Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
2012
XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 nov. 2012
XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 nov. 2012
Que el resultado de una accin social fuera diferente a lo que originalmente se pens,
no es una idea nueva: el denominado Modelo de los efectos no anticipados de la accin
social, por ejemplo, desarrollado por Robert K. Merton en 1936 ya lo adverta. Sin embargo,
no es sino hasta la dcada de los aos setenta del siglo pasado (Alexander, 1985),
particularmente a partir del trabajo seminal de Pressman y Wildavsky (1973), que comienza a
entenderse la implementacin como un problema de poltica pblica. Antes, debido a que el
enfoque predominante de las polticas pblicas se concentraba en el problema: el anlisis
del proceso de las polticas tenda a preocuparse por temas como cun racional, abierta o
justa era o poda ser la toma de decisiones (Parsons, 2007:477). Qu hacer despus de
tomada la decisin, fue algo hasta entonces ignorado.
Posterior a ese momento, la dcada de los setenta, el conocimiento al respecto ha
presentado diferentes estadios y ha avanzado a velocidades diferentes: hay un crecimiento
cuantitativo y cualitativo- de los estudios sobre implementacin desde los aos setenta y
hasta entrados los aos ochenta; despus, en la dcada de los noventa y principios de este
siglo, la productividad acadmica y los avances teorticos al respecto, fueron escasos
quizs, como dice Susan M. Barret (2004, referida por Bastien, 2009:666), por la creencia de
que la reformas provenientes de la Nueva Gestin Pblica (NGP) habran de solucionar las
fallas en la implementacin.
2.1.1. De las complejidades inherentes al estudio de la implementacin
La literatura sobre implementacin identifica como complejo su estudio por las siguientes tres
razones: 1) Su conceptualizacin; 2) La unidades de anlisis empleadas; 3) Los pocos
casos/muchas variables que pueden estudiarse.
Su conceptualizacin
No existe acuerdo sobre qu debe entenderse por implementacin: hay tantas definiciones
como autores han estudiado el tema. Dada su caracterstica polismica cabra, al menos, un
doble sentido de implementacin: es el proceso de convertir un mero enunciado mental
(legislacin, plan o programa de gobierno) en un curso de accin efectivo y es el proceso de
covertir algo que es slo un deseo, un efecto probable, en una realidad efectiva (Aguilar
Villanueva, 2000:47).
El sealamiento de la ausencia de una integracin conceptual de los estudios sobre la
implementacin pblica no es nuevo. Ya en su texto de 1981, La implementacin de la
poltica pblica: un marco de anlisis, Paul A. Sabatier y Daniel A. Mazmanian sealaban
algunos esfuerzos realizados buscndola: los estudios de Rein y Rabinovitz, los de Bardach,
los de Berman y, finalmente, los de von Meter y von Horn (Sabatier & Mazmanian, 1981
[2000]:325-327), como ejemplos ms destacados.
Para Sabatier & Mazmanian, en su propuesta de marco conceptual del proceso de
implementacin, la funcin central de anlisis de la implementacin consiste en identificar
los factores que condicionan el logro de los objetivos normativos a lo largo de todo el
proceso. Estos factores pueden dividirse en tres categoras amplias: 1) La tratabilidad del o
de los problemas a los que se dirige el estatuto; 2) La capacidad del estatuto para estructurar
apropiadamente el proceso de implementacin; y 3) El efecto neto de las diversas variables
polticas en el apoyo a los objetos estatutarios (Sabatier & Mazmanian, 1981 [2000]:329).
Posterior a 1981, ao en que se publica el trabajo de Sabatier & Mazmanian, siguieron
proponindose diferentes marcos pretendiendo una integracin conceptual.
3
XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 nov. 2012
XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 nov. 2012
XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 nov. 2012
XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 nov. 2012
XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 nov. 2012
inexistente (Pressman & Wildawsky, 1973:87-93 citado por Aguilar Villanueva, 2000:43).
