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JOTAMundo: Estado de Coisas

Inconstitucional
Publicado 4 de Maio, 2015

Crdito @fotolia/jotajornalismo

Por Carlos Alexandre de Azevedo Campos

Professor-Adjunto da UERJ, professor UCAM/FDC e assessor de Ministro do STF

1 Introduo
Em palestra proferida, recentemente, no Centro Universitrio de Braslia
UNICEUB, o ministro Lus Roberto Barroso foi questionado sobre quais
casos legitimariam o agir proativo ou expansivo do Poder Judicirio
[1]. Respondeu quando houver, sobretudo, omisso dos outros poderes,
dando destaque maior s hipteses de omisses sistmicas, de falhas
estruturais. Barroso referiu-se a tal quadro extremo de inrcia estatal
como um Estado de Coisas Inconstitucional (ECI). Este conceito, criado
pela Corte Constitucional da Colmbia (CCC), tem sido objeto de estudo,
sob a liderana do Professor Daniel Sarmento, na Clnica de Direitos
Fundamentais da Faculdade de Direito da UERJ, e foi o tema de minha
tese de doutorado [2]. Aos poucos, o ECI vem adquirindo espao em
nossos debates e trabalhos jurdicos [3].
Mas o que vem a ser o ECI? Este artigo dirigido a descrever, em
apertada sntese, o instituto, apontando os pressupostos de
configurao, os efeitos de seu reconhecimento, as vantagens e os
limites de sua afirmao judicial; e a defend-lo como alternativa para a
atuao do Supremo Tribunal Federal (STF) ante situaes de violao
massiva e contnua de direitos. O texto ainda possui uma ambio
metodolgica particular: demonstrar que h muitas doutrinas, institutos,
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conceitos e princpios relevantes e inovadores do constitucionalismo

contemporneo fora do eixo tradicional Estados UnidosEuropa
Ocidental. Os estudos constitucionais comparativos devem, igualmente,
alcanar as Cortes Supremas do Sul Global: as ricas experincias dos
Tribunais da Colmbia, ndia, frica do Sul, entre outros [4].
2 Apresentando o ECI
Foi na Sentencia de Unificacin (SU) 559, de 1997 [5], quando a CCC
declarou, em primeira oportunidade, o ECI. Na espcie, 45 professores
dos municpios de Mara La Baja e Zambrano tiveram os direitos
previdencirios recusados pelas autoridades locais. A CCC voltou-se a
investigar as falhas estatais por trs das violaes dos direitos. Constatou
que o descumprimento da obrigao era generalizado, alcanando um
nmero amplo e indeterminado de professores alm dos que instauraram
a demanda, e que a falha no poderia ser atribuvel a um nico rgo, e
sim que seria estrutural. Havia, segundo os juzes, uma deficincia da
poltica geral de educao com origem na distribuio desigual dos
subsdios educativos, feita pelo governo central, em favor das entidades
territoriais.
Ante o reconhecimento da complexidade da situao, alm de assegurar
os direitos especficos dos demandantes nos respectivos fundos
previdencirios locais, a CCC dirigiu-se a proteger a dimenso objetiva
dos direitos fundamentais em jogo. Cumprindo o que afirmou ser um
dever de colaborao com os outros poderes, tomou deciso que no se
limitou s partes do processo: declarou o ECI; determinou aos
municpios, que se encontrassem em situao similar, a correo da
inconstitucionalidade em prazo razovel; e ordenou o envio de cpias da
sentena aos Ministros da Educao e da Fazenda e do Crdito Pblico,
ao Diretor do Departamento Nacional de Planejamento, aos
Governadores e Assembleias, aos Prefeitos e aos Conselhos Municipais
para providncias prticas e oramentrias.
A CCC tambm declarou o ECI para reduzir a mora da Caixa Nacional de
Previdncia em responder peties de aposentados e pensionistas
dirigidas a obter reclculos e pagamentos de diferenas das verbas
previdencirias [6]; determinar a realizao, em mbito nacional, de
concurso pblico para notrio ante a omisso do Estado em organizar o
certame [7]; ordenar a confeco de polticas pblicas eficientes de
proteo dos defensores de direitos humanos no pas [8]; e remediar o
atraso sistemtico no pagamento, por entidades territoriais, das verbas
de aposentadoria [9]. Em todos esses casos, verificando a violao
generalizada de direitos e a existncia de falhas estruturais, a CCC
decidiu em favor no apenas dos demandantes e nem contra somente as
autoridades demandadas. Ao declarar o ECI, procurou beneficiar todos
aqueles em situaes similares, dirigindo ordens em face de todas as
autoridades pblicas cujas aes seriam necessrias para corrigir as
falhas sistmicas e estruturais.
Sem embargo, so dois os casos mais espetaculares de declarao do ECI:
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o do sistema carcerrio e o do deslocamento de pessoas em razo da

