrevista com a Diretora do PPEL, 8/11/2010). O programa recebeu o nome de

93

Programa Permanente de Estmulo Leitura Livro Meu (PPEL) e foi lanado em

abril de 2005. Alm dos trs projetos que o PPEL recebeu da Biblioteca Pblica Municipal,
foram propostos outros dois projetos, o Passaporte da Leitura e as Malas de Leitura. Juntos,
esse conjunto de projetos se propunha a atingir as diretrizes traadas pelo Secretrio da
Cultura. A alternativa de poltica pblica foi sendo construda na medida em que era
implementada.
Em 2005, o Ano Ibero-americano da Leitura, o ano em que o PPEL foi criado, o
governo federal promovia a campanha do Vivaleitura por todo o pas e aprofundava as
discusses para a criao do Plano Nacional do Livro e da Leitura (PNLL), lanado em 2006.
O Secretrio Municipal da Cultura de Caxias do Sul foi a Braslia encontrar-se com o
coordenador do Vivaleitura, Galeno Amorim. No foi possvel estabelecer uma parceria, pois
o PNLL ainda estava em fase de elaborao. No entanto, o Secretrio da Cultura trouxe
documentos produzidos pelo governo federal que apresentavam um diagnstico da leitura no
pas e apontavam caminhos para a ao pblica nessa rea. Os documentos foram entregues
equipe do PPEL e, de alguma forma, serviram de base para o desenvolvimento do programa
caxiense (Entrevista com o Secretrio Municipal da Cultura em 2005/2006, 11/11/2010). A
equipe tambm teve acesso pesquisa do INAF Rio Grande do Sul (AO EDUCATIVA e
INSTITUTO PAULO MONTENEGRO, 2006a), incorporando os conceitos de alfabetismo e
analfabetismo funcional em suas referncias (Entrevista com a Diretora do PPEL, 8/11/2010).
O Programa Permanente de Estmulo Leitura foi inserido dentro do
organograma da Secretaria da Cultura sob o comando direto do Secretrio, no mesmo nvel da
Biblioteca Pblica, no havendo uma gerncia intermediria como ocorria com outros
departamentos (ver organograma da Secretaria Municipal de Cultura Anexo 1). A equipe
inicial do PPEL foi estruturada com uma Diretora e trs tcnicos transferidos de outros setores
da cultura (Entrevista com a Diretora do PPEL, 8/11/2010).
O PPEL define a leitura como necessria para a formao de um cidado crtico,
saudvel, capaz de interagir com o mundo, atuando no processo de construo de uma
sociedade mais humana e inclusiva. O programa tambm visa a melhorar os ndices de
alfabetismo funcional ao atingir as pessoas que esto fora da escola e inserir a leitura no
cotidiano da populao (CAXIAS DO SUL, PPEL, 2009). So conceitos bastante
sintonizados com os tericos apresentados no Captulo 1 da dissertao (FREIRE, 1987;
SCHOLZE e RSING, 2007; FOUCAMBERT, 1994) e com o diagnstico apresentado pelas

94

pesquisas do INAF e Retratos da Leitura no Brasil, mesmo que a equipe do programa no

declare inspirao direta em algum terico especfico.
O primeiro novo projeto do PPEL, o Passaporte da Leitura, foi criado para que
os alunos da rede pblica de ensino tivessem um envolvimento mais profundo com a Feira do
Livro do que apenas a compra de livros novos, preparando-os meses antes do incio da Feira
(CAXIAS DO SUL, PPEL, 2009). O Passaporte da Leitura uniu o modelo de encontro entre
escritores e estudantes do Programa Autor Presente do Instituto Estadual do Livro, com a
diretriz do Secretrio da Cultura de que a Feira do Livro fosse uma referncia nas atividades
do PPEL.
Nos cinco meses anteriores Feira do Livro, as escolas participantes recebem
pequenos acervos de 30 livros dos autores que estaro presentes na Feira do Livro, os
professores desenvolvem atividades em sala de aula e com a comunidade sobre as obras
selecionadas e concluem o projeto com a participao nas palestras e sesses de autgrafos da
Feira do Livro. Os livros doados passam a fazer parte do acervo da biblioteca escolar. Para
participar do Passaporte da Leitura, as escolas enviam uma proposta de como pretendem
utilizar os livros. O principal critrio para aprovao da escola o envolvimento da
comunidade, no apenas dos alunos matriculados, mas tambm de seus pais e familiares e de
funcionrios da escola nas atividades de leitura. Em 2008, foram selecionadas 29 escolas que
envolveram 3.300 alunos diretamente, atingindo um pblico indireto de 10 mil pessoas das
comunidades escolares (CAXIAS DO SUL, PPEL, 2009).
Para atender a diretriz de ocupao de espaos pela leitura, o segundo projeto
criado pelo PPEL foi o Malas da Leitura, lanado em abril de 2006. Este projeto visa
democratizar o livro e a leitura, oferecendo acesso parcela da populao que no frequenta a
escola e tem pouco ou nenhum acesso ao livro. O PPEL distribuiu 20 malas com um acervo
de 80 ttulos cada, em parceria com a Secretaria Municipal de Sade, para locais como
Unidades Bsicas de Sade (UBS) e Centros de Incluso e Alfabetizao Digital (CIAD). O
acervo das malas composto de obras de literatura adulta (crnicas, contos e poesias) e
literatura infanto-juvenil. Cada instituio que recebe o projeto se responsabiliza por indicar
um funcionrio encarregado de cuidar do acervo e fazer o emprstimo dos livros (CAXIAS
DO SUL, 2008b), mas no foi oferecido um treinamento dos voluntrios sobre o
gerenciamento do acervo e prticas de incentivo leitura (Entrevista com a Diretora do PPEL,
8/11/2010).

95

O PPEL tambm promoveu mudanas incrementais nos projetos que recebeu da

Biblioteca Pblica Municipal e fez adaptaes para que se ajustassem a suas diretrizes e,
principalmente, para que atingissem um maior nmero de pessoas.
A Feira do Livro passou a ter uma programao essencialmente literria. Para
isso, foi instalado um auditrio com palestras de escritores e especialistas em leitura e um caf
para sesses de autgrafos e conversas com escritores. Atividades que estavam dispersas pelo
centro da cidade ficaram concentradas na mesma praa onde acontece a feira. O nmero de
bancas de livros aumentou de 25 para 42, o que ampliou a oferta e a diversidade de ttulos. A
cobertura do espao do evento foi ampliada, passando a abranger trs mil metros quadrados,
aumentando a circulao de pessoas em dias de chuva. Foi criado tambm um setor especial
para a literatura infanto-juvenil. A introduo do carto de crdito como meio de pagamento e
a possibilidade de parcelamento da compra foram inovaes que contriburam muito para o
crescimento das vendas na Feira do Livro. Em 2010, foram vendidos mais de 73 mil livros e o
pblico da feira chegou a 300 mil pessoas de Caxias do Sul e de municpios do entorno,
tornando a Feira do Livro de Caxias do Sul uma das mais importantes do estado (Entrevista
com a Diretora do PPEL, 8/11/2010).
O Encontro Estadual do PROLER passou a ser realizado durante a Feira do Livro.
Assim, os professores de outros municpios poderiam aproveitar a oportunidade para
participar da Feira, ampliando seu contato com escritores e especialistas em leitura, para alm
do que seria possvel se o Encontro Estadual fosse realizado em outro momento. Para a equipe
do PPEL, foi tambm uma oportunidade de otimizar recursos ao realizar os dois eventos ao
mesmo tempo, pois os recursos para a Feira do Livro so muito maiores do que os disponveis
para o Encontro do PROLER, que contava apenas com o valor da inscrio dos participantes
(cerca de R$ 4.500,00). Alm disso, o PPEL tambm estabeleceu uma parceria com a
Secretaria Municipal de Educao de Caxias do Sul que passou a contribuir com R$ 5 mil
para a organizao do encontro, como contrapartida da participao dos professores da rede
municipal de ensino (Entrevista com a Diretora do PPEL, 8/11/2010).
O projeto Tapete Mgico passou a se apresentar no teatro da Casa de Cultura
Percy Vargas de Abreu e Lima (onde est localizada a Biblioteca Pblica Municipal) para
permitir o aumento de participantes, que passaram a 120 crianas por apresentao. O nmero
de apresentaes tambm aumentou para uma mdia de sete ao ms. Os atores passaram a ler
uma histria para as crianas aps cada apresentao, distribuindo um exemplar do livro para
cada participante (Entrevista com a Diretora do PPEL, 8/11/2010).

96

Visando reduzir os preos dos livros na regio, o Secretrio da Cultura props

uma ideia inovadora e chegou a iniciar a articulao de um consrcio de municpios para a
impresso de livros de literatura em tiragens de 50 a 100 mil exemplares que seriam
distribudos gratuitamente e a preos de custo, conforme a escolha de cada prefeitura. Em
Caxias do Sul a ideia era distribuir para as bibliotecas e os demais espaos participantes do
PPEL. Os livros seriam publicados com o selo editorial do Instituto Estadual do Livro do Rio
Grande do Sul (IEL) e as prefeituras comprariam cotas a preo de custo. O Secretrio da
Cultura chegou a reunir mais de 15 prefeituras interessadas em participar do consrcio, que
representavam cerca de um tero da populao do estado do Rio Grande do Sul. No entanto,
com a mudana do governo do estado e da diretoria do IEL e a sada do Secretrio da Cultura
de Caxias do Sul, o consrcio acabou se desarticulando e no teve fora poltica para ser
implementado (Entrevista com o Secretrio Municipal da Cultura em 2005/2006,
11/11/2010).
A implementao da poltica e a mudana de Secretrio Municipal da Cultura
Em junho de 2006, o Secretrio Municipal da Cultura pediu desligamento de suas
funes na prefeitura para assumir a de Pr-Reitoria de Ps-Graduao e Pesquisa da
Universidade de Caxias do Sul (Entrevista com o Secretrio Municipal da Cultura em
2005/2006, 11/11/2010). O prefeito Ivo Sartori nomeou Antonio Feldmann, que ocupava a
chefia da Coordenadoria de Comunicao da prefeitura, para assumir a funo.
A mudana na chefia da Secretaria Municipal de Cultura foi o primeiro teste de
continuidade do PPEL. A proposta do novo Secretrio da Cultura foi de investir de forma
equilibrada em todos os setores culturais. Feldmann incorporou o discurso e as diretrizes do
PPEL e atuou de forma a ampliar o programa, fortalecendo os projetos j existentes e criando
outros novos com o objetivo de descentralizar as aes de leitura e levar os projetos do PPEL
para os bairros perifricos do municpio (Entrevista com o atual Secretrio da Cultura,
9/11/2010).
Em setembro de 2007, foi lanado o projeto Fbricas de Leitura. Esse projeto
uma verso do Malas de Leitura que funciona em parceria com empresas privadas. No ano do
lanamento do projeto, foram distribudas 10 malas de leitura com 80 ttulos cada uma,
oferecendo acesso leitura a trabalhadores e seus familiares. Alm de disponibilizar o acervo
das malas aos funcionrios das empresas, o projeto promove palestras e conversas com