A partir de este trabajo, la implementacin deja de ser concebida como una
consecuencia lgica y necesaria al diseo de la poltica pblica: lo que esperamos
demostrar es que lo aparentemente sencillo y directo es realmente complicado y retorcido
(Pressman & Wildavsky, 1973 [1998]:178); y, como problema, deja de ser considerada como
la excepcin, para volverse la regla: alguien que vaya siempre en busca de circunstancias
inslitas y acontecimientos dramticos no puede apreciar lo difcil que es hacer que
acontezca lo ordinario (Pressman & Wildavsky, 1973 [1998]:53). Si bien se reconoce que
pocos programas podran emprenderse si se tuvieran que especificar de antemano todos los
participantes [por lo que] algo tiene que dejarse al avance de los acontecimientos
(Pressman & Wildavsky, 1973 [1998]:176), se advierten ya caractersticas que provocaron
una implementacin deficiente:
Primero, la multiplicidad de participantes y perspectivas: Esto se debe a una de las
siguientes razones: 1) La incompatibilidad directa con otros compromisos, es decir, los
participantes podran estar de acuerdo en los mritos de la poltica a implementar pero
descubrir que es incompatible con otras metas de la organizacin; 2) No hay incompatibilidad
directa, pero s una preferencia por otros programas; 3) Existen compromisos simultneos
con otros proyectos; 4) Existe subordinacin a otras entidades que no ven la urgencia de la
implementacin de la poltica pblica; 5) Existen diferencias de opinin sobre la jefatura y
funciones propias de la organizacin; 6) Existen diferencias legales y de procedimiento entre
las agencias participantes; 7) Carecer de recursos para apoyarlas o, en trminos de los
autores, existe acuerdo junto con la falta de poder. (Pressman & Wildavsky, 1973 [1998]:
184-189).
Segundo, la multiplicidad de decisiones que mengua la probabilidad de xito de la
poltica pblica. Tercero, la existencia de ms de una meta y ms de un curso de decisiones.
Cuarto, el surgimiento de decisiones inesperadas. Finalmente, quinto, la demora que toma la
implementacin del programa que los autores relacionan con los recursos a emplearse.
El texto identifica dos remedios administrativos muy socorridos (Pressman &
Wildavsky, 1973 [1998]:220) que en verdad son paliativos a los problemas de
implementacin: 1) salir de la burocracia y, 2) la coordinacin entre participantes.
Salir de la burocracia significara: 1) Establecer una nueva organizacin, lo que
significa contratar nueva gente, elaborar reglas nuevas y elaborar modelos de operacin que
se considere eliminan los problemas ya identificados. Significa, tambin, a) un trato
diferenciado por tiempo limitado, b) gastos adicionales, c) la inexperiencia de la organizacin
creada para afrontar el problema. 2) Buscar la libertad/independencia de la organizacin, lo
que significa dos costos, a) por lo general, una estructura plural de direccin ejecutiva, lo que
implica una franca invitacin a que una diversidad de partes interesadas exijan tener
representacin y b) se pierde el contacto con las fuerzas polticas necesarias para mantener
el empuje de la organizacin (Pressman & Wildavsky, 1973 [1998]:221-222).
Coordinacin, dicen los autores, resulta una palabra de engaoza sencillez. Y
agregan: cuando un burcrata le ordena a otro que coordine un plan de accin, quiere decir
que ste debe ser aclarado con otros participantes oficiales que tienen cierto inters en el
asunto, lo cual entraa una manera de compartir la culpa en el caso de que las cosas salgan
mal es tambin una forma de aumentar la capacidad de pronosticar el aseguramiento de
cada acuerdo necesario para acometer una accin futura Coordinacin significa conseguir
lo que no tenemos. Significa crear unidad en una ciudad que est desunida (Pressman &
8
XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 nov. 2012
XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 nov. 2012
realizar; 9) Existe una coordinacin y comunicacin perfecta entre los diversos elementos o
agencias implicadas; 10) Quienes detentan la autoridad pueden exigir y obtener una
obediencia perfecta.
Derivado de los estudios contenidos en esta generacin, de acuerdo con Cairney
(2009:357), el xito de una poltica pblica requiere seis condiciones: 1) Que exista un
entendimiento de los objetivos de la poltica y se le identifican como consistentes; 2) Que la
poltica funciona como se espera al momento de implementarla; 3) Que las tareas por hacer
son especficas y claramente comunicadas; 4) Que los recusos (inlcuida la voluntad poltica)
estn comprometidos; 5) Que se mantenga el apoyo de los grupos de inters y 6) Que los
factores externos al proceso (situaciones socioeconmicas, por ejemplo) no socavan
significativamente la implementacin.
