QU HA SALIDO MAL?

:
HALLAZGOS SOBRE LA IMPLEMENTACIN DE
POLTICAS PBLICAS PARA LA TRANSPARENCIA
A PARTIR DE UN CASO INSTRUMENTAL
Vctor S. Pea
El Colegio de Sonora, Mxico
vpena@colson.edu.mx

RESUMEN
Qu sucede una vez que una decisin pblica se lleva a la prctica? La
respuesta a esta interrogante se encuentra en el campo de la implementacin
de la poltica pblica, rea estudiada de manera discontinua a lo largo del
tiempo. Posterior a un recuento terico, el presente artculo explora, a partir
de un caso instrumental ubicado en un gobierno subnacional mexicano,
que ha implicado llevar a la realidad una decisin legislativa relacionada
con la transparencia. Entre los hallazgos destacan las situaciones de carcter
poltico, los acuerdos entre grupos y por la concentracin del poder en
pocos actores por ejemplo, como elementos coadyuvantes en la disparidad
entre lo planeado y lo ejecutado.
Palabras clave: Transparencia, Implementacin de polticas pblicas,
Corrupcin, Diseo institucional, Mxico.

Revista de Gestin Pblica | Volumen II, Nmero 2 | Julio-Diciembre 2013 | issn 0719-1820
pp. 405-438

WHAT HAS GONE WRONG?:

FINDINGS ON THE IMPLEMENTATION OF PUBLIC POLICIES
FOR TRANSPARENCY STARTING FROM AN INSTRUMENTAL
CASE

ABSTRACT
What happens once a public decision is put into practice? The answer to this
question lies in the field of public policy implementation, an area studied in
a discontinuous manner over time. After a theoretical account, this article
explores - starting from an instrumental case set in a Mexican subnational
government which has implied bringing a legislative decision related to
transparency to reality. Among the findings it is prominent situations of a
political nature, agreements between groups and concentration of power
in few actors, for example, as contributing elements to the gap between
what was planned and executed.
Keywords: Transparency, Public policy implementation, Corruption,
Institutional design, Mexico.

Qu Ha Salido Mal?: Hallazgos sobre la implementacin de Polticas

INTRODUCCIN
El presente es un estudio sobre implementacin de polticas pblicas, tema
relevante del que poco se ocupa la investigacin nacional y, en general, la
latinoamericana. Deca Elmore que en la mayora de los casos es imposible
afirmar si las polticas fracasan porque se basan en ideas errneas, o si
fracasan porque son buenas ideas mal llevadas a la prctica (Elmore 2000:
186). En polticas pblicas, la diferencia entre lo planeado y lo ejecutado
se conoce como brechas de implementacin. ste es, de manera muy
aproximada, el problema al que nos enfrentamos.
Realizar un estudio sobre implementacin de polticas pblicas conlleva
varias complicaciones: la ausencia de un marco terico unificado y la
histrica discrepancia entre las unidades de anlisis empleadas en los
estudios sobre administracin pblica y los de implementacin de poltica
pblica. A esto habr que sumarle que el cuerpo de estudios parcamente
ofrecen casos a partir de la realidad latinoamericana: aprendemos de poltica
pblica siguiendo las traducciones y conociendo los casos estadounidenses
o europeos cuyo contexto dista al propio, en esta parte del continente.
El presente artculo se desarrolla a partir de la siguiente pregunta
detonante: Qu implica llevar a la prctica una decisin pblica (en este
caso, de naturaleza legislativa)? Para ello, en la primera parte se abordan
someramente los marcos teorticos existentes sobre la implementacin
de polticas pblicas. Posterior a esto, el lector encontrar el recuento
de los hechos principales alrededor del episodio de la crisis que enfrent
el gobierno subnacional de Coahuila, entidad federativa ubicada en el
norte de Mxico que, contando con la segunda mejor Ley de Acceso a la
Informacin Pblica en el pas (CIDE 2010) paradjicamente, se present
el quiebre financiero producto de la falta de transparencia en el manejo de
las finanzas pblicas. Es, pues, un caso donde el diseo organizacional y el
entramado institucional se ponen a prueba en un contexto de crisis. En la
parte final, se destacan los principales hallazgos de este recorrido.
LA IMPLEMENTACIN COMO PROBLEMA DE POLTICA
PBLICA
Implementar es, desde el plano emprico, poner en funcionamiento, aplicar
mtodos o medidas para llevar a cabo algo. En el campo de la poltica
pblica se trata de un fenmeno complejo y, hasta hace relativamente poco
tiempo, sin anlisis. Esto ltimo ha provocado un conocimiento disperso
y poco consistente.

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En el texto seminal del tema que nos ocupa, para explicar la complejidad
de la implementacin, Pressman y Wildavsky (1998) reiteradamente
incluyeron ilustraciones de Rube Goldberg, satirizando lo que sucede entre
la decisin de que algo deba hacerse y la entrega del bien o la prestacin
del servicio pblico. Cuarenta aos despus, las complicadas y elaboradas
estructuras del ilustrador Rube Goldberg que desarrollan una simple
operacin, pudieran mantener su vigencia.
Sin embargo, que en la prctica la implementacin sea algo complejo,
dista de la comicidad que puede encontrarse en el trabajo el ilustrador:
la disparidad entre lo planeado y finalmente implementado, implica una
gestin pblica injusta que no podra, de forma alguna, generar valor en
los bienes o servicios que provee. Por esto, comprender la implementacin
de las polticas pblicas importa ms all del campo acadmico o el plano
terico.
Al respecto, Marilee S. Grindle llama brecha en la implementacin a la
disparidad qe frecuentemente hay entre lo que se enuncia como poltica y
lo que en realidad se ejecuta (Grindle 2009: 33), y califica como sensato
todo esfuerzo que pretenda hacer ms implementable una poltica pblica.
ESTUDIOS SOBRE IMPLEMENTACIN DE POLTICAS
PBLICAS
De acuerdo con Paul Berman,
[] el anlisis de la implementacin es el estudio de por qu las
decisiones provenientes de la autoridad (sean stas polticas, planes,
leyes u otras) no conducen necesariamente al logro de los resultados
previstos. Para plantearlo en trminos ms positivos, el anlisis de la
implementacin es el estudio de las condiciones bajo las cuales las
decisiones de la autoridad conducen efectivamente a los resultados
deseados (Berman 2000: 286).
Antes, debido a que el enfoque predominante de las polticas pblicas se
concentraba en el problema: el anlisis del proceso de las polticas tenda
a preocuparse por temas como cun racional, abierta o justa era o poda ser
la toma de decisiones (Parsons 2007: 477). Qu hacer despus de tomada
la decisin, fue algo hasta entonces ignorado. Posterior a ese momento, la
dcada de los setenta, el conocimiento al respecto ha presentado diferentes
estadios y ha avanzado a velocidades diferentes: hay un crecimiento
cuantitativo y cualitativo de los estudios sobre implementacin desde los
aos setenta y hasta entrados los aos ochenta; despus, en la dcada de los
noventa y principios de este siglo, la productividad acadmica y los avances
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teorticos al respecto, fueron escasos quizs, como dice Susan M. Barret

(2004, referida por Bastien 2009: 666), por la creencia de que la reformas
provenientes de la Nueva Gestin Pblica (NGP) habran de solucionar las
fallas en la implementacin.
De las complejidades inherentes al estudio de la implementacin
La literatura sobre implementacin identifica como complejo su estudio
por las siguientes tres razones: 1) su conceptualizacin; 2) la unidades
de anlisis empleadas; 3) los pocos casos/muchas variables que pueden
estudiarse.
Respecto a la construccin del concepto, no existe uniformidad sobre
qu debe entenderse por implementacin: hay tantas definiciones como
autores han estudiado el tema. Dada su caracterstica polismica cabra, al
menos, un doble sentido de implementacin: es el proceso de convertir
un mero enunciado mental (legislacin, plan o programa de gobierno) en
un curso de accin efectivo y es el proceso de covertir algo que es slo un
deseo, un efecto probable, en una realidad efectiva (Aguilar Villanueva
2000: 47).
El sealamiento de la ausencia de una integracin conceptual de los
estudios sobre la implementacin pblica no es nuevo. Ya en su texto
de 1981, La Implementacin de la Poltica Pblica: Un Marco de Anlisis,
Paul A. Sabatier y Daniel A. Mazmanian sealaban algunos esfuerzos
realizados buscndola: los estudios de Rein y Rabinovitz, los de Bardach,
los de Berman y, finalmente, los de Van Meter y Van Horn (Sabatier y
Mazmanian (2000 325-327), como ejemplos ms destacados.
Para Sabatier y Mazmanian, en su propuesta de marco conceptual del
proceso de implementacin,
[] la funcin central de anlisis de la implementacin consiste
en identificar los factores que condicionan el logro de los objetivos
normativos a lo largo de todo el proceso. Estos factores pueden
dividirse en tres categoras amplias: 1) la tratabilidad del o de los
problemas a los que se dirige el estatuto1; 2) la capacidad del estatuto
para estructurar apropiadamente el proceso de implementacin; y
3) el efecto neto de las diversas variables polticas en el apoyo a los
objetos estatutarios (Sabatier y Mazmanian 2000: 329).
Diversos anlisis existentes sobre implementacin lo ubican como la
1 Para Sabatier y Mazmanian, la implementacin es el cumplimiento de una decisin
poltica que, por lo general, se plasma en un estatuto. De aqu el empleo de este
vocablo.
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consecuencia de tres etapas (hacer la poltica, implementar la poltica,