97

escritores. Em 2008, 11 mil pessoas foram envolvidas no projeto (CAXIAS DO SUL, PPEL,
2009).
No final de 2007, a Secretaria Municipal da Cultura foi transferida para a antiga
estao frrea que havia sido parcialmente restaurada. O PPEL, que antes ocupava uma
pequena sala sem janelas no Centro de Cultura Dr. Henrique Ordovs, recebeu duas amplas
salas no trreo da nova sede. Numa das salas foi instalada a equipe do programa e a outra foi
transformada numa biblioteca de literatura infanto-juvenil, chamada Biblioteca da Estao,
inaugurada em maro de 2008 (Entrevista com a Diretora do PPEL, 8/11/2010). A concepo
do espao da biblioteca foi elaborada com base no modelo da Fundao Nacional do Livro
Infantil e Juvenil (FNLIJ). Desde a lista de livros do acervo, que contm dois mil ttulos, at o
tamanho das estantes e a forma como os livros so dispostos seguem a proposta da Fundao
de aproximar os livros das crianas de forma ldica. A Biblioteca da Estao tambm
instalada temporariamente em eventos culturais importantes da cidade, como a Festa da Uva e
a Feira do Livro de Caxias do Sul (CAXIAS DO SUL, PPEL, 2009). Desde sua inaugurao,
a Biblioteca da Estao j recebeu mais de 10 mil crianas que frequentam desde a educao
infantil at o ensino fundamental. Qualquer pessoa pode se cadastrar para a retirada de livros
e h 10 bolsas com acervos de 30 livros que so emprestadas por perodos de 30 dias para
escolas selecionadas pela Secretaria Municipal de Educao (CAXIAS DO SUL, PPEL,
2009).
Em 2008 tambm foram lanadas por iniciativa do PPEL as Bibliotecas
Comunitrias, em parceria com rgos pblicos e com as Associaes de Moradores de
Bairros (AMOBs). O PPEL doa a infra-estrutura e a organizao parceira se responsabiliza
pelo espao, organizao e pessoal responsvel para cuidar da biblioteca. A infra-estrutura
doada consiste num acervo de 500 livros de literatura adulta e infanto-juvenil e mobilirio
com estantes, escrivaninha, armrio, mesas e cadeiras (CAXIAS DO SUL, PPEL, 2009). O
PPEL teve o apoio da Biblioteca Pblica Municipal com orientao tcnica para organizao
e catalogao do acervo das Bibliotecas Comunitrias (Entrevista com a Diretora
Administrativa e Cultural da Biblioteca Pblica Municipal, 15/12/2010).
O projeto possui um ciclo mnimo de dois anos. No primeiro ano, so
selecionadas as organizaes que recebem as bibliotecas e, no segundo ano, os voluntrios
recebem uma formao. A formao oferecida pela prpria equipe do PPEL trata da
valorizao social da leitura, de prticas de incentivo leitura e de tcnicas bsicas de
organizao do acervo. O curso realizado na sede da Secretaria da Cultura e acontece duas

98

vezes ao ms durante um ano. Os participantes do curso recebem uma ajuda de custo de R$

100,00. Em 2008, foram implantadas 10 Bibliotecas Comunitrias que atingem mais de 32
mil pessoas das mais diversas regies da cidade. Em 2009, foi oferecido o curso para os
voluntrios dessas bibliotecas e, em 2010, foram implantadas mais 10 bibliotecas em novas
localidades (CAXIAS DO SUL, PPEL, 2009).
O acervo doado para as Bibliotecas Comunitrias adquirido pela Secretaria da
Cultura com verba de um projeto aprovado na Lei Municipal de Incentivo Cultura e
complementado

por

livros

de

autores

locais

produzidos

por

meio

do

FUNDOPROCULTURA. O PPEL no estimula doaes de livros, pois quando o fazem, no

recebem livros de qualidade ou recebem livros didticos, que no so o foco do acervo dessas
bibliotecas (Entrevista com a Diretora do PPEL, 8/11/2010).
A continuidade das Bibliotecas Comunitrias apresenta dois desafios para a gesto
municipal: os interesses polticos das AMOBs e a formao de recursos humanos para o
gerenciamento das bibliotecas. Caxias do Sul possui praticamente uma Associao de
Moradores para cada bairro do municpio. Tais associaes so entidades civis de direito
privado e sem fins lucrativos e visam a defender os interesses de cada bairro junto ao poder
pblico. A prefeitura contribui com a construo de centros comunitrios, que so a sede
dessas associaes e onde so promovidos diversos programas sociais, como atividades
fsicas para idosos. As associaes se responsabilizam pela manuteno do espao e
desenvolvem tambm atividades culturais e sociais de interesse de cada localidade. Elas tm a
permisso de explorar comercialmente os espaos dos centros comunitrios, que so
frequentemente alugados para festas e casamentos. Os dirigentes das associaes so eleitos
por voto direto e tem mandato de dois anos. As AMOBs em Caxias do Sul so extremamente
politizadas e influenciam fortemente nas eleies municipais. Para que as Bibliotecas
Comunitrias possam se desenvolver, preciso haver um grande enraizamento na
comunidade, de forma que a mudana de dirigentes no afete a parceria com o PPEL
(Entrevista com a Diretora do PPEL, 8/11/2010).
Com relao formao de recursos humanos, o desafio est em manter os
voluntrios motivados a continuar participando do projeto, mesmo sem uma recompensa
monetria, e oferecer oportunidade de aprendizado para que essas pessoas tenham as
habilidades necessrias para atuar como mediadores de leitura, estimulando a utilizao dos
livros e funcionando como uma ponte entre a biblioteca e a comunidade (Entrevista com a
Diretora do PPEL, 8/11/2010). De acordo com um jornal local, duas bibliotecas ficaram

99

fechadas durante seis meses por falta de voluntrios para gerenci-las. Uma das bibliotecas
ficava em uma residncia. A moradora alegou que, sem a ajuda de custo recebida durante o
curso, no seria possvel arcar com as despesas para manuteno da biblioteca em sua casa
(DUARTE, 2010).
Em junho de 2009, o PPEL lanou o projeto Cangurus da Leitura, em parceria
com o Programa Primeira Infncia Melhor (PIM) (CAXIAS DO SUL, PPEL, 2009). O PIM
foi desenvolvido pela Secretaria Estadual de Sade do Rio Grande do Sul em 2003 e j foi
implantado em mais de 200 municpios gachos. Conta com o apoio tcnico do escritrio
brasileiro da UNESCO para formulao, implementao, monitoramento e avaliao do
programa. Institucionalizado como parte integrante da poltica pblica estadual de promoo e
desenvolvimento da primeira infncia em 2006 por meio da Lei 12.544, um programa de
ateno integral s necessidades essenciais da criana em seus primeiros anos de vida,
articulando as esferas estadual, municipal e a sociedade civil (SCHNEIDER, 2007). Baseado
na viso de que a aprendizagem se inicia com o nascimento, seu principal objetivo orientar
as famlias, a partir de sua cultura e experincias, para que promovam o desenvolvimento
integral de suas crianas desde a gestao at os seis anos de idade (SCHNEIDER, 2007, p.
23). Assim, acredita-se que seja possvel minimizar problemas de desenvolvimento e de
aprendizagem, bem como riscos de evaso escolar, violncia, conflitos com a lei, entre
outros (SCHNEIDER, 2007, p. 15). O programa funciona por meio de agentes capacitados
para visitar as famlias e orient-las a respeito da educao e do desenvolvimento das
crianas:
Atuando junto s famlias - em especial, quelas cuja renda per capita de
meio salrio mnimo - e respeitando as diferentes culturas familiares e suas
experincias, o Visitador do PIM orienta os pais/cuidadores na promoo
do desenvolvimento das capacidades e potencialidades de seus bebs e de
suas crianas, atravs de atividades ldicas, reforando questes de sade,
higiene, coordenao motora, vnculos afetivos e de desenvolvimento da
linguagem.
Dois pilares sustentam o Programa - a intersetorialidade e a
comunidade/famlia e criana - sendo esta ltima o grande foco do PIM,
que hoje j atende aproximadamente 45.000 crianas no Estado (RIO
GRANDE DO SUL, Secretaria Estadual de Sade, 2010).

Os agentes comunitrios tm o papel de mediadores da relao familiar,

orientando e aconselhando as famlias em encontros individuais e coletivos. Ensinam
atividades ldicas e pedaggicas, como as que so promovidas nas escolas de educao

100

infantil, para que as mes ou responsveis desenvolvam com a criana (RIO GRANDE DO
SUL, Secretaria Estadual de Sade, 2010).
Em Caxias do Sul, o PIM foi implantado em 2005 como forma de compensar a
demanda reprimida por vagas em escolas de educao infantil (CAXIAS DO SUL, 2005).
coordenado pela Secretaria Municipal de Educao em parceria com a Secretaria Municipal
de Sade a Fundao de Assistncia Social do municpio. So 50 agentes comunitrios que
passam por capacitao permanente e visitam semanalmente 900 famlias com 988 crianas,
atingindo mais de 4.600 pessoas (Entrevista com a Coordenadora do PIM em Caxias do Sul,
10/11/2010).
A rede de cooperao intersetorial proposta pelo PIM no nvel estadual
reproduzida no nvel municipal (SCHNEIDER, 2007). Dessa forma, aps a implementao do
programa em Caxias do Sul e sua consolidao, a coordenao passou a estabelecer parcerias
com as demais secretarias municipais. A gesto do PIM no municpio comeou na Secretaria
da Sade, mas aps uma avaliao da prefeitura, foi transferida para a Secretaria da Educao.
Com isso, os agentes comunitrios e tcnicos do PIM passaram a ter acesso aos livros
tcnicos e de literatura da biblioteca da secretaria utilizada pelos professores da rede pblica.
Quando a Biblioteca da Estao do PPEL foi inaugurada no incio de 2008, os agentes
comunitrios do PIM, por iniciativa prpria, passaram a agendar visitas com as comunidades
atendidas para que tivessem acesso a seu acervo de literatura infanto-juvenil. A partir de
ento, surgiu a necessidade de levar o acervo da biblioteca s comunidades atendidas pelo
PIM localizadas na periferia da cidade e distantes da Biblioteca da Estao e da Biblioteca
Pblica Municipal. Em princpio, essas comunidades deveriam ser atendidas pelas Bibliotecas
Comunitrias, mas, como o PPEL no tinha condies de atender a todas de uma vez, foi
criado o projeto Cangurus da Leitura (Entrevista com a Coordenadora do PIM em Caxias do
Sul, 10/11/2010).
O PPEL elaborou uma lista de 300 livros de literatura infanto-juvenil e
confeccionou 10 bolsas para transporte dos livros. Metade do acervo foi adquirido pelo PPEL
e a outra metade pela Secretaria Municipal de Sade. O PPEL passou a participar da formao
continuada dos agentes comunitrios do PIM, tratando da leitura como mais uma maneira de
fortalecer os laos familiares. Os Cangurus da Leitura passaram a ser tambm uma fonte de
informaes sobre outras polticas pblicas, pois a equipe do PIM incluiu nas bolsas do
projeto informativos da prefeitura sobre campanhas de sade, violncia domstica entre
outros temas. As 10 bolsas do projeto fazem um rodzio para atender s 27 comunidades onde

