O Novo Emplasto Brás Cubas (30/08)

8/30/2015
O novo emplasto Brs Cubas (Folha | Ilustrssima 30/08/15) | Blog do Salto
O novo emplasto Brs Cubas (Folha | Ilustrssima 30/08/15)

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Em parceria com Nelson Marconi, escrevi anlise publicada na Folha de S. Paulo deste domingo (30 de
agosto de 2015), no caderno Ilustrssima: O novo emplasto Brs Cubas. Discutimos a viabilidade de um
ajuste fiscal pautado em medidas de gesto. Calculamos o efeito potencial dessas aes sobre as contas
pblicas. Leia mais a seguir e tambm no portaldo jornal (acesse aqui):
O novo emplasto Brs Cubas

Ajustepodeserfeitosemcortarconquistassociaisimportantes
FELIPESALTO*
NELSONMARCONI**
RESUMOOsautoresdefendemqueoajustefiscalnodeveseconcentrarnocortedeconquistassociais.
Em contraste com anlise de Mansueto Almeida, Marcos Lisboa e Samuel Pessa (Ilustrssima, 19/7),
sugerem que melhorar a gesto o caminho mais eficaz para elevar a solvncia e a poupana do setor
pblico.
O governo divulgou, nas ltimas semanas, uma reviso da meta de resultado primrio (economia do setor
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pblico para pagar juros da dvida), para 0,15% do PIB, depois de passar meses sustentando um
compromisso quase oito vezes maior.
Um dos maiores erros cometidos pela atual equipe econmica foi o de evitar enfrentar o problema da m
gesto para retirar, definitivamente, as contas pblicas da UTI. Herdou um quadro negativo que se agravou
com a queda do nvel de atividade e da arrecadao. Neste artigo, defenderemos que a melhoria da gesto, e
no a reduo de benefcios sociais, deve ser o pilar de um ajuste fiscal que melhore a solvncia e a poupana
do setor pblico, evitando que a correo desses desequilbrios implique recesso.
As reformas estruturais aprovadas no campo fiscal, em particular, a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei
Complementar n 101, de maio de 2000), associadas elevao das receitas tributrias possibilitaram, a
partir do final dos anos 1990, a melhoria das finanas pblicas e uma reduo significativa da relao
dvida/PIB um indicador que permite avaliar se o Estado capaz, depois de arrecadar impostos e
contribuies, de aumentar a dvida com o objetivo de financiar o excesso de despesas sobre receitas.
Recentemente, essa conquista foi abalada. Ignoramos que boa parte da melhoria das condies de solvncia
do setor pblico explicava-se pelo crescimento mdio anual da economia de 4,4%, gerado pela bonana
externa, no perodo de 2004 a 2011. Crescendo, arrecada-se mais e produz-se superavit fiscal com maior
facilidade. Mesmo com juros elevados, a dvida cai, porque o PIB est avanando em ritmo maior. O pas
endivida-se, mas torna-se vantajoso fazer isso, pois temos crdito na praa.
Em abril de 2005, o Brasil contava com um superavit de 1,9% do PIB em transaes correntes (diferena
entre tudo que se importa e se exporta em bens, servios e rendas recebidas e enviadas ao exterior), que hoje
se transformou em um deficit da ordem de 4,5% do PIB. Essa variao negativa do resultado em transaes
correntes, de quase 6,5 pontos percentuais do PIB, viabilizou o modelo de crescimento com poupana
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externa ( poca, defendido por muitos que hoje se calam).

Tal modelo viabiliza a sustentao do crescimento com recursos poupados por outros pases que financiam
nosso gasto interno em investimento e consumo. Isso explica, em boa medida, o crescimento dos gastos
pblicos baseados em maior arrecadao sem provocar um deficit fiscal. Entretanto, a situao atual
totalmente distinta: no h bonana externa e no h como fazer o ajuste fiscal, como sempre foi feito, com
base na expanso das receitas do setor pblico.
Desde 1988, quando da promulgao da Constituio Cidad, a carga tributria j aumentou quase 20 pontos
percentuais do PIB, passando de 20% para os atuais 38% (projeo para 2015).
