Captulo V

El defensor del pueblo

1

ASPECTOS GENERALES

El poder casi omnmodo de los oficinistas ms conocidos como burcratas, e

incluso la indolencia de las empresas particulares en la administracin de
algunos servicios esenciales, ha obligado a los Es ta dos modernos a presentar
al defensor del pueblo como una alternativa viable de la ciudadana para la
salvaguarda de sus derechos funda menta les y de sus intereses ms
calificados.
Es evidente que la Administracin pblica ha alcanzado una enorme proyeccin
social, al extremo de no existir actividad humana que escape a su intervencin o
supervigilancia.
En los tiempos actuales, la relacin individuo-administracin se establece desde los
primeros gritos en la cuna y se prolonga hasta la sepultura. Su presencia en nuestro
ordenamiento jurdico es un signo inequvoco de bsqueda de afirmacin e identidad
democrtica; de all la necesidad de establecer que dicha relacin sea justa y
armoniosa. El defensor del pueblo tiene un importante cometido en esa tarea.
Ms an, dentro o fuera del mbito de la Administracin pblica, la institucin del
Defensor del Pueblo se presenta como la primera y quiz ms importante opcin con
que cuenta el ciudadano para afirmar la vigencia plena de sus derechos bsicos o
esenciales (derechos humanos).

ANTECEDENTES HISTRICOS

En las organizaciones estatales del antiguo Oriente, Egipto y China, existi una
estructura social basada en el total predominio de las concepciones religiosas, lo que
determin el apogeo de gobiernos de carcter teocrtico.
Dentro de estas condiciones de vida, era muy difcil que se reco no cie ra algn tipo de
derecho o prerrogativa a los gobernados, o que se crea ran instituciones jurdicas que
controlasen el poder estatal. En consecuencia, la proteccin al hombre en sociedades
esclavistas fue una qui me ra; por el contrario, como lo dispona el Phtah Holtp egipcio, a
los se res inferiores se les enseaba sometimiento y humildad frente a los supe riores.
En la antigua Grecia, durante el siglo VI a. de C., la Ciudad Estado de Esparta se
caracterizaba por ser una monarqua dirquica. En ese con texto, Licurgo, organizador
de dicho cuerpo poltico, provey los lla mados foros, los que elegidos por la asamblea
del pueblo en nmero de cinco, se encargaban de controlar la labor de los reyes. Su
cargo du ra ba un ao.
En Roma, como bien sabemos, se presentaron tres fases histricas: la Monarqua, la
Repblica y el Imperio.
Con el advenimiento de la segunda de ellas (510 al 61 a. de C.), como resultado de
los continuos reclamos de los plebeyos frente al abuso frecuente de los patricios en el
Senado, y a efectos de buscar un equilibrio social, se cre la institucin jurdica del
Tribunado de la Plebe, encargado de la defensa de los derechos de los plebeyos,
respecto a los excesos o abusos del poder estatal.
Refieren los historiadores que su insercin legal tuvo origen en los actos de
insubordinacin y huelga que promovieron las milicias en el ao 492 a. de C. contra las

frecuentes y abusivas prcticas de la leva. El Senado romano sofoc la accin rebelde

mediante una concesin de la naturaleza descrita.
Se trataba de un rgano colegiado cuya conformacin lleg a alcanzar diez
miembros que gozaban del atributo de jus interseccioris, prerrogativa que les permita
interceder por iniciativa propia o a peticin de los plebeyos, ante los miembros del
Senado y dems magistrados, cuando estimaban que los actos emanados de stos
eran contrarios a los derechos de libertad de la plebe.
Los tribunos de la plebe gozaban del derecho a veto, lo que si bien no anulaba ni
invalidaba el acto intercedido, en cambio impeda o para lizaba su ejecucin.
Fue tal la importancia que adquiri la institucin, que el romanista Car los Moya, en
su obra denominada Curso de derecho romano, manifiesta:

La intercesin tribunicia, considerada como la salvaguarda de la libertad

humana, constitua tanto un deber como una prerrogativa; a tal punto que no era
permitido a un tribuno pasar la noche fuera de Roma.

Durante el apogeo del rey de los francos y emperador de Occidente, Carlo Magno
(742-814), sus dominios fueron divididos en distritos cuya conduccin y justicia
administrativa se encontraba sometida con regularidad a los missi dominici.
Estos funcionarios, por lo comn, formaban pareja (uno sola ser clrigo y el otro
seglar) y estaban encargados de vigilar a los funcionarios y mandatarios mediante
visitas de inspeccin, y de conocer las quejas de los administrados.
En la Espaa ocupada por los musulmanes aparece el sahid-al-mazaliin, como una
suerte de magistrado personal del sultn, encargado de atender y resolver las quejas
contra el poder delegado.
Empero, esta institucin propiamente surge en Suecia (1703), al influjo del rey
Carlos XII, quien luego de permanecer doce aos fuera de su pas, encontr una serie
de errores y arbitrariedades en el ejercicio de la funcin pblica, por lo que orden la
institucionalizacin de un canciller de Justicia (en puridad, supremo representante) a
fin de ejercer vigilancia sobre los funcionarios de gobierno. Se pretenda, as, asegurar,
adems de la eficacia de los funcionarios del gobierno, el cumplimiento de las leyes y
las responsabilidades pblicas.
Posteriormente, en 1809, como consecuencia de la derrota sueca frente al ejrcito
ruso, se firm el Tratado de Paz de Friedriksman, que tuvo consecuencias polticas de
singular importancia, como fueron: el cuestionamiento de la monarqua por su
conduccin del Estado, la que haba llegado al extremo de la humillacin blica; la
pobreza generali zada; as como la prdida del territorio de Finlandia (que se convirti
en un gran ducado, dependiente de Rusia).
Es por ello que el rey Gustavo IV es destronado y desterrado a Suiza. Estos hechos
condujeron a la expedicin de una nueva Constitucin, en donde se recortaron las
atribuciones del rey.
En el artculo 96 de la citada carta se prev que corresponde al Parlamento designar
un jurisconsulto de probada ciencia y especial integridad, en calidad de mandatario
(ombudsman), encargado, segn ins trucciones, de controlar la observancia de las
leyes por los tribunales y funcionarios, y de perseguir ante los rganos competentes a
aquellos que en cumplimiento de sus funciones hubieren cometido irregularidades o
negligencias debido a parcialidad, favor o cualquier otro motivo, en desmedro de los

derechos fundamentales de los sbditos suecos.

A partir de ese momento, al ombudsman se le alude como la longa manus (larga
mano) del Parlamento.
En dicho momento su labor es semejante a la de un fiscal dentro del seno de la
Administracin pblica. Paulatinamente, su preocupacin se extendera a la temtica
de los derechos ciudadanos.
Se debe dejar constancia de que la institucin del ombudsman tras pa s las
fronteras del rea escandinava, como consecuencia de la re cons truccin de los
Estados europeos despus de la segunda guerra mundial. A partir de all, bajo la gida
de un Estado social de Derecho, surgieron vigorosas administraciones pblicas que
deban ser objeto de supervisin. Asimismo, se acrecienta de manera muy significativa
la sensibilidad por la proteccin de los derechos humanos, luego de la barbarie
nazifascista.
En el mbito peruano encontramos un personaje similar en el apogeo del Imperio
del Tahuantinsuyo. Al organizarse los suyos o regiones se estableci la creacin de una
institucin burocrtica cuyos funcio na rios eran conocidos con el apelativo de
tucuricuy (el que todo lo ve).
Estos funcionarios vigilaban, visitaban, fiscalizaban e incluso, en algunos casos,
hasta administraban justicia. Se encargaban del pleno y exacto cumplimiento de la ley,
de la supervigilancia de las tareas encargadas a los chunca, pachaca, huaranga y
humo camayoc. El tucuricuy era un informante del Inca.
Estos funcionarios eran elegidos entre los tos o hermanos del monarca, y la
duracin de sus cargos dependa de la voluntad impe rial. Se les trasladaba de
ubicacin en forma peridica.
Con el inicio de la Conquista se trasplanta la concepcin jurdica castellana.
En 1575, durante la gestin del virrey Francisco de Toledo, se crea la figura del
protector general de naturales, quien tena la responsabilidad de colaborar con la
corona en el control de las autoridades admi nistrativas, polticas y judiciales en sus
relaciones funcionales con nues tros indgenas. Por ende, deba vigilar el cumplimiento
de la ley y proponer mejoras para su condicin.
En provincias actuaba un funcionario denominado protector provincial; ste y el
anterior deban servir de intermediarios tuitivos entre la administracin y los indgenas.
La institucin fue creada a iniciativa del sacerdote doctrinero in diano, Bartolom de
Las Casas. Correspondi su formulacin legal al cardenal Cisneros, regente del reino,
mediante real cdula de 17 de setiembre de 1516. Segn los cronistas, la institucin
desapareci del Per tras el mandato de Francisco de Toledo, a causa de lo indefinido
de sus funciones.
Estos funcionarios gozaban de remuneracin estatal; eran escogidos entre los
seores de capa y espada. No era requisito exigible el que fuesen abogados.
Su desempeo fue poco rescatable en la prctica, lo que motiv aquel sardnico
dicho: Slo quiere a los indios el que realmente no los quiere.
No obstante lo expuesto, debe dejarse constancia del papel desempeado por fray
Gernimo de Loayza, quien a mediados del siglo XVI (1543) dio muestras palpables de
su lucha por el buen tratamiento de nuestros indgenas.
En la gnesis de la Repblica (1826), con Simn Bolvar en el poder, se elabor la
denominada Constitucin Vitalicia, en la cual se cre la Cmara de Censores. sta se
encontraba integrada por funcionarios pblicos con carcter de vitalicios, y tena
obligaciones de suma importancia, tales como:

Velar por que el Gobierno cumpla y haga cumplir la Cons ti tucin, las

leyes y los tratados.

