Bogot, 6 de agosto de 2015

H.H. Magistradas y Magistrados

Corte Constitucional
Atencin:
H. Magistrada
Gloria Stella Ortiz Delgado
Referencia: Intervencin ciudadana sobre la
constitucionalidad del inciso 2 del artculo 50
de la ley 1753, por la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2014-2018: Todos por
un nuevo pas
Expediente: D-10849

Nosotros, Gustavo Galln Giraldo, Valeria Silva Fonseca, Jhenifer Mara Mojica
Flrez y Mateo Gmez Vsquez, integrantes de la Comisin Colombiana de
Juristas (CCJ), respetuosamente nos dirigimos a usted para presentar
intervencin ciudadana en el trmite de la demanda de constitucionalidad de la
referencia. Especficamente, expondremos los argumentos por los cuales
consideramos que el inciso 2 del artculo 50 de la ley 1753 es inconstitucional.
Debido a que la norma objeto de estudio hace parte de la regulacin que
desarrolla la poltica nacional de gestin de proyectos de inters estratgico,
consideramos necesario estudiarla en contexto, con el fin de comprender mejor
su contenido y alcance. La ley 1753 crea el Sistema Nacional de Proyectos de
Inters Nacional y Estratgicos (SINAPINE) con el fin de planear estrategias de
gestin eficiente de cualquier proyecto que el gobierno considere de
importancia para el pas. Dentro de este sistema se establece la Comisin
Intersectorial de Infraestructura y Proyectos Estratgicos cuya funcin principal
es valorar y decidir sobre la inclusin de proyectos en el SINAPINE para que,
una vez incluidos, su desarrollo y ejecucin se conviertan en motivo de utilidad
pblica e inters social y con ello poder adelantar procesos de expropiacin
sobre los predios necesarios para adelantar dichos proyectos. En este contexto,
tenemos que el inciso 2 del artculo 50 establece la posibilidad de expropiar
bienes sujetos a procesos de restitucin y por ello, cataloga a los Proyectos de
Inters Nacional y Estratgico (en adelante PINE) como una causal de
imposibilidad jurdica para la restitucin en los trminos del artculo 72 de la
ley 1448. Por ltimo, seala que la compensacin de las vctimas estar a
cargo de la Unidad de Vctimas y que se deber realizar conforme al artculo 98
de la ley 1448, de forma que la primera opcin ser restituir un bien de
similares caractersticas al expropiado, y en caso de no ser posible, se pagar
la compensacin con cargo al depsito judicial efectuado por la entidad
interesada, en el marco del proceso de expropiacin.
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As, tenemos que conforme a la norma en estudio, es posible que por decisin
de una autoridad administrativa y a travs de un proceso de expropiacin, se
restrinja a las vctimas de despojo y desplazamiento forzado el derecho a la
restitucin jurdica y material de sus tierras. De esta situacin, tal y como se
encuentra planteado en la demanda, se generan varios problemas de
constitucionalidad que abordaremos en nuestra intervencin y que
consideramos deben conllevar a la declaracin de inconstitucionalidad de la
norma.
Como cuestin preliminar, expondremos la necesidad de integrar la unidad
normativa del inciso 2 del artculo 50 de la ley 1753 con el inciso 3 del
pargrafo 2 del artculo 20 de la ley 1682, ya que ambas disposiciones
reproducen el mismo contenido normativo y por lo tanto, una decisin de
inconstitucionalidad de la primera sera inocua si se mantiene vigente la
segunda. Posteriormente, presentaremos los argumentos de fondo que
sustentan nuestra peticin sobre la declaratoria de inconstitucionalidad de la
disposicin normativa sub judicey para ello dividiremos nuestra exposicin en
cuatro partes. En primer lugar, demostraremos que la inclusin de una causal
de imposibilidad jurdica para la restitucin como la contenida en la norma
demandada es desproporcionada, ya que adelantar un proceso expropiatorio
contra vctimas de despojo, abandono y desplazamiento forzado no solo
limitara su derecho a la propiedad y a la reparacin, sino que adems
desconocera el deber del Estado de respetar y proteger los derechos de las
vctimas de graves violaciones a los derechos humanos e infracciones al
derecho internacional humanitario. En segundo lugar, estudiaremos la
obligacin del legislador de expedir leyes que atiendan al principio de igualdad
material, que para el caso concreto, implica la inclusin de enfoques
diferenciales para las vctimas en aquellas medidas que las afecten. En tercer
lugar, argumentaremos que la norma demandada viola el derecho de las
vctimas a acceder a un recurso judicial efectivo para obtener una reparacin
integral, toda vez que el objetivo del proceso de restitucin de tierras estar
llamado a fracasar de antemano siempre que los predios a restituir sean
necesarios para el desarrollo de los proyectos categorizados como PINE por una
autoridad administrativa. Y por ltimo, argumentaremos que el proceso de
expropiacin impide que las vctimas ejerzan su derecho a la participacin
dentro de los procesos de reparacin, concretamente de restitucin, con lo cual
se desconoce los estndares del derecho internacional de derechos humanos
en la materia.
1. Unidad normativa
Iniciaremos nuestra exposicin analizando la necesidad de que en el presente
caso la H. Corte integre la unidad normativa del artculo 50 de la Ley 1753 con

el inciso 3el pargrafo 2 del artculo 21 de la Ley 1682, ya que reproducen el

mismo contenido y regulan situaciones asimilables.
En primer lugar, ambas normas reproducen el mismo contenido casi en su
totalidad al establecer:
() se entender en los trminos del artculo 72 de la Ley 1448 de
2011 como una imposibilidad jurdica para la restitucin que impondr al
Fondo de la Unidad Administrativa Especial de Gestin de Restitucin de
Tierras Despojadas la obligacin de compensar a las vctimas con un
predio de similares condiciones, en el orden y lineamientos establecidos
en el artculo 98 de la Ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios.
Sin embargo, en estos casos, el pago de la compensacin se realizar
con cargo a los recursos que se consignen en el depsito judicial
efectuado por la entidad propietaria con cargo al proyecto, en virtud del
proceso de expropiacin.
La nica diferencia entre ambas normas radica en que la Ley 1682 establece la
imposibilidad jurdica para la restitucin de tierras de la Ley 1448, cuando
existan predios necesarios para la construccin de proyectos viales aprobados
por el Gobierno y el artculo 50 de la Ley 1753 cuando por decisin de una
autoridad administrativa, la Comisin Intersectorial de Infraestructura y
Proyectos Estratgicos, un proyecto sea categorizado como PINE. Es decir que
el supuesto de hecho del que se deriva la imposibilidad jurdica en ambas
normas es similar, ya que se configura por decisin del ejecutivo frente a
cualquier tipo de proyectos que considere relevantes. Por esta razn, creemos
pertinente que en el presente caso la H. Corte integre la unidad normativa de
ambas disposiciones, pues tal como lo ha sealado en su jurisprudencia
constante, la integracin normativa es necesaria cuando la norma acusada o
su contenido normativo se encuentran reproducidos en otro u otros textos
legales no demandados, de manera tal que la declaracin de la Corte
-especialmente la declaracin de inconstitucionalidad- puede resultar inocua si
no se refiere a todas las disposiciones con el mismo alcance regulador1. En
este caso, de declararse inexequible el artculo 50 de la ley 1753 su contenido
se mantendra vigente ya que estara reproducido en el artculo 21 de la ley
1682 para los casos de proyectos viales aprobados por el Gobierno, y por lo
tanto sera posible expropiar a las vctimas de desplazamiento y despojo de los
predios que en un inicio estaban destinados a serles restituidos, situacin que
es violatoria de los derechos de las vctimas a la restitucin como medida de
reparacin, el acceso a la justicia y a la participacin, como lo expondremos en
esta intervencin.
2. La medida es desproporcionada
1Corte Constitucional, sentencia C-634 de 2012, M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