A experincia internacional mostra que democracias consolidadas tendem a possuir um Estado forte. A
conquista de direitos civis, polticos e sociais traduz-se em polticas pblicas que demandam financiamento
crescente. Afinal, quanto melhor o servio pblico prestado, maior a demanda por ele. Estado forte, porm,
diferente de Estado ineficiente.
Nesse mesmo perodo, o pas no foi capaz de conceber uma estratgia de desenvolvimento que elevasse as
taxas de crescimento do PIB de maneira consistente. Ao contrrio, destruiu a indstria e surfou a onda
externa como se no houvesse amanh. Mas o amanh, finalmente, chegou.
A partir da falncia dessa estratgia, a dvida bruta do governo dever alcanar, neste ano, 65,5% do PIB e, no
prximo ano, aproximar-se de 70% do PIB. O pior que essa expanso, nas atuais condies, ocorrer na
presena de um custo elevadssimo, da ordem de 25% ao ano. Somente com as operaes do Banco Central,
as chamadas operaes compromissadas, realizadas para controlar a liquidez da economia, os custos
superaro os R$ 120 bilhes em 2015. As despesas com juros acumuladas em 12 meses, at junho, j se
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aproximam de R$ 420 bilhes e devero atingir neste ano montante superior a R$ 490 bilhes.
nesse contexto de desmonte da economia que surge o programa de ajuste fiscal proposto pelo governo,
como uma espcie de novo emplasto Brs Cubas o remdio que curaria todos os males e que nunca foi, de
fato, inventado pelo personagem de Machado de Assis. O programa composto por uma meta de superavit
primrio mais realista somada tentativa de abandonar o estojo de maquiagem da contabilidade criativa e
promessa de aposentar a bicicleta do ex-secretrio do Tesouro.
Para isso, anunciaram um contingenciamento de despesas previstas no Oramento de quase R$ 80 bilhes e
um conjunto de medidas para expandir a arrecadao.
Do corte anunciado de gastos, a maior parte concentrou-se em investimentos: a queda real na execuo do
PAC j atingiu 37%, segundo dados do prprio Tesouro.
Enquanto isso, o Congresso v cair em seu colo medidas desesperadas do governo em favor do aumento da
carga tributria e da conteno dos benefcios sociais (algumas corretas, outras no). Isso sem mencionar os
decretos que alteraram a tributao de PIS/Cofins e o IOF sobre operaes de crdito s pessoas fsicas, alm
da reonerao do IPI e da folha de pagamentos.
este o DNA do ajuste corte de investimentos e aumento de impostos. O aumento dos juros, da ordem de
3,25 pontos percentuais do PIB desde o incio do ciclo (30/10/14), que representa um gasto anualizado da
ordem de R$ 48,8 bilhes, completa o pacote econmico.
PESSOALECUSTEIO
Alguns acreditam piamente que no haja outro caminho. A tese simples: os gastos correntes, incluindo
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aqueles com pessoal, estariam estacionados como percentagem do PIB, sendo o gasto social o principal
responsvel pela expanso das despesas nos ltimos anos. Esse o ponto de vista defendido no artigo de
Mansueto Almeida, Marcos Lisboa e Samuel Pessa (Ilustrssima, 19/7). Sob essa perspectiva, medidas de
aperfeioamento da gesto seriam incuas para melhorar as condies fiscais.
Porm, da mesma forma que benefcios sociais e previdencirios ocuparam a maior fatia do crescimento da
despesa nos ltimos 15 anos, os gastos correntes, incluindo as despesas com pessoal e custeio para
manuteno da mquina administrativa, continuam representando um percentual altssimo das despesas.
No caso do governo federal, o gasto total com pessoal somado ao gasto com custeio totaliza cerca de 8% do
PIB, isto , oito vezes o que se gasta com investimento (incluindo o PAC). A forte expanso da carga
tributria, desde 1988, permitiu a elevao das despesas com polticas sociais e dos benefcios e subsdios,
sem que fosse analisada a real necessidade e a eficincia dos gastos correntes com a estrutura de pessoal e de
custeio que viabilizou a implementao de tais polticas. Esses gastos correntes perderam participao
relativa no montante total de gastos, mas seu valor continua expressivo, e a sua readequao resultaria em
economia permanente e melhor aplicao dos recursos pblicos por isso continua sendo fundamental
repensar a forma de geri-los.
