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Nueva Sociedad Nro. 143 Mayo - Junio 1996, pp. 6-14

Argentina. Poltica y economa

en el menemismo
Franco Castiglioni
Franco Castiglioni: profesor titular de la Universidad de Buenos Aires, director de la
Carrera de Ciencias Polticas, Facultad de Ciencias Sociales, UBA.

Numerosos pases de Amrica Latina experimentaron en los 80 e inicio de los 90

la transformacin de sus estructuras polticas del autoritarismo a la democracia.
En ese mismo tiempo y con el fin de encauzar los profundos desequilibrios fiscales
y monetarios heredados, los nuevos gobiernos democrticos se encaminaron, con
distinta rapidez y consistencia, hacia la ejecucin de polticas pblicas exigidas
por las instituciones crediticias internacionales y urgidas por la dimensin de la
crisis de achicamiento del Estado, ajuste fiscal, liberalizacin cambiaria,
desregulacin crediticia y apertura econmica.
En este contexto, no hubo actores polticos y sociales relevantes en condiciones
de soslayar la redefinicin de sus intereses e identidades, ni gobiernos que
lograran escapar a la toma de decisiones reidas con sus propias tradiciones
polticas y las expectativas de sus bases sociales. En aquellos pases con
instituciones polticas dbiles, tales cambios fueron vehiculizados a travs de
reformas no consensuadas, implementadas por decreto o delegacin legislativa,
que estiraron las atribuciones del presidencialismo a la mxima expresin posible
en los lmites de la democracia. La lgica del intercambio poltico y los
compromisos, que haba sido teorizada en los albores de la democratizacin en
aras de obtener la legitimacin social del nuevo rgimen democrtico, dej paso,
en consecuencia, a la lgica del gobierno de emergencia y de la decisin veloz
tomada por el Ejecutivo para enfrentar las situaciones de punzante crisis
econmica. El caso argentino no se aparta del cuadro apenas esbozado.
Alfonsn y Menem
Luego del primer perodo democrtico, en el que la administracin de Ral
Alfonsn (1983-1989) concentr sus mayores esfuerzos en las decisiones polticoinstitucionales de la transicin democrtica, pero sin lograr gobernar eficazmente
una transicin econmica que concluy en hiperinflacin y en la interrupcin
anticipada del mandato presidencial, el gobierno de Carlos Menem (1989-1995) se
aboc de inmediato a enfrentar la emergencia econmica desplegando un amplio
abanico de reformas de corte neoliberal. Para aplicarlas, el Ejecutivo apel

recurrentemente a la delegacin legislativa y al decreto presidencial, postergando

para ello al Congreso, alegando a su favor la objetiva necesidad y urgencia de las
medidas a tomar.
Tal estilo decisionista de gobierno cont desde el inicio de la gestin de Menem
con un crdito poltico poco comn: el que le otorgaba la tradicional influencia del
justicialismo, el partido oficial, sobre los trabajadores y los sectores ms
postergados socialmente, ms que nunca urgidos a relegar sus demandas a
cambio de un rpido freno a la hiperinflacin. Con esa base social en su activo, el
gobierno no tard en tejer una indita alianza con el establishment econmico
local, rpidamente aplaudida por las finanzas internacionales.
Los xitos gubernamentales que siguieron fueron coronados, primero, con la
reforma constitucional de 1994 y, posteriormente, con la reeleccin de Menem a la
presidencia, el 14 de mayo de 1995, bordeando el 50% de los votos. Sin embargo,
a menos de un ao de ese triunfo electoral, el gobierno, a pesar de contar con
mayora legislativa absoluta en ambas cmaras, padece el entorpecimiento
generado por las disputas internas al justicialismo, mientras la floreciente
economa de los aos del primer mandato ha dejado paso a la recesin y a
importantes retrocesos macrosociales, as como al retorno de la incertidumbre
sobre el futuro de la estabilidad econmica. En otras palabras, la anticipacin de la
disputa por la sucesin presidencial de 1999 ha impactado negativamente sobre el
gobierno y en particular sobre las relaciones entre el presidente y su equipo
econmico. A la vez, el difcil cuadro econmico ha concentrado mayores
demandas sobre el Ejecutivo y resistencias polticas hacia la conduccin
econmica, la cual muestra dificultades para adaptarse a los nuevos desafos.
Para interpretar las causas de las actuales tensiones polticas y econmicas, es
necesario un anlisis de las claves del exitoso primer gobierno de Menem. Slo a
travs de stas se puede desentraar la ndole de problemas que enfrenta el
Ejecutivo y conjeturar acerca de sus lmites para resolverlos. En primer lugar hay
que detenerse sobre el giro poltico, fuertemente pragmtico, emprendido por el
presidente en 1989 y que lograra generar consenso dentro del complejo
movimiento justicialista. Segundo, cabe destacar la peculiaridad del armazn
poltico-institucional construido por el oficialismo y sobre el que se asent la
conduccin econmica. Finalmente, consideramos relevantes las caractersticas
del plan econmico oficial y las condiciones internacionales que constituyeron su
marco de desarrollo.
El pragmatismo
La primera gestin de Menem se inici con el repentino vuelco de sus promesas
electorales nacionalistas y populistas, fuertemente arraigadas en el legado
histrico del peronismo, con un plan econmico de corte neoliberal. El contexto en
el que Menem realiz su giro poltico era, como se dijo, el de la crisis
hiperinflacionaria del final del mandato de Alfonsn, por lo que el margen para

