Quem Tem Voz no Supremo?

Uma anlise das audincias pblicas no processo

decisrio do STF

Diego Hermnio Stefanutto Falavinha

Orientadora: Professora Doutora Fabiana Luci de Oliveira
RESUMO
O presente projeto busca analisar a relao entre sociedade, direito e poltica no mbito do
processo decisrio do Supremo Tribunal Federal (STF), sob os conceitos de Judicializao
da Poltica, Ativismo Judicial e Mecanismos de Participao na Jurisdio Constitucional,
por meio da participao de amici curiae em audincias pblicas em questes de grande
importncia poltico-social decididas via controle de constitucionalidade pelo tribunal. Com
isso, busca compreender como se d a influncia das audincias pblicas no processo
decisrio do Supremo Tribunal Federal visando mapear quais a vozes se fazem ouvir e quais
direitos e interesses esto em disputa, investigando se as audincias pblicas podem ser
consideradas um espao de deliberao dialgica, capaz de agregar maior legitimidade
democraticamente as decises do STF. Para isso, objetiva-se analisar a estrutura de apoio
das audincias pblicas no STF, levantando o perfil dos atores participantes, os interesses
que representam e a estrutura dos argumentos que levam ao STF. Na sequncia, ser
realizada uma anlise das 17 audincias pblicas (perodo), verificando o impacto das
contribuies trazidas por elas s decises dos Ministros. Por fim, , buscar-se- analisar as
possveis consequncias scio-polticas das audincias pblicas no STF para compreender se
os processos que se utilizam de audincias pblicas sob o pr-conceito legal de tratarem de
temas de grande relevncia social e interesse pblico so capazes de gerar impactos
polticos e sociais atravs dos reflexos de suas decises entre as partes envolvidas e
repercusso de novas aes judiciais sobre os temas em tribunais inferiores.
Palavras-chave: Supremo Tribunal Federal; Judicializao da Poltica; Ativismo Judicial;
Mecanismo de partio na jurisdio constitucional; Audincias Pblicas; Amicus curiae.
1.INTRODUO E CONTEXTUALIZAO TERICA DO TEMA

O presente projeto prope analisar as audincias pblicas realizadas no Supremo

Tribunal Federal (STF) com escopo na compreenso de quais vozes se fazem presentes
nesse espao disputando direitos e interesses, e a capacidade que tm de influenciarem no
processo decisrio, tornando-o mais dialgico e democrtico.
A audincia pblica representa um dos mecanismos de participao na jurisdio
constitucional ao lado do instituto do amicus curiae (amigo da corte). Em resumo, as
audincias nada mais so do que a participao concentrada e coletiva de vrios amigos da
corte (amici curiae) em determinado processo, onde terceiros que no so sujeitos
processuais participam da ao para, em regra, esclarecer pontos que necessitem de
expertise tcnica para auxiliar os ministros em suas decises sobre questes de grande
repercusso e interesse pblico relevante.
Para Vianna e Burgos (2002), essas formas de relao da sociedade com o
Judicirio tem o potencial de ampliar as formas de sociabilidade poltica na
contemporaneidade, na medida em que a poltica no se resume mais s formas
representativas tradicionais, mas permite a constante complementao da ao coletiva por
meio de espaos alternativos, como os de representao funcional e interveno direta nas
instituies. Importante destacar que a cincia poltica norte-americana tem se destacado
ao produzir estudos a respeito do crescente papel das cortes constitucionais na realizao
de polticas pblicas, vide: Ferejohn (1999) que contrape a ideia de que o Poder
Judicirio seja independente e, portanto, isolado dos grupos de presso, do povo e dos
demais poderes, e Dahl (1957) que analisa a Suprema Corte como uma instituio poltica
capaz de gerar importantes influncias na sociedade.
As audincias pblicas e o amicus curiae seriam na conjuntura legal as arenas dos
especialistas no Supremo, preocupadas com a justificao epistmica das decises da
Corte e no exatamente com a legitimidade democrtica. Seu objetivo seria, nas palavras
do ministro Barroso, permitir que os ministros delas saiam muito mais capazes de
equacionar as questes tratadas do que quando iniciamos o processo (LEAL, 2015).
A origem do amicus curiae incerta remontando para alguns autores base no
Direito Romano com a figura do consiliarius, que era uma espcie de auxiliar do juzo, o
qual poderia atuar de forma individual na qualidade de iuris peritus, ou como componente
do consilium, ou ainda no chamado advocatus, que apresentava-se em juzo como amigo
dos litigantes e sem direito de perceber qualquer remunerao pela atuao, mas tal gnese
frequentemente contraposta e no unnime (Vide: CRISCUOLI, 1973; BUENO, 2006;
COVEY JUNIOR, 1959; DE PIROLA Y BALTA e TAMAYO, 1996). Assim, para este
2