resultados), aun cuando la evidencia muestra que la relacin de etapas
dentro del proceso es ms complejo que esto (Berg y Colton 1985). Hay
quien seala que, incluso, el propio anlisis por etapas, muy socorrido en
el estudio de polticas pblicas no ofrece claridad al respecto: si la mayor
parte de los actos administrativos o quizs todos ellos hacen poltica y
cambian la poltica al intentar implementarla [] [entonces debiramos]
analizar la implementacin como parte del policy-making dice Lindblom
(citado por Aguilar Villanueva 2000: 34).
La carencia de un cuerpo terico coherente relacionado con la
implementacin de polticas pblicas tambin ha sido sealado por
Berman (2000).
En relacin con las unidades de anlisis, Hasenfeld y Brock (1991), en
su esfuerzo por unificar la produccin literararia sobre implementacin,
advierten la utilizacin de, al menos, cuatro diferentes unidades de
anlisis, lo que dificulta su sistematizacin. Por una parte, se encuentran
los estudios cuya unidad de anlisis engloba incentivos, la autoridad legal y
el diseo tcnico de los instrumentos empleados en la poltica; un segundo
grupo de estudios, emplean como unidad de anlisis el trabajo en red
interorganizacional, ya sea vertical u horizontal; un tercer grupo se enfoca
en los procesos intraorgnicos. Finalmente, una cuarta clase de estudios
emplean como unidad de anlisis a los actores individuales.
Identificado por Lijphart (citado por Goggin 1986), el problema muchas
variables/pocos casos dificulta el diseo de investigaciones cuantitativas y,
con ello, el desarrollo del conocimiento sobre implementacin de polticas
pblicas. Bajo esta denominacin, se pretende retratar la situacin a la
que se enfrenta el investigador que encuentra, al mismo tiempo, pocos
casos de estudios comparables entre s (cada experiencia es nica) y muchas
variables, a las que pudiera deberse la falla o xito de la propia experiencia,
de cada caso.
Para el caso particular, aplicable solo en estudios cuantitativos, se han
propuesto (Homans y Lijphart, citados por Goggin 1986) tres estrategias:
decrecer el nmero de variables incluyendo nicamente las crticas2,
incrementar el nmero de casos e introducir elementos de control.

2 Goggin (1986: 332), propone como variables crticas independientes: 1) el contenido

de la poltica pblica; y 2) el setting, es decir, la gente y organizaciones involucradas
en la implementacin; y como variables crticas dependientes: 1) duracin; y 2)
cambio.

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Clasificacin por generaciones del conocimiento existente

Los estudios elaborados en poco ms de cuatro dcadas, en los cuales se
han presentado momentos de estancamiento y momentos en los que el
inters por el tema revive (Cairney 2009), han sido clasificados por diversos
autores para facilitar su comprensin.
Para Milbrey McLaughlin (1987), por ejemplo, son dos las generaciones
que deben considerarse: la primera, donde se descubre que la
implementacin es un problema, y la segunda, donde el trabajo de campo
comienza a derivar interesantes contribuciones. Para ese entonces, el texto
se publica en 1987, McLaughlin preve existir una tercera generacin
de estudios enfocados en los problemas de microimplementacin y de
macroimplementacin3. En 1991, Hasenfeld y Brock propusieron tres
categoras: el trabajo que poda agruparse en las teoras top-down, las teoras
de bottom-up y las interativas. A partir de entonces, las categorias top-down
y bottom-up son aceptadas y reproducidas de manera generalizada.
De acuerdo con el estudio introductorio sobre la implementacin
elaborado por Luis F. Aguilar Villanueva (1993, 1996, 2000), pueden
identificarse tres generaciones de estudios: la primera, producto de la
frustracin provocada en acadmicos y practicantes por la nula incidencia
de las polticas pblicas en los objetivos propuestos; la segunda, que
enfatiz la idea de una implementacin desde abajo como una reaccin al
diseo e implementacin de las polticas pblicas bottom-up donde, segn
se consider, se encontraba el problema; la tercera, la implementacin
desde arriba o top-down.
Para las polticas pblicas, al menos en Estados Unidos, la dcada de los
aos sesenta fueron de optimismo: se generaron legislaciones para erradicar
racismo, pobreza y desigualdad. Sin embargo, dicho optimismo dur poco:
para la siguiente dcada, quedaba demostrado que aquellas suposiciones
de que las leyes se implementaban por ellas mismas, ya no parecan vlidas
[] [por lo que] la implementacin de las polticas pblicas comenzaron
a atraer la atencin4 (Sarbaugh-Thompson y Zald 1995: 25).
De esta generacin, uno de los trabajos ms citados [] es el de
Martha Derthick (1972), New Towns In-Town [] [por haber] lanzado
por primera vez la pregunta terica Why a federal program failed?, por qu
fallan los programas federales (Aguilar Villanueva 2000: 37). Pressman y
Wildavsky, por cierto, la reconocen en el prefacio de su estudio. Derthick
3 Ambas, la macroimplementacin y la microimplementacin, son estudiadas por
Berman, y aqu estn descritas a partir de Aguilar Villanueva (2000).
4 Traduccin del autor.
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estudia un programa iniciado en 1967, durante la presidencia de Johnson,

por el que se construiran comunidades modelo en terrenos sobrantes de la
propiedad federal en Washington, San Antonio, Atlanta, Michigan y San
Francisco. El estudio refleja una situacin donde hay un aparente acuerdo
al principio, y luego, muy pronto, surgen desavenencias que bloquean el
programa (Pressman y Wildavsky 1998: 175).
Conforme avanzaba la dcada de los setenta, se comprendi que
el problema central se localizaba en la implementacin de las polticas
pblicas ms que en su diseo (Aguilar Villanueva 2000: 25) que los
implementadores tena una mayor participacin y que, incluso, la sola
obediencia no garantizaba el xito de lo planeado. Comienza, entonces,
la identificacin de factores tales como la complejidad de la poltica, el
tamao de la organizacin implementadora, el compromiso existente
en ellas, es decir, las principales aportaciones de esta generacin. Cmo
resolver los problemas de implementacin es un tema poco explorado en
esta generacin: comienza a intuirse, sin que exista un buen desarrollo,
que los problemas podran resolverse clarificando la relacin entre metas
y medios (Comfort 1981:C77), definiendo no slo el qu, sino el cmo.
Otra caracterstica de esta etapa, como apunta Goggin (1986), es que la
mayor parte de los estudios se ocupan de una sola autoridad responsable
de la implementacin de una poltica pblica, ya sea en una o en varias
localidades. No fue, pues, una generacin optimista ni tena razn para
serlo, aunque su presuncin inicial de las polticas pblicas como zona de
desastre los condujo a generalizaciones tericamente discutibles (Aguilar
Villanueva 2000: 32). Esto se debe a que el concepto de fracaso o fallo de
una poltica pblica, en la ptica contempornea al menos, es criticado
toda vez que es dificil tomar decisiones acerca de su efectividad sin una
implementacin total de la poltica pblica (Corbett y Lennon, citados
por Cooley 2010: 68).
La segunda generacin, dedicada a realizar estudios en una lgica topdown, se caracteriza por enfocarse en cmo el proceso de implementacin
puede estructurarse para conseguir los objetivos (Hasenfeld y Brock 1991:
452). Para este momento, es evidente que los fracasos [el no alcanzar los
objetivos] pueden deberse a una defectuosa implementacin (Aguilar
Villanueva 2000: 32).
El estudio emblemtico de esta generacin, con el que se considera
inicia formalmente el estudio de la implementacin, fue el elaborado por
Pressman y Wildavsky en 1973. El trabajo de estos dos autores es producto
de entrevistas con los actores pertinentes y [el] anlisis de documentos
de polticas pblicas y otros temas relacionados durante tres aos con el
objetivo de determinar dnde se cometieron errores (Parsons 2007: 484).
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La experiencia descrita es la de la agencia Administracin del Desarrollo

