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MARIA ANGLICA MACIEL COSTA

OS FLUXOS DA GUA NA METRPOLE


- usos mltiplos e gesto participativa na Baa de Guanabara (RJ)

Tese apresentada ao Curso de Doutorado do


Programa de Ps-Graduao em Planejamento
Urbano e Regional da Universidade Federal do
Rio de Janeiro UFRJ, como parte dos requisitos necessrios obteno do grau de Doutor
em Planejamento Urbano e Regional.

Orientador: Prof. Dr. Henri Acselrad


Co-orientador: Prof. Dr. Antnio Augusto
Rossotto Ioris

Rio de Janeiro
2013

C837f

Costa, Maria Anglica Maciel.


Os fluxos da gua na metrpole : usos mltiplos e gesto
participativa na Baa de Guanabara (RJ) / Maria Anglica
Maciel Costa. 2013.
216 f. : il. color. ; 30 cm.
Orientadores: Henri Acselrad e Antnio Augusto
Rossotto Ioris.
Tese (doutorado) Universidade Federal do Rio de
Janeiro, Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e
Regional, 2013.
Bibliografia: f. 197-211.
1. gua Usos - Guanabara, Baa de (RJ). 2. Recursos
hdricos Guanabara, Baa de (RJ). 3. Poltica Nacional de
Recursos Hdricos (Brasil). 4. Ecologia poltica
Guanabara, Baa de (RJ). 5. Comit de Bacias
Hidrogrficas da Baa de Guanabara e dos Sistemas
Lagunares de Marica e Jacarepagu. I. Acselrad, Henri.
II. Ioris, Antnio Augusto Rossotto. III. Universidade
Federal do Rio de Janeiro. Instituto de Pesquisa e
Planejamento Urbano e Regional. IV. Ttulo.
CDD: 331.91

MARIA ANGLICA MACIEL COSTA

OS FLUXOS DA GUA NA METRPOLE


- usos mltiplos e conflitos ambientais na Baa de Guanabara (RJ) Tese apresentada ao Curso de Doutorado do
Programa de Ps- Graduao em Planejamento
Urbano e Regional da Universidade Federal do
Rio de Janeiro UFRJ, como parte dos requisitos necessrios obteno do grau de Doutor
em Planejamento Urbano e Regional.

Aprovada em:
BANCA EXAMINADORA

________________________________________
Dr. Henri Acselrad (orientador)
Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional UFRJ

________________________________________
Dr. Orlando Alves dos Santos Junior
Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional UFRJ

________________________________________
Dra. Ceclia Campello do Amaral Mello
Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional UFRJ

________________________________________
Dra. Ana Lcia Nogueira de Paiva Britto
Faculdade de Arquitetura e Urbanismo UFRJ

________________________________________
Dr. Clber Marques de Castro
Instituto de Geografia UERJ

AGRADECIMENTOS
Gostaria de agradecer, primeiramente, aos meus pais, Maria e Manoel, que sempre
tiveram como objetivo de vida o estudo dos filhos, e abriram mo de inmeras coisas para
atingi-lo. Por este e tantos outros motivos vocs so exemplos. Meu muito obrigada!
Agradeo tambm aos meus irmos, Gustavo, Lorena e Emanoela, parceiros de vida. Esta
conquista de toda a famlia!
Muitos professores foram importantes nesta trajetria, mas alguns estiveram presentes
e me deram a oportunidade que precisava. Ao professor Carlos Eduardo Matheus, pela
possibilidade de cursar especializao na USP - So Carlos. Ao professor Bernardo Gontijo,
do IGC-UFMG, por ter me dado a to desejada carta de aceite para que eu pudesse
participar do processo seletivo do mestrado em geografia! Ao professor Antnio Pereira
Magalhes, por tudo que me ensinou durante a orientao da dissertao. professora
Helosa Costa, tambm da UFMG, pelas aulas e dicas. Ao professor Antnio Ioris, por ter
ministrado o curso de extenso em Ecologia Poltica das guas, no IPPUR-UFRJ (2007).
Quando este curso aconteceu, eu era recm-chegada cidade do Rio de Janeiro, aprendi muito
e conheci pessoas que, literalmente, mudaram o rumo da minha histria no novo estado. A
partir da, me envolvi com projetos de pesquisa do professor Henri Acselrad e Antnio Ioris,
sobre gesto de guas na Baixada Fluminense, que enriqueceram minha vida pessoal e
acadmica. Sou grata a estes dois professores tambm pelas orientaes e incentivos
recebidos para a concluso deste trabalho.
Nestes anos trabalhando na Baixada conheci pessoas especiais, generosas, que travam
batalhas dirias em defesa da gua. A todos vocs, meu muito obrigada pelas lies de vida
passadas! Mesmo sabendo que muitos, injustamente, ficaro de fora, gostaria ento de citar
alguns: Jos Miguel, Sr. Daniel, Saito, Ediel, Sebastio Raulino... e tantos outros. Nas
pesquisas de campo, recebi ateno especial de muitas pessoas envolvidas com a gesto de
guas na metrpole, desde os tcnicos do INEA, aos representantes de prefeituras, ONGs,
empresas.
Os professores e tcnicos do IPPUR tambm foram fundamentais nesta trajetria.
Lembro o quanto foram angustiantes e necessrias as aulas de metodologia da professora Ana
Clara Torres (in memorian), pessoa brilhante e generosa. Aos professores da banca, Orlando

Jnior, Ana Lcia Britto, Clber Casto e Ceclia Mello, obrigada pelo aceite do convite e
contribuies realizadas.
Quero aqui reconhecer a importncia das bibliotecas pblicas na capital fluminense,
uma vez que todo este trabalho foi redigido nestes espaos. Obrigada UFRJ, Estcio de S,
Biblioteca Pblica de Copacabana, UERJ, ENSP/FIOCRUZ e, em especial, biblioteca do
CCBB (por ser a nica que permanece aberta aos domingos e feriados). Agradeo queles que
mantm estes espaos disponveis ao pblico.
Agradeo o apoio recebido dos professores e servidores tcnicos do Departamento de
Administrao e Turismo, da UFRRJ, para a concluso deste trabalho, em especial aos chefes
Denise, Francisco e Ricardo. Cito tambm as professoras Aline, Geruza, Luciana, Renata e
Eliane, pois sempre me escutavam falar da tese nos longos deslocamentos para o trabalho.
Agradeo a amizade dos demais professores do colegiado em turismo.
No poderia me esquecer dos alunos que tive durante a pesquisa de doutorado. Com
cada pergunta e discusso realizadas vocs me ajudaram a refletir melhor sobre os problemas
e conflitos da metrpole. Aprendi muito com as nossas aulas, obrigada!
Muitas coisas aconteceram durante estes quatro anos e meio cursando o doutorado,
mas, com certeza, a mais especial delas foi o nascimento do meu pequeno Raul, em 2011.
Quero aqui lembrar que foi muito importante ter compartilhado as alegrias e angstias da
gestao com tantas amigas que tambm estiveram grvidas quase na mesma poca. Roberta,
Helosa, Mara, Viviane, Adriana, Claudiana, Luciana, Taciana, Larissa, Natlia, Vnia,
Renata, Vanessa, Severina e Camila. Desejo que os nossos pequenos - Raul, Ian, Marina,
Anabela, Alice, Miguel e Teresa, Joo, Ana Clara, Pedro, Giovana, Juninho e Guilherme,
Henrique, Bruna, Joo Pedro, Emanuel e Lara- possam ser amigos e que encontrem cidades
mais justas para se viver.
Muitos outros amigos torceram por mim e sempre me escutavam falar sobre a tal
tese. Ftima, Luciara, Arthur, Claudiana, Fernando, Gabriele: alm de escutar, vocs tambm
tiveram que botar a mo na massa, provando que a tese tambm pode ser um trabalho
coletivo. A vocs, o meu muito obrigada! Outros amigos mandaram energias positivas,
compartilharam angstias e acompanharam, de perto ou de longe, esta etapa: Turminha
(meus amigos to especiais de Betim), Edilaine, Taci, Max, Ivan, Marcelo, Paula, Vitor, Vivi,
Tonim, Lel, Etiene, Rafa, Elizeth, v Ana, madrinha Isabel e todos os tios, tias, primos...
obrigada por existirem.

Sou uma pessoa de muita sorte, pois sempre estudei com turmas muito especiais. A
turma do doutorado IPPUR 2009 no fugiu regra. Deixo aqui o meu muito obrigada a
todos, pelo aprendizado e convivncia. Em especial para aqueles amigos que participaram do
Grupo de Auto Ajuda Tesstica: Fernando, Renata, Helosa, Clarice, Rodrigo e Edwin, as
nossas sesses de desespero coletivo foram fundamentais para o trmino deste trabalho.
Sem elas, certamente, a presso seria (ainda mais) insuportvel. Estou na torcida por vocs,
contem comigo e no se esqueam do nosso mantra: CORAGEM!
Por fim, agradeo ao meu marido, Daniel, super pai e companheiro para o que der e
vier! S ns dois sabemos o quanto foi sacrificante a redao deste trabalho. E s eu sei o
quanto foi importante a sua presena, carinho e apoio. O doutorado concludo a realizao
de mais um dos sonhos que sonhamos juntos.

RESUMO

A questo norteadora da presente tese a relao entre, por um lado, os discursos e as formas
institucionais que tm por pressuposto formal a igualdade jurdica no acesso gua e, por
outro, as prticas concretas do conjunto de atores sociais envolvidos nos embates e debates
relativos gesto dos recursos hdricos. A gua serve, neste trabalho, como ponto de entrada
para se discutirem questes de insero social, eficcia de polticas pblicas e compromissos
governamentais. A discusso de tal questo requerer que tracemos um quadro do modus
operandi das instituies de regulao em particular aquelas que so tidas como
participativas no contexto da Poltica Nacional de Recursos Hdricos - produzidas sob a
constelao discursiva que alia bem de domnio pblico, valor econmico, uso mltiplo,
participao e descentralizao no contexto brasileiro contemporneo de desenvolvimento
econmico. A construo do argumento lanar mo da corrente da Ecologia Poltica da gua
e busca, na gesto comunitria, apontar a existncia de outros tipos de racionalidades
distintas das hegemnicas - no que tange questo da gua. Atravs de tcnicas e mtodos
qualitativos de pesquisa, especialmente a etnografia institucional, analisaremos a dinmica da
gesto dita participativa de guas na metrpole fluminense, atravs do caso da atuao do
Comit de Bacia Hidrogrfica da Baa de Guanabara (CBH Guanabara). Em que pese o
carter deliberativo e participativo deste Comit, os resultados empiricamente observveis
denotam uma desigualdade real no acesso gua da metrpole, assim como aos prprios
sistemas de deciso que regulam tal acesso.
Palavras-chave: Gesto Comunitria de guas. Usos Mltiplos da gua. Ecologia Poltica da
gua. Poltica Nacional de Recursos Hdricos. Baa de Guanabara. Comit de Bacia
Hidrogrfica da Baa de Guanabara (CBH Guanabara).

ABSTRACT

The relationship between the discourses and the institutional forms that have legal equality by
formal assumption regarding the access to water and concrete practices amongst all the social
actors involved, was the main driver of this Thesis. In this work, the water provides an entry
point to discuss issues of social intersection, public policies effectiveness and governmental
commitments. Therefore, the discussion of it required a framework that traced the modus
operandi of the institutions of regulation - in particular those that are regarded as
"participative" in the context of the National Policy on Water Resources - produced under a
discursive constellation that combines public domain, economic value, multiple use,
participation and decentralization in the Brazilian contemporary economic development
context. The construction of the argument made use of the researches of Water Political
Ecology and attempted, through community management, to pinpoint the existence of other
types of rationalities regarding the water issue. Thus, by methods and techniques for
qualitative research, especially institutional ethnography, the dynamics of water participatory
management in the metropolis of Rio de Janeiro were analyzed through the agency of
Watershed Committee of the Guanabara Bay (CBH Guanabara). Despite the deliberative and
participatory character of this Committee, the empirical results observed, through our survey,
denote a real inequality on the access to water in the metropolis, as well as on the decision
systems that regulate such access.

Keywords: Community Management of Water. Multiple Uses of Water. Political Ecology of


Water. National Policy on Water Resources. Guanabara Bay. Guanabara Bay Watershed
Committee.

LISTA DE ILUSTRAES

Figura 1: Regio Hidrogrfica da Baa de Guanabara.............................................................20


Figura 2: Regies de Governo no estado do Rio de Janeiro....................................................21
Figura 3: Exemplo de usos mltiplos das gua na Baa de Guanabara (transporte de cargas,
pesca artesanal e esporte), no final da dcada de 1990. ...........................................................54
Figura 4: Matriz institucional do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos
(SIGERH). ................................................................................................................................94
Figura 5: Regies Hidrogrficas do Estado do RJ.................................................................106
Figura 6: Carta da Baa de Guanabara, 1573-78................................................................ 110
Figura 7: Obra Pesca da Baleia. Tinta leo sobre painel, de Leandro Joaquim, 1784....... 111
Figura 8 : Imagem do Centro da Cidade do Rio de Janeiro em 1608, esquerda, e em 2002,
direita ...................................................................................................................................... 112
Figura 9: Tigre: escravo transportador de esgoto .................................................................. 114
Figura 10: Paisagem Baa de Guanabara, final da dcada de 1990....................................... 118
Figura 11: Folder campanha gua Limpa para o Rio Olmpico........................................124
Figura 12: Empreendimentos estruturantes do governo fluminense. ....................................126
Figura 13: Mapa das reas afetadas pelos empreendimentos da Petrobrs na Baa de
Guanabara...............................................................................................................................129
Figura 14: Os Cinco Municpios com Maior Vazo de Captao de gua...........................132
Figura 15: Os Cinco Municpios com Maior Vazo de Lanamento de Efluentes ...............133
Figura 16: Evoluo do CNARH no estado do Rio de Janeiro .............................................136
Figura 17: Proporo da Vazo de Captao (m) por Tipo de Uso da gua na RHV .........137
Figura 18: Delimitao geogrfica dos Subcomits de Bacia Hidrogrfica..........................143

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ABRH - Associao Brasileira de Recursos Hdricos


ACRJ - Associao Comercial do Rio de Janeiro
AHOMAR - Associao Homens e Mulheres do Mar
ANA - Agncia Nacional das guas
APA - rea de Proteo Ambiental
CBH - Comits de Bacia Hidrogrfica
CEPERJ - Fundao Centro Estadual de Estatstica, Pesquisa e Formao de Servidores
Pblicos do Rio de Janeiro
CERHI - Conselho Estadual de Recursos Hdricos
CNARH - Cadastro Nacional de Usurios de Recursos Hdricos
CTs - Cmaras Tcnicas
CTAP - Cmara Tcnica de Anlise de Projetos
CTAS - Cmara Tcnica guas Subterrneas
CTEM - Cmara Tcnica Educao Ambiental e Mobilizao
CTIG - Cmara Tcnica de Instrumentos de Gesto
CTIL - Cmara Tcnica Institucional e Legal
DIGAT - Diretoria de Gesto das guas e Territrio
EIA - Estudo de Impacto Ambiental
ETA - Estao de Tratamento de guas
FECAM - Fundo Estadual de Conservao Ambiental e Desenvolvimento Urbano
FIRJAN - Federao das Indstrias
FMI - Fundo Monetrio Internacional
FUNDRHI - Fundo Estadual de Recursos Hdricos
GTs - Grupos de Trabalhos
GEDEG - Grupo Executivo da Despoluio da Baa de Guanabara
INEA - Instituto Estadual do Ambiente
MAB - Movimento dos Atingidos por Barragem
MPF Ministrio Pblico Federal
MPE Ministrio Pblico Estadual
NASA - Nacional Aeronautics and Space Administration

OAB Ordem dos Advogados do Brasil


ONU - Organizao das Naes Unidas
PAC - Programa de Acelerao do Crescimento
PCRJ - Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro
PECRJ - Plano Estratgico da Cidade do Rio de Janeiro
PERH - Plano Estadual de Recursos Hdricos
PNAD - Pesquisa Nacional de Amostra de Domiclios
PNRH - Poltica Nacional de Recursos Hdricos
PRODES - Programa Despoluio de Bacias Hidrogrficas
REDUC - Refinaria de Duque de Caxias
RHBG - Regio Hidrogrfica da Baa de Guanabara
RHV Regio Hidrogrfica V (cinco)
RIMA - Relatrio de Impacto Ambiental
RMRJ - Regio Metropolitana do Rio de Janeiro
RMSP - Regio Metropolitana de So Paulo
SEGRH - Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos Hdricos
SERLA - Superintendncia Estadual de Rios e Lagoas
SINGERH - Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos

SUMRIO
INTRODUO ......................................................................................................................14
A Pesquisa .............................................................................................................................18
O olhar, o ouvir e o escrever .................................................................................................23
Observao Participante........................................................................................................27
Entrevistas .............................................................................................................................28
Anlise dos dados..................................................................................................................30
Os captulos ...........................................................................................................................32
PARTE 1: ASPECTOS CULTURAIS, POLTICOS E INSTITUCIONAIS DA GUA.35
1

ECOLOGIA POLTICA DA GUA..............................................................................36


1.1

Introduo ..................................................................................................................36

1.2

O discurso da escassez ...............................................................................................37

1.3

gua: um bem de uso comum (?)..............................................................................42

1.4

Os usos (e os atores) mltiplos da gua .....................................................................48

1.4.1 Usos mltiplos da gua e conflitos ambientais ......................................................51


1.5

Qual o valor da gua?..............................................................................................56

1.5.1 A cobrana pelo uso da gua ..................................................................................65


1.6

Quem o dono da gua? ........................................................................................67

1.6.1 A Tragdia dos Comuns .........................................................................................68


1.6.2 A dominialidade das guas nas legislaes brasileiras...........................................70
2

RECURSOS HDRICOS: ESTADO, RACIONALIDADES DE GESTO E

SOCIEDADE ..........................................................................................................................77
2.1

Introduo ..................................................................................................................77

2.2

O Estado Regulador e a gesto de guas ...................................................................78

2.2.1 Crticas ao do Estado .......................................................................................79


2.3

A Poltica Nacional de Recursos Hdricos .................................................................85

2.3.1 Burocracia e tcnica na gesto de recursos hdricos ..............................................86

2.3.2 Os comits de bacia hidrogrfica: algumas reflexes ............................................93


2.4

Legislao Estadual de Gesto de Recursos Hdricos ...............................................98

PARTE 2: CONHECENDO O TERRITRIO E A DINMICA DA GESTO


PARTICIPATIVA DOS USOS MLTIPLOS DA GUA .................................................103
3

BAA DE GUANABARA ..............................................................................................104


3.1

Introduo ................................................................................................................104

3.2

A Regio Hidrogrfica da Baa de Guanabara.........................................................105

3.3

Aspectos histricos da Baa de Guanabara ..............................................................108

3.3.1 Sculos XVI ao XVIII..........................................................................................108


3.3.2 Sculos XIX e XX: aspectos relevantes do RJ Imperial e RJ Republicano.. 114
3.4

Sculo XXI: a Baa Olmpica e a Baa da Petrobrs ........................................122

3.5

A ecologia poltica da gua no lado oeste da metrpole..........................................130

3.5.1 O protagonismo da CEDAE na RMRJ.................................................................135


4

O COMIT DA BAA DE GUANABARA E A GESTO PARTICIPATIVA..........140


4.1

Introduo ................................................................................................................140

4.2

Breve histrico do CBH Guanabara ........................................................................141

4.3

A questo da representao......................................................................................149

4.3.1 O poder pblico....................................................................................................151


4.3.2 A dependncia do setor de usurios .....................................................................155
4.3.3 O papel da sociedade civil....................................................................................160
5

O CARTER DELIBERATIVO DO COMIT E A GESTO DOS USOS

MLTIPLOS DA GUA .....................................................................................................164


5.1

Introduo ................................................................................................................164

5.2

Hegemonia das questes tcnicas e burocrticas.....................................................166

5.3

Plano Diretor de Bacia Hidrogrfica .......................................................................170

5.4

Outorga de Uso da gua...........................................................................................174

5.5

Cobrana pelo Uso da gua ....................................................................................178

5.6

A dinmica deliberativa no CBH Guanabara...........................................................182

5.6.1 So Jos da Boa Morte .........................................................................................186


5.6.2 Planos Municipais de Saneamento.......................................................................187
5.6.3 Projeto Maric e Belfort Roxo .............................................................................190
CONSIDERAES FINAIS...............................................................................................193
REFERNCIAS ...................................................................................................................198
ANEXO..................................................................................................................................213

14

INTRODUO
Esta tese tem por objeto a configurao e o modo de implementao das polticas
pblicas relativas aos corpos hdricos na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro (RMRJ), em
particular no que toca remisso formal, feita por seus responsveis, a suas dimenses ditas
participativas e descentralizadas aplicadas considerao da gua em seus usos mltiplos. O
estudo tem como referncia emprica a Regio Hidrogrfica da Baa de Guanabara (RHBG)1,
um territrio alvo de presses polticas e de disputas entre usurios de suas guas e que h
dcadas recebe projetos (ditos) de despoluio com aporte significativo de recursos
financeiros oriundos do Estado e organismos financeiros internacionais.
A questo norteadora da presente tese a relao entre, de um lado, os discursos e as
formas institucionais que tm por pressuposto formal a igualdade jurdica no acesso gua e,
de outro, as prticas concretas do conjunto de atores sociais, cujo desenrolar, empiricamente
observvel, denota uma desigualdade real no acesso gua, assim como aos sistemas de
deciso que regulam tal acesso. A discusso de tal questo requerer que tracemos um quadro
do modus operandi das instituies de regulao em particular aquelas que so tidas como
participativas.
O fio condutor para se chegar a uma apreciao mais profunda sobre o processo
histrico de politizao das relaes socionaturais e das interaes entre diferentes atores,
mediadas pela natureza (gua em particular), ser a anlise dos sentidos e as contradies da
aplicao prtica dos atuais fundamentos de gesto de guas, previstos na Poltica Nacional de
Recursos Hdricos (PNRH). Em especial, aquele que proclama que: a gesto dos recursos
hdricos deve sempre proporcionar o uso mltiplo das guas (BRASIL, 1997. Grifo
nosso).
Para apresentar, brevemente, o contexto poltico institucional das guas brasileiras,
cabe recordar que no incio da fase da industrializao foi aprovado o Cdigo de guas de
19342, a primeira legislao que regulamentou o uso dos recursos hdricos. Tal lei enfatizava o

prudente ressaltar que o espao geogrfico da RMRJ , praticamente, o mesmo da RHBG. Deste modo,
neste trabalho, apesar de estarmos cientes que h uma pequena diferena, em diversos momentos tratamos o
nosso objeto de estudo, RHBG, como metrpole.
2
Sobre Cdigo de guas de 1934, ver item 2.3 desta tese.

15

aproveitamento privilegiado da gua para a produo de energia hidreltrica (indstria), o que


estava de acordo com os sucessivos modelos de desenvolvimento econmico adotados no
pas. Assim, havia um ntido privilgio em destinar o uso da gua para a gerao de energia
eltrica.
J na dcada de 1990, a PNRH3, Lei 9433-97, substituiu o Cdigo de guas da dcada
de 1930 e apresentou questes marcadas pelo peso das novidades4, mas tambm das
heranas (manuteno da lgica centralista e elitista). Isto porque, no foram identificados
processos de transformaes socioambientais em curso, ou, em outras palavras, uma nova
etapa teve incio, com enfrentamento das desigualdades socioeconmicas que se expressam
no acesso aos mnimos vitais de gua (VALENCIO, 2009. p.2).
Uma das novidades apresentadas foi que, a partir desta legislao, encerrou-se a
predileo legal ao usurio do setor hidroeltrico e instituiu-se o fundamento que diz que a
gesto deve privilegiar os usos mltiplos da gua. Inclui-se aqui a questo simblica da gua,
j que as guas, de forma geral, comportam diferentes tipos de usos, variadas utilidades e
sentidos. A gua pode ser usada para o abastecimento domstico, para ser engarrafada e
importada (vide o mercado crescente de gua mineral), para a irrigao na agricultura, em
rituais religiosos, como insumo no processo industrial, como via de transporte, para a gerao
de energia eltrica, como fonte de sustento para pescadores etc. Sobre esta questo, vale
lembrar os argumentos de Milton Santos, quando o mesmo afirma que o uso do territrio
e no o territrio em si mesmo que faz dele objeto da anlise social (SANTOS, 1994).
O fato da gesto dos recursos hdricos ser descentralizada em nvel de bacias
hidrogrficas e contar com a participao de representantes do Poder Pblico, dos Usurios e
da Sociedade Civil em Comits de Bacia Hidrogrfica (CBH), merece ateno especial. Tais
ideias adquiriram um espao importante na arena poltico-administrativa brasileira, nas
ltimas dcadas, principalmente a partir da Constituio de 1988. Desde ento, potencializamse pelo Brasil inmeras formas ampliadas de participao popular poltica (AVRITZER e
PEREIRA 2005; BRASIL, 2004; DAGNINO, 2002; MACHADO, 2003; TATAGIBA, 2002).

Vale ressaltar que antes da elaborao desta Lei (9.433/97), j se acumulavam no Brasil algumas
experincias de gesto de bacias hidrogrficas atravs de diferentes tipos de organizaes, tais como os Comits
Especiais de Estudos Integrados de Bacias Hidrogrficas, Consrcios Intermunicipais e Associaes de Usurios
(CARDOSO, 2002).
4 As principais novidades apresentadas foram: i) necessidade da gesto ser feita atravs de um arranjo
poltico participativo especfico, que ir atuar de forma descentralizada, denominado de Comit de Bacia
Hidrogrfica (CBH); ii) reconhecimento do valor econmico da gua; iii) a bacia hidrogrfica como unidade
territorial de gesto.

16

Deste modo, uma caracterstica que ser ressaltada neste trabalho o fato dos (mltiplos)
atores sociais, que fazem uso da gua em suas atividades dirias, apresentarem condies
assimtricas de poder e de disput-la. Alm do mais, uma situao que pode gerar problemas
a sobreposio de usurios de gua em um mesmo territrio, onde certo tipo de uso
prejudica ou inviabiliza a possibilidade de realizao de outro5.
Cabe ainda lembrar que o processo de urbanizao intenso, vivido no sculo XX,
consolidou um ritmo crescente de casos de injustias ambientais, especialmente nas cidades
metropolitanas. No por coincidncia, as bacias hidrogrficas com maior frequncia de
conflitos ambientais6 e degradao so justamente aquelas que foram mais intensamente
transformadas por barragens, captaes e lanamentos de efluentes ligados produo
industrial, aglomeraes urbanas ou irrigao (IORIS, 2010).
Em vrios pases do mundo, e em especial no Brasil, recorrente observar o projeto
desenvolvimentista colocar em segundo plano os aspectos ambientais, naquilo em que possa
representar menos lucro ou maior custo para os negcios. Ioris (2010) descreveu a trajetria
de uso dos recursos hdricos no Brasil como originria de uma inescapvel contradio entre o
capitalismo e sua base natural, devido aos impactos ambientais que tal sistema impe ao meio
ambiente. Para o autor, na fase desenvolvimentista brasileira, se analisadas as formas de uso
e apropriao da gua, por exemplo, verifica-se que esta serviu basicamente como matria
prima e fonte indireta de acumulao. Por sua vez, na fase neoliberal contempornea, a
gua continuou a ser empregada como insumo fundamental da atividade produtiva, mas a
prpria gesto torna-se tambm objeto de transaes comerciais e fonte direta de acumulao.
No entanto, para alm de meras questes tcnicas e gerenciais, neste texto defendemos
a posio de que o uso e a gesto da gua so partes integrantes da reproduo de
desigualdades sociais e assimetrias polticas profundas (MOLLINGA, 2008). Assim, o nosso
foco analtico estar voltado tanto para o plano institucional e das inovaes da PNRH

5 guas contaminadas e poludas por esgotos domsticos e ou industriais, por exemplo, podero inviabilizar
outros usos, tais como a pesca, certas prticas de lazer e recreao, a dessedentao de animais e humanos,
dentre outros.
6
Para Acselrad (2004), os conflitos ambientais so aqueles que: envolvendo grupos sociais com modos
diferenciados de apropriao, uso e significao do territrio, tendo origem quando pelo menos um dos grupos
tem a continuidade das formas sociais de apropriao do meio que desenvolvem, ameaada por impactos
indesejveis transmitidos pelo solo, pela gua, ar ou sistemas vivos decorrentes do exerccio das prticas de
outros grupos (...) Este conflito tem por arena unidades territoriais compartilhadas por um conjunto de atividades
cujo acordo simbitico rompido em funo da denncia dos efeitos indesejveis da atividade de um dos
agentes sobre as condies materiais do exerccio das prticas de outros agentes. (ACSELRAD, 2004. Pg. 25).

17

(BRASIL, 1997), quanto para o contexto onde atuam os agentes sociais que participam do
comit de bacia da metrpole fluminense, ou seja, o territrio da RHBG.
Para tanto, optou-se por fazer uma etnografia institucional do arranjo poltico (dito)
participativo, responsvel pela gesto de guas neste territrio - o Comit da Regio
Hidrogrfica da Baa de Guanabara e dos Sistemas Lagunares de Maric e Jacarepagu (CBH
Guanabara), uma vez que pesquisar a gesto dos usos mltiplos da gua na Baa de
Guanabara algo extremamente relevante. Tal relevncia se deve ao fato de que este corpo
hdrico encontra-se encravado no centro da segunda Regio Metropolitana (RM) mais
importante deste pas, cujos corpos hdricos se encontram em situao de degradao
ambiental extrema, onde existem fortes desigualdades de poder poltico e econmico entre os
usurios de gua e os municpios que fazem parte deste territrio.
Alm do mais, a Baa de Guanabara, em si, mais do que uma regio hidrogrfica
cortada por rios, e vai muito alm de um esturio retratado em cartes postais7. Sua
configurao o resultado de diferentes formas de apropriao dos territrios, da
consolidao de polticas pblicas que regulamentam seus usos sobrepostos neste espao
geogrfico, cabendo aqui ressaltar que, muitas vezes, as aes que incidem no local so
frutos de polticas definidas em outras escalas de atuao, conforme defende Vainer (2002)8.
O resultado um mapa difuso, entrecortado por linhas que unem e fragmentam os interesses
dos grupos sociais que participam e interagem com este territrio. Alm do mais, notrio o
dinamismo econmico e interesse poltico da Baa de Guanabara, e RMRJ, na cena nacional e
internacional. Toda esta conjuntura tem fortes reflexos nas demandas e usos das guas e,
consequentemente, nas condies ambientais dos fluxos das guas da metrpole.
Selecionamos este recorte devido relevncia que a dimenso ambiental tem obtido na
literatura e no campo das polticas pblicas de planejamento urbano nas ltimas dcadas.
Quando se trata da questo ambiental, mais do que uma discusso acadmica, o que est em
evidncia e em disputa so modelos de gesto e poltica urbana e suas implicaes no uso e na
gesto dos recursos naturais (BRAGA, 2001).

7 Em 2012 a cidade do RJ recebeu o ttulo de Patrimnio Cultural da Humanidade da UNESCO, categoria


paisagens culturais. A Baa de Guanabara e os seus fortes foram critrios que ajudaram a capital a receber tal
honraria.
8 Para Vainer (2002), o poder das estratgias de resistncia reside exatamente na capacidade de articular
escalas distintas e recusar o confinamento. O contrrio uma perspectiva de atores sem disputas, de no sujeitos;
onde os sujeitos coletivos e as tenses em um campo em disputa no aparecem, embora as relaes em mltiplas
escalas sejam o modo como se conformam as relaes hoje no globo.

18

De forma geral, pretendemos verificar se em uma situao de conflito pelo uso da


gua, em face da atual racionalidade de gesto de gua dominante, tende a prevalecer o
interesse daqueles atores que detm certos tipos de capitais (BOURDIEU, 2007), em um
processo de luta simblica pela autoridade e legitimidade (ACSELRAD, 2009) de definir
quais os usos da gua sero priorizados. Para Bourdieu (2007), a estrutura do espao social
determinada pela distribuio dos vrios tipos de capitais (poderes), determinados em sua
expresso fundamental pelo capital econmico, o capital cultural, o capital social (conjunto
agregado de relaes que os agentes ou grupos desenvolvem e acessam para conquistar ou
reproduzir posies no espao social) e o capital simblico (as formas que tomam os
diferentes tipos de capital, apropriados de relevncia e reconhecidos como legtimos nos
campos especficos).
Em que pese a pertinncia deste enfoque, percebemos, no entanto, que h uma lacuna
referente a estudos sociolgicos tratando sobre a questo dos usos mltiplos, j que so
poucas as pesquisas que analisam o acesso gua sob o ponto de vista das relaes de poder,
que se estabelecem no momento das decises polticas relativas aos usos deste recurso, se
comparadas aos estudos realizados nas reas das cincias biolgicas e exatas. Diante disto,
faz-se relevante pesquisar o que a evocao da categoria usos mltiplos, pelos distintos
atores, justifica (e/ou legitima) no plano das prticas de apropriao e uso da gua.

A Pesquisa

Para descrever as etapas metodolgicas desta pesquisa, iniciamos pela interpretao do


seu ttulo: Os Fluxos da gua na Metrpole: - usos mltiplos e gesto participativa na baa
de Guanabara (RJ). Sobre a primeira parte deste, a ideia de fluxos foi pensada com base na
teoria do Ciclo Hidrossocial da gua, proposto por Erik Swyngedouw (2004). O Ciclo
Hidrossocial descreve os caminhos da gua sob outro ponto de vista, se comparado
perspectiva qumica do ciclo hidrolgico convencionalmente descrito nos livros didticos.
Este autor elegeu a gua como um fio condutor, a partir do qual seria possvel revelar uma
srie de relaes sociais que perpassam processos espaciais de diferentes ordens. O simples
movimento de uma gota de gua que engarrafada para ser vendida como mercadoria, por
exemplo, pode demonstrar a complexidade do Ciclo Hidrossocial - uma vez que a

19

interferncia humana, os usos realizados e as relaes sociais (de poder) so partes


fundamentais desta trajetria. Ou seja,
[...] esses fluxos poderiam narrar muitas histrias inter-relacionadas da
cidade: a estria do seu povo e dos poderosos processos scio-ecolgicos
que produzem o urbano e seus espaos de privilgio e excluso, de
participao e marginalidade, de ratos e banqueiros, de doena de veiculao
hdrica e especulao acerca do futuro e das opes da indstria da gua, de
reaes e transformaes qumicas, fsicas e biolgicas, do ciclo hidrolgico
e do aquecimento global, do capital, das maquinaes e estratgias dos
construtores de barragens, dos incorporadores do solo urbano, dos
conhecimentos dos engenheiros, da passagem do rio para o reservatrio
urbano (SWYNGEDOUW, 2004, p. 85).

