Economia Industrial Kupfer e Hasenclever

Captulo 23 Poltica Industrial (Joo Carlos Ferraz, Germano Mendes de Paula e David Kupfer)
1
- A participao do Estado na promoo das atividades produtivas de um pas uma questo
plena de controvrsias entre os economistas. O tema defendido ou atacado a partir de suas
diferentes bases terico-analticas. So trs as correntes principais: ortodoxa, desenvolvimentista
e evolucionista.
- Esvaziada de juzos de valores, o objetivo mais tradicional pretendido pela poltica industrial a
promoo da atividade produtiva, na direo de estgios de desenvolvimento superiores aos
preexistentes em um determinado espao nacional. Do ponto de vista conceitual, poltica
industrial deve ser entendida como o conjunto de incentivos e regulaes associadas a aes
pblicas, que podem afetar a alocao inter e intra-industrial de recursos, influenciando a
estrutura produtiva e patrimonial, a conduta e o desempenho dos agentes econmicos em um
determinado espao nacional.
2
- Em uma retrospectiva histrica, as ideias sobre a relao entre Estado e mercado oscilam como
um pndulo. O primeiro pensamento sistemtico vem dos mercantilistas, que advogavam a
interveno do Estado no comrcio e na indstria. Com Adam Smith, surgiu e se difundiu a
noo da mo invisvel do mercado, que aloca recursos de modo eficiente, culminando com o
liberalismo e o padro ouro do fim do sculo passado. Com o keynesianismo e o marxismolenismo, as economias na primeira metade do sculo XX passaram a ter uma ideologia mais de
forte interveno do Estado, para atingir metas nacionais. Aps a Segunda Guerra Mundial, a
presena do Estado comea e seguir correntes diversas, com pases mais intervencionistas e
outros mais liberais. J aps os anos 80, o liberalismo voltou a ganhar espao entre as naes, a
partir de polticas praticadas pelos governos Thatcher, na Inglaterra, e Reagan, nos Estados
Unidos. Nesse momento, os Estados concentram sua ateno na manuteno da estabilidade
macroeconmica e na liberalizao dos mercados, em detrimento da poltica industrial. O
movimento pendular continua durante o sculo XX, primeiro com a primazia das polticas de

substituio de importaes, e aps com o Consenso de Washington expresso cunhada para

resumir um declogo de medidas de poltica econmica consensuais entre as agencias norteamericanas e agencias internacionais localizadas na capital norte-americana.
- Na atualidade, estamos observando esforos tericos para ancorar as anlises sobre as relaes
entre Estado e mercado em bases mais substantivas. Os avanos nesse campo tentam incorporar,
principalmente, trs constataes. Primeiro, o sucesso do desenvolvimento asitico na dcada de
1980 forou os economistas a inclurem as instituies pblicas nos modelos de desenvolvimento
econmico. Segundo, a importncia do progresso tcnico e do aprendizado como fontes de
eficincia, j demonstrada por economistas consagrados, foi finalmente formalizada com as
contribuies da chamada Nova Teoria do Crescimento sobre retornos crescentes de escala
associados ao avano do progresso tcnico, que implicam espaos economicamente justificveis
para a ao do Estado. Terceiro, os economistas passaram a discutir as restries do
funcionamento do mercado sob as quais se d a atuao do Estado: a existncia de racionalidade
limitada, de informao imperfeita e de interesses mltiplos, que implicam a necessidade de
maiores esforos para entender e melhorar a qualidade da ao pblica.
- Peter Evans: (...) o debate estril sobre o quanto o Estado intervm deve ser substitudo por
argumentos sobre os diferentes tipos de envolvimento do Estado na sociedade e seus efeitos... o
envolvimento do Estado dado. A questo adequada no se refere a quanto o Estado intervm,
mas sim que tipo de interveno ocorre e quais suas consequncias.
- Em sntese, a discusso sobre as relaes entre Estado e mercado surge quando se questiona a
efetividade do sistema privado em alocar recursos econmicos escassos para os fins desejados de
uma sociedade, em momentos especficos do tempo. A estratgia e o modo de interveno do
Estado devem ser coerentes com o estgio de desenvolvimento dos agentes produtivos de um
pas, sempre tendo como referncia os avanos da fronteira internacional.
3
- Na viso neoclssica, o mercado competitivo o alocador eficiente de recursos. Se todos os
mercados forem competitivos, a poltica industrial no somente desnecessria como,
principalmente, indesejvel. Analogamente, a interveno governamental seria necessria se, e
somente se, o mecanismo de preos no capturasse todos os benefcios e custos de oportunidade