Acusar ante el Senado, de las infracciones que el Ejecutivo cometa en
contra de la Constitucin, las leyes y los tratados.
Pedir al Senado la suspensin del vicepresidente y secretario de Estado, si
la salud de la Repblica lo demandara con urgencia.
Tambin, al amparo de lo dispuesto en el artculo 60 de la Cons ti tucin Vitalicia, los
censores estaban facultados para:

Proteger la libertad de imprenta.

Condenar a oprobio eterno a los usurpadores de la autoridad pblica, a
los grandes traidores y a los criminales insignes.
Al respecto, el historiador Jorge Basadre1 seal que a los censores corresponda la
instruccin y la fiscalizacin poltica y moral. Asi mis mo, dejaba constancia de que la
Administracin pblica, si bien queda ba en manos de los ministros, estaba sujeta a la
fiscalizacin de los censo res.
En la Constitucin de 1856 se cre la institucin del Fiscal de la Nacin, como ente
encargado de la defensa de la legalidad. Dicho funcionario deba ser nombrado por el
Congreso previa propuesta en terna doble por el Poder Ejecutivo. Posteriormente, por
ley de 7 de julio de 1857, se precis que al fiscal de la nacin, entre otras funciones, le
co rres ponda inspeccionar las oficinas del Estado dando parte al Congreso de las
infracciones y abusos que cometieran los funcionarios pblicos en el ejercicio de sus
funciones, amn de cautelar el ejercicio pleno de los derechos polticos durante los
comicios electorales.
Esta institucin no lleg a implementarse en la prctica, aun cuando se lleg a elegir
a Manuel Toribio Ureta como primer fiscal de la nacin.
A modo de conclusin, los antecedentes histricos nos permiten afirmar lo siguiente:

a) Los primeros mecanismos de control sobre el poder administrativo

tuvieron como objetivo bsico el afirmar la voluntad del monarca, as
como asegurar una mayor eficiencia y eficacia administrativa.
b) Posteriormente el control se dirigi a salvaguardar los derechos
fundamentales de la persona frente al ejercicio anmalo del poder
administrador, amn de garantizar la correcta pres ta cin de los
servicios pblicos destinados a la satisfaccin de las necesidades
comunitarias.
c) Los actuales modelos de Defensora del Pueblo han terminado in
tegrando, de manera armoniosa, todos los objetivos anterior mente
expuestos.
3
3.1

EL DEFENSOR DEL PUEBLO

Marco conceptual

La expresin ombudsman2 denota aquella persona que da trmite o que tramita. En

puridad, se trata de un medio institucional destinado a velar por la defensa de los
derechos ciudadanos ante el aparato de la administracin gubernamental, as como a
asegurar la eficacia y eficiencia del funcionamiento del Estado que incluso puede
alcanzar a las empresas privadas en el rea de los servicios pblicos. El Instituto
Libertad y Democracia3 lo percibe como una suerte de gestor pblico que promueve la
solucin de los problemas burocrticos que movilizan la capacidad de queja de los
ciudadanos.

Ante la errada opinin de que el defensor del pueblo u ombudsman verifica una
labor anloga a los tribunales administrativos, cabe afirmar lo siguiente:

a) Los tribunales administrativos generan la revocacin de decisiones

administrativas, o, en su defecto, sealan las compensaciones
econmicas correspondientes.
El defensor del pueblo u ombudsman expresa meras opi niones,
recordatorios, etc.
b) Los tribunales administrativos encauzan su actividad dentro de la
formalidad administrativa.
El defensor del pueblo u ombudsman acta con mayor libe ralidad, al
extremo de no exigir acreditacin profesional de defensa, pago de
tasas, etc.
c) Los tribunales administrativos aplican el derecho y son neutrales ante
las partes en conflicto.
El defensor del pueblo u ombudsman promueve la defensa de la
vigencia de la ley, y su accin consiste en auxiliar al admi nis trado.
3.2
Atribuciones del defensor del pueblo
Las competencias del defensor del pueblo se manifiestan en dos planos muy
concretos. Ello en razn de los antecedentes histricos arriba expuestos.
Primer plano

Defensor de los derechos humanos.

En lo genrico: dentro y fuera de la Administracin pblica.
En lo especfico: exclusivamente, dentro de la Administracin pblica.
Segundo plano

Supervisor de los servicios pblicos.

En lo genrico: administrados por el Estado y los particulares.
En lo especfico: administrados por el Estado.
Entendemos que ambos planos pueden armonizarse sin contradiccin alguna.
En ese rumbo, consideramos que las principales atribuciones del defensor del
pueblo seran cinco:

Salvaguardar la vigencia plena de los derechos humanos de los

habitantes de un pas, frente a los abusos excesivos o surgidos desde el
poder (mbito general o especfico).
Promover el conocimiento de los derechos arriba citados.
Legitimacin para promover acciones de garanta.
Supervisin de los servicios pblicos a efectos de promover niveles
ptimos de eficiencia, eficacia, legalidad y moralidad por parte de sus
operadores.
Iniciativa legislativa en materia de derechos humanos y supervisin de
servicios pblicos.
La naturaleza doctrinaria de esta institucin puede sintetizarse en doce pautas:

a) Se trata de una institucin contralora poltico-administrativa,

independiente de los poderes pblicos y autrquica en lo rela ti vo a su
normatividad interna.
b) Su operatividad y funcionamiento cabal slo es admisible en aquellos
Estados que se adhieren con lealtad y firmeza a los prin cipios de la
democracia.
En esa perspectiva, el ejercicio de la queja ciudadana influye en gran
medida para la vigencia plena de los derechos hu ma nos y la

prestacin jurdicamente igualitaria de los servicios p blicos esenciales.

Debe reconocerse que en algunas ocasiones las quejas ciudadanas
pueden promover cambios cualitativos de mayor significacin que
aquellos que se intentan por la va del sufragio.
La experiencia en torno a la institucin acredita su enorme importancia,
en la peticin ciudadana, para afirmar el sistema poltico-jurdico.
c) Se trata de un funcionario pblico convertido en el escudero de los
intereses ciudadanos, frente a una burocracia estatal cuya actividad
pudiera verse afectada por el abuso, el error, la incuria, la negligencia,
la labor cansina o la inmoralidad. En su papel de intermediario
cautelador de los derechos ciudadanos de los administrados, contribuye
al pleno imperio del Estado de Derecho, as como a la accin eficaz,
diligente y tica del servicio estatal. Indirectamente, permite consolidar
la seguridad jurdica de los administrados.
Se inclina, desde el principio, a convertirse en un funcionario tuitivo de
las expectativas de los administrados. A diferencia del juez, que ofrece
neutralidad entre las partes, el defensor del pueblo promueve la
tuitividad del ciudadano ante la vulneracin de sus derechos
fundamentales.
d) La institucin presenta un altsimo grado de adaptabilidad ante las
diferentes formas de gobierno (presidencial, parlamentario, mixto, etc.)
Empero, debe destacarse que en la mayora de los casos su ti tularidad
emana de una eleccin parlamentaria.
e) Acta dualmente, ya a peticin de parte o de oficio.
En el primer caso, recae en el ciudadano la decisin de poner en
movimiento la accin de la institucin. La queja escrita o verbal se
convierte en el hecho desencadenante para la defensa de un derecho
vulnerado y para la rectificacin del ejercicio del poder en sentido
genrico.
En el segundo caso, el defensor del pueblo acta per se, como vocero
de los sin voz (menores, enfermos psiquitricos, reclusos, etc.), as
como para defender los denominados derechos de carcter difuso (por
ejemplo, medio ambiente).
f) El responsable de su conduccin es usualmente un jurista de calidades
pblicas y de elevado respeto ciudadano. Se le exige, por tanto, la
asociacin de tres condiciones: especiali za cin en materias legales
(derecho administrativo, derecho cons
titucional, etc.); ejercicio
profesional con acreditada ido nei dad, y reconocida moralidad
profesional y social.
g) Ejerce una magistratura persuasiva e influyente. As, para des ha cer los
entuertos burocrticos hace nicamente uso de su al ta calidad
profesional, cvica y moral; de la contundencia de sus conclusiones al
resolver la queja ciudadana; y de la razona bi lidad de sus
recomendaciones. Es decir, sus resoluciones ca re cen de
compulsividad, remitindose a hacer slo sugerencias, recordatorios,
admoniciones e incluso reprimendas.
h) Carece de atributos para revocar las actos administrativos, aun cuando
constatase en ellos una expresin clara e inequvoca de injusticia o
deficiencia administrativa.
i) Los actos procesales que enmarcan su actividad funcional se distinguen por

su simpleza, sencillez y gratuidad. Ello en razn de que por la naturaleza

misma de los hechos materia de in ves tigacin se requiere de un
tratamiento sumario, so pena de ge nerar daos irreparables en desmedro
de los ciudadanos. Ase gura la defensa plena del imperio de la legalidad
adminis tra tiva y los derechos consagrados en favor de los administrados.
j) Su intervencin promueve y fortalece la responsabilidad de los
responsables del ejercicio del poder in genere, y de los regentes de la
administracin de los servicios pblicos en el desarrollo de sus tareas y
en sus relaciones funcionales con los administrados.
k) La posicin que adopta se respalda en el apoyo de la publicidad de las
resoluciones que dicta. stas pueden aparecer en los medios de
comunicacin gubernamental, servicios de pren sa privados, as como
en los informes anuales que se ofrecen al pueblo, representado en el
Parlamento.
La intervencin de los medios de comunicacin social permite crear
sensibilidad y atencin a las recomendaciones del titular de la
institucin.
l) Se convierte en el ms significativo verificador de los vacos e
incongruencias legislativas. Por ende, usualmente se le otorgan
facultades de iniciativa legislativa.
Su experiencia directa en el campo de la aplicabilidad o inaplicabilidad
de los derechos fundamentales en el interior de la estructura estatal, le
aseguran esta caracterstica.
3.3
Los modelos institucionales
Los distintos ordenamientos jurdicos generados desde la dacin de la Constitucin
sueca de 1809 han promovido, dentro de la naturaleza doctrinaria del ombudsman o
defensor del pueblo, una serie de modelos institucionales.
Dichos modelos adquieren originalidad, fundamentalmente, en torno al proceso de
nombramiento, a la autonoma o dependencia funcional, o a la extensin de sus
atribuciones.
En la actualidad se pueden mencionar tres modelos:

El modelo avanzado, plasmado en Suecia, recibe tal denominacin por los

ajustes y replanteamientos que se han hecho en el citado pas desde la
dcada de los aos 50. Sin abandonar sus caractersticas esenciales, han
enriquecido la institucin para acrecentar la defensa de los derechos de los
administrados.
El modelo ortodoxo es el plasmado en el esquema original de la
Constitucin sueca de 1809. Aqu se inscriben Finlandia, Dinamarca,
Espaa y buena parte de los pases de Amrica latina que han recogido
la institucin.
El modelo heterodoxo es el plasmado en la fusin de tareas estatales
adscritas a un mismo ente encargado de ejecutarlas, o en su
desconexin con el nombramiento de origen parlamentario, etc. Aqu
aparecen Francia, Israel, Inglaterra, Portugal, Venezuela, Colombia, etc.
Al respecto, podemos establecer algunas consideraciones sobre estos modelos.

