Estudio Diagnstico - Participacin Ciudadana

Electrnica
Informe Final Referentes
Juan M. Bertn
Patricia Totorica
Silvia Gonzlez

Introduccin
Este estudio se enmarca en el proyecto de e-Participacin, conjuntamente con
otros estudios (Diagnstico de conocimientos, actitudes y prcticas de la
ciudadana y el Diagnstico de e-Participacin a nivel del Estado) tendientes a
generar informacin en la materia. Dicha informacin ser tomada como insumo
para delinear los prximos pasos del proyecto.
Objetivos
El estudio se propone obtener informacin sobre la temtica participacin
ciudadana, a partir de las opiniones de referentes acadmicos en la materia. Se
busca que los entrevistados aporten en los siguientes niveles:
-

Discutir el concepto participacin ciudadana, su alcance y sus implicancias

Identificar los beneficios de la participacin ciudadana en general y en

particular asociados a la poltica pblica

Describir el estado actual de la participacin ciudadana en Uruguay, sus

caractersticas principales, las formas que asume, los actores involucrados.

Identificar las posibilidades de desarrollo de la participacin ciudadana

electrnica.

La finalidad del estudio es explorar todas las dimensiones antes mencionadas, y

adicionalmente recabar informacin sobre experiencias en la materia.

Torre Ejecutiva Sur

Liniers 1324, piso 4
Montevideo Uruguay
Tel/Fax: (+598) 2901.2929*
Email: contacto@agesic.gub.uy

www.agesic.gub.uy

Metodologa
Para la realizacin de este estudio se opt por una metodologa cualitativa. Se
realizaron entrevistas en profundidad con los referentes, entrevistas de una
duracin de entre 40 minutos y dos horas.
Se opt en esta primera instancia por una metodologa cualitativa ya que es la
idnea para obtener la opinin de referentes sin resignar informacin y porque el
estudio tiene una clara finalidad exploratoria.
Las entrevistas se realizaron con una pauta previamente elaborada por el equipo
de trabajo atendiendo a los temas referidos, que se adjunta al final de este
informe. De todas formas, las entrevistas tienen un formato libre atendiendo al
perfil de los entrevistados, que dada su experiencia y formacin aportan a la
temtica desde muy diferentes ngulos.
Referentes consultados
Dr. Gabriel Kapln. Doctorado en Estudios Latinoamericanos. Director de
Ciencias de la Comunicacin de la Universidad de la Repblica.
Especialidad: Comunicacin educativa, comunitaria y organizacional
Polticas de comunicacin. Polticas de participacin. Miembro del Consejo
Honorario Consultivo sobre Radiodifusin Nacional hasta 2011.
Lic. Jorge Rasner: Licenciado en Filosofa de la Facultad de Humanidades y
Ciencias de la Educacin UDELAR. Master en Historia Comparada.
Especialidad: Epistemologa de la Comunicacin. Ciencias, tecnologa y
sociedad. Insercin social del Ingeniero. Grupo de trabajo sobre participacin
ciudadana en Facultad de Ingeniera.
Lic. Paula Ferla. Licenciada en Sociologa. Master en Desarrollo Local.
Especialidad: Asistente en Anlisis de Opinin Pblica. Investigadora responsable
en proyectos sobre participacin ciudadana en gobiernos locales.
Federico Beltramelli. Licenciado en Ciencias de la Comunicacin. Docente
Adjunto LICCOM.
Especialidad: Democracia y Participacin Ciudadana. Investigador responsable
en proyectos sobre Participacin Ciudadana en Uruguay
Eduardo Alonso: Licenciado en Ciencias de la Comunicacin .Docente LICCOM.