Econmico (ADE), creada por el Congreso de los Estados Unidos a
mediados de la dcada de los sesenta5, responsable de implementar un
programa generador de empleo a travs de la provisin de obra pblica.
Para experimentar la implementacin se eligi la ciudad de Oakland.
La primera gran conclusin a la que se llega en el estudio en cita
resume la reconstruccin que se hace, en los primeros cuatro captulos,
de la experiencia de la ADE: Cuanto ms larga sea la cadena de causas,
ms numerosas sern las relaciones recprocas que se establezcan entre
los eslabones y ms compleja se volver la implementacin (Pressman y
Wildavsky 1998: 56). Se presentan, adems, dos trminos acuados en el
campo de la implementacin de la poltica pblica:
Denominamos punto de decisin a cada ocasin en que tenga que
registrarse un convenio para que el programa contine. Y le damos
el nombre de certificacin a cada caso en el cual se requiera que un
participante exprese su consentimiento por separado. La suma del
nmero de certificaciones necesarias que se contienen en los puntos
de decisin durante la vigencia del programa, da al lector una idea de
la tarea que se emprende para lograr la implementacin. (Pressman
y Wildavsky 1998: 57).
Por vez primera hay un reconocimiento expreso de que la mera
descripcin del fracaso poco provee en la solucin del problema. Habra
que penetrar ms profundo en las races del fracaso, pues hay sorpresa
y, por tanto, impulso a la bsqueda de explicacin, cuando se malogra
una poltica que desde su comienzo goz de consenso serio, disponibilidad
de recursos, criterios legislativos precisos y compatibles y la oposicin fue
inexistente (Pressman y Wildawsky, citados por Aguilar Villanueva 2000:
43).
A partir de este trabajo, la implementacin deja de ser concebida como
una consecuencia lgica y necesaria al diseo de la poltica pblica: lo
que esperamos demostrar es que lo aparentemente sencillo y directo es
realmente complicado y retorcido (Pressman y Wildavsky 1998: 178); y,
como problema, deja de ser considerada como la excepecin, para volverse
la regla: alguien que vaya siempre en busca de circunstancias inslitas y
acontecimientos dramticos no puede apreciar lo dificil que es hacer que
acontezca lo ordinario (Pressman y Wildavsky 1998: 53). Si bien se reconoce
5 Se genera a travs de la Ley de Desarrollo Econmico y Obras Pblicas, aprobada el
26 de agosto de 1965.
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que pocos programas podran emprenderse si se tuvieran que especificar

de antemano todos los participantes [] [por lo que] [] algo tiene que
dejarse al avance de los acontecimientos (Pressman y Wildavsky 1998:
176), se advierten ya caractersticas que provocaron una implementacin
deficiente. Primero, la multiplicidad de participantes y perspectivas. Esto
se debe a una de las siguientes razones: 1) la incompatibilidad directa con
otros compromisos, es decir, los participantes podran estar de acuerdo en
los mritos de la poltica a implementar pero descubrir que es incompatible
con otras metas de la organizacin; 2) no hay incompatibilidad directa,
pero s una preferencia por otros programas; 3) existen compromisos
simultneos con otros proyectos; 4) existe subordinacin a otras entidades
que no ven la urgencia de la implementacin de la poltica pblica; 5)
existen diferencias de opinin sobre la jefatura y funciones propias de la
organizacin; 6) existen diferencias legales y de procedimiento entre las
agencias participantes; 7) carecer de recursos para apoyarlas o, en trminos
de los autores, existe acuerdo junto con la falta de poder (Pressman y
Wildavsky 1998: 184-189). Segundo, la multiplicidad de decisiones que
disminuye la probabilidad de xito de la poltica pblica. Tercero, la
existencia de ms de una meta y ms de un curso de decisiones. Cuarto, el
surgimiento de decisiones inesperadas. Finalmente, quinto, la demora que
toma la implementacin del programa que los autores relacionan con los
recursos a emplearse.
El texto identifica dos remedios administrativos muy socorridos
(Pressman y Wildavsky 1998: 220) que en verdad son paliativos a los
problemas de implementacin: 1) salir de la burocracia y 2) la coordinacin
entre participantes.
Salir de la burocracia significara: establecer una nueva organizacin,
lo que significa contratar nueva gente, elaborar reglas nuevas y elaborar
modelos de operacin que se considere eliminan los problemas ya
identificados. Significa, tambin: a) un trato diferenciado por tiempo
limitado; b) gastos adicionales; c) la inexperiencia de la organizacin
creada para afrontar el problema. Buscar la libertad/independencia de la
organizacin significa dos costos: a) por lo general, una estructura plural
de direccin ejecutiva, lo que implica una franca invitacin a que una
diversidad de partes interesadas exijan tener representacin; y b) se pierde
el contacto con las fuerzas polticas necesarias para mantener el empuje de
la organizacin (Pressman y Wildavsky 1998: 221-222).
Coordinacin entre participantes, dicen los autores, resulta una palabra
de engaoza sencillez. Y agregan:
[] cuando un burcrata le ordena a otro que coordine un plan de
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accin, quiere decir que ste debe ser aclarado con otros participantes
oficiales que tienen cierto inters en el asunto, lo cual entraa una
manera de compartir la culpa en el caso de que las cosas salgan mal
[] es tambin una forma de aumentar la capacidad de pronosticar
el aseguramiento de cada acuerdo necesario para acometer una accin
futura [] Coordinacin significa conseguir lo que no tenemos.
Significa crear unidad en una ciudad que est desunida. (Pressman y
Wildavsky 1998: 227-228).
Finalmente, se identifican dos clases de medidas que pueden tomarse:
1) considerar medios ms directos para alcanzar los fines; 2) centrar la
atencin, tanto en la creacin de la maquinaria de la organizacin para
ejecutar el programa como en su lanzamiento (Pressman y Wildavsky
1998: 240).
Por su parte, para Rein y Rabinovitz los encargados de la implementacin
deben tomar en cuenta el resultado del proceso [legislativo] y asumir que
uno de los imperativos formales de los funcionarios pblicos ser obedecer
la ley tal y como haya sido formulada (Rein y Rabinovitz 2000: 150).
A lo anterior, los autores le denominan el imperativo legal. Este va
aparejado con el imperativo racional-burocrtico, integrado por la
concepcin, de parte de los burcratas, de: 1) la viabilidad de la poltica
pblica; y 2) de la coherencia que detecte con los principios que rigen su
actividad. Hay, en el trabajo de Rein y Rabinovitz, un tercer imperativo
denominado imperativo consensual, que incluye la cooperacin entre
actores involucrados en la elaboracin de la poltica pblica (Rein y
Rabinovitz (2000: 153-159). Desde la perspectiva de estos autores, una
decisin correcta al inicio de la elaboracin de la poltica pblica es lo que
garantizara el xito. Elaboran, incluso, una lista de factores necesarios para
este fin: 1) la fuerza y el prestigio del comit legislativo en el que el proyecto
de ley se origina; 2) la experiencia de los miembros del Comit generador
de la ley de la que se desprende la poltica pblica; 3) el grado en que los
desacuerdos existentes durante el proceso legislativo fueron impugnados;
4) el nivel de apoyo a la ley de parte de los legisladores y las comunidades
donde se implementara el resultado de la ley (Rein y Rabinovitz (2000:
151).
Derivado de los estudios contenidos en esta generacin, de acuerdo
con Cairney (2009: 357), el xito de una poltica pblica requiere seis
condiciones: 1) que exista un entendimiento de los objetivos de la poltica y se
le identifican como consistentes; 2) que la poltica funciona como se espera
al momento de implementarla; 3) que las tareas por hacer son especficas y
claramente comunicadas; 4) que los recusos (inlcuida la voluntad poltica)
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estn comprometidos; 5) que se mantenga el apoyo de los grupos de inters;

y 6) que los factores externos al proceso (situaciones socioeconmicas, por
ejemplo) no socavan significativamente la implementacin.
La generacin tercera generacin, enfocada a los estudios bottom-up,
se caracteriza por estudiar la implementacin desde la perspectiva de las
organizaciones y los actores responsables de llevar a la prctica la poltica
pblica (Hasenfeld y Brock 1991: 452). Hasta el trabajo de Myrtle (1983),
dentro de esta generacin, la mejora en la implementacin tambin
podra lograrse con medidas relacionadas: administracin por objetivos,
presupuestacin base cero, plan de pagos basados en desempeo. Es
precisamente Myrtle quien cambia esta perspectiva al proponer un
marco que considere la implementacin como un problema social y
de cambio organizacional y, con esto, la macroimplementacin y la
microimplementacin. La primera de ellas, la macroimplementacin,
se enfoca en la necesaria colaboracin entre organizaciones; la segunda,
en trminos de McLaughlin, se presenta donde en el proceso de
implementacin, el cambio es, ultimadamente, el problema de la unidad
ms pequea. A cada paso del proceso, una poltica es transformada de
acuerdo cmo los individuos la interpretan y responden a ella (traduccin
del autor) (McLaughlin 1987: 174), es decir, la personas encargadas de la
implementacin.
A partir de la segunda generacin, existe una visin ms eclctica del
problema de la implementacin al reconocrsele su naturaleza variable y
la presin existente entre las dimensiones poltica y administrativa o de
gestin (Goggin 1986: 328).
Toda vez que los modelos de abajo hacia arriba enfatizan bastante el
hecho de que los implementadores con trato directo con el pblico aplican
las polticas con discrecionalidad (Parsons 2007: 489), el anlisis de la
discrecionalidad comienza a ocupar un lugar importante en los estudios
sobre el tema. Al respecto, Elmore, criticando la propuesta dominante de
la generacin top-down, seala:
[...] cuando la implementacin consiste esencialmente en el control
de la discrecionalidad, tiene como consecuencia, por un lado, que
se reduzca la confianza en el despliegue de los conocimiento y
habilidades en el nivel operativo y, por otro, que se dependa ms de
soluciones abstractas y homogneas (Elmore 2000: 267).
Entonces, para los estudios que pueden incluirse en esta generacin, tal
y como se refiere en los trabajos de Lipsky, el control sobre la gente no
es la va para la implementacin efectiva (Parsons 2007: 488). En otras
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palabras, habra que dejarlos tomar decisiones con base en lo que perciben
al momento de implementar la poltica pblica.
Sobre la importancia de la organizacin, Hepburn y Goodstein (1986)
identifican como impedimentos de una implementacin exitosa: la
resistencia al cambio del personal clave cuando ste siente que la tarea va
en contra de sus creencias y la generacin de riesgo a su situacin de poder
y autoridad dentro de la organizacin.
QU SALI MAL? COAHUILA, MXICO: DE LA MEJOR LEY
EN TRANSPARENCIA AL VIRTUAL QUIEBRE FINANCIERO
POR MANEJO OPACO DEL DINERO PBLICO
Para comprender lo relacionado con la transparencia y el acceso a la
informacin pblica en Mxico deber tenerse en cuenta la naturaleza
federalista del pas: sin contradecir un pacto nacional consagrado en la
Constitucin, cada orden subnacional (llamado entidad federativa o
estado; 32 en total) tiene un gobierno integrado por un rgano Legislativo,
uno Ejecutivo y uno Judicial. Aun cuando por razones financieras y
presupuestales pudiera pensarse que los gobiernos subnacionales estn
subordinados al nacional, esto no es as: cada entidad federativa disfruta
cierto grado de autodeterminacin y autonoma en algunas materias. La
transparencia y el acceso a la informacin, entre ellas. Esta situacin ha
generado que, a lo largo de poco ms de diez aos, en Mxico existan
ms de una treintena de experiencias a manera de laboratorios para el
observador de polticas pblicas.
El caso aqu referido se ubica en el gobierno subnacional del estado
de Coahuila. El titular del Ejecutivo, el Gobernador como se le
denomina, no termin su periodo de seis aos, pues fue designado por
el Partido Revolucionario Institucional (PRI) como su lder nacional.
Su posicionamiento en el contexto poltico, no es menor: se trataba de
la posicin formal ms cercana al entonces contendiente con mayores
posibilidades de ser Presidente de la Repblica, Enrique Pea Nieto.
El 2 de diciembre de 2011, en su carcter de Presidente del Comit
Ejecutivo Nacional del PRI, Humberto Moreira Valds (para entonces
Gobernador con licencia de Coahuila) dirigi un mensaje corto a quienes
asistan a la XXVIII Asamblea Extraordinaria del Consejo Poltico.
Renunciaba a esa posicin nueve meses despus de haberla asumido:
Hoy llego con ustedes para decirles que presento mi renuncia como
Presidente del Comit Ejecutivo Nacional del Partido. La presento
[] porque no voy a permitir que por una guerra meditica se est
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tratando de daar a mi partido, que tantas oportunidades me ha