101

o PIM atua e j h demanda para ampliao do acervo. A equipe do PIM notou que, a partir
do projeto Cangurus da Leitura, os prprios agentes comunitrios, que so estagirios de
diversos cursos superiores, esto lendo mais (Entrevista com a Coordenadora do PIM em
Caxias do Sul, 10/11/2010).
A partir da experincia com o incentivo leitura no PIM, a Secretaria de
Educao fez uma adaptao do projeto Cangurus da Leitura para atender as 37 escolas de
educao infantil conveniadas, que ainda no faziam parte da rede municipal e atendem
crianas de zero a seis anos. Essas escolas tinham pouco acesso a livros de literatura infantil e
no recebiam os livros do PNBE por no terem sido municipalizadas. Ento, a Secretaria de
Educao solicitou 300 livros de literatura infantil ao PNBE e confeccionou bolsas como as
do projeto Cangurus da Leitura. As bolsas ficam sob a responsabilidade da biblioteca da
Secretaria da Educao e circulam entre as escolas de educao infantil conveniadas
(Entrevista com a Coordenadora da Biblioteca da Secretaria Municipal de Educao,
10/11/2010).
O mais novo projeto desenvolvido pelo PPEL foi o Peuelos da Leitura16.
Lanado em junho de 2010, o projeto fruto de uma parceria do PPEL com a 25 Regio
Tradicionalista do Movimento Tradicionalista Gacho17 e com o curso de Mestrado em
Letras, Cultura e Regionalidade da Universidade de Caxias do Sul. A proposta que os
peuelos circulem nos eventos do movimento como cavalgadas, rodeios e acampamentos
(CAXIAS DO SUL, 2010). A discusso do projeto teve incio a partir de uma demanda da 25
Regio Tradicionalista que, durante a Feira do Livro de Caxias do Sul em 2009, solicitou o
apoio do PPEL para desenvolver um projeto de incentivo leitura nos CTGs. Ao mesmo
tempo, o ex-Secretrio Municipal da Cultura, que criou o PPEL, estava coordenando o curso
de Mestrado em Letras, Cultura e Regionalidade da Universidade de Caxias do Sul e procurou
o PPEL para estabelecer uma parceria. A partir de ento o projeto foi desenvolvido em
conjunto com essas entidades. O objetivo incentivar a leitura dos participantes deste
movimento extremamente popular na regio, oferecendo literatura regionalista, obras de
escritores gachos e sobre a histria do Rio Grande do Sul. A Universidade de Caxias do Sul
contribuiu com a seleo do acervo temtico de 1.000 livros, o PPEL adquiriu os livros,
16

Os peuelos, tambm conhecidos como malas de garupa, so duas sacolas unidas por uma extenso de lona levadas na
garupa do cavalo.
17
O Movimento Tradicionalista Gacho (MTG) um movimento cvico, cultural e associativo que se dedica preservao,
resgate e desenvolvimento da cultura regional gacha, criado em 1966. O MTG rene mais de 1.400 entidades conhecidas
por Centros de Tradio Gacha (CTGs) e esto distribudas por 30 Regies Tradicionalistas. Caxias do Sul a sede da 25
Regio Tradicionalista que congrega outros seis municpios (MOVIMENTO TRADICIONALISTA GACHO, 2010).

102

produziu 100 bolsas e fez sua distribuio aos lderes dos CTGs. Em 2011, ser realizada uma
avaliao com os CTGs sobre como os livros foram utilizados e que prticas de incentivo
leitura podem ser utilizadas para ampliar sua circulao (Entrevista com a Diretora do PPEL,
9/11/2010).
A revitalizao da Biblioteca Pblica Municipal Dr. Demtrio Niederauer
A Biblioteca Pblica, que havia perdido quase todos seus projetos para o PPEL,
passou os anos de 2005 e 2006 voltada para a modernizao de sua infraestrutura e
informatizao do acervo, que, aos poucos, est sendo disponibilizado para consulta da
populao pela internet. Nesse perodo tambm foi implantado um telecentro (sala de
computadores com acesso gratuito internet), a ser inaugurado em 2011, reduzindo ainda
mais o espao disponvel para os livros (Entrevista com o atual Secretrio Municipal da
Cultura, 16/12/2010).
Em 2007, o novo Secretrio Municipal da Cultura decidiu que era o momento de
dar novos ares Biblioteca, pois entendia que seu papel no deveria ficar restrito apenas
guarda dos livros. Para isso, mudou a estrutura organizacional da Biblioteca e criou uma nova
funo de Diretor Administrativo Cultural, responsvel por desenvolver novos projetos, que
tornassem a biblioteca viva e mais prxima da populao. A bibliotecria, que era diretora
geral da Biblioteca at ento, passou a responder pela Direo Tcnica e a nova funo foi
ocupada por uma professora licenciada em Histria que atuava na coordenao pedaggica de
projetos da Secretaria Municipal da Educao (Entrevista com o atual Secretrio Municipal da
Cultura, 16/12/2010).
A nova Diretora Administrativa e Cultural da Biblioteca (Entrevista em
15/12/2010) possua pouca experincia na rea da leitura. Quando assumiu a funo, buscou
conhecer algumas iniciativas como o Plano Nacional do Livro e da Leitura, a Jornada
Literria de Passo Fundo, a Feira do Livro de Porto Alegre, a Bienal do Livro de So Paulo, a
nova Biblioteca de So Paulo e os projetos desenvolvidos pelo governo da Colmbia. A
Diretora constituiu uma equipe de cinco pessoas para desenvolver novos projetos de incentivo
leitura, entre eles havia um escritor, duas contadoras de histria e uma assessora de relaes
pblicas.
Na elaborao dos projetos, a Diretora Administrativa e Cultural da Biblioteca
Pblica levou em considerao algumas questes. Pelo fato de o espao da Biblioteca ser
pequeno para o nmero de livros e usurios, seria necessrio promover a leitura em outros

103

locais e atender preferencialmente um pblico ainda no leitor e que no fosse atendido pelo
PPEL, como as pessoas da terceira idade, as crianas que frequentam os centros educativos da
FAS e tambm de escolas particulares. Assim como o PPEL, a equipe da Biblioteca Pblica
tambm estava preocupada em desenvolver atividades que fossem permanentes e
acontecessem durante todo o ano. Ainda em 2007, a equipe da Biblioteca Pblica Municipal
desenvolveu quatro projetos, o Contapete, a Estncia da Leitura, o Leitura em Movimento e o
Livro Livre, e deu continuidade ao Concurso Anual Literrio, que vem sendo promovido
desde 1965.
O Contapete veio para substituir o projeto Tapete Mgico que fora para o PPEL
em 2005. um projeto de contao de histrias voltado para alunos das escolas da rede
pblica e particular com o objetivo de apoiar a tradio oral, estimular a imaginao e a
criatividade e ampliar os referenciais literrios, estimulando a leitura como experincia
significativa para crianas e adultos. As apresentaes ocorrem tanto na sala do segundo
andar da Biblioteca, mesmo local onde antes acontecia o Tapete Mgico, como em outras
instituies. Foram estabelecidas parcerias com a Secretaria Municipal da Educao para
apresentaes em escolas de educao infantil e participao no curso de formao para
professores que atuam em bibliotecas escolares; e com a Fundao de Assistncia Social para
apresentaes em centros educativos, que atendem no turno inverso da escola crianas de seis
a 15 anos em situao de vulnerabilidade social. As apresentaes tambm acontecem em
restaurantes comunitrios, clubes de mes, centros de cultura e em eventos pblicos, inclusive
na Feira do Livro de Caxias do Sul. O grupo constitudo por cinco funcionrios da
Biblioteca de outras reas, como bibliotecrios ou funcionrios administrativos, e que tambm
atuam como contadores de histrias. Os contadores se renem regularmente para formao
com profissionais da rea para aperfeioar suas tcnicas (CAXIAS DO SUL, Biblioteca
Pblica Municipal, 2009b). A partir da experincia com a contao de histrias, os dois
restaurantes comunitrios do centro da cidade decidiram implantar sua prpria biblioteca.
Conseguiram doaes da populao e da Biblioteca Pblica Municipal e agora contam com
um pequeno acervo de 120 livros aproximadamente (Entrevista com a Diretora da Biblioteca
Pblica Municipal, 15/12/2010).
A Estncia da Leitura uma seo itinerante da Biblioteca Pblica que circula
em eventos do movimento tradicionalista como rodeios e a Semana Farroupilha. constituda
por um acervo de livros de literatura, histria e folclore do Rio Grande do Sul, disponvel para
leitura no local dos eventos (CAXIAS DO SUL, Biblioteca Pblica Municipal, 2009b).

104

O projeto Leitura em Movimento semelhante ao Malas da Leitura do PPEL.

Seu objetivo proporcionar acesso ao livro e leitura ao pblico do projeto Conviver da
Secretaria Municipal de Esporte e Lazer e populao que vive em bairros perifricos de
Caxias do Sul. Foram criados 15 bas da leitura com acervos de 50 livros, trocados a cada
dois meses. Os bas podem tambm circular de casa em casa, conforme combinado com cada
comunidade (CAXIAS DO SUL, Biblioteca Pblica Municipal, 2009b). O projeto Conviver
promove atividades recreativas e esportivas conduzidas por professores de educao fsica
para pessoas da terceira idade. Ocorre em locais disponibilizados pela comunidade, como
centros comunitrios, sales paroquiais e quadras esportivas (CAXIAS DO SUL, 2010).
Inicialmente, a doao dos livros foi conjugada com apresentaes de contao de histrias,
mas, aps uma avaliao, a equipe percebeu que atividades de rodas de leitura despertavam
maior interesse do pblico adulto (Entrevista com a Diretora Administrativa e Cultural da
Biblioteca Pblica Municipal, 15/12/2010).
O Livro Livre um projeto de troca gratuita de livros. A Biblioteca Pblica
monta espaos de troca por um perodo, de uma a duas semanas, em diferentes pontos da
cidade, como shoppings, parques, no Centro de Cultura Dr. Henrique Ordovs Filho e na
Universidade de Caxias do Sul. Alm disso, h um posto fixo de troca de livros na prpria
Biblioteca, onde qualquer interessado pode trocar um livro quando desejar (CAXIAS DO
SUL, Biblioteca Pblica Municipal, 2009b). O interessado no precisa ser associado da
Biblioteca, o livro deve estar em boas condies e no so aceitos livros didticos. Em 2010,
foram trocados mais de 2.200 livros nos diversos pontos espalhados pela cidade (Entrevista
com a Diretora Administrativa e Cultural da Biblioteca Pblica Municipal, 15/12/2010).
Com a experincia dos primeiros projetos, a equipe da Biblioteca Pblica decidiu
unific-los em torno de um programa guarda-chuva que trouxesse unidade s iniciativas, e,
assim, criou o Programa Literatura sem Fronteiras. Em sua elaborao, a equipe usou
como referncia o manifesto da UNESCO e da International Federation of Library
Associations and Institutions (IFLA) sobre bibliotecas pblicas. O manifesto considera que a
biblioteca pblica o centro local de informao, tornando prontamente acessveis aos seus
utilizadores o conhecimento e a informao de todos os gneros (IFLA/UNESCO, 1994). O
manifesto prope que as bibliotecas pblicas fundamentem sua atuao em quatro aspectos18:
18