3.3.1 El modelo avanzado

La proteccin de los derechos del ciudadano en sus contactos con las autoridades es
fundamental para la vigencia del Estado de Derecho en Suecia.
En este contexto, la institucin del ombudsman constituye una garanta contra la mala

administracin dentro del sistema judicial y la burocracia civil ordinaria, y contribuye al

fomento de la confianza pblica.
Existen tres tipos de ombudsman:

Los ombudsman del Parlamento.

Los ombudsman del Gobierno.
Los ombudsman semioficiales.
a) Los ombudsman parlamentarios
Por mandato de la Constitucin de 1975, existen cuatro funcionarios de este rango
elegidos por el Riksdgg (Parlamento).
En tal virtud, la comisin principal del Parlamento (Comisin de Constitucin),
integrada usualmente por quince representantes, nomina en su interior una delegacin
compuesta por seis miembros encargada de proponer la eleccin de los ombudsman.
Aprobada la propuesta, ejercen dicha funcin por el lapso de cuatro aos y pueden
ser objeto de reeleccin.
La propia Comisin de Constitucin se encarga de examinar la labor de los elegidos
a travs de los obligatorios informes anuales. Se puede llegar al extremo de la
remocin del cargo por prdida de confianza. Para tal efecto se requiere acuerdo
mayoritario del Parlamento.
Entre estos funcionarios existe un jefe de administracin (primer ombudsman),
quien es el responsable de la marcha del organismo y orien tador principal de sus
actividades. Se encarga adems del co no ci miento de los problemas del acceso
pblico a los documentos oficiales, el procesamiento de datos oficiales, y del mbito
administrativo mu ni ci pal.
El segundo ombudsman supervisa los tribunales de justicia, Mi nis te rio Pblico,
fuerzas policiales y establecimientos penales.
En lo relativo al servicio judicial, la labor se orienta a los asuntos de naturaleza
formal (retardo procesal, comportamientos impropios).
El tercer ombudsman supervisa el rea de recaudacin de impuestos y de bienestar
social.
El cuarto ombudsman supervisa las fuerzas armadas y dems materias sobre
administracin civil.
Como puede comprobarse, la supervisin no alcanza a la represen tacin
parlamentaria.
Estos funcionarios carecen de atribuciones para investigar las decisiones de los
funcionarios elegidos por sufragio (parlamentarios y autoridades ediles), as como para
investigar los actos aprobados por el Consejo de Ministros.
Gozan de plena autonoma respecto del Parlamento; empero, carecen de
atribuciones para promulgar rdenes.
La operatividad de la institucin del ombudsman en Suecia
Quejas provenientes del pblico. Cualquier ciudadano que considere que se ha
faltado, de alguna manera, a sus derechos, puede remitir una queja por escrito. Cada
ao son tramitados alrededor de 3.500 reclamos de este tipo. Como estos funcionarios
no pueden examinar todos los casos, tienen que concentrarse en los que tienen mayor
importancia.
El Parlamento les ha dado poderes para decidir a discrecin qu asuntos se han de
investigar. Tambin se les ha autorizado a remitir a otras dependencias u organismos
gubernamentales los casos que, por su ndole, deben ser examinados en primer lugar

por esas instancias.

Inspecciones. Tienen la misin de inspeccionar ocasionalmente a las autoridades
que estn bajo su supervisin.
Investigaciones. Realizan investigaciones de carcter normativo que se extienden
por perodos prolongados y que a menudo implican una revisin de leyes vigentes y la
verificacin de su aplicacin. Las propuestas de control de esta ndole llegan de
diversas fuentes; muchas veces son cuestiones planteadas por la prensa o quejas del
pblico. Para emprender una investigacin, no se tiene que aducir ninguna causa en
particular.
Evaluaciones. Emiten opiniones con conclusiones y recomendaciones. El informe
oficial que expiden es examinado por una de las comisiones parlamentarias
permanentes.
b) Los ombudsman del Ejecutivo
Los nombrados por el ente administrador son los siguientes:
El ombudsman de la libre competencia. La dependencia fue instituida en 1954. Sus
actividades estn sustentadas en la ley de Defensa de la Competencia. El propsito de
este instrumento legal es promover en la economa toda competencia que sea
deseable desde el punto de vista del inters pblico.
Existen dos clases de prcticas comerciales prohibidas y sujetas a san ciones
penales: el control de precios de venta al pblico y la oferta co lusoria; sin embargo,
bajo ciertas condiciones se conceden excepciones.
Se considera normalmente que una limitacin de la competencia tiene efectos
nocivos, sea porque es contraria a los intereses pblicos, afecta indebidamente la
fijacin de los precios, restringe la productividad en las actividades econmicas, o en
razn de que impide u obstaculiza la actividad de otros sujetos en el mercado.
La mayora de los casos se resuelven por medio de negociaciones con las empresas
involucradas. En la hiptesis de que el ombudsman no tuviere xito en sus intentos de
conciliacin, puede llevar la causa al Tribunal del Mercado.
Este organismo, en puridad, es una magistratura especial compuesta de juristas,
expertos en materia econmica y representantes de la industria, del comercio y de los
consumidores.
Este tribunal puede imponer alguna prohibicin a una empresa impidindole la
aplicacin de determinadas prcticas comerciales. As, puede ordenar el suministro de
mercancas en condiciones equivalentes a las ofrecidas a otras empresas.
La ley de Defensa de la Competencia contiene tambin un sistema para el control de
las fusiones. Cuando una empresa, por medio de la adquisicin de otras, consigue una
posicin dominante en el mercado, y si ello, a su vez, conduce a efectos nocivos al
inters pblico, el Tri bunal del Mercado intentar remediar esos efectos por medio de
negociaciones, pudiendo, en ltimo trmino, impedir la consumacin de la fusin. Esa
prohibicin entrar en vigor contra la empresa slo si el Gobierno la mantiene. El
ombudsman realiza las investigaciones iniciales y decide cundo el tema debe ser
llevado a conocimiento del Tribunal.
Otras funciones son las de emprender acciones contra medidas regu la doras que
impidan indebidamente la competencia, y dar una gran divulgacin de las cuestiones
de esta naturaleza.
El ombudsman de los consumidores. Este funcionario entr en funciones por
primera vez en 1971, con la misin de garantizar el cumpli miento de dos leyes de
proteccin al consumidor: la ley de Prcticas Comerciales y la ley sobre Trminos
Contractuales Impropios.
La ley de Prcticas Comerciales se aplica a empresas y comerciantes que venden
mercancas, servicios, etc., mas no se extiende a la publicidad de opiniones ni a la

propaganda poltica, que estn protegidas por la ley de Libertad de Prensa.

Una prctica comercial puede prohibirse cuando es contraria a las modalidades
aceptadas en la actividad econmica, o cuando es consi derada inadecuada en
aspectos particularmente concretos.
La finalidad que se persigue es proteger al consumidor y al comerciante, de la
publicidad engaosa. La ley puede invocarse cuando, por ejemplo, un empresario
mediante la publicidad engaosa promete demasiado o pretende atraer a los clientes
ofreciendo artculos a precios que luego no mantiene.
En este contexto, rige como principio fundamental la inversin de la carga
probatoria, en virtud de la cual la persona responsable de cualquier prctica comercial
tiene que probar la veracidad de la informacin, las afirmaciones y las promesas
presentadas en su publicidad.
Adems, a las empresas y otras personas ocupadas en la comercia lizacin se les
puede exigir que mediante publicidad o cualquier otro medio suministren informacin
de especial importancia para el consumidor, tal como detalles relativos al precio o
naturaleza de las mercancas o servicios en cuestin. Ahora bien, siempre que haya
riesgo de que una mercanca pueda causar dao a alguna persona o propiedad, puede
prohibirse su venta o alquiler. Tambin pueden vetarse los artculos que demuestren,
claramente, ser inadecuados para su propsito principal.
La ley sobre Trminos Contractuales Impropios se ha elaborado para proteger al
consumidor contra clusulas irrazonables empleadas por comerciantes, especialmente
en formularios de contratos uniformes destinados a la venta de bienes de consumo
duraderos y de servicios. Segn esa ley, en caso de que los trminos de un contrato
favorezcan de forma no equitativa al vendedor a expensas del comprador, ellos pueden
prohibirse.
El ombudsman para la igualdad entre los sexos. Es el ombudsman encargado de
asegurar el cumplimiento de la ley para la Igualdad entre los Sexos en las Relaciones
Laborales, la misma que entr en vigor en 1980 con el objeto de promover la igualdad
de derechos entre el hombre y la mujer en lo referente al trabajo, a las condiciones
laborales y a las posibilidades de desarrollo en ese mbito.
Este funcionario debe tratar, ante todo, de persuadir a los empresa rios para que
cumplan dicha ley de manera voluntaria. De no conseguirlo, debe negociar el
avenimiento. En caso de mantenerse la discriminacin, puede llevar el asunto ante el
Tribunal de Trabajo.
Debe participar, asimismo, en los esfuerzos comunes para fomentar la igualdad en
las relaciones laborales y para formar la opinin pblica en ese sentido.
c) El ombudsman semioficial (la Prensa)
Este ombudsman colabora en la defensa cabal de los derechos ciudadanos
afectados por la falta de tica periodstica. Se vincula con el Consejo de la Prensa,
llamado tambin el Tribunal de Honor sueco, que fue creado en 1916 y es la
magistratura ms antigua del mundo en su gnero. Fue instituido por el Club de Prensa
Nacional, la Unin de Periodistas y la Asociacin de Editores de Prensa.
Este tribunal est conformado por un juez, que acta como presidente, y sendos
representantes de las entidades mencionadas, adems de dos miembros de la
poblacin en general, que no deben tener vncu los con editores de peridicos ni
organizaciones de prensa.
Cualquier interesado puede protestar ante el ombudsman por noticias o comentarios
de prensa que considere representan violacin de la tica periodstica. La persona a la