Especialidad: Participacin Ciudadana y polticas estatales. Investigador en

proyectos sobre Participacin Ciudadana.
Alicia Veneziano Espern: Dra. en Ciencia Poltica. Docente de la Facultad de
Ciencias Sociales.
Especialidad: Sustentabilidad poltica y participacin ciudadana. Relaciones
socio-gubernamentales en la descentralizacin. Descentralizacin poltica y
participacin ciudadana.
Lic. Ana Laura Rivoir: Licenciada en Sociologa. Investigadora y docente
Facultad de Ciencias de la UDELAR .Coordinacin de tareas del Programa de
Desarrollo Regional y Local. Universidad Catlica.
Especialidad: Sociedad de la Informacin y el Conocimiento, Tecnologas de la
Informacin y la Comunicacin para el desarrollo humano y la inclusin social.
Asistencia acadmica a la Direccin de la Maestra en Desarrollo Regional y
Local.
Lic. Santiago Escuder. Licenciado en Sociologa. Docente de la Facultad de
Ciencias Sociales. UDELAR. Ayudante de investigacin en proyectos de
descentralizacin y participacin ciudadana.
Especialidad: Sociedad de la Informacin y el conocimiento en Uruguay.
Dr. Nicols Guigou: Doctor en Antropologa Social. Director de Departamento de
Antropologa Social de la Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educacin.
UDELAR.
Especialidad: Antropologa Social y Poltica. Ciberespacio, memoria y tradicin.
Sociedad Uruguaya y ciberespacio.
Dr. Edison Lanza. Doctor en Abogaca. Director de CAINFO. Periodista.
Redactor en Semanario Bsqueda. Coordinador carrera de periodismo en
Universidad Catlica del Uruguay. Miembro del Consejo Honorario Asesor de la
Radiodifusin Nacional.
Especialidad: Liberad de expresin, Sociedad de la Informacin y Participacin
ciudadana.
Dr. Gerardo Caetano. Dr. en Historia y Politlogo. Docente de la UDELAR.
Coordinador Acadmico del Observatorio Poltico del Instituto de Ciencia Poltica.
Director Acadmico del Centro para la Formacin en Integracin Regional
(CEFIR).

Especialidad: Historia Poltica, Ciudadana, Republicanismo, Ciencias Sociales.

Ciencia Poltica. Ciudadana.

Pauta de entrevista
Introduccin / Participacin ciudadana en Uruguay
Cul es su opinin acerca de la participacin ciudadana en Uruguay? Qu
opinin tiene sobre el estado y sobre los ciudadanos en relacin a esto?
La utilizacin de procesos participativos en las polticas y programas pblicos,
contribuyen a mejorar la calidad de vida de la poblacin? O la participacin es
slo simblica?
Objetivo de la Participacin
Cul cree usted que es la conveniencia de la participacin ciudadana? Para
qu sirve?
Cul sera, segn usted la conveniencia de incorporar mecanismos de
participacin ciudadana a los programas pblicos?
Formas de Participacin
Qu tipo de participacin o desde que lugar considera que la participacin
ciudadana concita ms inters en la gente?
Cree que existe actualmente suficiente accesibilidad a los mecanismos
participativos?
Cmo implementara la participacin por medio de las TIC? Cmo se podra
implementar de forma efectiva la e-Participacin?
Cierre y conclusiones
Existe, segn su criterio, viabilidad para la aplicacin de un mayor nmero de
mecanismos participacin ciudadana en el estado uruguayo?
Con que cree que se relaciona ms estrechamente la efectividad de los procesos
de participacin ciudadana?
Pensado en la idea de AGESIC de encarar este tema, qu tipo de apoyo cree
que AGESIC debe brindar a los ciudadanos y a los servicios de estado?

