UNIVERSIDADE DE BRASLIA

INSTITUTO DE CINCIAS SOCIAIS

DEPARTAMENTO DE SOCIOLOGIA

WEDERSON SANTOS

OS ESQUECIDOS:
FAMILISMO E ASSISTNCIA PBLICA NA
INIMPUTABILIDADE POR DOENA E DEFICINCIA
MENTAL NO BRASIL

BRASLIA-DF
2014

WEDERSON SANTOS

OS ESQUECIDOS:
FAMILISMO E ASSISTNCIA PBLICA NA
INIMPUTABILIDADE POR DOENA E DEFICINCIA
MENTAL NO BRASIL

Tese de Doutorado apresentada Universidade de

Braslia como um dos pr-requisitos para
obteno do ttulo de doutor em Sociologia.
Orientadora: Maria Stela Grossi Porto

BRASLIA-DF
2014
ii

WEDERSON SANTOS

OS ESQUECIDOS: FAMILISMO E ASSISTNCIA PBLICA NA

INIMPUTABILIDADE POR DOENA E DEFICINCIA MENTAL NO
BRASIL

Tese de Doutorado apresentada como exigncia

parcial para a obteno do ttulo de doutor em
Sociologia comisso julgadora da Universidade
de Braslia.
Aprovada em 21 de janeiro de 2015.

BANCA EXAMINADORA

___________________________________________________________________________
Vicente de Paula Faleiros
Universidade Catlica de Braslia

___________________________________________________________________________
Debora Diniz
Universidade de Braslia

___________________________________________________________________________
Eurico A. G. Cursino dos Santos
Universidade de Braslia

___________________________________________________________________________
Cristina Zackseski
Universidade de Braslia
iii

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)

Bibliotecrio Responsvel: Illy Guimares B. Batista (CRB/DF 2498)

Santos, Wederson.
Os esquecidos: familismo e assistncia pblica na inimputabilidade por doena e deficincia mental no Brasil /
Wederson Santos. 2014.
280 f. : il.

Orientadora: Maria Stela Grossi Porto

Tese (doutorado) Universidade de Braslia, Departamento de Sociologia, 2014.
1. Sade mental - Brasil. 2. Assistncia social - Brasil. 3. Manicmios judicirios Brasil. 4. Medidas de
segurana Brasil. 5. Familismo Brasil. 6. Polticas sociais - Brasil. I. Ttulo.

CDU 616.89:364(81)

iv

Dedico s famlias dos esquecidos.

v

AGRADECIMENTOS

Agradeo, inicialmente, a toda equipe de pesquisadores da Anis: Instituto de Biotica,

Direitos Humanos e Gnero que realizou no ano de 2011 o estudo censitrio nos hospitais de
custdia e tratamento psiquitrico do pas. Agradeo a Fabiana Paranhos, Joo Neves, Mayara
Arajo, Sandra Costa, Lina Vilela, Miryam Mastrella, Jlia de Albuquerque, Helena
Lancelloti, Brbara Silva, Luciana Stoimenoff, Cssia Castro, Leonardo Lage, Janana
Penalva, alm de Marcelo Medeiros, que compuseram a equipe da qual fiz parte e tornou
possvel realizar a fotografia indita desta populao. Em especial, agradeo professora
Debora Diniz pela dedicada contribuio ao meu processo de formao enquanto pesquisador
na rea de direitos humanos que, com o seu olhar dedicado e treinado para descortinar as
desigualdades do mundo, fez-me acreditar na pesquisa cientfica como um importante
instrumento de luta para superao das injustias. Agradeo tambm pela confiana de Debora
quando me convidou para ser o supervisor do estudo censitrio. Agradeo ao Juiz Bruno
Ribeiro, juiz da Vara de Execues Penais do Tribunal de Justia do Distrito Federal e
Territrios (VEP-TJDFT) e Raquel Manzini, chefe da Seo Psicossocial da VEP-TJDFT,
pela autorizao para realizao do estudo de caso das medidas de segurana em fase de
desinternao no Distrito Federal em 2013. Por meio do agradecimento Raquel, agradeo a
todos os profissionais da VEP que contriburam com a realizao do estudo de caso. Agradeo
a assistente social Juliana Lima, da Secretaria de Sade do Distrito Federal, pela enorme
gentileza em facilitar o acesso aos dados relativos ao Programa de Volta para Casa no DF.
Agradeo aos queridos amigos Paulo Henrique Pereira, Gislene Vieira, Jamila Zgiet e Lvia
Barbosa que, em meio s conversas sobre a vida e sobre nossos sonhos, sempre discutamos o
processo de elaborao dessa tese. Agradeo aos meus queridos alunos do curso de Servio
Social das Faculdades Projeo de Braslia e FACISA de Una-MG, pelas constantes reflexes
acerca das polticas sociais que me inspiravam. Agradeo aos colegas assistentes sociais do
Instituto Nacional do Seguro Social INSS, em especial s minhas colegas da Diviso do
Servio Social do INSS que, pelos nossos dilogos cotidianos sobre seguridade social,
faziam-me ampliar o olhar sobre a temtica dessa tese. Agradeo a minha orientadora Maria
Stela Grossi Porto que, de forma paciente e dedicada, fazia-me refletir cada momento sobre
meu objeto de anlise, coleta de dados, escrita e elaborao dos resultados que sustentam esse
estudo. Por fim, agradeo aos professores Eurico dos Santos, Cristina Zackseski, Debora
Diniz e Vicente Faleiros que participam da banca de defesa da tese.
vi

Gostaria que pudssemos trancar para sempre a pobreza, ao invs desses homens.
Luis Buuel [1950]
vii

RESUMO

Esta tese um estudo com mtodos quantitativos e qualitativos de coleta e anlise de dados
sobre o processo de desinternao dos indivduos em medidas de segurana que j cumpriram
os critrios psiquitricos e penais para o retorno liberdade. Medida de segurana um
dispositivo criado no Cdigo Penal de 1940 para garantir tratamento psiquitrico obrigatrio
aos indivduos com doena ou deficincia mental que tenham sido diagnosticados, no
momento do crime, como incapazes de entender a ilicitude do ato ou de determinar-se de
acordo com essa incapacidade. As medidas de segurana podem ser de tratamento
ambulatorial ou de internao; sendo estas ltimas executadas em restrio de liberdade e
ambas acompanhadas pelos Estabelecimentos de Custdia e Tratamento Psiquitrico
(ECTPs). Em 2011, havia 26 ECTPs no Brasil. De acordo com a publicao A custdia e o
tratamento psiquitrico no Brasil Censo 201, havia 2.956 indivduos em medidas de
segurana no pas em 2011 nos 26 ECTP. Desses, ao menos 25% (741) no deveriam estar
internados por j estarem com a periculosidade cessada, por terem sentena de desinternao,
medida de segurana extinta ou internao sem processo judicial. Esses 25% dos indivduos
em medidas de segurana que j cumpriram os critrios para a desinternao, mas continuam
em restrio de liberdade indevida, so denominados nesta tese de os esquecidos dos
manicmios judicirios brasileiros. Foi feita uma anlise das polticas de sade mental e de
assistncia social para avaliar como elas se inter-relacionam com a poltica de segurana
pblica no momento da desinternao dos indivduos em medidas de segurana. A hiptese
que guiou a anlise emprica nessa tese foi a de que as polticas de assistncia social e de
sade mental so estruturadas tendo a responsabilidade de proviso de bem-estar dos
indivduos compartilhada entre o Estado e as famlias. Como os indivduos em medidas de
segurana, principalmente na fase da desinternao, tm relaes complexas com suas
famlias e muitos deles sem relaes com os membros familiares, o fato de as polticas
prescindirem do compartilhamento de responsabilidade com as famlias na proviso de bemestar dos indivduos pode impedir a proteo social deles na fase de desinternao, causando a
restrio de liberdade indevida. Foi investigado se h presena do familismo nas polticas de
sade mental e de assistncia. Familismo uma caracterstica das polticas sociais em que a
famlia vista como um agente que oferta bens e servios para o bem-estar dos indivduos,
assumindo grande parte das funes das polticas pblicas que deveriam ser de
responsabilidade do Estado. Foi delineado que, no caso das polticas de sade mental e de
assistncia social no Brasil, o familismo manifesta-se de trs modos diferentes: o familismo
por compartilhamento de responsabilidades, o familismo por transferncia do Estado s
famlias e o familismo por omisso do Estado. No caso das medidas de segurana em fase de
desinternao, esses trs tipos de familismo esto presentes nas polticas de assistncia social
e de sade mental, sendo capazes de explicar o surgimento dos esquecidos no interior dos
manicmios judicirios brasileiros.

PALAVRAS-CHAVES: medidas de segurana; sade mental; crimes; manicmios

judicirios; assistncia social; familismo; polticas sociais.

viii

RESUMEN

Esta tesis es un estudio, con mtodos cuantitativos y cualitativos de recoleccin y anlisis de

datos, sobre el proceso de desinternacin de individuos con medidas de seguridad que ya
cumplieron los criterios psiquitricos y penales para recuperar la libertad. Medida de
seguridad es un dispositivo creado por el Cdigo Penal brasileo de 1940 destinado a
garantizar el tratamiento psiquitrico obligatorio a individuos que padecen una enfermedad o
discapacidad mental y que hubieran sido diagnosticados al momento de crimen como
incapaces para comprender la magnitud de sus actos ilcitos o para auto determinarse en
funcin de dicha incapacidad. Las medidas de seguridad pueden ser de tratamiento
ambulatorio y de internacin; siendo ests ltimas ejecutadas con restriccin de libertad y
ambas acompaadas por los Establecimientos de Custodia y Tratamiento Psiquitrico
(FCTRs). En 2011, habia 26 ECTPs en Brasil. De acuerdo con la publicacin A custdia e o
tratamento psiquitrico no Brasil Censo 2011, haba 2.956 individuos con medidas de
seguridad en el pas en 2011 en los 26 ECTP existentes. De todos ellos, al menos 25% (741)
no deberan estar internados dado que su peligrosidad ya ces sea porque sobre ellos recay
sentencia de desinternacin, porque la medida seguridad se extingui o porque se orden la
internacin sin proceso judicial previo. Dicho 25% de individuos con medidas de seguridad
que ya cumplieron los criterios de desinternacin pero que continan con su libertad
restringida en forma indebida, son denominados en esta tesis como los olvidados de los
manicomios judiciales brasileos. Fue realizado un anlisis de polticas de salud mental y de
asistencia social para evaluar como las mismas se relacionan con la poltica de seguridad
pblica llevada a cabo al momento de la desinternacin de los individuos con medidas de
seguridad. La hiptesis que gui el anlisis emprico de esta tesis fue la siguiente: las polticas
de asistencia social y de salud mental son estructuradas teniendo la rea de que as polticas de
asistencia social e de salud mental son estructuradas para ser responsables de la proveer
bienestar a los individuos compartida entre Estado y las familias. Como los individuos con
medidas de seguridad, principalmente en la fase de desinternacin, tienen relaciones
complejas con sus famlias y muchos de ellos non si relaciones con los miembros familiares,
el hecho de que las polticas prescindan de compartir la responsabilidad con las familias, en la
provisin de bien estar de los individuos, puede impedir la proteccin social de estos en la
fase de desinternacin, causando la restriccin de libertad en forma indebida. Fue investigado
se hay presencia del familismo em las polticas de salud mental y de asistencia. Familismo es
uma caracterstica de las polticas sociales en que la famlia es vista como un agente que
oferta bienes y servicios para el bienestar de los individuos, asumiendo gran parte de las
funciones de las polticas pblicas que deberan ser de responsabilidad del Estado. Fue
deliniado que, en el caso de las polticas de salud mental y de asistencia social en Brasil, el
familismo se manifesta de tres modos diferentes: el familismo por compartir de
responsabilidade entre Estado y llas familias, el familismo por transferencia del Estado a las
familias y el familismo por omisin del Estado. En el caso de las medidas de seguridad en
fase de desinternacin, estos tres tipos de familismo estn presentes en las politicas de
asistencia social y el de la salud mentale y son capaces de explicar el surgimiento de los
olvidados en el interior de los manicomios judiciales brasileos.

PALABRAS-CLAVES: medidas de seguridad; salud mental; crimenes; manicomios

judiciales; asistencia social; familismo; polticas sociales.
ix

ABSTRACT

This thesis is a study of both quantitative and qualitative methods of data collection and
analysis on the suspension of internment process of individuals in security measures that have
already met the psychiatric and criminal criteria for returning to freedom. Security measure is
a device created in the 1940 Brazilian Penal Code to ensure compulsory psychiatric treatment
to individuals with mental illness or disability who have been diagnosed, at the time of the
crime, as unable to understand the wrongfulness of the act or determined in accordance with
this disability. Security measures can be outpatient treatment and/or hospitalization; the latter
being performed on restriction of freedom, both being accompanied and executed by the
Custody and Psychiatric Treatment Institutions (ECTPs). According to the 2012 publication
The custody and psychiatric treatment in Brazil - Census 2011, there were 2,956 individuals
under security measures in the country in 2011 within the 26 existing ECTPs. At least 25% of
those (741) should not be admitted because they are already danger-free, or have a suspension
of internment sentence, extinct security measure or detention without judicial process. These
25% of individuals in security measures that have already met the criteria for suspension but
are still in undue freedom restriction, are called in this thesis the forgotten of Brazilian
forensic psychiatric hospitals. An analysis of mental health policies and social assistance was
done to assess how they interrelate with the public security policy at the time of suspension of
internment of individuals in safety measures. The hypothesis that guided the empirical
analysis in this thesis was that both welfare and mental health policies are structured
according to welfare provision of shared responsibility of individuals between the State and
families. As individuals in security measures, especially at the stage of suspension of
internment, have complex relationships with their families and many of them have no
relationships with family members whatsoever, sharing responsibility policies might prevent
their social protection in the suspension of internment phase, causing undue freedom
restriction. We investigated whether there was presence of familism in mental health and
assistance policies. Familism is a feature of social policies in which the family is seen as an
agent that offers goods and services for the well-being of individuals, assuming most of the
functions of public policies that should be of State responsibility. It was outlined that, in the
case of mental health policies and social welfare in Brazil, familism manifests itself in three
different ways: sharing familism, transfer familism and default familism. In the case of
security measures in suspension of internment, these three types of familism are present and
are able to explain the emergence of the forgotten of Brazilian forensic psychiatric hospitals.
KEYWORDS: security measures; mental health; crimes; forensic psychiatric hospitals;
social assistance; familism; social policies.

RSUM

Cette tude collecte et analyse des donns sur la suspension du processus d'internement, avec
mesure de scurit, (medida de segurana) de personnes qui ont dj satisfait aux critres
psychiatriques et pnaux pour un retour la libert. Cet outil permettra de collecter et
d'analyser les donns du processus de dsinstitutionnalisation des personnes qui ont t mises
en mesure de scurit. Mesure de scurit est un dispositif cr par le Code pnal de 1940
pour assurer un traitement psychiatrique obligatoire des personnes atteintes de maladie
mentale ou de handicap et qui ont t diagnostiqus comme incapables de comprendre
l'illicit de leur acte ou dtermins par ce handicap au moment du crime. Les mesures de
scurit peuvent tre un traitement ambulatoire ou hospitalier ; ce dernier est effectu avec ou
sans restriction de libert par les institutions de dpt et de traitement psychiatrique (Les
ECPTs). En 2011, il y avait 26 ECTPs au Brsil. Selon la publication La garde et le
traitement psychiatrique au Brsil Recensement de 2011 2012 , il y avait 2956 personnes
sous le rgime mesures de scurit dans les 26 ECPTs du pays en 2011. Parmi ceux-ci, au
moins 25% (741) ne sont plus obligs dtre retenus. Ce sont les cas o ont cess la
dangerosit, la peine d'internement, la mesure de scurit et la dtention sans procdure
judiciaire. Ces personnes sont encore dans les mesures de scurit mais ont dj atteint les
critres de suspension. Par contre, elles sont toujours dtenues. Ces personnes sont appels
dans cette thse de les oublis des hpitaux psychiatriques mdico-lgaux Brsiliens. Une
analyse des politiques de sant mentale et dassistance sociale afin d'valuer la faon dont ils
interagissent avec la politique de la scurit publique au moment de la suspension de
l'internement des personnes dans des mesures de scurit a t faite. L'hypothse qui a guid
l'analyse empirique dans cette thse, c'est que la responsabilit des politiques sociales de la
sant mentale est partage, conformment la disposition du bien tre, entre responsabilit de
ltat et des familles. Les personnes dtenues par mesure de scurit, surtout les individus en
suspension dinternement, ont des relations complexes avec leur famille et beaucoup d'entre
eux ont rompu es relations familiales. L'absence du partage avec les familles de la
responsabilit des politiques pour ces individus en suspension de la phase d'internement, au
niveau de la protection sociale, peut empcher leur protection sociale. Nous avons tudi s'il y
avait prsence de familialisme dans les politiques de sant et d'assistance. Familialisme est
une caractristique des politiques sociales dans lesquelles la famille est considre comme un
agent qui offre des biens et services pour le bien-tre des individus, en supposant que la
plupart des fonctions des politiques publiques devraient tre de la responsabilit de ltat. Il a
t soulign que dans les cas des politiques de sant mentale et de bien-tre social au Brsil,
cela ne fait que trois formes : ou bien 1) familalisme, 2) familalisme par transfert, 3)
familalisme par omission. Dans le cas des mesures de scurit en suspension d'internement,
ces trois types de familialisme sont prsents et sont en mesure d'expliquer l'mergence des
oublis l'intrieur des hpitaux psychiatriques mdicaux lgaux brsiliens.
MOTS-CL: mesure de securit; sant mentale; crimes ; institutions judiciaires ; assistance
social (publique) ; familisme ; politiques sociales.

xi

LISTA DE SIGLAS

ADI......................................................................... Ao Direta de Inconstitucionalidade

ATP................................................................................... Ala de Tratamento Psiquitrico
BIRD............................................................. Banco Interamericano de Desenvolvimento
BPC.......................................... Benefcio de Prestao Continuada da Assistncia Social
CAPs......................................................................... Caixas de Aposentadorias e Penses
CAPS................................................................................ Centro de Ateno Psicossocial
CNPCP........................................Conselho Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria
CRAS............................................................ Centro de Referncia em Assistncia Social
CREAS................................Centros de Referncia Especializados em Assistncia Social
ECA........................................................................ Estatuto da Criana e do Adolescente
ECTP.......................................... Estabelecimento de Custdia e Tratamento Psiquitrico
EMAD.................................................Equipes Multiprofissionais de Ateno Domiciliar
FMI................................................................................... Fundo Monetrio Internacional
FUNABEM..........................................................................Fundao Nacional do Menor
IAPs...................................................................... Institutos de Aposentadorias e Penses
HCTP.......................................................Hospital de Custdia e Tratamento Psiquitrico
IBGE........................................................... Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IDH.......................................................................... ndice de Desenvolvimento Humano
INSS.......................................................................... Instituto Nacional do Seguro Social
IPEA................................................................ Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
LBA................................................................................. Legio Brasileira de Assistncia
LOAS.......................................................................... Lei Orgnica da Assistncia Social
LOS................................................................................................ Lei Orgnica da Sade
MDS....................................... Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
NAF............................................................................... Ncleo de Atendimento Familiar
PAIF..................................................................... Servios de Ateno Integral Famlia
PAILI..................................................... Programa de Ateno Integral ao Louco Infrator
PAI-PJ.............................................Programa de Ateno Integral ao Paciente Judicirio
PBF.............................................................................................. Programa Bolsa-Famlia
PETI.......................................................... Programa de Erradicao do Trabalho Infantil
PNAS................................................................... Poltica Nacional de Assistncia Social
xii

PNAD....................................................... Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios

PND I........................................................................Plano Nacional de Desenvolvimento I
PRONATEC.......................Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego
RMV............................................................................................. Renda Mensal Vitalcia
SAD................................................................................... Servio de Ateno Domiciliar
SRT............................................................................ Servios Residenciais Teraputicos
SNAS.................................................................Secretaria Nacional de Assistncia Social
SUDS........................................................Sistema Unificado e Descentralizado de Sade
SUAS........................................................................ Sistema nico de Assistncia Social
SUS.............................................................................................. Sistema nico de Sade
STF........................................................................................... Supremo Tribunal Federal
TJDFT...............................................Tribunal de Justia do Distrito Federal e Territrios
VEP........................................................................................... Vara de Execues Penais

xiii

LISTA DE TABELAS

TABELA 1..............................................................................................................................207
TABELA 2..............................................................................................................................208
TABELA 3..............................................................................................................................210
TABELA 4..............................................................................................................................211
TABELA 5..............................................................................................................................212
TABELA 6..............................................................................................................................213
TABELA 7..............................................................................................................................217
TABELA 8..............................................................................................................................218
TABELA 9..............................................................................................................................219
TABELA 10............................................................................................................................220
TABELA 11.............................................................................................................................221
TABELA 12............................................................................................................................222
TABELA 13............................................................................................................................224
TABELA 14............................................................................................................................233
TABELA 15............................................................................................................................233
TABELA 16............................................................................................................................234
TABELA 17............................................................................................................................234
TABELA 18............................................................................................................................235
TABELA 19............................................................................................................................238
TABELA 20............................................................................................................................242
TABELA 21............................................................................................................................242
TABELA 22............................................................................................................................243
TABELA 23............................................................................................................................243
TABELA 24............................................................................................................................247

xiv

SUMRIO

INTRODUO......................................................................................................................17
1
OS ESQUECIDOS E O FAMILISMO NAS POLTICAS SOCIAIS: DA
TUTELA DA ASSISTNCIA CIDADANIA INCONCLUSA........................................36
1.1 Ordenamento familiar e restrio de liberdade: a responsabilidade do Estado
compartilhada com as famlias na assistncia...............................................................38
1.1.1 Disciplinas, famlia e instrumentalizao dos membros familiares para o
capitalismo.........................................................................................................44
1.1.2 Liberdade, tutela e cidadania na loucura: o papel da assistncia e da sade
mental................................................................................................................55
1.2 Governamentalidade e dispositivos de segurana: o esprito do familismo que vai
da segurana pblica assistncia.................................................................................59
1.3 Estado social no Brasil: a cidadania inconclusa e o papel do Estado no bem-estar
social a partir de 1988...................................................................................................74
2
PROCEDIMENTOS METODOLGICOS: ANLISE DE POLTICA
PBLICA, GENEALOGIA E ESTUDO DE CASO...........................................................82
2.1 Fases da pesquisa: anlise de poltica pblica e genealogia, dados quantitativos e
estudo de caso no Distrito Federal................................................................................86
2.1.1 Anlise de poltica pblica........................................................................86
2.1.2 Anlise do estudo censitrio dos manicmios judiciais...........................89
2.1.3 Estudo de caso no Distrito Federal...........................................................90
2.2 Mtodo genealgico................................................................................................92
2.3 Anlise documental e teoria fundamentada nos dados..........................................99

3
FAMILISMO NA ASSISTNCIA SOCIAL: UMA GENEALOGIA DAS
CONTRADIES DA ASSISTNCIA COMO POLTICA DE SEGURIDADE
SOCIAL.................................................................................................................................103
3.1 Entre o discurso das necessidades e a promoo da autonomia: qual o papel da
assistncia social?........................................................................................................105
3.1.1 Assistncia como proteo da dignidade: lampejos iluministas em
prticas tradicionais.........................................................................................110
3.2 Assistncia, caridade e tutela no Brasil: a genealogia da cidadania pr-fabricada na
Repblica inacabada....................................................................................................115
3.2.1 Entre as prticas privadas, as necessidades de todos e o papel do Estadopolcia: caridade como paradigma...................................................................118
3.2.2 Da exclusividade da caridade para a proteo ao trabalho: proteo social
como sinnimo de direitos trabalhistas no Brasil do sculo
XX...................................................................................................................121
3.3 Assistncia e tutela: pobreza individual versus pobreza familiar na poltica de
assistncia social a partir dos anos 1990.....................................................................130
3.3.1 A proteo das famlias no ordenamento poltico e jurdico prConstituio de 1988.......................................................................................133
3.3.2 Proteo s crianas, aos idosos e s pessoas com deficincia na
Constituio de 1988: o familismo por meio do critrio de pobreza familiar e o
xv

familismo do tipo compartilhamento...............................................................139

3.4 BPC, Bolsa-Famlia e Servio de Ateno Integral Famlia (PAIF) nos anos
2000: do ocaso e da tutela ao familismo do tipo transferncia e do tipo
omisso........................................................................................................................149
3.5 A assistncia social torna-se direito de seguridade social por meio do familismo: o
circuito familista..........................................................................................................162
4
A POLTICA DE SADE MENTAL E O FAMILISMO: DA REFORMA
PSIQUITRICA AO CIRCUITO FAMILISTA NA SADE MENTAL A PARTIR DOS
ANOS 2000.............................................................................................................................166
4.1 O nascimento dos asilos: a questo da loucura como caso de polcia e de tutela
asilar............................................................................................................................169
4.2 Assistncia como filantropia e punio como assistncia: paradoxos nas definies
da razo de Estado brasileiro no sculo XX...............................................................176
4.3 Acesso universal sade e a reforma psiquitrica: o paradigma da
cidadania......................................................................................................................180
4.4 Lei 10.216 e familismo do tipo transferncia: a relao perfeita na poltica social
incompleta...................................................................................................................189
4.5 Experincias das medidas de segurana em liberdade: os casos de Minas Gerais e
Gois e os limites pelo familismo...............................................................................196
4.6 Familismo na sade mental: o circuito familista e os desafios para a
desinternao...............................................................................................................199
5
OS
ESQUECIDOS
DOS
MANICMIOS
JUDICIRIOS
BRASILEIROS.....................................................................................................................205
5.1 O perfil sociodemogrfico dos indivduos em medida de segurana..................207
5.2 Os diagnsticos, os exames e os crimes na relao com a famlia........................216
5.3 Os esquecidos e a internao: o interior dos manicmios e as caractersticas
pessoais dos pacientes no definem o prolongamento da internao..........................222
6
ESTUDO DE CASO NO DISTRITO FEDERAL: A EXPRESSO DO
FAMILISMO
NA
ASSISTNCIA
PBLICA
NA
FASE
DE
DESINTERNAO..............................................................................................................231
6.1 Caractersticas dos indivduos em desinternao na ATP-DF...............................232
6.2 Extenso dos tempos de internao e itinerrio da desinternao........................244
6.3 Moradia, proteo social e vnculo com a Justia: as barreiras para a
desinternao...............................................................................................................245
6.4 Polticas sociais e desinternao nas medidas de segurana: o familismo como
dispositivo...................................................................................................................249
CONSIDERAES FINAIS..............................................................................................254
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
APNDICES

xvi

INTRODUO

Em 1950, o j famoso cineasta espanhol Luis Buuel lanou o filme Os esquecidos,

abalando o cinema surrealista praticado at ento. Laureado com o Prmio do Festival de
Cannes em 1951, o filme um misto de cinema realista e dramtico e tem teor de
documentrio, na medida em que se baseia em fatos reais e em que conta em sua abertura com
uma contextualizao a respeito das crianas pobres que moram nas ruas do mundo. A
proposta crtica do filme guarda lucidez antecipatria de vrias anlises acadmicas que se
desenvolveriam nos anos 1960 e 1970 a respeito da relao aparentemente paradoxal, mas
inteligvel, entre desigualdades sociais, famlia e instituies disciplinares, como as obras de
Michel Foucault, Robert Castel e Jacques Donzelot. Os esquecidos so os meninos
delinquentes das ruas da Cidade do Mxico que, ora podem ser vistos por suas existncias
singulares, ora podem ser resultado de uma engenharia social que se desenvolve a partir da
pobreza na relao contraditria com a influncia coercitiva de instituies como escola,
abrigos correcionais, fbricas e famlias que produzem os destinos incertos desses meninos
pobres.
A substantivao da palavra esquecidos para o ttulo da obra de Buuel no pode ser
menosprezada. Os esquecidos do ttulo se referem aos meninos que foram parar nas ruas
por abandono direto de seus familiares. O menino apelidado de Ojitos, que chora por ter se
perdido de seu pai durante um passeio pelo conturbado centro da cidade, aos poucos vai sendo
alertado pelos novos companheiros que fora abandonado ali, como tantos outros, de propsito
pelo pai. A situao de abandono dos filhos no centro da cidade se d pela batalha dos pais
diante das agruras da pobreza, da famlia numerosa e da impossibilidade de garantir o sustento
de tantos filhos em perodo de grave pobreza no Mxico. Mas as crianas que fazem da rua
seu lar no chegaram a essa situao apenas pelos pais que as abandonaram. Elas tambm so
resultado das relaes com suas famlias, dos conflitos do afeto que, em alguns casos,
obrigam-nas ainda pequenas a trabalhar para sobreviver trabalho de rua que, na maioria
das vezes, se transforma em pequenas delinquncias. De forma secundria, os esquecidos do
filme no so apenas as crianas pobres das ruas: so as pessoas com deficincia que pedem
esmolas, mes pobres, vivas, doentes e idosos que travam com a pobreza a luta pela
sobrevivncia.
Os esquecidos de Buuel so resultado de muitas camadas explicativas. O cineasta
tenta insinuar vrias delas, sem determinar nenhuma. H uma relao que se tenta elucidar e
17

vrias passagens do filme segundo a qual no somente a pobreza, mas tambm uma fora
intrnseca disciplina do trabalho, ao funcionamento das instituies correcionais, da escola e
da dinmica familiar pode ter influncia sobre a situao dos meninos esquecidos das ruas. De
um lado, as famlias aparecem como a instituio que oferece seus filhos correo quando
no consegue mais disciplinar os incorrigveis como a cena emblemtica na qual a me
do menino Pedro leva-o para o internato, mesmo no sendo o autor do crime do qual todos o
esto acusando. De outro, se h uma ausncia quase total do Estado no seu papel de mitigao
das desigualdades sociais a no ser pela presena repressiva da polcia e pela tutela do
internato em determinado momento, Buuel quer explicitar tambm que no h mais
somente represso e pena de morte aos delinquentes: diferentemente de outros tempos, agora
existem instituies e prticas que buscam corrigir e reformar os meninos delinquentes para
devolv-los ao mundo.
A presente tese tambm sobre os esquecidos. Esquecidos diferentes dos de Buuel,
verdade. Mas no deixam de ter semelhanas com eles, principalmente pelo fato de terem sido
abandonados por algum, por suas famlias, por outros. Os esquecidos de Buuel foram
deixados nas ruas; os desta tese, numa instituio correcional-asilar, os manicmios
judicirios. Os esquecidos do ttulo desta tese so os indivduos com doenas mentais e
deficincias mentais que cometem crimes e, mesmo aps receberem tratamento psiquitrico
obrigatrio como condio para a ressocializao, no conseguem retornar liberdade.
Explicar as razes para esse evento foi o objetivo principal deste estudo, partindo da anlise
das polticas pblicas envolvidas na relao entre loucura e crime, que sempre se constituiu
em um desafio em diferentes sociedades principalmente a partir do sculo XIX, quando
novas instituies e saberes sobre a loucura e a punibilidade passaram a existir, o que
modificou as atribuies dos governos perante a questo dos indivduos loucos que cometem
crimes (CASTEL, 1978; FOUCAULT, 2006).
O Brasil, por ter se inspirado tanto em compreenses quanto em respostas europeias ao
problema da loucura e das infraes penais, destinou a inimputabilidade aos indivduos que,
comprovadamente doentes ou deficientes mentais, cometem crimes. Ou seja, eles no
recebem uma sano penal pelo crime cometido, mas tratamento psiquitrico obrigatrio por
tempo indeterminado, que pode ocorrer com ou sem restrio de liberdade. Por razes a serem
exploradas aqui, h indivduos que permanecem em recluso mesmo aps o cumprimento dos
procedimentos psiquitricos e penais obrigatrios para o retorno liberdade. Esta tese
investiga a fase de desinternao desses indivduos aps terem a periculosidade declarada
18

cessada pela psiquiatria e sentenciada pelo juiz, por meio de uma anlise das polticas sociais
envolvidas nesse momento de retorno liberdade dos indivduos que cumpriram medida de
segurana.
Desde 1940, o Cdigo Penal brasileiro estabelece o tratamento psiquitrico obrigatrio
como medida de segurana imposta aos indivduos inimputveis por doena e deficincia
mental que cometem crimes (BRASIL, 1940). O cumprimento das medidas de segurana
ocorre em Hospitais de Custdia e Tratamento Psiquitrico (HCTPs) ou em estabelecimentos
equivalentes, como Alas de Tratamento Psiquitrico (ATPs) localizadas em presdios comuns
(BRASIL, 1940). As medidas de segurana so de dois tipos: de tratamento ambulatorial e de
internao, sendo essas ltimas cumpridas em restrio de liberdade. Ambas tm a durao
indeterminada, estendendo-se at que a periculosidade do indivduo seja considerada cessada
por percia psiquitrica. Periculosidade um conceito jurdico e penal do Cdigo Penal que
aponta a possibilidade de o indivduo cometer nova infrao penal como decorrncia de seu
estado mental (ALMEIDA, 2005). As percias so realizadas anualmente depois de encerrado
o perodo mnimo de internao determinado na sentena judicial.
Em 2011, havia 26 Estabelecimentos de Custdia e Tratamento Psiquitrico (ECTPs)
no Brasil: 23 HCTPs e 3 ATPs localizadas em presdios ou penitencirias (DINIZ, 2012). Nos
estados de Acre, Amap, Gois, Maranho, Mato Grosso do Sul, Roraima e Tocantins no
havia nem HCTP nem ATP. Os 23 HCTPs estavam localizados em Alagoas, Amazonas, Bahia,
Cear, Esprito Santo, Minas Gerais, Par, Paran, Pernambuco, Piau, Rio de Janeiro, Rio
Grande do Norte, Rio Grande do Sul, Santa Catarina, So Paulo e Sergipe. As trs ATPs
estavam localizadas no Distrito Federal, no Mato Grosso e em Rondnia. Os estados de Minas
Gerais, Rio de Janeiro e So Paulo possuam trs HCTPs cada, e os demais 17 estados
possuam um nico ECTP. Em 2011, a populao total dos 26 ECTPs era de 3.989 indivduos,
entre os quais 2.956 cumpriam medida de segurana e 1.033 estavam em situao de
internao temporria, aguardando laudo de insanidade mental, sentena ou julgamento
(DINIZ, 2012).
O estudo A custdia e o tratamento psiquitrico no Brasil Censo 2011, realizado nos
ECTPs pelo Ministrio da Justia e pela Anis Instituto de Biotica, Direitos Humanos e
Gnero, revelou que 25% (741) dos indivduos em medida de segurana no deveriam estar
internados nos HCTPs ou nas ATPs por j terem cumprido os critrios para a liberdade

19

(DINIZ, 2012).1 Esses indivduos estavam em medida de segurana com a periculosidade

cessada, ou com sentena de desinternao condicional decretada, ou com a medida de
segurana extinta (quando a pena foi cumprida e o juiz declarou extinta a medida); ou
estavam internados sem processo judicial, ou ainda j tinham recebido o benefcio judicial da
alta ou desinternao progressiva (DINIZ, 2012). Isto , em 2011, da populao em medida
de segurana dos ECTP do pas estava indevidamente em restrio de liberdade. A
persistncia da internao dos indivduos nos ECTPs, mesmo cumprindo com as exigncias
para o livramento, um desafio para as polticas de segurana pblica, sade mental e
assistncia social.
Os indivduos com atestado de cessao de periculosidade e com medida de segurana
extinta, mas ainda internados nas unidades de custdia e tratamento psiquitrico, so
representantes de um grupo maior que expressa uma srie de desafios execuo das medidas
de segurana (DINIZ, 2012). H tambm pessoas em alguma fase irregular de cumprimento
das medidas de segurana, como atrasos na realizao anual dos exames de cessao de
periculosidade. Das 2.956 medidas de segurana no pas, 49% (1.194) estavam atrasadas na
realizao anual do exame de cessao de periculosidade (DINIZ, 2012). Dos 353 indivduos
em situao de internao temporria que aguardavam o laudo de sanidade mental, 54% (192)
estavam no HCTP ou na ATP alm do prazo de 45 dias estipulado pelo Cdigo Penal. O atraso
mdio do exame que atesta a insanidade mental era de 10 meses (DINIZ, 2012).
Dados levantados durante o estudo censitrio nos ECTPs de 2011, mas ainda no
publicados, indicaram algumas das razes da no desinternao de indivduos que j
cumpriram os critrios legais para o livramento, tendo sentena de desinternao e medida de
segurana extinta.2 Para 67% (130) dos 194 indivduos no pas com sentena de
desinternao, o motivo de permanecerem internados a ausncia de contatos familiares ou
de local de moradia. Para 51% (29) das medidas extintas encontradas nos ECTPs, a no
desinternao ocorreu pelos mesmos motivos. Esses dados, levantados de forma exploratria
no estudo censitrio, indicam caminhos explicativos para a problemtica a ser investigada e
aprofundada nesta tese. Isto , h uma relao entre o apoio familiar e a assistncia prestada
1

O autor desta tese comps a equipe de pesquisadores da Anis Instituto de Biotica, Direitos Humanos e
Gnero que realizou o estudo censitrio nos HCTPs e nas ATPs do pas em 2011. Foi supervisor do estudo na
fase de levantamento de dados em campo, tendo visitado todos os 26 ECTPs. Foi responsvel pelas fases de
elaborao do instrumento de coleta de dados, pr-teste do instrumento, coleta de dados e superviso do trabalho
de campo, alm de ter feito parte da equipe de anlise dos dados e da elaborao do relatrio final do estudo
censitrio.
2
Esses dados foram levantados durante o estudo censitrio realizado em 2011 pelo Ministrio da Justia e pela
Anis, mas no foram publicados junto aos demais. O autor desta tese teve autorizao para utilizao desses
dados, que so um importante ponto de partida para as anlises aqui realizadas.

20

aos indivduos na fase de desinternao que pode ser decisiva para o momento do livramento
de quem cumpre uma medida de segurana.
Em um estudo realizado em 2010 no HCTP Heitor Carrilho, no Rio de Janeiro, foi
mostrado que um dos principais critrios avaliados pelos peritos psiquiatras para o
diagnstico da cessao da periculosidade era o chamado apoio sociofamiliar (MECLER,
2010). Ktia Mecler sustenta que, diferentemente de um hospital psiquitrico comum, em um
manicmio judicirio a remisso dos sintomas do indivduo em medida de segurana no
razo suficiente para a alta mdica, ou seja, para o livramento dos indivduos. A despeito da
ausncia de sintomatologia e da presena de bom comportamento durante a medida de
segurana, a falta de apoio sociofamiliar pode levar perpetuidade da medida de segurana.
Os peritos tm compreendido que a famlia auxilia na assistncia ao indivduo, principalmente
para a continuidade do tratamento fora da custdia (MECLER, 2010). Isto , para a psiquiatria
e o direito penal, o apoio sociofamiliar se transforma em uma das condies objetivas que
facilitam o retorno ao convvio social, o que pode resultar em obstculos para o livramento
dos indivduos quando estes no tm esse apoio. Esta tese ir explorar a existncia dessa
relao e suas consequncias.
Tal situao se torna mais complexa porque uma caracterstica das infraes penais
cometidas pelos indivduos com doena ou deficincia mental a proximidade com suas
vtimas. No Brasil, em 27% (771) das 2.956 medidas de segurana, a vtima foi um membro
do grupo domstico ou familiar dos agressores (DINIZ, 2012). Esse cenrio chega a ser mais
grave em unidades especficas, como no HCTP de Macei, em que 67% das infraes penais
cometidas pela populao em medida de segurana tinham um membro da famlia como
vtima. No HCTP do Par, 44% das vtimas dos indivduos em medida de segurana eram do
grupo familiar dos indivduos e, no HCTP Barbacena, 43% das infraes penais cometidas
pelos indivduos em medida de segurana foram cometidas contra um membro da famlia
(DINIZ, 2012). Alm disso, em todo o pas, 45% dos indivduos que cometeram ou tentaram
cometer homicdio o fizeram contra um membro de seu grupo familiar ou domstico (DINIZ,
2012). Essa particularidade das infraes penais que levam a medidas de segurana pode ter
consequncias diretas para o retorno ao convvio social dos indivduos pela relao
conflituosa com suas famlias.
Desse modo, as relaes mantidas entre o indivduo em medida de segurana e sua
famlia ganham importncia por dois motivos. O primeiro deles que o retorno ao convvio
social do indivduo passa por uma fase de desinternao condicional que exige a continuao
21

do tratamento psiquitrico fora do HCTP ou da ATP. Nesse caso, as condies para manter a
cessao de periculosidade so transferidas para fora do HCTP ou da ATP. H um conjunto de
regras que estabelecem atividades, prticas e comportamentos autorizados e proibidos no
perodo de desinternao condicional. O descumprimento dessas regulaes para a
desinternao condicional pode resultar na reinternao do indivduo: uma das principais a
no continuidade do tratamento. Em segundo lugar, a autonomia reduzida do indivduo
egresso de HCTP e ATP, seja pela doena, seja pela deficincia mental ou pelo prprio
perodo de internao, faz com que o livramento dependa de assistncia ao indivduo para o
desenvolvimento de atividades dirias bsicas, e geralmente pressupe-se que essa ateno
ser oferecida pelas famlias em razo da ausncia de polticas pblicas com essa finalidade
(MECLER, 2010). O somatrio de, no mnimo, esses dois motivos pode revelar um papel
importante da relao entre as famlias e os indivduos em medida de segurana,
principalmente no momento da desinternao.
possvel que haja explicaes sociolgicas, institucionais e sociais diferentes para
cada caso de internao indevida nos manicmios judicirios. So situaes indevidas e
irregulares de uma populao talvez das mais vulnerveis socialmente. Por suas
caractersticas singulares, esse grupo teve um sistema de imputabilidade que, embora
diferenciado, produz situaes dramticas: indivduos esquecidos pelas prprias instituies
assistenciais, pela justia, pelas famlias e pelas aes do Estado. Por motivos distintos, mas
com traos que os unem, esse grupo pode ser classificado como os esquecidos do sistema de
inimputabilidade penal no Brasil. Esses esquecidos so indivduos que, por motivos externos
ao funcionamento das medidas de segurana como o apoio e a promoo das condies
para o livramento ou internos prpria execuo das medidas como burocracia ou
ineficincias administrativas traduzidas em atrasos , fazem com que essa populao
experimente situaes de punio com restrio de liberdade mesmo dentro do sistema de
inimputabilidade penal.
So esquecidos de um sistema de inimputabilidade montado para controlar indivduos
no pelo que fizeram, mas pelo que so. Em outras palavras, o dispositivo de segurana do
tratamento obrigatrio volta-se periculosidade alegada sobre eles, e no aos atos que eles
cometeram. Os esquecidos dos manicmios judicirios no Brasil so aqueles que alguns
hospitais de custdia e tratamento psiquitrico denominam de problema social, como o
caso do HCTP de Salvador (BRASIL, 2010a), ou de abrigados, como o do HCTP Heitor
Carrilho, do Rio de Janeiro (MECLER, 2010). O fato de algumas unidades terem criado
22

termos prprios, como problema social ou abrigados, para se referir aos indivduos que
cumpriram com todas as exigncias para o livramento, mas continuam indevidamente em
restrio de liberdade, denota a particularidade de tal situao. A combinao entre ausncia
de aes especficas para favorecer o livramento dos indivduos e ausncia de assistncia
pblica pode levar mais severa das excluses: a restrio perptua de liberdade. Alm disso,
o carter hbrido dos manicmios judicirios (CARRARA, 1998), ao mesmo tempo
instituies hospitalares e de segurana pblica, transforma a situao de dependncia
institucional dos indivduos aptos a serem libertos em um limbo para a justia, para a
assistncia psiquitrica, para a assistncia social e para a prpria responsabilidade familiar no
que toca ao apoio a esses indivduos.
O limbo para os esquecidos em razo de esses indivduos no serem reconhecidos
como potencial pblico-alvo das polticas de assistncia pblica3 (tanto da poltica de sade
mental quanto da poltica de assistncia social), nem somente da poltica de segurana
pblica. Se as polticas de assistncia social e de sade mental amadureceram a partir dos
anos 2000 e conseguiram alcanar grande parte das situaes de vulnerabilidade social ligadas
s privaes materiais e necessidade de assistncia em sade mental, para os indivduos em
medida de segurana, tais polticas ainda tm alcance tmido. Os principais programas,
benefcios e equipamentos pblicos da assistncia social e da poltica de sade mental no
pressupem as necessidades dos indivduos que cumpriram medida de segurana como
situaes a serem atendidas por essas duas polticas. exceo do Programa De Volta para
Casa (BRASIL, 2003), que pode ser destinado aos indivduos que estiveram por longos
perodos internados em ECTP, e de previses oferecidas em equipamentos de sade, como os
Centros de Ateno Psicossocial (CAPS) (BRASIL, 2002), e de assistncia social, como os
Centros de Referncia em Assistncia Social (CRAS) (BRASIL, 2004), no h polticas
pblicas especficas para os indivduos em medida de segurana, o que cria obstculos para a

Nesta tese, o termo assistncia pblica ser utilizado para designar conjuntamente as polticas de assistncia
social, previstas na Lei Orgnica da Assistncia Social, de 1993, e a poltica de sade mental, prevista na Lei
10.216, de 2001. Como se trata de analisar articuladamente o papel dessas duas polticas como direitos do
usurio e responsabilidades do Estado para atender demandas da populao em sofrimento mental, em especial,
aquela que cumpre medida de segurana, o termo assistncia pblica designar sempre as duas aes. Quando
for pertinente, as polticas sero nomeadas separadamente como poltica de assistncia social e poltica de
sade mental. O autor desta tese reconhece o importante debate a respeito da nomenclatura ateno em sade
em substituio ao termo assistncia em sade e compartilha do entendimento de que ateno sade um
termo mais adequado para escapar de reducionismos que possam relacionar assistncia em sade a aspectos
meramente de atendimento individual, enquanto ateno sade relaciona-se a processos coletivos, da prtica da
sade coletiva (MATTA; MAROSINI, 2014).

23

desinternao condicional. Alm disso, quase automtica a compreenso de que a poltica de

segurana pblica no tem vocao ou capacidade para atuar de forma isolada nessa fase.
O modelo de inimputabilidade penal para os indivduos com doena ou deficincia
mental foi erguido no Brasil em um momento no qual a ateno em sade mental e a
assistncia social estavam assentadas em outras bases. Nos anos 1940, no havia compreenso
a respeito da responsabilidade do Estado em atender necessidades bsicas dos indivduos em
sofrimento mental, em contraste com os objetivos presentes atualmente tanto na poltica de
sade mental quanto na poltica de assistncia social (BRASIL, 1993, 2001). O acesso
poltica de sade era uma decorrncia de direitos trabalhistas, portanto, limitada aos
trabalhadores formais, e a assistncia social limitada e esparsa no territrio nacional
estava ligada s prticas caritativas e filantrpicas de iniciativas espontneas da sociedade
civil, que tinha apoio apenas parcial dos governos no financiamento (BOSCHETTI, 2006).
No mximo, a assistncia pblica a indivduos em sofrimento mental contava com a tutela
asilar oferecida pelos manicmios, que apartavam os indivduos do convvio social e
comunitrio (AMARANTE, 1994; DELGADO, 1992; ENGEL, 2001).
Esse prisma delineava a ateno aos indivduos em sofrimento mental que cometessem
crimes meramente como um tema da alada da segurana pblica. medida que o paradigma
de ateno sade mental foi sendo alterado, a partir dos anos 1990 e 2000, e as polticas de
sade mental e de assistncia social foram sendo reestruturadas, passou-se a levantar anlises
de que a situao das pessoas em sofrimento mental que cometem crimes no tema de
exclusividade da segurana pblica. No entanto, a poltica de sade mental e de assistncia
social sobre novas bases a partir dos anos 2000 ainda no foi suficiente para evitar o
aparecimento dos esquecidos dos manicmios judicirios.
A palavra esquecido tem diferentes significados, o que a torna emblemtica para o
grupo populacional retratado nesta tese: aquele de quem se esquece frequentemente, aquele a
quem no se d importncia ou aquele que foi abandonado, deixado prpria sorte. Os
esquecidos desta tese, assim como os de Buuel, so indivduos plasticamente invisveis
sociedade, mas carregam o estigma da periculosidade. Os esquecidos dos manicmios
judicirios compem a populao dos HCTPs, que, at 2011, sequer tinha sido contada no
Brasil. E para existir no imaginrio social e nas polticas pblicas, primeiramente, uma
populao precisa ser contada (DINIZ, 2012). No objetivo desta tese explicar os motivos
do funcionamento indevido dos ECTPs, como as explicaes para atrasos e ineficincias do
tratamento psiquitrico, mas investigar as possveis explicaes para a no desinternao
24

daqueles indivduos que j cumpriram todas as etapas para o livramento, em uma interface das
polticas de sade mental, assistncia social e segurana pblica.
No se pretende aqui contar a histria dos esquecidos, nem a histria das instituies
que tornaram vivel a existncia deles. impossvel delinear as existncias dos esquecidos
apenas por um estudo, seja qual for a abrangncia e a metodologia. No se pretende dissecar
as condies de existncia ou a totalidade da vida dos esquecidos dos manicmios judicirios.
Esses esquecidos tm uma existncia prpria nas instituies que os encarceram, e so os
elementos que sustentam essa existncia que se buscar aqui. Os indivduos esquecidos no
so o oposto do sujeito livre com doena mental, pois representam o ponto de inflexo das
instituies que esquadrinham suas vidas, as condies de reproduo e permanncia delas. O
que pode ser falado dos esquecidos no uma srie de histrias prprias, de encadeamento de
trajetrias, de dados que se repetem em um padro ao mesmo tempo detectvel pelos saberes
e inteligvel para as prticas. O que pode ser falado dos esquecidos apenas aquilo a partir do
qu as instituies, as prticas e os saberes tocam, caracterizam, definem e eternizam.
A existncia de homens infames seria totalmente desconsiderada pela memria e pela
histria humanas se no fosse o ponto de encontro deles com o poder (FOUCAULT, 2003a).
Para Foucault, vidas que so como se no tivessem existido, vidas que s sobrevivem do
choque com um poder que no quis seno aniquil-las, ou pelo menos apag-las, vidas que s
nos retornam pelos efeitos de muitos acasos, eis a as infmias das quais eu quis, aqui, juntar
alguns restos (2003a, p. 210). H muitos outros no Brasil, mas os esquecidos dos
manicmios judicirios so os homens infames produzidos pelo dispositivo das medidas de
segurana. Sem dvida, o que alou condio de problemtica social dos indivduos loucos
que cometem crimes o seu ponto de encontro com o poder, isto , a resposta que a sociedade
ofereceu ao problema do crime cometido pelo louco, seja pelo encarceramento, seja pelo
tratamento, seja por um misto dos dois. importante saber por que em um determinado
momento, em uma dada poca e em noes muito precisas de histria, poltica e economia
temos a produo dos esquecidos dos manicmios judicirios. No h outra motivao
sociolgica para a anlise desse fenmeno que no a busca pelas condies de possibilidade
de suas existncias.
Nesse sentido, o surgimento dos esquecidos dos manicmios judicirios brasileiros
tem relao com as instituies, as prticas e os saberes relacionados a eles. Esta tese
explicar o surgimento dos esquecidos dos manicmios judicirios no no sentido meramente
negativo da abordagem das causas do isolamento e da excluso, mas por meio da anlise de
25

prticas, saberes e instituies isto , das polticas sociais de assistncia social e de sade
mental que sustentam as condies para que tal grupo populacional tenha surgido. Com
esse ponto de partida, esta tese se organiza em trs grandes eixos analticos: um terico, um
genealgico e o outro de anlise de poltica pblica. Os trs eixos no esto localizados em
momentos estanques na tese. Esto mais presentes em um e em outro captulo, mas, de forma
geral, os trs eixos perpassam por todos os captulos para organizar a anlise. O eixo terico
busca elucidar a ideia do familismo nas polticas sociais brasileiras, com o objetivo de
subsidiar a definio do problema a ser investigado na anlise emprica.
O familismo uma caracterstica das polticas sociais que destina s famlias grande
parte da responsabilidade pela proviso de bem-estar social, em vez de essa proviso ser
oriunda do funcionamento de polticas pblicas mantidas sob responsabilidade do Estado
(ESPING-ANDERSEN, 2000). A hiptese investigada nesta tese foi a de que os indivduos
que j cumpriram a medida de segurana permanecem em recluso indevidamente porque h
insuficincia de polticas pblicas para lhes oferecer assistncia recaindo sobre as famlias
a responsabilidade de atender s suas necessidades , e muitos desses indivduos no contam
com o apoio familiar. Isto , o familismo nas polticas sociais causa a continuao indevida da
restrio de liberdade dos indivduos em medida de segurana que no tm apoio familiar,
ainda que atendam os critrios psiquitricos e penais para o livramento. Com a finalidade de
testar essa hiptese, esta tese investigou como se d o itinerrio de desinternao dos
indivduos em medida de segurana na interface entre as polticas de sade mental, assistncia
social e segurana pblica. Foi verificado se h uma importncia dada pela execuo das
medidas de segurana s relaes mantidas entre os indivduos e suas famlias, sobretudo, no
momento de desinternao dos indivduos pela ausncia ou ineficincia de aes pblicas.
O primeiro eixo analtico desta tese busca subsidiar a hiptese do familismo nas
polticas sociais e sua centralidade, perante outras hipteses, para explicar o fenmeno dos
esquecidos dos manicmios judicirios. H importantes estudos que buscam levantar a
caracterstica do familismo nas polticas sociais na Europa, na Amrica Latina e no Brasil
(ESPING-ANDERSEN, 2000; MIOTO; CAMPOS, 2003; SUNKEL, 2006). O familismo
como um trao das polticas sociais pode ser deletrio para a efetivao da proteo social no
pas e para o exerccio da cidadania que aposta na efetivao de polticas pblicas dedicadas
s necessidades bsicas dos indivduos. H estudos no Brasil sobre a presena do familismo
nas polticas sociais e o quanto esse familismo pode ser um obstculo efetivao da
cidadania e mitigao das desigualdades sociais (LINS, 2013; MIOTO; CAMPOS, 2003).
26

No entanto, no h estudos que relacionem o familismo nas polticas de assistncia social e de

sade mental s aes voltadas para os indivduos em medida de segurana. Tampouco h
estudos que investigam se esse trao do familismo nas polticas sociais pode causar restrio
de liberdade indevida aos indivduos em medida de segurana que esto aptos a retornar
liberdade, mas permanecem reclusos por no possurem contatos e assistncia familiar.
No entanto, possvel que haja alegaes sobre as limitaes dessa hiptese do
familismo. Sua abrangncia, generalidade e abstrao talvez sejam os principais alvos. Podese alegar at mesmo que, antes de testar o familismo nas polticas de assistncia social e sade
mental como explicao do surgimento dos esquecidos nos manicmios judicirios, vrias
outras etapas de funcionamento das medidas de segurana mereceriam ateno analtica. Esta
tese no descarta nem menospreza tais possibilidades, pelo contrrio: quer incentivar
desdobramentos de pesquisa a partir de agora, na medida da anlise comprometida com a
compreenso que o tema complexo exige para alcanar pontos que no so atingidos aqui.
Como o equilbrio entre a anlise geral e a compreenso no nvel do enquadramento do
especfico o grande objetivo de muitos dos estudos qualitativos nas cincias sociais, falhar
nesse empreendimento pode ser causa da ineficincia geral das anlises propostas. Este estudo
buscou estabelecer uma linha de dilogo entre: 1. os cenrios gerais levantados de forma
indita pelo estudo censitrio dos manicmios judicirios publicado em 2012; 2. as polticas
de assistncia social e de sade mental; e 3. um estudo de caso sobre a fase de desinternao
dos indivduos em medida de segurana no Distrito Federal. Com isso, essa metodologia
mista, com mtodos quantitativos e qualitativos na coleta e anlise dos dados (CRESWELL,
2007), buscou compreender o fenmeno geral do surgimento dos esquecidos, como ser
demonstrado no captulo que trata dos procedimentos metodolgicos.
Com a hiptese do familismo, visa-se tornar compreensvel uma forma de produo de
abandono que soa estranha diante dos avanos de determinadas polticas sociais nos ltimos
anos voltadas mitigao e superao de privaes sociais no Brasil. Se se prestar ateno s
respostas do Estado nos ltimos anos, no nvel da superfcie das aes de algumas de suas
polticas pblicas, sero levantadas aes pblicas potencialmente capazes de evitar a situao
dos indivduos que, sem condies de retorno liberdade, permanecem em recluso indevida
nos ECTPs. Mas h algo dessas aes que pode no fazer efeito para os indivduos em medida
de segurana em fase de desinternao, pelo fato de tais polticas no reconhecerem tais
indivduos como seu pblico-alvo. Alm disso, de modo geral, h poucos estudos sobre a fase
de desinternao dos indivduos em medida de segurana. Este, talvez, seja um dos primeiros
27

estudos de abrangncia, que se desdobrou a partir de dados da pesquisa A custdia e o

tratamento psiquitrico no Brasil: censo 2011. Se a produo de conhecimento de diferentes
campos do saber no Brasil, para tirar o melhor proveito dos dados do estudo censitrio, vai
indicar que ser preciso de estudos gerais, abrangentes e globais e no estudos de caso para
testar os diversos universos especficos, ainda prematuro e s o acmulo da produo
cientfica dir.
importante no apenas dispor de anlises capazes de verificar o alcance das polticas
sociais na sua efetividade global ou local que poderiam favorecer a proteo dos indivduos
no processo de desinternao dos ECTPs, mas tambm verificar como e por que as polticas
pblicas existentes reconhecem ou no esses indivduos como alvo de suas aes. O
alargamento das aes j existentes para atender os indivduos em medida de segurana
certamente enfrentar impedimentos, e preciso lanar luz sobre eles durante a anlise. No
se est querendo justificar a ideia de que no seja importante avaliar a efetividade das aes,
principalmente de assistncia social e de sade mental, para as pessoas em medida de
segurana. Na verdade, preciso tambm alargar a compreenso no sentido de promover
estudos que investiguem os determinantes da ampliao ou diminuio da capacidade das
aes da assistncia social e dos servios de sade mental de alcanar os indivduos em
medida de segurana.
Nesse sentido, este estudo vislumbra, na hiptese do familismo, conjecturas de que
no somente a falta de aes ou a omisso do Estado que poderiam explicar o surgimento
dos esquecidos dos manicmios judicirios. Tambm algo do interior das polticas j
existentes, de suas estruturas, de seus pores e suas bases de sustentao, pode explicar por
que tais aes so limitadas e no expansivas. preciso aprofundar na investigao das
caractersticas e dos princpios das polticas sociais para analisar suas condies e capacidades
para ampliao a fim de atender o maior nmero possvel de indivduos, como aqueles em
medida de segurana. Essas medidas so executadas desde 1940, no entanto, polticas
robustas de assistncia social e de sade mental esto presentes no Brasil somente a partir dos
anos 2000. H um hiato na prpria possibilidade de compreenso da capacidade dessas
polticas em atender demandas dos indivduos em medida de segurana. Para isso, antes de
mais nada, pode ser fundamental o olhar para as caractersticas estruturantes e definidoras de
tais polticas.
O segundo eixo analtico desta tese o eixo genealgico. Nos termos de Foucault
(1977, 2003b), a pesquisa genealgica busca explicar os fatores histricos que originam e
28

sustentam as formas atuais das prticas, dos saberes e das instituies que conhecemos. A
genealogia seria o empreendimento de buscar, nos escombros do passado, a fora que ilumina
as arquiteturas do presente. Em outras palavras, a preocupao histrica na genealogia no
uma pesquisa do tipo que visa compreender criticamente os meandros do passado, mas
entender as condies histricas de existncia atravs das quais se tornou possvel o
engendramento das prticas presentes e acessveis na contemporaneidade. No eixo
genealgico desta tese, faz-se uma genealogia nas polticas de assistncia social e de sade
mental em busca de traos do familismo presente em tais aes pblicas. Houve um
amadurecimento incontestvel das polticas de assistncia social e de sade mental nas duas
ltimas dcadas no pas. H, em certo sentido, at mesmo um frisson ao comemorar a ruptura
dessas polticas com o passado no nvel da tecnicidade, da profissionalizao e do
amadurecimento alcanados por tais aes recentemente. No entanto, a ruptura com o legado
dessas duas polticas pblicas pode no ter sido total. Ou seja, o fato de que tais polticas no
alcanaram ainda os indivduos em medida de segurana pode evidenciar algo da ruptura
incompleta com as aes do passado dessas polticas.
possvel fazer a genealogia do familismo na poltica de assistncia social e de sade
mental, no Brasil, para explicar o aparecimento dos esquecidos dos manicmios judicirios
por vrios motivos. Em primeiro lugar, porque h uma expectativa de que a famlia tenha
responsabilidade de proviso material, social e afetiva aos indivduos loucos submetidos s
medidas de segurana em fase de desinternao condicional (MECLER, 2010), como os
prprios dados levantados pelo estudo censitrio e citados anteriormente demonstram.
Entretanto, h um impasse para a satisfao dessa expectativa por duas principais conjecturas:
1. a famlia simplesmente pode no ter condies de receber o indivduo com transtorno
mental em medida de segurana em fase de desinternao, seja pelas vulnerabilidades sociais
da famlia, seja pela prpria impossibilidade para o cuidado em funo da dinmica e
composio familiar; e 2. a proviso por parte das famlias esbarra na relao conflituosa
entre o indivduo e sua famlia: a maioria deles cometeu crime contra membros familiares. Ou
seja, a recusa em receber os indivduos desinternados pode resultar da alegao de perigo
pelas famlias.
Em segundo lugar, o familismo a ser investigado nas polticas de assistncia social e
sade mental pode ser resultado da no substituio da centralidade da famlia nas provises
de assistncia e apoio aos indivduos. Essa no substituio ou substituio incompleta da
famlia como meio de proviso de bem-estar pode ser resultante do processo parcial de
29

amadurecimento das polticas pblicas brasileiras, do ponto de vista da responsabilidade do

Estado na implementao, manuteno e ampliao delas (MIOTO; CAMPOS, 2003; LINS,
2013). Isto , os esquecidos dos manicmios judicirios podem ser resultado do familismo
presente nas polticas sociais, que, por sua vez, pode decorrer de processos estruturantes da
atuao do Estado e dos governos no Brasil. O familismo com suas motivaes,
caractersticas e consequncias funcionaria como uma espcie de aqurio invisvel com
paredes resistentes que impede que o atendimento das necessidades dos indivduos seja visto
e implementado sob o prisma da responsabilidade do Estado. Fazer a genealogia do familismo
na assistncia social e sade mental, no Brasil, investigar as estruturas de base dessas
paredes invisveis, o que pode auxiliar no desvendamento das caractersticas das polticas
pblicas que as impedem de se desenvolver e se estender para alcanar os indivduos em
medida de segurana.
Em certo sentido, fazer a genealogia do familismo na assistncia social e na sade
mental buscar as pegadas e impresses, revirar as compreenses insuficientes, organizar os
trajetos limitados, elucidar as evidncias e sinais decifrveis que explicam, mesmo que por
um e no por todos os lados possveis, o processo pelo qual o Estado no conseguiu promover
a desfamiliarizao (ESPING-ANDERSEN, 2000) nas polticas sociais voltadas aos
indivduos com doenas mentais. Fazer a genealogia do familismo nas polticas de assistncia
social e de sade mental , tambm, buscar a explicao sobre o surgimento de determinadas
aes no planejadas que surgem, inesperadamente, do desdobramento de uma ao
planejada. Isto , no se espera revelar o que est por trs da produo do familismo nas
polticas sociais naquilo que seja meramente resultado da ausncia total do Estado diante do
atendimento de necessidades bsicas dos indivduos. possvel que o familismo nas polticas
sociais emirja justamente nas fendas entre as aes pblicas, racionais e planejadas j
existentes e no meramente pela inexistncia delas. imprescindvel levar em considerao
esse vis para a formao de um quadro analtico do familismo nas polticas sociais no Brasil.
O terceiro eixo da tese o da anlise de poltica pblica. Esse eixo tambm no visto
separadamente, mas em total relao com os dois eixos anteriores. Busca-se uma anlise do
itinerrio de desinternao dos indivduos em medida de segurana por meio do estudo de
polticas pblicas, tais como de segurana pblica, assistncia social e de servios
substitutivos de sade mental, com o intuito de fazer funcionar uma observao do Estado em
ao nesse processo de desinternao. A anlise de poltica pblica pode ser definida como
um conjunto de elaboraes sobre conhecimentos produzidos em diversas disciplinas das
30

cincias humanas, objetivando examinar e resolver problemas concretos em polticas pblicas

(DAGNINO, 2000). Ou seja, o conhecimento acerca das polticas pblicas vislumbra
interpretar as causas e as consequncias das atuaes dos governos na elaborao, na
implementao e no acompanhamento de determinada ao poltica voltada para resultados,
com alocao de recursos e desenhada para longa durao. Desse modo, nesta tese ser
realizada uma anlise de poltica pblica das aes de assistncia social e de sade mental no
intuito de avaliar como essas aes alcanam os indivduos em medida de segurana na fase
de desinternao.
Os trs eixos analticos do estudo esto presentes nos seis captulos que compem a
tese. No primeiro captulo, ser explicitada a ideia do familismo e como ela subsidia a
hiptese a ser testada na anlise emprica. O que se compreende como familismo nesta tese
est exposto de forma germinal nas ideias de Gsta Esping-Andersen (2000). No entanto, a
anlise feita nesta tese amplia, no caso das medidas de segurana, essa compreenso clssica
do familismo como traos das polticas sociais que poderiam apontar para um recuo do Estado
e um aumento de participao das famlias no papel de proviso de bem-estar social aos
indivduos. Pois, como ser trabalhado no primeiro captulo, as medidas de segurana
como um dispositivo de segurana voltado para o controle dos indivduos (FOUCAULT,
1977) esto baseadas na psiquiatria e no direito penal, que, por sua vez, dependem de um
funcionamento bastante peculiar das famlias no que diz respeito ao disciplinamento dos
indivduos. H, no caso das medidas de segurana, particularidades sobre as atribuies das
famlias como instncias que oferecem os indivduos s instituies disciplinares, e essas
particularidades impulsionam ainda mais a necessidade de investigar o familismo presente nas
polticas sociais.
Por outro lado, nos termos de Foucault (1977), as medidas de segurana condensam,
sintetizam e traduzem muitos dos traos das polticas pblicas sociais no Brasil nos ltimos
anos: as transformaes das funes do Estado no que diz respeito s suas funes de governo
na utilizao de tcnicas, saberes e estratgias com aes racionais voltadas para a populao,
para os domnios da vida dos indivduos. Esse saber, denominado por Foucault de
governamentalidade (2008), a razo de ser dos governos e explica o que est por trs das
aes pblicas, estatais e racionais voltadas a um problema especfico. As aes da assistncia
social e da sade mental a partir dos anos 2000 no Brasil representaram inflexes na
governamentalidade das polticas sociais no pas, ao assumir novas diretrizes e caractersticas
que precisam ser investigadas. No primeiro captulo, portanto, ser feito um delineamento da
31

problemtica que guia esta tese, bem como a explicitao da hiptese a ser testada na anlise
emprica.
No segundo captulo, sero demonstrados os procedimentos metodolgicos utilizados
nesta tese na fase de levantamento e anlise dos dados. A metodologia do estudo do tipo
qualitativa e quantitativa, contando com trs fases: 1. anlise da legislao penal, das leis e
polticas de sade mental e de assistncia social para avaliar os limites s garantias dos
direitos das pessoas em medida de segurana e o quanto essas aes podem favorecer o
processo de retorno liberdade dos indivduos no momento da desinternao. A anlise dessas
polticas ter dois objetivos principais: o primeiro investigar os traos capazes de demarcar
o familismo nas polticas de assistncia social e sade mental. Em segundo lugar, ao analisar a
efetividade de tais aes para os indivduos em medida de segurana na fase de desinternao,
investigar o quanto o alcance limitado dessas polticas poder ser explicado pelo familismo; 2.
anlise quantitativa e qualitativa dos dados da publicao A custdia e o tratamento
psiquitrico no Brasil censo 2011 referentes aos indivduos que esto indevidamente em
restrio de liberdade nos manicmios judicirios, com o objetivo de apresentar um perfil
sociodemogrfico, psiquitrico e penal dessas pessoas a fim de mostrar particularidades dessa
situao. Essa populao no teve seus dados ainda analisados por nenhum estudo, apenas foi
apresentado o nmero total de pessoas internadas indevidamente nos ECTPs e os motivos da
internao; e 3. estudo de caso na Vara de Execues Penais (VEP) do Tribunal de Justia do
Distrito Federal e Territrios (TJDFT) responsvel pela execuo das medidas de segurana
no Distrito Federal, para avaliar os itinerrios e desafios da desinternao na interface com as
polticas de assistncia social e de sade mental.
No terceiro captulo, ser realizada uma genealogia do familismo na poltica de
assistncia social no Brasil. O imperativo tico e de justia social no combate s privaes
sociais no Brasil, de alguma forma, sempre esteve presente nos debates pblicos, pelo menos
a partir da virada do regime imperial para o governo republicano, em fins do sculo XIX
(BOSI, 1996). No entanto, durante quase todo o sculo XX, combater as privaes esteve sob
os desgnios da filantropia e da caridade, em que o Estado tinha papel meramente figurativo,
quase inexistente. As aes, os benefcios e os programas que compem a Poltica Nacional
de Assistncia Social (PNAS) somente a partir de 2004 assumiram caractersticas distintas do
que se praticava no pas at ento. A regulamentao tardia da assistncia social como poltica
de seguridade social estabelecida na Constituio Federal de 1988 fez com que, de um lado,
ela fosse reflexo das dificuldades de assimilao por parte do governo em assumir sua
32

responsabilidade na materializao da assistncia como poltica social que garante direitos

fundamentais (BOSCHETTI, 2006; TAVARES, 2008). Por outro lado, a mudana de ao
de um conjunto desestruturado e desarticulado de aes esparsas para uma poltica unificada
sob a responsabilidade do Estado no foi capaz de romper com todas as amarras do
passado naquilo que definia e caracterizava as aes de assistncia social como aes pblicas
limitadas de iniciativa espontnea da sociedade por meio da caridade e filantropia.
O argumento a ser defendido no terceiro captulo ser o de que o amadurecimento da
poltica de assistncia social como direito de seguridade social, a partir de 1988, s foi
possvel porque a responsabilidade de proviso social, material e econmica aos cidados foi
compartilhada entre o Estado e as famlias. Em oposio ao que comumente se apresenta
sobre os avanos da estatizao da assistncia social a partir dos anos 1990 e, de forma mais
incisiva, nos anos 2000, ser investigado o quanto esse processo de tecnicidade e
profissionalizao pblica da assistncia social, como parte da governamentalidade do Estado
brasileiro, se deu porque tal atribuio foi legal, poltica e publicamente compartilhada com as
famlias.
Em um sentido prximo ao realizado com a poltica de assistncia social, no quarto
captulo ser feita uma genealogia do familismo na poltica de sade mental no Brasil. Os
movimentos reformistas da psiquiatria proporcionaram um amadurecimento terico sobre a
questo do asilamento como paradigma de ateno psiquitrica que esteve presente em todo o
sculo XX no pas (DELGADO, 1992). A experincia italiana da desinstitucionalizao
psiquitrica, iniciada nos anos 1960 e 1970, foi tomada como referncia pelo movimento de
reforma psiquitrica brasileira a partir dos anos 1980. O movimento de contestao do
asilamento na assistncia psiquitrica promoveu uma reflexo ampla sobre o processo de
institucionalizao e chegou a criar estratgias especficas na luta antimanicomial. Essa luta
culminou na Lei de Reforma Psiquitrica, Lei n 10.216, de 2001, que redefine os padres de
tratamento oferecido s pessoas em sofrimento mental de modo predominante em regime
aberto, no asilar. Embora as medidas de segurana em restrio de liberdade, desde 1940,
precisem ser revistas luz dos princpios da Lei da Reforma Psiquitrica, o agendamento do
tema no campo da segurana pblica e da necessidade de controle impede que esse
movimento ocorra (PENALVA, 2007). Nesse sentido, o objetivo do quarto captulo ser o de
explorar, por meio do mtodo genealgico, em que medida o familismo se manifesta nas
polticas e aes da sade mental a partir de 2001, e como tais aes interferem no
fortalecimento do paradigma no asilar como alternativa na assistncia em sade oferecida
33

aos indivduos com doenas e transtornos mentais. O argumento defendido no captulo ser: o
processo de amadurecimento dos servios em sade mental em substituio ao paradigma
asilar e manicomial, que esteve presente at os anos 1980, ocorreu porque tal responsabilidade
do Estado com as polticas pblicas foi compartilhada com as famlias. Portanto, as polticas
de assistncia social e de sade mental expressam ainda vrios traos do passado, como o
papel preponderante das famlias na proviso de bem-estar, o que pode impedir que tais aes
se desenvolvam ao ponto de alargar sua cobertura.
No quinto captulo, ser realizada uma anlise aprofundada do perfil dos indivduos
esquecidos dos manicmios judicirios brasileiros. O perfil sociodemogrfico, de diagnstico
e de trajetria penal dos esquecidos no foi analisado separadamente na publicao do estudo
censitrio em 2012. O objetivo dessa anlise aqui ser avanar no conhecimento sobre os
esquecidos a fim de iluminar as anlises posteriores e articul-las com o estudo de caso
realizado na ATP do Distrito Federal. A descrio do perfil dos esquecidos pode ajudar a
elucidar muitos dos desafios envolvidos no que diz respeito s polticas sociais a serem
efetivadas para essa populao no momento da desinternao. Ao descortinar a realidade dos
indivduos esquecidos, ser apresentada uma comparao com o perfil dos demais indivduos
em medida de segurana, com o intuito de examinar as duas populaes e investigar a fundo
as investigaes que particularizam os indivduos esquecidos. Alm disso, a apresentao do
perfil detalhado dos esquecidos dos manicmios judicirios de todo o pas tem o objetivo de
gerar novas reflexes, a serem realizadas por meio de outros estudos, que possam dar
continuidade s anlises aqui apresentadas.
J no sexto captulo, ser realizado um estudo de caso no Distrito Federal a respeito de
como a poltica de segurana pblica atua em conjunto com as polticas de sade mental e de
assistncia social no momento da desinternao condicional dos indivduos em medida de
segurana. O objetivo do captulo ser o de evidenciar o quanto as relaes estabelecidas com
a famlia dos indivduos em medida de segurana em fase de desinternao condicional
ganham relevncia mais pelo familismo presente nas polticas sociais do que pela
preponderncia da famlia como ente responsvel pelo restabelecimento do convvio social e
comunitrio do indivduo. O estudo de caso foi realizado na Vara de Execues Penais do
TJDFT, que responsvel pela execuo das medidas de segurana no DF. No h nada que
particularize a ATP do Distrito Federal em relao s das demais unidades da Federao. A
escolha da ATP-DF foi no sentido de proporcionar um estudo de caso em profundidade sobre
a fase de desinternao dos indivduos em medida de segurana. Ser demonstrado, no sexto
34

captulo, que, para alm dos desafios inerentes ao processo de desinternao dos indivduos
em medida de segurana, o familismo nas polticas de assistncia social e de sade mental
pode representar empecilhos a essa fase.

35

1 OS ESQUECIDOS E O FAMILISMO NAS POLTICAS SOCIAIS: DA TUTELA DA

ASSISTNCIA CIDADANIA INCONCLUSA
A sociologia, a cincia poltica e o servio social so trs campos do conhecimento
que tm como uma de suas preocupaes, do ponto de vista do objeto de estudo, analisar as
aes do Estado. Claro, h vrias outras reas do conhecimento com essa mesma atribuio.
Mas, pelo menos para essas trs, a tarefa de analisar o que o Estado tem feito a respeito
daquilo que lhe foi delegado fazer ocupa grande parte das razes de ser dessas reas.
Entretanto, dizer que uma rea do saber tem esse tipo de preocupao no esclarece muito a
respeito da especificidade e do sucesso nos empreendimentos de tal campo. possvel alegar
que quase todas as reas do conhecimento, at mesmo das cincias exatas s artes, tem a ver,
em certo sentido, com as explicaes das aes do Estado. A produo de conhecimento a
partir da tarefa de analisar o Estado, os determinantes de suas aes, bem como a
inteligibilidade e as condies de permanncia delas, consiste em preocupao central em
vrios campos do saber e da sociologia em particular.
No somente preocupao com a forma como o Estado, por meio de suas aes legais,
pblicas e racionais, tem conseguido xito ou fracasso no cumprimento de suas obrigaes,
mas, principalmente, o que leva uma temtica a ser enfrentada por aes de responsabilidade
do Estado tem grande importncia na produo de conhecimento nas cincias sociais e
humanas. Considerando as caractersticas do Brasil das ltimas dcadas, com poucos perodos
prolongados de estabilidade democrtica no sculo XX, processos tortuosos na infraestrutura
econmica e heranas polticas muitas vezes pouco originais desde a republicanizao do
pas, na virada do sculo XIX para o XX, verifica-se que as aes do Estado sempre foram
terreno frtil para anlises das cincias sociais (FAORO, 2007; HOLANDA, 1995). Como um
tema transformado de assunto privado em assunto pblico, em responsabilidade do Estado e
no apenas dos indivduos, das comunidades ou das famlias, um dos pontos de partida desta
tese.
O estudo A custdia e o tratamento psiquitrico no Brasil censo 2011 mostrou que,
no Brasil, 25% (741) dos indivduos em medida de segurana no deveriam estar internados
nos HCTPs ou ATPs naquele ano (DINIZ, 2012). Esses indivduos estavam em medida de
segurana com a periculosidade cessada, ou com sentena de desinternao condicional
decretada, ou com a medida de segurana j extinta, ou ainda internados sem processo
judicial, ou j tinham recebido o benefcio judicial da alta ou desinternao progressiva
(DINIZ, 2012). A persistncia da internao dos indivduos nos ECTPs, mesmo cumprindo
36

com as exigncias para o livramento, um desafio para as polticas de segurana pblica,

sade mental e assistncia social. A preocupao em explicar por que tal situao ocorre o
objetivo principal desta tese.
O censo dos HCTPs levantou de forma exploratria que, dos 194 indivduos com
sentena de desinternao decretada que permaneciam internados, para 67% (130), o motivo
da no desinternao era a ausncia de contatos familiares ou de local de moradia (DINIZ,
2012). Para 51% (29) das medidas de segurana extintas, a no desinternao ocorria por
esses mesmos motivos (DINIZ, 2012). Se a famlia tem papel preponderante na fase de
desinternao condicional desses indivduos, a ausncia dela pode representar um empecilho.
Diferentemente do egresso do sistema penitencirio comum, os indivduos com transtorno,
doena ou deficincia mental necessitam de assistncia cotidiana de um modo mais premente.
pelo fato de ainda no ser exatamente problematizado como tema de responsabilidade de
aes estatais e dos governos que esse indivduo pode permanecer no mbito privado, de
responsabilidade das famlias.
O processo de estatizao dos problemas individuais e familiares, ao transform-los
em responsabilidades pblicas, no se d de forma cristalina ao ponto de ser possvel falar em
aes pblicas genuna e exclusivamente estatais. Como analisou Jurandir Freire Costa, em
sua clssica obra Ordem mdica e norma familiar (1979), a formao do Estado brasileiro, no
sculo XIX, passou pela superao dos impasses impostos pelas caractersticas centrais dos
arranjos familiares em serem os principais fornecedores de proteo e de atendimento das
necessidades de seus membros. muito recente uma clareza maior do papel do Estado nessas
situaes, o que no significa que padres de comportamento das aes estatais tenham
deixado de compartilhar com as famlias o papel de oferecer assistncia aos indivduos.
A poltica de assistncia social e a poltica de sade mental (BRASIL, 1993, 2001)
oferecem diretrizes e condies estruturais e legais no tocante ao papel do Estado na oferta de
bens, servios e programas de assistncia aos indivduos com transtorno e doena mental que
necessitam de apoio para a recuperao da sade mental e para o desenvolvimento de sua
autonomia. Essas duas polticas j so, em alguma medida, a resposta do Estado a essa
demanda dos indivduos loucos que cometeram crimes e, na fase da desinternao
condicional, necessitam de aes para apoi-los no desenvolvimento de sua autonomia e no
retorno liberdade. Entretanto, com a ausncia da efetividade de tais aes, a atividade de
assistncia das famlias pode ganhar fora.

37

A caracterstica das polticas pblicas em que a responsabilidade pela proviso de

bem-estar social compartilhada com as famlias denominada de familismo (ESPINGANDERSEN, 1990). De forma resumida, o familismo representa a ausncia ou presena
limitada do Estado, por meio de suas polticas pblicas, no tocante a suas responsabilidades,
que so transferidas para as famlias (MIOTO; CAMPOS, 2003). Uma das tarefas principais
desta tese foi a de investigar se o familismo est presente no universo das polticas de
assistncia social e de sade mental voltadas para os indivduos com doenas e transtornos
mentais. Se a resposta investigao for afirmativa, como o familismo se manifesta nessas
polticas e como ele decorre das afirmaes legais e do desenvolvimento histrico das aes
estatais e racionais constituir-se-o em perguntas a serem respondidas com as anlises aqui
empreendidas. O objetivo deste captulo o de explicitar a hiptese central testada na
pesquisa que fundamenta esta tese: a de que o familismo nas polticas de assistncia social e
de sade mental, no Brasil, leva os indivduos a permanecerem em restrio de liberdade nos
hospitais de custdia, mesmo cumprindo com os critrios para a desinternao.
1.1 Ordenamento familiar e restrio de liberdade: a responsabilidade do Estado
compartilhada com as famlias na assistncia
De modo geral, as explicaes da sociologia para as aes do Estado requerem
analisar as condies em que determinado comportamento emerge ou em que um padro
especfico de ao estatal surge institucional e historicamente para determinar perfis de
polticas pblicas. A reproduo da vida social complexa demais, no se deixando
apreender, por exemplo, por figuras normativas rgidas, como o direito, o que pode expandir o
campo de anlise das cincias sociais (HABERMAS, 1997). Jurgen Habermas salienta que h
toda uma literatura nas cincias sociais para persuadir o pensamento social contemporneo de
que os prprios mecanismos para a sociabilidade so de natureza no normativa
(HABERMAS, 1997). Karl Marx (2004) talvez tenha sido um dos primeiros a aprofundar a
ideia de que o funcionamento da sociedade moderna se revela mais pelo conjunto das relaes
de produo do que pelas regras ditadas pelo direito, pelos regramentos legais ou pelos planos
ideais da sociedade.
Michel Foucault (1977, 2005) levou adiante a concepo marxista de produo da
realidade material ao explicitar um esquema de respostas modernas e racionais, por exemplo,
para tratamento e preveno do crime oriundo da loucura, por meio do poder disciplinar, que
envolve no somente as relaes de produo, mas as instituies, as cincias e at famlias na
38

produo de saberes que levam a prticas de controle dos indivduos. Em toda a sua produo
terica, Foucault (1977, 2003a, 2005, 2008) ressaltou, do ponto de vista metodolgico e
conceitual, uma quantidade de caminhos diferentes e emaranhados para estabelecer elos entre
relaes de classes e instituies, entre formao de saberes especficos, instituies e
prticas, como no caso do aprisionamento, do saber psiquitrico e da higiene pblica, como
um dispositivo de controle dos indivduos.
O conjunto de meios e instrumentos utilizados para qualquer resposta racional a um
determinado problema como no caso aqui analisado das medidas de segurana no Brasil
pode revelar muitos dos caminhos e descaminhos da sociedade, como suas caractersticas
econmicas, polticas e culturais. A sociedade brasileira pode ter lanado mo de uma
tecnologia nova de punio da loucura, como as medidas de segurana adotadas desde 1940,
como resultado de condies sociais estruturais. Isto , a tecnologia da medida de segurana
aparentemente passou a atuar sobre a loucura com uma fora bastante superior ao que seria,
antes dela, a punio somente pelo crime cometido pelo louco. E no foi porque a loucura
criminosa um perigo que desestabilizaria a sociedade como nunca antes, mas principalmente
porque a categoria de louco perigoso surge em um contexto de novos saberes e prticas no
conjunto da formao da sociedade brasileira urbanizada e industrializada nas primeiras
dcadas do sculo XX (ALMEIDA, 2005; CARRARA, 1998).
Parte das explicaes para o surgimento das medidas de segurana no Brasil a partir de
1940 tem relao com o fato de que, pela primeira vez, o louco que comete crimes
representou uma ameaa sociedade: punir a loucura criminosa com recluso passou a ser
requerido como tcnica em defesa da sociedade (CARRARA, 1998). A punio loucura
pelas medidas de segurana surge no momento de transio do pas agrrio para o pas urbano
e industrial; a loucura, antes incorporada e assimilada pelos arranjos sociais, de repente se
transformou em estorvo que precisa ser controlado. Nesse sentido, o dualismo entre
individualismo e direitos coletivos, denunciado como falso no plano filosfico por mile
Durkheim (1975), no ensaio sobre o Caso Dreyfus, no s encontra terreno frtil nas cincias
sociais como representa, para Habermas, a guinada do pensamento social nas cincias sociais
que mina irrevogavelmente a interveno prescritivista e racionalista das teorias
contratualistas da sociedade, como tambm a ideia de que o direito em geral constitui uma
categoria central da teoria da sociedade (1997, p. 72). preciso ater-se ao que as cincias
sociais conseguem iluminar no problema indivduo versus sociedade, sobretudo, em suas

39

respostas complexas dadas historicamente e ancoradas em diversos saberes que podem apagar
um ou outro dos dois extremos.
comum atribuir os objetivos da sociologia a um conjunto de elementos capazes de
conhecer, descrever e analisar as condies para que seja possvel a sociedade moderna existir
e se estender ao longo do tempo (GUIDDENS, 2009; OUTHWAITE, 2006). Para Anthony
Giddens (2009), a sociologia em seus traos contemporneos aquele ramo da cincia social
que se concentra sobre as sociedades modernas ou avanadas com a proposta de compreender
as condies da agncia humana e sua relao com as instituies sociais. Por sua vez, de
modo fundante no pensamento sociolgico, Max Weber (2000) props que toda interpretao,
como na cincia em geral, pretende alcanar evidncia de modo que a interpretao
sociolgica da ao racional, ou seja, a ao orientada por um fim, possui, quanto
compreenso dos meios empregados, um grau mximo de evidncia. O papel da sociologia
na compreenso de uma atitude tomada pelo Estado para modificar alguma realidade, por
exemplo, encontrar evidncia mxima nos meios empregados por ele para atingir o resultado
pretendido, o que no significa que as motivaes e as consequncias da ao tenham
importncia menor.
O dado apresentado na introduo desta tese a respeito de uma ao racional do Estado
brasileiro talvez seja a grande motivao para as investigaes e reflexes a serem discutidas
nas prximas pginas: em 2011, o primeiro estudo censitrio brasileiro realizado nos
estabelecimentos de custdia e tratamento psiquitrico (ECTPs) os antigos e no
desaparecidos manicmios judicirios mostrou que, dos indivduos com sentena judicial,
um em cada quatro j deveriam estar em liberdade. O primeiro manicmio judicirio do Brasil
data de 1921 (CARRARA, 1998). Isto , foram necessrios mais de 90 anos depois da
primeira apario dessa instituio hbrida no pas, nos termos de Srgio Carrara, para que sua
populao tivesse seu perfil fotografado e para que fossem revelados seus traos mais do que
caractersticos. Esta tese no buscou analisar a eficcia das medidas de segurana; quando
trabalha com o resultado de que um quarto das pessoas em medida de segurana dos ECTPs j
deveria estar em liberdade, no faz qualquer juzo de valor a respeito do nvel de eficcia da
aplicao dessas medidas. Apenas anuncia uma inquietao: as evidncias surgidas na anlise
das medidas de segurana como meios para atingir outros fins podem revelar caractersticas
institucionais singulares.