10

cual atae el artculo denunciado tiene que dar su consentimiento si quiere que a raz
de la queja se censure al medio de comunicacin.
El ombudsman que recibe una queja tiene el deber de averiguar si sta puede
satisfacerse mediante una rectificacin o rplica en el rgano periodstico cuestionado.
Para ello, puede ponerse en comunicacin con el rgano periodstico. Si la disputa no
se lograra resolver por esta va, puede realizar una encuesta cuando considere que
pudiera haberse violado la buena prctica periodstica. Concluida la investigacin, tiene
tres opciones:

Considerar que el asunto carece de fundamento para reprender al

peridico.
Sealar que la investigacin obtenida es sumamente grave e
importante, y que, por ende, es necesario someter el caso al Consejo de
Prensa.
Censurar al rgano periodstico sin necesidad de recurrir al Consejo, por
haber comprobado una violacin menor de la tica periodstica.
Nada le impide al demandante llevar la causa ante un tribunal ordina rio una vez que ha
sido examinada por el ombudsman y el citado con se jo.
La presentacin de cualquier queja es gratuita. Selese adems que el ombudsman
responde a consultas de la comunidad sobre cuestiones de tica periodstica.
Cuando se determina alguna violacin de normas ticas por algn peridico, ste tiene
obligatoriamente que publicar el fallo del Consejo de Prensa o las conclusiones de la
investigacin del ombudsman. En algunos casos tiene que pagar tambin una multa por
gastos administrativos.

3.3.2 Los modelos institucionales ortodoxos

Finlandia
Aqu la institucin se crea en 1919 es el segundo pas en recogerla, y se preserva
en la Constitucin vigente de 1971.
Tal como seala el espaol Vctor Fairen Guilln4 en su artculo Normas y tratos
sobre el ombudsman de Finlandia, se le encomienda por disposiciones que el
Parlamento seala el controlar la observancia de las leyes por parte de los tribunales y
funcionarios, as como el perseguir ante los rganos jurisdiccionales competentes, a
aquellos que por su parcialidad, favor o cualquier otro motivo cometan, en el ejercicio
de sus funciones, actos dolosos o negligentes en el cumplimiento de sus tareas.
El ombudsman participa como consultor del Gabinete ministerial, teniendo incluso
derecho a participar y opinar en las sesiones.
Dinamarca
Aqu la institucin se implementa mediante una reestructuracin constitucional en
1953, convirtindose en el tercer pas en promoverla.
Su funcin principal sin ser la nica es la de verificar las quejas contra la
Administracin. Sin embargo, el rgano Judicial no se encuentra dentro de su esfera
funcional. Conoce de dichos asuntos, de oficio o a peticin de parte.
Espaa
La legislacin espaola la ha incorporado mediante el artculo 54 de la Constitucin
Poltica, que textualmente refiere:
Una Ley Orgnica regular la institucin del Defensor del Pueblo, como alto
comisionado de las Cortes Generales, de sig nado por stas para la defensa de
los derechos comprendi dos en este ttulo, a cuyo efecto podr supervisar la

11

actividad de la Administracin, dando cuenta a las Cortes Generales.

Su actividad incluye al sector castrense. Dentro de ese contexto, se encuentra

legitimado para presentar acciones de amparo.
Cabe advertir que el ttulo a que hace referencia ese artculo es el relativo a los
derechos y deberes fundamentales.
La ley orgnica del Defensor del Pueblo Espaol se promulg el 6 de abril de 1981,
sobre la base de un proyecto preparado por el jurista lvaro Gil Robles-Gil Delgado.
Se compone de 37 artculos, entre los cuales se establece que el mandato durar
cinco aos y que el defensor del pueblo contar con el apoyo de dos adjuntos.
Apartndose de los cnones tradicionales, se deja abierta la posibilidad de que su
eleccin recaiga en una persona no versada en derecho. El funcionario goza de la
prerrogativa de la inmunidad parlamentaria.
El defensor del pueblo espaol es elegido por las Cortes Generales con el apoyo de
las tres quintas partes de sus miembros.

3.3.3 Los modelos institucionales heterodoxos

Inglaterra
En este pas existe un funcionario que comanda la institucin con el nombre de
comisario parlamentario ante la Administracin, cargo que fue creado por disposicin
congresal de 22 de marzo de 1967.
Su designacin es potestad del rgano Ejecutivo, efectuada por la corona. Dicho
funcionario se mantiene en el cargo mientras observe buena conducta, pero slo hasta
que cumpla sesenta y cinco aos de edad.
Su labor se canaliza a travs de los miembros de la Cmara de los Comunes,
quienes son los encargados de recibir los reclamos ciudadanos y de hacerlos llegar al
comisario. ste carece de la facultad de realizar visitas de inspeccin de oficio a los
rganos administrativos.
Israel
Casi apenas creado el Estado israel, se cre por ley fundacional de 18 de mayo de
1944, al controlador del Estado. Este mismo funcionario, en 1971, se convirti adems
en comisionado de reclamos pblicos.
Este funcionario es nombrado por el presidente del Estado sobre la base de la
recomendacin de la Knesat (Parlamento). Sus funciones principales se encuentran
dirigidas a fiscalizar las finanzas pblicas y su ejecucin, as como la correccin y la
eficacia en la administracin del Estado y de las entidades sujetas al control de ste.
Como puede verse, se fusionan aqu las labores del contralor de la Repblica con las
del defensor del pueblo. Sus labores tienen una duracin de cinco aos. Paralelamente,
coexisten dos comisionados en los mbitos policial y de las fuerzas armadas. Son
designados por el ministro del ramo. Segn las estadsticas internacionales, este
sistema ha permitido conocer el mayor nmero promedio de quejas, as como ostentar
el ms alto ndice de declaratorias de quejas fundadas.
Nueva Zelanda
Aparece por ley ordinaria de 7 de setiembre de 1962, con el nombre de comisario
inspector del Parlamento. A travs de ella la institucin objeto de estudio aparece por
primera vez en el sistema angloamericano.
Su nombramiento emana del gobernador general (representante poltico de la reina
Isabel II), ya que la condicin poltica de este pas es la de dominio britnico. La

12

designacin se efecta sobre la base de una recomendacin del Parlamento.

La duracin del cargo es vinculante con la del rgano Legislativo, la que por ley es
de cuatro aos. Su titular puede ser una persona lega en materia jurdica.
En la actualidad existen cuatro funcionarios con dicho rango. Ellos pueden nombrar
su equipo de asesores, pero corresponde al primer ministro aprobar el nmero y clase
de sus miembros. El titular del por ta folio de Hacienda debe aprobar las condiciones de
su nombramiento y sueldo. Este control indirecto del Gobierno disminuye su
independencia con respecto a ste. El grado de informalidad es tal, que al igual que el
ombudsman de Hawai, el comisario recibe las quejas por telfono.
Francia
La figura del mdiateur (mediador) se promueve mediante ley ordinaria de 3 de
enero de 1973. Es nombrado por decreto acordado en Consejo de Ministros, por el
lapso de seis aos. La norma no prev re quisito especial para su designacin.
El legislador ha tenido sumo cuidado en no dar oportunidad a que este funcionario
ejerza vigilancia sobre los asuntos judiciales, as como que tampoco interfiera en los
campos del procedimiento contencioso-administrativo.
El radio de accin del mdiateur se encuentra circunscrito a situaciones particulares,
para las que la legislacin francesa slo ofrece soluciones de carcter muy genrico. La
designacin de este funcionario es potestad del rgano Ejecutivo. Carece de accin de
oficio; acta por mandato de un representante parlamentario, el cual slo cursa aviso si
le parece admisible la necesidad de investigacin.
Su misin no radica en censurar los actos de la Administracin, sino en incitar a
sta, mediante sugerencias, a reorientar o reconsiderar su actuacin.
Cabe afirmar rotundamente que el mdiateur o mediador no ha pretendido erigirse
en protector o defensor de los derechos pblicos subjetivos, sino tan slo en ser el
portavoz de los intereses particulares frente a la Administracin pblica cuando sta no
ha dado satisfaccin a sus legtimas pretensiones. Actualmente, por la escasa eficacia
prctica que su ejercicio comporta, el funcionario tiene variados obstculos para
mediar con la Administracin.
Finalmente, podemos advertir que es una institucin enfocada, desde su creacin,
ms al servicio del Gobierno que de los gobernados, sin particulares poderes y con
competencia restringida.
Portugal
Incorporado al ordenamiento jurdico portugus aparece el proveedor de justicia,
cargo que fue creado mediante decreto ley de 21 de abril de 1975.
Su nombramiento emana del presidente de la Repblica, de conformidad con una
terna que le proponen el primer ministro y el minis tro de Justicia. Por imperio de la ley,
cuenta con un adjunto, cuya eleccin a l corresponde.
Tiene rango de ministro de Estado. Es miembro del Consejo Superior de la
Magistratura, e incluso tiene facultades de cuestionamiento sobre la legalidad y
constitucionalidad de las prcticas administrativas.