dado [].
La guerra meditica aludida por Humberto Moreira Valds detona menos
de una semana antes de las elecciones para elegir Gobernador de Coahuila,
el 3 de julio de 2011, como consecuencia de la cobertura hecha por medios
de comunicacin sobre las denuncias penales presentadas por integrantes
del Partido Accin Nacional (PAN). Posterior a esas denuncias, y en esto
radica el seguimiento dado por los medios de comunicacin, se dara a
conocer: 1) un endeudamiento superior a lo permitido por las normas
aplicables, mismo que hasta entonces haba sido negado y ocultado; 2) la
falsificacin de documentos para la tramitacin de una parte del monto
total de la deuda; y 3) lo que sera una red de corrupcin que involucra
servidores pblicos del Estado de Coahuila y la Secretara de Hacienda y
Cuenta Pblica (SHCP) del Gobierno Federal. Como consecuencia del
endeudamiento excesivo, el Congreso del Estado, con mayora del PRI:
1) reform algunas leyes dotndolas con efectos retroactivos, intentando
enmendar toda accin realizada contraria a la ley; y 2) aprob, sin que
existiera informacin sobre la aplicacin del recurso debido, un decreto
para el refinanciamiento de la deuda. Estos dos movimientos, por cierto,
han sido sealados por la oposicin como ilegales ante tribunales, estando
pendiente la resolucin jurisdiccional.
Guerra meditica o natural cobertura de una serie de hechos con inters
social y, por ende, noticioso, el problema de la deuda en Coahuila deton
un ao antes de las elecciones presidenciales del 2012. Humberto Moreira
Valds, aun cuando no se ha acreditado su participacin directa, tena pocos
meses de haber asumido la presidencia del partido que, de acuerdo con
diversas encuestas, tiene las mayores oportunidades de ganar las elecciones.
No es asunto menor.
El episodio es significativo, al menos, desde tres aproximaciones:
primera, en lo poltico nacional, es la separacin anticipada del lder
formal del partido poltico con las ms altas probabilidades de obtener la
Presidencia de la Repblica; segunda, en lo poltico estatal, incide en el
liderazgo multidimensional depositado en quien fuese el Gobernador de
Coahuila. Hay una tercera aproximacin: la relacionada con la gestin de
lo pblico.
Las primeras dos aproximaciones son de aprovechamiento para la
disidencia en la arena poltica. Este trabajo pretende, apartndose de ellas,
optar por el tercero de los caminos cuyas lecciones y conclusiones tendrn
un ms amplio espectro de beneficiarios.
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Qu Ha Salido Mal?: Hallazgos sobre la implementacin de Polticas

Posterior al caso Coahuila, en la agenda pblica se coloca el tema de los

mecanismos para la adquisicin de la deuda. El tema de la transparencia, ya
en la agenda nacional desde al menos diez aos antes, regresa como prioridad.
En el caso particular de Coahuila, comprender las implicaciones del monto
reconocido de la deuda contrada, alrededor de US $ 3.000.000.000, a
febrero de 2012, es apenas el inicio: 1) a lo largo de cinco aos se neg su
existencia; 2) no hubo, producto de alguno de los mecanismos de acceso a
la informacin, indicio alguno que pudiese advertir qu estaba por suceder;
3) como ya qued asentado, una parte se tramit presentando documentos
apcrifos y, de la deuda en general, no es claro el destino del monto total;
4) la Ley de Deuda se reform en repetidas ocasiones para aplicarla de
manera retroactiva buscando la convalidacin de actos ya consumados;
y 5) el Congreso del Estado aprob lo necesario para el refinanciamiento
de la deuda sin tener a la vista documentacin que soportara el origen y el
destino de los recursos. En todo esto, el denominado comn fue la falta de
transparencia.
Todo lo anteriormente descrito se presenta en un estado donde existen
los mismos o ms controles legales y orgnicos para el control del gasto.
Detona en un Estado donde al Instituto Coahuilense de Acceso a la
Informacin Pblica (ICAI), rgano constitucional autnomo autoridad
en la materia, se le reconocen seis clases de autonomas. Detona en el
Estado cuya poltica pblica de transparencia surge de la segunda mejor
ley de acceso a la informacin pblica del pas6. Entonces qu sucedi en
Coahuila?
Primer episodio de la transparencia en Coahuila
Nelly Herrera, activista social en Coahuila por ms de 30 aos, recuerda
los orgenes de lo que sera la transparencia en Coahuila: All en el 2001,
por cuestiones polticas, de ascenso al poder, en este caso del Gobernador
Enrique Martnez y Martnez, antecesor de Humberto Moreira Valds,
trat de crearse una imagen democrtica y hace reformas de fondo tanto
electorales como de participacin ciudadana [] [de donde se derivara la
Ley de Acceso a la Informacin Pblica] (Herrera, en entrevista). Adems
de la participacin ciudadana, en Coahuila, la transparencia se origina con
la firma de un convenio interinstitucional suscrito por los tres poderes del
Estado (el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial) y el Instituto Electoral7.
6 En el estudio Mtrica de la Transparencia 2010 (CIDE 2010), se evaluaron cuatro
aspectos de todos los organismos de acceso a la informacin: normatividad, portales,
usuario simulado y capacidades institucionales. De acuerdo con los resultados de
este estudio, Coahuila tiene la segunda mejor ley. En portales, obtuvo el lugar 23.
En usuario simulado, el lugar 13. En capacidades institucionales, el lugar 22. Ms
informacin puede consultarse en www.metricadetransparencia.cide.edu
7 No se tiene conocimiento de un ejercicio participativo como ste en alguna otra
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En noviembre de 2004, se constituye el rgano Superior de la

organizacin que promovera y vigilara la transparencia: la primera
generacin de consejeros se integr por Eloy Dewey Castilla, Alfonso
Villarreal Barrera y Jos Manuel Gil Navarro.
Del diseo legislativo original del organismo para la transparencia en
Coahuila, tres datos fundamentales: primero, el encargo de Consejero
durara siete aos con excepcin de la primera generacin, en la que
existi diferenciacin en los periodos de manera escalonada para evitar la
renovacin total cada periodo; segundo, el encargo de Presidente, decidido
entre los tres, durara lo que la consejera de quien la ostentara; tercero,
no exista regulacin sobre si un consejero poda o no ser ratificado en su
puesto.
La primera decisin que tomaron los tres consejeros fue la eleccin
del Presidente, con su voto y el de Manuel Gil, sera Eloy Dewey. La
unanimidad no se logr por el voto disidente de Alfonso Villarreal. Las
diferencias que pudieran existir entre los Consejeros no superaban sus
coincidencias. Dewey perciba en el Consejo una ferviente conviccin en el
tema. ramos idealistas o ingenuos: pero lo ramos. Creamos en un tema,
que era para bien de una democracia y de una sociedad ms participativa.
Mis compaeros en un principio lo tenan, y eran congruentes con lo que
yo pensaba (Dewey, en entrevista).
Pero la duracin de la presidencia, que de acuerdo con la Ley coincidira
con la duracin de la consejera de quien la ostentara, dificultaba la
situacin:
Justo antes de asumir la consejera, tuvimos una reunin []
los tres consejeros y comenzamos a analizar la conveniencia de
que la presidencia fuera de dos aos y de carcter rotativo, por el
desgaste en el tema que representaba para el propio Presidente y que
consideramos que un elemento esencial del sistema democrtico era
la posibilidad de que todos pudiramos ser Presidente. Y, en aquel
entonces, se tom un acuerdo: que bamos a tener una presidencia
rotativa, dos, dos y dos aos [] el desconocimiento de ese acuerdo
[de parte de Eloy Dewey] fue uno de los factores determinantes, para
que la relacin fuera contaminndose (Villarreal, en entrevista).
Todos queran ser Presidente y hubo un acuerdo verbal contrario a lo
establecido por la Ley aunque se argumenta por parte de los involucrados
que no fue para quebrantarla. Se haba plantado la semilla que germinara
entidad. Da muestra del acuerdo poltico entre los principales actores dentro de una
entidad federativa mexicana.