40

Como explicar que um quarto das pessoas em medida de segurana no Brasil j

cumpriu os critrios para a liberdade, mas permanece em custdia? Por que, do universo de
dados inditos relevados pelo primeiro estudo censitrio dos ECTPs no Brasil, este parece ser
um dos mais inquietantes? O ponto de partida de que as explicaes para esse dado so
capazes de revelar caractersticas no apenas de nossas polticas pblicas e sociais dos ltimos
anos, mas tambm de nosso Estado em ao nas ltimas dcadas. Por pelo menos duas razes,
esse dado dos indivduos em medida de segurana presos indevidamente importante. Em
primeiro lugar, pela complexidade das medidas de segurana tanto pela heterogeneidade
das aes em termos de poltica de segurana pblica quanto pela intersetorialidade envolvida
na rede de instituies e polticas necessrias para fazer acontecer a desinternao
condicional, tais como sistema de justia e polticas de sade, de assistncia social e de
trabalho etc. Em segundo lugar, pelo ponto de contato entre vrias aes do Estado
direcionadas a esse pblico, que no mais tem, do ponto de vista jurdico, justificativa para a
continuao da custdia. Ou seja, as aes direcionadas a esse pblico ultrapassam em muito
as atribuies da poltica de segurana pblica. Os indivduos em restrio de liberdade
indevidamente estariam nessa situao por fatores que ultrapassam os muros dos manicmios
judicirios.
Robert Castel sustentou, em A ordem psiquitrica: a idade de ouro do alienismo
(1978), que possvel descrever a histria do hospital psiquitrico a partir de uma
compreenso geral de que o saber interior ao hospital tinha uma relao intrnseca com o
mundo exterior no incio do sculo XIX. Ou seja, o poder do hospital psiquitrico , antes,
uma busca por apoio a um saber especfico de toda a sociedade: a higiene pblica. O hospital
psiquitrico teve o papel de intensificar a ordem psiquitrica no seio da sociedade que ergueu
um regime no contratual para os indivduos loucos, que no tm o status jurdico de cidados
cooperativos e produtivos de uma sociedade fundada na centralidade do trabalho. Castel, em
uma anlise exterior ao hospital psiquitrico, estabeleceu as relaes de causalidade para a
construo do modelo do saber psiquitrico no s da Europa, mas do mundo.
A obra de Castel inspirar muitas outras reflexes nesta tese. Mas, neste momento,
servimo-nos dela apenas para indagar em que medida a situao dos indivduos em medida de
segurana que j cumpriram com os critrios para o livramento, e permanecem em recluso,
pode ser explicada por algo exterior ao funcionamento das medidas de segurana. Em quais
pontos de apoio a essa situao preciso prestar ateno para explicar o abandono prpria
sorte dessas pessoas nos hospitais de custdia? Em quais estratgias e funcionamentos do
41

sistema de execuo das medidas de segurana, da psiquiatria e da justia ou exterior a elas

preciso buscar causalidades e entrelaamentos para explicar o fato de que no basta
cumprir os critrios jurdicos e psiquitricos para a liberdade? Haveria ainda outros
impedimentos para o livramento dos indivduos em medida de segurana no Brasil? Como
possvel passar atravs das medidas de segurana, pelo funcionamento interior e exterior dos
manicmios judicirios, para chegar a outros determinantes centrais da situao dos
esquecidos dos ECTPs? O empreendimento para buscar as respostas a tais questionamentos
no uma tarefa simples. Este estudo no pretende explicar todas as possveis causalidades
para esse fenmeno. Mas pretende, em certa medida, caminhar por arranjos e trajetos capazes
de anunciar os elementos histricos, polticos, econmicos, culturais e legais das polticas
sociais no Brasil que oferecem respostas para as determinaes do evento aqui investigado.
Do ponto de vista da sociologia weberiana o de averiguar as possibilidades de
compreenso dos meios para alcanar fins em uma ao racional , a anlise do surgimento
dos esquecidos dos manicmios judicirios precisa estar atenta a como a implementao das
medidas de segurana est articulada a outros institutos e procedimentos, principalmente na
fase de desinternao condicional. A anlise da norma, do direito e da psiquiatria no
encontra espao central neste estudo, que examina os meios empregados pelo Estado no
itinerrio de desinternao dos indivduos em medida de segurana. No entanto, o dilogo
entre o direito e a psiquiatria ocorre na medida em que as medidas de segurana so
dispositivos relacionados a essas duas reas. Embora sejam importantes anlises neste
sentido, no central nesta tese julgar a pertinncia das medidas de segurana como
tecnologia de punio, nem a psiquiatria como uma alegao de saber que delimitar a sade
mental dos sujeitos sob custdia. Os estudos que compartilham de tal ponto de partida crtico
a respeito das medidas de segurana esto de acordo com as perspectivas aqui adotadas. No
entanto, o empreendimento aqui proposto centrar esforos para analisar quais meios
racionais o Estado tem se disposto a utilizar para o livramento dos indivduos em medida de
segurana.
Por outro lado, quando se fala dos esquecidos dos manicmios judicirios, este estudo
no pretende tambm emitir juzo de valor a respeito dos servidores e profissionais
diretamente envolvidos na administrao dessas instituies. So esses profissionais que
cotidianamente compartilham o silncio e a solido dos indivduos esquecidos pelos
familiares, pela sociedade e, em certa medida, por outras polticas pblicas e sociais. O ponto
de partida de que os indivduos em medida de segurana que permanecem indevidamente em
42

restrio de liberdade so um tipo particular de esquecidos socialmente no implica

indiferena ou antiprofissionalismo dos servidores dos ECTPs perante tais pessoas. Pelo
contrrio. A visita a todos os ECTPs do Brasil permite inferir um compromisso dos
profissionais dessas instituies com o bem-estar cotidiano das pessoas internadas. O
interesse deste estudo o de descortinar uma realidade que ultrapassa os limites pessoais de
cada agente pblico do interior desses estabelecimentos em promover a reinsero devida aos
indivduos na fase da desinternao condicional aps a cessao da periculosidade.
Alm da obra de Castel, os livros O poder psiquitrico (2006), Os anormais (2001),
Vigiar e punir: nascimento da priso (1977), Histria da loucura na Idade Clssica (2005) e
Segurana, territrio, populao (2008), todos de Michel Foucault, tm influncia
considervel sobre os caminhos escolhidos para formar um quadro de anlise da situao dos
indivduos que cumprem medida de segurana numa instituio hbrida, como so os
manicmios judicirios no Brasil. Em seus empreendimentos sobre os estudos do saber
psiquitrico, das tecnologias de punio, do surgimento da sociedade disciplinar na fase
contempornea das sociedades capitalistas e da atuao do Estado diante dos dispositivos de
segurana destinados populao, Foucault estabeleceu conceitos-chaves indispensveis para
o tema aqui proposto. As condies de possibilidade de surgimento dos indivduos esquecidos
dos ECTPs podem ser desvendadas por meio de relaes intricadas entre discursos de saber e
dispositivos de poder que emergem das aes estatais no tocante temtica dos indivduos
loucos que cometem crimes e precisam retornar liberdade aps tratamento psiquitrico
obrigatrio sob regime de custdia.
A temtica da sociologia do crime se manteve como um campo frtil durante todo o
sculo XX, mas se desenvolveu mais a partir do momento em que o direito especificou o
fenmeno do crime a partir da punio (ROBERT, 2007). Philippe Robert (2007) demarca
que a sociologia determinou o crime como objeto de estudo por meio do agrupamento de trs
temas principais: a tipificao, a transgresso e a represso penal. No entanto, foi com as
contribuies de Foucault para o estudo do aprisionamento como objeto sociolgico em um
panorama de explicao fundamentado em condies estruturantes das sociedades capitalistas
modernas que o estudo da priso, do delinquente, do louco criminoso, da represso, do
disciplinamento da priso e da psiquiatria ganhou novos contornos para a produo de
conhecimento nas cincias sociais. Foucault no s provocou um deslocamento nos estudos
da priso e das tecnologias punitivas, ao articul-las dentro do espectro de produo de
saber/discursos de poder, mas, principalmente, empreendeu um esforo de descrio das
43

tecnologias punitivas como fenmenos intrnsecos s sociedades contemporneas demarcadas

pelas instituies disciplinares, que produzem efeitos de sentido especficos sobre os corpos
dos indivduos.
Uma das principais contribuies dos estudos foucaultianos sobre os fenmenos da
priso e da punio foi elucid-los a partir da lgica de funcionamento das sociedades
capitalistas modernas, em seus traos indistinguveis que ultrapassam a constituio em si da
priso. Ao desvendar que as prticas disciplinares eram inerentes tambm a outras
instituies, como escola, fbrica e exrcito, Foucault (1977) conseguiu criar uma das chaves
explicativas mais intrigantes, no campo das cincias sociais, sobre as sociedades
contemporneas. Ele postulou que as disciplinas servem ao funcionamento das sociedades
capitalistas ao criar utilidade aos corpos dceis, embora as condies que tornaram as prticas
disciplinares possveis ultrapassem as prprias caractersticas do ordenamento capitalista. A
disciplina das escolas, dos internatos, das Foras Armadas, das fbricas e das prises funciona
desde que esteja engatada a outras instituies de vigilncia, como a famlia e o Estado; tal
disciplina se articula, principalmente, a formas de saber especficas capazes de fazer o poder
sobre os corpos se estender no tempo, at o momento em que o controle sobre eles no seja
mais necessrio e a disciplina ocorra naturalmente, de forma virtual, por meio da vigilncia
contnua. Sendo assim, o saber produzido justifica o poder que pe em ao novos saberes e
toda uma srie de dispositivos de leis, direitos, regulamentaes, prticas para
institucionalizar o saber/poder (VEYNE, 2011). Essas premissas so fundamentais para a
compreenso do surgimento e da reproduo dos esquecidos dos manicmios judicirios
brasileiros.

1.1.1 Disciplinas, famlia e instrumentalizao dos membros familiares para o capitalismo

Cada sociedade elege seus atos punveis e as consequentes formas de punio. Um

conjunto mais ou menos reconhecvel de princpios e fundamentaes nas sociedades justifica
a eleio dos atos punveis e os sistemas punitivos. Assim como um conjunto de princpios e
fundamentaes tambm responsvel por designar aqueles indivduos que no recebero
punio, ainda que cometam atos infracionais. O lugar que a punio ocupa na estrutura social
e as formas assumidas por ela podem representar aspectos mais elementares da formao de
uma sociedade: seus traos culturais, institucionais, econmicos, histricos e polticos
(GARLAND, 2008; RUSCHE; KIRCHHEIMER, 1999).
44

Para estabelecer que as escolhas por sistemas de punio correspondem s realidades

histricas e materiais, o materialismo histrico tentou de forma inaugural estabelecer algumas
premissas gerais por meio dos estudos de Georg Rusche e Otto Kirchheimer (1999). Um dos
principais objetivos de Rusche e Kirchheimer (1999) na obra Punio e estrutura social
descortinar os determinantes econmicos e polticos do direito penal e, sobretudo, o papel das
instituies penais como instrumentos de domnio de classe, em que a penalidade expressa,
simblica e materialmente, o poder do Estado e suas configuraes demarcadas por uma
sociedade capitalista. Como no h textos especficos do marxismo sobre castigo e sano
penal, o estudo desses temas deriva do grande empreendimento marxista de inspirao
dialtica e materialista histrico.
por meio de uma anlise do desenvolvimento histrico das foras produtivas do
capitalismo e de como so moldadas as instituies na superestrutura da sociedade que o
estudo do direito penal acontece (RUSCHE; KIRCHHEIMER, 1999). Em sua grande parte, a
obra Punio e estrutura social uma narrativa de fatos desde a Idade Mdia at meados do
sculo XX referentes ao modo como os mtodos penais representam os valores e as prticas
que organizam a produo material da vida em sociedade. Em contraste, por exemplo, com a
perspectiva durkheimiana, que v o castigo como fato social presente em todas as sociedades,
a inspirao marxista de Rusche e Kirchheimer tende a consider-lo como fenmeno
especfico determinado por formas histricas concretas. Ou seja, o modo como a sociedade
organiza a produo dos meios materiais de sua existncia tende a definir o castigo e as
sanes penais. H uma correspondncia entre sistema de produo e organizao penal.
Ampliando uma perspectiva iniciada em Durkheim de investigar o castigo como
fenmeno alm de seus conceitos jurdicos e determinantes funcionais ou de finalidade social,
a perspectiva marxista sobre o castigo alerta que preciso examin-lo para alm de seus fins
de punio. preciso localizar o castigo dentro da estrutura social que espelha os princpios
gerais de funcionamento do capitalismo. Nesse sentido, parte importante da obra Punio e
estrutura social estabelecer eventos histricos que exemplificam como o sistema penal
contemporneo derivou de aes polticas de controle da vagabundagem, da mendicncia, dos
desempregados, dos trabalhadores inativos, ou seja, de todos os receptores de ajudas
suscitadas pela pobreza. Polticas de controle dessa populao, sobretudo seus princpios e
tcnicas, serviram de molde e foram levadas de uma instituio de controle a outra at se
codificarem nos modernos sistemas de penalidade a que se tem acesso.

45

A principal contribuio da perspectiva marxista no estudo da punio apontar o

ocultamento dos objetivos das prticas de controle e penalidade em instituies atuais: ou
seja, o castigo praticado pelas instituies penais e de controle em sociedades capitalistas
serviria para beneficiar a sociedade em geral, uma vez que seu interesse de fundo
penalizar os despossudos, apoiando os interesses da classe dirigente e reafirmando os valores
dessa classe. Grosso modo, h uma relao entre excedentes do mercado de trabalho e
instituies penais que passam a ser o objeto central de interveno das administraes
penitencirias em geral.
Foi a perspectiva de inspirao marxista que denunciou que as instituies penais tm
um papel importante, embora secundrio, de constituio dos valores em torno da fora de
trabalho para a sociedade capitalista de produo. Em termos marxistas, o castigo presente em
sociedades pr-industriais e pr-capitalistas decodificado, nos sistemas penais atuais, como
uma valorizao forada e extenuante do trabalho como dignificante da condio humana,
ocultando a explorao do trabalho pelo capital. Por um lado, o trabalho passa de uma
condio meramente necessria organizao capitalista para uma condio essencial e
principal da vida humana. Por outro, medidas radicais de controle, como poorhouses,
workhouses, casas de correo e prticas de assistncia social que penalizavam a pobreza,
passaram a ser responsveis por deixar disponveis os pobres a um mercado de trabalho que
explora a mo de obra. O objetivo de Rusche e Kirchheimer , em grande medida, demonstrar
como essa operao se d e espelhada nos sistemas penais contemporneos.
Rusche e Kirchheimer alertam que a ideia de explorao da fora de trabalho dos
prisioneiros em oposio forma de o carcereiro lucrar j existia no opus publicum na
Antiguidade Clssica, uma punio para as classes subalternas que persistiu nos tempos
medievais. Entretanto, o diferencial das instituies de correo e das penalidades acessveis
contemporaneamente que a punio vagabundagem e o tratamento dado ao trabalho como
dignificante da realizao humana passam a ser centrais. H uma motivao essencial nos
mtodos de punio do novo modelo de encarceramento: no apenas fazer produtiva a prpria
instituio de punir, do ponto de vista do detento ter que trabalhar, mas tornar todo o
sistema penal parte do programa capitalista do Estado. Dessa forma, possvel estabelecer
conexes que explicam as formas de punio a partir dos contextos polticos, econmicos e
sociais que estruturam determinado arranjo social.
No Brasil, por exemplo, o Cdigo Penal de 1940 a principal referncia para
estabelecer os procedimentos de punibilidade sobre as infraes penais, alm de evidenciar as
46

situaes, os atos e os indivduos que no sero objeto de punio. O Cdigo Penal de 1940,
com seus pressupostos e objetivos, foi reflexo de ideias que estavam presentes nos debates
jurdicos, polticos e sociais no momento de sua elaborao (CARRARA, 1998). Mesmo que,
nos ltimos setenta anos, tenha havido uma srie de mudanas importantes a respeito de por
que punir e como punir, os princpios que justificam a punibilidade no pas ainda so, em
grande parte, oriundos do esprito do Cdigo Penal de 1940.
O indivduo com doena ou deficincia mental no recebe uma sano penal comum
de restrio de liberdade pelo crime cometido, ou seja, inimputvel. Quando comprovada a
doena ou deficincia mental no momento em que o indivduo cometeu a infrao penal, o
indivduo no punido, mas submetido a um tratamento psiquitrico obrigatrio por tempo
indeterminado, que pode ocorrer ou no em restrio de liberdade. A indeterminao da
durao da medida de segurana ocorre em razo da cessao da periculosidade, um conceito
jurdico psiquitrico que avalia, conforme as manifestaes da doena ou deficincia mental,
a possibilidade de o indivduo voltar a cometer infrao penal (PERES; NERY FILHO,
2002). Assim, o tratamento psiquitrico obrigatrio deve levar ao fim da periculosidade e ao
retorno do indivduo ao convvio social, o que s ocorre quando a cessao da periculosidade
atestada por exames psiquitricos e a sada autorizada por juiz.
Mesmo como uma espcie de requisito para o tratamento obrigatrio, a restrio de
liberdade para casos de loucos que cometem crimes recente na histria da legislao penal
brasileira (CARRARA, 1998). Antes de 1940, o indivduo acometido de algum transtorno,
deficincia ou doena mental que cometesse crime no recebia uma sentena de recluso para
apartamento do meio social (PERES; NERY FILHO, 2002). O primeiro cdigo do Brasil, o
Cdigo Criminal do Imprio, de 1830, estabelecia que no se julgaro criminosos os loucos
de todos os gneros, salvo se tiverem lcidos intervalos e neles cometerem os crimes. Como
loucura era sinnimo de ausncia de razo, qualquer juiz era capaz de identific-la sem
auxlio de especialistas. O destino do louco que cometesse crimes era o tratamento obrigatrio
em Santas Casas ou com as famlias, dada a inexistncia, naquela poca, de asilos no pas
(ENGEL, 2001; MACHADO et al., 1978).
Entre o tratamento dos loucos que podia ocorrer no interior das prprias famlias
durante quase todo o sculo XIX ou nos manicmios comuns e o tratamento em restrio de
liberdade nos manicmios judicirios a partir de 1940, vrias instituies e saberes surgiram
no Brasil, principalmente para mediar a relao entre o louco infrator e a justia. De certo
modo, essas mudanas destituram os poderes tradicionais da famlia sobre seus loucos. Isso
47

ocorreu na medida em que houve, no tipo de resposta oferecida, um deslocamento do tema

mais para a rea de segurana pblica e menos para a de assistncia mdica. Foi na virada do
sculo XIX para o XX que a assistncia oferecida aos loucos delinquentes pelas famlias ou
pelos asilos comeou a ser colocada em suspeio (CARRARA, 1998; ENGEL, 2001).
Consequentemente, a necessidade de uma instituio diferenciada ao mesmo tempo da priso
e do hospital psiquitrico surgiu nos debates pblicos (CARRARA, 1998). Mas essa
suspeio sobre o papel familiar na assistncia e no controle dos loucos pouco tem a ver com
a competncia em si das famlias. As famlias continuariam a exercer papel importante nessa
mediao, embora ocupando novas atribuies.
Essa relao da famlia com as atribuies de controle dos indivduos e, mais
especificamente, seu papel na transformao dos indivduos em funo das razes do Estado
sempre esteve presente na formao poltica, econmica e socioinstitucional do pas (COSTA,
1979). Segundo Jurandir Freire Costa (1979), inicialmente, a consolidao do Estado
brasileiro e sua capacidade de interferir nos assuntos privados a fim de assumir atribuies
como responsabilidades pblicas encontrou nas famlias um dos mais fortes obstculos sua
consolidao. Essa uma das anlises sobre a formao scio-histrica e poltica do Estado
brasileiro e vale a pena deter-se nela.
Durante o perodo colonial, a administrao do pas isolava-se no litoral e as famlias
encontravam-se na zona rural. No final desse perodo, o surgimento das cidades aproximou
esses opositores, o que tornou os conflitos perenes e cada vez mais desafiantes. De um lado, a
fora tradicional das famlias no suprimento das necessidades dos indivduos, as relaes de
reciprocidade e a coeso entre seus membros representava uma ameaa para o
reconhecimento, por parte dos indivduos, do papel jurdico e centralizador do poder do
Estado (COSTA, 1979). Por outro, o fortalecimento do Estado dependeu da capacidade dos
governos coloniais, dos Imprios e da Repblica Velha de controlar as cidades e as
populaes e de oferecer condies habitveis aos centros urbanos.
Seja para conseguir a subordinao militar dos indivduos, seja para resultar na
cooptao deles centralizao do poder do Estado, era preciso sujeit-los ordem estatal no
perodo colonial e imperial (COSTA, 1979). Instituies disciplinares, como escola e exrcito,
eram incipientes na capacidade de ordenar os indivduos e deix-los disposio para a lgica
de pactuao e sustentao do Estado nacional. Foi com o uso da medicina mais
precisamente da medicina higienista que a estratgia de fortalecimento do poder estatal fez
uso do governo poltico dos indivduos (COSTA, 1979). A medicina, em seu brao de
48

higienizao pblica, recebeu a herana da oposio atomizada entre campo e cidade, entre
indivduo e governo, na incumbncia de ser uma das estratgias de modernizao do Estado
brasileiro a partir do sculo XIX (MACHADO et al., 1978). No entanto, esbarrava
frequentemente nos hbitos e costumes que replicavam a tradio familiar e agrria, o que
fazia com que os indivduos no se subordinassem automaticamente aos objetivos civis,
polticos e jurdicos dos governos.
Em oposio medicina tradicional, especulativa e rudimentar dos sculos XVI, XVII
e XVIII, a medicina higienista passou a ter melhores instrumentos para atuar sobre a
populao (COSTA, 1979). Ao mesmo tempo, inseriu-se nas famlias representando o Estado
em suas funes pblicas de governo, levando adiante o seu principal interesse e desafio at
ento de controle das populaes (COSTA, 1979). A higienizao das populaes como
instrumento de sujeio poltica dos indivduos forneceu uma das matrizes da estrutura
familiar urbana no Brasil, segundo Jurandir Freire Costa. E, principalmente, dessa estratgia
pode ter surgido o padro de relaes entre Estado, famlia e polticas pblicas desde o final
do sculo XIX e durante todo o sculo XX no pas. No entanto, no processo de definio do
modelo das famlias, a medicina higienista se dirigia apenas s famlias da elite (COSTA,
1979; ENGEL, 2001). Os escravos, mendigos, vagabundos e loucos eram os casos-limite da
infrao higienista (ENGEL, 2001). A esses grupos eram destinadas outras aes, mais
severas, de apartao e normalizao (LOBO, 2008), mas tambm o ideal da famlia burguesa
que nascia dessa poltica governamental.
Jacques Donzelot (1973) mostrou como na Frana do sculo XIX a sujeio da famlia
disciplina da fbrica foi importante para a estruturao do capitalismo industrial e, ao
mesmo tempo, para o nascimento da centralidade da famlia na sociedade moderna. Durante a
formao do proletariado europeu, no sculo XIX, as condies extenuantes de trabalho, a
habitao precria e o trabalho infantil e dos idosos tornaram cada vez mais frgeis as
relaes de famlia e invalidaram a formao da estrutura familiar no processo de urbanizao
e industrializao europeu. Os empresrios, os filantropos, a igreja e os poderes pblicos se
uniram para reconstituir o tecido familiar da poca medieval devastada pela industrializao
(CASTEL, 1995; DONZELOT, 1973). As exigncias para a formao do Estado moderno
tinham acima de tudo a necessidade de um controle demogrfico e poltico da populao,
voltado para finalidades especficas do processo de industrializao e urbanizao.
Esse controle voltado para as famlias tinha o objetivo de disciplinar o cuidado dos
filhos, controlar a pobreza e criar os braos disponveis para o capitalismo industrial nascente.
49

A medicina, de um lado, reorientando o papel das mulheres no lar para o cuidado das crianas
e da higiene da famlia e, do outro, a moralizao da pobreza, pela atuao da assistncia
social, filantropia e medicina, subordinaram os indivduos, seus comportamentos e hbitos
para conduzi-los eficcia da urbanizao e industrializao (CASTEL, 1995; DONZELOT,
1973). A normalizao e a disciplina passaram a ser instrumentos do Estado no controle das
famlias na Europa a partir do sculo XIX.
H um lapso temporal entre esses acontecimentos na Europa e no Brasil, dado que a
industrializao brasileira s foi ocorrer nas primeiras dcadas do sculo XX (DECCA, 1983).
No entanto, esse modelo de relaes entre Estado, famlias e medicina possvel de ser
verificado no pas. A higiene da elite familiar brasileira seguiu esse padro durante o sculo
XIX e, com o incio da industrializao, as medidas normalizadoras e disciplinadoras dos
indivduos se intensificaram (COSTA, 1979; DECCA, 1983; MACHADO et. al, 1978). O
sentimento moderno em torno do padro familiar resultou de um empreendimento da
normalizao mdica da famlia em estreita correspondncia com o desenvolvimento urbano e
a criao do Estado nacional brasileiro (COSTA, 1979; MACHADO et al., 1978). A
disciplina forjada para as famlias serviu a esse empreendimento, paralelamente ao
fortalecimento do padro familiar burgus no Brasil, inspirado na Europa.
Sobre as disciplinas, Foucault (1977) realiza uma genealogia do poder disciplinar em
sua relao com as famlias e, ao que interessa nesta tese, com o saber psiquitrico. Em Vigiar
e punir (1977) e em O poder psiquitrico (2006), Foucault caracteriza o que ele chama de
sociedade disciplinar. As disciplinas so mtodos que permitem o controle minucioso das
operaes do corpo, que realizam a sujeio constante de suas foras e lhes impem uma
relao de docilidade e utilidade. Inaugurando uma nova compreenso da histria das ideias
nas cincias humanas, Foucault (1977) demonstra que a principal caracterstica das
instituies nascidas na modernidade que elas cumprem funes disciplinares, ao docilizar
os corpos, tornando-os teis ao sistema de produo. Dessa forma, fbricas, escolas, exrcitos,
prises, clnicas e manicmios so instrumentos de docilizao dos corpos, tornando-os teis.
As disciplinas so tcnicas difundidas em larga escala no sculo XIX, mas iniciadas
em instituies religiosas e militares nos sculos anteriores, tornando-se a forma geral na
modernidade do contato sinptico entre o poder poltico e o corpo individual (FOUCAULT,
1977). Para Foucault (1977), no possvel analisar o funcionamento da psiquiatria
limitando-se instituio asilar, pois a partir do poder disciplinar que se compreende o

50

mecanismo psiquitrico. Desse modo, as disciplinas seriam tticas, ou seja, maneiras de fazer
o poder funcionar sempre articulado ao saberes.
Foucault (1977) contrasta o poder disciplinar da poca moderna ao poder de soberania
predominante no perodo medieval. Poder de soberania era uma relao de poder
predominante durante toda a Idade Mdia, por relaes absolutistas, nas quais havia uma
vinculao do soberano com os sditos numa extenso de poder assimtrico, na confiscao
de produtos e na aquisio, pelos senhores, de valores produzidos pelos servos. O poder de
soberania era caracterizado com uma marca de anterioridade fundadora, ou seja, a relao de
soberania se estabelecia a partir de um ato originrio, como um direito divino, uma conquista,
uma vitria, um ato de submisso ou um juramento de fidelidade, principalmente num ato
firmado em que o soberano concedia privilgios, ajuda e proteo. Outro trao do poder de
soberania que ele era atualizado ou reforado por cerimnias e rituais: relatos, sinais, gestos,
hbitos, obrigaes de cumprimento, sinais de respeito e insgnias so constitutivos de um
arsenal que garante a perpetuao fortalecida do poder de soberania (FOUCAULT, 1977).
Um efeito desse tipo de poder que as relaes de soberania no so destinadas a um corpo
individual, mas a uma multiplicidade que est acima da individualidade, tais como os sditos,
agrupamentos familiares e camponeses.
Em contraste ao poder de soberania, o poder disciplinar uma apropriao do tempo e
do corpo dos indivduos. No poder disciplinar, no h meramente uma apropriao para fins
de confisco de produtos e valores em relaes assimtricas, como se dava na Idade Mdia
entre os soberanos e os sditos, entre os senhores feudais e os camponeses (FOUCAULT,
1977). Se o poder de soberania tem o olhar voltado para o passado, para os laos que
garantiram a sua existncia originria, o poder disciplinar tem o olhar voltado para o futuro,
para o momento em que o corpo sujeitado funcionar sem a vigilncia da disciplina, em que a
vigilncia ser no mais que virtual, em que as disciplinas se tornaro um hbito
(FOUCAULT, 1977). Por conseguinte, o que garante o poder disciplinar, o seu
perpetuamento, o exerccio progressivo, as tcnicas disciplinares e de vigilncia voltadas
para o aperfeioamento contnuo do controle dos corpos.
Ao contrrio do poder de soberania que s intervinha violentamente nos momentos
de punio para fazer valer sua fora desproporcional, para evidenciar seu poder absoluto ,
no poder disciplinar, o par formado pela vigilncia e punio se d desde os primeiros
momentos, antes do aparecimento do primeiro ato que levar punio. Isto , em sociedades
de predomnio do poder disciplinar, uma caracterstica fundante a ao precoce desse poder,
51

por meio de um jogo de vigilncia, recompensas e aprendizados, em uma srie de instituies

infrajudicirias surgidas para fazer o poder disciplinar funcionar nos corpos antes de a
punio severa ocorrer nos meios judicirios (FOUCAULT, 1977).
De acordo com Foucault (1977), para a acumulao do capital, foi preciso a
acumulao dos homens cuja tcnica de distribuio das singularidades, para retirar a eficcia
produtiva mxima de seus corpos, deveu-se s disciplinas. As disciplinas consistem em
maximizar a utilizao possvel dos homens no para usar todos eles no capitalismo.
exatamente para no utilizar todos, para no ampliar ao mximo o mercado de trabalho que
recorre fora dos corpos, que as disciplinas organizam as disposies dos indivduos
(FOUCAULT, 1977). Portanto, uma das funes principais do poder disciplinar realar a
eficcia desses corpos produtivos, criando mecanismos institucionais de vigilncia e
disciplina contnuas.
No entanto, a hierarquizao dos corpos, das habilidades e das prticas corporais to
presentes no poder disciplinar faz surgir, ao mesmo tempo, os corpos impossibilitados de
classificar, hierarquizar e disciplinar. H indivduos que no se submetem s disciplinas. Estes
sero o resduo, o irredutvel, o inclassificvel, que gera constantemente a necessidade de
novas instituies, saberes e prticas capazes de recuperar esses corpos inassimilveis pelas
disciplinas (FOUCAULT, 2006). O desertor o inassimilvel dos exrcitos, o dbil mental
o inassimilvel das escolas, o delinquente o inassimilvel das instituies punitivas, e assim
por diante. E, principalmente, para Foucault (2006), o doente mental uma espcie de resduo
de todos os resduos, o caso-limite dos inassimilveis: inassimilvel por todas as
instituies disciplinares.
Nessa necessidade de recuperar os indivduos que no se submetem s disciplinas, o
surgimento de instituies disciplinares ocorre de modo infinito (FOUCAULT, 2006). o
caso do sistema educacional que inventa instituies para recuperar aqueles no assimilados
pela disciplina da escola, o caso das instituies punitivas que criam ramificaes de
recuperao dos delinquentes que no foram assimilados e recuperados pela disciplina da
priso. nesse sentido, na teoria foucaultiana, que a famlia exerce papel fundamental. Nas
palavras de Foucault, a famlia em todo o caso uma espcie de cela dentro da qual o poder
que se exerce no , como se costuma dizer disciplinar, mas, ao contrrio, um poder do tipo
soberania (2006, p. 79). No funcionamento da famlia, possvel verificar vnculos de
compromisso e dependncia, vnculos contratuais ou de propriedade, ou compromissos
afetivos estabelecidos no casamento ou no nascimento, cuja referncia ao ato anterior de
52

fundao da famlia d solidez a ela. Essas caractersticas fazem da microfsica de poder

presente nas famlias a caracterstica de poder de soberania, e no do tipo disciplinar.
A famlia seria um elo entre os indivduos e os dispositivos disciplinares. Ela mesma
no funciona como dispositivo disciplinar, pois liga os indivduos s instituies e prticas
responsveis por retirar dos corpos a fora mxima para o disciplinamento e os
comportamentos que cumprem expectativas especficas do ordenamento social. No caso dos
indivduos em medida de segurana, o papel da famlia estruturante para fazer o louco que
comete crimes circular entre os aparelhos disciplinares: desde as primeiras tentativas de
remeter o indivduo disciplina das escolas, dos exrcitos, dos sistemas de assistncia em
sade, sejam manicomiais ou em meio aberto, e dos aparelhos de polcia, no caso da
perturbao da ordem, at o ingresso nos sistemas punitivos, como delegacias, penitencirias
e manicmios judicirios.
Entretanto, Foucault destina famlia o modelo de microfsica de poder de soberania,
no no sentido de relegar instituio familiar resqucios do poder de soberania do Antigo
Regime, o que seria um contraste evidente nas sociedades atuais regidas pelo poder
disciplinar. O fato de a microfsica da soberania funcionar no interior das famlias no
porque, porventura, teriam sobrado resqucios do poder e das prticas da soberania do perodo
medieval. Ao contrrio, um poder de soberania diferenciado est na constituio familiar atual
justamente por ela ser uma engrenagem essencial ao sistema disciplinar (FOUCAULT, 2006).
a famlia, como instncia de coero do tipo soberano, que torna seus membros disponveis
aos sistemas disciplinares. Ela define quando, como e por que seus membros sero
transferidos aos sistemas disciplinares.
De algum modo, a famlia forte e soberana da idade medieval foi transformada pelos
saberes e tcnicas da sociedade moderna, industrial e capitalista que se intensificou a partir do
sculo XIX (FOUCAULT, 2006). O resultado foi que se destinou famlia uma microfsica
de soberania que complementa e refora as funes das instituies disciplinares
(FOUCAULT, 2006). Em sociedades como as atuais, regidas pela microfsica disciplinar, a
famlia no foi dissolvida pela disciplina: o poder das famlias sobre seus membros, na
verdade, se intensificou no sentido de ter se concentrado e limitado ao mesmo tempo em que
assumiu o papel central de disponibilizar, aos sistemas disciplinares da educao, do trabalho,
do militarismo e das instituies corretivas e punitivas, os indivduos a serem disciplinados e
docilizados.

53

Para Donzelot (1973), essa mudana na atribuio das famlias se deu na virada do
perodo medieval para a era industrial, em que a busca pela harmonia entre a ordem das
famlias e a nova ordem estatal no capitalismo foi mais um produto de convenincia ttica do
que de aliana estratgica. A percepo da desagregao dos membros da famlia em razo da
nova ordem urbana e industrial era diferente para as famlias e para o Estado. Para as famlias,
os desafios enfrentados pelos novos tempos era em razo dos filhos adulterinos, dos menores
rebeldes, das moas que se transformavam em prostitutas nas cidades nascentes, onde no
tinham emprego, da pobreza e dos demais inimigos da honra das famlias. J para o Estado,
era ao desperdcio de fora de trabalho, aos indivduos inutilizveis ou inteis que se
precisava responder com estratgias de recuperao da fora requerida pelo capitalismo
industrial (DONZELOT, 1973). Nesse sentido, os hospitais gerais, as workhouses, os
conventos e os hospcios serviram de base estratgica para uma srie de intervenes
corretivas sobre a vida familiar, com uma mobilizao estatal, filantrpica e religiosa que
buscou reorganizar a famlia popular em funo dos imperativos econmicos e sociais
(DONZELOT, 1973). Foi, portanto, desde o final do sculo XIX que esse padro de relao
entre foras estatais, filantrpicas e religiosas estabeleceu laos entre assistncia social e
trabalho no sentido de recuperar os braos para o capitalismo industrial. Foucault aprofundou
esse modelo analtico ao tentar introduzir a genealogia do poder disciplinar.
Ao longo do sculo XIX, a famlia, uma espcie de reduto do poder de soberania, foi
submetida a esse empreendimento de readequao de suas funes de acordo com a ordem
econmica e social imposta pelo capitalismo industrial. Uma das consequncias desse
empreendimento foi a funo adquirida pelas famlias de, apesar de se localizar externamente
ao sistema disciplinar, responder s instituies disciplinares por meio da produo e
reproduo de seus membros familiares. A famlia uma instncia de solidez de sociedades
do tipo disciplinar (FOUCAULT, 2006). Foucault mostra que, ao lado dessa funo, e
tambm na empreitada de recuperar as famlias e seu papel de submeter seus membros aos
sistemas disciplinares, surge uma srie de instituies durante o sculo XIX que tero por
funo combater o enfraquecimento da famlia.
O surgimento de abrigos para crianas, idosos e loucos, bem como de instituies
corretivas para os jovens delinquentes, os novos papis da filantropia e a emergncia da
assistncia social passaro a ter por funo primordial constituir uma rede de instituies
disciplinares que substitui a famlia, ao mesmo tempo em que a fortalece (FOUCAULT,
2006). O funcionamento dessas instituies ocorre em sintonia com as atribuies da famlia,
54

a ponto de, quando uma dessas instituies falha no cumprimento de suas funes, s
famlias que os indivduos inassimilveis pelas instituies disciplinares retornam. Portanto,
as instituies disciplinares docilizam os sujeitos, mas os reforam e refamiliarizam, isto ,
criam condies para que eles retornem s famlias sem constituir uma ameaa a elas. No caso
da psiquiatria, a funo dos manicmios nada mais do que uma empreitada institucional
para restabelecer as condies de o indivduo se refamiliarizar. No momento em que o
indivduo louco representa uma ameaa coeso familiar, as famlias o entregam a esses
dispositivos disciplinadores, que tm como finalidade o sujeito normalizado, docilizado e til.

1.1.2 Liberdade, tutela e cidadania na loucura: o papel da assistncia e da sade mental

Na Europa, na virada do sculo XVIII para o XIX, o fim do Antigo Regime e o

surgimento de valores que fundavam a Idade Moderna trouxeram elementos novos para as
respostas dadas ao tema da loucura nos pases europeus. Robert Castel (1978) analisa o caso
francs, mas pontua que a realidade francesa se assemelha de vrios outros pases. A partir
do sculo XIX, a resposta psiquitrica foi montada em conjunto com uma prtica assistencial
asilar para os alienados: a psiquiatria no decorreu de uma evoluo e especializao da
cincia mdica, mas de uma consequncia da assistncia pblica para normalizar indigentes,
pobres, desempregados, vagabundos e loucos (CASTEL, 1978). De repente, a sociedade do
contrato, fundada nos direitos e deveres entre cidados livres e iguais e, principalmente,
sujeitos produtivos, se viu desafiada pelo tema da loucura, em que os indivduos acometidos
de enfermidades mentais no se enquadravam nos pressupostos do indivduo esclarecido,
produtivo e independente do Iluminismo em outras palavras, do projeto liberal-burgus.
Isto , o louco no tinha a capacidade de reciprocidade e produtividade necessria para as
trocas com a coletividade que sustentam o contrato na sociedade moderna.
Castel demonstra que a Revoluo Francesa que rompeu com o Antigo Regime, com o
poder tradicional monrquico, rompeu tambm com o equilbrio do controle dos
comportamentos desviantes, antes operado pelo poder real, principalmente pelo mecanismo
das lettres de cachet (CASTEL, 1978). As lettres de cachet representavam a autorizao do
rei para determinar a restrio de liberdade de indivduos que precisavam de internamento por
motivo de loucura. Foi a partir desse movimento que se construiu, aos poucos, uma poltica
direcionada loucura que culminaria na lei francesa de 1838, que instituiu o regime de
tratamento dos alienados. Esse novo modelo regulador da loucura substituiu o poder real pelo
55

da justia e da administrao; ao mesmo tempo, centralizou no asilo o corpo de profissionais,

tcnicas e saberes do controle da loucura como doena. Assim, o saber psiquitrico como
alienismo nasceu simultaneamente ao nascimento do asilo para receber o louco.
Para Castel (1978), a psiquiatria exerce a funo de administrar a loucura
transformando-a numa questo, acima de tudo, tcnica. O alienismo e seu modelo de
internao representaram a verso medicalizada da concepo segregativa da assistncia
(CASTEL, 1978, p. 273). O papel que a psiquiatria exerceu, ao longo do sculo XIX,
respondeu prpria lgica da sociedade contratual, que anuncia o louco como incapaz, como
irresponsvel, como refratrio lgica do trabalho portanto, como algum que precisa ser
protegido, tutelado. A psiquiatria oferece, por meio da tcnica asilar, a possibilidade de
administrar os inassimilveis, os desajustados, os loucos, sujeitando-os s normas de uma
sociedade produtiva constituda de indivduos racionais e aptos para a produo. Mas, para
essa sujeio ocorrer, a tutela dos loucos por meio do asilo antecipou em quase cinquenta
anos a assistncia pblica aos pobres como proteo no capitalismo gerador de pauperismo
(CASTEL, 1978). A tese de Castel que essa antecipao foi pelo fato de o louco representar
uma ameaa sociedade contratual.
No caso brasileiro, o hospcio foi criado pelo Decreto Imperial de 1841 e inaugurado
em 1852 (ENGEL, 2001). Embora inspiradas na experincia francesa, onde a origem histrica
da psiquiatria era decorrncia da constituio do asilo, as respostas aos problemas colocados
pela loucura no Brasil foram resultado do regime monrquico (ENGEL, 2001). O tema da
proteo ao louco se colocava dentro de um enquadramento da caridade aos desvalidos, do
isolamento dos loucos arruaceiros que ameaavam a ordem pblica, fazendo uso de prticas
caritativas, longe ainda de decorrer de um contrato social de afirmao de proteo ao
indivduo incapaz para a ordem do trabalho e para a ordem burguesa (ENGEL, 2001). Para
Pedro Gabriel Delgado (1992), o desafio colocado pela loucura sociedade do contrato, no
Brasil, s poderia se configurar a partir do Decreto de 1903, que criou o regulamento da
assistncia a alienados, no incio do perodo republicano. Desse modo, assim como na Frana,
a assistncia aos loucos antecipou a assistncia pblica aos pobres no caso brasileiro,
tambm em quase cinquenta anos , dado que as aes da assistncia social foram
estruturadas a partir da criao da Legio Brasileira da Assistncia Social, em 1942
(SANTOS, 1979).
Delgado (1992) buscou demonstrar como ocorreu a articulao entre a psiquiatria e o
direito para a determinao da cidadania na loucura no Brasil. Seu trabalho foi profundamente
56

marcado pelos princpios e valores que orientaram a luta antimanicomial no pas, que iniciou
no final dos 1970, cresceu nos anos 1980 e 1990 e culminou com a aprovao da chamada Lei
da Reforma Psiquitrica em 2001, a lei 10.216 (BRASIL, 2001). O objetivo de Delgado
(1992) foi o de percorrer historicamente e investigar como saberes e prticas da psiquiatria e
da justia dialogaram para estabelecer ou no o estatuto de cidadania dos loucos, principal
reivindicao do Movimento da Reforma Psiquitrica. possvel apreender da obra do autor
que a afirmao dos direitos dos loucos contemporaneamente no pode prescindir de uma
investigao de como saberes dialogaram em diferentes momentos histricos, acompanhando
as mudanas das respostas dos governos, da psiquiatria e da justia questo da loucura e s
prticas da tutela, da assistncia, da interdio e da punio aos indivduos loucos.
O dispositivo da interdio, comumente empregado em casos de loucos considerados,
principalmente, por suas famlias como incapazes de gerir a prpria vida, ganhou uma anlise
profunda na obra de Delgado. Por meio da anlise de documentos histricos, leis e peas
judiciais, ele concluiu que a interdio por motivos psiquitricos serve para outras finalidades
sociais, alm da proteo das pessoas incapazes de cuidar ou de gerir suas vidas (DELGADO,
1992). Uma srie de regulaes de interesses familiares, administraes de bens e recursos
dos loucos, restrio participao na riqueza familiar, ou seja, exemplos extremos de
violao de direitos fundamentais dos loucos fundamenta grande parte das interdies a
pedido dos familiares. Delgado articula essas consequncias da interdio ao modelo de tutela
do indivduo louco predominante no Brasil at os anos 1980. da ausncia do
reconhecimento da cidadania do indivduo louco que o paradigma da tutela estrutura a relao
entre justia e loucura, destituindo do indivduo louco o status de cidado (DELGADO,
1992). Em busca da desregulamentao desse modelo da tutela, o Movimento da Reforma
Psiquitrica buscou articular novas respostas questo da loucura, promovendo a cidadania
do indivduo louco.
Tanto para Castel quanto para Delgado, a tutela que, por um lado, promove assistncia
aos sujeitos improdutivos, mas por outro, restringe a participao do indivduo louco na vida
social decorrncia de um modelo assistencial psiquitrico montado em torno do asilo para
responder ao impasse do indivduo louco improdutivo que no faz parte da sociedade do
contrato (CASTEL, 1978; DELGADO, 1992). A assistncia psiquitrica que tem como
predomnio o modelo manicomial, voltado para a apartao social dos loucos como
modalidade profiltica das agruras do sofrimento mental, gera consequncias deletrias para a
vida do indivduo, conforme demonstrado pelos autores. O efeito da tutela nesse modelo o
57

paternalismo, que institui uma relao institucional de dominao para controle dos loucos,
mas sob a prerrogativa da assistncia necessria e benfeitora.
Castel (1978) conclui seu livro dizendo que depois do modelo do asilo e da
tutelarizao que surge a psiquiatria tal como conhecemos contemporaneamente, que
considera a loucura como uma doena e que busca nas manifestaes dos transtornos uma
leso constitutiva, aproximando-se assim da medicina com tendncias organicistas. Por sua
vez, Delgado conclui seu livro apontando que a reforma psiquitrica se empenhou no Brasil
para reverter essa tutelarizao que destitui o status de cidadania e impossibilita o
desenvolvimento de uma vida social com sentido na loucura; para isso, abriu os portes dos
manicmios, oferecendo assistncia psiquitrica em servios de base comunitria e de no
apartao social.
Estabelecer uma analogia para compreender as instituies disciplinadoras e
normalizadoras da sociedade atual no deve significar dissimular o antagonismo de princpio
entre o direito de punir e o dever de dar a assistncia (CASTEL, 1978, p. 38). A relao entre
famlia, psiquiatria, justia e indivduo louco sempre esteve s voltas com os desafios da
garantia da cidadania na loucura, cujo experimento do asilo o melhor exemplo da resposta
que inviabiliza a participao do louco na vida cotidiana da comunidade. No Brasil, a Lei
10.216, de 2001, buscou promover alternativas para a assistncia mdica diferentes das da
resposta asilar (BRASIL, 2001). Por outro lado, o direito assistncia social firmado na
Constituio Federal de 1988 visa garantia de necessidades bsicas aos indivduos,
independente de sua capacidade produtiva (BRASIL, 2004b). Entretanto, em meio
assistncia social e poltica de sade mental no modelo antimanicomial, a assistncia aos
indivduos com doena ou deficincia mental que cometem crimes ainda figura
primordialmente como da alada da segurana pblica.
A famlia, portanto, a instituio que engatar os seus membros nos sistemas
disciplinares para fins de docilizao dos corpos e maximizao de sua utilidade. No caso do
louco, a disciplina psiquitrica servir tambm para refamiliarizar o indivduo para que a
convivncia no se constitua em ameaa dinmica familiar. Por outro lado, o fenmeno da
tutelarizao foi a resposta ao anacronismo provocado pela loucura nas sociedades modernas
do tipo contratual: o sujeito improdutivo precisa ser protegido, inclusive, para fazer valer os
valores dessas sociedades (CASTEL, 1978). A assistncia social, como nas palavras de
Foucault, que tem por funo constituir uma espcie de tecido disciplinar que vai substituir a

58

famlia (1974, p. 105) cumpre a funo de garantir proteo s necessidades do indivduo

improdutivo em uma sociedade pautada por produo, individualismo e independncia.
No Brasil, a assistncia social hoje um tema comumente tratado como uma
reivindicao na esfera dos direitos, em especial dos direitos humanos e sociais. No entanto, a
histria da assistncia social nem sempre foi abordada nessa perspectiva. Durante quase todo
o sculo XX, a assistncia era matria privada, filantrpica ou de prticas caritativas da igreja
catlica. Apenas a partir dos anos 1980 a ideia da assistncia como poltica pblica comeou a
se estabelecer at ser firmada na Constituio Federal de 1988 como direito de seguridade
social (BOSCHETTI, 2006; TAVARES, 2008). Foi estabelecida a assistncia social como
componente da seguridade social, ao lado da sade e da previdncia social. Alm disso, foi
garantida no artigo 203 da Constituio uma renda mensal s pessoas idosas e deficientes que,
em razo da pobreza, no pudessem manter sua sobrevivncia ou t-la suprida pelo grupo
familiar. A norma constitucional assinalada no artigo 203 foi regulamentada pela Lei
Orgnica da Assistncia Social, em 1993 (BRASIL, 1993).
No entanto, os avanos da assistncia social nos ltimos anos, principalmente a partir
de 2004, no foram capazes de desonerar o papel das famlias na proviso de bens e servios
ligados assistncia e ao cuidado de seus membros (PEREIRA, 2006a). So comuns
situaes de cuidado de crianas, pessoas com deficincia, pessoas com doena mental e
idosos atendidos exclusivamente pela atuao das famlias (DINIZ; SQUINCA; MEDEIROS,
2006). Sem ateno de polticas sociais, a assistncia e o cuidado oferecido pelas famlias,
mais especificamente pelas mulheres, um fenmeno que aprofunda as desigualdades no
interior das famlias e fragiliza a autonomia de quem oferece o cuidado e de quem o recebe.
No caso dos indivduos em medida de segurana, a situao se agrava pelas dificuldades das
famlias em oferecer cuidados especficos que a situao exige, alm do fato de os crimes
cometidos por esses indivduos serem, em muitos casos, contra membros de seu grupo
familiar, o que pode ser um obstculo para o retorno do indivduo a esse ambiente.
1.2 Governamentalidade e dispositivos de segurana: o esprito do familismo que vai da
segurana pblica assistncia
No momento em que, nos fins do sculo XIX, a assistncia oferecida pelas famlias
aos indivduos loucos que cometem crimes foi destituda e ficou a cargo do Estado brasileiro a
responsabilidade por guardar e cuidar deles, novos saberes e prticas surgiram e se
articularam. A Repblica brasileira, iniciada em 1889, decretou o novo Cdigo Penal em
59

1890. Nele, no eram criminosos os que possuam imbecilidade nativa e enfraquecimento

senil, ou seja, aqueles que se achassem, nos termos do cdigo, em estado de completa
privao de sentidos e de inteligncia no ato do crime (PERES; NERY FILHO, 2002). A
mudana foi que os loucos passaram a ser inimputveis e seus atos de infrao no eram mais
considerados crimes. O Cdigo Penal da Repblica estabeleceu tambm o local para onde os
loucos que cometessem infraes seriam destinados para a segurana do pblico: os hospcios
de alienados, recm-criados em algumas das maiores cidades do pas.
O conceito amplo de loucura como completa privao de sentidos e inteligncia
passou a receber crticas na virada do sculo XIX para o XX, pois os crimes dos alienados
eram apontados como os mais perigosos tanto por psiquiatras quanto por polticos e juristas
(BARRETO, 2003; CASTRO, 1894; PERES; NERY FILHO, 2002). Tais crticas ressoavam
principalmente a necessidade de delimitar o sentido da loucura e o papel dos mdicos peritos
para defini-la. Alm disso, ganhou fora a ideia de que os manicmios no eram suficientes
para os loucos que cometessem crimes, surgindo a necessidade de alas penais dentro dos
hospitais psiquitricos (CARRARA, 1998). Cinquenta anos depois, no Cdigo Penal de 1940,
o louco passou a ser isento de pena desde que, por doena mental, desenvolvimento
retardado ou incompleto estivesse inteiramente incapaz de entender o carter criminoso no
momento do ato ou de determinar-se de acordo com este entendimento. Desse modo, o
Cdigo de 1940 inaugurou as medidas de segurana.
importante compreender que, s crticas do direito, da nascente psiquiatria e do
Cdigo Penal de 1890, o Cdigo Penal de 1940 respondeu cinquenta anos depois. Uma das
principais crticas ao antigo Cdigo Penal dizia respeito definio de imputabilidade com
base na doutrina clssica do livre-arbtrio. Era muito criticado por juristas o fato de o Cdigo
Penal de 1890 ter-se utilizado apenas do critrio de responsabilidade moral para determinar a
inimputabilidade penal (BARRETO, 2003; CASTRO, 1894; PERES; NERY FILHO, 2002).
Por exemplo, no caso dos crimes cometidos pelos loucos, como havia ausncia de livrearbtrio pela doena mental, no havia responsabilidade jurdica pelo crime. O que os crticos
apontavam era que, mesmo ausente o livre-arbtrio, deveria haver outros critrios para a
imputao penal, como a defesa social para a proteo da sociedade dos atos criminosos
(BARRETO, 2003; CASTRO, 1894). Surgia assim a ideia de que a sociedade tinha o direito
de se proteger do louco que comete crimes.
A crtica da psiquiatria ao antigo Cdigo Penal era de que o artigo que determinou a
inimputabilidade em razo da loucura desconsiderou a noo de loucuras parciais, de loucuras
60

sem delrio; noes estas j crescentemente adotadas pela psiquiatria europeia e conhecidas
por especialistas no pas na poca (MOREIRA; PEIXOTO, 2001; CARRARA, 1998). Essa
desconsiderao pelo texto do Cdigo Penal de 1890 fez surgir em seus crticos, incluindo os
juzes, algo a que o prprio direito penal resistiu durante muito tempo: a necessidade de
percia mdica como auxiliar ao diagnstico da loucura em casos de crime (PERES; NERY
FILHO, 2002). Inicialmente, os juzes reivindicavam percia mdica, sem ser psiquitrica,
uma vez que a psiquiatria ainda se consolidava no pas como um campo do conhecimento.
Foram principalmente a essas duas lacunas no antigo Cdigo Penal, uma relacionada ao
direito e outra psiquiatria, que as medidas de segurana por tempo indeterminado fixadas
pelo critrio de periculosidade responderam no texto do Cdigo Penal de 1940.
Em pouco mais de cinquenta anos, a resposta do direito penal e da medicina questo
dos loucos que cometiam crimes se modificou do mero tratamento em asilos e nas famlias
para o tratamento por tempo indeterminado que pode ocorrer em restrio de liberdade. Nessa
modificao, trs novidades apareceram: os casos dos loucos que cometem crimes passaram a
ser o nico momento no direito penal em que os juzes no so os principais agentes que
decidem o destino dos infratores, pois a responsabilidade do louco pelo ato criminoso
determinada com base em avaliao psiquitrica que liga o crime doena mental. O Novo
Cdigo Penal de 1940 especificou as atribuies dos juzes, que passaram a ser os
responsveis por buscar no histrico dos delinquentes as motivaes para os atos criminosos;
porm, nos crimes cometidos por loucos, os juzes tm o auxlio dos psiquiatras (PERES;
NERY FILHO, 2002).
A segunda novidade no direito penal sobre a punibilidade da loucura foi a noo de
periculosidade, inexistente at ento no direito penal brasileiro, aparecendo no artigo 78 do
Cdigo Penal como a probabilidade de o criminoso voltar a delinquir. Mas, junto da
periculosidade dos loucos, o artigo 78 especificou que os perigosos eram tambm os
indivduos condenados por crime cometido em estado de embriaguez, por lcool ou
substncia de efeitos anlogos, os reincidentes em crime doloso e os condenados por crime
que hajam cometido como filiados a associao, bando ou quadrilha (BRASIL, 1940). No
caso do louco, a periculosidade avaliada por percia mdica para determinar a durao da
medida de segurana.
A terceira novidade foi a destinao dos manicmios judicirios como o local para
cumprimento das medidas de segurana. Existentes juridicamente desde 1903, mas
efetivamente em funcionamento em 1920 para os degenerados criminosos, os manicmios
61

judicirios se constituram em uma instituio hbrida da justia e da psiquiatria para

tratamento dos inimputveis em restrio de liberdade (CARRARA, 2010). Curiosamente, os
manicmios surgiram como destinao para os loucos que cometem crimes antes mesmo de
ter sido estabelecido no Cdigo Penal, o que s ocorreu em 1940. A primeira vez que se
mencionaram na legislao os manicmios judicirios foi em 1903, na Lei da Assistncia
Mdico-Legal a Alienados (CARRARA, 1998; ENGEL, 2001). Essas trs novidades no
Cdigo Penal de 1940 tinham estreita relao, por um lado, com o fortalecimento do saber
psiquitrico no Brasil e a crescente reivindicao, por esse campo, do tema da loucura e do
crime como sendo de sua alada cientfica (CARRARA, 1998); e, por outro, com mudanas
dentro do direito penal sobre o tema da loucura e do crime, principalmente por influncia de
debates na rea da criminologia que ocorriam na Europa.
O que permitiu essa srie de mudanas em pouco mais de cinquenta anos na legislao
penal brasileira sobre o caso dos loucos que cometem crimes? possvel explorar que a
legislao penal estabelecida em 1940 recebeu influncias de experincias e de anseios
presentes na sociedade, principalmente sobre a necessidade de postular princpios que
protegessem sua prpria constituio como corpo social, dado o momento de formao da
sociedade urbana, industrial e capitalista (COSTA, 1979; CUNHA, 1986). Desse modo, com
o texto do Cdigo Penal de 1940, foi possvel chegar ao fim de uma disputa travada desde o
final do sculo XIX por juristas e psiquiatras que postulavam que defender a sociedade da
loucura estava acima de deixar o louco isento de punio pelo crime cometido, como era
desde o primeiro Cdigo Penal brasileiro, de 1830 (PERES; NERY FILHO, 2002). Na Lei de
Execues Penais de 1984, a periculosidade deixou de ser um princpio para determinar o
afastamento de qualquer indivduo do meio social. Porm, ainda ficou restrita aos
inimputveis por doena ou deficincia mental, devendo ser avaliada a fim de investigar as
condies de retorno ao convvio social do indivduo em medida de segurana.
Os anseios sociais que resultaram na criao das medidas de segurana dizem respeito
a uma forma diferenciada de compreender o tema da loucura. Pois, da segunda metade do
sculo XIX at as primeiras dcadas do sculo XX, esse tema ganhou sensibilidade social no
pas. Surgiram vrias instituies destinadas internao dos loucos, todas elas concentradas
na parte mais desenvolvida do pas, nas regies Sul e Sudeste: o Hospcio Pedro II, na ento
capital Rio de Janeiro, inaugurado em 1852, o Hospital Psiquitrico So Pedro, em Porto
Alegre, fundado em 1884 e inaugurado em 1903, a Colnia Agrcola de Juquery, em So
Paulo, em 1898, e o Hospital Colnia de Barbacena, em Minas Gerais, em 1903 (ENGEL,
62

2001; MACHADO et al., 1978). O louco e sua liberdade passaram a ser uma ameaa ordem
social, antes mesmo de cometerem um crime. Em uma passagem da Histria da loucura na
idade clssica, Foucault assinala que o tema da loucura como sensibilidade social surgiu na
Europa aproximando-se do crime, da desordem, do escndalo, ele pode ser julgado, como
estes, pelas formas mais espontneas e mais primitivas dessa sensibilidade (2005, p. 143), o
que no foi diferente no Brasil.
O Cdigo Penal de 1940 sofreu algumas alteraes pela Lei de Execues Penais de
1984, inclusive, no que dizia respeito s medidas de segurana. Entretanto, os princpios
gerais de definio e aplicao da no punio aos crimes cometidos por loucos continuam
sendo aqueles definidos em 1940 (PERES; NERY FILHO, 2002). Isso significa que a
periculosidade, aquilo que determina a durao das medidas de segurana para todos os casos,
ainda hoje o dispositivo capaz de manter a restrio de liberdade dos loucos criminosos no
Brasil. Enquanto o Novo Cdigo Penal permitiu uma espcie de deslocamento da penalidade
ao crime para a penalidade ao criminoso, com a adoo da doutrina da defesa social
(BARRETO, 2003), no caso dos loucos, esse deslocamento se deu em outro sentido, j que
no havia antes a figura do louco delinquente passvel de ter seu crime responsabilizado. O
Cdigo Penal de 1940 inaugurou a no punio, o controle da loucura, com a inveno das
categorias da periculosidade e da responsabilidade penal.
O surgimento da periculosidade no Cdigo Penal de 1940 tem ainda uma
consequncia relevante para o futuro do indivduo em medida de segurana. que a volta ao
passado do louco por um perito psiquiatra, para estabelecer a relao entre a loucura e o
crime, no visa apenas revelar as motivaes do crime, mas explicar o crime em si. Essa volta
ao passado do louco tem uma diferena essencial em relao ao movimento dos juzes, que
vo ao passado do criminoso para explicar a delinquncia. A psiquiatria vai ao passado para
demonstrar que, nas pequenas discrepncias, nos surtos cotidianos, nas anormalidades mentais
presentes em seu histrico, o louco anuncia a semelhana com o crime que cometeu em
funo de seu estado mental (FOUCAULT, 2001). Assim, o crime poder ser considerado
inteligvel pelos juzes se, nos fragmentos de loucura anteriores evidenciados pela psiquiatria,
o louco apresentar alguma incoerncia em seu comportamento. E, ento, o exame psiquitrico
reconstitui o histrico da insanidade do louco para encaix-la na cena do crime (FOUCAULT,
2001).
O psiquiatra no analisa o louco para determinar a responsabilidade jurdica pelo ato
criminoso papel este dos juzes. Mas constata se existem anomalias mentais transpostas ao
63

comportamento do louco para que, assim, possam ser relacionadas com o crime investigado.
Para no assumir o papel dos juzes de apontar a responsabilidade penal, o elemento que o
psiquiatra oferece para o julgamento so as condutas irregulares explicadas pela doena e
deficincia mental, e sobre elas que a medida de segurana para tratamento obrigatrio ir
atuar. S assim o crime cometido pelo louco pode ser inimputvel, e o louco ser passvel de
tratamento e correo. Ao oferecer justia o histrico de loucura do criminoso, isto , o
quanto seu comportamento anormal pode elucidar o crime cometido, a psiquiatria fornece
algo mais que as motivaes para a prtica do crime: disponibiliza a periculosidade como
sintoma da loucura, o que no necessariamente tem relao direta com o crime cometido, mas
pode oferecer indcios de qualquer comportamento perigoso.
Como a durao da medida de segurana depende da cessao da periculosidade, a
relao entre a psiquiatria e o direito no Cdigo Penal de 1940 criou uma situao original:
punio a um elemento no previsto no cdigo porque est localizado, sobretudo, no futuro.
Primeiro, porque a punio no diz respeito ao crime, nem busca no passado do criminoso a
motivao do ato. A responsabilidade penal sobre a qual o controle da periculosidade ocorre
diz respeito ao histrico de insanidade do louco. Em segundo lugar, a periculosidade no vai
explicar apenas o crime em si, mas ser desvendada, a partir do diagnstico de loucura, da
capacidade do louco de, sendo perigoso, praticar qualquer crime. Ou seja, a restrio de
liberdade no o requisito para o tratamento obrigatrio ou a expiao do crime julgado, mas
um efeito de defesa da sociedade voltado para o futuro e para a probabilidade de o louco
voltar a cometer crime.
O conceito da periculosidade, que fez erguer uma estrutura de proteo sociedade
contra as ameaas que o louco pode trazer para todos, estabelece uma ligao direta entre o
tema da loucura e o da segurana pblica. Ainda hoje, qualquer tentativa de buscar respostas
por meio de polticas pblicas para proteo de direitos aos indivduos em sofrimento mental
que cometem crimes dever dialogar com o instituto da periculosidade. Mesmo quando a
proteo de necessidades bsicas por meio da assistncia social e de polticas de assistncia
em sade mental nos ltimos anos parece oferecer novas possibilidades, ainda desafiante o
fato de a temtica dos indivduos em sofrimento mental que cometem crimes permanecer na
alada quase exclusiva da segurana pblica. Nesse sentido, a relao entre as medidas de
segurana de indivduos em fase de desinternao e o papel das famlias como entes
responsveis por lhes oferecer proteo perpassa dialeticamente por essa problemtica da
defesa da sociedade.
64

A utilizao da doutrina da defesa social em substituio do livre-arbtrio para

justificar o afastamento do louco que comete crimes se deu porque tanto juristas quanto
psiquiatras denunciavam que os crimes mais violentos eram justamente aqueles cometidos por
inimputveis que permaneceriam em liberdade (ALMEIDA, 2005; CARRARA, 1998). No
entanto, fcil perceber que o que a psiquiatria passou a oferecer prtica judiciria como
explicao para esses crimes no foi somente a possibilidade de ir ao histrico do louco
perigoso que comete os crimes mais atormentadores, mas a de julgar as discrepncias, as
anormalidades, os comportamentos bizarros transformados em indcios colados ao histrico
do indivduo louco, que se torna, ento, perigoso. O direito penal passa a ter como objeto de
julgamento no mais o crime, mas o indivduo perigoso (FOUCAULT, 2010b). No mais o
louco, porque ele inimputvel. No mais sequer aquilo que o sujeito praticou. Para Foucault
(2010b), uma consequncia surpreendente da adoo da periculosidade pelo direito penal
que o direito passa a atuar sobre aquilo que o sujeito em razo de sua doena ou deficincia
mental: sua periculosidade, seu risco de cometer nova infrao.
O crime, na virada do sculo XIX para o XX, tornou-se uma aposta importante para a
psiquiatria se estabelecer como campo do conhecimento no Brasil. E essa aposta, o controle
da loucura no caso de crimes, serviu positiva ou produtivamente para a criao de um novo
saber dentro da loucura. At 1940, os juzes poderiam ou no utilizar-se de uma percia
mdica para auxiliar em decises permeadas por complexidades que escapavam ao seu
julgamento. Mas, a partir do Cdigo Penal de 1940, a possibilidade da percia mdica deu
lugar compulsoriedade da percia psiquitrica nos casos de insanidade mental (ALMEIDA,
2005; CARRARA, 2010). Se a psiquiatria tornou-se to importante a partir das primeiras
dcadas do sculo XX, no foi somente porque ela aplicava uma nova racionalidade mdica
s doenas da mente. Foi tambm porque funcionava como uma forma de higiene pblica
(FOUCAULT, 2010a). E so inmeros os achados de pesquisa no Brasil que confirmam tal
empreitada (CARRARA, 2010; COSTA, 1979; CUNHA, 1986; MACHADO et al., 1978,
PORTOCARRERO, 2002).
A psiquiatria no Brasil, nas primeiras dcadas do sculo passado, conseguiu
autonomia e se revestiu de prestgio e autoridade no caso da loucura e dos crimes cometidos
pelo fato de ter se inscrito no mbito de uma medicina concebida como reao aos perigos
inerentes ao corpo social. Para a sociedade, o controle da loucura criminosa inventada pela
medida de segurana servia como uma engenharia de no punio que apostava na
transformao dos indivduos perigosos, em seu tratamento. Controlar o louco que comete
65

crimes com o tratamento obrigatrio em restrio de liberdade tornou-se, entre as novas

tcnicas de controle e dos indivduos, um conjunto de procedimentos orquestrados para
modificar os infratores (FOUCAULT, 2010a). Passou a ser a humanizao do presdio via
tratamento, a racionalizao da punio via vigilncia constante, com isolamento parcial ou
total a depender do tipo de loucura.
O resultado dessa racionalidade que o controle da periculosidade passa a agir no
mais sobre o crime cometido pelo louco, mas sobre o prprio criminoso: ou seja, sobre aquilo
que o torna criminoso, seus motivos, aquilo que o move, seus traos patolgicos e seus
instintos (FOUCAULT, 2010a). Ao mesmo tempo em que reivindica o direito de se proteger,
a sociedade oferece como contrapartida ao louco a justificativa da transformao dele e do
perigo como sintoma de sua doena. Os crimes sem motivo, os crimes dos inimputveis,
sempre foram grandes desafios para o aparelho judicirio. Ao resolver o problema de ligao
psicolgica entre o louco e o crime sem razo, a mecnica punitiva de controle da
periculosidade ganha melhores condies de se firmar na sociedade brasileira. Pois a
psiquiatria passa a auxiliar o direito penal no somente para avaliar as motivaes do sujeito,
como acontece nos crimes sem razo, mas tambm para oferecer a racionalidade do ato, o
conjunto das relaes que ligam o ato aos interesses, mesmo que desrazoados, aos clculos, s
inclinaes incontrolveis do sujeito, aos comportamentos decorrentes da loucura.
O modo como o conceito de periculosidade foi adotado no direito penal brasileiro
trouxe duas consequncias para a relao entre os indivduos em medida de segurana e suas
famlias. Em primeiro lugar, no tocante ao perodo considerado no direito penal como de
desinternao condicional para esses indivduos, os peritos mdicos tm, cada vez mais,
levado em considerao a relao entre o paciente e suas famlias para decretar a
desinternao (MECLER, 2010). Dada a ausncia de polticas de sade mental e de
assistncia social especficas para essa populao, a atribuio de cuidado e responsabilidade
pelo indivduo em medida de segurana tem sido transferida s famlias. Em segundo lugar,
nem sempre a relao entre os indivduos e suas famlias permite essa passagem automtica
da internao em ECTP para a liberdade condicional, tendo a famlia como agente
responsvel por garantir assistncia e cuidado a esses pacientes para que, inclusive, haja a
continuao do tratamento.
A partir dos anos 1940, deparamo-nos com vrias caractersticas que tornam
emblemtico o saber dos governos no Brasil em sua resposta aos indivduos com transtornos
mentais que cometem crimes. O pas experimenta seus primeiros anos de idas e vindas no
66

processo de construo de um Estado-providncia (BOSI, 1996). No entanto, esse Estadoprovidncia vai dizer respeito essencialmente classe trabalhadora, que passa a ter um
conjunto de protees e garantias ligadas ao mundo do trabalho, ao ponto de a cidadania
peculiar no Brasil poder ser classificada, at o final dos anos 1970, como cidadania regulada,
nos termos de Wanderley Guilherme dos Santos (1979). Nesse sentido, o Estado-providncia
ou Estado social brasileiro tinha um alcance bastante limitado em suas prerrogativas da
garantia de direitos sociais. Aos indivduos em medida de segurana, o Estado apenas oferece
um dispositivo indito que oscila entre tecnologia punitiva e assistencial por meio do
tratamento psiquitrico obrigatrio nos manicmios judicirios.
Por ltimo, o papel de proviso social e material para cobrir as privaes decorrentes
dos acasos da existncia continua a cargo das famlias ou de iniciativas espontneas da
sociedade por meio da caridade e filantropia. O processo de modernizao, burocratizao e
centralizao do Estado, um dos anseios da populao e de Getlio Vargas a partir dos anos
1930, enfrentar constantes desafios no amadurecimento da administrao pblica (BOSI,
1996). Nesse sentido, a constituio de um saber especfico que sustentaria o poder de
governo no Brasil em tempos modernos ainda encararia entraves. Segundo Foucault (2008),
para ocorrer a constituio do poder de governo, o poder familiar precisa ser destravado,
ultrapassado, superado. preciso destituir das famlias a fora capaz de organizar a economia
dos indivduos e oferecer a eles o que necessrio a sua sobrevivncia. O processo pelo qual
o Estado passa a ser o ente responsvel pela economia da famlia e da busca incessante pelo
atendimento progressivo s suas necessidades no se deu de forma automtica e natural no
mundo nem no Brasil.
A obra Segurana, territrio, populao faz parte do conjunto de aulas ministradas
por Foucault no Collge de France em 1978 (FOUCAULT, 2008). O objetivo principal do
livro foi o de apresentar uma das ltimas fases dos trabalhos do autor, a denominada
sociedade de segurana ou biopoltica. Nessa fase, Foucault atribui grande importncia ao
poder sobre a vida, ao sobre o homem como espcie ou populao e no mais como
corpo, corpo sujeitado, corpo docilizado, como foi nos estudos anteriores, em que ele
caracterizou a chamada sociedade disciplinar. Em Vigiar e punir, por exemplo, as disciplinas
so os mtodos que permitem o controle minucioso das operaes do corpo, que realizam a
sujeio constante de suas foras e lhes impem uma relao de docilidade/utilidade. Agora,
Foucault busca mostrar em que consistem algumas tecnologias de segurana, entendendo que

67

cada uma delas resulta, em boa parte, da reativao e da transformao de tcnicas jurdicolegais e disciplinares.
Para isso, Segurana, territrio, populao tem uma premissa fundamental: a de que o
poder no se funda em si mesmo e no se d a partir de si mesmo. O poder no uma
substncia, um fluido, algo que decorreria de outro algo. Mas importante admitir que ele
um conjunto de mecanismos e de procedimentos que tem como funo manter justamente o
poder. Nessa obra, portanto, Foucault parte da ideia de que segurana uma maneira de
acrescentar, de fazer funcionar, alm dos mecanismos propriamente de segurana, as velhas
estruturas da lei e da disciplina. Nesse sentido, a anlise dessas relaes de poder pode se
abrir para algo como a anlise global de uma sociedade. Foucault busca primordialmente
caracterizar a governamentalidade, tema cuja aula principal j havia sido publicada no Brasil
na coletnea Microfsica do poder.
O que vem a ser governamentalidade? Na obra, em alguns momentos aparece apenas
com o sentido de a arte de governar e, em outros momentos, h uma definio mais
especfica:
o conjunto constitudo pelas instituies, os procedimentos, anlises e
reflexes, os clculos e as tticas que permitem exercer uma forma bem
especfica, embora muito complexa, de poder que tem por alvo principal a
populao, por principal forma de saber a economia poltica e por
instrumento tcnico essencial os dispositivos de segurana (FOUCAULT,
2008, p. 25).

A principal hiptese de Foucault, ento, a de que o Estado foi gradativamente

governamentalizado, conduzido preeminncia de um tipo de poder que podemos chamar de
governo (ou governamento) e que se impe sobre todos os outros tipos de poder, como o de
soberania ou o de disciplina.
Foucault (2008) faz uma distino entre trs grandes tipos de poder: o poder soberano,
o disciplinar e o biopoder. Mas eles no so dissociados. No h algo como a era do legal, a
era do disciplinar e a era da segurana. Foucault ressalta que o que muda apenas o
dominante em cada contexto histrico. Ou seja, o que muda o sistema de correlao entre
os mecanismos jurdico-legais, os mecanismos disciplinares e os mecanismos de segurana.
De forma esquemtica, os dispositivos de segurana, objeto do livro do autor, podem ser
caracterizados por seus espaos de segurana, por seu tratamento do aleatrio e por sua forma
especfica de normalizao. Desse modo, correlacionam-se a tcnica de segurana e a
populao atravs de um meio ou instrumento. O meio passa a ser compreendido como um
68

campo de interveno em que se procura atingir uma populao, em vez de indivduos como
sujeitos de direito ou corpos como organismos objeto de ao da disciplina.
Na sociedade de soberania, o poder do soberano exercido sobre um territrio. Na
sociedade disciplinar, o poder das instituies exercido sobre os espaos disciplinares. J na
sociedade biopoltica ou de segurana, o poder acontece em uma relao poder-espao, ou
seja, exercido no controle dos fluxos, da circulao, no do homem como indivduo ou
corpo, mas do homem como espcie, tendo o objetivo de controle da populao. Desse modo,
populao tem uma importncia central para Foucault na medida em que se estabelece a
relao com o poder, com o biopoder. Segundo o autor, a questo das populaes emergiu nos
sculos XVI e XVII, principalmente por meio da economia e da estatstica, em uma busca
estatal pelo controle das populaes que diz respeito reproduo, natalidade, mortalidade e
circulao. Com a emergncia da questo da populao, h uma srie de dispositivos de
segurana criados para garantir padres de reproduo e algum direcionamento na circulao
da populao.
Foucault localiza que, a partir do sculo XVII, ocorre o processo de
governamentalizao do Estado. H diversas lutas e dimenses forjadas por tticas de governo
para permitir o que deve estar no mbito do Estado. Dessas lutas, h trs fases: o Estado de
Justia, nascido numa territorialidade feudal que diz respeito a uma sociedade da lei,
estruturada por jogos de compromissos, acordos e litgios; o Estado Administrativo, nascido
numa territorialidade fronteiria, nos sculos XV a XVI, correspondendo a uma sociedade de
regulamentos e disciplinas; e o Estado de Governo, que no definido apenas por uma
territorialidade ocupada, mas por uma massa da populao. Essas trs fases so os
fundamentos do que Foucault conceitua como governamentalidade. um percurso que se
inicia nos princpios do pastoreio cristo, passa por transformaes at atingir um instrumento
especfico, a polcia, para chegar a configuraes contemporneas com tcnicas diplomticomilitares.
apresentada por Foucault uma constituio dos saberes e das prticas da polcia. Ele
localiza a polcia, surgida no sculo XVII, como um aparelho destinado a fazer as foras do
Estado crescerem, mantendo ao mesmo tempo uma boa ordem interna. Valores como a
bondade e a conservao do modo de viver e de uma estrutura de comodidade esto presentes
na constituio desse mecanismo utilizado para a segurana das populaes. Ao polcia nasce
com o objetivo no s de garantir a existncia da sociedade civil, mas de bem assegur-la. Ou
seja, para Foucault, comrcio, cidade, regulamentao, disciplina so os elementos mais
69

caractersticos da prtica da polcia no sculo XVII. Em outras palavras, o Estado tem a seu
encargo uma sociedade civil, e a gesto dessa sociedade que ele deve assegurar. H um
projeto da polcia direcionado a uma correlao com a razo do Estado.
O objetivo fundamental da governamentalidade de utilizar dos mecanismos de
segurana ou da interveno do Estado para garantir a segurana dos fenmenos naturais que
so os processos econmicos ou os processos intrnsecos populao. De um lado, h uma
srie de mecanismos que so do domnio da economia, do domnio da gesto da populao, e
que tm por funo fazer crescer as foras do Estado; de outro lado, existe certo aparelho e
certo nmero de instrumentos que vo garantir que a desordem, as irregularidades, os
ilegalismos, as deliquncias sejam impedidos ou reprimidos. A eliminao da desordem passa
a ser a funo da polcia. Assim, a noo inicial ou a funo inicial da polcia do sculo XVII
se altera profundamente, se marginaliza e adquire o sentido puramente negativo que
conhecemos atualmente. Se, no sculo, XVII, a polcia era um instrumento que fazia crescer
as foras do Estado, agora, ter de referir-se a um domnio de naturalidade que a economia.
Ter de administrar populaes, ter de organizar um sistema jurdico de respeito s
liberdades.
em razo desse poder/saber que a governamentalidade busca dar conta dos
princpios de atuao dos governos. Governamentalidade refere-se ento ao conjunto de
instituies, procedimentos, clculos e tticas que permitem exercer uma forma bastante
especfica e complexa de poder, que tem por alvo a populao, por forma principal de saber a
economia poltica e por instrumentos tcnicos essenciais os dispositivos de segurana,
(FOUCAULT, 2008, p. 50), que do conta da fora motriz que origina as aes dos governos.
H, em certo sentido, uma tendncia que em todo o Ocidente conduziu incessantemente,
durante muito tempo, preeminncia desse tipo de poder, que se pode chamar de governo,
sobre todos os outros de soberania, de disciplina etc e ao desenvolvimento de uma srie
de aparelhos de governo e de um conjunto de saberes. As medidas de segurana, assim como
as polcias, constituem um dispositivo desses aparelhos que estruturam o poder dos governos,
mas no s elas. Por outro lado, as polticas de assistncia e de sade mental tambm
representam aparelhos especficos que tm por alvo as populaes e por finalidade uma forma
de produo de poder dos governos sobre os indivduos em seu conjunto, visando garantia
do atendimento de provises ligadas s privaes e s demandas por assistncia em sade.
sobre a investigao dessa forma especfica de governo, sobre o modo como o
Estado brasileiro se governamentalizou no que diz respeito aos indivduos loucos que
70

cometem crimes, que esta tese se estrutura. De forma esquemtica, a presena do familismo
nas polticas sociais pode demonstrar que o Estado brasileiro no assumiu, ou assumiu de
forma incompleta e peculiar, a governamentalidade em suas aes. Nesta tese, a volta por trs
do Estado ou ao fundo dele, no sentido de organizar as caractersticas que determinam seus
efeitos de governamentalidade, testar, com a hiptese do familismo, os entraves e
destravamentos do processo de desfamiliarizao das polticas sociais no Brasil.
Por sua vez, o familismo um conceito de Gsta Esping-Andersen (2000) para
designar a caracterstica das polticas econmicas e sociais dos Estados ps-Segunda Guerra
Mundial que destinam s famlias grande parte da responsabilidade sobre a proviso de bens e
servios ligados ao bem-estar social; bens e servios estes que deveriam ser promovidos pelas
polticas pblicas e sociais sob a responsabilidade dos Estados. O grau de desfamiliarizao
das provises oferecidas pelas polticas socais anlogo ao conceito de desmercadorizao,
tambm de Esping-Andersen, utilizado para designar aqueles Estados que conseguiram
assumir grande parte da responsabilidade pelas provises de bem-estar social aos cidados,
diminuindo a atuao dos mercados nessa funo (ESPING-ANDERSEN, 2000). Os regimes
familistas de bem-estar social acabam por transferir s famlias o papel de cobrir os riscos
sociais para enfrentar as situaes de insegurana da populao (CASTEL, 2005), o que pode
implicar a incapacidade de reduzir desigualdades e injustias sociais histricas de determinada
sociedade.
Os regimes familistas tendem a florescer em sociedades com doutrina catlica
arraigada (SUNKEL, 2006). A centralidade da famlia em uma sociedade tende a ser
favorecida por doutrinas religiosas, mas no somente por isso (ESPING-ANDERSEN, 2000;
SUNKEL, 2006). O modo como a famlia varia em importncia entre as instituies de
determinado arranjo social limita a interferncia pblica por meio de polticas sociais para
combater privaes sociais (CASTEL, 2005). Mas preciso analisar os pases caso a caso
para determinar as causas e consequncias do familismo (ESPING-ANDERSEN, 2000). Para
Esping-Andersen, comum os textos que analisam os Estados de bem-estar social suporem
que as responsabilidades assistenciais das famlias foram efetivamente desfeitas pelo advento
dos Estados de bem-estar social modernos, surgidos a partir da Segunda Guerra Mundial
(ESPING-ANDERSEN, 2000). Entretanto, as provises, principalmente aquelas de carter
assistencial que ocorrem no interior dos domiclios e so destinadas aos indivduos,
continuam sendo oferecidas em conjunto pelas famlias e, em menor grau, pela atuao do
Estado por meio de polticas sociais.
71

Grande parte das cargas assistenciais demandadas pelos cidados continua atendida
pelas famlias. Poucos pases conseguiram alcanar significativamente uma desfamiliarizao
na proviso de bem-estar social aos indivduos. Os primeiros pases que ampliaram os bens e
servios destinados s famlias de forma particular a ateno infncia, s pessoas com
deficincia e aos idosos no prprio domiclio foram Dinamarca e Sucia, nos anos 1960, e
Noruega, Finlndia, Blgica e Frana, nos anos 1970 (ESPING-ANDERSEN, 2000; PRINZ,
2003; SPOSATI, 2004). Por outro lado, pases como Alemanha, Itlia e Espanha destinam
importantes aes de proteo infncia por meio de aes de assistncia e educao para
crianas entre 3 e 6 anos, descarregando a responsabilidade de cuidado das famlias
(ESPING-ANDERSEN, 2000; PRINZ, 2003). As principais aes da maioria dos pases
europeus que criaram importantes polticas pblicas voltadas ao bem-estar social da
populao a partir dos anos 1950 caracterizando a chamada Era de Ouro do Welfare-State
europeu ficaram restritas s transferncias de renda para combate pobreza, s protees
infncia e velhice e a melhorias para qualificao da mo de obra para ingresso no mercado
de trabalho. A assistncia social voltada aos indivduos no interior das famlias continua uma
situao sem ateno por parte das polticas pblicas na vasta maioria dos pases.
Alm da assistncia social, outra poltica pblica que deveria acolher as pessoas que
cumprem medida de segurana a de sade mental, inaugurada com a Lei da Reforma
Psiquitrica, a Lei 10.216, de 2001. Essa lei cria condies jurdicas e de aparato normativo s
polticas pblicas de assistncia em sade capazes de atender s particularidades das pessoas
em sofrimento mental. Ela tem sido cada vez mais apontada como uma possibilidade para
orientar a aplicao das medidas de segurana como alternativa internao em HCTPs
(BARROS-BRISSET, 2010; BRASIL, 2010b; SILVA, 2010).
De acordo com o paradigma de ateno psicossocial expresso na Lei 10.216, a ateno
psiquitrica deve ser estruturada de forma a oferecer assistncia integral pessoa portadora de
transtornos mentais, incluindo servios mdicos, de assistncia social, psicolgicos,
ocupacionais e de lazer em meio aberto (BARROS-BRISSET, 2010). Por meio de servios de
assistncia psicossocial comunitrios prximos s residncias dos pacientes, da instalao de
equipamentos pblicos para moradia dos pacientes, denominadas residncias teraputicas, e
das polticas de transferncia de renda com o objetivo de promover a incluso social dos
pacientes com transtorno mental, a Lei 10.216 criou condies efetivas para garantia de
cidadania da populao em sofrimento mental em um paradigma no asilar. Esse novo
modelo, quando comparado ao tratamento que tambm finalidade na aplicao das medidas
72

de segurana, lana perguntas sobre o quanto a execuo penal dessas medidas respeita as
garantias constitucionais de individualizao da pena e proibio de pena perptua, enfim, os
direitos fundamentais das pessoas em sofrimento mental no pas, tendo por marco a Reforma
Psiquitrica.
Em 2004, por influncia da Lei 10.216, de 2001, o Conselho Nacional de Poltica
Criminal e Penitenciria (CNPCP) estabeleceu, por meio da Resoluo 5, que as medidas de
segurana passariam a ser executadas em HCTPs, tendo a lei antimanicomial como diretriz
orientadora (BRASIL, 2004a). Segundo a resoluo, a ateno prestada aos pacientes
inimputveis dever seguir um programa individualizado de tratamento, concebido por equipe
multidisciplinar que contemple aes referentes s reas de trabalho, moradia e educao e
seja voltado para a reintegrao scio-familiar (BRASIL, 2004a, p. 2). Alm disso, naqueles
estados onde no houvesse HCTPs, os pacientes deveriam ser tratados na rede de servios do
SUS. Em julho de 2010, o mesmo CNPCP publicou a Resoluo 4, ampliando a incorporao
das diretrizes da Lei 10.216 para orientar a aplicao das medidas de segurana em todo o
pas (BRASIL, 2010b). Segundo essa resoluo, o cumprimento das medidas de segurana
deve ocorrer de modo antimanicomial, em servios substitutivos em meio aberto (BRASIL,
2010b, p. 2). No entanto, o carter diretivo das resolues do CNPCP no capaz de superar
automaticamente o modelo manicomial de aplicao das medidas de segurana para seguir os
princpios estabelecidos pela Lei 10.216.
Em que medida o familismo est presente em tais aes e quais os impactos do
familismo no processo de governamentalizao das aes do Estado brasileiro? a esse
questionamento aparentemente generalista demais que a hiptese do familismo pode
acrescentar camadas explicativas para o processo de investigao a respeito do que est por
trs do surgimento dos esquecidos dos manicmios judicirios. De 1940 a 2011, h poucas
novidades no que diz respeito ao funcionamento das medidas de segurana. No entanto, h
uma srie de novos arranjos, novas experimentaes, dispositivos e tticas nas polticas
sociais que podem auxiliar no momento da desinternao dos indivduos em medida de
segurana. a esse momento externo aos manicmios judicirios, mas ligado a ele, que se
destinaro esforos nesta tese para uma anlise da constituio de nossas polticas pblicas. A
hiptese do familismo pode ser considerada geral demais para os objetivos aqui propostos,
mas corresponde a uma investigao dos princpios e das foras fulcrais s polticas sociais
que podem revelar muito da histria da governamentalizao do Estado brasileiro.