O Manifesto IFLA/UNESCO indica 12 misses-chave para as bibliotecas pblicas: (1) Criar e fortalecer os hbitos de
leitura nas crianas, desde a primeira infncia; (2) Apoiar a educao individual e a auto-formao, assim como a educao
formal a todos os nveis; (3) Assegurar a cada pessoa os meios para evoluir de forma criativa; (4) Estimular a imaginao e
criatividade das crianas e dos jovens; (5) Promover o conhecimento sobre a herana cultural, o apreo pelas artes e pelas

105

informao, alfabetizao, educao e cultura. Para isso, devem atender a todas as faixas
etrias e ainda oferecer servios e materiais especficos para aqueles que no possam utilizar
os materiais correntes, como minorias lingusticas, portadores de necessidades especiais e
pessoas hospitalizadas ou reclusas (IFLA/UNESCO, 1994). Em 2008, baseados nessas
concepes, foram lanados os projetos Monteiro Lobato, Livros para Ouvir e o Encontro
Estadual de Literatura e Leitura.
Desenvolvido em parceria com a Secretaria Municipal de Educao e iniciado em
maro de 2008, o projeto Monteiro Lobato pretende contribuir com a formao de novos
leitores e divulgar as aes de incentivo leitura desenvolvidas nas escolas da rede pblica e
privada. A cada ano, o projeto prope um tema como referncia para as discusses em sala de
aula. A Biblioteca Pblica realiza encontros mensais durante todo o ano com professores,
coordenadores pedaggicos e responsveis pela biblioteca escolar para troca de experincias e
formao continuada. Os trabalhos desenvolvidos durante o ano so apresentados na mostra
cultural no Centro de Cultura Dr. Henrique Ordovs Filho. A mostra dos trabalhos, aberta
para toda a comunidade, rene tambm contao de histrias, exibio de filmes e gincanas
para as crianas (CAXIAS DO SUL, Biblioteca Pblica Municipal, 2009b). Em 2010, com o
tema contos da tradio popular universal, participaram seis escolas, envolvendo 2.000 alunos
(CAXIAS DO SUL, 2010).
O projeto Livros para Ouvir, lanado em abril de 2008, visa incluso cultural e
social de pessoas com deficincia visual, mas tambm est aberto a qualquer interessado.
Promove o acesso literatura por meio de um conjunto de servios e atividades dedicados s
pessoas com baixa viso ou cegas: uma coleo de udio-livros e de livros em braile, lupa
eletrnica e audies pblicas. Nas audies pblicas, que ocorrem a cada dois meses,
escritores fazem palestras, lem trechos de seus livros e conversam com o pblico sobre suas
obras (CAXIAS DO SUL, Biblioteca Pblica Municipal, 2009b). O projeto atende
prioritariamente ao pblico de instituies como a Associao de Pais e Amigos dos
Deficientes Visuais (APADEV) e tem apoio da Universidade de Caxias do Sul na gravao de
udio-livros. Em 2010, foram realizadas cinco audies pblicas para 160 pessoas (CAXIAS
DO SUL, Biblioteca Pblica Municipal, 2010). Esse projeto um grande diferencial em
realizaes e inovaes cientficas; (6) Possibilitar o acesso a todas as formas de expresso cultural das artes do espetculo;
(7) Fomentar o dilogo inter-cultural e a diversidade cultural; (8) Apoiar a tradio oral; (9) Assegurar o acesso dos cidados
a todos os tipos de informao da comunidade local; (10) Proporcionar servios de informao adequados s empresas locais,
associaes e grupos de interesse; (11) Facilitar o desenvolvimento da capacidade de utilizar a informao e a informtica;
(12) Apoiar, participar e, se necessrio, criar programas e atividades de alfabetizao para os diferentes grupos etrios
(IFLA/UNESCO, 1994).

106

relao s demais bibliotecas do pas, pois 91% das bibliotecas pblicas municipais no pas
no possuem servios para pessoas com deficincia visual (FGV, 2008).
O Encontro Estadual de Literatura e Leitura teve duas edies (em abril/maio
de 2008 e julho/agosto de 2009) realizadas em parceria com a Universidade de Caxias do Sul
para professores e bibliotecrios. A proposta do encontro promover discusses com
especialistas em leitura e literatura a partir de um tema a cada ano (CAXIAS DO SUL,
Biblioteca Pblica Municipal, 2009b). O encontro j tratou dos temas formao do leitor e
histria e cultura afro-brasileira. O evento aconteceu ao longo de cinco dias, cada um com
uma palestra de trs horas e cada edio contou com um pblico mdio de 120 pessoas
(CAXIAS DO SUL, 2010).
Desde 2008, a Biblioteca Pblica Municipal colabora com o Concurso Literrio
da Rede Recria. A Recria uma rede de organizaes sociais e rgos pblicos, como o
Conselho Municipal de Direitos da Criana e do Adolescente, que atua na defesa dos direitos
de crianas e adolescentes e na proviso de servios, como abrigos, centros educativos,
programas de recuperao de dependentes qumicos, atendimento a moradores de rua, entre
outros. O objetivo do Concurso promover o incentivo leitura e escrita de textos literrios
para crianas e adolescentes de sete a 21 anos, atendidos em 20 entidades integrantes da Rede
Recria. O Concurso premia os melhores textos que so publicados em livro. Promove tambm
uma mostra literria com a exposio dos trabalhos na Feira do Livro de Caxias do Sul. O
papel da Biblioteca de promover um curso com durao de trs semanas para formao dos
educadores que desenvolvem as atividades com as crianas. Em 2010, foram mobilizadas
mais de 1.500 crianas e adolescentes (Entrevista com a Diretora Administrativa e Cultural da
Biblioteca Pblica Municipal, 15/11/2010).
As Rodas de Leitura, iniciadas em 2009, so encontros de entre leitores e um
mediador que se renem para fazer leituras coletivas, discusses e anlises sobre os textos
lidos. O projeto visa oportunizar a audio, o acesso aos livros e o encontro entre pessoas a
partir da leitura. A participao voluntria e as reunies acontecem na Biblioteca Pblica
com grupos de adolescentes e adultos. Em parceria com a Fundao de Assistncia Social, as
rodas de leitura so oferecidas uma vez ao ms para adolescentes que esto cumprindo
medidas scio-educativas. Para o grupo de adultos, as rodas acontecem trs vezes ao ms e
tambm participam adultos com deficincia visual. Alm dos encontros fixos na Biblioteca, a
equipe promove rodas de leituras em outras instituies, como clubes de mes, no projeto

107

Conviver e em empresas. Em 2010, participaram das Rodas de Leitura 1.242 pessoas em 41

encontros (CAXIAS DO SUL, Biblioteca Pblica Municipal, 2010).
O evento Saberes e Sabores da Literatura foi realizado pela primeira vez em
2010 e entrou para o calendrio fixo de atividades da Biblioteca Pblica Municipal. O Saberes
e Sabores um sarau de msica e literatura com o tema da gastronomia. O evento, que durou
uma tarde, reuniu 70 participantes, a maioria do Clube de Mes do Bairro Rio Branco
(CAXIAS DO SUL, 2010).
Alm da equipe de projetos, a Biblioteca conta com trs bibliotecrias e trs
tcnicos que fazem o processamento dos livros e outros dois funcionrios para a rea
administrativa. Entre 2008 e 2009, foram investidos R$ 25 mil na atualizao do acervo da
Biblioteca atravs de licitao pblica. Atualmente a Biblioteca Pblica Municipal conta com
uma reposio de 20 a 30 livros por ms com base em sugestes dos prprios usurios
(BIBLIOTECA municipal tem acervo de 89 mil livros, 2009). O oramento anual da
Biblioteca para os projetos de incentivo leitura de aproximadamente R$ 100 mil de
investimento direto da Secretaria da Cultura. Eles ainda no trabalham com projetos
aprovados em leis de incentivo, segundo a Diretora Administrativa e Cultural (Entrevista em
15/12/2010), pois seus projetos ainda eram experimentais e, agora que j possuem mais
experincia, pretendem buscar outras fontes de financiamento a partir de 2011.
A avaliao da equipe que os projetos tm contribudo muito para o aumento de
usurios e de associados da Biblioteca entre 2007 e 2008 o aumento no nmero de
emprstimos foi de 36% (BIBLIOTECA municipal tem acervo de 89 mil livros, 2009), mas
no possvel diferenciar o impacto dos projetos do PPEL e do Programa Literatura sem
Fronteiras. Para a Diretora Administrativa e Cultural da Biblioteca Pblica, o Programa
Literatura sem Fronteiras est cumprindo a funo de divulgar o trabalho da Biblioteca e de
aproxim-la da populao, pois muitos tinham at vergonha de entrar no prdio por no
saber como funciona (Entrevista com a Diretora Administrativa e Cultural da Biblioteca
Pblica Municipal, 15/12/2010).
Com o crescente aumento da demanda da Biblioteca Pblica Municipal, foi
previsto no plano de governo do municpio nas eleies de 2008 e no Plano Plurianual 20102013, aprovado pela Lei 6.953/2009, a construo de uma segunda Biblioteca Pblica
Municipal (Entrevista com o atual Secretrio Municipal da Cultura, 16/12/2010). O Plano
Plurianual prev tambm a ampliao do nmero de Bibliotecas Comunitrias, o que
demonstra o interesse da atual administrao em continuar expandindo suas aes de

108

incentivo leitura. Esse momento de discusso da criao de uma nova biblioteca, aliado aos
resultados do Programa Literatura sem Fronteiras, deram novo flego Biblioteca Pblica
Municipal para reivindicar seu papel de protagonista na promoo da leitura em Caxias do
Sul. Em documento preparado pela equipe da Biblioteca Pblica Municipal Dr. Demtrio
Niederauer para a criao da segunda biblioteca pblica municipal, afirma-se que:
Precisamos inverter a lgica que persiste na maioria das bibliotecas pblicas
de atender prioritariamente o pblico estudantil para realizar a pesquisa
escolar. Esta uma tarefa das bibliotecas escolares. Cabe a uma biblioteca
pblica preocupar-se com a formao do leitor de forma mais ampla,
atingindo todos os segmentos sociais e todas as faixas etrias de forma
igualitria. Somente assim ser possvel superar a identificao
indiscriminada do livro e da leitura como uma atividade
predominantemente escolar, que deixa de ser exercida quando a
escolaridade interrompida ou concluda. Dentro dessa linha de raciocnio
imprescindvel manter uma interao significativa com a comunidade em
que est inserida (...) (CAXIAS DO SUL, Biblioteca Pblica Municipal, 2009a,
grifo nosso).