Essa constatao s refora o fato de que, diante da impossibilidade de continuar a elevar a carga tributria
para manter, ao mesmo tempo, a expanso dos benefcios sociais, dos investimentos e do custeio da mquina
pblica, pelo menos pelos prximos dez anos, medidas inovadoras precisaro ser tomadas. O objetivo deveria
ser a reduo, como percentual do PIB, dos gastos correntes totais (pessoal e custeio administrativo).
REVIRAVOLTA
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O caminho lutar por uma reviravolta nas prticas de gesto. Sempre possvel cortar custos e reduzir
preos daquilo que adquirido por quem quer que seja. Para isso, preciso criar amarras legais ao
crescimento do gasto corrente total, alm de buscar medidas gerenciais que permitam economizar recursos
para valer.
Para demonstrar melhor esse argumento e a possibilidade de reduo de custos, vamos imaginar
inicialmente que o governo tenha escolhido suas polticas pblicas corretamente e decidido de forma
adequada as quantidades de bens e servios que adquire do setor privado para execut-las. E, a partir dessa
hiptese, vamos investigar o que vem ocorrendo com os preos.
Ser que os governos compram bem, no sentido de pagar preos adequados pelos bens e servios adquiridos,
ou acabam incorrendo, por falta de gesto, no erro de esbanjar recursos cada vez mais escassos e caros para a
sociedade? Cabe perguntar: a que preo o governo consome os materiais necessrios para o funcionamento
dos ministrios (ou secretarias, no caso de Estados e municpios)? O leitor h de convir que, identificado
sobrepreo nessas aes, ficar claro que possvel economizar melhorando a gesto, mesmo sem avaliar se a
quantidade de bens e servios adquiridos adequada.
H uma forma interessante de testar essa hiptese: o governo divulga, atravs do IBGE, os preos de tudo
que produzido pelo pas. Esse indicador se chama deflator implcito do PIB, que corresponde inflao
implcita nas contas que o IBGE realiza para calcular a variao na produo do pas entre um determinado
ano e outro.
O que vamos apresentar a seguir o resultado da comparao entre a evoluo do deflator implcito do
consumo da administrao pblica e do deflator implcito do consumo privado (veja grfico). O resultado do
exerccio muito interessante e confirma aquilo que o senso comum j sabe: o desperdcio nas aes do
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governo brutal.
Os preos de tudo aquilo que a administrao pblica consome, em mdia, so sistematicamente superiores
aos preos do que o setor privado consome.
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Entre 2005 e 2014, a inflao acumulada (variao do deflator implcito), no caso da administrao pblica,
totalizou 128,6% e, no caso do setor privado, 88,5%. Isso mostra que os preos daquilo que o governo
consumiu no perodo para realizar suas aes e programas foram mais de 40 pontos percentuais superiores
inflao observada no consumo privado.
A partir dessas informaes, possvel estimar quanto teria sido economizado pelos governos se os preos
dos bens e servios consumidos pela administrao pblica tivessem se comportado, pelo menos, como os
preos dos bens consumidos pelas famlias.
Em 2004, o consumo da administrao pblica estava em R$ 358,8 bilhes. Somente pelo efeito do aumento
de preos, os gastos foram aumentados, entre 2005 e 2014, em R$ 461,4 bilhes.
Se os preos observados na compra de bens e servios pelas empresas do setor privado e famlias fosse
aplicado aos gastos pblicos de 2004, em lugar da trajetria de preos original, os gastos teriam sido
aumentados em R$ 317,4 bilhes. Dito de outra forma, hoje teramos uma economia anual de R$ 144 bilhes
s pelo efeito preo (isto , R$ 461,4 bilhes menos R$ 317,4 bilhes).