73

1.3 Estado social no Brasil: a cidadania inconclusa e o papel do Estado no bem-estar

social a partir de 1988
Houve uma grande expectativa a respeito da Constituio Federal de 1988, seja pelo
seu ineditismo no tocante aos elementos da cidadania a ser garantida a partir dali, seja por sua
promulgao ocorrer aps um longo perodo de restrio democrtica que o pas atravessou
desde 1964, com o Golpe Militar e a interrupo de muitos direitos individuais e polticos. A
assistncia social foi a ltima das polticas componentes da seguridade social a ser
regulamentada, em 1993 cinco anos aps a promulgao da Constituio Federal de 1988
(BOSCHETTI, 2006). Esse atraso para regulamentar a assistncia social pode ser reflexo da
resistncia em assimil-la como direito social. Destacar o modo como se deu essa recepo
assistncia como direito de seguridade ganha relevncia, uma vez que havia expectativas em
torno da seguridade social em oferecer respostas s histricas situaes de pobreza e
desigualdade social no pas (BOSCHETTI, 2006; BUCCI, 2006). O longo perodo de ditadura
militar e o quadro socioeconmico de pobreza e desigualdade social fizeram com que a
Constituio de 1988 no somente comportasse objetivos relacionados reafirmao
democrtica (BUCCI, 2006), mas estabelecesse diretrizes para a composio de uma estrutura
de polticas pblicas para a promoo do bem-estar social populao marcadamente
pobre e com renda historicamente distribuda de forma desigual entre seus estratos (DRAIBE;
AURELIANO, 1989; IPEA, 2006; TORRES, 2008).
Para Maria P. Dallari Bucci (2006), em sociedades com menor tradio de garantia de
liberdades individuais e menos desenvolvidas do ponto de vista das condies
socioeconmicas da populao, como no Brasil, a afirmao de direitos sociais como
aconteceu na Constituio Federal de 1988 s faz sentido se estiver associada a um conjunto
de garantias equivalentes ao que permitiu que os direitos individuais, civis e polticos se
transformassem em referencial jurdico do Estado de direito. Essas caractersticas aumentam a
presso e a responsabilidade pela materializao dos preceitos constitucionais, no sentido de
que os direitos sociais funcionam como instrumentos de proteo contra as privaes sociais
e, ao mesmo, como meios para garantir igualdade e liberdade a todas as pessoas (CASTEL,
2005; HERRERA, 2008). nesse sentido que os objetivos fundamentais do Estado
democrtico brasileiro estabelecidos na Carta de 1988 dizem respeito no somente ao
restabelecimento dos valores democrticos, mas tambm s aspiraes de criao de
condies para superao da profunda desigualdade socioeconmica do pas (BUCCI, 2006).
74

A partir dos anos 2000, uma abrangente estrutura de polticas pblicas e sociais passou
a orientar a rede de proteo social em todo o territrio nacional, com o objetivo de garantir s
pessoas o acesso a bens sociais essenciais que suprissem as necessidades humanas bsicas
(IPEA, 2006; MENDONA, 2008; VAITSMAN; ANDRADE; FARIAS, 2009). Antes
mesmo da formulao da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS), aprovada em 2004,
responsvel por organizar a disponibilizao das polticas, dos programas e dos benefcios da
assistncia social, desde 1998, com o respaldo da Lei 9.533, criou-se a possibilidade de o
Estado brasileiro conceder apoio financeiro aos municpios que institussem programas de
garantia de renda mnima associados a aes socioeducativas para crianas e adolescentes
(BRASIL, 1997).
Desse modo, no final da dcada de 1990, por meio de polticas de transferncia de
renda e de combate pobreza e a situaes de violao de direitos de crianas e adolescentes,
comeavam a se esboar algumas das diretrizes que orientariam as medidas de proteo social
expressas na PNAS em 2004. Em estudo publicado em 2004, Maria Ozanira Silva, Maria
Carmelita Yazbek e Geraldo di Giovanni realizaram um levantamento at aquele ano e
descobriram que existiam 45 iniciativas de polticas de transferncia de renda espalhadas no
territrio nacional sob garantia de diversas esferas de governo. Polticas de transferncia de
renda articuladas a outras situaes de privao que no somente pobreza passaram a dar o
tom do sistema de proteo social brasileiro a partir dos anos 2000 (IPEA, 2006).
A PNAS foi estruturada em 2004 tendo como objetivos cinco tipos de segurana
social: acolhida, renda, convivncia, desenvolvimento de autonomia e sobrevivncia a riscos
circunstanciais (BRASIL, 2004). Nos ltimos anos, o perfil de efetivao da assistncia social
ganhou novos contornos no pas, seja pelo aumento do financiamento pblico para gastos
especficos com a assistncia, seja pelo aumento considervel do nmero de pessoas atendidas
(IPEA, 2006; MENDONA, 2008; VAITSMAN; ANDRADE; FARIAS, 2009). A assistncia
passou a ser estruturada de modo a se articular com as polticas de segurana alimentar e
nutricional, o sistema educacional e o combate violao de direitos bsicos de crianas e
adolescentes (IPEA, 2006; VAITSMAN; ANDRADE; FARIAS, 2009). O sistema de
proteo social brasileiro, que desde os anos 1930 vincula-se ao trabalho, sobretudo, como
medidas securitrias garantidas aos trabalhadores do regime formal (BOSCHETTI, 2006;
DRAIBE; AURELIANO, 1989; SANTOS, 1979), teve os objetivos e alcances ampliados nos
ltimos vinte anos, principalmente pelas diretrizes demarcadas na Constituio e pela
execuo da PNAS.
75

Foi preciso o direito assistncia ser explicitado na legislao constitucional para que
a mudana de compreenso ganhasse contornos objetivos por meio da estruturao de
polticas pblicas que materializariam o direito social. Apenas recentemente constatou-se o
esforo da poltica de assistncia para estabelecer uma rede de proteo social pblica que
resguardasse as pessoas de situaes de privao resultantes da pobreza, desigualdade social e
violao de direitos bsicos (IPEA, 2006; SILVA; YAZBEK; DI GIOVANNI, 2004;
VAITSMAN; ANDRADE; FARIAS, 2009). Desse modo, o direito assistncia social
efetivado por vrias frentes, desde a proteo a violaes de direito sofridas por crianas,
adolescentes, mulheres, idosos e pessoas com deficincia e a articulao da assistncia com
outras polticas pblicas at a disponibilidade de benefcios de transferncia de renda com os
objetivos de combater a pobreza e reduzir as desigualdades sociais.
A estruturao da poltica, a garantia e o aumento do financiamento nos ltimos anos,
bem como o alcance maior do pblico atendido, so alguns avanos verificados na histria
recente da assistncia social como ao pblica (IPEA, 2006; SOARES et al., 2006;
VAITSMAN; ANDRADE; FARIAS, 2009). Entretanto, a pobreza extrema, a desigualdade
social e as recorrentes violaes de direitos fundamentais continuam a fazer parte de um
contingente significativo da populao que deveria ser coberto pela assistncia social para a
efetivao da cidadania e dos direitos humanos (IPEA, 2006). No plausvel pressupor a
assistncia social como nica poltica responsvel por reverter esse cenrio, tampouco trat-la
como uma das responsveis por criar condies para valorizar a cidadania e garantir os
direitos humanos a toda a populao.
A assistncia social compreendida por Marcelo Leonardo Tavares (2008) como
direito social prestacional e essencial devido ao seu estreito relacionamento com os
fundamentos do Estado democrtico de direito, especialmente, a dignidade da pessoa humana.
A garantia da dignidade humana exige que a assistncia social assuma um plano de prestaes
sociais que garantam um padro mnimo de satisfao das necessidades bsicas s pessoas
impossibilitadas de manterem sua sobrevivncia; padro este abaixo do qual a uma pessoa no
pode se localizar, pois a dignidade humana ficaria comprometida (TAVARES, 2008). At a
Constituio Federal de 1988, o sistema de proteo social brasileiro era ligado estritamente
ao direito ao trabalho, por meio de benefcios previdencirios, e s polticas de sade que
exigiam contribuies prvias dos trabalhadores (SANTOS, 1979; BOSCHETTI, 2006).
Alm disso, a assistncia social era composta por medidas esparsas e desarticuladas da
responsabilidade do Estado, pois contavam apenas com a atuao de instituies religiosas e
76

da sociedade civil por meio da filantropia, sendo o Estado mero auxiliar na elaborao do
arcabouo legal e, parcialmente, no financiamento das aes (BOSCHETTI, 2006). A
assistncia percorreu um longo caminho para que, embasada em um texto constitucional,
fosse compreendida como direito fundamental que a tornasse necessria de efetivao
independente de outras garantias e objetivos sociais (LEIVAS, 2006; TAVARES, 2008;
PULIDO, 2008; SARMENTO, 2008).
O cenrio da assistncia social a partir da ltima Constituio Federal tornou-se
inovador no somente pela estruturao nos anos recentes de polticas pblicas e sociais que
criam condies para a materializao do direito social, mas tambm pelo modo como o
acesso ao direito assistncia passou a ser reivindicado pelas pessoas a quem ela seria
destinada e como instrumento de fortalecimento da democracia. A ideia democrtica nasceu
na Grcia Antiga com a aspirao de que o tipo de governo para tomar as decises polticas de
determinada sociedade seria aquele em que o poder seria exercido do povo para o povo. O
regime democrtico simbolizaria uma aspirao dos desejos humanos em torno dos valores da
igualdade, liberdade e justia garantidos a todos os cidados (GOYARD-FABRE, 2003).
Mas, medida que as sociedades cresceram e as relaes sociais se tornaram complexas,
ficaram latentes os desafios ao ideal democrtico grego de que todos os cidados teriam igual
poder de influncia direta sobre os rumos das decises coletivas. E, hoje, a existncia de
governos democrticos na maioria das sociedades contemporneas poderia sugerir o triunfo
inconteste dessa escolha sobre as demais formas de governo.
Entre o consenso moderno em torno dos ideais democrticos e as condies que
permitem que a quase totalidade das sociedades contemporneas experimente algum tipo de
regime democrtico, existe uma demonstrao no menos importante a ser feita a respeito dos
dilemas das democracias. Isto , com abordagens distintas, mas densas, Plato e Aristteles
foram os primeiros a apontar as fragilidades e at mesmo os desafios que o regime
democrtico poderia representar para as aspiraes humanas e a necessidade de solucionar
seus conflitos polticos (GOYARD-FABRE, 2003). E esses desafios esto presentes em
configuraes democrticas contemporneas. Acredita-se que o regime democrtico
endossaria o individualismo, podendo tambm criar barreiras concretizao da ideia do ser
humano como sujeito livre, uma vez que a necessidade do igual respeito e considerao por
todos aniquilaria a possibilidade de liberdade para muitos (GOYARD-FABRE, 2003). Ou
seja, paralelamente ao fato de que os governos democrticos se expandiram de forma

77

vigorosa, sobretudo, a partir de meados do sculo XX, algumas premissas democrticas

passaram a ser apresentadas com cautela.
Nas democracias contemporneas, o princpio clssico de que o povo deve governar
para o povo foi substitudo pelo ideal de que a fonte do poder poltico, a fonte da
governamentalidade, nos termos de Foucault, passe a ser constituda pela vontade do povo
(GOYARD-FABRE, 2003). Essa mudana significativa e acompanhou as transformaes
estruturais das sociedades, bem como o crescimento das cidades e do prprio papel dos
Estados constitucionais. No entanto, a fora da vontade popular como capaz de interferir no
rumo das decises coletivas possui distintas manifestaes por uma intricada teia de
instituies e relaes sociais que devem, entre outros objetivos, abarcar a vontade popular de
forma indireta por representao ou por meio da participao direta nas decises polticas. Os
ideais que sustentam a democracia tm de ser construdos moral, jurdica e politicamente por
meio da fragmentao do poder pblico e da distribuio das responsabilidades e capacidades
governamentais a rgos distintos, para que haja o controle mtuo e recproco dos Poderes
Legislativo, Executivo e Judicirio (KOLM, 2000). Essa distribuio das atribuies dos
poderes, associada afirmao dos direitos fundamentais de cada indivduo submetido s
normas constitucionais da sociedade, implica a materializao dos princpios do direito
inegocivel dos cidados igual liberdade e dignidade humana hoje, objetivos principais
dos Estados democrticos de direito (HERRERA, 2008).
A democracia tanto como regime poltico quanto como ideal acerca da realizao das
potencialidades humanas favorece, de modo geral, as condies que permitem s sociedades
solucionar seus conflitos ticos e polticos (GOYARD-FABRE, 2003). Entre eles, a
regulamentao dos conflitos de interesses que emergem no s da convivncia coletiva, das
propostas de satisfao das necessidades humanas bsicas, dos interesses pessoais e das
oportunidades sociais como tambm da discusso sobre como deve ser promovido o acesso
aos

recursos

materiais

finitos

pelos

indivduos

em

uma

sociedade

produtiva

(FLEISCHACKER, 2006; GOYARD-FABRE, 2003). Apesar de a justia ser o princpio ou a

virtude moral surgidos ainda na Grcia Antiga como responsveis por oferecer elementos para
a proposio da soluo para tais conflitos (DWORKIN, 2005; KOLM, 2000), a ideia de que
a estrutura de distribuio de recursos materiais para a satisfao das necessidades humanas
bsicas deve ser uma questo de justia um conceito recente e assumiu contemporaneamente
contornos singulares (FLEISCHACKER, 2006). De acordo com Samuel Fleischacker (2006),
essa ideia pode ser percebida no longo processo histrico que acompanhou o desenvolvimento
78

dos valores da democracia e da justia distributiva, segundo os quais todas as pessoas tm o

direito inegocivel a uma parcela equitativa dos recursos materiais e bens sociais como
satisfao das necessidades bsicas (DWORKIN, 2005; GOYARD-FABRE, 2003).
O conceito de justia distributiva pode ser atribudo a Aristteles (2000), que sugeriu
que uma maior distribuio de status poltico era pretendida como forma de igualar as
condies de vida e promover justia de modo geral nas sociedades (MAFFETTONE; VECA,
2005). Promover a igualdade de status poltico sem dvida fundamental para a proposta
justa de qualquer estrutura distributiva de uma sociedade, mas o desenvolvimento do
paradigma de justia distributiva mostrou que igualar outras esferas da vida tambm passou a
ser visto como reivindicao bsica de justia (FLEISCHACKER, 2006). Da proposta
aristotlica at os dias atuais, o desenho de uma estrutura distributiva justa de bens materiais
s pessoas passou a ser pretendido de forma a incorporar propostas mais especficas a fim de
eliminar o mximo possvel as carncias materiais (FLEISCHACKER, 2006). As pessoas
ganharam um direito fundado na justia proteo contra as privaes materiais. Incorporar a
eliminao da pobreza tornou-se o aspecto inovador na compreenso do paradigma moderno
de justia distributiva em comparao com a noo clssica (FLEISCHACKER, 2006). Pois
em uma democracia, os ideais de liberdade, igualdade e autonomia individual no so
possveis de materializao sem a mitigao ou eliminao por completo da pobreza e das
desigualdades socioeconmicas, que podem ter impactos significativos na reduo das
capacidades humanas (SEN, 2000).
O paradigma da justia distributiva passou a oferecer diretrizes para a ao pblica,
possibilitando fornecer s pessoas o que lhes devido. Mas sua importncia est em que
possvel estabelecer parmetros para designar o modo a partir do qual a sociedade garante um
padro de justia a todas as pessoas, partindo do equacionamento entre a finitude dos recursos
e as necessidades humanas ilimitadas. Como os recursos so finitos, no possvel dividir
tudo a todos de modo a igualar as posies, preferncias e necessidades (PULIDO, 2008;
SEN, 2001). preciso estabelecer um ponto a partir do qual seja plausvel extrair mtodos
para que a estrutura distributiva dos recursos opere a fim de atingir objetivos predeterminados
(FLEISCHACKER, 2006; SEN, 2001). Na proposta aristotlica da distribuio da justia
distributiva, o mrito seria a caracterstica relevante para considerar um indivduo como
merecedor de uma alterao na distribuio do status poltico (ARISTTELES, 2000;
MAFFETTONE; VECA, 2005). de pouco depois de meados do sculo XX a sugesto de

79

que alguma distribuio de bens prefervel e devida a todos os seres humanos, como um
princpio de justia e de igual considerao (FLEISCHACKER, 2006).
Com a Constituio de 1988, tais caractersticas compuseram o sistema de seguridade
social no Brasil (BOSCHETTI, 2006). Nesse sentido, os direitos sociais compreendidos como
direitos fundamentais assumem duas caractersticas interessantes quando se analisa o
fenmeno da governamentalidade no tocante s polticas pblicas que buscam materializar
direitos sociais. Em primeiro lugar, a sua finalidade voltada para a populao tem o carter de
vinculao aos princpios democrticos, como justia social, garantia dos direitos humanos e
proteo da dignidade humana, ao buscar combater as desigualdades sociais. Em segundo
lugar, a tarefa de proviso social nem sempre se d de forma simples por meio de uma
centralizao automtica do papel do Estado em tal atribuio. comum comemorar os
avanos das polticas de assistncia social a partir de 2004 e dos servios substitutivos de
sade mental a partir de 2001. Entretanto, tais avanos esbarram em limites que requerem
anlise. A limitao da cobertura, a persistncia de algumas desigualdades sociais e as
dificuldades em atuar nos elementos estruturais que rompem com o ciclo da reproduo das
vulnerabilidades tais como desafios em ter uma poltica de educao robusta, incremento
de formao e qualificao para uma maior qualidade no mundo do trabalho, investimentos
em tecnologias sustentveis que agregam valor s cadeias produtivas so exemplos que
refletem na baixa capacidade das polticas sociais em promover incrementos a longo prazo
nos padres de bem-estar social.
Alm disso, h uma srie de situaes e eventos que ainda carecem de cobertura das
polticas de assistncia social e dos servios substitutivos de sade mental (e no apenas ao
nvel de cobertura), do ponto de vista da natureza e finalidade das aes que omitem situaes
especficas, como o caso aqui analisado dos indivduos em medida de segurana. importante
a anlise do nvel de efetividade de tais aes para os indivduos em medida de segurana,
seja de forma geral, em todo o pas, seja de forma local, em determinadas regies de
abrangncia de um ECTP. No entanto, a investigao de por que aes da poltica de
assistncia social e de sade mental no alcanam os indivduos em medida de segurana no
pode prescindir de uma anlise da natureza, dos princpios e da configurao histrica de tais
aes. O frisson de muitas das anlises atuais em torno dos avanos da assistncia social e da
poltica de sade mental que romperam, respectivamente, com o legado da caridade e do
asilamento psiquitrico pode apagar os determinantes dessas polticas sociais que explicam
seu alcance limitado aos indivduos em medida de segurana no presente (CAMPELLO;
80

NERI, 2013; MENDONA, 2008; VAITSMAN; ANDRADE; FARIAS, 2009). O familismo

pode revelar por que aes da assistncia social e dos servios substitutivos de sade mental
no alcanam os esquecidos dos manicmios judicirios, dado que representa, nas polticas
sociais, um dos impedimentos governamentalizao das aes do Estado brasileiro.

81

2 PROCEDIMENTOS METODOLGICOS: ANLISE DE POLTICA PBLICA,

GENEALOGIA E ESTUDO DE CASO
O materialismo histrico a corrente de pensamento que trata a produo da
existncia humana como resultante dos determinantes histricos e materiais (MARX, 2004).
Os eventos no so fatos isolados, mas fatos singulares, dependentes da dialtica da totalidade
(COELHO, 2013). Nesse sentido, as polticas sociais so elementos imersos nas contradies
inerentes a um Estado capitalista e dependem, para seu escopo, dos determinantes histricos e
materiais da realidade a que se destinam. As polticas sociais tm como principal atribuio a
concretizao de direitos sociais para atender s necessidades que, no sistema capitalista,
constituem a fora desencadeadora da conquista da cidadania e das mudanas ao mesmo
tempo em que contribuem para a manuteno do modo de produo capitalista (PEREIRA,
2014). Para Potyara Pereira (2014), as polticas sociais se impem como uma ao pblica
complexa que no condiz com a ideia pragmtica de mera proviso, ato governamental,
receita tcnica ou deciso tomada pelo Estado e alocada verticalmente na sociedade.
A apreenso da poltica social, nessa perspectiva, exige um esforo aprofundado de
conhecimento dos seus movimentos, tendncias e relaes (FALEIROS, 1986; PEREIRA,
2014). Para tanto, a anlise das problemticas a respeito das respostas que o Estado lhes
oferece tem de levar em considerao este ponto de partida: as polticas sociais, ao mesmo
tempo em que desencadeiam mudanas para ampliao da cidadania dos sujeitos, so
influenciadas pelas contradies inerentes estruturao da sociedade capitalista. Nas
palavras de Jaques Deleuze (2000), a histria que define as condies para a produo do
sujeito, e este, ao se produzir, reproduz a histria. Ou seja, cada formao histrica v e faz
ver tudo o que pode em funo das suas condies de visibilidades, assim como diz tudo o
que pode em funo das suas condies de enunciado (DELEUZE, 2000, p. 87). O contedo
de poltica social, desse modo, depende das foras materiais e histricas que definem suas
bases de sustentao.
A partir disso, qual seria o mtodo apropriado para analisar o surgimento, o
desenvolvimento e a maturao de determinada poltica social, sendo capaz de captar as
contradies que fazem parte do jogo de foras no interior de um Estado capitalista e na sua
relao dialtica com as demais foras e instituies presentes na sociedade? A investigao
cientfica sobre o surgimento e desenvolvimento das polticas sociais, ao reconhecer os seus
aspectos contraditrios, abre uma srie de possibilidades de anlise. Essas possibilidades
enriquecem a investigao, mas tambm tornam desafiante a apreenso das polticas sociais.
82

 comum haver afirmaes no sentido de que, pelas contradies inerentes a uma

sociedade capitalista, as polticas sociais so funcionais ao capitalismo (BEHRING;
BOSCHETTI, 2008; PERISSINOTTO, 2010). Isto , ao ampliar as noes de cidadania
experimentadas pelos sujeitos beneficiados pela ao pblica, as polticas sociais so
malefcios por contriburem para a manuteno das condies de reproduo das
desigualdades no interior da sociedade capitalista, ao invs de buscar eliminar as condies
que impedem a instalao de uma sociedade fundada em outras bases materiais. Entretanto, ao
afirmar que uma poltica social funcional ao capitalismo, no h nenhuma explicao a
respeito das contradies que constituram a natureza das relaes de tal poltica, bem como
suas possibilidades e limites para a manuteno e expanso das mesmas. Grande parte das
explicaes do tipo funcional pode decorrer, inclusive, do marxismo e foi contestada,
principalmente pela corrente denominada de marxismo analtico (COHEN, 1989; ELSTER,
1982; ROEMER, 1982).
O projeto do marxismo analtico consiste essencialmente na rejeio dos pressupostos
do marxismo tradicional a respeito da atuao do Estado, das polticas pblicas, do carter
poltico assumido por determinados representantes da classe dominante etc. Para os autores
dessa corrente terica, preciso, primeiro, rejeitar as pretenses dos marxistas
especificidade metodolgica e, segundo, fazer a crtica de muitos dos seus procedimentos
cientficos (PERISSINOTTO, 2010). Na verdade, segundo os marxistas analticos, em
especial Jon Elster, o grande problema metodolgico do marxismo to grande a ponto de
impedi-lo de fazer cincia exatamente seu mtodo, baseado em termos gerais em
declaraes do tipo funcional sem capacidade explicativa (PERISSINOTTO, 2010, p. 2). De
forma resumida, o que os marxistas analticos passaram a criticar que grande parte das
alegaes, por exemplo, feitas pela anlise marxista tradicional a respeito das polticas
gestadas pelo Estado que elas so benficas classe dominante. Entretanto, como assinala
Renato Perissinotto (2010), o marxismo analtico defende que a explicao do tipo funcional
no uma explicao; to somente uma alegao.
H uma infinidade de alegaes sobre as polticas sociais ou sobre o comportamento
do Estado como fenmenos funcionais reproduo da dominao de classe e da manuteno
das condies de desigualdade entre os indivduos na sociedade capitalista (PERISSINOTTO,
2010). Isso quer dizer que, ao afirmar que uma poltica social benfica para alguma ao do
Estado capitalista porque auxilia nas condies de reproduo das desigualdades de uma
sociedade, est se inferindo que essa a razo da existncia e manuteno de tal poltica. Essa
83

afirmao no totalmente verdadeira e comprovvel. Se as polticas sociais tm como efeito

imprevisvel ou incontrolvel o benefcio da classe dominante, de outra ao do Estado ou da
prpria sociedade em suas contradies, nada a respeito da natureza ou das relaes
constitutivas da poltica social e suas dinmicas foi dito.
Para Jon Elster, h uma fraqueza lgica nesse tipo de inferncia funcional porque a
questo est em como explicar um fenmeno a partir de outro que acontece depois. Deve
haver uma explicao para um fenmeno no momento de sua ocorrncia; no pode ser
necessrio esperar pelas consequncias para s ento poder explic-lo (1982, p. 46). Ou seja,
explica-se insatisfatoriamente a causa das limitaes das polticas sociais pelo efeito trazido
para a sociedade. Nas explicaes do tipo funcional, as investigaes a respeito das relaes
estruturantes das polticas sociais e de seu carter expansivo ou limitado ocorrem
equivocadamente pelos seus efeitos na sociedade e no pelos fenmenos que a gestaram.
Numa passagem dos escritos de Karl Marx, o autor assinala o seguinte:
O que a sociedade, qualquer que seja a sua forma? O produto da ao
recproca dos homens. Os homens podem escolher, livremente, esta ou
aquela forma social? Nada disso. A um determinado estgio de
desenvolvimento das faculdades produtivas dos homens corresponde
determinada forma de comrcio e consumo. A determinadas fases de
desenvolvimento da produo, do comrcio e do consumo correspondem
determinadas formas de constituio social, determinada organizao da
famlia, das ordens ou das classes, numa palavra, uma determinada
sociedade civil. A uma determinada sociedade civil corresponde um
determinado estado poltico, que no mais que a expresso oficial da
sociedade civil. [...] suprfluo acrescentar que os homens no so livres
para escolher as suas foras produtivas base de toda a sua histria , pois
toda fora produtiva uma fora adquirida, produto de uma atividade
anterior. Portanto, as foras produtivas so o resultado da energia prtica dos
homens, mas essa mesma energia circunscrita pelas condies em que os
homens se acham colocados, pelas foras produtivas j adquiridas, pela
forma social anterior, que no foi criada por eles e produto da gerao
precedente. O simples fato de cada gerao posterior deparar-se com foras
produtivas adquiridas pela gerao precedente cria na histria dos homens
uma conexo, cria uma histria da humanidade. [...] As suas relaes
materiais formam a base de todas as relaes (2009, p. 245).

Essa longa citao dos escritos de Marx d uma dimenso de sua perspectiva sobre a
anlise das relaes sociais. Ela norteia este estudo na medida em que pode delimitar o quadro
de anlise a partir do qual as polticas de sade mental e de assistncia social conformam um
cenrio especfico no Brasil a partir dos anos 1990 e 2000. Essas duas polticas sero
examinadas a fim de buscar explicaes para a emergncia dos indivduos esquecidos dos
manicmios judicirios no momento em que essas polticas adquirem novas formas e novas
bases, guardando, entretanto, laos com determinantes do passado.
84

A gnese de um fenmeno no pode ser explicada de modo funcional porque

equivocado do ponto de vista lgico: as causas devem ser anteriores ao fenmeno que se
pretende explicar (PERISSINOTTO, 2010). Para escapar dos reducionismos das explicaes
do tipo funcional e continuar assumindo os pressupostos acerca das polticas sociais como
instncias localizadas e significadas a partir das contradies inerentes ao modo de produo
capitalista, preciso dispor de metodologias de investigao capazes de superar
procedimentos que reforam as explicaes do tipo funcional. Tais investidas no so simples.
Neste estudo, buscar-se- reafirmar a perspectiva de que as polticas sociais no superam as
manifestaes da questo social introduzida pelo capitalismo. No mximo, podem criar
barreiras na medida em que ampliam as mudanas sociais decorrentes das polticas sociais
que materializam direitos de cidadania.
Partindo dessas ideias para explicar o que est por trs da emergncia dos esquecidos
dos manicmios judicirios brasileiros, a metodologia de estudo que embasou a anlise
emprica desta tese foi do tipo misto, com mtodos qualitativos e quantitativos de
levantamento e anlise de dados. Utilizou-se a tcnica de anlise de poltica pblica, o mtodo
genealgico e um estudo de caso com trs fases. No primeiro momento, foi realizada uma
anlise da legislao e das polticas de assistncia social e de sade mental a fim de avaliar os
limites s garantias dos direitos das pessoas em medida de segurana e o quanto essas aes
podem favorecer ou no o processo de desinternao dos indivduos. Essa anlise investigou
os traos capazes de demarcar o familismo nas polticas de assistncia social e sade mental.
Desse modo, ao analisar a efetividade de tais aes para os indivduos em medida de
segurana na fase de desinternao, verificou-se o quanto o alcance, limitado ou no, dessas
polticas pode ser explicado pelo familismo. Em segundo lugar, foi feita uma anlise
quantitativa e qualitativa dos dados da publicao A custdia e o tratamento psiquitrico no
Brasil censo 2011 referentes aos indivduos que estavam indevidamente em restrio de
liberdade nos manicmios judicirios, com o objetivo de apresentar um perfil
sociodemogrfico, psiquitrico e penal dessas pessoas e mostrar particularidades dessa
situao. Essa populao especfica ainda no teve seus dados analisados por nenhum estudo,
apenas foi apresentado, no censo de 2011, o nmero total de pessoas internadas
indevidamente nos ECTPs e os motivos da internao. Por ltimo, foi realizado um estudo de
caso na Vara de Execues Penais do Tribunal de Justia do Distrito Federal e Territrios
(TJDFT) responsvel pela execuo das medidas de segurana no Distrito Federal. Avaliaramse, nesse momento, os itinerrios e desafios da desinternao na interface com as polticas de
85

assistncia social e sade mental.

2.1 Fases da pesquisa: anlise de poltica pblica e genealogia, dados quantitativos e
estudo de caso no Distrito Federal
2.1.1 Anlise de poltica pblica

A primeira fase da pesquisa foi uma anlise das polticas de assistncia social e sade
mental, a fim de investigar a capacidade dessas polticas em auxiliar a justia e a
administrao penal no momento da desinternao dos indivduos em medida de segurana.
H benefcios da poltica de sade mental destinados s pessoas em sofrimento mental, como
os Servios Residenciais Teraputicos e o auxlio-reabilitao De Volta para Casa, que busca
criar autonomia e prover necessidades bsicas dos indivduos em sofrimento mental que
tenham laos familiares rompidos (BRASIL, 2000, 2003). Por algum motivo, essas polticas
no so efetivas para os indivduos que cumpriram medida de segurana. Por isso, foi feita
uma anlise dessas polticas a fim de levantar seus desafios de materializao no caso dos
indivduos que cumpriram medida de segurana.
No caso da poltica de assistncia social, tambm h benefcios e aes destinadas
especificamente aos indivduos em sofrimento mental e s suas famlias que poderiam criar
condies efetivas de garantir necessidades bsicas queles em medida de segurana na fase
de desinternao. Exemplo disso o Benefcio de Prestao Continuada da Assistncia Social
(BPC), voltado para pessoas com deficincia fsica, intelectual (mental) e sensorial que vivem
na extrema pobreza (BRASIL, 2011b). O BPC um benefcio assistencial de transferncia de
renda no valor de um salrio mnimo garantido s pessoas mensalmente, de acordo com
previso constitucional expressa no artigo 203 (BRASIL, 1988). Neste estudo, analisou-se
esse benefcio e demais programas, servios e benefcios da assistncia social na perspectiva
de diagnosticar os desafios de sua efetivao para as pessoas que cumpriram medida de
segurana.
Anlise de poltica pblica pode ser definida como um conjunto de elaboraes sobre
conhecimentos produzidos em diversas disciplinas das cincias humanas, objetivando analisar
e resolver problemas concretos em polticas pblicas (DAGNINO, 2000). Ou seja, o
conhecimento acerca das polticas pblicas vislumbra interpretar as causas e as consequncias
das atuaes dos governos na elaborao, na implementao e no acompanhamento de
determinada ao poltica voltada para resultados, com alocao de recursos e desenho para
86

longa durao. Nos Estados Unidos, essa vertente de pesquisa em cincia poltica comeou a
se instituir j no incio dos anos 1950, em ambiente influenciado pelo keynesianismo sob o
rtulo de policy science (DAGNINO, 2000; FREY, 2000). J na Europa, em particular na
Alemanha, a preocupao com determinados campos de polticas e aes pblicas tomou
maior delineamento a partir do incio dos anos 1970, com a ascenso da social-democracia.
No caso brasileiro, a anlise de polticas pblicas s foi ganhar espao, ainda que de maneira
incipiente e frgil, no decorrer dos anos 1990 e 2000 (FREY, 2000).
Um modelo de anlise de polticas pblicas no pode desconsiderar alguns aspectos da
sociedade, tais como processos polticos, estabilidade institucional e perfis histricos das
aes estatais e governamentais, com o objetivo de atentar para uma teia de fatores que
determinam a configurao dos perfis de tais polticas. Assim, imprescindvel delimitar o
espao e o alcance dos conhecimentos produzidos por meio da anlise de polticas pblicas. A
anlise de poltica pblica est preocupada, sobretudo, com o que, como e por que o governo
toma alguma atitude, geralmente, na tentativa de aperfeioar um tema, ou de prevenir algum
aspecto indesejado (DAGNINO, 2000; HALL; TAYLOR, 2003). Esse tipo de anlise visa,
ainda, compreender se a gerncia de tal ao aponta na direo de alguma determinao de
alocao de poder, alm da alocao de recursos destinados garantia de direitos j
assegurados pela sociedade (BUCCI, 2006). Em sntese, a anlise de poltica revela quase
sempre as caractersticas sociais, polticas e histricas presentes na relao da sociedade com
o Estado (DAGNINO, 2000; FREY, 2000).
A anlise de uma poltica pblica impe desafios que esto alm da descrio e
compreenso dos resultados da ao do Estado, pois se trata de um questionamento,
sobretudo, acerca das bases da democracia (MLLER; SUREL, 2002). De modo geral, uma
anlise de polticas pblicas costuma ser dividida em trs fases sucessivas formulao,
implementao e avaliao que conformam um ciclo que se realimenta (DAGNINO,
2000). Contudo, uma corrente denominada social analysis possui uma categoria classificada
de ciclo da poltica (policy cycle), que divide a anlise de poltica de forma mais abrangente,
em cinco etapas: 1. percepo e definio de uma questo a ser enfrentada por meio de uma
ao especfica; 2. agenda setting, ou seja, o modo como determinado tema ascende ao
patamar de questo com urgncia de interveno de uma ao estruturada e racionalizada; 3.
elaborao de um programa e da deciso; 4. implementao da poltica; 5. avaliao da
poltica e eventual correo das aes (FREY, 2000). Todavia, esse modelo de anlise recebeu
constantes crticas, sobretudo, pela simplificao de processos tidos como mais complexos e
87

pela pouca teorizao dos processos polticos sobre os quais se tornava possvel uma anlise
de poltica ainda que, para muitos tericos e especialistas em anlises de polticas, tais
crticas se revelassem frgeis e no abalassem a fora analtica da modalidade social analysis
(FREY, 2000).
Segundo Renato Dagnino (2000), existem variedades de tipos de anlises de polticas
pblicas, que por sua vez possuem distintas caractersticas e procedimentos metodolgicos.
Estudo de elaborao, estudo de resultados, estudo de contedo, avaliao de polticas e
impacto, defesa de processo de elaborao e defesa de polticas so alguns exemplos. Para a
presente pesquisa sobre a capacidade das polticas de assistncia social e de sade mental
contriburem na fase de desinternao dos indivduos em medida de segurana, ser feito uso,
principalmente, da modalidade estudo de contedo de poltica pblica. Nessa modalidade,
possvel gerar conhecimentos aps a anlise da gnese e a explicao do desenvolvimento de
determinada poltica pblica, isto , descrever como ela foi implementada e quais os
resultados e limites encontrados, os atores envolvidos no acompanhamento, o estgio de
implementao em que ela se encontra, as barreiras na implementao e as alternativas para
solucion-las etc. (DAGNINO, 2000). Ter clareza sobre tais fases permite melhor localizar o
objeto do presente estudo.
As anlises das polticas de assistncia social e sade mental foram realizadas por
meio do estudo de decretos, portarias, leis, atos normativos internos e notas tcnicas que
dizem respeito a programas, benefcios ou servios da assistncia social e da poltica de sade
mental voltadas para a populao em medida de segurana. Aqui se compreende poltica de
sade mental basicamente como o conjunto de aes formado por programas, servios e
benefcios criados com o Movimento da Reforma Psiquitrica e com a Lei 10.216, de 2001, e
voltados para a ateno psicossocial da populao em sofrimento mental. E entende-se a
poltica de assistncia social principalmente como os servios, benefcios e programas criados
com a Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), de 1993, a Poltica Nacional de
Assistncia Social, de 2004, e o Sistema nico de Assistncia Social, de 2005. H um
conjunto de benefcios e servios voltados a pessoas com deficincia, pessoas com doena ou
transtorno mental, pessoas que vivem na pobreza e pessoas que possuem incapacidade
laborativa; e h algumas poucas aes de assistncia social e de sade mental voltadas
especificamente para as pessoas egressas dos ECTPs que cumpriram medida de segurana.
diante dessa lacuna das duas polticas que esta tese buscar respostas para a situao daqueles

88

indivduos que j cumpriram os critrios para o livramento, mas permanecem internados nos
ECTPs.

2.1.2 Anlise do estudo censitrio dos manicmios judiciais

Na segunda fase da pesquisa, foi realizada uma anlise quanti-qualitativa dos dados do
estudo A custdia e o tratamento psiquitrico no Brasil censo 2011, conduzido pelo
Ministrio da Justia e pela Anis Instituto de Biotica, Direitos Humanos e Gnero e
publicado em 2012 (DINIZ, 2012). Esse censo teve o objetivo de levantar trs tipos de
informao sobre a populao que vivia nos 26 ECTPs do pas: informaes
sociodemogrficas, informaes sobre diagnsticos e informaes do itinerrio penal dos
indivduos antes e durante o cumprimento das medidas de segurana. Esse foi um estudo
indito no Brasil com essa populao, cujo perfil pde ento ser delineado para fins de
adequao das polticas pblicas voltadas a essas pessoas.
Os dados do censo nesta tese dizem respeito s pessoas que continuavam vivendo nos
ECTPs apesar de j terem cumprido todos os requisitos jurdicos para sua desinternao: os
esquecidos. A anlise aprofundada dos dados dessa populao teve o objetivo de mostrar um
perfil nacional desses indivduos. Embora seja importante esse perfil, o estudo censitrio
publicado em 2012 no levantou informaes sobre por que tais situaes acontecem. No
quinto captulo desta tese, sero apresentados e contrastados os dados da populao que j
deveria estar em liberdade com os dados dos demais indivduos em medida de segurana.
Os dados analisados dos dois grupos foram: faixa etria, sexo, situao conjugal,
cor/raa, escolaridade, profisso, situao da internao, crime cometido, recidiva, crime
contra a famlia, tempo de internao, total da populao nas duas situaes por ECTP,
quantidade de internaes por paciente e diagnstico psiquitrico. Na publicao do estudo
censitrio, em 2012 (DINIZ, 2012), esses dados no estavam desagregados. Houve a
categorizao do pblico geral entre pessoas em medida de segurana e pessoas em situao
de internao temporria. Na sequncia, contabilizaram-se os indivduos em situao de
restrio de liberdade indevida por j terem cumprido os critrios para a desinternao. A
anlise aprofundada desse universo, bem como o contraste aos demais em medida de
segurana, pode ser importante para o conjunto das reflexes abordadas nesta tese,
principalmente no que diz respeito a fornecer subsdios para a testagem da hiptese central da
pesquisa.
89

Comparar as duas populaes (os esquecidos e as demais pessoas em medida de

segurana dos manicmios judicirios) quanto aos perfis sociodemogrficos, de itinerrio
penal e das condies de sade pode oferecer subsdios para aprofundamentos a respeito da
realidade desses indivduos. Essa comparao, por um lado, descortina a realidade dos
esquecidos com o intuito, inclusive, de favorecer estudos futuros a respeito de traos distintos
dessa parcela da populao dos manicmios judicirios. Por outro, elucida em que medida os
traos caractersticos da populao dos esquecidos podem influenciar essa situao de
permanncia em restrio indevida de liberdade.

2.1.3 Estudo de caso no Distrito Federal

A apresentao dos dados gerais da populao dos esquecidos dos manicmios

judicirios ganha mais relevncia desde que uma metodologia de anlise permita aprofundar
os dados em conjunturas especficas. Com esse objetivo, foi conduzido, em 2013, um estudo
de caso na Ala de Tratamento Psiquitrico do Distrito Federal (ATP-DF), que um dos
ECTPs do pas e teve seus dados levantados no censo. O objetivo do estudo de caso para
compor esta tese foi aprofundar a anlise da fase de desinternao dos indivduos em medida
de segurana. Na ATP-DF, em 2011, ao menos 17% (14) dos 62 indivduos em medida de
segurana no deveriam estar internados por terem a periculosidade cessada ou por terem
sentena de desinternao ou medida de segurana extinta, ou ainda por terem sido internados
sem processo judicial (DINIZ, 2012).
Um estudo de caso representa a estratgia de pesquisa mais adequada quando se tenta
responder a questes do tipo como e por que, sobretudo quando o pesquisador tem pouco
controle sobre os acontecimentos e o foco da investigao so fenmenos contemporneos
inseridos no contexto da vida cotidiana (YIN, 2005). Para Robert K. Yin (2005), o estudo de
caso permite uma investigao para preservar 1. as caractersticas holsticas, ou seja, h um
enfoque terico que pretende estudar os diversos aspectos da realidade como um todo e 2. as
caractersticas significativas dos acontecimentos da vida cotidiana. Essa estratgia de pesquisa
vem sendo muito utilizada em reas como psicologia, sociologia, cincia poltica, servio
social, administrao e economia (YIN, 2005).
Para Stake (1994), os estudos de caso mostram-se valiosos ao acrescentar
entendimento, ampliar a experincia e aumentar a convico sobre um tema. Um ponto
importante que um estudo de caso recomendado com a mixagem de outras metodologias
90

na pesquisa qualitativa, como se faz nesta tese. Fases anteriores de levantamento de dados
indicaram caminhos a serem investigados durante o estudo de caso. A escolha do Distrito
Federal para realizar o estudo de caso se deveu possibilidade de empregar essa metodologia
em profundidade. A ATP-DF no tem nada que a particularize perante os demais 25 ECTPs do
pas. O tamanho de sua populao se aproxima da mdia dos 26 ECTPs, de acordo com o
estudo censitrio apresentado em 2012 (DINIZ, 2012). Alm disso, a possibilidade de realizar
um trabalho de campo mais cuidadoso pois, seria possvel o retorno constante ao campo
em funo do Distrito Federal ser o local de residncia do pesquisador responsvel pela tese
pode produzir uma anlise aprofundada das polticas de assistncia social e de sade
mental na fase de desinternao no Distrito Federal, dado que, no estudo de caso, a coleta de
dados deve ser revisada repetidamente (GRAY, 2012, p. 211), em um campo que permita
essa coleta pormenorizada. Alm disso, os estudos de caso se beneficiam com o
desenvolvimento anterior de uma posio terica para ajudar a direcionar o processo de coleta
e anlise de dados (GRAY, 2012, p. 201), pois tentam estabelecer relaes causais entre os
fenmenos investigados e no apenas descrever uma situao (GRAY, 2012).
No estudo de caso, tanto a hiptese quanto as perguntas de pesquisa devem estar
relacionadas a pesquisas anteriores (GRAY, 2012). Nesta tese, estudos prvios e fases
anteriores de levantamento e anlise de dados, como foi a de anlise de poltica pblica no
campo da assistncia social e de sade mental, antecederam fase de estudo de caso na ATPDF. Em termos de coleta de dados, o mtodo do estudo de caso requer o uso de mltiplas
fontes, o que pode incluir entrevistas estruturadas e semiestruturadas, anlise documental e
observaes de campo (GRAY, 2012), como tambm ocorreu neste estudo. Todas essas
formas de coleta de dados foram utilizadas no estudo de caso no Distrito Federal.
David Gray (2012) classifica em quatro os tipos de estudo de caso: estudo de caso
nico e holstico, estudo de caso mltiplo e holstico, estudo de caso nico e combinado e
estudo de caso mltiplo e combinado. O estudo de caso desta tese foi do tipo mltiplo e
holstico. Nele, h uma nica unidade de anlise definida (os indivduos em medida de
segurana em fase de desinternao), mas o estudo envolve casos mltiplos na relao com a
totalidade do fenmeno observado. Nesse sentido, o estudo de caso se aproxima de um estudo
do tipo experimentao, em que se faz uma tentativa de replicar as anlises para concluses
de um experimento em vrios casos, a fim de emprestar sustentao contundente a um
conjunto de proposies (GRAY, 2012).

91

Foram analisados 40 processos de indivduos em medida de segurana da ATP-DF,

sendo 23 processos de medidas de segurana extintas e 17 de medidas de segurana em
processo de desinternao. Todos eram referentes ao ano de 2013. A pesquisa de campo
ocorreu entre 5 de novembro de 2013 e 30 de janeiro de 2014. Foi elaborada uma ficha
eletrnica de registro das informaes com a finalidade de armazenar os dados coletados dos
processos ou dossis analisados (Apndice B). A ficha continha 30 quesitos, entre questes
objetivas e qualitativas para recuperao de informaes sobre a fase de desinternao dos
indivduos. A incluso de processos de medidas de segurana j em fase de extino e de
desinternao teve o objetivo de enriquecer a anlise do itinerrio da desinternao, desde os
momentos iniciais at sua concluso, assim como daqueles casos das medidas j extintas.
No estudo de caso na ATP-DF, trs tcnicas de levantamento de dados foram
utilizadas:

1.

anlise documental dos dossis dos indivduos em medida de segurana. O

conceito de dossi utilizado para designar uma pasta de informaes que agrupa
um conjunto de documentos sobre uma ao, evento ou pessoa e constitui uma
unidade de arquivamento (BRASIL, 2003; CUNHA, 2008). Os dossis possuem
nomes diferentes nos ECTPs do pas, como pastas de informaes, processos,
pronturios jurdicos, papeletas ou, simplesmente, arquivos. Os dossis da
populao da ATP-DF agrupam os documentos contendo informaes a respeito
do andamento da execuo da medida de segurana ou da situao de internao
temporria do indivduo, tais como despachos, exames de sanidade mental,
exames de cessao de periculosidade e comunicaes da defesa. Os dossis
arquivam tambm as comunicaes institucionais entre o ECTP, as Varas de
Execues Penais e as delegacias, alm de conterem cpias de peas dos
processos judiciais, no caso das medidas de segurana, tais como investigao
policial, autos de priso, inqurito, habeas corpus, livramentos, denncias,
sentenas e recursos;

2.

mapeamento

da

rede

socioassistencial

psicossocial

que

permite

acompanhamento dos indivduos em medida de segurana em situao de

desinternao no DF;
3.

por ltimo, entrevistas com os profissionais da Vara de Execues Penais (VEP)

responsveis por promover a articulao das aes e iniciativas capazes de
92

auxiliar os indivduos no momento da desinternao. Foram realizadas cinco

entrevistas com cinco profissionais: uma assistente social, um psiclogo e trs
analistas judicirios com formao em direito.

As tcnicas de levantamento de dados no estudo de caso da ATP-DF esto de acordo

com o que indica Gray (2012). Para esse autor, uma das tcnicas mais importantes de estudo
de caso o levantamento de evidncias em documentao ou arquivo. Nesse tipo de
tcnica de levantamento de dados, a anlise documental ou de arquivos tem como ponto forte
o fato de ser um levantamento estvel, por poder ser revisada repetidamente. Alm disso,
uma tcnica no invasiva no criada como resultado do estudo de caso , isto , os
arquivos, documentos e processos analisados j existiam antes da pesquisa. A tcnica de
levantamento de dados em processos da VEP-DF, que continham detalhes precisos, permitiu
um levantamento mais exato, com cobertura ampla de tempo e dos contextos analisados,
como foi o acompanhamento de processos relativos a um ano de itinerrio de desinternao
dos indivduos em medida de segurana.

2.2 Mtodo genealgico

atribudo s pesquisas em que Foucault se dedica anlise das formas de poder o

perodo genealgico, a exemplo das obras Vigiar e punir, Os anormais e O poder
psiquitrico. diferena do que ocorre na fase da arqueologia do autor, como na obra A
arqueologia do saber (2000), Foucault no escreveu uma obra metodolgica a respeito do
mtodo genealgico (CASTRO, 2009). H uma srie de princpios metodolgicos para
abordar a anlise do poder na perspectiva genealgica, que se encontra principalmente em
Vigiar e punir (1977), e sero esses princpios que guiaro o mtodo genealgico empregado
nesta tese. A passagem da fase da arqueologia para a da genealogia nos escritos de Foucault
uma ampliao do campo de investigao para incluir de maneira mais precisa o estudo das
prticas no discursivas, ou seja, para analisar o saber em termos de estratgias e tticas de
poder (CASTRO, 2009).
Para Foucault (1977, 2003b), a pesquisa genealgica busca explicar os fatores
histricos que tm a capacidade de dar origem e sustentao s formas atuais das prticas, dos
dispositivos, dos saberes e das instituies que conhecemos. Nesta tese, a genealogia foi
empregada na anlise de contedo (DAGNINO, 2000) das polticas de assistncia social e de
93

sade mental a fim de investigar como, no desenvolvimento dessas polticas, emergiram

fenmenos que fizeram com que tais aes encontrassem barreiras para a ampliao para os
indivduos em medida de segurana, mesmo quando alteraes recentes no arcabouo das
duas polticas parecem anunciar avanos em suas concepes contemporneas.
A partir dos anos 2000, tanto a poltica de assistncia social quanto a de sade mental
promoveram cada uma a seu modo uma ruptura com determinantes histricos que
faziam com que suas aes assumissem perspectivas conservadoras no tocante promoo da
cidadania dos indivduos. Nos anos 1990 e 2000, a assistncia social e a poltica de sade
mental passaram a se assentar sobre novas bases, o que permitiu ampliar sua cobertura. No
entanto, cada uma esbarrou tambm em limitaes e parece no ter conseguido se
desvencilhar de todos os princpios e valores tradicionais que influenciaram na limitao de
suas prticas no passado e, de forma persistente, continuam a deline-las no presente.
Utilizar o mtodo genealgico como estratgia para analisar o contedo das polticas
de assistncia social e de sade mental teve o objetivo de descortinar os determinantes
histricos essenciais das caractersticas que, ainda hoje, podem ter influncia sobre as duas
polticas pblicas. O mtodo genealgico um empreendimento que busca nos escombros do
passado a fora que ilumina as arquiteturas do presente (VEYNE, 2011). Em outras palavras,
a preocupao histrica na genealogia no busca compreender criticamente os meandros do
passado, mas entender as condies histricas de existncia pelas quais se tornou possvel o
engendramento das prticas acessveis na contemporaneidade.
Nesta tese, buscou-se realizar uma genealogia nas polticas de assistncia social e de
sade mental em busca de traos do familismo nessas duas aes. Compreender as
contradies inerentes formulao e execuo das polticas sociais investigar seus
meandros, suas conjecturas do passado que refletem, nos perfis do presente, as condies de
possibilidade de emergncia do status atual de determinada ao pblica. O mtodo
genealgico aqui utilizado buscou oferecer foras explicativas para o modo como as polticas
de assistncia social e de sade mental se inter-relacionam com as demandas das pessoas em
sofrimento mental que, na fase da desinternao condicional das medidas de segurana,
necessitam de assistncia pblica para a tomada de deciso, para o atendimento de suas
necessidades bsicas e, consequentemente para a promoo da autonomia dos indivduos em
sofrimento mental.
Para Foucault (1977, 2003b), toda sociedade, como construo histrica, tem seu
suporte em prticas discursivas que a atravessam, criando as possibilidades para que surja
94

uma formao discursiva prpria, porm inter-relacionada com o macrocontexto. Para tanto, a
apreciao dos conceitos de acontecimento, srie, regularidade e condies de possibilidade
se faz necessria na perspectiva foucaultiana. Segundo Foucault (1977), o acontecimento o
conjunto de foras presentes no meio que possibilitam a emergncia de determinada prtica,
em substituio criao ou ao ponto de origem de outra. Por sua vez, a noo de srie
relaciona a anlise em relao ao tema como multiplicidades determinveis historicamente,
em substituio unidade de uma obra como continuidade e estabilidade. Paralelamente
noo de srie, a regularidade estabelece que so regras do campo onde as singularidades se
distribuem e se reproduzem, em substituio originalidade, evitando recorrer ideia de
originalidade centrada em um indivduo. Por fim, a noo de condies de possibilidade so
alternativas abertas no campo como resultado das relaes de fora que definem as opes de
emergncia, em substituio ideia de significao (FOUCAULT, 1977).
Na relao entre acontecimento, srie, regularidade e condio de possibilidade, o
mtodo genealgico busca o desenvolvimento histrico dos saberes, das prticas e dos
dispositivos, ou seja, a explicao dos fatores que interferem na sua emergncia, permanncia
e adequao ao campo discursivo, defendendo sua existncia como elementos includos em
um dispositivo poltico. Na anlise das polticas de assistncia social e de sade mental, ficam
demarcados os momentos em que o acontecimento, a srie, a regularidade e a condio de
possibilidade esto presentes nas rupturas e continuidades que as duas polticas
experimentaram, a partir dos anos 2000, no que diz respeito presena do familismo. Isso se
deu mesmo quando essas duas polticas passaram a se estruturar em novas bases na
perspectiva da ampliao de seu alcance, agora, de modo articulado garantia dos direitos de
cidadania dos indivduos.
A genealogia estuda a formao de saberes, prticas, dispositivos e instituies para
caracterizar tal formao ao mesmo tempo dispersa, descontnua e irregular (FOUCAULT,
1977, 2003b). Para Edgardo Castro (2009), a genealogia no ope a multiplicidade concreta
dos fatos unidade abstrata da teoria. No chega a ser um empirismo ou um positivismo no
sentido ordinrio do termo. O mtodo genealgico tenta, antes de qualquer coisa, fazer
oposio aos saberes locais, descontnuos, desqualificados, no legitimados, contra a instncia
terica, unitria, que pretende filtr-los, hierarquiz-los, orden-los em nome de um
conhecimento verdadeiro (CASTRO, 2009). Nesse ponto, Foucault entende a genealogia
como uma atividade de investigao trabalhosa, que procura os indcios nos fatos
desconsiderados, desvalorizados e mesmo apagados pelos procedimentos da histria
95

tradicional, na busca da confirmao de suas hipteses. A genealogia escuta a histria,

prestando ateno a seus acasos e suas descontinuidades, pois, se h algo a decifrar, algum
segredo a desvendar, que as coisas no tm essncia, ou melhor, a suposta essncia foi
deliberadamente construda com base em situaes especficas, contextualizadas histrica e
socialmente (FOUCAULT, 1977). Para Foucault (2003b), a prpria razo nasceu do acaso, da
paixo dos cientistas, de sua busca incessante de verdade, de suas discusses fanticas, enfim,
de sua vontade de saber e de sua necessidade de suprimir as paixes. O que d forma a todas
as coisas emergentes no uma suposta identidade baseada na origem, mas a discrdia na
relao entre as coisas (FOUCAULT, 2003b).
Cabe salientar que o mtodo genealgico no busca avaliar o passado em nome de
uma nova verdade, mas de uma anlise dos dispositivos enquanto atravessados pela vontade
de verdade. Isto , visa entender como certa definio de um saber ou de uma prtica que teve
uma origem qualquer atravessa o tempo metamorfoseando-se ao ponto de entrar em um
dispositivo que faz dela uma realidade (VEYNE, 2011). A genealogia seria o estudo das
formas de poder [...] na sua multiplicidade, nas suas diferenas, na sua especificidade, na sua
reversibilidade: estud-las, portanto, como relaes de fora que se entrecruzam, que remetem
umas s outras, convergem ou, ao contrrio, se opem [...] (FOUCAULT, 2003, p. 71). O que
a genealogia se prope desenvolver uma concepo no jurdica do poder, do saber, das
prticas e dos dispositivos. Ou seja, no se pode dar conta do poder e das prticas se eles so
caracterizados como algo que diz respeito fundamentalmente lei e represso.
Para Foucault, as pretenses do mtodo genealgico seriam,
em relao ao projeto de inscrio dos saberes na hierarquia do poder
prprio da cincia, uma espcie de empreendimento para desassujeitar os
saberes histricos e torn-los livres, isto , capazes de oposio e de luta
contra a coero de um discurso terico unitrio, formal e cientfico
(FOUCAULT, 2003b, p. 11).

A crtica de Foucault (1977) segue em duas direes: a primeira diz respeito s teorias
dos filsofos do sculo XVIII, que definem o poder como direito originrio que se cede para
constituir a soberania e que tem como objeto o contrato social; a segunda, s teorias que
fazem a crtica do abuso do poder, caracterizando no somente o poder por transgredir o
direito, mas o prprio direito por ser um modo legal de exerccio da violncia do Estado.
Nesse sentido, o Estado teria o papel central de realizar a represso, isto , o poder como uma
espcie de violncia legalizada. Foucault est preocupado principalmente com o carter

96

positivo dos efeitos de poder, com aquilo que ele capaz de produzir, mais do que com aquilo
que ele capaz de aniquilar.
Em Vigiar e punir, Foucault (1977) afirma ser preciso evitar sempre descrever os
efeitos do poder em termos negativos: ele exclui, ele reprime, ele recalca, ele censura,
ele abstrai, ele mascara, ele esconde. De fato, o poder produz. Produz realidade, produz
domnios de objetos e rituais de verdade. O indivduo e o conhecimento que dele se pode ter
se originam nessa produo. Temos que admitir que o poder produz saber (e no
simplesmente favorecendo-o porque serve a ele ou aplicando-o porque til); que poder e
saber esto diretamente implicados; e que no h relao de poder sem a constituio
correlata de um campo de saber, nem saber que no suponha e no constitua, ao mesmo
tempo, relaes de poder.
Essas relaes de poder-saber no devem ser analisadas a partir de um sujeito de
conhecimento que seria ou no livre em relao ao sistema de poder; preciso considerar, ao
contrrio, que o sujeito que conhece, os objetos a conhecer e as modalidades de conhecimento
so outros tantos efeitos fundamentais do poder-saber e de suas transformaes histricas.
Nas palavras de Foucault (1977, p. 228-229), o objetivo de seu trabalho foi mostrar como o
acoplamento entre uma srie de prticas e um regime de verdade forma um dispositivo de
saber-poder. Resumindo, no a atividade do conhecimento que produziria um saber, til ou
arredio ao poder, mas principalmente o poder-saber, os processos e as lutas que o atravessam
e o constituem que determinam as formas e os campos possveis do conhecimento.
Em perodo posterior, Foucault (2003b) priorizaria as prticas sobre as teorias, saindo
de uma posio contemplativa de discursos ao introduzir a genealogia como um modo de
problematizar as prticas sociais de dentro. O autor sinaliza que a genealogia [...] se ope
pesquisa de origem [...], o genealogista necessita da histria para conjurar a quimera de
origem (FOUCAULT, 2003b, p. 16 e 19). No h uma finalidade na histria, assim como no
h uma origem; os acontecimentos emergem ao acaso das foras, e no de uma inteno ou
determinao prvia. Foucault defende que o genealogista precisa ter o cuidado de escutar a
histria em vez de acreditar na metafsica. Se fizer isso, o que ele aprende? Que atrs das
coisas h algo inteiramente diferente: no seu segredo sem data, mas o segredo que elas so
sem essncia, ou que sua essncia foi construda pea por pea a partir de figuras que lhe
eram estranhas (FOUCAULT, 2003b, p. 16 e 19).
A genealogia entendida como anlise da provenincia e histria das emergncias,
dos acontecimentos. A provenincia no funda, no aponta para uma continuidade, no uma
97

categoria de semelhana (FOUCAULT, 2003b). Perguntar pela provenincia de um indivduo,

de um sentimento ou de uma ideia no descobrir suas caractersticas genricas para
assimil-los a outros, nem mostrar que neles o passado ainda est vivo, muito menos
encontrar o que pde fund-lo; , na verdade, buscar suas marcas diferenciais, repertoriar
desvios e acidentes de percurso, apontar heterogeneidades sob o que se imagina conforme a si
mesmo. A emergncia, por sua vez, no se confunde com o termo final de um processo. A
pesquisa da provenincia no funda, muito pelo contrrio: ela agita o que se percebia imvel,
ela fragmenta o que se pensava unido; ela mostra a heterogeneidade do que se imaginava em
conformidade consigo mesmo (FOUCAULT, 2003b, p. 22). Ao indagar sobre a emergncia
de um rgo ou de um costume, no se trata de explic-los pelos antecedentes que os teriam
tornado possveis, mas de mostrar o ponto de seu surgimento; no cabe compreend-los a
partir dos fins a que se destinariam, mas detectar certo estado de foras em que aparecem.
Para Foucault,
a genealogia no pretende recuar no tempo para restabelecer uma grande
continuidade para alm da disperso do esquecimento; sua tarefa no a de
mostrar que o passado ainda est l, bem vivo no presente, animando-o ainda
em segredo, depois de ter imposto a todos os obstculos do percurso uma
forma delineada desde o incio. Nada que se assemelhasse evoluo de
uma espcie, ao destino de um povo. Seguir o filo complexo da
provenincia , ao contrrio, manter o que se passou na disperso que lhe
prpria: demarcar os acidentes, os nfimos desvios ou ao contrrio as
inverses completas , os erros, as falhas na apreciao, os maus clculos
que deram nascimento ao que existe e tem valor para ns; descobrir que na
raiz daquilo que ns conhecemos e daquilo que ns somos no existem a
verdade e o ser, mas a exterioridade do acidente (2003b, p. 22).

Desse modo, a tarefa do genealogista promover um corte entre uma suposta relao
determinista entre a coisa e a palavra que a nomeia, problematizando as relaes de saberpoder que produziram realidades, saberes e subjetividades, um modo de ser, de sentir e de
pensar (FOUCAULT, 2003b). As relaes de poder no poderiam funcionar se no
estivessem ancoradas em regimes de verdade; se no fossem imanentes produo,
acumulao, circulao e ao funcionamento de um dispositivo e de um discurso. No h
possibilidade de exerccio do poder sem certa economia dos discursos de verdade que
funcione dentro e a partir dessa dupla exigncia. Somos submetidos pelo poder produo da
verdade e s podemos exerc-lo por meio da produo da verdade (FOUCAULT, 1977).
Essencialmente, o objetivo nesta tese, ao fazer uma genealogia das polticas de assistncia
social e de sade mental para um estudo de contedo de ambas, investigar quais foram as
98

foras engendradas pelas respostas pblicas e estatais para transformar a assistncia social em
direito de seguridade social e, por outro lado, suportar a desinstitucionalizao depois do
desmonte do modelo manicomial no pas, a partir de 2000, e como tais foras seriam capazes
de atender as pessoas em medida de segurana.
Para colocar a pergunta em outros termos: como a desinstitucionalizao, do lado da
sade mental, e a garantia das necessidades bsicas, do lado da poltica de assistncia social,
encontraram-se e emaranharam-se com o ainda frgil papel do Estado brasileiro para assumir
tais responsabilidades, tornando possveis as mudanas de paradigma dessas polticas, embora
dentro dos limites das razes de Estado, isto , da governamentalidade de nosso Estado? A
partir dos anos 2000, a poltica de sade mental e a poltica de assistncia social passaram,
com o olhar no futuro, a relacionar-se com a perspectiva de cidadania, vinculando-se, no novo
momento histrico, ao arcabouo jurdico do Estado democrtico de direito. No entanto, com
os ps no passado, as duas polticas promoveram revolues conservadoras para levar adiante
esse novo giro de perspectiva em direo ao objetivo de se vincularem promoo da
cidadania. Porque, dependendo da frgil governamentalidade assumida pelo Estado brasileiro
a partir dos anos 2000, romper com as amarras do passado depende do jogo de foras
cotidiano no interior das polticas pblicas e na sua relao com as demais instituies e
prticas sociais, que possuem anseios dspares a respeito do papel das polticas sociais. A fim
de captar tais nuanas na poltica de sade mental e na poltica de assistncia social, o mtodo
genealgico pareceu oferecer interessantes subsdios para uma anlise das trajetrias
histricas e contemporneas dessas duas importantes aes do Estado voltadas para as pessoas
em medida de segurana na fase de desinternao.

2.3 Anlise documental e teoria fundamentada nos dados

Os dados levantados na pesquisa foram analisados de dois modos. Em primeiro lugar,

os dados relativos ao estudo censitrio nacional publicado em 2012, sobre o perfil da
populao em medida de segurana, foram contrastados aos dados do perfil da populao em
medida de segurana que tem condies de desinternao, mas permanece internada
indevidamente. Houve anlises pontuais em perodos determinados concomitantemente
coleta de dados dos processos da VEP, para fins de teste dos dados e das anlises. Mas a
anlise final qualitativa dos dados ocorreu somente ao final da coleta em todos os dados. Os
dados relativos trajetria das polticas de assistncia social e de sade mental foram
99

analisados em uma matriz de direitos de cidadania e direitos humanos, luz das tcnicas de
anlise de contedo de poltica pblica (DAGNINO, 2000). No momento da anlise dos
dados, foi utilizada a tcnica da teoria fundamentada, cujas etapas de sistematizao foram:
leitura integral dos dados; anlise dos dados dos processos analisados; registro em formulrio
dos dados fechados; microanlise dos dados abertos; contrao dos dados abertos;
codificao; vocabulrio controlado; classificao; sistematizao e anlise (STRAUSS;
CORBIN, 2008).
O levantamento dos dados somente teve incio aps a validao do instrumento pela
etapa de pr-teste. Dessa forma, as anlises concomitantes ao trabalho de campo ocorreram
depois do pr-teste, uma vez que a anlise dos dados favorecer a recuperao das evidncias
em etapas subsequentes. As informaes resultantes da anlise dos dados do estudo censitrio
de 2011, dos processos de medidas de segurana em fase de desinternao da VEP e das
polticas de sade mental e de assistncia social foram lidas e analisadas na ntegra.
A ficha de registro de informao (Apndice A) elaborada para realizar a anlise
documental dos processos da VEP era composta de 30 quesitos a serem recuperados nos
processos: nmero do processo, comarca do processo, cidade/estado de nascimento, data de
nascimento, cor/raa, conjugalidade, profisso, diagnstico, local de moradia, crime, data do
crime, data da priso, crime contra a famlia, grau de parentesco com a vtima, data da
sentena, perodo da internao determinado na sentena, data da internao, quantidade de
exames de cessao de periculosidade realizados, data da cessao da periculosidade, data da
sentena de desinternao, local de moradia durante a desinternao, ocorrncia de trabalho
articulado entre a equipe da VEP e rede socioassistencial e de sade mental, acesso a
benefcios de transferncia de renda, reinternao, tipos de acompanhamento de sade durante
a internao e data da extino da medida de segurana. Essas informaes sobre o itinerrio
de desinternao foram recuperadas por meio de perguntas fechadas e abertas e pr-definidas
para analisar os dados dos processos. Foi realizada uma fase de pr-teste com trs processos
para aperfeioamento da ficha de registro de informaes. Aps a fase de pr-teste, o
instrumento foi finalizado e deu-se incio ao levantamento de dados.
Na etapa de anlise dos dados do tipo qualitativo, fez-se uso da teoria fundamentada
(STRAUSS; CORBIN, 2008). Por teoria fundamentada entende-se a tcnica ancorada na
formulao de teoria a partir dos dados levantados no estudo. Como salienta David Gray
(2012), a abordagem de estudo de caso tambm pode gerar dados que ajudem a desenvolver
teoria, j que esta tese conta com a metodologia de um estudo de caso para levantamento
100

parcial dos dados a serem analisados utilizando a tcnica da teoria fundamentada. Nesse
mtodo qualitativo, coleta de dados, anlise e teoria mantm uma completa conjugao que
deve estruturar as fases da pesquisa, desde o desenho do instrumento at o momento final da
apresentao dos resultados (STRAUSS; CORBIN, 2008).
Entre os tipos possveis de anlise dos dados para a formulao da teoria
fundamentada, foi feita a microanlise dos dados. O procedimento da microanlise uma
proposta da teoria fundamentada para uma estratgia inicial de aproximao e apropriao dos
dados pelo pesquisador. Ou seja, a microanlise um tipo de anlise detalhada dos dados
linha por linha, frase por frase ou trecho por trecho dos documentos analisados, necessria no
comeo de qualquer estudo a fim de gerar categorias iniciais e, sobretudo, sugerir relaes
entre as categorias (STRAUSS; CORBIN, 2008).
H crticas sobre as tcnicas da pesquisa qualitativa que tentam desqualific-la pela
facilidade em favorecer que as percepes do pesquisador se sobreponham ao que os dados
sugerem (CHARMAZ, 2009). No procedimento da microanlise, a centralidade assumida
pelos dados permite que eles provoquem os pressupostos tericos do pesquisador (STRAUSS;
CORBIN, 2008). Nesse sentido, o processo de codificao surge como um modo de focar a
anlise dos dados naquilo que tambm emerge inesperadamente da empiria. No momento da
microanlise, perguntas gerais e perguntas especficas guiaram o processo de anlise. Ao fazer
a anlise microscpica, os fatos, as aes e os resultados foram conceituados e classificados
com base em suas relaes.
Esse um tipo de abstrao, reduo e relao entre os dados que permite a diferena
entre codificao terica e codificao descritiva (CHARMAZ, 2009; STRAUSS; CORBIN,
2008). A codificao dos dados seguiu dois procedimentos essenciais: a anlise foi guiada
fazendo perguntas aos dados e tambm fazendo comparaes entre eles (STRAUSS;
CORBIN, 2008). As perguntas aos dados so do tipo sensveis, permitindo uma sintonia entre
o analista e aquilo que os dados indicam; tericas, para favorecer que a codificao dos dados
evidencie o processo, bem como a variao e conexo entre eles; prticas ou estruturais, para
consolidar a direo da amostragem no desenvolvimento da estrutura da teoria resultante; e
orientadoras, para guiar as anlises dos documentos (STRAUSS; CORBIN, 2008). Alm do
guia de perguntas aos dados, foram feitas comparaes tericas entre eles, permitindo no s
a comparao incidente entre os dados para classific-los, mas tambm comparaes tericas
para estimular a anlise sobre propriedades e dimenses da amostragem dos dados
qualitativos.
101

Aps a codificao dos dados, eles foram agrupados segundo suas propriedades
evidentes, em outras palavras, conforme as similaridades e diferenas apresentadas em suas
relaes (CHARMAZ, 2009; STRAUSS; CORBIN, 2008). Essa fase de classificao permite
no apenas a codificao de fatos, aes e resultados em um modo descritivo, mas tambm a
incidncia dos resultados dimensionalmente a partir da identificao e inter-relao das
propriedades dos dados. Propriedades so caractersticas ou atributos, sejam eles gerais ou
especficos, dos dados. Por sua vez, dimenses representam a localizao de uma propriedade
ao longo de uma linha ou de uma faixa de dados agrupados (STRAUSS; CORBIN, 2008).
Essas categorias so importantes para guiar a seleo dos dados, ou seja, definir quais foram
centrais e quais foram considerados perifricos.
O projeto de pesquisa que fundamentou esta tese foi submetido a um Comit de tica
em Pesquisa (CEP) da Universidade de Braslia. Os cuidados ticos requeridos para pesquisas
com seres humanos foram tomados durante todas as fases do estudo, seguindo todas as
recomendaes do CEP. As normas estipuladas pelo Conselho Nacional de Sade, por meio
da Resoluo 196, de 1996, foram atendidas tanto na elaborao do projeto quanto na
execuo das fases de levantamento e anlise dos dados. Ao CEP, foi solicitada dispensa do
Termo de Consentimento Livre e Esclarecido, em razo de grande parte do levantamento de
dados se tratar de anlise documental. Ser mantido o anonimato de todos os sujeitos da
pesquisa envolvidos em todas as fases do estudo, e de forma alguma sero divulgados dados
que firam a confidencialidade de quaisquer informaes pessoais.

102

3 FAMILISMO NA ASSISTNCIA SOCIAL: UMA GENEALOGIA DAS

CONTRADIES DA ASSISTNCIA COMO POLTICA DE SEGURIDADE
SOCIAL

Em 1988, a assistncia social passou a integrar a poltica de seguridade social no

Brasil. Como direito a quem dela necessitasse e responsabilidade do Estado, a assistncia
social representou um importante mecanismo de combate s desigualdades e privaes sociais
a partir dos anos 1990. De legislaes infraconstitucionais capazes de oferecer suporte
materializao do direito social a uma srie de novos equipamentos pblicos para ofertar
servios sociais, a assistncia social passou a estabelecer uma aproximao entre as aes
pblicas e as demandas histricas por proteo social. Com um processo iniciado no perodo
da Constituinte da dcada de 1980, para atender aos anseios da sociedade em torno das
atribuies dos governos na mitigao das desigualdades, a centralidade da assistncia como
ao pblica, racional e legal criou condies para que as situaes de desigualdade social no
significassem automaticamente diminuio da capacidade dos cidados de experimentar
liberdade, igualdade e autonomia. A partir dos anos 2000, os impactos da poltica de
assistncia sobre a situao da pobreza e das privaes comearam a ficar mais evidentes
(MEDEIROS; BRITTO; SOARES, 2007; VAITSMAN; ANDRADE; FARIAS, 2009).
Foi lento o processo pelo qual a assistncia social deixou de ser meramente uma ao
espontnea da sociedade, por meio da filantropia e da caridade, para se transformar em uma
poltica pblica de responsabilidade do Estado (BOSCHETTI, 2006). Esse lento processo
tampouco se v, nos dias de hoje, totalmente desligado dos fatores e das caractersticas
histricas que o determinaram. A assistncia social como poltica pblica ainda convive com
um universo de aes esparsas ligadas caridade e a iniciativas privadas, individuais ou
coletivas, que tornam tnues os limites entre a exclusividade pblica e a possibilidade da
iniciativa espontnea da sociedade civil. Talvez a convivncia paralela entre esses dois
mundos da assistncia nem teria como deixar de existir at aqui, nem ter no futuro. No
entanto, o rompimento com o legado do passado da assistncia no diz respeito apenas ao
universo das iniciativas espontneas de caridade da sociedade civil. O modo como polticas de
bem-estar podem ser oferecidas pelo mercado e o grau de participao de terceiros na oferta
de servios e benefcios ligados assistncia social podem representar limites configurao
da assistncia como direito de seguridade e responsabilidade pblica por meio de aes
estatais.

103

No caso da participao do mercado na oferta de servios de bem-estar social, o modo

como o Estado se retrai ao abrir espao para a busca individual no mercado de servios
sociais pode significar o fenmeno que Esping-Andersen (1991, 2000) denomina de
mercadorizao das polticas de bem-estar social. Isto , o grau de participao dos governos
como incentivadores e responsveis por materializar aes de servios e polticas voltadas
promoo do bem-estar social aos cidados pode deix-los dependentes de suas condies em
pagar por tais servios quando o Estado no enseja a desmercadorizao da oferta de
produtos e bens que promovem o bem-estar social (ESPING-ANDERSEN, 1991, 2000). As
funes dos governos so transferidas aos mercados, que passam a ter o monoplio ou a
centralidade na oferta dos servios e programas. Consequentemente, a limitao do acesso
intensifica os nveis de desigualdade e acentua as situaes de privao quando os cidados
no dispem de meios para financiar servios e programas privados de bem-estar social.
Semelhantemente ao processo de mercadorizao dos servios e das polticas de bemestar social quando o Estado transfere aos mercados a responsabilidade em materializ-los, o
papel das famlias pode ser preponderante quando h retrao dos governos na
responsabilidade de ofertar polticas sociais. Familiarizao ou familismo o processo pelo
qual a configurao da oferta de bem-estar social tem ampla participao das famlias, ao
passo que o papel dos Estados diminudo (ESPING-ANDERSEN, 1991, 2000). Descrever o
grau de mercadorizao ou de familiarizao das polticas de bem-estar social trabalho
incuo nas cincias sociais se no estiver vinculado s investigaes capazes de explicar os
aspectos que tornaram possveis tais configuraes. A literatura comparativa sobre a anlise
contempornea dos Estados de bem-estar social encontra em Esping-Andersen lies
imprescindveis para o estudo da configurao das polticas sociais em qualquer pas. No
entanto, tais lies precisam caminhar ao lado de investigaes que consigam elucidar os
fenmenos por trs daquilo capaz de promover a desmercadorizao ou desfamiliarizao das
polticas sociais em um ambiente especfico.
O imperativo tico e de justia social no combate s privaes sociais, de alguma
forma, sempre esteve presente nos debates pblicos no Brasil, pelo menos, a partir da virada
do regime imperial para o governo republicano em fins do sculo XIX (BOSI, 1996). Dessa
forma, durante quase todo o sculo XX, combater as privaes esteve sob os desgnios da
filantropia e da caridade, em que o Estado tinha papel meramente figurativo, quase
inexistente. Somente a partir de 2004 as aes, os benefcios e os programas que compem a
Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS) assumiram caractersticas completamente
104

distintas em relao ao que era praticado no pas at ento. A regulamentao tardia da

assistncia social como poltica de seguridade social estabelecida na Constituio Federal de
1988 e na Lei Orgnica da Assistncia Social, de 1993, fez com que ela fosse reflexo das
dificuldades dos governos em assumir sua responsabilidade na materializao da assistncia
como poltica social que garante direitos fundamentais (BOSCHETTI, 2006; BRASIL, 1993;
TAVARES, 2008). Por outro lado, a mudana de ao, partindo de um conjunto
desestruturado e desarticulado de aes esparsas para uma poltica unificada sob a
responsabilidade do Estado, no foi capaz de romper com todas as amarras do passado
naquilo que definia e caracterizava as aes de assistncia social como limitadas e
emaranhadas nas aes amplas de iniciativa espontnea da sociedade por meio da caridade e
filantropia.
O objetivo deste captulo o de recuperar historicamente a constituio da poltica de
assistncia social, buscando os traos de familismo nessa trajetria. Ao percorrer a genealogia
do familismo na poltica de assistncia social, busca-se demonstrar que o presente da
assistncia no recepciona todas as rupturas com o passado da prtica secular da caridade e
filantropia no pas que circunscrevia as aes coletivas de assistncia. O argumento a ser
sustentado no captulo o de que o processo de amadurecimento da poltica de assistncia
social como direito de seguridade social, a partir de 1988, s foi possvel porque a
responsabilidade de proviso social aos cidados foi compartilhada entre o Estado e as
famlias. A ruptura da assistncia social como prtica de caridade ocorreu, embora os laos
com foras e determinantes do passado ainda possam persistir. Em oposio ao que
comumente se advoga sobre os avanos da estatizao da assistncia social a partir dos anos
1990 e, de forma mais incisiva, nos anos 2000, ser investigado o quanto esse processo de
tecnicidade e de profissionalizao pblica da assistncia social, como parte da
governamentalidade do Estado brasileiro, se deu porque tal atribuio foi legal, poltica e
publicamente repartida com as famlias em nveis de transferncia para as famlias,
compartilhamento de responsabilidade com as famlias e omisso do Estado a depender dos
programas, dos benefcios e das aes da poltica de assistncia social.
3.1 Entre o discurso das necessidades e a promoo da autonomia: qual o papel da
assistncia social?
Antes de iniciar uma anlise da relao das famlias com a prtica dos governos em
oferecer servios de assistncia social, importante situar o debate da natureza da assistncia
105

social como poltica pblica. Em sociedades democrticas contemporneas, h pouca ou

nenhuma discordncia sobre a responsabilidade dos Estados em prevenir e combater as
privaes sociais indesejadas que as pessoas possam experimentar. As situaes de privao
social podem variar em causas, consequncias e durao, entre outras caractersticas, tendo
impacto sobre a capacidade das pessoas para desfrutarem da liberdade e tambm do
desenvolvimento socioeconmico de seu pas (SEN, 2000, 2001). A renda comprometida de
uma famlia com cinco filhos jovens, cujo provedor negro e analfabeto est desempregado h
dois anos; uma me pobre e sem ensino superior que abandonou o emprego para cuidar do
filho com leucemia; um aposentado de 60 anos com diagnstico de esquizofrenia que agride
fisicamente os familiares em razo do transtorno mental; uma adolescente com deficincia
fsica com dificuldades no desempenho escolar e uma mulher de meia-idade sem profisso
que sofre violncia sexual h dez anos do marido de quem ela quer se divorciar so exemplos
de que as pessoas podem vivenciar graus variados de privao social, pois so eventos que
impactam a autonomia na tomada de deciso e esto muito alm do controle de cada um
(SEN, 2000, 2001). So essas situaes que, embora diferenciadas em termos de privao
implicam nveis semelhantes de desigualdade e opresso experimentadas pelas pessoas, que o
Estado deve atender por meio de polticas pblicas e sociais.
As respostas para prevenir e combater as situaes de privao social semelhantes s
citadas acima podem no ser simples. Elas no so necessariamente situaes a serem
enfrentadas pela poltica de previdncia social, sade, poltica de trabalho e educao. H algo
de suas vulnerabilidades que remete necessidade de uma poltica de assistncia social, com
aes que promovam o apoio para proteo da autonomia de cada um ao garantir satisfao
das necessidades s pessoas. Embora muitas vezes haja apelo incontroverso pela interveno
do Estado nessas situaes, as alternativas por meio de polticas pblicas e sociais variam em
princpios, objetividade e eficcia bem como em especificidade de cada poltica para proteger
as pessoas das situaes de privao. So muitos os exemplos em que uma combinao de
princpios polticos plurais com valores da social-democracia, ambos com valorizao de
padres de bem-estar social, aplicados s aes dos Estados, busca oferecer, em muitos
pases, respostas para que as situaes de privao social no signifiquem comprometimentos
mais efetivos do direito igualdade e ao desfrute da liberdade pelas pessoas (CASTEL, 2005;
ESPING-ANDERSEN, 1991; HERRERA, 2008). A assistncia social est no rol de tais
polticas e guarda uma especificidade diante das situaes de privao social.

106

No Brasil, a atuao do Estado perante as demandas sociais s foi adquirir mais

objetividade e controle por parte dos governos a partir dos anos 1930, o que, somado ao
processo tardio de urbanizao e industrializao e a poucos perodos de continuidade
democrtica, fez emergir um quadro de graves desigualdades e vulnerabilidades sociais que
permanecem latentes ainda hoje (BOSI, 1996; BUCCI, 2006; DRAIBE; AURELIANO, 1989;
SANTOS, 1979). No caso do atendimento das necessidades bsicas como garantia de um
mnimo existencial a todas as pessoas, o pas s foi encontrar respostas mais articuladas sob
responsabilidade do Estado com a Constituio Federal de 1988 (BOSCHETTI, 2006;
LEIVAS, 2008; TAVARES, 2008), quando esta transformou a assistncia social em direito
social que promove a garantia das necessidades bsicas queles que a ela recorrerem.
A histria da assistncia social no Brasil, a partir de 1988, passou a ser orientada pelo
princpio do atendimento s necessidades bsicas como garantia dos mnimos sociais sob
responsabilidade do Estado (PEREIRA, 2000; REIS; PESTANO, 2006). Afirmada como
direito de seguridade social e efetivada por meio de uma rede de polticas pblicas e sociais, a
assistncia social se corporificou em uma das principais estratgias de combate pobreza e s
desigualdades sociais no pas nos ltimos vinte anos (MEDEIROS; BRITTO; SOARES,
2007; VAITSMAN; ANDRADE; FARIAS, 2009). No entanto, ela no apenas destinada aos
estratos mais pobres da populao. Existem situaes de privaes sociais ligadas s
experincias de infncia, velhice, gnero, violncia, deficincia, doenas e doena mental, por
exemplo, independentemente do nvel de renda, que reduzem a autonomia das pessoas na
tomada de decises.
Essas situaes ganharam contornos mais significativos na esfera das desigualdades
sociais nos ltimos anos e passaram a ser compreendidas como temas necessrios de
cobertura da assistncia social (BRASIL, 2004b). Se o direito assistncia social no
apenas uma garantia de proteo das pessoas em situao de pobreza, necessrio
compreend-lo em uma conceituao e especificidade capaz de revelar seus objetivos, sua
natureza e suas propriedades. As situaes de vulnerabilidade e privaes sociais revelam que
as pessoas tm o direito de fazer uso da assistncia, assim como preconizado na Constituio
de 1988. comum descrever que a importncia moral e tica dos objetivos da assistncia
social reside em seu carter de poltica de seguridade responsvel pela proviso das
necessidades bsicas (BRASIL, 1993; PEREIRA, 1996, 2006b). Entretanto, ao definir a
assistncia social nesses termos, possvel que haja deslocamento do enfoque em torno de
seus objetivos como meios e como finalidade.
107

Isto , o dever do Estado diante da assistncia social implica que necessidades bsicas
devem ser garantidas a todas as pessoas independentemente de contribuies prvias ao
sistema de seguridade social, numa orientao do papel do Estado como promotor da justia
distributiva e da garantia do bem-estar social aos cidados (DRAIBE; AURELIANO, 1989;
FLEISCHACKER, 2006; NUSSBAUM, 2006). No entanto, o atendimento de necessidades
bsicas deve significar a garantia de bens, recursos e estratgias amparadas por polticas
pblicas e sociais que funcionam como meios para alcanar outros fins sociais (SEN, 2001).
Nesse sentido, o atendimento das necessidades bsicas no se encerra em si mesmo, ao prover
carncias materiais ou recursos sociais bsicos, mas deve ser um meio transitrio para outras
finalidades sociais que promovam a igualdade, a liberdade e a proteo dignidade humana.
As privaes sociais experimentadas pelas pessoas que suscitam o imperativo do
atendimento das necessidades bsicas geralmente esto relacionadas a outras caractersticas
individuais e sociais que impedem uma vida com liberdade e autonomia. Por exemplo, no
apenas em razo da pobreza que as pessoas no acessam bens sociais e materiais, ficam
desempregadas ou ainda se alimentam de maneira insuficiente, situaes de privao que
gerariam a necessidade de uma poltica de transferncia direta de renda (SEN, 2001).
Independentemente do nvel de renda, as pessoas tm diminudas as condies efetivas de
viver uma vida com liberdade e bem-estar em decorrncia de doenas, deficincia, baixo nvel
de escolaridade ou moradia em regies que oferecem poucas oportunidades no mercado de
trabalho. a partir dessas consideraes que os objetivos da assistncia social no podem ser
compreendidos como de atendimento finalstico s necessidades bsicas para combater as
privaes materiais e sociais; h muitas situaes de privao em que o atendimento s
necessidades bsicas se mostra insuficiente para a proteo da autonomia das pessoas e seu
consequente desfrute da liberdade.
Alm disso, ao mesmo tempo em que uma rede de proteo social se efetivou no
Brasil nos ltimos vinte anos, com o objetivo de estruturar a poltica de assistncia social,
esse direito de seguridade social tem sido cada vez mais compreendido como aquele que
protege as pessoas que no fazem parte da sociedade produtiva por algum motivo de
inabilidade ao trabalho, como pessoas com deficincia ou alguma doena, idosos,
adolescentes, crianas e desempregados (SANTOS, 2006, 2008, 2010; SOARES, 2006). Essa
compreenso restrita da assistncia incompatvel com os princpios constitucionais que
embasam o direito individual assistncia social, embora encontre apoio nas diretrizes
orientadoras da poltica social assinaladas na LOAS, aprovada em 1993 (PENALVA; DINIZ;
108

MEDEIROS, 2010). Definir as pessoas que devem ser atendidas pela assistncia social como
aquelas que, por alguma razo, esto ou so desprovidas da capacidade para o trabalho traz
duas consequncias. Primeiro, dificulta o atendimento das necessidades bsicas a todos que
delas precisam, j que no somente a incapacidade para o trabalho que gera a obrigao
desse atendimento. Em segundo lugar, impede que a seguridade social seja estruturada tendo a
proteo dignidade humana, cidadania ou autonomia como princpios constitucionais
orientadores do direito social ao priorizar os valores sociais do trabalho para orientar a
poltica de assistncia social.
Ao compreender a assistncia como poltica de proteo social para aquelas situaes
resultantes alm dos motivos da pobreza e da incapacidade para o trabalho, necessrio
buscar os princpios bsicos capazes de sustentar politicamente o objetivo e a especificidade
desse direito (REIS; PESTANO, 2006). As bases fundamentais do Estado democrtico
brasileiro esto presentes na Constituio Federal de 1988, o que indica que os fundamentos
para uma especificao dos objetivos da assistncia social se encontram na carta
constitucional. Desse modo, a dignidade humana constitui um dos princpios basilares do
Estado em tratar cada indivduo como detentor do igual direito liberdade, ou seja, o valor
moral da dignidade exige que cada pessoa seja tratada como um fim em si mesmo e no como
um meio para o fim de outro algum.4 A dignidade humana est relacionada com um conjunto
de elementos para que uma pessoa consiga ser e fazer tudo aquilo que importa para uma vida
plena do ponto de vista tico, desenvolvendo as capacidades humanas que endossam um ideal
de vida boa para essa pessoa (NUSSBAUM, 2006). Embora central para o direito da
assistncia social, o princpio da dignidade humana pouco esteve presente como fundamento
na regulamentao da poltica de assistncia social na LOAS, em 1993, cinco anos aps a
proclamao da constituio.
A assistncia social uma proteo possibilidade de exerccio da autonomia dos
indivduos. uma resposta a situaes de privao social decorrentes de infortnios
incontrolveis pelos sujeitos que reduzem sua autonomia. Em uma sociedade demarcada pelos
4

Martha Nussbaum (2006) concebe uma noo de dignidade humana aristotlica-marxista que se aproxima das
concepes aqui defendidas. Nussbaum (2006) elabora uma concepo de dignidade humana a partir das ideias
inspiradas por Aristteles a respeito da condio do ser humano como animal poltico, ao mesmo tempo em que
se inspira nas ideias de Karl Marx que concebe o ser humano enquanto ser social que se realiza por necessitar de
um conjunto variado de necessidades vitais. Essa concepo de dignidade humana pode servir como inspirao
para as aes do Estado que devem tratar os indivduos como fins em si mesmos na medida em que consegue
prover as condies necessrias aos indivduos para o desfrute deles dessa noo de dignidade humana. A
utilizao do conceito de dignidade humana aqui, no busca reafirmar idealismos, apenas tem a pretenso de
demarcar atribuies importantes dos governos ao implementar polticas sociais para a promoo dessa noo de
dignidade humana.