Una vez establecida la necesidad de que la H. Corte integre la unidad

normativa, iniciaremos la exposicin de nuestros argumentos de fondo
demostrando que la expropiacin de los bienes destinados a ser restituidos a
las vctimas resulta desproporcional, ya que en estos casos no se trata solo de
una limitacin del derecho a la propiedad privada, sino que adems desconoce
el derecho a la reparacin de las vctimas y el deber del Estado de garantizar
los derechos humanos.
2.1

Presupuestos para realizar el examen de proporcionalidad

En primer lugar analizaremos la especial naturaleza del derecho a la propiedad

que, bajo la Constitucin de 1991 (en adelante la CP), es un derecho
fundamental que puede ser restringido de forma tal que permite trasladar la
titularidad de un bien al Estado por medio de la expropiacin, cuando medien
motivos de utilidad pblica o de inters social. Es decir que a diferencia de lo
que ocurre con otros derechos fundamentales, frente a la propiedad privada
prevalece el inters general por mandato constitucional. Al respecto, la Corte
Constitucional ha sealado que:
En el derecho moderno, se reconoce la propiedad como un derecho
relativo y no absoluto, como resultado de la evolucin de principios de
orden filosfico y poltico que han influido en el proceso de su
consolidacin jurdica, los cuales han contribuido a limitar en buena
medida los atributos o poderes exorbitantes reconocidos a los
propietarios.
El carcter relativo y no absoluto del derecho de propiedad que ha sido
reconocido por esta Corte en diferentes sentencias (C-428/94 y T431/94), habilita al legislador y excepcionalmente a las autoridades
administrativas para establecer restricciones a dicho derecho cuando
medien razones de inters general que razonablemente las justifiquen.
(Sentencia T-245 de 1997. M.P. Fabio Morn Daz).
El rgimen de la propiedad privada en el nuevo orden constitucional se
aleja decididamente de las tendencias individualistas del derecho, que
nicamente lo tienen como fuente de prerrogativas jurdicas subjetivas,
para inclinarse por la visin del derecho-deber, en la que su ejercicio slo
se legitima cuando persigue la promocin del bienestar social2.
Este carcter restringible del derecho a la propiedad otorga al legislador un
amplio margen de libertad configurativa para decidir cundo una determinada
actividad o proyecto puede constituir un motivo de utilidad pblica o inters
social que permita la expropiacin. Bajo estos argumentos, en principio podra
pensarse que el artculo 50 de la Ley 1753 obedece al principio constitucional
2Corte Constitucional, sentencia C-870 de 2003, M.P.: Jaime Araujo Rentera.

de la primaca del inters general sobre el inters privado, en materia de

derecho a la propiedad y la procedencia de la figura de la expropiacin, ya que
los predios a restituir pasarn a ser propiedad privada de las vctimas. Sin
embargo, el problema jurdico que debe estudiar la H. Corte en el presente
caso no se limita a la simple confrontacin del derecho la propiedad privada y
la amplia potestad del legislador de establecer la utilidad pblica y el inters
social; en esta ecuacin deben ser incluidos los derechos de las vctimas de
desplazamiento forzado y despojo a la reparacin integral y, como componente
esencial y preferente, a la restitucin de tierras. Al incluir en el anlisis
constitucional estos elementos, consideramos que la posibilidad de adelantar
medidas expropiatorias ejercidas por decisin del gobierno para la realizacin
de proyectos de cualquier ndole en predios objeto de restitucin, resulta
desproporcionada.
En aras de demostrar lo anterior, es necesario aplicar el test de
proporcionalidad que ha implementado la H. Corte para casos que plantean
este tipo de problemas jurdicos constitucionales. Sin embargo, antes de
proceder a realizar el anlisis de proporcionalidad, resulta importante
desarrollar algunos elementos que deben ser tenidos en cuenta por la Corte.
En primer lugar, tenemos que el Estado tiene la obligacin de respetar y
proteger los derechos humanos y, en los casos en los que exista una violacin
de estos, debe garantizar los derechos de las vctimas a la verdad, la justicia, la
reparacin y las garantas de no repeticin. Consecuente con estas
obligaciones y la gravedad de las violaciones a los derechos humanos ocurridas
en el marco del conflicto armado interno, las vctimas del desplazamiento
forzado y en general, del conflicto armado, han sido consideradas por la H.
Corte como sujetos de especial proteccin, lo cual implica, entre otras cosas, la
prevalencia de sus derechos cuando estos entren en conflicto con otros
intereses. Esta proteccin reforzada ha sido especialmente desarrollada para la
poblacin desplazada, ya que:
()en razn de su condicin de vctimas de ese grave, continuo,
masivo y sistemtico delito y de la grave vulneracin de los derechos
humanos que ocasiona, y teniendo en cuenta que las dimensiones del
dao antijurdico causado por el desplazamiento ocasiona una grave
situacin de indefensin, de extrema vulnerabilidad y de debilidad
manifiesta. Por estas razones, se les debe aplicar el precepto superior
contenido en el artculo 13 de la Carta Poltica, y deben ser destinatarios
de una especial y preferente proteccin por parte del Estado y de
acciones afirmativas por parte de ste, lo cual impone a las autoridades
pblicas la obligacin constitucional de atender las necesidades de este
grupo poblacional con un especial grado de diligencia y celeridad 3.
3Corte Constitucional, sentencia T-702 de 2012, M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva.

