PROBLEMTICA DE LOS BIENES BALDIOS

El tema de la problemtica de los bienes baldos en Colombia no ha sido ms que la

manifestacin de una realidad que tiene sus orgenes a largo del siglo XIX que acta como
una especie de fantasma que se esconde en nuestra legislacin para aparecer y desaparecer
creando vacos e irregularidades, una problemtica que no es algo de la actualidad y que por
el contrario enmarca una difcil apreciacin sobre la realidad de los bienes baldos en nuestro
pas.
Para comenzar a analizar cul ha sido el desarrollo de esta problemtica es importante saber
que cuando hablamos de baldos nos estamos remontando a un tema histrico determinante
para nuestra economa y fundamental para entender los aspectos bsicos de desarrollo
rural y conflicto que son las dos vertientes de este tema.
Los bienes baldos son bienes de uso pblico dentro de la categora de bienes fiscales
adjudcales, la nacin los conserva para adjudicarlos a quienes renan la totalidad de las
exigencias estipuladas en la ley. A si mismo se denomina bien baldo al terreno urbano o rural
sin edificar o cultivar que forman parte de los bienes del estado porque se encuentra dentro
del territorio nacional y carecen de dueo aparente. Estos bienes son imprescriptibles y el
estado solo posee sobre ellos una titularidad sui generis, solamente puede adjudicarlos. Esta
perfectamente estipulado en nuestro cdigo civil desde el siglo XIX
En el siglo XIX las tierras en Colombia se dividan en haciendas, resguardos indgenas,
tierras pertenecientes al clero y las tierras baldas o de dominio pblico, Algunos estudiosos
como el gegrafo Agustn Codazzi haban recorrido el territorio llegando a la conclusin de
que en Colombia el 75% de su territorio corresponda a tierras baldas
Ya desde la colonia el estado adjudicaba bienes baldos a particulares en pago de algn tipo
de servicio o simplemente para fomentar la ocupacin del territorio, a mediados del siglo
XIX esta prctica contino para recompensar a los militares que participan en guerras y
tambin se adjudicaron baldos para la construccin de vas de transporte. (Patio, 1997)
En 1821 el congreso de Ccuta expidi varias leyes sobre la recompensa y adjudicacin de
baldos, creando una oficina de agrimensura en la cual se entregaran unos bonos que
permitan la adjudicacin de los baldos a los militares, sin embargo por falta de recursos o
desinters en las labores del campo no reclamaban dichos bonos o simplemente se los
vendan a comerciantes creando as un mercado para aquellos que deseaban una acumulacin
de tierras, aun as en el siglo XX se podan comprar baldos con antiguos bonos. (Alvarez,
2012)