De acordo com o atual Secretrio da Cultura (Entrevista em 16/12/2010), h um

projeto de lei (Anexo 3) para estabelecer a poltica municipal de incentivo leitura e criar um
Departamento do Livro e da Leitura19, que abrigaria o Programa Permanente de Incentivo
Leitura e a Biblioteca Pblica Municipal Dr. Demtrio Niederauer, ambos com o mesmo
status. Este projeto ser discutido com a Cmara de Vereadores juntamente com uma proposta
de reorganizao de todo o organograma da administrao direta e indireta que ser discutido
com a Cmara dos Vereadores em 2011. O Secretrio da Cultura admite que exista uma
concorrncia saudvel entre os dois programas, e que isso tem incentivado a melhora
contnua dos servios oferecidos por ambos. As trs principais lideranas da rea da leitura no
municpio o Secretrio da Cultura e as diretoras dos dois programas afirmam que h
espao para os dois programas no municpio e que ainda h muito por fazer na rea da leitura.
As tabelas 10 e 11 a seguir apresentam um resumo dos projetos do Programa
Permanente de Estmulo Leitura e do Programa Literatura sem Fronteiras.

19

O novo organograma conforme o projeto de lei que cria o Departamento do Livro e da Leitura encontra-se no Anexo 2.

109

Tabela 10 - Programa Permanente de Estmulo Leitura (PPEL)

Projeto
Feira do Livro

Incio
1984

Pblico mdio/ano
todos

Principais Parceiros

350.000

Setor

Oramento anual

Associao de Livreiros

privado

Academia Caxiense de Letras

privado

Secretaria Municipal de Educao

pblico

Universidade de Caxias do Sul

privado

R$ 20.000,00

R$ 350.000,00

Comit PROLER

1994

professores

250

Tapete Mgico

2001

crianas

10.000

Secretaria Municipal de Educao

pblico

R$ 16.000,00

Passaporte da Leitura

2005

crianas e familiares

10.000

Secretaria Municipal de Educao

pblico

R$ 50.000,00

Malas de Leitura

2006

todos

63.000

Secretaria Municipal de Sade

pblico

R$ 20.000,00

Fbrica de Leitura

2007

trabalhadores

11.000

Empresas

privado

R$ 10.000,00

Biblioteca da Estao

2008

crianas

3.500

R$ 10.000,00

Bibliotecas Comunitrias

2008

todos

32.000

Associaes de Moradores de Bairro

pblico

R$ 50.000,00

Cangurus da Leitura

2009

Famlias

1.000

Secretaria Municipal da Educao

pblico

R$ 10.000,00

Peuelos da Leitura

2010

adultos

3.000

Universidade de Caxias do Sul

privado

25 Regio Tradicionalista

privado

483.750

R$ 10.000,00
R$ 546.000,00

Fonte: elaborado pela autora a partir de informaes fornecidas pelo Programa Permanente de Estmulo Leitura, 2010.

110

Tabela 11 Programa Literatura sem Fronteiras da Biblioteca Pblica Municipal Dr. Demtrio Niederauer
Projeto

Incio

Pblico mdio/ano

Principais Parceiros

Setor

Biblioteca Pblica frequncia

1947

todos

80.000

Concurso Anual Literrio

1965

escritores

200

Estncia da Leitura

2007

adultos

5.000

Contapete

2007

todos

16.000

Leitura em Movimento

2007

idosos

Livro Livre

2007

Livros para ouvir

Secretaria Municipal da Educao

pblico

Fundao de Assistncia Social

pblico

3.000

Secretaria Municipal de Esporte e Lazer

pblico

todos

2.200

Shopping Iguatemi

privado

2008

deficientes visuais

160

Associao de Pais e Amigos dos

Deficientes Visuais

privado

Monteiro Lobato

2008

crianas e professores

2.000

Secretaria Municipal da Educao

pblico

Encontro Estadual de Literatura e Leitura

2008

professores

120

Universidade de Caxias do Sul

privado

Concurso Literrio da Rede Recria

2008

Rodas de Leitura
Saberes e Sabores

1.500

Rede Recria

2009

crianas e
adolescentes em
situao de risco
jovens e adultos

1.200

Fundao de Assistncia Social

pblico
e
privado
pblico

2010

mulheres

70

Clube de Mes

privado

111.450

Oramento anual

R$

100.000,00

Fonte: elaborado pela autora a partir de informaes fornecidas pela Biblioteca Pblica Municipal, 2010.

111

CAPTULO 5 - JUNTANTO AS COISAS: ANLISE DO ESTUDO DE CASO

CAPTULO 5 JUNTANDO AS COISAS: ANLISE DO ESTUDO DE CASO

Escrever procurar entender, procurar reproduzir o

irreproduzvel, sentir at o ltimo fim o sentimento, que
permaneceria apenas vago e sufocador. Escrever tambm
abenoar uma vida que no foi abenoada.
Clarice Lispector

A leitura entrou na agenda do Governo Federal brasileiro a partir de alguns

fatores. De um lado houve a influncia de organismos multilaterais, notadamente a UNESCO
por meio do CERLALC, que desde o final da Segunda Guerra Mundial e mais fortemente a
partir da dcada de 1970, e a OEI com as Conferncias Ibero-Americanas de Cultura, que
passaram a discutir a questo da leitura e do alfabetismo funcional. No incio da dcada de
1990, foi criado pela FBN o primeiro programa federal de incentivo leitura, o PROLER, que
levou o debate para centenas de municpios em todo o pas. A partir dos anos 2000, a OEI e o
CERLALC aumentaram os esforos para que os pases criassem seus planos nacionais de
leitura. Nesse mesmo perodo, com apoio desses organismos, comeou a amadurecer no
Brasil o debate sobre indicadores mais precisos do que os existentes at ento para medir o
analfabetismo e que tambm trouxeram novos conceitos, o de alfabetismo (ou letramento) e o
de analfabetismo funcional. Os indicadores mostraram que, alm do desafio da
universalizao do ensino bsico, o governo se deparava com outra questo, os alunos que
estavam sendo formados no estavam aptos a enfrentar as necessidades bsicas de leitura e
escrita da sociedade e do mercado de trabalho. Quando se estava comemorando a reduo do
analfabetismo, o INAF mostrou que 34% da populao adulta era analfabeta funcional e
apenas um quarto da populao possua habilidades plenas de leitura e escrita. A necessidade
de se formar mo de obra especializada e de se avanar na qualidade da educao foi
tornando-se cada vez mais premente para que o pas pudesse promover o seu desenvolvimento
econmico e social. O depoimento de um ex-presidente da Fundao Biblioteca Nacional
um exemplo que pode ilustrar esse processo:
A leitura foi descoberta. A palavra poltica de leitura foi descoberta.
Hoje qualquer tcnico ou at poltico pode falar de analfabetismo

113

funcional. Hoje professores e polticos esto mais atentos s estatsticas da

UNESCO sobre o analfabetismo funcional e assimilou-se at a noo de
analfabetismo tecnolgico. Enfim, passou-se a entender que incrementar
programas de leitura ajudar a ler o mundo, a interpretar, a tornar as
coisas menos enigmticas. E, sobretudo, at economicamente, percebeu-se
que a habilidade leitora um instrumento de economia e poupana de
gastos pblicos. E que numa sociedade sofisticada tecnologicamente, a
leitura, enfim, no um luxo beletrista, mas uma tecnologia indispensvel
sobrevivncia pessoal e social (SANTANNA, 2007, p. 38).

Em 2003, com a eleio do Presidente Lula do PT abriu-se uma janela de

oportunidade para que novas ideias entrassem na agenda governamental e houve uma reviso
de todos os programas desenvolvidos pelo Ministrio da Cultura.
Por outro lado, h algum tempo j havia forte presso de um grupo de interesse.
Nesse caso, da indstria editorial brasileira que demandava a desonerao fiscal do livro. Foi
promulgada ento a Lei 10.753 de 2003, a Lei do Livro, que reduzia impostos sobre a
produo editorial e criava o Plano Nacional do Livro. Como contrapartida a indstria
editorial deveria destinar 1% de seu faturamento para viabilizao deste plano. A soluo,
portanto, j estava pronta. A UNESCO e a OEI j estavam estimulando a criao de planos
nacionais de incentivo leitura e j havia alguns pases com seu plano desenvolvido. Dessa
forma, em 2006, foi lanado o Plano Nacional do Livro e da Leitura (PNLL).
As prximas sees deste captulo tratam da anlise do estudo do caso de Caxias
do Sul. A primeira seo apresenta uma reflexo, com base nas teorias apresentadas no
Captulo 3, sobre como o tema da leitura entrou na agenda governamental do municpio de
Caxias do Sul e foi transformado numa poltica pblica. A segunda seo analisa as possveis
conexes entre a poltica municipal de leitura de Caxias do Sul e a atuao do governo federal
e estadual.

5.1

Formao da agenda governamental do municpio de Caxias do Sul

O que fez com que o tema da leitura se tornasse alvo da ateno da prefeitura de

Caxias do Sul, entrasse na agenda governamental e se concretizasse numa poltica pblica?

Quem foram os principais atores desse processo? Como foi a formulao das solues e a
seleo de alternativas? Em quais arenas polticas os problemas foram debatidos? Com base
no modelo de mltiplos fluxos de John Kingdon (1995, 2006), a presente seo se dedica a
analisar essas questes, discutindo como o tema da leitura se tornou uma questo a ser tratada

114

pelo governo municipal de Caxias do Sul e destacando o contexto poltico, os principais

atores e processos que levaram criao de uma poltica municipal de incentivo leitura.
A definio do problema
Segundo Kingdon (2006), a definio de um problema depende dos meios pelos
quais os atores tomam conhecimento das situaes ou das formas pelas quais as situaes
foram definidas como problema. Os meios podem ser indicadores, eventos-foco ou feedback.
Um evento-foco pode ser desde um desastre ou uma crise, uma experincia pessoal ou um
poderoso smbolo, que atrai a ateno para uma determinada situao.
No caso de Caxias do Sul, o meio para a definio do problema foi um eventofoco baseado na experincia do novo Secretrio Municipal de Cultura que assumiu a funo
em 2005 com a eleio de Jos Ivo Sartori do PMDB. O Secretrio de Cultura, Jos Clemente
Pozenato, era um escritor e professor universitrio da rea de literatura que participava de
projetos de incentivo leitura do governo estadual do Rio Grande do Sul. Antes um
participante invisvel por integrar um grupo de especialistas no tema, na concepo de
Kingdon, tornou-se um participante visvel ao assumir uma funo de chefia no primeiro
escalo do governo municipal, liderando a formulao da poltica cultural do municpio. No
entanto, Kingdon (2006, p. 227) afirma que o evento-foco tem efeitos apenas passageiros se
no forem acompanhados por uma indicao mais precisa de que h um problema, por uma
percepo pr-existente ou por uma combinao desse evento com outros similares. Essa
indicao mais precisa veio com os documentos fornecidos pelo Ministrio da Cultura
obtidos pelo Secretrio da Cultura em viagem a Braslia para se reunir com a coordenao do
Plano Nacional do Livro e da Leitura. Os documentos apresentavam um diagnstico da
situao da leitura no pas, com base em indicadores como o INAF e a pesquisa Retratos da
Leitura no Brasil. Esses documentos, levados para Caxias do Sul, ajudaram a justificar a
elaborao de uma poltica municipal de incentivo leitura, situando o municpio no contexto
nacional.
Houve tambm o feedback referente Biblioteca Pblica Municipal que
contribuiu para a formulao do problema. A situao da Biblioteca, conforme depoimento
dos entrevistados, era bastante precria, principalmente com relao sua infraestrutura. Jos
Clemente Pozenato, o Secretrio Municipal da Cultura acreditava que precisava mudar essa
situao e decidiu fazer algo: estabeleceu como prioridade de sua gesto a elaborao de uma
poltica municipal de incentivo leitura. A situao da leitura no municpio passou de uma