projeto pauta-se como marco para utilizao de referenciais tericos o Amicus curiae no
Direito Anglo-saxo, iniciando na Inglaterra como modalidade interventiva espontnea que
surge na idade mdia inicialmente em processos criminais em que no eram concedidos
defensores aos rus (COVEY JUNIOR, 1959; KRISLOV, 1963). Entretanto, diversos casos
privados e at questes fiscais tinham a presena do chamado amigo da corte, mas como
mero papel informativo e supletivo para auxiliar os julgamentos, como possvel se
encontrar nos Years Books (DEL PR, 2007; CRISCUOLI, 1973;COVEY JUNIOR,
1959).
Nesta linha evolutiva, chega-se a utilizao do amicus curiae no Direito Norte
Americano, que ser a principal referncia deste trabalho, com os devidos ajustes ante as
diferenas de sistemas jurdicos, mas nos Estados Unidos que o instituto se desenvolve e
fica amplamente conhecido no mundo gerando inmeras pesquisas e compreenses de sua
utilizao pelas Cortes Superiores, principalmente a Suprema Corte Americana, demais
aprofundamentos sero apresentados nos prximos tpicos (Neste Sentido, vide:
KRISLOV, 1963; COVEY JR, 1959; LOWMAN, 1992).
No Brasil foi formalmente concebido nas leis 9.868/99 e 9.882/99, relativas ao
procedimento das aes do controle concentrado de constitucionalidade, em alguns
dispositivos do Cdigo de Processo Civil relacionados ao controle difuso de
constitucionalidade via Recursos Extraordinrios ao STF e no Regimento Interno da Corte
Constitucional, prevendo a possibilidade de participao de entidades que tenham
representatividade adequada para se manifestar sobre questes de direito pertinente
controvrsia constitucional. A participao do amicus curiae no controle concentrado de
constitucionalidade competncia do Ministro relator do processo que analisar requisitos
de relevncia da matria e representatividade daqueles que postulam a interveno1.
As audincias pblicas, onde h a possibilidade de participao coletiva de
diversos amici curiae, foram previstas, inicialmente, pelas Leis 9.868/99 e 9.882/99, que
disciplinam processo e julgamento das aes diretas de inconstitucionalidade, aes
1 O controle de constitucionalidade de leis no Brasil classificado como um sistema misto, pois permite o
controle concentrado por meio de aes diretas ao STF pelos entes taxativamente legitimados no rol do artigo
103, CF. (Art. 103. Podem propor a ao direta de inconstitucionalidade e a ao declaratria de
constitucionalidade: I - o Presidente da Repblica; II - a Mesa do Senado Federal; III - a Mesa da Cmara dos
Deputados; IV a Mesa de Assemblia Legislativa ou da Cmara Legislativa do Distrito Federal; V - o
Governador de Estado ou do Distrito Federal; VI - o Procurador-Geral da Repblica; VII - o Conselho Federal
da Ordem dos Advogados do Brasil; VIII - partido poltico com representao no Congresso Nacional; IX confederao sindical ou entidade de classe de mbito nacional.) e tambm permite o controle de
constitucionalidade por via difusa, ou seja, atravs de aes iniciadas originariamente em outros juzos,
especialmente em primeira instncia, que chegam ao STF via Recurso Extraordinrio podendo ter como
legitimados qualquer pessoa com capacidade processual.
3

declaratrias de constitucionalidade e arguies de descumprimento de preceito

fundamental. No mbito do Supremo Tribunal Federal, as audincias pblicas foram
regulamentadas pela Emenda Regimental 29/2009, que atribuiu competncia ao Presidente
ou ao Relator, nos termos dos arts. 13, XVII, e 21, XVII, do Regimento Interno, para
convocar audincia pblica para ouvir o depoimento de pessoas com experincia e
autoridade em determinada matria, sempre que entender necessrio o esclarecimento de
questes ou circunstncias de fato, com repercusso geral e de interesse pblico relevante
debatidas no Tribunal. O procedimento a ser observado consta do art. 154, pargrafo nico,
do Regimento Interno. A primeira audincia pblica realizada pelo Tribunal foi convocada
pelo Min. Ayres Britto, Relator da ADI 3510, que impugnava dispositivos da Lei de
Biossegurana (Lei 11.105/2005), e ocorreu no dia 20 de abril de 20072.
As audincias pblicas, podem ser requeridas tanto em casos de controle
concentrado de constitucionalidade, como em aes que chegam ao STF pela via difusa
atravs de Recursos Extraordinrios e tem seu procedimento previsto no Regimento
Interno da Corte Constitucional (RISTF).
A participao dos amici curiae nas audincias pblicas plural havendo diversos
representantes de interesses organizados desde atores governamentais como ministros e
secretrios de Estado e outros agentes pblicos at atores no governamentais como
movimentos sociais, organizaes no governamentais e demais formas de associao,
bem como pessoais fsicas consideradas de grande expertise para determinados temas.
Um procedimento que na tipologia legal representa apenas uma forma de
esclarecimentos tcnicos sobre determinadas questes acaba dando ensejo a uma
possvel deliberao decisria dialgica no Poder Judicante capaz de colocar em voga a
discusso sobre uma nova formatao no processo decisrio da corte. Assim, um amplo
discurso de democratizao passou a ser observado nos pronunciamentos dos ministros do
STF e de outros agentes sociais a respeito da importncia da insero de participao
social para a legitimao coletiva das decises produzidas pelo Supremo (VESTENA,
2010).
As audincias vm sendo crescentemente utilizadas pelo STF totalizando
dezessete j realizadas sobre diversos temas de interesse social. J foram tratados os
seguintes temas nas audincias pblicas perante o STF: 1) Pesquisa com clulas2Informaes contidas no stio do STF:
http://www.stf.jus.br/portal/audienciaPublica/audienciaPublicaPrincipal.asp

