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SOMMAIRE
Il y a trois ans, au terme de leurs commissions denqute sur la situation des prisons
franaises, dputs et snateurs dressaient un constat svre de la condition
pnitentiaire. Souleve dans le rapport sur l" Amlioration du contrle extrieur des
tablissements pnitentiaires " puis par les parlementaires, la question des droits
fondamentaux devant tre reconnus et garantis aux personnes prives de leur libert
est reste ce jour sans rponse satisfaisante.
En sengageant dans une tude de fond sur le principe et les modalits de lexercice
des droits de lhomme dans le contexte spcifique de la prison, la Commission
nationale consultative des droits de lhomme apporte une nouvelle contribution une
rflexion dj large de sa part et dans dautres enceintes sur le sujet. En prolongeant
ainsi ces travaux elle est anime par trois proccupations :
- aborder la condition des dtenus dans la perspective des droits de lhomme, en
complment des tudes antrieures conduites par diffrentes assembles et
commissions ;
- souligner que la question fondamentale ainsi aborde est un rel problme de
socit dont la conscience sest affirme au lendemain de la Seconde guerre
mondiale, lorsque la peine a pris progressivement un nouveau sens et que les
sensibilits et les mentalits ont commenc voluer ;
- rpondre une attente du Comit de prvention de la torture (CPT) du Conseil de
lEurope qui, en juin 2003, a invit notre Commission sinvestir sur le champ
pnitentiaire et poursuivre son rle de suivi et de dialogue dans ce domaine.
1. La Commission nationale consultative des droits de lhomme (CNCDH) estime que
lvolution de la socit et le dveloppement des droits de lhomme impliquent une
profonde rforme dans le domaine des droits des personnes prives de leur libert.
Comment sortir la prison d'une situation dexception juridique contraire aux
exigences dune socit dmocratique et garantir le respect des droits fondamentaux
de la personne incarcre ?
Pour rpondre cette interrogation, il est ncessaire que les pouvoirs publics
adoptent vis--vis de la peine privative de libert, comme de linstitution carcrale,
une attitude cohrente. Mme, et surtout, si lopinion semble continuer voir dans la
prison une solution aux problmes dinscurit, il est essentiel que le lgislateur et le
pouvoir excutif soient porteurs dune dmarche exempte dambiguts.
La CNCDH raffirme la ncessit de considrer la peine privative de libert comme "
une sanction du dernier recours ". Cette approche du Comit des ministres du
Conseil de lEurope est partage par le Parlement europen qui sest dclar "
proccup par le fait que la dtention est encore considre exclusivement comme
une sanction et non pas comme un moyen de radapter et de rhabiliter le prisonnier
en vue de sa rinsertion sociale ultrieure ".
Lenvironnement europen, par lintermdiaire des recommandations du Conseil de
lEurope et par laction du Comit de prvention de la torture, incite la France
accompagner une volution que la Commission Canivet a dcrite en ces termes : "
Ces recommandations ou dclarations ne remettent pas fondamentalement en cause
la ralit de lenfermement. Elles affirment seulement que la peine na plus une
fonction expiatoire, mais rpond la rinsertion sociale que la socit attend pour sa
scurit, en conciliant ncessit de punir et volont de rintgrer socialement. Or,
pour rsoudre le paradoxe qui consiste rinsrer une personne en la retirant de la
socit, il ny a dautre solution que de rapprocher autant que possible la vie en
prison des conditions de vie lextrieur, la socit carcrale de la socit civile ".
La CNCDH a inscrit la prsente tude dans cette approche qui correspond la
philosophie de ses prcdents travaux concernant lunivers carcral. Au terme de
ses " Rflexions sur le sens de la peine ", la CNCDH a considr que " le recours
aux peines privatives de libert traduit trop souvent lincapacit prendre
efficacement en charge des dsordres qui ne devraient pas relever dun traitement
pnal ". Elle a galement estim que " la peine ne saurait retirer celui qui la subit
lexercice de ses droits fondamentaux ds lors que cet exercice ne contrevient pas
lexcution mme de la sanction pnale. "
Si le choix de lincarcration est prconis par le lgislateur et finalement dcid par
lautorit judiciaire, la puissance publique doit se donner les moyens juridiques,
matriels et humains de remplir ses obligations concernant le respect des droits
fondamentaux.
Actuellement, le droit qui rglemente la priode de privation de libert est " encore
inachev ". Ce constat, largement admis, conduit la CNCDH prconiser une
rflexion densemble sur lamlioration de la prise en considration des droits des
personnes prives de libert. En effet, les principales sources des droits de lhomme
que sont le bloc de constitutionnalit, la Convention europenne de sauvegarde des
droits de lhomme et dans une moindre mesure, la Charte des droits fondamentaux
de lUnion europenne ont toutes pris le parti de ne pas exclure a priori une catgorie
dindividus ou une activit de leur champ dapplication. Au contraire, comme le
souligne expressment larticle 10 du Pacte international des Nations Unies relatif
aux droits civils et politiques : toute personne prive de sa libert doit tre " traite
avec humanit et le respect de la dignit inhrente la personne humaine ".
Lincarcration de la personne fait natre une responsabilit particulire son gard
la charge de lEtat. Pour que cette obligation puisse tre respecte, il faut non
seulement donner un sens la priode de privation de libert, mais galement
reformuler de multiples dispositions normatives. Ce travail de rcriture du droit
positif consiste pour lessentiel poser des limites prcises au pouvoir
discrtionnaire de ladministration et assurer le respect du principe de lgalit. Il
sagit dorienter les prises de dcisions rglementaires et individuelles dans un sens
respectant les droits fondamentaux de la personne.
Ltude qui suit propose dans un premier temps de requalifier dans la loi les missions
de ladministration pnitentiaire ainsi que de lensemble des services publics ayant
traiter de la privation de libert dans sa phase dexcution et, dans le mme
mouvement, de procder la mise plat des lois et rglementations existantes.
Dans un souci dharmonisation des normes, il est en effet indispensable de prvoir
conjointement les principes de valeur lgislative et les mesures de mise en uvre
rglementaires. Une fois la ncessit dune rforme formelle raffirme, la CNCDH
tient mettre laccent sur les diffrentes catgories de droits fondamentaux garantis
au niveau constitutionnel et international. Il sera donc propos une srie de
dispositions visant garantir leffectivit de ces droits durant toute la priode de
privation de libert.
Une protection effective des droits et liberts en prison prsuppose la conscration
d'un statut juridique du dtenu. Le principe de la prminence du droit, dominant
dans toute socit dmocratique, implique que soit clairement affirm qu'
l'exception de la privation de " la libert d'aller et de venir ", lensemble des droits et
liberts sont garantis aux personnes dtenues. Les ncessits du fonctionnement du
service ne peuvent pas tre systmatiquement mises en avant pour restreindre des
liberts. Les mesures proposes doivent permettre dassurer lintgration effective de
la prison au sein de la Rpublique afin quelle ne soit plus considre comme une
entit part. La CNCDH est par ailleurs convaincue que la protection des droits des
dtenus ne peut que faciliter les conditions de travail des agents pnitentiaires et
valoriser leur action au sein de la socit.
Lalignement du statut spcial des agents pnitentiaires sur le droit commun de la
Fonction publique, la revalorisation de la mission des personnels, la constitution
dquipes pluridisciplinaires autour de projets de rinsertion, sont aussi des volets de
lvolution du service public pnitentiaire et de lvolution de la condition du dtenu.
Il parat important que trois lignes directrices guident le lgislateur dans cette
entreprise de refonte du droit, applicable la priode de privation de libert :
- lapplication du droit commun ladministration pnitentiaire, pour assurer un
meilleur quilibre entre les impratifs de scurit et la protection des droits et liberts.
Une personne incarcre est, et demeure, une " personne humaine " part entire
dont les droits fondamentaux ne peuvent tre mconnus. Par consquent, lEtat est
soumis diverses obligations pour garantir, en toutes circonstances, le respect des
liberts individuelles.
A un deuxime niveau, une personne incarcre demeure un " citoyen ". Cette
qualification propre au droit interne permet de rappeler que les motifs de
lincarcration ne peuvent en aucun cas justifier une mise lcart du reste de la
socit. La prison ne doit plus tre conue seulement comme une viction.
A un quatrime niveau, une personne incarcre doit tre considre comme un "
usager " tant en relation, certes oblige, avec un service public administratif. Il en
rsulte que les dtenus peuvent se prvaloir d'un droit un fonctionnement normal
du service leur gard et la mise en oeuvre des missions assignes par la loi la
puissance publique.
Ces quatre degrs dans la qualification du rapport lEtat ne doivent en aucune
faon tre inverss. Jusqu prsent, llaboration de la norme applicable durant la
dtention se faisait selon une logique inverse celle prconise dans la prsente
tude. Trop souvent, ladministration pnitentiaire fait prvaloir ses ncessits
propres lorsqu'elle est amene dicter des rgles. Dans ces conditions, le droit
applicable la prison ne prend pas suffisamment en compte les impratifs essentiels
de protection des liberts fondamentales de l'individu. La personne prive de sa
libert daller et de venir se trouve presque toujours dpourvue de droits effectifs
faute deffets contraignants de la " norme " pour les services de lEtat.
conditions de dtention prvues par le lgislateur. La marge de manuvre qui lui est
accorde ne doit lui permettre que dassouplir des mesures inadaptes la
population dtenue dans ltablissement. La situation inverse conduit crer une
inscurit juridique parfaitement contraire au respect des droits fondamentaux de
lindividu.
De par sa formulation trs gnrale, larticle D. 242 du Code de procdure pnale
illustre bien la question. Il dispose que " lordre et la discipline doivent tre maintenus
avec fermet, mais sans apporter plus de contraintes quil nest ncessaire pour le
maintien de la scurit et dune bonne organisation de la vie en collectivit ". Le
terme de fermet est indtermin. Larticle ne mentionne en aucune manire les
droits de lindividu incarcr, il nenvisage que le fonctionnement interne du service.
Une pareille rdaction est lorigine de confusion juridique autour des notions
dordre interne et dordre public, ou de scurit de ltablissement et de scurit
publique. Les difficults dinterprtation de la loi du 12 avril 2000 au sein des
tablissements pnitentiaires sont une preuve supplmentaire de lurgence
dencadrer de telles notions qui nuisent lapplication du droit commun en prison.
c. Laccs au droit
Le principe de laccs au droit suppose des textes clairs, facilement consultables,
jour, capables de garantir lgalit de traitement des individus. La loi du 12 avril 2000
en fait une nouvelle mission de service public. A cet gard, la situation du service
pnitentiaire est tout fait en retrait par rapport aux principes applicables en la
matire.
Il existe aujourd'hui une profusion d'instructions de services qui rgissent tous les
aspects de la vie en dtention. Cette juxtaposition de textes rend illusoire une mise
en uvre uniforme de la rgle de droit en prison. La dtermination des dispositions
applicables s'avre trs dlicate, y compris pour les agents pnitentiaires. Quant aux
dtenus, ils n'ont pas physiquement accs aux circulaires dont les dispositions leur
sont pourtant quotidiennement opposes. Le seul document qui leur est
normalement remis est un " guide du dtenu arrivant " intitul " Je suis en prison ".
Enfin, le dfaut de publicit d'une part importante des normes dictes par
l'administration centrale contribue tenir les diffrents intervenants extrieurs, y
compris les avocats, l'cart de l'univers carcral. Cette opacit du droit applicable
favorise le dveloppement de pratiques loignes des prescriptions textuelles et
l'mergence de logiques de " favoritisme ".
Larticle 83 de la loi contre les exclusions nonce : " les personnes condamnes
une peine demprisonnement ont droit, pendant lexcution de leur peine, une
information sur leurs droits sociaux de nature faciliter leur insertion ". Ce droit doit
tre rendu effectif.