cumplir, desde el gobierno, con los postulados justicialistas era percibido como
exiguo.
Sin mayores dilaciones, Menem comenz a ejecutar las reformas econmicas de
liberalizacin que venan siendo exigidas por los organismos financieros
internacionales a cambio de oxgeno poltico y crediticio para el nuevo gobierno.
Cuanto mayor era la presin internacional, amplificada en buena medida por los
poco ortodoxos antecedentes del pas y del peronismo en particular, tambin
mayor resultaba la respuesta simblica y prctica de adhesin de Menem al
liberalismo econmico y el recurso a decisiones de autoridad para ejecutar las
reformas.
Apelando a la situacin de emergencia econmica, Menem lanz una serie de
seales polticas, hacia adentro y fuera del pas, convocando a colaborar con el
gobierno a personalidades ligadas al establishment, cuyo smbolo viviente era el
ex-ministro ultraliberal Alvaro Alsogaray, inesperadamente embarcado como
asesor presidencial. En poltica internacional, Menem reubic al pas en una
estrategia de estricta alineacin con los Estados Unidos, imponiendo al partido y a
los sindicatos peronistas la necesidad de abandonar las viejas banderas de la
tercera posicin. Al mismo tiempo aplic sin pausa ni consultas una batera de
reformas econmicas (privatizaciones, apertura, desregulacin) que aun con sus
peculiaridades monoplicas y de fuertes privilegios sectoriales, provocaban en la
prctica un abrupto corte con el pasado.
De cara a sus seguidores y cuadros polticos, Menem busc legitimar la hereja
poltica y econmica, con la necesidad para el peronismo de los 90 de gobernar
pragmticamente como nica forma de alejar los fantasmas del final alfonsinista;
paralelamente, y para desactivar las incipientes protestas de los ms
intransigentes dentro de su partido, no dud en exhibir el consenso ciudadano
ms amplio a su exclusivo liderazgo personal, reforzado por el estado de gracia
del que gozaba por haber asumido anticipadamente en plena crisis. En un pas
azorado ante la dimensin del desorden econmico, el repentino cambio de rumbo
y el decisionismo gubernamental, generaron, aunque slo fuera por defecto, una
actitud ciudadana de expectativa favorable.
Superada la primera fase de emergencia, el discurso oficial se fue complejizando
ms all de la mera apelacin al pragmatismo. As como ya antes el radicalismo
en el gobierno haba intentado redisear la identidad partidaria con un sesgo
modernizador, tambin el peronismo, mucho ms arraigado en sus tradiciones
populistas, debi encarar el problema de los intereses y la identidad. Como el
cambio impuesto no tena trminos medios, pasando del redistribucionismo a la
abierta exhaltacin de la ganancia privada, el gobierno recurri crecientemente al
doble discurso: hacia una parte de la sociedad el argumento del liberalismo ms
ortodoxo; hacia el peronismo y los sectores populares se insisti en la
provisoriedad pragmtica de las medidas de mercado a la espera de tiempos
mejores para retomar la senda de la justicia social. Aos ms tarde, la explicitada