tronco embrionrias (2007); 2) Importao de pneus usados (2008); 3) Interrupo de

gravidez em fetos anencfalos (2008); 4) Judicializao do direito sade (2009); 5)
Polticas de ao afirmativa de acesso ao ensino superior (2010); 6) Lei Seca
Proibio da venda de bebidas alcolicas nas proximidades de rodovias (2012); 7)
Proibio do uso de amianto (2012); 8) Novo marco regulatrio para a TV por
assinatura no Brasil (2013); 9) Campo eletromagntico de linhas de transmisso de
energia (2013); 10) Queimadas em canaviais (2013); 11) Regime prisional (2013);
12) Financiamento de Campanhas eleitorais (2013); 13) Biografias no autorizadas
(2013); 14) Programa 'mais mdicos' (2013); 15) Alteraes no marco regulatrio da
gesto coletiva de direitos autorais no Brasil (2014); 16) Internao hospitalar com
diferena de classe no SUS (2014); 17) Ensino religioso em escolas pblicas (2015).
Fernando Leal (2015) em recente texto publicado no site especializado em assuntos
jurdicos denominado JOTA comentou que as audincias pblicas parecem cada vez menos
servir para que a corte se municie de argumentos e informaes realmente tcnicas,
notando-se um movimento cada vez maior de aproximao entre audincias pblicas e
amicus curiae como institutos destinados a lidar apenas com a dificuldade
contramajoritria dos tribunais.
Essa crescente vinculao das audincias como forma de aumentar a legitimidade
democrtica das decises do STF tambm pode ser notada quando se observa o
funcionamento do instituto, para LEAL (2015) possvel encontrar entidades habilitadas
como amici curiae que vo tambm apresentar os seus pontos de vista em audincias.
Assim, no s especialistas so ouvidos, por exemplo, no caso da anencefalia, o ministro
Marco Aurlio cita a presena de um bloco comunitrio e de um bloco religioso ao
lado de um bloco cientfico e na audincia das biografias no autorizadas, basicamente
apenas questes de direito foram discutidas.
Aparentemente, as audincias pblicas se tornam um recurso para buscar uma
maior legitimidade democrtica da jurisdio constitucional, imbricando a disposio legal
de auxiliar na superao das limitaes de conhecimento tcnico e a necessidade de se
ouvir mais vozes para propiciar um dilogo de vrios interesses organizados no STF.
Observando os temas levados a discusso no STF, principalmente aqueles em se
utilizaram de audincias pblicas, possvel afirmar que o Poder Judicirio apresenta-se
como foco decisrio de inmeras questes polticas e sociais, sobretudo pela atuao do
Supremo, rgo de cpula do Poder Judicante, que recebe constitucionalmente o encargo

de guardio da constituio, demonstrando ser uma arena poltica e jurdica de debates

sobre temas de grande importncia.
A repercusso poltica das decises do STF no cenrio nacional se inicia de
forma ordinria aps a Constituio de 1988, orientada pelo constitucionalismo do ps
segunda guerra, propugnando a instaurao de um Estado Democrtico de Direito, baseado
no fundamento da dignidade da pessoa humana, lastreado por um imenso rol de direitos,
evidenciando a fora normativa da constituio, a expanso da jurisdio constitucional e
sistematizando objetivos relacionados com a justia social.
Essa atuao do STF foi denominada por Oscar Vilhena Vieira de 'Supremocracia'
em referncia superexposio do Tribunal Constitucional na mdia e ao acmulo de
autoridade da Corte em seu papel de intrprete da Constituio (VIEIRA, 2008). Na
literatura internacional possvel destacar a expresso Juristocracia (Juristocracy)
cunhada por Hirschl (2004) para definir a exagerada ampliao dos Poderes do Judicirio.
Esse protagonismo do Poder Judicirio na rea poltica impulsionou diversos
estudos que passaram a identificar o fenmeno com as expresses 'judicializao da
poltica' e 'ativismo judicial', que so os conceitos que circundam teoricamente o objeto de
pesquisa deste projeto (audincias pblicas - mecanismo de participao na jurisdio
constitucional), sendo necessrio delimitar a forma de compreenso de tais fenmenos e
como sero utilizados no estudo.
Apesar dos diversos sentidos que podem ser atribudos ao conceito de
judicializao da poltica 3 , o presente projeto delimita sua conceituao na perspectiva
clssica de uma das compreenses trazidas por Tate e Vallinder (1995), como a atuao do
Poder Judicirio na possvel reviso de condutas praticadas pelos Poderes Executivo e
Legislativo, ou seja, uma interveno do Poder Judicirio na seara poltica4.
O conceito de 'Ativismo Judicial' (Judicial Activism) tem apario mais
remota, e foi utilizado pelo historiador social Arthur Schlesinger em 1947, passando a ser
3 Maciel e Koerner (2002) destacam a importncia de compreender qual conceito deve ser utilizado, pois nem
todos so compatveis, h vrios sentidos e formas de abordagem sobre judicializao da poltica
possvel relembrar vrios trabalhos que tratam da 'Judicializao da Poltica' e do 'Ativismo Judicial'
nesta perspectiva como Barroso (2009), Sadek (2013), Vianna et al (1999) e Arantes (1999) entre diversos
outros. Importante destacar que conceituao escolhida para delinear este projeto condizente com a
desenvolvida por Vianna et al (1999) que tambm traz a noo de Politizao do Judicirio, significando a
utilizando da lgica poltico-partidria em processos judiciais e Judicializao das relaes sociais,
significando a interveno do judicirio da soluo de problemas de todas as relaes desenvolvidas na
sociedade, fenmeno que tambm fazem parte da temtica deste projeto.
4 Importante destacar que Tate e Vallinder (1995) tambm trabalham com a noo de judicializao da
poltica a partir da importao de modelos procedimentais tipicamente judiciais para dentro de instituies
polticas, um exemplo seriam as comisses parlamentares de inqurito
6

