Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
JOS MATIAS-PEREIRA
Doutor em Cincia Poltica Universidade Complutense de Madri
Espanha
Ps-doutor em Administrao pela Universidade de So Paulo
(FEA/USP)
Professor-pesquisador associado do Programa de Ps-Graduao em
Administrao (PPGA/UnB)
matias@unb.br
ISSN 2175-5787
APGS, Viosa, v.2, n.1, pp. 109-134, jan./mar. 2010
JOS MATIAS-PEREIRA
Resumo
Neste artigo, temos como objetivo principal analisar os fundamentos e as razes de
adaptao e transferncia das experincias da governana corporativa para o setor
pblico brasileiro. Trata-se de um artigo terico-emprico e exploratrio, apoiado nas
abordagens das teorias institucionalista e de custos de transao. Buscamos analisar, a
partir da literatura e relatrios, as motivaes que levaram adaptao e transferncia
das experincias da governana corporativa para o setor pblico. Os resultados das
anlises das motivaes que permitiram a concepo e a aplicao da governana
corporativa no setor pblico esto relacionadas com as srias dificuldades que a
administrao pblica tem para tornar efetivas as suas aes, que em geral so morosas
e inflexveis, o que reflete na qualidade dos servios pblicos ofertados populao.
Argumentamos, por fim, que o maior desafio a ser superado pelo governo brasileiro, em
parceria com o setor privado e o terceiro setor, a consolidao e institucionalizao do
processo de governana pblica no pas.
Abstract
In this article we aim at analyzing the reasons and the reasons for the adaptation and
transfer of experiences from corporate governance for the Brazilian public sector.We seek
to analyze, from the literature and reports, the motivations that led to the adaptation and
transfer of experiences from corporate governance for the public sector. The results of
analysis of the motivations that led to the design and implementation of corporate
governance in the public sector are related to the serious difficulties that the government
has to give effect to their actions, which are often slow and inflexible, which reflects the
quality ofWe argue, finally, that the main challenge to be overcome by the Brazilian
government in partnership with the private sector and third sector is consolidating and
institutionalizing the process of governance in that country.
INTRODUO
Diversos fenmenos foram responsveis, nas ltimas trs dcadas, pelas
APGS, Viosa, v.2, n.1, pp. 109-134, jan./mar. 2010 Pag. 111
JOS MATIAS-PEREIRA
dedicando nos ltimos anos ao assunto. Assim, fica evidenciada a relevncia e a atualidade
deste estudo, que visa contribuir para ampliar a discusso e a compreenso sobre a
governana do setor pblico.
APGS, Viosa, v.2, n.1, pp. 109-134, jan./mar. 2010 Pag. 113
JOS MATIAS-PEREIRA
O termo governana, com base na literatura acadmica, pode ser definido, de forma
ampla, como um processo complexo de tomada de deciso que antecipa e ultrapassa o
governo (RODHES, 1996). Os aspectos frequentemente evidenciados nessa literatura sobre a
governana esto relacionados: legitimidade do espao pblico em constituio; repartio
do poder entre aqueles que governam e aqueles que so governados; aos processos de
negociao entre os atores sociais (os procedimentos e as prticas, a gesto das interaes e
das interdependncias que desembocam ou no em sistemas alternativos de regulao, o
estabelecimento de redes e os mecanismos de coordenao); e descentralizao da
autoridade e das funes ligadas ao ato de governar.
Observa-se que, no debate mais recente, que o conceito de governana j superou seus
aspectos operacionais, incorporando novos elementos. Assim, alm dos mecanismos
tradicionais de agregao e articulao de interesses, tais como partidos polticos e grupos de
presso, incluem-se na fase atual as redes sociais informais - de fornecedores, famlias,
gerentes -, hierarquias e associaes de diversos tipos.
Torna-se necessrio destacar, a importncia das contribuies e estmulos por parte de
organismos multilaterais e instituies privadas, nas ltimas dcadas, com destaque para o
Banco Mundial, OCDE, IFAC, MBC e IBGC. Considerando esses aspectos, abordaremos a
seguir, de forma sucinta, as medidas e aes dessas cinco instituies para fomentar a
aplicao da governana corporativa no setor pblico, nos nveis mundial e nacional.