postergacin de las expectativas de redencin social comenzara a manifestarse

contra el plan econmico del gobierno.
La magistratura dependiente
Mientras perfeccionaba la justificacin prctica de los cambios en marcha, el
gobierno fue sentando las bases institucionales de acumulacin de poder poltico
sobre las que pudo descansar la reforma econmica. Entre ellas, cobra relieve la
desactivacin de la insubordinacin militar que jaqueara reiteradamente a
Alfonsn, generando recurrentes turbulencias institucionales desde 1983. El indulto
de Menem a los ex-comandantes, condenados bajo el gobierno de Alfonsn por
violacin a los derechos humanos durante el proceso militar, fue interpretado
oficialmente como el costo necesario para la marginacin de los elementos
carapintadas, antiguos aliados del mismo Menem, y el ascenso a la jerarqua
militar de un personal ms profesional y menos politizado. De cara a los
sindicatos, Menem trabaj su debilitamiento por la va de la apelacin a la lealtad
peronista y del doble discurso y al mismo tiempo cooptndolos con tentadores
negocios, como el de la privatizacin previsional, en un contexto en el que la
fuerza del movimiento obrero era estructuralmente socavada por los cambios
econmicos. La neutralizacin poltica del sindicalismo, sin embargo, no impedira
que con el tiempo se manifestaran fuertes disidencias y conflictos parciales con el
gobierno, hasta que volvieran a aparecer viejos discursos de tinte peronista en la
dirigencia tradicional.
Pero el eje decisivo de la poltica oficialista de poder se centr en la magistratura.
Con la ampliacin, por ley, de la Corte Suprema de Justicia a nueve miembros,
Menem pronto obtuvo un tribunal polticamente adicto. La partidizacin se ampli
lentamente a los dems estamentos judiciales, incluyendo jueces y fiscales,
utilizando para ello la va de los ascensos, desplazamientos y nombramientos de
magistrados afines. La Corte Suprema ampliada mostr inmediatamente su
vocacin oficialista, sentenciando la constitucionalidad de los decretos de
necesidad y urgencia, no previstos en la vieja Constitucin de 1853. El recurso a
los decretos le permitieron al Ejecutivo desplazar al Congreso, salteando los
trabajosos trmites parlamentarios, las circunstanciales objeciones del propio
bloque justicialista y las ms costosas negociaciones con los grupos aliados de
centro derecha, en particular con los partidos provinciales.
El nuevo marco judicial legitim en el plano legal buena parte de la reforma
econmica, desde la aceleracin de privatizaciones hasta las ms importantes
medidas de corte fiscal y financiero. Como reconoci un ministro del gobierno
aos despus, ms del 70% del programa econmico se fue construyendo sobre
la base de decretos. De otra manera las reformas no hubieran sido posibles. La
magistratura asumi de esta forma un creciente rol en la resolucin judicial de los
conflictos polticos y econmicos a beneficio del gobierno. Y se constituy,
tambin, en un significativo dique de contencin contra las frecuentes denuncias
de corrupcin que permearon a la administracin Menem. Con los aos, sin

embargo, la judicializacin de la lucha poltica llegara al seno mismo del Ejecutivo,

contribuyendo a la agudizacin de la incertidumbre poltica y econmica.
La poltica econmica
Establecidas las condiciones polticas e institucionales para gobernar los cambios
econmicos, sin embargo, las condiciones de estabilidad de precios slo se
lograron luego de 18 meses de ensayo y error y dos nuevos brotes
hiperinflacionarios. Slo entonces, desesperadamente cabra decir, el gobierno
incorpor a la gestin econmica al economista Domingo Cavallo y su equipo de
tcnicos, en su mayora ajenos al justicialismo. A partir de all la virt de Cavallo
consisti en la puesta en marcha del plan de Convertibilidad, mientras su fortuna
se materializ en las favorables condiciones internacionales que tornaron atractiva
la plaza argentina para la llegada masiva de capitales.
La Convertibilidad, o caja de conversin, que fija la relacin de paridad entre el
peso y el dlar y crea por ley una garanta en dlares a la moneda, demostr ser
una herramienta eficaz a la hora de controlar la inflacin y regenerar confianza en
la moneda nacional. Su capacidad de producir tales efectos fue sostenida en cierta
medida en el mejoramiento de las cuentas fiscales, basado en el aumento de la
recaudacin fiscal derivada del crecimiento econmico y de la modernizacin del
aparato de control. Pero, fundamentalmente, la credibilidad en el plan se aliment
del fuerte flujo de capitales extranjeros que crearon un importante respaldo en
divisas para su funcionamiento. La Convertibilidad, adems, se reforz a s misma
al no limitarse a ser slo un sistema monetario sino al constituirse tambin en base
legal de los contratos.
Cabe sealar a este propsito que el xito relativo del plan de Convertibilidad debe
ser observado relevando la singularidad de sus efectos sociales. La anulacin, de
hecho, de la posibilidad de recurrir discrecionalmente a la herramienta monetaria
como instrumento de poltica pblica, aisl a las autoridades econmicas de las
presiones polticas y sectoriales. La percepcin colectiva generada entorno al xito
y la permanencia de las reglas de juego, hecho indito en el pas, reformul
adems la accin colectiva e individual, histricamente constituida sobre la base
de un ejercicio coherente con la permeabilidad y volatilidad de los decisores,
adaptndola lentamente a un escenario de estabilidad, con consecuencias desde
el plano de las decisiones de inversin y la conducta de los contribuyentes, hasta
el de las negociaciones salariales. La Convertibilidad y la fuerte decisin poltica
de sostenerla ante cualquier adversidad se constituy entonces en el eje de
articulacin de las relaciones entre el Estado y los distintos actores sociales, sin
sufrir variaciones hasta que causas exgenas, en 1995, afectaron su buen
funcionamiento y dispararon tensiones en la alianza dominante.
La drstica reduccin de la inflacin hasta alinearla con la de los pases
industrializados, la reactivacin del crdito, el aumento del consumo interno y del
producto, fueron las ms visibles consecuencias del plan del gobierno. Y el origen,
tambin, del inters poltico que produjo, en trminos electorales, sobre el conjunto