109

valores do trabalho produtivo, tem-se a expectativa de que a autonomia dos sujeitos decorra
da vinculao a essa sociedade produtiva, e o mundo do trabalho funciona como uma proteo
social automtica aos indivduos pertencentes a esse mundo, como ocorreu no Brasil at os
anos 1980 (SANTOS, 1979). No entanto, as privaes sociais no resultam unicamente das
inadequaes dos sujeitos desprovidos da capacidade laboral em uma sociedade estruturada
em torno do trabalho. H situaes de privao material e social, inclusive, para aqueles que
fazem parte do mundo do trabalho. Na medida em que os infortnios se localizam em causas
que ultrapassam a questo social introduzida pelo capitalismo, as respostas para enfrent-los
tm de ser complexas. No significa que o capitalismo no tenha intensificado ou criado
novas situaes de infortnios que levam a privaes sociais e que a assistncia social no
tenha que ser sensvel a esse cenrio.
3.1.1 Assistncia como proteo da dignidade: lampejos iluministas em prticas tradicionais

Do ponto de vista jurdico, os objetivos da assistncia social a serem materializados no

Brasil a partir dos anos 1990 tm relao com os princpios estabelecidos no texto
constitucional de 1988 (TAVARES, 2008). Do ponto de vista poltico, tm a ver com os
direcionamentos a serem dados para a formulao de respostas estatais e governamentais para
a superao de situaes de vulnerabilidade e privao social, cujas origens so diversas e
fazem parte da formao scio-histrica, poltica e cultural da sociedade brasileira (BUCCI,
2006; LOBO, 2008). Do ponto de vista histrico, tm a ver com o modo como uma ao
secular j existente que oferece apoio a indivduos com autonomia reduzida precisa se
deslocar das iniciativas espontneas da sociedade, por meio da caridade, para uma
prerrogativa do poder pblico (BOSCHETTI, 2006). Esses trs pilares definem os traos
contemporneos da assistncia social, bem como orientam a anlise sobre os pontos que
representam o continusmo com prticas passadas que podem ter impacto no perfil da poltica
atualmente. Isto , a assistncia social uma ao pblica componente de uma doutrina
poltica que reconhece o atendimento de necessidades bsicas como um requisito essencial
para a garantia de direitos fundamentais e de uma sociedade que prima pela justia e
autonomia dos cidados (NUSSBAUM, 2006; PEREIRA, 1996). Essa foi a principal
mudana introduzida pela entrada da assistncia social como componente da poltica de
seguridade social (BOSCHETTI, 2006; TAVARES, 2008). Todavia, preciso prestar ateno
no modo como essa guinada da assistncia social amparada em valores polticos especficos
encontra recepo para uma eficincia na materializao de seus objetivos.
110

As doutrinas polticas que reconhecem a assistncia social como instrumento

garantidor de direitos fundamentais partem da ideia de que as necessidades corporais,
inclusive as necessidades por assistncia, cuidado e apoio para a autonomia, formam parte da
sociabilidade inerente condio humana (NUSSBAUM, 2006; PEREIRA, 2006b). Ou seja,
a necessidade de assistncia um aspecto da dignidade humana e no algo que v de encontro
a ela (NUSSBAUM, 2006). Uma decorrncia dessa compreenso que no se pode derivar a
noo de dignidade humana e outros valores polticos fundamentais de uma sociedade apenas
do fato de os indivduos serem produtivos e independentes. Uma sociedade que valoriza a
dignidade humana pressupe que os indivduos precisam de tais protees bsicas
independentemente de serem ou no produtivos ou de contriburem com seu trabalho para o
desenvolvimento da sociedade (NUSSBAUM, 2006). Isto , a sociedade cultiva valores e
estabelece leis para o convvio compartilhado entre os indivduos por compromissos mtuos
variados, dos quais a produtividade e a capacidade para o trabalho so apenas um dos
requisitos e no a finalidade principal. Essas so noes essenciais para a compreenso da
assistncia social como poltica de seguridade social que materializa direitos fundamentais.
Na histria da justia distributiva no mundo ocidental, nem sempre foi possvel
descrever a assistncia social como ao pblica de responsabilidade do Estado que visa
proteo da autonomia dos indivduos (FLEISCHACKER, 2006; PEREIRA, 2008). At
mesmo ao acompanhar o desenvolvimento histrico do papel dos governos em implementar
polticas pblicas para combater injustias sociais, leva-se um tempo para encontrar com a
assistncia social como responsabilidade governamental por meio de aes de redistribuio
de bens materiais e recursos sociais. A assistncia social, junto de outras aes pblicas, nasce
como responsabilidade dos Estados somente quando valores em torno de princpios de justia
distributiva passam a orientar os papis dos governos em pases no mundo europeu,
principalmente no sculo XVIII, aps a Revoluo Francesa (FLEISCHACKER, 2006). da
mudana de atitude dos governos em relao s necessidades dos pobres que as polticas de
promoo de bem-estar social ganham status diferenciado lentamente a partir do sculo XIX
e, de forma mais incisiva, no ps-Segunda Guerra Mundial, e passam a representar, inclusive,
uma espcie de mtrica capaz de avaliar o quanto os pases so justos (ESPING-ANDERSEN,
1991).
A presena de aes voltadas para livrar as pessoas da situao de misria to antiga
na Europa quanto a prpria existncia da pobreza. As aes coletivas de combate pobreza
antecedem at mesmo a constituio de muitos Estados Nacionais europeus, o que remete as
111

inquietaes com a pobreza a um passado to remoto que aproxima a assistncia mais das
vocaes comunitrias em cuidar de seus integrantes do que das vocaes polticas dos
governos (CASTEL, 1995). Isto , para o universo da pobreza, pelo menos desde o sculo
XIV, h aes voltadas para algum projeto incentivado pela Igreja Catlica capaz de abranger
um territrio e amenizar o sofrimento das pessoas da parquia diante das agruras da misria.
Em 1351 na Gr-Bretanha, por exemplo, no reinado de Eduardo III, em pleno perodo da
Peste Negra, uma medida para combater a escassez de braos para trabalhar nas fazendas deu
incio a uma imbricada relao entre disciplina para o trabalho, combate pobreza e
institucionalizao da assistncia por meio do Statute of Labourers (CASTEL, 1995;
PEREIRA, 2008). Essa medida instituiu salrios, abrigou os pobres e proibiu a perambulncia
de pessoas em busca de melhores ocupaes, isto , a chamada vagabundagem. O teor dessa
e de outras Leis dos Pobres era muito mais punitivo que protetivo (CASTEL, 1995). As
prticas caritativas da Igreja Catlica permaneceriam entre as aes coletivas destinadas aos
pobres nos quatro sculos seguintes como principal instncia de regulao da pobreza, embora
o objetivo nunca tenha sido de fato varrer das terras europeias as situaes de misria.
As prticas e as instituies de caridade no visavam o combate pobreza como uma
medida de justia. Mas, principalmente, tinham o objetivo de provocar um enquadramento
nos limites dos saberes eclesiais como tcnica e como discurso mstico para as explicaes
dos fenmenos sociais ligados misria, fome e s doenas (FOUCAULT, 2006). Os
saberes religiosos durante a Idade Mdia precisavam dar ordenamento ao mundo por meio de
explicaes para a pobreza, ao mesmo tempo em que se oferecia um lugar aos pobres e se
amenizava suas necessidades. A caridade cumpriria esse duplo papel: ao explicar a origem da
pobreza como desgnio divino, as instituies de caridade pregavam a libertao dos pobres e
dignificavam quem praticava a caridade por uma medida curiosa, mas eficiente, de distino
entre os cristos ricos caridosos e os pobres sem sorte e pecadores (FLEISCHACKER, 2006).
Em outras palavras, a caridade no tinha uma funo somente para quem dela necessitava: ser
caridoso era um importante atributo para diferenciao e prestgio no mundo dos catlicos.
Apenas com o processo revolucionrio francs do final do sculo XVIII, as doutrinas
polticas e filosficas assumiriam a ideia de que a proteo das pessoas da misria deveria ser
desenhada na perspectiva do direito a viver livre da pobreza (FLEISCHACKER, 2006). Para
esse deslocamento da prtica secular da caridade para um direito a viver livre da misria,
eram necessrios quatro movimentos: o primeiro era o de que a responsabilidade dessa ao
precisaria ser transferida da Igreja para os poderes pblicos. Depois, os pobres precisariam ser
112

vistos, antes de tudo, como seres humanos portadores do direito a viver em um mundo onde a
pobreza fosse tida como imerecida e injustificada. O terceiro movimento era o de que
combater a pobreza tinha de significar uma ao pblica vinculada ideia de dignidade
humana nascida com a Revoluo Francesa, isto , uma ao de combate pobreza precisaria
estar amparada na busca pelo igual direito liberdade, como um direito humano e como
tratamento dos indivduos como fins em si mesmos e no como meios para outros fins. O
quarto movimento era o de que as ideias de combate pobreza precisariam entrar no rol das
defesas e lutas polticas que encampariam tal reivindicao a ser legitimada nos movimentos
sociais pelo fim do Antigo Regime e por melhorias nas condies de vida dos trabalhadores e
dos cidados de modo geral. Para Samuel Fleischacker (2006), o primeiro movimento foi
provocado pelas ideias de Jean-Jacques Rousseau, o segundo movimento, por Adam Smith, o
terceiro, pelas fecundas ideias de Immanuel Kant, e o quarto, pelas ideias do revolucionrio
francs Graco Babeuf quatro dos principais tericos da Revoluo Francesa.
Essas fecundas ideias provavelmente estiveram por trs da concepo da Lei de
Speenhamland, de 1795, na Inglaterra (PEREIRA, 2008). Essa medida inglesa distinguiu-se
das demais Leis dos Pobres existentes at ento por no vincular exclusivamente ao mundo do
trabalho as protees aos pobres. Isto , pela primeira vez, uma lei promovia a garantia de
mnimos de subsistncia para, inclusive, trabalhadores e no mais somente os absolutamente
incapazes para o trabalho. At ento, as leis dos pobres puniam severamente aqueles que,
embora tivessem capacidade para o trabalho produtivo, no o faziam por algum motivo. J as
medidas de assistncia estavam restritas queles totalmente incapazes para o trabalho, como
crianas, idosos, doentes e deficientes (CASTEL, 1995). A Speenhamland Law foi, portanto,
a primeira medida de assistncia social que reconheceu a necessidade de interveno pblica
para melhoria das condies de vida dos trabalhadores, para alm das protees que a
economia de mercado poderia oferecer.
Os avanos introduzidos com essa medida no final do sculo XVIII durariam apenas
at 1834, quando a Poor Law Amendment Act, conhecida como a Nova Lei dos Pobres, aboliu
a proteo pblica aos trabalhadores na extrema misria (PEREIRA, 2008). A Nova Lei dos
Pobres introduziu aspectos liberais de no interveno do Estado na economia de mercado,
que perduraria por todo o sculo XIX, deixando novamente a prtica da assistncia a cargo
das instituies de caridade. No entanto, a ideia de resguardar os indivduos da pobreza como
proteo da dignidade por meio de aes pblicas j tinha sido lanada no imaginrio social,
filosfico e poltico da Europa.
113

Se, na Europa, a partir da Revoluo Francesa, ficou evidente a ideia de que a proteo
contra a pobreza significava a responsabilidade do Estado em promover o igual direito das
pessoas a melhores condies socioeconmicas, nos Estados Unidos da Amrica, em 1875, a
deciso de um juiz da Suprema Corte reconheceu de forma inaugural que o auxlio aos
pobres o cuidado que se deve dedicar queles que so incapazes de cuidar de si prprios
est entre os objetos inquestionveis do dever pblico (FLEISCHACKER, 2006, p. 119). J
no incio do sculo XX, Noruega, Sucia e Finlndia instituram auxlios aos pobres como
protees mnimas, dando origem s assistncias compulsrias de responsabilidade dos
governos (CASTEL, 1995). Apesar disso, todas as medidas de assistncia aos pobres que
surgiram no final do sculo XIX e incio do sculo XX destinavam-se aos incapazes de se
manter, de se sustentar ou de trabalhar, at mesmo nas defesas dos revolucionrios franceses
(FLEISCHACKER, 2006). De modo geral, o combate pobreza se transformou
definitivamente em uma prerrogativa menos controversa no que diz respeito ao papel dos
Estados. Entretanto, era a garantia de proteo aos incapazes de se manter por meio do
trabalho.
Somente com a Declarao Universal dos Direitos Humanos, em 1948, foram
afianadas as protees contra as privaes materiais desvinculadas da lgica da incapacidade
para o trabalho, ou seja, como direito de todas as pessoas. Pela primeira vez, em um
ordenamento jurdico internacional, foram estabelecidos os direitos ao seguro social e aos
bens econmicos, sociais e culturais indispensveis dignidade de cada pessoa e ao livre
desenvolvimento de sua personalidade, alm das protees contra o desemprego e do direito a
alimentao, vesturio, habitao e cuidados mdicos. Paralelamente Declarao Universal
dos Direitos Humanos, ocorriam na Inglaterra medidas amplas de orientaes ao papel dos
governos na promoo de bem-estar social, conhecidas como o Plano Beveridge, ou modelo
beveridgiano. Esse plano estabeleceu como direitos universais o acesso sade, educao, a
polticas previdencirias amplas e a polticas de combate pobreza vinculadas lgica da
cidadania (PEREIRA, 2008). Enfim, a partir de meados do sculo XX, ganhou fora a
perspectiva de combate pobreza independentemente da participao dos indivduos no
mercado de trabalho.
No cenrio brasileiro, as concepes revolucionrias a respeito do papel dos poderes
pblicos no combate pobreza chegariam de forma mais incisiva ao ordenamento jurdico
apenas no final do sculo XX (BOSCHETTI, 2006; BUCCI, 2006; TAVARES, 2008). O
modo como as concepes jurdico-filosficas se acoplariam ideia poltica de que combater
114

a pobreza seria uma medida de promoo da justia social levaria anos para se desgarrar da
exclusividade das prticas caritativas da Igreja Catlica e das aes espontneas da sociedade
por meio da filantropia no Brasil. A presena marcante da caridade nos sculos XVII, XVIII,
XIX e em boa parte do sculo XX, em solo brasileiro, deixaria marcas profundas no
paradigma de atuao dos governos para atendimento das necessidades bsicas das pessoas
por meio da institucionalizao da assistncia como promoo de bem-estar social. A relao
entre os governos e as famlias como agentes de proteo social definiria funes sobrepostas
aos dois entes, mesmo quando o ordenamento jurdico teria recepcionado a ideia de combate
pobreza como prtica de proteo da autonomia dos indivduos ligada concepo iluminista
da dignidade humana. A tutela introduzida pelas prticas da caridade destinara s famlias um
lugar fundamental na proteo social que, inclusive, represava o papel dos governos na
medida em que as famlias ocupariam as funes de proteo social dos indivduos mesmo
com a presena de polticas pblicas do Estado.
3.2 Assistncia, caridade e tutela no Brasil: a genealogia da cidadania pr-fabricada na
Repblica inacabada
A histria da assistncia social no Brasil como uma ao coletiva, embora no estatal e
no totalmente pblica, remonta ao perodo colonial. Para Lilia Ferreira Lobo, a ideia de que
o Brasil era uma terra conquistada e precisava de habitantes (2008, p. 255) incentivou a
vinda de pessoas para a colonizao do pas, ao mesmo tempo em que expurgou os chamados
vagabundos, criminosos de todas as espcies e homens brancos de m qualificao da
metrpole portuguesa. Desde o incio, o processo de colonizao brasileiro foi demarcado
pela exportao da metrpole portuguesa de homens sem posses, delinquentes e at mulheres
erradas (ARAJO, 1993, p. 122) como estratgia de povoamento, fortalecimento e
expanso das terras conquistadas. Por outro lado, o banimento do territrio do reino portugus
servia ao ideal de limpeza, higienizao e correo das cidades europeias, cujos sujeitos
incmodos e perigosos, agora, desafiavam a paz da metrpole mais do que no perodo
medieval; era preciso expurg-los para as colnias por meio das naus dos degredados (LOBO,
2008).
Desse caldo de desgarrados e incmodos surgiu a necessidade das primeiras medidas
de combate vagabundagem, de proteo ao pauperismo e de disciplinamento ao trabalho por
meio de prticas caritativas dos jesutas no Brasil Colnia. A militncia dos pertencentes
Companhia de Jesus representava a vivacidade da Igreja Catlica e suas prticas por meio do
115

esprito missionrio de evangelizao dos povos recm-chegados e dos povos indgenas j

presentes em terras brasileiras (LOBO, 2008). As prticas, mais do que as palavras, davam
um lugar aos condenados ao degredo (LOBO, 2008). Aos delinquentes da metrpole, aos
indigentes, aos indgenas, s prostitutas, aos ciganos e at aos escravos africanos, a
Companhia de Jesus destinava um lugar. Esse lugar poderia ser, e certamente era,
subalternizado, mas tinha o papel de organizar esses to diferentes grupos de expurgados e de
coordenar as aes privadas de caridade no pas. A orientao de aes direcionadas a esses
grupos, alm de aes para os doentes e deficientes, deu origem a prticas de correo e tutela
que atravessariam mais de quatro sculos no Brasil. Tais aes foram capazes de determinar
alguns padres direcionados aos desclassificados, aos sem posse de todos os gneros e aos
incapazes da Colnia, do Imprio e da Velha Repblica. Dessa forma, a prtica da caridade
seria estendida, de certo modo e com poucas diferenas, at tempos presentes.
Com o processo mais intenso de urbanizao em meados do sculo XIX, a pobreza,
que antes estava dissipada nos limites das propriedades rurais e, de certa forma, amenizada
por tal represamento, foi sendo cada vez mais transformada em uma ameaa para as poucas
cidades j existentes. Mesmo lento no final do sculo XVIII, as cinco principais cidades
abrigavam no mais que 5,7% da populao do pas (COSTA, 1979) , o processo de
urbanizao, de repente, passou a exigir uma maior vigilncia sobre os banidos do reino
portugus, os escravos expulsos da frica, os poucos ex-escravos j existentes, os ndios
desterrados e os pobres e rurcolas sem posses. Para estes, foi ficando clara a necessidade de
aes mais especficas e direcionadas, a depender do tipo de pblico, individualizando aes e
racionalizando, na medida do possvel, prticas da administrao portuguesa (LOBO, 2008).
Ou seja, a organizao das vilas urbanas nascentes exigia tambm uma organizao de sua
populao por meio da ocupao de espaos demarcados para cada grupo.
As Santas Casas de Misericrdia ocuparam na Europa e tambm no territrio
brasileiro o principal papel de amenizao da pobreza, de cuidados paliativos em sade e de
prtica e tratamento moral tanto para buscar a cura quanto para aliviar os necessitados da
indigncia. Em 1552, j existiam cerca de 12 Santas Casas de Misericrdia espalhadas pelo
Brasil Colnia. Em 1584, Jos de Anchieta sinalizou que em todas as Capitanias h Casas de
Misericrdia, que servem de hospitais, edificados e sustentados pelos moradores da terra com
muita devoo, em que se do muitas esmolas, assim em vida como em morte, e se casam
muitas rfs, curam enfermos de toda a sorte [...] (ARANTES, 1995, p. 194). A proliferao
das Santas Casas de Misericrdia no territrio colonial fez ganhar peso a ideia da pobreza
116

como problema a ser enfrentado, ainda que um problema mais moral do que propriamente
uma injustia social imerecida que era preciso eliminar (LOBO, 2008). No somente, mas
principalmente, as Santas Casas foram as principais instituies de caridade responsveis por
socorrer os pobres, indigentes e escravos desgarrados durante o perodo entre o Brasil Colnia
e o incio da republicanizao do pas, no final do sculo XIX.
A caridade praticada pela Igreja Catlica e a filantropia de diversas associaes
assumiram, ento, papel primordial para oferecer respostas a essa organizao necessria dos
grupos desordeiros e perigosos que compunham os cenrios das primeiras cidades no pas
(LOBO, 2008). Como a explicao da natureza da pobreza estava ligada ao pecado ou ao
castigo divino, cabia s instituies de caridade diferenciar entre aqueles que eram incapazes
para o trabalho ou os autnticos trabalhadores indigentes e os verdadeiramente desocupados.
Para responder ao temor do perigo representado pelos vagabundos, a administrao pblica
oferecia a punio severa. Por sua vez, a caridade abenoava e purificava os invlidos e
trabalhadores indigentes; ao mesmo tempo, santificava quem praticava as aes e
administrava as obras de caridade (LOBO, 2008). Essa, talvez, seja uma caracterstica
indelvel do paradigma da caridade no Brasil Colnia, no Imprio e tambm no sculo XX,
que destinava um lugar subalternizado aos desclassificados, mas, ao mesmo tempo, reforava
e dignificava com prestgio social aqueles que eram caridosos (LOBO, 2008). Certamente,
uma das consequncias dessa caracterstica de que promover a cidadania ao combater a
pobreza por meio de aes de responsabilidade predominantemente governamental s seria
uma ideia poltica razovel no final do sculo XX e incio do XXI no pas. As amarras da
caridade impediram por sculos o amadurecimento da compreenso de que combater a
pobreza fosse uma medida de justia social.
O paradigma de enfrentamento pobreza introduzido pela caridade no Brasil Colnia
deixou marcas difceis de superar nos anos seguintes. A caridade praticada pela Igreja
Catlica nunca descreveu a pobreza como um problema de desigualdade, e a sociedade
colonial e imperial nunca questionou a pobreza como um problema social a ser combatido e
eliminado em nome da justia social. Se a caridade purificava a pobreza, assentando-a como
pecado e posterior libertao divina, a sociedade colonial e imperial a denunciava como
perigo ordem das cidades e ao desenvolvimento do pas. Segundo Lobo (2008), na dcada
de 1850 uma medida foi tomada para minimizar a mendicncia, separando os diversos tipos
de mendigos com medidas de disciplina para o trabalho: a adaptao do Matadouro de Santa
Luzia para o estabelecimento de albergues de mendigos invlidos. A partir de 1854, a polcia
117

pode encaminh-los, ento, a locais diferentes: os invlidos para o albergue, doentes para as
Santas Casas, vadios vlidos para a Casa de Correo e, em 1852, loucos para o Hospcio de
Pedro II (LOBO, 2008, p. 328). Desse modo, o binmio to presente no Brasil Colnia, no
Imprio e na Velha Repblica caridade/libertao de almas e pobreza/perigo social
introduziria, no sculo XX, barreiras essenciais ao desenvolvimento da ideia de que o
combate pobreza deveria ser visto como um imperativo tico e de promoo da justia
social.
No era s a centralidade do papel moral presente na caridade que dificultava o
entendimento do combate pobreza como responsabilidade do Estado. A caridade tinha uma
perspectiva comercial e lucrativa desde o incio no Brasil. Na Colnia e no Imprio, a
administrao no Brasil sempre transferiu para a iniciativa privada a prtica da assistncia,
seja aquela voltada para a sade, seja a de combate pobreza (LOBO, 2008). Foi assim com o
repasse de recursos para as Santas Casas de Misericrdia, que ainda hoje sobrevivem por
meio dessa lgica. Foi assim tambm com o repasse de recursos para entidades filantrpicas
nos sculos XIX e XX no tocante proteo social em casos de infncia, velhice, doena e
deficincia. A lgica empresarial e a busca desenfreada pelo lucro impressionam quando se
observa que, em 1853, as Santas Casas de Misericrdia eram mais lucrativas e acumulavam
um patrimnio equivalente a quase o dobro do patrimnio do Banco do Brasil. J em 1882,
elas detinham patrimnio superior ao capital somado de todas as indstrias metalrgicas
(LOBO, 2008). Essa caracterstica to marcante para a prtica da assistncia dificilmente seria
superada nos anos subsequentes em governos republicanos e democrticos no Brasil.
3.2.1 Entre as prticas privadas, as necessidades de todos e o papel do Estado-polcia:
caridade como paradigma
Ao lado do problema do controle dos perigosos, pobres desocupados e indigentes da
colnia e do Brasil imperial, estava a necessidade de ordenamento das cidades, pela
constituio do poder de polcia e do recrutamento para as foras militares (COSTA, 1979;
MACHADO et al., 1978). A partir da segunda metade do sculo XVIII, o Brasil Colnia
necessitava cada vez mais de braos para o ordenamento policial e a formao de uma fora
militar capaz de combater invases estrangeiras que ocorriam do norte ao sul do pas. Essa
necessidade comeou a direcionar para a populao indigente, devassa e revoltosa o papel de
defender as terras coloniais. Isto , a populao comeou a ser alvo de prticas para o
recrutamento militar e o espao da cidade foi sendo transformado conforme os interesses de
118

segurana pblica da administrao portuguesa (COSTA, 1979). Era preciso controlar os

arruaceiros e civilizar os povos incultos para a urbanizao, ao mesmo tempo em que a cidade
passava a ser lugar estratgico de defesa, regenerao e constituio do poder policial e
militar (LOBO, 2008). Como a cidade representava, alegadamente, o legalismo e a ordem, em
oposio ao banditismo e ao perigo do interior rural, a militarizao de seus moradores
cumpria o duplo papel de ordenamento, por meio das prticas morais, e de aliciamento e
fortalecimento da administrao pblica, que se legitimava perante a massa amorfa e
incrdula da populao indiferente s exigncias das burocracias legalistas do Brasil Colnia
(COSTA, 1979; MACHADO et al., 1978).
O poder policial teria duas grandes aes voltadas para a populao. A primeira seria a
contnua busca de indivduos para a formao do corpo militar e policial das cidades
coloniais. No foi de uma estratgia governamental, tcnica e burocrtica robusta que resultou
a militarizao necessria para a defesa das terras da Colnia. Ela nasceu, na verdade, da
cooptao da populao pobre como nica alternativa para formao do corpo de defesa dos
interesses da sociedade colonial (COSTA, 1979; MACHADO et al., 1978). Por outro lado, na
medida em que o corpo policial e militar foi formado no Brasil por meio da cooptao da
populao pobre, a relao da administrao pblica portuguesa deu os primeiros passos para
um esprito peculiar de tratamento da questo social que estaria presente por sculos: o
combate pobreza, antes de ser uma questo de direito de quem experimenta a pobreza, um
problema de polcia. Entre a prtica de caridade como questo moral e a prtica de polcia
como necessidade da administrao portuguesa, a relao do Estado com a pobreza no
encontrou possibilidade de ascender temtica na esfera da justia social.
Desse modo, a trade caridade, filantropia e polcia deu origem a um sem-nmero de
prticas e instituies com o objetivo de destinar um lugar aos indesejveis. Desde o incio da
administrao pblica no pas, era tnue a linha que separava a higienizao das cidades da
punio indigncia injustificada pela vagabundagem. Essa nebulosidade fez nascer no Brasil
a ideia de que a institucionalizao dos necessitados nem sempre veio atrelada prtica da
assistncia como proteo social, mesmo que limitada (LOBO, 2008). Isto , albergues e
abrigos para pobres, instituies e orfanatos para crianas, asilos, hospitais e hospcios para
velhos e loucos, internatos especiais para cegos, surdos e outros deficientes fizeram emergir
no Brasil o encarceramento dos pobres. Com isso, introduziu-se um trao definitivo das
respostas pblicas para as agruras da pobreza: o encarceramento dos indesejveis, de um lado,
e a prtica de polcia e moralizao voltadas para a higienizao das famlias, de outro,
119

fizeram com que os governos se legitimassem como detentores de um saber/poder sobre as

famlias (COSTA, 1979; MACHADO et al., 1978). Esse saber/poder influenciava,
principalmente, como as famlias deveriam gerir suas vidas e a de seus membros, por meio
dos saberes da medicina social, para atender s demandas do aparato militar e policial e para
internalizar os valores sociais em torno do trabalho. A polcia, a higienizao e a tutela do
internamento, portanto, passaram a representar as bases do padro de interveno
governamental para dissimular o universo da pobreza e criar as condies para que a
urbanizao e a industrializao ocorressem ao lado de um amadurecimento da administrao
pblica na virada do sculo XIX para o XX.
Segundo Lobo, a cidade no Brasil, na virada do sculo XIX para o XX, desenvolveu
novas exigncias, produziu novas prticas e, ao mesmo tempo, reinventou o saber/poder da
administrao pblica por meio de
novas disciplinas para enfrentar o urbano: a medicina social, o higienismo, a
sociologia, a psicologia, a estatstica, novas prticas de interveno, o
deslocamento do olhar dos problemas especficos e pontuais para a cidade
como um todo, que no deixar de esquadrinh-la nos mnimos detalhes,
que desconfiar das multides e das aglomeraes, da proximidade, num
mesmo espao de ricos e pobres, palacetes e cortios, patres e operrios,
prostituas e desocupados. A cidade no seria mais o cenrio das prticas
sociais como os dramas da caridade dos tempos da Colnia. Ela era o
prprio campo das intervenes de um saber cientfico, neutro, e verdadeiro,
que legitimava a norma e impunha uma ordem neutralizada e universal.
Campo de exerccio das disciplinas, no apenas nas separaes dos espaos
institucionais (asilos, prises, hospitais, fbricas, escolas), na reconstruo
da arquitetura do meio urbano e de seus servios pblicos, como tambm no
mundo privado das moradias, dos hbitos, das rotinas familiares. Formas de
um poder ao mesmo tempo de controle macio sobre as populaes e
individualizador das condutas, que produziria almas urbanizadas [...] (2008,
p. 302).

Embora longa, a citao importante: consegue precisar a dimenso dos desafios

postos ao Brasil no processo de urbanizao e industrializao a partir do sculo XX. A
aproximao entre a administrao pblica e as demandas sociais produziu um conjunto de
prticas e saberes que alterava profundamente o papel dos governos no enfrentamento das
situaes de privao social experimentadas pelos indivduos e pelas famlias.
Por outro lado, a purificao pela pobreza que a caridade entronou por sculos desde o
perodo medieval na Europa e que foi trazida ao Brasil pelos jesutas deu lugar purificao
pelo trabalho num pas cada vez mais urbanizado no sculo XX (LOBO, 2008). Isto , houve
um redirecionamento para o modo como o poder pblico passaria a lanar luz sobre os
120

problemas sociais: no era mais a caridade que abenoava e purificava os pobres; era o
trabalho que os libertava. As aes pblicas no sculo XX assumiram duas grandes
distines: uma primeira, em que a proteo ao mundo do trabalho com as primeiras
iniciativas de previdncia social introduziu a cidadania, mesmo que limitada, no Brasil ao
proteger essencialmente os trabalhadores, a partir de 1923 (SANTOS, 1979); e uma segunda,
em que a assistncia social se fortaleceu inicialmente como prtica privada. No entanto, aos
poucos, seria auxiliada pelo poder pblico, a partir dos anos 1940, por meio da Legio
Brasileira de Assistncia (LBA), em que o Estado passou a financiar iniciativas de caridade
por meio de interveno nas situaes de pobreza e abandono. Embora tenha havido cada vez
mais interveno do poder pblico entre 1942 e 1988, o Estado exerceu papel apenas
secundrio na organizao e expanso da assistncia social como poltica pblica at a
aprovao da LOAS, em 1993.
Assim, a configurao complexa da questo social no mundo e no Brasil trouxe a
denncia do antagonismo do sistema capitalista marcado pelo pauperismo generalizado e
pelos problemas sociais e de sade dos trabalhadores e suas famlias provenientes da
contradio capital/trabalho. Nesse sentido, o despertar para a questo social introduziu as
lutas trabalhistas como possibilidades de ampliao das protees sociais e melhorias nas
condies de vida dos trabalhadores e de suas famlias. Situaes degradantes de habitao,
alimentao, renda e, sobretudo, trabalho bem como o desenvolvimento da conscincia
poltica da classe trabalhadora gerariam, no final do sculo XIX no mundo e apenas durante o
sculo XX no Brasil, o incio das polticas sociais (PEREIRA, 2014). No entanto, as polticas
sociais como principal atribuio de concretizao de direitos sociais para atender
necessidades que, no sistema capitalista, constituem a fora desencadeadora da conquista da
cidadania e das mudanas (PEREIRA, 2014) encontrariam um conjunto de barreiras ao longo
do sculo XX ao se emaranharem com o esprito da caridade, da filantropia e da relao entre
poder pblico e famlias no compartilhamento de responsabilidades para proteo social dos
indivduos.
3.2.2 Da exclusividade da caridade para a proteo ao trabalho: proteo social como
sinnimo de direitos trabalhistas no Brasil do sculo XX
Com a industrializao e urbanizao mais presentes a partir das primeiras dcadas do
sculo XX, intensificou-se a necessidade de proteo social voltada para situaes de
privaes na vida dos trabalhadores. O ordenamento para o mundo industrial e urbano
121

colocou em xeque os prprios limites do trabalho como instncia de melhoria das condies
de vida dos trabalhadores e suas famlias. A ideia to propalada nos anos anteriores de que o
trabalho dignificava foi colocada sob suspeita na medida em que o mundo do trabalho se
transformou numa das principais instncias de degradao da vida humana. O cultivo de
valores sociais em torno do trabalho, a prpria punio e a correo da chamada
vagabundagem durante quase trs sculos engendraram a disciplina para o trabalho necessria
para trazer os braos a serem usados na produo agrcola, na fbrica e no comrcio urbano
cada vez mais crescente no pas. No entanto, as longas jornadas de trabalho, as pssimas
condies nas fbricas, o trabalho de crianas e de idosos e mulheres em condies
inadequadas, alm das baixas remuneraes, incitaram os trabalhadores a reivindicar
melhorias. Aos poucos, a aglomerao dos operrios no universo das indstrias fez crescer a
fora coletiva necessria organizao dos trabalhadores para canalizar as reivindicaes por
meio de paralisaes e greves (SANTOS, 1979). Nas dcadas de 1910 e 1920, um conjunto de
paralisaes organizadas pelos trabalhadores abalou as rgidas estruturas do mundo capitalista
industrial e urbano que se estabelecia no pas.
Das vrias reivindicaes postas durante os movimentos grevistas surgiram as
primeiras iniciativas de garantias e direitos ligados ao trabalho (SANTOS, 1979). Segundo
Wanderley Guilherme dos Santos (1979), a proteo aos acidentes de trabalho, a garantia de
penses e aposentadorias em algumas empresas, a reduo na jornada de trabalho e a
proibio do trabalho infantil, entre outras medidas, moldaram as primeiras iniciativas de
proteo social no Brasil. Embora limitadas ao mundo do trabalho, essas primeiras polticas
sociais conseguiram reorientar o papel dos governos para afianar polticas pblicas voltadas
para a melhoria das condies de vida das famlias. Com a promulgao da Lei Eloy Chaves,
em 1923, apareceram as primeiras iniciativas legais de organizao de uma rede de
previdncia social para os trabalhadores, as Caixas de Aposentadorias e Penses (CAPs), a
cargo das empresas (BOSCHETTI, 2006; SANTOS, 1979). As CAPs se transformavam nas
medidas embrionrias para protees ao mundo do trabalho e viriam a se materializar no
sistema previdencirio brasileiro ao longo do sculo XX.
As primeiras medidas de proteo ao mundo do trabalho cumpriram o papel de
amenizao das situaes degradantes dos trabalhadores no complexo industrial-urbano
nascente no Brasil nas primeiras dcadas do sculo XX (SANTOS, 1979). No entanto, a
regulao das situaes ligadas ao mundo do trabalho e a consequente proteo a
determinadas privaes e injustias a que os trabalhadores estavam submetidos tinha uma
122

vinculao tambm com os objetivos da administrao pblica na mudana que se esperava

do papel do Estado brasileiro diante das demandas por interveno surgidas com o advento do
sculo XX (BOSI, 1996). Os experimentos republicanos na virada do sculo XIX para o XX e
o sem-nmero de medidas adotadas na administrao pblica aps a Proclamao da
Repblica no Brasil, em 1889, no deram conta do dficit em relao modernizao do
aparelho do Estado e da burocracia necessria para corresponder ao dinamismo do processo
de urbanizao e industrializao brasileiro.
Para Alfredo Bosi (1996), as reivindicaes por melhorias nas condies de trabalho e
a necessidade de modernizao do aparelho do Estado resultariam numa dinmica prpria
para a formao de um Estado-Providncia completamente vinculado ao mundo do trabalho,
em que se dependia da interveno estatal para direcionar os rumos do desenvolvimento
econmico e social do pas. Embora com atraso em relao aos demais pases do mundo em
termos de industrializao e modernizao da economia, no Brasil, essa dinmica na interrelao entre proteo ao mundo do trabalho, modernizao do aparelho estatal e interveno
macia do Estado na economia para estimular a produo impactaria de forma decisiva o
sistema de proteo social erguido ao longo do sculo XX.
No ensaio A arqueologia do Estado-Providncia: sobre um enxerto de ideias de longa
durao, Bosi (1996) analisa o modo como o desenvolvimento tcnico e econmico brasileiro
nas primeiras dcadas do sculo XX, no que tange modernizao do Estado centralizador,
foi influenciado por ideias positivistas de Augusto Comte presentes nos partidos polticos
republicanos principalmente com a Revoluo de 1930, que promoveu a chegada de
Getlio Vargas, do Partido Republicano Rio-Grandense, ao cargo de presidente da Repblica.
Para Bosi (1996), o grupo poltico capitaneado por Vargas interferiu no processo de
acumulao da burguesia nascente no Brasil. Essa interferncia, ao lanar mo do binmio
tributao/iseno, serviu para o processo de socializao dos servios pblicos no pas de
modo a articular a modernizao do aparelho do Estado com o tratamento dado questo
social, ou seja, ao atendimento das demandas da classe operria com a finalidade de
incorporar os trabalhadores s benesses da sociedade moderna.
Dessa diretriz, surgiu um padro histrico de formulao de polticas pblicas no
Brasil: as formulaes pioneiras de aes para materializar garantias sociais e trabalhistas
fizeram com que os indivduos fossem concebidos antes como objetos de regulao estatal do
que como sujeitos de direitos (BOSI, 1996; SANTOS, 1979). Nada muito original se
comparado com o padro de atuao da administrao portuguesa, que cooptou a populao
123

pobre para a formao da fora militar no Brasil no perodo colonial. Como consequncia,
essa dinmica delineou concepes frgeis acerca da dignidade e da liberdade individuais
como objetos de proteo na arquitetura do Estado de bem-estar social no Brasil. Alimentadas
da disputa entre as oligarquias agrrias enfraquecidas e do referencial do positivismo social,
as polticas pblicas no Brasil caracterizaram-se pela centralidade da figura do trabalhador
como cidado tutelado, criando um ambiente de progresso econmico e social hostil aos
princpios da dignidade, da autonomia e das liberdades individuais (BOSI, 1996; RIOS;
SANTOS, 2008). Desse modo, a proteo social no Brasil materializou-se de forma limitada
aos trabalhadores, que passaram a ter acesso a benefcios e direitos previdencirios ao
fazerem parte do mercado formal de trabalho, com exceo de seus dependentes, que tambm
ganharam acesso a servios e assistncia em sade. Ao mesmo tempo, os trabalhadores
protegidos legitimaram e deram a base de sustentao do governo getulista para se manter por
15 anos no poder.
O Estado modernizou-se com uma economia dinmica para alm da cafeicultura e da
pecuria, que encontraram em Getlio Vargas um representante altura desse dinamismo.
Tambm os trabalhadores da cidade e das indstrias se viam representados politicamente por
ele. No entanto, a articulao entre desenvolvimento econmico e social por meio de medidas
de reduo das desigualdades sociais ficou limitada a um sistema de proteo social exclusivo
ao universo dos trabalhadores. Das amarras dessa cobertura limitada que a assistncia social
teria de se livrar, no final do sculo XX, para compor a concepo de seguridade social
necessria formao de um Estado-Providncia ou Estado Social que tivesse como principal
objetivo o alcance da justia social para todos os cidados e cidads.
Em 1907, a populao do Brasil era de 20 milhes de pessoas e havia 3.258 indstrias,
com uma populao de trabalhadores por volta de 150.841 (SANTOS, 1979). Treze anos
depois, em 1920, a populao brasileira passava dos 30 milhes de habitantes. Por sua vez, os
estabelecimentos industriais tinham atingido a marca de 13.336 indstrias e o total de
trabalhadores chegou a 275.512 (SANTOS, 1979). Em 1940, 42% da Populao
Economicamente Ativa (PEA) era assalariada e 30% da PEA no tinha registro formal de
trabalho, ao passo que o desemprego atingia por volta de 7% da populao (SILVA, 2011).
No que diz respeito cobertura previdenciria, em 1960, 23% da PEA era formada por
segurados da previdncia social, o que correspondia a 7,4% dos trabalhadores, com seus
respectivos dependentes, que faziam uso de protees previdencirias (SILVA, 2011). Esses
nmeros revelam que, embora avanada em termos de princpios, a cobertura previdenciria
124

era limitada. Alm disso, como a previdncia social tinha limites na cobertura da populao
total do pas, havia um quadro alarmante de desprotees, privaes materiais e
vulnerabilidades sociais na vida da maioria da populao, que no recebia nenhum tipo de
proteo previdenciria nem tinha acesso aos servios de sade se no estivesse trabalhando.
A assistncia mdica era reservada aos contribuintes das CAPs e dos Institutos de
Aposentadorias e Penses (IAPs), a partir de 1933, que eram organizados por categorias
profissionais e com manuteno de responsabilidade do Estado (SANTOS, 1979). O acesso
assistncia mdica era condicionado contribuio direta dos trabalhadores. Mas essa
caracterstica no lhe conferia o carter de seguro social, uma vez que no significava o
repasse de um benefcio previdencirio em espcie. Desse modo, assistncia mdica era
considerado assistncia social no universo das protees aos trabalhadores (BOSCHETTI,
2006). Isto , o que se compreendia como assistncia social como prestao aos trabalhadores
era um conjunto de aes e medidas de assistncia e servios mdicos (BOSCHETTI, 2006).
Aps a incluso dos termos assistncia e previdncia na Constituio Federal de 1934, as
legislaes de alguns IAPs passaram a implementar direitos designados como auxlios, em um
carter tipicamente assistencial, tais como auxlio-doena, auxlio-maternidade, bonificao
de 20% sobre os salrios de trabalhadores cujas esposas no trabalhavam, auxlio-recluso,
auxlio-funeral e auxlio-moradia (BOSCHETTI, 2006). Alm disso, o texto constitucional
deixou clara a distino entre seguros e auxlios: de um lado, ficaram estabelecidos como
seguros o seguro-sade, o seguro-invalidez, o seguro-velhice e o seguro-morte; de outro, os
auxlios ficaram restritos aos auxlios-natalidade e auxlio-funeral. Essa distino entre
seguros e auxlios perdurou at a Constituio Federal de 1988, quando os auxlios-natalidade
e funeral passaram definitivamente a ser benefcios garantidos pela assistncia social e
materializados por tal poltica.
Nos seus primeiros anos, a previdncia social brasileira, apesar de dominada pela
lgica do seguro, no tinha tal caracterstica como exclusiva. Ainda que de forma pontual, a
previdncia comeou a comportar benefcios orientados pela lgica assistencial para serem
concedidos aos trabalhadores. Tais benefcios passaram a constituir uma ampliao da
proteo social, o que tornou tnues as diferenas no interior do sistema previdencirio entre
aes de assistncia e de previdncia. Nesse sentido, nos anos 1970, a criao de um benefcio
previdencirio para pessoas com deficincia e idosos pobres, a Renda Mensal Vitalcia
(RMV), e a instituio da Aposentadoria Rural para os trabalhadores rurais, que no exigia a
contribuio para sua concesso, esfumaaram ainda mais os limites entre o sistema
125

previdencirio securitrio e os princpios assistenciais fundamentais para alargar a cobertura

da proteo social aos trabalhadores no Brasil (BOSCHETTI, 2006). Se, do interior do
sistema de previdncia social, os limites entre previdncia e assistncia poderiam ser
nebulosos, a estruturao da Legio Brasileira de Assistncia (LBA), nos anos 1940, no
deixou dvida de que a materializao da assistncia social ainda no encontrava recepo nas
prerrogativas do poder pblico. Isto , a responsabilidade de materializao e expanso da
assistncia social ficaria a cargo da LBA por longos anos. A LBA contava apenas com o
repasse de oramento pblico para financiar as aes. Mas a estrutura, a elaborao de
diretrizes e a execuo de aes coletivas ainda estavam a cargo sobremaneira das instituies
de caridade.
No interior do sistema previdencirio, com o passar dos anos os benefcios
assistenciais cresciam mais em princpios do que em cobertura como medida de alargamento
da proteo aos trabalhadores (BOSCHETTI, 2006). Essa curiosa reinveno dos limites da
lgica do seguro do sistema previdencirio para ampliaes capazes de alargar a proteo
social aos trabalhadores tinha duas causas e duas consequncias. A primeira causa poderia ser
creditada ao estrangulamento natural que o sistema previdencirio sofria ao ter sido
estruturado primordialmente na lgica do seguro. Isto , aos poucos, a lgica do seguro que
materializava benefcios previdencirios em espcie se tornaria insuficiente para todas as
necessidades dos trabalhadores. A segunda possvel causa foi a de que o universo de
vulnerabilidades sociais to presentes na sociedade brasileira provocaria os limites da rede de
cobertura da previdncia social. Ao testar a elasticidade da rede previdenciria lato sensu com
a introduo de benefcios previdencirios voltados para a populao de baixa renda (como a
Renda Mensal Vitalcia), benefcios no contributivos (como a aposentadoria rural) e servios
no necessariamente previdencirios (como a assistncia mdica), a proteo social
previdenciria buscou dar respostas s questes latentes de desigualdades sociais histricas do
Brasil.
Como consequncia, essa sutil metamorfose interna previdncia no que diz respeito
sua lgica do seguro teve um papel conservador: as mudanas no alargamento da proteo
social que poderiam ser afianadas s demais pessoas estavam limitadas aos trabalhadores do
regime formal de previdncia. Por fim, as aes de assistncia social voltadas para os
trabalhadores tiveram o efeito reverso ao no suscitar nos debates pblicos a necessidade de
ampliao de tais medidas para a populao de modo geral, retardando o processo de

126

transformao da assistncia como direito de todas as pessoas, independente de sua

vinculao ao trabalho, e acima de tudo como responsabilidade do Estado.
Paralelamente ao surgimento de aes assistenciais dentro do sistema previdencirio, a
rede de assistncia social sustentada pelas instituies da LBA crescia em nmero e
importncia a partir dos anos 1940 no Brasil. Entre 1945 e 1964, a LBA, com corpo prprio
de funcionrios e dotada de estrutura administrativa, expandiu-se para todo o pas: estava
presente em 90% dos municpios brasileiros em 1945 (BOSCHETTI, 2006). Desde a sua
criao, em 1942, o financiamento da LBA era oriundo das contribuies previdencirias de
empregados e empregadores. Em 1945, ela passou a contar com recursos apenas dos
empregadores e a receber, alm disso, doaes particulares. Desse modo, as aes da LBA
tinham caractersticas singulares: eram de iniciativas tecnocrticas, no eram asseguradas em
marcos legislativos, no dispunham de um oramento definido de forma clara e objetiva e,
apesar de serem implementadas majoritariamente por funcionrios do corpo da instituio,
podiam ser executadas tambm por grupos voluntrios que praticavam a caridade e a
benevolncia (BOSCHETTI, 2006). Para que se tenha uma noo do crescimento e da
presena das instituies da LBA, na qualidade de principal ao que oferecia assistncia aos
pobres, em 1981, mais 8 milhes de pessoas foram atendidas por algum dos oito maiores
programas da entidade (SPOSATI, 1985). Em 1984, a LBA contava com mais de 8 mil
funcionrios distribudos em seus mais de 2 mil equipamentos assistenciais, tais como
creches, centros sociais e abrigos, alm de repassar recursos para mais de 6 mil entidades
filantrpicas que tambm executavam algum tipo de programa de assistncia social
(SPOSATI et al., 1985).
Em 1985, no primeiro ano da Nova Repblica, aps o fim do regime militar, a
publicao do primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento (PND I) traria inovaes para a
prtica da assistncia social no Brasil. O PND I anteciparia muitas iniciativas e,
especialmente, princpios que estariam contidos nas polticas sociais criadas a partir da
Constituio Federal de 1988. A busca pela universalizao da sade, a seletividade dos
benefcios previdencirios, a descentralizao da gesto das polticas sociais e a integrao e
racionalizao de diversos programas assistenciais foram a tnica do PND I e incentivaram os
debates a respeito da construo da seguridade social na Constituinte (BOSCHETTI, 2006).
Como componente do PND I, o Ministrio da Previdncia e Assistncia Social elaborou o
Plano Nacional de Assistncia Social.

127

Esse foi o primeiro momento em que a assistncia social foi reconhecida

institucionalmente como poltica pblica (BOSCHETTI, 2006). Era o Ministrio da
Previdncia e Assistncia Social que financiava, por meio da Secretaria de Assistncia (SAS),
da LBA e da Fundao Nacional do Menor (Funabem), todas as aes pblicas, filantrpicas
e caritativas de assistncia social. O Plano Nacional de Assistncia Social teve a caracterstica
poltica e histrica do reconhecimento da assistncia social como poltica pblica, mas
tambm a importncia tcnica de inseri-la em um planejamento estratgico de
desenvolvimento social no qual ela passaria por anlises tcnicas e acompanhamento por
parte dos gestores governamentais. Eram os primeiros passos do reconhecimento da
assistncia como possibilidade na estrutura da administrao pblica, embora a Poltica
Nacional de Assistncia Social do PND I tenha logrado pouco ou nenhum xito.
Ao final dos anos 1980, a trajetria da assistncia social, enfim, encontraria condies
polticas, estruturais e jurdicas para a expanso de cobertura para todas as pessoas que dela
necessitassem. A vinculao com as prerrogativas para fortalecimento do Estado republicano,
de um lado, e a existncia de um ordenamento jurdico capaz de recepcionar a assistncia na
sua dimenso de poltica de seguridade social, de outro, passaram a levar a srio a concepo
de dignidade humana como fundamento do Estado democrtico de direito em um momento de
reabertura democrtica a partir de 1985, aps mais de duas dcadas de regime militar no pas
(TAVARES, 2008). Desse modo, a assistncia como componente da seguridade social
encontraria no texto constitucional promulgado em 1988 o amparo jurdico e poltico para se
assentar na perspectiva da promoo da cidadania. At ento, o sistema de proteo social
brasileiro estava amparado na proteo aos trabalhadores ao ponto de restringir a experincia
da cidadania no pas ao universo do trabalho (SANTOS, 1979). Em seu estudo clssico,
Cidadania e justia: as polticas sociais na ordem brasileira, Santos (1979, p. 75) afirma que
as razes da cidadania no pas
encontram-se, no em um cdigo de valores polticos, mas em um sistema de
estratificao ocupacional, e que, ademais, tal sistema de estratificao
ocupacional definido por norma legal. So cidados todos aqueles
membros da comunidade que se encontram localizados em qualquer uma das
ocupaes reconhecidas e definidas em lei.

Isto , a relao que o Estado estabeleceu com a sociedade para a mediao dos
conflitos sociais em busca da amenizao das situaes de privao material, ao longo do
sculo XX, foi dependente da estruturao das protees legais limitadas ao mundo formal do
trabalho. Sendo assim, a promoo da cidadania se constituiu num processo inacabado no
128

Brasil, onde as tarefas do Estado na promoo da justia social lanavam mo de polticas

sociais redistributivas limitadas.
A Repblica inacabada no Brasil (FAORO, 2007) e uma espcie de cidadania prfabricada, at o final dos anos 1980, deixaram de fora um contingente enorme da populao
que no desfrutara das benesses de uma sociedade capitalista de economia cada vez mais
diversificada e urbanizada, mas ainda no tinha enfrentado efetivamente a desigualdade social
estruturante das relaes sociais no pas. O trao caracterstico das mediaes dos conflitos
sociais produzidos pela interveno do Estado na economia era que se concediam direitos
trabalhistas, sociais e coletivos em perodos de ditaduras e regimes militares, como no Estado
Novo, de Getlio Vargas, e depois, a partir do regime militar de 1964 (DRAIBE;
AURELIANO, 1989). Esse modelo de interveno estatal serviu para envolver a classe
trabalhadora e para dissimular as foras polticas contestadoras que no levariam adiante os
conflitos e as reivindicaes polticas por melhorias nas condies de vida da populao em
geral. Decorrente desse modelo de cooptao de classes ao conceder direitos sociais, latente,
ainda no incio do sculo XXI, uma cidadania incompleta no Brasil, em que a sociedade
profundamente demarcada por desigualdades e injustias.
Para reformular o modelo de cidadania no Brasil, a estruturao da poltica de
seguridade social a partir da Constituio de 1988 enfrentaria grandes desafios. O baixo
crescimento econmico e as altas taxas de desemprego e inflao, acentuadas durante toda a
dcada de 1980, impulsionaram ainda mais os debates durante o perodo da Constituinte no
que dizia respeito urgncia de a Constituio Federal incorporar elementos capazes de
enfrentar as graves situaes de desigualdade acumuladas ao longo do sculo XX. As
histricas situaes de desigualdade social no Brasil que remetem a uma abolio da
escravido inconclusa (LOBO, 2008), a um processo tardio de urbanizao e industrializao
e a uma modernizao do aparelho do Estado que reproduziu e ampliou desigualdades ao
fazer uso da prtica tutelar dos trabalhadores (BOSI, 1996) impactaram nas diversas
dimenses necessrias para converter a avanada concepo de seguridade social estabelecida
no texto constitucional de 1988 em prticas efetivas de reparao de injustias sociais nos
anos subsequentes.
Pela primeira vez, o ordenamento jurdico e poltico destinava ao Estado o papel
central na elaborao de medidas de reduo das desigualdades sociais. Entretanto, as
expectativas criadas a respeito das polticas sociais no Brasil a partir dos anos 1990 no
impediram o encontro com velhos paradigmas, modelos histricos ultrapassados e diretrizes
129

conservadoras a respeito do enfrentamento das situaes de privao material. As amarras do

passado e o esprito conservador das prticas privadas de assistncia que se arrastaram por
sculos no Brasil continuariam influenciando a atuao do Estado no enfrentamento das
consequncias da questo social, o que no afastaria de vez a fragilidade da assistncia social
de modo a transform-la em instrumento que refletisse os valores republicanos e democrticos
de garantia da dignidade humana.
3.3 Assistncia e tutela: pobreza individual versus pobreza familiar na poltica de
assistncia social a partir dos anos 1990
Durante o processo da Constituinte, no final dos anos 1980, comearam a ser
delineados os desafios para a materializao da assistncia social como poltica de seguridade.
A dificuldade de assimilao, por parte de gestores e das classes polticas, da assistncia como
poltica de responsabilidade dos poderes pblicos suscitaria uma srie de reveses nos debates
durante a construo das propostas para a seguridade social (BOSCHETTI, 2006). A anlise
de que o sistema de proteo social brasileiro at ento havia se esgotado, em razo da
cidadania restrita ou regulada (SANTOS, 1979), levaria cada vez mais necessidade de
rediscusso da ampliao das polticas sociais brasileiras como potencializadoras de
universalizao do acesso a bens sociais com condies concretas de exerccio da cidadania.
Se as protees aos trabalhadores, espinha dorsal do limitado Estado-Providncia brasileiro
at o final dos anos 1970, em breve teriam de agregar um conjunto de ampliaes para a
proteo social, os princpios e as estruturas que a assistncia social comportaria para
promover a cidadania passaram a ser essenciais na esfera dos debates polticos.
O modelo de cidadania amparado na proteo ao trabalhador tutelado deveria se
deslocar em direo promoo da cidadania que vinculasse os indivduos s possibilidades
de exercerem uma vida protegida, como sujeitos de direitos, com garantia das necessidades
bsicas e com plena capacidade de gozo de uma vida livre de privaes materiais e sociais,
independente de sua participao no mundo do trabalho (BOSCHETTI, 2006; CASTEL,
1995; SANTOS, 1979). Os primeiros desafios para tal mudana surgiram quando da
elaborao das comisses da Constituinte responsveis pela organizao dos debates e das
propostas tericas, filosficas e polticas para formulao da seguridade social no texto
constitucional. A volta a esse perodo emblemtico da histria recente do pas parece enunciar
caractersticas fundamentais da relao do Estado com as famlias nas formas de proteo
social no Brasil, principalmente o modo como a estruturao da poltica de assistncia deveria
130

enfrentar os comportamentos restritivos e conservadores do poder pblico derivados dessa

relao.
A Constituinte se organizou em duas comisses e seis subcomisses para elaborao
da proposta a respeito dos direitos sociais, a partir dos quais a seguridade social faria parte do
texto da Constituio Federal (BOSCHETTI, 2006). As duas comisses eram as seguintes: 1.
Da Ordem Social e 2. Da Famlia, Educao, Cultura, Esportes, Cincia e Tecnologias de
Comunicao. Dentro dessas duas comisses, havia as seguintes subcomisses: 1.1. Dos
Direitos dos Trabalhadores e Servidores Pblicos, 1.2. De Sade, Seguridade e Meio
Ambiente, 1.3. Dos Negros, Populaes Indgenas, Pessoas Deficientes e Minorias, 2.1. Da
Educao, Cultura e Esporte, 2.2. Da Cincia e Tecnologia e da Comunicao e 2.3. Da
Famlia, Menor e Idoso.
O debate em torno da assistncia social no ganhou comisso nem subcomisso
especfica na Constituinte, mas fez-se presente em algumas das comisses e subcomisses
correlatas (BOSCHETTI, 2006). Alm disso, curiosamente, apesar de as comisses terem
iniciado os trabalhos com audincias pblicas, a assistncia social foi a nica temtica que
no contou com essa modalidade de trabalho coletivo para fundamentar as discusses em
torno das propostas. Como analisa Ivanete Boschetti (2006), as entidades e os especialistas
que participaram dos debates no perodo da Constituinte sobre a proposta da assistncia social
ficaram divididos nas subcomisses, nas discusses sobre a famlia, a infncia, as pessoas
idosas e as pessoas portadoras de deficincia. Boschetti infere disso que uma das razes
dessa diviso o que comumente se compreende como o objeto de proteo da assistncia
social, que
indica a histrica clivagem existente entre os trabalhadores capazes e aqueles
tidos como incapazes de trabalhar. O debate sobre a assistncia social ,
portanto, associado a essa categoria de miserveis, ou seja, dos incapazes de
assegurar a prpria sobrevivncia em funo das impossibilidades fsicas e
mentais (ou decorrentes da idade), e, sobretudo, em funo de sua condio
socioeconmica (2006, p. 148).

A arguta anlise de Boschetti encontra vrias evidncias histricas, na evoluo do

desenvolvimento das aes pblicas ou privadas voltadas para a assistncia social, que
descrevem essa poltica de forma limitada, como se ela se destinasse a oferecer proteo
apenas queles incapazes de manter sua sobrevivncia (CASTEL, 1995; DONZELOT, 1973;
PEREIRA, 2006b). Todavia, o fato de no ter havido na Constituinte uma subcomisso
especfica para a discusso da assistncia social e de esta ter ficado no bojo das temticas
famlia, infncia, pessoas idosas e pessoas portadoras de deficincia pode indicar tambm
131

outra caracterstica singular do caso brasileiro: a responsabilidade de proteo social dos

indivduos historicamente compartilhada entre o Estado e as famlias. Essa relao to
forte que nem mesmo o debate da Constituinte a respeito da construo das novas bases para a
assistncia foi capaz de abalar.
claro que a discusso da assistncia social como poltica de seguridade social tem a
ver com as temticas da famlia. possvel argumentar que, do mesmo modo, os subgrupos
temticos, tais como os de crianas, idosos e pessoas com deficincia, tm estreita relao
com a instituio familiar. Essa proximidade justificaria a diluio da discusso da assistncia
nos debates da Constituinte em meio s demais temticas relacionadas famlia. No entanto,
no apenas a aproximao temtica que pode explicar o fato de a discusso da assistncia
social ter acontecido com os temas da famlia. Uma histrica justaposio entre o papel das
prticas privadas de caridade, a filantropia e as responsabilidades da famlia na proteo
social dos indivduos dificulta o movimento de o Estado assumir a promoo da assistncia
como prerrogativa da esfera das responsabilidades pblicas. Sendo assim, h experincias nas
quais ficaram evidentes as articulaes entre Estado e famlia na funo de proteo social
dos indivduos, como resultante de aes pblicas ou conjunturas polticas, culturais e sociais
especficas do cenrio brasileiro. Do interior das prticas de caridade e filantropia, voltadas
seja para as situaes de privao materiais, seja para educao, assistncia em sade, abrigo
ou alimentao, entre outras, o Estado sempre relegou s famlias a responsabilidade inicial de
proteo social dos indivduos.
Essa no uma exclusividade do caso brasileiro, pois tambm se identificou nos
pases europeus (DONZELOT, 1973; ESPING-ANDERSEN, 1991) e nos demais pases
latino-americanos (SUNKEL, 2006). As instituies e prticas de proteo social aos
indivduos como responsabilidade do Estado foram montadas onde a famlia no estava ou
no podia estar presente. O Estado intervm desde que a instituio familiar no esteja
cumprindo primeiramente com as suas funes de proteo, apoio, tutela, assistncia e
cuidados dos indivduos. Essa relao tanto quanto a relao entre assistncia e disciplina
para o trabalho e a concepo de que a assistncia a que protege somente os incapazes
determinante para compreender a estruturao histrica das prticas de caridade como
proteo social dos indivduos no Brasil e os desafios da assistncia como poltica pblica a
se expandir ao superar esse modelo a partir dos anos 1990.

132

3.3.1 A proteo das famlias no ordenamento poltico e jurdico pr-Constituio de 1988

Antes de analisar as consequncias da metodologia utilizada no perodo da

Constituinte em que se discutiu a assistncia junto s demais temticas da famlia e os
impactos dessa escolha para os anos subsequentes, vale investigar o panorama no qual, do
ponto de vista jurdico e constitucional, o Estado brasileiro estabeleceu suas relaes com a
famlia na proteo social dos indivduos. Ao analisar os textos constitucionais anteriores
Constituio Federal de 1988 e o esprito jurdico e poltico de cada poca, desde a
Constituio do Imprio de 1824, passando pelas de 1891, 1934, 1937, 1945 e 1967, verificase uma caracterstica marcante que as particulariza: em seus textos proclamados, sempre
houve um descompasso entre os objetivos e princpios declarados e as condies culturais e
institucionais em recepcionar tais inovaes jurdicas (GONALVES, 2009). Isto , os traos
culturais, polticos e histricos do Brasil em cada poca das declaraes constitucionais
sempre entravam em contradio com o esprito das perspectivas jurdicas ensejadas em cada
Constituio. Isso se deveu importao de valores jurdicos dos pases europeus, sem levar
em considerao as particularidades histricas brasileiras (GONALVES, 2009). Alm disso,
uma das principais caractersticas da elaborao dos textos constitucionais anteriores foi a no
participao da sociedade nos debates acerca de sua elaborao. No Brasil, a participao
democrtica da sociedade na elaborao da Carta Constitucional s aconteceria no perodo da
Constituinte do final dos anos 1980.
Como decorrncia desse padro das constituies anteriores, era de se esperar o
afastamento entre os princpios declarados nos textos constitucionais e a realidade brasileira
para a qual o ordenamento jurdico se dirigia. Por um lado, a assimilao da populao a
respeito dos valores constitucionais ou da conscincia jurdica impediria quaisquer avanos
no que diz respeito ao aperfeioamento dos valores jurdicos e polticos presentes na
sociedade brasileira (GONALVES, 2009). Por outro, as repetidas elaboraes de
Constituies sem a participao da populao aumentavam a distncia entre as prerrogativas
constitucionais e a realidade a que elas se destinavam. Se era comum esse procedimento na
elaborao das Constituies anteriores, mais afastadas ainda estavam as prticas de
interveno privadas ou coletivas das instituies de caridade. Ou seja, pouco ou nada havia
de relao entre o ordenamento jurdico que dizia respeito ao papel do Estado em atender s
necessidades bsicas da populao e as prticas de caridade institucionalizadas como medidas
morais e paliativas de amenizao da situao de privaes.
133

Esse um dos motivos pelos quais a organizao da assistncia social como poltica
de seguridade social no perodo da Constituinte no final dos anos 1980 era to desafiante. A
participao democrtica na elaborao do texto constitucional e, entre as vrias temticas, da
seguridade social precisaria romper com traos do passado, dirigir-se a um futuro imprevisvel
e ainda estar articulada com o esprito da poca. Isto , deveria buscar atender a todos os
anseios da sociedade naquele perodo de reabertura democrtica e responder a dvidas
histricas no que dizia respeito a como os governos assumiam a responsabilidade de
promover justia social por meio de polticas sociais reparadoras de desigualdade. Se, de um
lado, a caridade sempre amenizou as situaes de pobreza, misria e abandono, de outro,
essas aes no tinham vinculao com o ordenamento jurdico brasileiro. Havia uma
expectativa de que essa vinculao ocorresse na Constituio Federal a ser promulgada em
1988.
O modo como o texto constitucional anunciaria a relao entre o papel do Estado e das
famlias na proteo social dos indivduos seria emblemtico no sentido de que, pela primeira
vez, seria explicitada a responsabilidade especfica de cada um e aquelas responsabilidades
comuns a ambos. Por vrios motivos, a Constituio Federal de 1988 foi inaugural para
afirmar e criar condies efetivas para o exerccio da cidadania no Brasil. O
compartilhamento de responsabilidades entre Estado e famlia na proteo social dos
indivduos como condio para o funcionamento das polticas sociais certamente foi uma
dessas novidades.
Entre o perodo colonial, o perodo imperial e os primeiros anos da Velha Repblica,
as protees s famlias se limitavam ao universo das aes de caridade para combater
privaes sociais e proporcionar um incremento de servios paliativos de assistncia em
sade. J no decorrer das primeiras dcadas do sculo XX, as protees aos trabalhadores por
meio de direitos e garantias previdencirias alargaram os servios de proteo social s
famlias. Embora a relao entre Estado e famlia at a Constituio de 1988 fosse marcada
pela prtica da caridade e limitada s protees aos trabalhadores e a seus dependentes, no
final dos anos 1930, comeou a surgir uma srie de debates a respeito do modo como o
Estado getulista deveria proteger de forma mais abrangente a famlia brasileira diante de seu
suposto enfraquecimento devido aos processos de urbanizao e industrializao instaurados
no pas nas primeiras dcadas do sculo XX (SCHWARTZMAN, 1980).
No uma tarefa simples acessar o esprito da poca, por meio dos debates polticos,
para descortinar os trajetos e as escolhas polticas a fim de determinar os rumos dos governos
134

ao afianar leis que protegessem a famlia nessa perspectiva. Desse modo, os debates em
torno do projeto de lei de um Estatuto da Famlia proposto em 1939 por Gustavo Capanema,
ministro da Educao durante o Governo Vargas, emblemtico (SCHWARTZMAN, 1980).
A anlise do estatuto pode fazer aparecer os posicionamentos polticos e morais a respeito de
como o Estado e a famlia deveriam se articular para a proteo social dos indivduos naquele
momento de modernizao do aparelho do Estado, de industrializao e de expanso de
direitos sociais.
De acordo como Simon Schwartzman (1980), a dcada de 1930 foi representativa de
um intenso movimento de mobilizao catlica por meio de lutas polticas que buscavam
restaurar um conjunto de prticas e valores cristos alegadamente enfraquecidos ou
ameaados. Foi nesse perodo de mobilizaes catlicas e de uma intensa aproximao e
participao da Igreja em muitos setores do governo do Estado Novo getulista que nasceu a
proposta do Estatuto da Famlia (SCHWARTZMAN, 1980). Desde a Proclamao da
Repblica, em 1889, o catolicismo no figurava como a religio oficial do Estado brasileiro.
No entanto, a declarao de secularismo e laicidade no impedia a atuao de grupos catlicos
para fazer valer seus princpios. Pelo contrrio, a separao entre Igreja e Estado em 1889
incentivava tal ativismo catlico. Para Schwartzman (1980), foi dessa separao entre a Igreja
e o Estado declarada na virada do sculo XIX para o XX que certo ativismo catlico passou a
colocar na pauta de debates polticos vrias temticas religiosas travestidas de conotaes
seculares em nome da proteo famlia.
Alegava-se que a proposta do Estatuto da Famlia contribuiria para a discusso de
alternativas para pensar a administrao pblica por meio de uma poltica demogrfica de
aumento das taxas de natalidade, o que contribua para o mercado de trabalho, o
desenvolvimento social e econmico do pas, as arrecadaes etc. Todavia, no fundo, o
contedo da proposta do Estatuto da Famlia visava reforar valores catlicos em torno do
casamento, do ptrio poder, do no incentivo entrada das mulheres no mercado de trabalho
para se dedicarem aos cuidados do lar, e dos casamentos legtimos, entre outras aes
voltadas para o fortalecimento da famlia catlica (SCHWARTZMAN, 1980).
O Estatuto da Famlia tinha como objetivo incentivar a criao de medidas que
facilitassem os casamentos legtimos, tais como a considerao do casamento religioso como
casamento civil, os incentivos de emprstimos para habitao a homens casados e os abonos
para as situaes de maternidade, alm de abonos salariais para famlias de prole numerosa
(SCHWARTZMAN, 1980). Alm disso, o Estatuto defendia a criao de assistncia na rea
135

privada, assistncia infncia e adolescncia. Para alm dessas protees explcitas s

famlias, havia protees ao prprio homem como chefe de famlia: propunha-se, no Estatuto
da Famlia, o incentivo a preferncias para que homens casados entrassem no funcionalismo
pblico, alm de restrio participao da mulher em empregos privados e pblicos
(SCHWARTZMAN, 1980). Diante de tantos aspectos doutrinrios conservadores do
catolicismo, a reao de Getlio Vargas foi de muita reticncia com o projeto de seu ministro
da Educao. Ao pedir pareceres de assessores sobre a proposta, recebeu respostas contrrias
aprovao do projeto, mas com justificativas impressionantes. O parecer que fundamentou a
deciso de Vargas contra o Estatuto no foi exatamente porque o presidente discordava do
contedo do Estatuto da Famlia, mas porque foi constatado que grande parte das principais
reivindicaes do Estatuto da Famlia j estavam contempladas em outras legislaes em
vigor, tais como as trabalhistas, previdencirias, de educao, de apoio infncia etc.
Para Shwartzman, a legislao no passaria pelo fato de que o Governo Vargas
preferia sempre a legislao pragmtica e casustica legislao doutrinria e ideolgica
(1980, p. 74). A contra-argumentao de Capanema ao parecer contrrio de Vargas ao projeto
do Estatuto foi a de que, embora o ministro concordasse que muitas das reivindicaes
estivessem mesmo em outras legislaes j em vigor, a proposta do Estatuto da Famlia era a
de fortalecer tais iniciativas dispersas no ordenamento jurdico at ento ao organiz-las em
um nico regulamento. O Decreto 3.200, de 1941, aprovado e assinado por Getlio Vargas,
retirou boa parte do contedo ideolgico da proposta inicial de Capanema e, ao mesmo
tempo, outras medidas de assistncia famlia foram criadas, tais como o Departamento
Nacional da Criana, ligado ao Ministrio da Justia, e a prpria LBA, em 1942, que
inicialmente era ligada ao mesmo ministrio (BOSCHETTI, 2006). Se o Estatuto da Famlia
com seu contedo ideolgico no foi aprovado, qual seria a importncia desse documento
para a genealogia do familismo nas aes de assistncia social no Brasil? O estatuto simboliza
os ideais polticos nesse momento inaugural de atuaes do Estado brasileiro perante as
protees sociais, principalmente no que diz respeito s motivaes e as convices polticas
e filosficas sobre a diviso de responsabilidades entre Estado e famlia na proteo social dos
indivduos.
A proposta do Estatuto da Famlia do Estado Novo getulista emblemtica no pelo
que a discusso do Estatuto conseguira materializar na converso do projeto em lei efetiva,
mas, sobretudo, naquilo que ele conseguiu organizar e suscitar no debate poltico acerca do
que j era levado a cabo para fortalecer a famlia como instituio importante na sociedade
136

brasileira modernizada, urbanizada e industrializada do sculo XX. Ao lado dessa proteo

famlia, surgiu uma srie de aes de assistncia, tanto dentro do sistema previdencirio,
como j salientado anteriormente, quanto na prpria formatao das aes de assistncia no
interior da LBA, tendo como objetivos centrais a refamiliarizao do sujeito, a sua proteo
para torn-lo familiarizado, ou seja, com condies de convvio com a famlia (FOUCAULT,
2006). Essas aes de refamiliarizao dos sujeitos so explcitas na obrigao das famlias de
mandar seus filhos para a escola, de vacin-los, de envi-los para o exrcito e depois para o
mercado de trabalho. Aparecem, tambm, na proteo-punio aos adolescentes que cometem
crimes e sero cuidados pela Funabem. Portanto, a novidade do estatuto no estava no ato
inaugural de estabelecer o padro de atuao do Estado em parceria com as famlias para
proteger os indivduos. Isso j estava em curso no Brasil. A novidade foi esse despertar de
uma conscincia poltica, moral e governamental naquilo que diz respeito inteligibilidade
dos governos em assumir que a refamiliarizao dos indivduos j fazia parte de vrias aes
pblicas e privadas de outras instituies e tambm de direitos afianados pelo Estado.
Parece haver um contrassenso em afirmar o quanto a discusso em torno do Estatuto
da Famlia pode representar um exemplo de reforo do esprito do familismo no Brasil. Pois,
se o Estado est incentivando polticas para a proteo da famlia, isso seria o oposto do
familismo como uma prtica em que as famlias assumem a responsabilidade de proviso das
necessidades dos indivduos. Entretanto, as aes do Estado direcionadas ao reforo das
famlias explicitadas na discusso sobre o Estatuto da Famlia na Era Vargas no estavam
exatamente relacionadas proteo social dos indivduos em prestaes materiais de
responsabilidade do Estado para alguma situao de privao. Eram medidas em sua maioria
direcionadas a direitos trabalhistas, ao papel dos homens e das mulheres no que dizia respeito
a um conjunto de protees e relaes tanto com a instituio casamento quanto com os
cuidados no interior das famlias, o patrimnio e o mundo do trabalho. As aes de apoio
autonomia dos indivduos desvinculadas do mundo do trabalho, ao oferecer atendimento s
necessidades para livrar as pessoas das privaes, ainda no faziam parte das discusses
pblicas.
Ao solicitar o reforo da famlia, a discusso em torno do Estatuto da Famlia impeliu
o Estado a oferecer respostas s demandas familiares ou a reforar que tais demandas j
estivessem sendo atendidas por outras aes legais. Para o mundo do trabalho e o reforo de
papis masculinos e femininos nas dinmicas familiares, o Estado se movimentou. Mas,
quanto s protees sociais voltadas ao atendimento de necessidades bsicas, o Estado
137

transferiu para a iniciativa privada ou deixou a cargo das famlias tais atribuies, que
estariam presentes at os anos 1990, quando da regulamentao da assistncia social na
LOAS em 1993 aps o preceito constitucional assinalado na Constituio de 1988
(BOSCHETTI, 2006). O que as discusses em torno do Estatuto da Famlia evidenciam que,
no universo do Estado capitalista, jamais a formulao de polticas sociais para atendimento
de necessidades bsicas dos indivduos ocorreria sem enfrentar os entraves em torno do
compartilhamento de responsabilidade entre o Estado e as famlias nessas atribuies.
As motivaes e convices presentes na proposta do Estatuto da Famlia de 1939
permaneceriam praticamente inabalveis no imaginrio poltico at o final dos anos 1980.
Nesse nterim, basta lembrar a importncia das reivindicaes das famlias brasileiras que
levaram ao golpe militar de 1964 e a durao da ditadura por mais de duas dcadas no Brasil,
tendo o apoio da famlia tradicional, principalmente de matriz catlica, durante todo o regime
de restrio democrtica (FAUSTO, 2001). J no perodo da Constituinte, o reforo da relao
entre assistncia e famlia apareceu mais uma vez pela discusso da assistncia social nas
temticas das subcomisses da Constituinte relacionadas famlia. Na Constituinte, o
objetivo das discusses polticas no era apenas elaborar a proposta de uma assistncia social
com abrangncia capaz de ir alm das prticas da caridade, mas superar tais caractersticas ao
oferecer mais que protees exclusivas aos trabalhadores.
A discusso da elaborao da assistncia social no quadro mais geral da seguridade
social na Constituinte deveria enfrentar tambm estratgias para desfamiliarizar as polticas de
bem-estar social e no promover o familismo, como inicialmente a discusso da assistncia na
comisso e nas subcomisses de famlia resultaria. Era desse cenrio de mais de quatro
sculos de caridade e de relaes conservadoras do Estado na proteo social no Brasil que o
perodo da Constituinte deveria partir para elaborar a proposta de articulao da assistncia no
universo da seguridade social. O descompasso nos debates filosficos e jurdicos no Brasil era
cada vez mais latente no que diz respeito s atribuies dos governos em desenhar, financiar e
materializar polticas de bem-estar social que, aos poucos, provocassem a desfamiliarizao
das polticas sociais, isto , a diminuio da participao das famlias nas provises sociais
(ESPING-ANDERSEN, 1991). Certamente, tratar da construo da poltica de assistncia em
temticas correlatas s da famlia criaria obstculos potentes na discusso dos princpios e
objetivos a estruturarem a assistncia social numa perspectiva de desfamiliarizao das
polticas sociais.