Diante das inmeras possibilidades de pesquisas que poderiam ter sido feitas a partir
do Ciclo Hidrossocial da gua, optamos por analisar a sobreposio de usos diferentes da
gua em um mesmo espao geogrfico e, sob este contexto, verificar o modo de
equacionamento adotado por um comit de bacia hidrogrfica para realizar a gesto do
territrio. Para entender como a poltica se transforma, precisamos compreender tanto como
os participantes em processos polticos promovem novas ideias, quanto como estruturas
institucionais recebem ou resistem quelas ideias ao longo do tempo (ABERS, 2010).
Adotamos esta perspectiva de anlise, pois temos como interesse contribuir para o
debate sobre o futuro da gesto de recursos hdricos em reas metropolitanas uma questo
que, a nosso ver, tem sido abordada, prioritariamente, de forma tcnica e operacional.
Seguimos, assim, as consideraes de Bourdieu, para quem a pesquisa talvez a arte de se
criarem dificuldades fecundas e de cri-las para os outros. Nos lugares onde havia coisas
simples9, faz-se aparecer problemas (BOURDIEU, 2000. Grifo nosso).
J sobre a metrpole por onde passam tais fluxos da gua citados no ttulo,
selecionamos a Regio Hidrogrfica da Baa de Guanabara (RHBG) justamente em razo da
sua localizao privilegiada, no centro da segunda metrpole mais importante do Brasil, a
RMRJ. Esta centralidade espacial contribuiu sobremaneira para que ali fosse realizada uma

9 Conforme destacou diversas vezes a professora Ana Clara Torres Ribeiro (in memorian), durante as aulas
que lecionou para a turma de doutorado (entrada no ano de 2009), no curso de metodologia, ministrado no
IPPUR no ano 2009, preciso estranhar a realidade!

20

sucesso de projetos polticos de desenvolvimento econmico, um exemplo notrio de


territrio usado10, tal qual apresentado por Santos e Silveira (2001).
Ademais, esta regio atrai ateno e desperta o interesse de diversos tipos de atores
sociais, dentre eles empresrios, acadmicos, jornalistas, profissionais da rea de lazer e
turismo, ambientalistas, governo e outros. Isto porque, o seu espelho dgua uma das
principais paisagens cariocas, um smbolo forte do estado fluminense, rotineiramente
veiculado em campanhas publicitrias nacionais e internacionais de turismo, sendo tambm o
local onde grande parte dos turistas tem as primeiras impresses da cidade. Na Baa de
Guanabara, quase todos os modais de transporte esto presentes, isto porque os dois principais
aeroportos do estado (Santos Dumont e o internacional Tom Jobim) esto localizados nessa
Baa, assim como o porto onde desembarcam os navios de carga e de passageiros dos
cruzeiros martimos, e tambm parte da Via Expressa Presidente Joo Goulart, popularmente
conhecida como Linha Vermelha.
Os mapas a seguir mostram a delimitao geogrfica da RHBG e RMRJ no contexto
estadual.
Figura 1: Mapa Regies Hidrogrficas do Rio de Janeiro

Fonte: http://www.inea.rj.gov.br/recursos/re_hidrograf.asp. Consulta realizada em 15 de julho de


2013.

10 Para os autores, o territrio usado seria o prprio meio tcnico-cientfico informacional que, em
contextos metropolitanos, ganha dimenso e vitalidade devido aos mltiplos usos e, sobretudo, disputa de usos.

21

Figura 2: Regies de Governo no estado do Rio de Janeiro

Fonte: Fundao Centro Estadual de Estatstica, Pesquisa e Formao de Servidores Pblicos do Rio
de Janeiro (CEPERJ), 2010.

Comparando estes dois mapas, possvel perceber a quase sobreposio entre RHBG
e RMRJ. Esta semelhana explica ento a outra parte do ttulo deste trabalho: Os Fluxos da
gua na Metrpole11.
Assim, acreditando que os fenmenos econmicos, sociais e polticos que incidem
sobre a metrpole fluminense, e igualmente sobre a RHBG, no so coisas simples, foi
necessrio escolher um caminho, metodologicamente vivel, para ser percorrido, levando-se
em conta as limitaes que uma tese de doutorado possui. Conforme explicou Durkheim
(2000), preciso lutar metodicamente contra a iluso de um saber imediato que se apoia na
familiaridade com o mundo social. Neste caso, o pesquisador deve levar em considerao que
esse mundo desconhecido para ele. Portanto, necessrio considerar que as descobertas
cientficas no so fceis nem verossmeis: a deciso de ignorar apresenta-se como uma

11

Mesmo cientes desta pequena diferena dos limites geogrficos da RHBG e RMRJ, os membros do CBH

Guanabara tambm se referem RHBG como metrpole.

22

precauo metodolgica indispensvel em uma situao epistemolgica em que to difcil


saber que ignoramos e o que ignoramos. (DURKHEIM, 2000, p.138).
Convm aqui explicitar outra questo que aparece aps anlise (visual) destes mapas:
a RHBG composta por rios interiores (gua doce) que desguam ou no mar ou no esturio
da Baa de Guanabara. Deste modo, podemos afirmar que h uma sobreposio de legislaes
atuando neste espao, quer seja, a Poltica Nacional de Recursos Hdricos12 (PNRH) e as de
Gerenciamento Costeiro13, no Brasil.
Apesar de no termos a pretenso de resolver este imbrglio, julgamos necessrio
esclarecer a opo pelo estudo de caso sobre os usos mltiplos da gua na Baa de Guanabara,
em detrimento de outro tipo de estudo que tivesse como foco as prerrogativas discriminadas
nas legislaes referentes ao Gerenciamento Costeiro14.
Ressaltamos aqui a experincia da autora deste trabalho com o tema de guas,
principalmente no que tange aos instrumentos de gesto da PNRH. Especificamente no estado
do RJ, tivemos a oportunidade de acompanhar as reunies do Comit de Bacia Hidrogrfica
da Baa de Guanabara (desde 2008), criao das suas Cmaras Tcnicas (CTs), consolidao
dos Subcomits, alteraes nas legislaes estaduais com relao Cobrana pelo Uso da
gua, dentre outros. Ou seja, a principal vivncia foi com temas ligados RHBG e, em
praticamente todos estes momentos, sejam eles reunies, eventos acadmicos, audincias
pblicas, observou-se que a discusso girava em torno dos princpios estabelecidos na PNRH
e, portanto, no havia qualquer referncia s legislaes costeiras. Um exemplo que ilustra
bem esta informao foi o lanamento de um livro sobre as legislaes de gua que incidem
no estado fluminense, organizado pelo Instituto Estadual do Ambiente (INEA), em 2011. Em
que pese a extenso litornea do estado do RJ, alm das suas Baas, esta obra no cita
quaisquer legislaes referentes ao gerenciamento costeiro e de recursos do mar que ali
pudessem incidir.

12

O legislador nacional ao utilizar o termo recursos hdricos se refere apenas s guas doces.
A Lei Federal n 7.661/88 (instituidora do Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro) a definiu em seu
art. 2, pargrafo nico: Para os efeitos desta Lei, considera-se Zona Costeira o espao geogrfico de interao
do ar, do mar e da terra, incluindo seus recursos renovveis ou no, abrangendo uma faixa martima e outra
terrestre.
14
Convm aqui mencionar a existncia de outro arranjo que se sobrepem ao CBH Guanabara, quer seja ele
o Conselho Gestor da Baa de Guanabara, criado pelo decreto n. 26.174 de abril de 2000, dentro do Programa
Nacional de Gerenciamento Costeiro. Apesar deste conselho tambm ser um arranjo poltico participativo para a
gesto das guas na Baa de Guanabara, ou seja, inserido no campo que pretendemos analisar, este no ser
estudado, pois ainda no se encontra em efetivo funcionamento. Alm do mais, delimitamos examinar os
instrumentos de gesto apenas da PNRH.
13

23

Deste modo, no nos causa estranhamento o fato dos instrumentos15 de gesto da


PNRH estarem bem constitudos na RHBG, se comparados aos instrumentos discriminados
nas polticas de gerenciamento costeiro16. E esta situao vivenciada no RJ no atpica no
cenrio nacional. Segundo Perez (2007), confrontados os dois arcabouos legais, a poltica de
gesto de recursos hdricos mais bem definida, em termos legais e conceituais, tanto na lei
federal das guas (Lei 9.433/97), quanto nas leis estaduais e suas respectivas
regulamentaes.

O olhar, o ouvir e o escrever

O ttulo deste tpico sofreu inspirao da obra de Oliveira (1996), quando este ressalta
os trs momentos cruciais ao cientista social em trabalho de campo: o olhar, o ouvir e o
escrever. O olhar e o ouvir, segundo o autor, compem as percepes da realidade
focalizada na pesquisa emprica, podendo ser considerados como atos cognitivos mais
preliminares no trabalho de campo. J o ato de escrever cumpre sua mais alta funo
cognitiva, ao textualizar os fenmenos socioculturais observados em campo.
Assim, inicialmente, o nosso olhar manteve-se focado nas caractersticas do
territrio da Baa de Guanabara e atuao do arranjo poltico (dito) participativo
institucionalizado para realizar a gesto dos usos mltiplos da gua naquele territrio: o CBH
Guanabara. Este colegiado foi escolhido uma vez que, dentre os rgos que compem o
Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos Hdricos (SEGRH), o Comit Guanabara
aquele que foi designado para atuar, de forma especfica, no territrio em estudo.
Alm do mais, o discurso oficial institucional apresenta o formato comits de bacia
hidrogrfica para colocar em prtica os princpios da participao e descentralizao na gesto
de guas. A nosso ver, a partir da, modificam-se os modos de constranger, de coagir, de

15

So eles: - enquadramento dos corpos de guas em classes de usos preponderantes, outorga de direitos de
uso dos recursos hdricos, cobrana pelo uso dos recursos hdricos, Sistema de Informaes sobre Recursos
Hdricos, Plano Diretor de Recursos Hdricos.
16
So eles: i) Sistema de Monitoramento Ambiental da Zona Costeira, SMA-ZC; ii) Relatrio de Qualidade
Ambiental da Zona Costeira, RQA-ZC; iii) Zoneamento Ecolgico Econmico Costeiro, ZEEC; iv) Plano de
Ao Federal da Zona Costeira, PAF; v) Macrodiagnstico da Zona Costeira; vi) Plano Nacional de
Gerenciamento Costeiro, PNGC; vii) Pano Estadual de Gerenciamento Costeiro, PEGC; viii) Plano Municipal de
Gerenciamento Costeiro, PMGC; ix) Sistema de Informaes do Gerenciamento Costeiro, SIGERCOM.

24

permitir e proibir certos usos, negociar, dentre outros. Ou seja, criam-se novas regras,
institucionalidades e instrumentos de gesto que regem diferentes aspectos da vida social e
econmica, alm de mobilizar o interesse de diversos acadmicos em todo o mundo.
Ao analisarmos os mecanismos que do acesso aos usos da gua, bem como as
instituies que influenciam esses processos, acreditamos ser possvel visualizar, com maior
clareza de argumentos, os momentos nos quais certos grupos obtiveram privilgios no acesso
gua; compreender as relaes sociais em torno da gua; analisar as assimetrias polticas e
de poder existentes neste territrio. Para ns, foi relevante treinar tanto o olhar quanto o
ouvir, etapas importantes para captar se nestes momentos de negociao h a evocao
discursiva, ou no, ao fundamento dos usos mltiplos das guas para legitimar tais
apropriaes. Tentamos, ainda, descobrir a percepo que os participantes do campo de gesto
de guas possuem sobre este fundamento, haja vista as dificuldades conceituais para designar
o termo usos mltiplos da gua, uma vez que este abre brechas para diferentes
interpretaes17.
Vale ressaltar que os trabalhos de campo se concentraram em dois momentos distintos.
O primeiro foi iniciado em abril de 2008, no mbito do projeto de pesquisa Valorao da
gua e Instituies Sociais: Subsdios para a Gesto de Bacias Hidrogrficas na Baixada
Fluminense, RJ18. Foi a partir desta experincia que pudemos entender melhor a dinmica do
campo de gesto de guas no RJ. Comeamos a frequentar reunies do CBH Guanabara e
visitar localidades com histrico de enchentes e falta de gua, localizadas na Baixada
Fluminense, que receberiam investimentos do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC)
para saneamento. Alm das conversas (no gravadas) com populao residente em beira de
curso dgua, fizemos entrevistas (gravadas) com ambientalistas, gestores pblicos,
participantes do CBH Guanabara e outros. Entre 2008 e 2009, realizamos um total de 39
entrevistas, sendo oito com representantes do CBH Guanabara, que auxiliaram nas anlises
aqui empreendidas, cuja listagem se encontra no anexo deste trabalho.
A segunda etapa dos trabalhos de campo foi iniciada em 2011, com foco nas anlises
etnogrficas institucionais do CBH Guanabara. Em 2012 e incio de 2013, outras seis

17 Vide item 1.4 desta tese


18
Pesquisa realizada nos anos de 2008 e 2009, com apoio (parcial) do CNPq atravs do programa CT-Hidro,
no mbito do laboratrio Estado, Trabalho, Territrio e Natureza (ETTERN), IPPUR/UFRJ. Sob coordenao
dos professores Henri Acselrad e Antnio Ioris.

25

entrevistas foram realizadas, desta vez apenas com membros titulares do Comit19.
Participamos de reunies do CBH Guanabara, seus subcomits e cmaras tcnicas; fizemos
visitas tcnicas na rea de Proteo Ambiental (APA) Guapimirim20 e na Estao de
Tratamento de guas (ETA) Alegria; participamos de eventos ligados ao campo estadual de
gesto de guas (vide relao em anexo) e, por fim, fizemos visitas ao rgo gestor ambiental
estadual, o INEA, para coletar dados e tirar dvidas.
O recorte temporal da anlise desta tese concentra-se, majoritariamente, no estudo dos
acontecimentos a partir da criao do CBH Guanabara, em 2006, at o ms de dezembro de
201221. Contudo, ao analisarmos a gesto dos usos mltiplos da gua na Baa de Guanabara,
fez-se necessrio discutir aspectos histricos deste territrio22.
Deste modo, para melhor abarcar a complexidade que perpassa a sobreposio de usos
mltiplos, e conflitantes, da gua na Baa de Guanabara, lanamos mo do mtodo
etnogrfico institucional23 (VERS, 2011; ESCOBAR, 2007).
Tendo as relaes sociais como ponto central de anlise, acreditamos que a etnografia
institucional pode oferecer um caminho para explicar de que forma o cotidiano institucional
se articula com as relaes sociais do amplo processo social e econmico vigente. Nessa
perspectiva, o pesquisador objetiva analisar uma instituio como um todo, mapeando e
avaliando de que forma a vida social organizada, levando em conta as relaes de poder e
como o processo de trabalho ativado (DE VAULT, 2002 e CARROL, 2006 apud VERAS,
2011). Os trechos abaixo reforam nossas expectativas.
No que concerne produo cuidadosa e anlise detalhada das descries
dos fenmenos sociais, a etnografia institucional similar a outras formas de
etnografia, que procuram apenas desvelar o contexto da vida em sociedade.
Entretanto, diferente de muitas pesquisas etnogrficas, a institucional no
foca somente nas experincias ou na cultura. Ao invs disso, seu
interesse se volta para os processos de organizao social. Os etngrafos
institucionais esto voltados para a explorao e a descrio das vrias foras
sociais e institucionais que modelam, limitam e organizam o mundo

19

Vide anexo o quadro de entrevistados.


Nesta unidade de conservao, localizada ao fundo do esturio da Baa de Guanabara, existe uma
importante rea de manguezal ainda preservado, cujo ecossistema encontra-se ameaado devido proximidade
geogrfica com o Complexo Petroqumico do Rio de Janeiro (COMPERJ).
21
Reservamos o primeiro semestre de 2013 para anlise dos dados levantados e idas a campo apenas para
tirar dvidas, ou entrevistar atores relevantes na histria do CBH Guanabara.
22 Ver item 3.3
23
Consideramos, por estrutura institucional (organizacional), como aquela que o suporte social das normas
vigentes que definem quem est autorizado para tomar decises, que tipos de aes so permitidas ou proibidas,
quais os procedimentos a serem seguidos, quais encargos ou crditos podem ser atribudos aos indivduos
(OSTROM, 1986, apud SOARES, 2005).
20

26

cotidiano das pessoas (VERS, 2011 apud MYKHALOVSKIY, 2002, p.


59).
El propsito de la etnografa institucional es poner al descubierto el trabajo
de las instituciones y las burocracias para prepararnos en la tarea de ver lo
que culturalmente hemos aprendido a ignorar, es decir, la participacin de las
prcticas institucionales en la construccin del mundo. La etnografa
institucional nos prepara para discernir cmo vivimos e incluso nos
producimos inevitablemente dentro de los espacios conceptuales y sociales
tejidos, como una fina telaraa, por la montona pero eficaz labor de
instituciones de todo tipo. Una labor etnogrfica como esta trata de explicar
la produccin de la cultura que hacen instituciones que son, en s mismas, el
producto de una cultura determinada (ESCOBAR, 2007, pp. 194 e 195).

De forma complementar, em O Ofcio do Socilogo, Bourdieu et al. (2010)


alertavam para a necessidade de perceber as relaes totais pelas quais, e nas quais, os fatos
aconteciam. Portanto, no a simples descrio das atitudes, opinies e aspiraes individuais
que apresenta o princpio explicativo do funcionamento de uma organizao, mas sim a
apreenso da lgica objetiva da organizao que dirige o princpio apropriado para explicar,
por acrscimo, as atitudes, opinies, aspiraes (Ibidem).
Uma vez que nos interessa analisar o quadro do modus operandi das instituies de
regulao de gua, e relaes de poder a imbricadas, optamos pela etnografia institucional,
devido ao fato desta conectar o cotidiano das instituies s relaes de dominao
previamente estabelecidas (SMITH, 1999 apud YANEZ, 2011)24.
Abordamos

as

anlises

etnogrficas

combinando-as

com

outras

tcnicas

metodolgicas de coleta de dados: i) observao participante; ii) as entrevistas


semiestruturadas; iii) anlise de contedo das entrevistas, dos documentos institucionais
(principalmente as atas de reunio do CBH, resolues e ofcios redigidos no mbito do CBH
Guanabara) e das anotaes do caderno de campo.

24

Segundo o autor, ese complejo coordinado internamente de organizacin administrativa, gerencial,


profesional y discursiva que regula, organiza, gobierna y por dems controla nuestras sociedades. No es, sin
embargo, monoltico, pero s predominante y predominantemente interconectado. Es un modo realmente nuevo
de organizar la sociedad, ya que se organiza em abstraccin de los escenarios locales, extra-localmente, y su
carcter textualmente mediado es esencial (no podra operar sin textos, ya sean escritos, impresos, televisados o
computarizados) y caracterstico (sus formas organizativas distintivas y su capacidad de crear relaciones tanto
independientes como reguladoras del escenario local dependen de los textos)... Son las relaciones las que
dominan, y las personas dominan y son dominadas a travs de ellas (Smith, 1999 apud Yanez, 2011. Pag 49).

27

Observao Participante

A tcnica de observao participante possibilita o contato direto do pesquisador com o


fenmeno observado, conseguindo informaes acerca da realidade dos atores sociais em seus
prprios contextos; representa um caminho para obter conhecimento a respeito das crenas,
valores, atitudes e outros aspectos de um determinado grupo social (VERS, 2011).
Para Becker (1997), o observador participante aquele que, i) recolhe informaes
atravs da sua participao nos momentos importantes do grupo ou organizao que estuda;
ii) observa as reaes e comportamento das pessoas diante de um determinado fato; e iii)
incita conversao com alguns ou com todos os participantes do evento e desvenda as
interpretaes que eles tm sobre os acontecimentos que observou.
Sobre a pesquisa de campo, relevante esclarecer dois detalhes referentes ao arranjo
poltico participativo em estudo. O primeiro deles que o CBH Guanabara no possui um
espao fsico, como um escritrio, por exemplo, com pessoas trabalhando de forma
especfica para o Comit, onde seja possvel fazer algumas visitas e permanecer para observar
a rotina de trabalho na instituio. Apenas constatamos a existncia de uma sede provisria e
a contratao de uma empresa para funcionar como secretaria executiva durante alguns meses
do ano de 2012.
Sendo assim, nossa participao atenta nas reunies foi de fundamental importncia
para i) captar os discursos, ii) aprender sobre quais eram as demandas e encaminhamentos
dados durante as plenrias do Comit, iii) conhecer o perfil das pessoas que participam deste
campo, iv) perceber se os conflitos relacionados ao uso da gua so resolvidos ou
invisibilizados, dentre outras possibilidades. Nesses momentos de participao nos eventos
relacionados com o Comit e com a Baa de Guanabara, e tambm durante as conversas
informais com os membros do CBH, as anotaes no caderno de campo foram
fundamentais para registrar as percepes e questes levantadas, registrar a dinmica de
funcionamento da organizao em estudo e perceber aqueles atores que seriam os possveis
interlocutores para uma entrevista formal.
O segundo aspecto a ser citado refere-se estrutura organizacional de um CBH, para
termos assim uma melhor compreenso sobre a rotina de trabalhos institucionais. Os comits
de bacia brasileiros, no geral, possuem em seu organograma cmaras tcnicas e subcomits,

28

estes ltimos responsveis por discutir questes regionais relativas a um determinado afluente
do corpo hdrico principal.
No caso do CBH Guanabara, so quatro cmaras tcnicas: Cmara Tcnica de Anlise
de Projetos (CTAP), Cmara Tcnica de Instrumentos de Gesto (CTIG), Cmara Tcnica
Institucional Legal (CTIL) e Cmara Tcnica Educao Ambiental e Mobilizao (CTEM).
composto tambm por seis subcomits: Subcomit Leste, Subcomit Oeste, Subcomit Lagoa
Rodrigo de Freitas, Subcomit Maric-Guarapina, Subcomit Itaipu-Piratininga e Subcomit
Jacarepagu. Cada um destes organismos possui uma agenda distinta e encontros especficos.
Portanto, alm da reunio ordinria do CBH Guanabara, que acontece quatro vezes ao ano
(quadrimestral), e as reunies extraordinrias, que no possuem regularidade para acontecer,
foi necessrio tambm participar de alguns encontros de cmaras tcnicas e subcomits (os
quais no possuam um cronograma definido), para melhor compreenso da dinmica de
funcionamento do colegiado (vide em anexo a relao dos eventos que participamos).
Cabe aqui ressaltar que uma das principais dificuldades vividas nestes momentos foi
descobrir quando e onde estas reunies aconteceriam, porque no existia um site especfico do
CBH ou outro canal de difuso de acesso pblico devidamente atualizado. Em janeiro de
2013, o CBH lanou o seu site (http://www.comitebaiadeguanabara.org.br), contudo ainda
bastante incompleto at o ms de maio de 2013. Alm disso, apesar de ter assinado nome e
endereo eletrnico em vrias listas de presena, ter explicitado secretria executiva sobre a
necessidade de receber informaes referentes ao comit, s conseguimos participar destes
encontros devido gentileza de alguns colegas membros do CBH, que respondiam nossos
emails avisando sobre as datas e locais onde estes aconteceriam. Geralmente eram realizados
em auditrios de rgos pblicos, de empresas privadas, ou de entidades de classe.

Entrevistas

No momento da coleta de dados com fontes orais, optamos pela realizao de


entrevistas com perguntas semiestruturadas, buscando reduzir ao mximo a violncia
simblica que poderia ocorrer no momento das mesmas, procurando manter uma relao de
escuta ativa e metdica, diferindo tanto da total no interveno da entrevista dirigida, quanto
do dirigismo do questionrio (BOURDIEU, 1997, p. 695). Deste modo, elaboramos questes

29

abrangentes que pudessem nos ajudar a entender a dinmica de funcionamento do comit, os


interesses envolvidos na participao do segmento que o entrevistado representava, suas
aspiraes pessoais, bem como o tratamento dado ao fundamento usos mltiplos da gua.
Os principais pontos elencados na preparao das entrevistas tinham como objetivo buscar:
- a histria (pessoal e institucional) daquele membro no CBH Guanabara;
- opinio sobre os temas que deveriam ser priorizados no comit;
- percepes quanto ao carter deliberativo e capacidade dos grupos de influenciar
nas decises;
- tratamento dado ao fundamento usos mltiplos da gua no comit;
- percepes com relao ao trabalho desempenhado pelas cmaras tcnicas e
subcomits;
- pontos positivos e negativos, bem como os desafios do comit.
Para Duarte (2002), a definio de critrios segundo os quais sero selecionados os
sujeitos que vo compor o universo de investigao algo primordial, pois interfere
diretamente na qualidade das informaes, a partir das quais ser possvel construir a anlise e
chegar compreenso mais ampla do problema delineado. No caso desta pesquisa, foi
principalmente durante a participao em eventos e reunies do CBH Guanabara que
percebemos quem seriam os nossos informantes vlidos, ou seja, aqueles que se supem
de antemo que possuem uma vivncia daquilo que se procura conhecer (QUEIROZ, 1991,
p.199). Alm do mais, a participao nas reunies propiciou que inicissemos uma rpida
conversa para marcar uma entrevista, solicitar os contatos (telefone e email), dentre outras
situaes importantes no contexto desta pesquisa.
Para a realizao das entrevistas, foi feito um contato prvio por telefone, ou por
email, para o agendamento do encontro. As entrevistas foram transcritas na sua ntegra para
uma posterior anlise de contedo. Os critrios usados na escolha dos entrevistados buscaram
contemplar todos os segmentos do CBH Guanabara, alm de outros aspectos, tais como:
destaque da pessoa e/ou da entidade que ela representa no comit, disponibilidade de tempo,
dentre outros, sempre respeitando a vontade de cada um de participar do estudo e seu
consentimento para o uso das entrevistas nesta pesquisa.
No geral, todas as entrevistas aconteceram de forma tranquila e sem interrupes.
Contudo, preciso ressaltar aqui as tentativas frustradas de entrevistar o representante da

30

principal empresa usuria de gua da metrpole fluminense25, e atual presidente do CBH


Guanabara. A princpio, tnhamos conseguido agendar uma entrevista para maro de 2013,
porm esta foi adiada e, apesar da nossa insistncia, no recebemos retorno para uma nova
oportunidade.

Anlise dos dados

A redao deste trabalho foi possvel graas anlise combinada de uma srie de
dados, desde a reviso bibliogrfica e levantamento de matrias jornalsticas veiculadas na
mdia at, e principalmente, os registros do dirio de campo, as entrevistas realizadas, os
documentos que pertencem ao CBH Guanabara ou que esto presentes no cotidiano deste
comit. Em todos estes momentos, nosso foco se manteve na questo/fundamento, usos
mltiplos da gua, tratada e interpretada de modos distintos pelos atores e documentos.
Segundo a perspectiva etnogrfica institucional adotada nesta pesquisa, o compromisso
adotado preocupou-se mais com a prtica cotidiana real do que com os conceitos em si,
buscando estabelecer uma relao dialgica entre os conceitos e as relaes sociais (SMITH,
2005).
Com relao s entrevistas, estas foram transcritas na sua ntegra. A posteriori,
seguimos as recomendaes de Queiroz (1991) para uma anlise de contedo, as quais
sugerem uma leitura cuidadosa para refletir sobre o seu teor e selecionar as informaes
necessrias. Conforme ressaltado por Smith (2005), no se trata de buscar pontos em comum
entre os diferentes informantes, mas sim encontrar as interseces e complementaridades de
seus diferentes relatos.
Assim, efetuou-se uma anlise preliminar do contedo das entrevistas, visando
distino dos temas principais e seleo dos assuntos considerados importantes para o
objeto de estudo. Estes temas ou tpicos so unidades de identidade diferentes que compem
a estrutura de uma narrativa (QUEIROZ, 1991, p. 103). Nesta etapa, a checagem nas
anotaes do caderno de campo do pesquisador trouxe importantes contribuies.

25

Neste caso, trata-se da Companhia Estadual de guas e Esgoto (CEDAE).

31

Lanamos mo da tcnica de anlise de contedo tambm durante a etapa de leitura e


exame das atas de reunies do CBH Guanabara e outros documentos institucionais, como
resolues, Plano Diretor de Recursos Hdricos da RHBG, ofcios, dentre outros.
As atas de reunies se apresentaram como um instrumento de anlise importante, pois
possibilitaram entender o processo de criao do comit, sua trajetria e sua atuao dentro do
contexto social, ambiental, poltico e institucional da RHBG. Possibilitaram ainda distinguir
os representantes de cada segmento participante, esclarecer quais foram as questes
discutidas, bem como os encaminhamentos dados. Vale ressaltar que as atas so diferentes,
algumas so sucintas e diretas, outras so mais detalhadas. Outra informao relevante que
todas as reunies ordinrias e extraordinrias tiveram ata redigida e aprovada. Contudo, cabe
registrar aqui a grande dificuldade para se ter acesso s atas de reunies deste colegiado,
principalmente em funo destas no estarem totalmente disponibilizadas no site.
Um ponto que observamos, e cabe aqui citar, que a ltima reunio realizada, antes do
Comit paralisar temporariamente as suas atividades (ver histrico do Comit no item 4.2),
aconteceu em novembro de 2008, nona reunio ordinria. Contudo, quando o Comit retornou
as suas atividades rotineiras, no ano de 2010, aconteceu um erro e a primeira reunio desta
nova fase foi considerada como de nmero 20 (vigsima reunio ordinria), quando o certo
teria sido numer-la com o nmero 10 (dcima reunio ordinria). A partir da, todas as atas
foram numeradas erradamente (vide tabela em anexo). Alertamos este fato para a diretoria,
que ainda no nos informou sobre qual foi o encaminhamento adotado. Deste modo,
mantivemos na tese as numeraes conforme publicado nas atas e no realizamos as
correes.
Outro documento importante analisado foi o Cadastro Nacional de Usurios de guas
(CNARH)26 da Regio Hidrogrfica da Baa de Guanabara, cedido pelo INEA, referente aos

26
O CNARH (Cadastro Nacional de Usurios de Recursos Hdricos) foi desenvolvido pela Agncia Nacional
de guas (ANA), em parceria com autoridades estaduais gestoras de recursos hdricos. O objetivo principal
permitir conhecer o universo dos usurios das guas superficiais e subterrneas em uma determinada rea, bacia
ou mesmo em mbito nacional. O contedo do CNARH inclui informaes sobre a vazo utilizada, local de
captao, denominao e localizao do curso d'gua, empreendimento do usurio, sua atividade ou a
interveno que pretende realizar, como derivao, captao e lanamento de efluentes. O preenchimento do
cadastro obrigatrio para pessoas fsicas e jurdicas, de direito pblico e privado, que sejam usurias de
recursos hdricos, sujeitas ou no outorga (Resoluo ANA n. 317, de 26 de agosto de 2003, que instituiu o
CNARH).

32

anos de 2008 e 201227. Deste modo, foi possvel extrair dados interessantes relativos tanto
extrao de gua, quanto aos lanamentos realizados por setor de usurios de recursos
hdricos. Estas informaes foram dispostas em grficos, no captulo 3 deste trabalho, para
melhor ilustrar os fluxos de gua na metrpole.
Retomando as etapas metodolgicas, a ltima fase desta pesquisa consistiu da anlise
e sntese final dos dados. Queiroz (1991) argumenta que, em uma pesquisa, a toda anlise
segue-se uma sntese, e que essa reconstri de uma nova maneira a realidade a partir dos
elementos descobertos, pois cria algo mais alm do que se encontrava na primeira forma,
anterior anlise.
No momento da redao da sntese final da pesquisa, relembramos Geertz (1989),
quando este afirma que, alm de tecnicamente difcil, este tipo de trabalho ainda
considerado moral, poltica e epistemologicamente delicado, ao interpretar e transcrever
situaes da vida alheia em textos cientficos.
Antes de encerrar o tpico, relevante lembrar as orientaes de Minayo (1992),
quando esta ressalta que os resultados de uma pesquisa em cincias sociais constituem-se
sempre numa aproximao da realidade social, que no pode ser reduzida a nenhum dado de
pesquisa. Deste modo, salientamos aqui as fragilidades de uma tese de doutorado, bem como
as limitaes pessoais de um pesquisador da rea de cincias sociais. No temos a ambio de
descrever fielmente a realidade do CBH, mas sim de nos aproximarmos de uma anlise
crtica, com qualidade e contedo, capaz de subsidiar novas pesquisas e auxiliar no cotidiano
da gesto participativa de guas na RMRJ.

Os captulos

O trabalho foi organizado em cinco captulos e duas partes. A primeira parte discorre e
analisa aspectos polticos, culturais e institucionais da gua, e engloba dois captulos.
No captulo 1, Ecologia Poltica da gua, interessa-nos verificar como autores
ligados corrente terica da Ecologia Poltica vm analisando a questo de acesso e usos da

27

Tivemos acesso ao CNARH da Regio Hidrogrfica da Baa de Guanabara, referente ao ms de maro de


2008 e maro de 2012. Este documento nos foi gentilmente cedido pela Diretoria de Gesto das guas e
Territrio (DIGAT), para fins acadmicos. Apenas os dados de 2012 foram analisados neste trabalho.

