LA PUGNA ENTRE UNA DESCENTRALIZACIN

APROPIADA Y UN PODER DUAL INCREMENTAL

BUROCRATIZANTE

Esteban Valenzuela Van Treek

La propuesta de eleccin de intendentes por parte de la Presidenta en su
campaa haba generado altas expectativas porque acercaba ms a Chile a
pases unitarios fuertemente descentralizados, como Espaa y Colombia. Sin
embargo, sus equipos poltico tcnicos fueron morigerando estas propuestas al
hablar slo de eleccin de ejecutivo regional y omitir toda referencia a la ley de
rentas regionales.
Chile entr en el ao 2010 en un perodo de protestas por educacin pblica y
conflictos socio-territoriales que empujaron el llamado nuevo ciclo de reformas
e hizo retornar al poder a Michelle Bachelet el ao 2014. Con una nueva
coalicin de centro-izquierda llamada Nueva Mayora (incorpor a comunistas
y otros grupos de izquierda ajenos a la antigua Concertacin) adopt un
discurso transformador, incluyendo la eleccin de los intendentes regionales y
el traspaso de poderes a regiones y municipios, rompiendo discursivamente el
tradicional centralismo de la elite chilena. Para cumplir su programa y consensuar
las propuestas, Bachelet nomin por seis meses en el ao 2014 una Comisin
Presidencial para la Descentralizacin y el Desarrollo Regional, la que propuso
tres medidas esenciales: eleccin de intendentes, traspaso de competencias y ley
de rentas regionales. Adems, dicha Comisin realiz quince cabildos masivos en
todas las regiones, donde se corrobor el resentimiento por los pocos recursos
(sobre todo en el norte minero), la falta de programas en transporte y medio
ambiente (Coquimbo, Valparaso, centro-sur) y la dbil autonoma para resolver
conflictos sociales y polticos (Araucana), como para la generacin de mega
proyectos y desarrollo productivo (OHiggins y Bo-Bo, entre otras).
Al recibir el 7 de octubre el Informe de dicha Comisin, la Presidenta anunci
la reforma de eleccin de intendentes, el proceso de traspaso de competencias
(ambos ingresados a trmite en el Senado de la Repblica en enero del 2015)
y para el segundo semestre del 2015 la ley de financiamiento de los gobiernos
regionales y responsabilidad fiscal de los mismos.
Como indica la escolstica sobre descentralizacin, el ABC en estas materias

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TERRITORIOS EN DILOGO
consiste en combinar lo poltico (eleccin de
autoridades con poderes), lo administrativo
(traspaso de competencias claras) y econmicas
(tributos propios y/o asegurados por ley). Desde
dicho esquema de comparacin, se observan
las diferencias de los proyectos y modelo
consensuado por los partidos de la Nueva
Mayora con la propuesta articulada por la
Comisin Presidencial ya que esta propona en lo
poltico no slo elegir el Intendente sino fortalecer
las potestades constitucionales del gobierno
regional autnomo, incluyendo un modelo de
mediacin en caso de disputa por competencias.
Lo que llamaron reforma constitucional para la
descentralizacin como primera medida esencial.
Tambin se consideraba avanzar en lo municipal,
ante lo cual el Gobierno lo diferenci en su anuncio
como un programa de nueva agenda municipal.
Finalmente, la Comisin propuso como esencial el
tema de la participacin, lo cual tambin qued
postergado para otras agendas.
No obstante, el gobierno ha sido coherente
respecto de los tres factores claves al concentrar
en tres proyectos su agenda de descentralizacin
(eje poltico, administrativo y fiscal) para iniciarse
el segundo semestre del 2015. Lo cual pone en
marcha un proceso poltico-legislativo que puede
iniciar una fase descentralizadora, a pesar de la
desmunicipalizacin de la educacin y a contra
corriente de los procesos de re-centralizacin que
vive el Continente en cuanto a la concentracin
de la riqueza, la produccin y los ingresos, como
tambin en la asignacin y ejecucin sectorial de
recursos, centralizada por parte del Estado.
La descentralizacin fiscal, sin embargo, no
arranca en el segundo ao de Gobierno ya
que se posterga para el anuncio de la ley de
financiamiento de los gobiernos regionales
(sin fecha clara de operacionalizacin) y con
una versin acotada de la idea de Fondo de
Convergencia Regional (que se encontraba en
el programa de Bachelet) por la va de agrupar
recursos especialmente para las zonas extremas.