La postura original del texto de Pressman y Widavsky fue evolucionando con el tiempo
al considerar la literatura que se gener a partir de su estudio seminal. De esta manera, en
textos publicados a partir de 1978 y hasta 1987, Widavsky, junto con Majone y Browne,
elabor una teora de la implementacin ms desarrollada [que] tiende un puente entre el
modelo de arriba hacia abajo o top-down y las crticas realizadas por el modelo de abajo
hacia arriba o bottom-up (Parsons, 2007:484-485).
Tercera generacin de estudios: buttom-up
Esta generacin se caracteriza por estudiar la implementacin desde la perspectiva de las
organizaciones y los actores responsables de llevar a la prctica la poltica pblica
(Hasenfeld & Brock, 1991:452). As, al interior de la organizacin pblica, la solucin
recomendable es fundamentalmente la creacin de un aparato (espectacular o sutil) de
controles mediante reglamentos, hombres de confianza, sanciones, incentivos establecido
y manejado por un cuerpo directivo enrgico y supervisor, con el fin de garantizar la fidelidad
y conformidad de los operdores en los trminos de la decisin o del programa de gobierno
(Aguilar Villanueva, 2000:79).
Hasta el trabajo de Myrtle (1983), dentro de esta generacin, la mejora en la
implementacin tambin podra lograrse con medidas relacionadas: administracin por
objetivos, presupuestacin base cero, plan de pagos basados en desempeo. Es
precisamente Myrtle quien cambia esta perspectiva al proponer un marco que considere la
implementacin como un problema social y de cambio organizacional y, con esto, la
macroimplementacin
y la
microimplementacin. La
primera
de
ellas,
la
macroimplementacin, se enfoca en la necesaria colaboracin entre organizaciones; la
segunda, en trminos de McLaughlin, se presenta donde en el proceso de implementacin,
el cambio es, ultimadamente, el problema de la unidad ms pequea. A cada paso del
proceso, una poltica es transformada de acuerdo cmo los individuos la interpretan y
responden a ella (McLaughlin, 1987:174), es decir, la personas encargadas de la
implementacin.
Refiriendo los trabajos de Paul Berman, Luis F. Aguilar Villanueva explica: Por
macroimplementacin se entiende todo el proceso de generacin y cumplimiento de las
condiciones necesarias para que una poltica pueda ser puesta en prctica en el mbito
determinado de una localidad. Por microimplementacin se entiende el proceso concreto
de prestacin de servicios, ordenado por una poltica y que las organizaciones y agentes
locales llevan a cabo con sus patrones particulares de gestin y rendimiento para una
poblacin determinada (Aguilar Villanueva, 2000:82-83).
10
XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 nov. 2012
11
XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 nov. 2012
Por transparencia se entiende la poltica pblica, diversa a la elaborada para la rendicin de cuentas y el ejercicio del
derecho de peticin, presente en un Estado de sistema poltico republicano, que incluye al derecho de acceso a la
informacin pblica, y es implementada con la intencin de controlar el poder, combatir la corrupcin, promover la
inversin privada a partir de la confianza, propiciar un mejor servicio pblico y eliminar obstculos que impidan la
satisfaccin personal de acceder, por el simple inters, a informacin en poder de los rganos del Estado. Concepto
elaborado por el autor.
12
XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 nov. 2012
XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 nov. 2012
14
XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 nov. 2012
Complejidad en el seguimiento
La lnea de tiempo para llegar al actual estado del CPCCS pas por, al menos, los siguientes
hitos: dos organizaciones que se fusionan para formarlo, el ejercicio de un Consejo
Transitorio. En cada uno de estos dos pasos pudo haberse perdido informacin necesaria
para el seguimiento de asuntos que iniciaron o estaban dndosele seguimiento al momento
de la fusin o el trmino del Consejo Transitorio.