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Qu Ha Salido Mal?: Hallazgos sobre la implementacin de Polticas

a los tres aos, con la salida anticipada de Eloy Dewey.

En esta primera etapa, el nfasis estuvo en la seleccin de personal: se
busc personal con un perfil adecuado bajo criterios tcnicos a pesar de que
pasaban siempre por un filtro poltico, recuerda Crdenas (en entrevista).
Ese filtro poltico se encontraba dentro del ICAI, en el Consejo General.
Las decisiones sobre el ingreso de personal, la estructura y las funciones
no estaban alejadas de una lgica poltica. En este panorama, el ICAI
trabaj sin mayores complicaciones. Desarroll e implement una fuerte
campaa de publicidad y propaganda invitando a la comunidad a ejercer el
derecho de acceso a la informacin, se construy la relacin con los sujetos
obligados, se mantuvo la relacin con medios de comunicacin y sociedad
civil organizada.
Fue un inicio tan complicado como cualquiera, sin mayores sobresaltos
salvo los propios del trabajo:
[] [despus del primer ao se fue avanzando] a pasos lentos, un
poquito con el lastre de la burocracia de las instancias pblicas []
fue avanzando desde el punto de vista organizacional, desde el punto
de vista estructural, independientemente de las fuerzas internas que
se movan desde lo poltico y desde el perfil de cada uno de los tres
lderes de la organizacin, que eran los tres consejeros. Y otro lder
satelital, que en este caso era la Secretara Tcnica (Crdenas, en
entrevista).
Quien entonces fue Director General del ICAI, al respecto dice:
Creo que lograron avanzar, hasta que vino la intencin de sacar al
presidente [Eloy] Dewey. La intencin, que no sabemos de dnde
vino, que l denunci y todo. Ese sisma, fue el que comenz a
romper con el avance que se tena (en entrevista).
El segundo ao de existencia del ICAI coincide con el primero de la
administracin de Humberto Moreira Valds. En palabras de Dewey,
entonces Presidente del ICAI,
En 2005, funcion bien [el ICAI], 2006 funcion bien. Hasta que
lleg el segundo ao [del Gobierno de Humberto Moreira Valds]
donde comenzaron los problemas de carcter institucional, en la
cpula del Consejo [General del ICAI] por los intereses propios.
Al haber creado ya una Institucin, una estructura funcional, tan
funcional que es fecha que opera (en entrevista).
La relacin entre los tres consejeros cabeza del ICAI fue cambiando,
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siendo Eloy Dewey quien se llev la peor parte:

Comenc a percibir, en los compaeros, un alejamiento del tema;
un restarle compromiso autntico. Cmo se reflejaba? En hacer
reuniones alejadas de la capital, ocultar el tema, tener un bajo perfil
[] inclusive, a m me tuvieron un vocero, o comenzar a ver la
posibilidad de una vocera [] comenzamos a recibir solicitudes
sobre mi persona y sobre la Institucin, a ver si encontraban por ah
algn lado vulnerable [] mi celular lo cancelan, sin decir agua va
[para restringir la comunicacin] [] son formas de intimidacin
(Dewey, en entrevista).
Las diferencias entre los Consejeros comenzaron a afectar el desarrollo
del trabajo de la organizacin pblica:
Yo creo [recuerda Crdenas, entonces Director General] que
el instituto se enfrasc en una lucha poltica muy fuerte, con
mucho peso meditico, pero a la vez tratando de arrancar una
estructura administrativa [] se enfrasc en un, dira yo, un
galimatas, en un laberinto. No estbamos nadie preparados a ese
nivel de exposicin meditica, ni a ese nivel de presin poltica y,
entonces, lo administrativo pasaba a segundo plano (Crdenas, en
entrevista).
Pero las diferencias parecan irreconciliables. Alfonso Villarreal recuerda,
Tuvimos la madurez y tuvimos la entereza de reconocer que no
nos ponamos de acuerdo y que necesitbamos de alguien que nos
pusiera de acuerdo [] [en aqul momento] tenemos puntos de
incompatibilidad, pero llegamos a un punto compatible: estamos
de acuerdo que no nos ponemos de acuerdo?; estamos de acuerdo
que no nos vamos a poner de acuerdo?; estamos de acuerdo que
tenemos que ponernos de acuerdo? (en entrevista).
Se contrat un servicio externo de asesora para disminuir las diferencias
entre los Consejeros.
Estaban los tres consejeros recibiendo ayuda externa a travs de la
consultora cuando se vuelve evidente que las diferencias con el entonces
Presidente del ICAI haban superado al propio instituto: el Congreso del
Estado entra en la disputa.
En noviembre de 2006 se presenta una iniciativa de reforma a la Ley del
ICAI por la que se pretende acortar a dos aos la duracin de la presidencia
y hacerla de carcter rotativo entre quienes eran consejeros.
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Qu Ha Salido Mal?: Hallazgos sobre la implementacin de Polticas

Aun cuando se considere que el cambio fue impulsado desde fuera,

requiri de la aceptacin de quienes ya estaban dentro, es decir, los dos
consejeros: Gil y Villarreal. Dewey, aun Consejero Presidente, comienza
una lucha solitaria para defender su presidencia. Aprobada la reforma, los
consejeros Manuel Gil Navarro y Alfonso Villarreal Barrera, la pusieron
en prctica en febrero de 2007 cuando, por votacin de dos contra uno,
remueven a Dewey de la presidencia quedando, en su lugar el ms joven
de los tres, Gil Navarro. Dewey contina como Consejero y promueve una
serie de mecanismos legales buscando su restablecimiento.
Los esfuerzos de Dewey tuvieron frutos en diciembre de 2007, por
lo que se le tiene que restituir la presidencia. Como reaccin a esto, los
consejeros Gil y Villarreal publicaron en medios impresos de comunicacin
una carta abierta en donde se pudo leer que Los consejeros del ICAI,
Manuel Gil Navarro y Alfonso Ral Villarreal sealamos que Eloy Dewey
ser Presidente del ICAI en virtud de una resolucin jurisdiccional y no
del acuerdo ni mucho menos del consenso con sus pares (Palabra, 12 de
diciembre de 2007).
En septiembre de 2008, nueve meses despus de que Dewey Castilla
reasumir la presidencia, dos de los tres consejeros presentan en sesin y
aprueban, sin discusin una nueva plantilla, laboral del instituto. Dewey se
manifiesta en contra y sorprendido: el Presidente no poda opinar, siquiera,
sobre el organigrama. Es evidente que Villarreal cumpla su palabra de que
sera un Presidente por ley, pero no reconocido por sus pares.
Dewey renuncia siendo Gil Navarro quien asume el puesto. El cambio
en Presidencia no fue el nico, en perspectiva de Alejandro Crdenas, ex
director del ICAI: despus de ese sisma, me parece que se comenzaron a
cobrar cuotas de poder. Y empez a llegar personal vinculado a gobierno.
(Crdenas, en entrevista). Comienza, tambin, a cambiar la relacin con la
sociedad civil organizada, disminuyendo.
Cambio de gobierno: primeros indicios de opacidad
En tanto el Consejo General del ICAI se desgastaba con el conflicto por la
Presidencia, aparecieron algunos hechos, en apariencia aislados, pero que
en retrospectiva no son sino sntomas de opacidad en la administracin de
Humberto Moreira Valds.
Para Carlos Orta, Presidente de la principal fuerza opositora, el Partido
Accin Nacional (PAN) y entonces integrante del Poder Legislativo de
Coahuila, la interpretacin de la oposicin sobre el marco normativo
vigente es:
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[] creemos que nuestro Estado contamos con una ley vanguardista

en cuanto a acceso a la informacin pblica y proteccin de datos
personales [] [pero] la administracin [de Humberto Moreira
Valds] comienza a encontrar recovecos de cmo sacarle la vuelta a
lo que se exige mediante esta ley.
Y agrega:
Vemos que no existe una separacin de poderes aqu en Coahuila. Y
eso fue lo que nos est trayendo estas consecuencias [lo de la deuda]
[] dej de tener autonoma e independencia, tanto el poder
Legislativo como el poder Judicial. Pero, ms aun, organismos que
deben ser ciudadanizados fueron cayendo en el control de este gran
poder y perdieron sus facultades, su campo de accin y, sobretodo,
su autonoma [] (Orta, en entrevista).
Los sntomas de opacidad se presentan en los programas sociales: algunos
medios de comunicacin daban a conocerlo y la oposicin en el Congreso
lo tomaba como tema propio. Se trata de la implementacin de programas
sociales bajo un esquema nada transparente; y frente a eso, el ICAI no se
pronunci.
En el Congreso, la oposicin propuso la creacin de una Comisin
Investigadora y la solicitud de respuesta a una lista de preguntas sobre
el programa, mismas que ya se haban presentado ante las oficinas del
Ejecutivo Estatal, va el procedimiento de la Ley de Acceso a la Informacin,
diez meses atrs. Las peticiones contenidas en la propuesta parlamentaria
fueron desechadas al no contar con la aprobacin de la mayora. Sobre
esto, el balance que hace el Presidente del PAN en Coahuila y Diputado
local, Carlos Orta es que:
En Coahuila no slo se evita que se conozca la informacin pblica:
en Coahuila se trabaja, en el gobierno, por tapar la informacin. No
slo no cumple la Ley [] sino que procura tapar, ocultar, enterrar
mucha otra ms [informacin] para que no sea solicitada. Hay temas
que ni siquiera son del conocimiento, no se conoce su existencia; son
temas de los que jams se podr tener la informacin (en entrevista).
Un ao antes de terminar su periodo como Consejero del ICAI,
Manuel Gil dimite y es designado como Consejero del Instituto Electoral
y de Participacin Ciudadana de Coahuila. Recibe un premio. Alfonso
Villarreal asume la Presidencia. Se operaron otros cambios en la normativa
relacionada con el ICAI. La ms significativa fue la de ampliar el nmero
de Consejeros de tres a cinco.
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Qu Ha Salido Mal?: Hallazgos sobre la implementacin de Polticas