violncia interna. Em uma de suas mais importantes decises, a CCC
declarou o ECI relativo ao quadro de superlotao das penitencirias do
pas. Na Sentencia de Tutela (T) 153, de 1998 [10], esteve em jogo o
problema da superlotao e das condies desumanas das Penitencirias
Nacionais de Bogot e de Bellavista de Medelln. A Corte, todavia,
apoiada em dados e estudos empricos, constatou que o quadro de
violao de direitos era generalizado na Colmbia, presente nas demais
instituies carcerrias do pas. Os juzes enfatizaram que a superlotao
e o imprio da violncia no sistema carcerrio eram problemas nacionais,
de responsabilidade de um conjunto de autoridades.
A CCC acusou a violao massiva dos direitos dos presos dignidade
humana e a um amplo conjunto de direitos fundamentais, o que chamou
de tragdia diria dos crceres. Ante a mais absoluta ausncia de
polticas pblicas voltadas, ao menos, a minimizar a situao, a CCC:
declarou o ECI; ordenou a elaborao de um plano de construo e
reparao das unidades carcerrias; determinou que o Governo nacional
providenciasse os recursos oramentrios necessrios; exigiu aos
Governadores que criassem e mantivessem presdios prprios; e requereu
ao Presidente da Repblica medidas necessrias para assegurar o
respeito dos direitos dos internos nos presdios do pas. A execuo
dessas ordens no alcanou, todavia, grande sucesso ante a falta de
monitoramento, pela prpria CCC, da fase de implementao da deciso.
Ao fim, o papel da Corte foi, principalmente, o de chamar a ateno para
o tema [11].
O caso do deslocamento forado de pessoas em decorrncia do contexto
de violncia na Colmbia, decidido na Sentencia T 025, de 2004 [12],
o caso mais importante do gnero. O deslocamento interno forado de
pessoas um fenmeno tpico de pases mergulhados em violncia, como
o caso da Colmbia. As pessoas so foradas a migrar dentro do
territrio colombiano, obrigadas a abandonar seus lares e suas atividades
econmicas porque as aes violentas de grupos como as FARC ameaam
suas vidas, a integridade fsica das famlias, no havendo segurana ou
liberdade nesses contextos. Todavia, a sociedade civil e as autoridades
pblicas colombianas, por muitos anos, simplesmente ignoraram as
condies s quais se submetiam essas pessoas durante e depois dos
deslocamentos.
Na Sentencia T 025, de 2004, a CCC examinou, de uma vez, 108
pedidos de tutelas formulados por 1.150 ncleos familiares deslocados. A
maior parte dessa populao era composta por vulnerveis como
mulheres cabeas de famlia, menores, minorias tnicas e idosos.
Argumentaram que os direitos moradia, sade, educao e trabalho
eram absolutamente inexistentes, carecendo as vtimas do mnimo para
sobreviver. A Corte conclui estarem presentes os principais fatores que
caracterizam o ECI: a permanente e massiva violao de direitos
fundamentais, a omisso de diferentes atores estatais que tanto implica
essa violao como a mantm, o envolvimento de um nmero elevado de
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pessoas afetadas e a necessidade de a soluo ser alcanada pela ao