La mise en place d'un code de lexcution des peines doit permettre la clarification
des tches du personnel pnitentiaire, une rduction des risques d'arbitraire et une
participation des avocats et de la socit civile la phase post-sentencielle du
procs pnal.
Laccs au droit en milieu carcral doit galement sapprcier de manire plus large.
En effet, laccs au droit peut tre dfini comme " une information gnrale des
personnes sur les droits et obligations ainsi que leur orientation vers les organismes
chargs de la mise en uvre de ces droits ", " laide dans laccomplissement de
toute dmarche en vue de lexercice dun droit ou de lexcution dune obligation de
nature juridique et lassistance au cours des procdures ", " lassistance la
rdaction et la conclusion des actes juridiques " (article 9 de la loi n98-1163 du 18
dcembre 1998 relative laccs au droit et la rsolution amiable des conflits
modifiant larticle 53 de la loi n91-647 de la loi du 10 juillet 1991).
Le dtenu se trouve souvent dans lincapacit physique et matrielle, du fait de son
isolement, davoir accs au droit ou de sadresser un conseil indpendant.
La possibilit pour un dtenu dobtenir une information juridique effective et laccs
un conseil sur des affaires du droit commun pendant son incarcration, doit tre
favorise par ladministration pnitentiaire au titre de sa mission de rinsertion.
Lon ne peut que regretter labsence de gnralisation de dispositifs daccs au droit
dans la majeure partie des tablissements pnitentiaires ; mission qui en principe est
confie aux services pnitentiaires dinsertion et de probation depuis 1999 (Dcret
n99-276 modifiant le Code de procdure pnale et portant cration des services
pnitentiaires dinsertion et de probation).
3. La garantie dun contrle efficace de lactivit pnitentiaire
Reconnue pour la premire fois par un garde des Sceaux le 8 juillet 1999, "
linsuffisance des mcanismes de contrle existants au regard des ralits
pnitentiaires " a dbouch sur la mise en place dune commission charge de
rflchir lamlioration du contrle extrieur des tablissements pnitentiaires. Au
terme de ses travaux en mars 2000, le groupe dexperts anim par le Premier
Prsident de la Cour de cassation a considr " quil convenait dinstaurer dans un
cadre juridique rnov, un contrle extrieur qui permette de vrifier les conditions de
dtention, notamment en ce qui concerne ltat des locaux, et lapplication effective
du statut du dtenu, dexaminer les requtes de celui-ci et dassurer la transparence
recherche, sans pour autant supprimer les contrles techniques spciaux existants,
qui doivent mme tre renforcs. "
Au niveau local, des dlgus du mdiateur des prisons en charge dune fonction d "
observation " (" introduire dans ltablissement pnitentiaire un " regard extrieur "
qui permette un contrle quotidien identique celui que pratique le citoyen dans la
socit libre, afin de parvenir la transparence ncessaire au bon fonctionnement de
linstitution ").
- En tout tat de cause, le Protocole additionnel la Convention contre la torture des
Nations unies exige la mise en place dun contrle national central pour servir
dinterface avec le niveau international.
Appliqu dans son intgralit, le dispositif ajoute la " concrtisation des droits " des
personnes dtenues, " la garantie dune pratique professionnelle dgage des
tensions et lassurance dune rfrence incontestable " pour les membres du
personnel. En ce sens, il constitue bien la protection attendue pour tous ceux qui
vivent quotidiennement au sein de linstitution carcrale.
Dautre part, des voies procdurales durgence spcifiques doivent tre amnages,
afin que les dtenus puissent obtenir dans les plus brefs dlais la suspension de
lexcution de dcisions administratives qui leur sont gravement prjudiciables. Les
modalits de l'intervention de l'autorit judiciaire doivent par ailleurs tre prcises
dans la loi, en vue d'assurer une protection efficace de la libert individuelle. A cet
gard, il est urgent que toutes les mesures utiles soient dictes pour empcher la
survenance de situations de dtention arbitraire, comme c'est parfois le cas
actuellement. Un Etat de droit comme le ntre ne saurait tolrer une telle violation
des droits essentiels.
A lissue de leur mission denqute, les snateurs ont observ que " lefficacit des
fouilles reste pourtant limite, comme le dmontre la ralit des trafics de stupfiants
en prison : le dtenu apprend vite les " ruses " pour chapper la fouille ". Une
analyse qui rejoint celle de Philippe Matre, ancien chef de lInspection des services
pnitentiaires, pour qui " La ralit des rgles est une des questions importantes.
Certaines rgles ne sont en ralit pas applicables ou alors dans des conditions
extrmement difficiles. Cela pose un problme quotidien aux personnels
pnitentiaires : soit, ils appliquent la rgle et il y a des incidents ; soit, ils ne
lappliquent pas, et ils ont ou auraient affaire linspection. Le type mme de cette
rgle est la fouille intgrale. Telle quelle est enseigne et pratique, elle est, sur un
plan strictement moral, videmment dgradante. Elle consiste tre nu,
sagenouiller, tousser, subir des inspections extrmement minutieuses, ce qui,
vous limaginez, nest absolument pas agrable. Les dtenus protestent, crent des
incidents et les surveillants, plus ou moins dmunis, reculent progressivement. Je ne
suis pas sr disant cela, vous me comprendrez demi-mot, que ces fouilles soient
systmatiquement ralises comme elles le devraient. Faut-il un jour prendre le
risque de les supprimer au prix de la scurit des surveillants ou faut-il les valider, les
encadrer trs strictement et les faire subir aux dtenus ? Cest un point de vue qui
dpasse trs largement le personnel pnitentiaire, cest presque un point de vue de
socit : continue-t-on tolrer de telles pratiques ou y oblige-t-on ? Il en va de cette
rgle comme dun grand nombre de rgles de scurit ".
Il est noter que le ministre de lIntrieur a dcid que la pratique des " fouilles de
scurit " dans les locaux de police, en particulier celles qui prvoient un
dshabillage, ne devaient tre utilises quen cas " dabsolue ncessit, et en
concertation avec lofficier de police judiciaire ", car " humiliante pour la personne et
pour nous-mmes [les fonctionnaires] ".
6. La Commission considre que linstallation de moyens modernes de dtection est
susceptible de diminuer considrablement le nombre de fouilles corporelles
ncessaires pour garantir le mme niveau de scurit. La mise en uvre
systmatique de fouilles intgrales telle quelle rsulte de la circulaire de 1986
savre incompatible avec la jurisprudence de la Cour europenne des droits de
lhomme qui a not le caractre exceptionnel qui devait prsider son usage.
b. Lisolement administratif prolong
Le Code de procdure pnale prvoit que le chef dtablissement peut carter un
prisonnier du reste de la collectivit carcrale en le plaant dans un quartier spcial
par mesure de prcaution et de scurit (art. D. 283-1, CPP).
En dehors des rgles de comptence concernant les dcisions de prolongation de la
mesure, aucune dure maximale de lisolement nest prvue par le Code. Les
dtenus peuvent, par consquent, tre soumis ce rgime pendant plusieurs
annes. En 2002, 161 dtenus taient ainsi maintenus au quartier disolement depuis
plus dun an. Cette mesure produit notoirement des effets dltres sur ltat
physique et psychique des dtenus quelle vise. Elle se traduit par une absence
quasi complte de contact avec autrui.
Les praticiens hospitaliers exerant en milieu pnitentiaire constatent sa nocivit sur
le plan mdical : altration des sens, dstabilisation des repres spatio-temporels,
dcompensation psychologique. A tel point que le personnel soignant la dnomme "
torture blanche ".
La commission denqute de lAssemble nationale note cet gard que " les
consquences dsocialisantes et psychiquement dstructurantes dune dcision de
mise lisolement ont t la fois dnonces par les intervenants de ladministration
pnitentiaire et constates lors des visites ".
Ces considrations ont conduit le Comit europen pour la prvention de la torture
(CPT) formuler, dans son rapport de 2000, les observations suivantes : " Le CPT a
de srieuses rserves en ce qui concerne la situation de nombre de dtenus placs
lisolement administratif que sa dlgation a rencontrs lors de sa visite ; ses
rserves tiennent tant la dure de lisolement pendant des annes daffile quau
rgime minemment restrictif auxquels de tels dtenus sont soumis en labsence
dactivits structures et dactivits en commun ". En consquence, le CPT a rappel
que " la mise lisolement peut, dans certaines circonstances, constituer un
traitement inhumain et dgradant " et qu" en tout tat de cause, elle [devait] tre de
la dure la plus courte possible ".
La CNCDH partage cette analyse. Le principe du respect de la dignit de la
personne humaine implique la prise en compte de sa dimension sociale. Concernant
la dure de la mesure, la Chancellerie avait prvu, dans le premier tat de lavant
projet de loi pnitentiaire de la limiter un an. Pourtant, toute ide de modification du
rgime applicable en cette matire semble avoir t abandonne. Il est tout fait
regrettable que, plus de trois ans aprs la communication du rapport du CPT, ses
observations demeurent lettre morte.
La CNCDH recommande lintervention du lgislateur sur cette question. Dautant plus
que, sagissant des conditions dexistence au sein du quartier disolement, il apparat
quelles se sont durcies depuis lors. Une note de ladministration pnitentiaire du 18
avril 2003 a remis en cause les adaptations que les chefs dtablissement avaient
jusque-l souvent apportes au rgime de lisolement, pour humaniser le quotidien
des isols. La note rappelle " quaucune activit ne doit tre organise dans les cours
de promenade. Aucun matriel ou quipement ne doit y tre entrepos ". Elle affirme
que " les dtenus dangereux doivent imprativement tre placs seuls dans une
cour. [Ils] ne doivent pas tre autoriss se regrouper lors des activits ". Le soin
dapprcier la dangerosit des individus est renvoy aux chefs dtablissement. Cette
apprciation seffectue au vu, notamment, " de lappartenance [du dtenu] au grand
banditisme ou une mouvance terroriste ou de son pass judiciaire et pnitentiaire ".
Concernant les amnagements des cours de promenade du quartier disolement, la
note prvoit " linstallation dun barreaudage quadrill en acier renforc ; la mise en
place sous le barreaudage dun mtal dploy mailles suffisamment fines pour
rendre difficile la rcupration dobjets par le dtenu isol ; des rouleaux de
concertina de type " detainer " disposs au dessus du barreaudage quadrill en
rangs serrs ". Dans ces conditions, le dtenu isol voit son champ de vision rduit
lextrme, au-del du supportable. Les portes, les murs, les grillages fixent des
distances toujours courtes et toujours identiques. Lenvironnement et lcoulement du
temps, parfaitement monotones, contraignent le dtenu un " surplace " mortifiant. Il
en rsulte un sentiment dcrasement fortement dstructurant.
7. La CNCDH estime indispensable que ces personnes bien que places
lisolement bnficient cependant dactivits structures et parfois mme en
commun. A ce titre, elles doivent tre mises en mesure dexercer des activits
professionnelles, culturelles et sportives. En outre, la CNCDH demande que les
activits en plein air (promenade, sport) soient organises dans les lieux prvus
cet effet pour lensemble de la population dtenue. En tout tat de cause, ces
dispositifs spciaux, dcrits par la circulaire, comme la pose de grillage sur les cours
de promenade, qui contribuent au sentiment dcrasement, doivent tre prohibs.
lAssemble nationale, " la surpopulation est lorigine dun traitement inflig aux
dtenus qui peut tre considr, juste titre, comme inhumain et dgradant ; elle
nest pas non plus trangre la survenance de plus en plus frquente dactes
dauto-agression (automutilations, tentatives de suicides ou suicides), dagressions
entre dtenus, de phnomnes de racket ou dactes de violence envers les
surveillants ". Encore la situation dcrite sest-elle nettement dgrade depuis la
publication de ce rapport.