associados produo e ao consumo de bens. Nessas situaes ocorrem o que os economistas

neoclssicos denominam falhas de mercado.
- Pela tica das falhas de mercado, a interveno pblica passiva, morando somente aquelas
condies de funcionamento subtimo da alocao via mercados competitivos
- possvel enumerar cinco tipos principais de falhas de mercado:
- 1) Estruturas de mercado ou condutas no competitivas (oligoplios e monoplios): decorrem,
muitas vezes, da existncia de economias de escala. No caso das economias oligopolizadas, os
principais mecanismos da poltica industrial, os principais mecanismos da poltica industrial so a
poltica de concorrncia com vistas reduo do poder de mercado das grandes empresas, tanto
do ponto de vista de possveis condutas anticompetitivas, quanto da concentrao de mercado por
intermdio de fuses e aquisies.
- 2) Externalidades: ocorrem quando as decises de um agente econmico influenciam,
positivamente ou negativamente, outros agentes. A poltica industrial sob a tica das falhas de
mercado requer medidas corretivas, complementares atuao de agentes privados racionais. As
formas de correo das externalidades podem ser: fuso entre empresas envolvidas, criao de
um imposto ou subsdio para corrigir os preos dos produtos e aproxim-los de seus custos de
oportunidade, ou atribuio de direitos de propriedade de forma a criar um mercado para
externalidade.
- 3) Fornecimento de bens pblicos: bens pblicos possuem duas caractersticas principais, a noexclusividade e a no-rivalidade. Isso significa que um bem no pode ter sua propriedade
atribuda como um direito exclusivo de um nico agente econmico e que a agregao de novos
consumidores no altera o custo dos bens consumidos. Isso pode gerar o chamado problema do
carona (free rider), ou seja, a possibilidade de usar sem pagar. O mercado tende a falhar no
fornecimento de bens pblicos pois os incentivos ao ofertante so insuficientes. Como soluo,
esses bens devem ser ofertados diretamente pelo Estado ou atravs de concesses.
- 4) Direitos de propriedade comuns: quando direitos de propriedade no so apropriveis
individualmente, podem existir poucos inventivos para conservar ou melhorar propriedades
comuns. Caber ao Estado industrial intervir.
- 5) Diferenas entre as taxas de preferncias intertemporais sociais e privadas: ela existem
quando agentes privados e a sociedade divergem quanto preferncia entre consumo corrente e
futuro de um bem ou servio.

- Em resumo, se os mercados falham em promover o uso eficiente de recursos existiriam, em

tese, espaos para a interveno pblica, na forma de polticas industriais. Assim, segundo uma
perspectiva ortodoxa, a poltica industrial teria finalidade essencialmente corretiva, no sentido de
amenizar os impactos negativos das falhas de mercado.
4
- A corrente desenvolvimentista deve ser apreciada levando-se em considerao trs conjuntos de
condicionantes: o contexto especfico, isto , as caractersticas intrnsecas da nao onde a
interveno est sendo empreendida; o tempo histrico, a saber, em que estgio de
desenvolvimento de um pas esto sendo implementadas polticas ativas; e, finalmente, o
contexto internacional.
- Esta corrente compreende a atuao do Estado como um elemento ativo, e no apenas corretivo,
como sugerido pelos defensores da abordagem de falhas de mercado. O conceito
desenvolvimentista caracteriza um Estado que estabelece como princpio de legitimidade a
capacidade de promover e sustentar desenvolvimento, entendido como as combinao de taxas de
crescimento econmico altas e sustentadas e mudana estrutural no sistema produtivo.
- A argumentao da interveno parte da noo de apoio e proteo indstria nascente,
defendida inicialmente por John Stuart Mill e levado ao extremo por Friederich List. Sua
premissa principal de que a indstria que est se constituindo em um determinado pas ter,
muito provavelmente, custos mais elevados que os vigentes em pases onde a atividade j se
encontra estabelecida.
- Logo, a tica desenvolvimentista guarda estreita relao com o estgio de desenvolvimento das
foras produtivas de um determinado pas e mais intervencionista, quanto mais tardio for o
processo de industrializao.
- Para A. Gerschenkron, os pases avanados representam o horizonte de possibilidades para o
futuro para os pases em desenvolvimento. Portanto, no se trata de inovar, mas de copiar um
mapa produtivo existente e fazer uma nao crescer a taxas superiores aos lderes internacionais,
em um processo de emparelhamento (catching-up).
- Em um contexto desenvolvimentista, todos os instrumentos de poltica econmica so
colocados a servio do objetivo industrializante. Em um Estado desenvolvimentista, as polticas
beneficiam o setor privado, a empresa nacional, e priorizam o crescimento, a rivalidade e a