Se tuvo que llegar a la dcada de 1870 para que se produjera un cambio en la poltica dejando
en el pasado todas las consideraciones fiscales que haban enmarcado la adjudicacin de
tierras, poniendo como objetivo promover la explotacin de la tierra a travs de concesiones
gratuitas. La ley 61 de 1874 permiti la adjudicacin de baldos cualquiera fuera su extensin
siempre y cuando la tierra fuese usada para su cultivo, pero tambin animo a las personas
ricas a tener todas las tierras que pudiesen adquirir pagando un precio por ellas, los conflictos
permanecieron surgiendo as la ley 48 de 1882 que reconoca a los colonos como
independientes y estipulo entre sus objetivos los cultivadores de las tierras baldas
establecidos en ellas con caza y labranza, sern considerados como poseedores de buena fe y
no podrn ser privados de la posesin sino por sentencia dictada en juicio civil ordinario.
LeGrand sintetiza la orientacin de la nueva poltica en las siguientes palabras:
Las leyes especificaban que aunque no hubieran solicitado ttulo legal, por el hecho de su
ocupacin, los colonos adquiran derechos de tierra. Se prohiba expresamente a los
tenedores de bonos la adquisicin de territorios ya abiertos por los colonos, y en los pleitos
sobre derechos a la tierra la ley favoreca sobre los dems aspirantes a quienes la hubieran
labrado durante cinco o ms aos. As, en los aos posteriores a 1870 el congreso
colombiano reconoci explcitamente un conflicto potencial entre colonos y grandes
empresarios, y al hacerlo tom partido por los colonos. Los cultivadores de baldos fueron el
nico grupo campesino de Colombia cuyos derechos obtuvieron una definicin legal
explcita a fines del siglo XIX y comienzos del XX. Al mismo tiempo, el gobierno incitaba a
los colonos independientes a solicitar por vas legales la adjudicacin de la tierra que
cultivaban, pues sin ttulos de propiedad no podan vender ni hipotecar sus parcelas. Al
fortalecer as los derechos legales de los cultivadores y al facilitar la obtencin de su ttulos
de propiedad, el gobierno colombiano buscaba estimular la colonizacin y utilizacin
econmica de los baldos por ambos, grandes y pequeos productores (LeGrand, 1988)
Era muy comn en la poca tildar a los campesinos y colonos de ignorantes que no conocan
ni aplicaran las disposiciones legales, por lo tanto no estaban en capacidad de aplicar
mtodos para darle productividad a la tierra, todo esto no sera ms que una tradicin del
siglo XIX para la cual las personas adineradas pretendan establecer derechos privados
sobre baldos y convertir en trabajadores a los campesinos, ya que estas personas tenan
recursos econmicos y buscaban aprovechar la demanda exportadora poniendo en juego las
regulaciones al derecho de propiedad en favor de los campesinos y colonos.
Esta situacin dio lugar a que se presentaran relaciones ofensivas por parte de los
campesinos, Entre 1928 y 1936 se dieron mltiples invasiones de tierra que pusieron en
evidencia que los baldos eran un problema poltico de alcance nacional, gestndose entonces
la propuesta del presidente Enrique Ayala la cual pretenda poner como condicin el trabajo
para adquirir la propiedad puesto que aquel que sembrara y abriera por un periodo de 5 aos
seria acreedor del ttulo con lo cual se trataba de obtener la integracin del trabajo como
condicin del derecho, lo que obviamente se colocaba del lado de los colonos y campesinos,
y propenda por retornar los baldos al dominio pblico. Dicha propuesta tambin pretenda
evitar la concentracin de tierras para lo cual reduca el tamao mximo de las concesiones a

2.000 hectreas y en permetros cercanos a centros urbanos se reduca entre 250 y 1.000
hectreas.
Para ponerle fin a estas disputas surge la ley 200 de 1936 considerada la primera ley de la
reforma agraria que sera nada ms que la respuesta del gobierno para contribuir a las
aspiraciones de los grandes terratenientes implantado estructuras de tenencia de la tierra que
hasta el da de hoy permanecen en Colombia. Se dir entonces segn esta ley que la
propiedad privada dej de tenerse como un derecho absoluto para concebirse con una funcin
social en la que prima el inters general sobre el inters particular.
Aparece entonces un ltimo momento crtico que corresponder al periodo que va desde la
ley 135 de 1961 y ley 160 de 1994, la ley 135 de 1961 coloc el lmite de 450 hectreas para
adjudicacin, permiti 1.000 hectreas en zonas especiales alejadas y 3.000 hectreas en los
Llanos Orientales; tambin posibilit el uso de hasta 2.500 hectreas para proyectos de
naturales o sociedades previo concepto del Consejo Nacional de Planeacin. Incluso
arrendamientos hasta por esta ltima extensin a un plazo mximo de 50 aos. Expresamente
prohiba los traspasos sin autorizacin del Incora.
Luego la ley 30 de 1988 amplio la extensin para sociedades hasta 1500 hectreas, sin que
mediara ocupacin previa, pero necesariamente deba estar bajo contrato con el Incora y se
deba acreditar la explotacin del terreno. Para extensiones superiores a las 1.500 hectreas se
poda celebrar un contrato de usufructo con plazos entre 10 y 30 aos, renovables destinados
obligatoriamente a cultivos tardos o acuicultura con un tope mximo de 3000 hectreas. Este
usufructo no implicaba una adjudicacin del baldo pero si se facultaba para renovar el
derecho despus del primer periodo contractual por hasta la mitad del tiempo que se concedi
la primera vez. Esta ley tambin dej en claro que las propiedades de tierras baldas
adjudicadas no pueden consolidarse en cabeza de un solo propietario con tierras colindantes
en extensiones que sumadas excedan el lmite de la adjudicacin individual de baldos, ni
aportarse a sociedades que las refundan en su patrimonio, ni incorporar inmuebles aledaos
que excedan el mismo lmite, sin previa autorizacin del Incora. Cuando esto pase, ser
causal de nulidad y de sancin a notarios y registradores de instrumentos pblicos. (Alvarez,
2012)
Aparece entonces la ley 160 de 1994 con un concepto totalmente nuevo que es la Unidad
Agrcola Familiar UAF como unidad de reparto, impidiendo la adquisicin de baldos por
encima de esta unidad prohibiendo su acumulacin, tambin estableci criterios para usos
campesinos y delimito el acceso de sociedades de zonas de desarrollo. Cualquier sociedad
que quisiera usar baldos solo se har en extensiones y condiciones que defina el consejo
directivo del INCODER y solo ser posible la titulacin si la explotacin se hace bajo un
contrato celebrado con el instituto donde se acuerde la explotacin de las dos terceras partes
del predio dentro de los 5 aos posteriores a la firma del contrato. Si se cumplen las
condiciones pactadas el instituto podr autorizar la venta del bien baldo y definir su precio, si
las condiciones no se cumplen habr caducidad del contrato recuperando los baldos
respectivos.
El gobierno a travs de la ley 1450 de 2011 busco modificar en los artculos 62 y 63
contenidos en la ley 160 de 1994, en particular los artculos 82 y 83 relacionados con la