Il convient de raffirmer ici que le principe de lencellulement individuel constitue un
lment essentiel la prservation de la dignit des personnes et la protection de
leur intgrit physique. Il revient au lgislateur et au pouvoir excutif de crer les
conditions pour que ce principe soit respect. La loi devrait noncer clairement quil
ne peut y tre drog que sur demande expresse du dtenu ou pour assurer sa
protection.
En matire dhygine corporelle, la France est en retard par rapport nombre dEtats
europens. Le Code de procdure pnale prescrit que les dtenus doivent pouvoir
bnficier de trois douches par semaine. Cette prescription nest cependant effective
que " dans toute la mesure du possible " (art. D. 358 du CPP). Cette rgle, a fortiori
assortie de ce temprament, nest plus admissible au vingt-et-unime sicle. Les
dtenus doivent pouvoir se doucher quotidiennement. Dautre part, lobligation qui
est de fait impose dans la plupart des tablissements de se doucher dans des
locaux communs constitue non seulement une atteinte la pudeur et lintimit de la
personne, mais encore gnre des risques en termes de scurit. Cest pourquoi la
rfection des locaux doit saccompagner de la construction de cabines de douches
individuelles, si possible en cellule.
Pour ce qui est des quipements des locaux dhbergement, ladministration
pnitentiaire a entrepris des travaux de rfection dans certains tablissements,
comprenant le cloisonnement des toilettes. Cet effort doit tre poursuivi, afin que
toutes les cellules soient rapidement quipes de sanitaires en parfait tat de
fonctionnement et isoles du regard tant des dtenus les occupant, que des
personnels pnitentiaires effectuant des rondes.
e. Le maintien en dtention des personnes atteintes de troubles mentaux
Pour la Cour europenne des droits de lhomme, " le traitement inflig un malade
mental [en dtention] peut se trouver incompatible avec les normes imposes par
larticle 3 sagissant de la protection de la dignit humaine ".
En juin 2000, la commission d'enqute du Snat constate que, " en raison d'une
drive psychiatrique et judiciaire, des milliers de dtenus atteints de troubles
psychiatriques errent sur le territoire national, ballotts entre les tablissements
pnitentiaires, leurs quartiers disciplinaires, les services mdico-psychologiques
rgionaux (SMPR), les units pour malades difficiles (UMD), les units fermes des
hpitaux psychiatriques " Un an plus tard, un rapport conjoint de lInspection
d'ordre pratique pour protger l'individu dont la vie est menace par les agissements
criminels d'autrui. Larticle 3 astreint les autorits prendre prventivement les
dispositions ncessaires la protection de lintgrit physique des personnes prives
de libert lgard de mauvais traitements infligs par des codtenus.
a. La prvention des suicides
Selon une circulaire du 29 mai 1998, une politique de prvention du suicide " nest
lgitime et efficace que si elle cherche, non contraindre le dtenu ne pas mourir,
mais le restaurer dans sa dimension de sujet et dacteur de sa vie ". Issue de
plusieurs tudes, dont un rapport sur la prvention des suicides remis en mai 1996
par une mission inter-disciplinaire qui avait conduit la mise en place, en 1997, dun
programme exprimental sur onze sites pilotes, cette circulaire vise identifier les
facteurs de risque, dconseiller certaines pratiques (dans le domaine disciplinaire par
exemple), gnraliser des mthodes de prise en charge (telles que le reprage des
entrants), former les personnels. Elle insiste aussi sur une amlioration des
conditions de dtention (possibilit accrue des visites familiales par exemple). Elle a
t complte le 26 avril 2002 par une circulaire cosigne par les ministres de la
Justice et de la Sant qui prvoit un ensemble de procdures mettre en uvre
concernant la formation des personnels, le reprage du risque suicidaire, le soutien
aux personnes prsentant ce risque et linformation des proches du suicid.
Pourtant, selon un rcent rapport du professeur Jean-Louis Terra, remis aux
ministres de la Justice et de la Sant le 10 dcembre 2003, les rformes annonces
depuis 1996 peinent tre mises en uvre. Les circulaires de mai 1998 et davril
2002 visaient notamment modifier laccueil des entrants en prison, modrer le
recours au quartier disciplinaire et proposer des amliorations des conditions de
dtention. A ce jour, le programme daccueil et de reprage des nouveaux dtenus
est loin dtre oprationnel. Au 1er juillet 2003, seules 75 maisons darrt sur 139
disposaient dun " quartier arrivants " et certains de ces quartiers taient loin de
prsenter des caractristiques satisfaisantes. Un rapport dvaluation conjoint de
lInspection gnrale des affaires sociales (IGAS) et de lInspection gnrale des
services judiciaires (IGSJ) estimait pourtant en 2001 que " les quartiers arrivants sont
encore insuffisamment nombreux et lamnagement de leurs cellules nest pas
souvent de nature attnuer le stress et la dtresse prouve lentre en prison ".
Le taux de suicide ne cesse daugmenter depuis les annes 1980. En 2002, 122
personnes se sont suicides dans les prisons franaises contre 39 en 1980 (138 en
1996), soit un taux de suicide qui est pass de 100 pour 100 000 en 1980 224 pour
100 000 en 2002 (130 en 1990, 215 en 2001). Les tentatives de suicide ont connu
une volution analogue passant de 393 en 1980 918 en 2000. Quant la
sursuicidit carcrale, elle stablit 6,5 depuis la priode 1992-1994. Lcart entre
la prison et le monde extrieur sest aussi accru au cours des 20 dernires annes
puisque ce coefficient tait de 4 entre 1981 et 1991. La France connat un taux de
suicide en prison parmi les plus levs en Europe.
Par ailleurs, le risque suicidaire est sept fois plus important en quartier disciplinaire
que dans le reste de la dtention. En 2003, au moins 17 suicides se sont produits en
ce lieu. Selon le rapport sur la prvention des suicides de 1996, " on ne peut pas
expliquer la sursuicidit au quartier disciplinaire par un effet de slection " puisque "
les dtenus qui se sont suicids [en ce lieu] ne sont pas reprsentatifs des
catgories de dtenus prsentant le plus de risque suicidaire ". Pour le sociodmographe Nicolas Bourgoin, auteur dun ouvrage qui fait autorit en la matire, " le
dtenu a une probabilit dautant plus leve de se suicider quil est mis dans une
situation dinactivit force, la dtention tant dautant plus prgnante, donc plus
coteuse, et le suicide devenant alors pour lui un ultime moyen de raffirmer son
autonomie. Cette condition est compltement ralise dans le cas de lisolement
disciplinaire. [] Lisolement non disciplinaire prdispose aussi au suicide mais dune
faon moins nette car il laisse plus de libert au dtenu (en particulier la dprivation
des biens nest pas totale comme dans le cas de lisolement disciplinaire) ". Pour
Jean-Louis Terra, " les personnes dtenues en crise suicidaire ne doivent pas tre
places au quartier disciplinaire ". Plus gnralement, " la recherche dalternatives au
quartier disciplinaire est dvelopper ".
Le Comit National dvaluation du programme de prvention du suicide en milieu
carcral a constat quil convenait de " mieux utiliser la punition de cellule en
dveloppant lusage des sanctions disciplinaires alternatives la mise en cellule de
punition " et prconise le recours au " confinement ". Par ailleurs, il recommande de "
maintenir les parloirs familles et visiteurs sauf dcision contraire spcialement
motive par le chef dtablissement ".
La surveillance renforce, consistant multiplier les rondes durant la nuit et vrifier
le plus souvent possible que le dtenu est en vie, demeure la pratique de base. Le
rapport interdisciplinaire de 1996 avait pourtant estim que " la vigilance renforce ne
peut avoir les effets escompts que dans un temps donn ", ajoutant quun " tel
systme de prvention dans sa dimension totalitaire et dshumanisatrice, par la
pression quil ferait rgner, ne manquerait de gnrer en lui-mme des
comportements suicidaires. Il apparat, non seulement paradoxal, mais encore inutile
dans le long terme, de tenter dempcher la personne de vivre pour lempcher de
mourir ". La circulaire davril 2002 prend acte de cette position en affirmant que si la
vigilance " peut consister en une multiplication des rondes, mme de nuit [], il ne
saurait tre question de rduire la prise en charge dune personne dtenue en
dtresse de seules mesures de surveillance qui, dans certains cas, peuvent
aggraver son tat ".
Les actes auto-agressifs, qui sont souvent un indice du risque suicidaire, peuvent
tre considrs comme des moyens de pression auxquels linstitution pnitentiaire se
doit de ne pas cder. La circulaire de 1998 souligne pourtant que, " sil est constant
que certains actes auto-agressifs constituent, de la part du dtenu, un moyen de
pression par rapport linstitution carcrale, il nen demeure pas moins vrai que
celui-ci, qui ne peut tre prsum par ladministration, nest pas exclusif dune
souffrance et dun risque suicidaire srieux ". Dans son rapport publi le 19 juin
2001, le Comit europen pour la prvention de la torture estime dailleurs que "
lapprciation de gestes auto-agressifs ne peut tre laisse la discrtion de
ladministration pnitentiaire. Celle-ci ne peut tre valablement faite que par les
services de sant qualifis pour dterminer les causes de tels actes ainsi que leur
gravit et proposer une prise en charge approprie des dtenus concerns ".
Le rapport Terra recommande de son ct damliorer les conditions de dtention
afin dinstaurer " un climat propice aux confidences sur leur souffrance pour tous les
dtenus. Une telle atmosphre impose de rduire au maximum le stress et lanxit
des personnes dtenues notamment grce de bonnes relations entre les dtenus
et le personnel pnitentiaire, des conditions de vie dcentes, lassurance de ne
pas tre brutalis, au maintien de liens familiaux ". Ces progrs devraient concerner
les conditions matrielles de dtention (encellulement individuel, salubrit des
locaux) mais aussi des actions plus spcifiques pour les personnes qui ont des
difficults psychologiques ou des pulsions suicidaires (possibilit daccrotre les
visites familiales au del des conditions normales, prise en charge des dplacements
de la famille).
10. La CNCDH estime que le phnomne de sursuicidit en prison appelle de la part
du Gouvernement la mise en uvre dune politique de prvention dtermine, qui
soit vritablement considre comme prioritaire. Cette politique doit sappuyer sur le
rapprochement des conditions dexistence en prison de celles du milieu libre, seule
faon de permettre aux personnes dtenues les plus fragiles de limiter leur sentiment
dexclusion ou de disqualification et de maintenir une certaine matrise sur le cours
de leur vie. Cette proccupation doit guider les autorits dans la dtermination des
modalits de fonctionnement des tablissements. En particulier, la sursuicidit au
quartier disciplinaire implique que les autorits lui substituent dautres formes de
sanction, comme le confinement en cellule individuelle.
Par ailleurs, laccueil des dtenus arrivants doit tre organis dans des conditions
adquates afin de permettre de limiter au maximum le " choc carcral ". Le niveau de
la prise en charge medico-psychologique spcialise doit tre considrablement
rehauss, afin que des permanences soient assures dans les tablissements.
Dautre part, la possibilit doit tre prvue de recourir des mesures spcifiques de
prise en charge des personnes suicidaires, de nature restaurer lestime de soi chez
les intresss, allant de ladaptation des conditions individuelles de dtention
(relations avec lextrieur et activits amnages) la prise en charge en milieu
hospitalier extrieur.
b. La protection face la violence dautrui
La prison est le thtre de violences importantes. Les actes dagression contre
autrui, dtenus comme surveillants, sont quotidiens. Au vu des derniers
recensements des fautes disciplinaires oprs par ladministration pnitentiaire, il
apparat dune part que les fautes conscutives une agression physique entre
dtenus sont en augmentation : 6 013 en 2001 puis 6 806 en 2002. Lessentiel de
ces actes se droulent dans les maisons darrt : 4 673 en 2001, 5 358 en 2002.