A lo largo de la descripcin se han encontrado conflictos del seguimiento de asuntos
que debieran ser importantes: fue imposible ubicar el Informe que Julin Guacamn debi
elaborar y presentar como primer presidente de la FTCS; el actual CPCCS no emplea parte
alguna del texto elaborado por la SNA donde se resume toda la experiencia sobre combate a
la corrupcin y promocin de la transparencia que tienen; los ejes identificados en el
documento preliminar de poltica pblica, el de marzo de 2011, no se retoman en la versin
de agosto de 2011 sin que exista explicacin de por medio; en las diferentes versiones del
documento de agosto de 2011 no se incluye, como originalmente se haba contemplado, la
identificacin de las organizaciones responsables de dar seguimiento a cada una de las
estrategias identificadas. Lo mismo podra suceder en el caso de la SNTG, donde la
existencia de cinco titulares en menos de 3 aos podra significar un problema de
seguimiento.
Existe tambin el problema del seguimiento en el caso de que, como ya se comenta
lneas arriba, el representante del CPCCS ante la FTCS no sea el Presidente. Esto se ampla
en caso de funcionar a travs de Comisiones o delegados de segundo o menor nivel. El
trabajo a travs de delegados afecta el imperativo consensual (Rein & Rabinovitz, 1978
[2000]), donde se incluye la cooperacin entre actores involucrados en la elaboracin de la
poltica pblica.
Complejidad de la duplicidad
Finalmente, de la relatora aqu expuesta se observa que en al menos dos instancias se
desarrollan esfuerzos similares o en materias que perteneceran, en exclusividad, al CPCCS,
al menos en lo que toca a los temas de transparencia y combate a la corrupcin: la
Defensora del Pueblo de la FTCS y la SNTG del Ejecutivo.
En el caso de la SNTG, su rea de trabajo est contenida en la del CPCCS; para el de
la Defensora del Pueblo, la Ley del 2004 no guarda relacin con la Constitucin de 2008 por
lo que una reforma debiera presentarse. No hay explicacin, no al menos hecha pblica, de
por qu se decidi desaparecer la Secretara Nacional Anticorrupcin, fusionndola con otra
entidad, para crear el CPCCS y, al poco tiempo, generar a la SNTG. A la presentacin del
Plan elaborado por la SNTG, adems, no asistieron representantes del CPCCS lo cual
pudiera indicar ausencia de coordinacin.
En ambos casos, es decir en el caso de la SNTG y la Defensora del Pueblo, su
trabajo en la realidad estara generando confusin, a ojos de la poblacin, de labores,
funciones y mbitos de competencia. Hace, adems, ms larga la cadena de coordinacin
por lo que un esfuerzo mayor es indispensable.
3.1.2. Condicionantes
En ausencia de un cuerpo teortico construido con base en la realidad latinoamericana, y
considerando la experiencia de trabajos previos realizados identifico tres condicionantes
propios de la implementacin, a saber: condicionante normativo, condicionante
organizacional, condicionante institucional.
15
XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 nov. 2012
XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 nov. 2012
Condicionante organizacional
Las organizaciones pblicas son esenciales en la elaboracin e implementacin de una
poltica pblica.
Para 1964, por ejemplo, Scout ofrece una idea clara de lo que por organismo u
organizacin podemos entender: se definen como colectividades que se han establecido
para la consecucin de objetivos relativamente especficos a partir de una base ms o menos
continua. No obstante queda claro que las organizaciones tienen caractersticas distintivas
aparte de la continuidad y especificidad de metas. Estas incluyen fronteras relativamente
fijas, un orden normativo, niveles de autoridad, un sistema de comunicacin y un sistema de
incentivos que permite que varios tipos de participantes trabajen juntos en la consecucin de
metas comunes (citado por Hall; 1996:32).
Hall, por ejemplo, apoyndose en las ideas de Weber dice las organizaciones
trascienden las vidas de sus miembros y tienen metas, como sugieren las actividades con
propsitos. Las organizaciones estn diseadas para hacer algo. Esta idea de Weber ha
sido conservada por la mayor parte de los analistas de la organizacin (1996:30).