Adicionalmente, la jurisprudencia de la Corte ha extendido este reconocimiento

como sujetos de especial proteccin a las vctimas del conflicto en general,
pues:
() las vctimas de la violencia dentro de un conflicto armado interno,
se encuentran en situacin de extrema vulnerabilidad y, en tal sentido,
demandan un trato especial por parte de las autoridades pblicas, las
cuales deben brindarle la ayuda necesaria para que recuperen sus
condiciones mnimas de subsistencia. Por lo anterior, resulta pertinente
extender a estos casos las consideraciones que esta Corporacin ha
hecho respecto de los desplazados 4.
De esta forma, tenemos que las consecuencias propias de la consideracin
como sujetos de especial proteccin para la controversia constitucional que
debe resolver la H. Corte en esta ocasin, cobija tanto a las vctimas de
desplazamiento forzado, como de abandono y de despojo. As, no solamente
deben prevalecer sus derechos, sino que adems se exige una especial
diligencia por parte de las autoridades pblicas para satisfacerlos y
restablecerlos, lo cual incluye, a su vez, la obligacin de que las polticas
pblicas que puedan afectarlos tengan en consideracin la calidad de las
vctimas.
Adicional a esta proteccin especial, fundada en el artculo 13 de la CP, la
Corte, en desarrollo de estndares internacionales, ha sido reiterativa en
sealar la importancia que cobra el respeto por los derechos de las vctimas a
la verdad, la justicia, la reparacin y las garantas de no repeticin en el marco
de procesos de justicia transicional 5 y en este sentido ha desarrollado pautas
hermenuticas para la interpretacin de disposiciones normativas
concernientes a las vctimas para asegurar la proteccin de sus derechos:
las disposiciones legales relacionadas con las vctimas de la violencia,
deben interpretarse, de conformidad con la reiterada jurisprudencia
constitucional y tomando en cuenta los principios de favorabilidad hacia
el entendimiento y restablecimiento de sus derechos; la buena fe; la
4Corte Constitucional, sentencia T-1094 de 2007, M.P.: Humberto Sierra Porto.
5Por ejemplo, en sentencia C-795 de 2014, M.P.: Jorge Ivn Palacio Palacio, seal: El
ejercicio de ponderacin para alcanzar la justicia en sociedades en transicin, hace
imperativo cumplir los estndares internacionales en materia de verdad, justicia,
reparacin y no repeticin de las vctimas, derivados de tratados de derechos
humanos, del derecho internacional humanitario, decisiones de Tribunales
Internacionales, sistema interamericano de derechos humanos y comisin
interamericana de derechos humanos, declaraciones internacionales y lineamientos
sentados por otros organismos.

confianza legtima; la preeminencia del derecho sustancial, y el

reconocimiento de la especial condicin de vulnerabilidad y debilidad
manifiesta de las vctimas6.
En relacin con el derecho a la reparacin, este se encuentra desarrollado en el
principio IX de los Principios y directrices bsicos sobre el derecho de las
vctimas de violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos
humanos y de violaciones graves del derecho internacional humanitario a
interponer recursos y obtener reparaciones 7, que establece que la reparacin
de las vctimas debe ser adecuada, efectiva, rpida, plena y proporcional al
dao sufrido y seala como formas de garantizar el derecho: la restitucin, la
indemnizacin, la rehabilitacin, la satisfaccin y las garantas de no repeticin.
En relacin con la forma en que debe repararse a las vctimas, se ha entendido
que el primer objetivo de la reparacin es restituir 8 a la vctima a la situacin
en la que se encontraba entes de la violacin y, en caso de ser imposible,
proceder la indemnizacin, de suerte que estas dos formas de reparacin no
pueden equipararse ni entenderse como equivalentes.
Consecuente con este principio internacional de reparacin, tenemos que en
materia de desplazamiento y despojo, la restitucin de tierras es considerada
la medida preferente de reparacin. En este sentido, el principio 28 de los
Principios rectores del desplazamiento forzado interno establece:
1.Las autoridades competentes tienen la obligacin y responsabilidad
primarias de establecer las condiciones y proporcionar los medios que
permitan el regreso voluntario, seguro y digno de los desplazados
internos a su hogar o su lugar de residencia habitual, o su
reasentamiento voluntario en otra parte del pas () 9.
Por su parte, el principio 29 seala:
6Corte Constitucional, sentencia C-715 de 2012, M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva.
7Asamblea General de Naciones Unidas, resolucin 60/147, documento A/RES/60/147
del 16 de diciembre de 2005.

8Al respecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sealado que: La

reparacin del dao ocasionado por la infraccin de una obligacin internacional
requiere, siempre que sea posible, la plena restitucin (restitutio in integrum), que
consiste en el restablecimiento de la situacin anterior. De no ser esto factible, como
ocurre en la mayora de los casos de violaciones a derechos humanos, el Tribunal
determinar medidas para garantizar los derechos conculcados y reparar las
consecuencias que las infracciones produjeron, Caso Osorio Rivera y familiares Vs.
Per, excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas, sentencia de 26 de
noviembre de 2013, Serie C. No. 274, prr. 236.

Las autoridades competentes tienen la obligacin y la responsabilidad

de prestar asistencia a los desplazados internos que hayan regresado o
se hayan reasentado en otra parte, para la recuperacin, en la medida
de lo posible, de las propiedades o posesiones que abandonaron o de las
que fueron desposedos cuando se desplazaron. Si esa recuperacin es
imposible, las autoridades competentes concedern a esas personas una
indemnizacin adecuada u otra forma de reparacin justa o les
prestarn asistencia para que la obtengan.
De forma ms especfica, el derecho internacional de los derechos humanos
cuenta con un instrumento especializado en el derecho de las vctimas a la
restitucin que son los Principios sobre la restitucin de las viviendas y el
patrimonio de los refugiados y las personas desplazadas. Estos principios han
sido incluidos por la H. Corte en el bloque de constitucionalidad en sentido
lato10 y en consecuencia, han sido tenidos en cuenta como parmetro de
constitucionalidad11. Para el anlisis que debe realizar la Corte, el conjunto de
principios establecen una serie de reglas y obligaciones a cargo de los Estados
que son aplicables en este caso:
2.1. Todos los refugiados y desplazados tienen derecho a que se les
restituyan las viviendas, las tierras y el patrimonio de que hayan sido
privados arbitraria o ilegalmente o a que se les indemnice por
cualquier vivienda, tierra o bien cuya restitucin sea considerada de
hecho imposible por un tribunal independiente e imparcial.
2.2. Los Estados darn prioridad de forma manifiesta al derecho de
restitucin como medio preferente de reparacin en los casos de
desplazamiento y como elemento fundamental de la justicia
restitutiva. El derecho a la restitucin de las viviendas, las tierras y el
patrimonio es un derecho en s mismo y es independiente de que se
haga o no efectivo el regreso de los refugiados y desplazados a
quienes les asiste ese derecho.
()
12.3 Los Estados deben adoptar todas las medidas administrativas,
legislativas y judiciales apropiadas para apoyar y facilitar el proceso
de restitucin de las viviendas, las tierras y el patrimonio.
()
9Comisin de Derechos Humanos de Naciones Unidas, documento
E/CN.4/1998/53/Add.2 del 11 de febrero de 1998.

10Corte Constitucional, sentencia C-287 de 2007, M.P.: Nilson Pinilla Pinilla y T-967 de
2009, M.P.: Mara Victoria Calle Correa.

11Corte Constitucional, sentencia C-715 de 2012, M.P.: Lus Ernesto Vargas Silva.