Pour ce qui est des violences de dtenus lencontre de personnels, les mmes
dnombrements font tat de 1 311 fautes conscutives une violence physique en
2001 et de 1 785 en 2002. L encore, lessentiel du phnomne a lieu en maison
darrt :1 086 en 2001, 1 517 en 2002.
Un constat dnonc par les dputs qui notaient que la " surpopulation pnale est
donc lorigine dun traitement inflig aux dtenus qui peut tre considr, juste
titre, comme inhumain et dgradant ; elle nest bien videmment pas non plus
trangre la survenance de plus en plus frquente dactes dauto-agressions
(automutilations, tentatives de suicides ou suicides), dagressions entre dtenus, de
phnomnes de racket ou dactes de violence envers les surveillants ". Quant au
Snat, il estimait " Certes, incarcrer des personnes contre leur gr est en soi une
situation "violente". Pour autant, les manifestations de cette violence, les violences
contre soi, les violences contre les autres ne sont pas une fatalit, et dcoulent
directement de la surpopulation carcrale ". Dautre part, selon des sociologues
spcialiss dans le domaine carcral et particulirement sur lunivers des personnels
de surveillance, " Les risques dexplosion interne, dramatiques dans leurs
consquences, croissent avec la dimension toujours plus contraignante et intrusive
des dispositifs de scurit et lallongement du sjour en prison ".
Les premires victimes des violences entre personnes dtenues sont celles
incarcres pour des affaires de murs et les mineurs. La commission denqute du
Snat a pu " constater que ladministration pnitentiaire tait frquemment incapable
dassurer la scurit physique des " pointeurs ", voire fermait les yeux sur les
brimades dont ils font lobjet (insultes, crachats, racket, passages tabac, viols) ".
Concernant les mineurs, tous les interlocuteurs de la commission denqute de
lAssemble nationale ont galement soulign que " Ladministration pnitentiaire se
trouve trs dsempare en face de ces adolescents qui ont un comportement
exacerb en dtention, qui ont leurs rites, leurs codes et qui reconstituent lintrieur
des phnomnes de bandes ". Par ailleurs, plusieurs reprises ces dernires
annes, des violences mortelles entre prisonniers ont eu lieu. Au moins six cas de
dcs dus des violences entre dtenus auraient t dplors dans lespace de cinq
ans.
11. La CNCDH ritre ici son souhait de voir rapidement mis en application le
principe de lencellulement individuel, seul mme dassurer une protection
suffisante aux personnes dtenues. Dautre part, elle est davis quune meilleure
prservation des droits des personnes incarcres est de nature rduire les
phnomnes de violence au sein des prisons. Enfin, elle estime que les quartiers de
dtention doivent tre ramnags en units de taille humaine, en particulier
sagissant des quartiers rservs aux mineurs. Ceux-ci doivent en tous les cas tre
strictement spars des adultes.
Laccs aux soins et les questions relatives la sant sont encore trop peu
considres quil sagisse des soins dentaires, des problmes de vue, des
traitements dorthophonie interrompus cause de la prison, du suivi dun rgime
spcial des drogus (et des problmes de sevrage) des dtenus gs, des
personnes grabataires ou en phase terminale de maladie.
3. La protection du droit au respect de la vie prive et familiale
a. La protection de la vie prive
La ncessit damnager un espace privatif au profit du dtenu
Le droit au respect de la vie prive implique de garantir tout individu une sphre
dintimit dans laquelle il doit pouvoir conduire son existence comme il lentend.
Lintimit doit tre sauvegarde car elle constitue le cur de lidentit personnelle et
le fondement de la relation autrui. Cette protection implique que lindividu ait la
possibilit de se soustraire au regard dautrui, et spcialement celui de la
puissance publique, tout le moins certains moments de la journe et en certains
lieux quil puisse considrer comme privatifs. En effet, " La personnalit se dploie
ncessairement dans une portion despace dont lappropriation - ne serait-elle que
psychologique - lui est ncessaire. Ce territoire indispensable doit tre respect par
les tiers ".
En ltat du droit, la personne dtenue est soumise la surveillance constante des
personnels pnitentiaires. Larticle D. 270 du Code de procdure pnale nonce en
effet que ceux-ci " doivent tre constamment en mesure de sassurer de la prsence
effective des dtenus. Pendant la nuit, les cellules doivent pouvoir tre claires en
cas de besoin. Personne ne doit y pntrer en labsence de raison grave ou dun
pril imminent [] ". Aux termes de larticle D. 272, " des rondes sont faites aprs le
coucher et au cours de la nuit, suivant un horaire fix et quotidiennement modifi par
le chef de dtention, sous lautorit du chef dtablissement ". Lintensit du contrle
opr durant la nuit varie suivant les pratiques professionnelles ou selon que les
dtenus ont fait ou non lobjet de consignes particulires. La nature du contrle
nocturne peut consister en un coup dil au travers de lilleton mais encore en
lclairage inopin de la cellule, accompagn dun ordre intim au dtenu de faire un
mouvement. Lespace priv ou intime concd au dtenu se rsume alors peu de
chose : " Que lon soit seul ou non en cellule, le surveillant peut passer tout
moment au hasard, ou dans le cadre de sa ronde. On a toujours prsent lesprit le
fait quil va passer, et quil peut revenir. Cette pratique induit un climat de perscution
terrible. Lindividu est mis dans un tat de qui-vive permanent, de paranoa,
potentiellement coupable en permanence ".
12. La CNCDH recommande lamnagement de priodes durant lesquelles le dtenu
est labri du regard dautrui. Elle se doit de rappeler les amliorations
quengendrerait le seul respect du principe de lencellulement individuel.
Au demeurant, le ministre de la Justice avait prvu, lors de ses travaux
prparatoires de lavant projet de loi pnitentiaire en 2001, que la cellule soit
considre comme un " lieu clos ", pendant la " nuit lgale ", dlai pendant lequel la
surveillance naurait plus t exerce, hormis sur sollicitation du dtenu ou
circonstances spciales. Lintimit du dtenu se trouve galement bafoue par la
situation de promiscuit laquelle il est le plus souvent soumis en maison darrt. Le
fait dtre expos en permanence au regard de deux, trois, voire quatre autres
personnes est fortement dstructurant et met invitablement mal toute action de
rinsertion.
Le droit la sexualit
Le droit la sexualit trouve son fondement dans diverses rgles : droit lintimit de
la vie prive (article 8 de la Convention europenne des droits de lhomme),
lobligation de cohabitation du Code civil. Corrlativement, le droit de fonder une
famille suppose la possibilit de procrer. Il est noter cet gard que si la Cour
europenne des droits de lhomme na pas encore, dans ltat actuel des choses,
pos en principe que les autorits devaient assurer aux personnes dtenues la
possibilit davoir des relations sexuelles, elle a cependant nonc dans larrt
Kalashnikov c. Russie, du 18 septembre 2001, quelle notait avec sympathie le
mouvement de rforme dans diffrents pays europens visant permettre des visites
conjugales. Par ailleurs le Comit europen de prvention de la torture a demand
au gouvernement franais, quatre reprises, de prvoir des visites conjugales.
Le Code de procdure pnale est muet sagissant de la question de la sexualit des
personnes dtenues. Aucune autorisation ni aucune interdiction ne la concerne.
Lattitude des services pnitentiaires cet gard varie fortement dun tablissement
pnitentiaire lautre. Dans un certain nombre de prisons, les relations sexuelles aux
parloirs sont tolres par le personnel. Dans dautres, il est recouru larticle D. 2492-5 du Code de procdure pnale, qui prohibe le fait " dimposer la vue dautrui
des actes obscnes ou susceptibles doffenser la pudeur ", pour tenter dy faire
chec. Compte tenu de la configuration des parloirs, ces relations se droulent
toujours dans des conditions indcentes. Le CPT formulait cet gard lobservation
suivante : " Entretenir des relations sexuelles dans ces conditions est dgradant la
fois pour le couple en question et les spectateurs obligs (que ce soit dautres
dtenus/visiteurs, ou des fonctionnaires pnitentiaires) ". Par consquent le Comit a
invit le gouvernement franais organiser des visites qui " aient lieu dans des
conditions aussi voisines que possible de la vie courante, favorisant le maintien de
relations stables ".
A ce jour, trois sites exprimentaux ont ouvert (ou doivent ouvrir brve chance)
lintrieur du centre pnitentiaire de Rennes, des maisons centrales de Poissy et de
Saint Martin en R. Les units exprimentales de visite familiale (UEVF) offrent aux
dtenus condamns la possibilit de recevoir des membres de leur famille au sein de
locaux spcialement amnags dont lorganisation matrielle respecte la discrtion,
lintimit des changes. Les units sont des appartements implants dans
ltablissement pnitentiaire. Pour solliciter un accs en UEVF, les dtenus doivent
tre condamns dfinitifs (et affects lun des trois sites). Ils ne doivent pas non
plus bnficier de permissions de sortir ou autre amnagement de peine garantissant
le maintien des liens familiaux, quils soient ou non dans les conditions lgales pour
en bnficier. Peuvent demander un accs aux units de vie, les membres de la
famille proche ou largie et les personnes justifiant dun lien affectif solide avec la
personne incarcre dans le cadre dun projet familial. Le chef dtablissement
dtermine la dure de la visite, qui schelonne entre 6 heures minimum et 48 heures
maximum. Une fois par an, une visite de 72 heures peut tre accorde. Des
contrles et des interventions des personnels pnitentiaires peuvent avoir lieu au
cours de la visite.
un minimum dune visite par semaine pour les condamns et trois pour les prvenus
(art. D. 410).
Dans la pratique toutefois, " la rponse de ladministration pnitentiaire face cet
impratif de maintien des liens familiaux parat, bien des gards, peu satisfaisante
". Les proches des dtenus se heurtent frquemment des " obstacles matriels
souvent dmesurs pour des familles dfavorises ". La difficult la plus importante
laquelle elles peuvent tre confrontes est lloignement du lieu de dtention.
Sagissant des prvenus, ils sont en principe incarcrs dans la maison darrt du
ressort du sige de la juridiction saisie de laffaire pnale. Les condamns, quant
eux, peuvent tre affects en tablissement pour peines sur dcision du ministre de
la Justice ou dune direction rgionale de ladministration pnitentiaire. Faute de
disposition contraignante, le critre du lieu de rsidence des proches des intresss
ne revt quune importance relative au regard des considrations de scurit ou
encore des impratifs de gestion de places. La circulaire du 9 dcembre 1998
relative aux procdures dorientation et aux dcisions daffectation des condamns
affirme pourtant que les oprations de transferts en vue de dsencombrer un
tablissement, " en dpit de lurgence qui le plus souvent sy attache, doivent tre
guides par le mme souci dindividualisation qui prvaut toute affectation et se
fonder, autant que possible, sur le volontariat des personnes concernes. Ainsi, doit
tre vit le transfert de dtenus recevant des visites frquentes ".
Le problme de lloignement peut galement rsulter dun transfert impos au
dtenu durant lexcution de sa peine. Ce type de mesure demeure couramment
utilis titre de sanction occulte lencontre dindividus jugs difficiles. Un
responsable syndical indiquait ainsi devant la commission denqute de lAssemble
nationale que ladministration avait pour habitude de " pratiquer le "tourisme
pnitentiaire", cest--dire le dplacement des dtenus dun tablissement lautre ".
Dans la prise de ses dcisions, qui ne devraient pas tre considres comme des
mesures dordre intrieur, ladministration pnitentiaire refuse encore aujourdhui de
recueillir les observations du dtenu dans le cadre du dbat contradictoire prvu
pourtant par la loi du 12 avril 2000. Dans ces conditions, la situation familiale des
destinataires est souvent ignore par lautorit administrative. Quel que soit le motif
de lloignement du proche incarcr, les cots des dplacements pour se rendre au
parloir peuvent savrer trs levs pour les familles. Certaines dentre elles sont
contraintes de parcourir la France entire dans les deux sens pour une visite
effective dune demi-heure.
