Regulamentao do Sistema de Registro de Preos:

nova Legislao Decreto Federal 7.892/13

Elaine Cristina Bertoldo
Larissa Panko
Melissa de Cssia Pereira
Patricia Bello dos Santos
Rogrio Corra

Sabe-se que o Sistema de Registro de Preos (SRP) - procedimento

administrativo, instrumentalizado por meio de certame licitatrio, que tem como
objetivo final no uma contratao propriamente dita, mas, antes, o registro de preos
praticados por potenciais fornecedores/prestadores de servios, cujos respectivos
objetos possam vir a atender necessidades futuras e incertas da Entidade Licitadora -,
amplamente utilizado pela Administrao Pblica, haja vista as vantagens que, em
determinadas situaes1, proporciona contratante.
A gnese legislativa de tal Sistema encontra-se inserta no art. 15 da Lei Geral de
Licitaes (LGL - Lei 8.666/93), sendo que sua regulamentao, em mbito Federal, at
ento era dada pelo Decreto 3.931/01.
Ocorre que, em 23 de janeiro do presente ano, foi publicado o Decreto Federal
7.892/13, que a partir de 22 de fevereiro de 2013 passar a regulamentar a matria,
revogando assim o Decreto Federal 3.931/012.
Desta forma, em anlise s novas disposies legais, a Consultoria Negcios
Pblicos identificou as seguintes principais alteraes inerentes redao do Decreto
Federal 3.931/01:
1) Inteno de registro de preos: desnecessidade de convite a outros rgos;
2) Ata de Registro de Preos (ARP) e contratos dela decorrentes: assinatura por
certificao digital, incluso de minuta da ARP no edital; vedao de
acrscimos ao quantitativo da Ata; possibilidade de prorrogar-se o prazo
destinado assinatura da Ata, solicitado pelo fornecedor por motivo justo;
1

Nas quais a utilizao de tal sistema legalmente autorizada.

Em que pese o perodo de vacato legis determinado pelo novo Decreto (30 dias, contados da
publicao), o presente texto trata em determinadas passagens do Decreto Federal 3.931/01 como
revogado, devendo-se, pois, consider-lo como tal somente aps 22 de fevereiro de 2013.
2

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3) Cadastro reserva: possibilidade de registro dos demais participantes que

aceitarem reduzir seu preo ao preo praticado pelo vencedor;
4) Carona: necessidade do edital prever as estimativas de aquisio dos
caronas; autorizao do gerenciador para as adeses;
5) Adeso Ata de Registro de Preos entre entes federativos distintos:
possibilidade x vedao.
6) Penalidades: competncia para a aplicao de penalidades decorrentes do
descumprimento da Ata de Registro de Preos e dos contratos dela
decorrentes.
Assim, seguem os comentrios da Consultoria Negcios Pblicos acerca de tais
alteraes:
1) Inteno de Registro de Preos: desnecessidade de convite a outros
rgos:
A legislao revogada, por meio do art. 3, 2, inc. I, obrigava o rgo
gerenciador a convidar, mediante correspondncia eletrnica ou outro meio eficaz, os
rgos e entidades para participarem do registro de preos, sendo que, com base em
tal disciplina, o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) implementou
no Comprasnet a funcionalidade denominada Inteno de Registro de Preos, com o
objetivo de tornar pblicas, no mbito dos usurios do referido sistema, as intenes de
futuras licitaes (Preges eletrnicos, presenciais e Concorrncias) para registro de
preos.
Assim, de acordo com aquele Ministrio, o escopo da criao de tal
funcionalidade (Inteno de Registro de Preos - IRP) foi permitir Administrao
tornar pblicas suas intenes de realizar Prego ou Concorrncia para registro de
preos, com a participao de outros rgos governamentais que tenham interesse em
contratar o mesmo objeto, possibilitando, assim, obter melhores preos por economia
de escala3. No mesmo sentido, manifestou-se o Tribunal de Contas da Unio:
INTENO DE REGISTRO DE PREOS
2.3.28. A funcionalidade de Inteno de Registro de Preos (IRP) tem como finalidade
permitir Administrao tornar pblicas suas intenes de realizar Prego ou
3

Disponvel em: <http://www.compraspara.pa.gov.br/site/sites/default/files/MANUAL_ IRP.pdf>.

