DERECHO ADMINISTRATIVO - EL PRINCIPIO DE AUTORIDAD

Profesor Rolando Pantoja Bauz

EL PRINCIPIO DE LA AUTORIDAD PBLICA

La CPR emplea la voz autoridad en un sentido sustancial o material y en un sentido
subjetivo u orgnico.
En un sentido sustancial lo hace en el artculo 7, inciso 2, al decir que ninguna
magistratura, ninguna persona ni grupo de personas pueden atribuirse, ni an a
pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que
expresamente se les hayan conferido en virtud de la Constitucin o las leyes.
En efecto, en este artculo la Carta Constitucional asimila las voces autoridad y
derechos a titularidad de un poder subjetivo radicado en un sujeto jurdico
autorizado para actuar en un asunto determinado, clasificando y distinguiendo as un
poder jurdico subordinador del destinatario del acto la autoridad- y un poder jurdico
habilitante relaciones jurdicas derechos-, esto es, distinguiendo entre magistraturas y
personas o reunin de personas, las primeras habilitadas para ejercer autoridad, las
segundas reconocidas para ejercer derechos subjetivos.
En un sentido subjetivo u orgnico, la Carta Fundamental emplea la voz autoridad en
el artculo 5, inciso 1, al prescribir que La soberana reside esencialmente en la
Nacin. Su ejercicio se realiza por el pueblo a travs del plebiscito y de elecciones
peridicas y, tambin, por las autoridades que esta Constitucin establece.
En este caso, la expresin autoridades esta
magistraturas, esto es, de personas
naturales
jurdicamente relevante en cuanto permite adoptar
expresin esta ltima que es la de que se vale con el
2.

empleada como sinnimo de

que ocupan un cargo pblico
decisiones frente a la sociedad,
mismo objeto el artculo 7 inciso

Tanto las autoridades desde el punto de vista orgnico, como las magistraturas,
configuran para la CP los titulares de los rganos administrativos a que se refieren el
artculo 6, inciso 2, distinguindolos de los integrantes, que son los funcionarios
directivos, profesionales, tcnicos, administrativos y auxiliares, los cinco rdenes de
empleados que consulta el Estatuto Administrativo.
De esta manera, son las autoridades, las magistraturas, los titulares de los rganos del
Estado quienes estn constitucionalmente llamados a ejercer la soberana del Estado,
el sumo poder de la nacin y en cuya virtud se encuentran autorizadas en virtud del
artculo 5, inciso 1, para ejercer el poder de mando o potestades o prerrogativas
pblicas.
Desde un punto de vista natural y obvio, la Contralora General de la Repblica ha
concluido, en el dictamen N 45.537, de 1980, que al no existir una definicin legal de
autoridad en el campo del Derecho Administrativo corresponda acudir al Diccionario de
la Real Academia Espaola, para el cul, la voz autoridad significa, entre otras

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acepciones, carcter o representacin de una persona por su empleo, mrito o

nacimiento y persona revestida de algn poder, mando o magistratura.
DESARROLLO DEL PRINCIPIO DE AUTORIDAD PBLICA
Aplicando las ideas desarrolladas precedentemente, puede afirmarse que las
organizaciones administrativas actan por medio de sus autoridades en sentido
orgnico, en cuanto ellas son las llamadas a expresar la voluntad del respectivo rgano
administrativo.
En efecto, dentro del sistema administrativo no cualquier funcionario o empleado puede
decidir por la organizacin a que pertenece, pues slo se encuentran facultados para
actuar en nombre de la organizacin y expresar vlidamente su voluntad administrativa
los titulares de los rganos del Estado, sus autoridades.
Son autoridades, para la CPR, el Presidente de la Repblica, los ministros de Estado,
los subsecretarios, intendentes, gobernadores y alcaldes, adems de aquellos
mencionados en forma directa y especial, como el Contralor General de la Repblica,
por ejemplo.
Al respecto, el artculo 31 de la LOCBGAE define al jefe superior de servicio y
determina sus funciones.
El jefe superior de servicio es el funcionario de ms alta jerarqua dentro del
respectivo organismo t sus facultades son dirigirlo, organizarlo, administrarlo, controlarlo
y velar por el cumplimiento de sus objetivos.
LOCBGAE, artculo 31, incisos 1 y 2. Los servicios
pblicos estarn a cargo de un jefe superior denominado Director,
quien ser el funcionario de ms alta jerarqua dentro del respectivo
organismo...
A los jefes de servicio les corresponder dirigir, organizar y
administrar el correspondiente servicio; controlarlo y velar por el
cumplimiento de sus objetivos; responder de su gestin, y
desempear las dems funciones que la ley les asigne.
Si el servicio tiene personalidad jurdica, el jefe superior es, asimismo, su representante
legal (LOCBGAE, art. 36); si carece de personalidad jurdica, por tratarse de un servicio
centralizado, su representante es el Presidente de la Repblica en materia
extracontractual, y el Presidente del Consejo de Defensa del Estado o los Procuradores
Fiscales de este Consejo en regiones, a menos que el Presidente de la Repblica le
delegue a su jefe superior, en forma especfica o genrica, la representacin del Fisco
(LOCBGAE, artculo 35).