produtividade, tendo como referncia a melhor prtica internacional, para emular experincias.
Nesse sentido, o Estado-desenvolvimento lidera o mercado, pois as autoridades tomam iniciativas
sobre que produtos e tecnologias deveriam ser encorajados, mobilizando os necessrios
instrumentos de incentivo e regulao.
- Existem diferenas entre os pases e modelos adotados. Exemplos: na Coreia do Sul, seu
sucesso foi funo da capacidade do Estado criar distores de preo para guiar as atividades
econmicas na direo do investimento. O Estado coreano privilegiou a grande empresa nacional,
proibiu atividades estrangeiras, facilitou a importao de tecnologia e, notavelmente, subsidiou o
investimento em grupos e setores especficos. Na Amrica Latina, a substituio de importaes
constituiu um grande esforo dos pases em criar capacidade produtiva local, coma contribuio
de empresas estatais, nacionais e internacionais. A diferena maior com o modelo asitico foi que
as metas no eram conforme o desempenho exportador, mas o de nacionalizao da produo.
- Nesse modelo de poltica industrial, com a maturao da competncia industrial de um pas, a
interveno reduz-se para abrir mais espaos para as decises privadas.
5
- A poltica industrial pela tica das competncias para inovar destaca as relaes entre estrutura
de mercado, estratgia empresarial e progresso tcnico. Nesse ponto de partida se ressalta no
apenas como a estrutura de mercado influencia as estratgias empresariais, mas tambm como as
estratgias empresariais possuem capacidade de alterar as prprias estruturas de mercado.
Inspirada por Schumpeter, esta abordagem enfatiza que as inovaes constituem-se no motor do
desenvolvimento econmico.
- Os economistas associados a esta corrente rejeitam os pressupostos de equilbrio nos mercados,
informao perfeita e racionalidade dos agentes. A racionalidade limitada, persistem assimetrias
de informao e as externalidades no so meros determinantes de falhas de mercado que devem
ser corrigidas para voltar-se ao equilbrio. Assimetrias e externalidades so a razo de ser do
processo de acumulao e crescimento de uma economia de mercado. A competio um
processo dinmico, o mercado o locus das interaes estratgicas, da rivalidade entre as
empresas. As empresas investem na formao de competncias para criar assimetrias
competitivas, diferenciar produtos e ganhar posio no mercado.
- Aspectos chaves para o entendimento desta abordagem:

- 1) Concorrncia por inovao tecnolgica: diversamente da viso das falhas de mercado, que
centrada na viso convencional de concorrncia via preos, aqui se enfatiza a competio por
meio de inovaes e seus efeitos dinmicos.
- 2) Inter-relaes entre agentes econmicos: existem vantagens advindas da cooperao entre
empresas e dessas com universidades, centros de pesquisa e mesmo consumidos, o que se
expressa no conceito de aprendizado por interao.
- 3) Estratgia, capacitao e desempenho: as empresas avaliam seu ambiente competitivo,
definem os caminhos a seguir, sob a restrio do nvel da capacitao existente, alocam recursos
para o fortalecimento da capacitao tecnolgica que, uma vez posta em marcha, ir definir
parmetros de eficincia produtiva e diferenciao de produtos para cada uma.
- 4) Importncia do ambiente e processo seletivo: fortalece a importncia econmica das
tecnologias superiores ao longo do tempo, de modo que melhores prticas so repetidamente
introduzidas e ternam-se referncias mveis e constantes para a conduta dos agentes econmicos.
- A sequncia lgica da argumentao de origem schumpeteriana parte do processo de
concorrncia pela inovao; o investimento em inovaes, por sua vez, pleno de incertezas,
abrindo espaos para a interveno pblica orientada para induzir as empresas a experimentar,
descobrir e introduzir produtos, servios e processos superiores aos existentes em um mercado
especfico. O mercado, por sua vez, relevante como espao de seleo entre agentes e no como
um mecanismo de alocao. Embora o protagonista seja a empresa e o espao de atuao o
mercado, o Estado tem um papel relevante a desempenhar, seja ampliando a intensidade do
processo seletivo, seja criando instituies facilitadoras do processo de gerao e difuso de
novas tecnologias.
- Nesse campo, a poltica industrial e a poltica tecnolgica superpem-se, dando lugar ao que se
denomina hoje poltica de inovao.
- O Estado volta-se para estimular as empresas a desenvolverem novas capacitaes, uma vez que
o progresso tecnolgico baseia-se em conhecimentos tcitos e especficos, de difcil transferncia.
Alm disso, o Estado deve estimular a articulao e as alianas estratgicas para que essas
aumentem as capacitaes empresariais num ambiente competitivo mais seletivo.
- Os incentivos do Estado devem focalizar tanto o lado da demanda quanto da oferta. Da
demanda com subsdios para agentes interessados na difuso de novas tecnologias. Pelo lado da
oferta, necessrio apoiar as iniciativas de construo de capacitao tecnolgica.