Hall apunta las estructuras organizacionales sirven tres funciones. Antes que todo, las
estructuras tienen la intencin de elaborar productos organizacionales y alcanzar objetivos
organizacionales. En segundo lugar, las estructuras se disean para minimizar, o por lo
menos, regular, la influencia de las variaciones individuales sobre la organizacin. Las
estructuras se imponen para asegurarse de que los individuos se ajusten a los requisitos de
las organizaciones y, no viceversa. Por ltimo, las estructuras son el ambiente donde se
ejerce el poder (tambin las estructuras fijan o determinan qu puestos tienen poder en
primer lugar), donde se toman las decisiones (el flujo de informacin que entra en una
decisin est determinado en gran parte por la estructura) y donde se desarrollan las
actividades de las organizaciones -la estructura es la arena de las acciones
organizacionales (1996:53).
Condicionante institucional
Para entender qu es una institucin, un buen punto de partida es el ofrecido por Offe en el
sentido de entenderla como acuerdos sociales diseados para resolver conflictos
potenciales (2003:257). Sin embargo, a pesar de que puede contarse con aproximaciones
conceptuales sobre lo que una Institucin es, como las de Offe, debe considerarse lo que
Torres Espinosa advierte: Lo notable de esta vaguedad conceptual (Jepperson, 1999:193)
[sobre el concepto de institucin] ha permitido que dicho trmino sea empleado lo mismo
para designar a entidades abstractas e intangibles como la religin, el Estado, las clases
sociales, el mercado, los sistemas jurdicos y el orden internacional, que a estructuras
tangibles tales como los gobiernos, incluidos sus rganos en lo individual, y las
organizaciones sociales, polticas y econmicas tanto nacionales como supranacionales
(2006:191). Immergut comenta que se ha generado confusin debido a que los nuevos
institucionalistas no proponen una definicin globalmente aceptada de institucin
(2006:388).
En un esfuerzo por entenderlo, sin embargo, pueden considerarse las diferentes
aproximaciones existentes en la literatura especializada que ayude en la conformacin de
una concepcin funcional.
Citndose l mismo en el ensayo Enfoques y modalidades del anlisis de las
instituciones polticas publicado en el nmero 27 de la Revista Estudios Polticos, Torres
Espinosa dice se puede entender por institucin aquella estructura formal o de hecho, que
17
XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 nov. 2012
XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 nov. 2012
realizar una serie de foros de participacin ciudadana y consulta de los que se obtendra el
insumo para la redaccin de la reforma constitucional pertinente y tres leyes relacionadas
con la transparencia. Es, como puede verse, una poltica que inici con una clara muestra de
voluntad poltica. Como sucedera en el estudio seminal Pressman & Wildawsky, la
experiencia en Coahuila impulsa a la bsqueda de una explicacin pues se ha malogrado
una poltica que desde su comienzo goz de consenso serio, disponibilidad de recursos,
criterios legislativos precisos y compatibles y la oposicin fue inexistente. Y ms all: el
organismo encargado de la implementacin, el Instituto Coahuilense de Acceso a la
Informacin Pblica (ICAI) estara legislativamente diseado para que contara con las
mayores fortalezas posibles, entre ellas el de ser un organismo constitucional autnomo. Con
este prometedor inicio, cabe la pregunta de Luis F. Aguilar (ya destacada en el primer
captulo de este estudio): por qu buenas leyes, inteligentes programas gubernamentales y
oportunos financiamientos, esfuerzos cotidianos de organizaciones y personas, simplemente
no funcionaron, no resolvieron los problemas sociales que afrontaron y quedaron muy lejos
de los objetivos que prometieron alcanzar.
Una primera respuesta podra encontrarse en el estudio Mtrica de la Transparencia
2010 elaborado por el Centro de Investigacin y Docencia Econmica (CIDE) y avalado por
la Conferencia Mexicana de Acceso a la Informacin Pblica (COMAIP). En l debe
destacarse que, de acuerdo con los parmetros utilizados para medir la normatividad,
Coahuila tiene la segunda mejor Ley; sin embargo, esto contrasta con el lugar que se ocupa
cuando se trata de las capacidades institucionales de la organizacin cuya responsabilidad
es implementar la poltica pblica: ocupa el lugar 22. Aun cuando no es conclusin del
estudio en cita, el desempeo observado y reconstruido en el caso instrumental sugiere que
la organizacin pblica, particularmente sus omisiones, fueron fundamentales para que el
problema de la deuda en Coahuila creciera desproporcionadamente bajo el manto de la
opacidad.