3.3.4 El mbito latinoamericano5

Venezuela (modelo heterodoxo)
Es importante consignar la originalidad planteada por la Constitucin venezolana de
1961, en donde a travs de su artculo 218 se fusiona subliminalmente la institucin

13

del ombudsman en el haz de atribuciones del fiscal general.

La norma expresa textualmente:
El Ministerio Pblico velar por la exacta observancia de la Constitucin y de las
leyes, y estar a cargo y bajo la direccin y responsabilidad del Fiscal General de
la Repblica, con el auxilio de los funcionarios que determine la ley orgnica.

Esta ltima, data del 16 de setiembre de 1970.

El artculo 220 de la Constitucin venezolana establece las siguientes atribuciones
para el Ministerio Pblico:

1) Velar por el respeto de los derechos y garantas constitucionales.

2) Velar por la celeridad y buen nombre de la administracin de justicia.
3) Ejercer la accin penal.
4) Velar por el correcto cumplimiento de las leyes y la garanta de los
derechos humanos en las crceles y dems establecimientos de
reclusin.
5) Intentar las acciones a que hubiere lugar para hacer efectiva la
responsabilidad civil, penal, administrativa o disciplinaria en que
hubieren incurrido los funcionarios pblicos con motivo del ejercicio de
sus funciones.
6) Las dems que le atribuyen las leyes.
En puridad, el legislador venezolano no tuvo la intencin deliberada y consciente de
consolidar ambas instituciones, sino que ms bien in tent dotar al Ministerio Pblico
del monopolio del control del poder en torno a la temtica de los derechos humanos;
mas su reinterpre ta cin doctrinaria nos obliga a entenderlo como una expresin sui
gene ris del ombudsman en Amrica latina.
La legislacin complementaria le otorga el rol de protector de los con sumidores de
bienes y servicios pblicos; el coadyuvar al mejora miento de la calidad de vida; la
proteccin de los derechos humanos, y la salvaguarda del medio ambiente.
Colombia (modelo heterodoxo)
En el caso colombiano debe resaltarse el hecho de que su novsima Constitucin
(1991) ha aprovechado la valiosa experiencia de Venezuela y Per.
Desde esa perspectiva, la funcin de defensora del pueblo ha sido asignada a un
rgano de control denominado Ministerio Pblico, el cual se encuentra bajo la
responsabilidad del procurador general de la nacin.
El procurador general de la nacin es el supremo director del Ministerio Pblico. Es
elegido por el Senado, por un perodo de cuatro aos, de una terna integrada por
candidatos del presidente de la Re p bli ca, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo
del Estado.
Entre sus principales responsabilidades, establecidas en los artculos 118 y 275 de la
ley fundamental, tiene las siguientes:

Vigilar el cumplimiento de la Constitucin, las leyes, las decisiones

judiciales y los actos administrativos.
Proteger los derechos humanos y asegurar su efectividad, con el auxilio
del defensor del pueblo.
Velar por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones ad mi
nistrativas o haciendo hincapi en la conducta oficial de quienes las
desempean.

14

El defensor del pueblo forma parte del Ministerio Pblico y ejerce sus funciones bajo
la suprema direccin del procurador general de la nacin. Es elegido por la Cmara de
Representantes para un perodo de cuatro aos, de una terna elaborada por el
presidente de la Repblica.
El citado funcionario tiene la responsabilidad de velar por la promocin, el ejercicio y
la divulgacin de los llamados derechos fundamentales de la persona.
Dentro de esa perspectiva, le caben las siguientes atribuciones:

Orientar e instruir a los habitantes del territorio colombiano y a los

nacionales de ese pas con residencia en el exterior, sobre el ejercicio y
defensa de sus derechos ante las autoridades competentes o entidades
de carcter privado.
Divulgar los derechos humanos y recomendar las polticas para su
enseanza.
Invocar el derecho de hbeas corpus e interponer las acciones de tutela,
sin perjuicio del derecho que asiste a los interesados.
Organizar y dirigir la defensora del pueblo.
Interponer acciones populares en asuntos relacionados con su
competencia.
Rendir informes al Congreso sobre el cumplimiento de sus funciones.
Debe dejarse constancia de que en el ordenamiento jurdico colombiano existe un
organismo denominado Fiscala General de la Nacin (FGN), encargado de investigar los
delitos y acusar a los presuntos in frac tores ante los juzgados y tribunales competentes.
Como se aprecia, se han fraccionado en dos entes autnomos las funciones del represen
tan te de la sociedad. As, aparece como perseguidor del delito (FGN) y co mo defensor de
la legalidad y los derechos humanos (defensor del pueblo).
El artculo 118 de la Constitucin colombiana incluye dentro de la estructura del
Ministerio Pblico al denominado personero municipal.
Este funcionario es elegido por cada concejo municipal, que funge de rgano
vigilante encargado de velar por el cumplimiento de la Constitucin, leyes, ordenanzas
y rdenes superiores, as como tambin de fiscalizar la conducta de los empleados
municipales.
Asimismo, acta como defensor del pueblo y como agente en materia penal. En
cuanto a lo primero, se encarga de recibir las quejas y reclamos que cualquier
personero le haga llegar referente al funcionamiento de la Administracin, al
cumplimiento de los cometidos que le sealan las leyes, y a la efectividad de los
derechos e intereses de los administrados.
Guatemala (modelo ortodoxo)
En el caso de Guatemala, el defensor del pueblo aparece en la Constitucin de 1985
bajo la denominacin de procurador de derechos humanos. Se adscribe al modelo
ortodoxo (comisionado del Parlamento).
Mxico (modelo heterodoxo)6
En el caso de Mxico, aparece a nivel constitucional mediante la re for ma
constitucional del artculo 102 de la Constitucin de 1917 (1992). Den tro de ese
marco, mediante ley orgnica se crea la Comisin Na cional de Derechos Humanos,
cuyo presidente es elegido por el rgano Eje cutivo y ratificado por el rgano
Legislativo.

15

El Salvador (modelo ortodoxo)

En el caso de El Salvador, la Defensora del Pueblo aparece como una consecuencia
poltica de los Acuerdos de Paz (Ciudad de Mxico, 27 de mayo de 1991), y por las
reformas constitucionales de 1991. Tiene la denominacin de Procuradura de Derechos
Humanos.
Paraguay (modelo ortodoxo)
Aparece tambin en la Constitucin del Paraguay de 1992, como un tpico
comisionado del Parlamento, bajo la denominacin de defensor del pueblo.
A nivel de legislacin ordinaria, aparece en pases como Costa Rica, Puerto Rico, etc.

EL DEFENSOR DEL PUEBLO EN EL ORDENAMIENTO JURDICO PERUANO7

La insercin de esta institucin se produjo en la Constitucin de 1979, y tuvo como

fuente de inspiracin la Constitucin espaola de 1978.
Al respecto, no debe olvidarse que el exconstituyente aprista Javier Valle Riestra
mantuvo en la dcada de los aos 70 un largo exilio en Ma drid, lo que lo hizo
familiarizarse y mantenerse en permanente actua li zacin con los avances de la
legislacin espaola.
El prestigioso jurista plante la insercin de su funcin, inicialmente, como una de
las funciones del Tribunal de Garantas Constitucionales.
En puridad, este rgano de control constitucional fue ideado primi ge niamente por
Javier Valle Riestra para una compleja y multiforme ta rea. As, su actividad deba
encuadrarse en lo siguiente:

a) Constituirse en el rgano contralor de la Constitucin.

b) Constituirse en el rgano evaluador y seleccionador de las propuestas
para el nombramiento de los funcionarios judiciales (Poder Judicial y
Ministerio Pblico).
c) Constituirse en el rgano de defensora del pueblo ante el seno de la
Administracin pblica.
Esta concepcin terica no mereci atencin por parte de las bancadas mayoritarias
de la Asamblea Constituyente (Apra y PPC), lo cual oblig a Valle Riestra a bregar para
trasplantar la defensora dentro de las atribuciones del Ministerio Pblico.
En esa circunstancia, el 5 de noviembre de 1979 plante ante la Comisin Principal
de la Asamblea Constituyente lo siguiente:
Podramos concebir un fiscal autnomo cuya misin fuere en parte la tradicional
del fiscal y la otra que recogiera lo que se llama hoy en la legislacin espaola
Defensor del Pueblo, siguiendo la genealoga del Ombudsman: aquel que est
encargado de controlar la Administracin pblica y de incitar el cumplimiento de
sus obligaciones.

Posteriormente, Javier Valle Riestra plante el 13 de diciembre de 1979 lo siguiente:

... ponindolo como contralor, como defensor del pueblo, tal como lo expone la
Constitucin espaola, el fiscal puede recibir queja ciudadana, de cualquier
naturaleza, y procurar darle un remedio.