3.1
JOS MATIAS-PEREIRA
objetivando promover a "boa governana" e a fortalecer a sociedade civil. Por outro lado, o
Banco tambm vem dando nfase necessidade de mensurar os custos sociais do ajuste
estrutural e de reduzir a pobreza, conferindo grande prioridade reestruturao dos servios
sociais, com o objetivo de incrementar a equidade e a eficincia (WORLD BANK, 2002,
2007).
Verifica-se que o debate sobre a boa governana surge com maior intensidade e
consistncia no estudo Governance and development, divulgado em 1992. no citado
relatrio que define-se o conceito de governana como "a maneira pela qual o poder
exercido na administrao dos recursos econmicos e sociais do pas, com vistas ao
desenvolvimento (WORLD BANK, 1992, p. 1).
Dimenses para a boa governana. O Banco Mundial, a partir de 1992, definiu de
forma ampla as seguintes dimenses para a boa governana: administrao do setor pblico;
quadro legal; participao e accountability; e informao e transparncia.
Primeira dimenso: Cuida da melhora da capacidade de gerenciamento econmico e
de prestao de servios sociais. Ressalta-se que a preocupao com questes de capacidade
burocrtica j estava presente na experincia anterior com programas de ajuste estrutural.
Segunda dimenso. Trata do estabelecimento de um marco legal, visto que foi
enunciada como um elemento crtico em face da "sndrome da ilegalidade", em que muitos
pases em desenvolvimento seriam caracterizados (WORLD BANK, 1997).
Terceira dimenso. Quadro legal. Envolve inmeras regras conhecidas previamente,
cujo cumprimento garantido por um rgo judicial independente e procedimentos para
modific-las, caso no sirvam mais aos propsitos inicialmente estabelecidos (WORLD
BANK, 1992, p. 30).
Quarta dimenso: Transparncia e participao. Consideradas fundamentais para
aumentar a eficincia econmica, envolvem a disponibilidade de informaes sobre as
polticas governamentais, a transparncia dos processos de formulao de poltica e alguma
oportunidade para que os cidados possam influenciar a tomada de deciso sobre as polticas
pblicas (WORLD BANK, 1992, p. 40).
A concepo do Banco sobre a implementao de "fortalecimento das instituies"
torna-se explcita na segunda metade da dcada de 1990, ao sustentar que esse esforo deve
envolver o reforo da proviso privada de servios, por meio de parcerias pblico-privadas.
Nesse contexto, torna-se evidente que pases com instituies pblicas fracas devem dar total
prioridade busca de caminhos para a utilizao de mercados e para envolver empresas e
APGS, Viosa, v.2, n.1, pp. 109-134, jan./mar. 2010 Pag.116
3.2
constatao que em inmeros pases as empresas estatais possuem uma participao relevante
no produto interno bruto (PIB), na capitalizao do mercado e na criao de empregos,
desenvolveu um conjunto de orientaes sobre as melhores prticas de governana nas
empresas pblicas (OCDE, 2005).
No citado documento, a OCDE (2005), estabeleceu seis dimenses para a efetiva
governana: aes que assegurem uma estrutura jurdica e regulatria efetiva para as
empresas estatais; aes que respaldem o papel do Estado como proprietrio; tratamento
igualitrio de acionistas, 4) polticas de relacionamento com os stakeholders; transparncia e
divulgao de informaes; definio das responsabilidades dos Conselhos.
3.3
JOS MATIAS-PEREIRA
governing body perspective (2001). De acordo com o citado estudo, os trs princpios
fundamentais de governana no setor pblico so:
a. Opennes (Transparncia): requerido para assegurar que as partes interessadas
(sociedade) possam ter confiana no processo de tomada de deciso e nas
aes das entidades do setor pblico, na sua gesto e nas pessoas que nela
trabalham;
b. Integrity (Integridade): compreende procedimentos honestos e perfeitos.
baseada na honestidade, objetividade, normas de propriedade, probidade na
administrao dos recursos pblicos e na gesto da instituio;
c. Accountability (responsabilidade de prestar contas): as entidades do setor
pblico e seus indivduos so responsveis por suas decises e aes, incluindo
a administrao dos recursos pblicos e todos os aspectos de desempenho e,
submetendo-se ao escrutnio externo apropriado.