- Os instrumentos de interveno constituem em: subveno a projetos de alta densidade

tecnolgica, incentivos fiscais pesquisa e desenvolvimento, financiamento em condies
preferenciais para a inovao, compras do setor pblico, e a disponibilidade de capital de risco
para novos empreendimentos, bem como proteo a patentes e padres. Alm disso, criar e
fortalecer instituies e institutos.
O

que

inovao

niosi

https://chairetechno.esg.uqam.ca/upload/files/realisations/articles/national_systems_of_innovatio
n.pdf
6
- De um lado, a poltica industrial macroeconmica afeta a poltica industrial ao: a) determinar os
preos relativos de produtos transacionveis e no transacionveis por meio da taxa de cmbio; b)
influenciar o nvel de investimento via taxa de juros; c) sinalizar, mediante a estabilidade
macroeconmica e a capacidade fiscal do Estado, quanto possibilidade de implementar polticas
de incentivo e de investimento em infra-estrutura, educao, cincia e tecnologia. Diferentes
indstrias so afetadas de forma igualmente diferente pela poltica macroeconmica. Do outro
lado, uma poltica industrial bem-sucedida pode facilitar a gesto da poltica macroeconmica por
meio do aumento da eficincia e da produtividade na economia.
- A poltica industrial pode ser descrita e avaliada de acordo com a natureza do instrumento e o
alvo pretendido. Existem dois alvos prioritrios da poltica industrial. De um lado, esto as
chamadas polticas horizontais (ou funcionais), pautadas em medidas de alcance global. De outro
lado, esto as polticas verticais (ou seletivas), desenhadas para fomentar indstrias, cadeias
produtivas ou grupos especficos de empresas.
- Os instrumentos de poltica podem ser regulatrios ou de incentivo.
- Polticas industriais horizontais: buscam melhorar o desempenho da economia na sua totalidade,
sem privilegiar alguma indstria especfica. Busca alterar o mecanismo geral de alocao de
recursos na produo. Seus instrumentos regulatrios podem ser: 1) concorrncia: represso de
condutas anticompetitivas, 2) infra-estrutura: polticas de concesses e controle administrativo de
preos; 3) comrcio exterior: poltica tarifria; 4) propriedade intelectual. Na parte de incentivos
temos: inovao, 2) crdito e financiamento, 3) incentivos fiscais; 4) compras de governo.

Polticas genricas tambm esto dentro das polticas horizontais, como polticas de infraestrutura, de recursos humanos, e de cincia e tecnologia.
- Polticas industriais verticais: privilegiam deliberadamente uma indstria especfica. Ou seja, a
partir de decises estratgicas, o Estado mobiliza parte dos instrumentos anteriormente descritos,
focalizando e privilegiando indstrias especficas. Visa modificar, as regras de alocao entre
setores. So denominadas tambm de seletivas ou de targeting.
- Argumentos para justificar a proeminncia de algumas indstrias: 1) maior valor agregado:
possibilidade de aumento de renda per capita; 2) indstrias com grande poder de encadeamento:
criar efeito multiplicador; 3) indstrias com grande dinamismo potencial; 4) indstrias nascentes
ou com retornos crescente de escala.
Peres
Horizontal policies are typically the least demanding in terms of institutional infrastructure,
and generally employ a relatively reduced number of instruments. They include measures to
support human capital formation, and generic measures in support of production activities such as
certifications, quality control, and guides for standards setting, among others. They also comprise
incentives for infrastructure and business environment development.
Selective (sectoral) policies require greater institutional capacity, since they involve specific
sectors or special interest areas. Their implementation calls for a broad set of instruments.
Examples of selective policies are: targeted attraction of foreign direct investment, sector-specific
international trade negotiations, incentives and subsidies for specific sectors or production
activities, and programs in support of the competitiveness of given industrial activities. They
might
include also direct production by State-owned enterprises and the implementation of public
procurement contracts, among other measures.
Frontier policies respond to a broader national development vision, and aim at creating
capabilities in key strategic technological and science areas. These policies are the expression of
more complex strategies and require stronger institutional management capacities and effective
coordination of different stakeholders. National programs in biotechnology, nanotechnology, and
defense are usually grouped under this category, together with national programs to develop
scientific, technological and production capacities in selected areas through technology parks,

research consortia and other kinds of instruments.