Unidad Agrcola Familiar, permitiendo el uso de los baldos como figuras de leasing,
arriendos de largo plazo, concesiones u otras modalidades que no implicaran la transferencia
de la propiedad. Sin embargo la corte constitucional - Sentencia C-644 de 2012- declar
inexequibles los artculos porque consider que eran regresivos, propiciaban la concentracin
de la propiedad y eran un retroceso en el deber del Estado de proveer tierras a los
campesinos.

En palabras del doctor Luis Guillermo Velsquez Jaramillo: Los bienes baldos por
pertenecer al estado no pueden adquirirse por los particulares por la sola ocupacin como
modo de adquirir (arts. 1 de la ley 47 de 1926 y 1 y 9 de la ley 34 de 1936); su ocupacin
exige condiciones especiales y produce peculiares efectos (art. 7 de la ley 98 de 1928); tienen
una destinacin especial sealada en las leyes respectivas, y por ellos el Estado no puede
adjudicarlos libremente sino solo en los casos y para los fines previstos y una vez que se haya
surtido el trmite correspondiente (arts. 46 y 69 del C.F., 2 de la ley 47 de 1926 y 1 del
decreto 297 de 1935), e inclusive hay algunos que ni siquiera son adjudicables (art. 49 del
C.F). (Jaramillo, 2014)
La tensin por los baldos contina despus de ms de siglo y medio y se presenta en
distintas formas perpetuando el antagonismo entre campesinos y empresarios que permanece
sin resolverse debido al conflicto de intereses de un estado de elites empresariales en el que
las decisiones econmicas de estas son ms importantes que la ley.
Ahora bien, la problemtica actual sobre los bienes baldos es simplemente la continuacin de
los problemas facticos observados en el pasado solo que ahora con un grado ms complejo
pero conservando la misma esencia. La principal problemtica radica en que empresas
agroindustriales han llegado a acumular extensiones de tierras que originalmente eran baldas
por encima de los topes permitidos por la ley, estas empresas han ampliado su actividad
agroindustrial en varias zonas del pas, junto con abogados creando un esquema de compra de
tierras a travs de distintas sociedades por sistemas de acciones, cada campesino recibe una
determinada suma de dinero que queda registrada en la escritura pblica.
Segn la ley agraria 160 de 1994, el baldo que adjudica el estado no podr ser superior a la
Unidad Agrcola Familiar (UAF), cuya rea depender de la regin y el tipo de suelo, siendo
suficiente para que una familia campesina pueda vivir dignamente. En las zonas muy frtiles,
la Unidad Agrcola Familiar es de poca dimensin y en otras pueden llegar hasta las 1500
hectreas.
Sin embargo la legislacin ha sido confusa dando lugar a interpretaciones que crean lagunas,
por ejemplo esa ley excluye del derecho de la adjudicacin de baldos a quien tenga un
patrimonio superior a 1000 salarios mnimos, este tope es irrisorio ya que si la finalidad era
limitar la adjudicacin de baldos a campesinos, prcticamente todos los colombianos
tendramos derecho a este beneficio ya que solo un porcentaje muy bajo declara un
patrimonio superior a esa cifra. Entre los pocos que quedan excluidos estn las grandes

compaas que pueden hacer las inversiones necesarias para desarrollar proyectos con
economas de escala.
La contradiccin entre esta norma y la realidad econmica del siglo XXI constituyen el
problema del asunto. Un tope de la UAF de esa naturaleza tiene sentido en las zonas muy
frtiles aptas para el campesino, pero no lo tiene para las zonas inexplotadas de baja calidad
que requieren un gran capital financiero. En el mundo de hoy en da, con tratados
internacionales de comercio, se requieren altos niveles de eficiencia que solo se logran con
economas de gran escala.

