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oramento governamental
Coletnea Volume 2
Organizadores:
James Giacomoni e Jos Luiz Pagnussat
ENAP
SUMRIO
Prefcio
Introduo
James Giacomoni
Captulo I Teoria do planejamento pblico
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O CICLO ORAMENTRIO:
UMA REAVALIAO LUZ DA
CONSTITUIO DE 1988
Osvaldo Maldonado Sanches
O ciclo oramentrio
viso terico-doutrinria
Como ensina Orin Cope, o ciclo oramentrio pode ser definido como
uma srie de passos, que se repetem em perodos prefixados, segundo os
quais os oramentos sucessivos so preparados, votados, executados, os
resultados avaliados e as contas aprovadas1. Constitui, portanto, a articulao de um conjunto de processos, dotados de caractersticas prprias, que
se sucedem ao longo do tempo e se realimentam a cada novo ciclo.
Esse processo articulado, denominado ciclo oramentrio, resulta
da singular natureza do oramento, que desde as suas mais remotas origens
ao final da primeira metade deste milnio , tem sido entendido como
instrumento poltico, por estabelecer parmetros para a cobrana de tributos,
fixar limites para a realizao de gastos pblicos, definir responsabilidades
e articular parte expressiva do sistema de checks and balances
constitudo pela sociedade para controlar o exerccio do poder que defere
ao Estado.
Em sua condio de instrumento poltico, como assinala o professor
Jesse Burkhead, o oramento se desenvolveu como instrumento de controle
democrtico sobre o Executivo. O poder financeiro veio fixar-se no
Legislativo, com o fim de impedir que o Executivo viesse a instituir impostos
arbitrariamente 2. A partir dessa base suas funes foram sendo
gradativamente ampliadas, com vistas a assegurar que os recursos fossem
aplicados segundo um conjunto de princpios orientados para a boa gesto
da coisa pblica. E em razo disso as vrias etapas do ciclo oramentrio
187
O ciclo oramentrio na
perspectiva da Constituio de 1988
A Constituio de 1988 introduziu uma srie de mudanas significativas
no campo da oramentao pblica. Dentre estas, importa salientar, por sua
relao com o tema em apreciao: a obrigatoriedade do planejamento de
mdio prazo, dado o carter imperativo da norma que instituiu o Plano
Plurianual (PPA); o envolvimento do Legislativo na fixao de metas e prioridades para a administrao pblica e na formulao das polticas
pblicas de arrecadao e de alocao de recursos devido ao contedo
dado Lei das Diretrizes Oramentrias (LDO); e o desdobramento da Lei
Oramentria Anual (LOA) em trs oramentos distintos (fiscal, de investimentos de estatais e de seguridade social)5.
No entanto, no plano prtico, a vontade da Constituinte tem sofrido
uma srie de percalos. O primeiro caracterizado pela precria separao entre oramento fiscal e o oramento de seguridade social, em parte
pelo descompasso entre os preceitos constitucionais e as normas legais
vigentes, em parte por problemas ainda no resolvidos no plano tcnico e,
sobretudo, em razo das convenincias do caixa do Tesouro. O segundo
caracterizado pela inobservncia de determinaes constitucionais, como
aquelas constantes do art. 204 da Lei Maior e do art. 61 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. O terceiro, por se ter avanado to
pouco na articulao de procedimentos orientados para a alocao de
recursos com a finalidade de reduzir as desigualdades inter-regionais. Finalmente, o fato de ainda no ter sido produzida a lei complementar6 que
dever substituir a Lei no 4.320, de 17 de maro de 1964 que no obstante
seus mritos apresenta grandes lacunas em relao ordem constitucional vigente gera incertezas no apenas na esfera federal, mas tambm
na dos estados e dos municpios.
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disponveis e o acompanhamento da execuo e avaliao dos resultados. Sua implementao, como evidente, requer que se conte com uma
estrutura tecno-burocrtica experiente, preparada e motivada para dar
apoio aos plos centrais de deciso do governo. No caso do plano plurianual,
infelizmente, no s o encadeamento acima foi desrespeitado, como se
enfrentaram srios problemas para a estruturao de uma equipe tcnica
madura e estimulada9.
Assim, no de estranhar que o primeiro plano plurianual10 tenha
assumido carter to genrico e pouco programtico, parecendo mais
um discurso de campanha que um documento normativo para a
administrao pblica , e indicativo para a iniciativa privada , o que
deveria ser. O pior que a proposta de sua reviso, para o perodo 1993
a 1995 (Mensagem no 2, CN, de 1992), cuja tramitao no Congresso
Nacional encerrou-se em julho de 1992, corrige muito pouco das deficincias iniciais, embora represente avano digno de nota a referenciao
das cinco prioridades do governo, o detalhamento das situaes-objetivo
relacionadas a cada uma de tais prioridades e a enunciao das aes
de governo que levaro ao equacionamento dos problemas identificados.