Para marzo de 2010, el grupo parlamentario del PAN presenta un punto

de acuerdo refiriendo que el Gobierno del Estado no estaba cumplindose
con la Ley de Acceso a la Informacin Pblica, en particular en lo relativo
a los avances de la gestin financiera, la publicacin de los contratos
celebrados y la entrega de los recursos pblicos. Tal y como sucedi el
25 de agosto de 2009, el asunto fue enviado a la Comisin de Finanzas,
donde no fue dictaminado. Para la sesin del 10 de agosto de 2010 haban
pasado nueve meses de que el grupo parlamentario del PAN haba
presentado un punto de acuerdo solicitando se hiciere un llamado a las
instancias integrantes del Poder Ejecutivo con el fin de que actualizaran la
informacin pblica que, por Ley, deba estar en sus pginas. En aquella
ocasin, el grupo mayoritario del PRI haba argumentado que, a falta de
reglamento expedido por el ICAI, estaban imposibilitados para calificar si
la informacin en las pginas estaba o no actualizada por lo que se envi a
estudio en comisiones.
Las observaciones hechas por la oposicin buscando la actividad del
ICAI cobran relevancia porque a la luz del cumplimiento de la Ley, un
tema como el de la deuda en Coahuila se hubiese evitado. Cobra tambin
relevancia porque aun cuando reiteradamente se seal carencias en la
actividad del ICAI, la mayora del PRI en el Congreso ratific a Alfonso
Villarreal como Consejero.
Moreira: Del Gobierno de Coahuila a la dirigencia nacional del
PRI
Diversas modificaciones legales se operaron en Coahuila. La de mayor
trascendencia, en retrospectiva, fue la creacin del Sistema de Administracin
Tributaria de Coahuila (SATEC), que sera una oficina ejecutiva encargada
del cobro de contribuciones. Esto fue el 30 de noviembre de 2009. Para
entonces, la procuracin de justicia haba sido tambin modificada: se
creaba la Fiscala del Estado de Coahuila y se haba ampliado la duracin
de los magistrados del Tribunal de Justicia. El poder se estaba concentrando
a partir de reformas a leyes. Particularmente, esto ltimo, la modificacin
al Poder Judicial traera consecuencias sobre la deuda:
El Poder Judicial sufre una parlisis que se refleja en torno de la
deuda [] presentamos una controversia constitucional local, con
el 10% de la fraccin parlamentaria. Lo que no quiso hacer el ICAI,
lo hicimos nosotros [los del PAN], y hasta este momento, setenta
u ochenta das despus de que fue presentada, no hemos tenido un
acuerdo de trmite (Flores Hurtado, en entrevista).
Concentrado el poder, el 3 de enero de 2011, ante el Pleno del Congreso,
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Humberto Moreira Valds solicita licencia para separarse de su cargo a

partir del siguiente da y hasta el 30 de noviembre, da en que terminara su
periodo constitucional. Tres diputados hablaron en tribuna: dos en contra
y uno a favor. En contra, Esther Quintana Salinas destaca:
Muchos gobiernos hoy da no son por s mismos ni exitosos o fallidos,
eficientes o ineficientes, son como la mercadotecnia los inventa y
los vende, de ah las cantidades millonarias del presupuesto pblico
que se destinan a la creacin de una imagen, al posicionamiento de
un personaje poltico, a la entronizacin de una persona a la que
le fabrican una leyenda, una historia en la que se sobre valoran sus
atributos, se le adjudican los que no tiene y se minimizan o de plano
se eclipsan sus defectos o debilidades [] No se vale decir, ah nos
vemos, cuando el estado que el seor gobierna tiene una deuda
pblica que se minimiza, alegando que es de esas proporciones, casi
8 mil millones, porque el estado es el aval de las que han adquirido
los municipios y sabr Dios, porque de eso no tenemos noticia
ni siquiera aqu en el rgano legislativo de la que se tiene con
proveedores y contratistas, y con las reformas aprobadas la semana
pasada por la mayora de este Congreso, van por ms deuda que van a
pagar quines? los coahuilenses [] Y esto nos lleva al sealamiento
de otra ausencia: la transparencia, que en Coahuila no constituye
prioridad para un gobierno que se ostenta como democrtico intra
y extra muros, la opacidad la tenemos oficializada. En las pginas
de las dependencias estatales se publica lo que se quiere, como se
quiere y cuando se quiere, verbigracia y las reglas de operacin de
los programas sociales y sus beneficiarios son parte del captulo de
los misterios sin resolver [] 107 millones de pesos (unos US $
8.900.000) cuesta (sic) a los coahuilenses el ICAI para qu?, triste
papel, si vivimos en el oscurantismo, no es cierto que Coahuila sea
la sucursal del paraso terrenal, qu ms quisiramos [] (Congreso
de Coahuila, Diario de Debates, 3 de enero de 2011).
Lo que cinco aos fue un secreto: la deuda pblica en Coahuila
En entrevista concedida al Grupo Reforma, el Auditor Superior del Estado
de Coahuila reconocera en diciembre de 2011 que el monto de los crditos
que tuvo el Estado sumaban al menos US $ 2.050.000.000, de los cuales slo
una tercera parte estaban registrados ante la autoridad federal competente
(la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico). Esa cantidad fue negada o
desconocida por Humberto Moreira Valds, quien fuera gobernador del
Estado en el momento que se presentan las irregularidades: aun cuando
se incumpla la Ley de Acceso a la Informacin Pblica en cuanto a la
publicacin de la informacin mnima, aun cuando se incumpla la Ley
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Qu Ha Salido Mal?: Hallazgos sobre la implementacin de Polticas

de Deuda que obligaba a hacer pblica la informacin de los crditos

contratados, aun cuando la oposicin reiteradamente solicitaba se aclarara
la situacin, el ICAI guard silencio.
El 25 de agosto de 2009 por primera vez se presenta, de parte de la
oposicin, el tema de la deuda. Se hace a travs de una proposicin de
punto de acuerdo que fue turnado a la Comisin de Finanzas. El 3 de
agosto del 2010, once meses antes de que se conociera el tema de la deuda,
por primera vez se somete a consideracin un punto de acuerdo de urgente
y obvia resolucin relacionado con la deuda. El grupo parlamentario del
PAN insiste en la ausencia de informacin refiriendo fuentes del Gobierno
Federal, segn informacin de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico
Coahuila ocupa el primer lugar en incremento de Deuda Pblica entre
todas las entidades federativas aumentando en un ao, ms de un 280%.
Y solicita,
[] respetuosamente al Ejecutivo del Estado, a travs de la Secretara
de Finanzas, se informe a esta Soberana el monto de la deuda pblica
actual, los rubros en los que se ha ejercido y la proyeccin que se
tiene para el trmino de la administracin.
Por decisin mayoritaria, el asunto no se resolvi en la Asamblea y fue
turnado a la Comisin de Hacienda y Cuenta Pblica, donde nunca fue
dictaminado.
El 12 de octubre de 2010, la oposicin insiste en el tema de la deuda.
Proponen que el Congreso, por conducto de la Comisin de Hacienda
y Cuenta Pblica, solicite a la Secretara de Finanzas del Estado un
informe sobre la situacin de la Deuda Pblica de la entidad. Por decisin
mayoritaria, el asunto no se resuelve en la Asamblea y es turnado para su
estudio a Comisin y nunca se dictamina. El 1 de febrero de 2011, el grupo
parlamentario del PAN presenta una proposicin con punto de acuerdo por
el que se solicitara al jefe del Ejecutivo del Estado de Coahuila un informe
detallado sobre los crditos que ha solicitado el gobierno estatal durante el
periodo comprendido del ao 2007 a esa fecha. La propuesta, sin embargo
fue retirada del orden del da por solicitud de los autores y ya no se presenta
en la siguiente sesin. El 25 de marzo de 2011, el grupo parlamentario del
PAN propone se acuerde solicitarles al Secretario Ejecutivo del SATEC,
Javier Villarreal Hernndez, y al Tesorero General del Estado, Jess Ochoa
Galindo, un informe sobre el monto total de la Deuda Pblica del Estado,
en los rubros a corto y largo plazo. En esta ocasin el monto global de la
deuda se estima cerca de US $ 1.500.000.000 y no, como hasta entonces
se deca, de poco ms de US $ 650.000.000.
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En julio del 2011, hubo elecciones en Coahuila. Las posiciones en disputa