O IFAC, alm dos seus princpios, apresenta as dimenses que as entidades da
administrao pblica devem adotar: Padres de comportamento: como a administrao da
entidade exercita a liderana e determina os valores e padres da instituio, como define a
cultura da organizao e o comportamento de todos os envolvidos; Estruturas e processos
organizacionais: como a cpula da administrao designada e organizada dentro da
instituio, como as responsabilidades so definidas e como elas so asseguradas; Controle: a
rede de vrios controles estabelecidos pela cpula administrativa da organizao no apoio ao
alcance dos objetivos da entidade, da efetividade e eficincia das operaes, da confiana dos
relatrios internos e externos, da complacncia com as leis aplicveis, regulamentaes e
polticas internas; e, Relatrios externos: como a cpula da organizao demonstra a prestao
de contas da aplicao do dinheiro pblico e seu desempenho.
3.4
O Movimento Brasil Competitivo vem apoiando trabalhos que esto contribuindo para
transformar a gesto pblica em diversos estados, como por exemplo, Minas Gerais, So
Paulo, Esprito Santo, Pernambuco, Rio de Janeiro, Sergipe e Distrito Federal. Nessas aes,
esto sendo aplicados conceitos bsicos da administrao, como o controle das despesas,
estabelecimento de metas de trabalho, planejamento dos investimentos visando resultados,
dentre outros. Ressalta-se que os recursos do MBC provm da iniciativa privada, que espera
ser beneficiada com a melhoria na qualidade dos servios e a desburocratizao da mquina
pblica.
A misso, a viso e os valores do MBC esto assim definidos: Misso. Contribuir
expressivamente para a melhoria da competitividade das organizaes privadas e da qualidade
e produtividade das organizaes pblicas, de maneira sustentvel, elevando a qualidade de
vida da populao brasileira; Viso: O MBC deseja contribuir para que a sociedade brasileira
conte com: uso disseminado de tecnologias de gesto nos setores pblico, privado e terceiro
setor, com promoo do desenvolvimento sustentado; programas estaduais de competitividade
e qualidade implantados em todos os estados da federao; pelo menos vinte setores com
sistemas de avaliao e premiao implantados; uso disseminado de sistema de avaliao e
premiao em micro e pequenas empresas; sistema de avaliao da gesto obrigatrio em
todas as organizaes federais; sistema de reconhecimento do nvel de gesto disseminado nas
organizaes pblicas; premiao da qualidade do governo federal difundida em todos os
nveis de governo; uso de mapas de benchmarking como ferramenta da competitividade em
cadeias e arranjos produtivos locais e regionais; cultura da medio e avaliao amplamente
disseminadas; cultura de inovao e marketing disseminada; e, Valores. O MBC tem como
valores: a tica e a transparncia nos negcios; respeito a clientes e funcionrios; qualidade
dos produtos e servios prestados; eficincia do atendimento a clientes / parceiros;
valorizao do ser humano; e, respeito ao meio ambiente.
Destaca-se, nas atividades daquela instituio, a implementao do Programa
Modernizando a Gesto Pblica (PMGP), a partir de 2005, em alguns estados brasileiros. O
objetivo do MBC, conforme assinala Johannpeter (2009), promover um aumento radical da
competitividade das organizaes privadas e pblicas brasileiras, de maneira sustentvel,
contribuindo para a melhoria da qualidade de vida da populao.
3.5
APGS, Viosa, v.2, n.1, pp. 109-134, jan./mar. 2010 Pag. 119
JOS MATIAS-PEREIRA
APGS, Viosa, v.2, n.1, pp. 109-134, jan./mar. 2010 Pag. 121
JOS MATIAS-PEREIRA
National Audit Office (ANAO, 2002) e de Barret (2005), esto presentes os seguintes
elementos: liderana, integridade e compromisso, que dizem com as qualidades pessoais de
todos na organizao (sem sentido); e responsabilidade, integrao e transparncia so
essencialmente o resultado das estratgias, sistemas, polticas e processos estabelecidos.