en la Comuna de Pars aplastada por el neoabsolutismo. En Chile, Recabarren supo ser

sntesis de ambas posiciones y abogar por el
socialismo desde abajo y desde arriba. Sin
embargo, la influencia francesa en las elites
pervive en la sobrevaloracin de los aciertos del
centralismo.
Chile adopta claramente un modelo que hace
cohabitar entes sub-nacionales con poder
acotado, junto a una fuerte presencia de agencias
regionales que deben coordinar sus planes en un
fuerte entramado. Por razones histricas, las lites
del pas tanto de derecha como de izquierda han
avalado el modelo institucional de un gobierno
central fuerte con oficinas desconcentradas en
los territorios, municipios con moderado poder y
delegacin regional con baja autonoma poltica,
econmica y administrativa (Valenzuela 1999). En
el programa de los partidos por el NO y luego
Concertacin, el cambio de rgimen poltico
(de lo presidencial a lo semi parlamentario y
del centralismo a la descentralizacin), no tuvo
espacio programtico y se tendi a administrar
el modelo centralista presidencialista con,
no obstante, sucesivas reformas que fueron
empoderando y democratizando el nivel subnacional.
La Concertacin de Partidos por la Democracia
realiz en el gobierno de Patricio Aylwin (1990-94)
el proceso de democratizacin de los municipios
(incluyendo aquellos que en la democracia pre
73 eran designados, como Santiago, Valparaso,
Via del Mar y Concepcin, entre otros) y la

Replicando el modelo dual afrancesado

Siempre en las izquierdas ha existido una tensin

entre jacobinos (iluministas, controladores y
centralistas) versus comunalistas (comunitarios,
participacionistas,
descentralizadores,
reivindicadores del poder popular desde lo
local). Estas expresiones provienen de la Francia
revolucionaria, napolenica y luego socialista

Esteban Valenzuela Van Treek

Ex Presidente de la Comisin Asesora
Presidencial para la Descentralizacin y
Desarrollo Regional.

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creacin de consejos regionales (en vez de

entes corporativos gremiales heredados del
rgimen militar) electos de manera indirecta
a nivel provincial por asambleas de concejales
municipales. A dichos gobiernos regionales se les
dot tambin de facultades reglamentarias y de
competencias generales en desarrollo.
Luego en el gobierno de Frei Ruiz-Tagle no
se cumpli la promesa de elegir de manera
directa a los consejeros regionales, pero si se
avanz en transferir a los gobiernos regionales
y al CORE mayor poder de negociacin con los
ministerios centrales por la va de ampliar el uso
de inversiones pactadas por la va de inversin
sectorial a asignacin regional (ISAR) y convenios
de programacin de carcter multianual.
El Gobierno de Ricardo Lagos (2000-2006), al
fragor del empate electoral con el candidato de
la derecha, se abri a una postura de mayor
reformismo e hizo suya la mayora de las
propuestas de un programa de 20 expertos en
descentralizacin agrupados por la Fundacin
Friedrich Ebert, vinculada a la socialdemocracia
alemana (Martelli y Valenzuela, 1999). En dicha
propuesta, ya se tena en consideracin el
modelo francs como referente para lograr
avanzar en descentralizacin, al proponerse la
eleccin de un Presidente regional que liderara
el CORE, cohabitando con el Intendente electo.
A lo anterior se sumaba la eleccin de COREs,
reas metropolitanas, traspaso de servicios y ley
de financiamiento. No hubo avances en dicho
gobierno.
La Presidenta Bachelet en su primer gobierno
(2006-2010) logr fortalecer las capacidades de
los gobiernos regionales y potestades (entre ellas,
pedir traspaso de competencias), crear las dos
nuevas regiones de Los Ros y Arica-Parinacota
y aprobar la reforma constitucional para la
eleccin directa de los consejeros regionales, que
implement el Gobierno de Sebastin Piera
(2010-2014).
El Gobierno de Piera, en tanto, prepar un
proyecto miscelneo de fortalecimiento de los
gobiernos regionales que incorporaba frmulas
para el traspaso de competencias, pero sin
plazos perentorios ni servicios explcitos. Dicho
proyecto fue valorado por el segundo gobierno