33

gua. Procuramos destacar a existncia de outras racionalidades de gesto para as guas, onde
os atores sociais do processo tratam as guas como bens de uso comum (commons), e definem
entre os seus pares as regras de acesso e usos da gua. E tendo em vista que os recursos da
natureza so apresentados como bens de uso comum do povo, na Constituio de 1988,
abrimos a discusso sobre a natureza scio-jurdica da gua enquanto um bem de domnio
pblico, um bem de domnio privado e como um bem de uso comum. Ressaltamos,
ainda, a sobreposio da racionalidade econmica na gesto de recursos hdricos frente s
dimenses de cidadania, bem como as consequncias da mudana do carter da gua no que
tange a valor, ou seja, o seu processo de mudana de gua valor de uso para gua valor
de troca.
No captulo 2, Recursos Hdricos: Estado, racionalidades de gesto e sociedade, o
objetivo foi o de ressaltar o papel do Estado regulador e o contexto poltico vivenciado no
momento da institucionalizao da PNRH. Ao ressaltar o carter tcnico e burocrtico da
gesto pblica ambiental, analisamos a invisibilidade poltica dada ao conhecimento popular,
bem como s dimenses extraeconmicas do acesso e uso da gua, na vida cotidiana dos
cidados. Realizou-se, tambm, uma anlise das questes da participao e descentralizao
da PNRH, os avanos e desafios para implement-los. Em seguida, partimos para uma
apreciao do cenrio estadual de gesto de recursos hdricos no Rio de Janeiro, a fim de
refletir sobre o contexto institucional legal onde est inserido o CBH Guanabara.
A segunda parte do trabalho abarca trs captulos, responsveis por analisar o territrio
da Baa de Guanabara e a gesto participativa dos usos da gua.
Assim, o captulo 3, intitulado Regio Hidrogrfica da Baa de Guanabara,
apresenta a Baa de Guanabara como um espao imbudo de tenses e descreve aspectos
histricos e atuais que incidem neste territrio. Ateno especial foi dada s questes
histricas e aos atuais projetos de desenvolvimento que regem e dinamizam a paisagem e as
polticas pblicas desta regio. Ao final, h uma anlise das relaes desiguais de poder
envolvidas no fluxos da gua na metrpole e suas consequncias em reas perifricas da
metrpole.
No captulo 4, cujo ttulo Comit da Baa de Guanabara: aspectos histricos e a
representao dos segmentos, lanamos mo do suporte metodolgico das tcnicas que
compem a etnografia institucional e, assim, analisamos o processo histrico de construo e
amadurecimento do CBH Guanabara, bem como a sua dinmica de funcionamento. Para

34

melhor refletir sobre o carter participativo da gesto, analisamos a atuao dos segmentos
que compem a plenria.
Por fim, o captulo 5, O carter deliberativo do comit e a gesto dos usos mltiplos
da gua, analisa o funcionamento do CBH e a forma como ele interfere na dinmica dos usos
da gua na RHBG.
No tpico Consideraes Finais, as questes incialmente postas so retomadas.
Revendo aspectos ligados racionalidade econmica, burocratizada e tcnica da Lei de
guas, questiona-se o papel do Estado na gesto (dita) participativa de guas e algumas
especificidades deste campo territorializado na RMRJ.
Feita esta apresentao da disposio do contedo desta tese, partiremos para a
discusso terica que subsidia as nossas anlises.

35

Parte 1: ASPECTOS CULTURAIS, POLTICOS E INSTITUCIONAIS


DA GUA

36

1 ECOLOGIA POLTICA DA GUA

1.1

Introduo

Ao longo da histria, as sociedades humanas tenderam a se estabelecer, sobretudo, nas


margens dos rios, j que estes proporcionavam a gua para beber, facilitavam o deslocamento
de pessoas e produtos, eram utilizados como fonte de irrigao e de energia, dentre outras
caractersticas. Contudo, nos ltimos cem anos, o desenvolvimento industrial potencializou
uma crescente capacidade de transportar e controlar a gua, fato este que resultou em um
aumento da capacidade de consumir mais, desperdiar mais e poluir mais (PNUD, 2006).
Anlogo a isto, o processo de urbanizao intenso, neste mesmo perodo, tambm afetou
significativamente o desenho dos corpos hdricos nas cidades, em todo o mundo. Em outras
palavras, medida que as cidades crescem, tornam-se mais complexos os fluxos das guas
urbanas, sejam elas destinadas ao abastecimento da populao, diluio de efluentes, ao
escoamento das guas pluviais, ao uso industrial, dentre outras situaes.
Deste modo, no contexto urbano industrial contemporneo, preciso reconhecer que
h uma permanente e dialtica interao entre as atividades humanas e o ciclo hidrolgico o
Ciclo Hidrossocial, j mencionado, que se estende da problemtica local a nveis regionais,
nacionais e internacionais de interao. Sob esta perspectiva, a cidade ao mesmo tempo
natural e social, ou seja, essa coisa hbrida designada por cidade, cheia de contradies,
tenses e conflitos, os quais Swyngedouw (2004) chama de socionatureza.
Ser com o vis da ecologia poltica que investigaremos, neste captulo, as questes
polticas de acesso e usos da gua. Para tanto, este foi organizado em trs argumentos
principais: o primeiro relacionado ao discurso da escassez e discusso sobre os usos
mltiplos da gua; em seguida, as questes relacionadas ao valor de uso e de troca da gua e,
por fim, a dominialidade dos recursos hdricos no Brasil, ou seja, questes relacionadas a
sua propriedade e posse. O fato de a gua poder ser gerida tanto como se esta fosse um bem
de uso comum, quanto como se fosse uma mercadoria, ser o fio condutor das nossas
reflexes.

37

1.2

O discurso da escassez

Nas metrpoles ao redor do mundo, comum a gua passar por uma srie de
transformaes at chegar ao usurio final. Trata-se de modificaes no apenas em termos de
caractersticas fsico/qumicas, mas tambm em termos de suas peculiaridades sociais e seus
significados simblicos e culturais. Nas cidades capitalistas, ou pelo menos nas cidades onde
as relaes de mercado so a forma dominante de troca, a circulao de gua tambm parte
integrante da circulao de dinheiro e capital (SWYNGEDOUW, 2003). Assim como
acontece com outros bens e servios urbanos, a circulao de gua (ou os servios que
envolvem o saneamento ambiental) est diretamente imbricada com a economia poltica e os
sistemas de poder, que do estrutura e coerncia ao tecido urbano (Ibidem).
A demanda crescente para usos diversificados deste recurso, nos grandes centros
urbanos, pressiona cada vez mais a explorao dos mananciais de guas superficiais e
subterrneas. A explorao demasiada pode ocasionar a degradao e escassez do recurso,
alm de tornar oneroso o processo de captao de guas em mananciais cada vez mais
distantes, fato cada vez mais comum nas metrpoles brasileiras. Ter o direito de acesso
gua, mas, acima de tudo em nveis de elevada qualidade, deixou de ser uma reivindicao
exclusiva da populao pobre localizada na zona rural para ser includa entre os anseios de
milhes de habitantes das periferias das cidades metropolitanas, que ainda no so atendidos
pelos servios da gua.
Pesquisas da Agncia Nacional das guas (ANA)28 mostram que o Brasil rico em
termos de disponibilidade hdrica, contudo, reconhecem que h uma grande variao espacial
e temporal das vazes. Assim, bacias localizadas em reas que possuem uma combinao de
baixa disponibilidade e grande utilizao dos recursos hdricos passam por situaes de
escassez e estresse hdrico (ANA, 2007). Um cenrio crtico ressaltado aquele observado
nas regies em que existe uma associao entre elevada densidade populacional e baixa
disponibilidade hdrica, fator este que obriga a busca de fontes externas. o caso da bacia do
Alto Tiet e dos rios da RMRJ, que desguam na regio da Baa de Guanabara, ambos

28

O clculo de demandas no Pas foi realizado a partir dos dados dos censos demogrficos, agropecurios e
industriais do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE e do projeto Estimativa das vazes para
atividades de uso consuntivo da gua nas principais bacias do Sistema Interligado Nacional SIN.

38

atingindo valores menores que 500 m3 de gua por habitantes, ao ano29. No geral, outro fator
agravante nessas bacias, geralmente localizadas prximas aos grandes centros urbanos, diz
respeito ao comprometimento da qualidade das guas, devido ao lanamento de efluentes,
sobretudo esgotos e industriais, que ocasionam o aumento nos custos de tratamento e
restringem as possibilidades de usos da gua. Neste contexto, os conflitos relacionados
apropriao e usos da gua so praticamente inevitveis.
A este respeito cabe, porm, discutir o prprio conceito de escassez, uma vez que este
pode ser socialmente produzido, criando o que Lefebvre (2001) denominou novas
raridades, originrias da apropriao da natureza como mercadoria, dotadas, portanto, de
valor econmico, valor de troca. O autor cita como exemplo disto o solo urbano, mananciais
de gua para abastecimento, remanescentes florestais preservados, uma determinada
paisagem, dentre outros atributos naturais em condies de serem transformados em renda
diferencial, capturada pelo mercado imobilirio (LEFEBVRE, 2001).
Um ponto a ser ressaltado nesta discusso que, ao adotar a escassez como causa
nica dos problemas de quantidade e qualidade de guas disponveis, so desconsiderados os
processos histricos e sociais que constituem as situaes de escassez e as formas desiguais
de apropriao da gua pelos diferentes segmentos sociais e econmicos nos momentos de
embate (CARNEIRO, 2003). Neste trabalho, defendemos a posio de que a escassez da gua
socialmente determinada, em contraposio viso hegemnica que trata das questes
relativas gua urbana, predominantemente sob o vis da engenharia, economia ou gesto,
deixando de lado o papel central que as questes polticas, tanto seus atos quanto as omisses,
assumem neste debate.
Portanto, a "real crise da gua" surge a partir de um certo discurso de escassez,
socialmente produzido e fruto do imediatismo da lgica do crescimento econmico,
combinado com o aumento do poder das grandes corporaes (BAKKER, 2007). Em outras
palavras, a dificuldade para acessar gua em quantidade e qualidade satisfatrias algo
intrnseco s decises das foras sociais. Mesmo assim, o argumento da escassez tem sido
lanado recorrentemente para legitimar uma srie de polticas pblicas, desde aquelas
referentes valorao econmica dos recursos naturais quanto as que buscam legitimar a

29

ANA (2007) considera inferior a 500 m3/hab/ano como situao de escassez ; de 500 a 1.700 m3/hab/ano
designado como situao de estresse e acima de 1.700 m3/hab/ano a situao dita confortvel.

39

atuao e interveno do Estado na gesto do meio ambiente, conforme ser discutido ao


longo deste trabalho.
Em contraposio corrente da economia ambiental neoclssica, que evoca que o mito
da escassez da gua resultado do elevado crescimento populacional (Teoria de Malthus)30,
da ausncia de propriedade privada31, bem como da falta de uma regulao pelo mercado,
tm-se os argumentos da Ecologia Poltica. Esta ltima, ao no dissociar natureza e
sociedade, e tempo e espao, capaz de visualizar melhor a clara manifestao dos
interesses dos detentores de poder econmico em se apropriar cada vez mais dos bens naturais
tidos, segundo certas concepes, como capital natural (BORDALO, 2008). Ento, sob o
ponto de vista da ecologia poltica da gua, o fluxo de gua no contexto urbano expressa
diretamente fluxos de poder entre grupos sociais, assim como fluxos de recursos financeiros
(SWYNGEDOUW, 2004).
No caso brasileiro, por exemplo, a cada ano, os dados da Pesquisa Nacional de
Amostra de Domiclios (PNAD) reiteram que persiste uma sria desigualdade socioespacial
no acesso gua entre a populao urbana32. A importncia da noo de justia ambiental
decorre desta constatao, de que as dificuldades para acessar gua em quantidade e qualidade
satisfatrias, bem como as consequncias da desestabilizao dos ecossistemas, afetam de
modo desigual os diferentes grupos sociais ou reas geogrficas33. Isto porque, geralmente, a

30

Porto-Gonalves (2006) argumenta que o malthusianismo ainda exerce uma forte influncia no debate
ambiental camuflado por um discurso catastrfico em nome do qual se tenta convencer os outros da validade de
suas propostas, quase sempre, o controle da populao. Tambm com relao aos recursos hdricos, a mesma
cantilena aduzida como se os problemas derivassem do crescimento da populao. Entretanto, a questo parece
ser mais complexa do que esse reducionismo, at porque se a populao mundial cresceu 3 vezes desde os anos
50, a demanda por gua cresceu 6 vezes, citando entrevista com o diretor da Agncia Nacional de guas do
Brasil, Jerson Kelman. Alerta o autor que no Canad, entre 1972 e 1991, enquanto a populao cresceu 3% o
consumo de gua cresceu 80%, segundo a Organizao das Naes Unidas (ONU). Considerando-se o nvel de
vida da populao canadense, com os dados acima, quando comparados com o crescimento da populao
mundial e a demanda global por gua, observa-se que o crescimento exponencial de populaes com o nvel de
vida europeu e norte-americano que est aumentando a presso sobre esse e outros recursos naturais de modo
insustentvel. Assim, a demanda por gua cresce mais que o crescimento demogrfico, indicando que devemos
buscar em outro campo as razes do desequilbrio hidrolgico (PORTO-GONALVES, 2005, p. 121).
31
Baseada nos argumentos da Tragdia dos Comuns, ver item 2.3.1 deste trabalho.
32
No ano de 2007, por exemplo, entre os 20% mais pobres, o nvel de cobertura de gua canalizada por rede
geral de pouco mais de 83%, enquanto que entre os 20% mais ricos este ndice de cobertura chega a 95,7% uma diferena de quase 13 pontos percentuais. E ao observar as desigualdades socioeconmicas no acesso ao
esgotamento sanitrio, esta diferena ainda mais relevante, chegando a mais de 28 pontos percentuais
(BRITTO e SANTOS JNIOR, 2010).
33
Vainer (1993), por exemplo, indaga acerca da implantao de grandes empreendimentos hidreltricos
como causadores de profundas alteraes nos meios e modos de vida das populaes inseridas nas reas onde
so implantados e as vitrias e retrocessos alcanados pela trajetria de lutas por justia socioambiental do
Movimento dos Atingidos por Barragem (MAB). Outros episdios so relatados no site da Rede Brasileira de
Justia Ambiental (http://www.justicaambiental.org.br).

40

capacidade de indivduos ou de grupos se protegerem dos riscos ambientais est associada ao


nvel de renda, que possibilita o acesso s tcnicas de engenharia, com casas mais bem
construdas, reas residenciais mais providas de reas verdes e melhor atendidas pelo setor
pblico. Nestes termos, a desigualdade ambiental , de forma marcante, uma das principais
expresses da desigualdade social que marca nossa histria (ACSERALD, 2004). Assim, no
difcil perceber que as mltiplas formas de exposio aos riscos ambientais acontecem,
predominantemente, onde vivem as populaes de menor renda, comunidades negras e grupos
indgenas (BULLARD, 2004).
Outra situao que ilustra a injustia ambiental, relacionada com a gua, a crescente
necessidade de acessar gua nos aquferos subterrneos, na medida em que a captao de gua
na superfcie era, de certa forma, mais democrtica, pois estava ao alcance de todos, literal e
materialmente. Com a captao de guas nas camadas subterrneas mais profundas, os meios
de produo, tais como as bombas a diesel ou eltricas, tornaram-se indispensveis. E, como
nem todos podem lanar mo desses meios, a injustia ambiental ganha novos contornos por
meio do desigual acesso aos recursos hdricos (PORTO-GONALVES, 2005).
Convm aqui acrescentar que no contexto da desigualdade ambiental, e da no
passividade dos agentes receptores da ameaa, que surgem os movimentos e a discusso por
justia ambiental, clamando por polticas pblicas capazes de impedir que tambm no meio
ambiente vigore a desigualdade social e racial (ACSERALD, 2004). Outro ponto fundamental
nesta discusso refere-se legislao ambiental, que no tem beneficiado todos os grupos
da sociedade de forma igualitria (Ibidem). Tal fato gera uma desproporcionalidade quanto
exposio de toxinas industriais nos locais de trabalho e de moradia, alm de uma forte
correlao entre indicadores de pobreza e de doenas ligadas poluio34.
Porm, entendemos que existe ainda uma carncia de anlises que nos permitam
compreender como a desigualdade de poder influi na origem e multiplicao dos impactos
ambientais indesejveis. Em decorrncia desse vazio analtico, prevalecem construes
ideolgicas que postulam a neutralidade poltica nos problemas de conservao do meio

34

Bullard (2004) apresenta o conceito de colonialismo txico para designar a prtica convencional (e
legitimada por organismos internacionais, como o Banco Mundial) dos pases industrializados de ter como alvo
as comunidades no brancas pobres do terceiro mundo para nelas descartarem seu lixo e introduzirem
tecnologias de risco.

41

ambiente, os quais, consequentemente, requereriam respostas de cunho meramente tcnicoregulatrio, mas raramente associadas a mecanismos redistributivos, participativos e
compensatrios (COSTA e IORIS, 2010). As abordagens convencionais seguem enfatizando
os aspectos tecnolgicos, legislativos e comportamentais relacionados a uma melhor gesto de
recursos hdricos, sem estabelecer uma relao direta com a construo de uma cidadania
mais justa ou com a consolidao de estratgias mais inclusivas e democrticas (Ibidem).
Foi com uma viso crtica destas realidades que a Ecologia Poltica emergiu como
um novo campo de pesquisa. Nesta perspectiva, o foco nas interaes que sociedades
humanas mantm com seus respectivos ambientes biofsicos e nas relaes estruturais de
poder entre estas. Tal corrente fruto de um dilogo entre as disciplinas da biologia, da
antropologia, da geografia, da histria e da cincia poltica, criando um espao
transdisciplinar prprio dentro das cincias naturais e sociais (LITTLE, 2006).
Ao adotarmos esta perspectiva, teorizaremos sobre os processos de urbanizao e
polticas de desenvolvimento adotadas como um processo poltico ecolgico, tendo a gua
como ponto de partida para uma discusso que abarca outras questes - indo alm da viso
tradicional de gesto de guas. Ou, em outras palavras:
A ecologia poltica dos recursos hdricos trata das contradies socionaturais
relacionadas ao uso e conservao da gua sob a esfera de influncia direta
ou indireta dos processos de circulao e acumulao de capital, bem como
das alternativas para sua superao em contextos histricos e culturais
especficos. Uma anlise consequente dos problemas de gesto de recursos
hdricos deve identificar responsabilidades coletivas, mas profundamente
diferenciadas, entre os grupos sociais que interagem em um dado territrio
(IORIS, 2010, p. 81).

Sendo assim, comungamos dos argumentos de que as foras sociais e polticas em


jogo contribuem para o atendimento aos interesses dominantes numa estrutura de classe
(COELHO, 2004). Isto porque, aqueles atores que ocupam posies dominantes no espao
social tambm esto em posio privilegiada no campo das representaes e ideias
(ACSELRAD, 2009). Uma famlia que mora em uma rea inundvel e sem saneamento
bsico, na periferia de um grande centro urbano, ou que vive da agricultura familiar na zona
rural, por exemplo, tem uma relao bem diferente com o ciclo hidrolgico de outra famlia
que reside em uma rea urbanizada e com servios pblicos bem mantidos, ainda que na
mesma cidade. Nesse sentido, capciosa qualquer equivalncia de tratamento entre
indivduos e classes sociais desiguais, como fica implcito na nova legislao brasileira de

42

recursos hdricos, que pressupe a vigncia de ideais Rousseaunianos de liberdades


universais (IORIS, 2010).
Deste modo, percebe-se que existe uma complexidade de fatores ticos, sociais,
econmicos, polticos que interagem com o Ciclo Hidrossocial da gua e precisam ser
levados em considerao. As iniciativas e experincias de manejo comunitrio, por exemplo,
revelam que a gua , antes de tudo, um bem de uso comum, e que os sujeitos sociais que dela
fazem uso so os responsveis por definir quais sero as regras de acesso e usos da gua. O
reconhecimento das prticas comunitrias vai de encontro corrente terica da Ecologia
Poltica adotada neste trabalho, na qual o estudo das prticas que levam ao acesso dos
recursos naturais, as relaes de parentesco, afiliaes polticas e redes de poder exercem um
papel importante na reflexo da questo da gua (EMPINOTTI, 2011).
Ento, acreditamos que, para discutir usos mltiplos da gua, preciso ir alm de
informar quantitativamente acerca dos grandes usurios de gua, ou seja, que a irrigao
consome 46% da gua retirada no territrio brasileiro, uso urbano 27% e a indstria 18%35.
Para Galizoni (2003), preciso conhecer os diversos modos de administrar e usar esses
recursos, as diferentes culturas de lidar com a gua, para ento pensar em articul-las
(GALIZONI, 2003, p.15).
Portanto, prosseguiremos aqui com a anlise das diferentes culturas de lidar com a
gua, a partir da lgica do manejo comunitrio dos bens de uso comum.

1.3

gua: um bem de uso comum (?)

Para Bollier (2008), discutir sobre bens comuns nos ajuda a identificar uma ampla
classe de recursos - ar, gua, florestas, mar, dentre outros, cujo controle e manejo comunitrio
se do a partir de princpios polticos e morais diretamente relacionados com cidadania.
Lembra ainda que, quando governos e empresas se dispem a resolver problemas ambientais,
eles tendem a recorrer a apenas dois tipos de solues, sejam elas as aes governamentais ou
a interveno do mercado. No entanto, estas no so as nicas esferas de poder efetivos para

35

Dados estes extrados do relatrio Geo Brasil (2007), uma publicao da Agncia Nacional de guas
(ANA).

43

manejar recursos da natureza, haja vista um terceiro campo esquecido: os bens comuns
(Ibidem). O conceito de bens comuns abarca uma ampla variedade de fenmenos, e se refere
ainda a sistemas sociais e jurdicos para gerenciar recursos compartilhados de uma maneira
justa, via manejo comunitrio (Ibidem).
Almeida (1989) descreve o manejo comunitrio como prticas onde o controle se d
atravs de normas especficas, que no foram institudas no cdigo legal vigente, mas sim
acatadas nos meandros das relaes sociais estabelecidas entre vrios grupos familiares, que
compem uma unidade social. Para Ostrom (1990), este tipo de manejo acontece quando um
grupo de atores sociais, em situao de interdependncia, podem se auto-organizar de forma
cooperativa para obter benefcios coletivos permanentes, mesmo sendo todos tentados a
explorar os bens comuns (commons) excessivamente (j que eles so de graa) ou agir de
qualquer outra maneira oportunista. Os bens comuns citados so recursos coletivos
compartilhados, administrados e autogerenciados pelas comunidades locais, que encarnam um
sistema de relaes sociais fundado na cooperao e na dependncia recproca (RICOVERI,
2012). Galizoni (2005) nos oferece descries empricas sobre tal assunto.

Lavradores e lavradoras explicam que os terrenos so organizados em glebas


de trabalho familiar, destinadas a lavouras, e em outras terras, que no so
usadas para lavouras, onde esto os recursos dados pela natureza, como
frutas, plantas medicinais, lenha, embiras, gua. Essas terras so usufrudas
em comum, uma famlia extensa ou uma comunidade, s vezes at por mais
de uma. Os recursos da natureza os plantios de Deus so assim
percebidos, compreendidos e normatizados por meio de uma lgica
comunitria especfica de uso que norteia o manejo, regulao e partilha
recursos, bens e espaos usados e muitas vezes apropriados em comum
(GALIZONI, 2005, p. 17. Grifo nosso).

Retratar a gua sob o ponto de vista dos bens de uso comum envolve consider-la
como detentora de qualidades nicas: um recurso essencial para o fluxo de vida e sade dos
ecossistemas, insubstituvel e fortemente ligada s comunidades e ecossistemas, atravs do
ciclo hidrosocial (BAKKER 2007 apud SHIVA 2002; TNI, 2005).
Ainda sobre o manejo comunitrio da gua, Porto-Gonalves (2005) esclarece que
inmeras instituies foram criadas por diferentes povos ao longo da histria (e suas
geografias), fundando regras as mais variadas de uso da gua. Cita assim os povos rabes e
arabizados como um dos que detm uma grande tradio de convivncia com a gua em reas
desrticas e semiridas, sendo os espanhis herdeiros de muitas dessas regras para lidar com a

44

seca. Por outro lado, menciona a existncia dos sertanejos do nordeste brasileiro, com uma
refinada sabedoria, que vai da previso do tempo, a qual mereceu, inclusive, a ateno da
Nacional Aeronautics and Space Administration (NASA) pelo seu elevado ndice de preciso,
ao aproveitamento mximo do mnimo de gua disponvel da irregularidade das precipitaes,
com suas culturas de vazante. Os chineses, hindus, os maias e os astecas, que chegaram a ser
chamados pelos historiadores de civilizaes do regadio, tm tradies que merecem ser
estudadas, especialmente neste incio de sculo, quando o tema gua aparece com
capacidade de convocar a todos a buscar novas formas de gesto e controle (Ibidem).
Um exemplo de prtica de solidariedade nas decises de acesso gua na atualidade,
em que a gua tratada como bem de uso comum, pode ser visto no Tribunal de Valncia,
localizado na Espanha. Segundo descries da UNESCO (2013), toda quinta-feira ao meiodia, na praa da catedral, primeira badalada das doze do sino, um alguacil ou condestvel
sai de um prdio vizinho. Acompanham-no oito homens vestidos com longas camisas pretas,
tradicionalmente usadas por fazendeiros da regio. Eles so membros da ancestral instituio
Tribuna del Agua. Em audincias pblicas, o tribunal decide disputas pela distribuio de
gua entre oito canais que irrigam os 17.000 hectares de terras dos pomares onde se cultivam
frutas ctricas, arroz, uvas e pssegos, para os mercados espanhis e internacionais
(UNESCO, 2013).
Contudo, necessrio ressaltar que, paralelo gradativa diminuio dos casos de
gesto comunitria de guas existentes neste incio de sculo XXI, h ainda a progressiva
converso de partes destes conhecimentos e bens de uso comum em propriedade privada, ou
em mercadoria, disponvel para compra e venda no mercado (BAKKER, 2007). Este tipo de
transao resulta em uma das grandes injustias de nosso tempo, cuja poltica convencional
insiste em ignorar36. A este processo d-se o nome de cercamento dos bens comuns
(enclosure of the commons) (BOLLIER, 2012), fato que impulsiona uma gradual extino das
formas de manejo comunitrio dos recursos da natureza.
Uma breve cronologia sobre um importante momento histrico, que potencializou a
passagem dos bens comuns (onde prevalece o seu valor de uso) para recursos transacionados
no mercado (com claro valor de troca), retratada por Ricoveri (2012). Segundo a autora, na
Inglaterra, antes da Revoluo industrial, os commons eram as terras comuns de uso agrcola,

36

Vide a ofensiva de setores do governo federal e de um fortssimo lobby de empreiteiras e demais empresas
interessadas em favor da flexibilizao das normas de licenciamento ambiental, conforme descrito nos casos
analisados no Relatrio Sntese Projeto de Avaliao de Equidade Ambiental (FASE e IPPUR, 2010).

45

onde cada ncleo familiar possua seu prprio lote. Mas os direitos sobre eles eram definidos
de forma prioritria pelo costume, mais do que por ttulos legais, e o mesmo valia para o
acesso aos territrios de caa, abastecimento de forragem e pastos de animais. Contudo, tal
situao foi alterada no Ocidente durante e aps a Revoluo Industrial, um momento
histrico em que a privatizao das terras comuns foi essencial para o estabelecimento do
sistema capitalista, bem como a expropriao das comunidades e o cercamento das terras
comuns impedindo o seu livre acesso37.
Cabe pontuar aqui que, ao cercar um pedao de terra, cercam-se todos os outros
bens comuns que a terra engloba, tais como a gua, a floresta, o subsolo. Conforme trecho
relatado em Almeida (2005):

Esse conflito est se dando na Amaznia. Os lagos foram cercados. Ns


comeamos a pensar a Amaznia hoje como uma disputa por recursos
hdricos. Isso marca a Ilha de Maraj de uma maneira muito severa. O lago
da Ilha de Maraj um lago que est cercado por grandes famlias, que so
os antigos descendentes dos mordomos rgios que administraram as
fazendas dos jesutas. Quer dizer, a sociedade colonial est viva. A cerca
deixa de sair do limite da fazenda e entra por dentro de gua. Quando o lago
seca, o seu fundo j est cercado no perodo do vero. Essas figuras
contrariam os povoados de palafitas que esto nas vizinhanas das fazendas.
As outras formas continuam sendo perifricas, no apenas ao direito, mas,
tambm, vida social (ALMEIDA, 2005, p. 10).

Apesar da consolidao do sistema econmico capitalista nos sculos anteriores, esta


questo (commons) voltou a ser tratada com mais notoriedade na ltima dcada, desde que a
cientista poltico norte americana, Elionor Ostrom, recebeu o Prmio Nobel de Economia no
ano de 2009, em funo de seus trabalhos sobre o manejo comunitrio de bens de uso comum.
Esta questo tambm foi protagonista durante a Cpula dos Povos38, no mbito da Rio + 20,
realizada em 2012 na cidade do Rio de Janeiro. Contudo, o documento oficial resultante do
encontro, chamado de O Futuro Que Queremos, no levou em conta as demandas sociais ali
discutidas. Mesmo que de forma superficial, citamos este episdio apenas para exemplificar o
quanto notria a superioridade da racionalidade ocidental aquela que trata os bens de uso
comum como uma mercadoria e busca tornar invisveis, e ou desqualificar, as populaes

37

Ver Polanyi (2000).


Este frum teve um carter mais democrtico, se comparado ao evento oficial onde somente as
autoridades e chefes de Estado, majoritariamente, tiveram acesso.
38

46

que ainda vivem em certa harmonia com a natureza frente s perspectivas contraculturais de
perceber a questo ambiental.
Para alm dos impactos

39

diretos na qualidade e quantidade (caractersticas fsicas)

dos bens comuns, os processos de transio econmica, poltica e legal, vivenciados nos
sculos XVII e XVIII, promoveram fortes cises sociais e foram os responsveis diretos pelo
fenmeno que Polanyi (2000) definiu como A Grande Transformao.
Enquanto na lgica dos commons as relaes de amizade, de parentesco, de vizinhana
so valorizadas, Lukcs (1974) chamou a ateno para o fenmeno da progressiva diminuio
das qualidades subjetivas e individuais dos sujeitos (trabalhadores) a partir da Revoluo
Industrial. Na passagem do trabalho comunitrio para o trabalho nas fbricas, observou-se o
rompimento dos laos que ligavam cada sujeito a sua comunidade, uma vez que a
mecanizao da produo fez destes sujeitos tomos isolados e abstractos, que a realizao
do seu trabalho j no congrega de forma imediata e orgnica, e cuja coeso j no , antes,
exclusivamente e em grau sempre crescente mediatizada pelas leis abstractas do mecanismo
em que esto integradas. (LUKCS, 1974, p. 105)
Sobre o uso do termo bens de uso comum, convm acrescentar as consideraes de
Bakker (2007), que critica o fato de que, na maior parte da literatura, a gua como uma
"mercadoria" aparea contrastando com a gua como um "direito humano". Contudo, explica
a autora, esta concepo apresenta equvocos na medida em que o termo "mercadoria" referese a um regime de direitos de propriedade aplicveis aos recursos; por outro lado, direitos
humanos faz meno a uma categoria jurdico aplicvel aos indivduos. Para a autora, o
termo mais apropriado para se referir gua como antnimo de uma "mercadoria" seria,
ento, o termo "commons".
Nesta tese, a discusso dos commons pretende ressaltar a existncia de outras
racionalidades no que tange aos usos da gua, uma vez que a lgica das atuais polticas
pblicas de recursos hdricos tende a homogeneizar, monetarizar e a reduzir a complexidade
de tal questo.
primeira vista, pode at parecer que a discusso sobre gesto comunitria de bens de
uso comum no caberia nesta pesquisa, cujo ttulo Os Fluxos da gua na Metrpole.

39

Diegues (2001) foi um dos autores que refletiu sobre as consequncias nefastas que a expanso urbano
industrial, bem como a expanso da fronteira agrcola, exercem sobre os sistemas de gesto comunitria na
contemporaneidade.

47

Contudo, conforme argumentou Ribeiro e Galizoni (2011, p 38 ), os grandes consumidores


se interessam pela gesto dos grandes corpos dgua; mas estes so abastecidos pelas
nascentes que esto sob gesto comunitria. Sobre estes pontos convm, inclusive,
questionar sobre quem so os atores sociais beneficiados pelo atual modelo de gerenciamento
de recursos hdricos, baseado em princpios internacionais de gesto integrada de guas, uma
vez que este tem apresentado poucos resultados prticos na qualidade dos corpos hdricos
metropolitanos brasileiros e universalizao do acesso gua. Veja, por exemplo, as
publicaes do IBGE Atlas sobre o saneamento bsico no Brasil.
preciso, pois, valorizar as histrias particulares de cada localidade e as diversas
contribuies das populaes envolvidas em novas formas de lidar com recursos pblicos
como a gua. Acreditamos tambm que os processos de gesto aparentemente desconectados
da realidade metropolitana so fundamentais para uma leitura mais cuidadosa e crtica dos
casos de conflitos gerados pelo controle e uso dos mananciais. Deste modo, cada vez mais se
torna necessrio compreender a gesto comunitria das guas para, a partir dela, formular
polticas de desenvolvimento territoriais que sejam participativas e socialmente justas
(GALIZZONI, 2009).
Outro dado relevante que, aproximadamente um tero da populao residente no
hemisfrio sul do globo terrestre dependente direto do acesso livre aos bens comuns, gua,
floresta, terra, recursos pesqueiros, pasto, dentre outros, para garantir a sua subsistncia
(RICOVERI, 2012). A prpria ONU, durante o lanamento do Ano Internacional das
Florestas, em 2011, estimou em 1,6 bilho o nmero de pessoas dependentes diretas das
florestas para viver.
Almeida (2005) lembra ainda que:
Se ns formos pensar, o estoque de terras indgenas no pas hoje est em
torno de 110 milhes de hectares. Na semana passada, no Dia da
Conscincia Negra, eu consultei alguns documentos sobre as chamadas
Terras de Quilombo e elas perfazem 30 milhes de hectares e isso ainda
est subestimado. Se ns somarmos com as outras reas que esto sob o
efeito do Conselho Nacional de Populaes Tradicionais, que so as terras
ligadas extrao de ltex, no caso dos seringueiros, so 10 milhes de
hectares. No caso das quebradeiras, so 18 milhes de hectares. No caso dos
castanhais, so 1,2 milhes de hectares. Isso sem mencionar os faxinais,
terras de ausentes, terras abertas, terras soltas do Serto Central do Cear,
que so todas categorias que tambm no so contempladas. como se o
direito no contemplasse as categorias que tm vigncia, que tm
funcionamento na vida social. Ento, ns estamos diante de da superfcie
nacional. Como que pode ser vestgio aquilo que do territrio
nacional? Como que esse tradicional pode ser tratado residualmente?
Como que esse tradicional pode ser do passado, se ele uma figura da

48

estrutura agrria do presente, se ele uma figura para pensar o advento


dessas identidades no presente? Se ns no refizermos os nossos
instrumentos de percepo, ns vamos continuar com as categorias de
entendimento de perodos anteriores. Nesse caso, o risco de se cometer
absurdos e de se ter prticas jurdicas prximas s prticas da sociedade
colonial muito grande (ALMEIDA, 2005, p. 8 e 9. Grifo nosso).