Acesso em: 28/01/13.
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Concorrncia para Registro de Preos, com a participao de outros rgos

governamentais, que tenham interesse em contratar o mesmo objeto, possibilitando
auferir melhores preos por meio de economia de escala. A funcionalidade encontra
amparo no Decreto n 3.931 de 19/09/2001.
2.3.29. Na operacionalizao da IRP, o Gestor de Compras pode criar, via tela do
Comprasnet, a Inteno de Registro de Preos, incluindo os cdigos dos itens de material
e servio que se deseja adquirir, o valor unitrio estimado de cada item, local de entrega
(Municpio) e quantidade. O gestor define ainda o prazo final para que as Uasgs
participantes possam manifestar seu interesse em participar do IRP.
2.3.30. Em seguida, o gestor de Compras de outro rgo pode consultar o IRP criado e
registrar seu interesse em participar do mesmo, selecionando via sistema o item para o
qual tenha interesse e definindo o municpio para entrega.4

Portanto, considerando isso, depreende-se que embora o convite aos rgos e

entidades para participarem do registro de preos fosse obrigatrio, a
realizao/utilizao da ferramenta IRP, luz do que previa o Decreto Federal
3.931/01, no o era (conquanto recomendvel, tendo em vista o objetivo e eficcia do
mesmo), pois tal procedimento poderia ser realizado por meio de correspondncia
eletrnica ou outro meio eficaz, conforme preceituado pelo art. 3, 2, inc. I, da citada
regulamentao.
Ocorre que, com o advento da nova Legislao (Decreto Federal 7.892/13)
restou institudo, de acordo com seu art. 4:
...o procedimento de Inteno de Registro de Preos - IRP, a ser operacionalizado por
mdulo do Sistema de Administrao e Servios Gerais - SIASG, que dever ser utilizado
pelos rgos e entidades integrantes do Sistema de Servios Gerais - SISG, para registro
e divulgao dos itens a serem licitados e para a realizao dos atos previstos nos incisos
II e V do caput do art. 5 e dos atos previstos no inciso II e caput do art. 6.5
TCU. Acrdo 1.647/10 - Plenrio. Relator: Ministro Valmir Campelo. DOU: 19/07/10.
Art. 5 Caber ao rgo gerenciador a prtica de todos os atos de controle e administrao do
Sistema de Registro de Preos, e ainda o seguinte:
(...)
II - consolidar informaes relativas estimativa individual e total de consumo, promovendo a
adequao dos respectivos termos de referncia ou projetos bsicos encaminhados para atender aos
requisitos de padronizao e racionalizao;
(...)
V - confirmar junto aos rgos participantes a sua concordncia com o objeto a ser licitado,
inclusive quanto aos quantitativos e termo de referncia ou projeto bsico;
Art. 6 O rgo participante ser responsvel pela manifestao de interesse em participar do
registro de preos, providenciando o encaminhamento ao rgo gerenciador de sua estimativa de
consumo, local de entrega e, quando couber, cronograma de contratao e respectivas especificaes ou
termo de referncia ou projeto bsico, nos termos da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993, e da Lei n
10.520, de 17 de julho de 2002, adequado ao registro de preos do qual pretende fazer parte, devendo
ainda:
(...)
II - manifestar, junto ao rgo gerenciador, mediante a utilizao da Inteno de Registro de
Preos, sua concordncia com o objeto a ser licitado, antes da realizao do procedimento licitatrio;.
4

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Desta forma, ao passo que o convite, mediante correspondncia eletrnica ou

outro meio eficaz, a outros entes para participarem do registro de preos, deixa de ser
procedimento compulsrio a ser realizado pelo rgo gerenciador, a utilizao da
Inteno de Registro de Preos passa a ser obrigatria aos rgos e entidades
integrantes do Sistema de Servios Gerais SISG, somente podendo ser dispensada no
caso de sua inviabilidade, de forma justificada (art. 4, 1, do Decreto Federal
7.892/13).
E, por fim, dispe o referido Decreto (cf. art. 4, 2) que o MPOG editar norma
complementar para regulamentar tal procedimento.
2) Ata de SRP e contratos dela decorrentes:
Outra inovao importante havida com o advento do Decreto Federal 7.892/13
diz respeito possibilidade de assinatura por certificao digital da Ata de Registro de
Preos (ARP), disponibilizada pelo Portal de Compras do Governo federal, conforme
prescreve o art. 5, em seu 1.
J o art. 9, em seu inc. X, trata da necessidade de que o edital de SRP
contemple a minuta da ARP como anexo. Tal alterao apenas de cunho normativo j
que, em geral, os editais de SRP j a contemplam como anexo, o que sagra o ato como
prtica administrativa. Tornar a minuta da Ata documento obrigatoriamente integrante
do edital de SRP se legitima na medida em que o fornecedor passa a ter cincia desde
a instaurao da licitao, de todas as condies e requisitos que nortearo as
contrataes a serem firmadas, j que a natureza jurdica da ata permeia o vnculo
obrigacional que ter o contratado perante o contratante, com caractersticas de
compromisso, nos exatos termos do art. 2, inc. II, do novel Decreto.
Com efeito, o art. 12 do Decreto Federal 7.892/13 determina que: o prazo de
validade da ata de registro de preos no ser superior a doze meses, includas
eventuais prorrogaes, conforme o inciso III do 3 do art. 15 da Lei 8.666/93. A
nova norma no prev a possibilidade de prorrogao excepcional da vigncia da Ata,
como previa o 2, do art. 4, do Decreto Federal 3.931/01. A determinao deste
Decreto era de que a Ata de Registro de Preos poderia, excepcionalmente, ter o seu
prazo de vigncia prorrogado por mais doze meses, alm do que originariamente foi
estipulado.
Como se v, o referido art. 12 deixa claro que o prazo no ser superior a doze
meses, includas eventuais prorrogaes, nos termos dispostos pela Lei 8.666/93, em
seu inc. III, do 3, do art. 15, a qual, no prev a excepcionalidade de prorrogao. O
novo Decreto, ento, cumprindo o seu papel de cunho eminentemente
regulamentador, apenas reproduziu o desiderato legal, sem criar nova condio para
que possa ocorrer a prorrogao do prazo da vigncia da ata.