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de Bachelet y sobre el mismo construy las

indicaciones para el traspaso de competencias
y otras medidas como el modo de nombrar las
regiones. El seguimiento del metarelato permite
observar la voluntad de incrementalidad histrica
de un proceso gradual a la chilena.
Ya en su segundo periodo, la Presidenta Bachelet
gener altas expectativas con su agenda
descentralizadora que incluy la Comisin
Presidencial del ao 2014, la que propuso la
eleccin de intendentes, traspaso de competencias
relevantes, ley de rentas regionales, apoyo a las
capacidades regionales en capital humano y
modelos de participacin relevantes incluyendo
la revocatoria de cargos .
El proyecto enviado al Congreso en diciembre
del ao 2014 propuso que el Intendente sea
electo y sea quien presida el Consejo Regional
(como lo propuso la Comisin Presidencial),
pero no acept definir Chile como un Estado
descentralizado ni acotar la delegacin central
a los gobernadores provinciales, generando la
fuerte figura del gobernador regional. Mientras
la comisin propona un delegado nacional
en todas las provincias (con la idea de que
coordinara servicios nacionales el delegado de
la gobernacin provincial cabecera de la capital
regional), el Ejecutivo decidi como frmula de
compromiso al interior de la Nueva Mayora crear
una figura fuerte: el gobernador regional. Varias
autoridades advirtieron excesos federalistas en
el contexto del Comit Poltico, especialmente
los presidentes del PS y de la DC, poniendo en
duda la fecha de eleccin de intendentes para
el 2017: La semana pasada, los presidentes del
PS y la DC, Osvaldo Andrade e Ignacio Walker,
plantearon en privado las dificultades de hacer
las elecciones ese ao, debido a que an no
est bien definido el mecanismo y tampoco hay
certeza de que alcancen los trmites legislativos.
Ambos propusieron como fecha ms realista el
2020 o 2021. En esa oportunidad, la postura de
los parlamentarios fue resistida por el PC, MAS
y el PPD.1
La propuesta de eleccin de intendentes por parte
de la Presidenta en su campaa haba generado
altas expectativas porque acercaba ms a Chile
a pases unitarios fuertemente descentralizados,
como Espaa y Colombia. Sin embargo, sus

TERRITORIOS EN DILOGO
equipos poltico tcnicos fueron morigerando
estas propuestas al hablar slo de eleccin de
ejecutivo regional y omitir toda referencia a la
ley de rentas regionales. En estricto rigor, el
Gobierno ha puesto el caso chileno en una mayor
continuidad con el modelo francs iniciado por
Francois Miterrand en el ms centralista de los
pases de la OCDE, Francia, quien en los aos 80
consigui aprobar la reforma para elegir a los
Presidentes regionales, pero con la permanencia

de un fuerte prefecto en los territorios poblados.

Para concluir presento un cuadro que grafica la
pugna entre el proyecto legal del gobierno, la
propuesta de la Comisin y posibles salidas para
avanzar en estas reformas sin desnaturalizarlas.
1

La Segunda, 30 de Diciembre de 2014.

PUNTOS CONTROVERTIBLES DE PROYECTOS DE ELECCIN DE INTENDENTES Y

TR ASPASO DE COMPETENCIAS, CONTR ASTE CON COMISIN PRESIDENCIAL Y
FRMULA DE MEJOR A

Aspectos
controvertidos

Proyecto legal
Gobierno

2016 con
Municipales

Gobernador
regional y
provinciales

Delegados
provinciales

Gobernadores
provinciales con roles
de coordinacin el de la
capital regional

Potestades de
Intendente en lo
regional incluye
presidir el CORE

Definicin de Estado
regionalizado,
Acompaado de
poderes constituyentes
como GORE, frmulas
de resolucin de
controversia y
autonoma

Precisar sus niveles de

autonoma

En base a Comit de
ministros y solicitud de
CORE con estudios y
una dcada de pilotaje