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Estos personeros pblicos son autoridades por mandato directo de la

Constitucin o de la ley.
Pero tambin se puede investir la calidad de autoridad por la va de la
desconcentracin y de la delegacin.
La desconcentracin est postulada como principio administrativo en el artculo
3 de la LOCBGAE y en el artculo 33 de la LOCBGAE, que la conciben como la
radicacin de atribuciones legales que tiene el jefe de servicio o un superior
jerrquico, en un funcionario subordinado, dentro de la respectiva organizacin
administrativa. El trmino desconcentrar parte del supuesto de existir en la
Administracin una natural concentracin de atribuciones en el jefe superior de la
misma, implicando que la ley, en estos caso, rompe ese principio, extendiendo a otros
funcionarios, que no son esa jefatura, el poder de decisin que tiene el servicio sobre
los asuntos de su competencia.
La delegacin, a su vez, es una modalidad de actuacin administracin que
consiste en el traspaso o transferencia de atribuciones especficas que un
superior hace a un empleado de su dependencia. La delegacin de atribuciones o
de competencia se halla regulada en el artculo 41 de la LOCBGAE, que la norma
detalladamente en las cinco letras que componen ese artculo.
Artculo 41.- El ejercicio de las atribuciones y facultades propias podr ser
delegado, sobre las bases siguientes:
a) La delegacin deber ser parcial y recaer en materias especficas;
b) Los delegados debern ser funcionarios de la dependencia de los delegantes;
c) El acto de delegacin deber ser publicado o notificado segn corresponda;
d) La responsabilidad por las decisiones administrativas que se adopten o por las
actuaciones que se ejecuten recaer en el delegado, sin perjuicio de la responsabilidad
del delegante por negligencia en el cumplimiento de sus obligaciones de direccin o
fiscalizacin; y
e) La delegacin ser esencialmente revocable.
El delegante no podr ejercer la competencia delegada sin que previamente revoque la
delegacin. Podr igualmente, delegarse la facultad de firmar, por orden de la autoridad
delegante, en determinados actos sobre materias especficas.
Esta delegacin no modifica la responsabilidad de la autoridad correspondiente, sin
perjuicio de la que pudiera afectar al delegado por negligencia en el ejercicio de la
facultad delegada.