Assim, a despeito de grande parte da populao brasileira possuir uma mentalidade


urbana, baseada nos valores culturais ocidentais, necessrio um olhar crtico frente s
consequncias de polticas pblicas de gesto de guas que desconsideram as formas de
manejo comunitrio das guas em suas formulaes. Isto porque, esta indiferena com
relao aos usos realizados por populaes rurais, tradicionais, para dar preferncia a um uso
da gua para fins desenvolvimentistas (sob uma viso antropocentrista), regidos sob a
lgica tecnicista e do mercado, que est no cerne dos conflitos pelo uso da gua.
De forma complementar, sero destes conflitos sociais, tensionados pelo embate entre
a lgica privatista e liberal versus a lgica de uso comum, que viro as novas regulaes
da gua (PORTO-GONALVES, 2005).

1.4

Os usos (e os atores) mltiplos da gua

Conceituar e discutir os usos mltiplos da gua no uma tarefa fcil, j que esta,
alm de ser um elemento fundamental para garantir a sobrevivncia dos seres vivos, usada
em diversos rituais culturais e religiosos, alm de ser indispensvel insumo no processo de
uma srie de atividades econmicas, resfriamento de mquinas, dentre outras situaes.
Neste caso, invivel fazer uma listagem completa de todos os usos econmicos e
sociais passveis de ser estabelecidos, especialmente quando se trata de mananciais de gua
superficiais. Mesmo assim, possvel visualizar grandes categorias de usos da gua, a saber:
alimentao e higiene; produo industrial; gerao de energia eltrica40; irrigao;
navegao; pesca; lazer e esportes; evacuao e diluio de esgotos; drenagem e controle de
enchentes; luta contra incndios; preservao do ambiente aqutico e da paisagem (VARGAS,

40

Convm aqui ressaltar que o uso da gua para fins de gerao de energia envolve no apenas a matriz
hidreltrica, mas tambm as termeltricas e as usinas nucleares, onde a gua amplamente utilizada para fins de
resfriamento das turbinas.

49

1999). Reiteramos aqui a necessidade de observar o Ciclo Hidrossocial da gua e considerar


o ser humano como parte integrante deste. Como bem nos lembra Porto-Gonalves (2005, p.
120): (...) quando transpiramos ou fazemos xixi estamos imersos no ciclo da gua. O ciclo
gua no externo a cada um de ns, passando por nossas veias materialmente e no s
literalmente nosso sangue , em 83%, gua.
Outro ponto a ser ressaltado, com relao aos usos da gua, que estes possuem
caractersticas diferenciadas quanto aos efeitos que produzem, principalmente quando levada
em conta a existncia da denominao de usos consuntivos e no consuntivos da gua.
Segundo Mota (2003), os principais usos consuntivos da gua - entendidos como aqueles
onde h perda entre o que captado e o que retorna ao curso natural, so: abastecimento
humano, abastecimento industrial, irrigao e dessedentao de animais. J os usos no
consuntivos - aqueles que no implicam em retirar a gua das colees hdricas, envolvem o
uso recreativo, harmonia paisagstica, gerao de energia eltrica, conservao da flora e da
fauna, navegao, pesca, diluio, assimilao e afastamento de despejos.
Aqui cabe uma reflexo sobre a prpria existncia desta classificao, que distingue
usos consuntivo e no consuntivo da gua. Um apontamento cabvel o fato de esta
classificao ser uma construo intelectual puramente quantitativa e abstrata, que no
considera os impactos diretos e indiretos destes usos sobre a qualidade das guas, e subestima
a contribuio efetiva ou potencial dos recursos subterrneos (VARGAS, 1999, p. 112).
Alm do mais, esta abordagem desconsidera que h sentidos/significados diversos atribudos
gua por seus (mltiplos) usurios, e que ela fundamentalmente influenciada pelas
relaes sociais que a compem. Conforme se verifica em toda a literatura gerencial sobre
Recursos Hdricos, a gua sempre apresentada sob o ponto de vista de um sujeito vazio
implicitamente o Estado41.
Segundo esta abordagem tcnica e gerencial, as pessoas que dela fazem uso so
nomeadas por usurios e devero se encaixar em uma categoria preestabelecida - usurio
residencial, comercial ou industrial, e pagar pelo seu uso, consequentemente. Observa-se
assim que, com as reformas liberalizantes, a cidadania foi ressignificada e os direitos
transformam-se em uma fico retrica; em lugar de sujeitos de direitos surge a figura do

41

Estado neste trabalho remete a uma instituio, organizada de forma poltica, social e jurdica, ocupando
um territrio definido. A ele cabe tambm a funo de exercer, na definio weberiana, o controle social, pois
detm o monoplio legal do uso da fora, ou da coero sobre o social.

50

usurio de servios (TELLES, 1999). Assim, a excessiva burocratizao e racionalizao


formal do direito, do Estado, da administrao pblica, dentre outros, implica em uma
adaptao do modo de vida e de trabalho aos pressupostos econmicos e sociais gerais da
economia capitalista, gerando assim um desprezo cada vez maior pela essncia qualitativa das
coisas e das pessoas (LUKCS, 1974). O socilogo Max Weber, por exemplo, foi um dos
primeiros pensadores a se posicionar contrrio ao desrespeito com as culturas dos povos
primitivos, quando do estabelecimento do sistema econmico capitalista (POLANYI, 2000).
Britto e Santos Jnior (2010) reiteram que, para uma gesto de gua eficiente e justa,
preciso uma discusso aprofundada sobre os paradigmas que sustentam o modelo atual de
desenvolvimento e o reconhecimento dos diferentes usos e significados da gua para os
diversos grupos sociais. Os autores enxergam trs distintas formas de apropriao da gua, a
partir das quais as polticas pblicas, especificamente aquelas relacionadas ao custo das tarifas
de gua de uso domstico, deveriam estar baseadas:
i.

A gua como necessidade fundamental para a reproduo humana; vista


enquanto um direito humano coletivo, fator de coeso social pelo fato do seu
acesso expressar uma condio de igualdade de todos os cidados. Relacionada
s questes de sade pblica.

ii.

A gua como mercadoria de consumo de luxo; um bem que permite agregar


conforto e qualidade de vida para alm das necessidades bsicas, usos no
fundamentais para a reproduo social.

iii.

A gua enquanto insumo para as atividades agrcolas, comerciais e industriais.


preciso, contudo, levar em considerao que, no setor agrcola, o pequeno
produtor rural utiliza a gua para fins de subsistncia e no para a valorizao
do capital.

No contexto da discusso sobre terras tradicionalmente ocupadas, Almeida (2005)


lembra que a terra um recurso natural e inclui guas, florestas, solo e subsolo. Sendo a gua
parte de um dado territrio, o qual incorpora a identidade coletiva, indo alm do seu aspecto
natural, at o aspecto identitrio, em que os indivduos se apropriam deste espao como forma
de garantir a sua sobrevivncia como grupo, importante trabalhar com a ideia de processos
de territorializao para melhor compreenso dos conflitos envolvendo usos mltiplos da
gua.
Conforme Almeida (2005), os grupos esto amarrados natureza. O seringueiro no
se separa da rvore, a quebradeira no se separa da palmeira, o ndio no se separa da

51

floresta (ALMEIDA, 2005, p. 3), e no se separa pescador dos recursos hdricos, que outra
questo que envolve as terras tradicionalmente ocupadas. Assim, a desestabilidade da trama
territorial tradicional, ou seja, a sua desterritorializao se d por conta do conflito social entre
comunidades ditas tradicionais e a ideia de desenvolvimento econmico. O territrio passa a
ser visto com interesse pelos grandes empreendimentos e seus representantes se apoderam
diferente de se apropriar da rea de interesse, ignorando as territorialidades presentes
(CHAVES, 2011). Sabendo disto, faz-se necessrio discutir os conflitos relacionados aos usos
mltiplos da gua.

1.4.1 Usos mltiplos da gua e conflitos ambientais

Neste incio de sculo XXI, em que pesem as (notrias) condies desiguais de poder
de acesso a este bem de uso comum, dentre os seus demandantes, para solucionar os
conflitos pelo uso deste recurso a legislao oficial apresenta o fundamento usos mltiplos
da gua como prerrogativa a orientar a gesto. Nas legislaes oficiais, a preservao dos
usos mltiplos apresentada associada a outros instrumentos de gesto, principalmente a
outorga pelo uso da gua, enquadramento de guas e as diretrizes definidas nos Planos
Diretores de Recursos Hdricos42. O discurso oficial prega que um dos objetivos destes
instrumentos de gesto colocar em prtica o conceito de isonomia no contexto da gesto,
assegurando a todos os usurios de recursos hdricos condies iguais de acesso ao bem.
Assim, no plano terico, todos os setores usurios da gua tm igualdade de acesso aos
recursos hdricos.
A PNRH s traz uma exceo a esta regra, que vale para situaes de escassez, em que
os usos prioritrios da gua passam a ser o consumo humano e a dessedentao de animais.
Ou seja, por este princpio quebra-se a indesejvel hegemonia do setor hidreltrico sobre os
demais, como era explcito no Cdigo de guas de 1934.
Entendemos que neste fundamento ressaltada a importncia primordial da gua
como substncia essencial vida. O fato de ser estabelecido um uso prioritrio para os
recursos hdricos remete para a existncia de mltiplos usos e a necessidade de gesto destes

42

Ver captulo 5.

52

usos, que outro fundamento desta poltica (FRANCALANZA, 2002). No entanto, quando
entramos nesta seara de conflitos pelo uso da gua, ou de sua escassez, verificamos que a
simples incluso deste fundamento na legislao no possibilitou acesso gua em condies
igualitrias a todos os usurios. E ainda, tal preceito permite levantar uma srie de crticas e
questionamentos. A primeira delas contempla uma dificuldade bsica, referente ao
entendimento conceitual do que vem a ser usos mltiplos da gua.
No documento da ANA Conjuntura 201243, por exemplo, foram destinadas pouco
mais de 20 pginas para o tpico Demandas e usos mltiplos da gua. Nestas, a questo se
reduziu a, basicamente, quantificar dados e apresentar tabelas relacionadas aos usos
consuntivos e no consuntivos da gua, realizados nas regies brasileiras. No houve meno
aos conflitos ocorridos pela sobreposio de usos, desigualdades de acesso dentre os usurios,
relaes desiguais de poder no momento de definio de polticas pblicas, dentre outros.
J no Cadastro de Usurios de gua da RMRJ, fornecido pelo INEA em 2012,
percebemos que houve um esforo de categorizar os tipos de usos (destinao final) das guas
captadas no estado fluminense44. Havia, assim, destinao final nomeada de indstria,
irrigao, abastecimento, termeltrica, usos mltiplos, dentre outros. Perguntamos ao tcnico
do INEA qual era o entendimento dado categoria usos mltiplos, e nos foi dito que se
tratava de uma captao de gua cuja destinao final contempla mais de uma finalidade.
Perguntamos tambm aos nossos entrevistados sobre qual era o tratamento que o CBH
Guanabara dava questo dos usos mltiplos da gua na Baa de Guanabara. Recebemos
respostas as mais diversas, desde os que disseram que o CBH no lida com isto, at os que
afirmaram que esta questo muito importante e discutida sempre no Comit. Devido a isto e
multiplicidade de interpretaes que este fundamento apresenta, seja em sites institucionais
de rgos pblicos, em trabalhos acadmicos, discursos, dentre outras situaes, percebemos
que esta nomenclatura serve como um termo guarda chuva, capaz de abarcar uma srie de
entendimentos. Em que pese a ausncia de uma clara definio do que vem a ser usos
mltiplos da gua, documentos oficiais e polticas pblicas da ANA acrescentam ainda a este
termo o adjetivo sustentvel, que tambm possui um carter polissmico e controverso
(OLIVEIRA, 2011; ACSELRAD, 2004).

43

Por atribuio estabelecida em Resoluo no 58/2006, do Conselho Nacional de Recursos Hdricos


(CNRH), a ANA comeou a elaborar os Relatrios de Conjuntura dos Recursos Hdricos no Brasil. O
documento tem periodicidade anual e teve sua primeira verso publicada em 2009 (ANA, 2012).
44
Vide figuras, apresentadas no captulo 3, referentes Proporo da Vazo de Captao por Tipo de Uso da
gua na RMRJ.

53

O grande objetivo do Pacto Nacional pela Gesto das guas a


construo de compromissos entre os entes federados, visando superao
de desafios comuns e promoo do uso mltiplo e sustentvel dos
recursos hdricos, sobretudo em bacias compartilhadas (ANA, 2013, p. 10.
Grifo nosso).

Nesta tese, de modo bastante simplista, entendemos usos mltiplos da gua como a
sobreposio pacfica de usos sociais da gua em um mesmo espao geogrfico, onde os
grupos sociais demandantes apresentariam condies similares (capitais necessrios) para
participar da disputa. No plano legal, para que a sobreposio de usurios acontea de
maneira harmnica, a PNRH apresenta o instrumento de gesto outorga pelo uso da gua 45
do tipo comando e controle46, de modo a evitar conflitos, enquanto que na gesto
comunitria das guas as normas so criadas pelo prprio grupo, possuem formatos variados e
no se baseiam em critrios apenas tcnicos.

45 Na regularizao do uso da gua, a outorga o instrumento de carter administrativo mediante o qual o


poder pblico outorgante faculta, ao usurio de gua, o uso da mesma por prazo determinado e nas condies
expressas no respectivo ato. Este instrumento tem como objetivos assegurar os controles quantitativo e
qualitativo da gua e o efetivo exerccio dos direitos de acesso a ela, disciplinando a sua utilizao e
compatibilizando demanda e disponibilidade hdricas (NUNES e RAMOS, 2010).
46 Grosso modo, podemos conceituar os instrumentos que fixam parmetros tcnicos e exigem controle
direto e de fiscalizao sobre as atividades que emitem poluentes como instrumentos de comando e controle
(NUNES e RAMOS, 2010).

54

Figura 3: Exemplo de usos mltiplos das guas na Baa de Guanabara (transporte de cargas,
pesca artesanal e esporte), no final da dcada de 1990.

Fonte: Negreiros, 2011.

Porto-Gonalves (2005) explica que so muitos os casos de conflitos e que estes esto
espacialmente distribudos, pois, para concretamente se apropriar da gua e mover a
agricultura, a indstria, o abastecimento urbano, necessrio ir:

[...] aos lugares onde ela est e onde soem estar as populaes com outros
usos da gua para a vida, preciso se fazer presente no territrio de onde a
gua no pode ser abstrada porque ela atravessa toda a sociedade e seus
lugares (PORTO-GONALVES, 2005, p. 142).

De outra maneira, exportar gua bruta uma operao que, por enquanto, requer uma
logstica cara e complicada, uma vez que este recurso pesado, ocupa espao fsico, demanda
energia para possibilitar o deslocamento e de difcil armazenamento.
Sendo assim, percebe-se que estes conflitos so territorialmente delimitados, uma
vez que os projetos invadem e se sobrepem no espao geogrfico das comunidades. Neste
contexto, os movimentos sociais de resistncia possuem papel fundamental frente ao projeto
global de mercantilizao e privatizao da gua (SWYNGEDOWN, 2004) e ao insistente

55

desrespeito para com usos tradicionais da gua. Eles so os responsveis por denunciar
situaes de injustia ambiental e defender os direitos de acesso gua das comunidades e
populaes tradicionais.
Como exemplo de conflitos, no plano internacional, citamos os casos da Guerra da
gua na Bolvia, em 2000, e as rebelies contra a privatizao da gua no Peru, em 2002.
Morelli (2003) compara a gua ao petrleo ao citar os conflitos pelo uso da gua existentes no
Oriente Mdio. No Brasil, h tambm diversos conflitos como, por exemplo, o caso do grupo
Homens e Mulheres do Mar (AHOMAR), que atuam na Baa de Guanabara, defendendo o
direito dos pescadores artesanais frente aos impactos da indstria petroqumica nesta regio47;
do Movimento dos Atingidos por Barragens (MAB)48; das reaes populares contrrias aos
mega empreendimentos de transposio de guas do Rio So Francisco; do recente caso da
Hidreltrica de Belo Monte, dentre outros.
Deste modo, a questo ambiental, formulada sob o ponto de vista destes
movimentos sociais de resistncia, incita questionamentos sobre os fins pelos quais os
homens se apropriam dos recursos do planeta. Considera ainda que o meio ambiente
mltiplo em qualidades socioculturais; no h ambiente sem sujeito, ou seja, ele possui
distintas significaes e lgicas de uso de acordo com os padres das distintas sociedades e
culturas (ACSELRAD, 2009).
Retomando a discusso do fundamento usos mltiplos da gua, cabe aos gestores
pensar nos processos de territorializao existentes em torno dos recursos hdricos no
momento de tomada de decises polticas, admitindo a possibilidade dos grupos sociais serem
capazes de gerir os seus prprios recursos. Segundo Almeida (2005), preciso pensar em
novas modalidades de relao social com a terra, nas quais o que est em jogo uma forma de
se aproximar de realidades localizadas, uma forma do operador de direito preparar o seu
instrumento para lidar com essas realidades (ALMEIDA, 2005, p. 9).
Quando observados os grandes projetos (ditos de desenvolvimento) em andamento
na realidade brasileira, na maioria dos casos a incluso de um novo ator social no campo
significa inviabilizar a garantia de reprodutibidade das prticas sociais de populaes
tradicionais em seu territrio49. Em uma conjuntura de flexibilizao das normas ambientais

47

Ver Pinto (2013).


Ver Dumans (2011) e trabalhos dos laboratrios GESTA/UFMG e ETTERN/UFRJ.
49
Vide Relatrio-Sntese Projeto Avaliao de Equidade Ambiental como instrumento de democratizao
dos procedimentos de avaliao de impacto de projetos de desenvolvimento ( FASE e ETTERN/IPPUR, 2012).
48

56

e simplificao de processos de licenciamento ambiental

50

, colocar em prtica, de forma

negligente, o fundamento dos Usos Mltiplos da gua, ou seja, sobrepor em um mesmo


espao geogrfico projetos sociais distintos, levando em conta o fato de que um dos dois
grupos comunga da lgica do desenvolvimento a qualquer preo, algo que ir prejudicar
(ou inviabilizar) o acesso gua do grupo social com menor capital (BOURDIEU, 1999).
Sobre isto, Valncio (2009) argumentou:
No polarizar nem polemizar com o modelo de desenvolvimento que
redundou em larga desigualdade social, mas se tornar instrumental a este,
tpico de formas conservadoras de exerccio do poder. Os avanos que disso
resultam no tm potencial para deflagrar autorregenerao institucional em
bases de equidade e justia social, que o desafio de acesso e uso da gua no
Brasil que ainda est por ser enfrentado (VALENCIO, 2009, p. 18).

Deste modo, frente aos inmeros conflitos pelo uso da gua, faz-se necessrio debater
abertamente a eficcia dos modelos de gesto tecnicista de recursos hdricos adotados nas
bacias hidrogrficas. Diante da pretenso da universalidade da cincia moderna, que se afirma
como absoluta herdeira das ideias medievais e, deliberadamente, construda a partir do sculo
XVII como una, o conhecimento tradicional admite a pluralidade (CUNHA, 2007).
Tal afirmao refora o argumento da necessidade de considerar a importncia das
diferentes formas de concepo em relao apropriao e ao uso dos recursos hdricos. Isto
envolve, dentre outras coisas: i) discutir o valor da gua, j que ela pode ser vista tanto sob a
perspectiva do valor de uso, quanto do valor de troca; ii) discutir a sua dominialidade, j que
ela pode ser tanto um bem comum sobre o controle e regulao da comunidade, quanto um
bem pblico regido pelas intervenes do Estado, ou ainda um bem privado regido pelas leis e
instrumentos econmicos de mercado, sendo que, em alguns momentos, estas duas ltimas
perspectivas podem se fundir. Tais questes, valor e dominialidade, so discutidas nos
subcaptulos a seguir.

1.5

50

Qual o valor da gua?

Na cartilha impressa do INEA sobre licenciamento ambiental, por exemplo, o ttulo : Ficou mais fcil e
gil fazer o licenciamento ambiental no Estado do RJ. Tal fato foi denunciado e criticado por ambientalistas
durante a Cpula dos Povos, ocorrida em 2012, no RJ.

57

Harvey (1980) argumenta que a palavra valor tem dois significados: o primeiro
significado expressa a utilidade essencial de algum objeto particular, neste caso, seria valor de
uso. O segundo ocorre quando algo adquiriu poder de comprar outros bens, o que lhe d
tambm valor de troca e, consequentemente, possibilidade de ganho de capital. Ressaltam-se
aqui as consideraes de Marx para quem capital no um mero estoque de riqueza
acumulada, mas antes de tudo retrata uma relao social histrica e politicamente
determinada.
Para Acselrad (1995), valorar bens que outrora eram no econmicos, ou seja, as
tentativas de dar preo ao que antes no tinha preo so operaes que visam redesenhar a
fronteira entre a esfera do mercado e a esfera no mercantil. A passagem dos bens comuns
para mercadoria com valor econmico se deu de forma mais intensiva a partir da Revoluo
Industrial e do estabelecimento de uma economia de mercado, conforme tratado por Polanyi
(2000).
Neste incio do sculo XXI, as economias dos pases industrializados tendem a
considerar que os bens comuns disponveis so ativos de mercado que esto subaproveitados
(BOLLIER, 2008). E mais, com o desenvolvimento da tecnologia gentica, da biologia
molecular sinttica (nanotecnologia), do espao eletromagntico para transmisso de
informao e das prospeces realizadas em mar profundo, novas reas e espaos so
descobertos para obteno de proveitos econmicos (HAAS, 2008). Criam-se assim novas
modalidades de apropriao privada de recursos comuns, que ainda carecem de discusses
ticas e jurdicas mais aprofundadas no que tange dominialidade e usos realizados a partir
destes bens (Ibidem). Como consequncia destes processos de apropriao indevida de bens
comuns, o que se assiste so conflitos em torno destes recursos que, durante sculos, foram
concebidos pelas comunidades como bens sob os quais todos tinham direito de uso. Aos
poucos, estes passaram a ser incorporados como mercadoria a ser vendida, direitos de
propriedade intelectual ou parte integrante do processo produtivo.
No caso especfico da gua, o processo de desenvolvimento econmico com bases
capitalistas, assentado na necessidade de produo e circulao de capital, resulta em um
crescente processo de comodificao da gua. Alm do mais, a distribuio desigual, e no a
alardeada escassez hdrica, tem transformado a gua em um bem econmico
crescentemente valorizado (commodity). Para Ioris (2006), o processo de industrializao, ao
longo dos ltimos sculos, permitiu a explorao dos recursos hdricos como ferramenta
auxiliar de acumulao de capital e dominao poltica. Isto se d, principalmente, atravs de

58

intervenes e transformaes no ciclo hidrossocial da gua, para a satisfao de demandas


do mercado51 (IORIS, 2006). Por exemplo, o valor hidrolgico (valor intrnseco) da gua
passa a manifestar um valor produtivo (valor de uso) ao servir como matria-prima para a
agroindstria (meio de produo) e como veculo para diluio de efluentes (condio de
produo) (IORIS, 2010). O produto dessa atividade produtiva, a mercadoria final, contm
uma sobreposio de valor de uso e valor de troca; a mercadoria permite assim a apropriao
final de lucro por parte daquele que a controla, mesmo que sem o devido pagamento dos
trabalhos que tomaram parte na produo da mercadoria (Ibidem). Sobre este ponto, cabe
ressaltar a discusso semntica envolvendo os vocbulos gua, de um lado, versus recursos
hdricos, de outro.
No estudo das matrias relativas gua, convm ter presente a distino
entre o significado do vocbulo gua e o da expresso recurso hdrico, pois
comum encontrar, em leis e manifestaes doutrinrias e tcnicas, a
utilizao do vocbulo e da expresso como sinnimos, o que no verdade.
gua o elemento natural, descomprometido com qualquer uso ou
utilizao. o gnero. Recurso hdrico a gua como bem econmico,
passvel de utilizao com tal fim (POMPEU, 2002, p. 15) 52.

Com a consolidao e o desenvolvimento do capitalismo pelos territrios, iniciou-se


um processo de aprofundamento das desigualdades sociais de modo que, no caso especfico
da gua, os conceitos de disponibilidade, acesso e escassez de gua passam a ter conotaes
sociais. Com base em uma estratificao das oportunidades de utilizao dos recursos hdricos
em funo da renda, tem-se incio uma nova limitao do ciclo hidrolgico, complexificando
ainda mais o Ciclo Hidrossocial (SWYNGEDOWN, 2003). E foi este o entendimento da gua
enquanto um insumo (escasso) no processo produtivo, com claro valor de troca, que levou a
discusso sobre o seu manejo e problemtica de acesso para a perspectiva econmica.
Consequentemente, os conceitos de eficincia econmica foram priorizados e as questes
envolvendo a universalizao do acesso foram negligenciadas, o que levou a uma
reorganizao das relaes de poder, da natureza e das estruturas urbanas (EMPINOTTI,

51

Seja na fase predominantemente agrcola, seja no perodo marcadamente industrial, em que pesem
diferenas tecnolgicas, espaciais e histricas, a gua sempre serviu como matria-prima essencial e elemento
bsico do processo produtivo. Neste contexto, ao tratar os recursos naturais, a gua em particular, como mais
uma forma de mercadoria, o regime capitalista imprime sobre a natureza uma lgica reducionista, uma vez que
essencialmente baseada na acumulao ilimitada de capital (IORIS, 2010).
52
Apostila de curso sobre Direito da gua, oferecido pela ANA.

59

2011, apud BAKKER 2004; SWYNGEDOUW 2004; LEMOS 2007; FORMIGA


JOHNSOON ET AL, 2007; MEDEIROS AND SANTOS 2009; ABERS 2010).
Sobre isto, a leitura que os autores da Ecologia Poltica da gua realizam mostra que
este vis economicista corrobora para perpetuar as condies de escassez de gua e
desigualdades de acesso j existentes. Tais autores apontam para o eufemismo existente por
trs do discurso apocalptico de uma crise mundial no abastecimento de gua potvel no
sculo XXI, decorrente de uma prxima escassez hdrica, tal qual defendida pelos
neoclssicos. Neste contexto, o mercado se apresentaria como o ator capaz de sanar os
problemas, atravs de um esforo de valorar o meio ambiente, onde uma revoluo da
eficincia evocada para economizar o planeta, dando preo ao que no tem preo
(ACSELRAD, 2009. P. 31)53. Alm do mais, diante do discurso de escassez crescente ainda
que socialmente construda eleva-se a disposio da populao de aceitar os mecanismos de
mercado para alocar o recurso (SWYNGEDOWN, 2004). Para Martins (2008):

Os instrumentos econmicos de gesto ambiental em geral e os de gesto das


guas em particular adquirem nova complexidade analtica para as cincias
sociais quando interpretados nesse contexto de disputas sobre a construo
de vises sociais da realidade. Justamente porque so nessas disputas que os
agentes sociais transitam em redes, em diferentes configuraes e atuam
efetivamente na construo das vises de mundo (MARTINS, 2008, p. 13.).

Deste modo, outro motivo para discutir os commons no sculo XXI est em questionar
os tipos de riqueza e valor que regem a sociedade capitalista, algo penoso para a economia
clssica liberal e neoliberal, j que nem toda a riqueza pode ser expressa por um preo de
mercado. preciso reconhecer outros tipos de valores embutidos nos chamados bens e
servios ambientais, tal como o seu valor ecolgico, social, moral e democrtico (BOLLIER,
2008). Por exemplo, uma comunidade ribeirinha pode colocar um alto valor na preservao
dos fluxos dos rios e um valor menor na construo de barragens ou na explorao do
mesmo rio para a energia hdrica e de irrigao da agricultura (IORIS, 2010). Outros grupos,

53

O discurso oficial, recorrentemente citado na mdia, em cursos diversos, e documentos de polticas


pblicas, argumenta que a poluio e o uso desordenado dos recursos hdricos, aos poucos, esto tornando a gua
imprpria para o consumo humano. Alm disto, tanto o crescimento demogrfico quanto o econmico
multiplicam os usos das guas e fazem crescer sua demanda, diante de uma oferta inelstica. A juno destes
fatores leva a inferir que este recurso no pode mais ser entendido como um bem comum, pois a confrontao de
sua disponibilidade com suas demandas tende a acarretar a escassez. Assim, faz-se necessrio reconhecer que a
gua um bem econmico e um recurso estratgico essencial ao desenvolvimento econmico e social dos pases.

60

provavelmente, tero outro conjunto de prioridades, o que sugere uma avaliao alternativa do
sistema de gua (Ibidem) e lgicas de raciocnio e racionalidades54 distintas. Isto porque, no
manejo comunitrio, a maioria dos grupos sociais prefere no monetarizar os seus recursos
ambientais. Estes so apreciados pelo seu valor de uso, vistos em alguns casos como uma
ddiva (GALIZONI, 2001), como gua-dom ou gua-natureza (ZHOURI, OLIVEIRA
E KLEMENS, 2011), e no so percebidos como escassos55, pois quase sempre prevalece no
grupo certo sentido de saciedade, o que no significa ausncia de conflitos. (RICOVERI,
2012).
Mesmo quando parte da produo de um bem comum trocada no mercado, as
necessidades criadas pelo consumismo e pela demanda do mercado exterior de bens e servios
devem passar pela peneira da reviso interna, por parte do grupo social que realiza o
gerenciamento do bem comum. Ou seja, o seu manejo feito respeitando um conjunto de
regras e valores consuetudinrios, atravs da lei do respeito, e de uma teia de reciprocidades
sociais. (DIEGUES, 2001, p. 120). Em maior ou menor intensidade, existe a noo de que os
recursos compartilhados devem ser usados com parcimnia, pois deles depende a reproduo
social e simblica do grupo. Bakker (2007) apresenta um quadro sinttico, mas bastante
elucidativo, retratando as diferenas entre a gua bem de uso comum, de um lado, versus a
gua mercadoria, de outro.

54

Sobre a racionalizao, Weber afirma que qualquer elemento a ser racionalizado possui um
componente histrico e cultural importante na leitura dos resultados. Logo, algo que de um ponto de vista pode
apresentar racionalidade, poder ser irracional para outro. Para caracterizar a diferena do ponto de vista da
histria da cultura, deve-se ver primeiro em que esfera e direo eles ocorrem. Por isso, surge novamente o
problema de reconhecer a peculiaridade especfica do racionalismo ocidental, e, dentro deste moderno
racionalismo ocidental, o de esclarecer a sua origem. Neste caso, o autor pondera que as condies econmicas
tm peso forte e devem ser observadas. O racionalismo econmico, mesmo dependendo parcialmente da tcnica
e do direito racional, ao mesmo tempo determinado pela capacidade e disposio dos homens em adotar certos
tipos de conduta.
55
Quando h escassez, esta ocorre devido interveno de atores externos que agiram visando o crescimento
da produo de bens e servios para uma escala comercial (RICOVERI, 2012).

61

Tabela 1: Bem comum versus Mercadoria


Commons

Commodity

Definition

Public good

Economic good

Pricing

Free or lifeline

Full-cost pricing

Regulation

Command and control

Market based

Goals

Social equity and livelihoods

Eficiency and water security

Manager

Community

Market

Fonte: Bakker, 2007.


Lukcs (1974), em seus estudos sobre a reificao56, ressaltou que a diferena entre
uma sociedade onde a forma mercantil a forma que domina e exerce influncia direta em
todas as manifestaes da vida versus uma sociedade onde ela s episodicamente aparece
bem mais uma diferena qualitativa. Isto porque, relembrando Marx, afirma o autor que nas
sociedades primitivas a troca direta, que significava a forma natural do processo de troca,
representa mais o princpio da transformao dos valores de uso em mercadorias do que das
mercadorias em dinheiro (LUKCS, 1974, p. 98). Este processo de troca das mercadorias se
dava apenas onde estas comunidades deixavam de existir, naqueles poucos pontos em que
entravam em contato com outras comunidades. Contudo, estabelecido o trfico mercantil57,
inicia-se a viragem qualitativa que o domnio da mercadoria suscita (LUKCS, 1974, p.
99). E para que este processo fosse concludo, era preciso que a forma mercantil estivesse
presente no conjunto das manifestaes vitais da sociedade (o fenmeno da reificao), algo
plenamente alcanado apenas com o estabelecimento do capitalismo moderno (Ibidem).

Por isso, no de estranhar que, no incio da evoluo capitalista, ainda se


descortinasse, por vezes de uma maneira relativamente clara, o carter
pessoal das relaes econmicas; mas, quanto mais a evoluo progredia,
mais complicadas e mediatizadas surgiam as formas, mais raro e difcil se ia
tornando rasgar o vu da reificao (LUKCS, 1989, p.100).

56

A anlise Lukcsiana sobre a reificao assenta-se na anlise do fenmeno da alienao e do fetichismo da


mercadoria, bem como nas caractersticas que esto mediadas ao processo de produo da existncia humana, e
assim, procura refletir sobre a forma dessa existncia no capitalismo moderno.
57
Diante das transformaes das comunidades primitivas em sociedades mais complexas, a troca direta entre
produtor e consumidor presencia o aparecimento de novos agentes mercantis, como o caso do intermedirio, o
comerciante que compara os preos monetrios e arrecada a diferena (LUKCS, 1974, p.99).