Principales Resultados
Participacin ciudadana: definicin
La nocin de participacin ciudadana es relativamente reciente y
carece de una definicin precisa, aun cuando normalmente se
hace referencia a ella considerndola gruesamente como una
intervencin de los particulares en actividades pblicas en tanto
portadores de intereses sociales.
Rodrigo Bao

La participacin ciudadana es poltica, significa la intervencin

directa de la ciudadana en las actividades pblicas, sin estar
relacionada con la participacin mediada por los partidos polticos
ni con el ejercicio del derecho al voto para elegir autoridades. Por
actividades pblicas nos referimos a todas aquellas actividades
que realiza el Estado en todas sus expresiones, tanto a nivel
nacional como municipal.
Ubaldo Santiago Carrillo

La participacin ciudadana en Uruguay

En primer lugar, se identifica un relativo consenso vinculado al alcance del
concepto de participacin ciudadana utilizado por los entrevistados. La
participacin ciudadana es concebida como el acto (privado o colectivo) de
participar en la toma de decisiones de la esfera pblica. En definitiva, se la asume
como un complemento a la democracia representativa, utilizando mecanismos
directos.
Surge entre los entrevistados una clasificacin espontnea referida al grado de
formalidad que asume la participacin: participacin ciudadana es, por un lado,
aquella asociada a mecanismos consagrados en la constitucin (referndums,
plebiscitos) y por otro, aparece tambin ligada a la aparicin de movimientos
generados espontneamente desde la base, tales como el caso FUCVAM, el
Ruralismo, etc.
Ambas acepciones del concepto participacin ciudadana son vlidas para los
referentes consultados. Sin embargo, la realidad de nuestro pas respecto de
ambas es bien distinta.

En el caso de la participacin ciudadana formalizada (y consagrada en la

constitucin), muchos entrevistados coinciden en que en Uruguay estos
mecanismos son ampliamente aceptados y utilizados1. Es obvio que el costo de
activar estos mecanismos es altsimo (en tiempo, dinero, etc.), por lo tanto son
utilizados para dirimir cuestiones muy cargadas simblicamente y de costos
polticos altos (ley de caducidad, voto epistolar, etc.)
En el caso del segundo formato de participacin, esto es, la participacin
ciudadana espontnea, se reconoce a Uruguay como un pas de escasa
movilizacin y conflicto2. Dado lo mencionado anteriormente, se asume que
ambas situaciones son las dos caras de la misma moneda; Uruguay es un pas
con una matriz estado-cntrica de larga data, al que se lo asocia con estados
interventores y ciudadanos receptores. Es lgico, a partir de esto, que los
mecanismos de participacin ciudadana ms utilizados sean justamente los que
se encuentran formalizados.
La matriz ideolgica del Uruguay fue republicana y tambin liberal; fue
liberal 'a la inglesa', recelando de la participacin y diciendo que el gobierno
democrtico es representacin y que el pueblo tiene que elegir a sus
representantes y replegarse para dejarlos hacer. Entre esa forma de pensar y la
republicana surgi una sntesis, la actual, que tiene caractersticas de ambas.
Uruguay, y los uruguayos, tenemos una cultura cvica muy 'afrancesada';
el voto y los derechos fundamentales se presentan como dados, no se
cuestionan. Somos estatistas, tenemos la herencia batllista del estado que hace
todo, entonces la participacin no se ve como necesaria ms all del ejercicio
del voto.
La centralidad de los partidos polticos en los procesos participativos
Es importante tambin destacar el rol de los partidos polticos en lo relativo a la
participacin ciudadana. En Uruguay es escasa la accin poltica que escapa a
los partidos; los partidos median entre ciudadanos y estado. As las cosas, la
participacin ciudadana est viciada de participacin poltica, y los ciudadanos
participantes son, generalmente, militantes polticos.
Un ejemplo grfico de ste fenmeno se percibe en el hecho de que las instancias
de participacin va plebiscitos en Uruguay, generalmente, constan de un
1 Esta percepcin est avalada por datos comparativos, en donde se puede ver como Uruguay tiene una utilizacin de
estos mecanismos mucho mayor que el resto del continente.
2 Una sociedad amortiguada, parafraseando a Carlos Real de Aza (Real de Aza, C. 1973: Uruguay, una sociedad
amortiguadora? Centro de Informaciones y Estudios del Uruguay, Ediciones de la Banda Oriental)

alineamiento notorio de los partidos detrs de los temas a dirimir, y el rol de las
redes polticas es central.
El problema que tiene el estado uruguayo para la implementacin de
polticas de participacin ciudadana es que ste es un sistema partidocntrico;
la partidocracia termina cooptando todo.
En Uruguay siguen siendo muy fuertes los partidos y el Estado, o sea que si
bien uno ve redes de participacin nuevas, que podran a ocupar otros lugares,
se sigue viendo una cultura institucionalista fuerte.