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Outra inovao importante diz respeito incluso de norma que trata da

vedao de se efetuar acrscimos quantitativos fixados na Ata de Registro de Preos,
inclusive o acrscimo que trata o 1, do art. 65, da Lei 8.666/93, na exata literalidade
normativa enunciada no 1, do art. 12, do Decreto Federal 7.892/13.
Tal inovao regulamentar vai ao encontro do que entende esta Consultoria
Jurdica, na medida em que sempre nos posicionamos pela impossibilidade jurdica de
aditamento quantitativo de Ata de Registro de Preos; sendo que tal alterao pode ser
feita to somente nos contratos dela decorrentes, com base no que dispe o art. 65 da
Lei 8.666/93. E exatamente essa a determinao contida no 3, do art. 12, do
referido Decreto Federal.
Com efeito, findo o quantitativo estimado antes do trmino da vigncia da Ata,
extinto estar o SRP, pois a proximidade do exaurimento do quantitativo do registro
implica, para a Administrao, o dever de promover nova licitao. Caber, apenas e
to somente, falar-se em acrscimo de contrato eventualmente vigente, nos termos do
art. 65, 1, da Lei 8.666/93.
O art. 13 do Decreto Federal 7.892/13 tambm inova na ritualstica inerente ao
SRP, j que, conforme a redao do citado dispositivo, aps a homologao da
licitao, o prazo para a assinatura da Ata (aps a convocao dos fornecedores
classificados) poder ser prorrogado uma vez, por igual perodo, quando solicitado pelo
fornecedor e desde que ocorra motivo justificado para tanto e aceito pela
Administrao.
Tal dispositivo, com base na literalidade do seu pargrafo nico6, congrega
duas formas de interpretaes distintas, quais sejam: a) a concesso de prazo somente
ser destinada ao fornecedor primeiro classificado; b) em razo de que, quando o
convocado no assinar a Ata, a Administrao poder convocar os demais licitantes
remanescentes para o fazer em igual prazo e nas mesmas condies, pode-se entender
que a expresso igual prazo abarca necessariamente o prazo inicialmente estipulado
para a assinatura somado ao prazo posteriormente concedido, em virtude de
prorrogao.
Enfim, a questo que surgir, a respeito do dispositivo em comento, ser: a
possibilidade de concesso de prorrogao de prazo para a assinatura da Ata se
estender (ou no) aos licitantes remanescentes e eventualmente convocados
(inclusive queles licitantes, como veremos logo mais, que tambm manifestarem
interesse de registrar seus preos ao preo do vencedor)? Parece-nos que o mais
acertado que o benefcio se estenda a todos os licitantes de modo que se aproveite
de maneira adequada e eficiente o certame instaurado.
6

Art. 13 (...)
Pargrafo nico. facultado administrao, quando o convocado no assinar a ata de registro
de preos no prazo e condies estabelecidos, convocar os licitantes remanescentes, na ordem de
classificao, para faz-lo em igual prazo e nas mesmas condies propostas pelo primeiro classificado.
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3) O chamado cadastro reserva:

Dentre as inovaes referentes aos procedimentos posteriores homologao do
certame, especificados pelo novo Decreto Federal, destacamos o disposto em seu art.
11, in verbis:
Art. 11. Aps a homologao da licitao, o registro de preos observar, entre outras, as
seguintes condies:
I - ser includo, na respectiva ata, o registro dos licitantes que aceitarem cotar os
bens ou servios com preos iguais ao do licitante vencedor na sequncia da
classificao do certame;
II - o preo registrado com indicao dos fornecedores ser divulgado no Portal de Compras do
Governo federal e ficar disponibilizado durante a vigncia da ata de registro de preos; e
III - a ordem de classificao dos licitantes registrados na ata dever ser respeitada nas
contrataes.
1 O registro a que se refere o caput tem por objetivo a formao de cadastro de
reserva, no caso de excluso do primeiro colocado da ata, nas hipteses previstas nos
arts. 20 e 21.
2 Sero registrados na ata de registro de preos, nesta ordem:
I - os preos e quantitativos do licitante mais bem classificado durante a etapa competitiva; e
II - os preos e quantitativos dos licitantes que tiverem aceito cotar seus bens ou servios em
valor igual ao do licitante mais bem classificado.
3 Se houver mais de um licitante na situao de que trata o inciso II do 2, sero
classificados segundo a ordem da ltima proposta apresentada durante a fase competitiva (sem
grifos no original).