1. Concepto de autoridad
Como se ha manifestado, la Constitucin utiliza la voz autoridad en dos sentidos. En su
significado funcional la concibe como el ejercicio de un poder jurdico radicado en
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una persona natural que ejerce legtimamente un cargo pblico (artculo 7, incisos
1 y 2)
Desde este punto de vista, la autoridad puede definirse como el ejercicio legtimo de
una competencia finalizada, expresada en la forma que prescriban la Constitucin
y las leyes.
Esta competencia finalizada ser administrativa, en tanto y en cuanto se ejerza
por un rgano administrativo, siendo rgano administrativo todo aquel que pertenezca a
la Administracin Pblica.
Por lo tanto, se est en presencia de una autoridad administrativa en sentido
subjetivo, si se quiere, ante un funcionario facultado para expresar vlidamente
voluntad pblica administrativa, cuando el acto o contrato de que se trata es suscrito
por el titular de uno de los rganos all mencionados, por un funcionario que ejerce
atribuciones desconcentradas o por uno de sus subordinados actuando por la va de la
delegacin de atribuciones.
2. Elementos de la autoridad
Segn lo dicho, la autoridad pblica consiste en el ejercicio legtimo de una
competencia finalizada, expresada en la forma prescrita por la Constitucin y las leyes.
Elementos:
a) La investidura puede provenir de dos fuentes: la eleccin o el nombramiento.
En la Administracin Pblica solamente se eligen los Concejales y Alcaldes (por
votacin directa), los miembros del Consejo Regional (por votacin indirecta), y el
Presidente de la Repblica, por sufragio universal. Todas los dems magistraturas son
designadas o nombradas por la autoridad competente.
La investidura de estas autoridades es regular cuando se ajusta a las normas que rigen
la eleccin o el nombramiento.
Ha de ser previa, o sea, poseerse con anterioridad al acto o contrato que se trata de
dictar o celebrar. La investidura se posee desde el da en que se asume el cargo para el
cual se fue elegido o designado. La asuncin de funciones es un elemento de hecho y
consiste en pasar a desempear efectivamente el cargo para el cual se ha sido elegido
o designado. La jurisprudencia administrativa considera la asuncin del cargo como un
elemento esencial de perfeccionamiento de la relacin jurdica en que consiste el
desempeo pblico, desconociendo la calidad de funcionario a quin no ha asumido su
empleo.
Por lo tanto, un acto o contrato, para ser vlido, requiere ser suscrito por una autoridad
elegida o designada conforme al procedimiento constitucional o legal consultado al
efecto, que esta autoridad haya asumido las funciones para el cual fue elegida o
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nombrada y que su investidura regular se haya producido con anterioridad a su

dictacin o celebracin del acto o contrato de que se trate.
b) Competencia. La competencia es la esfera de atribuciones reconocido a una
autoridad por las Constitucin o las leyes.
c) Las atribuciones. La atribucin de la competencia presenta un carcter dual:
en un sentido, l habilita la realizacin de actividades propias del Estado, de
actividades de imperio o autoridad; en otro, autoriza a la autoridad
administrativa para ejecutar actos o celebrar contratos de Derecho privado, de
actividades de gestin.
Las potestades administrativas, por consiguiente, se refieren a las facultades
de Derecho pblico que la Constitucin o las leyes confan a un rgano administrativo
permitindole dictar actos unilaterales e imperativos, de mando, supraordenadores del
medio socioeconmico nacional.
La jurisprudencia chilena ha reforzado esta caracterizacin de lo pblico. As, la
Corte de Apelaciones de Concepcin, en los autos proteccionales caratulados "Alcalde
de Concepcin con Erco Maquinarias Ltda.", de 23 de mayo de 1994, sostuvo que "por
Administracin Pblica debemos entender aquella que dice relacin con
los intereses generales de una determinada poblacin ".
Se trata, agreg, de "ciertas herramientas legales", como "la potestad de dictar
determinadas resoluciones que tiendan al cumplimiento de su funcin" y "para
hacer cumplir los reglamentos y resoluciones e incluso para establecer multas
para los infractores, que se aplicarn en los casos y en la forma prescritos por la
ley", distinguiendo, como puede advertirse, entre potestades resolutivas y potestades
ejecutivas y sancionatorias.
La Contralora General de la Repblica, en su oficio circular N 80.102, de 1969, lleg a
similar conclusin, al afirmar que la funcin pblica no es otra cosa que "una
asignacin de poder legalmente regulado", que abarca diversos campos.
Las potestades administrativas, as, son poderes jurdicos imperativoprohibitivos: asignaciones especficas de poder pblico que expresan el querer
colectivo de la sociedad por medio de actos unilaterales de obligado acatamiento.
Son el fundamento de los actos administrativos, de los decretos supremos y
resoluciones: las declaraciones de voluntad emitidas por las autoridades
administrativas.
CLASIFICACION DE LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS:

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a-. Segn la forma de atribucin de la facultad:

1. Atribucin expresa.
La atribucin de potestades a la Administracin tiene que ser expresa. La
exigencia de una explicitud en la atribucin legal no es ms que una consecuencia del
sentido general del principio, requiere un otorgamiento positivo sin el cual la
Administracin no puede actuar. Sin ley no hay poder, facultad ni atribucin, la
Administracin carece de poderes, pues no tiene otros que los que la ley le atribuye.
2. Atribucin especifica.
El segundo requisito de la atribucin de la potestad es que esta ha de ser
especfica. Todo poder atribuido por la ley ha de ser en cuanto a su contenido un poder
concreto y determinado; no caben poderes inespecficos, indeterminados, totales,
dentro del sistema conceptual del Estado de Derecho.
Al respecto corresponde sealar que, por lo estricto del derecho administrativo y
por la necesaria limitacin del poder pblico, no cabe otra cosa que concluir que la
competencia para resolver un asunto debe ser determinada.
b-. Segn su naturaleza:
1-. Reglada
Son regladas, las facultades cuyo contenido y oportunidad se encuentran
predeterminados por la ley: por ejemplo una remuneracin o una pensin, cuyos
requisitos se hallan predeterminados por el legislador, as como tambin su fecha de
percepcin.
Los actos administrativos son reconocidamente actos de carcter solemne, ya
que jurdicamente constituyen instrumentos pblicos. Se encuentran reglados en cuanto
a su forma procedimiento y a su forma externalidad; asimismo, en cuanto a los motivos,
esto es, a la existencia real de los supuestos de hecho que han de ser fundamentados,
dejando al factor discrecionalidad slo el campo del contenido y el tiempo de dictacin

La atribucin expresa y especifica de las potestades administrativas por la legalidad es

una forma de atribucin aplicable a todos los casos. Pero, ello supuesto, existe a
continuacin una distincin capital en el modo como esa atribucin se realiza: la ley
puede determinar agotadoramente todas y cada una de las condiciones de ejercicio de
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la potestad, de modo que construya un supuesto legal completo y una potestad

aplicable al mismo tambin definida en todos sus trminos y consecuencias (por
ejemplo: jubilacin por edad de los funcionarios, ascenso por antigedad, liquidacin de
un tributo, aplicacin de una cuota establecida por la ley a una base fijada sobre un
hecho imponible determinado, etc
2-. Discrecional
Son discrecionales aquellas facultades o atribuciones de Derecho pblico que permiten
a la autoridad apreciar el mrito del acto administrativo, esto es, su contenido
(conveniencia) y su oportunidad (el tiempo) de dictacin, como ocurre con los
reglamentos autnomos.
.); o bien, por el contrario, definiendo la ley, porque no puede dejar de hacerlo, en virtud
de las exigencias de explicitud y especificidad de la potestad que atribuye a la
Administracin, alguna de las condiciones de ejercicio de dicha potestad, remite a la
estimacin subjetiva de la Administracin el resto de dichas condiciones, bien en cuanto
a la integracin ultima del supuesto de hecho (por ejemplo: construccin de una obra
publica, ascensos o designaciones electivas de funcionarios o de cargos), bien en
cuanto al contenido concreto, dentro de los limites legales, de la decisin aplicable (por
ejemplo: fijacin del quantum de una subvencin, determinacin del contenido de la
norma reglamentaria, del plano urbanstico, etc.), bien de ambos elementos.
La decisin de esas dos formas de atribucin legal de las potestades
administrativas corresponde al par de conceptos potestad reglamentada-potestad
discrecional.
c-. En cuanto al contenido:
La Contralora General de la Repblica, ha sealado en sus dictmenes Ns. 43.085, de
1976, y 72.049, de 1977, de la Contralora General de la Repblica, que la potestad
puede ser de 4 tipos:
-La potestad imperativa o de mando, sea en sentido positivo o negativo;
-La potestad normativa o reglamentaria;
-La potestad ejecutiva y
-La potestad punitiva, tanto sancionadora que se ejerce sobre los particulares-,
como disciplinaria que afecta a los funcionarios pblicos-.
Explicitaron dichos dictmenes que por medio de la potestad imperativa o de
mando las autoridades administrativas dictan "resoluciones de carcter particular que
constituyen rdenes obligatorias para quienes van dirigidas".
En segundo lugar, ejerciendo la potestad reglamentaria, "resoluciones
obligatorias de carcter general y permanente", sea referidas al servicio, sea a los
particulares;

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En tercer trmino, a travs de la potestad ejecutiva, las autoridades

administrativas hacen "cumplir los reglamentos y resoluciones en la forma prevista por
la ley, incluso con el auxilio de la fuerza pblica si lo estiman oportuno";
Por ltimo, mediante la potestad sancionadora "pueden aplicar medidas
disciplinarias a los funcionarios de su dependencia... y sanciones a los particulares en
los casos que determine la ley".