del oficialismo. Por qu, entonces, intentar moderar el consumo y aumentar la

tasa de ahorro, o limitar la exposicin internacional al flujo de capitales de corto
plazo, si el programa econmico lograba, junto con el apoyo del establishment, la
adhesin poltica tanto de la base justicialista como la de crecientes franjas de
sectores medios que podan concretar aspiraciones de consumo largo tiempo
contenidas?
Las victorias en las contiendas legislativas de 1991 y de 1993 estimularon an
ms el espritu triunfalista del gobierno y la creencia, autoalimentada, en la solidez
a largo plazo de la Convertibilidad. La propuesta de reforma constitucional y de
reeleccin presidencial fue entonces presentada a la sociedad como la mejor
oportunidad para proseguir con el rumbo econmico. Lo cual no era un dato de
menor importancia para quienes, fuertemente endeudados, crean ver en el
continuismo la posibilidad de alejar el demonio de la inestabilidad econmica, tan
comn toda vez que en Argentina se haban producido cambios polticos. As,
Convertibilidad y estabilidad de precios para muchos argentinos se volvieron
sinnimos.
Frente a ese estado de nimo, Menem encar la empresa reeleccionista sin
reparos formales ni convocatorias al consenso, de la misma manera con que
haba gobernado durante cuatro aos. Cuando todo haca prever un fuerte
enfrentamiento con la Unin Cvica Radical (UCR), inesperadamente su jefe
partidario, Alfonsn, alegando la debilidad del partido para contener la ofensiva
menemista, tendi la mano al oficialismo y ofreci coparticipar en el proceso de
reforma. La UCR saldra debilitada de la asociacin con Menem, sobre todo
cuando en las elecciones para convencionales constituyentes de 1994 apareci, a
la izquierda del sistema partidario, una amenaza al papel monoplico ejercido por
el radicalismo en la oposicin. El Frente Grande (FG) aprovechaba el desprestigio
de la UCR para colocarse como un nuevo actor en la escena poltica argentina al
margen del bipartidismo, absorbiendo buena parte de los votos del tradicional
electorado radical.
Triunfo y conflictos internos
Con el 49,75% de los votos y la mayora absoluta en ambas cmaras por primera
vez desde 1989, el gobierno pareca en mayo de 1995 en las mejores de las
situaciones para proseguir su tarea; pero cul? Veamos antes sobre qu bases
se formul el interrogante.
El resultado electoral consignaba un slido respaldo al presidente y a la poltica
econmica. Este respaldo masivo, se puede conjeturar, se haba nutrido tambin
de la exhibicin de fuerza del gobierno para enfrentar el fuerte impacto negativo
sobre la economa argentina de la crisis mexicana de diciembre de 1994.
Recurriendo a su credibilidad internacional, Cavallo haba logrado desligara la
Argentina, mostrando por un lado heterodoxia a la hora de salvar al sistema
bancario (fondos fiduciarios, sistema de seguros de depsitos, reforma de la Carta