Em conformidade com a inteligncia adotada pela nova norma, esta Consultoria

j perfilhava o entendimento de que a formao do ento chamado cadastro reserva,
por ocasio da assinatura da Ata de Registro de Preos, era pertinente e vantajosa para
a Administrao quando, por algum motivo posterior, o primeiro fornecedor registrado
viesse sofrer algum impedimento ou fosse excludo do registro.
Como a lei nada mencionava, diversos eram os casos concretos nos quais o
procedimento de registro apenas do preo do licitante classificado em primeiro lugar,
no decorrer da vigncia da Ata e diante de alguma eventualidade que viesse afast-lo
do registro, tornava-se prejudicial Administrao por no prever alternativa alm da
revogao da Ata de Registro de Preos e a consequente realizao de novo processo
de contratao, mediante licitao ou diretamente, caso se configurasse hiptese legal
autorizadora.
Agora, com a existncia do cadastro reserva, via incluso na Ata de outros
fornecedores praticantes do mesmo preo ofertado pelo primeiro colocado, o novo
Decreto Federal 7.892/13 possibilitou vantagem e segurana adicionais manuteno
do registro quando houver impossibilidade de realizarem-se contrataes com o
primeiro fornecedor classificado.
Mais a frente a esta conjuno benfica de registro de outros fornecedores
praticando preos iguais aos preos do fornecedor vencedor, o regulamento revogado
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fazia meno a uma determinada situao especial, prevista ao registro de

determinados preos e objetos (proposto em seu art. 6, caput e pargrafo nico), a
qual acabou no sendo expressamente prevista pela nova regulamentao, podendo,
contudo, ser aplicada a partir da leitura do art. 8, caput, do Decreto federal atual (com
correspondente no art. 23, 7, da Lei 8.666/93).
Assim previa o Decreto Federal 3.931/01:
Art. 6 Ao preo do primeiro colocado podero ser registrados tantos fornecedores
quantos necessrios para que, em funo das propostas apresentadas, seja atingida a
quantidade total estimada para o item ou lote, observando-se o seguinte: (...)
Pargrafo nico. Excepcionalmente, a critrio do rgo gerenciador, quando a
quantidade do primeiro colocado no for suficiente para as demandas
estimadas, desde que se trate de objetos de qualidade ou desempenho superior,
devidamente justificada e comprovada a vantagem, e as ofertas sejam em valor inferior
ao mximo admitido, podero ser registrados outros preos (sem grifos no original).

Esta regra tratava, basicamente, da possibilidade de complementao das

quantidades ofertadas pelo licitante mais bem classificado, em caso de insuficincia
para o atendimento integral das necessidades da Administrao.
Assim, por exemplo, conforme previso da demanda total administrativa, as
peculiaridades do objeto, a disponibilidade e comportamento do mercado na
comercializao de tais bens etc., esta hiptese permitia a oferta de propostas globais
pelos licitantes (as quais deveriam necessariamente indicar o valor unitrio do objeto),
contemplando quantidades inferiores totalidade prevista pelo SRP, permitindo, assim,
uma maior participao de interessados.
Era deste contexto que insurgiam as seguintes hipteses, decorrentes da
interpretao do dispositivo legal:
1)
Registro de mais de um fornecedor para um mesmo item, pelo
mesmo preo:
Conforme dispunha o caput do revogado art. 6, seriam registrados quantos
licitantes fossem necessrios para atender o quantitativo total estimado pela
Administrao e que aceitassem oferecer seus objetos pelo preo registrado pelo
primeiro colocado. Sobre esta possibilidade, pelos comentrios de Jorge Ulisses Jacoby
FERNANDES, a Administrao estaria sempre comprando pelo menor preo, e todos os
que tivessem interesse de ser contratados deveriam sujeitar-se proposta mais
vantajosa. A norma, porm, s admitia o registro at que fosse atingida a quantidade
esperada pela Administrao. 7

Vide: FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Sistema de Registro de Preos e Prego

Presencial e Eletrnico. 2. ed. Belo Horizonte: Frum, 2007. p. 184.
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No caso de oferta de produtos muito semelhantes, no se vislumbravam maiores

dificuldades, alm da livre opo dos participantes. Porm, quando os objetos ofertados
envolvessem diferenciaes que repercutissem diretamente no preo, como qualidade e
desempenho, por exemplo, poderia haver recusa dos demais licitantes em praticar o
preo registrado, ofertado pelo primeiro colocado.
2)

Registro de preos diferentes para um mesmo item:

Objeto do mencionado pargrafo nico do art. 6, esta possibilidade englobava

determinadas exigncias que justificavam o registro de propostas que contivessem
preos superiores quele obtido na licitao como primeiro e melhor preo. Os
requisitos impostos pelo pargrafo nico do art. 6 eram:
a) Que se tratasse de objetos de qualidade ou desempenho superior ao ofertado
pelo primeiro colocado;
b) Que a vantagem implicada na natureza dos objetos e no registro do preo
respectivo fosse devidamente justificada e comprovada;
c) Que os preos registrados, diferentes do melhor, fossem em valor inferior ao
preo mximo estabelecido em edital.
4) rgo Carona (Aderente ou No participante):
Esta figura ultimamente estava sendo objeto dos mais variados debates e
questionamentos, inclusive em nvel das Cortes superiores de controle. Assim, tendo em
vista as expectativas sobre como se portaria o legislador a respeito do tema carona,
consideramos ser o mesmo merecedor de uma anlise mais delineada em comparao
s regras anteriores. Vejamos, ento, o que a nova regulamentao trouxe a seu
respeito.
a) Conceituao: rgo ou entidade da administrao pblica que, no tendo
participado dos procedimentos iniciais da licitao, atendidos os requisitos desta norma,
faz adeso ata de registro de preos (inc. V, do art. 2, do Decreto Federal
7.892/13).
b) Requisitos/limitaes para a adeso a Atas de Registro de Preos
(ARPs) federais:
b.1) luz do art. 8 do Decreto Federal 3.931/01:
b.1.1) Consulta pelo pretenso rgo carona ao rgo gerenciador da ARP, para
manifestar seu interesse e obter os dados do fornecedor/objeto registrado em Ata
no havia que se falar, neste contexto, propriamente em autorizao, permisso ou
anuncia por parte do rgo gerenciador, uma vez que nos termos do 2, supra,
quem efetivamente aceitaria ou no a carona seria o fornecedor;
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b.1.2) Demonstrao da vantagem da adeso em detrimento da realizao de

uma licitao prpria, a ser procedida mediante a realizao de pesquisa de mercado;
b.1.3) E, ainda, as contrataes a serem procedidas por cada rgo carona, no
poderiam superar o quantitativo total do Registro de Preos entendido este como a
soma dos quantitativos dos rgos gerenciador e participantes. Sobre este aspecto em
especial, temos que um pretenso rgo carona poderia aderir determinada ARP,
desde que o quantitativo que ele, sozinho, pretendesse contratar no superasse os
quantitativos somados do rgo gerenciador e rgo(s) participante(s). Sendo que
apenas o quantitativo destes ltimos constaria na Ata e no anterior edital de licitao
que a tenha dado origem. No haveria aqui, portanto, nem no edital, nem na Ata,
registro/limite dos quantitativos relativos aos rgos carona.
b.2) luz do entendimento do Tribunal de Contas da Unio (TCU), por
meio do Acrdo 2.692/12 - Plenrio:
Voto: (...)
19. (...) o Tribunal firmou entendimento no sentido de que o quantitativo mximo dos
itens a serem contratados, incluindo as adeses tardias (caronas), no deve superar o
limite previamente fixado no edital. (...)
20. Cabe ressaltar que em face do Acrdo 1.233/2012 Plenrio foram opostos
Embargos de Declarao, os quais no foram conhecidos, nos termos do Acrdo
2.311/2012 Plenrio...8

b.2.1) Alm dos primeiros requisitos abstrados luz do art. 8, do Decreto

Federal 3.931/01, quais sejam, a consulta ao rgo gerenciador e a demonstrao da
vantagem econmica da adeso, de acordo com o Acrdo em destaque, os
quantitativos a serem adquiridos pelos pretensos rgos carona tambm deveriam estar
previstos na ARP e no edital de licitao que a tenha dado origem. Sendo que,
adotando-se, ento, esta linha de raciocnio, cada pretenso rgo/entidade carona
apenas poderia adquirir o objeto registrado em Ata, nas seguintes situaes:
Na hiptese de ter sido licitado quantitativo a maior por parte do rgo
gerenciador. Exemplificando: a demanda somada de rgo gerenciador e rgo(s)
participante(s) de 100 unidades, e foi licitado a mais, v.g. 10% dessa quantidade de
itens, totalizando 110 unidades. Neste caso, o quantitativo que pode ser utilizado pelos
rgos caronas, seriam as 10 unidades licitadas de modo sobressalente. Sendo que,
adotando-se esta linha interpretativa, ao que nos parece, o quantitativo disponvel para
aquisio por todos os eventuais rgos carona sero as 10 unidades residuais. Ao

TCU. Acrdo 2.692/12. rgo Julgador: Plenrio. Relator: Ministro Aroldo Cedraz. DOU

03/10/12.