138

Para o texto da Constituio de 1988, a definio da especificidade da assistncia

social como direito de seguridade social precisava se articular no s com os objetivos que
estruturariam o Estado democrtico de direito, tais como os fundamentos da cidadania e da
dignidade, como tambm com os objetivos fundamentais republicanos de erradicao da
pobreza e das desigualdades (BRASIL, 1988). Principalmente, a assistncia precisaria se
afastar de prticas tradicionais que pudessem impedir o cumprimento de tais objetivos
republicanos. A discusso da estruturao da assistncia social dentro da temtica geral da
famlia tinha grandes chances de impedir esses rompimentos com prticas tradicionais e
restritivas de proteo social. Pela primeira vez, a sociedade civil participaria da elaborao
do texto constitucional e, consequentemente, da definio do sistema de seguridade social.
Entretanto, a discusso da assistncia atrelada discusso das temticas familistas poderia
reforar o histrico compartilhamento das responsabilidades do Estado com as famlias na
proteo social dos indivduos e no buscar alternativas para super-lo. O que estava em jogo
nesse cenrio era como as polticas sociais materializadas pelo Estado levariam a srio o
fundamento da dignidade humana, ou seja, o tratamento do Estado a todos os indivduos
como fins em si mesmos. Tratar da assistncia junto da temtica da famlia retardaria esse
processo, uma vez que o direito pensado nessa lgica poderia ser traduzido como um direito
das famlias e no dos indivduos.
Com esses desafios, os debates durante a Constituinte e, mais adiante, na
regulamentao da assistncia social, com a elaborao da Lei Orgnica em 1993, teriam de
dialogar com foras histricas que delinearam o sistema de proteo social no Brasil. Segundo
Geraldo Di Giovanni (1998), a proteo social, mesmo quando capitaneada por foras do
Estado, no tem essa via como exclusiva, pois ainda concorre com pelo menos dois tipos
principais: o primeiro tipo de proteo social aquele em que predominam as prticas
tradicionais, baseadas nos valores da solidariedade, fraternidade, caridade e filantropia,
prticas desenvolvidas tendo como principais instituies a famlia e as redes de vizinhana,
por meio de aes religiosas e das mais diversas entidades de ajuda mtua. Em segundo lugar,
encontram-se os sistemas de proteo social estruturados nas trocas realizadas nas prticas
econmicas. Nesse sistema, o acesso a servios de proteo social se d de forma individual
ou coletiva por intermediaes de mercados, envolvendo pagamentos s prestaes de
servios, ou seja, as prticas comerciais esto no cerne do acesso s protees sociais (DI
GIOVANNI, 1998). Essas trs modalidades de proteo social em que o Estado o
elemento-chave, em que a famlia e as instituies de caridade so elementos-chave e em que
139

as protees encontram no mercado o elemento-chave no so excludentes entre si no

contexto das sociedades. Ao contrrio, coexistem nos diversos pases e, a depender de fatores
econmicos, histricos, culturais e polticos, entre outros, uma modalidade pode ter
predominncia em relao a outra, tendo impacto na proteo ou desproteo dos indivduos.
3.3.2 Proteo s crianas, aos idosos e s pessoas com deficincia na Constituio de 1988: o
familismo por meio do critrio de pobreza familiar e o familismo do tipo compartilhamento
As discusses sobre os direitos das crianas e adolescentes, os direitos dos idosos e os
direitos das pessoas com deficincia foram incisivamente influenciadas pela discusso da
assistncia atrelada s temticas da famlia no perodo da Constituinte (MIOTO; CAMPOS,
2003). No s materializado no texto constitucional, mas se espraiando para a LOAS,
aprovada em 1993, para o Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), aprovado em 1990, e
para o Estatuto do Idoso, tardiamente aprovado em 2004, o esprito do familismo influenciaria
explicitamente o paradigma de mediao entre o Estado e as famlias na proviso de bemestar social na virada do sculo XX para o XXI. Os traos de familismo na poltica de
assistncia social voltada para crianas, idosos e pessoas com deficincia no decorrem
exclusivamente do fato de que, desde o perodo da Constituinte, a discusso da assistncia
social veio atrelada s temticas desses subgrupos da famlia. Na verdade, houve uma
continuao histrica de procedimentos no que diz respeito s aes do poder pblico em
lidar com as temticas da famlia. Essa continuao fez com que tais aes, mesmo elaboradas
em ambiente favorvel expanso da proteo social pela participao democrtica no
perodo da Constituinte, encontrassem dificuldades em se desvencilhar de padres histricos
no comportamento poltico que limitavam a cobertura da assistncia ao destinar parte das
responsabilidades s famlias.
No era tarefa simples para os debatedores do perodo da Constituinte enfrentar as
foras do passado. Era preciso um redesenho da assistncia social na perspectiva dos direitos.
Para tanto, os constituintes precisariam fragilizar a ideia da assistncia como prtica privada
que buscava amenizar as situaes de misria por meio da caridade durante sculos no Brasil,
alm de superar a centralidade da famlia como primeira entidade responsvel pela proviso
de bens materiais aos indivduos. Nesse sentido, a assistncia social ainda dialogaria
constantemente, nos primeiros anos da dcada de 1990 e a partir dos anos 2000, com essas
foras do passado. possvel falar em impedimentos ideopolticos e morais presentes em uma
sociedade de predomnio catlico, como a brasileira, o que dificultava s foras polticas,
140

durante os debates da Constituinte, perceber a assistncia na perspectiva dos direitos e no na

perspectiva moral de ajuda aos mais necessitados (PEREIRA, 1996). Essa ruptura necessria
com o passado no viria no cenrio das discusses polticas para a promulgao da
Constituio. No viria nem mesmo com a criao de leis infraconstitucionais nos anos
subsequentes que materializariam a setorialidade da poltica de assistncia social para os
diversos pblicos aos quais a poltica estava destinada.
No texto constitucional, o captulo VII reservado para os direitos de proteo das
famlias, das crianas, dos adolescentes, dos jovens e dos idosos (BRASIL, 1988). Foi a partir
desse captulo que se aprovou o ECA, em 1990, o Estatuto do Idoso, em 2004, e o Estatuto da
Juventude, em 2013. nesses estatutos que os direitos desses trs grupos so detalhados, bem
como as formas de exerc-los e garanti-los. No que diz respeito ao texto constitucional, vale
destacar a explicitao, no artigo 227, de que dever da famlia, da sociedade e do Estado
assegurar criana, ao adolescente e ao jovem, com absoluta prioridade, o direito vida,
sade, alimentao, educao, ao lazer, profissionalizao, cultura, dignidade, ao
respeito, liberdade e convivncia familiar e comunitria [...] (BRASIL, 1988). Para alm
da importncia dos deveres assinalados no texto constitucional, o que mais emblemtico
nesse artigo a preponderncia da famlia sobre a sociedade e o Estado, no tocante proteo
criana, ao adolescente e ao jovem, como assinalado no artigo 229 da Constituio: os pais
tm o dever de assistir, criar e educar os filhos menores, e os filhos maiores tm o dever de
ajudar e amparar os pais na velhice, carncia ou enfermidade (BRASIL, 1988).
No caso dos idosos, para combater a prtica do asilamento indevido pelas famlias, no
pargrafo primeiro do artigo 230 ficou estabelecido que os programas de amparo aos idosos
sero executados preferencialmente em seus lares (BRASIL, 1988), prerrogativa que seria
reforada em 2004, com a aprovao do Estatuto do Idoso (BRASIL, 2004). Porm, como
exigncia positiva, esse artigo acabou por transferir para as famlias a responsabilidade do
cuidado dos idosos, mesmo sem aludir quelas famlias que no podem faz-lo. Desde o texto
constitucional, h uma preponderncia sobre o papel da famlia na proteo social de crianas,
adolescentes, jovens e idosos em comparao s responsabilidades do Estado. Essa
interpretao s seria forosa e equivocada caso, nos anos subsequentes, no houvesse
desdobramentos para confirmar esse familismo nas prticas de proteo social. O que se
verifica, porm, o aprofundamento dessas transferncias de responsabilidade do Estado para
as famlias nas provises materiais e sociais de seus membros medida que as polticas
setoriais vo sendo criadas (MIOTO; CAMPOS, 2003; MIOTO; LIMA, 2006).
141

J no ECA, o poder familiar foi no s criado, como restaurado e aumentado no que

diz respeito s provises oferecidas pelas famlias s suas crianas e seus adolescentes. Isto ,
o ECA no teve o papel de destituir o poder familiar perante crianas e adolescentes, mas de
instaur-lo, regul-lo, potencializ-lo, na medida em que uma srie de aes e polticas foram
destinadas ao poder pblico para garantir protees e assistncia, mas sem privar as famlias
do poder. Nos artigos 19, 22 e 23, por exemplo, possvel verificar uma precisa concluso a
respeito da prioridade dada no ECA ao direito de a criana e o adolescente permanecerem no
convvio familiar. No artigo 19, ficou estabelecido que direito das crianas e dos
adolescentes serem criados e educados na prpria famlia ou, na impossibilidade desta, numa
famlia substituta. A destituio do ptrio poder, uma prtica recorrente at ento, em que a
impossibilidade da famlia de sustentar os filhos resultaria na destituio do poder familiar e
na consequente transferncia da criana e do adolescente para um instituio de abrigo,
deixou de existir. A partir de ento, para garantir a permanncia da criana na famlia, esta
deve obrigatoriamente ser includa em programas oficiais de auxlio e de assistncia social,
tais como de transferncia de renda.
Em todos esses casos sobre os direitos das crianas e dos adolescentes, assim como no
dos idosos, bastante significativa a instaurao de uma modalidade de proteo social
necessria s crianas, aos adolescentes e aos idosos, mas por meio de um compartilhamento
de responsabilidade entre o Estado e as famlias. Esse compartilhamento no seria prejudicial
se houvesse a presena macia de polticas pblicas e sociais que garantissem os direitos
bsicos das crianas, dos adolescentes, dos jovens e dos idosos. Todavia, o que se percebe, na
dcada de 1990 e nos anos 2000, ausncia de aes pblicas robustas voltadas para esse
pblico, o que faz com que as famlias assumam responsabilidades de proteo alm daquelas
previstas no ordenamento legal.
Para os direitos das pessoas com deficincia, o trao mais caracterstico do familismo
na estruturao da assistncia no texto constitucional ficou a cargo da previso feita no artigo
203, inciso V, da Constituio, sobre a garantia de um salrio mnimo de benefcio mensal
pessoa portadora de deficincia e ao idoso que comprovem no possuir meios de prover
prpria manuteno ou de t-la provida por sua famlia, conforme dispuser a lei (BRASIL,
1988). Esse artigo constitucional foi regulamentado pela LOAS, aprovada em 1993, dando
origem ao Benefcio de Prestao Continuada da Assistncia Social (BPC). O BPC
destinado tanto s pessoas com deficincia quanto s pessoas idosas na extrema pobreza, o

142

que significa que, para a concesso do benefcio, o requerente deve viver em famlia cuja
renda per capita no ultrapassa de salrio mnimo (BRASIL, 2011b).
Embora regulamentado na LOAS, em 1993, o BPC s foi efetivado em 1996 e, hoje,
constitui um dos principais programas de transferncia de renda de combate pobreza e s
desigualdades em vigor no Brasil (CAMPELLO; NERI, 2013; MEDEIROS; BRITTO;
SOARES, 2007; VAITSMAN; ANDRADE; FARIAS, 2009). Segundo dados do Ministrio
do Desenvolvimento Social e Combate Fome, em fevereiro de 2014, mais de 2,1 milhes de
pessoas com deficincia e mais de 1,8 milho de pessoas idosas recebiam o BPC (BRASIL,
2014b). Pelo fato de exigir que a proviso de manuteno e sustento do requerente do BPC,
para ensejar o direito ao benefcio, no seja apenas do prprio indivduo, mas de sua famlia, o
benefcio tem um carter mais familista do que propriamente de um direito individual
assistncia social.
sabido que a proteo social do BPC no se resume ao repasse mensal no valor de
um salrio mnimo s pessoas idosas e s pessoas com deficincia. Principalmente aps 2004,
com a criao da Poltica Nacional de Assistncia Social, os beneficirios do BPC so
inseridos em programas de acompanhamento pelos equipamentos da rede socioassistencial,
como os Centros de Referncia em Assistncia Social (CRAS) e os Centros de Referncia
Especializados em Assistncia Social (CREAS), bem como nos Servios de Ateno Integral
Famlia (PAIF) (BRASIL, 2011b). Isso significa que a proteo aos beneficirios do BPC se
estende desde o repasse da renda mensalmente at a cobertura de uma rede de segurana
social que promove a integrao das pessoas na vida social e comunitria, alm de prever
situaes de agravos e riscos sociais (BRASIL, 2011b).
Entretanto, essa possibilidade de proteo ampliada aos beneficirios do BPC no
afasta a restrio da cobertura do benefcio pelo critrio de renda per capita familiar de de
salrio mnimo, nem pelo fato de que o benefcio s ser concedido desde que a famlia no
tenha condies de garantir as provises para manuteno do indivduo. Na porta de entrada
do benefcio, a necessria avaliao da possibilidade de a famlia manter o indivduo significa
um compartilhamento de responsabilidade da proteo social das pessoas idosas e das pessoas
com deficincia entre o Estado e as famlias que afasta o teor do benefcio da sua vinculao
com a promoo da dignidade humana e da cidadania, como se esperava da poltica de
assistncia social na dcada de 1980. Isto , apesar de representar um importante direito,
inclusive, expresso no texto constitucional, o preceito do artigo 203 que resultaria no BPC no

143

 para todas as pessoas idosas e com deficincia na extrema pobreza, mas somente para
aquelas pessoas idosas e com deficincia cujas famlias no consigam prover sua manuteno.
Para Maria Paula Dallari Bucci (2006), em sociedades com menor tradio de garantia
de liberdades individuais e menos desenvolvidas socioeconomicamente, como no Brasil, a
afirmao de direitos sociais como aconteceu na Constituio de 1988 s faz sentido se
estiver associada a um conjunto de garantias equivalentes ao que permitiu que os direitos
individuais, civis e polticos se transformassem em referencial jurdico do Estado democrtico
de direito. Essas caractersticas aumentam a presso e a responsabilidade pela materializao
dos preceitos constitucionais, no sentido de que os direitos sociais funcionam como
instrumentos de proteo contra as privaes sociais e, ao mesmo, podem ser descritos como
meios para proteger a igualdade, a liberdade e a autonomia das pessoas (CASTEL, 2005;
HERRERA, 2008). nesse sentido que os objetivos fundamentais do Estado democrtico
brasileiro estabelecidos na Carta constitucional de 1988 dizem respeito no somente ao
restabelecimento dos valores democrticos, mas tambm s aspiraes relativas criao de
condies para superao da profunda desigualdade socioeconmica do pas (BUCCI, 2006).
Quando a regulamentao da assistncia social criou as possibilidades de compartilhamento
de responsabilidade com as famlias, o Estado abriu brechas para que a assistncia social no
se desgarrasse de vez de prticas tradicionais que ofereciam meros recursos paliativos ao
anunciar combater as situaes de pobreza e desigualdades sociais.
Estabelecer a exigncia de que, primeiro, ser avaliado se a famlia tem condies de
prover o sustento do indivduo para depois conceder o direito ao benefcio assistencial afasta
as possibilidades de delineamento da assistncia como poltica de proteo da dignidade
humana, por no tratar os indivduos como fins em si mesmos. Somado a isso, levar em
considerao o restritivo critrio de de salrio mnimo per capita por famlia refora o
carter familista do benefcio em um momento em que a assistncia social precisaria alcanar
voos maiores na sua articulao com os objetivos republicanos das garantias factuais de
polticas pblicas baseadas nos fundamentos da dignidade e da cidadania. Avaliar
primeiramente se a famlia tem condies de prover o sustento dos indivduos para depois
afirmar o direito assistncia enfraquece tanto o fundamento da dignidade quanto o da
cidadania. Essa exigncia, inicialmente do BPC, estende-se a todos os benefcios assistenciais
introduzidos com as polticas de transferncia de renda materializados no final dos anos 1990
e incio dos anos 2000 no pas (SILVA; YASBEK; DI GIOVANNI, 2004). O carter familista

144

pelo critrio de renda familiar e pela expectativa de proteo inicial das famlias ser o trao
principal da assistncia social no Brasil a partir dos anos 2000.
A pobreza familiar previamente avaliada como critrio concessrio do benefcio
assistencial impede a compreenso da assistncia social como direito individual bsico
protetor da dignidade e da cidadania. Nesse sentido, o acompanhamento dos impactos que o
critrio de renda da legislao do BPC poderia trazer para o sistema de proteo social
brasileiro e para a garantia do direito fundamental da assistncia social, na sua articulao
com a cidadania e dignidade, no passou despercebido pelas instituies de controle social,
jurisdicional e democrtico no pas.
Desde a regulamentao da LOAS, projetos de lei, arguies jurdicas e estudos
acadmicos problematizaram a focalizao do BPC pelo critrio de pobreza familiar e a
ameaa compreenso da assistncia social como direito fundamental (PENALVA et al.,
2010). Os questionamentos sobre os critrios de elegibilidade do BPC no Judicirio
comearam antes mesmo da promulgao da LOAS, em dezembro de 1993 (BOSCHETTI,
2006; BRASIL, 1993). Em novembro de 1993, foi impetrado no Supremo Tribunal Federal
(STF) o Mandado de Injuno 448, que exigia a regulamentao do artigo 203, inciso V, da
Constituio Federal de 1988, que daria origem ao benefcio assistencial (PENALVA et al.,
2009; STF, 1993). A demora da regulamentao do artigo 203 por meio da promulgao da
LOAS cinco anos depois da Constituio de 1988 motivou o mandado de injuno. Logo aps
a aprovao da LOAS e o estabelecimento das diretrizes que regulamentariam o BPC, em
1995, foi proposta a Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 1.232, que levantava a tese
da inconstitucionalidade do critrio de renda per capita familiar de de salrio mnimo como
limite para que uma pessoa deficiente ou idosa se tornasse elegvel ao benefcio (STF, 1999).
Desde ento, o Judicirio passou a ser responsvel por constantes questionamentos a respeito
de como o BPC tem sido operacionalizado, como uma espcie de guardio da poltica pblica,
e tambm de como esse benefcio tem materializado direitos sociais.
A ao de controle de constitucionalidade questionava que, ao definir o limite de de
salrio mnimo para a concesso do repasse mensal, a legislao do benefcio assistencial
apontava a incompatibilidade das disposies transcritas com o art. 203, V, da Constituio
Federal (STF, 2009), o que poderia excluir outros possveis sujeitos elegveis ao BPC.
Embora, no texto constitucional, o BPC fosse um direito voltado para idosos e pessoas
portadoras de deficincia pobres que seria regulamentado de acordo com lei
infraconstitucional, a assistncia social ficou estabelecida na Constituio como direito de
145

seguridade social no contributivo destinado a quem dela necessitasse. Ou seja, o texto

constitucional expressou que o repasse mensal seria regulamentado por lei especfica, no caso
a LOAS, mas o teor da ADI compreendeu que a especificao de quem seriam as pessoas
pobres atendidas pelo BPC, na lei infraconstitucional, poderia provocar uma controvrsia em
relao ao estabelecido na Constituio sobre para quem seria a assistncia social. Aps trs
anos, a ADI foi julgada improcedente pelos ministros do Supremo Tribunal Federal por
maioria de votos, em 27 de agosto de 1998.
papel das instncias legislativas e executivas definir os aspectos que sero levados
em considerao no momento de decidir quais caractersticas individuais e sociais so
imerecidamente injustas e, portanto, carentes de preveno ou remoo por meio de polticas
pblicas e sociais. Essa tarefa dos poderes Executivo e Legislativo no simples, sobretudo,
em um ambiente democrtico. Mas os representantes desses dois poderes, que so eleitos
democraticamente pelas maiorias, possuem legitimidade para tais decises. E, uma vez
tomadas as decises de forma transparente e democrtica, a prpria poltica pblica tem de
contar, em seu desenho, com instrumentos que deixem espao para constantes adequao e
reviso, mesmo depois da poltica implementada.
O desenho de qualquer poltica pblica ou social deve, portanto, incorporar: 1. quais
desigualdades injustas devem ser prevenidas ou removidas, 2. como repar-las por meio do
que ser ofertado e 3. quanto de recursos pblicos ser destinado a elas. Cada poltica pblica
tem objetivos especficos e avaliada em termos de razoabilidade, eficincia e eficcia
(BUCCI, 2006). Diferentes temas ascendem ou no ao patamar de necessidade de interveno
pblica orientada a objetivos especficos, o que pode ser resultado de diferentes presses
polticas e sociais ou da prpria conformao dos governos e da sociedade dispostos a acatar
ou no tais presses (ROCHA, 2005). O processo de reviso judicial de uma poltica pblica
ocorre legitimamente quando todas essas fases so previstas no desenho e escopo das
polticas, mas por algum motivo no so cumpridas.
Trs anos depois da deciso do STF no caso da ADI 1.232, os juzes federais da 4
Regio recolocaram na pauta das discusses judiciais o critrio de pobreza do BPC, dessa vez,
reinterpretando a deciso da suprema corte, ao reforar a ideia de que a avaliao da pobreza
familiar para concesso do BPC deve ser utilizada apenas como um dos parmetros e no
como limite acima do qual seja possvel excluir beneficirios. Mas os juzes da Regio Sul
no estavam solitrios na reinterpretao da ADI 1.232 dada pelo STF. Aps a deciso do
STF, os juzes de outras regies do pas continuaram a se pronunciar pela insuficincia do
146

critrio de pobreza de de salrio mnimo, deixando para cada juiz a possibilidade de levar
outros fatores em avaliao para determinar a elegibilidade da pessoa ao BPC (TAVARES,
2008). Assim, a Smula 6 da 4 Regio foi cancelada em 7 de julho de 2006 (JUSTIA
FEDERAL DA 4 REGIO, 2009), mas durante sua vigncia serviu para problematizar o
critrio de pobreza e fundamentar decises processuais envolvendo o BPC.
O fato que a reinterpretao da deciso do STF quando julgou a ADI 1.232, como
demonstra a Smula 6 da 4 Regio, no estava restrita aos limites da Justia Federal da
Regio Sul e a ideia ganhou fora em vrias regies do pas. Juzes federais em outras
unidades da Federao seguiam orientaes semelhantes s dos juzes da Regio Sul, o que
provocou constantes reclamaes do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), instituio
que executa o benefcio assistencial, perante o STF, informando-o sobre o descumprimento
por juzes federais da deciso da suprema corte na ADI 1.232 (PENALVA et al., 2010;
TAVARES, 2008). Em fevereiro de 2008, no Recurso Extraordinrio 567.985, de relatoria do
ministro Marco Aurlio de Mello, em que o INSS reclamava suprema corte sobre a
concesso do BPC nas instncias primrias da Justia a idoso com renda familiar per capita
de salrio mnimo, o STF reconheceu a existncia de Repercusso Geral a respeito do
critrio de pobreza para o benefcio assistencial. Em abril de 2013, a ao de Repercusso
Geral foi julgada e declarada procedente, tornando, portanto, inconstitucional o critrio de um
de salrio mnimo (STF, 2013).
A deciso do STF afastou o critrio objetivo de de salrio mnimo para concesso
do benefcio assistencial, alterando-o para salrio mnimo e equiparando-o com outros
benefcios assistenciais, como o Bolsa Famlia, que, desde o final dos anos 1990, leva em
considerao a pobreza como renda familiar de salrio mnimo. A deciso do STF devolveu
a responsabilidade para o Poder Legislativo, que deve reformular o artigo da Lei 12.435, de
2011. Alm disso, passou a desconsiderar que a renda de um beneficirio do BPC possa
incidir sobre a renda familiar de outro requerente. Isto , at essa deciso do STF, ao
contabilizar a renda familiar de uma pessoa idosa ou de uma pessoa com deficincia para a
concesso de um segundo BPC para a mesma famlia, se o critrio de renda ultrapasse de
salrio mnimo, o benefcio no era concedido. Essa alterao era uma reivindicao antiga e
objeto de constantes processos judiciais.
Uma anlise mais detalhada desse momento da judicializao do BPC no Brasil nas
ltimas duas dcadas est em minha dissertao de mestrado, publicada em 2009 (SANTOS,
2009). Esse conjunto de anlises e reflexes trazido para a discusso do familismo na
147

assistncia social com dois principais objetivos: o primeiro deles evidenciar o quanto o
Poder Judicirio esteve atento a todo o processo de execuo da poltica de assistncia social a
partir dos anos 1990. Por meio do acompanhamento da execuo do BPC, guiando-se
principalmente pelos princpios constitucionais, da dignidade humana e da cidadania, para
rever a execuo do BPC, o Poder Judicirio conseguiu alterar, inclusive, alguns parmetros
de operacionalizao da poltica assistencial (SANTOS, 2009). Essa perspectiva, em grande
medida, elucida o quanto a ideia da assistncia social como direito humano fundamental tem
se institucionalizado cada vez mais no ordenamento poltico, legislativo e judicirio no Brasil.
O segundo motivo para trazer esse histrico de judicializao do BPC o de ressaltar
que, embora as atuaes e decises do Poder Judicirio tanto na concesso quanto no controle
de constitucionalidade do BPC tenham sido efetivas e vanguardistas no que diz respeito
ampliao do critrio de renda para alargar a proteo social do BPC, a atuao judicial no
problematizou a lgica familista desse critrio. Isto , o debate em quase duas dcadas sempre
foi no sentido de estender o limite do critrio de renda per capita familiar, e no de questionar
a lgica familiar como critrio de concesso. As preocupaes do Poder Judicirio sempre
incidiram sobre o maior limite da renda que as famlias poderiam ter para fazer jus ao
benefcio, no questionando se esse critrio poderia representar uma ameaa para a
materializao do direito fundamental. O BPC est sendo analisado aqui no s pela sua
importncia no universo dos benefcios assistenciais de transferncia de renda desde os anos
1990, mas, principalmente, porque um benefcio assistencial com potencial para ser
efetivado s pessoas com transtornos mentais oriundas dos Estabelecimentos de Custdia e
Tratamento Psiquitrico, pblico-alvo desta tese.
Dispor de aes voltadas para a proteo social das famlias no o mesmo que
familismo ou familiarizao da proteo social. No so todas as prticas que protegem as
demandas familiares e que livram os indivduos das privaes materiais e sociais por meio de
protees amplas s famlias que resultaro em familismo na proteo social. De um lado, no
s os indivduos tm demandas por necessidades a serem atendidas, mas tambm as famlias
precisam ser atendidas em suas demandas integrais. De outro, o direcionamento das aes
pblicas no pode se dar no sentido de reforar a responsabilidade familiar pelas provises,
eximindo o Estado, com suas polticas pblicas, do papel de atender as necessidades bsicas
de todas as pessoas. Em nenhum momento se pretende eliminar ou levantar suspeitas sobre o
papel e os deveres das famlias no que diz respeito ao cuidado dos indivduos e das formas
coletivas de superao de situaes de privao. A anlise dos traos do familismo na
148

assistncia social busca evidenciar o quanto os padres presentes nas polticas pblicas podem
reforar graus de opresso e desigualdade quando reforam a transferncia de
responsabilidade da proteo social do Estado e dos governos para as famlias.
Como ser discutido na seo seguinte, a poltica de assistncia social no se resume
ao BPC. H um conjunto de aes, benefcios e programas que materializam servios sociais
numa estrutura ampla da poltica de assistncia social, o Sistema nico de Assistncia Social
(SUAS), criado em 2005 por decreto presidencial e afianado legalmente pela Lei 12.435,
aprovada em 2011. Embora avanada em termos de princpios e cobertura, a Poltica Nacional
da Assistncia Social tambm no conseguiu se desvencilhar dos traos de familismo em suas
aes, principalmente por foras legais que compartilham ou transferem para as famlias a
responsabilidade pela proviso material e social dos indivduos. A anlise da Poltica
Nacional de Assistncia Social capaz de elucidar os traos de familismo na poltica de
assistncia que ganhou fora no perodo da Constituinte e que continua representando um
desafio para a ampliao da proteo social brasileira na perspectiva dos direitos de cidadania.
3.4 BPC, Bolsa Famlia e o Servio de Ateno Integral Famlia nos anos 2000: do
ocaso e da tutela ao familismo do tipo transferncia e do tipo omisso
A reescritura da assistncia social amparada na seguridade social no foi capaz de se
converter em resultados objetivos na implementao das aes da assistncia social em
seguida da expresso constitucional em 1988. O preceito constitucional da assistncia social
no artigo 203 da Constituio Federal levaria cinco anos para ser regulamentado e apenas em
1993 a Lei Orgnica da Assistncia Social foi aprovada (BOSCHETTI, 2006). Essa demora
na regulamentao no representou o ltimo entrave para a materializao e expanso da
assistncia social como poltica de seguridade. A assistncia social ainda enfrentaria uma srie
de reveses na formatao da poltica, pois os ambientes poltico e econmico no Brasil, hostis
a essa formatao, fizeram com que a assistncia social no se desvinculasse de determinantes
histricos do passado. A partir do momento em que a histria da assistncia social comeava
a ser recontada, agora no mbito da articulao com as demais polticas de seguridade e
proteo social, o cenrio econmico de intensa instabilidade pelo baixo crescimento
econmico acumulado desde a dcada perdida dos anos 1980 e as altas taxas de desemprego e
inflao, alm dos escndalos polticos do governo do presidente Fernando Collor de Melo
(1990-1992), que comearam exatamente na pasta da poltica de assistncia social, tornaram

149

os descaminhos da assistncia tortuosos para seu amadurecimento e desenvolvimento nos

anos 1990.
No foram apenas os descaminhos internos do cenrio brasileiro que impactaram na
poltica de assistncia social, que se arrastou ao longo dos anos 1990 antes de decolar com a
importncia de que a poltica de seguridade necessitaria. As profundas reestruturaes
produtivas no capitalismo internacional, para responder s sucessivas consequncias da crise
econmica global do final dos anos 1970, influenciaram profundamente o reordenamento dos
ditames internacionais a respeito dos ajustes macroeconmicos para que as economias
capitalistas ao redor do mundo pudessem enfrentar a crise de produo (HARVEY, 1996). A
reorientao para o fortalecimento do mercado financeirizado, a flexibilizao dos processos
de trabalho e os intensos desdobramentos para destituio de direitos trabalhistas e sociais
conquistados ao longo da Era de Ouro do Capitalismo passaram a ser justificativas para conter
os gastos pblicos e realinhar as economias. Como consequncia, tais ajustes
macroeconmicos estruturais passaram a ditar certas regras econmicas sagradas a partir do
incio dos anos 1990: para dar flego s economias globais e recuperar os rumos
macroeconmicos do capitalismo central e perifrico, os ideias neoliberais de baixa
interveno estatal na economia e de retrao de investimento nos setores produtivos
passaram a ter como objetivo principal a garantia das altas taxas de lucro e a acumulao do
capital, passando a imperar medidas de conteno de gastos pblicos.
Fatores externos e internos ao cenrio econmico e poltico brasileiro fizeram com que
no s a poltica de assistncia social, mas as demais polticas pblicas e sociais fossem
enxugadas nos anos 1990, tendo como justificativa os ajustes econmicos e a conteno de
gastos pblicos. O resultado foi a agudizao das situaes de privao e vulnerabilidade
acumuladas, que o pas ainda no tinha enfrentado (LINHARES, 2011). O crescimento do
terceiro setor e intensos processos de desresponsabilizao do Estado pela execuo de
polticas sociais foi a tnica dos anos 1990, por meio de um processo de transferncia, para
setores da sociedade civil organizada, de responsabilidade dos poderes pblicos em
materializar, financiar e executar polticas estruturais do sistema de proteo social brasileiro
(MONTAO, 2002). O impacto para o escopo da proteo social brasileira foi devastador. A
mirade ensejada na Constituio Federal de 1988 pelo avano da inscrio da assistncia
social como poltica de seguridade social ficou cada vez mais distante de se concretizar.
A responsabilidade pela proteo social foi transferida, em grande medida, do Estado
para a sociedade civil por meio do financiamento pblico de entidades do terceiro setor, do
150

reforo s antigas instituies de caridade e da inovadora prtica do voluntariado

(MONTAO, 2002). Essa lgica acabou por robustecer o familismo j presente na poltica de
assistncia social que havia sido instaurada por vrios elementos do texto constitucional
recm-promulgado,

como

analisado

no

item

anterior.

Alm

disso,

os

ajustes

macroeconmicos ditados pela ideologia neoliberal nos anos 1990, que pregava a retrao dos
investimentos pblicos nas polticas sociais, focalizaram nos mais pobres as aes de
assistncia social, criando barreiras para potencializar a universalizao da seguridade social.
Foi desse cenrio desfavorvel ao alargamento da proteo social brasileira nos anos 1990 que
surgiram as primeiras iniciativas isoladas de benefcios de transferncia direta de renda para
famlias na extrema pobreza, como o Bolsa-Escola, no final dos anos 1990 (SILVA;
YASBEK; DI GIOVANNI, 2004). Entre a cruz e a espada, as iniciativas por meio desses
programas de transferncia de renda acabaram por resultar em esperana de novas
possibilidades de expanso da poltica de assistncia social no pas. E foi exatamente esse
processo que acabou por ocorrer nos anos 2000.
No final dos anos 1990, um conjunto de experincias com polticas de transferncia de
renda deu incio ao processo inovador que impactaria definitivamente no escopo da
assistncia social no Brasil a partir dos anos 2000 (SILVA; YASBEK; DI GIOVANNI,
2004). Iniciativas isoladas tanto no Distrito Federal quanto no estado de So Paulo
concederam um auxlio mensal a famlias na extrema pobreza, por meio de um repasse
pecunirio com valor varivel de acordo com a quantidade de filhos e atrelado ao
cumprimento de certas condicionalidades, como permanncia na escola e cuidados de sade,
como nutrio e vacinao dos filhos (SILVA; YASBEK; DI GIOVANNI, 2004). Essas
primeiras iniciativas do que viria a ser um dos maiores programas de transferncia de renda
do mundo comearam a chamar a ateno pela inovao de articular, intersetorialmente, as
polticas de assistncia social, sade e educao numa rede complexa de promoo da
cidadania e de alargamento da proteo social. Aos poucos, as iniciativas isoladas comearam
a surtir efeito, o que chamou cada vez mais ateno e despertou para estender o programa
Bolsa-Escola para o mbito nacional.
Segundo Maria Ozanira da Silva e Silva, Maria Carmelita Yasbek e Geraldo di
Giovanni (2004), os anos 1990 representam um perodo de profunda contradio no campo do
bem-estar social no Brasil. De um lado, houve um avano no plano poltico-institucional,
representado pelo estabelecimento da seguridade social e dos princpios de descentralizao e
de participao social, enunciados na Constituio de 1988. Mas, de outro, houve, no plano da
151

interveno estatal, um movimento orientado por posturas restritivas, com a adoo de

critrios de cada vez maior rebaixamento do corte de renda para fixao da linha de pobreza,
para permitir o acesso das populaes aos programas de transferncia de renda, em grande
expanso no Brasil, a partir de 2001. Assim, no se verificou a necessria expanso de
programas e servios sociais numa conjuntura na qual o crescimento da pobreza demandasse
mais ateno do Estado em relao ao atendimento das necessidades coletivas bsicas da
populao trabalhadora.
As polticas de combate pobreza focalizadas nos mais pobres foram resultantes de
ditames internacionais de organismos multilaterais como Banco Mundial, Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BIRD) e Fundo Monetrio Internacional (FMI) (SILVA;
YASBEK; DI GIOVANNI, 2004). Ao conceder vultosos emprstimos financeiros aos pases
endividados, esses organismos internacionais ditavam um conjunto de orientaes a serem
seguidas pelos pases, entre elas, o corte de gastos no oramento pblico e os direcionamentos
para as polticas sociais focalizadas. As experincias vividas no Brasil da centralidade das
polticas de transferncia de renda para as famlias mais pobres foi tambm um receiturio
verificado em vrios pases de capitalismo perifrico, principalmente na Amrica Latina, entre
outros pases pobres do Hemisfrio Sul. Era preciso superar os entraves para o alargamento
dos sistemas de proteo social, dos quais os baixos investimentos de recursos pblicos para
as aes eram apenas um. O cenrio de retrao de investimentos pblicos para sustentar as
polticas, principalmente as de seguridade social, levaram ao fortalecimento das famlias
como provedoras do bem-estar social dos indivduos (LINS, 2013; SUNKEL, 2006). Esse
fortalecimento pde ser verificado no apenas no Brasil, mas tambm em outros pases da
Amrica Latina (SUNKEL, 2006). Era preciso fortalecer a ideia de que, sem investimentos
pblicos, a estruturao da seguridade social no ocorreria como necessrio. No entanto,
deveriam ocorrem ainda outros movimentos importantes de rompimento com prticas
conservadoras das medidas de proteo social no pas.
Cilene Lins (2013) analisa que o familismo na poltica de assistncia social entre 1998
e 2010 deveu-se, sobretudo, a dois processos correlacionados: o primeiro foi a mudana na
estrutura das famlias brasileiras, que, de numerosas at os anos 1970, passaram a ser
paulatinamente menores, tendo a mulher como principal provedora. Essa mudana teve
impactos objetivos sobre as protees primrias que as famlias (especialmente as mulheres
no cuidado dos membros familiares) sempre ofereciam, em razo de a proteo social ainda
no ter sido uma prtica encampada pela responsabilidade estatal. Em segundo lugar, o
152

ambiente neoliberal nos anos 1990 e 2000, principalmente no que toca retrao do papel do
Estado em financiar polticas sociais de promoo de bem-estar social, acabou por transferir
para as famlias a responsabilidade de proviso social dos indivduos. No era apenas o
ambiente poltico e econmico que era desfavorvel ao destravamento da poltica de
assistncia social como capaz de incorporar poltica de seguridade social o papel de
promoo do bem-estar. O iderio neoliberal teve a consequncia imediata de reforar o papel
das famlias ao transferir para elas a responsabilidade de proteo social dos indivduos em
um momento em que a estrutura familiar passava por mudanas profundas no Brasil.
Essa abordagem no unvoca e homognea na leitura do cenrio brasileiro. O reforo
do voluntariado, de prticas tradicionais de caridade e de filantropia, bem como do papel das
famlias na proteo social, foi facilitado pelas dificuldades em organizar a assistncia social
como poltica pblica institucionalizada nos nveis federal, estadual e municipal (DRAIBE;
AURELIANO, 1989). Essas dificuldades encontram sustentao em vrios precedentes
histricos anteriores ao cenrio econmico dos anos 1990. A no institucionalizao da
assistncia social tem uma srie de determinantes alm do iderio neoliberal, embora esse seja
um dos principais fatores. medida que o preceito constitucional da assistncia social como
direito de seguridade social no encontrava recepo no arcabouo administrativo por meio da
estruturao de polticas sociais robustas, a proteo social ficou cada vez mais dependente
das prticas tradicionais de cobertura dos indivduos, pela mobilizao da comunidade, pela
caridade e tambm pela atuao das famlias. Desse modo, o necessrio amadurecimento da
poltica de assistncia social a partir dos anos 2000 teria de enfrentar como nunca prticas
tradicionais para promover a desfamiliarizao da proteo social no pas. A partir de 2004,
com a publicao da Poltica Nacional de Assistncia Social, a desfamiliarizao deveria ter
ocorrido. No entanto, a unificao das aes de transferncia de renda isoladas no pas no
Programa Bolsa Famlia, a criao do Servio de Ateno Integral Famlia e a estruturao
da rede da Poltica Nacional de Assistncia Social no atingiriam tal objetivo.
O familismo presente na poltica de assistncia social a partir da estruturao do
direito de seguridade social por meio da Poltica Nacional de Assistncia Social, em 2004,
no devido ao simples fato de que o termo famlia aparece at no nome dos dois principais
instrumentos de materializao da assistncia social nos anos 2000: o Programa Bolsa Famlia
(PBF) e o Servio de Ateno Integral Famlia (PAIF). Tambm possvel falar de
continusmo do familismo na poltica de assistncia social no Brasil nos anos 2000 porque,
mais do que nunca, a famlia assumiu as responsabilidades que seriam do Estado na promoo
153

de bem-estar dos indivduos. Entre os oito anos de governo do presidente Fernando Henrique
Cardoso, do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), entre 1995 e 2002, e os oito
anos de governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva, do Partido dos Trabalhadores (PT),
entre 2003 e 2010, houve profundas diferenas no que toca estruturao e ao flego da
expanso da poltica de assistncia social. Mas, sobre a prevalncia do familismo na
assistncia social, embora de formas distintas, essa foi uma caracterstica comum ao governo
FHC e ao governo Lula.
A hostilidade do cenrio econmico internacional e nacional fez os oitos anos do
governo do PSDB apresentarem tmidos avanos na rea social, principalmente devido ao
ambiente neoliberal, que pregava a restrio de investimentos em polticas sociais. Desde o
governo anterior, do presidente Itamar Franco, do final de 1993 at 1994, houve a
implantao pontual da poltica de assistncia social, em que a famlia passaria a ser o eixo
central de ateno das aes. No governo FHC, a prioridade foi dada implantao do Ncleo
de Atendimento Familiar (NAF) e, no governo Lula, essa poltica passou a ser o principal
eixo da Poltica Nacional de Assistncia Social, por meio do Sistema nico de Assistncia
Social, transformando-se em Programa de Ateno Integral Famlia (PAIF), agora, Servio
de Ateno Integral Famlia. A implantao de aes centradas nas famlias pobres
acompanhou as mudanas estruturais no mundo do trabalho, assim como as diretrizes de
organismos internacionais como Banco Mundial, BIRD e FMI.
No governo FHC, a assistncia social ficou totalmente dependente do programa
Comunidade Solidria. O programa fora criado e coordenado pela primeira-dama, Ruth
Cardoso. Com poucos impactos na reduo da pobreza e da desigualdade social no pas, o
Comunidade Solidria promoveu um resgate da filantropia e tinha por objetivo fortalecer
redes solidrias nas regies com baixo ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) e com
concentrao de pobreza (SILVA; YASBEK; DI GIOVANNI, 2004). No perodo de 1996 a
1998, o governo FHC criou os programas Brasil Criana Cidad, de Erradicao do Trabalho
Infantil (PETI), de Combate ao Abuso e Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes
(Sentinela) e Projeto Alvorada, que selecionava municpios com baixo IDH para focar
programas de gerao de renda, educao, sade e assistncia social. Alm dessas aes,
foram criados vrios programas compensatrios que apenas se expandiram, como no caso dos
programas de transferncia de renda no final dos anos 1990 e incio dos anos 2000, no final
do governo FHC.

154

Com a chegada de Luiz Incio Lula da Silva Presidncia da Repblica, em janeiro de

2003, o combate pobreza passou a significar uma de suas principais plataformas do governo,
chamando a ateno no s do Brasil, mas do mundo sobre a temtica. No governo Lula,
inicialmente, a poltica da assistncia social era totalmente baseada nas aes em torno do
Programa Fome Zero, que mesclava iniciativas dos poderes pblicos e da sociedade civil
como medidas amplas para combater a fome e a desnutrio infantil. Durante esse governo,
foi criado o Ministrio da Assistncia Social, mas, por envolvimento em uso indevido de
recursos pblicos, a ministra Benedita da Silva foi afastada e o ministrio assumiu outra
configurao. Nesse processo, houve a separao entre Previdncia e Assistncia Social, que
adquiriu outro patamar. Desse modo, o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome (MDS) foi criado, por meio da Medida Provisria 163, em janeiro de 2004,
transformada na Lei 10.868, de maio de 2004. Na estrutura organizacional do MDS, a
assistncia social passou a ser de responsabilidade da Secretaria Nacional de Assistncia
Social (SNAS). Uma das primeiras medidas do MDS foi a de unificar os programas de
transferncia de renda a famlias pobres. Da que os programas Bolsa-Escola, Vale-Gs e
Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI) foram unificados no Bolsa Famlia, para
famlias que vivessem com renda per capita inferior a salrio mnimo.
Mas a reorganizao da estrutura pblica da assistncia social a partir de 2004 no
parou por a. A assistncia social passou a ocupar um espao institucional prprio: a
Secretaria Nacional de Assistncia Social, do MDS, ficou responsvel pela elaborao da
Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS), de 2004. Na PNAS, ficou previsto e
definido, pela primeira vez na histria da assistncia social, o Sistema nico de Assistncia
Social (SUAS), em ateno a uma recomendao da IV Conferncia Nacional de Assistncia
Social, realizada em Braslia, em 2003. De acordo com a PNAS, os eixos estruturantes do
SUAS eram a matricialidade sociofamiliar, a descentralizao poltico-administrativa e a
territorializao. Isso significou novas bases para a relao entre Estado e sociedade civil no
que diz respeito a financiamento, controle social, poltica de recursos humanos, informao,
monitoramento e avaliao da poltica. Alm disso, na PNAS, dividiu-se o atendimento em
trs tipos de segurana: de sobrevivncia, de acolhida e de convvio (BRASIL, 2004b).
Segundo Potyara Pereira,
a segurana de sobrevivncia consiste, basicamente, na prestao
governamental de um valor monetrio mnimo aos idosos e s pessoas com
deficincia pobres no contribuintes da Previdncia Social e sem
condies de se manter ou ser mantidos por suas famlias bem como s

155

vtimas de calamidades ou de outras contingncias sociais. Esta segurana

ser viabilizada por meio da distribuio do Benefcio de Prestao
Continuada (BPC), no valor de um salrio mnimo, e dos Benefcios
Eventuais (em fase de regulamentao), assim como de bolsas-auxlios
financeiros condicionais e passveis de serem objeto de contratos de
compromissos. A segurana de acolhida refere-se ao atendimento de
demandantes especiais da Assistncia Social em espaos fsicos e por
servios estrategicamente montados em todo territrio nacional para
prestarem provises bsicas, especialmente as que se referem alimentao,
ao vesturio e moradia. Por fim, a segurana de convvio diz respeito
construo, restaurao e fortalecimento dos laos familiares e comunitrios
de demandantes da assistncia com fracos vnculos afetivos e sociais. Tal
segurana requer, igualmente, oferta pblica de atividades socioeducativas,
culturais e de convivncia em espaos definidos (2007, p. 70).

Foram esses arranjos que deram conotao abrangente poltica de assistncia social a
partir da segunda metade dos anos 2000. Em dezembro de 2013, mais de 12 milhes de
famlias, que totalizavam quase 45 milhes de pessoas, eram atendidas pelo programa Bolsa
Famlia, com transferncias mensais de valores entre R$ 32,00 e R$ 242,00 (BRASIL, 2013).
De acordo com o Decreto 8.232, de 30 de abril de 2014, os valores dos benefcios do Bolsa
Famlia mudaram a partir de junho de 2014, sendo o benefcio concedido a famlias com
renda mensal por pessoa de at R$ 77 (extrema pobreza) e com renda per capita entre
R$ 77,01 e R$ 154 (pobreza), desde que, nesse caso, haja crianas, adolescentes, gestantes ou
nutrizes. O Benefcio Bsico, pago s famlias extremamente pobres, de R$ 77,00, e o
Benefcio Varivel, pago s famlias pobres e extremamente pobres, que tenham crianas de 0
a 15 anos, gestantes ou nutrizes, de R$ 35,00. J o Benefcio Varivel Jovem (BVJ), pago s
famlias pobres e extremamente pobres que tenham adolescentes de 16 e 17 anos, de
R$ 42,00 (BRASIL, 2014b).
Para alm da transferncia direta de renda do Bolsa Famlia, as famlias brasileiras
recebem aes da assistncia social divididas em dois tipos: a proteo social bsica e a
proteo social especial (BRASIL, 2004b). A proteo social bsica implementada pelos
Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS), equipamentos pblicos responsveis
por oferecer atendimento em territrio delimitado. A proteo social bsica tem como
objetivo a preveno de situaes de risco por meio do desenvolvimento de potencialidades e
aquisies e o fortalecimento de vnculos familiares e comunitrios (BRASIL, 2004b).
destinada populao que vive em situao de fragilidade decorrente de pobreza, ausncia de
renda, acesso precrio ou nulo aos servios pblicos ou fragilizao de vnculos afetivos
(discriminaes etrias, tnicas, de gnero ou por deficincias, entre outras). Em 2013, o
nmero de CRAS chegou a 7.986 equipamentos em 5.437 municpios em todo o pas
156

(BRASIL, 2014b). O Nordeste concentrou a maior proporo de municpios com presena de

CRAS (99,5%), seguido pelas regies Centro-Oeste (98,7%), Norte (97,6%), Sudeste (96,4%)
e Sul (96,1%). J os Centros de Convivncia, que apoiam o trabalho social com famlias
desenvolvido no CRAS, passaram para mais da metade dos municpios em 2013, com
destaque para o Centro-Oeste, com 69,9% de abrangncia.
A proteo social especial destina-se a famlias e indivduos em situao de risco
pessoal ou social, cujos direitos tenham sido violados ou ameaados (BRASIL, 2004b). Para
integrar as aes da proteo especial, necessrio que o cidado esteja enfrentando situaes
de violao de direitos por ocorrncia de violncia fsica ou psicolgica, abuso ou explorao
sexual; abandono, rompimento ou fragilizao de vnculos ou afastamento do convvio
familiar devido aplicao de medidas socioeducativas no caso de crianas e adolescentes em
conflito com a lei. A proteo social especial executada pelos Centros de Referncia
Especializado em Assistncia Social (CREAS). O nmero de CREAS chegou a 2.229
equipamentos distribudos em 2.032 municpios, isto , os CREAS esto presentes em 36,5%
dos municpios brasileiros (BRASIL, 2014b). O Nordeste apresentou a maior proporo de
municpios com esse equipamento, 45,6%, em seguida, Centro-Oeste (43,3%), Norte (39,8%),
Sudeste (31,4%) e Sul (25,9%). Em 2013, foram contabilizados 510 Centros-Dia, que so
equipamentos de proteo social especial para pessoas com deficincia, idosas e suas famlias,
em 290 municpios brasileiros. J as unidades de atendimento ao adolescente em conflito com
a lei, em 2013, eram 1.918, distribudas em 1.240 municpios (22,3%) brasileiros (BRASIL,
2014b).
As situaes de infncia e adolescncia, velhice, mulheres, deficincia, desemprego,
violncia domstica e demais violaes de direitos bsicos passaram a receber ateno da
poltica de assistncia social por meio de uma rede complexa de servios, programas e
benefcios com cobertura na quase totalidade do territrio nacional. No entanto, a combinao
entre a lgica familista da renda per capita familiar como critrio para dar incio proteo
social em toda a assistncia social (tanto no BPC quanto no Bolsa Famlia) e a matricialidade
sociofamiliar como eixo norteador da poltica pode ter impactos significativos para a
persistncia do familismo na trajetria da assistncia social. Embora a matricialidade
sociofamiliar d primazia ateno s famlias e seus membros no territrio de vivncia, com
prioridade quelas mais vulnerabilizadas, representando uma estratgia efetiva contra a
setorializao, segmentao e fragmentao dos atendimentos (TEIXEIRA, 2009), quando da
ausncia de determinadas aes de assistncia para pblicos especficos, essa centralidade
157

sociofamiliar pode representar um desafio para a ampliao da proteo social. o caso das
pessoas com doenas e transtornos mentais e a necessidade de cuidados decorrentes dessa
situao que no encontram ainda espao na agenda das polticas de assistncia social,
ficando tal proteo totalmente a cargo das famlias.
No marco das polticas de assistncia social, no h aes voltadas para proteo das
pessoas com doenas e transtornos mentais, bem como suas necessidades de cuidado. Nem
tampouco aes de proteo social voltadas para os cuidadores de pessoas com doenas e
transtornos mentais. Isto , as situaes de privao social decorrentes de doenas e
transtornos mentais que so protegidas pela poltica de assistncia social se resumem ao BPC.
comum pessoas com doenas e transtornos mentais serem consideradas pessoas com
deficincia para fins de concesso desse benefcio. Desde 2009, quando as formas de
avaliao dos requerentes do BPC foram alteradas, h uma maior concesso do benefcio
nesses casos. Anteriormente, quando a avaliao dos requerentes do BPC estava assentada
sobre outras bases e, principalmente, era restrita percia mdica, situaes de doena e
transtorno mental no eram claramente delineadas como possveis de incorrer na concesso
do benefcio assistencial.
Com exceo do BPC, praticamente inexistem programas, benefcios ou aes no
mbito da assistncia social voltados para os cuidados pessoais queles com doenas e
transtornos mentais. Alm disso, a inexistncia de programas, benefcios ou aes especficas
para os cuidadores das pessoas com doenas e transtornos mentais transforma o tema do
sofrimento mental em um fardo para a dinmica do grupo familiar. No so todas as situaes
de sofrimento mental que demandam cuidados cotidianos. Mas, quando tais situaes
ocorrem, como apoio e assistncia para cuidados bsicos de alimentao, higiene, integridade
e segurana fsica, acompanhamentos e apoios ao tratamento medicamentoso, teraputico e
psicossocial, os impactos sobre o bem-estar da famlia so onerosos. Isto , pela ausncia de
polticas destinadas a prover cuidados pessoais queles com doenas mentais, tais encargos
trazem impactos objetivos para a dinmica socioafetiva, para as desigualdades de poder entre
os membros familiares, entre outras situaes que interferem no convvio saudvel e com
autonomia de todos os membros das famlias.
A rea de cuidados pessoais na poltica de assistncia social tem sido um tema
largamente investigado no sentido de fortalecer a agenda de cuidados como carente de aes
pblicas (CRUZ, 2011; SOUZA; CARNEIRO, 2007). Nos debates sobre a possibilidade de a
poltica de assistncia social incorporar essas demandas, o que vem sendo chamado de linha
158

de cuidados tem favorecido estudos e levantamentos acerca do mapeamento das

possibilidades de interveno pblica no que diz respeito necessidade de cuidados por
pessoas idosas e com deficincia (CRUZ, 2011). Embora os cuidados pessoais daqueles com
sofrimento mental no tenham ascendido ao mesmo patamar das discusses dos cuidados de
idosos e pessoas com deficincia, a frente aberta por essa temtica no interior da poltica de
assistncia social promissora para o futuro da garantia da autonomia e cidadania desses
grupos populacionais.
Da inexistncia de aes da poltica de assistncia social voltadas para as pessoas com
doenas e transtornos mentais, surge uma variante do familismo que no mais o familismo
do tipo compartilhamento, cuja responsabilidade de proviso dividida entre Estado e
famlia, como nos casos analisados anteriormente. Para as necessidades das pessoas com
doenas e transtornos mentais, o familismo nas aes de assistncia social poderia ser
caracterizado como o de omisso: da omisso do Estado que a responsabilidade de
assistncia e cuidado das pessoas com transtornos mentais totalmente assumida pelas
famlias. Nesse sentido, recente o papel do Estado na ateno integral s demandas das
pessoas com doenas e transtornos mentais, como dispe o artigo 4 da Lei 10.216, de 2001:
o tratamento em regime de internao ser estruturado de forma a oferecer assistncia
integral pessoa portadora de transtornos mentais, incluindo servios mdicos, de assistncia
social, psicolgicos, ocupacionais, de lazer, e outros (BRASIL, 2001).
Como ser analisado no prximo captulo, a poltica de sade mental, assentada sobre
novas bases a partir do movimento da reforma psiquitrica, apenas nas ltimas duas dcadas
encontrou melhores alternativas para um atendimento particularizado das demandas no caso
de afeces mentais. Para subverter o paradigma da institucionalizao e psiquiatrizao da
sade mental reinante durante os sculos XIX e XX no Brasil, a luta antimanicomial desde os
anos 1990 busca estabelecer novos servios de base comunitria com vistas a ofertar servios
de sade numa perspectiva psicossocial. Ao mesmo tempo em que a reforma psiquitrica
introduzia esses elementos na alterao do paradigma de ateno em sade mental, a
assistncia social criava novas possibilidades de ampliao da proteo social no incio dos
anos 2000. O que ainda no ocorreu foi o encontro da mudana paradigmtica da reforma
psiquitrica com a mudana de paradigmas na poltica de assistncia social, resultando na
ausncia de polticas de proteo social para esses casos.
Com exceo do BPC, no h aes de assistncia social que podem ser diretamente
voltadas aos indivduos em sofrimento mental que cumprem medida de segurana. O conjunto
159

de programas, benefcios e aes criadas desde 2004, que compem a poltica integral de
assistncia social, se transformou em importante arcabouo para assegurar as necessidades
bsicas dos indivduos. Entretanto, h particularidades ainda no cobertas pela poltica de
assistncia social. O familismo no se apresenta na poltica de assistncia social apenas pelo
critrio de pobreza, transformando o BPC em um benefcio mais familiar que individual. A
depender das situaes de privao a ser protegidas e da ausncia de aes especficas de
assistncia social voltadas s pessoas em sofrimento mental, as responsabilidades de proviso
social so assumidas pelas famlias dos indivduos com doenas e transtornos mentais.
Ainda sobre o BPC e os desafios de levar adiante o princpio da dignidade humana
como norteador da poltica de assistncia social, uma curiosa medida administrativa de 2007
representa um srio entrave para a expanso do benefcio assistencial para quem dele
necessitar, principalmente para as pessoas com transtorno mental que cometem crimes e,
depois de cumprirem o tratamento psiquitrico obrigatrio sob custdia, devem retornar
liberdade. Na Instruo Normativa 20, de 2007, o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS)
proibiu a concesso do BPC para os requerentes com deficincia que estivessem reclusos em
instituies carcerrias. Assim disciplina o regulamento, no artigo 623, pargrafo 3: o
requerente ou beneficirio recluso, devidamente comprovado por rgo carcerrio, no far
jus ao Benefcio de Prestao Continuada da Assistncia Social-BPC-LOAS, uma vez que a
sua manuteno est sendo provida pelo Estado (BRASIL, 2007).
A medida causa estranheza por duas razes. A primeira delas o fato de a restrio de
um direito constitucional ser possvel de se consubstanciar por dispositivo administrativo
interno a uma autarquia federal. Isto , uma medida administrativa autrquica assume fora de
lei e restringe a concesso de um direito constitucional. Tal alterao no poderia ocorrer nem
mesmo por um ato simples das casas legislativas brasileiras, dado que se trata de um direito
que, para qualquer mudana, requereria emenda constitucional. A segunda razo, talvez a
mais importante, a justificativa enunciada em [...] uma vez que sua manuteno est sendo
provida pelo Estado. Ora, trata-se o BPC de um benefcio que materializa o direito
assistncia social preceituada no texto da Constituio Federal e regulamentada pela LOAS,
de 1993; portanto, um direito fundamental bsico dos indivduos (TAVARES, 2008).
Ao legislar sobre o benefcio assistencial, o INSS ameaa seu carter de direito
subjetivo individual como dispositivo para acesso assistncia social como direito de
seguridade social. Apenas em um ambiente poltico e jurdico em que o direito assistncia
social no se configura como um direito fundamental bsico a todos os indivduos que dela
160

necessitarem possvel a ocorrncia de uma medida restritiva como essa. O estranho no

apenas o fato de se tratar de uma medida meramente tcnico-administrativa, tendo como
resultado a restrio do direito assistncia social, mas o fato de ser possvel tal discrepncia
porque o direito assistncia social ainda no compreendido na esfera dos direitos
individuais de responsabilidade do Estado, que, ao garanti-lo, protege a dignidade humana.
Um cenrio de dificuldades em se desvencilhar de prticas tradicionais a respeito da proteo
social no consegue promover o amadurecimento da assistncia social como poltica de
proteo social porque um ato administrativo que deveria apenas conceder os benefcios
assistenciais refora a proteo social na perspectiva do sujeito tutelado, como foi durante
todo o sculo XX (BOSI, 1996). No lugar de promover a autonomia dos indivduos por meio
de direitos emancipatrios garantidos em quaisquer circunstncias, o Estado brasileiro
transfere para uma instituio carcerria o dever de prover as necessidades dos indivduos, o
que desarticula as possibilidades de vinculao entre a poltica de assistncia social e as
prerrogativas dos objetivos republicanos de proteo da dignidade, promoo da cidadania e
reduo das desigualdades sociais. O sujeito-alvo da poltica social continua sendo mero
instrumento passivo de funcionamento do Estado interventor e no alcana o patamar de
sujeito ativo em uma sociedade que prima pela justia social.
A transferncia de proviso material das pessoas com doenas ou deficincias mentais
que ascenderiam elegibilidade ao BPC, a no ser pelo fato de estarem reclusas, apaga a
natureza da assistncia social e sobrepe papis muito distintos entre a poltica de segurana
pblica e a de assistncia social baseada na tutela das pessoas em cumprimento de medida de
segurana. A consequncia dessa proibio do INSS a respeito da no concesso do BPC para
pessoas com doenas e deficincias mentais sob custdia tem menos a ver com a no proviso
material das necessidades sociais dos indivduos uma vez que ela ocorre
independentemente da qualidade do atendimento, no caso da institucionalizao para custdia
do que com a descaracterizao dos princpios e objetivos da assistncia social. A
segurana de sobrevivncia por meio da garantia de renda apenas um dos objetivos talvez
o pr-requisito para os demais que estruturam os atendimentos na poltica nacional de
assistncia (BRASIL, 2004b, 2005). A segurana de acolhida e de convvio outro objetivo
estruturante dessa poltica, que prima pela busca do empoderamento e da autonomia dos
sujeitos. Quando a segurana de sobrevivncia ou de rendimento no ocorre, as demais ficam
comprometidas e as aes da poltica no alcanam todos os sujeitos. Ao reduzir os objetivos
da assistncia social segurana de sobrevivncia como a justificativa do ato
161

administrativo do INSS , as possibilidades de ampliao da assistncia social encontram

barreiras importantes. A interpretao do INSS leva compreenso de que um equipamento
pblico de segurana pblica pode assumir o papel de segurana de rendimentos da poltica
de assistncia social, o que interdita as demais possibilidades de proteo social bsica e
especial importantes para a expanso da cobertura da poltica de assistncia destinada aos
indivduos em sofrimento mental.
O compartilhamento de responsabilidades entre Estado e famlias em alguns casos da
poltica de assistncia social; a omisso do Estado, que transfere totalmente para elas a
responsabilidade de proviso material e social, para atendimento de determinadas
necessidades dos indivduos, em outras; e a concepo tutelar da assistncia (no caso de ser
proibida a concesso do BPC para aqueles em instituies carcerrias) so faces da mesma
moeda no jogo do familismo nas polticas de proteo social no Brasil. O familismo nas
polticas sociais no resulta apenas da fora majoritria das famlias na proviso espontnea
de proteo social de seus membros. O familismo ajustado, aperfeioado e intensificado por
um complexo de aes e inaes do Estado na execuo de tais polticas. A assistncia social
como poltica de seguridade social no visava apenas decodificar a responsabilidade do
desenho e da materializao das polticas de proteo social no mbito das atribuies do
Estado, mas ampliar a cobertura da poltica assistencial ao articul-la aos princpios jurdicos,
polticos e ticos que sustentam o Estado democrtico de direito. Apenas a afirmao no texto
constitucional no foi suficiente para essa metamorfose da assistncia social. As foras do
passado, as prticas tradicionais e comunitrias que reforam o papel das famlias e de
instituies na proviso de necessidades bsicas de seus membros cimentam o funcionamento
restritivo das polticas familistas colocando barreiras compreenso da assistncia social
como instncia articulada aos princpios da dignidade humana e da promoo da cidadania no
ambiente jurdico, poltico e institucional inaugurado na Constituio Federal de 1988.
3.5 A assistncia social torna-se direito de seguridade social por meio do familismo: o
circuito familista
inegvel o avano da poltica de assistncia social desde a Constituio Federal de
1988 e, de forma mais contundente, a partir dos anos 2000. O processo de amadurecimento,
tecnicidade e profissionalizao da assistncia social em decorrncia da modernizao das
aes no nvel da administrao pblica tornou possvel a ampliao do sistema de proteo
social, desde 2004, com a Poltica Nacional de Assistncia Social e, desde 2005, com a
162

criao do Sistema nico de Assistncia Social. Foi nesse cenrio que a poltica de assistncia
social no mbito da seguridade social institucionalizou-se por meio das polticas de proteo
no Brasil no seu momento mais contemporneo.
A caridade forjada por mais de quatro sculos no Brasil retardou a possibilidade de
compreenso da assistncia social como ao pblica vinculada cidadania e dignidade
humana. Principalmente, as razes da prtica da caridade criaram obstculos efetivos
compreenso da direo do Estado na responsabilidade em dispor de polticas pblicas que
materializassem necessidades bsicas dos indivduos. Mesmo com ambiente poltico
favorvel e alinhado com as perspectivas jurdicas progressistas no perodo da Constituinte
capazes de oferecer bases legais robustas para uma Constituio Cidad, a assimilao da
assistncia social no escopo da seguridade social encontrou impedimentos nos anos
subsequentes. Tais impedimentos esto, em grande medida, relacionados aos entraves
colocados por foras histricas, polticas e culturais para provocar a substituio do papel
espontneo das famlias em assumir a proteo social dos indivduos.
Se, nos anos 1990, esses entraves puderam ser elucidados de forma mais evidente,
mesmo a partir dos anos 2000, com o enfraquecimento dos ditames que primavam pela
reduo dos gastos pblicos, no foi possvel superar a caracterstica que delineia as
responsabilidades compartilhadas entre Estado e famlias na proviso de bem-estar social aos
cidados. O ambiente econmico hostil dos anos 1990 desapareceu, mas o familismo nas
polticas sociais persistiu mesmo com variantes agora mais complexas, por meio das
caractersticas de compartilhamento, transferncia e omisso. E se persistiu foi porque as
condies de surgimento e manuteno de sua existncia no poderiam ser explicadas apenas
pelas foras econmicas.
O familismo assenta-se, agora, no mais na ausncia total do Estado na
responsabilidade de provises aos cidados, como foi durante todo o perodo pr-Constituio
de 1988 e nos anos de chumbo do neoliberalismo, nos anos 1990. O familismo adentra o
funcionamento das polticas sociais e metamorfoseia-se na formulao de suas bases. Ele no
mais o oposto do Estado interventor, mas uma das condies de existncia das polticas
sociais contemporneas no Estado capitalista. Do interior do funcionamento dessas polticas,
de modo geral, e da assistncia social, de modo particular, que surgem os entrelaamentos e
as relaes sutis, mas precisas, entre os entes responsveis pela manuteno das aes de
proteo social. O familismo deixa de ser o reflexo da ausncia do Estado para se emoldurar
em um prisma complexo de polticas sociais que dependem da presena da famlia. O
163

familismo no mais apenas um esprito conservador que orienta as polticas sociais; na

verdade, ele emerge e se sustenta em um circuito complexo de avanos e retrocessos na
expanso da poltica de assistncia social atual.
As polticas sociais passam a se estruturar em um circuito familista em que momentos
complexos inter-relacionados possibilitam ao Estado manobrar sua participao na execuo
da assistncia social, ora compartilhando, ora sendo omisso, ora transferindo para as famlias
a capacidade de atendimento integral das necessidades dos cidados. O circuito familista
permitiu a emergncia de uma caracterstica absolutamente nova para as aes de assistncia
social nos anos 2000: a rede de proteo social no Brasil ampliou-se, a partir de 2004, em
funo da condio familista. A proteo social com o familismo decorre: 1. da ausncia total
de aes pblicas para a ao integral das famlias nas provises de necessidades, 2. de aes
parciais para responsabilidades compartilhadas entre Estado e famlia e 3. da transferncia de
responsabilidade do Estado para as famlias ou para outras instituies da sociedade civil que
oferecem bem-estar, dada a fragilidade da concepo da poltica social como ao que protege
a dignidade humana. A diferena no circuito familista que as provises nunca so atendidas
pela atuao isolada das famlias: de um extremo ao outro, so atendidas por um
encadeamento de possibilidades em que a famlia est presente em todas as fases, com
intensidades distintas nas sobreposies de papis com o Estado. Dessa forma, a assistncia
social torna-se direito de seguridade social, mas nos limites da prtica estatal, que necessita da
famlia ora para compartilhar, ora para assumir a proviso de bem-estar social dos indivduos.
Foi o familismo que permitiu a expanso da poltica de assistncia social, nos ltimos dez
anos, como poltica de seguridade social. Sem ele, a poltica de assistncia social continuaria
limitada na sua cobertura e dividindo-se com as prticas de caridade o papel de proteo
social. As consequncias dessa complexa engenharia continuam sendo os obstculos
expanso das foras de proteo social capazes de elevar o patamar de cidadania dos
indivduos e de suas famlias por meio de aes pblicas que primam pelo princpio da
dignidade humana.
O perfil de poltica de assistncia social resultante do circuito familista no um tipo
de poltica social que guarda intacta a origem restritiva de atuao do Estado no papel de
proviso das necessidades sociais desde os idos dos sculos XVIII e XIX. Pelo contrrio. A
consequncia para a poltica de assistncia social do circuito familista que, agora, a poltica
social no resulta somente da inoperncia do Estado, mas da relao complexa entre poltica
pblica contempornea e atuao parcial ou integral das famlias para garantir proteo social.
164

O mtodo genealgico aqui empregado para recuperar os trajetos por meio dos quais o
familismo ainda hoje se sustenta nada teve a ver com o objetivo de descortinar a essncia do
familismo, seu motor central, seu esprito motivador, sua fora motriz, ou qualquer outra
expresso que retrate o modus operandi matricial do familismo na poltica de assistncia
social atualmente. Se a genealogia aqui empregada tem algum mrito o de explicar como,
por sucesses imprevisveis e casuais, o familismo se transformou, se fortaleceu e se
atualizou. E se a genealogia aqui empregada lograr algum xito ser o de desvelar, na
verdade, os desafios futuros da poltica de assistncia social. Porque agora, metamorfoseado e
emaranhado s caractersticas das polticas pblicas recentes, o familismo est reatualizado,
com novos desafios e exigindo novos flegos para esquadrinh-lo e elucid-lo.

165

4 A POLTICA DE SADE MENTAL E O FAMILISMO: DA REFORMA

PSIQUITRICA AO CIRCUITO FAMILISTA NA SADE MENTAL A PARTIR DOS
ANOS 2000

O saber psiquitrico nasceu na virada do sculo XVIII para o sculo XIX, na Europa,
representando um momento de libertao para o tratamento da loucura que, antes, aprisionava
os loucos em calabouos e prises. Naquele momento, o saber psiquitrico significou a
localizao da loucura entre as afeces que seriam tratadas pelo secularismo da medicina
moderna, no mais ficando na dependncia dos discursos religiosos e msticos ou da punio
voltada para a insanidade mental. A partir do sculo XIX, a loucura foi compreendida como
resultado da produo humana, das causas externas, das paixes e ideias, por influncia de
fatores morais (CASTEL, 1979). O lugar destinado loucura pela psiquiatria certamente
tecnicizou os saberes que, at ento, a descreviam principalmente como resultado das
vontades divinas, seja como ira ou como beno. Ao mesmo tempo em que representou um
avano diante dos discursos tradicionais sobre a loucura, a psiquiatria como ramo da medicina
no despertar do sculo XIX estava em descompasso com a medicina moderna nascente:
enquanto a medicina moderna passou a se basear na etiologia (causa das doenas), na clnica
(exame dos rgos e dos sistemas) e nos estudos da anatomia, a psiquiatria fortalecia-se como
saber cientfico tendo por base a prtica tradicional da nosografia, isto , o estudo meticuloso
dos sinais exteriores, a observao dos sintomas fenomnicos e a descrio do que era
aparente para interveno da loucura como tcnica de saber (CASTEL, 1979).
Esse lugar subalternizado do saber psiquitrico entre os saberes da medicina moderna
teve desdobramentos significativos para a emergncia da psiquiatria como um discurso de
poder e para a tcnica de isolamento dos indivduos como parte de sua teraputica
(FOUCAULT, 2006; CASTEL, 1979). Isto , como a medicina clssica desde a Grcia at o
sculo XVIII baseou-se na nosografia, a psiquiatria tinha tudo para no alcanar o status de
saber cientfico por se utilizar de um paradigma, agora, considerado obsoleto dentro dos
saberes biomdicos. Mesmo assim, a eficcia da psiquiatria diante dos demais saberes
mdicos que se atualizaram com o estudo da etiologia deveu-se, principalmente, ao uso da
teraputica baseada no isolamento e no higienismo (CASTEL, 1979). A psiquiatria foi a
resposta imediata e objetiva para o tratamento moral, em um momento em que o higienismo
descrevia os loucos como portadores de perigo social. Do isolamento punitivo e desumano at
o sculo XVIII, a teraputica asilar e manicomial foi autorizada pela tcnica cientfica da
166

psiquiatria, que necessitava da observao dos loucos nos manicmios para se fortalecer como
saber tcnico. Esse modelo asilar perdurou at os anos 1970 ao redor do mundo.
No Brasil, os primeiros manicmios surgiram no perodo imperial, em um momento
de lento mas cada vez mais intenso processo de urbanizao na segunda metade do
sculo XIX. Se antes a loucura era assimilada pelos costumes e pelas prticas de um pas
campons e agrrio nos limites da proteo primria oferecida pelas famlias, com a
emergncia das cidades, a loucura transformou-se em questo necessria de absoro pelos
poderes pblicos para respostas imediatas (ENGEL, 2001). Com a urbanizao, o sujeito
louco no era o mero representante de um perigo social pela violncia inerente a sua doena
mental: era, antes, um sujeito inassimilvel pelos valores sociais em torno do trabalho,
apresentando comportamento distinto do esperado dos sujeitos das vilas urbanas. Era um
indivduo inapto a se sujeitar ao ideal de famlia burguesa produtiva, urbana e industrial que
se estabelecia a partir do sculo XX no pas. Por sua vez, como um sistema complexo, a
psiquiatria de base manicomial estruturou-se na sintomatologia, na desordem social como
causa da loucura, na preponderncia das causas morais, no tratamento moral e, por fim, na
instituio asilar. Nesse sentido, a hegemonia asilar ou manicomial conheceu o limite do seu
modelo nos anos 1970, quando ficou mais evidente a ineficcia da psiquiatria asilar por meio,
principalmente, do crescimento das populaes manicomiais sem possibilidades de soluo e
de cura dos sofrimentos mentais.
Os movimentos reformistas da psiquiatria proporcionaram um amadurecimento terico
sobre a crtica ao asilamento como paradigma de ateno psiquitrica que esteve presente em
todo

sculo

XX

no

pas

(DELGADO,

1992).

experincia

italiana

da

desinstitucionalizao psiquitrica, iniciada nos anos 1960 e 1970, foi tomada como
referncia pelo movimento de reforma psiquitrica brasileira a partir dos anos 1980. O
movimento de contestao do asilamento na assistncia psiquitrica promoveu uma reflexo
ampla sobre o processo de institucionalizao e chegou a criar estratgias na luta
antimanicomial. Essa luta culminou na Lei de Reforma Psiquitrica, Lei n 10.216, de 2001,
que redefiniu os padres de tratamento oferecido s pessoas em sofrimento mental de modo
predominante em regime aberto, no asilar.
A partir dos anos 2000, a poltica de sade mental brasileira buscou romper com as
prticas tradicionais a respeito da assistncia loucura assentada no modelo manicomial. Para
a mudana de atitude a respeito da afirmao do louco como um sujeito portador de direitos
de cidadania, surgiram as demais possibilidades de ruptura com prticas tradicionais de tutela
167

e assistncia em sade queles com doenas e transtornos mentais. A estruturao da lgica

manicomial como hegemnica no Brasil durante quase 150 anos, com o incio em meados do
sculo XIX, deixou marcas profundas e difceis de serem superadas a partir dos anos 2000,
quando as polticas sociais que buscavam materializar direitos sociais bsicos passaram a ser
baseadas em novos princpios e prticas institucionais. Revigorada pela mudana jurdica e
principiolgica introduzida pela Lei da Reforma Psiquitrica, em 2001, a poltica de sade
mental enfrentou ainda entraves para o desenvolvimento da assistncia em sade mental por
esbarrar em uma estrutura limitada do Estado responsvel por desinstitucionalizar a
assistncia em sade mental centrada nos manicmios.
Como demonstrado no captulo anterior, a estruturao de polticas sociais ao longo
dos anos 1990 e 2000 baseou-se em novos paradigmas orientadores da atuao do Estado no
que diz respeito proviso das necessidades sociais, como os princpios constitucionais
inaugurados em 1988. Apesar disso, as polticas sociais continuaram sendo arena de
contradies inerentes ao Estado capitalista (PEREIRA, 2014). Dessas contradies
derivaram continuidades com prticas tradicionais relativas ao alcance e perfil das polticas
sociais, como a presena do familismo na poltica de assistncia social mesmo quando ela se
reorganizou com o objetivo de materializar direitos de cidadania. Ainda a partir dos anos
2000, a assistncia social enfrentou reveses quanto s atuaes tradicionais do Estado, que
no assumiu, de forma comprometida com os princpios democrticos e republicanos, sua
responsabilidade na consecuo de polticas sociais universais.
Com a poltica de sade mental, no seria diferente. Para superar a hegemonia do
modelo manicomial na ateno em sade mental, a reforma psiquitrica assumiu o trip
famlia, trabalho e comunidade (pargrafo nico, do artigo 2) como locus privilegiado para
estruturar os servios substitutivos de sade mental no pas (BRASIL, 2001). No entanto, esse
trip, que conta com a participao da famlia como ente responsvel nesse novo modelo de
ateno sade mental, pode trazer consequncias deletrias para o escopo da poltica de
sade mental no cenrio atual.
Nesse sentido, o objetivo deste captulo explorar, por meio do mtodo genealgico,
em que medida o familismo esteve presente no modelo manicomial de ateno sade desde
meados do sculo XIX e persistiu nas polticas e aes da sade mental a partir de 2001. Ser
verificado, tambm, como tais aes interferem contemporaneamente no processo de
fortalecimento do paradigma no asilar como alternativa na assistncia em sade oferecida
aos indivduos com doenas e transtornos mentais. Desse modo, o argumento defendido no
168

captulo ser o de que o amadurecimento dos servios substitutivos em sade mental como
alternativos ao paradigma asilar e manicomial ocorreu porque tal responsabilidade do Estado
perante as polticas pblicas foi compartilhada com as famlias. De forma mais intensa que a
poltica de assistncia social, o familismo nos servios substitutivos de sade mental em meio
aberto foi a condio de possibilidade para a superao do modelo manicomial. Portanto, as
polticas de assistncia social e de sade mental expressam ainda vrios traos do passado,
como o papel preponderante das famlias na proviso de bem-estar dos indivduos, o que pode
impedir que tais aes se desenvolvam ao ponto de cobrir todos os casos para os quais as
aes pblicas foram criadas, principalmente, no que diz respeito aos objetivos desta tese,
para os casos dos indivduos em sofrimento mental que cumprem medida de segurana.
4.1 O nascimento dos asilos: a questo da loucura como caso de polcia e de tutela asilar

O sculo XIX no Brasil emblemtico sob vrios aspectos. Em primeiro lugar, o pas
enfrentou um processo de transio populacional da zona rural para a urbana para a qual a
estrutura burocrtica da administrao pblica do perodo imperial no estava preparada. Era
ntida a falta de sensibilidade institucional para alguns casos que impunham desafios
administrao imperial herdada dos limites institucionais da administrao portuguesa do
Perodo Colonial: o Brasil era um pas de territrio continental e a falta de centralidade da
administrao pblica dispersava, nos limites territoriais, muitos dos problemas sociais
importantes de serem enfrentados (FAUSTO, 2001). A pobreza das famlias, o desemprego,
as precrias condies de trabalho e emprego nos universos rurais ou urbanos, o longo
perodo da escravido e a falta de segurana nacional ocasionando conflitos perenes e com
constantes ameaas de invaso estrangeira , alm das condies aviltantes de sade de
grande parte da populao, eram os principais temas a que a administrao pblica precisava
se dedicar (COSTA, 1979). Em segundo lugar, o crescimento das vilas urbanas, somado ao
crescimento populacional e ao lento processo de substituio da mo de obra escrava pelo
regime liberal de contratao de fora de trabalho, no final do sculo XIX, teve impactos
considerveis para muitas problemticas sociais, retardadas em suas solues devido s
contradies de uma sociedade estruturada segundo o modo de produo capitalista em um
pas perifrico na organizao do capital internacional.
Desse modo, em meados do sculo XIX, o tema da loucura comeou a despertar o
interesse pblico. A sociedade brasileira estava intensamente dividida em dois grupos sociais:
uma minoria de senhores e proprietrios e uma maioria esmagadora de escravos e de
169

inadaptados sociais, que seriam aqueles sem trabalho definido ou totalmente sem trabalho.
Havia um grupo consistente e numeroso de desocupados nas ruas das cidades e no campo, o
qual seria ainda aumentado pelos insanos que, indisfarveis, eram acoplados rede comum
de represso desordem, mendicncia e ociosidade (RESENDE, 1997). Isso estabelecia no
imaginrio social a ideia de que a loucura trazia medo e risco paz social, ameaando
principalmente a Corte e a populao branca e proprietria. At ento, no havia perturbaes
sociais pelo contato com a insanidade mental. A partir daquele momento, as enfermarias das
Santas Casas de Misericrdia constituiriam a alternativa s prises, em razo da
inconvenincia da livre circulao do louco nas ruas.
Aos poucos, o tema da loucura comeou a encontrar espao naquele turbulento
desenrolar do sculo XIX para receber ateno da administrao pblica. No muito diferente
dos pases europeus, a loucura tornou-se problemtica social nos limites da redescrio das
pessoas portadoras de doenas mentais como perigos sociais que demandavam respostas
apropriadas do poder pblico. As primeiras iniciativas de formulao de uma instituio capaz
de atender s necessidades dos indivduos com doenas mentais surgiram, como no podia
deixar de ser, na capital do Imprio, a cidade do Rio de Janeiro, em 1852 (DELGADO, 1992).
O Hospcio D. Pedro II ensejaria uma resposta aos loucos no apenas no sentido da
assistncia necessria aos desamparados que experimentavam uma enfermidade mental. A
assistncia aos loucos cunhada pelos hospcios era, antes de mais nada, uma tutela para os
indivduos inassimilveis pela sociedade nascente baseada na urbanizao, no trabalho livre
cada vez mais substituto ao regime de escravido e, principalmente, no cuidado voltado para
os indivduos desfamiliarizados ou para aqueles cuja relao com a famlia fosse fragilizada
(ENGEL, 2001). Principalmente, antes de uma resposta de um equipamento pblico de sade,
os hospcios eram uma resposta situao de pobreza e desajuste de indivduos com algum
transtorno e doena mental que representavam um perigo iminente para os demais indivduos,
para as famlias e para a sociedade. At porque a assistncia mdica era limitadssima, pois a
teraputica de ento era baseada to somente em sangrias e sedenhos, quando no em
exorcismos catlicos e fetichistas (MOREIRA; PEIXOTO, 2001). Restava assistncia
mdica mais a prtica da tutela do que procedimentos de ateno em sade.
Na Europa, a psiquiatria alienista nascida nos idos do sculo XIX com Phillipe Pinel
enfrentara desafios a respeito de sua subalternidade como ramo da medicina moderna pelo uso
da j obsoleta nosografia (CASTEL, 1979). Enquanto isso, no Brasil, os hospcios
emaranhavam-se com desafios relacionados a outro legado: os equipamentos pblicos eram
170

incipientes em um pas cuja estrutura burocrtica da administrao pblica dava os primeiros

passos rumo a respostas mais articuladas do poder pblico s necessidades sociais. A soma
entre psiquiatria rudimentar e polticas pblicas frgeis resultou na estruturao de uma
psiquiatria do isolamento talvez ainda mais significativa que aquela acompanhada no
territrio europeu. No que a eficcia da administrao pblica seria responsvel por salvar
o discurso psiquitrico dos perigos do enclausuramento. No entanto, na medida em que o
poder pblico encontrou dificuldades na estruturao de equipamentos pblicos adequados, a
tutela intensificou a restrio de liberdade indevida em meio a condies precrias de
assistncia.
A inaugurao do Hospcio Pedro II alavancou uma sequncia de construes de
hospcios nas principais cidades brasileiras. O Hospcio Provisrio de Alienados, em So
Paulo, que iniciou seu funcionamento tambm em 1852, numa casa alugada, apenas depois de
1860 passou a ter atendimento mdico (ENGEL, 2001). Em 1861, a superlotao gerou
mudana no local do hospcio, que foi seguida por nova superlotao no Hospcio de
Alienados de Sorocaba. Posteriormente, em 1898, o Hospcio de Juquery estabeleceu-se como
principal estabelecimento psiquitrico do estado de So Paulo. Em Recife, em 1874 foi
construdo o Hospcio de Alienados da Tamarineira. Outros estabelecimentos foram criados
em vrios municpios, como o Asilo de Alienados no Par, em 1873, e o Asilo de S. Joo de
Deus na Bahia, em 1858. Em 1903, foram criados dois dos mais importantes manicmios
brasileiros, o Hospcio So Pedro, no Rio Grande do Sul, e o Hospital Colnia de Barbacena,
no interior de Minas Gerais (ENGEL, 2001).
Muitos estudos demonstram o quanto o perfil das primeiras populaes dos
manicmios brasileiros tem mais a ver com problemticas sociais, como pobreza,
desemprego, alcoolismo, prostituio e abandono familiar, do que propriamente com
necessidades de assistncia mdica (ENGEL, 2001; MACHADO et al., 1978). No sculo XIX
e em grande parte do sculo XX, a psiquiatria no encontraria como seu sujeito ideal puro
apenas o sujeito louco. Em meio a um conjunto de problemticas sociais, a loucura
somatizava vrias delas e a resposta do manicmio no seria nem para as problemticas
sociais, no sentido do atendimento das necessidades, nem puramente para a assistncia
mdica. A psiquiatria passou a significar o imperativo da busca por respostas s necessidades
dos sujeitos enclausurados que, pela ausncia de articulao entre esse imperativo e o
ordenamento jurdico vigente, resultaria em uma tutela mais prejudicial, por seu carter
punitivo, do que propensa garantia das necessidades dos indivduos. Dessa contradio,
171

emergiu um modelo de assistncia aos indivduos com doenas e transtornos mentais que,
somente com a Lei 10.216, de 2001, teria relao mais imbricada entre prtica assistencial e
proteo da cidadania (DELGADO, 1992).
At fins do sculo XIX, o cenrio econmico e poltico no era favorvel superao
desse hibridismo do modelo manicomial brasileiro. Pelo contrrio. As foras econmicas e
polticas potencializaram essa particularidade do modelo manicomial, cujas respostas
ultrapassaram os limites de oferecer apenas assistncia mdica aos indivduos em sofrimento
mental. Durante o sculo XX, o processo de urbanizao mais intenso e a industrializao,
contribuindo para novas foras econmicas internas no Brasil e a introduo dos princpios
republicanos, alteraram o escopo das responsabilidades estatais quanto s necessidades dos
loucos. Em 1903, foi publicado o Decreto 1.132, a Lei de Assistncia aos Loucos, que
reorganizou e embasou as polticas de assistncia aos loucos nos anos subsequentes, no pas j
republicano (BRASIL, 1903). At aquele momento, como a tcnica da psiquiatria asilar pouco
oferecia respostas teraputicas para a cura das doenas mentais, muito do saber psiquitrico
ficou dependente da assistncia s necessidades sociais colocadas por aqueles que
experimentavam algum tipo de sofrimento mental. Isto , a eficcia da psiquiatria passaria a
ser medida menos pelo que ela restabelecia de cura e mais pelo que oferecia como efeito
colateral de assistncia s necessidades sociais.
O Decreto 1.132, de 1903, introduziu pelo menos trs novidades no sistema de
assistncia a alienados no Brasil. A primeira delas foi estabelecida no artigo 1: o indivduo
que, por molstia mental, congnita ou adquirida, comprometer a ordem pblica ou a
segurana das pessoas, ser recolhido a um estabelecimento de alienados (BRASIL, 1903). A
perspectiva da lei de assistncia a alienados assentava-se primordialmente na lgica da
proteo dos indivduos e da sociedade do perigo representado pela loucura, e no na
necessria assistncia mdica a ser oferecida aos indivduos. Essa tnica esteve presente em
todo o sculo XX no pas, como diretriz que demarcava os motivos da internao.
Em segundo lugar, a internao nos asilos foi possvel a pedido de particulares, como
assinalado no artigo 2: a admisso nos asylos de alienados far-se-h mediante requisio ou
requerimento, conforme a reclame autoridade pblica ou algum particular (BRASIL, 1903).
A possibilidade de admisso nos asilos manicomiais a pedido de particular e no somente das
autoridades pblicas deu incio ao processo de internao a pedido das famlias e estabeleceu
um conjunto complexo e articulado no circuito entre famlia, Estado e manicmio para
oferecer assistncia aos doentes mentais.
172

Por fim, no artigo 3, ficou estabelecido que o enfermo de alienao mental poder
ser tratado em domiclio, sempre que lhe forem subministrados os cuidados necessrios
(BRASIL, 1903). Em seguida, no pargrafo nico do referido artigo, o decreto deixou claro
que, se a molstia mental ultrapassasse dois meses, a famlia informaria a autoridade para as
necessrias providncias. Desse modo, ora como uma responsabilidade compartilhada com as
famlias, ora como tema mais de segurana pblica do que de sade, nascia a assistncia a
alienados no Brasil, no limiar do sculo XX, j se baseando, de forma limitada, nos princpios
republicanos.
No entanto, foi com a promulgao do Decreto 24.558, de 1934, que o papel das
famlias na internao dos indivduos nos manicmios ganhou fora, principalmente por dois
artigos da lei, o 11 e o 21 (BRITTO, 2004). No artigo 11, ficou estabelecida a solicitao de
internao de psicopatas, toxicmanos e intoxicados habituais. Determinou-se que tal
procedimento poderia ser feito por autoridade pblica (ordem judicial ou requisio policial)
ou por qualquer outra pessoa interessada, desde que seja declarada a natureza de suas
relaes com o doente e as razes determinantes da sua solicitao (BRASIL, 1934). J o
artigo 21 estabeleceu as normas para a retirada do interno de um estabelecimento
psiquitrico. A sada no ser recusada [...] em qualquer estabelecimento quando requerida
a) pela pessoa que pediu a internao, b) por cnjuge, pai ou filho ou outro parente de
maioridade at o 4 grau inclusive, na falta daqueles e c) por curador ou tutor (BRASIL,
1934). O procedimento da alta passou a envolver um rigoroso controle exercido por diversas
instncias, como famlia, Comisso Inspetora, juiz e direo do estabelecimento, o que
ressaltava a periculosidade da pessoa internada (BRITTO, 2004). Passados mais de 70 anos,
principalmente com a promulgao do Cdigo Penal de 1940, essa relao intricada entre
assistncia, segurana pblica, sistema de justia e famlia, no momento da desinternao do
louco, oferece o grande modelo do circuito familista na poltica de sade mental, que perdura
at os dias de hoje no Brasil. Esse modelo, tambm exportado para os casos dos indivduos
em medida de segurana, ser analisado detalhadamente no sexto captulo.
O tema das necessidades sociais como demandas a serem atendidas pelos poderes
pblicos caminhava de forma lenta rumo cristalizao dessa responsabilidade como da
alada da administrao pblica sob a batuta do Estado. A pobreza e as demais situaes de
privao social decorrentes dela eram tratadas predominantemente na esfera das questes de
polcia. Pobreza, desemprego, analfabetismo, desnutrio, precrias condies de moradia,
trabalho e sade no eram temas que a administrao pblica do Imprio tratava na esfera dos
173

aperfeioamentos contnuos buscados por intervenes do poder pblico. A questo social

como caso de polcia ia ao encontro das narrativas de transformaes ensejadas pela
sociedade brasileira daquele perodo.
Era preciso forjar o ideal do trabalho como valor central de uma sociedade que saa do
modelo escravocrata, e isso ocorria, sobretudo, por meio da punio vagabundagem. Era
necessrio tambm tratar as questes de sade como prerrogativas e mudanas necessrias
dos hbitos das famlias em termos de higiene e cuidado dos filhos, e no como uma ao
coletiva dos poderes pblicos (COSTA, 1979). Por outro lado, as questes de pobreza e
desemprego eram vistas como problemas superficiais que, na maioria das vezes, eram mais de
responsabilidade individual, resultado do esforo insuficiente dos indivduos para sarem de
tais situaes, do que uma problemtica a ser enfrentada pelos poderes pblicos. Diante desse
quadro, a teraputica dos manicmios se via em um descompasso pela prtica da assistncia
em um momento em que ela ainda no havia sido localizada na perspectiva dos direitos das
pessoas a viverem livres das privaes advindas do sofrimento mental.
Nesse sentido, to ou mais importante do que as bases que estruturariam a assistncia
aos loucos at o final dos anos 1980 de forma hegemnica no modelo manicomial foi o
modelo de cidadania estabelecido no Brasil por meio da proteo aos trabalhadores a partir
dos anos 1920 (SANTOS, 1979). Como salientado no captulo anterior, a proteo social para
amenizar as condies de vida dos trabalhadores e a emergncia de inmeros direitos
trabalhistas com a criao da Lei Eloy Chaves, em 1923, deu incio construo das
plataformas do que seria a cidadania social como responsabilidade dos poderes pblicos
(SANTOS, 1979). Embora a ampliao limitada da cidadania at a Constituio Federal de
1988 tenha se devido, principalmente, a esse modelo que restringia aos trabalhadores o status
de cidadania social, as consequncias para a assistncia mdica aos indivduos com doenas e
transtornos mentais foram imediatas. O acesso aos servios de sade na perspectiva ampliada
(na medida do possvel), por meio da assistncia mdica e hospitalar, estava tambm restrito
ao universo dos trabalhadores e seus dependentes: no existia a sade como poltica pblica e
direito de cidadania. O acesso sade era, na verdade, uma espcie de direito trabalhista e, no
mximo, a populao pobre tinha acesso sade oferecida pelas Santas Casas de
Misericrdia. Essa inconsistncia da poltica de sade durante o sculo XX, em meio
hegemonia do modelo manicomial de ateno queles em sofrimento mental, provocou uma
ciso da assistncia mdica nos casos de doena mental na perspectiva da cidadania.
Certamente, essa alegao poderia ser estendida a todos os demais casos que demandavam
174

ateno em sade. Na sade mental, o que esse modelo intensificou nessa ciso foi
exatamente o fato de que a assistncia em sade mental, no modelo manicomial, estruturada
mais numa perspectiva de punio do que de atendimento das necessidades em sade.
De um lado, os tratamentos em sade mental eram precrios e, mesmo com o advento
dos medicamentos psicotrpicos, nos anos 1930, pouco avano ocorreu no aperfeioamento
das prticas teraputicas para as doenas mentais. Por outro lado, causa e consequncia da
inadequao do sujeito louco s expectativas sociais e morais a respeito do sujeito produtivo
em uma sociedade que preza o trabalho, a apartao do meio social promovida pelo modelo
manicomial impactou o estabelecimento de proteo social aos indivduos em sofrimento
mental. Quanto maior a dependncia do modelo manicomial como nica alternativa de
assistncia para os doentes mentais, maiores seriam os desafios de insero social no mundo
do trabalho, da comunidade e da famlia. Enquanto o modelo de assistncia sade mental
continuasse na dependncia manicomial, os desafios do exerccio da cidadania na loucura
seriam prejudicados.
Tratamentos precrios, desproteo social e tutela punitiva aos doentes mentais
acabaram por destinar s famlias uma corresponsabilidade pela proteo queles em
sofrimento mental. Como origem do circuito familista no caso da sade mental, houve em
1934 um impulso nas regras que permitiam a internao psiquitrica: antes, ela era atribuio
da autoridade imperial, e depois, com o advento da Repblica, de especialistas. De repente, a
partir dos primeiros anos do sculo XX, a famlia ganhou tambm poder de deciso para
internao dos indivduos loucos. Nos limites das relaes imbricadas entre indivduo,
famlia, instituio asilar e Estado, a prerrogativa da internao como da alada das famlias
passou a representar um curioso binmio entre Estado e famlia no papel de poder, vigilncia
e controle sobre os indivduos em sofrimento mental. Pela primeira vez, a famlia no s
proveria as necessidades sociais dos indivduos loucos pela ausncia do Estado, mas tambm
ofereceria os indivduos loucos engrenagem das instituies psiquitricas e punitivas, no
modelo manicomial.
Essa mudana no teria maiores impactos se as polticas sociais de proteo aos
indivduos cumprissem suas prerrogativas de atendimento s necessidades sociais. Mas no
foi isso que se percebeu ao longo do sculo XX. Contrariamente, as contradies inerentes
sociedade brasileira, inseridas no marco da diviso internacional do trabalho e do capitalismo
perifrico e dependente das foras internacionais, teve influncia direta no lento processo de
assimilao, por parte dos poderes pblicos, das demandas sociais prementes. A ateno aos
175

trabalhadores que obtinham proteo social pelas vinculaes ao sistema de previdncia

social, as privaes atendidas pelas instituies de caridade e filantropia e todo o universo de
desproteo dos demais indivduos provocaram o constante aprofundamento das mazelas e
das precrias situaes socioeconmicas da populao brasileira. Foi para essa situao cada
vez mais emergente que, apenas durante o processo de reabertura democrtica brasileiro, na
dcada de 1980, o pas ofereceu respostas encontradas em um ambiente mais propcio ao
estabelecimento de novas bases para a conformao da cidadania ampliada.
4.2 Assistncia como filantropia e punio como assistncia: paradoxos nas definies da
razo de Estado brasileiro no sculo XX