Os gastos pblicos seriam, atualmente, menores em 2,6% do PIB, considerando os trs nveis de governo
federal, estadual e municipal. Para a mesma carga tributria, teramos um resultado fiscal primrio muito
melhor e, obviamente, um deficit nominal mais modesto, que contribuiria para a reduo da taxa de juros. A
situao seria outra.
Essa simulao mostra que possvel economizar e fazer ajuste nos gastos totais sem contrair fortemente
despesas com investimentos, como usual. Isso seria possvel por meio de uma ampla reviso dos contratos
da administrao pblica com o setor privado.
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Outro aspecto que pesa na definio dos preos praticados e da quantidade de bens e servios adquiridos pela
administrao pblica a lgica de elaborao e execuo oramentria.
Os gestores oramentrios das organizaes pblicas sabem que sero penalizados, recebendo menos
recursos no ano seguinte, se forem mais parcimoniosos com as despesas em um determinado ano, pois um
dos fatores preponderantes para a elaborao da proposta oramentria o histrico de gastos. Assim,
gestores de despesas mais poupadores so penalizados e os gastadores, beneficiados.
Da mesma forma, os governos utilizam-se constantemente do expediente de atraso nos pagamentos para
atingir resultados fiscais desejados (no estamos nem falando das pedaladas), isto , planejam seus
pagamentos de acordo com o ingresso de receitas e o resultado fiscal desejvel.
SOBREPREO
O problema que esses frequentes atrasos esto, certamente, embutidos em um sobrepreo que o setor
privado cobra ao vender bens e servios para a administrao pblica.
Esses incentivos perversos ou desincentivos poupana pblica no so, de forma alguma, exclusividade do
governo federal. So praticados em toda a administrao pblica, pois as regras do jogo esto erradas e levam
a esse comportamento. A implantao de uma lgica oramentria distinta da atual (que no respeita a
programao de desembolsos), passando a incentivar os poupadores essencial para reverter o desequilbrio
das contas pblicas no longo prazo.
Uma questo adicional e fundamental para um ajuste baseado na reestruturao do modelo de gesto a
adequao do quadro de pessoal ao conjunto de atividades realizadas pelo setor pblico.
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Tomando como exemplo o governo federal, entre 1995 e fevereiro de 2015 (dados do Boletim Estatstico de
Pessoal do Ministrio do Planejamento) foram contratados, aproximadamente, 310 mil servidores somente
no Poder Executivo Federal, sendo 258 mil de 2003 em diante. A pergunta que sempre fica no ar : ser que
essa quantidade necessria? A maior parte dessas contrataes foi direcionada educao, rea social
prioritria, com certeza; mas os nmeros mostram que foram incorporados, no perodo, 86 mil docentes e 76
mil servidores administrativos para esta atividade (73 mil e 76 mil, respectivamernte, desde 2003).
Ser razovel essa relao de praticamente um professor para cada servidor administrativo contratado nas
instituies de ensino federais? Sero necessrios todos esses servidores?
A despesa com pessoal ativo (isto , sem considerar os aposentados) nos trs nveis de governo em 2012
atingiu aproximadamente 8,5% do PIB naquele perodo (os dados so da Secretaria do Tesouro Nacional;
ressaltamos que no h informaes mais recentes desagregando a despesa entre servidores ativos e
inativos).
Se num mero exerccio de simulao considerssemos uma despesa com servidores ativos inferior em 10%
naquele perodo e, posteriormente, uma evoluo na mesma proporo do PIB, teramos economizado 0,8%
do PIB ao ano. Somada economia de 2,6% do PIB nas despesas em custeio sugerida acima, obteramos um
ajuste de 3,4% do PIB. E isso sem gerar recesso, pois as atividades do governo e do setor privado seriam
basicamente preservadas com essas medidas. A taxa de juros cairia mais rapidamente, criando estmulos
para a retomada do investimento.
possvel, portanto, fazer um ajuste fiscal que resulte em crescimento econmico e que possibilite uma
trajetria de reduo dos juros e da dvida pblica sem sacrificarmos as conquistas sociais (apenas
eliminando as distores e exageros nos benefcios praticados). Logicamente reduzir despesas com pessoal e
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revisar os contratos da administrao pblica no seria trivial, mas os governos deveriam ter como meta a
mdio prazo o alcance desse objetivo.