Sobre la base de dichas argumentaciones se crea, en nuestro pas, la institucin del

16

defensor del pueblo como una funcin adscrita y agregada a las funciones clsicas del
Ministerio Pblico.
Posteriormente, el Congreso de la Repblica, mediante ley 23223, de 16 de octubre
de1980, otorg facultades legislativas al Poder Ejecutivo para dictar, va decreto
legislativo, la ley orgnica del Ministerio Pblico.
La redaccin del proyecto estuvo a cargo de Nicanor Silva Salgado, quien dentro de
un plazo de sesenta das lo present al seno del Poder Ejecutivo, aprobndose
mediante el decreto legislativo 52.
El texto, en la parte relativa al defensor del pueblo, fue tomado casi literalmente del
derecho comparado.
Este proceso de recepcin combin artculos completos de textos legales distintos y
adscritos a modelos institucionales dismiles.
As, a lo largo de la parte respectiva del texto desfilaron, con inne ga ble
transparencia, citas normativas del proyecto de ley del comisiona do parlamentario, del
Canad (1974); del proyecto de ombudsman de Al berto (1967); de la ley del
Ombudsman, de Hawai (1976), y principal mente del proyecto preparado por lvaro Gil
Robles, de Espaa (1979).
La aplicacin de la institucin despus de una dcada, llev a que paulatinamente
se reconociese que haba fracasado.
Dentro de ese contexto, consideramos como fundamentales causas de dicho fracaso
las siguientes:
La deficiente redaccin del decreto legislativo 52, que incluso re fun da dos
funciones distintas, como son las labores de accin judicial y las es pecficas de
intermediario de las quejas ciudadanas ante la Ad mi nis tra cin pblica por la
vulneracin de derechos fundamentales vinculada con la prestacin de servicios
pblicos.
Ello motiv lo que pudo evitarse con una legislacin clara y eficiente que se
comparase al Ministerio Pblico con aquel inolvidable per sonaje imaginado por Robert
Stevenson (1850-1894) en su novela El extrao caso del Dr. Jekyll y de Mr. Hyde, en
donde un cientfico desdoblaba su personalidad en un asesino conocido como Mr. Hyde.
En puridad, pareca paradjico que se refundieran en un mismo rgano la labor
denunciante y acusadora encargada del acopio de pruebas, y un rol tuitivo y protector.
Los miembros del Ministerio Pblico carecieron de un cabal co no ci miento de las
materias jurdico-administrativas propias de la Adminis tra cin pblica, e incluso
ignoraron lo relativo a su organizacin y funcio na miento.
Asimismo, carecieron del inters y la pasin suficientes para acometer tareas fuera
del mbito judicial. La realidad nos descubri un grupo de funcionarios que, habituados
al quehacer judicial en donde reina la vorgine de expedientes; impera el mundo de
los recursos impugnatorios, los plazos procesales, etc., encontraron en las funciones
del de fen sor del pueblo un enemigo de su tiempo y atencin laboral.
El espritu fiscal llevaba consigo al igual que los camellos su joroba la
deformacin profesional, los viejos hbitos y las malas costumbres que circundan
nuestro rgano Judicial.
La incuria, el desconocimiento y la falta de un real inters llevaron a la inoperancia
casi total de una institucin que dentro de los predios del Ministerio Pblico pudo haber
dado buenos resultados porque, par tien do de nuestra realidad, permita lo siguiente:

Existencia de una vasta red nacional de funcionarios tuitivos de los

derechos ciudadanos, ubicables fcilmente y que no gene raban una
nueva burocracia.

17

 Aseguramiento de los fines institucionales frente a una nativa

burocracia, en donde la mera recomendacin, sugerencia y admonicin
no atemorizan.
Nuestra empleocracia no se amedrenta fcilmente; en cambio, la pre sencia del
fiscal generaba una actitud ms respetuosa y prudente.
Es curioso decirlo, pero una institucin que careca de facultades com pulsivas,
encargada a un ente el Ministerio Pblico que, entre otras funciones, se vincula con la
represin y el castigo, cre en los pri meros momentos un estado de nimo ms
asequible para es cu char con ms atencin las quejas del pueblo.

4.1 La Constitucin de 1993

El nuevo texto fundamental de la Repblica ha establecido en su artculo 162 la
institucin del defensor del pueblo como un rgano au t nomo e independiente de los
poderes pblicos (incluyendo, por cierto, al propio Ministerio Pblico).
Los debates en el seno de la Comisin Permanente de Constitucin y Reglamento del
Congreso Constituyente, celebrados a partir del 12 de abril de 1993, nos permiten
establecer cuatro conclusiones:

a) Correspondi al constituyente Gonzalo Ortiz de Zevallos, ex -fis cal de la

nacin, asumir la posicin de defensa del modelo he terodoxo versin
latinoamericana presente en la Cons ti tucin de 1979.
En honor a la verdad, su posicin careci de una fundamen ta cin
razonada, limitndose a considerar que, durante su ges tin como
conductor del Ministerio Pblico, las funciones del de fensor del pueblo
fueron cumplidas con satisfaccin de la ciu dadana.
En la misma tesis se ubicaron los constituyentes Rger Cceres Ve
lsquez, Fernando Olivera Vega y Enrique Chirinos Soto. Los pri meros
plantearon algunos argumentos de mayor fuste, los que, sin embargo,
no fueron suficientes para persuadir a los de ms miembros de la
Comisin Permanente.
b) El anteproyecto preparado por los constituyentes Carlos Fe rre ro Costa,
Lourdes Flores Nano y Csar Fernndez Arce, tom co mo referencia
especfica la versin existente en la Cons titucin espaola de 1978.
Como puede observarse del referido anteproyecto, se trata de un
trasplante casi mecnico y literal.
c) Durante los brevsimos debates planteados en torno al tema, el
constituyente Fernando Olivera Vega logr introducir algunas
modificaciones interesantes al anteproyecto; de all que se in
corporaron nociones como el establecimiento de la supervisin de la
prestacin de los servicios pblicos.
Ello permitir que el defensor del pueblo extienda su vocacin tui tiva
hasta el quehacer de las empresas privadas responsa bles de la
administracin de servicios pblicos.
De esta manera, el defensor del pueblo en el Per adopta algunas de las
funciones del actual ombudsman sueco (om buds man del Ejecutivo).
d) Igualmente, el fijar como edad mnima para ejercer dicha funcin los
treinta y cinco aos. El anteproyecto prevea la edad m nima exigida
para ser magistrado de la Corte Suprema (ma yor de cuarenta y cinco
aos).

18

4.2 La autonoma
La Defensora del Pueblo goza de la prerrogativa de la autonoma. Ello implica la
facultad, dentro del marco de la Constitucin y de su ley orgnica (ley 26520), de
establecer per se las polticas institucionales y su manejo econmico-administrativo,
amn de poseer competencias de autorregulacin reglamentaria.
As, se impide la injerencia de los poderes pblicos en lo que es inherente y de
competencia de la Defensora del Pueblo.
En ese contexto, la parte in fine del artculo 162 de la Constitucin le otorga la
potestad de presentar su propio proyecto de presupuesto ante el rgano Ejecutivo, y de
sustentarlo por intermedio de su titular ante esa instancia y en el seno del Congreso.

4.3 Eleccin del defensor del pueblo

El titular de la institucin es elegido por el Congreso con el voto apro batorio de los
dos tercios de su nmero legal.
Por ello, en atencin a que el artculo 90 de nuestra carta poltica dis pone que el
nmero de congresistas es 120, para alcanzar el cargo se requiere el voto favorable de
80 de sus miembros.
Es evidente que dicha exigencia obligar a un saludable consenso de las fuerzas
polticas acreditadas en el Congreso; por ende, la repu tacin tica y profesional del
elegido deber ser manifiesta y rotunda.
El cargo se ejerce durante cinco aos, y por imperio de la autonoma concedida no
se encuentra sujeto a ningn tipo de mandato imperativo de los congresistas.
Para ser removido conforme a lo que dispone la ley orgnica de la materia, el
Congreso deber aprobar dicha medida con el voto de por lo menos dos tercios del
nmero legal de sus miembros.
Se seala adems que la eleccin se efectuar dentro de los sesenta das anteriores
a la expiracin del mandato de aquel que se encontrare en ejercicio efectivo del cargo.
Para tal efecto, el Pleno del Congreso designar una comisin especial integrada en
lo posible respetando la proporcin de cada grupo, partido o alianza poltica re
presentados en el Congreso, a efectos de recibir las propuestas y efectuar la seleccin
del candidato.
La candidatura propuesta por la comisin especial ser votada de conformidad con
lo que dispone la Constitucin. El rechazo de la pro puesta exigir el pronunciamiento
del Congreso sobre las nuevas pro puestas que formule la comisin especial.
El defensor del pueblo goza de la prerrogativa de la inmunidad y dems dignidades
asignadas a los miembros del Congreso.
La inmunidad consiste en la garanta de no asumir ninguna respon sa bilidad ante
ningn tribunal ni autoridad por los votos u opiniones que emite en el desempeo de
sus funciones. De esta manera se preten de afianzar la plena independencia del titular
de la institucin.
La inmunidad comprende desde el perodo de su eleccin hasta un mes despus de
haber cesado en sus funciones. Dicho criterio se acepta por aplicacin analgica del
artculo 93 de la Constitucin.
Esta garanta no tiene carcter absoluto, ya que por excepcin, en el ca so de ser
sorprendido en la comisin de delito flagrante, el defensor del pueblo puede ser puesto
a disposicin del Congreso o de la Co mi sin Permanente dentro del lapso de
veinticuatro horas, a fin de que se autorice o deniegue la solicitud de privacin de su
libertad y su posterior enjuiciamiento.

19

Tiene derecho tambin al procedimiento de acusacin constitucional cuan do es

objeto ante el Congreso de una acusacin por supuesta in fraccin de la Constitucin o
por delito vinculado con el ejercicio de sus fun ciones. Tal prerrogativa se extiende
hasta cinco aos despus de que hubiere cesado en el cargo.

4.4 Incompatibilidades
stas expresan la imposibilidad jurdica que tiene una persona para el ejercicio de
varias funciones pblicas de manera simultnea.
De conformidad con lo que dispone la Constitucin y la ley orgnica del Poder
Judicial, existe la modalidad de incompatibilidad por razn del cargo; esto es, que no
pueden ser elegidos para asumir la titularidad de la Defensora del Pueblo las
siguientes personas:

El presidente de la Repblica.
Los vicepresidentes.
Los representantes al Congreso.
El contralor general.
Los ministros de Estado.
Los miembros del Tribunal Constitucional.
Los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura.
El subcontralor general.
Los viceministros de Estado.
Los directores generales de los ministerios.
Los
funcionarios
que
ejercen
autoridad
poltica
subprefectos).
Los alcaldes, etc.