18.1 Los Estados deben velar por que el derecho de los refugiados y
desplazados a la restitucin de sus viviendas, sus tierras y su
patrimonio se reconozca como un componente esencial del estado de
derecho. Los Estados deben garantizar el derecho a la restitucin de
las viviendas, las tierras y el patrimonio adoptando todas las medidas
legislativas necesarias, incluida la aprobacin, la modificacin, la
reforma o la revocacin de las leyes, los reglamentos o las prcticas
pertinentes. Los Estados deben establecer un marco jurdico para la
proteccin del derecho a la restitucin de las viviendas, las tierras y
el patrimonio que sea claro y coherente y, cuando proceda, que est
unificado en una sola ley.
()
19.1 Los Estados no deben aprobar ni aplicar leyes que menoscaben el
proceso de restitucin, como leyes de abandono o prescripcin
arbitrarias, discriminatorias o injustas por alguna otra razn.
()
21.1 Todos los refugiados y desplazados tienen derecho a una
indemnizacin plena y efectiva como componente integrante del
proceso de restitucin. La indemnizacin puede ser monetaria o en
especie. Para cumplir el principio de la justicia restitutiva, los Estados
velarn por que el recurso de indemnizacin slo se utilice cuando el
de restitucin resulte de hecho imposible, cuando la parte
perjudicada acepte la indemnizacin en lugar de la restitucin con
conocimiento de causa y de forma voluntaria, o cuando en las
condiciones de un acuerdo de paz negociado se prevea una
combinacin de restitucin e indemnizacin.
21.2 Los Estados deben velar por que, como norma, la restitucin slo
se considere de hecho imposible en circunstancias excepcionales,
concretamente cuando las viviendas, las tierras o el patrimonio
hayan sido destruidos o ya no existan, segn determine un tribunal
independiente e imparcial. Incluso en esas circunstancias, el titular
de los derechos sobre la vivienda, las tierras o el patrimonio debe
tener la opcin de reparar o reconstruir dichos bienes cuando sea
posible. En algunas situaciones, una combinacin de indemnizacin y
restitucin puede ser el medio ms apropiado de aplicar la justicia
restitutiva y ofrecer recurso.
De los principios transcritos es posible establecer las siguientes reglas
especficas para los Estados en materia de restitucin: (i) la obligacin del
Estado de garantizar el retorno; (ii) la restitucin debe ser el medio preferente
de reparacin; (iii) la restitucin es un derecho en s mismo;(iv) solo en los
casos en que exista una imposibilidad de hecho, decretada por un juez, o
cuando la vctima no quiera retornar, procede el pago de una indemnizacin en
lugar de la restitucin;(v) los Estados tienen la obligacin de garantizar una
restitucin efectiva; (vi)los Estados deben implementar normas y polticas que

faciliten la restitucin; (vii) los Estado deben eliminar leyes y prcticas que
obstaculicen la restitucin; y por ltimo (viii) deben garantizar que el marco
jurdico del derecho a la restitucin sea coherente.
De acuerdo con estos estndares internacionales sobre restitucin de tierras, la
Corte seal que:
se debe adoptar una visin amplia e integral que informe los derechos
de las vctimas a la reparacin y a la restitucin, y su conexin
intrnseca con los derechos a la verdad y a la justicia. As mismo, esta
Corporacin recaba en que los derechos fundamentales a la verdad, a la
justicia, a la reparacin y a la restitucin como parte de sta ltima, en
virtud de las violaciones masivas y sistemticas de derechos humanos
en el marco del conflicto armado, dan lugar a una serie de obligaciones
inderogables a cargo del Estado, como la de prevenir estas violaciones,
y una vez ocurridas stas, la obligacin de esclarecer la verdad de lo
sucedido, la investigacin y sancin de este delito sistemtico y masivo
en contra de la poblacin civil, y la reparacin integral a las vctimas,
cuyo componente preferente y principal es la restitucin, tanto por la va
judicial penal y contencioso administrativa-, como por la va
administrativa, as como el deber de garantizar y facilitar el acceso
efectivo de las vctimas a estas diferentes vas 12.
Hasta el momento hemos desarrollado la figura de la restitucin como un
componente esencial de la reparacin de las vctimas, pero no debemos dejar
de lado que adicionalmente este es un derecho fundamental autnomo
reconocido no solo en los principios transcritos, sino por la jurisprudencia de la
Corte Constitucional. En este sentido, en sentencia T-159 de 2014 13, la Corte
expres que:
Las vctimas del desplazamiento forzado tienen el derecho fundamental
a obtener la restitucin y explotacin de la tierra de la cual fueron
privados y expulsados por situaciones de violencia que no estaban
obligados a soportar y que desencaden una vulneracin masiva de sus
derechos fundamentales.
Con lo anterior queda demostrado entonces que la restitucin por s misma es
un derecho. Este entendimiento implica que su restriccin debe superar un
juicio de proporcionalidad y adems, por estar en cabeza de sujetos de especial
proteccin, deben existir razones imperiosas detrs de la restriccin, por lo
cual, en un examen de constitucionalidad la Corte debe se rigurosa en el
12Ibd.
13M.P.: Humberto Sierra Porto.

10

estudio de las justificaciones detrs de las medidas implementadas por el

legislador. Adicionalmente, considerar la restitucin como un derecho
fundamental genera la imposibilidad de restringirlo de forma tal que se haga
nulo.
Asimismo, en relacin con el proceso de expropiacin previsto en el articulo 50
de la ley 1753, es pertinente sealar que la Corte ha establecido que en la
configuracin de la expropiacin se da una participacin de las tres ramas,
empezando por el papel que desempea el legislador al definir los motivos de
utilidad pblica o inters social. Al respecto, la Corte ha sealado que la
definicin de estos motivos debe ceirse al principio de legalidad, esto es, que
el
legislador
debe
establecer
de
modo
expreso
la causa
expropiandi, contrada en primer trmino al sealamiento expreso y preciso de
los motivos de utilidad pblica o de inters social que pueden encontrarse en
conflicto con el inters privado 14. En el caso de los PINE el legislador le otorg
la facultad al gobierno de decidir qu proyecto, sin importar su causa o
finalidad, constituye un motivo de utilidad pblica, violando as el principio de
legalidad que es una de las garantas bsicas establecidas en el artculo 58 de
la CP para adelantar cualquier proceso de expropiacin. De esta forma
tenemos que la causa de los procesos expropiatorios que se llegaran a
adelantar contra las vctimas sera inconstitucional, ya que es el legislador el
que puede decidir, taxativamente, qu constituye motivo de utilidad pblica o
de inters social, y en este caso no lo hace.
2.2

Examen de proporcionalidad

Una vez hechas las anteriores consideraciones procederemos a realizar el

anlisis de proporcionalidad de la medida establecida en el artculo 50 de la
Ley 1753.
El primer elemento del estudio de proporcionalidad busca establecer la
legitimidad del fin perseguido por la medida. En este sentido, la finalidad de la
norma podra encontrarse en el artculo 49 de la Ley 1753 en el que se
establece el SIN APIE y prev que ser decisin de un rgano del Gobierno la
inclusin de cualquier proyecto en el sistema, cuando se considere que este
pueda tener alto impacto en el crecimiento econmico y social del pas. En
relacin con dicha finalidad, cabe sealar que la Constitucin a lo largo de
varias disposiciones no solo avala las medidas de desarrollo econmico y
social, sino que las promueve a travs de mandatos de inclusin de polticas a
favor del desarrollo tanto a nivel nacional como territorial. Por lo tanto, en
principio, tal como se desprende de la redaccin del artculo 49 de la ley 1753,
la finalidad que se persigue con la expropiacin prevista en el artculo 50 es
legtima a la luz de la Constitucin.
14Corte Constitucional, sentencia C-370 de 1994, M.P.: Fabio Morn Daz.