corrente na acadmia e nas decises judicias Norte Americanas a partir da dcada de

1960 (KMIEC, 2004). KOERNER (2013) aponta para vagueza da expresso, mas destaca
que denota: i) a noo de que o juiz ativista substitui os representantes eleitos; ii) o juiz
deixa de aplicar a lei para promover as suas preferncias polticas; e, iii) a deciso judicial
tem impactos sobre polticas pblicas.
Arguelhes, Oliveira e Ribeiro (2012) destacam que as compreenses mais
frequentes so: (i) ativismo como usurpao de poder, com o Judicirio avanando sobre
competncias dos outros poderes e eventualmente se chocando com decises polticas
tomadas nestas outras esferas; (ii) ativismo como ocupao de vcuo de poder, com os
juzes resolvendo questes e dilemas de poltica pblica que no vem sendo enfrentados no
mbito dos outros Poderes; (iii) ativismo como engajamento judicial com causas polticas
ou sociais, em contraposio tradicional imagem de neutralidade poltica do Poder
Judicirio.
Neste projeto a compreenso de ativismo judicial utilizada nas perspectivas
trabalhadas acima, que em resumo, demonstram o ativismo como a interveno do Poder
Judicirio em temas que no so propriamente da sua alada gerando decises que
causaro ntidas consequncias scio-jurdicas capazes de se contrapor as tradicionais
instituies democrticas (Executivo e Legislativo).
No cenrio brasileiro tais termos, se afunilaram na compreenso da interveno do
Poder Judicirio em temas prprios da arena poltica, tendo como marco temporal inicial a
Constituio de 1988 que confiou ao Judicirio papel at ento no outorgado por
nenhuma outra Constituio, o Poder Judicirio no cenrio brasileiro passou a interagir
com o sistema poltico em um processo complexo. Neste contexto, possvel estabelecer
que as cortes so agncias polticas e os juzes so atores polticos (OLIVEIRA, 2011;
SHAPIRO e SWEET, 2002).
Para Oliveira (2011) a descrena no poder majoritrio apresentada por
inmeros autores caracterizando-se como uma emergncia da democracia
constitucional gerando explicaes evolucionistas (entendendo a expanso do
poder judicial como produto inevitvel de uma nova priorizao dos direitos
humanos), funcionalistas (vendo no aumento do poder judicial uma resposta
orgnicas s presses dentro dos sistemas polticos) e econmico-institucionais
(ligadas globalizao das relaes comerciais e ideia de preservao do poder),
sendo que na Amrica Latina, a necessidade de promoo e fortalecimento do rule
of law defendida como uma forma de garantir a estabilizao e a consolidao da
7

democracia da regio, que para Cappelletti (1993) representa um contrapeso

necessrio ante a sistema de check and balances existente na separao dos
poderes.
Essa crena no Poder Judicirio no cenrio brasileiro demonstra que aps a
redemocratizao e a positivao de inmeros direitos no texto constitucional a
sociedade passou a vislumbrar os Tribunais como uma nova forma de presso
poltica aos Poderes Executivo e Legislativo, pois caso no concretizassem os
direitos do texto constitucional estariam obrigados juridicamente a satisfaz-los
pela interveno judicial surgindo a figura do 'juiz-heri', expresso baseada na
obra de Ronald Dworkin, mas que logo se transformou em 'juiz-vilo', pois ao no
estar acostumado a lidar com lides complexas envolvendo direitos sociais e
polticas pblicas acabou gerando grandes tenses com a sociedade e os demais
poderes (HUBNER, 2008).
Para amplitude dessa interveno do Poder Judicirio na vida vale lembrar
o pensamento de Habermas (1997) e pautado por Oliveira (2011) de que a expanso
dos Tribunais no est apenas na esfera poltica em sentido estrito, mas envolve
relaes sociais de forma ampla gerando uma verdadeira 'judicializao do mundo
da vida'.
O alto grau de interveno do Poder Judicirio em demandas de temtica poltica,
especialmente do STF para este trabalho, lhe atribuiu inmeras crticas, como a ausncia
de legitimidade democrtica para intervir em casos que seriam competncia das
instituies majoritrias (j que juzes e ministros no so eleitos), ausncia de
conhecimentos especficos sobre temas sociais e tcnicos tratados (como em casos de
sade, educao, clulas tronco, etc.) e as influncias negativas em decises polticas
tomadas previamente pelos poderes legislativo e executivo (por exemplo, decises
obrigando a distribuio gratuita de medicamentos, disponibilidade de vagas em hospitais,
construo de escolas, etc.).
Neste

cenrio,

busca-se

conferir

ao

Poder

Judicirio

mecanismos

de

participao na jurisdio constitucional, como as audincias pblicas, para agregar

legitimao democr t i c a d e sua atuao e lhe fornecer melhores condies de lidar
com questes que fogem da dogmtica jurdica e da lgica binria do legal ou ilegal,