La tcnica de la atribucin de potestad

El principio de la tasa o mensurabilidad de todas y de cualquier competencia

pblica (adelantaremos sobre el derecho de la organizacin la idea elemental de que la
competencia no es ms que la medida de la potestad que corresponde a cada
ente y, dentro de este a cada rgano); es, pues, un principio esencial del Estado de
Derecho contemporneo, que deriva de su condicin de Estado que reconoce los
derechos ajenos y no solo propios, de su carcter de complejo organizativo con una
necesaria distribucin de funciones y de competencias entre rganos diversos, de su
reconocimiento, ms o menos intenso o autentico, pero sin excepciones hoy, siempre
explcito, de un orden de derechos y libertades fundamentales del ciudadano.
No hay, pues, poderes administrativos ilimitados o globales; todos son, y no
pueden dejar de ser, especficos y concretos, tasados, con un mbito de ejercicio lcito.
Si se superan tales lmites, simplemente la potestad desaparece, es ineficaz el actuar
de la administracin.

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ESQUEMA DE LA POTESTAD Y SU ATRIBUCIN

PROFESOR SOTO KLOSS
El legislador efecta la atribucin de dichas potestades determinando:
1) la estructura de la potestad publica administrativa,
2) el mbito de su ejercicio.
Estructura de la potestad: (DETERMINA)
-quin: esto es, el titular del rgano a quien se le atribuye la potestad (art. 7 inc. 1*
CPR), que ser, generalmente, el superior jerrquico del ente (Jefe Superior del
Servicio), o bien un titular de un rgano inferior en la jerarqua del Servicio (lo que
originara la llamada "desconcentracin" / potestades desconcentradas). El legislador,
tanto en uno como en otro caso podr prever el mecanismo de la "delegacin",
facultando al rgano habilitado para delegar su ejercicio.
-cmo: esto es, el procedimiento legal para emitir el acto administrativo o celebrar el
contrato administrativo de que se trata (art. 7 inc. 1* CPR).
-cuando: esto es, el momento o la oportunidad en la cual debe actuar para satisfacer
una necesidad publica.
-por qu: esto es, el motivo de actuar, que no es otro que un hecho configurado como
necesidad publica que resolver, y que mueve a actuar al rgano habilitado al efecto con
la potestad publica.
-para que: fin o finalidad que persigue la potestad atribuida, fin especifico que debe
perseguir el acto concreto que se dicte o emita para satisfacer la necesidad publica
puesta bajo la rbita del rgano habilitado.
-qu: esto es, que decisin adopta; el legislador puede configurar o bien un deber de
actuar concreto o un margen de libertad o libre apreciacin incluso para no actuar
(actuar, o no actuar). En el caso que imponga un deber de actuar, el legislador puede
configurar la actuacin de modo preciso indicndole "la" decisin que ha de adoptar, o
bien puede conferir un margen de libre apreciacin para elegir la decisin mas
adecuada o idnea para satisfacer la necesidad publica que se trata (e incluso aqu
debe escoger dentro de posibilidades tasadas, determinadas previamente por el
legislador).

mbito de su ejercicio: (DETERMINANDO)

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-mbito de materias: esto es circulo de intereses, se trata de una atribucin sectorial

de potestades (cada Ministerio es un sector).
-mbito espacial: atribucin territorial donde podrn ser ejercidas esas potestades que
se confieren (nacional, regional, provincial y local).
-mbito temporal: atribucin en el tiempo (cronolgica) de potestades, sea indefinida o
a plazo (por un lapso preciso, por un ao, por ejemplo) o a condicin (hasta que
concluya tal o cual proceso o se produzca tal evento).
-mbito jerrquico: atribucin al titular del rgano superior del ente o servicio (Jefe
Superior del Servicio) o al titular de un rgano situado en un grado inferior de la
jerarqua del Servicio ("desconcentracin" ya citada).