62

O que especfico deste processo o predomnio da coisa, do objeto sobre o sujeito, o


homem; a inverso entre a verdade do processo pelo que ele aparenta ser em sua forma
imediata (RESENDE, 1992 apud CROCCO, 2009). Nestes termos, conclui Polanyi (2000), ao
invs de a economia estar embutida nas relaes sociais, so as relaes sociais que esto
embutidas no sistema econmico (POLANYI, 2000, p. 77), onde a motivao do lucro passa
a substituir a motivao da subsistncia (Ibidem). Logo, no estranho o fato de a gua
mercadoria, com claro valor econmico e um agente obtendo lucro nas transaes realizadas,
ser algo naturalizado na rotina dos moradores das grandes cidades nas ltimas dcadas. Isto
porque, para ter acesso gua, seja para uso domstico ou industrial, preciso pagar por ela.
Existe um preo que foi preestabelecido pelo mercado e este constar na fatura mensal da
conta de gua a ser paga; tambm estar exposto na prateleira do supermercado, na garrafa
de gua mineral; certamente ele ser informado quando se encomendar um carro pipa. E se,
por acaso, for necessrio lanar mo da gua subterrnea (conhecida popularmente como
gua de poo), esta operao ir requerer o pagamento da energia eltrica que mantm a
bomba de aspirao funcionando. E, dependendo do volume a ser captado, preciso requerer
a outorga e pagar pela gua ao rgo gestor competente58. Como se v, nestas e em outras
situaes os sujeitos precisaro dispor de dinheiro para consumir gua. Apesar deste tipo de
pagamento parecer uma situao normal, claramente internalizada no cotidiano das cidades,
neste momento que a injustia ambiental relacionada gua apresenta a sua face mais
cruel59. Alm do mais, a percepo hegemnica da gua como um bem comercializvel
suprime a percepo social de que a gua um bem de uso comum, e o sentido de
responsabilidade deve ser compartilhado. Como consequncia, h implicaes ticas
profundas na percepo de que somos, com relao gua, cidados, e no consumidores
(SELBORNE, 2002, p. 59).
Vale lembrar, por exemplo, que durante a realizao da Conferncia das Naes
Unidas Rio + 20, ocorrida na cidade do Rio de Janeiro, no ano de 2012, enquanto na
reunio oficial da ONU se discutia como o capitalismo ou a Economia Verde poderiam

58

Vide instrumento de gesto cobrana pelo uso da gua.


O relatrio de Desenvolvimento Humano, elaborado pelo PNUD em 2006, mostra que quase 2 milhes de
crianas morrem todos os anos por falta de gua limpa para beber e banheiro em suas casas. O texto recusa a
ideia de que a crise mundial da gua resultado da escassez e defende que a pobreza, o poder e as desigualdades
que esto no mago do problema.
59

63

solucionar o problema da degradao ambiental planetria, no evento paralelo e simultneo,


chamado Cpula dos Povos, os participantes reivindicavam pela no mercantilizao da
vida e a favor dos bens de usos comuns. Os mesmos alertavam, dentre outras coisas, que
durante o processo de valorao econmica dos bens comuns, especificamente nos projetos de
Pagamentos por Servios Ambientais, a partir do momento que uma determinada
comunidade passa a receber dinheiro para cumprir prticas de como cuidar da natureza,
predeterminadas em contrato, a exemplo do projeto Produtores de gua da ANA, h o srio
risco de comprometer toda uma dinmica do manejo comunitrio vigente. Inclusive, outra
crtica estabelecida a de que esta transio dos bens de uso comum para mercadoria, quando
o valor de uso adquire valor de troca, altera profundamente a relao que os atores sociais
mantm com a natureza e os seus ciclos.
A despeito desta discusso, os economistas neoclssicos insistem na pertinncia e
superioridade dos instrumentos de mercado para solucionar os problemas de degradao
ambiental e escassez de recursos. Acselrad (1995) analisa duas questes que se apresentam
neste contexto: uma delas sobre as possibilidades e limites da valorao econmica dos
bens e servios ambientais, e a outra sobre a internalizao dos custos ambientais no
sistema de preo. Sobre o primeiro ponto, ressalta que pairam tanto dificuldades tcnicas de
valorar processos ecolgicos incertos e heterogneos quanto dificuldades para identificar as
fontes de legitimidade para fundamentar os valores econmicos de tais processos e
implement-los nos mecanismos decisrios ou no mercado. Deste modo, tanto a ideia de
valorar, quanto a de internalizar custos ambientais, possuem implicaes profundas de ordem
terica, poltica e ideolgica (Ibidem).
Assim, no campo terico, possvel interrogar a teoria subjetiva do valor da
mercadoria, j que esta passaria a reconhecer que o valor de troca das mercadorias no
corresponde ao que seria o seu verdadeiro valor de uso. Isto porque, a utilidade retirada do
usufruto de uma mercadoria por um consumidor est indissoluvelmente ligada perda de
utilidade do meio ambiente, como bem coletivo do qual usufrui cada consumidor
individual (ACSELRAD, 1995, p. 15). No campo ideolgico, questiona-se a capacidade
regulatria do mercado como ente capaz de maximizar a satisfao dos indivduos e alocar
eficientemente os recursos escassos. No plano poltico, vislumbra-se que a internalizao dos
custos gera uma alterao das condies de competio intercapitalista; trata-se de uma luta
por espaos de poder em que estariam envolvidas, para alm das foras de mercado, as
instncias no mercantis (ACSELRAD, 1995, p. 16).

64

Sem se importar com as crticas cabveis, o mercado de guas, ou hidronegcios,


cresce a cada ano e se apresenta como um campo altamente lucrativo60, j que a gua um
item de necessidade vital e de importncia estratgica para a produo econmica. Para
ilustrar esta informao, estima-se em 400 bilhes de dlares o volume anual de recursos
movimentados pelo setor encarregado de captar a gua das fontes, trat-la e entreg-la na
torneira do consumidor final (MORELLI, 2003).
Neste contexto, Brown (2003) descreve o grande negcio da irrigao, onde a perda
da capacidade de produo de alimentos compensada pela importao de gros. Para o
autor, isto seria uma forma eficiente de comprar gua virtual61, j que, para produzir uma
tonelada de gros so necessrias, em mdia, mil toneladas de gua. Segundo este, a
competio mundial pela gua nos prximos anos se dar nos mercados mundiais de gros, e
os pases que ganharo sero aqueles com maior fora financeira, e no militar62. A PNRH
corrobora com a percepo do valor de troca da gua e instituiu o instrumento da cobrana
pelo uso da gua, altamente influenciado pelos princpios internacionais de gesto de
recursos hdricos europeus (vide captulo 2).
Em contraponto, cabe mencionar alguns resultados da pesquisa de Galizoni (2005)
com populaes rurais na regio do Vale do Jequitinhonha, MG, onde pessoas que ainda
resistem racionalidade capitalista tratam a gua como um bem de uso comum, dividindo-a
com seus parentes e vizinhos, tal como retratado nas falas a seguir:

Eles precisam dessa gua, eu no posso negar. No uma gua minha,


partilhada, dividida. A gua comum, ningum pode tirar o direito dela.
gua no tem dono; do povo e dos bichos, gua pra todo mundo. um
bem precioso; ningum segura. S se for pessoa perversa (GALIZONI,
2005, p. 54-55).

60

As corporaes multinacionais Vivendi e Suez juntas controlam e captam 40% das cotas existentes do
mercado de gua. A alem RWE segue as duas primeiras, ficando em 3o lugar. Esta adquiriu a gigante britnica
da gua, a Water Works. Outras grandes corporaes da gua so a Bouygues/Saur, a U.S. Water e a Severn,
conforme afirmou Edna de Castro, durante a 59 reunio da SBPC (2007).
61
Para Ioris (2009), a pretensa vocao da economia brasileira como exportadora de gua virtual, faz parte,
de forma mais sutil, dos processos de mercadorizao dos recursos hdricos. Defendido como um mecanismo de
equalizao hidrolgica atravs do mercado internacional, o conceito de gua virtual apenas transfere
desequilbrios e carncias socionaturais, que so politicamente criados, para a arena mercantil, sem qualquer
resoluo dos problemas de fundo.
62
Vide a dificuldade que os criadores de sunos e aves no Brasil enfrentaram em meados de 2012 por causa
da queda na safra de gros norte-americana. Para atender ao mercado externo, a exportao de milho brasileiro
cresceu mais de 400% e faltou gros no mercado interno, conforme noticiado na mdia.

65

Para finalizar este tpico, reforamos aqui o nosso entendimento de que os conflitos
sociais no so, ou no deveriam ser, redutveis a transaes econmicas, visto que estes no
so problemas metodolgicos, mas sim problemas histricos (informao verbal)63.
No caso especfico de gesto de guas, percebe-se que a busca de alternativas ao
modelo dominante de gesto de guas advoga uma transformao que parte de mudanas
mais gerais nas relaes de poder e no papel do Estado (IORIS, 2006). Contudo, a viso da
gua como mercadoria a que prevalece no plano legal da PNRH e contexto internacional.

1.5.1 A cobrana pelo uso da gua

J foi mencionado neste trabalho que uma das principais novidades trazidas na PNRH
foi o instrumento de gesto da cobrana pelo uso de gua bruta, o qual, ao atribuir valor
monetrio gua, apenas reproduz a mesma lgica anterior de mercantilizao dos recursos
naturais (IORIS, 2006, p. 1). Contudo, no plano institucional legal, os objetivos deste
instrumento so i) racionalizao do uso, ii) indicao do real valor da gua e iii) arrecadar
para investimento em conservao e preservao de recursos hdricos na bacia hidrogrfica
(fonte: entrevista, funcionrio INEA setor de cadastro e cobrana, julho de 2008).
Para Ioris (2009), a cobrana tem servido para ampliar a racionalidade ligada ao
fetichismo das mercadorias, que resulta de uma reificao das relaes sociais e socionaturais,
imposta justamente pela condio de classe. Mesmo no sendo a questo principal desta tese,
este assunto de extrema relevncia, uma vez que este instrumento alterou profundamente o
campo de gesto de guas no Brasil e em vrios pases do mundo, repercutindo diretamente
na rotina de trabalho do comit da bacia em foco e de outros pesquisados, em momentos
diversos.
Vale lembrar, por exemplo, que uma das principais atribuies dos CBHs
administrar o dinheiro arrecadado atravs do instrumento de gesto cobrana pelo uso da
gua. Nestes, a partir das falas abaixo, possvel concluir que a viso da gua mercadoria
a que se sobressai:

63

Notas de aula, curso Conflitos Ambientais, ministrado em novembro de 2012 pelo professor Henri
Acselrad.

66

Eu sou a favor da cobrana pelo uso da gua porque se a empresa de


saneamento ganha dinheiro com a gua, cervejaria ganha, os irrigantes
ganham, os criadores de gado tambm, eles tm que pagar pela retirada desta
gua para que este dinheiro seja revertido na gesto da bacia hidrogrfica.
como se fosse um condomnio, vamos cuidar bem da nossa bacia. Fonte:
(Entrevista, membro sociedade civil do CBH Velhas (MG), fevereiro de
2007).
Sou favorvel cobrana, ela tem que acontecer, porque o rgo mais
sensvel do corpo humano o bolso, enquanto no tiver nus ningum se
mexe. A cobrana necessria para fiscalizao e subsdio a algumas
atividades. [...] preciso dinheiro, patrocnio, equipe para correr atrs, para
as coisas acontecerem; se no tiver isto vira um encontro de madame pro
ch das cinco. No d pra fazer s na base da emoo, tem que ter dinheiro
(Entrevista, membro sociedade civil do CBH Velhas (MG), maro de 2007).
O fato de um comit implementar a cobrana faz com que os processos se
agilizem. Voc d um impulso para que as discusses se intensifiquem nos
comits de bacia, os atores se envolvem mais, voc d vida ao processo de
gesto. Uns querem se envolver porque vo ter que pagar, outros porque...,
enfim. E para a cobrana preciso um cadastro de usurios consolidado, um
sistema de outorga, etc., etc... esta movimentao d dinamismo ao sistema
(Entrevista Funcionrio da ANA - Setor cobrana pelo uso da gua. Junho de
2007).

Em certo momento, foi relatado, inclusive, que o Comit de Bacia uma instituio
financeira similar a um banco comum, tamanha a importncia de arrecadar e gerir o recurso
da cobrana pelo uso da gua, deixando em segundo plano os outros fundamentos e
instrumentos de gesto preconizados na PNRH.

Falta viso capitalista e econmica no Comit. Eu penso que a coisa no


anda se no tivermos uma coisa tangvel, e tangvel pra mim resultado, e
resultado taxar e ter dinheiro para fazer intervenes ao longo da bacia.
Fora isto, a coisa anda a passos de tartaruga manca. [...] O comit um
banco cuja funo nica e exclusivamente taxar e cobrar pelo uso da gua.
(Entrevista, representante do setor pblico do CBH Velhas (MG), dezembro
de 2006.).

Diante da possibilidade de ganhos financeiros (de forma direta ou indireta) com a


gesto de gua, os comits de bacia hidrogrfica tm atrado a ateno dos grandes usurios
(empresrios) de recursos hdricos; do setor pblico, que insiste em querer controlar o
dinheiro arrecadado, por exemplo; bem como das ONGs, sendo que algumas esto ali

67

tambm interessadas em possuir um projeto financiado com o recurso disponvel da cobrana.


Ou seja, os interesses na gesto colegiada so os mais variados. Por outro lado, convm
relatar que em nossas entrevistas apareceu uma nica opinio divergente questo da gua
mercadoria, tal como revelado neste trecho: (...) assim, meio ambiente no tem que ter
contrapartida, a contrapartida voc respirar, voc estar vivo, voc poder andar, dar um
mergulho, voc viver com dignidade, isso a contrapartida, voc no tem que ganhar
dinheiro (Entrevista, representante usurios de gua no CBH GUANABARA, setembro de
2012).
Comparando os tipos de gesto aqui discutidos, temos que, diferentemente dos CBHs,
os grupos sociais que realizam o manejo comunitrio de guas tm motivaes e interesses
relacionados com elas que envolvem outros tipos de racionalidades, quer sejam espirituais,
religiosas, culturais, sociais, dentre outras.

1.6

Quem o dono da gua?

Quando questionamos quem o dono da gua (se que este ttulo de propriedade
possvel, vivel, ou tico), convm investigar a titularidade dos bens naturais. Sobre este
ponto, os primeiros estatutos legais do mundo reconheceram o carter especial da gua. Na lei
romana do sculo III, a aqua profluens (gua corrente) era um bem comum, nem pblico nem
privado, o que sublinhava a equidade e a sua posse por parte de toda a sociedade (PNUD,
2006).
Esta viso colocada em prtica na contemporaneidade nas experincias de gesto
comunitria de guas, onde os recursos manejados so considerados bens de uso comum de
um dado grupo social. Estes (os commons) relacionam-se com espaos e recursos da natureza,
apropriados e/ou geridos de forma coletiva por um grupo social, que no podem ser alienados
justamente porque a comunidade goza dos frutos, mas no detm a propriedade do bem em
nenhuma das formas previstas pelos ordenamentos jurdicos ocidentais nem pblica ou
estatal, nem privada, nem cooperativa (RICOVERI, 2012).
Ostrom (1994) reitera que a gua um bem sujeito ao regime de uso comum, ou seja,
um bem cujo direito de uso ou posse pode ser exercido por todos os membros de uma
comunidade. Nestes termos, um regime ou sistema de propriedade comum nega ao Estado ou

68

aos cidados o direito de interferir no exerccio individual de uso, de usufruto ou mesmo


abuso de um determinado bem.
Contudo, a crena na necessidade de um proprietrio e de um gestor especfico para
manejar os recursos expostos a um (suposto) uso sem critrios foi um argumento que muitos
economistas utilizaram para difundir as ideias de que os bens comuns so trgicos por
definio. Esta convico ideolgica, inicialmente tratada pelo bilogo estadunidense Garrett
Hardin, no seu famoso artigo publicado pela revista Science, em 1968, foi perseguida por
economistas tradicionais e formuladores de polticas pblicas que pregam que qualquer
sistema de gesto compartilhada resultaria, inevitavelmente, em uma Tragdia dos Comuns".

1.6.1 A Tragdia dos Comuns

Seguindo a lgica dos economistas neoclssicos, a Tragdia dos Comuns o


paradigma que corrobora para a privatizao dos bens comunais como soluo para seu uso
econmico. Tragdia dos Comuns, de Garret Hardin (1968), uma fbula (metafrica)
ambientada na Inglaterra medieval, onde vrios fazendeiros criadores de gado possuem o
direito ao acesso e uso de uma pastagem (recurso comum). Segundo o autor, de se esperar
que cada fazendeiro tente manter tantos animais quanto possvel na rea comum (pastagem),
maximizando o seu ganho individual com a venda do leite e/ou da carne.
A lgica correspondente a de que bens comuns64 tendem a ser usados
excessivamente quando os indivduos no so cobrados pelo uso destes. Conferidos direitos
de propriedade aos recursos ambientais antes abertos ao uso comum, o mercado seria a
instituio habilitada a superar a crise ambiental (ACSELRAD, 2012). Sendo assim, ele
sugere a privatizao ou a transformao dos recursos comuns em propriedades pblicas. Em
um ou outro regime, os direitos de acesso e uso seriam restringidos e regulamentados. Isso
seria capaz de contribuir para solucionar o dilema sobre a explorao desses recursos.
Hardin descarta a possibilidade de existirem grupos auto-organizados com capacidade
para manejar os recursos de uso comum ao invs de explor-los de maneira descontrolada.
Ricoveri (2012) argumenta que a condio sine qua non dos bens comuns , justamente, o

64

Os bens comuns, segundo Hardin (1968), correspondem aos bens comuns de livre acesso, que podem ser
definidos pela ausncia de direitos de propriedade precisos.

69

contrrio da perspectiva do acesso ilimitado, descrita por Hardin em 1968. Para a autora, o
uso dos recursos na gesto comunitria possui regras claras de uso, institudas e respeitadas
pelo grupo.
O (dramtico) artigo de Hardin (1968) disseminou a ideia de que a teoria da tragdia
dos comuns abarca a essncia dos problemas dos recursos de uso comum no mundo. Alguns
recomendam a propriedade privada como a forma mais eficiente de domnio, outros
defendem o controle do poder pblico sobre os recursos. No entanto, a possibilidade de que
os apropriados encontrem maneiras para se auto-organizarem no tem sido seriamente
considerada no meio da literatura econmica (OSTROM, 2001).
Hardin (1968) teve uma forte repercusso e influenciou tanto a formulao de polticas
pblicas neoliberais quanto auxiliou na desagregao de experincias histricas importantes,
como a gesto comunitria dos bens comuns. Por outro lado, esta obra tem sido
amplamente citada por pessoas que se contrapem aos argumentos do autor e apresentam
experincias bem sucedidas de sistemas comunais. o caso dos castanhais e seringais na
regio amaznica, dos coqueirais de babau no Maranho, os faxinais na regio sul do pas, os
fundos de pasto no Nordeste, as terras no bolo no alto Jequitinhonha, os campos gerais do
Norte de Minas, as terras de quilombos e os territrios indgenas espalhados pelo Brasil.
Alm do mais, outros autores questionam as suposies de Hardin a partir de uma
anlise mais detalhada da existncia de quatro regimes de direito de propriedade, que devem
ser considerados tipos analticos ideais (FEENY et al., 2001). So eles:
i) livre acesso: esta categoria realizada quando no h regulao, ou seja, os
recursos so livres e abertos a quaisquer pessoas;
ii) propriedade privada: direitos de excluso de terceiros, na explorao e na regulao
de recursos, so delegados a indivduos (ou empresas) e os direitos de propriedade so
reconhecidos e impostos pelo Estado;
iii) propriedade comunal (ou comunitria): os recursos so manejados por uma
comunidade; os direitos aos recursos normalmente no so exclusivos ou transferveis, e sim
frequentemente igualitrios em relao ao acesso e ao uso65; e

65

Alguns autores empregam o termo propriedade comum, ou simplesmente comum (commons), em


referncia exclusiva ao regime classificado como propriedade comunal (FEENY et al., 2001).

70

iv) propriedade estatal: os direitos aos recursos so alocados exclusivamente pelo


governo, este o ente responsvel por tomar decises em relao ao acesso aos recursos e ao
nvel e natureza da explorao (FEENY et al., 2001).
Feita esta breve explanao sobre os regimes de direito de propriedade, v-se que
Hardin (1968) cometeu uma falha ao descrever que os bens comuns retratados no seu artigo
corresponderiam categoria bens comuns de livre acesso. Para Ricoveri (2012), a condio
sine qua non dos bens comuns justamente o contrrio da perspectiva do acesso ilimitado,
descrita por Hardin em 1968, pois o uso dos recursos na gesto comunitria possui regras
claras de uso, institudas e respeitadas pelo grupo. Assim, a confuso conceitual, presente
nesta teoria, entre regime de livre acesso e regime de propriedade comunal, tem gerado
diretrizes errneas no campo das polticas pblicas dos espaos e recursos naturais
(FERRRARO JR., 2008).
Neste contexto, convm questionar: Quem tem o direito ao espao territorial e ao uso
da gua? Sendo assim, o item a seguir discute a questo da dominialidade das guas nas
legislaes brasileiras.

1.6.2 A dominialidade das guas nas legislaes brasileiras

A ao do setor pblico brasileiro no que se refere aos recursos hdricos no um


fenmeno recente na histria brasileira, exigindo a atuao dos governantes e despertando o
interesse da iniciativa privada por solues coletivas desde o sculo XVIII. Data de 1723 a
construo da primeira obra pblica de abastecimento, o Aqueduto da Lapa, no Rio de
Janeiro. Com o crescimento dos ncleos urbanos e os primrdios da industrializao, no
sculo XIX, surgiu o interesse no fornecimento pblico de gua e no aproveitamento do
potencial hidrulico para a gerao de eletricidade. Tais atividades foram, desde o incio,
assumidas pela iniciativa privada, notadamente de capital estrangeiro. At o incio do sculo
XX, foi pequena a presena do Estado nesse segmento, seja na prestao de servios, seja na
regulao ou fiscalizao. Porm, a insatisfao da populao quanto qualidade dos
servios, na dcada de 1920, levou ao incio de um ciclo de estatizaes dos servios de
saneamento (GEO BRASIL, 2007)
Um breve histrico sobre a dominialidade das guas no Brasil nos faz retornar ao
primeiro diploma que disps sobre guas no Pas, o Cdigo de guas de 1934.

71

Nesse texto, a dominialidade das guas foi estabelecida da seguinte forma:


1) as guas pblicas de uso comum ou dominicais eram aquelas que se referiam
s correntes, aos canais, aos lagos e s lagoas navegveis ou flutuveis, bem
como s fontes e aos reservatrios pblicos;
2) as guas comuns eram aquelas correntes no navegveis ou no flutuveis,
sendo divididas como pertencentes Unio, aos Estados e aos municpios;
3) as guas particulares eram as nascentes e todas as guas situadas em terrenos
particulares.
Sobre este ltimo ponto (guas particulares), observa-se que o domnio privado da
gua, previsto em alguns casos no Cdigo de 1934, foi completamente descartado a partir da
Constituio de 1988. A Constituio estabeleceu apenas dois domnios para os corpos de
gua: o da Unio e o dos Estados66.
Este instrumento de gesto exaltava o papel do Estado brasileiro no incio dos anos 30,
quando o pas buscava romper com o estgio que prevaleceu at o final do sculo anterior
de economia agrria, para abraar a causa do desenvolvimento industrial. Para tanto,
precisava promover a gerao de energia para alimentar o equipamento fabril e se defrontava
com uma riqussima trama fluvial, de todo convidativa, para, em pontos bastante favorveis,
promover a gerao de energia baseada no movimento das guas superficiais (GARRIDO
2000). Neste ponto, vemos um exemplo da passagem da gua valor de uso para gua valor
de troca, alm dos inmeros impactos sociais que o barramento ocasiona67. Sobre isto,
argumentou Castro (2007):

Ainda que a hidreltrica no seja, a rigor, uma modalidade direta de


privatizao da gua, h uma associao entre esse tipo de usina e a

66

Os corpos de gua da Unio so os rios ou lagos que banham mais de uma unidade federada, ou que sirvam
de divisa entre essas unidades, ou de fronteira entre o territrio do Brasil e o de um Pas. Aqueles de domnio dos
Estados se referem s guas superficiais que nascem e desguam no seu territrio, bem como as guas
subterrneas e as guas fluentes, emergentes e em depsito, ressalvadas, nestes casos, na forma da lei, as
decorrentes de obras da Unio (ANA, 2010).
67
Zhouri, Oliveira e Klemens (2010) pesquisaram o efeito da Usina Hidreltrica de Irap (MG) jusante do
empreendimento e verificaram que as alteraes no regime natural de vazo do rio significam a supresso de boa
parte das referncias que forneciam orientao espacial e temporal para conduo das atividades produtivas na
regio. Isto porque a regularidade do rio acompanhava o ciclo hidrolgico com seu regime de estaes
alternantes de seca e cheia, as quais, por sua vez, organizavam o trabalho e estruturavam o prprio ciclo de
desenvolvimento do grupo domstico com os sucessivos fluxos migratrios temporrios que caracterizam a
estiagem no Vale do Jequitinhonha (MG). Impedidos de se orientarem pelo fluxo da gua, os moradores buscam
compreender novamente uma paisagem que se forma sua revelia e na qual procuram, sem xito, produzir seus
espaos de vida e trabalho (Ibidem).

72

privatizao do rio, como demonstram o movimento social mundial de


atingidos por barragens e a presso de grandes corporaes do setor de gua
interessados em grandes obras. H uma relao entre mercado de gua e
grandes obras hidreltricas, justamente pela imobilizao dos espaos ao
livre acesso (CASTRO 2007, p. 38).

Outra crtica passvel de ser estabelecida se deve ao fato do gerenciamento de recursos


hdricos ter sido de responsabilidade de um dos seus usurios, uma vez que quem
administrava as guas era o setor eltrico, na figura do Departamento Nacional de guas e
Energia Eltrica (DNAEE). As consequncias desta situao foi que a apropriao energtica
da gua hegemonizou as formas de acesso, uso e controle da gua, situao que se perpetua,
at hoje, no Brasil (VAINER, informao verbal)68.
Estes e outros episdios relativos aos modos de apropriao da gua, ao longo da
histria do Brasil e tambm nos dias atuais, revelam que os grandes usurios de gua sempre
a utilizam em uma perspectiva privatista, de forma muitas vezes negligente com relao aos
excessos de captao, impactos e poluies ocasionados ao meio ambiente (IORIS, 2010).
Devido preponderncia do vis economicista de desenvolvimento e, por conseguinte, ao tipo
de racionalidade movente das interaes socioambientais contemporneas, as representaes
da gua como bem vital e bem pblico no lograram a devida visibilidade junto ao Estado, e
permaneceu como vlido o argumento que reduz problemtica da escassez a disputa pelo
domnio do mercado (VALENCIO, 2009).
Em contrapartida, no plano formal legal relativo s polticas pblicas ambientais
brasileiras, os recursos da natureza so apresentados como um bem de uso comum do povo,
tal qual descrito na Constituio de 1988, em seu Captulo VI, Do Meio Ambiente:

Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso


comum do povo e essencial qualidade de vida, impondo-se ao Poder
Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para s
presentes e futuras geraes (BRASIL, 1988. Grifo nosso).

Nos fundamentos da PNRH, a gua institucionalizada como um bem de domnio


pblico, o que, no campo do direito, significa dizer que a gua no pode ser apropriada por
uma s pessoa, seja ela fsica ou jurdica, com excluso absoluta dos outros usurios em

68

Em palestra proferida no evento Desigualdade Ambiental e Regulao Capitalista, em 31/05/2012. Rio


de Janeiro.

73

potencial. Contudo, apesar das boas intenes expressas nestes princpios, convm a
realizao de uma leitura crtica quanto ao alcance e interpretaes que tais preceitos
alcanam na realidade social.
Petrella (2002), por exemplo, ao avaliar os sistemas pblicos de distribuio dos
recursos hdricos em vrios pases, assinala para essa distino entre bem de domnio pblico
e bem de uso comum. De acordo com o autor, tornar a gua um bem pblico na atualidade
no assegura que ela ser percebida e gerida como um bem comum. Alm do mais, o modo
como as legislaes especficas de recursos hdricos brasileiras trataram esta questo sofreu
variaes ao longo das dcadas e carece de anlises. E justamente para atender aos objetivos
opostos (legitimar a gesto estatal) que o argumento do carter pretensamente pblico da
gua acionado, tal qual apresentado nos trechos a seguir:

A determinao das guas como sendo de domnio apenas pblico gerou a


necessidade da utilizao de uma forma de autorizao do Estado para uso
desses recursos hdricos por terceiros. Essa forma de autorizao
apresentada na Lei Federal n 9.433 por meio do instrumento de outorga de
direito de uso de recursos hdricos (ANA 2010, p.17. Grifo nosso).
Em sntese, esses casos [conflitos pelo uso da gua] evidenciam, de modo
genrico, a necessidade de estruturao e/ou aparelhamento institucional dos
sistemas de gerenciamento de recursos hdricos e de meio ambiente, a fim de
que possam ser aplicados instrumentos preventivos e corretivos capazes de
equacionar e compatibilizar as demandas dos diversos usurios da gua
(ANA 2010, p.17. Grifo nosso).

Sobre este ponto, Ricoveri (2012) acrescenta que, com o avano da modernidade e do
quase extermnio dos bens comuns, os recursos naturais foram privatizados ou tornaram-se
pblicos, isto , de propriedade dos Estados, que em substncia os privatizaram ao ced-los
em concesso aos privados. A discusso foi assim deslocada para a relao entre pblicoestatal e privado, deixando fora a sociedade e seus sujeitos pensantes as pessoas com sua
inteligncia coletiva e sua energia criativa: a forma de energia mais importante e menos
reconhecida e valorizada (Ibidem)69.
Encontramos uma explicao para a interveno estatal na gesto dos bens de domnio
pblico na abordagem neoclssica. Conforme proposto por Martins e Felicidade (2003),

69

Um dos objetivos deste trabalho investigar o papel dos atuais Comits de Bacia Hidrogrfica como lcus
poltico para aglutinar os tais sujeitos pensantes, citados por Ricoveri (2012).

74

estabelecida uma ocorrncia de poluio e ou impacto ambiental, a soluo para o


reestabelecimento do equilbrio de mercado70 seria a internalizao, por parte do agente
poluidor, das externalidades por ele provocadas. Contudo, a ausncia do direito de
propriedade sobre muitos dos recursos naturais provoca uma ausncia de presso social para
que o agente gerador da externalidade arque com os custos sociais da sua externalidade71
(MARTINS e FELICIDADE, 2003 apud BAUMOL e OATES, 1988). Devido
impossibilidade dos bens ambientais de uso e domnios pblicos se transformarem em bens de
propriedade privada, a racionalidade prpria do mercado no pode imperar sobre eles. por
isto que, historicamente, tem sido dada aos governantes, na condio de gestores dos bens
pblicos, a atribuio (privilegiada) de equacionar os impasses polticos e econmicos criados
pelo uso abusivo dos recursos72 ambientais (MARTINS e FELICIDADE, 2003).
Galizoni (2001) nos alerta para uma questo que aparece como pano de fundo nesta
discusso: a luta de classes. Para a autora, circunscrever a questo dos comuns conceituao
de propriedade privada recolocar uma antiga questo de outro modo: a preocupao
central sobre os comuns se desloca da forma de apropriao para a eficincia da gesto
comum ou privada e se expande de um aspecto da natureza, a terra, para todos os seus
recursos, principalmente a gua. Assim, o que est subentendido : so os pobres, os
excludos, aptos a gerir bens e recursos da natureza que esto se tornando escassos ou
ganhando preo para o mercado? (GALIZONI, 2001, p. 94).
Contudo, reduzir a questo da gua a solues de mercado, associadas a uma gesto
estatal essencialmente tcnica e burocrtica, atravs do atual modelo de gesto dos recursos
hdricos (que ser discutido em captulo posterior), maquiada com aparentes processos
participativos e descentralizados, uma frmula que no tem resolvido os problemas atuais de
acesso justo gua, degradao, enchentes e poluio. Isto porque as estruturas de poder e

70

A alterao da situao de equilbrio afastaria o mercado do seu ponto timo, causando distores na
distribuio das rendas e dos recursos entre produtores e consumidores. Sob tais circunstncias, a poluio
gerada interpretada como externalidade imposta a outros agentes econmicos. Dessa forma, ao maximizar os
seus lucros por meio do comprometimento com o bem-estar dos demais agentes econmicos, o agente poluidor
afeta o equilbrio de mercado e o optium de Pareto (MARTINS e FELICIDADE, 2003).
71
Ao serem designados como externalidades, os problemas ambientais so apresentados como resultantes
mais das inadequaes da natureza - o carter indeterminado dos direitos de propriedade que ela comporta - do
que de incapacidades do prprio mercado. E os fatos contidos na noo de externalidade no so devidamente
vistos como formas especficas da sociabilidade capitalista, que exprimem a ao de foras extramercantis na
"colonizao" de espaos sociais em favor da acumulao capitalista (ACSELRAD, 1995).
72
Convm aqui relembrar que a denominao de bens ou recursos, dada aos elementos naturais (ar, terra,
gua, florestas, outros), traz implicitamente uma tentativa de associ-los ao capital manufaturado, a qual entende
que a escassez relativa de qualquer bem ou servio se resolve segundo as leis preo - de mercado.

75

racionalidade econmica, que fazem parte do novo desenho institucional, permanecem


imutveis, os objetivos de ampliao de acesso gua, a que o Estado se compromete
discursivamente no mbito interno como multilateral, por exemplo, no podem ser alcanados
(VALNCIO, 2009). Sobre isto, o Diretor do Centro do Terceiro Mundo para o Manejo de
gua alertou:
Os objetivos [do Milnio] no so novos. Desde a dcada de 70, tm sido
criadas propostas para melhorar o tema do abastecimento e saneamento das
guas; de fato, o que se prope agora menos do que no passado. A nica
diferena que, nos ltimos anos, o tema se tornou mais popular e a ele se
d maior difuso e publicidade. Se recapitulado, se pode ver que, em 1976,
nas Naes Unidas, durante a Conferncia Mundial, se estabeleceu que, para
1990, todo o planeta deveria ter acesso gua limpa. Dos anos 80 a 90, foi a
dcada do saneamento e disponibilidade de gua. Porm, chegou ao fim e os
objetivos no se cumpriram. O pior de tudo que no se perguntou o porqu.
Logo, em 2000, se produziram os objetivos do milnio e se voltou a
estabelecer grandes metas para 2015. O mais interessante que os
responsveis por no haver cumprido as metas da dcada passada so os
mesmos que tm em suas mos o projeto agora (VALENCIO, 2009. PAG.
11).

O desabafo apresentado neste depoimento demonstra como as promessas relacionadas


ao acesso justo gua permanecem, por dcadas seguidas, apenas no nvel da retrica. E os
tomadores de deciso, normalmente, desconsideram os impactos que o atual modelo de
desenvolvimento73 gera nas formas de usos e manejos comunitrios da gua74.
Autores ligados Ecologia Poltica da gua75 apontam, com base em seus estudos
empricos, que, com a crescente importao dos preceitos da IWRM e consequente
homogeneizao da gesto da gua nos territrios, os usos sociais da gua realizados nestes
locais no so devidamente considerados.