Liderana A governana do setor pblico requer liderana do governo e/ou do
rgo executivo da organizao. Um quadro efetivo requer a clara identificao e articulao
da responsabilidade, bem como a compreenso real e apreciao das vrias relaes entre os
stakeholders da organizao e aqueles que so responsveis pela gesto dos recursos e
obteno dos desejados resultados (outcomes). No setor pblico, necessria uma lcida e
transparente comunicao com o Ministro, alm de ser fundamental o estabelecimento de
prioridades governamentais.
Compromisso A boa governana muito mais do que pr as estruturas a funcionar,
pugnar pela obteno de bons resultados, e no um fim em si mesma. As melhores prticas
de governana pblica requerem um forte compromisso de todos os participantes, para serem
implementados todos os elementos da governana corporativa. Isto exige uma boa orientao
das pessoas, que envolve uma comunicao melhor; uma abordagem sistemtica gesto da
APGS, Viosa, v.2, n.1, pp. 109-134, jan./mar. 2010 Pag.122
organizao; uma grande nfase aos valores da entidade e conduta tica; gesto do risco;
relacionamento com os cidados e os clientes e prestao de servio de qualidade.
Integridade A integridade tem a ver com honestidade e objetividade, assim como
altos valores sobre propriedade e probidade na administrao dos fundos pblicos e gesto
dos negcios da entidade. Ela dependente da eficcia do controle estabelecido e dos padres
pessoais e profissionalismo dos indivduos dentro da organizao. A integridade reflete nas
prticas e processos de tomada de deciso e na qualidade e credibilidade do seu relatrio de
performance.
Responsabilidade (accountability) Os princpios da governana corporativa
requerem de todos os envolvidos que identifiquem e articulem as suas responsabilidades e as
suas relaes; considerem quem responsvel por qu, perante quem, e quando; o
reconhecimento da relao existente entre os stakeholders e aqueles a quem confiam a gesto
dos recursos; e que apresentem resultados. Exige, tambm, uma compreenso clara e a
apreciao dos papis e responsabilidades dos participantes no quadro da governana, onde os
Ministros, a Administrao da entidade e o CEO so componentes importantes para uma
responsabilidade saudvel. O afastamento destes requisitos impede a organizao de
conseguir os seus objetivos.
Transparncia A abertura, ou a equivalente transparncia, consiste em providenciar
aos stakeholders a confiana no processo de tomada de deciso e nas aes de gesto das
entidades pblicas durante a sua atividade. Sendo aberta, com significativos encontros com os
stakeholders, com comunicaes completas e informao segura e transparente, as aes so
mais tempestivas e efetivas. A transparncia tambm essencial para ajudar a assegurar que
os corpos dirigentes sejam verdadeiramente responsveis. A International Federation of
Accountants - IFAC (2001) reala que a transparncia mais do que estruturas ou processos.
Ela tambm uma atitude e uma crena entre os intervenientes chaves, polticos, funcionrios
pblicos e outros stakeholders, a quem a informao tem de ser exibida, e no detida por
qualquer entidade particular ela um recurso pblico, assim como o dinheiro pblico ou os
ativos.
Integrao o desafio real no simplesmente definir os vrios elementos de uma
efetiva governana corporativa, mas garantir que eles estejam holisticamente integrados
dentro de uma abordagem da organizao, pelos seus funcionrios e bem compreendida e
aplicada dentro das entidades. Se estiver corretamente implementada, a governana
corporativa pode promover a integrao do quadro de gesto estratgica, necessria para obter
APGS, Viosa, v.2, n.1, pp. 109-134, jan./mar. 2010 Pag. 123
JOS MATIAS-PEREIRA
4.1
APGS, Viosa, v.2, n.1, pp. 109-134, jan./mar. 2010 Pag. 125
JOS MATIAS-PEREIRA
que se refere a qualidade, competitividade e cidadania, verifica-se que, apesar de existir uma
cultura comprometida com a qualidade dos servios prestados pelos funcionrios pblicos, ela
inviabilizada pela ausncia de relao direta entre os servidores e a populao, o que faz
com que a noo do cliente-cidado seja remota e pouco percebida; ausncia de processo que
efetivamente integre e vincule oramento e planejamento; inexistncia de sistemas e
instituies efetivas para avaliao da qualidade das polticas pblicas; inexistncia de
critrios e parmetros mnimos para o estabelecimento da gesto por resultados; ausncia de
parmetros que corresponsabilizem os entes federados pela qualidade dos servios prestados;
insuficiente desempenho das agncias reguladoras no controle da prestao dos servios
pblicos. O desenvolvimento de tecnologias pblicas e privadas j existentes, destinadas a
melhorar a qualidade do servio pblico, por si s, no vem se mostrando suficiente para
institucionalizar esse esforo. Para buscar a melhoria dos servios pblicos, necessrio
vontade poltica.