electoral fueron las de Gobernador del Estado y diputados locales. Una
semana antes de la jornada electoral, el grupo parlamentario del PAN en el
Congreso del Estado hizo del conocimiento pblico y, despus, denunci
ante las autoridades irregularidades en la contratacin de deuda pblica.
Las acciones ilegales alrededor de la deuda transcurren, al menos, por dos
caminos diferentes: 1) la falsificacin, de parte de funcionarios del Gobierno
del Estado de Coahuila, de peridicos oficiales en los que se pretendi
hacer pasar como existentes Decretos del Congreso por los que se habra
autorizado la contratacin de deuda; 2) la falsificacin de documentos al
interior de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP). Esto no
incluye las validaciones, a travs de la abrogacin de la Ley de Deuda, que
hiciere en agosto de 2011 el Congreso del Estado, ni la explicacin del
enriquecimiento inexplicable a favor de, al menos, colaboradores cercanos
a Humberto Moreira Valds y la ausencia de explicacin sobre en qu se
utiliz el dinero que se debe. Tampoco incluye obra pblica realizada y
no pagada equivalente a una suma millonaria que no se ha especificado
(Reforma, 7 de diciembre de 2011).
Siendo ya del dominio pblico la contratacin ilegal de parte de la deuda
y existiendo acciones de parte del Ejecutivo y la mayora en el Legislativo
para que el monto de la misma no se conociera, habra de sumarse la
informacin que comenz a conocerse sobre la acumulacin de recursos
de personas cercanas al gobernador Humberto Moreira Valds, que no
podan, no pueden, justificarse legalmente.
Sobre todo este asunto, el ICAI no se pronunci. Tendra que hacerlo?
De haberse hecho cumplir la Ley de Acceso a la Informacin Pblica,
en la parte relativa a la informacin de oficio, todos los movimientos
presupuestales hubieran podido verse. Con toda esta informacin en
conocimiento de la opinin pblica, con procedimientos iniciados ante las
autoridades competentes y ante la ausencia de una posicin clara de parte
de la autoridad constitucional en la materia de transparencia, el tema de la
deuda segua en Coahuila.
Cmo germin el tema de la deuda con la segunda mejor ley en materia
de acceso a la informacin? Desde la perspectiva del abogado de un grupo
de sociedad civil que impugna la deuda en Coahuila,
[] no existe el cumplimiento de la norma [de Acceso a la
Informacin] que los obligue a tener una informacin mnima y
que el Instituto [Coahuilense de Acceso a la Informacin] jams los
ha requerido en ese sentido [] hubo muchas omisiones, pero el
camino que ha seguido el Estado para ir legalizando todo este tipo
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Qu Ha Salido Mal?: Hallazgos sobre la implementacin de Polticas

de latrocinios tiene que ver con muchas complicidades: y una de esas

es un instituto que no ha cumplido con su funcin. (Flores Hurtado,
en entrevista).
Y agrega:
[Sobre la deuda] Lo menos grave es el monto, a pesar de lo escandaloso.
Lo ms grave es la manera en la que actu el gobierno, en complicidad
con el Congreso y otros rganos de gobierno para proteger a los
culpables [] [para contextualizar] la ley de deuda pblica o bajo
la cual se contrat la deuda de Coahuila [] [prohiba] contratar
deuda de corto plazo por un monto superior al 5% del presupuesto
anual: hoy la deuda oscila en el orden del 120% del presupuesto
anual. Es decir, haba violado el tope de la Ley por mucho. Y esa Ley,
no les permita, adems, lavarle las manos a los culpables de la deuda
[] abrogan la Ley y crean una nueva Ley a modo donde le quitan
los candados para poder reestructurar y refinanciar la deuda [] y lo
hacen, expresamente, con efectos retroactivos: [en la exposicin de
motivos dice] esta Ley ser aplicable para los crditos aprobados con
anterioridad de su vigencia a corto plazo [] y dicen que la presente
Ley tendr, por objeto [] permitir la reestructura o financiamiento
de crditos aun, cuando por alguna causa, se hubieran contratado
sin cumplir con los requisitos legales (Flores Hurtado, en entrevista).
El cumplimiento a cabalidad de la Ley de Acceso a la Informacin hubiese
inhibido lo que despus se convirti en un problema agudo. Considerando
que la informacin financiera era lo que mnimamente la Ley en la materia
exiga debiera publicarse pudo evitarse el vaco de informacin en torno
de la deuda?:
Desde luego, la publicacin de los estados financieros es una
obligacin que establece el artculo 19. Esa obligacin se vino dando
hasta el 2008. Sin embargo, si t ves, en el Poder Ejecutivo nunca se
le ha calificado con un cien. Por qu? Porque uno de los puntos que
faltan (Villarreal, en entrevista).
En el ICAI saban que el Ejecutivo no cumpla con la Ley y, sin
embargo, no hicieron algo para obligarlos a cumplirla aun cuando tenan
las facultades legales para hacerlo.
Integrantes de la sociedad civil consideran que la falta de voluntad de
quienes integran el ICAI para hacer que el Ejecutivo cumpliera con la Ley
se debe a una subordinacin de hecho.
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Desde afuera del ICAI, la evidencia sugiere omisiones. El haber hecho

cumplir la Ley de Acceso a la Informacin Pblica muy probablemente
hubiese inhibido la corrupcin presentada en el sexenio de Humberto
Moreira Valds y el tema de la deuda as como el desconocimiento que hasta
ahora existe sobre el destino verdadero de ms de US $ 3.000.000.000
(a febrero de 2012), se conocera. Desde adentro del ICAI, sin embargo,
la percepcin que tienen o que sostienen tener es que el trabajo se ha
cumplido a cabalidad: Yo creo que el trabajo realizado en siete aos debe
ser debidamente ponderado, dice el Director General, Miguel ngel
Medina (en entrevista).
En el ICAI: el olvido del compromiso pblico y la utilizacin de
la organizacin para fines privados

Mientras que todo lo de la deuda suceda en Coahuila, el ICAI omiti

asumir alguna postura. Mantuvo su trabajo regular y, en trminos generales,
se aprovech de la organizacin pblica para la satisfaccin de intereses
particulares de quienes la integran. Existen en la Ley del ICAI algunos
mecanismos que hubieran podido incidir en su pasividad, pero nunca se
han llevado a la prctica.
El ICAI tampoco reforz su Programa de Publicidad y Propaganda.
Despus de que Alfonso Villarreal Barrera asumiera la presidencia del
Consejo General del ICAI (esto en 2009), el presupuesto ejercido en ese
rubro cay a la tercera parte de lo que vena invirtindose en este rubro. El
ex Director General del ICAI, Alejandro Crdenas, comenta: es evidente
que [despus de lo que viv], se redujo el presupuesto en publicidad. O
no s si no se redujo, pero no se ve: no lo tengo claro (Crdenas, en
entrevista). Por su parte, Alfonso Villarreal, Presidente del ICAI reconoce:
S hay un cambio de estrategia [sobre la propaganda] [] nosotros,
los primeros aos, hicimos una campaa, en trminos polticoselectorales, una campaa de aire para dar a conocer el tema y para dar
a conocer el instituto. Y luego, decidimos cambiar a una campaa
de tierra. Porque quisimos apostarle a las instituciones de educacin
y, especficamente, a las de educacin media superior [] son las
prepas y las tcnicas (Villarreal, en entrevista).
Esta actitud, sin embargo es inconsistente con la informacin que
el propio ICAI tena: en julio de 2008 contrat a la firma Berumen
para elaborar un estudio de opinin relacionado con la transparencia
en Coahuila del cual se conoce que de 2006 a 2008 se increment el
porcentaje de personas que no conocan el procedimiento para solicitar
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informacin8. Es decir, aun cuando de 2006 a 2008 el desconocimiento