SCHAPIRO, Mario G. Ativismo Estatal e Industrialismo Defensivo: instrumentos e capacidades

na poltica industrial brasileira.
p.7
Depois do apogeu e crise vivenciados tanto pelo Estado interventor/desenvolvimentista como
pelo Estado regulador, os trabalhos tm apontado e prescrito uma retomada do papel do Estado
tanto na coordenao das estratgias de desenvolvimento como na recuperao econmica dos
pases afetados pela crise financeira internacional.
De acordo com tais diagnsticos, o novo Estado ativista tem se valido de novas ferramentas,
como polticas distributivas, abertura de canais de participao democrtica e mecanismos
econmicos indutores, no lugar dos comandos econmicos diretivos e autoritrios.
Cap 2
A referncia analtica deste trabalho a anlise institucional, isto , a descrio e a avaliao dos
arranjos institucionais que modulam os comportamentos e conformam as polticas e as regras.
As variveis de anlise deste trabalho so: i) os instrumentos (regras e programas) da poltica
industrial, que conformam o comportamento dos agentes econmicos; e ii) o seu arranjo polticoinstitucional, que impacta o tipo de poltica produzida
2.1
A poltica industrial uma ferramenta regulatria, isto , uma ferramenta de interveno
econmica do Estado, cuja finalidade alterar a realidade corrente dos mercados. A poltica
industrial procura conformar comportamentos, direcionando-os para os fins visados pelos
formuladores da poltica.
Assim como os dispositivos regulatrios, as medidas de poltica industrial tambm se apresentam
como mecanismos de coordenao das decises alocativas privadas e, com isso, pretendem uma
alterao do status quo econmico.
A viso das falhas de mercado tributria de uma tradio neoclssica e rene dois atributos
principais: a hiptese da primazia do mercado e a avaliao esttica de seu processo de
concorrncia. Nessa viso, o Estado e os demais mecanismos de coordenao so dispositivos

que se justapem aos mercados com a finalidade de corrigir algumas de suas falhas. O papel da
regulao, incluindo-se nisso a poltica industrial, o de desobstruir o funcionamento dos
mercados, mitigando as suas falhas e distores, para que, assim, os produtores possam
maximizar os seus interesses, ofertando aqueles produtos que resultam de suas atuais vantagens
comparativas (Cimoli, et al., 2009, p. 20; Ferraz, Paula e Kupfer, 2002).
A viso estruturalista-evolucionista tem um enfoque diferente tanto do mercado como de seu
processo concorrencial. No tem em conta que antes de tudo havia os mercados, mas, sim, que
os mercados so resultado de um macroambiente institucional. Sendo assim, o papel do Estado e
dos demais mecanismos de coordenao no se limita a corrigir falhas de mercado, mas a instituir
e conformar o ambiente econmico (Peres e Primi, 2009, p. 23). Nesta linhagem, o processo
concorrencial compreendido no em termos neoclssicos, mas schumpeterianos.
O tipo de interveno econmica estabelecido pela poltica industrial decorrente do tipo de
abordagem de economia poltica que alimenta a sua formulao.
Para a abordagem das falhas de mercado, a poltica industrial voltada justamente a corrigir
falhas, uma interveno voltada a nivelar o campo de jogo para, com isso, permitir aos agentes
econmicos uma atuao econmica que maximize as eficincias existentes. Esta interveno
tende a ser horizontal, sem a escolha de setores, j que seu propsito no o de alterar os termos
de alocao intersetorial. Consiste, portanto, em medidas de carter sistmico, voltadas a corrigir
falhas que afetam horizontalmente o conjunto da economia. Exemplos de uma poltica desse tipo
so melhorias regulatrias, aprimoramentos tributrios e incrementos institucionais no ambiente
de negcios, como regras de falncia, procedimentos mais cleres para abertura e fechamento de
firmas e disciplina da concorrncia. Em suma, uma ao voltada a perseguir uma eficincia
ricardiana (Coutinho et al., 2012).
Para a abordagem estruturalista-evolucionista, a poltica industrial volta-se a alterar a alocao
econmica corrente em direo a um outro padro de especializao produtiva, mais propenso a
incorporar a inovao e o progresso tcnico. Tendo em conta que os paradigmas tecnolgicos
apresentam fatores de resistncia e que a especializao nos respectivos paradigmas no neutra,
j que o teor de inovao entre eles diferente, o papel da poltica induzir uma especializao
mais inclinada inovao. Trata-se, assim, de uma poltica industrial que pretende uma eficincia
de tipo schumpeteriana voltada construo de vantagens comparativas dinmicas e no
valorizao das vantagens existentes.