Paralllement, linaccessibilit dun certain nombre dtablissements pnitentiaires et
les horaires des parloirs peuvent galement contraindre les familles restreindre
leurs visites. En maison darrt, il nest gnralement possible de rencontrer les
prvenus que durant la semaine, lexclusion du week-end. Dautre part, une partie
des tablissements ne sont pas accessibles en transports publics. Un tiers des
prisons ne sont pas desservies par les transports en commun les jours de parloirs.
Enfin, de fortes disparits se font ressentir dans lorganisation des parloirs selon les
tablissements. La dure des visites varie fortement dune prison lautre, mme de
catgorie identique. Quant aux modalits de rservations des parloirs, elles se
rvlent souvent fort problmatiques (bornes lectroniques en panne, standards
tlphoniques saturs, horaires de prise de rendez-vous absurdes).
Les conditions fort peu satisfaisantes dans lesquelles les dtenus entretiennent
actuellement des relations avec lextrieur rendent indispensable une intervention
lgislative en ce domaine. Il convient de garder lesprit que non seulement la
famille ne doit pas tre frappe par la sanction prononce contre lindividu incarcr,
mais encore que le maintien des liens familiaux est une donne essentielle pour le
retour dans de bonnes conditions la socit libre. Ainsi que la soulign le CPT, "
permettre aux dtenus de maintenir des relations affectives avec leurs proches
contribuerait prserver leur bien-tre psychologique et, partant, allger la tension
inhrente la privation de libert, en particulier lorsque celle-ci se prolonge ". Aussi
bien, " le principe directeur [en cette matire] devrait tre de promouvoir le contact
avec le monde extrieur ; toute limitation de tels contacts devrait tre fonde
exclusivement sur des impratifs srieux de scurit ou sur des considrations lies
aux ressources disponibles ".
17. Dans cette perspective, la CNCDH estime que les dcisions daffectation des
condamns doivent prioritairement tre dictes en considration des exigences de
stabilit de leur situation familiale - spcialement sils ont des enfants - et au regard
dautres lments de resocialisation comme la formation, lemploi ou le contenu dun
plan dexcution de la peine.
Les dcisions devraient ncessairement tre motives en fonction de ces
paramtres. Dautre part, une mesure administrative aboutissant rompre une
situation tablie et loignant un dtenu de sa famille ne pourrait intervenir que pour
un motif imprieux dintrt gnral.
18. La CNCDH recommande galement que les prvenus dont linstruction est
termine et qui attendent leur comparution devant la juridiction de jugement puissent
bnficier dun rapprochement familial dans cet intervalle.
Les dcisions relatives laffectation et ses changements devraient relever de
lautorit judiciaire, ou tre prises sur son avis conforme, en raison de leurs
consquences en matire dapplication des peines (art. D. 146 du CPP). Elle ritre
ici sa demande que les autorits pnitentiaires organisent, avant la prise dune
dcision daffectation, un dbat contradictoire avec lintress.
19. Sagissant du rgime des visites, la CNCDH est davis que le systme de parloirs
en vigueur dans les tablissements pour peines - permettant des rencontres de
plusieurs heures voire de deux demi-journes successives en semaine comme en
week-end - soit tendu toutes les prisons.
galement " quune telle approche sloigne de celle suivie dans dautres pays
europens ".
21. La CNCDH prconise une gnralisation de laccs au tlphone lensemble
des prisons. Elle recommande de saffranchir des restrictions quant au nombre des
appels vers lextrieur tant elles apparaissent la fois injustifies et ingalement
appliques. Elle souhaite galement que la possibilit pour les dtenus de recevoir
des appels de lextrieur soit amnage, au besoin limite un nombre restreint de
correspondants et suivant des rendez-vous fixs par avance.
22. Convaincue que lducation est un moyen dhumaniser les conditions de vie au
sein de la prison, quelle favorise la resocialisation, et quelle vient combler de
nombreux besoins au sein de la population des personnes incarcres, la CNCDH
considre que tous les dtenus doivent tre mis en situation, y compris sur le plan
matriel par loctroi de bourses et par lamnagement de leur emploi du temps, de
pouvoir bnficier dun enseignement visant " au plein panouissement de la
personnalit humaine ", et conu comme un moyen permettant de comprendre la
socit et de pouvoir jouer un rle dans son fonctionnement dans le futur.
aux condamns, de sinscrire sur les listes lectorales du lieu de leur incarcration.
Les prvenus pourraient tre recenss et approchs par un agent public charg de
les inscrire sur les listes de leur domicile (sils en possdent un) ou de leur lieu de
dtention. Pour les personnes dtenues qui ne peuvent quitter ltablissement, un
bureau de vote pourrait tre ouvert dans lenceinte de la dtention afin que ceux qui
le souhaitent puissent sexprimer personnellement (passage dans lisoloir). Pour
tous les autres, une permission de sortir pourrait leur tre accorde le jour des
lections.
a. La libert dexpression
" La libre communication des penses et des opinions est un des droits les plus
prcieux de lhomme ; tout citoyen peut donc parler, crire, imprimer librement, sauf
rpondre de labus de cette libert dans les cas dtermins par la loi. " Tel est le
principe pos par la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen de 1789. Par
ailleurs, larticle 10 de la Convention europenne des droits de lhomme protge
aussi le droit la libert dexpression, la libert dopinion et la libert de recevoir
ou de communiquer des informations ou des ides. Lexercice de ces liberts peut
tre soumis certaines restrictions prvues par la loi rpondant des objectifs
lgitimes parmi lesquels la dfense de lordre, la prvention du crime ou la protection
des droits dautrui. Lingrence ainsi ralise doit tre " ncessaire dans une socit
dmocratique ".
En droit commun, la libert dexpression bnficie donc dun rgime dit rpressif : la
parole est libre mais labus (cas prvus par la loi tels que diffamation, incitation la
haine raciale) peut conduire des poursuites et des sanctions. En milieu
pnitentiaire, le rgime mis en place est prventif : ladministration dispose des
moyens de contrler lexpression des personnes dont elle a la garde. Les dtenus ne
peuvent pas, dans limmense majorit des cas, publier de textes. La sortie dcrits en
vue de leur publication ou de leur divulgation sous quelque forme que ce soit ne peut
tre autorise que par dcision du directeur rgional des services pnitentiaires.
Ladministration conserve ainsi la capacit de censurer, partiellement ou en totalit,
lcrit dun dtenu en vue de sa publication. Une prrogative en contradiction avec la
rsolution de dcembre 1998 du Parlement europen dans laquelle il a tenu
rappeler que " la privation de la libert de mouvement nest pas la privation de toutes
les liberts fondamentales ; que les liberts de pense, dopinion, dexpression,
dappartenance politique ou religieuse doivent tre, cet gard, imprativement
respectes ".
25. La CNCDH considre que la libert dexpression des personnes dtenues doit
pouvoir sexercer dans les conditions du droit commun. Le principe de la libre
communication des ides et des informations ne doit pas souffrir dexception en
milieu carcral, autres que celles prvues par larticle 10 de la CEDH..
b. La libert dassociation
La libert dassociation est inscrite dans notre bloc de constitutionnalit depuis une
dcision du Conseil constitutionnel du 16 juillet 1971. Il sagit de lun des principes
fondamentaux reconnus par les lois de la Rpublique. Elle a galement une
dimension internationale puisquelle est inscrite dans la Dclaration universelle des
droits de lhomme de 1948 et la Convention europenne des droits de lhomme.
Actuellement, rien dans la loi ninterdit aux personnes dtenues de revendiquer la
possibilit de participer une association ou mme de dposer les statuts dune
nouvelle association. La loi du 1er juillet 1901 pose le principe que les associations
peuvent se constituer librement sans autorisation pralable, lexception des
congrgations. Larticle premier de cette loi dispose que " lassociation est une
convention par laquelle deux ou plusieurs personnes mettent en commun, de faon
permanente, leurs connaissances ou leurs activits dans un but autre que de
partager les bnfices. Elle est rgie, quant sa validit, par les principes gnraux
du droit applicable aux contrats et aux obligations ". Les seules limites possibles
lengagement des parties sont les dispositions dordre public poses par le Code
civil. Il apparat donc que les rgles en vigueur qui ont pour consquence
dempcher la libert dassociation en prison sont contraires la hirarchie des
normes car seul le lgislateur peut en restreindre le champ.
Au Canada les prisonniers se voient garantir, depuis 1992, " la possibilit de
sassocier ou de participer des runions pacifiques ". En outre, ladministration "
doit permettre aux dtenus de participer ses dcisions concernant tout ou partie de
la population carcrale, sauf pour les questions de scurit ". Pour ce faire existent
depuis le dbut des annes 1970 des " comits de dtenus ", reprsentants des
personnes incarcres qui font part des demandes et des avis de la population
carcrale. Pour Guy Lemire, criminologue qubcois, " ladministration a intrt ce
que les dtenus se choisissent des reprsentants le plus dmocratiquement
possible, afin davoir des interlocuteurs valables et de rgler les problmes ". Ce
quaffirmait aussi, en 1992, un groupe de travail de ladministration pnitentiaire sur
ltude des longues peines : " Il est dsormais ncessaire de crer une parole
reconnue et audible par linstitution []. Il est indispensable de rflchir
lorganisation de consultations individuelles et surtout collectives des dtenus sur les
diverses conditions dexercice des activits et de lorganisation de la vie quotidienne
en dtention ".
26. La CNCDH partage cette opinion. La libert dassociation fait partie de ces droits
fondamentaux qui, sans entrer en contradiction directe avec la mission de scurit,
constituent galement des infractions pnales (tous pour les fautes du 1er degr,
quelques-uns parmi les fautes des deux autres niveaux).
a. Le principe de lgalit des incriminations et des sanctions
Le principe de lgalit des dlits et des peines est affirm en droit interne par les
articles 7 et 8 de la Dclaration de 1789. La Convention europenne prvoit une
protection quivalente en son article 7. Le principe pos en droit constitutionnel
implique en premier lieu la dfinition pralable des infractions susceptibles dtre
sanctionnes. Cette exigence peut tre satisfaite, sagissant de sanctions
administratives, par la rfrence aux obligations auxquelles lindividu est soumis en
vertu de la loi et de ses rglements dapplication. Les sanctions doivent tre dfinies
par la loi au titre de la comptence rserve au lgislateur pour la fixation des rgles
concernant " les garanties fondamentales accordes aux citoyens pour lexercice des
liberts publiques ". Le Conseil constitutionnel fait dcouler de larticle 8 de la
Dclaration de 1789 " la ncessit pour le lgislateur de dfinir les infractions en
termes suffisamment clairs et prcis pour exclure larbitraire ". Cette exigence
concerne toute sanction ayant le caractre dune punition. De son ct, la Cour
europenne affirme, sur le fondement de larticle 7 et du principe de prminence du
droit, qu" une infraction doit tre clairement dfinie par la loi " et que la condition de
prvisibilit implique que " lindividu peut savoir, partir du libell de la clause
pertinente et, au besoin laide de son interprtation par les tribunaux, quels actes et
omissions engagent sa responsabilit ". L encore, la Cour dveloppe une
conception autonome et matrielle de linfraction au sens de cet article.
Au cours de ses travaux, la commission Canivet a analys minutieusement la
discipline pnitentiaire et dress le constat suivant : " Quant au fond, les fautes
disciplinaires sont dfinies en des termes parfois trop comprhensifs pour que la
garantie disciplinaire nen soit pas rduite. Ainsi, incriminer et rprimer le fait, pour un
dtenu, de "multiplier, auprs des autorits administratives et judiciaires, des
rclamations injustifies ayant dj fait lobjet dune dcision de rejet" peut tre
ambigu en raison de labsence de dfinition de labus. De mme, des incriminations
telles que "participer toute action collective de nature compromettre la scurit de
ltablissement" ou "refuser dobtemprer aux injonctions des membres du personnel
de ltablissement" peuvent tre considres par les pnalistes comme des
"qualifications dordre gnral", ou encore de "type ouvert", de nature entamer le
principe de la lgalit alors que, selon le Conseil constitutionnel, la loi doit "dfinir les
infractions en termes suffisamment clairs et prcis pour exclure larbitraire" ".