11

En el segundo paso del test de proporcionalidad se analiza si la medida

prevista es idnea para alcanzar el fin propuesto. Al respecto, vale mencionar
que debido a la indeterminacin de los motivos de utilidad pblica que trae la
ley 1753 resulta prcticamente imposible evaluar la idoneidad de la medida de
expropiacin de los predios destinados a ser restituidos. Sin embargo, si
tomamos como finalidad el desarrollo econmico y social del pas a travs de la
realizacin de proyectos que s han sido incluidos taxativamente por el
legislador como motivos de utilidad pblica e inters social, como proyectos
para la prestacin de servicios pblicos por ejemplo, tendramos que concluir
que la expropiacin podra ser eficaz para lograr el fin propuesto.
En relacin con el tercer paso, que es la adecuacin de la medida,
encontramos que si bien el crecimiento econmico y social es un fin
constitucionalmente imperioso, el medio que usa es inadecuado por dos
razones. En primer lugar, porque la expropiacin desconoce la reserva legal
que tiene la definicin de las actividades de utilidad pblica e inters social,
por cuanto permite que sea el Gobierno el que decida qu proyectos entran en
esta categora y consecuentemente, lo autorizan para iniciar procesos
expropiatorios en perjuicio de las vctimas. En segundo lugar, consideramos
que, para la situacin regulada por el artculo 50, existen medidas que
hubieran podido ser menos gravosas para los derechos de las vctimas como la
creacin de un rgimen especial de enajenacin voluntaria o de alguna figura
contractual en el que la vctima pudiera participar en el destino que tendran
los predios o beneficiarse del proyecto a realizar. Cualquier de estas dos
opciones resultan menos lesivas que la expropiacin, ya que implicaran la
participacin y el respeto de la voluntad y autonoma de las vctimas. De esta
forma, el legislador contaba con una gama de posibilidades ms acordes con la
naturaleza de la restitucin de tierras como derecho y mecanismo de
reparacin, sin embargo opt por imponer de entrada la alternativa ms
gravosa para las vctimas, que en el marco del proceso de reparacin integral
puede convertirse en una medida revictimizante.
Por ltimo, consideramos que la medida no es proporcional en sentido estricto,
por cuanto en el caso de procesos expropiatorios de bienes destinados a
restitucin, el derecho a la propiedad no es el nico que resulta afectado, pues
se debe tener en consideracin todo el universo de derechos de las vctimas a
la reparacin y especficamente a la restitucin de tierras. Bajo esta lgica, la
CP prev que el derecho a la propiedad debe ceder ante el inters general,
pero no sucede lo mismo con los derechos de las vctimas. Es ms, la
jurisprudencia de la H. Corte ha sido enftica en establecer que estos derechos
constituyen un lmite a la libertad configurativa del legislador 15. En este
contexto resulta importante diferenciar entre un proceso expropiatorio que
15Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-936 de 2010 y C-715 de 2012, M.P.: Luis
Ernesto Vargas Silva.

12

plantea una incompatibilidad entre el derecho a la propiedad privada y el

inters general, de aquel que involucra el derecho de las vctimas a la
reparacin, cuyo componente esencial para los casos de abandono y despojo
es la restitucin jurdica y material de las tierras. Al adelantar procesos
expropiatorios en estas circunstancias se desconocen los derechos
fundamentales de un grupo de personas que han sido catalogadas como
sujetos de especial proteccin, por lo que sus derechos deben prevalecer frente
a otros intereses, y que en virtud de los compromisos asumidos por el Estado
en materia de derechos humanos, se les debe garantizar una reparacin que
atienda a la vulneracin sistemtica de derechos de la que han sido vctimas.
Con esta medida se hace nugatoria la restitucin efectiva de la tierra a las
vctimas del conflicto, lo que implica desconocer uno de los pilares de un
Estado de derecho como lo es la prohibicin de restringir un derecho de forma
tal que se anule.
3. El principio de igualdad material como lmite del legislador al
establecer el rgimen de los Proyectos de Inters Nacional y
Estratgico.
Hasta ac nos hemos dedicado a mostrarle a la H. Corte Constitucional que la
medida contenida en la disposicin normativa demandada no es proporcional
en la medida que introduce al ordenamiento jurdico un proceso expropiatorio
contra vctimas de despojo, abandono y desplazamiento forzado que adems
de limitar su derecho a la propiedad y a la reparacin, desconoce abiertamente
el deber del Estado de respetar y proteger los derechos de las vctimas de
graves violaciones a los derechos humanos e infracciones al derecho
internacional humanitario.
Ahora nos queremos concentrar en exponerle a la H. Corte las razones por las
cuales consideramos que el legislador al incluir el inciso 2 del artculo 50 de la
ley 1753 en el ordenamiento jurdico, rebas uno de los lmites que tiene en el
ejercicio de la clusula general de competencia, como es el principio de
igualdad material.
Para ello lo primero que debemos sealar es que el auto-reconocimiento de
Colombia como un Estado social y democrtico de derecho no es una
declaracin menor, ni fortuita, y mucho menos de efectos prcticos nulos
(artculo 1 de la CP). Todo lo contrario. Es la hoja de ruta trazada por el
constituyente de 1991 para que sea recorrida por los y las gobernantes en el
ejercicio de sus funciones pblicas, y consultada siempre que se vaya a
adoptar una decisin de poder. Ello significa que todas las ramas del poder
pblico, independientemente de cul sea la funcin que desempee, deben
cerciorarse con especial cautela si sus actuaciones se corresponden con los
postulados del Estado social y democrtico de derecho. En tal sentido, una de
las principales exigencias consiste en verificar que las decisiones de poder se

13

adecen al principio de igualdad, especialmente en su dimensin de igualdad

material, pues esta es una de las bases axiales de la CP. Lo anterior, a juicio de
la jurisprudencia constitucional significa que:
() a diferencia del Estado de Derecho que atiende exclusivamente a
un concepto formal de igualdad y libertad, en el Estado Social de
Derecho la igualdad material es determinante como principio
fundamental que gua las tareas del Estado con el fin de corregir las
desigualdades existentes, promover la inclusin y la participacin y
garantizar a las personas o grupos en situacin de desventaja el goce
efectivo de sus derechos fundamentales. De esta forma, el Estado Social
de Derecho busca realizar la justicia social y la dignidad humana
mediante la sujecin de las autoridades pblicas a los principios,
derechos y deberes sociales de orden constitucional 16.
Es claro entonces que el poder estatal, cuando se ejerce, debe tener una
especial consideracin con la poblacin que ha sido sistemticamente
marginada, bien por condiciones subjetivas como la discapacidad,
la
orientacin sexual o la pertenencia a una determinada etnia, o bien por las
condiciones objetivas impuestas por la segregacin econmica y la violencia
armada.
Observando problemticas de este tipo con la poblacin afroamericana, a
mediados del siglo XX en Estados Unidos empez a desarrollarse
jurisprudencialmente17 el estudio y la definicin de las medidas de accin
afirmativa (affirmative action policy) que deben adoptar los Estados para
asegurar que los segmentos de la sociedad que han sido histricamente
excluidos en el goce de sus derechos, puedan beneficiarse de polticas a
travs de las cuales se establece un trato ventajoso, y en cuanto tal
formalmente desigual () con el nico propsito de avanzar hacia la igualdad
sustancial de todo el conglomerado social18. Esto quiere decir concretamente
que el redimensionamiento del principio de igualdad, que implica reconocer
que hay condiciones materiales que deben garantizarse para afirmar su
vigencia, se logra a travs de medidas concretas dirigidas a discriminar entre
toda la poblacin a aquellas personas ms desventajadas para darles
beneficios o concederles un trato especial que subsane las barreras naturales y
16Corte Constitucional, sentencia C-1064 de 2001, M.P.: Manuel Jos Cepeda y Jaime
Crdoba Trivio.