O documento da PR/SAE (2009) assinala, ainda, que as dificuldades na relao que
existe entre servidores pblicos e a populao, os quais demandam servios pblicos,
reconhecida como um dos principais entraves para a manuteno de trabalhos repetitivos e de
baixa qualidade, que so agravados pela burocracia. A esses fatores negativos somamse a
falta de critrios bem definidos de avaliao dos resultados, baixo desempenho das agncias
reguladoras e a ausncia de projetos que permitam unir oramento e planejamento.Apesar de
haver uma crescente utilizao de instrumentos inovadores na administrao pblica,
especialmente nos campos da tecnologia de informao e comunicao (TIC), os seus
resultados ainda esto aqum do nvel adequado para permitir a viabilizao das
transformaes desejadas.
Governana pblica. No que se refere governana pblica, a Agenda proposta pela
SAE/PR identifica os seguintes problemas: a relao do Estado com o setor privado e a
sociedade civil que carece de institucionalidade; deficincia dos mecanismos de organizao e
participao da sociedade civil nas polticas pblicas; acesso limitado a informaes pblicas
(PR/SAE, 2009, p. 18).
Os problemas assinalados pela Agenda da PR/SAE sobre a governana pblica em tal
administrao, que em geral so comuns aos trs nveis de governo, nos permite analisar, a
seguir, os aspectos mais relevantes da concepo e os resultados obtidos pelo projeto Choque
de Gesto de Minas Gerais, que vem sendo implementado pelo governo deste estado desde
janeiro de 2003.
APGS, Viosa, v.2, n.1, pp. 109-134, jan./mar. 2010 Pag. 127
JOS MATIAS-PEREIRA
nos trs nveis de governo Unio, Estados e municpios, interagem de forma precria entre si.
Observa-se que o setor pblico brasileiro tem enormes dificuldades para tornar efetivas as
suas aes, que em geral so morosas e inflexveis. Isso reflete-se na baixa capacidade de
resposta do setor pblico no atendimento das demandas da populao. Nesse sentido, assinala
Matias-Pereira (2009a) que o Estado brasileiro possui uma administrao pblica ampla e
complexa, cuja ao governamental implementada por meio de um elevado conjunto de
rgos, o que tende a dificultar a execuo de planos, programas e projetos, mesmo quando
existe disponibilidade de recursos financeiros para implement-los.
O argumento dos governantes de que realizam pouco por terem limitaes na alocao
de recursos no oramento para financiar as despesas pblicas vem sendo questionado, visto
que essa escassez de recursos nem sempre o principal problema da administrao pblica
(MBC, 2009). Em diversas reas, os recursos esto disponveis, mas falta eficincia, eficcia e
efetividade na execuo oramentria, ou seja, no possui capacidade de gesto para gastar de
forma adequada e tempestiva. As deficincias assinaladas na gesto pblica pela Agenda da
PR/SAE (2009) explicam, em grande parte, as dificuldades da execuo das polticas pblicas
no Brasil.
Avaliao (preliminar) do projeto Choque de Gesto de Minas Gerais
O projeto denominado Choque de Gesto de Minas Gerais foi orientado para permitir
a aplicao dos conceitos da nova gesto pblica naquele estado (NEVES, 2007). O citado
projeto vem sendo implementado em parceria com o Movimento Brasil Competitivo (MBC),
por meio do qual busca-se aplicar as melhores prticas de governana na gesto pblica, tendo
como referncia os preceitos de transparncia, cumprimento da lei, responsabilidade,
compromisso e a devida prestao de contas (FALCO-MARTINS et. al, 2006).