Orgnica del Banco Central), y reafirmando por el otro su total fidelidad al sistema
de Convertibilidad ante los acreedores internacionales.
A pesar de los boletines cotidianos que resuman la cada de la bolsa y daban
cuenta de despidos y suspensiones de mano de obra por la incipiente recesin, el
gobierno, entusiasmado por el apoyo pblico de la elite econmica y financiera,
apel al mensaje de que slo Menem y Cavallo podan ser los pilotos de
tormentas apropiados para salir de la crisis. En una sociedad habituada a que
todos los gobiernos, desde 1955 fueran militares o civiles , concluyeran en
debacle, el oficialismo aprovech la oportunidad para mostrar a la poblacin que el
gobierno en pleno temporal capitaneaba con firmeza. Y que slo el justicialismo
poda estar en condiciones de enfrentar, con recursos poltico-institucionales,
capacidad tcnica y slidas relaciones internacionales, los actuales y futuros
problemas. Por qu ensayar entonces un cambio a mitad del ro?
A la conformacin de este escenario contribuy la situacin de la oposicin,
dividida en dos fuerzas. Por un lado, un radicalismo que no lograba remontar
luego del pacto por la reforma constitucional. Por el otro, el crecimiento del FG,
constituido en Frente para un Pas Solidario (Frepaso), con Jos Bordn un
peronista disidente y moderado como candidato a la presidencia, era agitado
hbilmente por el gobierno como una amenaza para la estabilidad, dada la
situacin de emergencia coyuntural. En realidad, la perspectiva de una victoria
del Frepaso, con minora de legisladores, escasa presencia en el mundo sindical,
sin contactos significativos con el mundo empresario, colocaba a la oposicin en
una situacin de neta inferioridad frente al bloque social de apoyo al gobierno.
Concluidos los festejos del 14 de mayo, por el nuevo mandato de Menem (19951999), los argentinos sabran por boca oficial, que la recesin sera mucho ms
profunda de lo que afirmaba Cavallo y que la desocupacin haba llegado al rcord
del 18% de la poblacin activa, triplicando el porcentaje de 1991 cuando el
lanzamiento del plan de Convertibilidad. Semejante tasa de desempleo result
indigerible para un movimiento cuya identidad se haba construido en torno a la
justicia social.
La tarea entonces a la que deba abocarse el gobierno peronista ya no slo era la
defensa de la estabilidad. Para muchos peronistas sonaba la hora de la etapa
social, preanunciada en el doble discurso oficial. Aunque, deban admitirlo, ya no
como resultado de un pas en crecimiento que poda redistribuir sus beneficios,
sino como consecuencia urgente y necesaria de los altos costos sociales en
trminos de recesin y desempleo del mismo plan econmico. Pero, segua
siendo acaso la Convertibilidad, dada la vulnerabilidad del sistema a los shocks
del mercado financiero internacional, el marco ms adecuado para reiniciar el
crecimiento y enfrentar los retrocesos macrosociales?
Todos las paradigmas del primer mandato de Menem pasaron a ser objeto de
discusin y los conflictos no tardaron en estallar. Por una parte, se acrecentaron
las sospechas del peronismo frente a los tecncratas capitaneados por Cavallo.

Las presiones polticas se dirigieron a socavar su poder y a lograr su renuncia.

Para algunos dirigentes peronistas, aunque nunca lo expresaran pblicamente
sino a travs de crticas a aspectos parciales del plan, ya era hora de salir del
cors establecido por la Convertibilidad. Cavallo, coherente con la defensa del
sistema, contraatac argumentando la inminencia de un nuevo ajuste fiscal, la
reduccin del gasto pblico y la necesidad de mayor flexibilizacin laboral.
Influyentes economistas del arco liberal empezaron, por su parte, a cuestionar a
Cavallo por demorar demasiado la profundizacin de la receta ortodoxa. As, a
pocas semanas del gran triunfo electoral, el poder poltico apareca comprometido
por la misma lgica econmica y social sobre la que haba asentado sus xitos.
Por otra parte aparecieron, prematuramente, las disputas dentro del justicialismo
de cara, nada menos, que a las elecciones presidenciales de 1999 (la reforma
constitucional redujo el mandato de seis a cuatro aos). La razn de tal anticipo
radica en la histrica dificultad del peronismo, dado su carcter movimientista, de
resolver la sucesin del liderazgo. Mientras Juan Pern viva su conduccin
personalista haba logrado imponerse aun en los momentos ms difciles del
destierro. A su muerte el movimiento, en el gobierno, entr en una crisis de
sucesin dirimida violentamente hasta concluir en el golpe militar de 1976.
Despus de muchos aos de virtual acefala, el peronismo se reencontr con un
lder carismtico como Menem. Buen heredero de Pern al fin, reform la
Constitucin para permitir su reeleccin. De esta manera el justicialismo eludi
enfrentar el problema sucesorio durante su primer gestin. Pero ahora, ante la
imposibilidad constitucional de una tercera eleccin consecutiva, la carrera para la
presidencia comenzaba el mismo da del triunfo electoral.
La competencia pareci en un primer momento limitarse a dos candidatos:
Eduardo Duhalde, poderoso jefe del aparato partidario y gobernador de la
provincia de Buenos Aires, y el ministro Domingo Cavallo, sin estructura partidaria,
con el solo apoyo de ciertos populares dirigentes como Ramn (ex-Palito) Ortega,
pero con una importante llegada a los sectores medios y, naturalmente, al
establishment. El enfrentamiento, que continu durante todo 1995, se manifest
pblicamente en algunas elecciones provinciales donde, en virtud del sistema
electoral de lemas partidarios, compitieron candidatos pertenecientes a ambos
sectores en pugna. De parte de Duhalde, en sintona con el estado de nimo de
sindicalistas y polticos del justicialismo, comenzaron pronto las crticas a la
ausencia de solidaridad social, demandando polticas activas de reactivacin y
de administracin de la apertura comercial; ideas aborrecidas por Cavallo. La
respuesta del ministro consisti en encender la sospecha de que Duhalde buscaba
peronizar la economa (qu paradoja en boca de un ministro de un gobierno
peronista! como acusacin a un gobernador peronista ); algo as como el
temido fantasma de un retorno a medidas intervencionistas y consiguientemente
inflacionarias en la visin de Cavallo.
Las disputas presidenciales anticipadas y el impacto poltico sobre el peronismo
de los costos sociales de la crisis post-tequila, transformaron la dinmica del
gobierno en una arena de conflictos e intrigas palaciegas, a las cuales no fue
ajeno el mismo presidente. Al contrario, ya sea por el nunca disimulado encono