Neste captulo inicial, analisamos aspectos conceituais e polticas que compem a


dinmica do ciclo hidrossocial na atualidade, No captulo a seguir, discutiremos as relaes
institucionais entre meio ambiente e sociedade, atravs do instrumento da regulao ambiental

73

Mesmo considerando que o debate sobre os comuns pode ser permeado por imprecises conceituais (sobre
os tipos de propriedade e usos dos recursos, por exemplo), duas questes so fundamentais nesta discusso:
desenvolvimento e modernidade (GOLDMAN, 2001).
74
Quando se pesquisa sobre usos comuns da terra, o resultado no diferente (ALMEIDA, 1989).
75
Vide textos disponveis no site da Rede Waterlat, por exemplo.

76

(tratado aqui como um processo de mediao entre o Estado e os outros agentes que atuam na
organizao do espao), para melhor compreenso das racionalidades de gesto da PNRH.

77

2 RECURSOS

HDRICOS: ESTADO, RACIONALIDADES DE


GESTO E SOCIEDADE

2.1

Introduo

Em que pesem as inovaes tcnicas e cientficas dos ltimos cem anos, as sociedades
industrializadas so paradoxalmente confrontadas neste incio de sculo com um problema
que as marcavam no final do sculo XIX, a saber, a garantia de acesso gua potvel. Tal
qual discutido no captulo anterior, Martins (2012) nos lembra que, de bem de uso comum
condio de mercadoria escassa, a gua passou por processos de ressignificaes sociais que
trazem tona disputas de ordem poltica e cultural, muito mais do que propriamente a simples
situao de escassez fsica e econmica a ela associada. Entender estas ressignificaes,
bem como a racionalidade da atual PNRH, um dos objetivos deste captulo.
De forma geral, a histria da formao das polticas relativas regulao dos recursos
hdricos tem se caracterizado, a partir dos anos 1990, pela coexistncia entre a retrica da
participao (na perspectiva do entendimento da gua como um bem pblico) e a pretenso de
se fazer com que a gua seja entendida como um bem econmico. Neste captulo, partimos do
pressuposto de que uma anlise lcida da gesto de recursos hdricos no sculo XXI precisa
levar em conta que as formas de uso e conservao dos recursos hdricos so resultantes do
funcionamento e das disputas internas da relao sociedade-natureza, sob forte
condicionamento das instituies capitalistas (IORIS, 2009) e do contexto poltico
internacional (vide, por exemplo, a influncia do modelo de gesto francs de guas na
PNRH).
Nosso intuito ser o de mostrar que o Estado, como ente que possui a dominialidade
das guas em territrio brasileiro, impe uma gesto hdrica tecnicista e burocratizada,
baseada na maior valorizao dos instrumentos de planejamento e gesto dos recursos
hdricos, em detrimento de uma viso mais abrangente, que envolve a compreenso das
relaes e usos sociais da gua.
Metodologicamente, este captulo apresenta, em um primeiro momento, o papel do
Estado regulador no contexto da elaborao da PNRH e o carter tcnico e burocrtico

78

desta lei. Recorremos a uma estratgia de abordagem dedicada mais exposio da dinmica
dos interesses setoriais no quadro de formulao dos novos marcos regulatrios e menos
descrio dos instrumentos de gesto em si. Por fim, analisamos detalhes tcnicos e
operacionais do Sistema Estadual de Gesto de Recursos Hdricos fluminense.

2.2

O Estado Regulador e a gesto de guas

A PNRH foi instituda em um contexto poltico especfico, caracterizado por


mudanas na configurao e funcionamento do aparato estatal, causadas pela adoo do
modelo de Estado regulador iniciado, no Brasil, no governo de Fernando Henrique Cardoso
(SOARES, 2005).
Alain Lipietz conceitua regulao como o conjunto de normas, incorporadas ou
explcitas, de instituies, mecanismos de compensao e dispositivos de informao, tais
como normas de formao de salrios, modalidades de concorrncia entre as empresas e
mecanismos de criao de moeda e crdito, que ajustam permanentemente as antecipaes e
os comportamentos individuais lgica de conjunto do regime de acumulao (ACSELRAD,
2004).
Cabe aqui pontuar as observaes de Canguilhem (2005), referentes ao conceito
orgnico de regulao. Para ele, trata-se de um conjunto de dispositivos ou de mecanismos,
cujo efeito consiste precisamente na manuteno da integridade do organismo, ou seja, na sua
persistncia como um todo, o que torna possvel sua existncia (CANGUILHEM, 2005 apud
ARAJO, 2009). A respeito do problema da regulao no organismo e na sociedade,
Canguilhem reitera que, no caso dos organismos, a norma ou a regra de sua permanncia no
se presta em nada ambiguidade, j que dada pela sua prpria existncia, pois sabe-se muito
bem qual a necessidade de um organismo doente. Na ordem do organismo, pontua o autor,
corriqueiro discutir-se sobre a natureza do mal, da doena, mas ningum discute sobre o ideal
do bem. J com relao s sociedades, sobre suas desordens e distrbios, brota uma relao
completamente diferente entre males e reformas, porque, para a sociedade o que a preocupa
saber sobre o seu estado ideal ou sua norma (Ibidem). neste sentido que, em se tratando de
relaes sociais, vale questionar o ideal preconizado pela regulao, pois, diferentemente da
ordem orgnica, a ordem social no tem finalidade nela prpria: o que parece remdio para

79

uns, para outros aparece como um estado pior que o mal que se pretende combater
(CANGUILHEM, 2005, p.80 apud ARAJO, 2009, p. 37).
Deste modo, reflete Acselrad (2008) que, em sua acepo biolgica o princpio de
regulao estabelecido por funes controladoras que tm a capacidade de impor a outras
funes uma regra de conformidade que permite a uma estrutura comportar-se como um todo.
Aplicada instncia ambiental do Estado, a regulao poltica do meio ambiente resultaria no
fato de se atribuir ao Estado o papel de representar o todo estrutural que se quer afirmar, a
ele subordinando o conjunto das prticas ambientais da sociedade. Ou seja, trata-se de uma
luta poltica onde quem vai regular aquele que detm o poder.

2.2.1 Crticas ao do Estado

Neste contexto, preciso estar ciente de que as crticas cabveis atuao do Estado,
como ente responsvel pela gesto do meio ambiente, quase sempre extrapolam a escala local,
regional e nacional, uma vez que as atitudes tomadas pelo gestor sofrem influncia direta do
contexto poltico macroeconmico mundial. Mesmo porque, a emergncia do neoliberalismo
(teoria orientadora das reformas dos Estados nacionais nos anos 1980-1990), aos poucos,
foi tornando-se a matriz econmica dominante em todo o mundo, e uma face atual da ordem
da globalizao (OLIVEIRA, 2011).
Sobre isto, Dagnino (2004) ressaltou a sobreposio de dois projetos polticos
distintos, que marcaram as ltimas dcadas do sculo XX em todo o mundo. O primeiro
projeto refere-se ao processo de alargamento da democracia, iniciado no Brasil, formalmente,
com a Constituio de 1988. O segundo refere-se ao projeto neoliberal de Estado mnimo,
surgido no Brasil a partir de 1989, como parte da estratgia de implementao do ajuste
neoliberal, que isenta o Estado, progressivamente, de suas responsabilidades sociais e as
transfere para a sociedade civil. Para a autora, devido sobreposio destes dois projetos
polticos - diferentes e antagnicos - a dcada de 1990 marcada por uma confluncia
perversa.
Recorrendo a Santos (2003), lembramos que a dinmica dos espaos da globalizao
supe uma adaptao permanente das formas e das normas; a nosso ver, algo bastante
relevante de ser pensado quando se trata de gesto de recursos hdricos. As formas
geogrficas, isto , os objetos tcnicos requeridos para otimizar uma produo, esclarece este

80

autor, somente autorizam essa otimizao ao preo do estabelecimento e da aplicao de


normas jurdicas, financeiras e tcnicas, adaptadas s necessidades do mercado. Essas normas
so criadas em diferentes nveis geogrficos e polticos, mas as normas globais, influenciadas
por organismos supranacionais e pelo mercado, tendem a configurar as demais (SANTOS,
2003). E as normas de mercado tendem a configurar as normas pblicas. Assim, graas
competitividade, a tendncia atual ao uso das tcnicas e implantao dos respectivos objetos
tende a ser ainda mais anrquica do que antes (Ibidem, p. 169).
Neste contexto, empresas privadas assumem funes que, anteriormente, eram de
exclusividade do Estado. As Organizaes No Governamentais (ONGs) tornam-se
responsveis pela execuo de programas sociais e o Estado procura tomar medidas que
incentivem as empresas privadas a competir no mercado internacional (SOARES, 2005 e
DAGNINO, 2004). Aes financiadas por instituies internacionais (produtos da poltica
neoliberal), como o Banco Mundial e o Fundo Monetrio Internacional (FMI), do a estes
atores muito poder de interferir na conduo das polticas pblicas nacionais. No que tange
aos recursos hdricos, a participao e assistncia tcnica de instituies multilaterais
expressiva, tanto em programas estaduais como no mbito federal. A assistncia tcnica, no
caso, baseada em uma concepo ou padro institucional para a gesto das guas.

Mas, o Banco Mundial no apenas um organismo financeiro. Como banco


de desenvolvimento, oferece aos seus clientes um rol de produtos muito mais
amplo do que apenas financiamento. No Brasil, o Banco tem atuado de
forma bastante ativa na prestao de assistncia tcnica ao setor de recursos
hdricos (AZEVEDO & BALTAR, 2003: 65 apud SOARES, 2005).

Esse novo parmetro institucional, o modelo de Estado regulador, caracteriza-se ainda


por conceber um novo padro de interveno estatal atravs da criao de agncias
reguladoras que do o suporte institucional s atividades privadas, de mercado. No Brasil, a
regulao dos servios pblicos por meio de agncias reguladoras ocorreu somente em
meados dos anos 1990, durante o processo de reforma do Estado, quando setores da
infraestrutura tiveram seus controles acionrios abertos participao da iniciativa privada
(GALVO JR. e PAGANINI, 2009). Essas agncias cumprem uma srie de funes: de

81

concesso e fiscalizao, de criao de regras e procedimentos normativos, de julgamento e


imposio de penalidades (SOARES, 2005 apud SALGADO, 2003)76.
Processo ocorrido de forma concomitante foi a tendncia a uma desregulao
ambiental, ou seja, o enfraquecimento dos controles regulatrios para a flexibilizao das
leis, em resposta s presses exercidas pelo setor privado. Para Ioris (2009), nos ltimos anos
consolidou-se uma verdadeira dualidade nas polticas pblicas e na atuao das agncias
governamentais, na medida em que, tanto se anunciam restries s atividades em uma dada
rea geogrfica, quanto se incitam as mesmas atividades em regies onde a resistncia poltica
menor. O autor cita a franca expanso do agronegcio no estado do Mato Grosso como
exemplo de tecnologias tidas como obsoletas, pelo seu alto nvel de impacto ambiental, mas
ainda perfeitamente viveis em um mundo cada vez mais globalizado.
Em outras palavras, muitas vezes o Estado privatiza os recursos naturais ao ceder as
concesses de uso iniciativa privada. Aqui ainda cabe acrescentar que o Estado no o
nico ente legtimo para realizar a gesto dos recursos naturais comuns, pois, em um contexto
de escassez destes bens, atores que se posicionam de forma liberal demandam a presena do
mercado como ente capaz de solucionar os conflitos (HAAS e BARNES, 2008). Na opinio
do presidente da Nestl, empresa multinacional que lucra bilhes de euros por ano com a
venda de gua engarrafa, e defensor incansvel da privatizao das guas:

O fato de muitas pessoas terem a percepo de que a gua gratuita faz com
que em vrias ocasies no lhe deem valor e a desperdicem. Assim, o
empresrio sustenta que os governos devem garantir que cada pessoa
disponha de 5 litros de gua diria para beber e outros 25 litros para sua
higiene pessoal, mas que o resto do consumo teria que ser gerido segundo
critrios empresariais. (...) E qualifica de extremistas as ONGs que
sustentam que a gua deveria ser um direito fundamental. (...) a gua deveria
ser tratada como qualquer outro bem alimentcio e ter um valor de mercado,
estabelecido pela lei de oferta e procura. S desta maneira, aponta,
empreenderamos aes para limitar o consumo excessivo que se d nesses
momentos (PRESIDENTE DA..., 2013)77.

No caso brasileiro, a autonomia do setor de usurios de recursos hdricos nas decises


polticas de acesso gua claramente expressa neste trecho de um documento da ANA
(2013):

76
77

Sobre a criao da Agncia Nacional de guas, no contexto do estado regulador, ver Soares (2005).
Disponvel em http://www.brasildefato.com.br/node/12746

82

Os setores usurios desempenham papel fundamental no contexto da gesto


das guas, sendo eles responsveis pela conduo e efetivao de outras
polticas pblicas que acabam por afetar as condies de governana dos
recursos hdricos.
No Brasil, embora sujeitos aos processos tcnicos e administrativos das
autorizaes e concesses pblicas, esses setores tm, em geral, grande
autonomia no que se refere definio de seus planos de interveno, sem
que a Unio ou os estados federados exeram o desejado papel de mediao,
por meio de planos de desenvolvimento regional (ANA, 2013, p. 14).

Neste caso, um dos riscos passveis de serem observados o de que a questo


ambiental se transforme em um objeto e/ou instrumento de barganha entre faces da
burocracia estatal, resultando assim em uma falha de governo (MARTINS e FELICIDADE,
2003 apud STEVENSON, 1991). Alm do mais, convm acrescentar neste debate o fato de
haver fortes indcios de o meio ambiente nunca ter sido uma questo prioritria para o Estado,
tampouco para o capital e para as grandes corporaes em particular (ACSELRAD, 2013).
Isto porque, ao Estado cabe dar as condies necessrias para que o capital se instale em um
dado

espao

geogrfico,

enfatizando

argumentos

que

mostrem

impulso

ao

desenvolvimento, a criao de emprego78, a visibilidade poltica, dentre outros benefcios


trazidos pelo capital. Ou ainda, sob uma perspectiva ultraliberal, focando nos recursos
financeiros que chegaro aos cofres pblicos em funo das medidas compensatrias, multas
ambientais, royalties, dentre outros.
A atual gesto ambiental do estado do Rio de Janeiro um exemplo marcante desta
perspectiva ultraliberal. Tanto que, constantemente, divulga-se na mdia o fato do
licenciamento ambiental acontecer de forma rpida e de conter exigncias ambientais
rigorosas. Este tal rigor anunciado quase sempre materializado na forma de contrapartida
de recursos financeiros, conforme verificado nas notcias veiculadas na grande mdia e citadas
a seguir.
Ns especificamos como condicionante ambiental a destinao de 0,9% do
custo de cada um desses projetos [estaleiro OSX Brasil S.A e a termeltrica a
gs Porto do Au] para saneamento e de 0,1% para a preservao da
biodiversidade, totalizando R$ 63 milhes. Esses recursos ajudaro a
viabilizar o nosso compromisso de ampliar de 30% para 60%, nos prximos

78

sabido que representaes em torno da gerao de empregos e recursos financeiros para as


municipalidades, especialmente em cidades com carncia de infraestrutura urbana e precariedade nos servios
pblicos, tendem a ser utilizadas no discurso empresarial para justificar a importncia dos empreendimentos e de
sua localizao, ainda que apontados por alguns como arriscados ou danosos s populaes do entorno, o que
pode ser considerado como uma espcie de chantagem de localizao (ACSELRAD, 2004).

83

quatro anos, o saneamento no Estado do Rio, afirmou o secretrio Carlos


Minc (EMPRESAS VO..., 2011. Grifo nosso)79.
Os municpios de Maric, Itabora e Cachoeiras de Macacu receberam, nesta
sexta-feira (30/3), um total de R$ 410 milhes que sero investidos,
principalmente, na duplicao da disponibilidade de gua dessas regies e na
construo de sistemas de saneamento, incluindo estaes de tratamento de
esgoto, elevatrias e redes coletoras. O aporte parte da compensao
ambiental do Complexo Petroqumico do Rio de Janeiro (AMBIENTE E...,
2012. Grifo nosso)80.

Se o Estado consegue, sob certa conjuntura, obter vantagens e privilgios como agente
regulador do espao, para o capitalista o uso privado dos espaos comunais uma atitude
altamente vantajosa. Entretanto, isto gera dois produtos. Um deles a mercadoria, para a qual
o empresrio encontra os seus compradores. O outro produto gerado a poluio de diversos
tipos: efluentes lquidos, gasosos e resduos, e para esse no h compradores, e ento preciso
impor a terceiros os danos da sua produo, contaminando os espaos comuns (ACSELRAD,
2013).
Desta forma, as vantagens institucionais e polticas da esfera no mercantil (as tais
falhas de governo citadas anteriormente) so transformadas em vantagens competitivas,
uma vez que o uso (intensivo) gratuito do meio ambiente torna-se um dos meios de elevar a
sua taxa de lucro (ACSELRAD, 1998)81. H ainda outros tipos de situaes, em que a prpria
degradao ambiental se torna uma oportunidade de acumulao. (sobre isto, ver SMITH,
2007).
Retomando os argumentos de Acselrad (2009), fazer uso da natureza de forma
utilitria82 contribui para a consolidao da estratgia de modernizao ecolgica, a qual

79

Empresas vo investir R$ 70 milhes no meio ambiente. Site INEA. 23/ 02/ 2011. Disponvel em
http://www.inea.rj.gov.br/noticias/noticia_dinamica1.asp?id_noticia=1165.
80
Ambiente e Petrobras firmam convnio que vai beneficiar entorno do COMPERJ. Site INEA, em 30/ 03/
2012. Disponvel em http://www.inea.rj.gov.br/noticias/noticia_dinamica1.asp?id_noticia=1717.
81
Sob este ponto de vista, podemos concluir que na histria da apropriao da natureza no Brasil, quando
analisados os usos do territrio e a constituio das instituies polticas, o interesse de uma minoria se imps ao
mundo de todos (ACSELRAD, 2001).
82
Para a razo utilitria o meio ambiente uno e composto estritamente de recursos materiais, sem contedo
scio cultural especfico e diferenciado. Argumenta ainda o autor que este expresso em quantidades; justifica
interrogaes sobre os meios e no sobre os fins para os quais a sociedade se apropria dos recursos do planeta.
Dado este ambiente nico, objeto instrumental da acumulao de riqueza, a poluio apresentada como
democrtica, no propensa a fazer distines de classe. A sociedade de proprietrios perspectiva privatista
- evocada pelo neo conservadorismo, seria o seu objetivo final, alm de um esforo de valorar o meio ambiente,
onde uma revoluo da eficincia evocada para economizar o planeta, dando preo ao que no tem preo
(ACSELRAD, 2009).

84

se pauta pela afirmao do mercado, do progresso tcnico e do consenso poltico. Assim, a


sociedade de proprietrios perspectiva privatista - seu objetivo final, alm de um esforo
de valorar83 o meio ambiente, onde uma revoluo da eficincia evocada para economizar o
planeta, dando preo ao que no tem preo. Deste modo, v-se uma clara interface entre a
perspectiva utilitarista do meio ambiente (supracitada) e a economia ambiental neoclssica.
Seja por meio da criao de mecanismos de controle e planejamento do uso dos recursos
naturais, seja na formulao de instrumentos de mercado para atribuio de preo aos bens
naturais, o instrumental terico neoclssico aufere, cada vez mais, posio de destaque no
debate internacional sobre a formulao e implementao de polticas pblicas ambientais
(MARTINS e FELICIDADE, 2003).
Diante destas crticas, Bakker (2007) defende que a gesto comunitria das guas no
apenas prefervel, mas tambm necessria, por trs razes. Em primeiro lugar, porque o
abastecimento de gua sujeito a mltiplas falhas de mercado e do Estado: sem a participao
da comunidade, no possvel gerenciar a gua de forma justa. Em segundo lugar, a gua tem
importncia cultural e espiritual, dimenses que so estreitamente articuladas com as prticas
baseadas no sentido de pertencimento e de lugar. Por fim, a autora considera que a gua um
recurso de fluxo local, ou seja, quaisquer alteraes qualitativas ou quantitativas so
prontamente percebidas no nvel da comunidade, e a proteo destas s ocorre se as
comunidades so mobilizadas e habilitadas para governar seus prprios recursos (BAKKER,
2007).
Apesar da atual gesto integrada, participativa e descentralizada (PNRH) possuir um
discurso repleto de boas intenes, a concentrao de poder decisrio na esfera do Estado e
a forte presena de componentes da modernizao ecolgica so problemas que compem o
cenrio no qual as inovaes institucionais devem ser interpretadas.

83

20.

Vide o papel de protagonista que a questo da Economia Verde ganhou durante a realizao da Rio +

85

2.3

A Poltica Nacional de Recursos Hdricos

A Poltica Nacional de Recursos Hdricos (Lei 9.433/1997) o atual e mais importante


marco institucional para os processos de gesto de recursos hdricos no Brasil. Ela
institucionalizou a Poltica Nacional de Recursos Hdricos (PNRH), o Sistema Nacional de
Gerenciamento de Recursos Hdricos (SNGRH), e definiu a criao do Conselho Nacional de
Recursos Hdricos (CNRH). Trouxe tona ainda questes discutidas nas ltimas dcadas na
cena internacional, tais como participao popular, descentralizao poltica e
mercantilizao da gua, com forte influncia das experincias do modelo de gesto de
guas da Frana e do Integrated Water Resources Management (IWRM). Estes preceitos so
reconhecidos no meio tcnico e cientfico internacional e transformados em princpios
aprovados em reunies internacionais.
No Brasil, vrias experincias baseadas na gesto de bacias hidrogrficas surgiram
ainda na dcada de 1980 (PORTO e PORTO, 2008). No Estado do Esprito Santo, foi
constitudo o primeiro Consrcio Intermunicipal Santa Maria/Jucu; no Rio Grande do Sul
foram institudos os Comits das Bacias Sinos e Gravata, considerados iniciativas pioneiras
por terem surgido da prpria comunidade das bacias hidrogrficas, com o apoio do governo
do Estado (Ibidem). Outra iniciativa precursora foi quando algumas cidades das bacias dos
rios Piracicaba e Capivari juntaram-se para constituir o Consrcio Intermunicipal das Bacias
dos Rios Piracicaba e Capivari, com o objetivo de promover a recuperao ambiental dos rios,
a integrao regional e o planejamento do desenvolvimento da bacia. Apesar de, inicialmente,
esses comits terem surgido apenas com atribuies consultivas, a grande mobilizao deu a
estes um maior papel de destaque no campo de gesto de guas e, posteriormente, eles foram
incorporados ao sistema de gesto daqueles Estados (Ibidem).
Outro fato relevante que antecedeu a instituio da PNRH foram as Cartas de Salvador
(1987) e de Foz do Iguau (1989), com o papel preponderante da Associao Brasileira de
Recursos Hdricos (ABRH) neste processo. Ambas conclamam a criao de um sistema
organizado de gesto, e, em particular, a Carta de Foz do Iguau delineia os princpios bsicos
que deveriam ser seguidos na formulao da PNRH.
Um ente importante do SNGRH a Agncia Nacional de guas (ANA), uma agncia
reguladora, autarquia vinculada ao Ministrio do Meio Ambiente. Sua criao teve, em parte,
na prestao de assessoria tcnica do Banco Mundial, um forte componente de incentivo, indo

86

de encontro s orientaes polticas e econmicas do neoliberalismo. O papel reservado


ANA o de garantir, pela ao executiva, a aplicao dos instrumentos de sustentao da
gesto das guas, notadamente o mecanismo da cobrana pelo uso das guas. Alm do mais,
de sua atribuio dar o suporte necessrio aos CBHs, para implementarem uma gesto
participativa e descentralizada.
Detalhes operacionais desta gesto descentralizada, integrada e participativa incluem o
fato desta ter sido idealizada atravs da criao de dois entes pblicos em cada bacia: os
comits de bacia hidrogrfica e as agncias de bacia. Os comits teriam a representao
do poder pblico, usurios, e da sociedade civil, sendo um novo frum privilegiado de
deliberao. As agncias seriam os braos executivos desses comits. Dentre outras
atribuies, os comits seriam responsveis pela determinao dos preos e da aplicao dos
recursos da cobrana pelo uso da gua. As agncias dariam o apoio tcnico e administrativo
ao processo decisrio, realizariam a cobrana e executariam os projetos. Alm de ser o
principal meio de gerar recursos para a gesto da gua em cada bacia, a cobrana era vista
como pea chave para a sustentabilidade de um novo sistema decisrio descentralizado e
participativo (ABBERS e JORGE, 2005).
Para Porto e Porto (2008), uma caracterstica relevante foi que esse sistema no exigiu
a criao de uma nova e pesada estrutura administrativa, mas sim - e continua exigindo, um
esforo bastante grande de articulao entre instituies j existentes. Eis aqui um dos grandes
desafios da gesto colegiada de guas: vencer a tradio de decises polticas centralizadas,
burocrticas e tcnicas, para garantir a igualdade de condies de participao para os
segmentos dos comits de bacia. Aqui, interessante ressaltar que h um consenso observado
tanto entre os defensores da gua bem de uso comum, quanto entre os reformadores
neoliberais: ambos consideram a gesto estatal centralizada e burocrtica (BAKKER, 2004
apud SCOTT, 1998).

2.3.1 Burocracia e tcnica na gesto de recursos hdricos

Para Orlando (2006), a discusso da gesto hdrica pelos governos do pas tem
passado em grande medida pelo estabelecimento de princpios que buscam nortear as
diretrizes, os objetivos e as metas a serem alcanadas. notrio afirmar que esta tem sido
pautada em aspectos tcnicos e normas jurdicas, alm de planos e programas que buscam

87

construir um conjunto de determinaes e recomendaes a serem seguidas para o


atendimento dos interesses dos governos e dos grupos interessados na utilizao das guas.
Sobre a preponderncia do carter tcnico e burocrtico da gesto ambiental,
buscamos na obra de Weber84 alguns apontamentos elucidativos. Em sua obra tica
Protestante e o Esprito do Capitalismo, por exemplo, o autor esfora-se para ressaltar o
papel autnomo das ideias na origem do capitalismo moderno. Assim, afirma que somente na
civilizao ocidental houve fenmenos culturais dotados de um desenvolvimento universal
em seu valor e significado. Dentre as peculiaridades de organizao social ocidental, que
propiciavam o desenvolvimento do capitalismo, encontram-se as estruturas racionais do
direito e da administrao, j que o capitalismo no se baseia apenas em tcnicas de produo.
Trata-se, em todos os casos, do racionalismo especfico e peculiar da cultura ocidental demasiadamente burocrtico - que se faz presente nas instituies modernas, inclusive
naquelas que compem o objeto de estudo desta tese (Ibidem).
Ainda segundo o autor, a razo decisiva para o progresso da organizao burocrtica
foi sempre a superioridade puramente tcnica sobre qualquer outra forma de organizao. A
burocratizao oferece ainda a possibilidade ideal de colocar em prtica o princpio da
especializao das funes, segundo o qual quanto mais complicada e especializada se torna
a cultura moderna tanto mais seu aparato de apoio externo exige o perito despersonalizado e
rigorosamente objetivo, em lugar do mestre das velhas estruturas sociais, que era movido pela
simpatia (...) (WEBER, 1982. Pag. 251).
Sobre este ponto, percebemos que a indispensabilidade da especializao tcnica para
desempenhar funes burocrticas, tal qual alertado por Weber, explica o fato do
conhecimento tcnico, requerido nos atuais instrumentos de gesto de recursos hdricos85, se
sobrepor, de forma to marcante, aos conhecimentos tradicionais, sabedoria popular e ao
manejo comunitrio que certos grupos realizam em seu territrio. Alm do mais, em muitos
momentos possvel afirmar que os instrumentos da PNRH podem ser vistos como tarefas
burocrticas (WEBER, 1982), cujos resultados so medidos segundo regras calculveis, e
durante a sua realizao busca-se, ao mximo, eliminar quaisquer elementos pessoais e
emocionais que podero surgir. Exemplos disso podem ser vistos no Plano Diretor de

84O que se v que em toda parte, o Estado moderno est sofrendo a burocratizao (WEBER, 1982:
268).
85 Enquadramento dos corpos de guas em classes de usos preponderantes; Outorga de direitos de uso dos
recursos hdricos; Cobrana pelo uso dos recursos hdricos, Sistema de Informaes sobre Recursos Hdricos,
Plano Diretor de Recursos Hdricos.

88

Recursos Hdricos, no processo de outorga e enquadramento de guas, dentre outras situaes,


discutidas no captulo 5.
Weber (1982) explica ainda que, na modernidade, a economia mercantil capitalista
exige que os negcios oficiais da administrao sejam feitos com preciso, sem ambiguidades
e de forma rpida. Outra observao relevante a percepo do autor de que a burocracia
um instrumento de poder de primeira ordem86, uma vez que esta pode ser colocada
disposio de interesses de domnios muito variados, sejam eles polticos, econmicos, ou
outros.
Comparativamente, enquanto na gesto comunitria dos bens comuns o que importa
so as relaes afetivas, de parentesco, de compadrio, pactos realizados muitas vezes de
forma oral, na atual gesto para os recursos da natureza (gesto formal de guas) o que vale
o pacto legal, o Direito. Este ltimo, para Weber, tem como caracterstica ser constitudo por
um conjunto de regras abstratas, impessoais, cabendo obedincia dos sujeitos s leis e normas
claramente definidas, no pura vontade ou opinio de pessoas. Chamamos aqui de gesto
formal de guas a incidncia dos princpios e instrumentos de gesto de guas expressos na
PNRH.
De forma anloga preponderncia da burocracia na administrao pblica como um
todo, a valorizao excessiva dos aspectos tcnicos na gesto ambiental tambm pode ser
vista como instrumento de dominao e de despolitizao do debate87. Alm da presena
marcante da questo burocrtica regendo a vida na sociedade moderna (inclusive quando o
assunto em debate gesto de recursos hdricos), pretendemos ressaltar tambm a
preponderncia do conhecimento tcnico-cientfico sobre os demais tipos de conhecimentos.
Neste sentido, Santos e Meneses (2009) esclarecem que o mundo um complexo
mosaico multicultural, mas que, ao longo da modernidade, a produo do conhecimento
cientfico foi configurada por um nico modelo epistemolgico, como se o mundo fosse
monocultural, e ainda, como se existisse de fato a to propalada neutralidade cientfica. Este
modelo descontextualizou o conhecimento e impediu a emergncia de outras formas de saber
no redutveis a esse paradigma (Ibidem).

86 A disciplina do funcionalismo, por exemplo, a sua obedincia exemplar dentro do seu trabalho habitual
torna-se a base de toda ordem. Logo o burocrata individual no pode esquivar-se do aparato ao qual est atrelado
e atua apenas como uma engrenagem num mecanismo sempre em movimento, que lhe determina um caminho
fixo (WEBER, 1982. Pag. 265).
87 Notas de aula, curso Conflitos Ambientais, professor Henri Acselrad, em 22/11/2012.

89

Apesar desses autores reconhecerem os efeitos positivos da interveno cientfica e da


produtividade tecnolgica, ao longo dos dois ltimos sculos, eles alertam para o fato de que
o monoplio da cincia no pode ocultar, nem deixar de reconhecer, que h outras formas de
conhecimento e outros modos de interveno na vida cotidiana dos grupos sociais, com os
quais a cincia em nada contribuiu. o caso, por exemplo, da preservao da biodiversidade,
s possvel por formas de conhecimento camponesas e indgenas e que, paradoxalmente, se
encontram ameaadas pela interveno crescente da cincia moderna (SANTOS e
MENEZES, 2009, p. 49).
Existem casos ainda onde h uma crena excessiva nas solues tcnicas para resolver
os problemas da vida em sociedade, tais como os exemplos citados abaixo, de alternativas
dadas aos problemas cotidianos da vida em sociedade.

[...] a isto procura-se remediar com a migrao para novas reas e alguma
reconverso de culturas, contando-se para tanto com os recursos da
mobilidade e da presso sobre terras pblicas. ou ento, sobre-tecnificando
as prticas quer dizer, tecnificando os problemas criados pela prpria
tcnica: ante os engarrafamentos urbanos, inventa-se o carro que voa; diante
dos engarrafamentos, vende-se o carro que tem mapas das vias engarrafadas
para orientar o desvio para as vias ainda no engarrafadas. No caso da
agricultura, este otimismo tecnolgico resultar ele mesmo contestado pelo
fato que mostra-se cada vez mais curto o ciclo de vida das tcnicas qumicomecanizadas, dados seus efeitos indesejveis de mdio prazo na
produtividade dos solos; sem falar na sade dos trabalhadores e
consumidores (ACSELRAD, 2013, p. 13).