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que valeria, no caso concreto, aparentemente, a ordem de chegada para

manifestao de interesse pelos potenciais rgos carona;
Na hiptese de no ter sido licitado quantitativo a maior, mas que os rgos
gerenciador e participante(s) abram mo/cedam parcela ou a totalidade de seu
quantitativo (de modo devidamente motivado) para os rgos carona. Sendo que,
adotando-se esta linha interpretativa, ao que nos parece, o quantitativo disponvel para
aquisio por todos os eventuais rgos carona ser exatamente o nmero de
unidades do objeto cedida pelos rgos gerenciador e participante(s). Ao que
valeria, no caso concreto, aparentemente, tambm, a ordem de chegada para
manifestao de interesse pelos potenciais rgos carona.
Perceba-se, todavia, que este posicionamento externado pelo TCU viola, no
entendimento desta Consultoria Jurdica, o disposto nos 2 e 3, do art. 8, do
ento vigente Decreto Federal 3.931/01, uma vez que os nicos limites por eles
traados prtica do carona seriam a concordncia por parte do fornecedor beneficirio
da Ata, e o respeito ao limite do quantitativo do objeto nela registrado o qual,
incluiria, apenas, os quantitativos de rgo gerenciador e rgo(s) participante(s).
b.3) luz do novel Decreto Federal 7.892/13:
b.3.1) Igualmente a demonstrao da vantagem da adeso em detrimento da
realizao de uma licitao prpria, a ser procedida mediante a realizao de pesquisa
de mercado;
b.3.2) Enquanto que o art. 8, caput e 1, do Decreto Federal 3.931/01
asseveravam que a adeso deveria ser precedida de consulta pelo pretenso rgo
carona junto ao rgo gerenciador, para que aquele manifestasse seu interesse de
aderir a ARP; o art. 22, caput, do Decreto Federal 7.892/13 disciplina a necessidade de
anuncia por parte do rgo gerenciador, devendo este manifestar-se sobre a
possibilidade de adeso (1); bem como seus 5 e 6 dispem expressamente
acerca da necessidade de sua autorizao para a prtica do carona;
b.3.3) Nos mesmos termos previstos no 3, do art. 8, do Decreto Federal
3.931/01, o 3, do art. 22, do Decreto Federal 7.892/13 prev que: As aquisies ou
contrataes adicionais a que se refere este artigo no podero exceder, por rgo ou
entidade, a cem por cento dos quantitativos dos itens do instrumento convocatrio e
registrados na ata de registro de preos para o rgo gerenciador e rgos
participantes. Perceba-se que aqui tambm, diferentemente do entendimento
apresentado pelo TCU, no h necessidade de que o quantitativo a ser contratado pelos
eventuais rgos caronas conste na ARP, bem como no edital que lhe deu origem.
Apenas se reafirma que cada rgo carona, individualmente poder adquirir o
quantitativo somado dos rgos gerenciador e participante(s).

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b.3.4) Alm desta limitao de quantitativo a ser adquirido, imposta a cada um

dos caronas, individualmente, o 4, do art. 22, do Decreto Federal 7.892/13
estabelece que: O instrumento convocatrio dever prever que o quantitativo
decorrente das adeses ata de registro de preos no poder exceder, na
totalidade, ao quntuplo do quantitativo de cada item registrado na ata de
registro de preos para o rgo gerenciador e rgos participantes, independente do
nmero de rgos no participantes que aderirem (sem grifos no original).
Significa, portanto, que o quantitativo mximo a ser adquirido por todos os
caronas, somados, no poder ser superior a 5x o quantitativo somado de rgos
gerenciador e participante(s). Consequentemente, mesmo que determinado rgo
carona, individualmente, ainda no tenha adquirido 100% dos quantitativos registrados
na ARP (regra do 3), se os quantitativos adquiridos pelos demais rgos caronas,
somados, j perfizerem o quntuplo do quantitativo de cada item registrado na Ata para
os rgos gerenciador e participante(s), sua adeso restar prejudicada.
b.3.5) Enquanto que o art. 8, caput, do Decreto Federal 3.931/01 dispe que
podero ser objetos de adeso ARPs vigentes (vigncia esta aqui entendida nos
aspectos tanto formal prazo de validade, quanto no material existncia de saldo), o
5, do art. 22, do Decreto Federal 7.892/13 inova ao prescrever que o rgo
gerenciador somente poder autorizar adeso ata aps a primeira aquisio ou
contratao por rgo integrante da ata. Assim sendo, por hiptese, se determinada
ARP tivesse sido firmada com prazo de vigncia de 12 meses, mas houvesse
contratao por parte dos rgos integrantes da Ata (gerenciador ou participantes) s
aps o sexto ms, apenas a partir deste momento poderia ocorrer adeso. No nos
parece, contudo, que esta nova limitao se revele oportuna, na medida em que da
prpria essncia do Registro de Preos a imprevisibilidade relativa da demanda. No
haveria, neste sentido, razo para se privar os pretensos caronas de realizarem suas
aquisies, enquanto o objeto registrado em Ata no for efetivamente contratado pelos
rgos gerenciador ou participante(s).
Alternativamente, ao que nos parece, ao longo desta situao na qual nenhum
dos integrantes da Ata vier a contratar, a adeso ser possvel se, justificadamente,
no houver previso no edital para aquisio ou contratao pelo rgo gerenciador.
Aqui tambm no nos parece oportuna a regra disposta no novel decreto
regulamentador do SRP, uma vez que, a princpio, no h justificativa para que
determinado rgo gerenciador realize um Sistema de Registro de Preos, com todas as
atribuies a ele inerentes, no havendo necessidade alguma da contratao do objeto
constante em sua respectiva Ata.
b.3.6) Aps a autorizao do rgo gerenciador, o rgo no participante
dever efetivar a aquisio ou contratao solicitada em at noventa dias, observado o
prazo de vigncia da ata (6, do art. 22, do Decreto Federal 7.892/13). Esta diretriz,
diferentemente daquelas dispostas no anteriormente citado 5 parece-nos bastante
apropriada. Isto porque, diferentemente dos rgos gerenciador e participante(s) que
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ainda no sabem se e quando vo contratar o objeto registrado na ARP, pressupese que determinado pretenso rgo carona, apenas aderir a uma dada ARP se j
estiver efetivamente precisando de seu objeto.
Assim, para evitar-se a presena de caronas que no precisam verdadeiramente
realizar a adeso (apenas conturbando o Registro de Preos) e, ainda, eventualmente
inviabilizam a adeso por parte de outros rgos que realmente necessitam de tal
objeto, em nosso entender, a fixao de prazo para a efetiva contratao por parte dos
rgos carona se revela oportuna.
5) Possibilidade ou no de adeso Ata de Registro de Preos entre entes
federativos distintos:
No que diz respeito possibilidade ou no de adeso Ata de Registro de Preos
entre entes federativos distintos, tambm h que se traar um paralelo entre o que
determinava o Decreto Federal 3.931/01 e o que dever ser observado segundo o atual
Decreto Federal 7.892/13. O Decreto Federal 3.931/01 no tratou da
obrigatoriedade ou no, de rgos participantes e/ou caronas,
necessariamente, integrarem a mesma esfera de governo. Sobre o tema,
comenta Jorge Ulisses Jacoby FERNANDES:
A norma no define se o pretenso usurio, no participante (carona), deve integrar a
mesma esfera de governo. A interpretao literal poderia levar negativa. que foi
empregado o termo rgo ou entidade da Administrao e esse ltimo termo
conceituado restritivamente pela lei. Contudo, numa interpretao sistemtica, como
administrao rgo da Administrao Pblica, parece possvel a extenso alm da
esfera de governo.9