17Cfr. Corte Suprema de Justicia de Estados Unidos, Regents of the University of

California v. Bakke, del 26 de junio de 1978.

18Corte Constitucional, sentencia C-765 de 2012, M.P.: Nilson Pinilla Pinilla

14

sociales que deben enfrentar en la realizacin de sus derechos. En Colombia la

Corte Constitucional a travs de la sentencia SU-225 de 1998, adems de
desarrollar la teora de las acciones afirmativas, ha sealado tambin que el
artculo 13 constitucional contiene un mandato de erradicacin de las
injusticias presentes con el objeto de configurar una competencia enderezada
a combatirlas19.
El cuestionamiento que se presenta en seguida es a quin corresponde
adoptar esas medidas? y cmo se definen? Y la respuesta no puede ser
unvoca pues es el Estado, todos y cada uno de sus rganos, el que debe
preocuparse por ello. Sin embargo, en tanto la definicin de estas medidas es
esencialmente una decisin de naturaleza poltica, por supuesto el llamado a
responder de primera mano debe ser el poder legislativo como mximo rgano
de representacin con las mayores credenciales democrticas. As lo ha
afirmado la Corte Constitucional quien seal que:
() para el diseo e implementacin concreta de las acciones
afirmativas el primer llamado a intervenir es el Legislador, en tanto
rgano de deliberacin poltica y escenario democrtico del ms alto
nivel y cuya actividad, ms que importante, es imprescindible para
poner en escena mecanismos que permitan alcanzar niveles mnimos de
igualdad sustantiva, especialmente bajo la ptica de la igualdad de
oportunidades20.
Ahora bien, por supuesto la definicin de cules son el tipo de medidas que
deben ser adoptadas en este propsito e incluso quines deben ser sus
beneficiarios no es un tema pacfico. En una democracia caracterizada por el
pluralismo, la diversidad de intereses, pero tambin por la pervivencia de un
conflicto armado interno, no es factible la construccin de consensos al
respecto. No obstante, si bien la obligacin del legislador es promover la
eliminacin de todas las barreras que hacen imposible la consecucin de una
igualdad sustantiva, lo mnimo que le es exigible es que no las duplique o
potencialice. Es decir, el poder legislativo no se puede escudar en la
imposibilidad de acordar la modalidad y los destinatarios de las acciones
afirmativas para ejercer sus competencias sin consideracin de los objetivos
que persigue la clusula de Estado social de derecho, pues precisamente
dentro de esas fronteras normativas que el legislador debe respetar, se
encuentra, indudablemente, el principio de la igualdad material, puesto
que la libertad de configuracin no permite la adopcin de un tratamiento

19M.P.: Eduardo Cifuentes Muoz

20Corte Constitucional, sentencia T-593 de 2006, M.P.: Clara Ines Vargas Hernandez

15

discriminatorio para alguna persona o grupo de ellas (negrillas fuera de

texto)21.
Tenemos entonces que uno de los lmites que tiene el Congreso para ejercer la
clusula general de competencias es la igualdad material, lo que significa que
tal parmetro debe hacer parte de las reflexiones parlamentarias no solo de
conveniencia sino tambin de constitucionalidad.
Dicho lo anterior nos debemos cuestionar entonces si el inciso 2 del artculo
50 de la ley 1753 tuvo en cuenta criterios de igualdad material o sustantiva
para regular el procedimiento de expropiacin, por motivo del establecimiento
de una PINE, de los predios que estn llamados a ser parte del proceso de
restitucin de tierras a vctimas de despojo, abandono y desplazamiento
forzado por causa de la violencia sociopoltica en Colombia.
Para ello lo primero que debemos establecer es si la poblacin vctima de
despojo o abandono forzado, como sujetos pasivos de la regulacin provista
por la norma demandada, pertenecen a aquellos segmentos de las sociedad
que han sido sistemtica e histricamente marginados y por tal causa no han
podido hacer realidad los derechos que les son reconocidos por la CP y los
diferentes instrumentos de derechos humanos. Y en efecto encontramos que
incluso desde antes de la expedicin de la sentencia T-025 de 2004, con la
sentencia T-602 de 200322, ello ha sido corroborado reiteradamente por la
Corte Constitucional23 al evidenciar que las condiciones de extrema
vulnerabilidad en la que deben desarrollar sus vidas las vctimas de
desplazamiento forzado, as como la pervivencia del conflicto armado interno,
marginan a este grupo del goce de sus derechos. En concreto la H. Corte en
esa ocasin seal que cientficos sociales, organismos de cooperacin,
entidades gubernamentales y jueces, han acogido el concepto de
vulnerabilidad, con el cual se quiere significar que la poblacin en situacin
de desplazamiento sufre un dramtico proceso de empobrecimiento,
prdida de libertades, lesin de derechos sociales y carencia de
participacin poltica (negrillas fuera de texto). Luego debemos concluir
que definitivamente la poblacin vctima de desplazamiento por despojo o
abandono forzado de sus tierras hace parte de un segmento de la poblacin
que encuentra significativos obstculos para la realizacin de sus derechos.
21Corte Constitucional, sentencia C-247 de 2001, M.P.: Carlos Gaviria Daz
22M.P.: Jaime Araujo Rentera.
23Entre muchas otras ver: Corte Constitucional, sentencias T-025 de 2004, M.P.:
Manuel Jos Cepeda. Espinosa; T-045 de 2010, M.P.: Mara Victoria Calle; T-239 de 2013,
M.P.: Mara Victoria Calle Correa.