O sculo XIX lanou as bases para a assistncia aos alienados que perduraria at o
incio do sculo XXI no pas. Durante o sculo XX, relaes paradoxais estiveram presentes
na assistncia pblica (tanto mdica quanto social) oferecida aos sujeitos acometidos de
enfermidades mentais. Longe dos limites da compreenso do louco como detentor de direitos
de cidadania, a loucura representava essencialmente um perigo s famlias e sociedade, e
essa decodificao da loucura como perigo deu origem a um tipo peculiar de assistncia: a
assistncia tutelar punitiva. A emergncia da institucionalizao para punio da loucura no
dependeu apenas da estruturao de equipamentos pblicos para responder aos loucos que
perambulavam pelas ruas das cidades cada vez mais dinmicas. A institucionalizao estava
tambm na base da resposta tcnico-cientfica da psiquiatria, sendo a intensificao do
isolamento resultado do complexo somatrio que isolava no apenas para punir, mas tambm
para cumprir com a promessa da cura.
Entre os princpios que organizavam o espao e a vida asilar, o isolamento era o trao
fundamental. Proposto em textos do mdico francs Esquirol, ele compunha a literatura
psiquitrica brasileira em importantes teses de doutorado e outros textos da rea mdica em
meados do sculo XIX (MACHADO et al., 1978). Separar o louco da sociedade tinha o
objetivo de afast-lo dos elementos causadores da loucura, que estariam presentes nas
relaes sociais e na famlia. Desse modo, o hospcio reorganizaria o contato entre doente e
famlia, tornando o sujeito novamente capaz de conviver no interior das famlias
(FOUCAULT, 2006). Os mdicos postulavam que a presena de amigos e parentes estaria
relacionada s causas da loucura, pois provocaria as violncias e irrupes da loucura. O
alienista defendia e protegia a famlia, alm de romper com os hbitos do louco.
176

Pelas contradies dos princpios basilares do alienismo, o isolamento no era

indicado para todos os tipos de louco, mas para um tipo especfico: aquele oriundo de famlia
pobre e com o hbito de perambular pelas ruas (SOARES, 2006). Os loucos de famlias ricas
poderiam ser mantidos em casa, ainda que l houvesse limitaes para o seu tratamento. Essa
teoria estaria pautada no princpio de que a riqueza poderia oferecer garantias quanto
segurana e ao tratamento (SOARES, 2006). A possibilidade de interveno teraputica por
meio do isolamento apresentava-se como item importante no regime mdico e policial dos
hospcios e guardava uma caracterstica singular com o complexo assistencial montado: o
modelo manicomial introduziu um trao definidor nas polticas pblicas e na responsabilidade
do Estado pelas provises dos doentes mentais a punio da pobreza antes de qualquer
outra profilaxia sobre a problemtica da loucura.
Esse modelo representou uma tragdia para a proteo dos direitos dos indivduos
loucos. At mesmo no trabalho exercido no interior dos manicmios havia diferenciao entre
os loucos ricos e os loucos pobres. Como aponta Ilka Soares (2006), aos pobres, caberia a
atuao em oficinas, jardins e servios do hospcio. Aos ricos, as diverses: jogos e biblioteca.
Sob o argumento de que o hospcio espelha a sociedade, esses critrios deveriam ser
cumpridos. Eram inmeras as contradies da sociedade brasileira nas primeiras dcadas do
sculo XX que reforavam, no interior dos hospcios, as caractersticas que embasavam a
sociedade. No entanto, o isolamento nunca fora algo apenas negativo, nefasto, diante do
insulamento em relao sociedade. Ao contrrio, a eficcia do isolamento no modelo
manicomial residiu justamente naquilo que ele tinha de produtivo, positivo e eficiente para as
expectativas da sociedade (FOUCAULT, 2003a). O isolamento no seria prejudicial se
voltado apenas ao funcionamento dele mesmo: o isolamento do manicmio precisa buscar
sustentao em princpios e valores externos ao manicmio.
Quais seriam as justificaes positivas para o modelo manicomial, em contraste s
consequncias negativas do isolamento em um pas que comeava a se modernizar, nos anos
1930? As principais sustentaes do modelo de apartamento pela lgica manicomial tinham
relao com o papel das famlias e do Estado. Isto , o isolamento, tido como insustentvel
somente a partir do final dos anos 1970, tanto na Europa quanto no Brasil, apoiou-se durante
quase dois sculos naquilo que trazia de cimento e base estrutural sociedade, o que permitiu
assistncia mdica assentar-se sobre tais procedimentos. No caso brasileiro, parte dessa
conjectura tem a ver com o papel que a administrao pblica assumiu como aspirao
necessria modernizao do Estado brasileiro, sobretudo a partir dos anos 1930. Srgio
177

Buarque de Holanda (1995) busca explicitar as bases de sustentao do Estado brasileiro que
nascia aps os anos 1930 e estabelecer os desafios colocados superao do patrimonialismo
nas relaes no interior das estruturas estatais. Para ele, s raramente houve no pas um
modelo administrativo que levasse em considerao a impessoalidade, os princpios
republicanos e os valores abstratos da burocracia moderna, pois predominavam vontades
particulares em crculos fechados e pouco sensveis s ordenaes impessoais dos valores
coletivos. Segundo Holanda,
dentre esses crculos, foi sem dvida o da famlia aquele que se exprimiu
com mais fora e desenvoltura em nossa sociedade. E um dos efeitos
decisivos da supremacia incontestvel, absorvente, do ncleo familiar a
esfera, por excelncia dos chamados contatos primrios, dos laos de
sangue e de corao est em que as relaes que se criam na vida
domstica sempre forneceram o modelo obrigatrio de qualquer composio
social entre ns. Isso ocorre mesmo onde as instituies democrticas,
fundadas em princpios neutros e abstratos, pretendem assentar a sociedade
em normas antiparticularistas (1995, p. 146).

possvel afirmar que o modelo de relao no interior da administrao do Estado no

Brasil no sculo XX pouco entronizou dos valores coletivos e dos princpios republicanos.
Mesmo a partir dos anos 1930, com um processo mais acelerado de burocratizao do Estado
mediante a revoluo introduzida por Getlio Vargas, o patrimonialismo, ou seja, o uso dos
aparelhos do Estado em favor de interesses individuais, no deu lugar de forma automtica
aos valores republicados que representavam os valores coletivos. No seria diferente com a
poltica de assistncia a alienados baseada na punio e no isolamento. O patrimonialismo o
trao marcante de uma sociedade antiga que tenta sobreviver e se reinventar. Seguindo
Holanda (1995), a matriz formadora do Estado brasileiro a moral da famlia, ou a tica de
Antgona, em que os deveres e as lealdades de sangue se sobrepem s do Estado republicano.
O tratamento desigual entre loucos pobres e loucos ricos nos hospcios e a emergncia
de um modelo que segregava para o tratamento, mesmo quando os ricos podiam ser tratados
nos domiclios, s encontrou sustentao em uma sociedade ainda sem a matriz capaz de
orientar suas aes baseadas nos valores individuais e jurdicos que estruturavam a repblica e
a democracia. Se o patrimonialismo o brao do arcasmo na burocracia moderna, o
asilamento se escorava em valores frgeis cujas relaes sociais entre Estado e famlia no
alcanaram a mxima dos interesses coletivos. Isto , anlogo ao patrimonialismo, o papel do
Estado na sua relao com as famlias dos loucos apenas reinventava prticas tradicionais de
tutela e simulacro de princpios familistas nos asilos. O asilamento sustentava-se, sobretudo,
178

porque encontrava tanto na famlia quanto no Estado relaes que no levavam a srio a
transio republicana.
Desse modo, a tutela asilar surgia como assistncia integral aos loucos em um
momento em que a assistncia aos indivduos era baseada essencialmente na filantropia e na
caridade das instituies religiosas. A assistncia integral aos indivduos no se dava em razo
da viso a respeito de uma demanda a que o Estado tinha de atender, como passou a ser com a
Constituio Cidad e com a Lei da Reforma Psiquitrica (BRASIL, 1988, 2001).
Contrariamente, era a representao mxima da negao do sujeito louco como detentor de
direitos de cidadania (DELGADO, 1992). O louco tutelado era resultado da negao desse
sujeito e de sua sociabilidade. Para essa negao, apenas uma instituio que pudesse oferecer
nos limites de seus muros tudo de que o indivduo louco necessitava em seu cotidiano teria
legitimidade poltica, institucional e social diante das demandas pblicas e da famlia. A
promessa de assistncia integral no regime asilar era o grande aspecto positivo que fazia com
que o modelo manicomial se sustentasse, entre meados do sculo XIX e as ltimas duas
dcadas do sculo XX, como nica alternativa para assistncia aos doentes mentais.
No foroso afirmar isso se, ao prestar ateno rede de sade mental e rede de
assistncia pblica no Brasil naquele perodo, verifica-se que ambas eram refratrias a
qualquer possibilidade de proviso queles em sofrimento mental na perspectiva da promoo
da autonomia dos sujeitos para inclu-los na sociedade e na famlia. A sade era devida aos
trabalhadores ou oferecida pelas Santas Casas de Misericrdia, que, desde meados do sculo
XIX, tambm j no atendiam os loucos, em razo da criao dos hospcios. Por outro lado, a
assistncia social de modo fragmentado, disperso e ilegtimo como ao capitaneada pelos
poderes pblicos s iria se estruturar de forma limitada aps a Segunda Guerra Mundial, com
a criao da Legio Brasileira de Assistncia, na dcada de 1940, como analisado no captulo
anterior. Desse modo, no era inteligvel a prerrogativa de o Estado oferecer assistncia para
proviso das necessidades sociais dos indivduos em sofrimento mental que no fosse pelos
manicmios existentes em todo o territrio nacional.
O modelo manicomial sustentou-se porque a razo de Estado, na perspectiva moderna
e iluminista, no se instalava no pas. A razo de Estado ainda flutuava entre princpios
monrquicos e valores republicanos, respondendo a pequenos grupos que acomodavam seus
interesses particulares no interior da administrao pblica. Nos termos de Foucault (2008), o
Estado brasileiro ainda no havia se governamentalizado, isto , no tinha adquirido a razo
de Estado sob os aspectos modernos e contemporneos. Para ele, a soberania se exerce nos
179

limites de um territrio, a disciplina se exerce sobre os corpos dos indivduos, e, por fim, a
segurana se exerce sobre o conjunto de uma populao (FOUCAULT, 2008, p. 16). Assim
a formao das cidades e o saber da economia e da cincia poltica engendrariam as foras de
que o Estado precisava para atuar na sociedade. Governamentalidade como razo de Estado
busca atingir o problema da sociedade civil e levar o saber tcnico-cientfico para embasar
suas tomadas de deciso cotidianas, alm de atuar de forma primordial na conduo da
economia e segurana das populaes e estabelecer os sistemas complexos das garantias
jurdicas e polticas liberdade (FOUCAULT, 2008). Para recepcionar esses objetivos como
razes de Estado, o caso brasileiro ainda enfrentaria vrios desafios no sculo XX.
No de assalto que o Estado assume funes por meio da governamentalidade que,
h anos, eram de responsabilidade dos interesses particulares e das famlias na ateno aos
sujeitos loucos. Segundo Foucault, podemos fazer a genealogia do Estado moderno e dos
seus diferentes aparelhos a partir de uma histria da razo governamental (2008, p. 476).
Lento seria o processo pelo qual o Estado se modernizaria para a transio do
patrimonialismo para um regime republicano que representasse os interesses coletivos da
sociedade projeto de sociedade ainda hoje inacabado. O patrimonialismo est para as
atribuies da administrao pblica assim como o familismo est para as polticas sociais do
Estado, que ainda compartilha com as famlias a responsabilidade de proviso de bem-estar
dos cidados. No de repente que o Estado se moderniza com os princpios seculares,
republicanos, laicos e democrticos para orientar suas aes. Registrar esse lento processo no
tem o objetivo de afirmar o quo distante o presente factvel est do passado to
inquestionavelmente prejudicial s prticas da administrao pblica. Destarte, esta anlise
visa assinalar que a natureza das aes pblicas do presente guarda relao com princpios do
passado, embora tal natureza esteja modificada e aperfeioada pelo que se consegue captar de
suas aparncias atuais.
4.3 Acesso universal sade e reforma psiquitrica: o paradigma da cidadania

Como elucidar que a problemtica da loucura apresentava vrias limitaes no padro

de assistncia oferecida aos indivduos em sofrimento mental se contrastada s razes de
Estado que a administrao pblica brasileira deveria adquirir? Alm disso, sobre quais bases
o modelo asilar se ergueu e se aparou durante quase 150 anos, mesmo representando as
limitaes relacionadas ao desrespeito a direitos dos indivduos no interior dos asilos? As
duas perguntas somente podem ser respondidas analisando-se o cenrio poltico, institucional
180

e jurdico no qual a hegemonia manicomial circunscrevia a problemtica da assistncia aos

loucos. Se se obteve um modelo tcnico-cientfico baseado em um paradigma obsoleto na
medicina praticada na Europa, difcil pressupor que essa barreira levaria a to longe o poder
psiquitrico baseado na teraputica do isolamento. A hegemonia asilar foi muito longe no
Brasil porque era legitimada por parte importante do imaginrio social, pelas expectativas das
famlias e por aes do poder pblico. Tal afirmao precisa ser decodificada e requer ateno
ao padro das polticas sociais estruturado no Brasil ao longo do sculo XX padro este
que seria questionado no perodo da reabertura democrtica do pas, depois de mais de duas
dcadas do regime militar iniciado com o golpe militar de 1964.
Na esteira dos movimentos contestatrios que enfraqueceram o regime militar na
virada dos anos 1970 para os 1980, o Movimento da Reforma Sanitria foi crucial para
estabelecer novas bases sobre as quais o Estado se relacionaria com as demandas da
populao por assistncia sade na perspectiva dos direitos universais a todos os cidados
brasileiros. Mais do que um projeto de sistema de sade, o Movimento da Reforma Sanitria
visava a um projeto de sociedade, plural, participativa e capaz de influenciar nos rumos no s
da poltica de sade como do sistema nacional, oferecendo um molde para todas as polticas
pblicas que o Estado encamparia a partir de ento (GERSCHMAN, 2004). Desse modo,
mais do que definir o escopo da poltica de sade, o Movimento da Reforma Sanitria, ao
lutar pela sade como direito de todos e responsabilidade do Estado, estabeleceu as diretrizes
para vrias das polticas sociais a serem assinaladas na Constituio Federal de 1988 e
estruturadas ao longo dos anos 1990.
Um pas subdesenvolvido, pobre, que manteve por mais tempo um regime de
escravido no mundo, com extenses continentais e diversos problemas regionais, com
quadro de desigualdades sociais acumuladas ao longo do sculo XX, tinha sede por polticas
pblicas que atendessem s demandas da sociedade e que restabelecesse padres de civilidade
a todo o povo. No eram poucos os desafios colocados na defesa da sade como direito
universal (GERSCHMAN, 2004). Tambm no eram poucas as foras capazes de levar tais
ideias audaciosas adiante. O patamar do qual o pas partia no panorama da sade era bastante
limitado e, portanto, desafiante. Entre o perodo imperial e a chegada da Repblica, no final
do sculo XIX, basicamente a sade estava estruturada na ateno mdica somente nas
maiores cidades, por meio do controle das grandes epidemias e da assistncia particular s
elites. Os pobres, escravos e ex-escravos ficavam dependentes de curas tradicionais e de
curandeirismo (ESCOREL; TEIXEIRA, 2008). Em 1808, a vinda da Coroa Portuguesa para o
181

Brasil, aps a invaso espanhola, trouxe tambm trs conjuntos de importantes instituies de
sade: 1. vrias instituies de vigilncia sanitria, 2. a Fisicatura-mor de Sade, responsvel
por fiscalizar o exerccio da medicina e 3. a Provedoria-mor de Sade, para garantir a
salubridade da Corte, fiscalizando navios que atracavam no litoral brasileiro.
J em 1828, as Fisicaturas foram extintas e as atividades de sade foram transferidas
para as cmaras municipais. A essas cmaras de sade cabia a responsabilidade pela
vacinao em perodos de grande epidemia (varola, febre amarela, entre outras), pelo
controle de entrada de escravos doentes nas cidades, pela expulso das reas urbanas de
doentes contagiosos e pela purificao dos ambientes com cremao de ervas (ESCOREL;
TEIXEIRA, 2008). Em 1832, a criao das primeiras faculdades de medicina tornou possvel,
enfim, a formao de mdicos brasileiros, embora tais mdicos ficassem restritos medicina
privada ou, quando muito, atendessem pequena parte da populao pelas Santas Casas de
Misericrdia, que ofereciam internaes graves nas enfermarias improvisadas durante as
grandes epidemias.
No incio do sculo XX, as mudanas relacionadas a um maior crescimento das
cidades, industrializao e dinamizao dos setores da economia trouxeram novos desafios
para a sade. Uma das principais medidas do incio do sculo foi o estabelecimento da
vacinao obrigatria em todo o territrio nacional, o que causou inclusive uma srie de
revoltas populares que ainda no tinham assimilado a importncia das novas medidas. Por sua
vez, a segregao dos acometidos de infeces, por meio de tratamentos precrios, foi a tnica
de muitas medidas de sade nesse perodo. Ainda no que diz respeito vacinao, 1900 foi o
ano da criao do Instituto Soroterpico Federal (futura Fundao Osvaldo Cruz Fiocruz),
importante instituto pblico de pesquisa e de fomento a novas tcnicas para promoo da
sade coletiva (ESCOREL; TEIXEIRA, 2008). Ao lado das revoltas que ocorriam por causa
das vacinaes obrigatrias, em 1919, foi criado o Departamento Nacional de Sade Pblica,
responsvel pelo saneamento rural, que oferecia mais servios de sade na perspectiva das
atribuies estatais, dando importantes passos para fortalecer a ideia da sade pblica.
Durante a Era Vargas, havia expectativa de centralizao do poder estatal a fim de dar
dinamicidade e organicidade ao poder pblico disperso nos limites territoriais. Para o
atendimento das reivindicaes operrias, Vargas transformou as Caixas de Aposentadorias e
Penses (CAPs), criadas em 1923, nos Institutos de Aposentadorias e Penses (IAPs), estas
organizadas por categorias profissionais e financiamento tripartite (trabalhadores, empregados
e Estado). Dentro dos IAPs, a cobertura de ateno em sade aos trabalhadores e aos seus
182

dependentes aumentou (ESCOREL; TEIXEIRA, 2008). Alm disso, dando seguimento s

perspectivas de centralizao do poder estatal e de modernizao da administrao pblica,
foi criado, em 1930, o Ministrio da Sade e Educao. Na Constituio de 1946, houve
sinalizao para articular a sade preventiva do trabalhador e da gestante legislao
trabalhista previdenciria. Sem novidades at 1956, o sistema de sade era oferecido por meio
de quase 10 IAPs em todo o pas. Esse nmero aumentou para mais de 30 em 1978
(ESCOREL; TEIXEIRA, 2008). Para ter uma ideia dos enormes desafios da cobertura da
sade, segundo Sarah Escorel e Luiz Antnio Teixeira (2008), em 1963, dos 3.677 municpios
brasileiros, 2.100 no tinham nenhum equipamento de sade.
O perodo da ditadura militar, entre 1964 e 1985, foi marcado por aumento de
investimentos na infraestrutura e industrializao do pas e, consequentemente, por
diminuio de investimentos nas polticas sociais, como a de sade (GERSCHMAN, 2004). A
sade permanecia preponderante apenas na cobertura aos trabalhadores e seus dependentes.
Os demais cidados, no segurados, tinham ateno nos raros postos de sade, desde que
fosse ateno maternoinfantil, contra tuberculose e hansenase, alm de pronto atendimento
nos escassos hospitais pblicos dos grandes centros (ESCOREL; TEIXEIRA, 2008). Desse
modo, no final da ditadura militar, surgiu o Movimento da Reforma Sanitria, enquanto o
governo Geisel promovia a reabertura democrtica de forma lenta, gradual e segura
(ESCOREL; TEIXEIRA, 2008). ltimo presidente militar, Geisel foi responsvel pela criao
dos Planos Nacionais de Desenvolvimento (PND), com polticas sociais tanto de sade, de
forma mais importante, quanto de assistncia social, como demonstrado no captulo anterior.
Em 1985, houve a nomeao de integrantes do Movimento da Reforma Sanitria para cargos
do recm-estruturado Ministrio da Sade.
O Movimento da Reforma Sanitria, ou Movimento Sanitrio, envolveu profissionais
da sade que compartilhavam o referencial mdico-social na abordagem dos problemas de
sade e que buscaram a transformao dos setores de sade no Brasil em prol da melhoria das
condies de sade e de ateno sade da populao brasileira, na consecuo do direito de
cidadania (GERSCHMAN, 2004). Formado por profissionais da sade, acadmicos e
estudantes, o movimento estabeleceu as bases para a criao do sistema de sade pblico e
universal durante o perodo da Constituinte. Em 1986, realizou-se a 8 Conferncia Nacional
de Sade, com a presena de mais de 5 mil pessoas, que teve como resoluo a definio dos
princpios e das diretrizes do Sistema nico de Sade (SUS). Em 1987, um decreto
presidencial criou o Sistema Unificado e Descentralizado de Sade (SUDS). O passo seguinte
183

foi estabelecer, no texto da Constituio Federal de 1988, no artigo 194, a sade como um
direito integrante da seguridade social, ao lado da previdncia e da assistncia social. Por fim,
em 1990, foi promulgada a Lei 8.080, a Lei Orgnica da Sade (LOS), que regulamentaria o
SUS nos anos subsequentes (BRASIL, 1990).
A recuperao desse itinerrio que tornou possvel que o acesso sade alcanasse o
patamar de direito de todos e dever do Estado importante por pelo menos dois motivos. O
primeiro deles estabelecer uma relao histrica, poltica e econmica a partir da qual
emergiu um tema dessa importncia ao ponto de assinalar a sade como um direito de todos
os cidados, independente de renda, classe e contribuio ao sistema de seguridade social. O
segundo motivo descortinar uma realidade de transio de um sistema limitado e
desorganizado para um sistema integrado de sade, que abre possibilidades para novas bases
da ateno em sade mental serem criadas a fim de superar a hegemonia do modelo
manicomial ainda presente nos anos 1990.
O esgotamento do modelo manicomial, na transio da dcada de 1970 para a dcada
de 1980, ficou reconhecido ao redor do mundo. Questionamentos contundentes sobre o
modelo manicomial comearam a se erguer e a ganhar corpo na Europa e nos Estados Unidos
da Amrica. O movimento denominado de reforma psiquitrica ou luta antimanicomial
buscava a reorientao do modelo assistencial em sade mental, escapando da hegemonia
hospitalar-manicomial para novas formas de assistncia em meio aberto. A luta
antimanicomial tinha como um de seus principais pressupostos a mudana na maneira de
cuidar: de um predomnio da cultura da internao para um acolhimento da crise. Alm disso,
a reforma psiquitrica buscava uma nova maneira de olhar para o territrio: se antes se
buscava o isolamento dos asilos, agora, a rede de ateno precisava ser efetivada nas relaes
sociais, afetivas, de trabalho e da famlia dos sujeitos, ou seja, o mais prximo possvel de
suas realidades. A luta antimanicomial chegou ao Brasil no final dos anos 1970, em momento
propcio, dado o caldeiro de reivindicaes do Movimento da Reforma Sanitria e os demais
movimentos populares que lutavam pelo fim do regime militar.
A luta antimanicomial no Brasil pode ser dividida em trs grandes momentos. O
primeiro deles compreendeu a crtica ao modelo hospitalocntrico, que comeou em 1978 no
pas e foi at 1991, logo aps a aprovao da LOS, que deu as bases ao sistema nico de
sade e, portanto, prpria rede de ateno sade mental brasileira. O segundo momento
promoveu a implantao da rede de ateno psicossocial de forma dispersa no territrio
nacional e desconectada do todo. Esse perodo, de 1992 a 2000, foi responsvel pela criao,
184

na cidade de Santos, no estado de So Paulo, das primeiras iniciativas de um equipamento

pblico de base comunitria, responsvel por oferecer atendimento ambulatorial aos pacientes
com transtornos mentais por meio de uma equipe multiprofissional que visava ateno
integral aos sujeitos. Esse tipo de equipamento pblico o que veio a dar origem aos Centros
de Ateno Psicossocial (CAPS), criados nacionalmente pelo Ministrio da Sade somente
em 2002. Ribeiro Preto, no estado de So Paulo, Rio de Janeiro e Porto Alegre, no Rio
Grande do Sul, estabeleceram um equipamento pblico que ofereceu moradia para os
pacientes recm-sados de manicmios; a Portaria 106, de 2000, instituiu os Servios
Residenciais Teraputicos (BRASIL, 2004). Alm disso, esse segundo momento foi
responsvel pela aprovao de leis estaduais de reforma psiquitrica. Por exemplo, em 1992, a
Lei 9.716 e a Lei da Reforma Psiquitrica do estado do Rio Grande do Sul (RIO GRANDE
DO SUL, 1992). O terceiro momento foi a prpria aprovao da Lei Federal 10.216, em 2001,
que consolidou o modelo no asilar de ateno psicossocial em meio aberto para a assistncia
em sade mental de base comunitria.
Para que se tenha ideia dos limites encontrados pelo modelo manicomial no Brasil,
vale ressaltar a histria do Hospital Colnia de Barbacena, criado em 1903. Esse foi um dos
manicmios visitados por Basaglia em sua passagem pelo Brasil, e ele mesmo denunciou os
horrores vistos l, dando impulso luta antimanicomial no pas no final dos anos 1970
(ARBEX, 2013). Desde a escolha da cidade mineira para a criao do hospital psiquitrico, a
instalao do hospcio em Barbacena foi um misto de estratgia e acaso. Barbacena foi
escolhida para receber o hospital colnia como prmio de consolao por ter sido cotada para
ser a capital mineira, mas perdido a disputa para Belo Horizonte. Desde a criao do Hospcio
de Barbacena, sua finalidade foi deturpada, o que resultou muito mais em um depsito de
indesejveis do que em um hospital para oferecer assistncia mdica (ARBEX, 2013).
Segundo Daniela Arbex (2013), at a dcada de 1950, a presena de psiquiatras e
clnicos era rara no hospital. Entre 1903 e 1980, morreram mais de 60 mil pessoas no Hospital
Colnia de Barbacena (ARBEX, 2013). Parmetros da Organizao Mundial da Sade (OMS)
estabeleciam como referncia trs internaes para cada mil habitantes do pas. Em Minas
Gerais, com concentrao em Barbacena, o nmero de internaes para cada grupo de mil
habitantes era sete: a cada duas consultas e meia na rede de sade, uma pessoa era
hospitalizada em Minas Gerais (ARBEX, 2013). Esse horror do caso mineiro fez Basaglia
denominar o que vira em Barbacena como nada muito distinto de um campo de concentrao
nazista, uma metfora forte para um mundo que ainda se recuperava do pavor do Holocausto.
185

Quando o autor desta tese esteve no Hospital Colnia de Barbacena, em 2011, para a
coleta de dados do estudo censitrio, eu e minha equipe visitamos o Museu da Loucura, que
abriga o histrico do horror de Barbacena. Escrevi o seguinte relato de campo, que transcrevo
na ntegra:
Se eu disser que, hoje, sou aquela mesma pessoa que foi dormir ontem no
frio de 10 graus da cidade mineira de Barbacena, estarei mentindo... E nem
foi porque senti frio tambm durante todo o dia de muita neblina. Nem
tambm porque a minha visita, no final do dia, ao Museu da Loucura aqui da
cidade me ensinou algo. No fundo, a visita ao Museu da Loucura me
desensinou quase tudo que eu tinha aprendido at aqui na minha vida inteira
metafsica, filosfica e sociologicamente falando.
Na virada do sculo XIX para o XX, inspirados pelos ares republicanos, um
local para cuidar dos alienados em Minas Gerais foi erguido no mesmo local
onde antes funcionava um asilo para tuberculosos; Foucault daria
gargalhadas dessa coincidncia histrica! Mais de 60 mil pessoas
morreram durante os quase 80 anos de funcionamento do Hospital Colnia
de Barbacena, talvez, o mais importante manicmio do pas durante dcadas.
Outra coincidncia de que Foucault riria assustado que trens que cortavam
os campos mineiros e do Sudeste traziam e abandonavam pessoas de todos
os tipos, de todas as discrepncias, de todos os vestgios de loucuras, de
todas as anormalidades mentais (mas no s delas). Como se no bastasse, a
faculdade de medicina da cidade e as de outras vizinhas encomendavam
cadveres ao manicmio... Foi preciso o Basaglia, o famoso psiquiatra
italiano, em uma visita ao pas no final dos anos 1970, ao lado do socilogo
francs Robert Castel, comparar o manicmio de Barbacena aos campos de
concentrao nazista para que a opinio pblica mineira se desse conta do
tamanho da desumanidade daquele lugar, que nem mesmo as belas colinas
onde se localiza o hospital colnia eram capazes de suavizar.
Hoje, todo esse horror est no museu. Foi reduzido a frases, objetos,
nmeros e fotos que assustam alguns, chocam outros. Mas que,
principalmente, se distancia de todos porque na placa a gente consegue
nomear o lugar com certa distncia: museu pacifica nossa culpa, nosso
passado, nossos erros, nossos medos, nossa violncia sbita de no se deixar
reconhecer ali... Mas os anormais continuam l, seja rindo entorpecidamente
quando nosso grupo desceu destrambelhado do txi, seja durante a prpria
visita s salas do museu, quando um dos malucos do lugar entra na sala
(justo na rea em homenagem luta antimanicomial) nos pedindo umas
moedas...
Foi a primeira vez que fui a um museu, sem ser de arte contempornea. No
foi toa. Acredito que teria outros olhares se eu j tivesse ido a um museu
antes. Mas o letreiro museu da loucura no suficiente para afastar o
passado. Isso no porque alguns loucos desgarrados, abandonados, ainda
perambulam por ali, por existir ao lado um hospital psiquitrico no mesmo
prdio do museu. Sobre a resposta absurda que demos ao problema da
loucura h mais de cento e cinquenta anos, no h museu que apazigue o
horror. O fato de termos loucos persistentes no lugar, que era para ser s um
museu, nos impede de relatar aos outros a histria daquele lugar como se ela

186

pudesse pertencer a um passado distante e neutro mas no s. A loucura

continua sendo criminalizada pelo abandono a alguns poucos quilmetros
dali, na residncia teraputica da cidade, descrita pelo nosso taxista como um
lugar no suficiente para tanto abandono dessa gente.
Para quem acha exagero de nosso taxista, a loucura continua criminalizada
mais diretamente, ento, a alguns bairros dali, no manicmio judicirio, onde
trabalhamos por trs dias nesta semana. L, temos abandonados de outra
ordem: a psiquiatria e a justia ajudam a famlia a afastar os perigosos do lar,
ajudam a afastar da comunidade os usurios de drogas, os idosos insanos, os
esquizofrnicos pobres, as mulheres histricas que discutem com as mes
retrgradas, os gays, que l ainda so doentes com CIDs, os deficientes
mentais negros, os psicticos analfabetos, todos aqueles que nunca se
entenderam com este mundo fraco incapaz de receber uma mente que se
recusa a se dobrar diante da normalidade da vida previsvel e repetitiva. Eu
ainda quero ver o dia em que os manicmios judicirios sero nomeados de
museu da psiquiatria. Se a loucura uma liberdade que tem pressa, a
normalizao pela psiquiatria abenoada pela sociedade e pelas famlias a
corrente pesada e sem chaves sempre exagerada, sempre equivocada, sempre
caduca no mundo de todos ns, humanos frgeis.
Barbacena MG, 10 de junho de 2011.

A luta antimanicomial no apenas a defesa da desinstitucionalizao, a substituio

do modelo manicomial pelos servios de assistncia em sade mental abertos de base no
asilar. To importante quanto a denncia do esgotamento de um modelo, a reforma
psiquitrica buscava instalar as bases para a compreenso de que, antes de qualquer coisa, o
louco era um sujeito de direitos. Isso significa que o tratamento oferecido a indivduos com
doenas e transtornos mentais no poderia prescindir de seus direitos inalienveis como
cidados. As inovaes introduzidas pela Lei 10.216, em 2001, tm mais a ver com os direitos
a serem afianados aos indivduos em sofrimento mental do que com a defesa de uma certeza
inquestionvel sobre qual modelo de ateno em sade era preciso instalar no pas.
A Lei 10.216 estabeleceu nove direitos bsicos que devem ser afianados pessoa em
sofrimento mental pelo Estado durante a ateno em sade: 1. ter acesso ao melhor tratamento
do sistema de sade, consentneo s suas necessidades; 2. ser tratada com humanidade e
respeito e no interesse exclusivo de beneficiar sua sade, visando alcanar sua recuperao
pela insero na famlia, no trabalho e na comunidade; 3. ser protegida contra qualquer forma
de abuso e explorao; 4. ter garantia de sigilo nas informaes prestadas; 5. ter direito
presena mdica, em qualquer tempo, para esclarecer a necessidade ou no de sua
hospitalizao involuntria; 6. ter livre acesso aos meios de comunicao disponveis; 7.
receber o maior nmero de informaes a respeito de sua doena e de seu tratamento; 8. ser
187

tratada em ambiente teraputico pelos meios menos invasivos possveis; e 9. ser tratada,
preferencialmente, em servios comunitrios de sade mental (BRASIL, 2001).
Alm disso, uma importante inovao da Lei 10.216 so as regulamentaes a respeito
dos tipos e das modalidades de internao psiquitrica. A Lei da Reforma Psiquitrica no
eliminou a possibilidade da internao psiquitrica. Porm, regulou como devem ser as
internaes. Ficaram estabelecidos na lei trs tipos de internao: a voluntria, a involuntria
e a compulsria. A internao voluntria aquela que ocorre a pedido do paciente e, portanto,
a sada tambm deve ocorrer a pedido dele. J a internao involuntria aquela feita sem a
vontade do paciente, a pedido da famlia ou por indicao de profissionais. Nesse caso, para
superar as mazelas ocorridas durante o modelo manicomial, a instituio que recebe o
paciente deve comunicar a internao ao Ministrio Pblico no prazo de 72 horas (BRASIL,
2001). Consequentemente, a sada a pedido da famlia e/ou do profissional tambm deve ser
comunicada ao Ministrio Pblico. Por fim, a internao compulsria a internao
autorizada pelo juiz e, como decorrncia, a sada tambm deve ser autorizada por ele
(BRASIL, 2001).
No segundo pargrafo do artigo 1 da Lei 10.216, sobre os direitos e a proteo das
pessoas acometidas de transtorno mental, ficou garantido que o tratamento em regime de
internao ser estruturado de forma a oferecer assistncia integral pessoa portadora de
transtornos mentais, incluindo servios mdicos, de assistncia social, psicolgicos,
ocupacionais, de lazer, e outros (BRASIL, 2001). Nesse sentido, estabeleceu-se de forma
imbricada a relao entre servios substitutivos de sade mental e direitos sociais a serem
garantidos aos indivduos em sofrimento mental. De um lado, a Lei da Reforma Psiquitrica
firmou o compromisso do poder pblico em afianar os direitos bsicos de cidadania a esse
pblico. De outro, assumiu as limitaes da poltica de sade em oferecer assistncia
psiquitrica ao destinar que a promoo da cidadania necessitaria da intersetorialidade entre
as reas de assistncia social, esporte e lazer, educao, cultura e emprego na perspectiva da
ateno integral s demandas dos sujeitos.
Com a Lei 10.216, vrias estratgias e diretrizes precisaram estar presentes para a
reorganizao da rede de ateno em sade mental. A primeira delas precisou ser a expanso
e qualificao dos CAPS, que foram criados ao longo dos anos 1990 e oferecem atendimento
ambulatorial ao indivduo e a sua famlia, com atendimentos individuais e coletivos, no
interior do equipamento pblico e tambm no lar e na comunidade dos indivduos (BRASIL,
2002). Dando sequncia, foi preciso tanto implantar Centros de Convivncia para os pacientes
188

e suas famlias como criar programas de gerao de renda e trabalho na perspectiva da

ampliao e consolidao da autonomia dos indivduos. Alm disso, foram abordadas
questes relacionadas a moradia (aluguel social e outras polticas de habitao), com a criao
do Programa De Volta para Casa e dos Servios Residenciais Teraputicos, a serem
analisados na prxima seo. Por fim, elaboraram-se diretrizes quanto a intervenes na
cultura, para mobilizao de usurios e familiares, isto , de todos os atores das redes sociais,
no acompanhamento para o tratamento da forma mais integral possvel. Para a implementao
de todas essas diretrizes, uma importante estratgia foi a poltica de reduo gradual de leitos
em hospitais psiquitricos. Isto , medida que os hospitais psiquitricos eram fechados,
havia o repasse de oramento federal para a implementao dos servios substitutivos, de
acordo com a Lei 10.216.
Um dos maiores trunfos da Lei da Reforma Psiquitrica talvez esteja localizado na
perspectiva da ateno bsica como campo potencial para a estruturao da sade mental. A
lgica to presente no Sistema nico de Sade fora incorporada na rede de sade mental de
forma central. A perspectiva da ateno bsica como ponto crucial para a ateno em sade
mental permite que a assistncia aos pacientes em sofrimento mental ocorra como
acolhimento em seu territrio, o que traz consequncias imediatas para a particularidade do
sujeito. Isto , o usurio atendido onde est: atendimento individual da necessidade e no s
da demanda. No preciso o deslocamento ou o isolamento do sujeito para receber
assistncia. A lgica do territrio nas polticas sociais a garantia dos direitos por meio da
ao do Estado in locu. Entende-se a territorializao como a natureza orgnica das relaes a
partir do Estado em ao em um determinado espao, considerando suas particularidades,
especificidades e caractersticas (HEIDTMANN NETO, 2008). Alm disso, a ateno bsica
na sade mental permite que a interveno ocorra no contexto familiar: famlia tanto como
parceira no tratamento quanto como alvo de ateno integral tambm em sade, e no apenas
ateno ao indivduo em sofrimento mental.
4.4 Lei 10.216 e o familismo do tipo transferncia: a relao perfeita na poltica social
incompleta
A Lei 10.216 estabeleceu as bases jurdicas para a superao do modelo manicomial.
inegvel a fora do esprito da lei para abalar as estruturas do modelo asilar centrado no
hospital psiquitrico e estabelecer sadas para a formulao de servios em outro paradigma.
O modo como essa superao vem ocorrendo objeto de anlise em intensos e dedicados
189

trabalhos nos ltimos anos (BRITTO, 2004; PENALVA, 2007; SOARES, 2006; ZGIET,
2010). Paralelamente ao processo de recepo da Lei 10.216 no ordenamento jurdico
brasileiro, os primeiros anos da dcada 2000 foram emblemticos pela forma como Estado
reorientou as polticas sociais, como as de assistncia social, segurana alimentar, sade e
combate s desigualdades sociais, entre outras na perspectiva da universalidade da cobertura
dos servios. Dessa forma, o acmulo do Movimento da Reforma Psiquitrica coadunou-se
com um momento singular das polticas sociais no pas que buscam, de forma atrasada, levar
adiante as aspiraes ensejadas no texto da Constituio Federal de 1988 e que sofreram
contra-ataques ao longo dos anos 1990, como analisado no captulo anterior.
Como um movimento poltico e ideolgico, o Movimento da Reforma Psiquitrica no
se limita Lei 10.216. Pelo contrrio. Como j mencionado, vrias iniciativas regionais, nos
estados de So Paulo, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul, que buscavam estabelecer novos
parmetros para a ateno em sade mental, j tinham aparecido nos anos 1990. Nesse
sentido, a Portaria 106, do Ministrio da Sade, estabeleceu, em 2000, os Servios
Residenciais Teraputicos, com o objetivo de garantir assistncia aos portadores de
transtornos mentais com grave dependncia institucional que no tivessem possibilidade de
desfrutar de inteira autonomia social e no possussem moradia nem vnculos familiares
(BRASIL, 2000).
As residncias teraputicas servem para a moradia de pacientes que no tm laos
familiares ou no possuem famlia. Esse equipamento pblico, destinado para o mximo de
oito usurios, oferece trs refeies dirias e conta com um mdico e dois profissionais de
nvel mdio de referncia. Cada residncia referenciada a um CAPS. Em 2012, havia mais
de 620 residncias teraputicas no pas, o que atendia a quase 3.800 pacientes (BRASIL,
2012). Na esteira da derrocada do modelo manicomial, tais residncias buscaram ser uma
alternativa para aqueles pacientes que, advindos dos manicmios, no teriam famlia para
recepcion-los.
Alm dos servios criados, a lei antimanicomial introduziu novas diretrizes nas
polticas de sade mental. Um dos nove direitos assinalados na Lei 10.216 o que est
estabelecido no inciso II, do artigo 2: a pessoa com transtorno mental tem o direito de ser
tratada com humanidade e respeito e no interesse exclusivo de beneficiar sua sade, visando
alcanar sua recuperao pela insero na famlia, no trabalho e na comunidade (BRASIL,
2001). Esse preceito institui os fundamentos para a reorientao da ateno em sade mental
na perspectiva ampla da incluso dos pacientes e no apenas da recuperao de sua sade. Era
190

o giro necessrio no arcabouo jurdico para a ampliao das responsabilidades do Estado e a

superao do modelo manicomial. No artigo 3, definiu-se como responsabilidade do Estado e
de suas polticas pblicas, por meio da poltica de sade mental, a assistncia e a promoo
de aes de sade [...], com a devida participao da sociedade e da famlia, a qual ser
prestada em estabelecimento de sade mental [...] (BRASIL, 2001). Esses so dois dos trs
lugares na lei antimanicomial em que citada a famlia. No por menos. A famlia um
importante agente para constituir a ateno em sade mental. O trabalho dos servios de
ateno em sade mental pressupe a participao das famlias para o atendimento integral ao
sujeito.
O apoio cotidiano do ncleo familiar ao paciente, o acompanhamento e uma espcie
de superviso para um melhor cumprimento dos requisitos do tratamento, alm do reforo das
relaes afetivas entre paciente e famlia, so importantes para o restabelecimento das
condies de sade daqueles em sofrimento mental. Saindo de uma perspectiva em que
simplesmente oferecia os pacientes para o isolamento nos manicmios, a famlia agora foi
integrada s possibilidades de acompanhamento para a recuperao da sade mental dos
indivduos e para projees de incluso social. Ademais, o processo de desinstitucionalizao
provocado pela reforma psiquitrica pressupe que a famlia um dos importantes locus de
insero dos indivduos para o desenvolvimento e a manuteno de suas relaes sociais.
A relao entre paciente e famlia no se d de forma simples. Os contratempos a
respeito dessa afirmao da famlia como um dos agentes responsveis pelo acompanhamento
dos pacientes em sofrimento mental surgem em duas situaes particulares. A primeira delas
quando os contatos e o convvio entre paciente e famlia so inexistentes, isto , quando o
paciente tem laos fragilizados com a famlia, ou no tem ncleo familiar, ou ento no tem
possibilidade de restabelecer tais contatos. Essa uma situao comum entre as pessoas
advindas dos manicmios, principalmente para os indivduos em sofrimento mental que
cometeram crimes, receberam uma medida de segurana de tratamento psiquitrico
obrigatrio e j cumpriram os critrios para a desinternao. O segundo contratempo decorre
da ausncia de aes pblicas, de profissionais de sade, de uma rede de servios
substitutivos e de equipamentos pblicos, como os CAPS e as residncias teraputicas, para
os indivduos que passaram longos perodos em regime manicomial. Desse modo, os
pacientes desinternados so simplesmente recepcionados pelas famlias, que oferecem
alm do convvio socioafetivo e apoio cotidiano a assistncia integral de responsabilidade
das polticas pblicas inexistentes. H diferenas importantes entre ser um dos agentes
191

responsveis pelo apoio e pela manuteno de laos socioafetivos para o restabelecimento das
condies de sade dos pacientes em sofrimento mental e assumir a assistncia integral dos
indivduos.
O processo de desinstitucionalizao necessita de polticas robustas para oferecer
assistncia aos pacientes que ficaram internados nos manicmios por longo perodo e, no
momento da desinternao, esto gravemente dependentes da instituio. A prpria Lei
10.216 assinala, no artigo 5, que o paciente com dependncia institucional decorrente de seu
quadro clnico ou da ausncia de suporte social ser objeto de poltica especfica de alta
planejada e reabilitao psicossocial assistida, sob responsabilidade da autoridade sanitria
competente e superviso de instncia a ser definida pelo Poder Executivo (BRASIL, 2001).
Entretanto, a execuo desse tipo de poltica complexa e teve pouco xito nos ltimos anos.
Alm das residncias teraputicas, uma poltica importante para esse pblico o
Programa De Volta para Casa (BRASIL, 2003). O programa foi institudo pela Lei Federal
10.708, em 31 de julho de 2003, e dispe sobre a regulamentao do auxlio-reabilitao
psicossocial a pacientes que tenham permanecido em longas internaes psiquitricas. O
objetivo do programa contribuir para a insero social efetiva dessas pessoas, por meio da
criao e do incentivo de uma rede ampla e diversificada de recursos assistenciais e de
cuidados, que facilite o convvio social e que seja capaz de assegurar o bem-estar integral e
estimular o exerccio pleno dos direitos civis, polticos e de cidadania dos pacientes. Segundo
dados mais recentes do Ministrio da Sade, em fevereiro de 2012, o Programa De Volta Para
Casa alcanou mais de 4 mil beneficirios em folha de pagamento (BRASIL, 2012a). Em
2003, ano de criao do programa, o nmero de atendimentos era de 206 pacientes. Apesar do
nmero crescente, a cobertura do programa ainda limitada.
Por meio de uma parceria com a Caixa Econmica Federal, o programa conta hoje
com beneficirios em todo o territrio nacional, que recebem mensalmente em suas contas
bancrias o valor de R$ 240,00. O auxlio-reabilitao psicossocial destinado queles que,
por falta de alternativas, foram submetidos a tratamentos aviltantes e privados de seus direitos
bsicos de cidadania. Embora tenha caractersticas mais da poltica de assistncia social do
que da prpria sade, o Programa De Volta para Casa avanado em termos da
intersetorialidade entre as aes para ateno integral das demandas dos pacientes em
sofrimento mental. Em conjunto, o Programa de Reduo de Leitos Hospitalares de Longa
Permanncia, as residncias teraputicas e o Programa De Volta para Casa estabelecem as
bases para contribuir no processo de desinstitucionalizao, por meio da promoo da
192

cidadania das pessoas em sofrimento mental submetidas privao da liberdade nos hospitais
psiquitricos e nos HCTPs brasileiros.
Por fim, a Lei 10.216 estabeleceu as condies para a criao, de forma padronizada
em todo o pas, dos servios dos CAPS, j iniciados de forma localizada ao longo dos anos
1990 em alguns estados brasileiros das regies Sul e Sudeste. Os CAPS foram institudos
nacionalmente por meio da Portaria 336, de 2002, do Ministrio da Sade. Eles so servios
de atendimento ambulatorial e devem estar capacitados para atender prioritariamente
pacientes com transtornos mentais severos e persistentes em sua rea territorial, em regime de
tratamento intensivo, semi-intensivo e no intensivo (BRASIL, 2002). Os servios oferecidos
pelos CAPS constituem a espinha dorsal do modelo antimanicomial e no asilar de assistncia
em sade mental. So cinco modalidades de CAPS: tipos 1 e 2 (que se diferenciam pelo porte
das cidades e pelo nmero mximo de pacientes atendidos por dia), tipo 3 (que funcionam 24
horas e permitem internao at 7 dias ininterruptos), CAPS AD lcool e drogas (que
atendem exclusivamente pacientes com demandas relacionadas a lcool e outras drogas) e
CAPSi (especializados em crianas e adolescentes em sofrimento mental e em situao de
abuso de lcool e outras drogas). A rede dos CAPS abarca todas as situaes de ateno
psicossocial em regime ambulatorial ancorado na ateno bsica e segue a lgica do territrio
para atendimento s particularidades dos pacientes e de suas famlias. Dados mais atualizados
do Ministrio da Sade registram 1.742 CAPS em 2012 no pas, o que resulta em mais de 7,8
milhes de atendimentos por ano (BRASIL, 2012a). Como o processo de reforma psiquitrica
no Brasil compreendido como um conjunto de transformaes de prticas, saberes e valores
em relao pessoa com transtorno mental, os CAPS cumprem papel primordial para
atendimento dessa lgica.
Para enfrentar a centralidade do hospital psiquitrico, os CAPS tiveram de ser
formulados no exclusivamente para oferecer atendimento para as funes de internao e
atendimento ambulatorial, mas principalmente para se aproximar das demandas particulares
de cada paciente, na sua relao com a comunidade e a famlia. Os CAPS estruturados sob a
lgica do territrio permitem tambm que os processos de produo de sade mental
relacionados s experincias de outros adoecimentos, de violncia, de abuso sexual e de
dependncia de lcool e outras drogas aconteam em territrios determinados: na famlia, na
comunidade, nos universos existenciais das pessoas. Nesse sentido, pelo fato de os processos
de adoecimento mental serem gerados nesses territrios especficos, os servios substitutivos
esto mais preparados para acompanhar a dinamicidade da existncia dos pacientes.
193

Dada a desarticulao do regime hospitalocntrico no atendimento manicomial, foi

preciso estabelecer alternativas para a completa estruturao dos servios substitutivos em
sade mental. No entanto, a velocidade com que esses servios foram sendo criados no Brasil
no atendeu ainda de forma integral a todos os pacientes egressos dos manicmios. O
resultado imediato dessa transio incompleta recai sobre as famlias, que devem oferecer
apoio aos indivduos, que no esto mais isolados nos manicmios, como ocorreu por quase
duzentos anos. Estima-se que aproximadamente 23 milhes de pessoas necessitam de
cuidados em sade mental no Brasil (BRASIL, 2014b). Com os nmeros mostrados
anteriormente dos servios e programas, possvel perceber o universo de desproteo ainda
existente no cenrio brasileiro. Nesse sentido, por causa da no implementao dos servios
substitutivos e do fato de que a estratgia de reduo de leitos psiquitricos foi relativamente
eficiente para o fechamento dos manicmios tradicionais, a responsabilidade por recepcionar
os pacientes em sofrimento mental ficou a cargo, na maioria dos casos, da prpria famlia.
A desinstitucionalizao ocorreu, mas a responsabilidade por ateno e assistncia aos
pacientes foi transferida para os ncleos familiares. Tanto nos momentos posteriores
desinternao quanto nos momentos posteriores primeira internao em clnicas que
cumprem com os pr-requisitos estabelecidos na Lei 10.216, a famlia assume uma rede de
ateno fundamental como aparato para os pacientes, que agora no contam com as
instituies totais dos manicmios. O papel que a famlia deveria adquirir com a reforma
psiquitrica nada tem a ver com assumir de forma prioritria a assistncia integral dos
sujeitos. Mas, dada a inexistncia ou insuficincia dos equipamentos pblicos, tais
responsabilidades so transferidas s famlias, caracterizando um familismo do tipo
transferncia. Se esboarmos conjecturas superficiais e recuperarmos a intensa mudana de
composio familiar nos ltimos 30 anos no pas, vamos perceber que as mulheres, que so
quem oferece de forma primordial os cuidados no interior dos lares, j no esto mais
presentes integralmente nas famlias, pela sua incluso macia no mercado de trabalho
(PRIORE, 1997).
A anlise sobre o papel da famlia na proviso de bem-estar tem, pelo menos, duas
perspectivas necessrias de aprofundamento: uma poltico-jurdica e uma econmicodemogrfica. Entre as duas, est o debate republicano sobre at que ponto ingerncias
pblicas devem modelar as caractersticas e atribuies das famlias em relao a garantias
dos direitos individuais de todos, no interior delas e na relao com a sociedade. Para Martha
Nussbaum, um ponto de partida importante salientar que a configurao da estrutura
194

familiar e dos privilgios e direitos dos membros da famlia , em muitos aspectos, produto da
ao do Estado (2000, p. 344). As famlias no so instituies parte do funcionamento do
Estado e da sociedade, nem algo que vai de encontro aos objetivos da administrao pblica.
Tampouco so algo exterior ao funcionamento dinmico das mudanas sociais ou uma
espcie de anterioridade na sua conformao em relao s estruturas sociais, entre elas as
polticas e as jurdicas. Isto , a famlia no algo que exista antes da conformao das
atribuies pblicas do Estado como gestor do bem-estar de todos. A famlia nasce e
definida exatamente pelas estruturas do Estado. Antes de um conceito cultural e histrico, ela
s existe como definio jurdica, por meio de leis, regulamentos e autorizaes pactuadas no
ordenamento legal.
A famlia lugar para o desenvolvimento e a proteo das pessoas, para a associao
pessoal, para as expresses afetivas. Entretanto, esse lugar no deve ser uma arena de
consolidao e reproduo de desigualdade de representao e de atribuies. H uma falsa
dicotomia que coloca a famlia como um ente privado e isolado da sociedade, na qual o direito
privacidade protege e afasta os interesses coletivos dos interesses do interior dos ncleos
familiares. No entanto,
os indivduos tm direito privacidade, na forma das liberdades associativas
e de deciso. Mas no h instituio alguma que tenha direitos de
privacidade que nos impea de perguntar como a lei e a poltica pblica tm
modelado essa instituio e como essas instncias poderiam model-la ainda
melhor (NUSSBAUM, 2000, p. 324).

Na perspectiva dos direitos individuais e dos direitos humanos, as famlias precisam

ter um funcionamento que permita o tratamento de cada indivduo como um fim em si mesmo
e no como um meio para outra finalidade de outro membro familiar (NUSSBAUM, 2000).
Essa perspectiva permite que a pessoa, considerada de forma separada, seja a unidade bsica
para a distribuio poltica (NUSSBAUM, 2000). As leis e as polticas pblicas devem ser
modeladas para acompanhar essa perspectiva.
No contexto econmico-demogrfico da famlia no Brasil, observou-se, da dcada de
1970 at os dias de hoje, que a participao das mulheres no mercado de trabalho tem
apresentado impressionante progresso. Se em 1970 apenas 18% das mulheres brasileiras em
idade produtiva trabalhavam, esse nmero chegou, em 2009, a mais da metade das mulheres,
52,4% (PNAD, 2010). Alm disso, em 2009, 35% das famlias eram chefiadas por mulheres,
nmero que subiu 10% se considerado o perodo de sete anos antes, desde 2002 (PNAD,
195

2010). A mudana na composio de perfil dos ramos de atividades no mercado de trabalho

nos ltimos quarenta anos, como o crescimento do setor de servios, bem como o uso de
mtodos contraceptivos, as famlias chefiadas por mulheres, a maior independncia feminina
e a realizao pessoal so algumas das explicaes para a maior participao das mulheres no
mercado de trabalho a partir dos anos 1970.
A consequncia imediata para as pessoas com transtornos mentais que, se antes as
mulheres eram compreendidas como aquelas que ofereceriam o cuidado integral no ambiente
do lar, cada vez menos, elas tm tal disponibilidade. Tal situao no se restringe s pessoas
em sofrimento mental, mas extensivo principalmente s crianas, aos idosos e s pessoas
com deficincia. Assim, alm de todas as mudanas polticas e jurdicas desde os anos 1990 e
2000 na poltica de assistncia social e de sade mental, com a reforma psiquitrica, o cuidado
dos indivduos em sofrimento mental ainda enfrentou esse hiato criado pela entrada das
mulheres no mercado de trabalho.
4.5 Experincias das medidas de segurana em liberdade: o caso de Minas Gerais, Gois
e os limites com o familismo
Da assistncia social s polticas de sade mental, a passagem mais desafiante para os
princpios da reforma psiquitrica se localiza na aplicao das medidas de segurana. No
captulo anterior, percorreu-se a trajetria da poltica de assistncia social ancorada em
princpios contemporneos que, embora organizem suas prticas, tambm se emaranham com
determinantes do passado que remodelaram os princpios do familismo na interveno estatal
ao garantir as necessidades bsicas. Esse movimento no foi diferente com as polticas de
sade mental, como analisado nas sees anteriores: rompido o legado do modelo
manicomial, o familismo manteve-se presente nas aes que necessitam da atuao das
famlias como suporte ao funcionamento dos servios substitutivos de sade mental. Diante
desse cenrio, a aplicao das medidas de segurana em meio aberto, orientadas pelos
princpios da luta antimanicomial coadunados na Lei 10.216, depara-se com desafios em todo
o pas, representando, certamente, a ltima fronteira da reforma psiquitrica.
Nesse sentido, desde a promulgao da Lei 10.216, h uma expectativa de que os
princpios da reforma psiquitrica alcancem a aplicao das medidas de segurana
(PENALVA, 2007). Em 2010, o Ministrio da Justia publicou uma pesquisa mostrando as
influncias da Lei 10.216 na aplicao dessas medidas. Um dado relevante sobre a no
incorporao das diretrizes da Lei 10.216 na execuo das medidas de segurana que, dos
228 dossis analisados de pessoas em medida de segurana nos estados da Bahia e de Minas
196

Gerais, apenas em 11 havia referncia explcita lei como diretriz capaz de orientar a
aplicao da medida de internao (MINISTRIO DA JUSTIA, 2010). Em apenas dois dos
11 casos encontrados era o juiz que mencionava a Lei da Reforma Psiquitrica; nos outros 9, a
Lei 10.216 aparece por menes da defensoria pblica em argumentaes geralmente para
defender a incluso do paciente em medida de segurana nos servios substitutivos de
assistncia em sade populao em sofrimento mental (MINISTRIO DA JUSTIA, 2010).
Mas a Lei 10.216 tem influenciado a aplicao das medidas de segurana de outros
modos. Em 2004, o Conselho Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria (CNPCP)
estabeleceu, por meio da Resoluo 5, que as medidas de segurana passariam a ser
executadas em HCTPs, tendo a lei antimanicomial como diretriz orientadora (BRASIL,
2004a). Segundo a resoluo, a ateno prestada aos pacientes inimputveis dever seguir
um programa individualizado de tratamento, concebido por equipe multidisciplinar que
contemple aes referentes s reas de trabalho, moradia e educao e seja voltado para a
reintegrao scio-familiar (BRASIL, 2004a, p. 2). Alm disso, naqueles estados onde no
houvesse HCTPs, os pacientes deveriam ser tratados na rede de servios do SUS, como os
servios substitutivos.
Tambm por influncia da Lei 10.216, em 2004 comearam experincias capazes de
afetar o cumprimento das medidas de segurana. O estado de Minas Gerais foi o primeiro a
levar em considerao os princpios e as diretrizes da Lei da Reforma Psiquitrica para que os
indivduos submetidos a tratamento psiquitrico obrigatrio pudessem realizar o tratamento
em liberdade por meio dos servios substitutivos no asilares. Desse modo, foi criado, em
2004, o Programa de Ateno Integral ao Paciente Judicirio (PAI-PJ), ligado Secretaria de
Justia do estado (MINAS GERAIS, 2004). O PAI-PJ fornece acompanhamento psicossocial
desde o momento em que identificado que a pessoa cometeu o crime em situao de
sofrimento mental at quando a sentena para cumprimento de medida de segurana
proferida, criando condies para que a pessoa cumpra tal medida em liberdade, em servios
substitutivos de assistncia em sade mental.
Em dez anos de funcionamento do programa PAI-PJ (2004-2014), mais de 790
pacientes foram acompanhados em todo o estado de Minas Gerais, o que teve resultados
importantes para o baixo ndice de reincidncia dos pacientes em medida de segurana
(MINAS GERAIS, 2014). A experincia do PAI-PJ inspirou a criao de um programa
semelhante em Gois. O Programa de Ateno Integral ao Louco Infrator (Paili) surgiu em
outubro de 2006 mediante um convnio rmado entre a Secretaria de Estado da Sade, a
197

Secretaria de Estado da Justia, a Secretaria Municipal da Sade de Goinia, o Tribunal de

Justia de Gois e o Ministrio Pblico do Estado de Gois. A proposta para a criao do
programa foi a de modicar as aes de execuo das medidas de segurana no estado. Estas
deveriam deixar de focar unicamente o prisma da segurana pblica para tambm serem
acompanhadas como uma questo de sade pblica. O Paili, desde sua criao, fundamenta-se
nas disposies da Lei 10.216.5
O Programa Paili difere do PAI-PJ em dois aspectos principais. O primeiro deles que
Gois uma das unidades federativas que no possuem Hospital de Custdia e Tratamento
Psiquitrico ou Ala de Tratamento Psiquitrico. J Minas Gerais, onde fica o programa PAIPJ, possui trs Hospitais de Custdia e Tratamento Psiquitrico, nas cidades de Barbacena,
Juiz de Fora e Ribeiro das Neves. As pessoas em medida de segurana em Gois ou esto
atendidas pelo Paili, ou cumprem medida de segurana em presdios e penitencirias comuns.
No h informaes sobre quantos indivduos em medida de segurana esto em presdios ou
penitencirias comuns, o que dificulta anlises a respeito da cobertura do Paili. A segunda
diferena entre o PAI-PJ e o Paili que o programa mineiro est ligado Secretaria de Justia
e o programa goiano ligado Secretaria de Sade, o que possibilita uma melhor integrao
no momento de oferecer assistncia em sade mental aos indivduos em medida de segurana.
Em todo o estado de Gois existem 120 comarcas. No tivemos informao de nmero exato
de comarcas conveniadas ao Paili, mas sabe-se que cerca de 40 so alcanadas pelo programa.
Este faz convnio com municpios onde h pacientes em medida de segurana, mas no h
servios de sade mental como hospitais psiquitricos ou servios substitutivos. Normalmente
o juiz da comarca, depois da sentena, encaminha o processo do paciente ao programa. As
comarcas s so conveniadas aps um caso de sentena de medida de segurana. No total, 198
pacientes j foram acompanhados pelo programa; desses, 16 faleceram e 18 tiveram sua
medida extinta (MINISTRIO DA JUSTIA, 2010). Na anlise dos dossis do Paili, a equipe
de pesquisadores teve acesso a 188 dossis, dos quais 163 estavam ativos e 25 j haviam sido
extintos, por morte ou cessao da periculosidade.
Em 2010, o Paili atendeu aproximadamente 160 pacientes em todo o estado. Dados
publicados no estudo demonstram o itinerrio e o perfil da populao atendida pelo Paili
(MINISTRIO DA JUSTIA, 2010). Um dado que mais interessa s anlises desta tese o

Em 2010, o autor desta tese participou de um estudo que avaliou o funcionamento do Paili. A pesquisa foi
financiada pelo Programa Pensando o Direito, do Ministrio da Justia. Os resultados foram publicados no
relatrio Loucura e direito penal: uma anlise crtica das medidas de segurana (MINISTRIO DA JUSTIA,
2010).

198

que diz respeito ao local de moradia dos indivduos acompanhados pelo programa: 44% dos
pacientes acompanhados pelo Paili residiam com suas famlias, 10% estavam em presdios,
porque a transferncia para as famlias ou outras instituies no prisionais ainda no tinha se
efetivado, e apenas 3% estavam em residncias teraputicas, criadas pela portaria do
Ministrio da Sade de 2000 (BRASIL, 2000). No caso do PAI-PJ, em maro de 2010, 70%
dos pacientes acompanhados residiam com a famlia. Esses dados apontam para duas questes
centrais: a participao significativa das famlias como receptoras dos indivduos em medida
de segurana e a baixa cobertura dos Servios Residenciais Teraputicos, que pode ter
impacto significativo nos casos em que as pessoas em medida de segurana acompanhadas
pelo PAILI e pelo PAI-PJ no tm laos familiares estabelecidos. Desse modo, os dois
servios apontam caminhos importantes a serem amadurecidos para o cumprimento das
medidas de segurana nos servios substitutivos da Lei da Reforma Psiquitrica, embora os
desafios do familismo tambm estejam presentes nesses casos.

4.6 Familismo na sade mental: o circuito familista e os desafios da desinternao

Um dos princpios orientadores da atuao das equipes multiprofissionais dos servios
substitutivos incentivados pela Lei 10.216 o princpio da matricialidade. O apoio matricial
um arranjo na organizao dos servios que complementa as equipes de referncia. Essas
equipes so responsveis pelos pacientes e geralmente no os encaminham, mas trabalham
com o apoio compartilhado da equipe. Tanto os servios de referncia/especialidades (e/ou os
especialistas isolados) quanto os outros profissionais que lidam com os pacientes nos servios
de sade oferecem esse tipo de referncia matricial (BRASIL, 2004b). Isto , no
procedimento matricial, a responsabilidade do trabalho desenvolvido pela equipe
compartilhada, o que leva construo de uma agenda integrada: atendimento conjunto,
discusso de casos e superviso, criao de estratgias comuns para abordar as questes de
violncia e de abuso de lcool e outras drogas, entre outras relacionadas temtica de sade
mental, e elaborao de um projeto teraputico singularizado. Essa diretriz fundamental para
o atendimento dos pacientes que cumprem medida de segurana quando esto em fase de
desinternao.
Duas exigncias so prementes para a consecuo dos objetivos da matricialidade em
sade mental: a interdisciplinaridade e a intersetorialidade. A interdisciplinaridade se impe
no como uma proposta de destruio da especializao, j que esta configura o particular que
199

se realiza no universal e vice-versa, mas como um convite ou um alerta ao especialista para

que este se torne tambm sujeito da totalidade (PEREIRA, 2014). Para Potyara Pereira
(2014), a interdisciplinaridade sugere, pois, uma relao de reciprocidade entre saberes
distintos, com suas contradies especficas e inerentes, tendo em vista a recomposio da
unidade segmentada do conhecimento. Alm disso, na interdisciplinaridade, os saberes se
interpenetram a fim de modificar e enriquecer as prticas profissionais (PEREIRA, 2014).
Ao lado da prtica da interdisciplinaridade, a intersetorialidade ganha cada vez mais
fora como uma diretriz para as polticas sociais, e para a sade mental no diferente. A
intersetorialidade entendida como instrumento de otimizao de saberes; competncias e
relaes sinrgicas, em prol de um objetivo comum; e prtica social compartilhada, que
requer pesquisa, planejamento e avaliao para a realizao de aes conjuntas (PEREIRA,
2014). A intersetorialidade fundamental para alcanar os objetivos da ateno integral aos
pacientes em sofrimento mental. A rede de sade mental expressa apenas uma das demandas
dos pacientes. Para que tal demanda de assistncia em sade seja efetiva, preciso a relao
com as reas de assistncia social, educao, trabalho e emprego, esporte e lazer, e cultura,
entre outras (DUARTE; DIAS, 2012). A intersetorialidade permite uma nova lente analtica
sobre a rede dos servios substitutivos em sade mental, para que tanto as aes tenham essa
prtica como objetivo quanto os profissionais atuem nessa perspectiva, aliada prtica da
matricialidade, orientando-os no fazer tcnico-profissional das equipes.
De tal modo os servios substitutivos tm total imbricao com a rede orientada pelo
Programa Sade da Famlia que, incentivado pelo Ministrio da Sade desde os anos 1990,
ele tem sido o grande balizador da ateno bsica em sade no territrio nacional. A expanso
e a qualificao da ateno bsica, organizada pela estratgia Sade da Famlia, compem
parte do conjunto de prioridades polticas apresentadas pelo Ministrio da Sade e
acompanhadas pelo Conselho Nacional de Sade. Essa concepo busca ultrapassar a antiga
proposio de carter exclusivamente centrado na doena, desenvolvendo-se, em trabalhos em
equipe, por meio de prticas gerenciais e sanitrias, democrticas e participativas, dirigidas s
populaes de territrios delimitados (BRASIL, 2014b). Dados de janeiro de 2014 apontam
que 5.352 municpios brasileiros tinham equipe de sade da famlia, o que totalizava mais de
44 mil equipes, com atendimento a uma populao estimada em mais de 110 milhes de
brasileiros (BRASIL, 2014b). As equipes de Sade da Famlia e os agentes comunitrios de
sade so peas-chave para a identificao dos casos de indicativos de doenas e transtornos
mentais a serem encaminhados para a rede dos CAPS e demais servios de sade mental.
200

Complementar ateno em Sade da Famlia, foi criado em agosto de 2011 o Servio

de Ateno Domiciliar (SAD). A Portaria 2.029 do Ministrio da Sade define, no artigo 2, o
SAD como um servio substitutivo ou complementar internao hospitalar ou ao
atendimento ambulatorial, responsvel pelo gerenciamento e operacionalizao das Equipes
Multiprofissionais de Ateno Domiciliar (EMAD) e Equipes Multiprofissionais de Apoio
(EMAP) (BRASIL, 2011c). A ateno domiciliar uma nova modalidade de ateno sade
substitutiva ou complementar, caracterizada por um conjunto de aes de promoo da sade,
preveno e tratamento de doenas e reabilitao prestadas em domiclio, com garantia de
continuidade de cuidados e de forma integrada s redes de ateno sade (BRASIL, 2011c).
Alm disso, a portaria conceitua o cuidador como a pessoa, com ou sem vnculo familiar,
capacitada para auxiliar o paciente em suas necessidades e atividades da vida cotidiana
(BRASIL, 2011c).
Em novembro de 2013, o acompanhamento do SAD era garantido por 229 Equipes
Multiprofissionais de Ateno Domiciliar e de Apoio espalhadas em 20 estados brasileiros
(BRASIL, 2013). Nesse mesmo momento, o programa j alcanava mais de 16 milhes de
brasileiros recebendo atendimento domiciliar (BRASIL, 2013). Como uma inovao para
reduzir o nmero de pacientes hospitalizados e com encaminhamentos indevidos aos prontossocorros, a modalidade de Ateno Domiciliar destina-se aos usurios que possuam
problemas de sade e dificuldade ou impossibilidade fsica de locomoo at uma unidade de
sade; e que necessitem de cuidado com maior frequncia, bem como de recursos de sade e
acompanhamento contnuos. Esses usurios podem ser oriundos de diferentes servios da rede
de ateno (BRASIL, 2011c).
inquestionvel a importncia de iniciativas como essa. Embora de forma perifrica
temtica desta tese, pelo fato de a ateno domiciliar no ser destinada ao pblico em
sofrimento mental (apesar de ser um pblico potencial), o SAD foi aqui analisado para dar
conta de uma particularidade no que diz respeito aos cuidadores necessrios para que o
servio seja oferecido no domiclio. No artigo 16 da referida portaria, no pargrafo nico, fica
estabelecido que para admisso de usurios nesta modalidade indispensvel presena de
um cuidador identificado (BRASIL, 2011c). O servio exige que as famlias tenham um
cuidador definido seja membro da famlia, seja um particular para a execuo das
atividades de acompanhamento dos pacientes a serem atendidos no domiclio.
Uma das atribuies do SAD , inclusive, I identificar e treinar os familiares e/ou
cuidador dos usurios, envolvendo-os na realizao de cuidados, respeitando limites e
201

potencialidades de cada um e II abordar o cuidador como sujeito do processo e executor

das aes (BRASIL, 2011c, artigo 30). Dessa forma, esse importante servio executado,
mas a atribuio do cuidador fica a cargo das famlias, que inclusive so obrigadas a
disponibilizar o cuidador para que o servio no domiclio ocorra. Os cuidados oferecidos no
domiclio destinam-se principalmente a casos de pacientes em recuperao de cirurgia,
doenas crnicas, fraturas, cuidados relacionados ao envelhecimento e demais traumatismos
com possibilidade de atendimento em domiclio. No h previso de atendimento do SAD
relacionado sade mental. O importante a ser destacado nesse servio a persistncia da
transferncia de responsabilidades s famlias, mantendo-se um cuidado como exigncia. Essa
demarcao explicita no texto da Lei que destina s famlias a responsabilidade de dispor do
cuidador tambm uma das formas que caracteriza o familismo do tipo transferncia. A
despeito da temtica do Servio de Atendimento Domiciliar no incorporar ainda situaes de
sade mental no deixa de ser elucidativo o modo como o familismo tambm se manifesta
neste tipo de servio de sade.
De modo bastante semelhante ao debate atual na poltica de assistncia social, nas
iniciativas embrionrias a respeito de cuidadores para as pessoas com deficincia que tm sido
executadas nos Centros-Dia (CRUZ, 2011), a poltica de sade no tem disponibilizado
cuidadores para aqueles que precisam de cuidados constantes no domiclio. De um lado, a
poltica de assistncia social no permite que os Centros-Dia atendam casos de doenas e
transtornos mentais, mas tambm no probe. De outro, os SADs seriam uma importante
poltica da ateno integral sade, mas tambm no fazem referncia s pessoas com
doenas e transtornos mentais. O prprio texto da portaria estabelece que a responsabilidade
do cuidador deve ficar a cargo das famlias. De modo geral, o oferecimento de cuidados
constantes a pessoas com deficincia e pessoas idosas nos domiclios tem recebido tmidos
avanos tanto da poltica de assistncia social quanto da poltica de sade apesar de ambas
serem omissas a respeito das pessoas com doenas e transtornos mentais, o que transfere a
responsabilidade, mais uma vez, para as famlias.
O tipo de familismo presente na poltica de assistncia social, caracterizado no
captulo anterior como circuito familista, extensivo poltica de sade mental. O processo
de desinstitucionalizao ocorrido no pas aps a promulgao da Lei 10.216 foi possvel,
entre outros fatores, pelo fato de que as famlias assumiram parte da responsabilidade de
assistncia a ser oferecida pelos servios substitutivos ainda insuficientes. O familismo surge
no por uma total ausncia das polticas pblicas, mas por uma rede intricada em que, por
202

vrios momentos, a famlia compartilha com o Estado a responsabilidade de oferecer

assistncia aos indivduos em sofrimento mental. O Programa De Volta para Casa, os CAPS e
os Servios Residenciais Teraputicos so insuficientes para cobrir os aproximadamente 23
milhes de brasileiros que possuem algum tipo de doena ou transtorno mental. O processo de
desinstitucionalizao que ps fim hegemonia manicomial forou as famlias a recepcionar
os indivduos advindos dos leitos psiquitricos fechados. Alm disso, a ausncia de polticas
de cuidadores responsveis por assistir cotidianamente os indivduos em sofrimento mental
pode transferir para as dinmicas familiares um encargo que certamente traz impactos para o
bem-estar das famlias. Esse cenrio faz parte da vida dos indivduos em medida de segurana
em fase de desinternao.
No complexo circuito da poltica de sade mental, em que a famlia est presente em
vrias fases ao prover necessidades e apoio aos indivduos em sofrimento mental, o modelo
do familismo pode causar uma desproteo generalizada quando o indivduo no tem laos de
afeto e convvio com a famlia. No caso dos indivduos em medida de segurana, essa
desproteo ainda mais grave, porque a ausncia de relaes entre o indivduo e sua famlia
resulta na perpetuao da restrio de liberdade nos manicmios judicirios. O nvel de
cobertura limitado dos servios substitutivos leva a responsabilidade de proviso material,
social, afetiva e econmica para a famlia. Entretanto, o prprio funcionamento das polticas,
dos programas e dos servios que apostam nessa relao com a famlia pode reforar os laos
familistas no interior das aes pblicas, o que traz consequncias para a garantia dos direitos
humanos das pessoas em sofrimento mental.
So muitas as causas que levaram conformao dessas caractersticas nas polticas de
assistncia social e sade mental no Brasil. Certamente, o circuito familista apresenta traos
particulares em cada territrio e em cada realidade especfica, pelos perfis diferenciados de
cobertura da poltica de assistncia e sade mental no pas. Ao caracterizar o familismo
presente tambm na poltica de sade mental, esta anlise no tem o objetivo de apontar, de
forma pessimista, apenas aquilo que no alcanou xito no processo de substituio do
modelo manicomial. Esta investigao visa apontar caminhos capazes de realizar diagnsticos
e oferecer quadros de anlises especficos para aprofundar a discusso a respeito das
estratgias a serem incorporadas no Movimento da Reforma Psiquitrica que, ainda vivo,
reinventa-se cotidianamente , principalmente no que diz respeito aos indivduos que
cumprem medida de segurana. Nos dois captulos a seguir, sero apresentados o perfil dos

203

indivduos esquecidos e o desafio da arquitetura das polticas de sade mental e de assistncia

social direcionadas a eles.

204

5 OS ESQUECIDOS DOS MANICMIOS JUDICIRIOS BRASILEIROS

Foram precisos 90 anos depois da criao do primeiro manicmio judicirio

brasileiro, o Hospital de Custdia e Tratamento Psiquitrico Heitor Carrilho, fundado em
1921 no estado do Rio de Janeiro, para que a sociedade brasileira conhecesse um retrato da
populao que vive nos 26 estabelecimentos de custdia e tratamento psiquitrico no Brasil
(DINIZ, 2012). Ao todo, 3.989 homens e mulheres habitavam os 26 manicmios judicirios
espalhados em 19 unidades da Federao em 2011 (DINIZ, 2012). Entre a punibilidade
inaugurada em 1940, com a publicao do novo Cdigo Penal, e a Lei 10.216, de 2001, os
indivduos inimputveis por doena e deficincia mental ocuparam um lugar estranho ao
ordenamento jurdico, penal e social brasileiro: no so imputveis, mas so submetidos a um
tratamento psiquitrico obrigatrio que os priva de liberdade. Desde 2001, o Estado brasileiro
reconhece o regime asilar como inaceitvel para a assistncia pblica aos indivduos em
sofrimento mental (BRASIL, 2001). Essa compreenso tem chegado timidamente at a
legislao penal e o cumprimento das medidas de segurana, como demonstrado no captulo
anterior.
Entre as inmeras situaes de violao de direitos da populao dos ECTPs, como
atrasos na averiguao das condies de sade mental dos indivduos que justifiquem a
continuidade da internao, os dados referentes aos indivduos que deveriam estar em
liberdade, por j terem cumprido os critrios para a desinternao, chamam ateno pela
gravidade da violao de direitos humanos bsicos. O estudo censitrio mostrou que 25% das
pessoas em medida de segurana estavam indevidamente em restrio de liberdade nos
ECTPs (DINIZ, 2012). A realizao anual do exame de cessao de periculosidade de 41%
dos indivduos em todo o pas estava atrasada, por isso muito provvel que o nmero de
internaes indevidas seja ainda superior aos 25%.
Os dados referentes aos indivduos que j deveriam estar em liberdade indicam os
desafios para as polticas sociais destinadas populao em medida de segurana. Por um
lado, apontam a insuficincia dessa temtica ser analisada apenas pelo prisma da poltica de
segurana pblica. Por outro, revelam que, apesar das polticas de assistncia social e sade
mental capazes de oferecer assistncia s pessoas em medida de segurana, assentadas na
lgica da proteo social e dos direitos humanos, a implementao de tais aes um dos
desafios contemporneos para o Estado democrtico de direito. Desde 1940, as demandas das
pessoas em medida de segurana tm sido assimiladas apenas pela poltica de segurana
205

pblica. Deslocar tais demandas para a ateno das polticas de assistncia social e de sade
mental um dos objetivos que esta tese busca alcanar ao alargar as tentativas de
compreenso das razes que levaram ao esquecimento dos indivduos dentro dos muros dos
manicmios judicirios.
Pobreza, baixa escolaridade, falta de formao profissional, descontinuidade do
acompanhamento mdico e psicossocial na assistncia em sade e relaes familiares
fragilizadas so alguns dos elementos que interferem no processo de insero social,
comunitria e familiar dos indivduos em sofrimento mental (MARTINS, 2014; MECLER,
2010; SILVA, 2010; ZGIET, 2010). Essa conjectura extensiva fase de desinternao dos
indivduos em medida de segurana. Partindo desse pressuposto, a Lei 10.216 passou a
orientar-se no trip famlia, trabalho e comunidade como a articulao necessria para a
ateno integral aos indivduos com doenas e transtornos mentais. Desde o nascimento dos
asilos manicomiais, no sculo XIX, houve o surgimento da tutela aos incapazes de todo
gnero, como crianas, idosos e pessoas com deficincia, em relao qual a psiquiatria foi
importante no processo de excluso da loucura do meio social das cidades europeias nascentes
(CASTEL, 1979; FOUCAULT, 2010a). Nos termos de Foucault, o primeiro critrio para
determinar a loucura em um indivduo consiste em mostrar que um homem inapto ao
trabalho (2010a, p. 261). Nesse sentido, a relao entre polticas sociais, vulnerabilidades e
vida produtiva fundamental para compreender os processos de incluso social e garantia dos
direitos de cidadania necessrios na perspectiva da reforma psiquitrica.
O objetivo deste captulo apresentar um perfil detalhado das pessoas em medida de
segurana que esto indevidamente em restrio de liberdade nos ECTPs do pas. Aps os
critrios penais e psiquitricos para a desinternao, os indivduos continuam enclausurados
sem perspectiva de retorno liberdade. A apresentao do perfil das pessoas em medida de
segurana denominadas aqui de esquecidos dos manicmios judicirios ser realizada em
comparao com os dados dos demais indivduos em medida de segurana, que ainda no
esto em condies de retorno liberdade. Essa metodologia de apresentao dos dados visa
aprofundar as anlises a respeito do perfil dos esquecidos. Para o estudo de caso realizado no
Distrito Federal sobre o itinerrio da desinternao dos indivduos em medida de segurana
dados a serem apresentados no prximo captulo , contrastar os dados dos esquecidos com
os dos demais em medida de segurana favorecer a emergncia de possibilidades analticas a
serem aprofundadas. Alm disso, a apresentao desse panorama dos esquecidos dos
manicmios judicirios brasileiros torna pblico o perfil para futuras anlises e reflexes a
206

serem conduzidas por outros interessados, como pesquisadores, profissionais da sade,

gestores e formuladores de poltica pblica que lidam com a temtica.
5.1 O perfil sociodemogrfico dos indivduos em medidas de segurana

Os principais dados sociodemogrficos sobre os indivduos em cumprimento de

medida de segurana em ECTP em 2011 foram relativos idade, cor da pele/raa,
conjugalidade, escolaridade e profisso. Nas Tabelas 1, 2, 3, 4 e 5 a seguir, os dados
apresentados demonstram vrias camadas de vulnerabilidades experimentadas pelos
indivduos em medida de segurana nos ECTPs no Brasil:

Tabela 1 Faixa etria dos esquecidos e dos indivduos em medida de segurana

Esquecidos
0
19
80
116
112
120
84
148
39
9
14

Faixa etria
Menos de 20
20 a 24
25 a 29
30 a 34
35 a 39
40 a 44
45 a 49
50 a 59
60 a 69
70 ou mais
Sem informao
Total

741

MS
0%
3%
11%
16%
15%
16%
11%
20%
5%
1%
2%

0
112
368
453
386
302
236
255
56
16
31

0%
5%
17%
20%
17%
14%
11%
12%
3%
1%
1%

100%

2215

100%

Fonte: Pesquisa: A custdia e o tratamento psiquitrico no Brasil: censo 2011. Ministrio da

Justia/Anis: Instituto de Biotica, Direitos Humanos e Gnero.

A maior concentrao dos indivduos em medida de segurana est na faixa entre 20 e

34 anos, com 42% (933). Entre os esquecidos dos manicmios judicirios, a faixa onde h
maior concentrao entre 40 e 59 anos, com 47% (352) dos indivduos. Essa concentrao
indica o processo de envelhecimento que os indivduos em medida de segurana sofrem
dentro dos manicmios judicirios, principalmente entre aqueles que j cumpriram os critrios
para o livramento e ainda esto reclusos. A situao dos esquecidos passa a ser desafiante para
o funcionamento dos ECTPs, pois gera demandas especficas de assistncia cotidiana e at
mesmo de especialidades mdicas, de alimentao etc., para atender um pblico em processo
de envelhecimento. Alm disso, o envelhecimento dos indivduos em medida de segurana
207

impe desafios extras, na fase de desinternao, relao com as polticas pblicas e com a
famlia para o processo de retorno liberdade. O prprio Estatuto do Idoso, de 2004,
inteiramente silencioso quanto s demandas da populao em recluso e da populao em
sofrimento mental de modo geral (BRASIL, 2004).
A Tabela 2 demonstra a distribuio por sexo entre os pacientes dos ECTP:

Tabela 2 Sexo dos esquecidos e da populao em medida de segurana

Esquecidos
681
92%
60
8%
0
0%

Sexo
Homens
Mulheres
Sem Informao
Total

741

100%

MS
2046
162
7

92%
7%
0%

2215

100%

Fonte: Pesquisa: A custdia e o tratamento psiquitrico no Brasil: censo 2011. Ministrio

da Justia/Anis: Instituto de Biotica, Direitos Humanos e Gnero.