Contudo, para alm das disposies do referenciado Decreto Federal 3.931/01,

oportuno consignar, que a Advocacia Geral da Unio (AGU), por meio da Orientao
Normativa 21/09, consignou que vedada aos rgos pblicos federais a adeso Ata
de Registro de Preos, quando a licitao tiver sido realizada pela Administrao Pblica
Estadual, Municipal ou do Distrito Federal. Perceba-se, ento, que mesmo aqui a
limitao imposta pela AGU, volta-se no a vedar indistintamente a adeso entre
rgos/entidades diversos, mas apenas veda a chamada adeso vertical, qual seja,
aquela da Unio para com os Estados ou, daquela para com os Municpios. No
havendo bices, ao contrrio, ou seja, dos Estados para com a Unio e, dos Municpios
para com a Unio.
Outrossim, a ttulo de complementao da anlise, temos que a disciplina
consubstanciada na referida Orientao Normativa corroborada pelo Tribunal de
9

FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Sistema de Registro de Preos e Prego Presencial e

Eletrnico. 2. ed. Belo Horizonte: Frum, 2007. p. 422.
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Contas da Unio, conforme se depreende das consideraes externadas por meio do

Acrdo 6.511/09, cujos excertos adiante se transcreve:
1.6. Determinar ao Embratur que: (...)
1.6.2. abstenha de aderir ou participar de Sistema de Registro de Preos, se a gerncia
desse estiver a cargo de rgo ou entidade da Administrao Pblica Estadual, Municipal
ou do Distrito Federal, em razo da devida publicidade que deve ser dada ao certame
licitatrio no mbito da Administrao Pblica Federal, em obedincia ao inciso I do art.
21 da Lei 8.666/93, bem como de conformidade aos princpios bsicos da legalidade, da
publicidade e da igualdade e Orientao Normativa AGU 21/09. 10