Qu sucedi a nivel organizacional en el ICAI? Una primera generacin de
Consejeros (titulares del rgano superior de toma de decisiones) se contamin en una lucha
por ocupar la Presidencia del organismo. Originalmente, la Ley estableca que quien fuere
nombrado Presidente lo sera por el tiempo que fuera Consejero. El parecer de quienes
integraron la primera generacin fue contraria a lo establecido por la norma: se intent un
acuerdo para acortar artificialmente la presidencia, va la renuncia del encargo de quien fuera
el primer Presidente, para que los otros Consejeros pudieran ocupar el puesto. Esto se
identifica plenamente con las distorsiones burocrticas, aludidas por Aguilar Villanueva. No
haba incentivo alguno para ocupar la Presidencia del ICAI, salvo el prestigio de haber sido
Presidente del organismo: no haba ingreso diferenciado ni, dada la naturaleza de cuerpo
colegiado, poder tomar decisiones de manera unilateral que pudieran significarle al
Presidente alguna ventaja cierta.
A lo largo de su existencia, posterior al primer reacomodo en el Consejo General
significando la salida de la organizacin de su primer Presidente y que otro de los Consejeros
asumiera la titularidad de una Consejera en el rgano Electoral, la Ley del ICAI se reform
para permitir la reeleccin de los Consejeros a travs de un filtro poltico: el Congreso del
Estado. En este sentido, el nico que ha sido premiado con la reeleccin ha sido el
presidente quien ha dejado, a su paso, ms pendientes que logros.
19
XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 nov. 2012
Dos son los mensajes claros que pueden derivarse de la experiencia en Coahuila: el
primero, que la Ley por s misma no es requisito suficiente para garantizar la implementacin
exitosa de una poltica pblica; la segunda, que la organizacin pblica, instrumento para la
implementacin, no se encuentra aislada de su entorno.
La discusin sobre la ausencia de transparencia en el manejo financiero en el
Gobierno del Humberto Moreira se present en el Congreso del Estado: el ICAI, aun siendo
el rgano garante, no asumi posicionamiento alguno aun cuando, aceptado en las
entrevistas sostenidas para este trabajo, se ha reconocido que de haberse hecho cumplir la
Ley de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales vigente, hubiese
sido posible aminorar los probables actos de corrupcin que se presentaron. Todo intento de
parte de la magra oposicin en el Congreso de Coahuila por pedir una actitud activa y
propositiva al ICAI, que ante evidentes faltas a la Ley en la materia, asumiera una postura, la
mayora en el Congreso, fue obstaculizado por la mayora. En los tres aos de la LVIII
Legislatura, en la cual se presenta el problema de la deuda pblica, existi argumento alguno
de parte de la mayora para no aceptar las propuestas de la minora.
El actual presidente del ICAI reconoce en entrevista que, existiendo los medios para
buscar se sancione a quien no cumpla con la Ley en la materia y siendo el ICAI la instancia
que pudiera impulsar la accin, nunca se ha sancionado de manera alguna. Organizaciones
civiles en Coahuila han hecho del conocimiento del ICAI que sus resoluciones son acatadas
en su totalidad y, ni de esta manera, el ICAI ha promovido una sola sancin.
El propio ICAI ha optado por ignorar los mecanismos internos de control. El ejemplo
sealado dentro del caso instrumental es el que puede encontrarse en el numeral 2, fraccin
VIII del artculo 40 de la Ley del Instituto Coahuilense de Acceso a la Informacin Pblica,
donde se seala como atribucin del Consejo General del ICAI Establecer la organizacin y
el funcionamiento de un Consejo Ciudadano como rgano de consulta, apoyo y colaboracin
en la materia, a fin de disear un sistema de control y evaluacin ciudadano del Instituto.
Ante solicitud expresa de informacin sobre ese Consejo Ciudadano, el ICAI respondi que
con las Universidades del Estado se haba creado el Consejo Promotor de la Transparencia
en la Educacin. Es evidente que dicho Consejo promotor no es el que la Ley obliga, pero la
presidencia del ICAI insiste en que s es.