Para Milton Santos (1994, p. 17), a vida no um produto da Tcnica, mas da


Poltica, a ao que d sentido materialidade. Encontramos em Santos (2003) outras
observaes pertinentes questo em debate. Para ele, na contemporaneidade, a tecnologia se
ps a servio de uma produo em escala planetria, onde nem os limites dos Estados, nem os
dos recursos, nem os dos direitos humanos so levados em conta. Nada levado em conta,
exceto a busca desenfreada do lucro, onde quer que se encontrem os elementos capazes de
permiti-lo (SANTOS, 2003, p. 118).
Apesar da vida no ser um produto da tcnica, tal qual afirmou Milton Santos, so
inmeros os exemplos onde o conhecimento tcnico subjuga os modos de vida de populaes
rurais ou tradicionais no Brasil. Zhouri (2012), por exemplo, citou o caso das comunidades a
jusante da represa de Irap, em Minas Gerais, que tiveram o seu modo de vida alterado aps o
barramento das guas. Durante os embates de resistncia ao empreendimento, opinies

90

diversas se confrontaram. De um lado, a populao argumentava que a gua piorou de


qualidade aps a construo da barragem, porque apresentava cheiro ruim, gosto ruim (tanto
que nem os animais bebiam, era o que dizia os entrevistados), e que o represamento da gua
alterou o ciclo natural das cheias e das vazantes, sendo este primordial para viabilizar a
agricultura familiar. Do outro lado, os tcnicos responsveis contra argumentavam dizendo
que as mudanas foram apenas estticas, pois a gua continuava a mesma de sempre, Classe
2, segundo parmetros tcnicos definidos pelo CONAMA, e, sendo assim, no havia motivos
para reclamar.
Para Zhouri (2012), a resposta estritamente tcnica desconsiderou, desprezou o
sofrimento dirio das pessoas. Alm do mais, a obra trouxe, sim, graves consequncias sociais
e econmicas, pois o represamento da gua suprimiu as referncias temporais e espaciais
comunitrias, j que a seca e a cheia do rio organizavam o trabalho comunitrio segundo as
estaes climticas anuais. Por outro lado, da nova paisagem criada, onde a empresa abre as
compotas sua revelia, nada se sabe. Perdem-se, assim, conhecimentos situados, fatores
sensoriais e corpreos, podendo levar extino as experincias de manejos comunitrios,
ainda existentes naquela regio (ZHOURI, 2012).
Trabalhos como o de Raulino (2009) demonstram que, no caso de conflitos ambientais
envolvendo indstrias petroqumicas e populaes residentes no seu entorno, o uso do
conhecimento do especialista usado como forma de poder simblico (no sentido Bourdiano)
pelas primeiras, pois o conhecimento cientfico seria reconhecido como objetivo,
representando assim um veredicto neutro. A prpria gesto participativa das guas apresenta
fortes indcios da prevalncia do carter tcnico e burocrtico, quando analisamos a sua
dinmica de funcionamento (sobre a incidncia deste fenmeno no CBH Guanabara, ver
captulo 5).
No caso dos recursos hdricos, os princpios internacionais de gesto de guas,
replicados em vrios pases de forma pouco crtica e reflexiva, corroboram o argumento de
Santos e Meneses (2009), especialmente com relao descontextualizao do
conhecimento. Observa-se, por exemplo, que como resposta degradao e injustias
ambientais relacionadas gua, organismos internacionais e agncias de cooperao vm
promovendo novos procedimentos e metodologias voltadas anlise de problemas e
formulao de respostas inspiradas, de modo particular, nos conceitos de gesto integrada de
recursos hdricos (CONCA, 2006) e governana hdrica (CASTRO, 2007). Para Machado:

91

No caso dos recursos hdricos, essa cultura [tecnicista e centralizadora]


sobrevive atravs de toda uma gerao de especialistas das mais variadas
formaes que ocupam cargos decisrios em rgos do Poder Pblico,
detentores de conhecimentos sobre as bacias hidrogrficas e agindo com
base em extensas redes de relaes socio-profissionais. Trata-se de
funcionrios pblicos que compartilham a crena segundo a qual os tcnicos
so os que sabem o que melhor para todos. Esses funcionrios no
entendem que as cincias e as tecnologias no devem tutelar a democracia
direta na gesto integrada das guas, pois nenhum desenvolvimento
sustentvel poder existir sem a participao ampliada das populaes
envolvidas (MACHADO, 2003, p. 130).

Neste contexto, concebe-se como fundamental a necessidade da participao de


especialistas e de associaes profissionais no processo de gesto das guas, para a realizao
de uma gesto tecnocrtica, fundada no rigor cientfico e analtico (GROVER, 1998 apud
SOARES, 2005). o caso, por exemplo, da atuao da Associao Brasileira de Recursos
Hdricos (ABRH)88, em parceria com instituies multilaterais, no processo de formulao e
implementao da PNRH. De forma geral, esta descontextualizao do conhecimento tende
a eliminar os contextos polticos e culturais da produo do conhecimento, as relaes sociais
e a possibilidade de elaborao de epistemologias alternativas.
O quadro abaixo realiza um comparativo entre a gesto comunitria e a gesto formal
de guas na regio norte de Minas Gerais (MG). Neste possvel perceber quais so os
critrios valorizados e quais tipos de valores so atribudos nos dois tipos de manejo.

88

Analisado por Soares (2005).

92

Tabela 2: Relao entre a gesto comunitria e a gesto legal da gua no Hidroterritrio Norte de
Minas Gerais
Gesto Comunitria
Gesto Legal
A gua concebida como uma ddiva da A gua como um bem econmico, por isso
natureza para todos.
vinculada a uma cobrana pelo seu uso, inclusive
o rateio de custos de obras de aproveitamento
mltiplo, de interesse comum ou coletivo entre
pessoas fsicas e jurdicas beneficiadas.
gua como patrimnio regida por uma tica de A gua como um bem natural de valor ecolgico,
conduta de uso e gesto compartilhada.
social e econmico, cuja utilizao deve ser
orientada pelos princpios do desenvolvimento
A tica de uso normatizada por preceitos que
sustentvel e devem ser respeitados seus usos
descrevem sobre acesso, formas de uso,
mltiplos.
intensidade de consumo e manejo das guas.
As guas so sujeitas a gradientes de domnio A sua acessibilidade deve seguir classes de uso
que se relacionam a tipos de controle: gua de para que seja coerente com as necessidades de
domnio da famlia, da comunidade, de mais de quantidade e qualidade.
uma comunidade, pblica. Esses tambm so os
crculos de regulamentos e de conflitos.

Fonte: Magalhes et al. (2010)

A leitura atenta deste quadro acima um exemplo de como a nova agenda de gesto,
ao incorporar aspectos predominantemente econmicos, tcnicos e burocrticos, alterou
significativamente a forma como os problemas so identificados e as solues so propostas.
Sendo assim, no podemos deixar de considerar que a questo ambiental, conforme ressalta
Acselrad (2013), no diz respeito, apenas, a uma racionalidade mais ou menos ecolgica
das escolhas tcnicas. A questo ambiental perpassa pela disputa entre diferentes formas de
apropriao e uso dos recursos ambientais sejam eles as terras, guas, atmosfera e sistemas
vivos; por um lado, fonte de sobrevivncia para os povos e, por outro, fonte de acumulao de
lucros para as grandes corporaes (Ibidem). Contudo, devido desigual distribuio de
capital (Bourdieu) dentre os atores sociais que participam do embate, comum que certos
usos, discursos e argumentos se apresentem como mais legtimos que outros.
Sobre este aspecto, vale ressaltar os resultados dos estudos realizados pelo Projeto
Marca Dgua junto a consrcios intermunicipais e comits de bacia, em vrias partes do
Brasil. Nestes, foi apontado que os membros destes colegiados ressaltaram a importncia do
conhecimento e de informaes tcnicas para a tomada de deciso, mas que, paradoxalmente,
o seu uso a principal fonte de desigualdade de poder decisrio nesses organismos, sendo
mais significativo do que a desigualdade oriunda do poder econmico ou poltico (LEMOS,
NELSON & FORMIGA-JOHNSSON, 2007).

93

Assim, diante do exposto, percebe-se que apenas a paridade numrica entre os


representantes de cada segmento no suficiente para garantir a representatividade dos
diversos interesses presentes na gesto das guas. Este desafio ocorre em todo processo de
gesto participativa, onde o carter colegiado e democrtico do processo representativo no
garante a real defesa dos interesses coletivos. preciso levar em conta o aspecto fortemente
subjetivo do processo de gesto participativa, o qual realizado por pessoas cuja
personalidade e valores so nicos, individuais, e que estes, muitas vezes, se sobrepem aos
prprios objetivos do setor que representam89.
E j que aos CBHs dada a tarefa de realizar a gesto participativa e descentralizada
da gua, sob a alegao de que este um formato democrtico, convm analisar o papel dos
CBHs no cenrio nacional de gesto de guas.

2.3.2 Os comits de bacia hidrogrfica: algumas reflexes

Os comits de bacia hidrogrfica criados no Brasil, na dcada de 1990, foram uma


conquista democrtica importante, se observamos estas experincias do ponto de vista da
possibilidade de compartilhamento das decises referentes s polticas pblicas de gesto de
guas. Segundo a PNRH, os CBHs so rgos colegiados com atribuies normativas,
deliberativas e consultivas a serem exercidas na bacia hidrogrfica de sua jurisdio. As
principais atribuies dadas a estes organismos so: I - arbitrar, em primeira instncia,
conflitos relacionados Bacia Hidrogrfica90; II - aprovar o Plano de Recursos Hdricos da
Bacia, bem como acompanhar a sua execuo e; III - estabelecer mecanismos de cobrana
pelo uso da gua e sugerir valores (BRASIL, 1997). A figura abaixo apresenta a matriz
institucional do Sistema de Gerenciamento de Recursos Hdricos (SIGERH).

89

Sobre isto, ver captulo 5.


Segunda ANA (2011), o comit o primeiro rgo administrativo a ser acionado em situao de conflito
pelo uso da gua. Caso o conflito no seja dirimido pelo comit ou caso a deciso no atenda a alguma das partes
envolvidas, cabe recurso ao Conselho de Recursos Hdricos pertinente, como segunda instncia administrativa,
hierarquicamente superior ao comit. H sempre a possibilidade de se recorrer a instncias judiciais, lembrando
que essas tm trmite diferenciado das instncias administrativas.
90

94

Figura 4: Matriz institucional do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos


(SIGERH).

Fonte: ANA (2011)

O modelo institudo para os CBHs prope que estes internalizem, em suas prticas, a
questo da participao e da descentralizao na gesto de guas. Com relao
participao, esta se d atravs, principalmente, da composio tripartite dos membros da
plenria, ou seja, elegem-se representantes do poder pblico, usurios de gua e sociedade
civil para deliberar questes relacionadas aos recursos hdricos. Neste contexto, a lei federal
diz que a plenria deve contemplar os representantes: I - da Unio (caso o rio principal
atravesse mais de um estado da federao); II - dos Estados e do Distrito Federal cujos
territrios se situem, ainda que parcialmente, em suas respectivas reas de atuao; III - dos
municpios situados, no todo ou em parte, em sua rea de atuao; IV - dos usurios das
guas de sua rea de atuao e V - das entidades civis de recursos hdricos com atuao
comprovada na bacia. O nmero de representantes de cada setor mencionado acima, bem
como os critrios para sua indicao, sero estabelecidos nos regimentos internos dos
comits, limitada a representao dos poderes executivos da Unio, Estados, Distrito Federal
e Municpios metade do total de membros (BRASIL, 1997).
Contudo, o que se esperava que, junto da criao destas novas instituies ditas
participativas, emergissem oportunidades de dar voz e visibilidade a atores sociais que se
encontram na periferia da tomada de deciso. Assim, observando os discursos polticos

95

oficiais, bem como as exigncias realizadas por organismos internacionais no momento de


emprstimo de recursos financeiros para a concretizao de projetos (DAGNINO, 2002),
possvel afirmar que nas ltimas dcadas a questo da participao tem sido apresentada como
uma panaceia para as polticas pblicas. Aqui, cabe questionar se, de fato, espaos ditos
participativos so promotores da incluso de grupos tradicionalmente marginalizados na
poltica. Alm do mais, avaliar se este tipo de incluso foi alcanado no uma tarefa fcil,
especialmente quando se trata de comits de bacia, conforme nos lembram Abbers et al
(2009). Isto porque, dentre outras estratgias, mobilizar um grupo de entidades, com ou sem
legitimidade (representatividade91) na comunidade, e criar um comit de bacia para realizar
determinadas aes, e dizer que o processo foi participativo, no uma estratgia difcil de ser
realizada pelo Estado (ABBERS, 2000 apud CARDOSO, 2003).
Convm ainda acrescentar que, no contexto da poltica das guas, estudos como os de
Machado (2003) e Cardoso (2003) questionam as diferentes interpretaes que o termo
participao adquire e os diferentes papis assumidos pelos atores que participam da PNRH diferentemente da gesto comunitria, onde as pessoas participam de forma cooperativa.
Cardoso (2003) afirma que estes papis variam entre meros figurantes, passam por
coadjuvantes e podem chegar a protagonistas, e tudo isto depende, principalmente, da
quantidade de capital que cada um possui. Alm do mais, era esperado que o exerccio da
participao poltica tivesse ainda um efeito direto sobre os atores atuantes, agindo assim
como um fator educacional na promoo da cidadania. Entretanto, o que se observa na prtica
so experincias participativas passando por desafios e, tambm, muita criatividade na busca
de solues (TATAGIBA, 2002).
notrio que, ao analisar experincias deliberativas participativas de cunho
ambiental, percebe-se que os grupos muitas vezes entram em conflito devido s diferentes e
diversas culturas, com suas distintas formas de se apropriar e perceber o meio ambiente. Alm
do mais, acredita-se que estas disputas so, principalmente, por dominao ideolgica e
econmica, onde grupos pouco organizados, material e simbolicamente, tm poucas chances
de competir com as foras hegemnicas detentoras de capital poltico e econmico.
Outro ponto levantado por Dagnino (2004), que nos alerta sobre um dos riscos
verificados na confluncia perversa - sobreposio dos projetos de governo: neoliberal e
participativo. Esse risco de que os movimentos sociais, as ONGs e outros indivduos que,

91

Sobre a questo da representatividade, ver item 5.3 desta tese.

96

de uma maneira ou de outra vivenciam a experincia desses espaos de gesto participativa,


fixem todo o seu potencial na criao e funcionamento destas instncias de gesto
compartilhada e depois descubram que acabaram servindo aos objetivos do projeto que lhes
antagnico. Ou seja, o risco reside na possibilidade de a sociedade civil investir o seu
potencial produtivo em um projeto participativo e depois, com o passar do tempo, acabar
questionando se no seria mais vantajoso adotar outra estratgia que priorizasse a organizao
e mobilizao da sociedade, ao invs de atuar em conjunto com o Estado.
J com relao questo da descentralizao, tal qual apresentada na PNRH, a mesma
refere-se adoo da bacia hidrogrfica como unidade espacial privilegiada para a realizao
da gesto, com base no modelo francs92. O argumento que fundamenta esta escolha o
conceito de sistema, onde qualquer mudana provocada em uma das reas da bacia pode
afetar as outras reas devido interconexo dos fluxos de gua. Ou seja, os processos que
ocorrem a montante so refletidos a jusante. Sendo assim, a bacia hidrogrfica passa a ser
considerada a unidade adequada para a gesto das guas, isto , como possuidora de um
arcabouo institucional prprio para administrao e deliberao sobre o uso dos recursos
hdricos (CARDOSO, 2003).
preciso ressaltar, no entanto, que no se chegar, necessariamente, a solues mais
eficientes pensando somente na bacia hidrogrfica como escala de gesto. Com isto verificase que, ao mesmo tempo em que o modelo avanado e moderno, ele traz problemas quando
aplicado de modo dissociado do contexto socioambiental especfico e divorciado da
experincia social concreta (IORIS, 200793 apud COSTA, 2008). Sendo assim, convm
registrar uma srie de fragilidades na incorporao da bacia hidrogrfica como unidade de
gesto, principalmente quando adotada de maneira abstrata e divorciada da experincia
histrica da regio.

92

Cardoso (2003) lembra que um dos problemas, ao adotar como modelo de gesto de guas o exemplo
francs - fundamentado em Comits e agncias de bacia hidrogrfica - sua adaptao estrutura poltica
administrativa brasileira. Na Frana, o Estado mais centralizado, com provncias destitudas de autonomia, o
que fez com que os Comits e Agncias ganhassem uma fora poltica no mbito regional, sem que entrassem
em choque com poderes locais. J no Brasil, os estados e municpios desfrutam de relativa autonomia
administrativa e poltica, tornando-se assim uma arena potencial de disputa poltica. Isto porque existem as
esferas da unio, estados e municpios, o que geralmente se denomina de Pacto Federativo. H uma lacuna
quando se pensa em um suposto Territrio de Gesto Administrativa da Bacia Hidrogrfica. Isto, na prtica,
traz problemas e dificuldades diversos; um exemplo quando h necessidade de criar indicadores sociais para
determinada bacia, uma vez que as pessoas se organizam em municpios. O prprio Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (IBGE) possui dificuldades em adaptar, ou traduzir, os dados municipais para dados
de bacia hidrogrfica. Tal obstculo de planejamento no exclusivo do Brasil, uma vez que este um
problema recorrente em outros pases (COSTA, 2008).
93 Notas de aula. Curso de Extenso em Ecologia Poltica e Recursos Hdricos, 05/2008.

97

O primeiro ponto remete ao fato de que a bacia a unidade natural de circulao da


gua. Sua adoo como unidade territorial prioritria seria positiva porque respeita o ciclo
hidrolgico da gua, porm, preciso pontuar que a sociedade muito mais complexa94 e
com muita frequncia possvel observar outras configuraes espaciais se sobrepondo ao
contexto da bacia hidrogrfica, um espao interativo. Um cidado pode residir no espao
geogrfico de uma bacia e trabalhar em outra, por exemplo, fato muito comum na RMRJ,
devido centralidade econmica que a capital fluminense possui frente aos demais
municpios. Ou seja, as aes dos atores/usurios da bacia extrapolam os limites de drenagem
da mesma.
Tambm as aes que afetam uma bacia especfica podem atender a demandas por
eletricidade ou abastecimento de gua em outras bacias. s vezes, mais fcil buscar gua
e/ou lanar efluentes na bacia vizinha, em funo de infraestruturas e vazes existentes, do
que na bacia onde se vive, por exemplo. No caso da metrpole fluminense, grande parte dos
seus mais de dez milhes de habitantes depende da vazo e da qualidade das guas de um
nico manancial, o rio Guandu, localizado na Regio Hidrogrfica do Guandu. Castro (2010)
refletiu sobre esta problemtica enfatizando os riscos relacionados a esta dependncia, tais
como interrupo do fornecimento por flutuaes do nvel da vazo ou por acidentes
qumicos, resultando em poluio e/ou contaminao; deteriorao da qualidade da gua e
elevao dos custos de tratamento. H tambm riscos associados a uma disputa pela gua
entre as metrpoles de So Paulo e do Rio de Janeiro, em funo do comprometimento do
sistema de abastecimento da Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP). Esta situao
aponta a complexidade da gesto da gua e o seu carter institucional e poltico, e a forte
interao dos fluxos da gua com uma rede tcnica no contexto urbano95 (CASTRO, 2010).
Outro detalhe que merece ser ressaltado que, apesar de parecer fcil delimitar ou
perceber os limites geogrficos de uma bacia hidrogrfica, na realidade no simples ter a

94 Ver Ciclo Hidrossocial da gua em Swyngedown (2004). Para o autor, a gua captada em um
determinado local, por exemplo, rompe o ciclo hidrolgico de sua bacia de origem, entra em novo ciclo de
movimentao hidrossocial para ser incorporada em outra bacia, englobando um novo ciclo hidrolgico
espacialmente desconectado do primeiro. Transposies de bacias hidrogrficas, nesse contexto, so comuns e as
modificaes qualitativas e/ou quantitativas na gua de determinada unidade espacial ocorrem a todo tempo.
95 Castro e Ferreirinha (2012) revelam que as redes tcnicas, responsveis pela transposio de guas, possuem um duplo papel. Ao mesmo tempo que permitem a transferncia de guas entre bacias hidrogrficas, rompendo com a barreira geomorfolgica natural, contribuem para a importao de riscos, ou seja, as redes tcnicas podem se deteriorar com o tempo, romperem- se pela ao das inundaes, podem ser alvo de ligaes clandestinas, apresentarem problemas de ordem tcnica e podem, atravs da sua capacidade de difuso e de concentrao da matria circulante (gua), difundir poluio e contaminao de uma bacia para outra.

98

percepo visual da sua rea de abrangncia. Sobre este aspecto, Cardoso (2003, p. 142)
identificou em seus trabalhos de campo, na regio da bacia do Araua (MG), algumas
dificuldades. Uma delas dava-se quando a abrangncia territorial do Comit entrava em
conflito com outras lgicas de ordenamento territorial e de construo de identidades locais,
ou quando o termo bacia era empregado no cotidiano, remetendo a um universo de
significado bastante diferenciado daquele determinado pelo conceito geogrfico adotado na
poltica de recursos hdricos, inclusive como sinnimo de comit de bacia. Nas nossas
entrevistas, foi ressaltado como a questo da identificao popular com a bacia hidrogrfica e
os rios pode constituir um elemento de apoio na mobilizao social. No caso do CBH
Guanabara, em funo da sua extenso geogrfica e por abarcar realidades sociais diversas e
mais de uma bacia hidrogrfica, a delimitao da RHBG atrapalhou as mobilizaes (vide
item 4.3.1).
Outros apontamentos cabveis se relacionam ao fato de que os CBHs deveriam fazer a
gesto das guas de uma dada bacia hidrogrfica, que se localiza sobre um ou mais
municpios. Contudo, os comits possuem pouco poder de interveno nos municpios,
cabendo s prefeituras o papel regulador do uso e da ocupao dos solos96. Alm disso,
dificilmente os Planos Diretores Municipais se articulam com os Planos Diretores de Bacia
Hidrogrfica.

2.4

Legislao Estadual de Gesto de Recursos Hdricos

Em que pesem as orientaes gerais trazidas na PNRH, no que tange implementao


dos instrumentos de gesto de gua, cada estado da federao tambm implementa e cria as
suas prprias regras, com base na proposio nacional. Aps ter sido institudo, na
Constituio de 1988, o domnio hdrico estadual, independente do federal, esta lei concedeu
aos estados da federao competncia para a administrao deste domnio, permitindo
inclusive a criao de Polticas Estaduais de Recursos Hdricos e Sistemas de Gerenciamento
correspondentes. Mas, Machado (2004) adverte que compete Unio legislar privativamente
sobre guas (art. 22, IV), podendo lei complementar autorizar os Estados a tambm o fazerem

96 Ver item 5.3 deste trabalho.

99

sobre questes especficas da matria (art. 22, pargrafo nico). No tendo sido a lei
promulgada, a competncia permanece da Unio. Portanto, a competncia estadual encontra
limite nas normas gerais editadas pela Unio, cabendo aos Estados a criao de Leis de cunho
administrativo, apenas de forma a possibilitar a gesto dos recursos de que dispem.
Dito isto, verifica-se que, aps a promulgao da lei federal de guas 9433/97, os
estados da federao iniciaram os processos de discusso e implementao de suas prprias
legislaes, baseadas em ideias similares da lei federal. Esta lei exigiu uma mudana
institucional significativa, pois, dentre outros detalhes, cada estado j possua estruturas
administrativas prprias que mantinham a rotina de trabalho de seus rgos gestores estaduais
de meio ambiente, e estes precisaram ser aparelhados com mo-de-obra qualificada, e em
nmero suficiente, para fomentar a implementao dos novos instrumentos de gesto de guas
propostos. Alm do mais, o principal desafio foi, sem dvida, o compartilhamento do poder
de deciso com os organismos colegiados de bacia hidrogrfica.
No momento da institucionalizao da Lei n 9.433/1997, a (antiga) Fundao
Superintendncia Estadual de Rios e Lagoas (SERLA), atual INEA, foi o rgo que assumiu a
tarefa de colocar em prtica os instrumentos de gesto97. Vale destacar que, diferentemente de
vrios estados da Unio, nos quais o rgo gestor de recursos hdricos foi criado aps a
definio de legislao especfica, no Rio de Janeiro a SERLA j vinha assumindo essas
atribuies e o espao institucional era gradativamente construdo (COPPETEC, 2013).
Antes mesmo da publicao da PNRH, no ano de 1997, foi lanado o decreto lei n
15.159, de 24 de julho de 1990, que estabelecia a antiga SERLA (atual INEA) como rgo
tcnico e executor da Poltica Estadual de Recursos Hdricos (PERH). Passados mais de duas
dcadas da institucionalizao desta lei, poderia parecer contraditrio o fato de o rgo gestor
ambiental fomentar a criao de comits de bacia, uma vez que j era costume (legalmente
estabelecido) a centralizao da gesto na SERLA. Contudo, cabe aqui lembrar as orientaes
de Cardoso (2003) e Dagnino (2002 e 2004) sobre situaes em que polticas mais amplas
demandam a existncia de um comit para serem implementadas, como o financiamento para
obras de saneamento nos municpios. Neste contexto, um dos riscos que se assume a criao
de comits sem uma demanda espontnea da sociedade; pode ainda acontecer deste ser
formatado s pressas sem uma mobilizao social efetiva e com membros que no

97 Sobre a centralidade exercida pelo INEA no campo de gesto de guas, ver captulos 4 e 5.

100

representam os interesses da maioria dos atores que interagem com a bacia hidrogrfica,
dentre outras situaes.
Com relao Lei n 3.239/1999, esta instituiu a PERH e criou seu Sistema Estadual
de Gerenciamento de Recursos Hdricos (SIEGREH), atravs da Lei Estadual n 3.239, de 02
de agosto de 1999 (RIO DE JANEIRO, 1999). Esta legislao seguiu os princpios
preconizados na PNRH: valor econmico da gua, gesto descentralizada por bacia
hidrogrfica e participao dos usurios de gua e sociedade civil organizada na conduo das
polticas. Com relao questo dos usos mltiplos da gua, estes tambm foram
contemplados (conforme trechos abaixo).
Art. 2 - A Poltica Estadual de Recursos Hdricos baseia-se nos seguintes
fundamentos:
(...) III - do acesso gua como direito de todos, desde que no comprometa
os ecossistemas aquticos, os aqferos e a disponibilidade e qualidade
hdricas para abastecimento humano, de acordo com padres estabelecidos; e
IV - de, em situaes de escassez, o uso prioritrio dos recursos hdricos ser
o consumo humano e a dessedentao de animais.
Art. 3 - A Poltica Estadual de Recursos Hdricos tem por objetivo promover
a harmonizao entre os mltiplos e competitivos usos da gua, e a
limitada e aleatria disponibilidade, temporal e espacial, da mesma, de modo
a: (...) II - assegurar o prioritrio abastecimento da populao humana (RIO
DE JANEIRO, 1999. Grifo nosso).

O instrumento central do SIEGREH o Plano Estadual de Recursos Hdricos (PERH),


tendo em vista que este documento a principal ferramenta de planejamento global para o uso
das guas em todo o territrio estadual. Segundo a Lei n 3.239, o plano estadual fornecer
diretrizes gerais de ao e ser organizado a partir dos planejamentos elaborados para as
bacias hidrogrficas, compatibilizando-os e estabelecendo prioridades. Em nossas pesquisas
de gabinete, identificamos que este documento encontra-se em elaborao pelo Laboratrio de
Hidrologia da UFRJ98, que j divulgou alguns documentos preliminares, e sua concluso final
est prevista para o ano de 2013.
De acordo com esta legislao, integram o SIEGREH: i) o Conselho Estadual de
Recursos Hdricos (CERHI); ii) o Fundo Estadual de Recursos Hdricos (FUNDRHI); iii) os
Comits de Bacia Hidrogrfica; iv) as Agncias de gua e v) os organismos dos poderes

98 Contrato 33/2011, Processo n E-07/502.786/10, firmado entre a Fundao COPPETEC e o INEA


(COPPETEC, 2013).

101

pblicos federal, estadual e municipal, cujas competncias se relacionem gesto de


recursos hdricos. No estado do Rio de Janeiro, existem e funcionam todas as instncias do
SIEGREH, legalmente previstas (COPPETEC, 2013).
Ao CERHI compete assumir atribuies normativas, consultivas e deliberativas, sendo
encarregado de supervisionar e promover a implementao das diretrizes da Poltica Estadual
de Recursos Hdricos. Outras atribuies mais especficas so estabelecer critrios gerais,
tanto para a outorga de direitos referentes ao uso de recursos hdricos quanto para a cobrana
pelo uso da gua, e arbitrar, em ltima instncia administrativa, os conflitos existentes entre
os CBH's. Este colegiado foi institudo no final do ano 2000 e constitudo por Presidente,
Plenrio, Secretria Executiva e trs Cmaras Tcnicas, sendo elas i) Cmara Tcnica
Institucional e Legal (CTIL); ii) Cmara Tcnica Instrumentos de Gesto (CTISG) e iii)
Cmara Tcnica guas Subterrneas (CTAS). Este organismo composto por 30 (trinta)
membros eleitos entre seus pares, sendo representantes do setor pblico (10 membros),
sociedade civil e comits de bacia (10 membros), e usurios de gua (10 membros), cujo
mandato possui vigncia de dois anos (2012-2014).
O FUNDRHI possui vigncia ilimitada, sendo destinado a desenvolver os programas
governamentais de recursos hdricos e de gesto ambiental. constitudo a partir de receitas
originrias, principalmente, da cobrana referente ao uso de recursos hdricos. A aplicao
deste dinheiro dever seguir orientao do PERHI e do respectivo Plano de Bacia
Hidrogrfica (PBH), sendo compatvel com o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes
Oramentrias e o Oramento Anual do Estado. O total arrecadado deve ser organizado em
subcontas, que permitam a gesto autnoma dos recursos financeiros pertinentes a cada regio
ou bacia hidrogrfica e, alm disso, utilizado nas bacias hidrogrficas que o originaram. (RIO
DE JANEIRO, 2003).
Segundo a lei estadual, as Agncias de gua so entidades executivas, com
personalidade jurdica prpria, autonomias financeira e administrativa, institudas e
controladas por um ou mais Comits de Bacia Hidrogrfica (CBH's). Sua viabilidade
financeira assegurada pela cobrana do uso dos recursos hdricos, em sua rea de atuao,
comprovada nos respectivos Planos de Bacia Hidrogrfica (PBH's). Detalhe importante que
apenas a Agncia possui amparo legal para acessar o dinheiro da cobrana pelo uso da gua,
depositado na conta do FUNDRHI pelos usurios de gua. Contudo, os procedimentos
envolvendo o instrumento de gesto da cobrana pelo uso da gua sofreram modificaes
significativas a partir da Lei n. 4.247/2003 (vide item 5.2 desta tese).

102

Em 2009, com o objetivo de integrar a poltica estadual de meio ambiente, de recursos


hdricos e de recursos florestais, fundou-se o INEA. Este passou a incorporar as atribuies,
as competncias e as estruturas institucionais da Fundao Estadual de Engenharia do Meio
Ambiente (FEEMA), da Fundao Superintendncia Estadual de Rios e Lagoas (SERLA) e
da Fundao Instituto Estadual de Florestas (IEF). Segundo informaes publicadas no site do
INEA, a sua misso ser um rgo gestor ambiental de referncia, exercendo um papel
estratgico na agenda de desenvolvimento do Estado do Rio de Janeiro, com quadro funcional
qualificado e valorizado, credibilidade e atuao descentralizada.
Apesar desta unificao ter sido apresentada como um grande avano, notrio que
este processo de integrao das trs instituies e de suas respectivas competncias e
atribuies no algo simples e rapidamente formado, pois deve-se levar em considerao
que cada rgo marcado por culturas institucionais especficas, construdas ao longo de
dcadas.
Dentro do organograma do INEA, a Diretoria de Gesto das guas e do Territrio
(DIGAT) a diretoria responsvel pela coordenao da gesto de recursos hdricos no estado.
Entretanto, muitas atribuies de operacionalizao dos instrumentos e dos procedimentos de
gesto, tais como outorga, sistema de informaes, monitoramento da quantidade e da
qualidade da gua, alm da fiscalizao, tm suas responsabilidades compartilhadas com
outras diretorias do INEA (COPPETEC, 2013).

Neste

captulo,

tratamos

de

analisar

papel

do

Estado

regulador

na

contemporaneidade, bem como aspectos ligados s polticas pblicas oficiais de recursos


hdricos, em nvel federal e estadual. Colocadas essas questes, julgamos poder entrar na
leitura histrica de como se deu a produo do espao na Regio Hidrogrfica da Baa de
Guanabara.

103

Parte 2: CONHECENDO O TERRITRIO E A DINMICA DA


GESTO PARTICIPATIVA DOS USOS MLTIPLOS DA GUA

104

3 BAA DE GUANABARA

A circulao de gua produz uma geografia fsica e uma paisagem


material, mas tambm uma paisagem simblica e cultural de poder.
(SWYNGEDOW, 2003, p. 113)

3.1

Introduo

De forma geral, a situao da qualidade das guas da Baa de Guanabara encontra-se


bastante comprometida, alm de outras caractersticas99 marcantes deste territrio, neste incio
do sculo XXI (SEMADS, 2004; CIBG, 2006 apud VIEIRA, 2009). Nesse contexto, as
condies ambientais da Baa modificam tanto os processos hidrodinmicos de circulao no
seu interior (VIEIRA, 2009), quanto a rotina dos cidados que dependem dos bens de uso
comum ali presentes para garantir a sua sobrevivncia e sua qualidade de vida. E aqui que
reside o grande desafio da gesto participativa de guas, conseguir alterar esta realidade.
Neste captulo, o intuito reconhecer a Regio Hidrogrfica da Baa de Guanabara
como um territrio complexo e dinmico, caracterizado por uma multiplicidade de variveis
que interagem entre si. Para tanto, apontaremos caractersticas marcantes do Rio de Janeiro
(sculo XVI ao XXI), que modelaram o espao geogrfico da Baa de Guanabara, criando e
recriando novas paisagens, numa relao dialtica entre produo e organizao do espao, de
um lado, e tenses sociais, de outro. Ou seja, para entendermos a realidade desta escala de
gesto imposta pelo poder pblico, temos que recorrer aos processos histricos que se
desenrolaram em diversas escalas geogrficas e que se constituram no motor que dinamizou
a produo do espao.

99

- A inviabilizao da navegao comercial na regio mais interior da baa de Guanabara;


- A reduo em 90% da pesca comercial nos ltimos 20 anos;
- A diminuio a 1/3 das reas de manguezais, em relao extenso original equivalente a
aproximadamente 260km2;
- A alterao do padro de balneabilidade, e da qualidade ambiental de suas guas, em 53 praias da baa;
- O processo de assoreamento da baa estimado em 1 cm/ano, podendo alcanar em determinadas regies 4
cm/ano;
- A reduo, em cerca de 30%, do total de ilhas existentes, em consequncia de aterramentos.

105

De forma geral, o objetivo deste captulo mostrar a complexidade que envolve o


territrio onde atua o CBH Guanabara.

3.2

A Regio Hidrogrfica da Baa de Guanabara

Um dos princpios da PNRH determina que o gerenciamento das guas deva ser
realizado de forma descentralizada e participativa. Especificamente sobre a questo da
descentralizao, no caso da gesto de guas, esta se refere adoo da bacia hidrogrfica
como unidade regional de planejamento e gerenciamento das guas. Diante desta prerrogativa,
o Instituto Estadual do Ambiente (INEA), rgo gestor responsvel pela poltica ambiental em
nvel estadual, em 2006, dividiu o estado do RJ em 11 Regies Hidrogrficas. Esta diviso foi
aprovada pelo Conselho Estadual de Recursos Hdricos, atravs da Resoluo (CERHI-RJ) n
18 de 08.11.2006.
Esta delimitao visou facilitar a gesto dos recursos hdricos e aperfeioar a aplicao
dos recursos financeiros arrecadados com a cobrana pelo uso da gua em cada regio,
segundo informaes disponveis no site do INEA100. No mbito regional, os rgos
consultivos e deliberativos de gerenciamento das regies hidrogrficas so denominados
Comits de Bacias Hidrogrficas (CBHs). Ou seja, tais regies101 surgiram de um ato
poltico102, um instrumento de planejamento administrativo para controle das aes no espao.
A rea a ser contemplada neste estudo a Regio Hidrogrfica da Baa de Guanabara, lcus
da gesto do CBH Guanabara. O mapa a seguir mostra esta diviso estadual.