Sobre o tema, FERNANDES assevera que: A AGU tem orientao no sentido de

que rgo federal no pode aderir a SRP estadual e municipal, vez que, a amplitude da
divulgao dos respectivos editais menor que os federais. O inverso, porm,
permitido.11
Indo ao encontro do que j foi determinado pela Orientao Normativa 21/09 da
AGU e defendido pelo TCU, o Decreto 7.892/13, que revoga o Decreto Federal
3.931/01, prev, expressamente, no 8, do art. 22, a vedao adeso
vertical: vedada aos rgos e entidades da administrao pblica federal a adeso
a ata de registro de preos gerenciada por rgo ou entidade municipal, distrital ou
estadual. O inverso permitido, isto , rgos ou entidades municipais, distritais ou
estaduais podem aderir Ata de Registro de Preos da Administrao Pblica Federal,
caso no haja regulamentao em sentido contrrio na respectiva esfera do governo
que pretende realizar a adeso.
6) Competncia para a aplicao de penalidades decorrentes do
descumprimento da Ata de Registro de Preos e dos contratos dela
decorrentes:
No que diz respeito competncia para a aplicao de penalidades decorrentes
do descumprimento da Ata de Registro de Preos e dos contratos dela decorrentes, de
acordo com o Decreto Federal 3.931/01, considerando a hiptese de descumprimento
das condies fixadas na Ata de Registro de Preos (ARP) ou ainda da recusa do
fornecedor em formalizar o contrato, tinha-se que a imposio de penalidades era
atribuio exclusiva do rgo gerenciador, isso com esteio no art. 3, 2, inc. VIII,
segundo o qual caberia a tal rgo a prtica de todos os atos de controle e

10

TCU. Acrdo 6.511/09. rgo Julgador: Primeira Cmara. Relator: Ministro Walton Alencar
Rodrigues. DOU 17/11/09.
11
FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Educao para o controle pblico efetivo. Disponvel
em:
http://www.treide.com.br/site/download/Dialogo_Publico_2009_Perguntas
_e_Respostas.pdf>.
Acesso em: 28/01/12.
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administrao do Sistema de Registro de Preos e ainda a aplicao de penalidades por

descumprimento do pactuado na ARP.
No mesmo sentido, de acordo com o 4, inc. IV, do supracitado dispositivo,
competia ao rgo participante informar ao rgo gerenciador, quando de
sua ocorrncia, a recusa do fornecedor em atender s condies
estabelecidas em edital, firmadas na Ata de Registro de Preos, as divergncias
relativas entrega, as caractersticas e origem dos bens licitados e a recusa do
mesmo em assinar contrato para fornecimento ou prestao de servios
(sem grifos no original).
Portanto, no que tange ao descumprimento das condies consignadas em Ata, a
aplicao das sanes cabveis, segundo o Decreto Federal 3.931/01, deveria ser
efetuada, com exclusividade, pelo rgo gerenciador, ainda que participantes ou
caronas tivessem detectado a irregularidade (situao na qual deveriam informar
aquele rgo para que o mesmo adotasse as providncias necessrias instaurao do
devido processo sancionatrio respectivo ao Registro de Preos).
Por outro lado, quando j tivessem sido formalizadas avenas decorrentes da
respectiva Ata de Registro de Preos (fossem por instrumento de contrato ou outro
hbil para tanto) a competncia para a aplicao de penalidades decorrentes da
inexecuo contratual seria do prprio rgo contratante (independentemente de sua
posio no Registro de Preos: gerenciador, participante ou carona)12.
Com base no Decreto Federal 7.892/13, porm, caber ao rgo gerenciador
aplicar, garantida a ampla defesa e o contraditrio, as penalidades decorrentes do
descumprimento do pactuado na ata de registro de preos ou do
descumprimento das obrigaes contratuais, em relao s suas prprias
contrataes (cf. art. 5, inc. X), cabendo de igual forma ao rgo participante
aplicao de sanes decorrentes do descumprimento de condies da ARP
ou do contrato, no que tange s suas prprias contrataes (cf. art. 6,
pargrafo nico). Ao rgo carona competir a aplicao, observada a ampla defesa e
o contraditrio, de eventuais penalidades decorrentes do descumprimento de
clusulas contratuais, em relao s suas prprias contrataes, informando as
ocorrncias ao rgo gerenciador (cf. art. 22, 7) (sem grifos no original).
De todo o exposto, das novas regras e determinaes que hoje regem as
licitaes e contrataes realizadas por Sistema de Registro de Preos, as alteraes
trazidas pelo Decreto Federal 7.892/13 refletem, em sua maioria, os debates da
doutrina e da jurisprudncia em torno de questes que geravam polmica desde a
edio do Decreto 3.931/01, tais como: necessidade ou no de dotao oramentria
12

Nesse sentido, segundo 4, inc. III, do Decreto Federal 3.931/01, caber ao rgo
participante, em coordenao com o rgo gerenciador, aplicar eventuais penalidades decorrentes do
descumprimento de clusulas contratuais.
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para a realizao de licitao para registro de preos, prazo de validade da Ata,

possibilidade ou no de aditivar a Ata, possibilidade ou no de adeso Ata entre entes
federativos distintos, entre outros temas. No entendimento desta Consultoria, o novo
Decreto Federal que regulamenta o SRP esclarece, de forma precisa, questes que
geravam diferentes interpretaes, resultando divergncia de entendimento a respeito
da correta aplicao do ato normativo.
O Decreto Federal 7.892/13 positivamente estabelece, ainda, um controle mais
efetivo sobre as adeses realizadas pelos rgos carona, que especialmente no
devero resultar da falta de planejamento ou da ineficincia dos mesmos em realizar
seus devidos procedimentos licitatrios.
28 de fevereiro de 2013.

Consultoria Negcios Pblicos

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