conjunta e coordenada de vrios rgos.
A CCC formulou remdios no s em favor dos que pleitearam as tutelas,
seno tambm das outras pessoas que se encontravam na mesma
situao. A Corte acusou a precria capacidade institucional dos outros
poderes para o desenvolvimento, implementao e coordenao das
polticas pblicas necessrias. Sem exercer diretamente as competncias
desses poderes, a CCC: declarou o ECI; exigiu ateno oramentria
especial ao problema; determinou fossem formuladas novas polticas
pblicas, leis e um marco regulatrio eficientes para proteger, para alm
dos direitos individuais dos demandantes, a dimenso objetiva dos
direitos envolvidos. As ordens foram dirigidas a um nmero elevado de
autoridades pblicas e, desta vez, surtiram bons efeitos prticos,
principalmente, porque a CCC monitorou a fase de implementao. A
manuteno da jurisdio sobre o caso fez toda a diferena.
3 Os pressupostos de configurao do ECI
A descrio dessas sentenas revela haver trs pressupostos principais do
ECI. O primeiro pressuposto o da constatao de um quadro no
simplesmente de proteo deficiente, e sim de violao massiva e
generalizada de direitos fundamentais que afeta a um nmero amplo de
pessoas. Para alm de verificar a transgresso ao direito individual do
demandante ou dos demandantes em um determinado processo, a
investigao da Corte identifica quadro de violao sistemtica, grave e
contnua de direitos fundamentais que alcana um nmero elevado e
indeterminado de pessoas. Nesse estgio de coisas, a restrio em atuar
em favor exclusivamente dos demandantes implicaria omisso da prpria
Corte, que deve se conectar com a dimenso objetiva dos direitos
fundamentais.
O segundo pressuposto o da omisso reiterada e persistente das
autoridades pblicas no cumprimento de suas obrigaes de defesa e
promoo dos direitos fundamentais. A ausncia de ou falta de
coordenao entre medidas legislativas, administrativas e oramentrias
representaria uma falha estrutural que gera tanto a violao
sistemtica dos direitos, quanto a perpetuao e agravamento da
situao. No seria a inrcia de uma nica autoridade pblica, e sim o
funcionamento deficiente do Estado como um todo que resulta na
violao desses direitos. Alm do mais, os poderes, rgos e entidades
em conjunto se manteriam omissos em buscar superar ou reduzir o
quadro objetivo de inconstitucionalidade.
O terceiro pressuposto tem a ver com as medidas necessrias para a
superao do quadro de inconstitucionalidades. Haver o ECI quando a
superao de violaes de direitos exigir a expedio de remdios e
ordens dirigidas no apenas a um rgo, e sim a uma pluralidade destes.
O mesmo fator estrutural que se faz presente na origem e manuteno
das violaes, existe quanto busca por solues. Como disse Libardo
Jos Arida, ao mal funcionamento estrutural e histrico do Estado
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conecta-se a adoo de remdios de igual ou similar alcance [13]. Para

a soluo, so necessrias novas polticas pblicas ou correo das
polticas defeituosas, alocao de recursos, coordenao e ajustes nos
arranjos institucionais, enfim, mudanas estruturais.
4 Remdios estruturais flexveis e o monitoramento judicial
Esses pressupostos revelam conexo entre o ECI e a figura do litgio
estrutural, caracterizado pelo alcance a nmero amplo de pessoas, a
vrias entidades e por implicar ordens de execuo complexa [14]. A ideia
de litgio estrutural, por sua vez, vincula o ECI fixao de structural
remedeis [15] (remdios estruturais): o juiz deve interferir nas escolhas
oramentrias e nos ciclos de formulao, implementao e avaliao de
polticas pblicas, lanando mo de ordens que, ao mesmo tempo,
redimensionem esses ciclos e permitam melhor coordenao estrutural.
Importante destacar que o juiz no chega a detalhar as polticas, e sim a
formular ordens flexveis, cuja execuo ser objeto de monitoramento
contnuo [16], por exemplo, por meio de audincias pblicas peridicas,
com a participao de setores da sociedade civil e das autoridades
pblicas responsveis.
Remdios flexveis so modelados pelas cortes para serem cumpridos,
deixando margens de criao legislativa e de execuo a serem
esquematizadas e avanadas pelos outros poderes. Como os casos
colombianos demonstram, essas ordens flexveis sero melhor cumpridas
se a fase de implementao da deciso receber o monitoramento da
prpria corte. Os juzes, que declaram o ECI, mas deixam margens de
escolhas aos outros poderes acerca da forma adequada para a superao
desse estado, devem reter jurisdio sobre o sucesso dos meios
escolhidos. Em agir assim, o papel da Corte tanto o de colocar a
mquina estatal em movimento quanto o de articular a harmonia desse
movimento. Sem chegar a ser um elaborador de polticas pblicas, o
juiz comporta-se como um coordenador institucional.
5 O ECI e o ativismo judicial estrutural dialgico
A declarao do ECI e as ordens judiciais que a sucedem levam o juiz
constitucional a interferir sobre funes tipicamente executivas e
legislativas, incluindo a de estabelecer exigncias oramentarias [17].
Pode-se, assim, falar em ativismo judicial estrutural [18]. Esses aspectos
geram acusaes de ilegitimidade democrtica e institucional da atuao
judicial. No obstante, diante do quadro de gravidade prprio do ECI,
essas objees devem ser rejeitadas, porque a atuao judicial, tal como
acima apresentada, pode implicar a superao de bloqueios polticos e
institucionais e aumentar o dilogo na sociedade e entre os poderes.
Cumprindo tais tarefas, o ativismo judicial estrutural encerra importante
dimenso dialgica, portanto, legtima [19].
O ECI sempre o resultado de situaes concretas de paralisia
parlamentar ou administrativa sobre determinadas matrias. O ativismo
judicial estrutural revela-se, assim, o nico instrumento, ainda que longe
do ideal em uma democracia, para superar esses bloqueios e fazer a
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mquina estatal funcionar. No ECI, operam desacordos polticos e