Otra problemtica es que nadie sabe cuntas hectreas son de la Nacin pues la existencia del
conflicto armado e ineficiencia del estado no permiten hacer un inventario real, en gran
medida la ausencia de este explica porque existe tanta irregularidad, si bien la anterior
administracin del Incoder actualiz una base de los baldos repartidos hasta el ao 2012, que
estima en 23.431.557 hectreas y en 619.937 predios. Pero como en el siglo XIX, an hoy no
se sabe exactamente en manos de quin estn los baldos. (las2orillas, 2014)
A este intento de definir un modelo econmico para el desarrollo despus de que la corte
declarara algunos artculos inexequibles del plan de desarrollo presentado por el presidente
santos, ha salido otro obstculo, un concepto del Consejo de Estado que afirma que no solo
son ilegales las apropiaciones de baldos posteriores a la ley 160 de 1994, sino todas las que
se remonten a hasta 1961, pero es ilgico remontarse a 52 aos dada la informalidad del pas
en esa poca, no hay posibilidad de rastrear dichos baldos. Segn el ministro de Agricultura,
Francisco Estupin, en la actualidad el 48 por ciento de los predios rurales no tiene ttulos
vlidos, en 1961 esa cifra podra fcilmente ser el doble. Aunque los conceptos del Consejo
de Estado son opiniones que no exigen obligatorio cumplimiento, en medio de una
controversia como esta tienen peso y generan ruido.
Este conflicto entre la necesidad de desarrollo agroindustrial y las dificultades de distribucin
de tierras est en su mayor cspide. Desde que la corte constitucional impidi la posibilidad
de adjudicacin de baldos a grandes consorcios agroindustriales se han congelado grandes
inversiones que estaban destinadas a las zonas de menos desarrollo en el pas.
El reto que tienen por delante el gobierno, las altas cortes y el Congreso es encontrar una
frmula que permita que las dos realidades no solo convivan, sino que se integren de tal
manera que el beneficio sea compartido y resulte en el desarrollo equitativo de las regiones
histricamente aisladas.

INTRODUCCION

El siguiente trabajo tiene como objetivo analizar la situacin colombiana en la actualidad,

sobre la problemtica de los bienes baldos y como ha actuado la legislacin colombiana para
ponerse al frente de un tema que no ha aparecido de un da para otro y que por el contrario
ha generado poca claridad sobre la realidad de su destinacin.

Posteriormente analizaremos el verdadero contexto de esta realidad social, hechos o procesos

que se han sostenido durante siglos en la historia de nuestro pas y dado al debate que han
generado nos pareci importante indagarlos al relacionarlos con el contexto social de la
actualidad para indagar como ha sido el trascurso de esta situacin
Nosotros no pretendemos llegar a una respuesta absoluta, sino que entregar algunos
elementos que permitan al lector profundizar en el tema y obtener sus propias conclusiones.
Finalmente trataremos de entregarles una posible solucin a la problemtica planteada.

PROBLEMTICA DE LOS BIENES BALDIOS

PRESENTADO POR

SEBASTIAN CARTAGENA POSSO

CESAR GOMEZ
SEBASTIAN ZAPATA

ASIGNATURA
BIENES

DOCENTE

LUIS GUILLERMO VELASQUEZ JARAMILLO

UNIVERSIDAD DE MEDELLIN
2015

BIBLIOGRAFIA

Alvarez, L. G. (2012). Politica y legislacin de tierra en Colombia en los siglos XIX y XX.
Medellin: Universidad Eafit.
Jaramillo, L. G. (2014). BIENES. Medellin: TEMIS.
las2orillas. (16 de mayo de 2014). El problema de los baldos en Colombia, un asunto sin
resolver. las2orillas.
LeGrand. (1988). Colonizacin y protesta campesina en Colombia 1850. Bogota:
Universidad Nacional de Colombia.
Patio, V. M. (1997). La tierra en la Amrica Equinoccial. Santa fe de Bogota: Presidencia de
la Republica.