procedente ou improcedente, pois representam problemticas mais complexas que

envolvem reflexo para toda a sociedade e instituies polticas5.
Nesta perspectiva de convergncias entre justia, sociedade e poltica que o
debate terico desse projeto est inserido, buscando compreender o papel do Poder
Judicirio na mencionada trade, especialmente no que diz respeito criao e
sustentao do projeto democrtico e ao reconhecimento de interesses e direitos, o que
remonta a necessidade de compreenso da prpria relao da Corte Constitucional com a
sociedade, atravs das audincias pblicas, que est inserida como uma das formas de
conflito e discusso de direitos.
Para isso h necessidade de compreender que existe uma estrutura de apoio por trs
das audincias pblicas6 constituda por advogados, empresas, movimentos sociais, entre
outros, que se mobilizam para levar certos interesses e direitos a debate no STF o que pode
influenciar no processo decisrio.
Por fim, a questo central da pesquisa : como se d a influncia das audincias
pblicas no processo decisrio do Supremo Tribunal Federal visando mapear quais a vozes
se fazem ouvir e quais direitos e interesses esto em disputa, investigando se as audincias
pblicas podem ser consideradas um espao de deliberao dialgica, capaz de agregar
legitimidade democrtica as decises do STF.
2.OBJETIVO
O objetivo geral pesquisar quais vozes esto presentes nas audincias pblicas
quais so os seus interesses e direitos colocados em disputa no Supremo para compreender a
influncia ocasionada nas decises do Tribunal.
5 Por exemplo, um magistrado que obriga um ente federativo a comprar medicamentos de alto custo para uma
determinada pessoa pode estar falsamente concretizando o direito sade, pois o reflexo desses gastos aliados
a ausncia de uma previso oramentria pode gerar reflexos negativos para o restante da populao que
contava com a destinao de referido numerrio para o a continuao de uma poltica pblica j existente de
distribuio de medicamentos bsicos, ou seja, beneficiar uma pessoa em detrimento de toda uma sociedade.
Assim, o reflexo processual no estar atrelado apenas aos participantes do processo, mas poder interferir de
forma negativa na sociedade que estes sujeitos processuais esto inseridos. Neste sentido, vislumbrando pontos
crticos sobre a interveno poltica do Poder Judicirio e acerca da necessidade de incorporao da opinio
pblica no processo decisrio como fator de ampliao da legitimidade institucional da Suprema Corte dos
EUA ver: Stimson; Mackuen; Erickson, (p. 543-565, 1995); Flemming e Wood (p 46898, 1997); Mishler e
Sheehan (87101, 1993; p.716-724, 1994); Collins Junior (p. 807-832, 2004).
6 A noo de estrutura de apoio utilizada neste trabalho baseada no conceito construdo por Charles Epp
(1998), em que aponta razes na construo de direitos Norte Americana no financiamento de certos processos,
na participao de advogados e no incentivo de grandes escritrios, os quais formariam uma estrutura de apoio
que construram alicerces para discutir direitos e liberdades civis nas Cortes Superiores.
9

Para a realizao de tal objetivo vai-se trabalhar com trs formas de anlise com
objetivos secundrios:
1) Anlise da estrutura de apoio das audincias pblicas no STF, buscando analisar
caractersticas organizacionais e a qualificao dos agentes externos para compreender a
mobilizao dos assuntos que foram alvo de audincias pblicas no STF, objetivando
compreender o perfil dos atores participantes, os interesses que representam e a estrutura dos
argumentos que so levados ao STF.
2) Anlise das audincias pblicas com o processo decisrio no STF, utilizando-se
de anlise de todas as 17 audincias pblicas, objetiva-se analisar o impacto das
contribuies trazidas nas audincias pblicas nas decises dos Ministros para compreender
se as audincias pblicas do STF seriam meio apto para desenvolver uma forma de
deliberao dialgica e/ou de legitimao democrtica das decises da corte que analisam
questes ou representam mera forma de auxlio tcnico modulado pelos Ministros que
acabam por agir de acordo com suas prprias convices poltico-jurdicas exaradas por
mtodos argumentativos constitucionais no necessariamente influenciados pela participao
dos diversos entes nas audincias pblicas.
3)Anlise das consequncias scio-polticas das audincias pblicas no STF
buscando compreender se os processos que se utilizam de audincias pblicas sob o prconceito legal de tratarem de temas de grande relevncia social e interesse pblico so
capazes de gerar impactos polticos e sociais atravs dos reflexos de suas decises entre as
partes envolvidas e repercusso de novas aes judiciais sobre os temas em tribunais
inferiores.
3. JUSTIFICATIVA
O presente projeto de pesquisa se amolda nas pesquisa realizadas pela orientadora
desenvolvidos no mbito do Ncleo de Estudos em Direito, Justia e Sociedade
NEDJUS/UFSCAR, especialmente na pesquisa relacionada a linha Judicirio e Processo
Decisrio, em que as discusses passam pelo desenho institucional do Judicirio e dos usos
polticos dos tribunais, enfocando a dinmica interna do processo deliberativo, e a reao da
opinio pblica e dos demais atores polticos s decises dos tribunais. Logo, o presente
projeto de pesquisa busca contribuir para um projeto maior e que j conta com iniciativa da
FAPESP.
O objeto da presente pesquisa original na forma de abordagem, pois a utilizao de
pesquisas com base metodolgica emprica sobre o tema se apresentam carentes no cenrio
10

brasileiro, considerando que os estudos geralmente se mantm numa base prioritariamente

terica e dogmtica vislumbrando analisar quase que abstratamente o instituto sem
compreender suas minucias prticas no STF (Neste sentido: OLIVEIRA, 2012).
O papel que o STF vem desempenhando no cenrio poltico brasileiro tem sido muito
discutido a partir do fenmeno da Judicializao da poltica. Esse fenmeno denota a
expanso do poder das cortes judiciais, poder esse atribudo em grande parte possibilidade
desta instncia julgar a constitucionalidade das leis levando interesses e direitos antes
discutidos propriamente entre os poderes democrticos ao judicirio. Com isso esse tribunal
passa a desempenhar um novo e importante papel no cenrio pblico nacional e a influenciar
a vida social e poltica do pas.
Essa questo vem sendo abordada pela cincia poltica como uma discusso das
consequncias da ampliao do Poder Judicirio para o funcionamento da democracia ou
discutindo qual instituio deve ter a ltima palavra em questes constitucionais, ou seja, a
abordagem se concentra em uma perspectiva institucional.
A problemtica tambm abordada em pesquisas das cincias jurdicas, em sua
maioria, em uma abordagem terico e dogmtico tentando observar as audincias pblicas
sob o ponto de vista processual ou apenas relacion-las com hipteses tericas, mas sem
fazer uma corroborao emprica.
A abordagem que se prope nesse projeto tem outra perspectiva: a de compreender
como se d a relao entre as audincias pblicas e o processo decisrio no mbito do STF
atravs das vozes dos atores que delas participam bem como suas possveis consequncias
scio-polticas visando entender o Supremo como como espao de discusso de interesses e
direitos possui uma perspectiva de deliberativa ou de legitimao democrtica de suas
decises sobre assunto constitucionais de grande relevncia e interesse pblico.
3.3. Amicus Curiae e Audincias Pblicas: pesquisas internacionais e nacionais
Os trabalhos internacionais se situam na perspectiva de anlise dos amici curiae no
modelo judicirio norte-americano, pois l que o instituto ganha grande destaque
internacional e as pesquisas so intensificadas, servindo de inspirao para o modelo
brasileiro.
Importante destacar que o modelo norte-americano no se submete a utilizao de
public hearing (audincias pblicas) como no sistema brasileiro (reunio de diversos amici
curiae), mas permite a participao de diversos amici curiae em um nico processo. Por tal
fato que a bibliografia norte-americana ser mais utilizada como forma de estabelecer um
11