personal de Menem hacia Cavallo, que desde 1993 apareca pblicamente como
el artfice, en los buenos momentos del plan de Convertibilidad y en las difciles
gestiones del tequila, de las victorias electorales justicialistas; ya sea por la
reflotada idea, expresada pblicamente por amigos del presidente, de intentar
una nueva reforma constitucional para competir por otra reeleccin, Menem pas
a ser un actor principal en la cruzada de acotamiento del poder Cavallo, quien vio
en las indagatorias judiciales contra altos funcionarios de su equipo econmico el
momento ms lgido de la ofensiva del entorno presidencial contra sus
aspiraciones.
La rplica del ministro fue fulminante. Cavallo insurgi denunciando en el
Congreso la existencia de corrupcin y mafias enquistadas en su mismo gobierno
y enla magistratura. Presentndose a s mismo como el abanderado de la
honestidad, Cavallo sugiri, sin decirlo, que Menem estaba entre los denunciados
e, indirectamente, entre quienes buscaban peronizar la economa, poniendo en
riesgo la estabilidad.
Frente a semejante conflicto la reaccin del mercado y del establishment
econmico inclin inmediatamente la balanza en beneficio de Cavallo. La cada
del valor de los ttulos, sumada a la presin de EEUU y de los grandes banqueros
extranjeros, impuso a Menem el statu quo. Ante el peligro que la salida del
ministro provocara un descalabro econmico, el presidente debi asumir que no
eran suficientes los millones de votos obtenidos en mayo para imponer tres meses
despus el alejamiento del ministro ms importante de su gabinete, sin pagar un
imprevisible costo poltico. Haba sido anoticiado por boca de los representantes
de la elite financiera y empresaria que Cavallo constitua una garanta para sus
intereses; que slo su presencia les aseguraba que la Convertibilidad y la apertura
continuaran, y que su remocin repercutira negativamente sobre sus decisiones
de inversin.
Superado el trance ms difcil, Cavallo redujo su exposicin meditica,
concentrando su tarea en la gestin econmica hasta des-dibujar sus ambiciones
presidenciales, como haba sido pblicamente sugerido por el mismo
establishment. A pesar de la permanente hostilidad poltica hacia su persona, el
ministro prosigui con la defensa de la Convertibilidad y con la adopcin de
medidas de profundizacin de la liberalizacin econmica. En este camino plante
la privatizacin de todos los bancos pblicos provinciales y demand al Congreso
la delegacin legislativa por un ao para ejecutar, desde el gobierno, una segunda
reforma del Estado (eliminacin de secretaras y de 20.000 puestos pblicos) y la
adopcin de una reforma impositiva. Aun con limitaciones y mediaciones, Cavallo
obtuvo en lo esencial el apoyo de Menem para continuar con las reformas
promercado. En realidad, el mismo presidente pas a hacerse promotor, ante los
organismos financieros internacionales, de la paternidad de las ideas neoliberales,
al punto que cuando desde el oficialismo trascendieron nombres de eventuales
reemplazantes de Cavallo para sondear al mercado, stos eran todos de
economistas ligados a la ms pura ortodoxia econmica.

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Entre febrero y marzo de 1996 Cavallo obtuvo la delegacin legislativa exigida al