Na populao total dos ECTPs, havia, em 2011, 92% (3.684) de homens e 8% (291) de
mulheres, isto , uma mulher para cada doze homens (DINIZ, 2012). Como no total da
populao geral dos ECTPs, constituda em sua maioria por homens, entre os indivduos
esquecidos, havia 8% (60) de mulheres e 92% (681) de homens. As mulheres de uma famlia
so quem assume, cultural e historicamente, a funo de cuidadoras de crianas, idosos,
pessoas com deficincia ou com doenas mentais e demais situaes de dependncia
(GUIMARES, 2008; KITTAY, 1998; NUSSBAUM, 2006). Quando so elas quem precisam
de apoio para a fase de desinternao, o fato de ser mulher com necessidade de cuidado, pela
dependncia em razo da internao e do estado de sade mental, pode levar a dificuldades
maiores de retorno liberdade.
A relao de dependncia e cuidados pessoais de terceiros tm sido uma temtica
crescentemente introduzida na agenda das polticas sociais, principalmente de assistncia
social e sade mental e tem a ver, sobremaneira, com os indivduos em sofrimento mental em
fase de desinternao das medidas de segurana. Concebida at pouco tempo atrs como um
assunto privado das famlias e geralmente como atribuio inscrita na identidade feminina, a
necessidade do cuidado paulatinamente ganhou estatuto de uma questo a ser assumida, ainda
que parcialmente, pela esfera pblica (SORJ; FONTES, 2012). A necessidade de cuidados
pessoais cotidianos tem sido cada vez mais uma temtica que no encontra resposta nas
polticas pblicas e sociais (GUIMARES, 2008; HITARA; GUIMARES, 2012; CRUZ,
2011). Essa demanda tem sido colocada na agenda pblica, principalmente no que diz respeito
208

s pessoas com deficincia, s pessoas idosas e crianas em creches pblicas (CAMARANO,

2012; SORJ; FONTES, 2012). No entanto, embora muitas pessoas em sofrimento mental
enfrentem os mesmos desafios cotidianos e necessitem de cuidados dirios no ambiente do lar
assim como crianas, idosos e pessoas com deficincia, esse no tem sido um pblico
considerado como objeto de intervenes das aes pblicas no debate contemporneo sobre
cuidado.
No ter cuidador traz uma carga adicional para as famlias, de modo geral, e para as
mulheres, de modo particular. Pois no interior das famlias, tal atribuio do cuidado, sem
amparo de polticas pblicas, pode reproduzir desigualdades e opresso nas dinmicas
familiares (KITTAY, 1998; NUSSBAUM, 2006). As presses inerentes ao cotidiano e s
tarefas das mulheres de cuidados no remunerados foram agravadas pela tendncia
estabilizao do emprego desse pblico nas ltimas dcadas. Antes, o emprego das mulheres
tinha oscilao com as variaes dos ciclos econmicos e da vida familiar, que provocavam
sucessivas entradas e sadas das mulheres do mercado de trabalho; nas ltimas dcadas, o
vnculo delas com o trabalho remunerado tem se estabilizado (SORJ; FONTES, 2012). Entre
1993 e 1999, a participao de mulheres com filhos dependentes no mercado de trabalho
aumentou de 52% para 58% (PNAD, 2010). Em 2007, em pesquisa na regio metropolitana
de Belo Horizonte, foi levantado que a responsabilidade pelo cuidado dispensado s pessoas
com deficincia fica a cargo, quase sempre, de membros da famlia residentes no domiclio.
Do conjunto de cuidadores, 91% se enquadram nessa categoria (SOUZA; CARNEIRO,
2007). No dispor de cuidador por meio de polticas pblicas adequadas, deixando tal
responsabilidade recair sobre os familiares, pode ser um fator impeditivo da desinternao dos
indivduos em medida de segurana.
O estudo de Jos Moreira Souza e Ricardo Carneiro (2007) demonstrou tambm a
relao entre cuidados oferecidos pela famlia de uma pessoa com deficincia e renda. Quanto
mais baixa a renda familiar da pessoa com deficincia, mais ela est propensa a receber
cuidados cotidianos por cuidadores da prpria famlia. Apenas com famlias com renda per
capita entre 5 e 8 salrios mnimos o percentual de cuidadores da prpria famlia cai para
81%, o que denota a participao, mesmo que tmida, de cuidadores particulares (SOUZA;
CARNEIRO, 2007). A relao entre mulheres pobres e participao no mercado de trabalho
intrnseca: enquanto a taxa de participao de mulheres em domiclios com crianas at seis
anos pertencentes aos 40% mais ricos aumentou cerca de 20 pontos percentuais entre 1993 e
1999, nos quintos mais pobres, o crescimento foi bem menor, sendo que no primeiro quinto
209

houve at uma diminuio da insero das mulheres no mercado de trabalho (SORJ;

FREITAS, 2012). Para Bila Sorj e Adriana Fontes, a carncia de mecanismos que permitam
desfamiliarizar os cuidados ajuda a perpetuar a pobreza, uma vez que limita a insero das
mulheres no mercado de trabalho e, portanto, maior renda familiar (2012, p. 107). Esse
cenrio de famlias pobres, mulheres no mercado de trabalho e falta de polticas pblicas de
cuidado pode ser outro fator que influencia na no desinternao de indivduos em medida de
segurana quando no h redes de suporte para receber os indivduos durante a desinternao.
A Tabela 3 demonstra a conjugalidade dos pacientes em medidas de segurana dos
ECTP:

Tabela 3 Situao conjugal dos indivduos esquecidos e dos em medida de segurana

Esquecidos
59
35
20
578
24
25

Situao conjugal
Casado
Divorciado
Vivo
Solteiro
Amasiado
Sem informao
Total

741

MS
8%
5%
3%
78%
3%
3%

184
93
29
1737
119
53

8%
4%
1%
78%
5%
2%

100%

2215

100%

Fonte: Pesquisa: A custdia e o tratamento psiquitrico no Brasil: censo 2011. Ministrio da Justia/Anis:
Instituto de Biotica, Direitos Humanos e Gnero.

Em um cenrio bem prximo ao cenrio total da populao em ECTPs, entre os

indivduos em medida de segurana h uma grande concentrao de solteiros, 78% (1.737).
Entre os esquecidos, o percentual tambm de 78% (578). O percentual de casados tambm
o mesmo nas duas populaes: 8% (184) em medida de segurana e 8% (59) entre
os esquecidos dos manicmios judicirios. um trao comum a situao de solteiros entre os
indivduos em sofrimento mental que esto nos manicmios judicirios. arriscado afirmar
que uma maior concentrao de solteiros entre os indivduos em medida de segurana poderia
dificultar seu processo de desinternao, dada a ausncia de apoio dos cnjuges. Mais
importante do que conjecturar essa causalidade difcil de ser estabelecida o fato de que uma
maior quantidade de solteiros na populao em medida de segurana pode ser explicada pelas
restries de participao social que os indivduos em sofrimento mental experimentam antes
de viverem reclusos. Restrio de participao na vida comunitria e social reduz as relaes
afetivas, o que leva a esse perfil conjugal.
210

A Tabela 4 sobre cor/raa da populao em medidas de segurana:

Tabela 4 Cor da pele/raa6 dos indivduos esquecidos e dos em medida de segurana
Esquecidos
1
324
0
207
120
9
80

Cor/Raa
Amarelo
Branco
Indgena
Parda
Preta
Outra
Sem informao
Total

741

0%
44%
0%
28%
16%
1%
11%
100%

MS
5
993
2
646
298
20
251
2215

0%
45%
0%
29%
13%
1%
11%
100%

Fonte: Pesquisa: A custdia e o tratamento psiquitrico no Brasil: censo 2011. Ministrio

da Justia/Anis:Instituto de Biotica, Direitos Humanos e Gnero.

Apesar do alto nmero de pacientes nos ECTPs sem informaes de cor da pele/raa
recuperadas no estudo censitrio (11% em ambos os grupos), h uma distribuio prxima
entre a populao branca e a populao negra. Entre os indivduos em medida de segurana,
45% (993) so brancos e 42% (944) so pretos e pardos. Entre os esquecidos, esto 44% (324)
brancos e 44% (327) pretos e pardos.
A desigualdade social em funo de raa um dado histrico no cenrio brasileiro
(OSRIO, 2009). A busca por explicar as relaes entre raa e ausncia de oportunidades
constante na literatura nacional, o que vem demonstrando o processo histrico de acumulao
de desvantagens econmicas e sociais da populao negra (OSRIO, 2009). Nesse sentido,
possvel perceber o quanto o universo dos manicmios judicirios pode reproduzir
desigualdades pelos acmulos de desvantagens resultantes dos obstculos para acesso
educao, ao trabalho, renda e s demais oportunidades que potencializam a autonomia dos
indivduos.
A Tabela 5 demonstra a escolaridade dos indivduos em medida de segurana nos
ECTPs do pas:

De acordo com as informaes acerca da metodologia utilizada no estudo censitrio (DINIZ, 2012), as
informaes sobre a raa ou cor da pele da populao dos ECTP foram recuperadas e sistematizadas de acordo
com as classificaes utilizadas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE.

211

Tabela 5 Escolaridade7 dos indivduos esquecidos e dos em medida de segurana

Escolaridade
Analfabeto
Fundamental incompleto
Fundamental
Mdio
Superior
Ps-Graduao
Sem informao
Total

Esquecidos
208
337
85
32
3
0
76
741

MS
28%
45%
11%
4%
0%
0%
10%

517
996
320
130
18
1
233

23%
45%
14%
6%
1%
0%
11%

100%

2215

100%

Fonte: Pesquisa: A custdia e o tratamento psiquitrico no Brasil: censo 2011. Ministrio da Justia/Anis:
Instituto de Biotica, Direitos Humanos e Gnero.

De um modo bem semelhante ao total da populao dos ECTPs, a baixa escolaridade

um trao comum populao em medida de segurana e populao dos esquecidos. Na
metodologia do estudo censitrio, houve uma escolha por registrar os primeiros anos do
processo de alfabetizao no item fundamental incompleto para acrescentar, populao
que jamais teve a oportunidade de frequentar a escola, aqueles que apenas inicialmente o
fizeram (DINIZ, 2012). Dessa forma, o ensino fundamental incompleto o que comumente se
classifica como analfabetismo funcional. Assim, somando as taxas de analfabetismo com os
primeiros anos de estudo, registrados no item ensino fundamental incompleto, verifica-se que
68% (1.513) dos indivduos em medida de segurana e 73% (545) dos esquecidos so
analfabetos ou frequentaram a escola apenas de forma inicial. Na populao em medida de
segurana e na populao dos esquecidos, h respectivamente 6% e 4% de indivduos com o
ensino mdio completo. Entre os esquecidos, h apenas 3 indivduos com ensino superior,
nmero que chega a 18 entre os demais em medida de segurana. Esses dados do uma
dimenso dos desafios colocados s polticas sociais no que diz respeito garantia de
proteo social e promoo da cidadania aos indivduos em sofrimento mental na relao com
as polticas de educao. A incluso na vida social, comunitria e familiar depende da
promoo da autonomia dos indivduos que, em suas trajetrias antes de chegarem aos
manicmios judicirios, tm um acmulo de impedimentos que no lhes permitiu frequentar a
escola no tempo adequado.
A Tabela 6 indica as profisses dos indivduos em medidas de segurana dos
manicmios judicirios:
7

De acordo com as informaes acerca da metodologia utilizada no estudo censitrio (DINIZ, 2012), as
informaes sobre a escolaridade da populao dos ECTP foram recuperadas e sistematizadas de acordo com as
classificaes utilizadas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE.

212

Tabela 6 Profisso8 dos indivduos esquecidos e dos em medida de segurana

Profisso
Foras armadas, militares etc
Cincias e artes
Tcnico nvel mdio
Servios administrativos
Comrcio em lojas e mercados
Agropecurios, florestais e pesca
Servios industriais
Reparao e manuteno
Profisso no listada
Aposentado
Sem profisso
Autnomo
Sem informao
Total

Esquecidos
2
9
3
3
91
134
196
21
43
34
117
6
82
741

0%
1%
0%
0%
12%
18%
26%
3%
6%
5%
16%
1%
11%
100%

MS
14
26
12
14
318
391
530
54
101
77
359
47
272
2215

1%
1%
1%
1%
14%
18%
24%
2%
5%
3%
16%
2%
12%
100%

Fonte: Pesquisa: A custdia e o tratamento psiquitrico no Brasil: censo 2011. Ministrio da

Justia/Anis:Instituto de Biotica, Direitos Humanos e Gnero.

Coerentemente com a baixa escolaridade dos indivduos em medida de segurana, h

uma concentrao de pessoas sem profisso ou em ocupaes que no exigem qualificao
tcnica ou educacional nos ECTPs. Entre os indivduos em medida de segurana, 16% (359)
no tinham profisso, percentual idntico ao identificado entre os esquecidos 16% (117).
Trabalhadores do comrcio e do meio rural somavam 42% (709) dos indivduos em medida de
segurana e 30% (225) dos esquecidos. Estas ltimas so demarcadamente ocupaes sem
exigncias tcnicas ou educacionais para sua formao. Houve tambm uma concentrao de
trabalhadores de servios ligados ao ramo industrial, com 24% (530) dos indivduos em
medida de segurana e 26% (196) dos esquecidos. Apesar de ainda baixa e por relacionar-se a
servios industriais, e no exatamente profisses tcnicas e qualificadas do ramo industrial,
essa maior concentrao em servios industriais pode ser explicada pelo fato de que as
maiores populaes dos manicmios judicirios esto exatamente nas regies mais
industrializadas do pas, como Sudeste (Minas Gerais, Rio de Janeiro e So Paulo) e Sul (Rio
Grande do Sul e Paran).
Em 2013, o Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego (Pronatec),
do Ministrio da Educao, passou a oferecer vagas em mais de 600 cursos tcnicos gratuitos
para presos e egressos de todo o sistema penitencirio brasileiro (BRASIL, 2014a). Essa
8

De acordo com as informaes acerca da metodologia utilizada no estudo censitrio (DINIZ, 2012), as
informaes sobre profisso e ocupaes da populao dos ECTP foram recuperadas e sistematizadas de acordo
com a Classificao Brasileira de Ocupaes CBO.

213

uma importante iniciativa para a promoo da autonomia dos pacientes em medida de

segurana na fase da desinternao. A intersetorialidade entre as polticas de segurana
pblica, de assistncia social, de educao e de trabalho e emprego oferece alternativas para
ampliar a proteo social a essa populao, o que favorece sobremaneira a emancipao e
contribui para a liberdade condicional, bem como a incluso social de modo geral.
Em um Estado democrtico de direito, a proteo social ocorre de duas principais
maneiras: por meio da insero do indivduo no mundo do trabalho e por meio de polticas de
seguridade social, como a de assistncia social (CASTEL, 2005). Na sociedade capitalista, o
trabalho passa a assumir no uma simples tcnica de produo, mas um suporte privilegiado
de inscrio na estrutura social, havendo uma forte correlao entre o lugar ocupado na
diviso social do trabalho e a participao nas redes de sociabilidade e nos sistemas que
protegem um indivduo diante dos acasos da existncia (CASTEL, 1995). Assim, a associao
entre o trabalho estvel e a insero relacional slida caracteriza uma rea de integrao, ao
passo que, inversamente, a ausncia de participao em qualquer atividade produtiva e o
isolamento relacional resultam em efeitos como a pobreza e a desproteo social (CASTEL,
1995). Para Robert Castel (1995), a vulnerabilidade social , portanto, uma zona intermediria
e instvel, que conjuga a precariedade do trabalho e a fragilidade dos suportes que levam a
uma ateno das necessidades sociais dos indivduos.
As pessoas em sofrimento mental enfrentam duplamente os efeitos dessa
vulnerabilidade social. Primeiro, por no serem reconhecidas socialmente como sujeitos
produtivos, dada a dificuldade de insero no mercado de trabalho. E segundo, pela
dificuldade e mesmo impossibilidade de garantirem sua autonomia econmica, social e
simblica devido s suas condies de sade, o que resulta em seu isolamento da sociedade
produtiva. Ou seja, a noo de proteo social a ser garantida ao sujeito quando ele passa a
fazer parte das relaes de trabalho, no caso das pessoas em sofrimento mental, torna-se frgil
pelas especificidades desse grupo populacional. Em paralelo s fragilidades dessa populao,
est o fato de esses indivduos terem cometido crime, da dependncia institucional que muitos
desenvolvem e das demandas especficas em assistncia em sade, o que dificulta ainda mais
o processo de recuperao da autonomia proporcionado por uma ocupao e um trabalho
remunerado.
O trabalho um elemento central que determina os suportes de inscrio social dos
indivduos. Isto , o trabalho no define apenas a autonomia dos sujeitos e a proteo a suas
famlias por meio da remunerao e protees ligadas aos direitos trabalhistas. As formas de
214

proteo social numa sociedade capitalista dependem sobremaneira da organizao social, que
tem no trabalho, o elemento definidor da sociabilidade humana, dos intercmbios sociais,
econmicos e simblicos que retratam os princpios que sustentam a sociedade produtiva. At
mesmo para o conjunto de polticas sociais que promovem a cidadania, como mecanismos
complementares ao que o mundo do trabalho seja capaz de oferecer, a chamada propriedade
social depende para sua manuteno e reproduo da vinculao ao trabalho (CASTEL,
2005). Isto , as polticas sociais estruturam-se como elementos que oferecem suporte ao
mundo do trabalho, mas so direcionadas para reforar a matriz estruturante do trabalho em
nossa sociedade produtiva. como se as polticas sociais surgissem como complemento s
protees que o trabalho no seja capaz de alcanar. No para substituir a centralidade dele e,
sim, refor-la (CASTEL, 2005; BOSCHETTI, 2006). Nas sociedades capitalistas, o trabalho
no assumiu somente a centralidade do modelo de produo, mas uma trama na qual a
sociabilidade humana vincula-se estritamente ao trabalho, mesmo quando no est presente
no cotidiano do indivduo que tem suas necessidades bsicas atendidas pelas polticas sociais
que se modelam sempre a partir do universo do trabalho.
Os sujeitos no inscritos nos suportes de proteo social, que tm no trabalho a
centralidade, podem ter acesso s necessidades bsicas por meio das polticas sociais
(PEREIRA, 2000). No entanto, sempre sero remetidos matriz do trabalho. o caso do
acesso aos direitos sociais de cidadania via polticas sociais acabarem se materializando,
principalmente quando a inabilidade ou incapacidade para o trabalho esteja presente (DINIZ;
BARBOSA; MEDEIROS, 2010; SANTOS, 2010). Ou quando direitos sociais advindos das
polticas de proteo e assistncia social so caracterizados como de categoria rebaixada para
reforar a valorizao do exerccio do trabalho produtivo (SILVA, SILVA, 1998). Grupos
populacionais especficos cujas caractersticas os particularizam em relao sociedade
produtiva, tais como crianas, idosos, pessoas com deficincia, pessoas com doenas
permanentes ou temporrias, tero acesso aos sistemas de proteo social distinto daqueles
sujeitos produtivos inseridos no mundo do trabalho.
As pessoas em sofrimento mental encontram desafios singulares para se inserirem no
mundo do trabalho. As barreiras para acesso educao certamente tm influncia para a
baixa qualificao educacional e profissional apresentada pelos indivduos em cumprimento
de medida de segurana. No entanto, as particularidades advindas do sofrimento mental, como
as necessidades de assistncia, os momentos de crises que necessitam de cuidados mais
intensos e as constantes internaes certamente tm impactos para as caractersticas que se
215

esperam do sujeito produtivo para o mundo do trabalho. No caso dos indivduos em medida
de segurana, o simulacro do corpo produtivo que se espera para atender as expectativas do
mundo do trabalho ainda mais distante. Se, de um lado, as protees oferecidas pela
insero no mundo do trabalho so escassas, a necessidade de polticas sociais se intensifica,
tornando ainda mais desafiante a articulao das polticas de assistncia social, sade mental,
educao, trabalho e emprego voltadas para os indivduos em sofrimento mental que cometem
crimes.
5.2 Os diagnsticos9, os exames e os crimes na relao com a famlia

Certamente uma das principais prerrogativas dos ECTPs oferecer tratamento

adequado s especificidades dos pacientes em cumprimento de medida de segurana. Como o
paradigma de ateno em sade mental no Brasil, desde 2001, pressupe a liberdade, a
assistncia oferecida em servios substitutivos no asilares e um trabalho integrado com as
famlias, comunidades e redes sociais dos pacientes, a restrio de liberdade das medidas de
segurana impe vrias limitaes a esse modelo. Desse modo, preciso atentar para
alternativas que incorporem as diretrizes da Lei 10.216 ao universo do cumprimento das
medidas de segurana, como j tem sido incentivado pelas resolues do Conselho Nacional
de Poltica Criminal e Penitenciria, rgo mximo de controle social e democrtico da
poltica penitenciria brasileira (ver captulo anterior).
A Tabela 7 explicita os diagnsticos da populao em medida de segurana dos ECTP
brasileiros:

De acordo com as informaes acerca da metodologia utilizada no estudo censitrio (DINIZ, 2012), as
informaes sobre diagnsticos da populao dos ECTP foram recuperadas e sistematizadas de acordo com a
Classificao Internacional de Doenas e Problemas relacionados sade, em sua 10 edio CID-10.

216

Tabela 7 Diagnsticos dos indivduos esquecidos e dos indivduos em medida de segurana

Diagnstico
Retardo mental
Epilepsia
Esquizofrenia
Transtorno de personalidade
Transtornos da preferncia sexual
Transtorno afetivo uni ou bipolar
Transtornos mentais devido ao uso de lcool e outras drogas
Transtornos mentais orgnicos
Outros
Sem informao
Total

Esquecidos
125
17%
29
4%
353
48%
33
4%
7
1%
25
3%
85
11%
13
2%
2
0%
69
9%
741

100%

MS
343
71
892
118
32
70
241
39
5
404

15%
3%
40%
5%
1%
3%
11%
2%
0%
18%

2215 100%

Fonte: Pesquisa: A custdia e o tratamento psiquitrico no Brasil: censo 2011. Ministrio da Justia/Anis:
Instituto de Biotica, Direitos Humanos e Gnero.

A distribuio dos diagnsticos na populao em medida de segurana e na populao

dos esquecidos dos manicmios judicirios semelhante. A principal diferena est entre
aqueles com esquizofrenia. Enquanto, na populao dos esquecidos, 48% (353) tm esse
diagnstico, entre os demais pacientes em medida de segurana, esse percentual cai para 40%
(892).
Tambm chama a ateno o alto ndice de pessoas com retardo mental. Essa
nomenclatura, cada vez mais em desuso hoje, fala-se em deficincia intelectual ou
mental , acomete 17% (125) dos esquecidos e 15% (343) dos demais em medida de
segurana. Os desafios colocados ao funcionamento dos manicmios judicirios dizem
respeito ao fato de que essa no uma doena ou um transtorno para o qual deve haver, a
priori, tratamento mdico, psiquitrico ou psicolgico. Trata-se de uma deficincia, isto ,
uma condio cognitiva para a qual no cabe tratamento mdico no sentido de superao do
diagnstico, embora, necessite de acompanhamentos mdicos para condies decorrentes do
quadro especfico. O sistema de inimputabilidade brasileiro colocou essas duas situaes
(doena e deficincia) muito dspares entre aquelas que devem receber tratamento psiquitrico
obrigatrio. Se o diagnstico estiver correto para esse alto nmero de pessoas em medida de
segurana com deficincia mental ou intelectual ( a segunda maior concentrao depois da
esquizofrenia), os ECTPs necessitam se adequar s demandas dessa populao que no
precisa de tratamento psiquitrico, mas de acompanhamento teraputico, assistencial,
pedaggico e educacional adequados para seu desenvolvimento com autonomia.

217

A Tabela 8 enumera os crimes cometidos pelos indivduos em medida de segurana

que se encontravam nos ECTPs em 2011:

Tabela 8 Crimes cometidos pelos indivduos esquecidos e pelos em medida de segurana

Crime cometido*
Contravenes penais
Crime de tortura
Crimes ambientais
Crimes contra a administrao pblica
Crimes contra a dignidade sexual
Crimes contra a f pblica
Crimes contra a honra
Crimes contra a incolumidade pblica
Crimes contra a inviolabilidade do domiclio
Crimes contra a liberdade individual
Crimes contra a paz pblica
Crimes contra a propriedade intelectual
Crimes contra a vida
Crimes contra o patrimnio
Crimes contra o respeito aos mortos
Crimes contra o sentimento religioso
Crimes da lei anti-drogas
Crimes do estatuto da criana e do adolescente
Crimes do estatuto do desarmamento
Crimes do estatuto do idoso
Leses corporais
Outros
Periclitao da vida e da sade
Rixa
Sem informao

Esquecidos
10
1%
2
0%
1
0%
14
2%
94
13%
0
0%
0
0%
13
2%
3
0%
26
4%
1
0%
0
0%
322
43%
220
30%
4
1%
0
0%
27
4%
0
0%
7
1%
0
0%
69
9%
21
3%
2
0%
0
0%
16
2%

MS
16
1%
3
0%
4
0%
28
1%
348 16%
5
0%
4
0%
30
1%
9
0%
82
4%
0
0%
1
0%
952 43%
659 30%
9
0%
1
0%
79
4%
3
0%
33
1%
1
0%
149
7%
23
1%
3
0%
1
0%
73
3%

* possvel ter mais de um crime

Fonte: Pesquisa: A custdia e o tratamento psiquitrico no Brasil: censo 2011. Ministrio da Justia/Anis:
Instituto de Biotica, Direitos Humanos e Gnero.

Os principais crimes cometidos pelas pessoas em medida de segurana so os crimes

contra o patrimnio e contra a vida. Entre os crimes contra o patrimnio, esto furto, roubo,
tentativa de furto e tentativa de roubo. Entre os crimes contra a vida, esto as tentativas de
homicdio e os homicdios. A mesma porcentagem de crimes contra a vida e crimes contra o
patrimnio foi identificada entre os indivduos esquecidos, 43% (322) e 30% (220),
respectivamente, e os demais indivduos em medida de segurana, 43% (952) e 30% (659). Os
218

crimes contra a dignidade sexual, como estupro, tentativa de estupro, atentado violento ao
pudor e tentativa de atentado violento ao pudor, foram cometidos por 13% (94) dos
esquecidos e 16% (348) dos demais em medida de segurana.
O quarto crime mais cometido foram as leses corporais. Entre os esquecidos, esse
crime foi cometido por 9% (69) e, entre os demais em medida de segurana, por 7% (149) dos
pacientes.
A Tabela 9 apresenta a ocorrncia de recidiva (reincidncia) entre os que cumprem
medida de segurana.

Tabela 9 Recidiva dos indivduos esquecidos e dos em medida de segurana

Recidiva
Sim
No
Sem informao
Total

Esquecidos
232
31%
479
65%
30
4%
741

MS
540
1530
145

100%

2215

24%
69%
7%
100%

Fonte: Pesquisa: A custdia e o tratamento psiquitrico no Brasil: censo 2011. Ministrio

da Justia/Anis: Instituto de Biotica, Direitos Humanos e Gnero.

Dos esquecidos, 31% (232) so recidivantes, isto , haviam cometido crimes anteriores
ao que levou medida de segurana recente. Entre os demais em medida de segurana, o
ndice de recidivantes ainda menor, 24% (540). Dados de 2013 revelam que a reincidncia
entre a populao penitenciria brasileira de pouco mais de 47% (PRADO, 2012). Em
termos brutos, a recidiva da populao dos manicmios judicirios bem menor do que a da
populao do sistema penitencirio comum, este um dado que questiona o pnico moral no
imaginrio social a respeito da periculosidade dos indivduos em sofrimento mental que
cometem crimes.
A prxima tabela demonstra as concentraes dos crimes cometidos contra membros
da famlia.

219

Tabela 10 Crimes contra a famlia dos esquecidos e dos em medida de segurana

Crime contra a famlia
Sim
No
Sem informao
Total

Esquecidos

MS

218
467
56

29%
63%
8%

568
1451
196

26%
66%
9%

741

100%

2215

100%

Fonte: Pesquisa: A custdia e o tratamento psiquitrico no Brasil: censo 2011. Ministrio da Justia/
Anis: Instituto de Biotica, Direitos Humanos e Gnero.

H poucas diferenas entre os esquecidos e os demais em medida de segurana no que

diz respeito ao pertencimento das vtimas famlia. Entre os esquecidos, 29% (218)
cometeram crimes contra a famlia, e entre os demais em medida de segurana, 26% (568). A
despeito das pequenas diferenas entre os dois grupos, o importante a ser ressaltado o alto
nmero de crimes contra o grupo familiar dos pacientes em medida de segurana. Como j
salientado, essa caracterstica to presente entre os indivduos em medida de segurana indica
o quanto os procedimentos para a desinternao devem levar em considerao essa relao
conflituosa entre o indivduo e sua famlia.
As famlias tm um papel importante no momento da desinternao por dois principais
motivos. O primeiro oferecer condies para que os indivduos continuem em tratamento.
Como j discutido, esse critrio tem sido inclusive utilizado por alguns psiquiatras como
capaz de determinar a cessao da periculosidade dos indivduos (MECLER, 2010). O
segundo o oferecimento de apoio para moradia, dada a ausncia de polticas que atendam
essa demanda dos pacientes (ver captulo anterior). Para tal situao, no h poltica
especfica no mbito da segurana pblica ou da poltica nacional voltada para a populao
penitenciria (BRASIL, 2003). Os desafios na fase de desinternao que envolvem o trabalho
com a famlia ficam a cargo das Varas de Execues Penais ou Criminais ligadas aos
Tribunais de Justia em cada unidade da Federao.
A Portaria Interministerial n 1777, de 09 de setembro de 2003, que instituiu o Plano
Nacional de Sade no Sistema Penitencirio, fruto de um trabalho matricial construdo com
a participao de diversas reas tcnicas dos Ministrios da Sade e da Justia e com a
participao do Conselho Nacional de Secretrios de Sade, do Conselho Nacional de
Secretrios Municipais de Sade e do Conselho Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria
(BRASIL, 2003). O Plano envolve aes, dentre outras, de campanhas de vacinao, direito a
visita ntima, distribuio de kits de medicamentos da farmcia bsica, incluindo a
220

distribuio de preservativos masculinos e medicamentos especficos para gestantes, incluso

da populao penitenciria na poltica de planejamento familiar. Tais aes so desenvolvidas
por equipes multiprofissionais, compostas minimamente por mdico, cirurgio-dentista,
psiclogo, assistente social, enfermeiro e auxiliar de enfermagem, com aes voltadas para
preveno, promoo e tratamento de agravos em sade, primando pela ateno integral em
sade bucal, sade da mulher, doenas sexualmente transmissveis, AIDS e hepatites virais,
sade mental, controle da tuberculose, hipertenso e diabetes, hansenase, assistncia
farmacutica bsica, imunizaes e coletas de exames laboratoriais (BRASIL, 2003).
Esse Plano de 2003 se configura em importante etapa para a concretizao de medias
que materializem o direito sade da populao penitenciria. No entanto, no h no Plano
menes especficas s necessidades dos indivduos em medidas de segurana, tampouco na
fase de desinternao condicional. Essa ausncia de polticas para essa situao torna frgil a
desinternao dos indivduos em medida de segurana, o que pode violar um conjunto de
direitos dos pacientes em medida de segurana.
A Tabela 11 registra o tempo de internao:

Tabela 11 Tempo de internao dos indivduos esquecidos e dos em medida de segurana

Tempo da internao
Menos de um ano
1 a 5 anos
6 a 10 anos
11 a 15 anos
16 a 20 anos
21 a 25 anos
26 a 30 anos
Acima de 30 anos
Sem informao
Total

Esquecidos

MS

23
306
150
94
61
33
12
3
59

3%
41%
20%
13%
8%
4%
2%
0%
8%

248
1119
387
126
59
30
13
6
227

11%
51%
17%
6%
3%
1%
1%
0%
10%

741

100%

2215

100%

Fonte: Pesquisa: A custdia e o tratamento psiquitrico no Brasil: censo 2011. Ministrio da Justia/Anis:
Instituto de Biotica, Direitos Humanos e Gnero.

De modo geral, a maior concentrao no perodo entre 1 e 5 anos de internao.

Nesse intervalo, esto 51% (1.119) dos indivduos em medida de segurana e 41% (306) dos
esquecidos. A diferena entre as duas populaes explica a durao prolongada das
internaes dos indivduos esquecidos. Alm disso, as faixas entre 11 e 15 anos de internao,
entre 16 e 20 anos e entre 21 e 25 anos apresentam maior concentrao dos indivduos

221

esquecidos, 13% (94), 8% (61) e 4% (33), respectivamente. Nessas trs faixas, a concentrao
dos demais indivduos em medida de segurana bem menor, 6% (126), 3% (59) e 1% (30).
No estudo censitrio publicado em 2012, foi demonstrado que 56% (1.648) das
pessoas em medida de segurana do pas estavam internadas havia mais tempo do que
estariam se tivessem recebido a pena mnima em abstrato para a infrao penal cometida
(DINIZ, 2012). Isto , comparativamente a uma pessoa que cumpre uma pena comum por um
crime comum, as pessoas em medida de segurana ficam em restrio de liberdade por mais
tempo. Esse um importante dado sobre o funcionamento das medidas de segurana que
oferecem tratamento psiquitrico obrigatrio. Para os objetivos desta tese, o que esse dado
alerta que, medida que o cumprimento do tratamento psiquitrico obrigatrio se prolonga
nos manicmios judicirios, a possibilidade de desinternao com incluso na famlia, na
comunidade e no mundo do trabalho diminui.
A Tabela 12 apresenta a quantidade de internaes dos indivduos nos manicmios
judicirios.
Tabela 12 Nmero de internaes em ECTP dos indivduos esquecidos e dos em medidas
de segurana
Nmero de internaes
Primeira internao
Duas internaes
Trs ou mais internaes
Sem informao
Total

Esquecidos
482
65%
172
23%
77
10%
10
1%
741

100%

MS
1684
365
136
30

76%
16%
6%
1%

2215

100%

Fonte: Pesquisa: A custdia e o tratamento psiquitrico no Brasil: censo 2011. Ministrio da Justia/Anis:
Instituto de Biotica, Direitos Humanos e Gnero.

A maioria dos pacientes est na primeira internao em ECTP. Entre os esquecidos, a

proporo de pacientes na primeira internao de 65% (482), ao passo que, entre os demais
pacientes em medida de segurana, 76% (1.684) esto na primeira internao. Os que esto na
segunda internao representam 23% (172) dos indivduos esquecidos dos manicmios
judicirios e 16% (136) dos demais em medida de segurana.
5.3 Os esquecidos e a internao: o interior dos manicmios e as caractersticas pessoais
dos pacientes no definem o prolongamento da internao

De todas as caractersticas sociodemogrficas analisadas entre os indivduos

esquecidos dos manicmios judicirios e os demais em medida de segurana, nenhuma
222

particulariza os indivduos esquecidos a ponto de explicar sua situao de abandono. H uma

semelhana entre as duas populaes em praticamente todos os quesitos dos dados
sociodemogrficos. O que a comparao demonstrou, na verdade, foi uma soma entre vrios
indicadores de vulnerabilidades sociais experimentadas pelos indivduos em medida de
segurana. Todos os dados levantados e analisados, tais como idade, sexo, cor da pele ou raa,
escolaridade e profisso dos indivduos em medida de segurana, delineiam o perfil de uma
populao talvez das mais vulnerabilizadas socialmente entre aquelas sob a tutela do Estado.
O mesmo pode ser dito dos dados relacionados aos diagnsticos, que so praticamente
idnticos na populao dos esquecidos e dos demais em medida de segurana. Um aspecto j
mencionado que chama a ateno o fato de a segunda maior prevalncia nas duas
populaes ser de retardo mental (deficincia mental/intelectual). De modo geral, no h
tratamento psiquitrico para deficincias mentais. Doenas e transtornos mentais ao lado de
deficincias mentais/intelectuais em um mesmo equipamento pblico, recebendo os mesmos
tipos de assistncia mdica, pode no surtir efeitos para o desenvolvimento de habilidades e
condies de retorno ao convvio social do paciente, depois de superadas as situaes
denominadas de periculosidade. Deficincia mental/intelectual requer acompanhamento
especializado tanto teraputico quanto pedaggico e assistencial. Os ECTPs no tm essa
possibilidade nem nos quadros de profissionais, nem nos servios prestados aos pacientes em
medida de segurana.
No que diz respeito aos crimes cometidos, tambm h semelhana entre os indivduos
chamados aqui de esquecidos dos manicmios judicirios e os demais em medida de
segurana. H prevalncia de crimes contra a vida, seguida de crimes contra o patrimnio e,
em terceiro lugar, crimes contra a dignidade sexual nas duas populaes. Sobre os crimes
cometidos contra membros da famlia, h uma pequena diferena entre os indivduos
esquecidos e os demais em medida de segurana. Entre os esquecidos, 29% cometeram crimes
contra a famlia e, entre os demais em medida de segurana, esse percentual cai para 26%.
Apesar de sutil, a diferena aponta que a relao entre crime e famlia pode se transformar em
um limitador no momento da desinternao.
A Tabela 13 demonstra a distribuio dos esquecidos nos 26 ECTPs do pas:

223

Tabela 13 Distribuio dos esquecidos e dos demais em MS nos 26 ECTPS

Municpio
Aracaju
Barbacena
Belm
Braslia
Cariacica
Cuiab
Curitiba
Florianpolis
Fortaleza
Franco da Rocha
Franco da Rocha
Ilha de Itamarac
Joo Pessoa
Juiz de Fora
Macei
Manaus
Natal
Niteri
Porto Alegre
Porto Velho
Ribeiro das Neves

Rio de Janeiro
Rio de Janeiro
Salvador
Taubat
Teresina

Nome do ECTP
Hospital de Custdia e Tratamento Psiquitrico de
Sergipe
Hospital Psiquitrico e Judicirio Jorge Vaz
Hospital de Custdia e Tratamento Psiquitrico
Ala Psiquitrica
Hospital de Custdia e Tratamento Psiquitrico
Unidade de Sade Mental II do Presdio Pascoal
Ramos
Complexo Mdico Penal do Paran
Hospital de Custdia e Tratamento Psiquitrico
Instituto Psiquitrico Governador Stnio Gomes
Hospital de Custdia e Tratamento Psiquitrico II
de Franco da Rocha
Hospital de Custdia e Tratamento Psiquitrico
Professor Andr Teixeira
Hospital de Custdia e Tratamento Psiquitrico
Instituto de Psiquiatria Forense IPF/ PB
Hospital de Toxicmanos Padre Wilson Vale da
Costa
Centro Psiquitrico Judicirio Pedro Marinho
Suruagy
Hospital de Custdia e Tratamento Psiquitrico do
Amazonas
Unidade Psiquitrica de Custdia e Tratamento de
Natal
Hospital de Custdia e Tratamento Psiquitrico
Henrique Roxo
Instituto Psiquitrico Forense Maurcio Cardoso
Enfermaria da Unidade Prisional da Capital nio
Pinheiro
Centro de Apoio Mdico e Pericial
Centro de Tratamento e Dependncia Qumica
Roberto Medeiros - Hospital Psiquitrico Penal
Roberto Medeiros
Hospital de custdia e Tratamento psiquitrico
Heitor Carrilho
Hospital de Custdia e Tratamento de Salvador
Hospital de Custdia e Tratamento Psiquitrico Dr.
Arnaldo Amado
Hospital Penitencirio Valter Alencar

Esquecidos

MS

5
35
2
14
12

1%
5%
0%
2%
2%

34
100
71
69
28

2%
5%
3%
3%
1%

0
75
31
23

0%
10%
4%
3%

29
364
74
29

1%
16%
3%
1%

150

20%

23

1%

43
61
15

6%
8%
2%

522
142
24

24%
6%
1%

0%

0%

17

2%

19

1%

0%

18

1%

1%

30

1%

32
68

4%
9%

81
176

4%
8%

4
5

1%
1%

24
18

1%
1%

1%

23

1%

72
24

10%
3%

43
26

2%
1%

34
3

5%
0%

235
11

11%
0%

Total 741 100% 2215 100%

Fonte: Pesquisa: A custdia e o tratamento psiquitrico no Brasil: censo 2011. Ministrio da Justia/Anis:
Instituto de Biotica, Direitos Humanos e Gnero.

224

Os maiores percentuais de indivduos em condies de estar em liberdade, mas ainda

reclusos, encontram-se no HCTP II de Franco da Rocha (SP), no HCTP de Curitiba (PR), no
HCTP Heitor Carrilho (RJ) e no HCTP de Porto Alegre (RS). Os HCTPs de Franco da
Rocha II, de Curitiba e de Porto Alegre so trs dos maiores ECTPs do pas em termos de
populao total. O terceiro ECTP com o maior percentual de esquecidos o HCTP Heitor
Carrilho. Uma informao importante a respeito desse HCTP, alm do fato de ele ter sido o
primeiro manicmio judicirio brasileiro, que a direo do ECTP nomeia os indivduos em
condio de serem desinternados como abrigados, por residirem no ECTP mesmo aps o
cumprimento de tratamento psiquitrico obrigatrio. O HCTP de Salvador possua, em 2011,
24 indivduos na condio de esquecidos, chamados nesse manicmio judicirio de problema
social. Os abrigados, os problemas sociais, os esquecidos apontam vestgios de uma
instituio manicomial que no encontra mais correspondncia com a dinmica social a partir
dos anos 1990 e 2000 na poltica de assistncia social e de sade mental.
Observando os cenrios conjecturais em relao populao dos esquecidos e a rede
de servios substitutivos da sade mental, percebe-se que os quatro estados que concentram a
maior quantidade de indivduos esquecidos nos manicmios judicirios So Paulo, com
31% (227), Rio de Janeiro, com 15% (111), Paran, com 10% (75), e Rio Grande do Sul, com
9% (68) tambm concentram uma rede relativamente estruturada dos servios substitutivos
da assistncia em sade mental. Os dois estados com a maior populao de esquecidos, So
Paulo e Rio de Janeiro, eram tambm os dois com a maior quantidade de Servios
Residenciais Teraputicos em 2012: 285 em So Paulo e 131 no Rio de Janeiro (BRASIL,
2012). O terceiro estado com a maior populao de esquecidos, o Paran, estava em sexto
lugar entre aqueles com a maior quantidade de residncias teraputicas, 25 em 2012
(BRASIL, 2012b). J o Rio Grande do Sul, que tem a quarta maior populao de esquecidos
dos manicmios judicirios, estava em quinto lugar no pas na quantidade de residncias
teraputicas (BRASIL, 2012b). Apesar de os Servios Residenciais Teraputicos serem
importantes equipamentos pblicos para os pacientes em sofrimento mental que no tm laos
familiares, possvel que tais equipamentos possam no estar adequados para receber
pacientes de manicmios judicirios. Isso pode ajudar a compreender o fato de que, mesmo
em estados com grande nmero desses servios residenciais, tais equipamentos pblicos no
so suficientes para evitar o surgimento dos esquecidos dos manicmios judicirios.
Com a maior populao de esquecidos, So Paulo era tambm o estado com a maior
quantidade de CAPS em 2012, com 282 unidades (BRASIL, 2012a). O Rio de Janeiro, com a
225

segunda maior populao de esquecidos, era o quinto com mais CAPS, 111 em 2012
(BRASIL, 2012a). O Paran, com a terceira maior populao de esquecidos nos manicmios
judicirios, era o stimo em quantidade de CAPS, com 97 equipamentos (BRASIL, 2012a). E
o Rio Grande do Sul, quarta maior populao de esquecidos, era tambm o quarto estado com
o maior nmero de CAPS em 2012, 147 (BRASIL, 2012a).
Alm disso, um dado importante: apesar de possuir trs ECTPs, nas cidades de
Barbacena, Juiz de Fora e Ribeiro das Neves, Minas Gerais concentra apenas 6% (41) dos
esquecidos do pas. Alm de possuir a terceira maior quantidade de CAPS do Brasil, com 173
em 2012, e a terceira maior quantidade de Servios Residenciais Teraputicos, com 104
residncias em 2012, o estado mineiro promove o Programa de Ateno Integral ao Paciente
Judicirio (PAI-PJ), como analisado no captulo anterior. O PAI-PJ certamente tem influncia
sobre a baixa ocorrncia de indivduos esquecidos nos trs ECTPs do estado mineiro. Essa
relao entre a rede de servios substitutivos e a populao dos esquecidos dos manicmios
judicirios foi estabelecida aqui para que, de modo exploratrio, se faam conexes que
requerem aprofundamento em anlises futuras. A ideia verificar o quanto a estruturao dos
servios substitutivos da Lei da Reforma Psiquitrica pode contribuir para o processo de
desinternao dos indivduos em medida de segurana.
Os servios substitutivos podem ter papel decisivo na assistncia e integrao de aes
para o momento da desinternao dos indivduos em medida de segurana. Entretanto, apenas
a existncia dos servios in natura da rede de sade parece no ter influncia direta sobre
esses indivduos em conflito com a lei no processo de desinternao no evita o
surgimento dos esquecidos dos manicmios judicirios. Apesar de tal relao ter sido
colocada aqui de modo exploratrio, preciso aprofundar as anlises a respeito do alcance da
rede de servios substitutivos e da situao dos esquecidos dos manicmios judicirios. O
baixo nmero de esquecidos dos manicmios judicirios de Minas Gerais apesar de ser a
quinta unidade da Federao em quantidade de pacientes em medida de segurana pode ser
explicado pela combinao de uma importante rede de servios substitutivos de sade mental
com um programa que oferece acompanhamento integral aos pacientes em medida de
segurana, com base nos princpios da Lei 10.216: o Programa PAI-PJ. Isto , a combinao
entre servios substitutivos da Lei da Reforma Psiquitrica e um programa da poltica de
segurana pblica, que tem prerrogativas especficas de acompanhar as medidas de segurana,
parece indicar caminhos para o atendimento dos pacientes em medida de segurana na
perspectiva da garantia dos direitos humanos.
226

As consequncias a partir da relao entre os servios substitutivos de sade mental e

um programa intersetorial que acompanha a execuo das medidas de segurana, como o PAIPJ, em Minas Gerais, e o PAILI, em Gois, podem ser significativas para favorecer o processo
de desinternao dos indivduos em medida de segurana. A cobertura limitada desses
programas em seus estados (BARROS-BRISSET, 2010; BRASIL, 2010a; SILVA, 2010), bem
como a inexistncia de programas como estes nas demais unidades da federao faz com que
o trabalho de oferecer assistncia e apoio aos indivduos na desiternao fique por conta das
famlias dos indivduos em sofrimento mental. A inexistncia de programas especficos para
acompanhar as medidas de segurana e, principalmente a fase da desinternao por meio de
aes articuladas entre os sistemas de justia, as polticas de sade mental, a poltica de
assistncia social e at mesmo programas de trabalho e emprego acaba deixando a cargo das
famlias tal atribuio, o que caracteriza o familismo do tipo omisso como aquele em que as
famlias atuam por ausncia total da atuao do Estado. Os dados demonstrados de que os
indivduos acompanhados pelo Programa PAIP-PJ e pelo PAILI, em sua maioria, residem com
suas famlias (BRASIL, 2010a; MINAS GERAIS, 2014) evidencia esse funcionamento do
familismo.
Isoladamente, os dados sociodemogrficos, de diagnsticos e penais pouco ou quase
nada explicam sobre a existncia dos indivduos esquecidos dos manicmios judicirios
brasileiros. Se no so as caractersticas sociodemogrficas e de diagnsticos que
particularizam tal situao, nem as caractersticas relacionadas aos tipos de crimes cometidos,
possvel afirmar que parte importante da explicao do fenmeno dos esquecidos dos
manicmios judicirios tem relao com o que ocorre aps a declarao da cessao de
periculosidade, portanto, na fase de desinternao dos pacientes. A forma como se d a
desinternao, a relao entre a administrao penitenciria, a psiquiatria, a justia, as
polticas pblicas e as famlias pode descortinar o universo por trs do desafiante processo de
retorno liberdade dos indivduos em medida de segurana.
Ao destinar esforos para compreender o itinerrio de desinternao dos indivduos
em medida de segurana, no se est partindo do pressuposto da eficcia das medidas de
segurana em regime manicomial, nem se pressupe que os trmites administrativos e
penitencirios da execuo das medidas de segurana no resulte em violaes de direitos das
pessoas em sofrimento mental. Os esquecidos dos manicmios judicirios podem surgir com a
ocorrncia ou no desses eventos durante a extenso das medidas de segurana para
tratamento psiquitrico obrigatrio. Ao analisar como ocorre a desinternao dos sujeitos em
227

medida de segurana, este estudo buscou ressaltar que, mesmo que a aplicao das medidas
de segurana fosse uma medida de assistncia em sade mental adequada e que no
ocorressem violaes de direitos durante sua execuo, a fase de desinternao continuaria
sendo um critrio importante de ser analisado no tocante relao entre polticas sociais,
famlia e segurana pblica no momento do retorno liberdade dos indivduos em sofrimento
mental.
A fase da desinternao o momento em que as medidas de segurana deixam de ser
um objeto somente da segurana pblica e emaranham-se com as polticas de sade mental e
de assistncia social. Esse aspecto importante, mas no apenas por isso. Para Castel (1980),
a ideia de ordem asilar predominante no modelo manicomial que ela se perpetua onde
persistirem elementos capazes de sustent-la, como o caso do isolamento para o tratamento
psiquitrico das medidas de segurana. As medidas de segurana so a ltima fronteira da
reforma psiquitrica, pois guardam no seu funcionamento elementos do modelo manicomial
instalado ainda no incio do sculo XIX no mundo e entre final do sculo XIX e incio do XX
no Brasil. Segundo Castel, a ordem asilar sempre verdadeiramente uma ordem, isto , um
sistema, uma estrutura, uma lgica, uma dinmica que se perpetua simplesmente por fora de
se repetir (1980, p. 254). A fora extraordinria da ordem asilar que ela rompe, desenraiza,
quebra, isola o sujeito para homogeneiz-lo, reconstru-lo e reprogram-lo em um novo perfil
normatizado (CASTEL, 1980). Nesse sentido, o poder dos manicmios judicirios continua
muito vivo no ordenamento social brasileiro, com um papel bastante claro de ressocializar e
refamiliarizar os sujeitos com o objetivo de superar sua periculosidade.
A sustentao da ordem asilar est, sobretudo, no lado de fora, entendido como a
comunidade envolvente, o meio social e humano que suscita os problemas que a psiquiatria
deve absorver e tambm sustenta esse campo como a ordem que ser legitimada para
responder aos problemas sociais postos pela sade mental (CASTEL,1980). A esse lado de
fora corresponde a organizao administrativa do modelo asilar, por meio da instituio, das
prticas e dos saberes que, no partindo do interior do asilo mas, pelo contrrio, dando suporte
do exterior do meio social, fortalecem e perpetuam o saber psiquitrico (CASTEL, 1980). Na
medida em que a reforma psiquitrica dos anos 1970 provocou um deslocamento do saber e
do poder psiquitrico em direo comunidade, aos servios de meio aberto, no asilares, os
elementos a darem sustentao a esse novo modelo tambm necessitam estar presentes.
As medidas de segurana so o meio caminho entre o modelo asilar e a reforma
psiquitrica. Em primeiro lugar, o lado de fora que envolve a ordem asilar pode ser tambm
228

a ordem social e os mecanismos por meio dos quais uma sociedade liberal gestou uma
instituio totalitria como aquela que ir responder aos problemas postos por um novo modo
de integrao dos indivduos s normas de produtividade e controle social (CASTEL, 1980).
Os manicmios nascem e se desenvolvem no Brasil paralelamente ao nascimento e
crescimento dos manicmios judicirios, e ambos cumprem o papel tutelar de oferecer
assistncia integral ao sujeito numa perspectiva descolada da garantia dos direitos de
cidadania, visto que essa noo adentra o ordenamento jurdico brasileiro somente depois dos
anos 1990 (ver captulo 4). Em segundo lugar, para Castel, o asilo no seria tanto esse
monstro singular que fascina se pudssemos compreender melhor as relaes que ele mantm
com a condio social normal, a ordem da famlia, a ordem da justia distributiva, a ordem
da produtividade, etc (1980, p. 256). para esse complexo que o circuito familista nas
polticas de assistncia social e de sade mental estrutura, ao situar a desinternao das
medidas de segurana a meio caminho entre os escombros do passado e a sade mental em
meio aberto, que acena com os avanos do futuro.
A anlise aqui elaborada dos esquecidos dos manicmios judicirios buscou responder
a uma pergunta de duas partes: primeiro, que lugar na diviso do trabalho esse grupo social
ocupa? Ao descrever as caractersticas de idade, sexo, cor da pele/raa, escolaridade e
profisso, so delineados os desafios para integrar e socializar indivduos que nunca foram
integrados e nunca foram socializados antes. Nos termos de Castel (1980), uma problemtica
sociolgica do poder exige uma anlise dos grupos sociais, de suas estratgias, do lugar que
ocupam na diviso do trabalho, em funo da estratificao social. Segundo ele, nesse
sentido, mais do que por uma anlise formal das estruturas institucionais, que se pode
esperar descobrir essas relaes que ligam as estruturas psiquitricas ao conjunto social
(CASTEL, 1980, p. 270).
Em segundo lugar, os esquecidos dos manicmios judicirios cumprem quais funes
e so resultado de quais funes nessa ordem asilar? Os esquecidos esto na extremidade de
uma longa cadeia de desdobramentos e trajetrias de desigualdades, vulnerabilidades,
sofrimento, rejeies, fracassos e desprotees. Segundo Castel, a violncia imposta aos
pacientes pelos manicmios se exerce j nos outros aparelhos sociais, por isso, em vez de
permanecermos fixados na oposio entre dentro e fora, seria preciso daqui para a frente
analisar aquilo que no funcionamento concreto das relaes de poder nestes mundos, faz
deles um continuum (1980, p. 271). A ideia do circuito familista esboada nos dois captulos
anteriores tenta revelar como esse continuum se manifesta na inter-relao entre a segurana
229

pblica e as polticas de sade mental e assistncia social quando est se falando de um

perodo transitrio entre o modelo asilar e o modelo comunitrio de servios substitutivos em
meio aberto, em um momento em que a poltica de assistncia social e de sade mental
tambm buscam se estruturar em novas bases, com dificuldades de se desvencilhar de padres
limitados do passado.

230

6 ESTUDO DE CASO NO DISTRITO FEDERAL: A EXPRESSO DO FAMILISMO

NA ASSISTNCIA PBLICA NA FASE DE DESINTERNAO

At o primeiro Cdigo Penal da Repblica brasileira, de 1890, era possvel que os

loucos que cometessem crimes fossem cuidados por suas famlias (PERES; NERY FILHO,
2002). O surgimento dos manicmios judicirios, do conceito de periculosidade e das
medidas de segurana, nas dcadas de 1930 e 1940, provocou uma ruptura nessa
possibilidade. Embora no recebam uma pena comum pelo ato infracional cometido, os
indivduos acometidos de enfermidades mentais devem ser submetidos a acompanhamento
psiquitrico obrigatrio por tempo indeterminado at que pudessem voltar a conviver em
sociedade. De um lado, isso revelou o avano do saber psiquitrico para o tratamento de um
pblico que at bem pouco tempo antes tinha seu comportamento descrito como resultado do
castigo divino nos discursos religiosos. De outro, nas primeiras dcadas do sculo XX,
ampliou o poder de atuao do Estado perante uma problemtica que at ento estava
circunscrita aos limites da atuao das famlias em oferecer proteo e cuidado aos seus
membros.
A partir dos anos 1990 e 2000, o pas experimentou um conjunto de aes para
oferecer assistncia s pessoas em sofrimento mental e tambm passou a atender s
necessidades bsicas dos indivduos em situao de privaes por meio da poltica de
assistncia social. Essas duas aes no alcanaram, em grande escala, as pessoas em
cumprimento de medida de segurana. Isso no ocorreu tanto pelo fato de que a ateno s
medidas de segurana ainda permanece como uma temtica limitada aos ditames da segurana
pblica, como tambm porque as polticas de sade mental e de assistncia social no foram
suficientemente ampliadas a ponto de alcanar as pessoas em medida de segurana. A fase da
desinternao dos indivduos em medida de segurana um cenrio que pode ser repleto de
prenncios dessas lacunas das polticas de sade mental e de assistncia social.
No territrio brasileiro, possvel que haja uma variedade de possibilidades a respeito
do ciclo da desinternao de indivduos que cumpriram medida de segurana. A cessao da
periculosidade uma exigncia do Cdigo Penal, mas o itinerrio da desinternao se d com
uma teia de possibilidades para incorporar um procedimento tcnico a uma dinmica
administrativa dos regimentos penais (BARROS-BRISSET, 2010). O tratamento psiquitrico
obrigatrio por tempo indeterminado at o momento em que o juiz de execuo penal
autoriza a desinternao da pessoa. No Distrito Federal, segundo uma das entrevistadas para
esta tese, que compe a equipe da Vara de Execues Penais (VEP) e responsvel pelo
231

acompanhamento das medidas de segurana, quando h parecer favorvel de todas as partes

[Ministrio Pblico, defesa e juiz] para a desinternao condicional, a Seo Psicossocial
contata os familiares, marca a data da desinternao e avisa a Ala de Tratamento Psiquitrico
para preparar o sentenciado para a desinternao... (ENTREVISTADA 2). um rito no qual
o trabalho com as famlias regra.
O servio de assessoramento psicossocial ao juzo da execuo penal no Distrito
Federal teve incio em 1984 (DISTRITO FEDERAL, 2014). Em 17 de agosto de 1987, houve
a publicao da Portaria 3, que consolidou o espao profissional do psiclogo e do assistente
social na Vara de Execues do DF. A Seo Psicossocial tem o objetivo de assessorar o juiz
da VEP nas decises relativas execuo das penas, com nfase nos aspectos psicossociais,
alm de acompanhar e fiscalizar o cumprimento das decises judiciais relativas s penas
privativas de liberdade e medidas de segurana e articular com outros rgos para promover o
retorno do sentenciado ao convvio social (DISTRITO FEDERAL, 2014). A Seo atua em
trs frentes: estudo psicossocial relativo aos sentenciados condenados a penas privativas de
liberdade, avaliao da concesso de trabalho externo aos beneficiados com regime
semiaberto e acompanhamento e fiscalizao das medidas de segurana, sendo seus usurios
os sentenciados submetidos a penas privativas de liberdade e medidas de segurana nas
modalidades de internao e tratamento ambulatorial (DISTRITO FEDERAL, 2014).
A passagem da fase da tutela manicomial para a tutela familiar autorizada por um
conjunto de procedimentos administrativos para os quais a famlia e a administrao penal
esto colimadas numa nica esteira de aes. A famlia que prov bem-estar ao indivduo em
desinternao passa a ser vista como pr-requisito fundamental para esse retorno liberdade.
Em outras palavras, a famlia e a administrao penal, por meio da atuao da Seo
Psicossocial da VEP-DF, tm papis distintos, mas complementares na teia de proteo
costurada para o processo de desinternao. essa teia de relaes que este captulo aborda,
depois de um estudo de caso conduzido por quatro meses na VEP do Distrito Federal.

6.1 Caractersticas dos indivduos em desinternao na ATP-DF

Com o objetivo de analisar o itinerrio de desinternao dos indivduos em medida de

segurana, foram examinados 40 processos de indivduos em medida de segurana da Ala de
Tratamento Psiquitrico (ATP) do Distrito Federal de 2013. Foram analisados 23 processos de
medidas de segurana extintas e 17 processos de medidas de segurana em processo de de
232

desinternao. Os 40 processos representavam o universo de processos em fase de

desinternao naquele ano na ATP-DF. A seguir, so apresentadas caractersticas do grupo de
40 processos de indivduos em desinternao e daqueles com a medida extinta em 2013 no
Distrito Federal. A Tabela 14 mostra a faixa etria dos indivduos em medida de segurana:

Tabela 14 Faixa etria das MS em desinternao e extintas da

ATP-DF
MS em desinternao
4
5
3
1
3
1
0
0

Faixa etria
25 a 29
30 a 34
35 a 39
40 a 44
45 a 49
50 a 59
60 a 69
Sem informao
Total

MS extinta
3
4
6
4
5
0
1
0

17

23

Fonte: Tabela elaborada pelo prprio autor da tese

H uma concentrao de indivduos com a medida extinta na faixa entre 35 e 49 anos

em 2013. Dos 23 indivduos com medida de segurana extinta nesse ano, 15 estavam nessa
faixa etria. J entre aqueles em processo de desinternao, a concentrao estava entre as
faixas de 30 a 39 anos, com 8 indivduos. Entre as medidas extintas, havia um nico indivduo
entre 60 e 69 anos e, entre os indivduos em medida de segurana, o indivduo de maior idade
se localizava na faixa entre 50 e 59 anos.

Tabela 15 Situao conjugal das MS em desinternao e extintas da ATP-DF

MS em desinternao
0
0
0
14
1
2

Situao conjugal
Casado
Divorciado
Vivo
Solteiro
Amasiado
Sem informao
Total

17

MS extinta
3
0
0
17
2
1
23

Fonte: Tabela elaborada pelo prprio autor da tese

233

Em um cenrio bastante prximo do encontrado no estudo censitrio publicado em

2012, h uma concentrao de solteiros entre os indivduos em medida de segurana: 17
daqueles que tiveram a medida de segurana extinta e 14 daqueles em fase de desinternao
no Distrito Federal eram solteiros em 2013. Entre os que tiveram a medida extinta, 3 eram
casados, e um nico indivduo em desinternao era amasiado.
Tabela 16 Cor da pele/raa10 das MS em desinternao e extintas
da ATP-DF
MS em desinternao
0
1
0
10
2
0
4

Cor/raa
Amarelo
Branco
Indgena
Parda
Preta
Outra
Sem informao
Total

17

MS extinta
0
3
0
8
1
0
11
23

Fonte: Tabela elaborada pelo prprio autor da tese

Havia um total de 12 de pretos e pardos entre os indivduos em desinternao em 2013

no Distrito Federal e de 9 pretos e pardos entre aqueles com medida de segurana extinta. No
havia informaes sobre cor da pele ou raa de grande parte dos indivduos com medida de
segurana extinta, de 11 indivduos. Havia um nico indivduo branco nas medidas de
segurana em desinternao e 3 de indivduos brancos entre as medidas de segurana extintas.
Tabela 17 Escolaridade das MS em desinternao e extintas da ATP-DF
Escolaridade
Analfabeto
Fundamental incompleto
Fundamental
Mdio
Superior
Ps-graduao
Sem informao
Total

MS em desinternao
4
9
1
3
0
0
0
17

MS extinta
2
11
0
6
0
0
4
23

Fonte: Tabela elaborada pelo prprio autor da tese

10

Seguindo os procedimentos utilizados na metodologia de levantamento, classificao e apresentao dos

dados do estudo censitrio de 2012, os dados sobre cor da pele/raa, escolaridade, profisso e diagnsticos da
populao em medidas de segurana em fase de desinternao no Distrito Federal utilizaro os mesmos
critrios j salientados no captulo anterior.

234

A maioria dos indivduos em medida de segurana em desinternao, 13 indivduos,

era de analfabetos ou tinha apenas o ensino fundamental incompleto. Entre os indivduos com
medida de segurana extinta, esse nmero caa para 13 dos 23 processos analisados. No
havia, entre os indivduos em desinternao e entre aqueles que tiveram a medida extinta em
2013, ningum com ensino superior. Havia 6 indivduos com ensino mdio completo entre os
indivduos com medida de segurana extinta e 3 indivduos com ensino mdio entre aqueles
em fase de desinternao.

Tabela 18 Profisso das MS em desinternao e das MS extintas da ATP-DF

MS em desinternao
0
0
1
0
1
1
0
4
0
1
7
0
2

Profisso
Foras Armadas, militares etc
Cincias e artes
Tcnico de nvel mdio
Servios administrativos
Comrcio em lojas e mercados
Agropecurios florestais e pesca
Servios industriais
Reparao e manuteno
Profisso no listada
Aposentado
Sem profisso
Autnomo
Sem informao
Total

17

MS extinta
2
2
0
0
1
2
0
3
1
0
8
0
4
23

Fonte: Tabela elaborada pelo prprio autor da tese

Assim como no estudo censitrio nacional, a maioria dos indivduos em desinternao

e com medida extinta do Distrito Federal em 2013 no tinha profisso. Entre os indivduos em
desinternao, 7 no tinham profisso e, entre os indivduos que tiveram a medida extinta, 8
no tinham profisso. As profisses de maior prevalncia nos dois grupos foram as de
manuteno e reparao: 3 e 4 dos indivduos com medida extinta e em desinternao,
respectivamente.
O conjunto dessas caractersticas sociodemogrficas elucida os desafios para a
desinternao das pessoas em medida de segurana. As caractersticas acumulam camadas de
vulnerabilidades sociais que potencializam a situao de abandono dos indivduos em
restrio de liberdade nos ECTPs. Se a restrio de liberdade no capaz de superar as
condies de vulnerabilidade em que os indivduos se encontram, o prolongamento da
235

extenso das medidas as aprofunda. A fala abaixo, de uma das entrevistadas que trabalha na
VEP-DF e responsvel pelo acompanhamento das medidas de segurana, demarca essa
caracterstica:
um problema em cadeia, em ciclo: a falta de formao profissional e
educacional dificulta o acesso ao trabalho, que, por sua vez, diminui as
possibilidades de aumento de renda, e a pobreza dificulta o acesso aos
tratamentos (medicaes e transporte). Enfim, a vulnerabilidade social a
principal passagem de entrada para o sistema prisional do paciente
psiquitrico (ENTREVISTADA 3).

Tal cenrio aponta que, no cumprimento das medidas de segurana, deve haver uma
maior articulao com as polticas de proteo social, tais como de assistncia social,
educao, trabalho e emprego, que sejam capazes de oferecer condies para minorar o ciclo
de pobreza dos indivduos com doenas e transtornos mentais. Trabalho, educao e renda so
demarcadores de insero social. Quanto menos acesso a essas trs dimenses os pacientes
com transtornos mentais tiverem, menos possibilidades de experimentar autonomia eles tero.
A experincia da doena mental desafia os arranjos tradicionais de proteo social que as
polticas pblicas construram tardiamente, nos ltimos doze anos, no Brasil.
Isto , a proteo social tem uma relao umbilical com o mundo do trabalho e com as
famlias no que diz respeito proviso social quando as polticas sociais so insuficientes ou
inexistentes (DI GIOVANNI, 1998; PEREIRA, 2006a). No caso de pessoas com doenas e
transtornos mentais que cometem crimes, tais tensionamentos vm tona. Em primeiro lugar,
a proteo social, tanto social quanto jurdica, oferecida pelo mundo do trabalho (CASTEL,
1995) inexistente para grande parcela da populao com doenas e transtornos mentais. Em
segundo lugar, a ausncia da famlia, como instncia que primeira e tradicionalmente oferece
apoio e proviso de bem-estar, pode ter impactos significativos para proteo social dos
indivduos em sofrimento mental.
A relao entre loucos, sociedade, famlia e polticas pblicas entrecortada pelas
regras que organizam a sociedade, tendo o trabalho como um dos aspectos centrais das
sociedades contemporneas aps a Revoluo Industrial. H uma diferena marcante sobre o
modo como o uso do trabalho como tratamento dos loucos, aos poucos, foi deslizando desde o
sculo XVIII tendo o trabalho como castigo moral e como terapia para ento chegar ao incio
do sculo XXI onde o trabalho passou a ser redescrito como um direito dos indivduos em
sofrimento mental.
Em primeiro lugar, o uso do trabalho como tratamento moral dos loucos foi
236

determinado pelo modo como arquitetura do asilamento foi construda na Europa pelo modelo
manicomial, principalmente na Frana e Inglaterra e qual modelo se espraiou para os demais
pases (CASTEL, 1979). Isto , para Castel, a resposta dada problemtica da loucura foi
antes derivada da resposta dada necessidade de organizar os pobres despossudos que, da
transio do regime feudal para o industrial, estavam desamparados nas cidades e era preciso
oferecer tanto organizao quanto proteo a esses pblicos (CASTEL, 1995). Para Castel, o
denominado campo social-assistencial (1995:115) o campo que tinha por funo principal
a proteo e a integrao dos indivduos por meio de instituies especializadas, como os
hospitais, asilos, abrigos, workhouses ou casas de trabalho (CASTEL, 1995).
Selecionados a partir dos critrios do pertencimento comunitrio e da inaptido ao
trabalho, o objetivo do modelo social-assistencial era evitar a no integrao dos grupos
sociais sociedade (CASTEL, 1995). Na perspectiva de Castel seria evitar a ruptura em
relao ordem de produo e o isolamento em relao ordem scio-asilar (1994:3). Desse
modo, os hospitais gerais, os asilos, as workhouses, as colnias agrcolas, as prises, entre
outras instituies correicionais-disciplinares foram criadas tendo por base a lgica socialassistencial com o objetivo de integrar os indivduos lgica produtiva. A principal
consequncia dessa situao foi, de um lado, a demarcao do trabalho como o lugar
definitivo que inscreve os indivduos na situao de proteo diante dos acasos e dinmica
imposta pela sociedade industrial, mas que, por outro lado, demarca bem as diferenas entre
aqueles que esto inbeis ao trabalho e, portanto, sero a eles destinados as protees
assistenciais.
No interior dos hospitais gerais e dos manicmios, o trabalho assume a feio
repressiva e de castigo, sem necessariamente almejar alcanar a lgica produtiva. A terapia
moral para o trabalho servia para forjar as tcnicas e prticas disciplinares necessrias ao
regime fabril e, ao mesmo tempo, funcionava como controle dos corpos no interior das
instituies manicomiais (CASTEL, 1979). Na Europa do sculo XVIII, definitivamente, o
trabalho passa a compor um cenrio de assistncia loucura como tratamento moral da qual
se desvincularia apenas ao longo do sculo XX. No caso brasileiro, at metade do sculo XIX,
os loucos eram tratados junto a todos os grupos de marginalizados e, antes de ser uma questo
necessria de respostas da assistncia em sade, a loucura carregava os traos da
periculosidade para o necessrio tratamento enquanto questo de polcia e de segurana
pblica (AMARANTE, 1994).

A presena do trabalho como terapia moral e como

mecanismo de gerir a prpria sustentao dos manicmios e hospitais colnias esteve presente
237

no Brasil at os anos 1980 (MARTINS, 2009). A partir deste momento, o trabalho para os
loucos assume nova conotao mais prxima a descrio de necessidades sociais ou de
exerccio do direito ao trabalho.
Depois dos anos 1990, iniciativas de cooperativas sociais passam a ser um modelo
possvel de insero dos indivduos em sofrimento mental no mundo do trabalho (MARTINS,
2009). Buscando estabelecer alternativas sobre o processo de insero dos indivduos com
transtorno mental no mundo do trabalho, para gerao de autonomia e renda, as cooperativas
passaram a ser incentivadas por meio da Lei 9.867, de 1999 (BRASIL, 1999). Tais
construes tm sido fundamentais para construir possibilidades de insero ao mundo do
trabalho, mas garantindo condies para proteger as especificidades dos indivduos em
sofrimento mental na sua relao com o trabalho. A passagem do isolamento durante a medida
de segurana com tratamento psiquitrico obrigatrio para a liberdade pode ter na experincia
das cooperativas sociais uma rede imprescindvel. Muito embora, a interveno da poltica de
assistncia social deve compor o complexo necessrio a essa passagem, como tem sido o
objeto recortado na anlise desta tese.
A Tabela 19 a seguir demonstra os diagnsticos dos indivduos em medidas de
segurana em desinternao e extintas no DF no ano de 2013.
Tabela 19 Diagnsticos das MS em desinternao e das MS extintas da ATP-DF
Diagnstico
Retardo mental
Epilepsia
Esquizofrenia
Transtorno de personalidade
Transtornos da preferncia sexual
Transtorno afetivo uni ou bipolar
Transtornos mentais devido ao uso de lcool e outras drogas
Transtornos mentais orgnicos
Outros
Sem informao
Total

MS em
desinternao
3
0
8
2
0
0
4
0
0
0
17

MS extinta
4
0
9
3
0
0
6
1
0
0
23

Fonte: Tabela elaborada pelo prprio autor da tese

Semelhantemente ao cenrio nacional das medidas de segurana (DINIZ, 2012), os

principais diagnsticos so de esquizofrenia, tanto no grupo das medidas de segurana
extintas, com 9 dos casos, quanto no das medidas de segurana em processo de desinternao,
238

com 8 casos. J em um quadro bastante particular quando comparado ao cenrio nacional, no

Distrito Federal, a segunda maior concentrao de diagnsticos de transtornos mentais
devido ao uso de lcool e outras drogas, enquanto na maioria das demais unidades o segundo
diagnstico mais recorrente era o de retardo mental. Assim como no censo nacional (DINIZ,
2012), entre a populao em processo de desinternao, esses transtornos tambm foram o
segundo tipo mais prevalente, com 4 casos. Entre os indivduos com a medida de segurana
extinta, 6 tinham esse diagnstico.
Na sequncia, entre os indivduos com a medida de segurana extinta, havia 4 com
retardo mental, percentual que subia para 3 entre aqueles em desinternao. Esse diagnstico
de retardo mental traz desafios adicionais para a execuo das medidas de segurana: no se
trata de uma doena passvel de cura ou controle, mas de um estado para o qual o
acompanhamento especializado, tanto teraputico quanto pedaggico, no oferecido em um
ECTP.
Como salienta uma das entrevistadas que servidora da VEP-DF, os casos dos
indivduos com transtornos mentais devido ao uso de lcool e outras drogas so ainda mais
desafiantes para o processo de desinternao:
a desinternao dos indivduos em medidas de segurana relativamente
fcil de ser cumprida pelos pacientes que possuem apoio familiar e que
conseguem uma boa adeso ao servio de sade para o qual foi
encaminhado, pois os familiares aprendem a administrar as crises.
Entretanto, os casos de desinternao condicional de pacientes dependentes
qumicos demonstram que a adeso ao tratamento mnima e o retorno do
paciente ao sistema prisional muito frequente, transformando o tempo de
internao de 1 ano em 5, 6 anos de vnculo com a Justia
(ENTREVISTADA 2).

De acordo com um dos entrevistados, o trabalho desenvolvido pela Seo Psicossocial

da VEP-DF com a rede de sade um dos pr-requisitos para dar continuidade ao processo de
desinternao dos indivduos em medida de segurana. Desse modo,
quando encaminhamos pacientes para um dos servios, normalmente
fazemos estudo de caso junto s equipes antes do acolhimento, mas varia
conforme a disponibilidade da equipe e dos servios. Sempre buscamos o
servio de sade mais prximo da regio onde o paciente reside, at para
facilitar a adeso ao tratamento. No existe servio residencial teraputico no
DF, e a Casa de Passagem tem uma limitao de vagas e no tem
caracterstica de residncia teraputica (ENTREVISTADO 4).

Segundo o mesmo entrevistado, para que a desinternao ocorra, necessrio que o

paciente seja referenciado em algum servio, mesmo que no seja prximo de sua residncia.
239

Essa vinculao, entre a poltica de segurana pblica e a rede de sade mental, fundamental
para a continuidade do acompanhamento e tratamento para que os pacientes alcancem
condies de superar o quadro de manifestao dos sintomas das doenas e dos transtornos.
Alm disso, estabelece uma cadeia de relaes para fora do ambiente manicomial que pode
ser crucial para garantir a segurana de convvio familiar e comunitrio dos indivduos. A fase
da desinternao o momento decisivo para que a insero social e comunitria se d de
modo a promover o desenvolvimento dos indivduos que cumpriram medida de segurana.
Essa ligao entre o sistema penal e as redes comunitrias de servios de sade se
constitui numa trama de relaes para as quais se evidenciam os limites do modelo
manicomial como capaz de criar contextos de autonomia dos sujeitos que cumprem medida de
segurana. Todos os entrevistados relataram os constantes retornos das famlias em busca de
orientao e apoio da equipe da Seo Psicossocial da VEP quando as polticas de sade
mental e de assistncia social so insuficientes na oferta desses servios. De acordo com uma
das entrevistadas,
as famlias recorrem Seo Psicossocial para resoluo de todos os
entraves encontrados durante o perodo de desinternao. muito difcil
faz-los criar o hbito de se dirigir aos recursos comunitrios e
socioassistenciais e no Justia. Um dos maiores entraves no trabalho com
as famlias a dependncia que eles criam da Justia (ENTREVISTADA 2).

O circuito familista, salientado anteriormente no arcabouo das polticas de assistncia

social e de sade mental, fica evidente nesse trecho. No s os servios de sade mental e
socioassistenciais devem ser referenciados aos pacientes em medida de segurana para
promover a insero social e comunitria dos indivduos em medida de segurana, mas h
uma profunda dependncia sedimentada entre as famlias e o sistema de Justia em um ciclo
que se retroalimenta. A passagem do regime assistencial oferecido pelo manicmio judicial
para um regime de insero comunitria e familiar esbarra nos limites dos servios
substitutivos. Mas tambm, principalmente, na dependncia institucional que os indivduos
em medida de segurana adquirem por terem se submetido tanto tempo aos regramentos
manicomiais, que oferecem respostas automatizadas aos pacientes e suas famlias.
Essa relao de dependncia das famlias com a Seo Psicossocial o aspecto para
que Castel (1979) chama a ateno quando fala da dependncia entre o dentro e o fora no
modelo manicomial, como salientado no captulo anterior. Para Castel, grande parte do regime
de violncia imposta aos pacientes pelos manicmios no se d meramente pelo processo de
excluso do meio social. Ocorre tambm porque a lgica manicomial oferece sentido aos
240

sujeitos envolvidos e cumpre atribuies especficas do processo existencial dos pacientes e

suas famlias, tornando custoso o rompimento delas com o regime custodial. Segundo Castel,
por isso, seria preciso superar a fixao de anlises sobre a oposio entre dentro e fora,
para conseguir alcanar o enquadramento daquilo que no funcionamento concreto das
relaes de poder nestes mundos, faz deles um continuum (CASTEL, 1980). desse
continuum entre os mundos manicomiais e de insero comunitria que o circuito familista
ganha fora para estruturar a relao entre as demandas por proteo social dos indivduos em
sofrimento mental, as polticas sociais e as famlias.
O conceito de periculosidade, que determina a apartao do meio social dos indivduos
em medida de segurana, sem dvida uma barreira importante a ser superada. H uma srie
de direitos fundamentais que so negados em decorrncia do paradigma da periculosidade.
Mas a periculosidade mais do que isso. o que permite que, para alm do crime cometido, o
indivduo em sofrimento mental seja algum sobre o qual a teia de vigilncia deve ser
contnua, por meio das instituies disciplinares, correcionais e familiares (FOUCAULT,
1977). A relao da famlia com o sujeito em medida de segurana permeada pelas ameaas
concretas ou no que o temor da periculosidade causa na relao entre grupo familiar e
paciente e entre este ltimo e as redes de vizinhana, comunidade, etc. A periculosidade cola
ao sujeito louco que comete crimes uma espcie de pnico antecipatrio e coletivo como se, a
qualquer momento, ele pudesse praticar novo ilcito. Talvez estejam a tambm as
interpretaes de por que h uma relao de dependncia entre os arranjos familiares e o
sistema de Justia. Certamente, esse um dos principais desafios para destravar essa temtica
para alm da esfera da segurana pblica e aproxim-la da esfera da assistncia pblica para a
garantia de direitos bsicos, como no caso da assistncia social e da poltica de sade mental
em meio aberto, ensejada pela Lei 10.216.
A Tabela 20 demonstra os crimes cometidos pelos indivduos em processo de
desinternao em 2013 no Distrito Federal:

241

Tabela 20 Crimes cometidos das MS em desinternao e das MS Extintas da ATP-DF

MS em desinternao
0
3
0
4
10
0
0
17

Crime cometido
Contravenes penais
Crimes contra a dignidade sexual
Crimes contra a f pblica
Crimes contra a vida
Crimes contra o patrimnio
Crimes da lei anti-drogas
Leso corporal
Total

MS extinta
1
4
1
5
9
1
2
23

Fonte: Tabela elaborada pelo prprio autor da tese

Os principais crimes cometidos pela populao em desinternao e com medida de

segurana extinta no Distrito Federal em 2013 foram os crimes contra o patrimnio. Entre as
pessoas com medida de segurana extinta, 9 cometeram esse tipo de crime e, entre aqueles em
desinternao, 10. Esse cenrio tambm apareceu no estudo censitrio publicado em 2012,
quando a ATP do Distrito Federal foi o nico ECTP em que os crimes contra o patrimnio
foram os principais atos infracionais cometidos pela populao em medida de segurana,
superando os crimes contra a vida. Os crimes contra a vida foram praticados por 5 das pessoas
com medida de segurana extinta e por 4 daquelas em desinternao em 2013.

Tabela 21 Tempo de internao das MS em desinternao e das MS

extintas da ATP-DF
Tempo da internao
Menos de um ano
1 a 5 anos
6 a 10 anos
11 a 15 anos
Sem informao

MS em desinternao
0
7
7
3
0

Total

17

MS extinta
0
15
5
0
3
23

Fonte: Tabela elaborada pelo prprio autor da tese

Dos indivduos que tiveram a medida de segurana extinta em 2013 no DF, 15 ficaram
internados entre 1 e 5 anos e 5 ficaram internados entre 6 e 10 anos. Entre os indivduos em
desinternao no mesmo ano no Distrito Federal, 7 estavam internados havia entre 1 e 5 anos
e outros 7, entre 6 e 10 anos.
242

Tabela 22 Recidiva das MS em desinternao e das MS

extintas da ATP-DF
MS em desinternao
7
10
0

Recidiva
Sim
No
Sem informao
Total

MS extinta
9
8
6

17

23

Fonte: Tabela elaborada pelo prprio autor da tese

Entre os indivduos com as medidas de segurana extintas em 2013 no Distrito

Federal, a concentrao de recidivantes estava em 9 casos dos 23 processos analisados. Entre
os indivduos em desinternao, havia 7 casos de recidiva. No censo nacional publicado em
2012 (DINIZ, 2012), revelou-se que o Distrito Federal possua uma taxa de recidiva maior
que a dos demais ECTPs do pas. Enquanto, no Brasil, 24% dos indivduos em medida de
segurana tinham cometido um crime anterior ao que levou atual medida de segurana, no
Distrito Federal, a taxa de recidiva estava em 34%, em 2011 (DINIZ, 2012). A recidiva maior
no Distrito Federal pode ser explicada, principalmente pela natureza dos atos infracionais aqui
cometidos, que se concentram nos crimes contra o patrimnio. comum um nmero alto de
furtos, roubos, tentativas de furto e tentativas de roubo fazer parte do itinerrio penal dos
indivduos em medida de segurana no Distrito Federal.

Tabela 23 Crimes contra a famlia das MS em desinternao

e das MS extintas da ATP-DF
Crime contra a famlia
Sim
No
Sem informao
Total

MS em desinternao
0
17
0
17

MS extinta
6
16
1
23

Fonte: Tabela elaborada pelo prprio autor da tese

Diferente do cenrio nacional, a populao da ATP-DF tinha, em 2011, uma

concentrao menor de crimes contra a famlia praticados pelos indivduos em medida de
segurana, 10% da populao, nmero que, nos demais ECTPs, era de 27% (DINIZ, 2012).
Na populao analisada na fase de desinternao no Distrito Federal em 2013, a situao no
era diferente. No caso das medidas extintas, em 6 casos os crimes cometidos pelos indivduos
tinham um membro da famlia como vtima. Nas medidas de segurana em desinternao, no
243

houve caso de crime cuja vtima fosse membro da famlia. Essa caracterstica de menor
quantidade de crimes cometidos contra a famlia no Distrito Federal pode ser explicada pela
maior ocorrncia de crimes contra o patrimnio, o que reduz automaticamente a quantidade
de crimes contra a vida. Entretanto, a pouca ocorrncia de crimes entre aqueles os processos
em desinternao referentes ao ano de 2013 no Distrito Federal no o suficiente para
eliminar os desafios em contar com as famlias para receber os indivduos em desinternao
condicional, como demonstra o seguinte trecho de uma das entrevistadas o que prrequisito para a desinternao que o paciente tenha referncia familiar ou local adequado
para abrigamento. Este o maior entrave na liberao: eles no terem referncia familiar
(ENTREVISTADA 5).

6.2 Extenso dos tempos de internao e itinerrio da desinternao: o familismo nos

trmites processuais

No estudo censitrio publicado em 2012, foi mostrado que ao menos 17% (14) dos
indivduos em medidas se segurana do DF j no deveriam estar internados por j cumprirem
os critrios penais e psiquitricos para a desinternao (DINIZ, 2012). Comparada ao cenrio
brasileiro, a realidade do Distrito Federal tm melhores resultados, possuindo menos
indivduos em internao indevida por j cumprirem os critrios para a liberdade: em todo o
Brasil, somava-se 25% da populao em medida de segurana nesta situao e em alguns
casos, como o HCTP Franco da Rocha II, em So Paulo, o total chegava a 85% da populao
em medida de segurana em internao indevida, no HCTP Heitor Carrilho, no Rio de
Janeiro, chegava a 63% e no HCTP Salvador, Bahia, com 48% das pessoas em medidas de
segurana em custdia indevida.
Essa situao no Distrito Federal pode ter vrios fatores explicativos. Mas, um deles
chamou a ateno durante a anlise dos processos das medidas de segurana em desinternao
no ano de 2013 na VEP do Distrito Federal. comum o trabalho da Seo Psicossocial da
VEP iniciar a preparao da desinternao antes mesmo de o juiz determinar a desinternao
condicional dos indivduos em medidas de segurana. comum o juiz aguardar a preparao
da Seo Psicossocial para a desinternao condicional dos indivduos em medidas de
segurana, para s depois determinar a sentena de desinternao. Isto pode ter impactos
sobre uma quantidade menor de indivduos em situaes de internao indevida na ATP-DF, o
que no deixa de eliminar os desafios encontrados para a desinternao.
Perguntada sobre quando a Seo Psicossocial da VEP-DF comea a atuar para
244

facilitar a desinternao das pessoas que cumpriram medida de segurana, uma das servidoras
ofereceu a seguinte resposta:

Quem sugere a desinternao do paciente sempre a Seo Psicossocial,

baseada no acompanhamento do caso e na estabilidade do quadro mental do
paciente. Normalmente, discutimos as indicaes de desinternao com a
equipe da ATP e comeamos a preparar os familiares para receber o interno.
Tanto a equipe da ATP quanto a da VEP realizam procedimentos para
viabilizar a desinternao. Quando fazemos a sugesto de desinternao, o
juiz sempre vai solicitar um exame de Instituto Mdico Legal [percia
psiquitrica] que vai indicar se o paciente est apto a realizar o tratamento de
forma ambulatorial [...]. Por esse motivo, o tempo entre a cessao de
periculosidade e a desinternao rpido, basta as partes se manifestarem e
o paciente ter apoio familiar. A desinternao s demora quando no h
referncia familiar (ENTREVISTADA 1).

Isso explica o fato de que, para os 17 indivduos em medida de segurana em

desinternao em 2013 no Distrito Federal, a mdia de tempo entre a cessao da
periculosidade e a sentena de desinternao foi de trs meses, enquanto que no Brasil essa
mdia era de 5 meses. Alm disso, houve seis casos em que a sentena ocorreu no mesmo ms
da declarao da cessao da periculosidade. Isto , do procedimento tcnico psiquitrico que
subsidia a deciso da desinternao condicional efetiva desinternao autorizada pelo juiz
no pronunciamento da sentena, passaram-se em mdia trs meses. Essa mdia, no caso dos
indivduos que tiveram a medida de segurana extinta, foi de quatro meses.
Aps a publicao da sentena de desinternao que ocorre o retorno liberdade dos
indivduos em medida de segurana. Dos 17 indivduos em medida de segurana de
desinternao em 2013 no Distrito Federal, oito foram desinternados no mesmo ms de
publicao da sentena; para trs deles, a desinternao ocorreu dois meses depois e, para
outros trs, 11 meses aps a publicao da sentena. Proferida a sentena de desinternao, o
retorno liberdade, como afirmou a servidora da Seo Psicossocial da VEP-DF, s demora
quando no h referncia familiar. Dos 23 indivduos que tiveram a medida de segurana
extinta em 2013 no Distrito Federal, oito foram desinternados no mesmo ms da publicao
da sentena e, em trs casos, a desinternao se deu dois meses depois. Em um nico caso, o
indivduo foi desinternado um ms depois da publicao da sentena. Em 11 casos, essa
informao no estava disponvel nos processos analisados.
Mais importante do que destacar a maior celeridade no processo de desinternao no
Distrito Federal a alterao que ocorre, nesta unidade da federao, da ordem nos trmites
processuais para a desinternao. Em todo o pas, comum primeiro haver a realizao do
245

exame de cessao de periculosidade. Depois de atestada a cessao da periculosidade, h a

publicao da sentena de desinternao pelo juiz da Vara de Execues. Aps a publicao
da sentena de desinternao que se iniciam os trabalhos junto s famlias e junto rede
socioassistencial e de servios substitutivos de sade mental para favorecer o retorno
liberdade condicional dos indivduos em medida de segurana. O trabalho da Seo
Psicossocial da VEP pode provocar at mesmo a realizao do exame de cessao de
periculosidade, como demonstra o trecho acima de uma das entrevistadas. Pois, segundo ela,
Quando fazemos a sugesto de desinternao, o juiz sempre vai solicitar um exame de
Instituto Mdico Legal [percia psiquitrica]. Isto significa que os desafios para a preparao
de apoio e de assistncia seja dos arranjos familiares, seja do conjunto das polticas sociais
disponveis , para receber os indivduos para cumprir a desinternao da medida de
segurana provocou a alterao at mesmo da ordem nos trmites processuais. Sendo assim,
no correto afirmar que a maior celeridade entre a sentena de desinternao e a
desinternao efetivamente se iniciar ocorre por que no h entraves para a desinternao ou a
ausncia de contatos familiares no um desafio no Distrito Federal. Pelo contrrio. Foi
exatamente o conjunto de desafios encontrado pela equipe da Seo Psicossocial da VEP para
promover a desinternao, sobretudo, no que diz respeito referncia familiar que fez com
que esse trabalho de preparao iniciasse cada vez mais cedo, alterando at mesmo o rito
processual de cumprimento das medidas de segurana.