institucionais insuperveis, a falta de coordenao entre rgos do
Estado, pontos cegos legislativos, temores de custos polticos e falta de
interesse na representao de certos grupos sociais minoritrios ou
marginalizados. Nesse cenrio de falhas estruturais e omisses
legislativas e administrativas, as objees democrtica e institucional ao
ativismo judicial estrutural possuem pouco sentido prtico.
Alm de superar bloqueios polticos e institucionais, a interveno
judicial estrutural pode ter o efeito de aumentar a deliberao e o dilogo
sobre causas e solues do ECI. Pode provocar reaes e mobilizaes
sociais em torno da implementao das medidas necessrias, mudar a
opinio pblica sobre a gravidade das violaes de direitos e, com isso,
influenciar positivamente o comportamento dos atores polticos. Em vez
de substituir o debate popular, o ativismo judicial estrutural servir a
ampliar os canais de mobilizao social. No mais, adotadas ordens
flexveis e sob monitoramento, mantm-se a participao e as margens
decisrias dos diferentes atores polticos e sociais sobre como superar os
problemas estruturais. Ao atuar assim, em vez de supremacia judicial, as
cortes fomentam o dilogo entre as instituies e a sociedade,
promovendo ganhos de efetividade prtica e democrticos das decises.
6 Concluso: uma construo terica para o Brasil.
O Brasil tem seus estados de coisas inconstitucionais! E no so
poucos! Possui quadros de violao massiva e contnua de direitos
fundamentais decorrentes e agravadas por omisses e bloqueios polticos
e institucionais que parecem insuperveis: saneamento bsico, sade
pblica em diferentes estados e municpios, violncia urbana em diversas
regies metropolitanas, sistema carcerrio, consumo de crack, entre
outros. Apesar de haver diferenas institucionais importantes entre o
STF e a CCC, a prtica da declarao do ECI e da formulao de ordens
estruturais, flexveis e sob monitoramento, pode ser uma boa maneira de
nosso Tribunal Maior passar a lidar com essas falhas estruturais
prejudiciais efetividade dos direitos fundamentais dos brasileiros. Isso
significa, tambm, que boas medidas institucionais podem ser
encontradas fora do eixo tradicional Estados Unidos-Europa Ocidental.
Encontrar essas alternativas menos ortodoxas um dos objetivos
principais do JotaMundo.
* Carlos Alexandre de Azevedo Campos Mestre e Doutor em Direito Pblico
pela UERJ. Professor-Adjunto de Direito Tributrio da UERJ. Professor
UCAM/FDC. Assessor de Ministro do STF. Advogado licenciado.

[1] A palestra pode ser assistida aqui.