marco terico comparativo, mas no um paradigma forte, pois os sistemas tem

peculiaridades que impedem a aplicao das mesmas formas de anlise (modelo americano
X modelo brasileiro).
O funcionamento do amicus curiae na Corte Constitucional Americana bem
resumida por Maciel (2002, p. 282), apontando como tpicos mais importante da Rule 37,
que normatiza tal matria, os seguintes: 1) o reconhecimento pela Corte da importncia do
instituto, uma vez que o amicus curiae deve trazer matria relevante (relevant matter) ainda
no agitada pelas partes (not already brought to its attention by the parties). O dispositivo
regimental lembra que, se no for observado essse cnone (matria relevante, no trazida
antes), o amicus vai sobrecarregar inutilmente a Corte; 2) o amicus curiae deve trazer, por
escrito, o assentimento das partes em ltigio, nos casos especificados regimentalmente. Caso
seja negado o consentimento, o amicus ter de juntar, com seu pedido, os motivos da
negao para que a Corte aprecie; 3) mesmo em se tratando de pedido de interveno para
sustentao oral, o amicus deve, ainda assim juntas o consentimento das partes, por escrito,
para que possa peticionais; 4) o solicitor general no necessita de consentimento das partes
para intervir em nome da Unio. O mesmo tratamento reservado a outros representantes de
rgos governamentais, quando legalmente autorizados; 5) o arrazoado no deve ir alm de
cinco pginas; 6) em sendo o caso, o amicus deve ser munido de autorizao de seu
representado e fazer uma espcie de preparo para custeio processual, salvo de a entidade
estiver previamente arrolada como isenta.
De qualquer forma, destaca-se a interao do debate acadmico sobre o amicus
curiae sendo a pesquisa realizada no STF, com enfoque nas audincias pblicas, capaz de
criar modelos e parmetros de anlise intercambiveis entre a perspectiva norte americana e
a brasileira. Para isso, alguns pontos se destacam na bibliografia estrangeira e servem de
referncia para pesquisa no STF:
a) No Brasil o amius curiae , em regra, concebido como agente neutro que
esclarecer questes no jurdicas para servir de auxlio aos ministros elaborarem
seus votos, nos Estados Unidos, pesquisas mais apuradas sobre o instituto j
identificaram a tempos que o amicus curiae no apenas um colaborador
desinteressado da corte, mas em alguns casos capaz de apoiar uma das partes e
influencias de maneira significativa na deciso final do processo (KRISLOV,
1963);
b) Nos Estados Unidos o modelo de amicus curiae no controle difuso de
constitucionalidade j identificado como forma de prevalecer interesses
12

privados ou pblicos estritos a determinado Estado do sistema federativo, assim

se reconhece que muitos processos so direcionados por uma estrutura de apoio
para chegarem a Suprema Corte e serem utilizados como paradigma para futuras
aes, utilizando-se de amici curiae para influenciar a deciso da Corte
Constitucional

que

poder

caso

entenda

uma

das

partes

estar

desproporcionalmente apoiada aceitar outros amici curiae para reequilibrar a

situao processual (KRISLOV, 1963; CRISCUOLI, 1973; HARRIS, 2000;
SORENSON, 1999)
c) Na lgica brasileira no h diferenciao dos amici curiae, colocando-se atores
governamentais (pblicos) e no governamentais (privados) na mesma situao,
no diferenciando suas intenes. Nos Estados Unidos h dois grupos distintos de
amici curiae os governamentais e os particulares, sendo reconhecido aos
governamentais amplos poderes de atuao processual e aos particulares uma
participao com poderes limitados (KRISLOV, 1963) H ainda os litigant amici
que so terceiros que buscam na interveno do juzo muito mais a tutela de
interesses prprios do que o apoio a uma questo pblica ou de alguma das partes
envolvidas (LOWMAN, 1992)
d) Os amici curiae na Suprema Corte Americana tem destaque na intensificao do
debate constitucional acerca de determinados temas, sendo a relevncia dos casos
podem ser selecionados para julgamento medida pela nmero de amici curiae
que pedem interveno no processo, sistema bem diferente do brasileiro em que a
os amici curiae participam do processo de controle de constitucionalidade em via
difusa ou concentrada apenas depois do processo j ser admitido no STF
(SILVESTRI, 1997);
Essas so pontuaes das pesquisas sobre o sistema norte-americano que
demonstram o debate construdo sobre o tema na literatura internacional e que servem para
corroborar o proposto nos objetivos da presente pesquisa.
No Brasil, a maioria dos trabalhos que buscam identificar a atuao do amicus
curiae no STF no se baseiam em anlise emprica. Assim, poucas pesquisas trataram do
tema apresentado neste projeto, mostrando seu ineditismo, mas cabe grande destaque os
trabalhos de Damaris Medina Coelho (2008), Beatriz Castilho Costa (2012), Carolina Alves
Vestena (2010), Leonardo Souza Santana Almeida (2011) e Thais Catib de Laurentiis (2007).
Todos os trabalhos representam recortes de anlise emprica do amicus curiae e/ou
das audincias pblicas no mbito do STF e sua relao com as decises da Corte e servem
13