2.2
No caso brasileiro, a anlise da capacidade institucional de formular e implantar uma poltica
industrial deve levar em conta dois elementos: i) no campo econmico, o propsito de se
estimular o segmento industrial em um contexto posterior ao da substituio de importaes; e ii)
no campo poltico, a vigncia de uma ordem democrtica. Nesse contexto, o desafio da poltica
industrial no o de expandir a fronteira industrial, mas sim o de dotar a estrutura industrial
existente de competitividade.
A hiptese deste trabalho que as medidas da poltica industrial brasileira tendem mais para um
vis corretivo ricardiano do que para uma plataforma transformadora da especializao
industrial schumpeteriana.
MANSUETO. TEXTO PARA DISCUSSO.
- Poltica industrial um tema de grande controvrsia na literatura econmica. Parte desta
controvrsia decorre do simples fato que, normalmente, a ideia de poltica industrial vai contra
um dos conceitos mais antigos e respeitados da teoria econmica: o conceito de vantagens
comparativas do economista David Ricardo.
- Os crticos dessa teoria mostram que, apesar de sua ideia geral ser correta, ou seja, o comrcio
internacional aumenta o bem-estar, a teoria das vantagens comparativas uma teoria esttica:
pressupe o custo de oportunidade na produo de um produto em termos de outro no estado das
artes atual. Por exemplo, h meio sculo, nem Japo nem Coreia tinham vantagem comparativa
na produo de automveis. Na verdade, a companhia automobilista que mais vendeu automveis
no mundo no final de 2008, a Toyota, fracassou em sua primeira tentativa de exportar para os
Estados Unidos e teve que ser socorrida pelo governo japons para no ir falncia depois de
mais de 25 anos produzindo em um mercado protegido (CHANG, 2008, p. 19). Assim, para
alguns, vantagens comparativas podem ser criadas, a exemplo dos vrios casos de poltica
industrial nos pases asiticos e mesmo na Amrica Latina (AMSDEN, 1989; WADE, 1990;
AMSDEN, 2001; RODRIK, 2007).
- Os pases tm que descobrir, por meio de um processo de tentativa e erro, o que eles conseguem
produzir de forma mais eficiente. Neste caso, a poltica industrial teria o papel de estimular o

empreendedorismo em novas atividades, que podem ou no se mostrar produtivas naquele pas.

Nesta viso, o foco da poltica industrial seria subsidiar apenas novas atividades para ajudar o
setor privado no processo de self-discovery. esta poltica que Rodrick (2004) denomina poltica
industrial do sculo XXI.
Rodrick
The nature of industrial policies is that they complementopponents would say distort
market forces: they reinforce or counteract the allocative effects that the existing markets would
otherwise produce. The objective of the chapter is to develop a framework for conducting
industrial policy that maximizes its potential to contribute to economic growth while minimizing
the risk that it will generate waste and rent-seeking.
- The right model for industrial policy is not that of an autonomous government applying
Pigovian taxes or subsidies, but of strategic collaboration between the private sector and the
government with the aim of uncovering the most significant obstacles to restructuring and
determining what interventions are most likely to remove them. Correspondingly, the analysis of
industrial policy needs to focus not on the policy outcomes which are inherently unknowable
ex antebut on getting the policy process right. We need to worry about how we design a setting
in which private and public actors come together to solve problems in the productive sphere, each
side learning about the opportunities and constraints faced by the other. Deciding whether the
right tool for industrial policy is, say, directed credit or R&D subsidies, or whether to promote the
steel industry or the software industry comes later, as a by-product of this process.
- the right way of thinking of industrial policy is as a discovery process.
- It is innovation that enables restructuring and productivity growth. A second key theme of this
chapter is that innovation in the developing world is constrained not on the supply side but on the
demand side. That is, it is not the lack of trained scientists and engineers, absence of R&D labs,
or inadequate protection of intellectual property that restricts the innovations that are needed to
restructure low-income economies. Innovation is undercut instead by lack of demand from its
potential users in the real economythe entrepreneurs. And the demand for innovation is low in
turn because entrepreneurs perceive new activities to be of low profitability.
- The logic of comparative advantage is one of specialization. It is specialization that raises
overall productivity in an economy that is open to trade. Those who associate underdevelopment