Entre as principais aes da administrao estadual de Minas Gerais, verifica-se a
criao do Comit de Governana Corporativa, em 2008, para acompanhar a gesto das
sociedades de economia mista, empresas pblicas administradas direta ou indiretamente pelo
Estado e, ainda, oferecer subsdios aos seus representantes nos rgos colegiados dessas
entidades. Foi implantado, tambm em 2008, o Projeto Estruturador Governo Eletrnico,
parte da estratgia Estado para Resultados. Esses instrumentos so considerados essenciais
JOS MATIAS-PEREIRA
demandas sociais postas ao setor pblico. Esse modelo mineiro de reforma, desenvolvido sob
a influncia do paradigma da administrao pblica voltada para resultados, objetiva a
suplantao do modelo burocrtico de administrao.
A partir dos resultados alcanados na dimenso ajuste realidade, em que houve uma
sensvel reduo das despesas contratuais com locao, fornecimento de gua, luz e telefone,
entre outras, permitiu a construo de uma agenda de desenvolvimento para o Estado de
Minais Gerais (incio das atividades na dimenso planejamento, e de uma agenda de
inovaes institucionais). No campo do planejamento governamental, destaca-se o carter
orientador das demais polticas de gesto, no qual o conceito de duplo planejamento foi
colocado em prtica naquele Estado.
Em relao dimenso da inovao gerencial, destaca-se o projeto Choque de
Gesto: pessoas, qualidade e inovao na administrao pblica, essencial para o sucesso no
mbito do choque de gesto como um todo, permitindo um alinhamento das organizaes,
pessoas e sistemas administrativos com os preceitos do ajuste realidade e com o norte
traado pelo planejamento.
Assim, conforme assinala Vilhena (2008), o projeto Choque de Gesto de Minas
Gerais conseguiu desenvolver e implementar novos arranjos institucionais, com modelo de
gesto orientado a resultados, que tem como base a avaliao de desempenho institucional.
Esta avaliao realizada a partir da celebrao de acordo de resultados (instrumento de
pactuao de resultados mediante negociao entre dirigentes de rgos e entidades do poder
executivo e as autoridades que sobre eles tenham poder hierrquico ou de superviso).
Adotou-se, ainda, formas inovadoras de relacionamento do setor pblico com o setor privado,
tanto com o sem fins lucrativos, as organizaes da sociedade civil de interesse pblico
(OSCIP), por meio de termo de parcerias, quanto com o com fins lucrativos, atravs das
parcerias pblicas privada (PPP).
O projeto colocado em prtica pelo governo mineiro viabilizou o surgimento de um
novo padro de gesto de pessoas, a partir do fortalecimento da capacitao e da formulao
de uma nova poltica de recursos humanos que enfatiza a avaliao de desempenho. Na rea
dos sistemas administrativos, a implementao de uma poltica de governo eletrnico tem
aproximado o governo de Minas Gerais de todos aqueles atores que se relacionam com ele,
promovendo a universalizao do acesso aos servios, a transparncia das suas aes, a
integrao de redes e o alto desempenho de seus sistemas, tendo como princpios a
modernizao da gesto pblica estadual e a democratizao da informao, de forma a
APGS, Viosa, v.2, n.1, pp. 109-134, jan./mar. 2010 Pag.130
ofertar mais e melhores servios populao.O choque de gesto que vem sendo
implementado pelo governo mineiro teve como base o alinhamento estratgico das aes
individuais com os objetivos institucionais e deste com as diretrizes do governo. O processo
de alinhamento aceito por aquele governo como essencial para assegurar a integrao da
gesto governamental aos processos de planejamento (programas de governo) e deve refletir a
perspectiva das partes interessadas, enfatizando o envolvimento das pessoas. Este
alinhamento medido por meio da avaliao institucional (acordo de resultados), individual
(avaliao de desempenho) e dos termos de parceria (VILHENA, 2008).
CONCLUSES
A gesto pblica no Brasil caracterizada atualmente pelo reconhecimento dos limites
JOS MATIAS-PEREIRA
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
APGS, Viosa, v.2, n.1, pp. 109-134, jan./mar. 2010 Pag. 133
JOS MATIAS-PEREIRA