115

condio objetiva a um problema social como concebido por Kingdon, quando a

administrao municipal decidiu que o tema deveria receber a ateno pblica e
governamental.
A dinmica das polticas pblicas
O processo de seleo de alternativas para a poltica pblica de incentivo leitura
em Caxias do Sul se deu em duas fases. A primeira, quando a poltica foi formulada pelo
Secretrio da Cultura Jos Clemente Pozenato no incio de 2005, e a segunda, quando
Antonio Feldmann assumiu a Secretaria da Cultura em meados de 2006.
Na primeira fase de seleo de alternativas, quando o PPEL estava sendo
formulado em 2005, a Secretaria da Cultura comeou trabalhando uma soluo pronta o
projeto Passaporte da Leitura, inspirado em iniciativas como o Programa Autor Presente do
IEL e a Jornada Nacional de Literatura de Passo Fundo e o incrementou com novas ideias.
Duas ideias, no entanto, no foram implementadas naquele momento. Uma das alternativas
formuladas era a criao de uma nova biblioteca pblica. Essa alternativa no conseguiu se
concretizar por falta de viabilidade tcnica e disponibilidade de recursos, que so alguns dos
critrios mencionados por Kingdon (2006) para seleo de alternativas de polticas pelos
quais algumas ideias so selecionadas e outras descartadas.
Outra proposta que no foi viabilizada em Caxias do Sul foi o consrcio de
municpios para edio de livros. No governo federal, a primeira alternativa viabilizada no
incio do governo Lula em 2003 foi a desonerao fiscal do livro. Apesar de serem um pouco
distintas, ambas as alternativas tinham o mesmo objetivo de baratear o custo do livro e
ampliar seu acesso populao. Isso ilustra como as alternativas de polticas tm dinmicas
prprias dependendo do nvel de governo em que so consideradas. O consrcio para edio
de livros dependia de apoio poltico de diversos outros municpios e principalmente de uma
estreita articulao com o governo estadual.
A segunda fase de seleo de alternativas se deu com a troca de Secretrio da
Cultura ainda durante o incio da implementao da poltica municipal de leitura durante o
ano de 2006. A equipe do PPEL, composta por funcionrios de carreira da Secretaria da
Cultura, precisou promover suas ideias para convencer o novo Secretrio de que aquele
programa deveria ser mantido e ainda ampliado. Aps conquistar o apoio do novo Secretrio
da Cultura, o PPEL foi crescendo e angariando maior apoio da sociedade e de outras
secretarias da administrao municipal, que passaram a fazer parte da implementao do

116

programa. Com a chegada desse novo Secretrio da Cultura e com a reeleio do prefeito,
uma pequena janela de oportunidade se abriu. Somando-se o feedback da poltica pblica com
o apoio poltico do Legislativo, foi possvel colocar no plano de governo a construo de uma
nova biblioteca municipal.
A dinmica da poltica
As eleies de 2005 trouxeram nova configurao partidria, colocando no poder
um partido de oposio ao que esteve no governo nos oito anos anteriores. Uma nova
administrao gerou a possibilidade da entrada de novos temas na agenda de todos os setores
do governo municipal.
Kingdon afirma que o consenso formado na dinmica da poltica por meio da
negociao, mais do que da persuaso (2006, p. 229). No caso de Caxias do Sul, o Secretrio
Municipal da Cultura, Jos Clemente Pozenato, no precisou fazer muitas negociaes para
introduzir a poltica de incentivo leitura, pois tinha carta branca do prefeito para
implementar seus projetos dentro do oramento disponvel. As negociaes foram acontecer
mais na segunda fase do programa com o novo Secretrio da Cultura. Primeiro, no sentido da
manuteno do programa, depois para ampliao dos recursos disponveis para os projetos de
leitura. A negociao tambm foi um fator importante para a articulao de parcerias com a
sociedade civil e com outras secretarias da administrao municipal (Sade, Educao e
Assistncia Social).
A janela de oportunidade e manuteno do tema na agenda
Segundo Kingdon, a completa juno das trs dinmicas (problemas, poltica
pblica e poltica) aumenta significativamente as chances de um tema se tornar parte de uma
agenda de deciso, quando os fluxos se conectam e abre-se uma janela de oportunidade
(KINGDON, 2006, p. 234). o empreendedor de polticas que exerce o papel de conectar
esses fluxos, associando pacotes de problemas e solues a foras polticas (KINGDON, p.
238).
Certamente as eleies de 2005 configuraram-se como uma janela de
oportunidade, colocando no poder um novo prefeito (PMDB) de um partido de oposio ao da
gesto anterior (do PT), portanto, um momento propcio a mudanas. O principal ator desse
processo foi a Secretaria Municipal da Cultura, por meio de Jos Clemente Pozenato, escritor
e acadmico que ocupou o cargo de Secretrio de 2005 a meados de 2006.

117

Naquele momento, Pozenato, que era um participante invisvel como acadmico,

tornou-se um participante visvel do primeiro escalo do governo municipal, exercendo um
dos mais influentes papis na definio de polticas para o setor cultural. Pozenato foi o
empreendedor de polticas que associou sua proposta de um programa permanente de leitura
ao problema do analfabetismo funcional e obteve o apoio poltico necessrio para
implementao de suas ideias.
Apesar de a importncia da leitura no se resumir questo do alfabetismo
funcional, esta maneira de formular o problema associa a leitura a um fator importante para o
desenvolvimento econmico e social e mobiliza atores que talvez no priorizassem os
aspectos culturais e sociais da leitura.
Quando assumiu a Secretaria Municipal da Cultura, Pozenato tinha uma
prioridade muito clara: desenvolver um programa permanente de incentivo leitura. Sua
experincia como escritor e a participao no Programa Autor Presente do Instituto Estadual
do Livro do Rio Grande do Sul em escolas lhe diziam que era necessrio promover o
incentivo leitura de forma continuada e nos mais diversos espaos. Pozenato no conhecia
outras experincias de polticas pblicas de fomento leitura em nvel municipal em que
pudesse se inspirar e o Plano Nacional do Livro e da Leitura estava apenas iniciando. Mesmo
assim, uma visita a Galeno Amorim em Braslia, que era o ento Coordenador do Vivaleitura,
foi bastante til para que Pozenato tivesse acesso a dados, indicadores e anlises sobre o
diagnstico da leitura no Brasil. As informaes coletadas serviram de base para a formulao
do problema para o qual Pozenato j tinha a soluo e tambm para posicionar o municpio de
Caxias do Sul no contexto nacional e internacional.
Sobre as arenas polticas de que trata Fuks (2000), a poltica municipal de leitura
de Caxias do Sul foi discutida inicialmente em apenas uma arena, o Executivo municipal. Na
medida em que foi sendo implementada, passou a ser debatida tambm com a sociedade, pela
mdia e com o Legislativo. Com a sociedade, o debate aconteceu no mbito da Comisso de
Avaliao e Seleo da Lei de Incentivo Cultura por onde passam os projetos que pleiteiam
recursos de incentivo fiscal, inclusive muitos projetos do PPEL. J a Conferncia Municipal
de Cultura que deveria servir como uma arena para discutir as questes da leitura no
municpio at o momento no teve um papel relevante, por ser dominada por outros setores
culturais. O debate passou para a arena do Poder Legislativo apenas quando houve a
necessidade de aprovao de recursos financeiros para os programas de leitura e por ocasio
da aprovao do plano plurianual para 2010-2013, que incluiu uma srie de metas para a

118

poltica municipal de leitura. A ampliao do debate sobre o tema da leitura para outras arenas
contribui para sua sustentao na agenda governamental, pois, os assuntos pblicos com
maior xito circulam em vrios canais institucionais (FUKS, 2000, p. 82). A interao com
outras arenas aconteceu em todos esses casos por iniciativa do Poder Executivo.
Fuks (2000) lembra que preciso que o problema seja continuamente dramatizado
com a criao de notcias para garantir sua manuteno na agenda governamental. A equipe
do PPEL e, posteriormente, da Biblioteca Pblica, da divulgao espontnea de seus projetos
na mdia e de eventos de lanamento e entrega de certificados onde convidavam o Prefeito e o
Secretrio da Cultura como forma de manter a questo da leitura na agenda, angariar maior
apoio poltico e, consequentemente, mais recursos financeiros. Quando os projetos passaram a
ser debatidos pela sociedade civil, algumas organizaes, privadas e pblicas, foram se
apropriando do discurso do projeto e reivindicaram sua participao.
Mesmo que os recursos investidos na poltica municipal de leitura no tenham
sido muito altos, o fato de ela ter sido implantada num municpio que vive um momento de
prosperidade com abundantes recursos para a rea da cultura deve ser considerado. Talvez
num outro municpio em que a dinmica das polticas pblicas se encontre com a dinmica
dos problemas, mas que no tenha recursos suficientes, as alternativas consideradas fossem
mais modestas.

5.2

Convergncias e articulaes com programas federais e estaduais

O sucesso da descentralizao de programas sociais, segundo Celina Souza

(2004), depende de alguns fatores como exigncias constitucionais, transferncias de recursos

vinculadas execuo de certos servios (como educao e sade), e o mais importante, do
desenho institucional da poltica. O desenho institucional define as regras do jogo de forma
clara e universal, atravs da criao de mecanismos de recompensa e sanes para induzir a
adeso dos governos locais (SOUZA, 2004). No caso dos programas federais de incentivo
leitura, sem considerar os programas distribuio de livros, a adeso opcional e os
incentivos so basicamente de apoio tcnico e assessoria especializada. Ainda no h
incentivos financeiros, que viro apenas quando for regulamentado o Fundo Pr-Leitura do
MinC.
Apesar de Caxias do Sul no ter participado ainda do programa O livro e a leitura
nos estados e municpios do PNLL, possvel analisar se existem convergncias entre a

119

expectativa do governo federal com relao ao desenho da poltica e forma como o

municpio j vem atuando na rea da leitura. Foram observados os seguintes aspectos: a
continuidade da poltica e a existncia de novos arranjos institucionais (participao da
sociedade civil, articulao intersetorial e intergovernamental). Esses arranjos institucionais
referem-se s novas formas de atuao de governos municipais na proviso de servios
pblicos citados por Farah (2006) e mencionados no Captulo 3. O governo federal
incorporou algumas dessas inovaes no modelo de atuao que espera dos municpios e
estados na rea da leitura explicitado no Guia para elaborao e implantao dos planos
estadual e municipal do livro e leitura do PNLL.
H uma grande preocupao expressa no guia do PNLL com a continuidade das
iniciativas de fomento leitura no nvel subnacional de governo, o que aparece em diversos
trechos do documento (BRASIL, 2009b). Para isso, o Guia sugere uma srie de estratgias
como: participao social na formulao, execuo e avaliao dos planos e promulgao de
atos legais que institucionalizem os planos. Desde a implantao da poltica de leitura, Caxias
do Sul passou por eleies que reconduziram o mesmo prefeito ao poder. Houve apenas uma
mudana de Secretrio Municipal da Cultura ainda na metade do primeiro mandato que, no
apenas deu continuidade ao Programa Permanente de Estmulo Leitura, como o ampliou e
ainda revitalizou a Biblioteca Pblica Municipal. O municpio ainda no passou pelo
verdadeiro teste de continuidade que seria a troca de administrao por um partido de
oposio ao atual. O nvel de enraizamento da poltica de leitura na sociedade caxiense poder
ser verificado com mais propriedade aps as prximas eleies municipais.
O municpio no promulgou leis para oficializar a poltica municipal de leitura,
mas existe um projeto de lei para criar o Departamento de Livro e Leitura e institucionalizar a
poltica municipal de leitura. Segundo o atual Secretrio da Cultura de Caxias do Sul, isso no
aconteceu ainda, pois, em sua opinio:
no pelo fato de se estabelecer uma lei que o projeto vai valer ou ter
garantia de execuo. (...) O que ns queremos primeiro fazer um
trabalho para que o PPEL seja aceito pela comunidade e depois, quando
esta base estiver muito slida, pensaremos no projeto de lei. Preferimos
comear de baixo para cima (Entrevista com o atual Secretrio Municipal de
Cultura, 9/11/2010).