with inadequate exposure to international markets generally implyalthough this is often left
unstatedthat specialization according to comparative advantage is an essential ingredient of
development.
- Imbs and Wacziargss findings suggest otherwise. Whatever it is that serves as the driving force
of economic development, it cannot be the forces of comparative advantage as conventionally
understood. The trick seems to be to acquire mastery over a broader range of activities, instead of
concentrating on what one does best. This point is further underscored by the detailed analysis of
export data by Klinger and Lederman (2006), who show that the number of new export products
also follows an inverted U-curve in income.
- The next question is what determines why some countries are better able to develop this
mastery than others. Why do some economies find it easier to diversify from traditional to
nontraditional products and keep the progression rolling along?
- Diversification of the productive structure requires discovery of an economys cost structure.
Entrepreneurs must experiment with new product lines. They must tinker with technologies from
established producers abroad and adapt them to local conditions. This is the process that Ricardo
Hausmann and I called self-discovery.
- When we put ourselves in the shoes of an entrepreneur engaged in cost discovery, we
immediately see the key problem: this is an activity that has great social value and yet is very
poorly remunerated. If the entrepreneur fails in his venture, he bears the full cost of his failure.
- Note that the kind of discovery that matters in this context differs from innovation and R&D as
these terms are commonly understood. What is involved is not coming up with new products or
processes, but discovering that a certain good, already well established in world markets, can
be produced at home at low cost.
- The entrepreneurs who figured out that Colombia was good terrain for cut flowers, Bangladesh
for T-shirts, Pakistan for soccer balls, and India for software generated large social gains for their
economies, but could keep very few of these gains to themselves. The policy regimes in
developing countries have no analogues to the patent system that protects innovation in the
advanced countries.
- We showed that countries with nearly identical resource and factor endowments specialize in
very different types of products, once one looks beyond very broad aggregates such as labor-

intensive commodities. Bangladesh exports millions of dollars worth of hats, while Pakistan
exports virtually none. Conversely, Pakistan exports tons of soccer balls, while Bangladesh lacks
a significant soccer ball industry. At a different level of income, Korea is a world power in
microwave ovens and barely exports any bicycles, while the pattern is reversed in Taiwan. It is
impossible to ascribe these patterns of specialization to comparative advantage. They are more
likely the result of random self-discovery attempts, followed by imitative entry.
- The orchid case in Taiwan provides an example in the earlier stages of development. It is
unlikely that a private farmer would have had the incentive to invest in orchids in the absence of
good information that the effort would be profitable. Once the industry is established by the state,
the number of private greenhouses will surely take off if the early investments pay off.
- The first-best policy response to the informational externalities that restrict self-discovery is to
subsidize investments in new, nontraditional industries. As a practical matter, it is difficult to
implement such a subsidy. The difficulty in monitoring the use to which the subsidy is put an
investor might as well use it for purposes that provide direct consumption benefitsrenders the
first-best policy intervention largely of theoretical interest.
- Since self-discovery requires rents to be provided to entrepreneurs, one side of the policy has to
take the form of a carrot. This can be a subsidy of some kind, trade protection, or the provision of
venture capital. Note that the logic of the problem requires that the rents be provided only to the
initial investor, not to copycats. To ensure that mistakes are not perpetuated and bad projects are
phased out, these rents must in turn be subject either to performance requirements (for example, a
requirement to export), or to close monitoring of the uses to which they are put. In other words,
there has to be a stick to discipline opportunistic action by the recipient of the subsidy.
- However, a good industrial policy will prevent such failures from gobbling up the economys
resources indefinitely, and it will ensure that they are phased out. The trick for the government is
not to pick winners, but to know when it has a loser.
- Sometimes, when the industry in question is highly organized and the benefits of the needed
investments can be localized, this coordination can be achieved within the private sector, without
the government playing a specific role. But more commonly, with a nascent industry and a
private
sector that has yet to be organized, a government role will be required.