Parlamento. Tal delegacin, en apariencia innecesaria vista la mayora con que
cuenta el oficialismo en ambas cmaras, puede estimarse como un indicador no
slo de la inercia decisionista del gobierno, sino tambin de la desconfianza del
Ejecutivo en la disciplina de los parlamentarios justicialistas ante las duras
medidas fiscales. Semejante comunidad de intereses entre Cavallo y Menem no
fue sin embargo suficiente para evitar que la relacin entre ambos se tensara
nuevamente. La figura de Cavallo estaba golpeada por la crisis. La economa, que
haba cado en 1995 un 4,4%, continuaba estancada. En el primer bimestre de
1996 la produccin haba disminuido un 5,6% respecto al mismo perodo del ao
anterior y la produccin industrial se haba contrado un 11,6%. A ello debe
agregarse el procesamiento de otros dos importantes funcionarios de su equipo
que contribuy ulteriormente a erosionar la imagen del ministro.
Durante marzo Menem exigi pblicamente la renuncia de un colaborador
estrecho de Cavallo, luego sustrajo de la rbita del Ministerio de Economa las
reas de Correos y Telecomunicaciones, y finalmente convoc a los sindicatos y a
los empresarios a constituir el Consejo del Trabajo y el Empleo bajo la direccin
del Jefe de Gabinete y del Ministerio del Interior. Cavallo reaccion tachando tal
intento de concertacin como corporativista y atentatorio contra las reformas
econmicas. Retom, otra vez, sus ataques contra la peronizacin hasta el
punto que su dimisin pareci inminente. Nuevamente la reaccin de los
mercados y de los factores de poder nacionales y extranjeros pusieron freno al
desenlace temido. Menem, otra vez, fue advertido por los exponentes de la
finanzas internacional que Cavallo deba permanecer en el gobierno. Aun con el
equipo reducido por los procesos judiciales, con su popularidad en baja y sus
competencias cercenadas, Cavallo supo exhibir en el momento justo el sostn de
los inversores.
La leccin de mayo
Paradjicamente, las medidas tomadas para debilitar al ministro desde la
presidencia pueden demostrarse fatales para el xito del gobierno mismo. Si
Cavallo no estuviera ms en condiciones de retomar la iniciativa, podra su
eventual sustituto adquirir los poderes suficientes para profundizar el programa de
reformas?
En tal caso, y aun con la intencin declamada por Menem de no apartarse de la
liberalizacin, es verosmil suponer que un nuevo ministro se vera
inmediatamente asediado de demandas de los sectores polticos y sindicales del
peronismo. La salida de los tecncratas insensibles de Cavallo, muy
probablemente, sera recibida con satisfaccin por un peronismo frustrado. Pero
su sustitucin por un ministro ortodoxo, que requerira la sobreactuacin del propio
Menem para ser reforzado nacional e internacionalmente, abrira inmediatamente
un nuevo escenario de conflicto entre el mismo presidente y los sectores ms
sensibles a la crisis de su propio partido. De no reemplazar a Cavallo, el esfuerzo

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de restituir poder a un ministro desgastado, no sera polticamente gratuito para

Menem.
De lo dicho hasta aqu surge que las claves del xito de Menem en su primer
mandato parecen haber extinguido su capacidad propulsiva. El pragmatismo y el
doble discurso ya no parecen interpelables como en el pasado. Ahora es Menem
en primera persona quien sostiene ser el campen del liberalismo exponindose,
sin mediaciones, a la evaluacin de sus seguidores. Estos, a su vez, siguiendo la
parte que les corresponde del doble discurso oficial de los aos de bonanza,
hacen or que no se puede esperar ms tiempo para dar satisfacciones a las
necesidades sociales antes postergadas y ahora agravadas por la crisis. En las
palabras de Duhalde: La gente y la militancia estn reclamando cambios. A ver si
despus de la segunda reforma del Estado empieza de una vez la etapa social del
gobierno (23/1/96).
En cuanto al dispositivo judicial de apoyo a la gestin de gobierno, es interesante
relevar como ste pas a transformarse paulatinamente en herramienta para la
lucha de facciones dentro del mismo gobierno. Si antes constitua un pararrayos
contra cualquier intento de frenar la liberalizacin, en el ltimo ao, en cambio, la
politizacin oper como instrumento de judicializacin de los conflictos polticos
intragubernamentales. En otras palabras, la magistratura ya no protege al
ministerio de Economa. Por el contrario, las causas que tienen como destinatarios
a los colaboradores de Cavallo, indagados por mala administracin y sospechas
de corrupcin, parecen avanzar sin demoras, mientras las demandas judiciales
esgrimidas por el ministro contra las mafias han sido rpidamente archivadas. El
subdesarrollo poltico e institucional implcito en el doble discurso y en la
politizacin de la Justicia termin volvindose contra sus presunsuntos
beneficiarios hasta influir negativamente sobre el horizonte poltico y econmico.
Finalmente, el otrora exitoso plan econmico sufre de sus propias limitaciones; en
primer lugar la marcada dependencia de los capitales extranjeros. Al mismo
tiempo, la rigidez del cors cambiario impuesto por la Convertibilidad restringe las
polticas pblicas a un consenso ortodoxo: el que sostiene que slo profundizando
el ajuste y estimulando la flexibilizacin de precios y salarios se pueden enfrentar
shocks externos sin perder competitividad y niveles de empleo. De esta manera,
se afianza la idea que slo con recetas ms liberales en lo econmico y gestos
ms decisionistas en lo poltico como la delegacin legislativa se puede
garantizar la estabilidad. Con lo que el margen de maniobra poltico para intentar
concertar la nueva agenda de problemas se reduce drsticamente. En este
contexto, es de suponer que el Consejo Econmico Social recientemente creado
por el gobierno, no vaya ms all de ser un mbito meramente poltico donde
integrar, por un tiempo al menos, a los sindicalistas para que stos puedan
justificar internamente su pasividad frente al Ejecutivo. Hasta cundo?
La leccin de mayo, comicios en los que Menem y Cavallo obtuvieron el 50% de
los votos, es que propio programa econmico as como el discurso poltico y la
estrategia institucional sobre los que se asent, resienten de las mismas