Une critique identique est mise concernant les frquentes dispositions qui relvent
du rglement intrieur ou de textes drivs, tant elles induisent " une rupture
dgalit entre les tablissements et une trop grande marge de manuvre laisse
aux directions ". On peut citer les fautes que constituent le fait de " pratiquer des jeux
non autoriss par le rglement intrieur " ou de " ne pas respecter les dispositions du
rglement intrieur ou les instructions particulires arrtes par le chef
dtablissement ". Le rglement intrieur des tablissements comporte rarement la
29. La CNCDH a dj exprim son souhait " que la dfinition des principes
fondamentaux relatifs la dtermination des infractions et des peines disciplinaires
fasse lobjet dune intervention lgislative et que, dans ce cadre, un certain nombre
dincriminations soient prcises conformment aux principes poss par larticle 8 de
la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen ". Elle estime que les obligations
imposes dune manire gnrale aux personnes dtenues ne sont pas dfinies
avec une clart suffisante pour que les principes de lgalit et de scurit juridique
soient vritablement respects. Elle considre que la formulation des incriminations
est galement source dincertitude en raison de la frontire imprcise qui spare les
trois degrs de fautes. Le fait de " causer dlibrment de graves dommages aux
locaux ou au matriel affect ltablissement " constitue une faute du premier degr
tandis que le fait de " causer dlibrment un dommage aux locaux ou au matriel
affect ltablissement, hors le cas prvu au 7 de larticle D. 249-1 " constitue une
faute du second degr. Difficile de dire quelle circonstance conduit retenir la
premire qualification plutt que la seconde. La mme remarque peut tre faite,
sagissant du fait de " participer toute action collective de nature compromettre la
scurit de ltablissement " et celui de " participer des actions collectives de
nature perturber lordre de ltablissement, hors le cas prvu au 2 de larticle D.
249-1 ". Le principe de scurit juridique saccorde mal de cette incertitude. En
consquence, elle demande nouveau que la loi vienne prcisment dterminer les
actions passibles de sanction. Dautre part, lincrimination de comportements " non
autoriss par les rglements " et de " pratiquer des jeux non autoriss par le
rglement intrieur " ne semble pas conforme au principe selon lequel " tout ce qui
nest pas dfendu par la loi ne peut tre empch ". La CNCDH recommande donc
de revenir sur ce type de formulation.
contre les personnes, quinze jours apparaissant suffisants pour les autres () Audel de ces limites, en effet, il apparat que le degr de svrit de la sanction
excde les impratifs disciplinaires et lui confre la nature dune vritable sanction
pnale relevant ds lors des juridictions ordinaires, avec toutes les possibilits de
dfense et de recours qui y sont attaches ".
30. La CNCDH a dj exprim son souhait " que la nature et l'chelle des sanctions
se trouvent en harmonie avec la mission de rinsertion des dtenus expressment
prvue par la loi ". Elle estime que la gravit des sanctions disciplinaires applicables
en France est manifestement disproportionne, au regard notamment du quantum en
vigueur chez nos voisins europens. Elle recommande par consquent au lgislateur
de procder une rduction consquente de leur dure maximale, tout en rigeant
le confinement en cellule individuelle comme rgime de sanction le plus contraignant.
Dautre part, les sanctions appliques aux fautes disciplinaires commises par des
personnes dtenues se heurtent un autre principe de la procdure pnale : la rgle
dite " non bis in idem " en vertu de laquelle un mme fait ne doit pas faire lobjet de
plusieurs jugements de condamnation. Larticle 14-7 du Pacte international relatif aux
droits civils et politiques prvoit que: " Nul ne peut tre poursuivi ou puni en raison
dune infraction pour laquelle il a dj t acquitt ou condamn par un jugement
dfinitif conformment la loi et la procdure pnale de chaque pays ". Larticle 4
du protocole additionnel n 7 la Convention europenne des droits de lhomme
reprend ce principe en affirmant la rgle selon laquelle " nul ne peut tre poursuivi ou
puni pnalement par les juridictions du mme Etat en raison dune infraction pour
laquelle il a dj t acquitt ou condamn par un jugement dfinitif conformment
la loi et la procdure pnale de cet Etat ". La Cour europenne a eu recours cette
stipulation pour interdire le cumul de poursuites administratives et pnales raison
des mmes faits, aprs avoir requalifi linfraction administrative en infraction pnale.
Pour sa part, la Cour de cassation a considr que le cumul dune peine
correctionnelle, dune mise en cellule disciplinaire et dun refus de rductions de
peine ne contrevenait pas au principe non bis in idem, les deux dernires mesures
ne constituant pas, selon elle, des condamnations supplmentaires.
Les dtenus peuvent donc tre frapps, raison dun fait unique, de plusieurs
sanctions administratives, de sanctions pnales et enfin de " sanctions dapplication
de la peine ".
En effet, la juridiction dapplication des peines peut rejeter, ajourner ou retirer des
rductions de peine ou un amnagement prcdemment accords en cas de "
mauvaise conduite ". De ce fait, et bien que la plupart dentre elles aient pour critre
doctroi les efforts de resocialisation, les mesures dapplication de la peine peuvent
ne pas tre accordes ou tre retires raison dune faute disciplinaire. Ces
sanctions sont facultatives, mais sont quasiment automatiques dans le cas des
rductions de peine ordinaires de larticle 721, et spcialement lorsque la punition
prononce par la commission de discipline est un placement en cellule disciplinaire. Il
est galement noter quil peut y avoir en ce cas cumul de plusieurs sanctions
dapplication de la peine (retrait des rductions de peine de lanne prcdente, refus
doctroi des rductions de peine de lanne en cours, rejet dune demande de
libration conditionnelle et/ou de permission de sortir, etc.). Enfin, des sanctions "
quasi disciplinaires " peuvent intervenir, comme le transfrement de lintress ou
son placement lisolement lissue de lexcution de la punition de cellule
disciplinaire.
Une telle accumulation de sanctions en rponse un fait unique saccorde mal avec
le principe de ncessit pos larticle 8 de la Dclaration de 1789. De plus, elle est
gnralement ressentie comme une injustice par les dtenus punis et peut conduire
une dgradation du climat de la dtention par lexaspration provoque.
31. La CNCDH recommande donc de limiter lventail des mesures coercitives
susceptibles dtre infliges en cas de manquement la discipline. Elle est davis
que loctroi des rductions de peine devrait rpondre au seul critre de la
resocialisation, qui figure dj dans larticle 721-1 du Code de procdure pnale.
Lvaluation des efforts du condamn en matire de rinsertion devrait tre dissocie
de lapprciation porte par lautorit pnitentiaire sur son comportement en
dtention. Un systme de pondration ou de confusion devrait tre instaur en
prsence de dcisions touchant aux rductions de peine et de condamnations un
emprisonnement ferme. Dautre part, dans lhypothse o le juge de lapplication des
peines aurait connatre des fautes disciplinaires, il est souhaitable que ce magistrat
ne puisse prononcer quune seule sanction (disciplinaire ou dapplication de la
peine). De son ct, et en tout tat de cause, lautorit pnitentiaire devrait avoir
linterdiction stricte de prononcer des mesures comme le transfert ou lisolement,
titre de sanction.
c. Le respect des principes du procs quitable
Selon la Convention europenne des droits de lhomme, dans lhypothse o un "
tribunal " est appel se prononcer soit sur des " contestations sur des droits et
obligations de caractre civil ", soit sur le " bien-fond dune accusation en matire
pnale ", quatre prescriptions doivent tre satisfaites aux termes de larticle 6-1 de la
Convention europenne des droits de lhomme : indpendance et impartialit des
juges, caractre quitable de la procdure, dure raisonnable de linstance et
publicit des audiences. Sagissant des affaires ressortissant au volet pnal de cet
article, la prsomption dinnocence et les droits de la dfense doivent tre garantis
(art. 6-2 et 6-3 de la Convention europenne des droits de lhomme).
La dlimitation de la " matire pnale " est fonction de trois lments : les
qualifications internes, la nature de linfraction dtermine notamment par la
gnralit de la norme viole et par son objet, prventif et rpressif ; la nature et la
svrit de la sanction. Chacun de ces lments suffit qualifier une matire de
pnale. Toutefois, lorsque cette analyse ne permet pas de dgager une conclusion
claire quant lexistence dune accusation en matire pnale, la Cour de Strasbourg
raisonne par rapport un faisceau dindices. Sur cette base, des sanctions
considres comme administratives, et spcialement des mesures de discipline
son avis du 17 juin 1999, avait considr que " les mesures disciplinaires prises
contre les dtenus ne peuvent tre dictes que dans le respect du principe
constitutionnel des droits de la dfense qui s'impose toute autorit administrative
exerant un pouvoir de sanction. Eu gard l'importance des punitions et au
retentissement qu'elles peuvent avoir sur les rductions de peine, l'administration doit
donner toute son amplitude au champ d'application de ce principe ".
La CNCDH observe toutefois que ce droit lassistance dun conseil se heurte des
obstacles pratiques qui rendent son exercice difficile. En particulier, la faible
rmunration par le biais de laide juridictionnelle et les distances parfois longues
parcourir pour se rendre ltablissement pnitentiaire dcouragent nombre
davocats. Dautre part, les directeurs ont t souvent amens invoquer une
situation durgence pour ne pas mettre en uvre les droits prvus par la loi du 12
avril 2000 ; une circulaire est venue prciser davantage les conditions dans
lesquelles il peut y tre drog.
32. La CNCDH prconise que le rgime disciplinaire soit mis en conformit avec les
principes dindpendance et dimpartialit des organes de jugement. Dans une
premire hypothse, le prononc des sanctions disciplinaires pourrait tre confi
une instance extrieure indpendante. Le conseiller dEtat Philippe Boucher,
rapporteur dans laffaire Marie, sest dclar " fortement partisan dune institution
spciale ayant comptence juridictionnelle et dont la circonscription pourrait tre
dpartementale " avec une composition mettant en uvre une forme dchevinage.
Dans une seconde hypothse, le pouvoir disciplinaire pourrait tre confi un juge
unique de lordre judiciaire, par exemple le JAP, ainsi que le rclame la doctrine.
Dans les deux cas, le respect des droits de la dfense serait bien entendu assur
selon les conditions du droit commun.
disposer, en vertu de cet article, dun recours visant annuler les mesures
administratives avant quelles ne soient excutes ou parvenues terme.
Le droit applicable la prison a longtemps t le terrain dlection des " mesures
dordre intrieur ", insusceptibles de recours devant le juge de lexcs de pouvoir.
Cette jurisprudence a donn lieu de vives contestations de la part de la doctrine.
Ces critiques ont t relayes plus rcemment par les commissions denqute
parlementaires ainsi que par la commission Canivet. Pour cette dernire, " cette
mdiocre qualit [du droit pnitentiaire] est, au surplus, relaye par le fait que,
jusqu une poque rcente, les juridictions administratives considraient le plus
souvent que les actes de ladministration, quils consistent dans des prescriptions
gnrales ou dans des dcisions individuelles, devaient sanalyser en des "mesures
dordre intrieur" insusceptibles de recours, moins quils najoutent la loi. Larrt
Marie a fait voluer laccs du dtenu au droit, mais la voie de recours demeure
troite ". Elle ajoute qu" il est regrettable que la mise lisolement ou le transfert
imposs ne soient pas traits comme une sanction disciplinaire et soumis des
garanties permettant au moins den contrler les motifs ". Pour la commission
denqute de lAssemble nationale, " en matire de contentieux administratif, les
droits des dtenus se trouvent galement remis en cause par la position tout fait
exceptionnelle quoccupe la prison dans la jurisprudence du juge administratif. Ce
dernier a ainsi contribu, en dfinissant les mesures dordre intrieur, insusceptibles
de recours, rejeter la prison dans le rgne de larbitraire ".