- When viewed from the perspective of the discussion above, it is not surprising to observe that
industrial restructuring rarely takes place without significant government assistance.
- By way of illustration, table 4.1 lists the top five export items (to the United States) of three
leading Latin American economies: Brazil, Chile, and Mexico. When one leaves aside traditional
commodity exports such as copper and crude oil, it is striking how each of the products has been
the beneficiary of preferential support policies.
- INSTITUTIONAL ARRANGEMENTS FOR INDUSTRIAL POLICY: In the previous
discussion I have linked the need for industrial policy to two key market failures that weaken the
entrepreneurial drive to restructure and diversify low-income economies. One has to do with the
informational spillovers involved in discovering the cost structure of an economy, and the other
has to do with the coordination of investment activities with scale economies.
- two key issues that bedevil the conduct of industrial policy. First, the public sector is not
omniscient, and indeed typically has even less information than the private sector about the
location and nature of the market failures that block diversification. Industrial policymaking has
to be embedded within a network of linkages with private groups.
- Second, industrial policy is open to corruption and rent-seeking. Any system of incentives
designed to help private investors venture into new activities can end up as a mechanism of rent
transfer to unscrupulous businessmen and self-interested bureaucrats.
- Ten Design Principles for Industrial Policy
- For reasons explained earlier, it is impossible (and undesirable) to specify ex ante the policy
outputs that the type of architecture discussed above will yield. All depends on the opportunities
and constraints that will be identified through the deliberative process.
- 1. Incentives should be provided only to new activities. The main purpose of industrial policy
is to diversify the economy and generate new areas of comparative advantage. It follows that
incentives ought to focus on economic activities that are new to the domestic economy. New
refers to both products that are new to the local economy and to new technologies for producing
an existing product.

- 2. There should be clear benchmarks or criteria for success and failure. As I have already
emphasized, industrial policy is a necessarily experimental process. It is the nature of
entrepreneurship that not all investments in new activities will pay off.
- 3. There must be a built-in sunset clause. One way to ensure that resources (both financial and
human) do not remain tied up for a long time in activities that are not paying off is to phase out
support by default.
- 4. Public support must target activities, not sectors. It is common for investment promotion
agencies to specify their priorities in terms of sectors or industriesfor example, tourism, call
centers, or biotech. This leads to the misdirection of industrial promotion efforts. The targets of
public support should be viewed not as sectors but as activities. This facilitates structuring the
support as a corrective to specific market failures instead of generic support for this or that sector.
Rather than providing investment incentives, say, for tourism or call centers, government
programs should subsidize bilingual training, feasibility reports for nontraditional agriculture,
infrastructure investment, adaptation of foreign technology to local conditions, risk and venture
capital, and so on. Cross-cutting programs such as these have the advantage that they span several
sectors at once and are targeted at market failures directly.
- 5. Activities that are subsidized must have the clear potential of providing spillovers and
demonstration effects. There is no reason to provide public support to an activity unless that
activity has the potential to crowd in other, complementary investments or generate informational
or technological spillovers.
- 6. The authority for carrying out industrial policies must be vested in agencies with
demonstrated competence.
- 7. The implementing agencies must be monitored closely by a principal with a clear stake in the
outcomes who has political authority at the highest level.
- 8. The agencies carrying out promotion must maintain channels of communication with the
private sector.
- 9. Mistakes that result in picking the losers will occur. Public strategies of the sort advocated
here are often derided because they can lead to picking the losers rather than the winners. It is
important, of course, to build safeguards against this, as outlined above.
- 10. Activities need to have the capacity to renew themselves, so that the cycle of discovery
becomes an ongoing one.

- An Illustrative Range of Incentive Programs: As I have argued, industrial policy should not be
thought of as a generic range of incentive programs. It is instead a process designed to find areas
where policy actions are most likely to make a difference. The output of such a processthe type
of policies and approaches usedwill depend critically on a countrys own circumstances.
- 1. Subsidizing costs of self-discovery.
- 2. Developing mechanisms for higher-risk finance.
- 3. Internalizing coordination externalities.
- 4. Public R&D. Technology cannot be acquired from advanced countries in an off-the-shelf
manner.
- 5. Subsidizing general technical training.
- 6. Taking advantage of nationals abroad.
- IS INDUSTRIAL POLICY STILL FEASIBLE?
Developing countries operate today in a global policy environment
that is quite different from the one two or three decades ago. In particular,
there has been a tendency to discipline national economic policies through
multilateral, regional, or bilateral agreements. These disciplines impose
restrictions on the ability of developing countries to conduct certain types
of industrial policies.