como referenciais do mtodo de pesquisa a ser empregado neste projeto e de continuao da

temtica de pesquisa.
Damaris Medina Coelho (2008) pesquisou a influncia do amicus curiae no processo
de tomada de deciso no STF analisando cerca de 1666 processos apresentando que o
instituto representa uma forma de dar voz sociedade em discusses que influem
diretamente na vida cotidiana, mas que no se apresenta como uma figura neutra que entra
no processo apenas para oferecer ao tribunal informaes sobre questes complexas cuja
anlise ultrapassa a esfera legal, demonstrando forma de influncia para uma das partes
aumentando suas chances de xito no processo, o que pode ser equilibrado atravs da
utilizao de audincias pblicas na participao dos amici curiae.
Beatriz Castilho Costa (2012) tambm busca analisar a interveno do amicus curiae
no processo decisrio do STF, mas com especfico objetivo de avaliar a influncia exercida
por atores externos ao Tribunal nas decises de seus Ministros. A autora avaliou
empiricamente o caso das aes diretas de inconstitucionalidade em uma base de dados de
53 decises em que ocorreram intervenes de amici curiae, mas no foi capaz de afirmar
que as decises dos ministros foram efetivamente influenciadas, podendo se apenas
ilustraes argumentativas feitas pelos Ministros como forma de legitimar seus argumentos
pela procedncia ou improcedncia de uma ao.
Thais Catib de Laurentiis (2007) analisou exclusivamente os parmetros utilizados
pelos Ministros do STF em suas decises monocrticas, para deferir ou indeferir a entra dos
amici curiae nas aes de controle concentrado de constitucionalidade, demonstrando cerca
de 116 processos que tiveram deferimentos ou indeferimentos de participao fundamentos,
mas sem revelar um parmetro geral do STF, e deferimentos ou indeferimentos sem qualquer
fundamentao.
Leonardo Souza Santana Almeida (2011) j analisou especificamente a participao
dos amici curiae em audincias pblicas no STF, como pretende o presente projeto. Tal
anlise feita a partir da experincia do STF apenas com as audincias realizadas nos autos
da Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 3510 e da Arguio de Descumprimento de
Preceito Fundamental (ADPF) 101, bem como a audincia pblica da sade, sendo capaz de
concluir que tais audincias influenciaram na construo da argumentao das decises dos
Ministros sendo uma possvel alternativa de interpretao constitucional capaz de conferir
legitimidade democrtica ao STF.
Carolina Alves Vestena (2010) tambm analisou a influncia das audincias pblicas
nas decises do STF. Seu foco foi estabelecer se elas realmente representavam uma forma de
14

participao democrtica ou se so apenas um requisito formal para legitimar a atuao

autoritria jurisdicional em questes scio-polticas. Ao analisar trs audincias pblicas
concluiu que elas evidenciam a reproduo da disposio litigiosa do processo jurdico, uma
vez que os Ministros pouco participam, dispem os participantes em lados opostos como se
estivessem exercendo o contraditrio e somente utilizam os pronunciamentos das audincias
em seus votos para reforar argumentos de seu interesse, no havendo qualquer impacto
democratizante nas estruturas do STF.
Os trabalhos citados, apesar de importantes fontes para essa pesquisa, tem amplitudes
e focos diferenciados dos propostos nesse trabalho.
Assim, os trs primeiros trabalhos remontam a anlise do amicus curiae em
determinados processos do controle de constitucionalidade, sem fazer anlise de sua
participao nas audincias pblicas, fator que j difere do objeto deste projeto.
Os dois ltimos trabalhos apesar de tratarem do tema das audincias pblicas
tambm apresentaram algumas diferenas com a proposta deste projeto. O trabalho de
Leonardo Souza Santana Almeida (2011) fez apenas anlise de trs audincias pblicas e sua
abordagem fixou mais pontos tericos dogmticos do que a realizao de uma abordagem
emprica, j o trabalho de Carolina Alves Vestena (2010) se aproxima do presente projeto,
principalmente em relao a proposta metodolgica emprica de abordagem das audincias
pblicas e sua relao com as decises dos Ministros do STF, que ser uma das influncias
utilizadas para elaborao da metodologia, mas por ser uma pesquisa de mestrado, com uma
anlise menor de audincias pblicas e marcos tericos um pouco diferentes (como a crtica
estrutural de Poulantzas) se diferencia do proposto.
Desta forma, o presente projeto apresenta tema pouco analisado sob o enfoque
emprico no cenrio de pesquisa brasileiro, demonstrando a carncia de tal abordagem em
relao a temas ligados ao Poder Judicirio, sendo tema original e de grande importncia
para a sociologia jurdica com capacidade de contribuir para uma melhor compreenso do
impacto existente na processo decisrio do STF pela participao de diversos atores com
interesses organizados nas audincias pblicas.
4.METODOLOGIA DE PESQUISA
Ser aplicada a abordagem de mtodos mistos, considerando a utilizao de tcnicas
quantitativas e qualitativas de forma concomitante, a fim de solucionar o problema de como
se d a influncia das audincias pblicas no processo decisrio do Supremo Tribunal
Federal, visando entender quais a vozes que se fazem ouvir e quais direitos e interesses esto
15

em disputa, para compreender se as audincias pblicas podem ser um espao de deliberao