Par un arrt Remli du 30 juillet 2003, le Conseil dEtat a renvers sa jurisprudence
Fauqueux qui qualifiait le placement lisolement de " mesure dordre intrieur ".
Louverture dune voie de recours en matire disolement administratif avait t
demande instamment par le CPT depuis sa visite de 1991. Pour autant, le Conseil
dEtat na pas abandonn la qualification de mesure d'ordre intrieur pour l'ensemble
des mesures. Ainsi en est-il du placement prventif au quartier disciplinaire. La
mesure entrane pourtant une aggravation tout a fait sensible des conditions de
dtention pour son destinataire. Il convient de noter cet gard que le taux de
suicide y est particulirement lev. Comme la constat rcemment lObservatoire
international des prisons, " Aprs une augmentation de la part des suicides au
quartier disciplinaire jusquen 1999 (17,6 % de lensemble des suicides en prison en
1999 contre 8 % en 1996), cette dernire a de nouveau diminu ces dernires
annes (9 % en 2002). Toutefois, au 31 juillet 2003, sur les 73 suicides qui ont eu
lieu depuis le dbut de lanne, au moins 13 sont survenus au quartier disciplinaire
[] La moiti des suicides au quartier disciplinaire surviennent durant la priode de
prvention et le quart de ces dcs a lieu lors de la premire heure qui suit le
placement. "
De la mme manire, le transfrement dun dtenu dune maison darrt vers une
autre a t jug par le Conseil dEtat comme nentranant pas de modification dans le
rgime de dtention et ayant trop peu dimportance pour donner lieu recours. A ce
jour, les juges du fond semblent continuer de considrer quil en est ainsi pour tous
les transferts, y compris entre une maison darrt et un tablissement pour peine.
33. La CNCDH estime indispensable quune voie de recours soit ouverte pour
lensemble des mesures prises lgard du dtenu. La commission Canivet et la
commission denqute de lAssemble nationale avaient souhait que la loi du 30
juin 2000 relative au rfr durgence trouve sappliquer largement pour les
dcisions administratives entranant les effets les plus sensibles pour les dtenus
(transfrement, isolement, sanction).
Sagissant des dcs survenus en dtention, la Cour europenne estime qu " eu
gard l'importance fondamentale du droit la vie, l'article 13 implique, outre le
versement d'une indemnit l o il convient, des investigations approfondies et
effectives propres conduire l'identification et la punition des responsables et
comportant un accs effectif du plaignant la procdure d'enqute ".
Actuellement, deux sries de difficults se posent aux familles : limpossibilit
dobtenir des informations sur les circonstances du dcs, et les difficults pour
obtenir la condamnation pour faute de ladministration. Sur le premier point, il est
frquent que le ministre public ouvre une information judiciaire pour recherche des
causes de la mort, type de procdure qui ne permet pas la constitution de partie
civile par voie dintervention. Les familles sont rarement informes par les magistrats
instructeurs de la possibilit qui leur est reconnue de se constituer partie civile devant
le doyen des juges dinstruction dans les conditions du droit commun.
34. La CNCDH recommande quune obligation dinformation soit prvue au profit des
proches.
Le rgime de faute retenu par le juge administratif a galement longtemps t un
obstacle majeur loctroi dune indemnisation pour les familles. Jusquil y a peu, une
faute lourde tait exige pour la mise en jeu de la responsabilit des services
pnitentiaires. Toutefois, le Conseil dEtat a rcemment condamn cette
administration raison de fautes simples sagissant du suicide dun dtenu. Cette
dcision sinscrit dans un mouvement de recul de la faute lourde qui traverse
lensemble du contentieux administratif depuis une dizaine dannes. Toutefois, les
juges du fond semblent encore aujourdhui exiger une faute lourde pour engager la
responsabilit des services pnitentiaires. Le droit la vie tant une valeur
fondamentale, le rgime de la faute simple doit trouver sappliquer.
35. Pour la CNCDH, les fautes simples du service pnitentiaire doivent ouvrir droit
rparation.
b. Le renforcement de la protection de la libert individuelle par le juge judiciaire
Le droit la sret personnelle, entendu comme la garantie face aux arrestations et
dtentions arbitraires, se situe au cur de la philosophie de lorganisation politique
de la nation. La Dclaration de 1789 proclame ainsi que " Le but de toute association
politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de lhomme. Ces
droits sont la libert, la proprit, la sret et la rsistance loppression. ". Larticle
7 nonce que " Nul ne peut tre accus, arrt ni dtenu que dans les cas
dtermins par loi, et selon les formes quelle a prescrites ". Laffirmation de la
comptence de lautorit judiciaire est rattache la libert individuelle, aux termes
de larticle 66 de la Constitution.
Deux types de services concourent lexcution des peines privatives de libert. En
premier lieu les tribunaux judiciaires comportent un " service de lexcution des
peines ", relevant du parquet, la tte duquel se trouve un substitut spcialis.
Ensuite, le " greffe judiciaire ", service administratif de la prison, assure sous
lautorit du chef dtablissement, la gestion de la " situation pnale " des dtenus,
cest--dire lexamen continu de leur situation par rapport la privation de libert.
Une fois la peine mise excution par le ministre public, dbute un processus dont
ladministration dtient, concrtement, la matrise. Le greffe pnitentiaire assure la
computation de la dure des peines subir, en fonction des vnements qui
affectent le cours de leur excution (grces collectives, rductions de peine,
amnisties, confusions, etc).
Des erreurs peuvent parfois survenir lors de ces diffrentes oprations. LInspection
gnrale des services judiciaires (IGSJ) a ainsi affirm que " Nombre de magistrats
ne visent que les extraits pour crou, sans se faire prsenter la minute ou le dossier
et oprer les vrifications ncessaires. Des JAP ont rapport avoir plusieurs
reprises alert le parquet sur des peines illgales ou des erreurs en matire
dimputation de la dtention provisoire sur la condamnation restant subir. Des
fonctionnaires [des services dexcution des peines] ont ainsi dclar se sentir "livrs
eux-mmes" et en tre rduits devoir se dbrouiller ". Des erreurs de calcul
peuvent tre commises par les greffes pnitentiaires dans le courrant de lexcution
de la peine. LOIP observe en pratique que des rectifications sur les situations
pnales sont assez souvent pratiques par les greffes des tablissements pour
peines la suite du transfrement de condamns en provenance de maisons darrt.
Des dtentions arbitraires accidentelles peuvent toutefois survenir. Les erreurs
commises interviennent globalement dans le cadre doprations courantes
(inscription rpte dune mme peine lcrou, non prise en compte dun dcret de
grce en cas de pluralit de peines lcrou, etc.), sagissant de situations pnales
ne prsentant pas de difficults juridiques particulires.
Pour remdier cette situation, la direction des affaires criminelles et des grces a
indiqu avoir organis des runions conjointes avec la direction de ladministration
pnitentiaire pour concevoir une rponse coordonne des services judiciaires et
pnitentiaires. De son ct, ladministration pnitentiaire a fait valoir quelle avait
entrepris de recenser les principales erreurs commises par les greffes et dlaborer
un guide mthodologique destination des greffes. La ralisation dun tel document,
comportant lensemble des principes consacrs par la Cour de cassation concernant
lexcution des peines, savre aujourdhui particulirement ncessaire, tant les
circulaires dictes en cette matire sont nombreuses et souvent anciennes.
La tenue rgulire des commissions de lapplication des peines (CAP) dans les
tablissements pnitentiaires n'est pas toujours, en pratique, l'occasion de pallier
cette absence de contrle en " temps rel ". Concrtement, les dossiers des
condamns inscrits au rle de la CAP sont prpars par le greffe pnitentiaire. En
particulier, le dossier individuel du condamn tenu par le greffier du JAP est aliment
par le service pnitentiaire. Les chances tablies par le greffe pnitentiaire
concernant l'excution de la peine ne font donc pas l'objet de discussions au sein de
la commission.
Sagissant ensuite des visites des magistrats en prison, elles ne permettent pas
vritablement de sassurer du bon fonctionnement des greffes. Le rapport Canivet
relve que " selon l'opinion communment rpandue, le contrle de l'autorit
judiciaire, ni effectif, ni efficace, apparat souvent formel. D'une manire gnrale,
toutes les personnes entendues, y compris les agents de l'AP, dplorent le fait que
les magistrats lgalement investis de ce pouvoir de visite se rendent rarement dans
les tablissements pnitentiaires. Comme la not l'Inspecteur gnral des services
judiciaires, il est craindre que [ces] autorits n'exercent qu'un contrle trs
thorique ". Si les visites des tablissements pnitentiaires par les magistrats sont
peu frquentes, il est plus rare encore que ces missions donnent lieu des
vrifications concernant spcifiquement le greffe. Les " contrles par sondage " des
registres d'crou, autrefois semble-t-il assez largement pratiqus, consistant
vrifier de faon alatoire la rgularit des oprations enregistres sur une fiche
pnale, ne sont quasiment plus effectus.
Au demeurant, il est tout fait significatif que les formalits prescrites par l'article D.
148 du CPP, consistant dans le visa des registres d'crou, s'avrent matriellement
impossibles pratiquer. Depuis 1978 en effet, le registre d'crou est en ralit
constitu de feuilles volantes, se rapportant la " fiche d'crou " ou " la fiche
pnale " des condamns. Ces pices sont classes dans des dossiers diffrents
prvus cet effet. Aucun texte ne prvoit les modalits de contrle de ces
documents lors des visites des magistrats. Aucune application du logiciel GIDE n'a
t prvue pour enregistrer une telle vrification.
Le contrle juridictionnel des oprations dexcution de peine savre enfin difficile,
en pratique, mettre en uvre. Ladministration pnitentiaire refuse actuellement de
communiquer leur fiche pnale aux dtenus qui en font la demande. La Commission
daccs aux documents administratifs et les juridictions administratives considrent
pourtant que ce document est communicable de plein droit. Les dtenus nont donc
souvent quune ide assez imprcise de leur situation personnelle sur le plan de
lexcution de la peine. Ils nont pas non plus accs aux circulaires dictes en cette
matire. De ce fait, le contentieux ne se forme quasiment pas. La communication de
ce document, en permettant aux dtenus et leurs avocats dexercer un droit de
regard sur les oprations les concernant, contribuerait pourtant limiter les risques
derreurs. Il convient de rappeler que les dtenus disposent, aux termes de larticle 54 de la Convention europenne des droits de lhomme, du droit de faire examiner la
lgalit de leur privation de libert. La Cour europenne considre que ce contrle
de la rgularit de la dtention, postrieurement la dcision de condamnation, doit
Il apparat quun certain nombre de dispositions nonces par voie de circulaires sont
prises dans le champ de la loi. Pour le Commissaire du gouvernement Franc, " Ce
qui nous parat justifier la comptence, et donc lintervention du lgislateur dans le
domaine de lexcution des peines, cest notamment la ncessit [] de dfinir des
mesures, qui directement ou indirectement, remettent en cause les caractristiques
lgales de la peine et notamment sa dure ".