Dentre as suas deficincias, vrias das quais detalhadas adiante, a mais
grave dar-lhe um contedo prximo ao do primitivo oramento
plurianual de investimentos, pela nfase dada s alocaes financeiras
e pelo detalhamento em projetos e atividades, segundo cada ano do
perodo, ao invs de uma articulada fixao das metas de cada programa
ou subprograma de governo11.
Deve ser reconhecido, entretanto, que grande parte das dificuldades relacionadas formulao do plano plurianual deriva da
indisponibilidade da lei complementar a que se refere o art. 165, 9o da
Constituio. Sem essa lei no existe um referencial seguro quanto
estrutura, contedo a nvel de detalhamento de tal pea legal, nem
tampouco, uma adequada caracterizao do que se deva entender como
programas de durao continuada e como despesas decorrentes das
despesas de capital, referidos pelo texto constitucional como contedos
que integram o plano plurianual12.
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suprimir a vinculao das despesas programadas a rgos oramentrios, preferindo a sua sistematizao por funes, programas e subprogramas,
por entender que as aes do governo devem ser programadas em funo
dos resultados esperados, independentemente dos rgos que as executem;
consolidar as aplicaes programadas no perodo, por entender que
a sua fixao em base anual deixaria margens demasiado estreitas para a
efetivao de alocaes especficas quando da tramitao da lei oramentria anual;
reduzir o nmero de projetos prioritrios (passando de cerca de 900
para pouco mais de 300), por entender que a proposta do Poder Executivo
desagregou excessivamente a ao do governo, em verdadeira antecipao
do contedo da lei oramentria anual, o que desvirtua a formalidade do PPA;
incluir dispositivo, no texto da lei, tornando obrigatria a remessa
anual, ao Congresso Nacional, de avaliao da execuo de plano plurianual
no exerccio anterior.
Alm disso, foram includas entre as prioridades do governo as reas
de sade e de apoio criana carente, com a conseqente adio dos projetos
prioritrios correspondentes, bem como, no mbito das aes setoriais, se
atribuiu mais nfase aos projetos de irrigao, de ampliao da oferta de
recursos jurdicos e de preveno ao uso de drogas e combate ao narcotrfico,
em evidente demonstrao da importncia da interferncia do Congresso
no planejamento das aes.
Fases de proposio de metas e prioridades e
de formulao de polticas de alocao de recursos
Essa fase materializada pela elaborao da proposta de LDO, pelo
Poder Executivo, a qual, nos termos do que estabelece o art. 165, 2o, da
Constituio Federal:
[...] compreender as metas e prioridades da administrao
pblica e incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro
subseqente, orientar a elaborao da lei oramentria anual dispor
sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica
de aplicao das agncias financeiras oficiais do fomento.
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Lei no 4.320, de 1964, estrutura oramentria atual; a limitada disponibilidade de tempo para sua concluso, dado que a LDO s tem sido sancionada
depois de meados de julho e o oramento tem de estar no Congresso Nacional
no primeiro dia de setembro; e a grande quantidade de informaes adicionais
exigidas, tendo como data de referncia meses recentes, ainda em fase de
coleta e processamento.
Alm disso, o processo de elaborao do oramento vem-se tornando
uma atividade marcada pela potencializao dos conflitos, dado ter passado
a ser regida por um novo paradigma, o da oramentao decremental,
identificado e caracterizado por Wildavsky15 sob o qual, a cada ano, as
unidades do governo passam a contar com menos recursos programveis
do que no ano anterior , fato que leva certas faces polticas a pressionarem
no sentido de que as aplicaes do seu interesse j venham detalhadas no
bojo das propostas oramentrias, a fim de escapar aos efeitos do
estreitamento das margens programveis, que caracteriza o novo paradigma
oramentrio.
Fase de apreciao, adequao e
autorizao legislativa
Essa fase se inicia bem antes do recebimento da mensagem respectiva,
em razo da complexidade e do vulto dos trabalhos relacionados, sendo
desencadeada mais ou menos na mesma poca que a apreciao do projeto
de LDO pelo Congresso Nacional. Ela se desdobra em seis etapas bem
definidas e envolve as seguintes atividades:
1a etapa Organizao das atividades
a) designao do relator-geral da Lei Oramentria Anual e definio das relatorias setoriais e parciais;
b) realizao de estudos tcnicos e desenvolvimento do instrumental
metodolgico para apreciao e ajuste na LOA;
c) designao dos relatores setoriais e parciais, e constituio das
respectivas assessorias.
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Notas
1
BURKHEAD, Jesse. Oramento pblico. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1971.