El carcter local de la participacin ciudadana en Uruguay

Los casos de xito relativo que se relatan respecto de la participacin ciudadana
(fuera de los mecanismos constitucionales), son aquellos en los que la
participacin est circunscripta a colectivos especficos afectados directamente.
Segn la opinin de los entrevistados, las consignas generales no motivan a la
participacin.
Hay bastante reticencia a participar, incluso al hecho de
informarse. Por ejemplo el tema ste de los juicios ciudadanos, primero sobre lo
de la central nuclear y luego por lo de la mega minera... Se hizo un gran revuelo
pero la participacin fue muy acotada, fue una movida de tcnicos, de
especialistas, que llen el paraninfo y todo, pero que fue entre pares, polticos, o
cientficos o tcnicos directamente implicados; para el gran pblico fue un dato
ms.
Dado esto, se relaciona a los casos exitosos con el mbito local (barrial, municipal)
entendiendo que el pblico afectado est involucrado con la temtica y claramente
auto identificado con el tema en cuestin.
Por ejemplo, para la gente del departamento de Treinta y Tres, lo de
Aratir, la minera, es algo muy importante. Y por ah para el capitalino, no tanto.
Las experiencias de participacin se dan a nivel local y asociadas a algn
problema o necesidad concreta, por ejemplo los vecinos se agrupan para pedir
por algn problema concreto del barrio, o de la localidad. Slo se participa si se
est vinculado directamente al posible beneficio que puede reportar.
Sin embargo, algunos de los entrevistados identifican otros planos, fuera de lo
local, en los que se puede lograr reunir a personas con intereses comunes aun
cuando geogrficamente se encuentren disgregados.

Yo creo que en el Uruguay hay otros grupos, por el lado de los jvenes,
por el lado de aquellos actores que estn vinculados con las nuevas demandas,
que comienzan a advertir muy claramente ese espacio potencial de la
participacin (...) un enfoque participativo que no niegue la representacin sino
que la califique y que genere una nueva sntesis democrtica.

El objeto de la participacin
En general, los entrevistados vinculan a la participacin ciudadana directamente
como un derecho, derecho fundamental de la vida democrtica. El beneficio de la
participacin estara dado en el largo plazo, fortaleciendo la calidad de la
democracia.
La finalidad de la participacin es, por supuesto, estimular las fuerzas
vivas, donde est incluida la sociedad civil, etctera. La participacin es
necesaria para todas las etapas de la toma de decisiones, donde el control de
los actores sociales es fundamental. Se trata de democratizar la gestin.
Fijate todo este movimiento de los indignados, tiene una veta donde tu
movs y hasta pods tirar gobiernos, tiene un potencial destituyente muy
grande, pero tiene gran dificultad para instituir algo. Entonces ac hay un gran
debate, como aprovechar los espacios gigantescos que dan las nuevas
tecnologas de la comunicacin para un enfoque ms participativo que no
niegue la representacin sino que la califique.
Ms all del derecho a participar, algunos referentes identifican el potencial de la
participacin ligado a la formulacin e implementacin de polticas pblicas. Se
parte de la base de que los ciudadanos pueden aportar su visin y experiencia
sobre determinados aspectos, y mejorar la calidad de las mencionadas polticas.
Claro que (la participacin ciudadana) tiene algunos beneficios concretos
para las administraciones. Por ejemplo, puede influir en las polticas pblicas en
la fase de implementacin abaratando los costos.
Realmente creemos que (la participacin ciudadana) es una herramienta que
puede llegar a ser muy potente, y que necesariamente puede llegar a ser muy
potente en lo que tiene que ver con formulaciones de polticas pblicas.