(prefectos,

La incompatibilidad subsiste mientras stos permanezcan en el ejercicio de sus

funciones.
Asimismo, se encuentran imposibilitados de ejercer cualquier otra actividad u obrar,
tanto en el seno de entidades pblicas como en las privadas, excepto en el caso de
desempeo de la docencia universitaria.
Al respecto, la ley orgnica expresa que esta incompatibilidad se ex tien de a todo
mandato representativo, cargo judicial o poltico, filiacin po ltica o sindical, cargo en
asociacin, fundacin, o el simple ejercicio de cualquier profesin u oficio.
En este contexto, el defensor del pueblo deber renunciar a toda situacin de
incompatibilidad que pudiera afectarle, dentro de la sema na siguiente a su
nombramiento y antes de tomar posesin del cargo. Caso contrario, se entender su
omisin como no aceptacin del mismo.

4.5 La cesacin en el cargo

El defensor del pueblo cesar por alguna de las siguientes razones:

a) Por renuncia. La declaracin corresponde al presidente del Con greso.

b) Por vencimiento del plazo de designacin. La declaracin co rres ponde
al presidente del Congreso.
c) Por muerte o incapacidad permanente sobrevenida. La de cla ra cin
corresponde al presidente del Congreso.
d) Por actuar con negligencia en el cumplimiento de las obliga cio nes y
deberes funcionales. La decisin respectiva ser adop ta da con el voto
conforme de los dos tercios (80) del nmero de miembros del Congreso.

20

Para tal efecto se llevar a cabo inicialmente una audiencia con el

afectado, y posteriormente un debate parlamentario.
e) Por haber sido condenado, mediante resolucin ejecutoriada, por la
comisin de delito doloso. La declaracin corresponde al presidente del
Congreso.
f) Por incompatibilidad sobreviniente. La decisin respectiva ser adop
tada con el voto conforme de los dos tercios (80) del n mero de
miembros del Congreso. Para tal efecto se llevar a ca bo inicialmente
una audiencia con el afectado, y posteriormente un debate
parlamentario.
4.6 Estructura funcional
El artculo 32 de la ley orgnica de la Defensora del Pueblo seala que sta contar
progresivamente con oficinas en cada capital de departamento, amn de la facultad de
establecer otras en cualquier lugar de la Repblica cuando fuere necesario.
Asimismo, el defensor del pueblo cuenta con el auxilio de adjuntos que lo
representarn en el ejercicio de sus funciones, amn de ser los responsables de la
conduccin de las oficinas departamentales. De otro lado, tiene atribuciones para
designar libremente a los asesores necesarios para el ejercicio de sus
responsabilidades, de acuerdo con las normas de su reglamento interno y los lmites
presupuestales.

4.7 La colaboracin interinstitucional

Las autoridades funcionales y servidoras de los organismos pblicos estn obligadas
a lo siguiente:

a) Proporcionar las informaciones solicitadas por el defensor del pueblo.

b) Facilitar las acciones de inspeccin.
Con tal objeto, el defensor del pueblo est facultado para apersonar se, incluso sin
previo aviso, a fin de obtener in situ los datos e informa ciones que fueren menester
para tramitar una queja ciudadana.
Estas acciones de inspeccin incluyen la realizacin de entrevistas personales, el
estudio de expedientes y documentos, etc.
Todo lo arriba expuesto se cumplir sin perjuicio de las restricciones legales en
materia de secreto judicial, o de las existentes por invocacin de inters superior del
Estado.
Ambas limitaciones debern ser justificadas por los rganos estatales objeto de una
solicitud de informacin o visita de inspeccin. Esta fundamentacin slo procede en
cuestiones relativas a:

Seguridad.
Defensa nacional.
Relaciones internacionales.
La decisin de esgrimir la prerrogativa de restriccin legal debe ser acor dada por el
jefe del sector respectivo, en concordancia con los mi nis tros de Defensa, Interior o
Relaciones Exteriores, segn sea el caso. Pa ra tal efecto se extender una certificacin
oficial que ser remitida al de fensor del pueblo.
De otro lado, la ley orgnica de la Defensora del Pueblo seala que cuando un

21

mismo hecho violatorio de derechos humanos est siendo in vestigado por otra
autoridad, el titular de la Defensora podr tener acceso a las informaciones
pertinentes, amn de poder aportar los elementos de juicio provenientes de su propia
investigacin.

4.8 Las funciones

La deficiente redaccin empleada en el artculo 162 de la Constitucin genera un
problema de interpretacin sobre las especficas funciones del defensor del pueblo.
Al respecto, la citada norma seala lo siguiente:
Corresponde a la Defensora del Pueblo defender los derechos constitucionales y
fundamentales de la persona y de la comunidad; y supervisar el cumplimiento de
los deberes de la administracin estatal y la prestacin de los servicios pblicos a
la ciudadana.

Ello obliga a hacer, con suma reflexin, la eleccin entre una deter mi nacin
subjetiva u objetiva del proceso de interpretacin.
La determinacin subjetiva incide en investigar la voluntad del legis la dor (mens
legislatoris), es decir, lo que ste ha querido expresar en la ley. Ella parte del criterio de
considerar en la interpretacin las circuns tancias personales y de hecho ligadas a la
etapa de elaboracin de la nor ma.
En esa perspectiva, la lectura de las actas de la Comisin Permanente de
Constitucin y Reglamentos del Congreso Constituyente Demo cr ti co, acredita que la
funcin del defensor del pueblo es especfica en lo re lativo a la defensa de los
derechos fundamentales de la persona y de la comunidad, supervisando para tal efecto
el cumplimiento de los de be res de la administracin estatal y la prestacin de los
servicios pblicos a la ciudadana.
En suma, su funcin se resume en la actuacin tuitiva en pro de los de rechos
humanos, la cual se ejerce ante la administracin estatal o las em presas privadas
ligadas a dichos derechos en razn a actos de admi nis tracin, actos administrativos o
prestacin directa de servicios pblicos.
La voluntad del legislador fue manifiesta en el sentido arriba expuesto.
La determinacin objetiva incide en la investigacin per se de la ley (mens legis), es
decir, de lo que aparece como objetivamente prescrito en el texto. All se parte del
criterio de considerar en la interpretacin el empleo de los datos que son discer nibles
por el intrprete al aprehender la expresin de la norma.
En ese sentido, las representaciones mentales, expectativas y pro p si tos del
legislador que no hubieren alcanzado expresin en la norma, ca recen de relevancia
jurdica y, por ende, estn despojados de obliga to riedad. En puridad, slo tiene valor
aquella voluntad vertida en el precepto.
sta es la opcin elegida por el legislador ordinario al expedir la ley 26520, ley
orgnica del Defensor del Pueblo.
Segn esto, el defensor del pueblo cumplira una doble funcin:
La primera tiene que ver con la defensa de los derechos constitucionales y
fundamentales de la persona y de la comunidad, cuyo especfico ejercicio sera
precisado en la ley orgnica.
A manera de esbozo, dicho ejercicio se concreta en la tramitacin de quejas
ciudadanas; interposicin de acciones de garanta vinculadas con derechos
constitucionales de carcter difuso medio ambiente, bienes o valores culturales, etc.;

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interposicin de acciones de control de la cons ti tucionalidad o legalidad;

exhortaciones; sugerencias e iniciativas legis la tivas ante los poderes pblicos o
sectores especficos de la sociedad civil.
La segunda funcin tiene que ver con preservar la eficiencia y efica -cia de los actos
de administracin del aparato estatal, o en los servicios p blicos.
A manera de esbozo, este ejercicio se concreta a travs de visitas de ins peccin,
visitas de supervisin e investigaciones; anlisis sobre el ca rcter y contenido de las
normas relativas a la materia; evaluaciones con recomendaciones sobre la calidad de la
prestacin de los servicios, etc.
Ahora bien, cabe precisar que los deberes de la Administracin pblica se
encuentran referidos a aquella actividad que el Estado desa rro lla para atender de
manera inmediata los intereses generales que tie ne a su cargo para el cumplimiento
de los fines sealados en el artculo 44 de la Constitucin, a saber:

Defensa de la soberana nacional.

Preservacin total de la vigencia plena de los derechos hu ma nos.
Proteccin a la poblacin de las amenazas contra su seguridad.
Promocin del bienestar general que se fundamenta en la justicia y en
el desarrollo integral y equilibrado de la nacin.
Establecimiento y ejecucin de la poltica de fronteras.
Promocin del proceso de integracin.
Desarrollo y cohesin de las zonas fronterizas, en concordancia con la
poltica exterior.
La expresin intereses generales comprende todo aquel conjunto de beneficios,
ventajas o utilidades de orden material o espiritual atinentes a la mayora de los
miembros de la sociedad civil. En ese contexto, los servicios pblicos expresan una de
las modalidades ms significativas para satisfacer tan calificados intereses.
La Administracin pblica comprende actualmente al Gobierno central y entes
descentralizados (regiones, municipios); organismos aut no mos descentralizados;
organismos centrales; instituciones pblicas des cen tralizadas; sociedades de
beneficencia y empresas pblicas.
En lo relativo a los servicios pblicos, stos expresan las prestacio nes de carcter
colectivo realizadas y supervigiladas por la Ad mi nistra cin pblica, bajo un rgimen
de derecho pblico, tendientes a la satis -fac cin concreta de necesidades
comunitarias tales como la educacin, la salud, el transporte, etc.
Los servicios pblicos suelen ser clasificados como propios cuando son
administrados por el Estado per se o por medio de un particular su je to a un rgimen
de concesin; o como impropios cuando son asumidos por particulares, con sujecin a
un permiso o licencia especial; en este caso el Estado ejerce supervigilancia.
Dentro de dicho contexto, cuando las atribuciones del defensor del pue blo se
realicen con ocasin de servicios prestados por particulares en virtud de un acto
administrativo habilitante, l podr instar a las au to ridades administrativas
competentes a la verificacin del ejercicio de sus facultades de inspeccin y control.
Ms an, el defensor del pueblo tiene injerencia para supervisar la ac tuacin de las
personas jurdicas no estatales que ejerzan prerrogativas pblicas, o la prestacin de
servicios pblicos por particulares.
Como atribuciones adicionales, la ley orgnica de la Defensora del Pueblo seala las
siguientes:

Promover la firma, ratificacin, adhesin y efectiva difusin de los

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tratados internacionales relativos a derechos humanos.