Essa orientao tornou-se mais forte depois de 1974, com a aprovao do Congressional
Budget and Impoundment Control Act como reao do Congresso ao excesso
de impoundments (recusa na execuo de gastos definidos pelo Parlamento) estabelecidos
pelo presidente Nixon. Essa lei, alm de criar novos braos tcnicos para o Legislativo
o Congressional Budget Office e os Budget Committees obrigou o Poder Executivo a
executar toda a programao aprovada no oramento, ressalvados os casos em que
sejam aplicveis os instrumentos denominados rescisions (formal solicitao de cancelamento, feita pelo Executivo ao Legislativo, que no sendo aprovada por ambas as
Casas dentro de 45 dias torna obrigatria a execuo do gasto) e deferrals (notificao
fundamentada, enviada ao Legislativo, comunicando o adiamento na execuo de
determinada programao, que vigora desde logo e at que uma das Casas do Congresso
a torne sem efeito).
Ver BURKHEAD, Jesse. op. cit. CHANDLER, Ralph C. e PLANO, Jack C. The public administration
dictionary. New York: John Wiley; Sons, 1982. OTT, David J. e Ott, Attiat F. The Budget
Process. In: LYDEN, Fremont J. e MILLER, Ernest G. Public budgeting: program planning
and evaluation. Chicago: Rand McNally, 1978.
Senador Mrcio Lacerda, Parecer no 14, de 1992, da Comisso Mista de Planos, Oramentos
Pblicos e Fiscalizao, sobre o Projeto da Lei de Diretrizes Oramentrias para 1993.
Nesse particular foroso reconhecer que desde incio da dcada passada o sistema de
planejamento do governo federal vem passando por uma silenciosa operao desmonte
(fato que tem conduzido, por efeito de simetria, a um similar processo em quase todos os
estados), com significativas perdas em seus quadros e retrocessos metodolgicos.
215
Institudo pela Lei no 8.173, de 30 de janeiro de 1990, em obedincia ao que estabelece o art.
35, 2o, I, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias e ao que manda o art. 165
da Constituio.
11
Grande parte dos problemas identificados na reviso plano plurianual parece decorrer
da forma como este foi montado, ou seja: os discursos e documentos programticos
divulgados pelo governo foram sistematizados, por um grupo tcnico com limitado
acesso aos nveis superiores de deciso, num termo de referncia de macroobjetivos.
Estes foram sistematizados por comits intersetoriais e transmitidos aos rgos setoriais
para integrao das estratgias, prioridades e aes em suas programaes. Os rgos
setoriais enviaram suas propostas ao rgo de planejamento do governo, com
detalhamento baseado na estrutura oramentria usada pela Departamento de Oramento Federal (por projetos/atividades e detalhando as aplicaes ano a ano). Um tal
procedimento s poderia ter como resultado a produo de um anexo de detalhamento
que mais parece um oramento do que um documento de programao; mais uma
pea tecno-burocrtica do que um conjunto sistematizado das polticas pblicas a
serem observadas pela administrao pblica federal.
12
Similar percepo expressa por Pedro Pullen Parente, Secretrio Nacional de Planejamento,
em palestra proferida na Comisso Mista de Planos, Oramentos e Fiscalizao, em maio
de 1992, sobre os fundamentos do plano plurianual, na qual assinala: O plano plurianual,
no seu processo de elaborao, teve de lidar com questes bastante complexas como a
recuperao da credibilidade do processo de planejamento e as dificuldades de interpretao da Constituio Federal no tocante ao papel e contedo do plano plurianual, da Lei
de Diretrizes Oramentrias e da Lei Oramentria Anual. Como se sabe, a conexo mais
precisa entre esses trs instrumentos aguarda definies maiores, a serem estabelecidas
pela lei complementar. Nesse sentido, os trabalhos de elaborao do plano se processaram
sob um certo vcuo legal.
13
14
curioso observar que, no obstante expressivo, tal nmero de emendas bem menor do
que as 1.227 emendas propostas LDO do ltimo exerccio e significativamente maior do
que as 359 emendas propostas LDO para 1991.
15
WILDAVSKY, Aaron. The new politics of the budgetary process. Glenview, Scott, Foreman
and Company, 1988.
16
17
A Lei no 7.730, de 1989, estabelecia, em seu art.18, 3o: O desembolso de recursos conta
do Tesouro Nacional, no exerccio financeiro de 1989, fica limitado ao montante das receitas
efetivamente arrecadadas, acrescido das disponibilidades financeiras existentes em
31.12.1988, sendo efetuado, prioritariamente, para atendimento s despesas relativas a:
a) pessoal e encargos sociais; b) servio da dvida pblica federal; e c) programas e projetos
de carter nitidamente social.
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Esse substitutivo estabelecia, em seu art. 52: A lei oramentria anual ser executada de
modo a assegurar que, no mbito de cada oramento e de cada poder, nenhum subprograma
tenha execuo acumulada, ao final de cada trimestre, que exceda em mais do que 10% a
mdia da execuo acumulada dos demais subprogramas.
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