[2]A tese foi intitulada Da Inconstitucionalidade por Omisso ao Estado
de Coisas Inconstitucional, defendida, em 20/3 deste ano, no mbito do
Programa de Ps-Graduao da UERJ (Direito Pblico) e aprovada com
distino e louvor por banca composta pelos Professores Doutores Daniel
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Sarmento (orientador), Lus Roberto Barroso, Rodrigo Brando, Carlos

Ayres Britto e Eduardo Mendona.
[3]Merece registro o seguinte artigo: OLIVEIRA, Daltro Alberto Jaa
Marques de;et all. O Novo Constitucionalismo Latino-Americano:
Paradigmas e Contradies.Quaestio IurisVol. 6, n 2, Faculdade de
Direito da UERJ, 2013, p. 185-214.
[4]Cf.VILHENA, Oscar; BAXI, Upendra; VILJOEN, Frans.
(Ed.)Transformative constitutionalism: Comparing the Apex courts
of Brazil, India and South Africa.Johannesburg: PULP,
2013;MALDONADO, Daniel Bonilla.Constitutionalism of the Global
South. The Activist Tribunals of India, South Africa and
Colombia.New York: Cambridge University Press, 2013
[5]Sentencian SU-559, de 6/11/1997.
[6]SentenciaT-068, de 5 de maro de 1998.
[7]SentenciaSU 250, de 26/5/1998.
[8]SentenciaT-590, de 20/10/1998.
[9]SentenciaT 525, de 23/7/1999.
[10]SentenciaT-153, de 28 de abril de 1998.
[11]Sobre falhas dos remdios propostos pela Corte, cf. ARIZA, Libardo
Jos.The Economic and Social Rights of Prisoners and Constitutional
Court Intervention in the Penitentiary System in Colombia. In:
MALDONADO, Daniel Bonilla.Constitutionalism of the Global South.
The Activist Tribunals of India, South Africa and Colombia.Op. cit.,
p. 129-159.
[12]SentenciaT 025, de 22/1/2004.
[13]Cf. ARIZA, Libardo Jos. The Economic and Social Rights of
Prisoners and Constitutional Court Intervention in the Penitentiary
System in Colombia. In: MALDONADO, Daniel
Bonilla.Constitutionalism of the Global South. The Activist
Tribunals of India, South Africa and Colombia.New York: Cambridge
University Press, 2013, p. 142.
[14]GRAVITO, Csar Rodrguez; FRANCO, Diana Rodrguez.Cortes y
Cambio Social. Cmo la Corte Constitucional transform el
desplazamiento forzado en Colombia.Op. cit., p. 16.
[15]Cf. WEAVER, Russel L. The Rise and Decline of Structural
Remedies.San Diego Law ReviewVol. 41, 2004, p. 1.617-1.632. Os
remdios estruturais tiveram origem nas decises da Suprema Corte
norte-americana para implementarBrown[Brownv.Board of Education,
347 U.S. 483 (1954)]. No podendo determinar o fim da segregao racial
de imediato, ante as reaes negativas dos Estados do Sul, a Suprema
Corte determinou a implementao aos poucos sob a superviso
contnua das cortes distritais. Nos Estados Unidos, os remdios
estruturais tambm foram utilizados para a reestruturao de escolas
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distritais, de presdios e de instituies de sade para tratamento dos

mentalmente incapacitados. Para tanto, as cortes norte-americanas
interferiram na formulao e implementao de polticas pblicas, bem
como sobre as prioridades oramentrias.
[16]ROULEAU, Paul; SHERMAN, Linsey.Doucet-Boudreau,Dialogue and
Judicial Activism: Tempest in a Teapot?Ottawa Law ReviewVol. 41 (2),
2009, p. 171-206: para os autores, so preferveis ordens flexveis
sujeitas jurisdio supervisria a ordens detalhadas sujeitas
execuo se desrespeitadas.
[17]NAGEL, Robert F. Separation of Powers and the Scope of Federal
Equitable Remedies.Stanford Law ReviewVol. 30, 1978, p. 662.
[18]Sobre o conceito de ativismo judicial estrutural, cf. CAMPOS,
Carlos Alexandre de Azevedo.Dimenses do Ativismo Judicial do
STF.Rio de Janeiro: Forense, 2014, p. 314-322: O ativismo estrutural
alcana a postura de o juiz no enxergar espaos de deciso ou questes
relevantes imunes sua interferncia, seja por tratar-se dequestes
polticas,seja porque ele acredita no possuir a capacidade cognitiva
especfica.
[19]GRAVITO, Csar Rodrguez; FRANCO, Diana Rodrguez.Cortes y
Cambio Social. Cmo la Corte Constitucional transform el
desplazamiento forzado en Colombia.Op. cit., p. 39et seq;CAMPOS,
Carlos Alexandre de Azevedo.Dimenses do Ativismo Judicial do
STF.Op. cit., p. 332-338.

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