38. La CNCDH recommande par consquent au lgislateur de dfinir prcisment
les rgles applicables en matire dexcution des peines.
c. La mise en uvre dun contrle extrieur, indpendant et permanent
Lenvironnement international, par le biais des recommandations du Conseil de
lEurope du Parlement europen ou des Nations Unies, incite les Etats crer un
contrle spcifique des prisons. Edict par les Nations Unies, lEnsemble de rgles
minima pour le traitement des dtenus prvoit que " des inspecteurs qualifis et
expriments, nomms par une autorit comptente, devront procder l'inspection
rgulire des tablissements et services pnitentiaires. Ils veilleront en particulier
ce que ces tablissements soient administrs conformment aux lois et rglements
en vigueur et dans le but d'atteindre les objectifs des services pnitentiaires et
correctionnels ". Le protocole facultatif la Convention contre la torture et autres
peines ou traitements cruels, inhumains ou dgradants, adopt le 18 dcembre 2002
par l'Assemble gnrale des Nations Unies invite les Etats mettre en place un ou
plusieurs " mcanismes nationaux de prvention indpendants ", chargs d"
examiner rgulirement la situation des personnes prives de libert " afin d'"
amliorer le traitement et la situation des personnes prives de libert " et de "
prvenir la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dgradants ".
Au regard de leurs principes fondamentaux, les Rgles pnitentiaires europennes
affirment que " le respect des droits individuels des dtenus, en particulier la lgalit
de l'excution des peines, doit tre assur par un contrle exerc conformment la
rglementation nationale par une autorit judiciaire ou toute autre autorit lgalement
habilite visiter des dtenus, et n'appartenant pas l'administration pnitentiaire. "
A linitiative de lAssemble parlementaire du Conseil de lEurope, une " Convention
pnitentiaire europenne " tendant " harmoniser les conditions de dtention et
instaurer un contrle extrieur permanent " est en cours dlaboration. Dans sa
rsolution du 17 dcembre 1998, le Parlement europen dresse les grandes lignes
de ce que doit tre le contrle extrieur des prisons. Outre llaboration dune " loi
fondamentale sur les tablissements pnitentiaires qui dfinisse un cadre
rglementant la fois le rgime juridique interne (matriel), le rgime juridique
externe, le droit de rclamation ainsi que les obligations des dtenus ", il est
demand aux Etats membres de prvoir " un organe de contrle indpendant auquel
les dtenus puissent sadresser en cas de violation de leurs droits ".
En matire de contrle des tablissements pnitentiaires, les dfaillances des divers
dispositifs en vigueur sont connues des pouvoirs publics. En juillet 1999, au moment
de confier au Premier Prsident de la Cour de cassation sa mission de rflexion sur
lamlioration du contrle extrieur, la Chancellerie dcrivait, en ces termes, les "
lacunes " existantes : " Les modalits de contrle de droit commun savrent parfois
inadaptes aux ralits pnitentiaires, soit en raison de leur caractre ponctuel, soit
du fait de leur absence de consquences immdiates pour la situation du dtenu.
Quant aux mcanismes de contrle spcifiques aux tablissements pnitentiaires,
sils sont trs varis, leur mise en uvre concrte est parfois dfaillante, la raret
des visites des autorits judiciaires ou le formalisme des runions de la commission
de surveillance sont ainsi rgulirement dnoncs ".
Dans son rapport, la commission Canivet a confirm ces insuffisances : " Toutes les
constatations convergent vers lide que les prisons connaissent un grand nombre
de contrles, toutes rvlent aussi que ces contrles sont souvent effectus a
minima []
En sorte quil sagit, trop souvent, dun contrle en retrait de celui qui est opr dans
la socit "libre". Comme si les prisons taient un autre monde largement soustrait
la norme, leur tat inluctable et les dtenus des personnes dont les droits ne sont
pas pleinement reconnus. "
Deux instances exercent actuellement le contrle interne au sein du ministre de la
Justice. Larticle D. 229 du Code de procdure pnale prvoit que " les
tablissements pnitentiaires font l'objet du contrle gnral de l'Inspection des
services pnitentiaires, de la direction de l'administration pnitentiaire et des
directeurs rgionaux ou de leurs adjoints ". Par ailleurs, lInspection gnrale des
services judiciaires (IGSJ) est comptente pour effectuer des inspections
dtablissements pnitentiaires sur demande du ministre de la Justice. Ces contrles
sont cependant confidentiels et peu rguliers. La commission Canivet a relev quen
1998, seules 61 missions avaient pu tre effectues par l'Inspection des services
pnitentiaires (ISP) pour lensemble des 187 tablissements. Pour ce qui est de
lIGSJ, il remarque que son intervention a " consist dans des rapports sur des
questions relevant de ladministration " et quelle " ne parat pas en mesure de
multiplier ses inspections en milieu pnitentiaire ".
En matire de contrle des prisons, lautorit judiciaire intervient plusieurs niveaux.
Cependant, " force est de constater que les magistrats ont largement laiss tomber
en dsutude les dispositions de larticle 727 du Code de procdure pnale ", qui
prvoit que le juge de l'application des peines, le juge d'instruction, le prsident de la
chambre de linstruction, le procureur de la Rpublique, le procureur gnral visitent
les tablissements pnitentiaires. Outre " limprcision des textes qui le rgissent ", la
commission Canivet a finalement considr que " le contrle de lautorit judiciaire se
rvle, dans lexercice quotidien, imparfait et insatisfaisant ".
Concernant la commission de surveillance, institue auprs de chaque
tablissement, elle est cense symboliser le regard de la socit civile sur la prison.
Prside par le prfet, elle est compose notamment de magistrats du ressort, du
btonnier de lordre, du maire de la commune comme de personnes issues
d'associations ou duvres sociales. Elle doit se runir la prison au moins une fois
par an et entendre le rapport d'activits du chef d'tablissement. Il est possible aux
dtenus d'tre entendus par elle et dadresser des requtes son prsident sous pli
ferm. La commission Canivet note cependant que " ses pouvoirs apparaissent
limits ", lexception de la formulation d" observations ou suggestions " transmises
dans des rapports adresss au ministre de la Justice et " napparat pas dune
grande efficacit ".
Depuis la loi du 15 juin 2000 renforant la protection de la prsomption d'innocence,
larticle 720-1-A du Code de procdure pnale autorise dputs et snateurs "
visiter tout moment les locaux de garde vue, les centres de rtention, les zones
d'attente et les tablissements pnitentiaires ". En pratique cependant, peu de
parlementaires utilisent cette prrogative.
Dans le cadre de ses propositions, la commission Canivet a jug ncessaire la mise
en place dun dispositif de contrle extrieur des prisons afin de " sassurer du
traitement correct du dtenu et de lvolution de ltat des prisons, permettre le
traitement des diffrends, source de tensions, et instaurer lindispensable
transparence dans ce monde clos pour viter que des dysfonctionnements graves de
ladministration ne soient rvls, comme cela a pu se produire, que plusieurs mois
aprs leur apparition ". Pour tre efficace, ce contrle doit " avoir une indpendance
par rapport au pouvoir politique et ladministration pnitentiaire, ainsi quune
objectivit reconnue par tous ", possder " un cadre de rfrence constitu tant par
des rgles prcises que par une politique pnitentiaire pralablement fixe ", " obir
une mthode qui lui assure sa rgularit ainsi que son uniformit, et conforte
lobjectivit de ses rsultats ", " disposer des prrogatives ncessaires
laccomplissement de ses fonctions ", publier ses rapports afin " dinformer lopinion
publique sur ltat des prisons ainsi que sur le niveau de ralisation des objectifs, et
les personnels pnitentiaires comme les dtenus sur les constats effectus, les
rsultats obtenus, les amliorations possibles et les efforts restant accomplir " et d"
amener le ou les organes de contrle rendre compte de lexcution de leur mission
", " recouvrir lensemble de la socit carcrale que constitue ltablissement contrl
" et " constituer, pour le directeur de ltablissement, une aide la gestion ".
Pour ce faire, il a t propos linstauration dun contrle extrieur rparti en trois
organes distincts, rpondant aux trois fonctions communment entendues par les
recommandations internationales, " les contrles spcifiques tant stimuls pour
assurer leur effectivit " :
la vrification (" sassurer du respect du droit dans la prison et de la ralisation, par
ladministration, des objectifs de ses politiques, nationale et locale "),
la mdiation (qui " vise apporter une solution aux diffrends de toute nature entre le
dtenu et ladministration, et prciser les points de rglementation prsentant des
difficults dinterprtation "),
lobservation (qui " tend introduire dans ltablissement pnitentiaire un "regard
extrieur" qui permette un contrle quotidien identique celui que pratique le citoyen
dans la socit libre, afin dinstaurer la transparence ncessaire au bon
fonctionnement de linstitution ").
Pour la commission Canivet, la vrification " rend impratif lloignement par rapport
ltablissement contrl ". Elle propose donc linstauration dun " contrleur gnral
des prisons ". Assist d'une vingtaine de collaborateurs, il aura " pour comptence le
contrle des conditions gnrales de dtention, de ltat des prisons, de lapplication
du statut du dtenu, des rapports entre administration et dtenus, des pratiques
professionnelles et de la dontologie des personnels pnitentiaires, de leur
formation, de lorganisation et des conditions de leur travail, de lexcution des
politiques pnitentiaires ". A cette fin, il disposerait d'un " pouvoir de contrle
permanent, de visite, de constat daudition, dobtention de documents, dvaluation,
dobservation, dtude, de recommandation et de publication de ses rapports ". Il
devrait ainsi disposer du pouvoir d'effectuer des visites " programmes " (avec
vrification approfondie), des visites " inopines " (suite la dnonciation d'une
situation ou d'un vnement), ou " de suivi " (pour vrifier les mesures prises suite
une prcdente visite). Haut fonctionnaire de l'Etat, le contrleur gnral serait, selon
les travaux de la commission Canivet, propos par la Commission nationale
consultative des droits de l'homme et nomm par le prsident de la Rpublique pour
un mandat d'au moins six ans. Irrvocable, il ne serait soumis " aucun pouvoir
hirarchique " et ne pourrait " recevoir d'instructions de quiconque ".
En second lieu, la commission Canivet prconise la mise en place dun corps de
mdiateurs des prisons indpendants institu pour les " litiges d'ordre individuel
opposant les dtenus l'administration ", organis l'chelon des rgions
pnitentiaires dans des services rgionaux de mdiation pnitentiaire et runis dans
une " Confrence des mdiateurs ". " Soumis aucun pouvoir hirarchique,
indpendants, permanents et qualifis ", ils pourraient recevoir des requtes
dposes par les dtenus, en toute confidentialit par crit ou oralement lors d'un
entretien, et auraient pour comptence de " rechercher et proposer une solution aux
conflits entre dtenus et administration ". Pour l'instruction des requtes, ils auraient "
des pouvoirs de visite, de constat, dinformation, daudition et dobtention de
documents ", comprenant notamment le droit de " se faire ouvrir les cellules des
dtenus mme si ceux-ci sont placs au quartier disciplinaire et l'isolement ", de
rencontrer toute personne, d'assurer au sein de la prison " toutes permanences qu'ils
estiment ncessaires ". Des botes aux lettres fermes seraient places dans chaque
prison pour que les dtenus puissent dposer leurs courriers adresss au mdiateur
et collects quotidiennement.
Enfin, des " citoyens bnvoles ", nomms dans chaque tablissement,
interviendraient comme " dlgus du mdiateur des prisons ". Runis dans un "
Comit " lisant son prsident, ils auraient en charge dobserver les conditions de
dtention et " l'intermdiation " dans les relations des dtenus avec l'administration
pnitentiaire. Ils auraient galement des " prrogatives de visite, d'audition, de
transmission des requtes des dtenus et de saisine du directeur rgional ou du
ministre de la Justice ", sans entrave ni restriction. Leur prsence sur les lieux a
aussi t prvue pour constituer un " organe d'information prcieux autant pour le
contrleur gnral que pour les mdiateurs ".
Si la fonction de mdiation et dobservation est retenue, le mdiateur des prisons et
leurs dlgus devraient tre placs sous lautorit du Mdiateur de la Rpublique.