Paquete bsico de
18 servicios a todos
los gobiernos. Con
mediacin del Senado
en caso de discordia
por competencias

Cuando un ministerio rechaza

frmula: acortar pilotaje de
primer paquete de servicios.
Permitir que GOREs hagan
estudios y propongan
traspasos desde el 2015

Eleccin sin fecha

definida, aunque
sugiere 2017 con
nacionales

Representante
del ejecutivo en
regiones

Traspaso de
competencias

Posible mejoras
Presentar en primer
semestre del 2015
propuesta de frmula de
eleccin, colocar urgencia
y asegurar debate de lo
regional en TV

Fecha de primera
eleccin

Potestades de
autoridades
regionales electas

Propuesta
Comisin

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Traspaso de
servicios

Creacin de
instituciones
regionales

Crea la divisiones de
fomento/industria,
infraestructura/
transporte y desarrollo
social

Comisin agregaba
educacin/cultura
y un nuevo sistema
regional para ciencia y
tecnologa

Dar rol regional en nuevo

sistema de administracin de
educacin pblica. Intendente
nombre autoridades en cultura
y se establece un sistema
mixto nacional/regional en
CONICYT

reas
Metropolitanas

Crea reas
metropolitana a
cargo del GORE con
un Jefe y tres cargos
profesionales, y un
Comit asesor de
alcaldes

El intendente con
consejo de alcaldes
debe aprobar planes
claves, administrador
metropolitano y
traspaso de SECTRAs
y servicios/empresas de
transporte

Poner fechas para las tres

primeras: entregar el 2016
a Santiago, Concepcin
y Valparaso poderes en
transporte y vialidad.
Elevar a consejo el espacio de
poder de los alcaldes

Ordenamiento
Territorial va decreto
que combina poder
sectorial (ministerios)
con opinin del GORE
(tras aprobacin es
obligatorio)

GOREs con poder en

el ordenamiento global
con instauracin de
plebiscitos en temas
controversiales

Acotar los mbitos en que

los ministerios cumplen roles
de supervisin de normas
nacionales y entregar
potestades en carreteras
energticas

Servicio en Ciencia/
innovacin
regionalizado
dependiente de GORE
con pluralidad en
consejo

Reforma a CONICYT

Rol autnomo de la
regin en estos mbito
y aprobacin proyecto
a proyecto en CORE

Reponer aprobacin proyecto

a proyecto cuando superen las
10 mil UFs.
Hacer obligatorio que
CORE aprueba plan anual
de Vialidad, Cuencas, vas
estructurantes, transporte

Ordenamiento
Territorial

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Parcial o nuevos
servicios con foco
en SERVIU, FOSIS,
SERNATUR y
parcialmente sistema
CORFO (Sercotec)

Dotar al Intendente del poder

Servicios completos o
de nombrar al director regional
unidades relevantes
y asegurar presupuesto en
(Vialidad) sin
base al ao anterior
desmembramientos
Crear figura de servicios
parciales.
nacionales regionalizados.
Mejora y homogenizacin
Considerar INDAP y Vialidad
planta regional
(MOP)

Ciencia e
innovacin

Crea Comit Regional

consultivo pblico/privado
en Innovacin

Facultades del
Consejo Regional
(CORE)

Poder del CORE: explcita

aprobacin de planes,
programas, auditorias
y conocimiento de
Programas Pblicos
de Inversiones en la
regin (PROPIR), hace
obligatorios convenios de
programacin

TERRITORIOS EN DILOGO

Denominacin de
Regiones

Eliminacin de nmero
para identificar
regiones

La Araucana debata su
nombre en estatuto de
autonoma

Permitir plazo en el 2015 para

consultas y luego los GOREs
(por dos tercios) puedan
hacer enmiendas, simplificar o
cambiar sus nombres

Fuente: Elaboracin propia de Esteban Valenzuela en base a los proyectos de ley ingresados por el
gobierno en enero del ao 2015 al Senado (reforma constitucional ejecutivo regional) y la Cmara
de Diputados (enmiendas sustitutivas a proyecto de fortalecimiento de la regionalizacin). Anlisis
del Informe de la Comisin Presidencial para la Descentralizacin (octubre 2014).

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