Participacin ciudadana... para qu?

Coincidentemente, la gran mayora de los referentes entrevistados plantean que

el nudo central de la temtica participacin en proyectos pblicos tiene que ver
con los objetivos de la misma.
Se identifica el tema de la participacin ciudadana como un discurso que est en
boga actualmente pero que lamentablemente la mayora de las veces no tiene el
sustento necesario para existir.
Todo el mundo habla de participacin, pero tenemos que tener claro primero
participacin para qu. Cules son los fines de la participacin.
Nosotros pensamos tambin que hacer una consulta pblica, por hacer una
consulta pblica, no es ms que un intercambio que es lo que se hace a nivel de
lo usual de redes... lo que equivale a usar Facebook.
La herramienta (participacin ciudadana), por la herramienta misma, no
funciona, tiene que haber una convocante clara, un sentido claro y un fin claro...
y un resumen en polticas efectivas.
Se entiende que la participacin no es un acto desinteresado, por lo tanto los
organismos convocantes tienen que informar al participante de todas las
implicancias de su acto: la finalidad de la participacin, el carcter vinculante o no
de dicha participacin, el resultado de su aporte.

Las posibilidades de los canales electrnicos

Dado lo visto hasta ahora, el canal en el que se efectiviza la participacin
(presencial, electrnico, etctera) es visto como secundario; el canal de
participacin electrnica no es motivo de anlisis por los referentes.
Todos los entrevistados confan en que efectivamente se puede utilizar el canal
electrnico para fomentar la participacin ciudadana, aunque se asume que el
canal debe contemplar algunas salvedades, por ejemplo, el sesgo de cobertura.
Todos concuerdan, adems, que actualmente los medios sociales estn
completamente sub utilizados como canal de participacin.
La participacin ciudadana electrnica es viable por las caractersticas del pas
en cuanto a la inclusin digital; hay acceso para sostener la participacin.
El Uruguay est muy lejos de tener un aprovechamiento idneo moderno, gil
de las TIC (...) Ac se utilizan slo como un espacio para mostrarse para afuera.
Hay algunos sistemas polticos que los estn usando; por ejemplo en Estado

Unidos se dan campaas impresionantes, pero todava creo que no se advierte

la fecundidad que pueden tener las tecnologas para formatos de participacin
Cada vez ms la participacin es a travs de estos medios electrnicos () Yo
veo a las TIC como un recurso para ampliar la participacin, para mejorarla,
para hacerla ms accesible.
Los referentes coinciden en que la puesta en produccin de una plataforma
electrnica para la participacin ciudadana (similar a la plataforma Irekia) no es
en este momento viable, ya que se teme que este espacio se vace de
participacin real por falta de respuestas de las autoridades.
En ese sentido, algunos referentes consideran que slo podra ser viable
enmarcndola en una ley de participacin que obligue a los organismos a
alimentar el espacio.
Nuestra cabeza (en referencia a los uruguayos) es institucionalista... Las
consultas son una muy buena herramienta, que debera estar enmarcada en
una regulacin general.
De pronto lleg el momento de que Uruguay tenga una ley de participacin, para
estandarizar, para difundir en todo lo que sean polticas pblicas. Porque
entiendo que en el pas hay una gran atomizacin, una gran dispersin en
cuanto a que cada uno entiende participacin a su manera y hay procesos
buenos y buenas prcticas, y otras que terminan irritando ms el ambiente.
No me alcanza con que me digan que hay una plataforma fenomenal... y no
entra nadie. Y no solo eso, que el Estado no lo utilice (...) Creemos que es
necesario que la legislacin exista porque los uruguayos somos legalistas.
Los simulacros (de participacin) terminan siendo el principal problema.
Yo creo que hay que crear un espacio para pensar, un espacio para investigar...
antes de una gran plataforma electrnica vamos a discutir un poco.