El ICAI tampoco reforz su programa de Publicidad y Propaganda. Despus de que
Alfonso Villarreal Barrera asumiera la presidencia del Consejo General del ICAI (esto en
2009), el presupuesto ejercido en ese rubro cay a la tercera parte de lo que vena
invirtindose en este rubro. Esta actitud, sin embargo es inconsistente con la informacin que
el propio ICAI tena: en julio de 2008 contrat a la firma Berumen para elaborar un estudio
de opinin relacionado con la transparencia en Coahuila del cual se conoce que de 2006 a
2008 se increment el porcentaje de personas que no conocan el procedimiento para
solicitar informacin. Es decir, aun cuando de 2006 a 2008 el desconocimiento de algo
bsico como el procedimiento para ejercer el derecho de acceso a la informacin haba
crecido 20 puntos porcentuales, el ICAI decidi recortar a una tercera parte el presupuesto
ejercido en propaganda y publicidad.
Mientras el problema iba creciendo, as como fueron creciendo las denuncias de falta
de transparencia, la actitud de la organizacin fue de indiferencia ante el problema. Ms all
de la indiferencia, la evidencia sugiere el aprovechamiento para fines privados de los
recursos de la organizacin pblica: en el rubro presupuestal de profesionalizacin, se han
pagado cursos de ingls, presentacin de exmenes TOEFL y presentacin de exmenes de
20
XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 nov. 2012
ubicacin en este idioma (sin que el ingls tenga clara relacin con su trabajo) por 94 mil 862
pesos de los que, slo en el actual presidente del ICAI, se destinaron 14 mil 302 pesos por
un curso para aprender ingls. En 2010 y 2011, el Presidente y el Director General se
inscribieron en un curso de Eneagrama que pag el ICAI por ms de 30 mil pesos. Al
Director Jurdico se le pag un Diplomado en Derecho Electoral por 9 mil pesos, al Director
Administrativo un curso para aprender computacin con un costo de 11 mil pesos. Dentro de
la profesionalizacin, se compraron dos iPads para los Directores de Vinculacin y Jurdico,
por citar algunos ejemplos.
Otra manera en la que se ha aprovechado la posicin pblica es contratando
despachos y servicios de personas cercanas al Consejo General. Al asumir la presidencia del
ICAI, Alfonso Villarreal Barrera cambia de auditor externo a favor del despacho Garza Orta y
Asociados, cuyo titular es la C.P. Ins Garza Orta, superior jerrquico de Villarreal Barrera
cuando este trabajaba en el Gobierno del Estado antes de ser designado como Consejero
del ICAI en 2005; para la Certificacin bajo la Norma ISO, se contrat a la empresa
Multiglobal Servicios S.A. de C.V. cuyo titular es Jorge Doring Zuazuo, ex Consejero en el
Instituto de Transparencia del Estado de Aguascalientes.
Como en ninguno de los tres casos descritos a partir de casos instrumentales, el caso
del ICAI hace patente la importancia del diseo de la organizacin dentro de un esquema de
implementacin de polticas pblicas.
3.3. Hallazgos en el caso de la Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin en Per
La experiencia peruana en el combate a la corrupcin inmediata posterior a la cada del
rgimen de Alberto Fujimori, en cuanto a su rapidez, efectividad y trascendencia, no tienen
precedente en Amrica Latina.
Por su naturaleza, la experiencia peruana de principios de este siglo es
sustancialmente jurisdiccional. Es valiosa pues se inserta en una serie de esfuerzos
latinoamericanos carentes de efectividad y enfocadas, sobretodo, en la promocin de la
participacin de la sociedad civil y crear mecanismos para la deteccin y publicidad de casos
de corrupcin.
En la administracin del presidente Alan Garca (2006-2011), se puede identificar una
crisis de gobierno generada por un escndalo de corrupcin, los petroaudios, que produjo
la cada del Gabinete de Ministros en 2008. La respuesta del Estado fue la elaboracin y
publicacin en medios de comunicacin del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin
2008 (identificado como PNLC-2008 a lo largo del presente trabajo). Este documento fue
analizado, a manera de caso instrumental, a lo largo de la presente investigacin.