SANCION A LA INOBSERVANCIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE

VULNERAN LA ATRIBUCIN DE POTESTADES
Sobre la base de lo dispuesto por el inciso 3 del artculo 7 de la Constitucin,
todo acto que se aparte de las exigencias prescritas por este artculo acarrea su
nulidad. En los trminos aceptados por la ley y la jurisprudencia nacionales, autoriza
entonces a su invalidacin o a su declaracin de nulidad.
-

Invalidacin, extincin por razn de ilegalidad dispuesta por la propia

autoridad administrativa. (Artculo 13 y 53 de la Ley 19.880, sobre
Procedimiento Administrativo).

La nulidad, extincin resuelta por un tribunal de justicia.

Si los rganos administrativos actan careciendo de una investidura regular y

previa, o fuera de su competencia (atribuciones, materia, grado, territorio), el acto
adolece de un vicio de ilegalidad que autoriza declarar su nulidad.
EXCEPCION.
Con todo, en el derecho comparado, e incluso la moderna Jurisprudencia de la
Contralora General de la Repblica, se ha reconocido la procedencia habilitatoria del
funcionario de hecho. Funcionario de hecho es la persona que ejerce pblicamente
autoridad, careciendo de ttulo constitucional o legal para realizar sus actos, en este
caso, son reconocidos vlidos, basado en el adagio de que el error comn hace
derecho.

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Por mala aplicacin de normas administrativas, tratndose de lugares apartados

o en perodos de fuerte convulsin social, como ocurri en las dos pos guerras
mundiales, por ejemplo, no es infrecuente, que se produzcan y ocasionen casos de esta
naturaleza, en que una persona acta como autoridad ante terceros, sin reunir los
requisitos que perfeccionan su calidad de tal.
La doctrina acepta estos desempeos basndose en dos principios. El de la
buena fe de quien acta de hecho de esta manera, que justifica su actuacin lcita, y el
de justa causa de error, frente a terceros, pues las personas que acuden ante esa
autoridad que presenta todas las apariencias de serlo, no pueden ser defraudadas en
la confianza pblica que han depositado en quien, para ellos, es autoridad.
Concurriendo ambos requisitos, la doctrina valida las actuaciones y la percepcin de
remuneraciones por parte del funcionario.
En la actualidad la Contralora Regional de la Repblica hace una aplicacin
parcial de esta teora, a propsito del artculo 16, inciso 2, del Estatuto Administrativo.
Esta disposicin autoriza retener las remuneraciones percibidas por una persona y
valida lo actuado por ella en calidad de empleado pblico, pese a no ser funcionario de
derecho, cuando una persona, por razones impostergables de buen servicio, es
designada por la autoridad competente con asuncin inmediata de funciones, y con
posterioridad, una vez enviada a tramitacin la resolucin de nombramiento, se
devuelve sin tramitar por el rgano de control.
De esta manera, considerando que el interesado no logr acreditar tal
exigencia -lo que, en todo caso, se advierte que aconteci por hechos que no le son
imputables-, el respectivo vnculo laboral no pudo perfeccionarse por falta de un
requisito exigido para tal efecto por la normativa legal, de modo que aquel pas a tener
la calidad de funcionario de hecho, en cuya virtud sus actuaciones son vlidas y tiene
derecho a percibir las remuneraciones asignadas a dicho empleo, por el perodo
efectivamente trabajado (Ver dictmenes Ns. 39.394, de 2011, 15.127, de 2003, y
16.963, de 2007)
Esa objecin de legalidad impide por supuesto a la persona designada continuar
ejerciendo el empleo que haba asumido con anterioridad y la ley dispone su dejacin a
contar del 1 del mes siguiente a la fecha de notificacin de la devolucin de su acto de
designacin por parte de la Contralora General de la Repblica
En estos supuestos, dice el artculo 16 del Estatuto Administrativo, las
actuaciones del interesado sern vlidas y darn derecho a percibir la remuneracin
que corresponda. Los dictmenes de la Contralora General consideran este caso
como representativo del funcionario de hecho en nuestra legislacin.

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