Esse o ajuste ignorado por grande parte dos gestores pblicos e governantes. O custo poltico associado a
essas medidas de gesto elevado, no h como negar. Mas preciso que interesses particulares sejam
enfrentados para que o bem-estar social e o interesse coletivo prevaleam.
fato que a expanso das polticas sociais, includos os gastos previdencirios, explica a maior parte do
avano das despesas nos ltimos anos. Romper com esses compromissos no um caminho natural e
recomendvel, ainda que ajustes e modificaes possam e devam ser feitos, sempre, para adequar a expanso
dessas polticas realidade macroeconmica.
A criao do fator previdencirio no governo FHC um exemplo de ajuste necessrio que tem contribudo
para evitar uma exploso dos gastos previdencirios. A recente flexibilizao do fator ter de ser, certamente,
compensada. As reformas no regime previdencirio do INSS tero de ser peridicas, na medida em que a
expectativa de vida e o perfil demogrfico forem se alterando, e sempre implicam mudanas em quatro
variveis: magnitude da contribuio, tamanho do benefcio, tempo de contribuio e tempo de usufruto do
benefcio. No h novidade nisso.
O que poucos argumentam, entretanto, que a grande bomba-relgio do sistema previdencirio estava
armada no setor pblico.
Para exemplificar a magnitude do problema: o deficit do sistema que atende apenas aos servidores
aposentados e instituidores de penso federais (sem contabilizar Estados e municpios), em torno de 1,025
milho de pessoas, corresponde a 1,5% do PIB, algo prximo do deficit de todo o sistema previdencirio do
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INSS (que atinge 32,6 milhes de beneficirios). As mudanas j realizadas na regra de aposentadoria dos
servidores permitiro estancar a evoluo de tais despesas.
Assim, no escolhamos os benefcios sociais como os viles do desequilbrio fiscal. A melhoria da gesto pode
colocar a situao nos trilhos sem cortarmos conquistas importantes. lgico que as distores e exageros
nos gastos sociais devem ser eliminados. Contudo um modelo de gesto em que os rgos disponham de
maior autonomia e possam ser responsabilizados, e no qual haja estmulos e recompensas ao bom
desempenho, alm de uma detida avaliao do nmero realmente necessrio de servidores, contribuiria para
a manuteno de um equilbrio fiscal permanente.
Por fim, importante lembrar que a crtica recente gesto da poltica econmica gerou uma certa apreenso
nos que defendem o desenvolvimentismo. Isso algo que precisa ser rechaado com todas as foras. No foi o
desenvolvimentismo que nos trouxe situao de descalabro fiscal, dvida crescente, deficit externo
galopante, juros em alta e taxa de cmbio que ficou excessivamente valorizada por longos anos.
O novo desenvolvimentismo defende a austeridade fiscal e prega que o fortalecimento do Estado para
implementar medidas econmicas motivadoras do crescimento comea, justamente, no cuidado com sua
sade financeira.
Problematizar as questes associadas boa gesto pblica primordial quando estamos pensando o futuro
da economia brasileira. H uma falsa contradio que precisa ser desfeita: defender o crescimento defender
a boa gesto fiscal, e no o contrrio. A contabilidade criativa e as pedaladas fiscais no foram obra de
economistas defensores do novo desenvolvimentismo.
O DNA desse programa , hoje, bem identificado.
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* Felipe Salto, 28, professor de Economia na FGV/EESP na ps-graduao executiva. Trabalhou na

Tendncias Consultoria, entre 2008 e 2014, e atualmente assessor econmico do senador Jos Serra.
especialista em contas pblicas, com mestrado pela FGV/EAESP.
** Nelson Marconi, 50, Professor de Economia e Coordenador do Centro de Estudos do Novo
Desenvolvimentismo da FGV\EESP. Foi Diretor de Carreiras e Remunerao do ex-Ministrio da
Administrao Federal e Reforma do Estado.
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