16

Lo anterior nos debe llevar a concluir que, en virtud del mandato de

erradicacin de justicias presentes derivado del artculo 13 constitucional e
identificado as por la H. Corte, la poblacin desplazada debe ser
necesariamente beneficiada con acciones afirmativas. As lo expres la
precitada sentencia T-602 de 200324:
La Constitucin prescribe la proteccin de los desplazados frente a
conductas discriminatorias, propende por la erradicacin de los patrones
de discriminacin y obliga a la accin positiva a favor de las
personas en situacin de desplazamiento forzado interno. En el
caso de la accin afirmativa, sta se justifica en que resulta
indispensable todo un conjunto de actos de poltica pblica con el objeto
de lograr la igualdad material de los desplazados. (negrillas fuera de
texto).
De acuerdo con lo establecido por la sentencia T-025 de 2004 esta
consideracin se deriva en dos clases de deberes para el Estado. Por un lado,
naturalmente, la obligacin positiva de promover todo tipo de medidas
dirigidas a superar la desigualdad sustancial en la que se encuentran las
vctimas de desplazamiento forzado. Y, por otra, debe abstenerse de
adelantar,
promover
o
ejecutar
polticas,
programas
o
medidas
ostensiblemente regresivos en materia de derechos econmicos, sociales y
culturales, que conduzcan clara y directamente a agravar la situacin
de injusticia, de exclusin o de marginacin que se pretende corregir, sin que
ello impida avanzar gradual y progresivamente hacia el pleno goce de tales
derechos (negrillas fuera de texto)25. Esto quiere decir que el legislador tiene
el deber especial de proteger la realizacin del principio de igualdad material
de la poblacin desplazada forzosamente a travs de la inclusin de medidas
de carcter positivo, pero tambin abstenindose de emitir regulaciones que
les desfavorezca o que los site en una situacin de desventaja que profundice
las injusticias de las que han sido sujetos.
Con base en lo anterior tenemos que en el ao 2011 el legislador dio un paso
importante en la ruta hacia garanta de los derechos de las vctimas del
conflicto armado sancionando la ley 1448, por la cual se dictan medidas de
atencin, asistencia y reparacin integral a las vctimas del conflicto armado
interno y se dictan otras disposiciones, la cual tiene como uno de sus
principales componentes la restitucin de tierras despojadas y abandonas
forzosamente. El eje fundamental de esta medida de reparacin, no solamente

24M.P.: Jaime Araujo Rentera.

25Corte Constitucional, sentencia T-025 de 2004, M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa.

17

de conformidad con la ley26 sino tambin con los principales instrumentos del
derecho internacional de los derechos humanos 27, es el de la restitucin
material y jurdica de los predios, pues se entiende que esta es la manera
natural como el dao provocado sera resarcido, adems de ser la medida
adecuada para cerrar el ciclo de injusticias y violencia provocadas durante el
conflicto armado en Colombia. Con el inciso 2 del artculo 50 del Plan Nacional
de Desarrollo se reform el rgimen de este elemento esencial de la restitucin
de tierras despojadas y abandonadas forzosamente por causa de la violencia,
en la medida en que la restitucin jurdica y material de los predios pierde la
centralidad atribuida por la ley 1448, y se degrad a tal punto que una
autoridad administrativa en uso de una potestad prcticamente discrecional es
la que termina definiendo si concede o no el derecho, dejando as en una
situacin desventajosa y de perpetuacin de las injusticias presentes a la
poblacin vctima de desplazamiento.
En suma, la norma sub judice desconoce el principio constitucional de igualdad
material no solo por no contemplar una accin afirmativa a favor de la
poblacin desplazada forzosamente, sino porque la regulacin pone en una
situacin desventajosa a poblacin que histrica y sistemticamente ha sido
marginada.
4. El derecho a un recurso judicial efectivo
En este apartado demostraremos que al utilizar la figura de expropiacin en los
procesos de restitucin de tierras se vulnera el derecho de las vctimas de
acceso a un recurso judicial efectivo para obtener reparaciones, precisamente
porque el objeto de la expropiacin, la propiedad privada, es uno de los
contenidos esenciales del derecho a la restitucin.
La ley de 1448 establece el derecho de las vctimas de despojo y
desplazamiento forzado a la restitucin de sus tierras, como medida principal y
preferente28 de la reparacin integral a la que tienen derecho. Para garantizalo,
la ley crea un marco institucional que combina mecanismos administrativos y
judiciales que tienen la finalidad de asegurar material y jurdicamente la
restitucin. Dentro de este sistema de herramientas creado por la ley 1448
est el proceso judicial de restitucin, que cuenta con una serie de
26Artculo 72 y subsiguientes.
27Cfr. Comisin de Derechos Humanos de Naciones Unidas, Principios rectores de los
desplazamientos internos, documento E/CN.4/1998/53/Add.2 del 11 de febrero de
1998; Principios sobre la restitucin de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y
las personas desplazadas, documento E/CN.4/Sub.2/2005/17 del 28 de junio de 2005.

28Artculo 73.

18

procedimientos y presunciones que atienden a las particularidades de los

fenmenos de victimizacin, precisamente para otorgar las garantas
necesarias a las vctimas y as efectivizar el derecho a la restitucin. De esta
forma, la ley prev un mecanismo que busca reparar a las vctimas y a su vez,
garantizar su derecho al acceso a la justicia. En este sentido, los Principios y
directrices bsicos sobre el derecho de las vctimas de violaciones manifiestas
de las normas internacionales de derechos humanos y de violaciones graves
del derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener
reparaciones29 sealan que:
11. Entre los recursos contra las violaciones manifiestas de las normas
internacionales de derechos humanos y las violaciones graves del
derecho internacional humanitario figuran los siguientes derechos de la
vctima, conforme a lo previsto en el derecho internacional:
a ) Acceso igual y efectivo a la justicia;
b ) Reparacin adecuada, efectiva y rpida del dao sufrido;
c ) Acceso a informacin pertinente sobre las violaciones y los
mecanismos de reparacin30.
En relacin con el derecho a acceder a la administracin de justicia, este tiene
como componente el acceso a un recurso judicial efectivo, el cual genera la
obligacin de que los procesos judiciales sean aptos para cumplir la finalidad
para la que son creados. En el caso de la restitucin de tierras, un recurso
efectivo ser aquel que cuente con el diseo e implementacin necesarios para
garantizar el derecho de las vctimas de desplazamiento y despojo, a la
restitucin jurdica y material del predio despojado o abandonado
forzosamente.
En cuanto al estndar sobre este derecho, la Corte Interamericana de Derechos
Humanos ha establecido:
116.
En este sentido, la Corte Interamericana ha sealado que el
artculo 25.1 de la Convencin contempla la obligacin de los Estados
Partes de garantizar, a todas las personas bajo su jurisdiccin, un
recurso judicial efectivo contra actos violatorios de sus derechos
fundamentales. Dicha efectividad supone que, adems de la existencia
formal de los recursos, stos den resultados o respuestas a las
violaciones de derechos contemplados ya sea en la Convencin, en la
Constitucin o en las leyes. Asimismo, la Corte ha establecido que para
que un recurso sea efectivo, no basta con que est previsto por la
29Asamblea General de Naciones Unidas, resolucin 60/147, documento A/RES/60/147
del 16 de diciembre de 2005.

30Principio 7.