dialgica e capaz de legitimar democraticamente as decises do STF.
A base de dados principal da pesquisa so as informaes oficiais referentes s
dezessete audincias pblicas existentes no stio do Supremo contemplando documentos
sobre a convocao das audincias, relao de convidados, relao de habilitados, perguntas
frequentes sobre o tema, cronograma, transcrio das audincias, bibliografia correlata ao
tema, vdeos das audincias, aes relacionadas as audincias, decises do STF anteriores as
audincias (principalmente em casos de controle difuso de constitucionalidade atravs de
Recursos Extraordinrios) e a deciso do STF na ao ou recurso que motivou a convocao
da audincia.
Para anlise da estrutura de apoio das audincias pblicas, sero sistematizados
os dados contidos no stio do Supremo para compreenso da dinmica das audincias
pblicas, para entender o perfil dos atores participantes, identificando quem aprovado para
participar das audincias, quem so diretamente convocados e quais atores efetivamente se
fizeram presentes buscando quantificar e relacionar a participao dos Profissionais de
Direito e Outros Profissionais, Atores governamentais e Atores no governamentais,
Entidades e Indivduos autnomos.
Neste momento tambm se buscar estabelecer parmetros sobre a convocao de
audincias pelos Ministros por exemplo, quantidade de processos anteriores sobre o tema
que originou a audincia pblicas, grande exposio do tema na mdia, entre outros e avaliar
as decises que aceitam ou no a participao dos amici curiae, para compreender se h uma
tendncia em concentrar as participaes em grupos definidos por exemplo, em juristas,
movimentos sociais, tcnicos, agentes pblicos, entre outros.
Aps a identificao do perfil dos atores participantes sero analisados os interesses
que representam juntamente com os argumentos que so levados ao STF buscando em suas
falas identificar se esto levando informaes tcnicas para auxiliar os ministros em
temticas especficas que fogem do conhecimento estritamente jurdico denotando uma
participao imparcial ou se esto defendendo interesses parciais como tentativa de
influenciar no voto dos ministros.
Como dados complementares sero levantadas informaes sobre como o assunto
se tornou alvo do controle de constitucionalidade no Supremo vislumbrando a trajetria
processual da ao/aes que ocasionaram a convocao da audincia pblica, considerandose a trajetria do processo, a existncia de processos anteriores, a participao de advogados
e demais atores participantes sejam governamentais como Ministrio Pblico ou no
16

governamentais como Associaes da Sociedade Civil. Alm desse percurso processual

tambm ser analisado como o assunto estava sendo discutido fora do STF a partir da
convocao das audincias at seu trmino, buscando tais informaes em veculos de
imprensa gerais e especializados de grande circulao como Consultor Jurdico e Folha. Tais
informaes funcionaro como indicadores imperfeitos que auxiliaro na anlise dos demais
dados para compreender a se as audincias pblicas podem se constituir como espao
democrtico no STF ou se servem apenas para esclarecimentos de assuntos tcnicos e
especializados que fogem do conhecimento jurdico dos ministros.
Aps a anlise especfica sobre a estrutura de apoio e dinmica das audincias
pblicas o foco ser avaliar a influncia das audincias no processo decisrio do STF,
visando identificar o impacto das contribuies trazidas nas audincias pblicas nas decises
dos Ministros. Assim, a anlise principal dessa etapa ser em selecionar os processos que j
possuem deciso definitiva e

verificar se as contribuies levadas ao STF pelos

participantes das audincias encontram-se presentes nos votos dos ministros, para identificar
se as decises dos ministros do Supremo Tribunal Federal incorporam os debates realizados
pelos especialistas nas audincias pblicas ou apenas consideram, como razes contributivas,
mas no decisivas, o resultado desses pareceres em seus votos, para sistematizao de tais
dados sero utilizadas tcnicas de codificao qualitativa. Quando possvel, tambm sero
avaliadas as principais posies do STF em processos anteriores as audincias pblicas,
do(s) processo(s) em que a audincia pblica foi convocada e em processos posteriores as
audincias pblicas sobre temticas similares utilizando-se de decises monocrticas,
presidenciais, colegiadas de turmas ou colegiados do pleno procurando estabelecer um
critrio de comportamento dos Ministros, principalmente em relao aos argumentos
trazidos (eram mais jurdicos ou polticos) e ao deferimento ou indeferimento dos pleitos
processuais.
Por fim, sero analisadas as possveis consequncias scio-polticas das
audincias pblicas no STF buscando compreender se os processos que se utilizam de
audincias pblicas sob o pr-conceito legal de tratarem de temas de grande relevncia
social e interesse pblico so capazes de gerar impactos polticos e sociais atravs dos
reflexos de suas decises entre as partes envolvidas e repercusso de novas aes judiciais
sobre os temas em tribunais inferiores, servindo como indicadores imperfeitos para
auxiliarem na compreenso da problemtica desenvolvida.
Para isso ser identificado o impacto dos processos que tiveram audincias pblicas
com decises definitivas nos demais poderes e, quando se tratar de controle difuso, tambm
17

para as partes envolvidas (j que o processo chegou ao STF por meio de aes individuais)
pelos efeitos processuais gerados como inconstitucionalidade de uma lei, manuteno da
concesso de algum bem material, suspenso de alguma medida administrativa entre outros.
Outra anlise, ser a existncia da influncia na criao de polticas pblicas e alterao de
agendas dos poderes executivo e legislativo dos processos que possuem deciso definitiva,
observando se determinado como os demais poderes de comportaram em relao as decises
oriundas de processos de audincias pblicas.
Por ltimo, a mobilizao da sociedade para pressionar politicamente o Estado pelo
levantamento das aes judiciais sobre os temas tratados nas audincias pblicas, buscando
estabelecer um panorama do nmero de aes existentes nos Tribunais de Justia Estaduais e
Tribunais Regionais Federais antes e depois da realizao das audincias pblicas sobre os
temas que elas trataram realizado pelo sistema de busca dos referidos Tribunais.
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