6.3 Moradia, proteo social e vnculo com a Justia: as barreiras para a desinternao
O estudo censitrio realizado em 2011 demonstrou, de forma exploratria, que h uma
relao entre a continuidade da internao e o apoio sociofamiliar. Essa relao j tinha sido
apontada por outros estudos em unidades isoladas, como o HCTP Heitor Carrilho (MECLER,
2010). Nos casos dos indivduos com medida de segurana extinta e com sentena de
desinternao, foram investigadas as razes da no desinternao no estudo censitrio. Entre
os 194 indivduos no pas com sentena de desinternao que permaneciam internados, 67%
(130) no tinham contatos familiares ou local de moradia. Para 51% (29) das medidas extintas
encontradas nos ECTPs, a no desinternao ocorreu pelos mesmos motivos. Nesse sentido,
uma das principais barreiras para a desinternao a inexistncia de local de moradia dos
indivduos. Na Tabela 24, h um demonstrativo dos locais de moradia dos 40 processos de
desinternao do DF analisados:
246

Tabela 24 Local de moradia durante a desinternao das MS em desinternao

e das MS extintas da ATP-DF
MS em desinternao
Tempo da internao
Famlia
13
Servio Residencial Teraputico
0
Casa de passagem
1
Comunidade teraputica
3
Sozinho
0
Sem informao
0
Total
17

MS extinta
20
0
0
2
0
1
23

Fonte: Tabela elaborada pelo prprio autor da tese

A maioria dos indivduos em medida de segurana em desinternao no Distrito

Federal em 2013 residia com sua famlia. No caso daqueles que tiveram a medida extinta, 20
residiam com a famlia e 2 residiam em comunidades teraputicas. Entre os indivduos em
desinternao, 13 residiam com a famlia e 3 residiam em comunidades teraputicas. Alm
disso, um nico paciente em desinternao residia em casa de passagem. No apenas o
vnculo com a Justia que mantido entre as famlias dos pacientes e a Seo Psicossocial;
como destaca uma das entrevistadas, a vulnerabilidade social a principal passagem de
entrada para o sistema prisional do paciente psiquitrico e tambm perpetua a manuteno do
vnculo com a Justia (ENTREVISTADA 3).
Alm disso, o fato de a maioria dos pacientes em desinternao residirem com suas
famlias no significa que essa situao seja algo livre de conflitos. Ao contrrio do que
poderia parecer, a maioria dos indivduos em desinternao reside com suas famlias pela
ausncia de equipamentos pblicos para abrigar os indivduos em sofrimento mental. Quando
da ausncia de apoio familiar, a desinternao se retarda, como registrado por uma das
entrevistas,
Quando no h apoio familiar, a desinternao se torna impossvel. Assim,
temos que criar alternativas de acolhimento. Nem sempre os pacientes tm
perfil para residir na Casa de Passagem e por no ter Residncias
Teraputicass no DF, temos que apelar para abrigos de idosos, Comunidades
Teraputicas vinculadas s Igrejas e at parentes de outros pacientes que se
prontificam a receber algum interno. (ENTREVISTADA 2).

Esse cenrio das moradias dos indivduos em medida de segurana bastante prximo
daquele analisado no caso dos pacientes em medida de segurana acompanhados pelo
Programa PAI-PJ, de Minas Gerais, e pelo Programa Paili, de Gois. A maioria deles tambm
247

residia com as famlias, e uma pequena quantidade residia nos Servios Residenciais
Teraputicos (ver captulo 5).
A rede de servios substitutivos de sade mental pode ser decisiva para auxiliar o
processo de desinternao condicional das medidas de segurana. O Distrito Federal possui
uma rede incompleta desses servios (SANTIAGO, 2009; ZGIET, 2010), o que traz impactos
para os pacientes em sofrimento mental de modo geral e para os em medida de segurana, em
especfico. Em 2013, havia 16 Centros de Ateno Psicossocial (CAPS) no Distrito Federal
(DISTRITO FEDERAL, 2014). De acordo com a Portaria 336, de 2002, e de acordo com a
populao do Distrito Federal, a quantidade de CAPS no DF ainda insuficiente (BRASIL,
2002). O Distrito Federal ainda possui o Instituto de Sade Mental, que funciona tanto como
uma casa de passagem quanto como um Centro de Convivncia e, alm disso, o DF tem um
Hospital para internaes psiquitricas, o Hospital So Vicente de Paula (DISTRITO
FEDERAL, 2014). No Distrito Federal, uma ausncia importante de equipamento pblico dos
servios substitutivos de sade mental os Servios Residenciais Teraputicos, o que traria
consequncias imediatas para abrigamento e assistncia aos indivduos em desinternao das
medidas de segurana.
Nos processos analisados dos indivduos em desinternao, em trs havia informao
de que foi solicitado aos indivduos em medida de segurana acesso ao auxlio-reabilitao do
Programa De Volta para Casa. No Distrito Federal, em nenhum dos casos dos 23 indivduos
com a medida de segurana extinta houve a solicitao do auxlio. De acordo com
informaes da Secretaria de Estado de Sade do Distrito Federal, em 2014, 179 pacientes
recebiam o auxlio-reabilitao do Programa De Volta para Casa. O registro de onde os
pacientes atendidos pelo Programa no Distrito Federal residem de um perodo em que a
capital federal contava com 185 pacientes no programa. Desses 185, 177 residiam com a
famlia, 3 residiam sozinhos e 5 residiam em abrigos de longa permanncia. Do total de
pacientes atendidos pelo Programa De Volta para Casa em 2014 em 2013, apenas quatro so
provenientes de medidas de segurana cumpridas na ATP-DF.
H fragilidades no acesso s polticas de assistncia social ou ao auxlio-reabilitao
no Distrito Federal, como citado por uma das entrevistadas:
Normalmente orientamos as famlias a procurarem os benefcios
assistenciais. Porm, algumas famlias tm dificuldades de finalizar o
processo. Atualmente, estamos com problemas com o Programa De Volta
para Casa, uma vez que o Ministrio da Sade alega no ter recursos para
pagar novos beneficirios, mesmo que os pacientes estejam dentro dos
critrios, como o caso de trs pacientes da Casa de Passagem do Instituo de

248

Sade Mental do DF, e um paciente que foi desinternado recentemente

(ENTREVISTADA 5).

No somente o auxlio-reabilitao, mas o prprio BPC encontra entraves para sua

concesso aos indivduos em medida de segurana. Dos 40 processos analisados, nenhum
fazia referncia a pacientes em medida de segurana que tenham feito a solicitao, muito
menos tenham tido acesso ao BPC, a fim de obter uma renda mensal. Como analisado no
terceiro captulo, h uma normativa interna do INSS que probe a concesso do BPC para
pessoas sob custdia do Estado. Esse amplo espectro sob custdia do Estado no consegue
precisar as fases dinmicas da desinternao condicional que podem ser necessrias de
proteo social por meio de programas e servios socioassistenciais. A no concesso do BPC
para quem est em presdio ou em manicmio judicirio torna-se inflexvel ao ponto de no
haver concesso nem mesmo na fase desinternao, isto , uma fase essencial em que a
retomada da autonomia dos indivduos depende de acesso a polticas para proteo da
autonomia. Essa regra pode ser decisiva para a continuao da dependncia dos indivduos em
medida de segurana: a proteo social fica vinculada, de um extremo ao outro, tutela
oferecida pelos manicmios judicirios e sobrecarga das famlias.

6.4 Polticas sociais e desinternao nas medidas de segurana: o familismo como

dispositivo
Como analisado anteriormente nas trajetrias de configurao das polticas de
assistncia social e de sade mental, o familismo um trao contemporneo dessas duas
polticas. Ele no mais se estrutura na ausncia total do Estado na responsabilidade de
provises de proteo social aos cidados e de assistncia em sade, como ocorreu durante o
perodo pr-Constituio de 1988. O familismo adentra o funcionamento das polticas sociais,
metamorfoseando a formulao de suas bases de sustentao. O trao do familismo na
assistncia social e na sade mental uma das condies de existncia das polticas sociais
contemporneas no cenrio brasileiro.
No Brasil, a partir dos anos 1990 e 2000, o familismo deixou de ser o reflexo da
ausncia do Estado para se emoldurar em uma engenharia complexa de polticas sociais que
dependem, para sua expanso, da presena da famlia. Isto , o familismo no se origina mais
apenas um esprito conservador que orienta as polticas sociais, mas emerge e se sustenta em
um complexo circuito de avanos e retrocessos na expanso das polticas de assistncia social
e de sade mental. Nas falas de todos os profissionais da Seo Psicossocial da VEP-DF, o
249

familismo na fase de desinternao fica evidente como uma das dependncias para o retorno
liberdade dos indivduos em medida de segurana. E, quando da ausncia das famlias, o
processo de desinternao impossibilitado. Uma das entrevistadas explicitou que, quando
no h apoio familiar, a desinternao se torna impossvel (ENTREVISTADA 1). A
presena da famlia no s atende as necessidades dos indivduos ao retornar para as redes
familiares e comunitrias; pr-requisito para a liberdade.
Nos captulos 3 e 4, foi delineado que o familismo nas polticas de assistncia social e
de sade mental se configura no apenas naquilo que resultado da ausncia do Estado na
ateno s demandas dos cidados. O familismo estrutura-se a partir de novas bases
exatamente no confronto a partir das reconfiguraes necessrias de polticas existentes com o
novo ordenamento jurdico e institucional dessas aes, mas tambm na sua relao com
determinantes econmicos, foras histricas e culturais que ainda influenciam a remodelao
das prticas que materializam as aes das duas polticas sociais. Foi caracterizado que o
familismo nessas duas polticas assume trs formas principais: o familismo do tipo
compartilhamento, o familismo do tipo transferncia e o familismo por omisso. No caso do
familismo por compartilhamento tm-se os exemplos de todos os benefcios assistenciais
garantidores de segurana de sobrevivncia (rendimentos), em que atuao do Estado se d de
modo a compartilhar a responsabilidade pela segurana de renda com as famlias dos
indivduos. Isto , o Estado promove a segurana de sobrevivncia depois que a famlia
comprovadamente no tm condies de faz-lo: o caso do Programa Bolsa-Famlia, do
Benefcio de Prestao Continuada e at mesmo do auxlio-reabilitao do Programa de Volta
para Casa. Apesar de o Programa de Volta para Casa ser uma poltica da rea da sade, que
garante segurana de renda aos portadores de sofrimento mental, assume como nas polticas
da assistncia social as mesmas caractersticas pelos critrios de renda familiar exigidos para
sua execuo.
A consequncia do familismo do tipo compartilhamento o fato de que essa
caracterstica na proteo social acaba gerando a compreenso de que a segurana de
sobrevivncia se aproxima mais de um dever familiar do que um direito do indivduo. Isto , o
Estado no trata os indivduos como fins em si mesmos, mas atua aps a constatao de que a
famlia no condies de faz-lo (TAVARES, 2008). No momento da desinternao dos
indivduos em medidas de segurana, tal consequncia se evidencia quando h poucos casos
(apenas trs dos 40 analisados) em que houve a busca pelos benefcios de transferncia de
renda para resultar na segurana de rendimentos a indivduos que esto na fase de retorno
250

liberdade. O compartilhamento de responsabilidades entre Estado e famlias na tarefa de

segurana de sobrevivncia ou de rendimentos pode trazer consequncias imediatas quando,
pela ineficincia da poltica ou pela ausncia da relao entre indivduo em medida de
segurana em desinternao e sua famlia, no h protees aos indivduos, o que leva
impossibilidade do retorno liberdade.
O familismo do tipo transferncia est mais presente na poltica de sade mental. No
caso do processo de desinstitucionalizao provocado pela reforma psiquitrica, grande parte
das responsabilidades pela proviso de bem-estar aos indivduos em sofrimento mental foi
transferida s famlias dos pacientes. O ritmo com que os servios substitutivos foram sendo
criados no Brasil no atendeu de forma integral a todos os pacientes egressos dos
manicmios, como analisado no captulo 4. O resultado imediato dessa transio incompleta
fez recair sobre as famlias a atribuio para oferecer apoio aos indivduos que, agora, no
esto mais isolados nos manicmios, nos quais, durante quase duzentos anos, apartaram tais
indivduos de suas famlias e de suas comunidades ao mesmo tempo em que oferecia ateno
s necessidades cotidianas dos pacientes no interior desses equipamentos. No estudo de caso
do Distrito Federal, essa transferncia de responsabilidade s famlias pode ser verificada
quando a quase totalidade dos indivduos na fase de desinternao residem com suas famlias:
houve relatos dos profissionais envolvidos na fase de desinternao sobre o fato de que, se
no houver apoio familiar para receber os indivduos, no vai haver desinternao pela
ausncia de polticas e programas para atuar neste momento. importante salientar que os
prprios profissionais tambm relataram que esse trabalho de convencimento junto s famlias
para receber os indivduos em desinternao das medidas de segurana desafiante e impede
a desinternao em muitos casos.
J o familismo do tipo omisso pode ser encontrado, principalmente pela ausncia de
polticas que ofeream cuidados pessoais s pessoas em sofrimento mental. Essas polticas
tanto poderiam partir da assistncia social quando da poltica de sade mental. No so todas
as pessoas em sofrimento mental que necessitam de cuidados cotidianos oferecidos por um
cuidador pessoal. No entanto, quando h necessidade, ela suprida pelos membros das
famlias dos pacientes. O debate sobre polticas de cuidadores pessoais tem sido incipiente no
Brasil para os casos de cuidado das pessoas com deficincia e das pessoas idosas (CRUZ,
2011; GUIMARES, 2008). Por sua vez, o acmulo a respeito de propostas de polticas
pblicas para cuidados pessoais das pessoas em sofrimento mental quase inexistente. No
caso dos indivduos em medidas de segurana em fase de desinternao, a necessidade de
251

cuidadores pessoais pode ser premente devido dependncia institucional que os indivduos
podem assumir, exigindo que no retorno liberdade a habilidade para o desempenho de
tarefas cotidianas bsicas pode levar tempo at ser adquirida e, portanto, tendo a necessidade
auxlio de cuidadores pessoais. Alm disso, a necessidade da continuidade do tratamento e
acompanhamento tanto psiquitrico quanto de ateno psicossocial pode contar com
cuidadores pessoais que auxiliariam na ateno necessria para a continuao do tratamento
medicamentoso, na realizao de oficinas teraputicas e de prticas cotidianas que favoream
a continuidade do processo de recuperao durante o tratamento e acompanhamento
psicossocial.
O familismo passa a adquirir uma racionalidade prpria no interior do funcionamento
das polticas de assistncia social e de sade mental a partir dos anos 2000. Parafraseando
Foucault (1999), o familismo nas polticas sociais pode ser caracterizado como um
dispositivo. Por dispositivo entende-se a rede de relaes que pode ser estabelecida entre
elementos heterogneos: discursos, instituies, regramentos, leis, medidas administrativas,
enunciados cientficos, proposies filosficas, morais, filantrpicas, o dito e o no dito
(CASTRO, 2009; FOUCAULT, 1999). O dispositivo estabelece a natureza do nexo que pode
existir entre esses elementos heterogneos.
Se a episteme o objeto da descrio arqueolgica dos escritos de Foucault, o
dispositivo o objeto da descrio genealgica (CASTRO, 2009). Segundo Castro (2009),
episteme aparece em alguns textos foucaultianos como saber ou saber terico. Ela tem uma
determinao temporal e geogrfica, isto , corresponde s condies de possibilidade de todo
saber, em uma dada cultura e em um dado momento (CASTRO, 2009). Descrever a episteme
descrever a regio intermediria entre os cdigos fundamentais de uma cultura, os que
regem sua linguagem, seus esquemas perceptivos, seus intercmbios, suas tcnicas, seus
valores, a hierarquia das prticas e as teorias, cientficas e filosficas, que explicam todas
essas formas de ordem (CASTRO, 2009). Por sua vez,
No caso do dispositivo, ele pode aparecer como programa de uma instituio, como
elemento que pode justificar ou ocultar uma prtica, ou como uma interpretao a posteriori
dessa prtica, oferecendo-lhe um campo novo de racionalidade (CASTRO, 2009). Trata-se de
uma formao que, em um momento dado, teve por funo responder a uma emergncia. No
caso do familismo nas polticas de assistncia social e de sade mental, a emergncia tem a
ver com o lugar e o momento em que essas duas polticas sociais se remodelaram a partir dos
anos 1990 e, sobretudo, 2000. Para atender a necessidades sociais e promover assistncia em
252

sade, a assistncia social e a poltica de sade mental conseguiram se modernizar por meio
do compartilhamento legal e institucional de responsabilidade com as famlias. Desse modo, o
dispositivo tem uma funo estratgica (FOUCAULT, 1999). possvel perceber a funo
estratgica que o familismo cumpre nas polticas sociais ao fazer parte do conjunto das aes
capitaneadas pelo poder pblico, completas e incompletas, articuladas ou desarticuladas e
no meramente pela ausncia dessas aes pblicas.
Alm da estrutura de elementos heterogneos, um dispositivo se define por sua gnese
(CASTRO, 2009). A esse respeito, Foucault distingue dois momentos essenciais: um primeiro
momento, o do predomnio do objeto estratgico; um segundo momento, a da constituio do
dispositivo propriamente dito. O dispositivo, uma vez constitudo, permanece como tal na
medida em que tem lugar um processo de sobredeterminao funcional: cada efeito, positivo e
negativo, desejado ou no desejado, entra em ressonncia ou em contradio com os outros e
exige um reajuste (CASTRO, 2009). Alm do que, encontra-se tambm um processo de
perptuo preenchimento estratgico. No caso das polticas sociais voltadas para as pessoas em
sofrimento mental, o familismo presente no momento da desinternao pode ser explicado
pelo que Foucault estabelece como o perptuo preenchimento estratgico do dispositivo. O
familismo no apenas aparece como resultado das relaes heterogneas em determinado
ponto da prtica do poder, mas tem a capacidade de se estender no circuito familista,
cumprindo com a funo de preenchimento estratgico perptuo no dispositivo.
Como dispositivo, o familismo cumpre um papel fundamental ao sedimentar as muitas
incompletudes das polticas de sade mental e de assistncia. Analisar o alcance das polticas
sociais reconhecer a sua natureza e os seus desdobramentos, que se emaranham a outras
prticas, saberes e instituies voltadas para o atendimento de necessidades humanas bsicas.
Quando o familismo presente nas polticas sociais refunda suas caractersticas e altera seu
escopo, o alcance das polticas sociais se altera definitivamente. O familismo um trao da
natureza contraditria das polticas sociais em um estado capitalista que responde tanto aos
interesses de ampliao da construo da autonomia dos sujeitos, mas, que tambm responde,
s condies estruturais de manuteno das bases que sustentam o funcionamento do modo de
produo capitalista que replica desigualdades. O familismo produziu uma ausncia de
proteo no alcance das polticas sociais de assistncia e de sade mental a ponto de gerar
algo totalmente novo e at mesmo indesejado: os esquecidos dos manicmios judicirios. A
situao dos esquecidos dos manicmios judicirios so os resduos do familismo estruturante
da lgica assistencial, tanto da sade mental quanto da poltica de assistncia social.
253

CONSIDERAES FINAIS

mile Durkheim (1975) analisou o famoso Caso Dreyfus, um escndalo poltico que
dividiu a opinio de intelectuais, escritores e cientistas na Frana durante o final do sculo
XIX. O caso tratava da condenao, em 1894, por alta traio de Alfred Dreyfus, um oficial
de artilharia do exrcito francs. O acusado foi condenado em um processo com fraudes que
correu em segredo. Na verdade, posteriormente se descobriu que Dreyfus era inocente: a
condenao baseou-se em documentos falsos. Quando os oficiais de alta patente franceses
perceberam o equvoco, buscaram ocultar o erro judicial.
Dreyfus foi condenado priso perptua na Ilha do Diabo, na costa da Guiana
Francesa. Em novembro de 1897, seu irmo Mathieu Dreyfus descobriu que Charles
Esterhazy era o verdadeiro culpado. Em 1898, as provas da inocncia de Dreyfus
possibilitaram outro julgamento. No entanto, o nacionalismo exacerbado na Frana fez com
que permanecesse a injusta sentena anterior, o que provocou a indignao do escritor mile
Zola, que exps o escndalo e o trouxe a pblico no jornal literrio LAurore, por meio de
uma carta aberta ao presidente da Repblica. O Caso Dreyfus dividiu a Frana entre os
dreyfusards (os apoiadores de Dreyfus) e os anti-dreyfusards (opositores a ele). A disputa foi
intensa, pois envolvia vrios assuntos no clima controverso e agitado do ento republicanismo
e nacionalismo francs. De certa forma, essas divises seguiam a linha de demarcao entre
uma direita apoiando o retorno monarquia e uma ala esquerda apoiando a repblica.
Durkheim (1975) no discutiu o Caso Dreyfus em si, mas os desdobramentos dele e as
perspectivas analticas dos intelectuais que se colocaram pr e contra a condenao de
Dreyfus. Para Durkheim, o caso revelou uma discusso mais profunda e latente na sociedade
francesa: a doutrina do utilitarismo e do egosmo se confundindo com uma m interpretao
do individualismo. Durkheim afirma que impossvel qualquer vida em comum nas
sociedades se no existirem interesses superiores aos interesses individuais. Ele parte dessa
afirmao porque muitos dos argumentos favorveis manuteno da condenao de Dreyfus
eram feitos em nome da defesa da ordem e dos interesses coletivos perante os interesses
individuais em questo, como os do prprio Dreyfus.
No entanto, Durkheim defendeu que as discusses foram profundamente marcadas por
uma grave confuso em atacar o individualismo, pois os intelectuais de ambos os lados
estavam tratando de diferentes tipos de individualismo. Ele sustentou que, para alm da forma
de individualismo egosta corretamente atacada de modo at virulento por intelectuais,
254

inclusive como uma verdadeira praga pblica (DURKHEIM, 1975), havia outro tipo de
individualismo contra o qual seria mais difcil lutar: o individualismo defendido por
Immanuel Kant e Jean-Jacques Rousseau, o mesmo da Declarao Universal dos Direitos do
Homem. Pois, nesse tipo de individualismo, a origem do mal estaria em toda conduta que
tem como motivao apenas circunstncias e interesses pessoais (DURKHEIM, 1975, p.
237). Nas palavras de Kant, possvel ter certeza de estar agindo corretamente se os motivos
que nos determinam dependerem no das circunstncias particulares, mas da qualidade do ser
humano in abstracto (DURKHEIM, 1975). Em termos mais simples, a nica maneira moral
de agir aquela que pode convir a todos os seres humanos indistintamente, ou seja, por meio
do afastamento dos interesses individuais, para agir de acordo com o que nossa condio
humana exige, de forma comum a todos os semelhantes.
Para Durkheim (1975), dessa doutrina de Kant saram tanto a tica impregnada de
socialismo quanto a filosofia de Hegel, de quem Marx foi discpulo. Ele avana para
demonstrar a soluo para uma contradio aparente que poderia surgir de tais ideias.
Durkheim questiona: como, dessa defesa da dignidade do indivduo que advm de suas
caractersticas individuais e das particularidades que o distinguem do prximo, no surge um
egosmo moral que impossibilitaria qualquer solidariedade? A esse questionamento
fundamental, que est na origem de toda a sobreposio de perspectivas em torno da noo da
individualidade e dignidade, Durkheim responde que todo indivduo tem direito a
essa individualidade e dignidade porque h nele qualquer coisa de humanidade. a
humanidade que respeitvel e sagrada [...] e ela no est inserida nele. Est espalhada em
todos os seus semelhantes [...] (1975, p. 240). O individualismo assim concebido seria a
defesa no do indivduo emprico, mas do indivduo em geral; no do egosmo, mas de uma
necessidade urgente de combater e atenuar todas as misrias humanas, com uma maior sede
de justia (DURKHEIM, 1975).
Desse modo, a defesa do individualismo, quer dizer, a defesa dos direitos de todos os
indivduos seria a defesa, ao mesmo tempo, dos interesses da sociedade, dos direitos
humanos. Nessa perspectiva explicitada por Durkheim, a ao de um Estado ou de um
governo republicano, mesmo que atendendo a interesses coletivos, no passa de um
instrumento, um meio em vista de um fim para os interesses individuais de todos. Portanto,
esse fim no pode ser o aniquilamento da individualidade em nome de interesses da
coletividade. Embora, do ponto de vista filosfico a oposio entre indivduo e sociedade
possa ser um falso dualismo, como demonstrado por Durkheim, tal oposio possui
255

consequncias prticas no plano emprico. o caso da engrenagem que permitiu o surgimento

dos esquecidos dos manicmios judicirios.
Aqueles que esto margem, que esto excludos ou esquecidos no representam a
imagem inversa no espelho que reflete aqueles que, do outro lado, esto includos e
assimilados integralmente pela sociedade. Os esquecidos dos manicmios judicirios so
parte do que constitui nossa humanidade. Eles no somente nos complementam pela
humanidade compartilhada, mas definem a todos ns. A desumanidade na situao dos
esquecidos no o inverso da dignidade experimentada por quem se encontra em um extremo
oposto. , antes de tudo, parte da humanidade de todos aqueles que jamais experimentaro tal
situao de absoluto e perptuo desamparo. Paradoxalmente, os esquecidos acabam sendo
parte daquilo que define nossa sociedade e todo o conjunto de valores, preceitos e prticas que
caracterizam nossas instituies e forjam nossas existncias singulares. Como salientou
Durkheim, a humanidade est espalhada no conjunto de todos os seres humanos, e ela quem
nos lembra da humanidade dos esquecidos.
O que a doutrina da defesa social como justificativa para a emergncia dos
manicmios judicirios aniquila no o fato de os loucos que cometem crimes representarem
uma ameaa a todos os pressupostos para a sociabilidade e vida em comunidade. O que a
doutrina da defesa social como justificativa ao encarceramento do louco aniquila a
possibilidade de reconhecer a humanidade desse sujeito. Os esquecidos dos manicmios
judicirios no nos mostram que somos incapazes de construir uma sociedade que abarcar a
todos. Eles nos mostram que, para nossa sociedade existir, preciso coexistir com situaes
como o surgimento dos esquecidos que podem sedimentar, muito mais do que abalar, as
condies de manuteno da nossa sociabilidade. O Caso Dreyfus foi a evidncia do surto
coletivo que tomou conta da Frana ao ponto de aniquilar os direitos de um indivduo em
nome dos interesses da coletividade. Os esquecidos dos manicmios judicirios so a
evidncia da incompletude das polticas sociais que no conseguem promover o tratamento de
todos para proteger a dignidade de cada um, no vendo-os como fins em si mesmos, mas
como meios para o bem da sociedade.
A hiptese que guiou esta tese buscou demonstrar o quanto o familismo nas polticas
de assistncia social e de sade mental pode ser a causa do surgimento dos indivduos nos
manicmios judicirios que caem no esquecimento das famlias, do Estado e da sociedade.
Para demonstrar essa hiptese foi preciso, antes de tudo, analisar por meio de uma
recuperao genealgica os traos do familismo nos programas, polticas, aes e benefcios
256

tanto da assistncia social quanto da poltica de sade mental. Os benefcios e programas da

poltica de assistncia social atravessaram um longo caminho, partindo de aes espontneas e
esparsas da sociedade civil, at se constiturem em aes de responsabilidade do Estado e
assentadas sobre as bases que garantem a todos os cidados o direito seguridade social. Por
sua vez, a poltica de sade mental reestruturou-se a partir dos anos 2000 na perspectiva de
promover outro paradigma de ateno em sade para superar o modelo manicomial que,
durante quase dois sculos, atuou no Brasil causando uma srie de violaes de direitos dos
indivduos em sofrimento mental. O que foi demonstrado que, em ambos os casos, de forma
contraditria o familismo auxiliou no processo de modernizao dessas duas polticas.
Para demonstrar o familismo nas duas polticas foi preciso ir alm das afirmaes
legais, institucionais e programticas, mas tambm buscar as pegadas e impresses do
familismo decorrentes das afirmaes infrajurdicas que se espraiam para comportamentos
autorizados e no autorizados pelos arcabouos legais, polticos e institucionais que
materializam o direito assistncia social e sade mental. Isto , o empreendimento
genealgico busca recuperar o que est por trs da configurao de determinados dispositivos
que se formam paralelamente s estruturas normais e legais de uma determinada prtica
(FOUCAULT, 1999). O que oferece suporte ao familismo na assistncia social e na sade
mental no Brasil no apenas uma autorizao expressa na lei ou em aes polticas da
administrao pblica, mas, principalmente um emaranhado de situaes supralegais com
tendncias histricas, traos culturais, valores polticos e saberes especficos que fazem nascer
formas originais de prticas que superam as afirmaes legais e jurdico-polticas tradicionais.
O mtodo genealgico empregado na anlise das polticas de assistncia social e de
sade mental possibilitou a caracterizao de trs tipos principais de familismo: o familismo
do tipo compartilhamento, o familismo do tipo transferncia e o familismo por omisso do
Estado. O familismo do tipo compartilhamento o mais presente na poltica de assistncia
social. Isso significa que grande parte das provises sociais e materiais para atendimento das
necessidades bsicas dos indivduos so de responsabilidade compartilhada entre o Estado e
as famlias. Os exemplos mais evidentes so as polticas de transferncia de renda que
garantem a segurana de sobrevivncia. Principalmente, o BPC e o Programa Bolsa Famlia
so executados desde que a famlia no tenha condies de manter a segurana de renda de
seus membros. Isto , antes de ser um direito individual a ser protegido por uma poltica
social, a segurana de renda se transforma em uma obrigao familiar. Somente depois de
declarada a insuficincia da famlia em garantir o sustento de seus membros o que Estado
257

assume tais responsabilidades. J o familismo do tipo transferncia mais encontrado na

poltica de sade mental. Essa caracterstica foi assumida, principalmente aps a publicao
da Lei 10.216, em 2001, que instituiu as diretrizes legais para impulsionar a reforma
psiquitrica, ou seja, a substituio do modelo manicomial pela criao de servios
substitutivos de sade mental em meio aberto. No caso brasileiro, a mudana de paradigma
para o regime aberto dos servios substitutivos s foi possvel porque houve uma
transferncia dos manicmios para o ambiente das famlias como os entes responsveis por
oferecer apoio e assistncia aos indivduos. As famlias passaram a assumir grande parte das
responsabilidades de assistncia cotidiana aos indivduos quando estas deveriam ter sido
ofertadas por polticas pblicas efetivas, como os Programas de Volta para Casa, os Servios
Residenciais Teraputicos, Casas de passagem, Centros de Convivncia, etc. A transferncia
ocorre no apenas por ausncia do Estado quando as polticas so ineficientes, mas at mesmo
por afirmaes legais que transferem algumas responsabilidades s famlias de forma
expressa, como so alguns princpios assumidos na Lei 10.216 que apostam no trip
trabalho, famlia e comunidade como um mecanismo auxiliar aos servios substitutivos.
Por fim, o familismo do tipo omisso aquele caracterizado pela ausncia total do
Estado em ofertar aes de bem-estar social, o que acaba sendo assumido integralmente pelas
famlias. A omisso do Estado significa que alguma esfera de ateno necessria de poltica
pblica de responsabilidade do Estado ainda no ascendeu ao patamar de interveno pblica
por meio da materializao de uma poltica social. Diferentemente do familismo do tipo
transferncia em que a famlia atua porque h ausncia parcial de polticas ou h
transferncia de responsabilidades s famlias expressa legalmente , no familismo do tipo
omisso, as famlias assumem integralmente as funes de cuidado e assistncia dos
indivduos por omisso do Estado em dispor de polticas pblicas para casos especficos,
como so as situaes de necessidade de cuidadores pessoais para os indivduos em
sofrimento mental e ausncia de polticas intersetoriais especficas para a fase de
desinternao das medidas de segurana. Desse modo, esses trs tipos de familismo nas
polticas de assistncia social e de sade mental no pas conforma uma engrenagem
especfica, cujas responsabilidades para ofertar bens e servios que promovam bem-estar
social tm caractersticas mistas e complexas de atuao dos Estados e da famlia. Essas
caractersticas do suporte ao que podemos denominar de circuito familista nas polticas
sociais.
O circuito familista presente nas polticas de assistncia social e de sade mental se
258

manifesta porque no h apenas ausncia total do Estado em dispor de polticas pblicas para
atender as necessidades e oferecer ateno em sade aos indivduos em sofrimento mental. O
circuito familista na assistncia e na sade mental passou a ser uma disposio complexa
cujas responsabilidades de proviso material e de bem-estar ora esto como responsabilidade
do Estado compartilhada com as famlias, ora algumas aes so assumidas integralmente
pelos arranjos familiares. A condio familista, isto , a relao complexa de
compartilhamento de atribuies entre Estado e famlia na oferta de bens, servios e apoio
para o atendimento de bem-estar dos indivduos ressignificou o papel das polticas sociais.
Inclusive, foi uma das condies necessrias para a expanso da poltica de assistncia social
como um direito de seguridade social e da sade mental como estruturao de uma rede
psicossocial em meio aberto para substituir o asilamento do modelo manicomial. A condio
familista limita o alcance das duas polticas a todos de quem delas necessitar, mas,
paradoxalmente, o familismo foi um dos elementos que permitiu essas duas polticas se
assentarem sobre novas bases e se expandirem a partir dos anos 1990 e 2000.
Para os indivduos em medida de segurana, o familismo pode ser decisivo para a
continuao da internao indevida nos manicmios judicirios. A fase da desinternao
condicional das medidas de segurana um momento de articulao entre diversas polticas,
como os servios substitutivos de sade mental em meio aberto, os programas e benefcios de
assistncia social e at mesmo de aes de educao e de trabalho e emprego para que possam
promover contextos de autonomia aos indivduos em retorno liberdade. Quando as polticas
sociais, de modo geral, e a de assistncia social e a de sade mental, em particular, dependem
da condio familista para se estruturarem, a ausncia da famlia na fase de desinternao dos
indivduos em medida de segurana compromete a proteo social desses indivduos. Tal
comprometimento chega ao ponto de a continuao da internao ser a alternativa que resta
para que o acesso a necessidades bsicas e a continuidade do acompanhamento psiquitrico
sejam ofertados pelos estabelecimentos de custdia e tratamento psiquitrico. O fato de o
BPC no ser garantido aos indivduos em sistemas carcerrios pode ser a evidncia de que,
por meio de uma compreenso limitada da assistncia social, tem-se a compreenso de que as
necessidades bsicas dos cidados podem ser atendidas por uma instituio prisional. Disso
decorre que a assistncia social se limita ao objetivo de promover apenas a segurana de
sobrevivncia e a de rendimentos, algo j superado legal e politicamente desde 2004.
Na fase de desinternao das medidas de segurana no Distrito Federal, o papel das
famlias dos indivduos em sofrimento mental emblemtico por vrios motivos. Em
259

primeiro lugar, uma falsa contradio se anunciaria: os profissionais da VEP afirmaram que
sem a presena da famlia, no possvel haver desinternao. Por sua vez, a quase totalidade
dos indivduos em desinternao ou com as medidas j extintas residem com seus familiares.
Esse dado poderia contradizer a hiptese testada neste estudo de que o familismo causa a no
desinternao dos indivduos em medida de segurana j aptos ao retorno liberdade.
Entretanto, ao se analisar a rede de ateno em sade mental e os servios de assistncia
social disponveis para auxiliar os indivduos em medida de segurana durante a
desinternao no Distrito Federal constatam-se praticamente a inexistentes deles o que faz
com que a presena da famlia torna-se pr-requisito para oferecer apoio e assistncia aos
indivduos. Alm disso, houve relatos de que, dada a ausncia de polticas pblicas para
favorecer a proteo social dos indivduos em desinternao, h ocorrncia at mesmo de
famlias de outros indivduos em medidas de segurana se oferecerem para receber aqueles
em desinternao.
Em segundo lugar, o fato de os indivduos em desinternao residirem com suas
famlias no demonstra que a hiptese do familismo no tem fora para explicar o surgimento
dos esquecidos dos estabelecimentos de custdia e tratamento psiquitrico. Foi demonstrado
que o familismo metamorfoseou inclusive os trmites administrativos para a desinternao
condicional. Foi verificado que a ausncia de polticas pblicas ou apoios de terceiros, como
os da famlia, provocou a alterao da ordem dos trmites processuais para a desinternao
das medidas de segurana no Distrito Federal. As fases para o cumprimento das medidas so
as seguintes: 1. incio da internao aps sentena de medida de segurana, 2. cumprimento
do perodo mnimo determinado na sentena, 3. elaborao anual do exame de cessao de
periculosidade aps trmino do perodo mnimo de internao, 4. cessao da periculosidade
atestada, 5. sentena de desinternao, 6. desinternao condicional, 7. fim do perodo da
desinternao condicional aps um ano e, por ltimo, 8. extino da medida de segurana.
possvel afirmar que o familismo provocou uma alterao dos procedimentos entre as fases
quatro e cinco no Distrito Federal.
Os dados demonstram que, depois da cessao da periculosidade atestada por percia
psiquitrica e antes de o juiz declarar a sentena de desinternao, a Seo Psicossocial da
VEP d incio aos trabalhos de preparao para desinternao. Dentre as atividades realizadas
pela Seo Psicossocial, tem-se o intenso trabalho de contato e preparao das famlias para
receber os indivduos, alm de articulao dos servios quando existem de sade mental
e de assistncia social necessrios para cada caso. Somente aps essa antecipao da VEP no
260

trabalho realizado junto s famlias que o juiz declara a sentena de desinternao. Isto , o
tempo curto entre a declarao da sentena de desinternao e a desinternao condicional
iniciada (mdia de trs meses no Distrito Federal em 2013) e at mesmo a baixa quantidade
de indivduos (apenas 17% dos em medidas de segurana da ATP-DF em 2011) em condies
de desinternao com a sentena de desinternao declarada no Distrito Federal como
levantado no estudo censitrio (DINIZ, 2012), pode ser explicado porque, antes, foi realizada
a preparao para a desinternao pela Seo Psicossocial. Se este trabalho com as famlias
no se inicia previamente, a desinternao pode ser retardada. Ao final, o tempo entre a
sentena de desinternao e a desinternao em si curto, mas o tempo entre a cessao da
periculosidade e a sentena de desinternao pode se estender. Isto , a presena da famlia
no facilita a desinternao no Distrito Federal, como os dados da maioria dos indivduos
estarem com suas famlias poderiam inicialmente indicar. Pelo contrrio. A dependncia da
atuao das famlias para receber os indivduos em desinternao, devido ausncia de
polticas pblicas que o faam, fez com que o trabalho de preparao com os arranjos
familiares comeasse antes mesmo de declarada a sentena de desinternao pelo juiz.
Em terceiro lugar, na fase da desinternao acompanhada no Distrito Federal uma
relao entre as famlias e o sistema de Justia chamou a ateno. Alguns profissionais da
VEP declararam haver uma dependncia criada entre os familiares dos indivduos em
desinternao e o sistema de Justia representado pela atuao da VEP. muito comum as
famlias procurarem a Vara de Execuo para a soluo dos mais variados desafios
encontrados pelos indivduos em seu cotidiano da desinternao. A presena frgil das redes
de suporte tanto da famlia quanto da rede socioassistencial e dos servios substitutivos de
sade mental faz com que os indivduos no consigam romper a dependncia do suporte
oferecido pela Justia, reforando o circuito familista existente entre a segurana pblica, as
polticas sociais e a famlia para a proteo social dos indivduos em desinternao. O Servio
de Ateno Integral Famlia da poltica de assistncia social, as equipes de Sade da Famlia
da rede pblica de sade e a cobertura dos servios substitutivos da sade mental, como as
equipes dos Centros de Ateno Psicossocial, deveriam ser as referncias para atendimento
dessas necessidades. Entretanto, a inexistncia ou a presena parcial delas refora o universo
dos indivduos em medidas de segurana como uma temtica que tem na segurana pblica
ainda a sua centralidade. Esse um aspecto que dificulta ainda mais o processo de
desfamiliarizao das polticas de assistncia social e de sade mental.
A desfamiliarizao das polticas sociais ocorre quando o Estado assume
261

responsabilidades de proviso social e material dos cidados e efetiva polticas de bem-estar

social que, por ora, tm sido assumidas pelas famlias (ESPING-ANDERSEN, 2000). Isto , a
desfamiliarizao o processo de enfraquecimento do familismo. A desfamiliarizao
depende de contextos histricos, culturais e econmicos que a favoream. No depende
apenas de afirmaes legais e polticas. O caso brasileiro emblemtico nesse sentido, dado
que as polticas sociais passaram a assumir novos paradigmas com a promulgao da
Constituio Federal de 1988, ampliando as condies de exerccio e desfrute da cidadania
quando as polticas sociais promovem autonomia aos sujeitos. Entretanto, tais mudanas no
arcabouo jurdico no foram suficientes para que as polticas sociais rompessem com
caractersticas limitantes do passado. Por uma anlise das polticas de assistncia social e de
sade mental, foi possvel perceber o quanto desafiante o processo de desfamiliarizao das
polticas quando afirmaes legais no so suficientes para desinterditar prticas arraigadas
que sustentam outros modelos de atuao para as polticas sociais. No caso dos indivduos em
medida de segurana, os desafios se intensificam porque a relao familiar para oferecer
apoio e assistncia aos indivduos em sofrimento mental muitas vezes so vistas como
condies para manuteno do convvio comunitrio e adeso mais comprometida com os
acompanhamentos de sade.
A investigao sobre a presena do familismo nas polticas de assistncia social e de
sade mental como formas que decididamente influenciam na fase de desinternao dos
indivduos em medida de segurana, ao ponto de mant-los indevidamente nos manicmios
judicirios, visa estabelecer essa conexo: o ponto em que as funes de apoio, afeto e
assistncia oferecidas pelas famlias aos indivduos em sofrimento mental se articulam a um
familismo nas polticas sociais para produzir formas de abandono dos indivduos em medida
de segurana. As famlias so as instncias que recebem os indivduos em sofrimento mental,
representando a tutela familiar necessria na fase de liberdade condicional. No entanto, as
famlias so as instncias que, responsveis por engatar os sujeitos dos manicmios vida
comunitria e familiar, podem ser to fundamentais ao jogo do funcionamento das medidas de
segurana que a sua falta provoca alterao do cumprimento jurdico da sentena,
prolongando a permanncia dos indivduos nas instituies correcionais-asilares. No jogo do
familismo das polticas sociais voltadas aos indivduos em medida de segurana, a famlia ao
mesmo tempo destrava e interdita o processo de construo de contextos de autonomia dos
sujeitos aptos a retornarem liberdade, fazendo valer o controle sobre o sujeito em sofrimento
mental.
262

 possvel afirmar que os esquecidos nos manicmios judicirios so a ruptura na

regresso infinita da histria que sempre descreveu e tratou os loucos como um problema de
famlia. Antes de ser a fratura exposta do nosso processo de republicanizao, pelo
amadurecimento incompleto das polticas de assistncia social e de sade mental, os
esquecidos so os vestgios do nosso Estado que no se governamentalizou. Nos ltimos anos,
a transio das polticas de sade mental e de assistncia social no conseguiu romper com os
traos conservadores de prticas que ainda compartilham responsabilidades com as famlias
para sua execuo e submetem os indivduos ao desamparo jurdico e social. Os esquecidos
so o ponto de inflexo dessas duas polticas que no amadureceram ao ponto de promover a
inteira desfamiliarizao necessria para demarcar os limites e as possibilidades de atuao
dos governos no papel de potencializar a proteo social dos indivduos.
Os esquecidos dos manicmios judicirios, uma vez refratrios da lgica penal, agora
so refratrios tambm do ambiente de suas famlias e das polticas sociais. H uma relao
de difcil superao entre o indivduo louco que comete crimes e sua famlia pelo conflito no
interior do crime familiar e da assistncia quase integral direcionada aos indivduos que fica a
cargo, quase sempre, dos arranjos familiares. A tragdia que grande parte dos indivduos em
medida de segurana j no tem laos com suas famlias. H ainda uma esperana por se
concretizar a respeito da Lei Antimanicomial, de 2001, que enfim havia anunciado a cidadania
do louco, sendo o atendimento de suas necessidades bsicas, a partir de ento,
responsabilidade das polticas pblicas encampadas pelo Estado. Essa esperana ainda latente
no foi capaz de subverter o esprito do familismo que sustenta a relao entre o Estado e os
loucos, deixando a cargo das famlias a proteo social desses indivduos, desses esquecidos,
desses desamparados perptuos.

263

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ALMEIDA, Francis M. de. Heranas perigosas: arqueogenealogia da periculosidade na
legislao penal brasileira. 2005. Dissertao (Mestrado em Sociologia) Universidade
Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre.
AMARANTE, Paulo. Psiquiatria social e reforma psiquitrica. Rio de Janeiro: Fiocruz,
1994.
ARANTES, Esther Maria de Magalhes. Os rostos da criana no Brasil. In: PILOTI,
Francisco; RIZZINI, Irene (org.). A arte de governar crianas: a histria das polticas sociais,
da legislao e da assistncia infncia no Brasil. Rio de Janeiro: Instituto Interamercano del
Nio; Editora Universitria Santa rsula; Amais Livraria e Editora, 1995.
ARAJO, Emanuel. O teatro dos vcios: transgresso e transigncia na sociedade colonial.
Rio de Janeiro: Jos Olympio, 1993.
ARBEX, Daniela. Holocausto brasileiro: genocdio: 60 mil mortos no maior hospcio do
Brasil. So Paulo: Gerao, 2013.
ARISTTELES. A poltica. So Paulo: Escala, 2000. (Coleo Grandes Obras do
Pensamento Universal).
BARRETO, Tobias. Algumas ideias sobre o chamado fundamento do direito de punir. 2. ed.
In: ______. Menores e loucos no Direito Criminal. Braslia: Senado Federal, 2003
BARROS-BRISSET, Fernanda Otoni. Um dispositivo conector relato de experincia do
PAIPJ/MG, uma poltica de ateno integral ao louco infrator, em Belo Horizonte. Revista
Brasileira de Crescimento e Desenvolvimento Humano, v. 20, n. 1, 2010.
BEHRING, Elaine; BOSCHETTI, Ivanete. Poltica social: fundamentos e histria. So Paulo:
Cortez, 2008.
BOSCHETTI, Ivanete. Seguridade social e trabalho: paradoxos na construo das polticas
de previdncia e assistncia social no Brasil. Braslia: LetrasLivres; Editora da UnB, 2006.
BOSI, Alfredo. Dialtica da colonizao. 4. ed. So Paulo: Cia. das Letras, 1996.
BRASIL. Arquivo Nacional. Dossi. In: Dicionrio brasileiro de terminologia arquivstica.
Rio de Janeiro: Arquivo Nacional, 2005.
______. Decreto-Lei 2.848, de 7 de dezembro de 1940. Cdigo Penal. Rio de Janeiro, 1940.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del2848.htm>. Acesso em:
9 dez. 2010.
______. Lei 8.742, de 7 de dezembro de 1993. Dispe sobre a Lei Orgnica da Assistncia
Social. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 8 dez. 1993.

264

______. Lei 9.533, de 10 de dezembro de 1997. Autoriza o Poder Executivo a conceder apoio
financeiro a municpios que institurem programas de garantia de renda mnima associados a
aes
socioeducativas.
Disponvel
em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9533.htm>. Acesso em: 30 nov. 2014.

___. Lei 9.867, de 10 de novembro de 1999. Dispe sobre a criao e funcionamento das
cooperativas sociais visando a integrao social dos cidados. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9867.htm>. Acesso em 20 de setembro de 2014.
______. Lei 10.216, de 6 de abril de 2001. Dispe sobre a proteo e os direitos das pessoas
portadoras de transtornos mentais e redireciona o modelo assistencial em sade mental.
Dirio
Oficial
da
Unio,
Braslia,
9
abr.
2001.
Disponvel
em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10216.htm>. Acesso em: 10 jul. 2012.
______. Lei 10.708, de 31 de julho de 2003. Institui o auxlio-reabilitao psicossocial para
pacientes acometidos de transtornos mentais egressos de internaes. Dirio Oficial da
Unio,
Braslia,
1.
ago.
2003.
Disponvel
em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/2003/L10.708.htm>. Acesso em: 10 nov. 2012.
______. Lei 12.403, de 4 de maio de 2011. Altera dispositivos do Decreto-Lei no 3.689, de 3
de outubro de 1941 Cdigo de Processo Penal, relativos priso processual, fiana,
liberdade provisria, demais medidas cautelares, e d outras providncias. Dirio Oficial da
Unio,
Braslia,
5
maio
2011a.
Disponvel
em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12403.htm> Acesso em: 26
nov. 2011.
______. Lei 12.435, de 6 de julho de 2011. Altera a Lei 8.742, que dispe sobre a organizao
da Assistncia Social. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 7 jul. 2011b. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Lei/L12435.htm>. Acesso em:
30 nov. 2014.
______. Ministrio da Educao. Pronatec. Braslia,
<http://pronatec.mec.gov.br/>. Acesso em: 30 out. 2014.

2014a.

Disponvel

em:

______. Relatrio da Pesquisa Loucura e Direito Penal: uma Anlise Crtica das Medidas de
Segurana. Braslia, 2010a. (Projeto Pensando o Direito).
______. Ministrio da Justia. Resoluo 4, de 30 de julho de 2010. Dispe sobre as diretrizes
nacionais de ateno aos pacientes judicirios e execuo de medidas de segurana. Braslia,
2010b.
______. Resoluo 5, de 4 de maio de 2004. Dispe a respeito das diretrizes para
ocumprimento das medidas de segurana, adequando-se previso contida na Lei n. 10.216,
de
6
de
abril
de
2001.
Braslia,
2004a.
Disponvel
em:
<http://portal.mj.gov.br/cnpcp/main.asp?View={28D9C630-49B2406B91600C04F4BDD88E}>. Acesso em: 13 out. 2010.

265

____. Ministrio da Justia. Departamento Penitencirio Nacional. Censo Nacional dos

Estabelecimentos de Custdia e Tratamento Psiquitrico do Brasil. Braslia, 2012.
______. Ministrio da Sade. Portaria 106, de 11 de novembro de 2000. Institui os Servios
Residenciais
Teraputicos.
Braslia,
2000.
Disponvel
em:
<http://dtr2004.saude.gov.br/susdeaz/legislacao/arquivo/27_Portaria_106_de_11_02_2000.pdf>.
Acesso em: 5 nov. 2012.
______. Portaria 336, de 2002. Estabelece os CAPS I, CAPS II, CAPS III, CAPS i II e CAPS
ad
II.
Braslia,
2002.
Disponvel
em:
<http://dtr2001.saude.gov.br/sas/PORTARIAS/Port2002/Gm/GM-336.htm>. Acesso em: 30
nov. 2014.
______. Sade mental em dados 10. Braslia, ano VII, n. 10, mar. 2012a. Informativo
eletrnico.
______. Histrico de cobertura da sade da famlia. Braslia, 2014b. Disponvel em:
<http://dab.saude.gov.br/portaldab/historico_cobertura_sf.php>. Acesso em: 30 set. 2014.
______. Portaria 2.029, de 24 de agosto de 2011. Institui a Ateno Domiciliar no mbito do
Sistema
nico
de
Sade.
Braslia,
2011c.
Disponvel
em:
<http://bvsms.saude.gov.br/bvs/saudelegis/gm/2011/prt2029_24_08_2011.html>. Acesso em:
30 set. 2014.
______. Programa de Atendimento mdico domiciliar j atende em 20 estados brasileiros.
Braslia, 2012b. Disponvel em: <http://www.brasil.gov.br/saude/2012/11/programa-deatendimento-medico-domiciliar-ja-atende-em-20-estados-brasileiros>. Acesso em: 30 set.
2014.
______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Poltica Nacional de
Assistncia Social. Brasil, 2004b.
BRITTO, Renata Corra. A internao psiquitrica involuntria e a Lei 10.216/01: reflexes
acerca da garantia da proteo aos direitos da pessoa com transtorno mental. Dissertao
(Mestrado em Sade Pblica) Escola Nacional de Sade Pblica, Rio de Janeiro, 2004.
BUCCI, Maria Paula Dallari. O conceito de poltica pblica em direito. In: ______. (org.).
Polticas pblicas: reflexes sobre o conceito jurdico. So Paulo: Saraiva, 2006.
CAMARANO, Ana Amlia. Cuidados de longa durao para a populao idosa: um novo
risco social a ser assumido? In: HIRATA, Helena; GUIMARES, Nadya (org.). Cuidado e
cuidadoras: as vrias faces do trabalho do care. So Paulo: Atlas, 2012.
CAMPELLO, Tereza; NERI, Marcelo (org.). Programa Bolsa Famlia: uma dcada de
incluso e cidadania. Braslia: Ipea, 2013.
CARRARA, Srgio. A histria esquecida: os manicmios judicirios no Brasil. Revista
Brasileira de Crescimento e Desenvolvimento Humano, v. 20, n. 1, p. 16-29, 2010.

266

______. Crime e loucura: o aparecimento do manicmio judicirio na passagem do sculo.

Rio de Janeiro: EdUERJ; So Paulo: Edusp, 1998.
CASTEL, Robert. A insegurana social: o que ser protegido? Petrpolis: Vozes, 2005.
______. A ordem psiquitrica: a idade de ouro do alienismo. Rio de Janeiro: Graal, 1978.
______. As metamorfoses da questo social: uma crnica do salrio. Traduo de Iraci Poleti.
5. ed. Petrpolis: Vozes, 1995.
______. Rumo s novas fronteiras da medicina mental. In: FIGUEIRA, Srvulo Augusto.
Psicanlise e cincias sociais. Rio de Janeiro: Francisco Alves, 1980.
CASTRO, Edgardo. Vocabulrio de Foucault. Traduo de Ingrid M. Xavier, reviso tcnica
de Walter Kohan e Alfredo Veiga-Neto. Belo Horizonte: Autntica, 2009.
CASTRO, Viveiros de. A nova escola penal. Rio de Janeiro: Jacinto Ribeiro dos Santos
Editor, 1894.
CHARMAZ, Kathy. A construo da teoria fundamentada: guia prtico para anlise
qualitativa. Porto Alegre: Artmed; Bookman, 2009.
COELHO, Marilene. Imediaticidade na prtica profissional do assistente social. In: FORTI,
Valeria; GUERRA, Yolanda. Servio social: temas, textos e contextos. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2013.
COHEN, Gerald. El marxismo y la explicacin functional. In: ROEMER, John E. (org.). El
marxismo: una perspectiva analtica. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1989. p. 252266.
COSTA, Jurandir Freire. Ordem mdica e norma familiar. Rio de Janeiro: Graal, 1979.
CRESWELL, John. Projeto de pesquisa: mtodos qualitativo, quantitativo e misto. Porto
Alegre: Artmed Bookman, 2007.
CUNHA, Maria Clementina Pereira. O espelho do mundo: Juquery, a histria de um asilo. Rio
de Janeiro: Paz e Terra, 1986.
CUNHA, Murilo Bastos da; CAVALCANTI, Cordlia Robalinho de Oliveira. Dossi. In:
______. Dicionrio de biblioteconomia e arquivologia. Braslia: Briquet de Lemos, 2008.

CRUZ, Deusina Lopes da. Famlia, deficincia e proteo social: mes cuidadoras e os
servios do Sistema nico da Assistncia Social. 109 f. Monografia (Especializao em
Gesto de Polticas Pblicas de Proteo e Desenvolvimento Social). Escola Nacional de
Administrao Pblica ENAP Braslia, 2011.
DAGNINO, Roberto. Metodologia de anlise de polticas pblicas. Buenos Aires:
Organizacin de Estados Iberoamericanos, 2000.
267

DECCA, Maria Auxiliadora Guzzo de. A vida fora das fbricas: cotidiano operrio em So
Paulo 1927-1934. Dissertao (Mestrado em Histria) Universidade Estadual de
Campinas, Campinas, 1983.
DELEUZE, Gilles. Conversaes. So Paulo: Editora 34, 2000.
DELGADO, Pedro Gabriel. As razes da tutela: psiquiatria, justia e cidadania do louco no
Brasil. Rio de Janeiro: Te Cor, 1992.
DEL PRIORE, Mary. Histria do amor no Brasil. So Paulo: Contexto, 2006.
DI GIOVANNI, Geraldo. Sistemas de proteo social: uma introduo conceitual. In:
Reforma do Estado e polticas de emprego no Brasil. Campinas: Editora Unicamp, 1998.
DINIZ, Debora. A custdia e o tratamento psiquitrico no Brasil Censo 2011. Braslia:
Editora da UnB; LetrasLivres, 2012.
DINIZ, Debora; SQUINCA, Flvia; MEDEIROS, Marcelo. Deficincia, cuidado e justia
distributiva. In: COSTA, Srgio; FONTES, Malu; SQUINCA, Flvia. Tpicos em biotica.
Braslia: LetrasLivres, 2006. p. 82-94.
DISTRITO FEDERAL. Secretaria de Estado de Sade do Distrito Federal. Diretoria de
Sade Mental. Acesso em <http://www.saude.df.gov.br/programas/536-diretoria-de-saudemental-disam.html>. Acesso em 20 out. 2014.
______. Tribunal de Justia do Distrito Federal e Territrios. Vara de Execues Penais.
Braslia, 2014. Disponvel em: <http://www.tjdft.jus.br/cidadaos/execucoes-penais/vep>.
Acesso em: 20 out. 2014.
DONZELOT, Jacques. A polcia das famlias. Rio de Janeiro: Graal, 1973.
DRAIBE, Snia; AURELIANO, Liana. A especificidade do welfare state brasileiro. In:
MPAS/CEPAL. Economia e desenvolvimento, n. 3. Braslia, 1989. p. 120-178. (Item II: A
Historicidade da Poltica Social Brasileira).
DUARTE, Robson; DIAS, Diego. A intersetorialidade entre o CAPS e o CRAS no municpio
de Esmeraldas: um relato de experincia. Cadernos Brasileiros de Sade Mental, v. 4, n. 10,
p. 237-240, 2012.
DURKHEIM, mile. O individualismo e os intelectuais. In: ______. A cincia social e a
ao. So Paulo: Difel, 1975. Publicado originalmente em 1909.
DWORKIN, Ronald. A virtude soberana: a teoria e a prtica da igualdade. Traduo de
Jussara Simes. So Paulo: Martins Fontes, 2005.
ELSTER, Jon. Marxism, functionalism, and game theory. Theory and Society, v. 11, n. 4, p.
453-482, 1982.
ENGEL, Magali Gouveia. Os delrios da razo: mdicos, loucos e hospcios (Rio de Janeiro,
1830-1930). Rio de Janeiro: Fiocruz, 2001.
268

ESCOREL, Sarah; TEIXEIRA, Luiz Antnio. Histria das polticas de sade no Brasil de
1822 a 1963: do imprio ao desenvolvimentismo populista. In: GIOVANELA, Lgia et al.
Polticas e sistema de sade no Brasil. Rio de Janeiro: Fiocruz, 2008.
ESPING-ANDERSEN, Gsta. As trs economias polticas do welfare state. Lua Nova, n. 24,
p.
85-116, 1991.
Disponvel
em:
<http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0102-64451991000200006>.
Acesso em: 30 nov. 2014.
______. Fundamentos sociales de las economias post-industriales. Barcelona: Ariel, 2000.
FALEIROS, Vicente de Paula. O que poltica social? So Paulo: Brasiliense, 1986.
(Coleo Primeiros Passos).
FAORO, Raymundo. Repblica inacabada. Rio de Janeiro: Globo, 2007.
FAUSTO, Boris. Histria concisa do Brasil. So Paulo: EdUSP, 2001.
FLEISCHACKER, Samuel. Uma breve histria da justia distributiva. So Paulo: Martins
Fontes, 2006.
FOUCAULT, Michel. A arqueologia do saber. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2000.
______. A evoluo da noo de indivduo perigoso na psiquiatria legal do sculo XIX: poder
e saber. In: ______. tica, sexualidade e poltica. So Paulo: Forense Universitria, 2010a.
(Coleo Ditos e Escritos, V).
______. A loucura e a sociedade. In: ______. Problematizao do sujeito: psicologia,
psiquiatria e psicanlise. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2010b. (Coleo Ditos e
Escritos, I).
______. A vida dos homens infames. In: ______. Estratgia, poder-saber. Rio de Janeiro:
Forense Universitria, 2003a. (Ditos e Escritos, IV). Publicado originalmente em 1977.
______. Histria da loucura na idade clssica. So Paulo: Perspectiva, 2005.
______. Histria da sexualidade I: a vontade de saber. Rio de Janeiro: Graal, 1999.
______. Microfsica do poder. Rio de Janeiro: Graal, 2003b.
______. O poder psiquitrico. So Paulo: Martins Fontes, 2006. Publicado originalmente em
1974.
______. Os anormais. So Paulo: Martins Fontes, 2001. Publicado originalmente em 1975.
______. Segurana, territrio, populao. So Paulo: Martins Fontes, 2008. Publicado
originalmente em 1978.
______. Vigiar e punir: nascimento da priso. Petrpolis: Vozes, 1977.
269

FREY, Klaus. Polticas pblicas: um debate conceitual e reflexes referentes prtica da

anlise de polticas pblicas no Brasil. Planejamento e Polticas Pblicas, n. 21, p. 211-259,
2000.
GARLAND, David. A cultura do controle: crime e ordem social na sociedade
contempornea. Rio de Janeiro: Revan, 2008.
GERSCHMAN, Silvia. A democracia inconclusa: um estudo da Reforma Sanitria brasileira.
Rio de Janeiro: Fiocruz, 2004.
GONALVES, Cludia Maria da Costa. Assistncia social s famlias nas Constituies
brasileiras. Curitiba: Juru, 2009.
GOYARD-FABRE, Simone. O que democracia. So Paulo: Martins Fontes, 2003.
GRAY, David. Pesquisa no mundo real. So Paulo: Artmed, 2012.
GUIDDENS, Anthony. A constituio das sociedades. So Paulo: Martins Fontes, 2009.
GUIMARES, Raquel. Deficincia e cuidado: por que abordar gnero nessa relao? Revista
Ser Social, v. 10, n. 22, 2008.
HABERMAS, Jurgen. Direito e democracia. Rio de Janeiro: Biblioteca Tempo Universitrio,
1997. v. 1.
HALL, Peter A; TAYLOR, Rosemary C. R. As Trs Verses do Neoinstitucionalismo. In
Revista Lua Nova, n. 58, 2003. Disponvel em: http://www.scielo.br/pdf/ln/n58/a10n58.pdf.
Acesso em 2 de dezembro de 2008.
HARVEY, David. Condio ps-moderna: uma pesquisa sobre as origens da mudana
cultural. 6. ed. So Paulo: Loyola, 1996.
HEIDTMANN NETO, Henrique. G. C. A sensibilidade territorial das polticas pblicas: um
estudo em comunidades ribeirinhas na Amaznia Legal. So Paulo, 2008.
HERRERA, Carlos Miguel. Estado, constituio e direitos sociais. In: NETO, Cludia Pereira
de Souza; SARMENTO, Daniel (org.). Direitos sociais: fundamentos, judicializao e
direitos sociais em espcie. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008.
HIRATA, Helena; GUIMARES, Nadya (org.). Cuidado e cuidadoras: as vrias faces do
trabalho do care. So Paulo: Atlas, 2012.
HOLANDA, Srgio Buarque. Razes do Brasil. So Paulo: Companhia das Letras, 1995.
Publicado originalmente em 1936.
INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA (IPEA). Polticas sociais:
acompanhamento e anlise. Braslia, 2006. (Edio Especial, 13).

270

INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL. Instruo Normativa n. 20 do Presidente

do Instituto Nacional do Seguro Social, 20 de outubro de 2007. Disponvel em:
http://www.normaslegais.com.br/legislacao/ininss2_2007.htm. Acesso em 20 de setembro de
2014.
JUSTIA FEDERAL DA 4a REGIO. Composio da TRF 4. 2009. Disponvel em:
<http://www.trf4.jus.br/trf4/institucional/institucional.php?no=26>. Acesso em: 15 out. 2009.
KITTAY, Eva. Loves Labor: Essays on Women, Equality and Dependency. New York:
Routledge, 1998.
KOLM, Serge-Christophe. Teorias modernas de justia. So Paulo: Martins Fontes, 2000.
LEIVAS, Paulo Gilberto Cogo. Estrutura normativa dos direitos sociais fundamentais e o
direito fundamental ao mnimo existencial. In: NETO, Cludio Pereira de Souza;
SARMENTO, Daniel (coord.). Direitos sociais: fundamentos, judicializao e direitos sociais
em espcie. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008.
LINHARES, Maria Yedda (org.). Histria geral do Brasil. Rio de Janeiro: Campus, 2011.
LINS, Cilene. Famlia e assistncia social: anlise dos governos FHC e Lula. 175 f. Tese
(Doutorado em Poltica Social) Universidade de Braslia, Braslia, 2013.
LOBO, Lilia Ferreira. Os infames da histria: pobres, escravos e deficientes no Brasil. Rio de
Janeiro: Lamparina, 2008.
MACHADO, Roberto et al. Danao da norma: a medicina social e constituio da
psiquiatria no Brasil. Rio de Janeiro: Graal, 1978.
MAFFETTONE, Sebastiano; VECA, Salvatore (org.). A ideia de justia de Plato a Rawls.
So Paulo: Martins Fontes, 2005.
MARX, Karl. Ideologia alem. So Paulo: Boitempo, 2004. Publicado originalmente em
1834.
MARTINS, Rita de Cssia Andrade. Cooperativas sociais no Brasil: debates e prticas na
tecitura de um campo em construo. Dissertao de Mestrado. Departamento de Sociologia
da Universidade de Braslia. Braslia, 2009.
MATTA, Gustavo Corra; MOROSINI, Mrcia. Dicionrio da educao profissional em
sade. Disponvel em <http://www.epsjv.fiocruz.br/dicionario/verbetes/atesau.html>. Acesso
em 20 de outubro de 2014.
MECLER, Ktia. Periculosidade: evoluo e aplicao do conceito. Revista Brasileira de
Crescimento e Desenvolvimento Humano, v. 20, n. 1, 2010. Disponvel em:
<http://pepsic.bvsalud.org/scielo.php?pid=S0104-12822010000100010&script=sci_arttext>.
Acesso em: 3 dez. 2014.
MEDEIROS, Marcelo; BRITTO, Tatiana; SOARES, Fbio. Programas focalizados de
transferncia de renda no Brasil: contribuies para o debate. Braslia: Ipea, 2007. (Texto
271

para Discusso, 1283). Disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/default.jsp>. Acesso em: 2

dez. 2008.
MENDONA, Eduardo. Da faculdade de gastar ao dever de agir: o esvaziamento contramajoritrio de polticas pblicas. In: NETO, Cludio Pereira de Souza; SARMENTO, Daniel
(coord.). Direitos sociais: fundamentos, judicializao e direitos sociais em espcie. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2008.
MINAS GERAIS. Programa de Ateno Integral ao Paciente Judicirio PAI-PJ. Belo
Horizonte,
2014.
Disponvel
em:
<http://ftp.tjmg.jus.br/presidencia/projetonovosrumos/pai_pj/>. Acesso em: 26 out. 2014.
MIOTO, Regina Celia Tamaso; CAMPOS, Marta Silva. Poltica de assistncia social e a
posio da famlia na poltica social brasileira. Ser Social, Braslia, v. 12, n. 1, p. 165-190,
2003.
MIOTO, Regina Celia Tamaso; LIMA, Telma Cristiane Sasso. Quem cobre as insuficincias
das polticas pblicas? Contribuio ao debate da famlia na proviso do bem-estar social.
Revista de Polticas Pblicas, v. 10, p. 165-185, 2006.
MONTAO, Carlos. Terceiro setor e questo social: crtica ao padro emergente de
interveno social. So Paulo: Cortez, 2002.
MOREIRA, Juliano; PEIXOTO, Afrnio Revista Latino Americana de Psicopatologia
Fundamental, ano IV, n. 2, p. 134-167, 2001. Publicado originalmente em 1904.
MLLER, Pierre; SUREL, Yves. A anlise das polticas pblicas. Pelotas: Educat, 2002.
NUSSBAUM, Martha. Las fronteras de la justicia. Madrid: Paids, 2006.
______. Las mujeres y el desarollo humano. Barcelona: Herder, 2000.
OS ESQUECIDOS. Direo: Luis Buuel. Cidade do Mxico, 1950. 91 min., preto e branco.
OSRIO, Rafael Guerreiro. A desigualdade racial de renda no Brasil: 1976-2006. Tese
(Doutorado em Sociologia) Universidade de Braslia, Braslia, 2009.
OUTHWAITE, William. The future of society. Oxford: BlackWell, 2006.
PENALVA, Janana. O direito singularidade do portador de sofrimento mental: uma anlise
da Lei n 10.216/2001 luz da Integridade do Direito. Dissertao (Mestrado em Direito)
Universidade de Braslia, Braslia, 2007.
PENALVA, Janana; DINIZ, Debora; MEDEIROS, Marcelo. O Benefcio de Prestao
Continuada no Supremo Tribunal Federal. Sociedade e Estado, v. 25, n. 1, p. 53-70, 2010.
PEREIRA, Potyara A. A assistncia social prevista na Constituio de 1988 e
operacionalizada pelas PNAS e pelo SUAS. Ser Social, n. 20, p. 63-83, jan./jun. 2007.
______. A assistncia social na perspectiva dos direitos: crtica aos padres dominantes de
272

proteo aos pobres no Brasil. Braslia: Thesaurus, 1996.

______. A intersetorialidade das polticas sociais na perspectiva dialtica. In: MONNERAT,
Giselle; ALMEIDA, Ney Luiz Teixeira; SOUZA, Rosimary Gonalves. A intersetorialidade
na agenda das polticas sociais. Campinas: Papel Social, 2014.
______. Mudanas estruturais, poltica social e papel da famlia: crtica ao pluralismo de bemestar. In: MIONE, Apolinrio; MATOS, Maurilio Castro de; LEAL, Maria Cristina (org.).
Poltica social, famlia e juventude: uma questo de direitos. 2. ed. So Paulo: Cortez, 2006a.
______. Necessidades humanas: subsdios crtica aos mnimos sociais. 3. ed. So Paulo:
Cortez, 2006b.
______. Poltica social: temas e questes. So Paulo: Cortez, 2008.
PERES, Maria Fernanda T.; NERY FILHO, Antnio. A doena mental no direito penal
brasileiro: inimputabilidade, irresponsabilidade, periculosidade e medida de segurana.
Histria, Cincia, Sade Manguinhos, v. 9, n. 2, p. 335-355, 2002.
PERISSINOTTO, Renato. Marxismo e cincia social: um balano crtico do marxismo
analtico. Revista Brasileira de Cincias Sociais, v. 25, n.73, p. 113-128, 2010.
PESQUISA NACIONAL POR AMOSTRA DE DOMICLIO (PNAD) 2009: primeiros
resultados. Situao da educao brasileira: avanos e problemas, Comunicado do IPEA.
Braslia, 2010.
PORTOCARRERO, Vera. Arquivos da loucura: Juliano Moreira e a descontinuidade histrica
da psiquiatria. Rio de Janeiro: Fiocruz, 2002.
PRADO, Geraldo Luiz Mascarenhas. Priso: para qu e para quem? Diagnstico do sistema
carcerrio e perfil do preso. Braslia: Ministrio da Justia, 2012. (Relatrio Pensando o
Direito).
Disponvel
em:
<http://participacao.mj.gov.br/pensandoodireito/wpcontent/uploads/2013/02/Volume-44-Relat%C3%B3rio-final.pdf>. Acesso em: 20 set. 2014.
PRINZ, Christopher. European Disability Pension Policies. Viena: Asgate, 2003.
PULIDO, Carlos Bernal. Fundamento, conceito e estrutura dos direitos sociais: uma crtica a
Existem direitos sociais? de Fernando Atria. In: NETO, Cludio Pereira de Souza;
SARMENTO, Daniel (coord.). Direitos sociais: fundamentos, judicializao e direitos sociais
em espcie. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008.
REIS, Carlos Nelson; PESTANO, Cntia Ribes. A especificidade da assistncia social:
algumas notas reflexivas. Textos & Contextos, v. 5, n. 1, 2006.
RIOS, Roger Raupp; SANTOS, Wederson. Diversidade sexual, educao e sociedade:
reflexes a partir do Programa Nacional do Livro Didtico. Revista Psicologia Poltica, v. 8,
p. 325-344, 2008.
ROBERT, Philippe. Sociologia do crime. Petroplis: Vozes, 2007.
273

ROCHA, Carlos Vasconcelos. Neoinstitucionalismo como modelo de anlise para polticas

pblicas. CIVITAS Revista de Cincias Sociais, v. 5, n. 1, jan-jun, 2005. Disponvel em:
<http://revistaseletronicas.pucrs.br/ojs/index.php/civitas/article/view/32/1604>. Acesso em: 2
dez. 2008.
ROEMER, John E. Methodological individualism and deductive marxism. Theory and
Society, v. 11, n. 4, p. 513-520, 1982.
RUSCHE, Georg; KIRCHHEIMER, Otto. Punio e estrutura social. Traduo de Gizlene
Neder. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1999.
SANTIAGO, Marina Agra. Panorama da sade mental no Distrito Federal de 1987 a 2007:
um estudo exploratrio sobre a reforma psiquitrica no DF. Dissertao (Mestrado em
Psicologia) Universidade de Braslia, Braslia, 2009.
SANTOS, Wanderley Guilherme dos. Cidadania e justia: a poltica social na ordem
brasileira. Rio de Janeiro: Campos, 1979.
SANTOS, Wederson. Deficincia e BPC: o que muda na vida das pessoas atendidas? Cincia
e
Sade
Coletiva,
2008.
Disponvel
em:
<http://www.abrasco.org.br/cienciaesaudecoletiva/artigos/artigo_int.php?id_artigo=3011>.
Acesso em: 2 dez. 2008.
______. Deficincia e democracia: a interpretao do Poder Judicirio sobre o Benefcio de
Prestao Continuada. Dissertao (Mestrado em Poltica Social) Universidade de Braslia,
Braslia, 2009.
______. Justia e deficincia: a viso do Poder Judicirio sobre o BPC. Revista Sociedade em
Debate, Pelotas, v. 12, n. 2, p. 165-186, 2006.
______. O que incapacidade para a proteo social brasileira: o Benefcio de Prestao
Continuada e a deficincia. Argumentum, Vitria, v. 2, p. 116-132, 2010.
SARMENTO, Daniel. A proteo social dos direitos sociais: alguns parmetros ticojurdicos. In: NETO, Cludio Pereira de Souza; SARMENTO, Daniel (coord.). Direitos
sociais: fundamentos, judicializao e direitos sociais em espcie. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2008.

SCHWARTZMAN, Simon. A Igreja e o Estado Novo: o Estatuto da Famlia. Cadernos de

Pesquisa, v. 37, maio 1980.
SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. Traduo de Laura Teixeira Motta. So
Paulo: Companhia das Letras, 2000.
______. Desigualdade reexaminada. Traduo de Ricardo Doninelli Mendes. Rio de Janeiro:
Record, 2001.
SILVA, Maria Lcia Lopes. (Des)estruturao do trabalho e condies para a
universalizao da previdncia social no Brasil. Tese (Doutorado em Poltica Social)
274

Universidade de Braslia, Braslia, 2011.

SILVA, Maria Ozanira da Silva e; YAZBEK, Maria Carmelita; DI GIOVANNI, Geraldo. A
poltica brasileira no sculo XXI: a prevalncia dos programas de transferncia de renda. So
Paulo: Cortez, 2004.
SILVA, Martinho Braga Batista. O desafio colocado pelas pessoas em medida de segurana
no mbito do Sistema nico de Sade: a experincia do Paili-GO. Physis, v. 20, n. 2, p. 653682, 2010.
SOARES, Fabio; SOARES, Sergei; MEDEIROS, Marcelo; OSRIO, Rafael G. Programas
de transferncia de renda no Brasil: impactos sobre a desigualdade. Braslia: Ipea, 2006.
(Texto para Discusso, 1228).
SOARES, Ilka de Arajo. Institucionalizao da loucura: um recorte histrico sobre o
municpio de Barbacena/MG. Rio de Janeiro: Fundao Biblioteca Nacional, 2006.
SORJ, Bila; FONTES, Adriana. O care como um regime estratificado: implicaes de gnero
e classe social. In: HIRATA, Helena; GUIMARES, Nadya (org.). Cuidado e cuidadoras: as
vrias faces do trabalho do care. So Paulo: Atlas, 2012.
SOUZA, Jos Moreira de; CARNEIRO, Ricardo. Universalismo e focalizao na poltica de
ateno pessoa com deficincia. Sade e Sociedade, v. 16, n. 3, p. 69-84, 2007.
SPOSATI, Adalza (org.). Proteo social de cidadania: incluso de idosos e pessoas com
deficincia no Brasil, Frana e Portugal. So Paulo: Cortez, 2004.
SPOSATI, Adalza et al. A assistncia na trajetria das polticas sociais brasileiras. So Paulo:
Cortez, 1985.
STAKE, Robert. Case studies. In: DENZIN, Norman; LINCOLN, Yvonna. Handbook of
Qualitative Research. Thousand Oaks: Sage, 1994.
STRAUSS, Anselm; CORBIN, Juliet. Pesquisa qualitativa: tcnicas e procedimentos para o
desenvolvimento de teoria fundamentada. 2. ed. Porto Alegre: Artmed; Bookman, 2008.
SUNKEL, Guilhermo. El papel de la famlia en la proteccin social en Amrica Latina.
Santiago de Chile: 2006. (Srie CEPAL, 120).
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ADI 1232, sobre o Benefcio de Prestao Continuada.
Braslia,
1999.
Disponvel
em:
<http://www.stf.jus.br/portal/peticaoInicial/pesquisarPeticaoInicial.asp>. Acesso em: 2 dez.
2008.
______. Repercusso Geral Benefcio assistencial de prestao continuada idoso renda
per capita inferior a meio salrio mnimo em 2007. Braslia, 2013. Disponvel em:
<http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/jurisprudenciaRepercussao.asp>. Acesso em: 2
dez. 2008.
TAVARES, Marcelo Leonardo. Assistncia social. In: NETO, Cludio Pereira de Souza;
275

SARMENTO, Daniel (coord.). Direitos sociais: fundamentos, judicializao e direitos sociais

em espcie. Porto Alegre: Lumen Juris, 2008.
TORRES, Ricardo Lobo. O mnimo existencial como contedo essencial dos direitos
fundamentais. In: NETO, Cludio Pereira de Souza; SARMENTO, Daniel (coord.). Direitos
sociais: fundamentos, judicializao e direitos sociais em espcie. Porto Alegre: Lumen Juris,
2008.
VAITSMAN, Jeni; ANDRADE, Gabriela Rieveres Borges de; FARIAS, Luis Otvio.
Proteo social no Brasil: o que mudou na assistncia social aps a Constituio de 1988.
Cincia e Sade Coletiva, v. 14, n. 3, p. 731-741, 2009.
VEYNE, Paul. Foucault: seu pensamento, sua pessoa. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira,
2011.
YIN, Robert K. Estudo de caso: planejamento e mtodos. Traduo de Daniel Grassi. 3. ed.
Porto Alegre: Bookman, 2005.
ZGIET, Jamila. A reforma psiquitrica no Distrito Federal: um estudo de caso sobre os
principais obstculos ao processo de implantao. Dissertao (Mestrado em Poltica Social)
Universidade de Braslia, Braslia, 2010.
WEBER, Max. Economia e sociedade. Braslia: Editora da UnB, 2000. v. 1.

276

APNDICES
APNDICES A
QUESTIONRIO EQUIPE PSICOSSOCIAL VEP
Prezado(a),
voc est sendo convidado a responder as perguntas abaixo como parte de um estudo que
compe a pesquisa de Doutorado em Sociologia, do assistente social Wederson Rufino dos
Santos. A referida pesquisa teve diferentes tcnicas de levantamento de dados em
Estabelecimentos de Custdia e Tratamento Psiquitrico no Brasil, dentre eles, um estudo
documental analisou processos de medidas de segurana em fase de desinternao e de
medidas extintas desta Vara de Execues Penais VEP, no ano de 2013 e incio de 2014. O
questionrio abaixo para complementar as informaes da pesquisa realizada entre o final de
2013 e incio de 2014 nesta VEP. Gostaria de contar com sua importante colaborao para a
finalizao do trabalho nesta VEP. As perguntas podem ser respondidas e devolvidas por
correio eletrnico. O seu sigilo e sua confidencialidade sero preservados em todas as fases de
anlise e divulgao dos dados. Assim que o estudo for concludo, o pesquisador responsvel
se compromete a devolver os resultados VEP.
Atenciosamente,
Wederson Rufino dos Santos
1. Quais os procedimentos e a rotina adotados na Seo Psicossocial para o momento da
desinternao condicional dos indivduos em medidas de segurana?
2. Como o trabalho da Seo Psicossocial da VEP com a rede de sade mental, como
Centros de Ateno Psicossocial CAPS, Casas de Passagens, Servios Residenciais
Teraputicos, clnicas psiquitricas no territrio onde o paciente em desinternao
condicional passar a morar? pr-requisito ter tais equipamentos para a
desinternao ocorrer?
3. Como o trabalho da Seo Psicossocial da VEP com a rede socioassistencial, como
Centros de Referncia de Assistncia Social CRAS, Centros de Referncia
Especializados CREAS, Abrigos Pblicos no territrio onde o paciente em
desinternao condicional passar a morar? pr-requisito ter tais equipamentos para
a desinternao ocorrer?
4. A Seo Psicossocial da VEP faz algum tipo de trabalho que viabilize o acesso dos
pacientes em medidas de segurana aos benefcios assistenciais como o Benefcio de
Prestao Continuada, o Bolsa-Famlia ou o auxlio reabilitao psicossocial do
Programa de Volta para Casa?
5. Como o trabalho com a famlia dos pacientes em medidas de segurana no momento
da desinternao? Quais so os principais desafios no trabalho com a famlia no
momento da desinternao dos pacientes em medidas de segurana?
6. Se o paciente no tem contato com a famlia ou os laos so fragilizados ou
inexistentes, isso motivo para no desinternao? Quais os procedimentos para
superar tal situao?
7. Como vocs avaliam o alcance das atividades desempenhadas pela VEP para
potencializar a desinternao dos pacientes em medidas de segurana?
277

8. Na fase anterior desta pesquisa, foram analisados os processos das medidas de

segurana em desinternao e das medidas de segurana extintas em 2013. Pode ser
verificado que, em mdia, o paciente fica entre 4 e 5 anos internado em medida de
segurana na ATP-DF. Claro que h as discrepncias, mas este um perodo mdio.
Depois, entre a cessao da periculosidade e a desinternao, este perodo curto, em
torno de 2 meses? O que faz com que o perodo entre a priso e a sentena de
desinternao seja, em mdia, mais longo e entre a cessao e a desinternao seja, em
mdia, mais curto? H algum tipo de trabalho de preparo para a desinternao do
indivduo, antes da sentena de desinternao ser determinada? Quando a Seo
Psicossocial da VEP comea a atuar para facilitar a desinternao, antes aou depois da
sentena de desinternao?
9. Na fase da pesquisa anterior, e em outros estudos, possvel verificar vrias
caractersticas que indicam vulnerabilidades sociais dos pacientes em medidas de
segurana, como baixa escolaridade, pobreza, falta de formao profissional e tcnica.
Na sua opinio e experincia, essas caractersticas podem ter influncia para a fase da
desinternao dos indivduos?
10. Gostaria de acrescentar algum comentrio ou abordar algum aspecto que no foi
abordado?

278

APNDICE B
QUESTIONRIO ANLISE DOS PROCESSOS
1.

Nmero do Processo:

2.

Comarca do Processo:

3.

Cidade de Nascimento/Estado:

4.

Ano de Nascimento:

5.

Cor da pele/Raa:

6.

Conjugalidade:

7.

Escolaridade:

8.

Profisso:

Cidade:

UF:

9. Diagnstico Principal/Secundrios: Diagnstico principal:

Diagnstico secundrio:

10. Local de moradia aps a extino

da
MS
(com a
famlia,
sozinho,
residncia
teraputica,
hospital
psiquitrico, casa de passagem, outro
equipamento - diga qual - de servio
substitutivo da Lei 10.216, abrigo, asilo
pblico ou particular) Apenas para
aqueles indivduos com a MS j
extinta
Crime 1:

11. Crime(s):

Crime 2:

12. Data do crime:

13. Data da priso:
14.
Crime
contra a famlia ou
membros de seu convvio familiar ou
domstico? Sim ou No
15. Grau
vstima:

de

parentesco

com

16. Data da sentena:

17.
Perodo
da
internao
determinado na sentena:
18. Data da internao:
19. Quantos exames de cessao de
periculosidade realizados?
20.
Data
da
periculosidade:

cessao

da

21.
Data
da
desinternao:

sentena

de

22. Data da desinternao:

23.
Local
de
moradia na
desinternao (com a famlia, sozinho,
residncia
teraputica,
hospital
psiquitrico, casa de passagem, outro
equipamento - diga qual - de servio
substitutivo da Lei 10.216, abrigo, asilo
pblico ou particular):
24. Houve trabalho da VEP com a
rede
psicossocial
(CAPS,
ISM,
CRAS, CREAS, etc) no momento da
desinternao?
25. Houve solicitao de acesso a
benefcios de transferncia de renda
como
o Benefcio
de
Prestao
Continuada ou ao Programa de Volta
para
Casa
para
facilitar
na
desinternao?
26. Reinternao:
27. Motivo da reinternao:
28. Crimes anteriores:

29. H histrico de acompanhamento

psissocial, psicologico, teraputico
ou
psiquitrico
antes
do
crime
cometido?
30. Data da extino da medida:

279

APNDICE C
DECLARAO PARA ENTRADA EM CAMPO NA VEP-DF
Eu, Maria Stela Grossi Porto, declaro para os devidos fins que sou orientadora de
doutorado de Wederson Rufino dos Santos, matrcula 10/0022570, do Departamento de
Sociologia da Universidade de Braslia (SOL-UnB). Wederson tem como projeto de pesquisa
o seguinte estudo Os esquecidos: crime, famlia e assistncia na inimputabilidade por doena
e deficincia mental no Brasil. Parte do levantamento de dados da pesquisa se constituir em
um estudo qualitativo do tipo anlise documental de processos sob guarda da Vara de
Execues Penais (VEP), do Tribunal de Justia do Distrito Federal e Territrios (TJDFT). Os
processos so de Medidas de Segurana dos indivduos que estiveram em desinternao
condicional nos anos de 2011 e 2012 no Distrito Federal. Essa autorizao inicial constitui
exigncia do Comit de tica em Pesquisa do Instituto de Cincias Humanas da Universidade
de Braslia (CEP-IH). Aps a aprovao do CEP, o parecer ser enviado a essa VEP no intuito
de dar os demais encaminhamentos para autorizao e incio da pesquisa.
A pesquisa de doutorado tem como objetivo analisar como funcionam as polticas de
assistncia social e dos servios substitutivos de sade mental no momento da desinternao
condicional dos indivduos em medidas de segurana, na interface com a poltica de
segurana pblica. O estudo possui vrias fases de coleta de dados, das quais uma delas
consiste na anlise de processos judiciais dos internos da Ala de Tratamento Psiquitrico
(ATP), localizada no Presdio Feminino do Distrito Federal, em cumprimento de medida de
segurana e que estiveram em processo de desinternao condicional nos anos de 2011 e
2012. Portanto, a unidade de anlise do estudo relacionado VEP-DF so os indivduos em
medidas de segurana que aps cessao da periculosidade foram submetidos desinternao
condicional nos dois anos escolhidos. Essa fase do estudo de cunho inteiramente
documental e no entrar em contato direto com os indivduos, portanto, no haver
entrevistas com os indivduos.
A pesquisa ser feita no arquivo sob guarda da VEP e ser realizada a depender da
disposio de local e horrios da prpria Vara. Uma segunda fase do estudo prev entrevistas
com profissionais da VEP, como juiz, psiclogos e assistentes sociais, que atuam na fase de
desinternao dos indivduos em medidas de segurana. Essa fase tambm ser realizada a
depender da disposio de local, horrio e concordncia dos profissionais que se sentirem
vontade em participar. O pesquisador responsvel pelo estudo garantir o sigilo e
confidencialidade das informaes em todas as fases da pesquisa e garantir que nenhuma
informao que identifique os sujeitos participantes envolvidos no estudo ser divulgada.
Atenciosamente,
_______________________________________________________
Maria Stela Grossi Porto - orientadora

280