O envolvimento do Poder Legislativo na rea da leitura ocorreu em momentos de

discusso da sustentabilidade e do futuro da poltica municipal de leitura. Primeiro, por
ocasio da discusso para ampliao de verbas para os projetos da rea. Com o apoio da

120

Secretaria da Fazenda, a Secretaria da Cultura ampliou o oramento para os projetos de leitura

e conseguiu a aprovao da Cmara de Vereadores a partir de 2010. E, depois, na discusso
do Plano Plurianual de 2010-2013, que aprovou a construo de uma nova biblioteca pblica
municipal para Caxias do Sul. Para o atual Secretrio Municipal da Cultura (Entrevista em
9/11/2010), isso foi um reconhecimento por parte da administrao pblica e da sociedade da
importncia do trabalho realizado na rea da leitura. Para ele, o oramento da cultura em
Caxias do Sul reflete o desejo e o respaldo da sociedade. Se a leitura no fosse valorizada, os
investimentos naturalmente seriam transferidos para outras reas, pois a disputa por recursos
muito grande.
A pesquisa de campo indicou que no houve presso da sociedade civil para a
entrada do tema da leitura na agenda da administrao municipal e ela tambm no participou
da fase de especificao de alternativas. Sua incluso nos processos da poltica de leitura
ocorreu principalmente na fase de implementao dos programas e projetos. O principal canal
de participao deveria ser o Conselho Municipal de Cultura, no entanto, este parece estar
dominado por outros setores da cultura e apresenta baixa participao das organizaes
representativas do segmento da leitura.
A sociedade civil opina sobre a sobre a destinao de recursos para os projetos de
leitura por meio da comisso que avalia e seleciona os projetos a serem aprovados pela Lei
Municipal de Incentivo Cultura e at hoje todos os projetos apresentados tm obtido
aprovao. A captao de recursos por meio da renncia fiscal e a participao das empresas
no projeto Fbricas de Leitura tambm refletem a aprovao da iniciativa privada que
patrocina os projetos do PPEL. As Bibliotecas Comunitrias so o projeto mais imbricado na
sociedade civil, pois so instaladas em espaos geridos pelas comunidades e so seus
voluntrios que as mantm em funcionamento. De todos os projetos empreendidos tanto pelo
PPEL, como pela Biblioteca Pblica Municipal, houve apenas um que foi criado por demanda
clara e direta da sociedade civil: o projeto Peuelos da Leitura desenvolvido em parceria com
o movimento tradicionalista gacho e com a Universidade de Caxias do Sul.
A articulao intersetorial um arranjo presente em diversas iniciativas de
ambos os programas. As Secretarias de Educao e de Sade e a Fundao de Assistncia
Social so parceiras em diversos projetos, tanto do PPEL, como do Programa Literatura sem
Fronteiras da Biblioteca Pblica Municipal. A articulao com essas secretarias envolve
programas de iniciativa da rea da Cultura e tambm das outras secretarias (como a da Sade,
no caso do projeto Cangurus da Leitura, e a FAS, no caso do Concurso Literrio da Rede

121

Recria). A articulao ocorre tambm em outros programas da administrao municipal como

o Primeira Infncia Melhor da Secretaria Estadual de Sade do Rio Grande do Sul, que possui
um carter intersetorial na abordagem da poltica de ateno primeira infncia.
No que se refere articulao intergovernamental, dos principais programas de
incentivo leitura do governo federal descritos no Captulo 2, o primeiro a chegar a Caxias do
Sul e o que teve maior presena no municpio foi o PROLER. Caxias do Sul criou seu Comit
do PROLER em 1994, apenas dois anos depois do PROLER ter sido criado na Fundao
Biblioteca Nacional pela professora Eliana Yunes, que tambm era a gestora do programa.
Com a mudana de estratgia do PROLER nacional em 1996, que passou a ter como pblico
prioritrio os professores, o Comit PROLER de Caxias do Sul tambm seguiu essa
orientao, mas algumas prticas da gesto anterior se mantiveram. A contao de histrias
foi bastante disseminada entre professores e escritores da regio. Quando o PPEL foi criado
em 2005, sua Diretora preferiu reduzir a nfase na contao de histrias, mas no elimin-la
por completo, e introduziu novas estratgias de formao de leitores, como encontros com
autores e leitura de livros em voz alta. O Comit PROLER de Caxias do Sul no conseguiu
ampliar suas atividades para alm do Encontro Estadual de Leitura. Com a criao do PPEL, o
PROLER ganhou novo flego no municpio e passou a se articular com os demais programas
de leitura da Secretaria Municipal da Cultura, como a Feira do Livro, por exemplo, e as
Bibliotecas Comunitrias, cujos voluntrios so convidados a participar dos Encontros
Estaduais de Leitura do PROLER. Alm de ser um espao para troca de experincias entre
professores e bibliotecrios de diferentes localidades, o Comit PROLER de Caxias do Sul
tornou-se tambm um canal de disseminao do modelo de poltica pblica de leitura criado
em Caxias do Sul para os demais municpios da regio serrana participantes do Comit.
A poltica municipal de leitura de Caxias do Sul foi criada em 2005, ano em que
se comemorava o Ano Ibero-americano da Leitura por meio da campanha Vivaleitura
promovida pelo governo federal que mobilizou milhares de pessoas em todo o Brasil para
discutir a criao do Plano Nacional do Livro e da Leitura lanado em 2006. Quando o PNLL
iniciou o programa O livro e a leitura nos estados e municpios em 2009, a poltica
municipal de Caxias do Sul j estava em funcionamento. O municpio cadastrou sua iniciativa
no Mapa de Aes do PNLL na internet e foi chamado para participar de seminrios20 e
apresentar sua experincia. No entanto, at o momento da realizao das entrevistas no final
20

Em 2008, 50 projetos foram selecionados pelo PNLL para se apresentarem no I Seminrio Internacional de Bibliotecas
Pblicas e II Frum do Plano Nacional do Livro e da Leitura que se realizou no Centro de Convenes do Memorial da
Amrica Latina em So Paulo (Entrevista com a Diretora do PPEL, 8/11/2010).

122

de 2010, os responsveis pela gesto da poltica municipal de leitura no haviam tomado

conhecimento do novo programa do PNLL lanado em 2009 que visava auxiliar na criao de
planos municipais de leitura (Entrevista com a Diretora do PPEL, 8/11/2010). A pesquisa com
especialistas em leitura realizada para este trabalho, incluindo dirigentes do PROLER e do
PNLL, revelou que a articulao entre esses dois programas federais ainda incipiente,
sobretudo no que se refere sua ao no nvel local. O PNLL no utilizou a rede do
PROLER, que j atua em centenas de municpios pelo pas, para divulgar a assessoria tcnica
que estava sendo disponibilizada para a elaborao de planos municipais e estaduais de
leitura, nem o contedo de sua metodologia (Entrevista com a Gerente Executiva do Instituto
Pr-Livro, 20/9/2010). Na opinio da Gerente Executiva do Instituto Pr-Livro, essa
desarticulao dos programas de leitura decorre da prpria situao do segmento da leitura
dentro do Ministrio da Cultura, que ainda uma rea nova e em fase de estruturao. Esta
situao tambm se reflete no depoimento da Diretora do PPEL, que considera muito
complicada a estrutura dos Ministrios da Cultura e da Educao e difcil o acesso a
informaes sobre os programas de leitura:
(...) h uma confuso de setores dessa rea do livro e da leitura. (...) a gente
tem que entender pra saber qual o nosso corredor. Qual o nosso
caminho pra fazer parcerias? Mas eu acho tudo muito complicado. A gente
no sabe se est vinculado ao Ministrio da Cultura, se est ao da Educao
(Entrevista com a Diretora do PPEL, 8/11/2010).

Com relao ao programa Arca das Letras do MDA, foram instaladas arcas em
duas comunidades rurais de Caxias do Sul, mas as equipes do PPEL e da Biblioteca Pblica
desconheciam, tanto o programa, como o fato de existirem as arcas no municpio. Uma
articulao com o programa Arca das Letras poderia ser extremamente interessante para o
PPEL, uma vez que suas Bibliotecas Comunitrias so novas e algumas enfrentam
dificuldades de enraizamento na comunidade e a Arca das Letras possui uma metodologia
especfica para gesto de bibliotecas comunitrias, que vem sendo aperfeioada desde 2003 e
funciona em centenas de cidades do pas.
A articulao com o nvel estadual de governo se resume participao da
Biblioteca Pblica Municipal no Sistema Estadual de Bibliotecas Pblicas, que oferece
assessoria tcnica e disponibiliza acervos. Apesar de ser o nico estado brasileiro a possuir
um Instituto Estadual do Livro, no h ainda uma poltica articulada de incentivo leitura em
funcionamento no Rio Grande do Sul. A Lei do Livro foi promulgada h quase 10 anos, mas
para que seja implementada ainda necessrio que Assembleia Legislativa aprove o Plano

123

Anual de Difuso do Livro e seu oramento. O Programa Autor Presente do Instituto Estadual
do Livro no depende de articulao com a administrao municipal, as visitas dos autores
so organizadas diretamente com as escolas interessadas.
De forma geral, podemos notar que existem algumas convergncias entre o
proposto pelo governo federal e a poltica pblica desenvolvida no municpio de Caxias do
Sul. Estas convergncias referem-se, sobretudo, ao desenho institucional da poltica pblica,
que reflete as tendncias de inovao no nvel municipal de governo a partir da promulgao
da Constituio de 1988 e da redemocratizao do pas.