CONCLUSIONES

En Uruguay la participacin ciudadana se canaliza en gran parte por la va

formal; la percepcin de un pas de escasa movilizacin, si bien no es del
todo errnea, debe relativizarse con el hecho de que Uruguay tiene una
fuerte tendencia al ejercicio de uso de mecanismos como plebiscitos y
referndums para laudar temas centrales.
Esta concepcin formal de la participacin, concepcin sostenida por el
efectivo funcionamiento de los mecanismos antes mencionados, tiene
como contracara el hecho de que la participacin ciudadana vinculada a
temas menores o cotidianos es muy escasa. ste espacio, sub utilizado
por parte de los ciudadanos y el gobierno, podra ser un espacio de
desarrollo para las instancias electrnicas.
Dado esto, se desprende que la e-Participacin no debera competir con
los canales y mecanismos existentes y que funcionan actualmente en
formatos tradicionales; su potencial uso parece estar ligado a la apertura
de espacios ms acotados, sobre temas ms cotidianos y de menor peso
relativo.
Los referentes consultados identifican el mbito local o barrial como el
mbito fecundo para la participacin; sin embargo, se asume que en el
origen esto se asocia al grado de auto identificacin de los ciudadanos con
la temtica. Es por eso que otros grupos, sensibles a diferentes temas o
vinculados a determinadas prcticas, podran tambin estar cercanos a
utilizar mecanismos de participacin aun cuando territorialmente
estuviesen disgregados. Estos colectivos tambin apareceran como
potenciales usuarios de mecanismos de participacin ciudadana
electrnica.
El principal aporte de la participacin ciudadana se asocia a la formulacin
de polticas; en ese caso, el rol del ciudadano se vincula a su capacidad de
brindar informacin a la Administracin, as como sugerencias y
recomendaciones. Algunos referentes, sin embargo, asumen que ste tipo
de participacin ciudadana es meramente simblica, y que la participacin
real se logra socializando el poder de decisin.
Los referentes coinciden en que la participacin ciudadana no es por
definicin un acto desinteresado; los ciudadanos participan en la medida
en que entienden que sus opiniones, demandas o sugerencias van a ser
tomadas en cuenta. A pesar de que lo anterior pueda parecer obvio, los
mecanismos de participacin ciudadana que se encuentra actualmente
disponibles (buzones de sugerencias, direcciones para enviar comentarios,

consultas en perfiles de redes sociales, etc.) evidencian que esto no est

claramente asumido por parte de quienes generan stos espacios.
As las cosas, es clave para la apertura de espacios participativos fijar
claramente el alcance de la participacin, quien convoca, con qu fin se
realiza, y fundamentalmente evidenciar cul fue el destino de esa
participacin, dar respuestas a los participantes.
Los medios electrnicos para implementar espacios de participacin
ciudadana son aceptados como vlidos por los entrevistados; sin embargo,
minimizan al canal electrnico como favorecedor o inhibidor de la
participacin ciudadana, ya que se asume que el xito o fracaso de los
espacios participativos tiene que ver con el compromiso de las autoridades
en la apertura de stos espacios y en su alimentacin, y no en las
caractersticas del medio que la soporta.

REFERENCIAS
MIDES (2011): Reporte Social 2011. Principales caractersticas del Uruguay
social. Ministerio de Desarrollo Social.
Real de Aza, C. (1973): Uruguay, una sociedad amortiguadora? En Centro de
Informaciones y Estudios del Uruguay. Ediciones de la Banda Oriental.
Correa, E. y No, M. (1998): Nociones de una Ciudadana que crece. Santiago,
Chile: FLACSO-Chile, 1998. 382 p. Serie libros FLACSO
Carillo, U. (2011): Participacin ciudadana en la gestin pblica. En
http://www.reddolac.org