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decisiones polticas, econmicas e institucionales que le dieron origen. La

vulnerabilidad al shock externo y la crisis recesiva que sigui, se conjugaron con
las disputas internas al justicialismo, desarrolladas con expedientes judiciales y
con la mirada puesta en la sucesin presidencial, para producir un cuadro de
inestabilidad e incertidumbre. La debilidad de la economa argentina y el dficit de
credibilidad externa que an emana del peronismo, no obstante el vuelco
producido por Menem en estos aos, mostraron al presidente los riesgos de
intentar remover a su ministro de Economa, todava el garante ms slido para
los inversores de que la Argentina continuar el camino de las reformas liberales y
la profundizacin del plan de ajuste. Sin embargo, la lgica poltica que se produjo
en torno al ministro, de intrigas, presiones y cercenamiento de su poder, ha dejado
al mismo Cavallo polticamente endeble para proseguir con su gestin en el
momento ms difcil.
La conclusin ms inmediata indica que los votos de mayo no han sido suficientes
para que la legitimidad democrtica lograra imponerse sobre quienes controlan los
recursos econmicos. Parecera ser, como se dijo en Argentina desde mbitos
polticos del gobierno y de la oposicin tratando de justificar la debilidad de Menem
frente a Cavallo, que la economa dicta condiciones a la poltica plegndola a su
lgica. Las decisiones polticas seran el fruto del mero sometimiento oficial a la
prepotencia de banqueros y tecncratas. Poltica y economa seran as dos
mundos separados; por lo tanto, slo reforzando la accin poltica partidaria se
podra intentar disciplinar al mercado.
Esta hiptesis es, sin duda, sugerente. Pero, sin embargo, no tiene en cuenta que
la poltica se constituye en torno a alianzas sociales que se expresan a travs de
opciones econmicas. La poltica entendida como ejercicio del poder no es
neutral. Sin pretender ignorar la limitacin del margen de maniobra que los
polticos y los Estados nacionales encuentran en un mundo globalizado, es
importante relevar que son los bloques polticos y sociales que sostienen a los
gobiernos los responsables de las medidas que toman. Sera inconducente, en el
caso argentino, ocultar que la poltica econmica ejecutada por el oficialismo en
estos aos ha expresado a la convergencia de intereses de la alianza entre el
peronismo y la finanza internacional. As como parece difcil cuestionar que esa
misma alianza poltica y social puede resultar finalmente erosionada por las
consecuencias de la propia poltica econmica.
En Argentina, la alianza social que vio converger sus intereses en la
Convertibilidad, mientras emprenda el camino de las reformas liberales, es una
alianza notablemente heterognea. La diversidad de intereses y de principios
ideales, a los que responden sus socios, hicieron eclosin cuando el plan
econmico de gobierno dej de generar bienes colectivos como el crecimiento y la
baja de la inflacin. El subdesarrollo poltico e institucional contribuyeron, en ese
momento, a debilitar la aparente solidez de la alianza menemista. Se manifest,
all s, la drstica disminucin de los mrgenes de maniobra poltica para
disciplinar a los actores econmicos ms poderosos. Pero no como resultado de
un inevitable sometimiento de la poltica a la economa, sino como consecuencia

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de la composicin de los aliados polticos peronistas, sindicalistas, empresarios,

banqueros nacionales y extranjeros que acometieron la singular experiencia de la
reforma liberal y que gozaron electoralmente, por un cierto perodo, de las
ventajas de la Convertibilidad en un ambiente internacional favorable. Se
desprende, para el futuro prximo, que emerjan crecientes tensiones en la alianza
gobernante y dentro del partido oficial al abordar la crisis ante cada decisin que
pueda comprometer intereses tan dispares.
Para la oposicin, por el momento sin capacidad de veto social e institucional,
queda an abierta la discusin acerca de qu polticas alternativas ejecutara y,
fundamentalmente, cmo podra contar con las necesarias alianzas sociales y
econmicas para alcanzar el gobierno y gobernar.
Buenos Aires, marzo de 1996