124

CONSIDERAES FINAIS

Este trabalho procurou descrever e analisar polticas e programas de fomento

leitura no nvel municipal de governo. Para melhor compreenso do contexto onde estava
inserido o municpio, foi traado um panorama histrico das polticas federais de promoo
do livro e da leitura em nvel federal, apresentando as transformaes pela qual o tema passou
nos ltimos 30 anos e como ele foi abordado pelo Estado brasileiro. Foi possvel perceber a
grande influncia de organismos internacionais em diversos momentos, desde a introduo do
tema na agenda governamental, at na metodologia de levantamento de indicadores do
segmento como o INAF e a pesquisa Retratos da Leitura no Brasil. O estudo de caso do
municpio de Caxias do Sul procurou evidenciar os fatores internos e externos que
influenciaram na entrada do tema da leitura na agenda do governo local, contando a histria
desse processo e destacando os principais atores envolvidos. Aqui foi apresentada uma viso
da histria, com base no olhar da autora e na pesquisa realizada, o que no impede de haver
outras interpretaes, pois, como lembra Kingdon:
(...) ningum tem o monoplio sobre a liderana ou prescincia, e traar as
origens envolve uma regresso infinita. Fomos levados a perceber a
importncia das combinaes, em vez de privilegiar origens nicas, e de
revelar um clima de receptividade que permite que as ideias deslanchem
(KINGDON, 2006, p. 241).

Ao retomar os objetivos especficos traados para este trabalho, podemos destacar

seus principais achados:
Foram diversos os fatores que levaram a questo da leitura a entrar na
agenda do governo de Caxias do Sul e a se tornar objeto de uma poltica pblica. O contexto
nacional, com a discusso da criao de uma poltica nacional de leitura que culminou com a
criao do PNLL, e do estado do Rio Grande do Sul e a influncia dos programas incentivo
leitura, como o PROLER e o Programa Autor Presente, forneceram um cenrio favorvel
atuao do municpio na rea. E, mais recentemente, a combinao de eleies municipais
com a atuao de um empreendedor de polticas permitiu a conexo entre solues e
problemas, ou seja, a criao de um programa permanente de estmulo leitura que
contribusse com a reduo do analfabetismo funcional.

125

Um dos principais atores que influenciaram a agenda governamental para incluir

a questo da leitura foi a Secretaria Municipal da Cultura, na figura do empreendedor de
polticas (o escritor e professor Jos Clemente Pozenato), o primeiro Secretrio Municipal da
Cultura da atual gesto que deu incio poltica municipal de leitura. Com a implantao da
poltica, outros atores foram surgindo e tomando parte importante nos processos da poltica,
como outros rgos do Executivo municipal (Secretarias de Educao e Sade e a Fundao
de Assistncia Social) e organizaes da sociedade civil (Associaes de Moradores de
Bairro, Universidade de Caxias do Sul, movimento tradicionalista, associaes de livreiros e
de escritores, clubes de mes, entre outros), que deram legitimidade e sustentao poltica,
gerando maiores chances de continuidade da poltica numa prxima gesto. No caso do fluxo
da poltica, o Poder Legislativo, por sua vez, apareceu como um ator de carter mais
responsivo, com a funo de validar as propostas do Executivo municipal. Alguns atores de
outros nveis de governo foram mobilizados pela proposta de poltica formulada em Caxias
do Sul PROLER, PNLL, FNILIJ, UNESCO, Programa Autor Presente do IEL e Jornadas
Literrias de Passo Fundo trazendo para ele uma experincia prvia no campo do estmulo
leitura, organizada at ento segundo uma concepo centrada na biblioteca e no acesso ao
livro. A partir das experincias dos atores locais e de atores externos, a poltica passou a ser
concebida segundo a perspectiva de desescolarizao da leitura e de leiturizao da
sociedade, como proposto por Yunes (1992) e Foucambert (1994), promovendo a leitura nos
mais diversos espaos da cidade, desde a Unidade Bsica de Sade at os rodeios e
cavalgadas, promovendo aes permanentes, no apenas da democratizao do acesso
leitura, mas tambm de formao de mediadores e na valorizao social da leitura.
A poltica de fomento leitura de Caxias do Sul caracteriza-se pela
implementao de dois programas praticamente independentes, mas, de certa forma,
complementares. Independentes, pois cada um tem autonomia para desenvolver seus prprios
projetos e no traam estratgias conjuntas. Mas complementares, pois reconhecem o trabalho
desenvolvido pelo outro e pelo fato do Programa Literatura sem Fronteiras da Biblioteca
Pblica Municipal que foi criado depois do Programa Permanente de Estmulo Leitura
procurar atingir novos segmentos de pblico, como idosos e deficientes visuais, promovendo
a democratizao do acesso leitura. Uma caracterstica que aproxima os dois programas a
estratgia de aproximar a leitura da populao de forma prazerosa, ampliando os espaos de
incentivo leitura a pessoas de todas as idades, nos mais diversos cantos da cidade.

126

No caso de Caxias do Sul possvel notar a influncia das polticas federais e

estaduais de incentivo leitura no contedo da poltica municipal. O fato de o PROLER
existir no municpio h 16 anos criou um canal de troca de experincias e de discusso em
rede sobre a atuao da administrao pblica na rea da leitura. O contexto nacional e a
proximidade com outras iniciativas de fomento leitura no estado do Rio Grande do Sul
tambm trouxeram contribuies para a elaborao das alternativas de polticas para Caxias
do Sul. Com relao ao Plano Nacional do Livro e Leitura, o programa contribui com a
formulao do problema no nvel local a partir da disponibilizao de documentos e estudos
sobre a rea da leitura no Brasil. Tambm possvel confirmar algumas convergncias com
relao ao desenho institucional proposto pelo governo federal para os planos estaduais e
municipais e a poltica municipal de leitura de Caxias do Sul. Essas convergncias,
provavelmente, devem-se mais aos processos de descentralizao e democratizao
constantes da agenda de reformas do pas na dcada de 1990, do que a uma influncia
especfica do PNLL. Nota-se que ainda h um grande espao para promover articulaes entre
os diversos programas e nveis de governo na rea da leitura que poderiam contribuir para um
maior impacto e eficincia da ao pblica.
Este trabalho tratou de um estudo de caso de um municpio em particular, portanto
no passvel de generalizao, sobretudo ao se considerar a enorme heterogeneidade dos
municpios, as desigualdades regionais e a complexidade das relaes federativas no Brasil.
No entanto, este estudo pode oferecer pistas sobre o que est acontecendo no nvel municipal
de governo na rea da leitura e como polticas e programas locais sofrem o impacto da ao
federal. Futuros estudos a respeito de polticas municipais de leitura realizados em outras
realidades do pas somados aos achados do presente trabalho permitiro obter informaes
que contribuam para uma anlise mais ampla das polticas de fomento leitura no Brasil.

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137

ANEXOS

ANEXO 1
Organograma da Secretaria Municipal de Cultura de Caxias do Sul, 2010.

ANEXO 2
Proposta de novo organograma da Secretaria Municipal da Cultura de Caxias do Sul.

ANEXO 3
Projeto de lei do municpio de Caxias do Sul que estabelece a Poltica Municipal do Livro e
da Leitura e cria o Departamento do Livro e da Leitura.

138

139

SECRETRIO MUNICIPAL DA CULTURA

Sala de Exposies
Sala de Cinema Ulysses Geremia
Salo de Artes

Centro Municipal de Cultura

Dr. Henrique Ordovs Filho

Equipamentos Culturais

Programa Permanente de
Estmulo Leitura Livro Meu
Biblioteca Pblica Munc. Dr.
Demtrio Niederauer

Arquivo Histrico Joo Spadari Adami

Patrimnio Tombado
Acervo Mun. de Artes Plsticas

Museu Municipal
Museu Ambincia Casa de Pedra
Museu Mun. da Uva e do Vinho Primo Slomp
Museu dos Ex-Combatentes da II Guerra Mundial
Monumento Nacional ao Imigrante
Memorial Atelier Zambelli

Setor de Pessoal

Unidade de Msica

Coral Municipal
Orquestra Municipal de Sopros

Unidade de Dana

Unidade de Teatro

Comisso Municipal de Incentivo Cultura

Lei Municipal de Incentivo Cultura

Comisso de Avaliao e Seleo

Fundoprocultura

Serv. de Apoio ao Empreendedor Cultural

Diviso de Fomento Cultura

Setor Financeiro

ASSESSORIA ADMINISTRATIVA

Conselho Municipal de Cultura

Cia. Municipal de Dana

Escola Preparatria de Dana

Galeria Municipal de Arte Gerd Bornheim

Teatro Municipal Pedro Parente

Centro Cultural Percy Vargas de Abreu e Lima

Unidade de Artes Visuais

Estao Frrea

Programas de Cultura Popular

Oficinas de Arte Popular
Cultura Gacha
Carnaval
Artesanato
Folclore
Eventos Culturais
Centros Comunitrios

Depto. do Livro e da Leitura Depto. de Arte e Cultura Popular Depto. de Memria e Patrimnio Cultural

ASSESSORIA CULTURAL E DE COMUNICAO

Conselho Municipal do Patrimnio

Histrico e Artstico de Caxias do Sul

Organograma atual da Secretaria Municipal de Cultural de Caxias do Sul

140

LEI DE INCENTIVO
A CULTURA

UNIDADE DE
TEATRO

** PRESTAO DE
CONTAS

BIBLIOTECA

UNIDADE
ESTIMULO A
LEITURA

DEPTO. DO LIVRO E DA
LEITURA

PATRIMNIO
TOMBADO

MONUMENTO AO
IMIGRANTE

MUSEU DA
ESTAO

MUSEU ZAMBELLI

MUSEU UVA E
VINHO

MUSEU DA FEB

MUSEU CASA DE
PEDRA

MUSEU MUNICIPAL

ARQUIVO
HISTRICO

PONTOS DE
CULTURAS

CENTROS
COMUNITRIOS

ESTAO
FRREA

CENTRO DE
CULTURA
ORDOVS

CASA DA
CULTURA

DEPTO. EQUIPAMENTOS
CULTURAIS

DEPTO.
FINANCEIRO

DEPTO.
PESSOAL

PROJETOS
ESPECIAIS

COMUNICAO

PLANEJAMENTO

DIVISO ADMINISTRATIVA

DIREO GERAL

** Prestao de Contas Coordenao, acompanhamento e Execuo de Prestao de Contas de Projetos Culturais da SMC (Financiarte, LIC, Oramentrio, ...)

*Unidade de Arte e Cultura Popular ( Carnaval, Folclore, Hip-Hop, Artesanato, etc...)

UNIDADE DE ARTES
VISUAIS

* UNIDADE DE ARTE
E CULTURA
POPULAR

UNIDADE DE
CINEMA E VIDEO

FEC-FUNDO
ESPECIAL DA
CULTURA

FINANCIARTE

UNIDADE DE
MSICA

UNIDADE DE
DANA

DEPTO. FOMENTO A
CULTURA
DEPTO. MEMRIA E
PATRIMNIO CULTURAL

FRUM DOS AGENTES

DE CULTURA

DIVISO CULTURAL E ARTSTICA

CONSELHO MUNICIPAL
DE CULTURA

DEPTO.DE IMPLENT.
ARTSTICA

CONSELHO MUNICIPAL DO
PATRIMNIO HISTRICO E
ARTSTICO

SECRETRIO

Proposta de alterao para o organograma da Secretaria Municipal de Cultural de Caxias do Sul