En una par de aos, el PNLC-2008 ha tenido dos organizaciones encargadas de su
implementacin. Al mismo tiempo, una Comisin particular fue constituida en el Congreso de
la Nacin y mantiene su labor. Los resultados proyectados, sin embargo, no se han logrado
debido, principalmente, a dos situaciones: primero, el ente impulsor original, la Presidencia
del Consejo de Ministros, cambi de titular y no hubo un trabajo de seguimiento puntual (lo
cual, de entrada, hubiese sido difcil por la manera en que el PNLC-2008 fue formulado);
segundo, los entes implementadores sobretodo la Comisin de Alto Nivel Anticorrupcinconsider inviable su implementacin al identificarlo como muy complejo. Esto ltimo gener
una priorizacin del Plan que no es otra cosa ms que un nuevo Plan.
21
XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 nov. 2012
XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 nov. 2012
XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 nov. 2012
XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 nov. 2012
XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 nov. 2012
Hasenfeld, Y., & Brock, T. (1991). Implementation of social policy revisited. Administration &
Society, 451-479.
Heady, F. (2000). Administracin pblica: una perspectiva comparada. (R. Reyes Mazzoni,
Trad.) Mxico: Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica y Fondo
de Cultura Econmica.
Honig, M. I. (2004). Wheres the "up" in the bottom-up reform? Educational Policy, 527-561.
Hyman, D., Wadsworth, M., & Alexander, D. P. (1991). Values, policy-making and
implementation: The roots of bias in utility regulatory and energy mediation policy.
Administration & Society, 310-332.
Immergut, E. M. (2006). El ncleo terico del nuevo institucionalismo. En V. Alarcn Olgun,
Metodologas para el anlisis poltico (pgs. 387-424). Mxicoq: Universidad Autnoma
Metropolitana.
Insunza E. & Olvera A. (2006). Democratizacin, rendicin de cuentas y sociedad civil:
participacin ciudadana y control social. Mxico: Centro de investigaciones en
Antropologa Social; Universidad de Veracruz; Miguel ngel Porra.
Larraaga, P. (2008). La poltica pblica del principio de transparencia. Panorama para una
agenda pendiente. En P. Salazar Ugarte, El derecho de acceso a la informacin en la
Constitucin Mexicana: razones, significados y consecuencias (pgs. 149-177). Mxico:
Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Instituto Federal de Acceso a la
Informacin Pblica.
Lpez-Aylln, S. (2005). La creacin de la Ley de Acceso a la Informacin en Mxico: Una
perspectiva desde el Ejecutivo Federal. En H. A. Concha Cant, S. Lpez-Aylln, & L.
Tacher Epelstein, Transparentar al Estado: la experiencia mexicana de acceso a la
informacin (pgs. 1-38). Mxico: Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM.
McLaughlin, M. W. (1987). Learning from experience: Lessons from policy implementation.
Educational Evaluation and policy Analysis, 171-178.
Merino, M. (2008). En vspera de la revolucin informtica. En P. Salazar Ugarte, El derecho
de acceso a la infromacin en la Constitucin Mexicana: razones, significados y
consecuencias (pgs. 119-148). Mxico: Universidad Nacional Autnoma de Mxico,
Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica.
Myrtle, R. C. (1983). A managerial view of policy implementation. The American Review of
Public Administration, 17-32.
OToole Jr., L. J. (1989). Alternative mechanisms for multiorganizational implementation: The
case of wastewater management. Administration & Society, 313-339.
OToole Jr., L. J. (1995). Rational choice and policy implementation: Implications for
interoganizational network management. The American Review of Publica
Administration, 43-57.
Offe, C. (2003). El diseo institucional en los procesos de transicin de Europa del Este. En
R. E. Goodin, Teora del diseo institucional (M. d. Meln, Trad., pgs. 251-282).
Barcelona: Gedisa.
Parsons, W. (2007). Polticas Pblicas. Mxico: FLACSO y Mio y Dvila.
Pea, V. S. (2009). Fortalecer desde la experiencia: Apuntes para mejorar el diseo
institucional que involucre organismos estatales de acceso a la informacin pblica.
Mexico: Instituto de Acceso a la Informacin del Estado de Mxico.
Pressman, J. L., & Wildavsky, A. (1973 [1998]). Implementacin. Cmo grandes expectativas
concebidas en Washington se frustran en Oakland. Mxico: Colegio Nacional de
26
XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 nov. 2012
27
XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 nov. 2012
28