Organizar y administrar el Registro nacional de detenidos y
sentenciados a pena privativa de libertad efectiva.
Participar, de oficio o a peticin de parte, en cualquier proce di miento
administrativo o iniciarlo, en representacin de una persona o grupo
de personas, para la defensa de los derechos constitucionales y
fundamentales de la persona y de la comunidad.
4.9 Examen de las quejas
La queja del administrado es la expresin escrita, oral o bajo cual quier otra forma,
de una reclamacin ante el defensor del pueblo.
Implica la sustentacin del desagrado de una persona por haber sido vul nerada en
alguno de sus derechos esenciales como consecuencia de un acto de inercia,
negligencia u ocio, producto de una accin u omi sin funcional.
Las quejas pueden estar motivadas por:

a) Violacin de los derechos constitucionales y fundamentales de la

persona y la comunidad.
b) Violacin de los deberes de la Administracin pblica y de la prestacin
de los servicios pblicos, la misma que genera depredacin de los
derechos de la persona y de la comunidad.
Puede recurrir en queja ante el defensor del pueblo cualquier perso na natural o
jurdica, en forma individual o colectiva, sin restriccin al guna.
No constituye impedimento, para ello, la nacionalidad, sexo, minora de edad,
residencia, incapacidad legal, condicin de interno de un centro de readaptacin social
o de reclusin, escuela, etc. y, en general, cual quier relacin especial de sujecin o
dependencia, de hecho o de de recho, a una tercera persona o a la Administracin
pblica.
El objeto de la presentacin de una queja puede ser:

a) Hacer cesar la situacin daosa que pesa sobre una persona.

b) Promover el mejoramiento del servicio estatal.
c) Promover la sancin del funcionario o servidor pblico que incumple o
desvirta una responsabilidad funcional.
d) Promover la adecuacin de la legislacin con la realidad con creta y con
la jerarqua normativa existente en el pas.
Las quejas se encuentran sujetas al cumplimiento de los siguientes requisitos:

Presentacin de un escrito debidamente firmado por el peticionante o su

representante, con indicacin de su nombre y domicilio.
Por excepcin, es admisible la presentacin de una queja utilizando las dos
modalidades siguientes:

a) Queja verbal. Su aceptacin se har constar mediante el levan tamiento

de un acta. En este documento oficial se con sig na rn los datos arriba
referidos.
Esta modalidad se sustenta en un acto de discrecionalidad del defensor
del pueblo, en atencin a las circunstancias que ro dean al peticionante
(grado de cultura, enfermedad o defecto f sico, etc.).
b) Queja por medios administrativamente no convencionales. Esta
modalidad puede ejecutarse a travs de una grabacin, de un medio

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radiofnico, etc.
Su convalidacin exige la debida identificacin del quejoso o su
representante.

Fundamentacin basada en la descripcin de los hechos que la motivan, y

expresin del objeto de la queja.
La ley orgnica seala expresamente la no existencia de cualquier otro requisito
adicional.
En aquellos lugares donde no exista oficina de Defensora del Pueblo, la queja puede
ser presentada ante cualquier fiscal del Ministerio Pblico, quien la deber transmitir
inmediatamente, bajo responsabilidad, a conocimiento de la Defensora del Pueblo.
No sern admitidas a trmite aquellas quejas que adolezcan de los siguientes vicios:

a) Cuando no cumplen los requisitos de presentacin.

b) Cuando se advierta, de su contenido, mala fe, carencia de fundamento,
inexistencia de pretensin o fundamento ftil o tri vial.
c) Cuando sobre la materia planteada exista proceso judicial en trmite.
Sin embargo, estos vicios no impiden la investigacin sobre los pro ble mas
generales planteados en la queja.
La resolucin de inadmisibilidad del trmite no es susceptible de impugnacin. De
ser necesario, se deber dejar constancia de las co rres pondientes vas
administrativas o judiciales procedentes para hacer valer el reclamo.
La investigacin de la queja es sumaria. Para tal efecto se podr so li citar la
documentacin y efectuar las diligencias que se consideren pertinentes.
La negativa u omisin de la entrega de los informes solicitados, por parte del
funcionario responsable de su emisin, puede acarrear que el defensor del pueblo
solicite al superior jerrquico de aqul la apertura del proceso disciplinario
correspondiente.
La ley orgnica, de manera criticable, no establece alternativa de solucin, ni va de
sancin por terceros, cuando ocurre un acto de resistencia al pedido del defensor del
pueblo.
Ahora bien, la ley orgnica seala que la apertura de proceso disciplinario no rige
para los siguientes funcionarios:

Presidente de la Repblica.
Ministros de Estado.
Miembros del Tribunal Constitucional.
Miembros del Consejo Nacional de la Magistratura y fiscales.
Vocales de la Corte Suprema.
Contralor general.
Miembros del sistema electoral.

Cuando la queja atae a la conducta funcional de un funcionario o ser vidor pblico,

se dar cuenta de la misma a ste y a su superior jerrquico.
Asimismo, cuando un superior jerrquico prohbe a un funcionario o servidor pblico
dar cumplimiento a un requerimiento planteado por el defensor del pueblo, deber
exponer de manera razonable las motivaciones de su decisin.
Cuando a pesar del conocimiento de las razones de la prohibicin el defensor del
pueblo considerase oportuno reiterar el cumplimiento, la medida dictada deber ser
inmediatamente levantada y deber cum plirse con lo solicitado.

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En todo caso, quien hubiere dispuesto la prohibicin queda sujeto a las

responsabilidades legales a que hubiere lugar, si se estableciera que careca de
justificacin.
Cabe advertir que las quejas, a lo largo de toda su tramitacin e in cluso despus de
emitirse la resolucin, no interrumpen ni suspenden los trminos o plazos de
procedimientos administrativos sobre los que puedan versar.
No obstante lo expuesto, en aquellos casos en que el defensor del pueblo se
encontrara persuadido de que el cumplimiento riguroso de una norma legal o lo
resuelto en un procedimiento administrativo pudieran generar situaciones injustas o
perjudiciales para los adminis trados, se encuentra facultado para poner en
conocimiento del rgano legislativo y/o administrativo su respectiva opinin sobre la
materia, e incluso puede sugerir la adopcin de las medidas de salvaguarda co rres
pondientes.

4.10 Resoluciones
El defensor del pueblo, al concluir la investigacin, proceder a formular las
correspondientes advertencias, recomendaciones, recordatorios legales y sugerencias
funcionales.
Particular importancia revisten las recomendaciones en torno a quejas en donde se
hubiere advertido inconducta funcional por parte del funcionario o servidor pblico.
En aquellos casos en que se acreditase que las recomendaciones, advertencias, etc.,
no hubieran surtido efecto en el plazo inmediato de treinta das de presentadas, stas
sern elevadas a conocimiento de la autoridad de mxima jerarqua de la respectiva
institucin y, de ser el caso, a la Contralora General de la Repblica.
Con dicha medida independientemente de sus resultados fcticos concluye la
actuacin del defensor del pueblo.

4.11 Informacin al Congreso

El defensor del pueblo debe dar cuenta de su gestin mediante un informe anual
sustentado, durante el perodo de legislatura ordinaria.
Es admisible la presentacin de informes extraordinarios cuando la gravedad o
urgencia de los hechos lo ameriten.
Los extractos de los informes sern publicados gratuitamente en el diario oficial El
Peruano. Copia de los mismos sern enviados para conocimiento del presidente de la
Repblica.

4.12 La actividad funcional en los estados de emergencia

Durante los estados de emergencia el defensor del pueblo se encuentra facultado
para sugerir a las autoridades administrativas, judiciales y militares correspondientes,
la revocacin o modificacin de aquellas medidas que sean abiertamente contrarias a
la Constitucin o que afectaren el ncleo esencial de los derechos constitucionales y
fundamentales de la persona y de la comunidad.

4.13 Legitimacin procesal

Por mandato de la Constitucin y de su ley orgnica, el defensor del pueblo se
encuentra autorizado para interponer la accin de inconstitucionalidad, la accin

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popular, la accin de hbeas corpus, la accin de amparo, la accin de hbeas data y la

accin de cumplimiento.
Esta facultad la ejerce para tutela de los derechos fundamentales de la persona y de
la comunidad.
Asimismo, cabe consignar su capacidad para intervenir en los procesos de hbeas
corpus no interpuestos por l, a efectos de coadyuvar a la defensa del ciudadano
perjudicado con la restriccin de su derecho a la libertad personal y prerrogativas
conexas.

4.14 La iniciativa legislativa

La Constitucin le otorga al defensor del pueblo iniciativa en la formacin de leyes
vinculadas con su especfico quehacer funcional. Con ese mismo propsito, puede
tambin proponer todas las dems medidas que faciliten el mejor cumplimiento de sus
funciones.

A MODO DE CONCLUSIN
La experiencia de la aplicacin de la institucin en los distintos ordenamientos del
mundo, ha logrado establecer algunas conclusiones provisionales:

El defensor del pueblo puede ser, ciertamente, una ayuda a grupos

humanos de cierta extensin, con determinados intereses especiales y
especficos; empero, no alcanza a dar proteccin a la ciudadana in
genere.
La burocracia puede eventualmente paralizarse en la toma de
decisiones, por el temor a cometer errores que obliguen a la
intervencin del defensor del pueblo.
La institucin puede incitar enfermizamente a la presentacin de quejas
y reclamos balades que abrumen innecesariamente las labores de
investigacin del defensor del pueblo y los deberes de absolucin de
cargos y reparos por parte de la burocracia.

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