19

Constitucin o la ley, o que sea formalmente admisible, sino que se

requiere que sea realmente idneo para establecer si se ha incurrido en
una violacin a los derechos humanos y proveer lo necesario para
remediarla. No pueden considerarse efectivos aquellos recursos que, por
las condiciones generales del pas o incluso por las circunstancias
particulares de un caso dado, resulten ilusorios. En virtud de lo anterior,
el Estado tiene la responsabilidad no slo de disear y consagrar
normativamente un recurso eficaz, sino tambin de asegurar la debida
aplicacin de dicho recurso por parte de sus autoridades judiciales 31.
Adicionalmente, los Estados estn en la obligacin de implementar todos los
mecanismos necesarios para el cumplimiento efectivo de las sentencias que
ordenen reparaciones:
17. Los Estados ejecutarn, con respecto a las reclamaciones de las
vctimas, las sentencias de sus tribunales que impongan reparaciones a
las personas o entidades responsables de los daos sufridos, y
procurarn ejecutar las sentencias extranjeras vlidas que impongan
reparaciones con arreglo al derecho interno y a las obligaciones jurdicas
internacionales. Con ese fin, los Estados deben establecer en su derecho
interno mecanismos eficaces para la ejecucin de las sentencias que
obliguen a reparar daos32.
Segn las caractersticas del proceso establecido en la ley 1448, podramos
concluir que cumple con las caractersticas de un recurso efectivo, pero,
cuando el artculo 50 de la ley 1753 establece la posibilidad de expropiar los
predios destinados a ser restituidos a las vctimas, este se vuelve inocuo. El
artculo mencionado no desarrolla las condiciones en las que se adelantarn los
procesos expropiatorios, hace una remisin a las leyes 9 de 1989, 388 de 1997
y 1682 de 2013. En relacin con el punto especfico de vctimas, la regulacin
est contenida en el artculo 21 de la ley 1682, que seala que en los casos en
que est cursando un proceso de restitucin se iniciar el proceso de
expropiacin, pero se esperarn las resultas del proceso de restitucin para
determinar a quin se consigna el valor del predio. Es decir que una vctima
que acuda a la administracin de justicia para acceder a la restitucin de sus
tierras ver frustrada su pretensin de antemano si, por decisin de una
31Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Liakat Ali Alibux Vs. Suriname,
excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 30 de enero de
2014, Serie C. No 276, prr. 116.

32Principio IX de los Principios y directrices bsicos sobre el derecho de las vctimas de

violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y de
violaciones graves del derecho internacional humanitario a interponer recursos y
obtener reparaciones.

20

autoridad administrativa, se incluye un proyecto en el SINAPINE que requiere

los predios que le corresponderan. En este caso, si bien tenemos que el
recurso judicial para la restitucin existe y es admisible formalmente, pierde su
efectividad, ya que an cuando declare que existi la vulneracin de derechos,
el proceso igual estar llamado a fracasar, toda vez que no lograr su finalidad
ltima que es la de contribuir a la reparacin integral de las vctimas de
desplazamiento forzado a travs de la restitucin jurdica y material del predio
despojado o abandonado forzosamente como medida principal y preferente.
Esta situacin se presenta precisamente por la incompatibilidad de la
expropiacin con la poltica de restitucin de tierras y la falta de previsin, por
parte del legislador, de una medida coherente con el sistema de proteccin de
los derechos de las vctimas establecido en la Ley 1448.
5. Participacin de las vctimas en los procesos de reparacin
En lneas anteriores hemos sealado el deber de los Estados de reparar a las
vctimas de graves violaciones de derechos humanos y la existencia de unos
estndares establecidos por el derecho internacional de los derechos humanos
para garantizar efectivamente el derecho. Una de los requisitos que deben
cumplir la medidas de reparacin es que estas deben ser creadas con la
participacin y consentimiento de las vctimas, toda vez que son ellas las que
han padecido la vulneracin de sus derechos y saben cul es el dao que
necesita ser reparado. Omitir esta participacin puede llevar a que las medidas
de reparacin sean inadecuadas o incumplan el requisito de ser proporcionales
y, por lo tanto, desconozcan el derecho a la reparacin integral de las vctimas.
Adicionalmente, la necesidad de que las vctimas participen en el diseo e
implementacin de las medidas de reparacin responde al respeto por su
autonoma y su dignidad humana.
El principio de participacin es previsto en los Principios sobre la restitucin de
las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las personas desplazadas al
establecer como obligacin la consulta y participacin en la adopcin de
decisiones:
14.1. Los Estados y los dems actores nacionales e internacionales
interesados deben velar por que los programas de repatriacin
voluntaria y de restitucin de viviendas, tierras y patrimonio se lleven a
cabo previo mantenimiento de consultas apropiadas con las personas,
las comunidades y los grupos afectados y con su adecuada
participacin.
14.2. Los Estados y los dems actores nacionales e internacionales
interesados deben garantizar, en particular, que las mujeres, las
poblaciones indgenas, las minoras raciales y tnicas, las personas de
edad, los discapacitados y los nios estn adecuadamente

21

representados e incluidos en los procesos de adopcin de decisiones

sobre la restitucin, as como que dispongan de la informacin y los
medios necesarios para participar en ellos de forma efectiva. Se debe
prestar especial atencin a las necesidades de las personas vulnerables,
como las personas de edad, las mujeres solteras que sean cabeza de
familia, los nios separados o no acompaados y las personas con
discapacidad.
En este sentido, la ley 1448 establece en su artculo 28 el derecho de las
vctimas a participar en la formulacin, implementacin y seguimiento de la
poltica pblica de prevencin, atencin y reparacin integral. Este precepto
no debe entenderse restringidamente de forma que se entienda que la
participacin de las vctimas solo procede frente a las medidas establecidas en
la ley 1448, pues tal como lo hemos sealado anteriormente, la poltica de
reparacin a las vctimas debe ser integral y coherente, razn por la cual
resultara contradictorio que las vctimas no tuvieran la posibilidad de
participar frente a medidas que si bien no estn incluidas en la ley de vctimas
s afectan sus derechos a la reparacin integral y a la restitucin de sus tierras.
En el caso del artculo 50 de la ley 1753 es evidente que la medida all
contemplada afecta de forma negativa el derecho a la participacin de las
vctimas de desplazamiento forzado y despojo, pues en definitiva la definicin
del derecho a la restitucin qued en manos de un rgano administrativo que
no contempla la interlocucin con ellas. Para evitarlo era necesario que el
Gobierno y el legislador previeran mecanismos para su participacin, como lo
hubiera sido la creacin de mecanismos y espacios de interlocucin entre las
vctimas y el SIN APIE o la posibilidad de que estas tuvieran algn tipo de
representacin en la Comisin Intersectorial de Infraestructura y Proyectos
Estratgicos.
6. Conclusin
Conforme a los argumentos expuestos anteriormente le solicitamos a la H.
Corte Constitucional que declar la INEXEQUIBILIDAD del inciso 2 del artculo
50 de la ley 1753 de 2015, por cuanto es una medida desproporcionada frente
a los derechos de las vctimas de despojo y abandono forzado, adems de no
consultar el principio de igualdad material, violar el estndar de recurso judicial
efectivo y desconocer el derecho a la participacin de las vctimas en el diseo
e implementacin de medidas de reparacin.
De la seora Magistrada,

22

GUSTAVO GALLN GIRALDO

C. C. No. 19.157.375 de Bogot
1.019.036.991
Director
Nacional

VALERIA SILVA FONSECA

C.
C.
No.

JHENIFER MOJICA FLREZ

C. C. No. 53.052.132 de Bogot
Subdirectora de Litigio
Nacional

MATEO GMEZ VSQUEZ

C.C. No. 1.136.881.277
Coordinador Incidencia

Abogada

Incidencia

23