de algo bsico como el procedimiento para ejercer el derecho de acceso a la
informacin haba crecido 20 puntos porcentuales, el ICAI decidi recortar
a una tercera parte el presupuesto ejercido en propaganda y publicidad. A
la Secretara Tcnica le asignaron asesores en cuyo contrato se acordaba
el desarrollo y actualizacin del marco jurdico y reglamentos: por ms
de cinco aos, no hubo en el ICAI actualizacin de reglamento alguno.
En el rubro presupuestal de profesionalizacin, se han pagado cursos de
ingls, presentacin de exmenes TOEFL y presentacin de exmenes de
ubicacin en este idioma (sin que el ingls tenga clara relacin con su
trabajo). En 2010 y 2011, el Presidente y el Director General se inscribieron
en un curso de Eneagrama. Al Director Jurdico se le pag un Diplomado
en Derecho Electoral.
En 2011, el ao en que el tema de la deuda estaba en su momento ms
lgido y cuando los sealamientos sobre la ausencia de transparencia en el
ejercicio del gasto era denuncia pblica en medios de comunicacin, el ICAI
certific algunas reas bajo normas de la Organizacin Internacional para
la Estandarizacin. En el apogeo del problema de la deuda, agrupaciones
ciudadanas acudieron al ICAI para solicitarle por escrito se pronunciara
al respecto: Como le deca yo al Presidente del ICAI: si ustedes, que
son el rgano ciudadano encargado de defender la transparencia no se
manifiestan en el tema, entonces qu es lo que vamos a hacer?, dice en
entrevista Flores Hurtado. Y agrega:
Uno de los detalles que quisimos entender fue ver cmo
reaccionaban los organismos de transparencia en torno a la deuda
[] [especficamente] los organismos ciudadanos. Sabemos que en
Coahuila no hay divisin de poderes: el Congreso est supeditado
al capricho del gobernador, tambin el Poder Judicial del Estado
(Flores Hurtado, en entrevista).
Qu se esperaba del ICAI? El mismo entrevistado, Reyes Flores
Hurtado, lo explica:
El ICAI tiene la facultad para promover la controversia constitucional
contra todo acto que, en la materia de su competencia que es
la transparencia, sea directamente violatorio de un principio
constitucional. Bajo esta lgica, nosotros le pedimos al ICAI que
promoviera una controversia constitucional en contra del decreto
8 Mientras que en 2006, en un estudio similar tambin considerado por el ICAI a
la pregunta Sabe usted cul es el procedimiento para solicitar informacin a los
organismos pblicos de Coahuila? El 52.4% contest No sabe, en 2008, a la misma
pregunta, el 72.4% contest No sabe.
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que aprueba la deuda [] bajo el argumento de que haba una

violacin al principio de transparencia. Y por supuesto que lo haba:
el Congreso aprueba la deuda de manera inusitada, sin tener un solo
documento que justifique el origen del crdito. O sea, no tuvo [el
Congreso] ni un solo contrato de crdito para decir que la deuda era
legal. Pero, adems, ellos [los del Congreso] saban que la deuda se
haba contratado violando la Ley, porque ellos saban que deban de
haber aprobado la contratacin de la deuda y no lo haban hecho,
no al menos por esos montos. Tampoco tuvieron a disposicin los
documentos que justificara el destino del recurso, que era parte de
lo que tuvieron que haber analizado: por qu, porque el Congreso
no puede solapar un desvo o un lavado de dinero, por ejemplo. Y le
pudieron haber metido dinero lavado y no se hubiera dado cuenta
porque no analiz ningn documento. Desde esta lgica, desde
nuestro punto de vista, el ICAI debi haber intervenido presentando
una controversia porque haba una violacin a la materia de su
competencia. Lo menos que debi hacer el gobierno del Estado era
poner [a disposicin] la documentacin al Congreso. Y lo menos
que pudo haber hecho el Congreso fue exigirla para saber qu era
lo que iba a aprobar [] bueno, el ICAI se niega a presentar la
controversia, bajo el argumento de que no est en su competencia
controvertir esos actos (Flores Hurtado, en entrevista).
Desde la perspectiva del ICAI, de su Presidente, lo que el grupo
ciudadano peda no poda realizarse: les dimos [a los de Claridad y
Transparencia], en tiempo y forma, una respuesta donde nosotros les
argumentamos jurdicamente que no ramos competentes en ese tema,
respecto a la accin de inconstitucionalidad (Villarreal, en entrevista).
HALLAZGOS DEL CASO: A MANERA DE CONCLUSIN
En Coahuila, la transparencia se inicia como una poltica pblica que tiene
el apoyo de todos los poderes del Estado: como en ningn otro gobierno
subnacional, en Coahuila el tema comienza con la firma de un convenio
interinstitucional entre el Ejecutivo, el Legislativo, el Judicial y el Instituto
Electoral. Entre los compromisos asumidos se encontraba el de realizar una
serie de foros de participacin ciudadana y consulta de los que se obtendra
el insumo para la redaccin de la reforma constitucional pertinente y tres
leyes relacionadas con la transparencia. Es, como puede verse, una poltica
que inici con una clara muestra de voluntad poltica. Como sucedera
en el estudio seminal Pressman y Wildawsky (1998), la experiencia en
Coahuila impulsa a la bsqueda de una explicacin pues se ha malogrado
una poltica que desde su comienzo goz de consenso serio, disponibilidad
de recursos, criterios legislativos precisos y compatibles y la oposicin fue
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inexistente. Y ms all: el organismo encargado de la implementacin, el

ICAI estara legislativamente diseado para que contara con las mayores
fortalezas posibles, entre ellas el de ser un organismo constitucional
autnomo. Con este prometedor inicio, cabe la pregunta de Luis F.
Aguilar (2000) (ya destacada en la primera parte de este estudio): por
qu buenas leyes, inteligentes programas gubernamentales y oportunos
financiamientos, esfuerzos cotidianos de organizaciones y personas,
simplemente no funcionaron, no resolvieron los problemas sociales que
afrontaron y quedaron muy lejos de los objetivos que prometieron alcanzar?
La brecha de la implementacin se present por situaciones de carcter
poltico, por acuerdos entre grupos, por la concentracin del poder en
unas pocas manos. De esto no se encuentra en la literatura fuera de la
realidad latinoamericana.
Qu sucedi a nivel organizacional en el ICAI? Una primera generacin
de consejeros (titulares del rgano superior de toma de decisiones)
se contamin en una lucha por ocupar la presidencia del organismo.
Originalmente, la Ley estableca que quien fuere nombrado Presidente lo
sera por el tiempo que fuera Consejero. El parecer de quienes integraron la
primera generacin fue contraria a lo establecido por la norma: se intent
un acuerdo para acortar artificialmente la presidencia, va la renuncia del
encargo de quien fuera el primer Presidente, para que los otros consejeros
pudieran ocupar el puesto. Esto se identifica plenamente con las distorsiones
burocrticas, aludidas por Aguilar Villanueva (2000)
A lo largo de su existencia, posterior al primer reacomodo en el Consejo
General significando la salida de la organizacin de su primer Presidente
y que otro de los consejeros asumiera la titularidad de una consejera en
el rgano Electoral, la Ley del ICAI se reform para permitir la reeleccin
de los Consejeros a travs de un filtro poltico: el Congreso del Estado. En
este sentido, el nico que ha sido premiado con la reeleccin ha sido el
Presidente quien ha dejado, a su paso, ms pendientes que logros.
Dos son los mensajes claros que pueden derivarse de la experiencia en
Coahuila: el primero, que la Ley por s misma no es requisito suficiente para
garantizar la implementacin exitosa de una poltica pblica; la segunda,
que la organizacin pblica, instrumento para la implementacin, no se
encuentra aislada de su entorno.
La discusin sobre la ausencia de transparencia en el manejo financiero
en el Gobierno del Humberto Moreira Valds se present en el
Congreso del Estado: el ICAI, aun siendo el rgano garante, no asumi
posicionamiento alguno aun cuando, aceptado en las entrevistas sostenidas
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para este trabajo, se ha reconocido que de haberse hecho cumplir la Ley de

Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales vigente,
hubiese sido posible aminorar los probables actos de corrupcin que se
presentaron. Todo intento de parte de la magra oposicin en el Congreso
de Coahuila por pedir una actitud activa y propositiva al ICAI, que ante
evidentes faltas a la Ley en la materia, asumiera una postura, la mayora
en el Congreso, fue obstaculizado por la mayora. En los tres aos de la
LVIII Legislatura, en la cual se presenta el problema de la deuda pblica,
no existi argumento alguno de parte de la mayora para no aceptar las
propuestas de la minora.
Mientras el problema iba creciendo, as como fueron creciendo las
denuncias de falta de transparencia, la actitud de la organizacin fue de
indiferencia ante el problema. Ms all de la indiferencia, la evidencia
sugiere el aprovechamiento para fines privados de los recursos de la
organizacin pblica.
El estudio de un caso instrumental sobre implementacin de polticas
pblicas en un contexto latinoamericano nos enfrenta ante el factor
poltico, mismo que no es claro en los estudios desarrollados en contextos
americanos o europeos.

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Entrevistas
Alejandro Crdenas Lpez, Director General del ICAI, entrevistado el 26
de noviembre de 2011.
Eloy Dewey, Ex Presidente del ICAI, entrevistado el 9 de noviembre 2011.
Jess Flores Mier, Consejero del ICAI, entrevistado el 20 de diciembre de
2011.
Reyes Flores Hurtado, Representante Legal de Claridad y Transparencia
A.C y activista de Brigada Jurdica en Contra de la Deuda del Estado de
Coahuila, ex-dirigente estatal del PAN, entrevistado el 20 de diciembre
de 2011.
Luis Gonzlez Briseo. Consejero del ICAI, entrevistado el 21 de diciembre
de 2011.
Teresa Guajardo Berlanga, Consejera del ICAI, entrevistada el 4 de enero
de 2012.
Nelly Herrera, Alianza Cvica de Coahuila, entrevistada el 16 de noviembre
de 2011.
Miguel ngel Medina Torres, Director General del ICAI, entrevistado el
21 de diciembre de 2011.
Carlos Orta Canales, Dirigente del Partido Accin Nacional en Coahuila
y Diputado Local 2009-2011, entrevistado el 20 de diciembre de 2011.
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Gloria Tobn de Garza, Representante de Asociacin de Usuarios de Aguas

de Saltillo (AUAS), entrevistada el 5 de diciembre de 2011.
Alfonso Villarreal Barrera, Consejero Presidente del ICAI, entrevistado el
20 de diciembre 2011.

Recibido: 22-04-2013
Aceptacin de la versin final: 22-11-2013

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