100

http://www.inea.rj.gov.br/recursos/re_hidrograf.asp.
Sobre o conceito de regio, Corra (1986) esclarece que este um dos termos mais comuns entre os
gegrafos e tambm no linguajar da populao em geral, estando ligado noo fundamental de diferenciao de
rea, aceitao de que a superfcie da Terra constituda por reas diferentes entre si. E na medida em que a
histria do homem acontece, marcada pelo desenvolvimento das foras produtivas, pela dinmica da sociedade
de classes e de suas lutas, que o processo de regionalizao torna-se mais intenso, ou seja, maior a retaliao do
espao ocupado pelo homem em numerosas regies. Visto assim, observa-se que o conceito de regio encontrase imbricado ao de territrio, tendo em vista que o surgimento dos locais reais ou regies esto inseridos,
historicamente, no contexto do desenvolvimento desigual da economia capitalista, conferindo particularidades s
formas de reproduo do capital no espao. Por fim, esclarece ainda que o uso da escala regional, como lcus de
planejamento isto , a delimitao de um territrio para ao e controle teve o seu apogeu no Brasil nas
dcadas de 60 e 70.
102
As consequncias deste ato esto retratadas no item 4.3.1 deste trabalho.
101

106

Figura 5: Regies Hidrogrficas do Estado do RJ

Fonte: http://www.inea.rj.gov.br/imagens/regioes_hidrograficas.jpg.
Acesso em 06/02/2013.

Neste contexto, o INEA nomeou de Regio Hidrogrfica da Baa de Guanabara


(RHBG) a rea que inclui, alm da prpria Baa (espelho dgua), 17 municpios (total ou
parcialmente) e oito bacias hidrogrficas103 (vide figura acima). Sua rea continental possui
aproximadamente 4.066 km2 (cerca de 9% da rea total do estado), localizada na segunda
maior regio metropolitana do pas. Concentra uma expressiva populao, estimada em mais
de 11 milhes de habitantes, equivalendo a 75% do total do estado (segundo dados do censo
de 2010), e atividades econmicas expressivas, tais como um grande parque industrial, zonas
porturias, refinarias e terminais martimos de petrleo (ECOLOGUS, 2005).
Observando os contornos dado RHBG, uma primeira questo a ser levantada envolve
a escala de gesto, ou seja, refere-se ao fato de que a RHBG corresponde a, praticamente, os

103

So elas: Caceribu, Estrela/Inhomirim, Guapi/Macacu, Guaxindiba/Alcantara, Iguau/Sarapu, Iriri,


Roncador, Surui.

107

mesmos contornos geogrficos da RMRJ, apenas com pequenas diferenas. A tabela 1,


abaixo, visa apresentar visualmente esta sobreposio, reforando o carter metropolitano
da escala de gesto destinada ao CBH Guanabara. Nela, podemos observar a coincidncia de
municpios que fazem parte de cada uma destas regies.
Tabela3: Municpios que fazem parte da RHBG e da RMRJ
Municpios da RHBG

Municpios da RMRJ

1. Rio de Janeiro (parcialmente)

Rio de Janeiro

2. Niteri

Niteri

3. So Gonalo

So Gonalo

4. Itabora

Itabora

5. Tangu

Tangu

6. Guapimirim

Guapimirim

7. Nilpolis

Nilpolis

8. Duque de Caxias

Duque De Caxias

9. Belford Roxo

Belford Roxo

10. Mesquita

Mesquita

11. So Joo de Meriti

So Joo De Meriti

12. Mag

Mag

13. Nova Iguau (parcialmente)

Nova Iguau

14. Rio Bonito (parcialmente)

Queimados

15. Cachoeiras de Macac (parcialmente)

Seropdica

16. Petrpolis (parcialmente)

--------

104

--------

17. Maric (parcialmente)

---------

Japeri

---------

Paracambi
Fonte: ECOLOGUS, 2005.

104

A Lei Complementar n 97, de 2/10/2001, retirou o Municpio de Maric da Regio Metropolitana,


incluindo-o na Microrregio instituda pela mesma Lei e composta por mais oito municpios da Regio das
Baixadas Litorneas: Araruama, Armao dos Bzios, Arraial do Cabo, Cabo Frio, Iguaba Grande, So Pedro da
Aldeia, Saquarema e Silva Jardim (alm de Maric). Desta forma, embora a Lei no especifique claramente,
Maric passou a fazer parte da Regio das Baixadas Litorneas.

108

E este o espao geogrfico, a escala de gesto, onde o CBH Baa de Guanabara atua.
Ou seja, para este comit de bacia hidrogrfica esta delimitao j um desafio por si s, uma
vez que no territrio metropolitano fluminense incide uma srie de projetos e interesses
diversificados.
Os tpicos a seguir destinam-se a discutir a origem e as tendncias dos problemas
ambientais atuais, para melhor ilustrar a complexidade que perpassa o campo de gesto das
guas da Baa de Guanabara.

3.3

Aspectos histricos da Baa de Guanabara

O certo que uma expedio partiu do Tejo a 10 de maio de 1501, e que nela vinha como
piloto o clebre Amrico Vespcio. (...) No dia 1 de janeiro de 1502 chegaram diante de
uma enseada que parecia a foz de um rio. (...) No houve confuso com a foz de um rio porque a palavra rio antigamente tinha um sentido mais amplo; significava qualquer poro
de gua corrente, quer fosse de gua doce, quer fosse de gua salgada. Com efeito, nas horas
de refluxo das mars, as guas da Baa do Rio de Janeiro formavam uma correnteza impetuosa em direo ao oceano. Isto era pois, sem dvida nenhuma, um rio de gua salgada. A
baa, entretanto, j tinha nome. Os Tamoios chamavam-na de
GUANABAR ou GUANA-PAR, que quer dizer Seio do Mar.
(SARTHOU, 1964, pp. 9 e 10)

3.3.1 Sculos XVI ao XVIII

A ocupao do entorno da Baa de Guanabara remonta aos primeiros anos aps a


chegada dos primeiros navios europeus em terras brasileiras. O Rio de Janeiro e entorno,
assim como importantes cidades existentes em todo o mundo, tiveram o seu processo de
criao intimamente relacionado aos corpos hdricos existentes na poca.
As primeiras memrias do Rio de Janeiro, no sculo XVI, so impregnadas de
observaes sobre a bela, extica e perigosa natureza da Baa de Guanabara e tribos
indgenas, os seus habitantes originais. A colonizao das margens da Baa e de suas bacias
hidrogrficas, pelos europeus, seguiu uma marcha ininterrupta atravs de florestas, pntanos e
morros. Os caminhos traados utilizavam os rios Meriti, Sarapu, Iguau, Saracuruna,
Inhomirim, Suru, Mag, Guapimirim, Macacu e Guaxindiba, j que estes faziam o papel de

109

estradas que auxiliavam no desbravamento do interior do estado. Entre a Serra do Mar e a


Baa de Guanabara, existiam as baixadas fluminenses, locais de fcil conexo e
intercomunicao por via fluvial, cujo acesso era feito por pequenas embarcaes para
alcanar o seu interior. Esta foi uma grande vantagem para a ocupao inicial do Rio: a
disponibilidade, na retaguarda, de plancies cultivveis (zona de produo de alimentos e
materiais de exportao) e de fcil acesso por hidrovias (LESSA, 2000).
Logo aps a fundao da cidade entre os morros Cara de Co e Po de Acar, em
1565, as terras passaram a ser concedidas por Estcio de S, como sesmarias, a todo aquele
que se dispusesse a povo-las e cultiv-las, sendo que grande parte destas situava-se nas
margens e nas ilhas da baa. Este fato um indcio de que os portugueses tinham um bom
conhecimento de toda a Baa de Guanabara, tanto do seu contorno quanto da extenso de suas
reas marginais, mesmo as situadas no fundo da Baa, como o caso de Mag e Suru
(COELHO, 2008). A anlise do mapa abaixo traz indcios sobre a percepo que os europeus
continham sobre a Baa de Guanabara.

110

Figura 6: Carta da Baa de Guanabara, 1573-78.

Fonte: Carvalho, 1996.

Para Carvalho (1996), a cartografia de poca mostra um olhar que privilegia o


levantamento total do stio pela marcao objetiva dos pontos estratgicos, como garantia da
tomada de posse do lugar. Cita como exemplo a primeira carta portuguesa da Baa de
Guanabara, que se conhece, o mapa do cartgrafo real Lus Teixeira, datado de 1573-78
(figura 1). Sobre esta, diz a autora:
sua clareza e objetividade indicam os pontos geogrficos relevantes os
morros e as ilhas entrada da barra, a vasta rede de comunicao
hidrogrfica e as terras de penetrao para os litorais norte e sul da capitania;
e enfatizam seus acrscimos institucionalmente edificados a cidade e os
seus principais monumentos (a S, o Colgio dos Jesutas, os fortes) e os
aldeamentos indgenas. O seu principal referencial externo: mostra a baa
como um agregado territorial finito e irradiador de representatividades para
uma organizao social que se quer conjunta e civilizada, um ponto de vista

111

que expressa o olhar totalizador do dono e no causa estranhamento


(CARVALHO, 1996, p. 159).

Todo este conhecimento, certamente, auxiliou nos processos de uso e ocupao do


solo do entorno do espelho dgua. Convm ressaltar que o incio da colonizao foi tambm
o comeo da incessante explorao dos recursos naturais da Baa de Guanabara, no somente
das matas existentes nas ilhas, mas tambm de todo o seu recncavo. Alm da extrao de
pau-brasil, as florestas prximas da costa transformaram-se em um reservatrio de madeiras e
lenha combustvel para uma srie de atividades: desde caieiras, para a produo de cal,
passando por armaes para a pesca de baleia, olarias, fazendas para produo de farinha de
mandioca e engenhos de acar (COELHO, 2008).

Figura 7: Obra Pesca da Baleia. Tinta leo sobre painel, de Leandro Joaquim, 1784.

Fonte: Carvalho, 1996.

No sculo XVII foi marcante o impulso ao desenvolvimento econmico do estado e


crescimento demogrfico alcanado, principalmente em funo do apogeu do ciclo da canade-acar. Na poca, funcionavam aproximadamente 120 engenhos no entorno da Baa, os
quais contriburam para o processo de alterao dos ecossistemas da regio, j que as matas
litorneas foram sistematicamente dizimadas para o plantio dos canaviais e abastecimento das
fazendas (COELHO, 2008).

112

Caracterstica relevante, e que trouxe srias consequncias para os corpos hdricos


locais, ainda durante o perodo colonial, foi o fato de a cidade ter se desenvolvido apertada
entre os morros, lagoas e o mar. Na busca de espao para implantao da cidade, neste que
demonstrava ser um ambiente hostil ao urbanismo, iniciava-se a luta do homem contra as
reas midas, tais como brejos, pntanos e lagoas, em um processo de aterramento que
duraria mais de trs sculos (COELHO, 2008). Toda a zona central do Rio de Janeiro, do cais
do Porto at a atual Avenida Beira-Mar, e da Praa VX at a Praa Tiradentes, por exemplo,
est assentada sobre uma rea de alagadio aterrado. Nestes termos, pode-se afirmar que a
terra no Rio de Janeiro no foi apenas conquistada, mas tambm construda (LESSA, 2000).

Figura 8 : Imagem do Centro da Cidade do Rio de Janeiro em 1608, esquerda, e em 2002,


direita

Fonte: CANEDO, 2005 apud DA SILVA, 2008.

Outro importante papel exercido pela Baa de Guanabara foi como porto colonial,
local onde se praticavam as grandes transaes comerciais, responsveis pela expanso
mercantil e agrria do Rio de Janeiro. Os portos passaram a possuir grande relevncia,
principalmente a partir do ciclo do ouro, com a descoberta dos minrios preciosos da regio
das Gerais, em 1695. Sendo assim, cabe ressaltar o importante papel geopoltico
desempenhado pela Baa de Guanabara: enquanto a navegao era a base do sistema de
transporte, a Guanabara era o seu escoadouro natural, a plancie que, aps vencida a Serra do
Mar, possibilitava a conexo com o ouro das Minas Gerais (LESSA, 2000).
Mesmo antes do ciclo do ouro, o porto era o principal equipamento e a razo de ser da
cidade. Ali as embarcaes estavam protegidas por uma autoridade local, sendo o entorno da

113

regio porturia, certamente, o local mais povoado da cidade, onde se estabeleciam


comrcios, trapiches, oficinas, alm de uma promiscuidade latente, e onde todas as funes se
confundiam (LESSA, 2000). Para o seu sucesso comercial, foi decisiva e importante a rota
Rio-frica, cuja mercadoria mais importante era o escravo. As movimentaes econmicas de
ouro e escravo, principalmente, facilitadas pela expressiva bacia hidrogrfica que circunda a
baa, foram responsveis pelo desenvolvimento da rede urbana, consolidaram a vocao
comercial da cidade do Rio de Janeiro como principal porto do pas e tambm o mais
vigiado105 (CARVALHO, 1996).
Silva (2010) lembra que o advento da atividade mineradora direcionou a dinmica
econmica da Colnia do Nordeste para o Sudeste brasileiro, tornando imprescindvel o
planejamento logstico e a melhoria da infraestrutura existente, com vistas ao
desenvolvimento e fiscalizao da produo. Este cenrio esclarece, em grande parte, as
motivaes que ensejaram a transferncia da capital administrativa da Colnia de Salvador
(BA) para a cidade do Rio de Janeiro, em 1763. Nessa poca, o territrio fluminense j havia
se consolidado como importante regio porturia para abastecimento dos navios que faziam a
defesa do litoral Sul da Colnia (SILVA, 2010).
Contudo, mesmo com a ascendncia que a capital fluminense galgava no fim do
sculo XVIII, incio do sculo XIX, ainda era notria a precariedade da cidade nos quesitos
esgotamento sanitrio e abastecimento de gua, no perodo colonial. O ambiente insalubre,
somado falta de condies de higiene em que vivia a populao fluminense, produzia um
meio propcio propagao de doenas e a problemas de sade pblica. S em 1641 seria
executada uma das primeiras obras importantes de saneamento bsico na cidade: a construo
de uma vala na atual rua Uruguaiana, antiga rua da Vala106. Esta foi a primeira fonte pontual
significativa de poluio das guas da Baa de Guanabara (COELHO, 2008). Alm do mais,
os dejetos humanos eram, em sua maioria, armazenados em barris nos fundos das casas e
transportados noite, por escravos, para os lanamentos mais prximos, como os da Praia do
Peixe (Rua D. Manuel) e das Farinhas e o Campo da Aclamao (Campo de Santana). Esses

105 Sobre este ltimo aspecto, havia a sensao de que no Rio de Janeiro o ouro era mais defensvel, uma
espcie de cofre forte mercantil e poltico-militar, j que a Baa representava uma maravilha no apenas por sua
beleza, mas do ponto de vista da tecnologia militar e natica de ento (LESSA, 2000, p. 21).
106 Esta vala, a da rua Uruguaiana, juntamente com uma outra construda pouco tempo depois, na rua do
Cano, podem ser considerados os primeiros sistemas de transporte de esgoto a cu aberto da cidade de Rio de
Janeiro (SILVA, 2002).

114

escravos e seus barris foram apelidados pela populao de Tigres, dos quais todos fugiam
nas ruas mal iluminadas (CEDAE, 2011).

Figura 9: Tigre: escravo transportador de esgoto

Fonte: CEDAE, 2011.

Na tentativa de melhorar o transporte dos barris at os locais de despejo, formaram-se


companhias particulares que se propunham a alugar recipientes e a lev-los a locais
apropriados. Contudo, as empresas existentes na poca, tais como a Galvani e a Rhodes,
funcionaram por pouco tempo e no conseguiram obter xito comercial diante dos altos
custos necessrios para realizar o servio de forma eficiente, este considerado oneroso pela
populao, que preferia manter o servio dos Tigres (COELHO, 2008).

3.3.2 Sculos XIX e XX: aspectos relevantes do RJ Imperial e RJ


Republicano

A vinda da corte portuguesa, em 1808, marcaria profundamente a paisagem e os


hbitos da cidade, ento convertida no centro de deciso do Imprio Portugus. Segundo
Cano (2002, p. 50), a transferncia da corte sinalizou para o Brasil a antecipao do processo

115

de independncia: a liberalizao dos portos e a liberdade de comrcio e da indstria


praticamente liquidavam o estatuto colonial.
Carvalho (1996) reitera ainda que a abertura dos portos s naes amigas, os
movimentos de independncia e de instaurao do Imprio no Brasil, bem como o
desenvolvimento de um novo ciclo econmico no pas (o caf) provocaram grande
crescimento da regio. A autora, contudo, foca as suas anlises nos resultados que estes
processos desempenharam no entorno da Baa de Guanabara.
Esclarece assim que, se at ento a Baa de Guanabara e seu recncavo constituam
uma unidade, a criao do Municpio Neutro, em 1834, e a nova configurao administrativa
imperial, com a instituio das provncias, levaram a uma primeira fratura dessa integridade.
Segundo a autora, o que se v so trs espaos diferenciados ganharem forma dentro da baa
de Guanabara: i) o primeiro constitudo por parte do litoral do Rio de Janeiro, o Municpio
Neutro, capital do pas; ii) o segundo, parte do litoral de Niteri, capital da Provncia do Rio
de Janeiro; iii) e um terceiro, sobra dos outros dois, ser visto de forma difusa como o fundo
da baa, o seu interior.
Este processo se radicalizaria com a implantao da rede ferroviria, dando incio
fragmentao e ao esvaziamento do entorno da Baa como lugar da vida econmica e
propiciando esse crescimento em outras regies, agora ao longo do vale do rio Paraba107
(CARVALHO, 1996). Esta nova dinmica de transporte ocasionou a obsolescncia do sistema
de comunicao fluvial, que at ento fora o principal indutor do dinamismo da Baa de
Guanabara. Pouco a pouco, os espaos litorneos da baa foram sendo redesenhados, variando
suas funes e usos: belas paisagens naturais (Paquet, Ilha do Governador, Charitas),
portadoras de um sentido buclico, se confrontavam com paisagens industriais emblemticas
do mundo moderno (Ponta de Areia, Sade, Gamboa), com seus estaleiros, indstrias, vilas
operrias e postos de fiscalizao da imigrao (Ibidem).
J a cidade do Rio de Janeiro, propriamente dita, conforme observaes de Chiavari
(1985), mesmo sendo sede de um poder nacional, continuou desempenhando suas antigas
funes: sustentculo de ordem e canal de intermediao comercial e financeira, pelo qual
passava o excedente de produtos agrcolas. Esta continuidade se refletia na estrutura da
Capital, que, diferentemente dos outros municpios do entorno da Baa de Guanabara,

107

Sob este ponto, cabe refletir sobre as causas das atuais desigualdades (de poder poltico, econmico e
social) existentes entre os municpios que compem a RMRJ, neste incio de sculo XXI.

116

conservava em grande parte a sua paisagem, ou seja, sua configurao morfolgica


colonial.
Para Abreu (2006), foi a partir do sculo XIX que a cidade do Rio de Janeiro comeou
a transformar radicalmente a sua forma urbana e mostrar, de fato, uma estrutura social
estratificada em termos de classes sociais. Um momento importante neste processo foi a vinda
da Famlia Real, j que, com ela, surgiu no RJ uma classe social at ento praticamente
inexistente. Com isto, apareceram novas necessidades materiais, que atenderiam no somente
aos anseios dessa classe, como tambm beneficiariam o desempenho das atividades
econmicas, polticas e ideolgicas que a cidade passou a conter (ABREU, 2006).
Outros marcos importantes foram a Proclamao da Repblica (1889)108 e o novo
ciclo de urbanizao do Rio de Janeiro, marcado pelo perodo de gesto do prefeito Pereira
Passos (1902- 06). Foi a partir da que as desigualdades espaciais e sociais, tanto da capital
quanto da Baa de Guanabara, se acentuaram e se sobrepuseram ainda mais (CARVALHO,
1996)109.
Chiavari (1985) lembra que, se o saneamento110 foi um problema recorrente s
grandes cidades em uma dada fase do seu desenvolvimento, no Rio de Janeiro, em especial,
este problema assumiu grandes propores, pois, alm de ser uma praga que ameaava a
sobrevivncia e reproduo da mo-de-obra, gerava o cancelamento de chegada de navios nos
portos (CHIAVARI, 1985: 586), algo que deveria ser combatido por uma cidade que

108

No final do sculo XIX, anos antes da Reforma Pereira Passos, foi criada a Comisso de Melhoramentos
da cidade do RJ, da qual fazia parte o engenheiro Pereira Passos, e tinha como meta atender a trs problemas
principais da cidade: o saneamento, a circulao e a valorizao de novas reas de expanso (atravs,
principalmente, da melhoria das condies higinicas). Para Chiavari (1985), a primeira vez na histria do RJ
que um plano deixa explicitamente exposto o critrio base para a seleo da rea a receber intervenes, que,
neste caso, era o valor de mercado, devido a sua localizao e o seu uso.
109
J no mais possvel proceder a recortes temporais ou mesmo fsicos definidos: a baa um mosaico que
espelha as descontnuas polticas administrativas e sua incapacidade de gerenciamento e de projeto para a rea.
Buscando superar os obstculos impostos pelo stio natural, o Rio de Janeiro, a exemplo do que se passa nas
cidades modernas, deseja acumular energias para, em seguida, constituir uma dinmica produtiva tal que
assegure sua autonomia frente ao territrio. A urbe moderna, diz Argan (1984), se quer funcional (CARVALHO,
1996).
110
O crescimento e apogeu experimentados em fins do sculo XIX e incio do sculo XX, no foram capazes
de extinguir o drama que a cidade enfrentava com relao ao abastecimento de gua. Lessa (2002) aponta que a
cidade de nova York dispunha, em 1889, de 586 litros de gua por habitante; Paris 300 litros, Londres 175 litros,
enquanto o Rio de Janeiro tentava alcanar a mdia de 65 litros por habitante. Alm de escassa, a gua ainda era
poluda, devido ao alto grau de degradao e de ocupao das reas geradoras de gua e pelo constante
crescimento da demanda por gua na cidade. Sendo assim, verificamos que, se por um lado tivemos uma
evoluo nas formas de acesso gua, por outro a destruio quase que total das fontes primitivas que
abasteciam a cidade levou necessidade de se explorarem novas fontes, e estas, por sua vez, ficavam longe dos
limites da cidade. A partir de 1870 ( MACHADO, 2010) teve incio a captao (adues por gravidade) de
mananciais das serras que circundavam a cidade, tais como Tingu, Xerm e Mantiqueira.

117

ambicionava um papel de protagonista no cenrio do comrcio internacional. Este um dos


muitos momentos da histria fluminense onde percebemos a analogia, descrita por
Swyngedown (2002), entre os fluxos de gua correndo em paralelo aos fluxos de poder.
Para melhorar a imagem da cidade no contexto internacional, o Plano de 1903,
conhecido por Reforma Passos, serviu de base remodelao do Rio de Janeiro. Inspirada
na Paris de Haussmann, a Reforma Passos surgiu, sobretudo, como uma autntica ao
civilizatria sobre os trpicos, capaz de abrir ao pas as vias da modernidade
(CARVALHO, 1996, p.167). No trecho abaixo, a autora ressalta o carter secundrio que a
natureza, bem como a Baa de Guanabara, representou neste momento.

A lgica de funo, contudo, opera em favor da autossuficincia do sistema:


cada componente tem seu sentido determinado unicamente pelo fim que
cumpre. Na lgica interna que move o sistema municipal em torno da Baa
de Guanabara, polticas pblicas e realidades sociais se confrontam: projetos
industriais cotejam mega-infraestruturas urbanas, sem atender s demandas
socioculturais historicamente reconhecveis. Os condomnios residenciais,
nascidos ainda dos sonhos buclicos de veraneio ou no so cada vez
mais residuais diante da proliferao das favelas e da ocupao desordenada
da baixada. (...) Diante dessa intencionada autossuficincia, principalmente
das cidades do Rio de Janeiro e de Niteri, a Baa de Guanabara tende a
tornar-se um mero pano de fundo que, por oposio, serve apenas para
ressaltar a ao construtiva do homem. Nesse contexto de grandes
transformaes, os novos meios tcnicos de reproduo, surgidos a partir do
sculo XIX, so instrumentos mais adequados, em certo sentido, para
registrar essa dinmica tensa das metrpoles modernas (CARVALHO, 1996,
p.168)

Um sculo depois, especificamente na dcada de 1950, ocorre o momento auge do


processo de poluio e degradao da Baa, coincidindo com o processo de desenvolvimento
urbano-industrial da RMRJ. Britto (2003) lembra que os aterros que acompanharam a
abertura da Avenida Brasil, conjugados expanso das indstrias poluidoras, principalmente
qumicas, farmacuticas e de refinaria, e ainda o espetacular crescimento populacional e a
expanso urbana, conduziram a uma alterao radical na qualidade das guas, flora, fauna e
balneabilidade das praias, e ao declnio da pesca. Os efluentes industriais, cada vez em maior
escala, passaram a contaminar as guas com leo, metais pesados, substncias txicas e carga
orgnica. A expanso urbana e populacional, sem o acompanhamento de servios adequados
de esgotamento sanitrio, passou a responder, por sua vez, pela poluio provocada pelo
esgoto domstico no tratado, o qual, gradualmente, foi tornando as praias do interior da Baa
imprprias para o banho (BRITTO, 2003).

118

As passagens acima retratam aspectos daquilo que pesquisadores crticos ideia do


desenvolvimento a qualquer custo, principalmente aqueles que seguem a corrente da
Ecologia Poltica, chamam de modernizao ecolgica, ou paradigma da adequao.
Nesta concepo, uma das caractersticas que o projeto/interveno tcnica a ser executado
assume lugar central, sendo apresentado de forma inquestionvel e inexorvel; em
contrapartida, o meio ambiente percebido como externalidade que deve ser modificado para
atender aos objetivos do projeto (ZHOURI e OLIVEIRA, 2005).

Figura 10: Paisagem Baa de Guanabara, final da dcada de 1990.

Fonte: Negreiros (2011)

Em meados do sculo XX, um fato bastante relevante foi a transferncia do governo


federal do Rio de Janeiro para Braslia, quando ento o antigo Distrito Federal tornou-se
estado da Guanabara. Anos mais tarde, em 1975, a fuso dos estados da Guanabara e do Rio
de Janeiro criou o novo estado do Rio de Janeiro e um novo municpio capital, a cidade do
Rio de Janeiro, que passou a conviver com a escassez de recursos para os encargos assumidos.
Trata-se de uma situao muito diferente do que acontecia antes, pois, como Distrito Federal e
depois estado da Guanabara, o Rio dispunha de uma quantidade razovel de recursos federais

119

e estaduais. Alm de perder funes administrativas em 1960, em 1975 a cidade perdeu os


recursos de estado.
Convm ressaltar que foi no contexto da fuso dos Estados da Guanabara e do Rio de
Janeiro, em agosto de 1975, que foi criada a Companhia Estadual de guas e Esgotos
(CEDAE), aps ter absorvido a companhia Estadual de guas da Guanabara (CEDAG), a
Empresa de Saneamento da Guanabara (ESAG) e a Companhia de Saneamento do Rio de
Janeiro (SANERJ). importante lembrar este fato, pois, desde ento, a CEDAE a principal
empresa usuria de gua na RMRJ, tanto no que tange captao de gua, quanto ao
lanamento de esgoto (retornaremos questo da hegemonia da CEDAE no final deste
captulo).
Fato marcante da histria da Baa de Guanabara no sculo XX foi quando no incio da
dcada de 1990, do Programa de Despoluio da Baa de Guanabara, financiado pelo Banco
Mundial e pelo Japan Bank for International Cooperation (JIBIC). Britto (2003) lembra que
este foi apresentado como um dos maiores conjuntos de obras de saneamento no Estado do
Rio de Janeiro, tendo por objetivos gerais recuperar os ecossistemas ainda presentes no
entorno da Baa de Guanabara e resgatar, gradativamente, a qualidade das guas e dos rios
que nela desguam, atravs da construo de sistemas de saneamento adequados.
Para Sanches (2000) o fato do Rio de Janeiro ter sido sede das Conferncias das
Naes Unidas do ano de 1992 (popularmente conhecida como Eco 1992) mobilizou o
governo estadual, estimulou a criao da Comisso de Gerenciamento de Projetos Especiais
para a Bacia da Baa de Guanabara, substituda em dezembro de 1991 pelo Grupo Executivo
da Despoluio da Baa de Guanabara (GEDEG). Porm, o novo conjunto de obras e servios
preparatrios para a Eco-92 s poderia ser executado se obtivesse financiamento
internacional. E s poderia obter financiamento se aceitasse os condicionamentos dos
organismos internacionais (SANCHES, 2000).
Neste contexto, ao serem contatados, os tcnicos do BID no Brasil, que estudavam
projetos de saneamento bsico para o pas e para o estado do Rio de Janeiro, viram no
conjunto de obras e atividades apresentados pela superintendncia uma possibilidade de
interao entre meio ambiente e desenvolvimento. Nesta ocasio o BID ainda no contava
com um departamento de meio ambiente plenamente instalado; as carteiras de financiamento
mais prximas eram as de saneamento e planejamento urbano (SANCHES, 2000).

120

Contudo, este programa teve uma efetividade muito baixa, sobretudo se analisado sob
o vis do volume de recursos investidos pelos agentes financiadores externos111 (BRITTO,
2003; SANCHES, 2000; VIEIRA, 2009).
Em que pese a importncia do PDBG no contexto metropolitano, vale a pena retomar
neste momento a discusso sobre os sinais da crise instaurada com a transferncia da capital
para Braslia, devido aos impactos profundos nas polticas pblicas urbanas adotadas a partir
da. No incio dos anos 90, com o agravamento da crise de endividamento do Estado
brasileiro e o colapso do planejamento urbano estatal, as iniciativas de planejamento urbano
subsequentes a este contexto passaram por um perodo de descrdito e desvalorizao
(PIRES, 2010). Em 1993, a Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro (PCRJ) resolveu, inspirada
no modelo de planejamento urbano de Barcelona, firmar um acordo com a Associao
Comercial do Rio de Janeiro (ACRJ) e Federao das Indstrias (FIRJAN), para promoverem
juntas o Plano Estratgico da Cidade do Rio de Janeiro (PECRJ)112. Assim, este documento
foi elaborado apostando que esta estratgia iria contribuir para reverter o quadro de
agravamento da crise urbana e a perda de investimentos, recolocando a Cidade em termos
globais, inserindo-a em termos competitivos, em condies de atrair investimentos pblicos e
privados (PIRES, 2010). Dessse modo, estavam dadas as condies para que se
estabelecessem com toda a fora, na cidade do Rio de Janeiro, os pressupostos do modelo
neoliberal de planejamento, a fim de que fosse reforada a vocao olmpica da cidade e
criados investimentos visando atrao de megaeventos.

111 Segundo informaes obtidas no site da SEA, no encerramento oficial do PDBG, no ano de 2006, tinham
sido gastos US$ 760 milhes, em valores nominais (sendo US$ 349 milhes de recursos financiados pelo BID;
US$ 163 milhes, pelo BIC; e US$ 248 milhes, pelo Governo do Estado, como contrapartida). In:
http://www.rj.gov.br/web/sea/exibeconteudo?article-id=1455729. Consulta realizada em 30/04/2013.
112
A ttulo de ilustrao, vale a pena registrar que a prefeitura municipal elaborou e comeou a desenvolver o
Plano Estratgico da Cidade do Rio de Janeiro visando orientar as aes da administrao para metas,
estabelecidas no mdio e longo prazo, envolvendo aspectos sociais; o desenvolvimento econmico; a insero
competitiva da cidade no contexto da globalizao; e a qualidade do meio ambiente. Lago (2009) ressaltou que,
neste contexto, as inter-relaes sociais, econmicas e polticas da capital com os demais municpios do entorno
so muito intensas, trazendo diversos impactos sobre o desenvolvimento das polticas pblicas da regio,
sobretudo no que diz respeito aos servios de sade, educao, transporte e cultura, alm da oferta de empregos,
bastante concentrada na capital. Assim, um dos principais problemas na concepo do plano estratgico que foi
elaborado residia exatamente no fato de no considerar os problemas sociais e institucionais decorrentes da
dimenso metropolitana (LAGO, 2009).

121

Segundo esse modelo, a presena de um generalizado sentimento de crise113 na cidade


era o pressuposto indispensvel para o estabelecimento do consenso em torno de um projeto
estratgico de desenvolvimento (GUSMO, 2009)114. Para Vainer (2000), se durante um
extenso perodo o debate referente questo urbana remetia, entre outros, a temas como
crescimento desordenado, reproduo da fora de trabalho, equipamentos de consumo
coletivo, movimentos sociais urbanos e racionalizao do uso do solo, a nova questo urbana
se traduz na problemtica da competitividade urbana - a cidade apresentada como uma
empresa, uma ptria e uma mercadoria. Assim, a cidade se apresenta como uma mercadoria a
ser vendida, num mercado extremamente competitivo, em que outras cidades tambm esto
venda (VAINER, 2000). Para tanto, os consultores internacionais de planejamento estratgico
de cidades indicam que sediar megaeventos uma eficiente ao de marketing urbano
internacional e atrao de investimentos pblicos. Sobre isto, o prprio prefeito carioca,
Eduardo Paes, confirma:

Tudo o que a gente faz como se fosse coisa da Olimpada, de olmpico no


tem nada. Os dois maiores eventos esportivos do mundo serviro, assim, de
pretexto para realizar intervenes urbansticas num curto espao de tempo,
numa escala comparvel somente gesto de Pereira Passos, o prefeito do
incio do sculo passado, que alou o Rio condio de Cidade Maravilhosa
(A Lio..., 2013. Pag. 40).

Nesta mesma reportagem, o RJ apresentado como um exemplo a ser seguido pelas


outras metrpoles do pas, e enaltecido por ser a cidade, capital de estado, que mais recebe
investimentos em todo mundo. Contudo, lembrando que o nosso objeto de estudo abarca toda
a RMRJ, convm pontuar o protagonismo que a capital, de forma preponderante, recebe

113

Lago (2009) explica que uma das particularidades do Rio de Janeiro frente s demais metrpoles
brasileiras sua histrica crise econmica, que se iniciou muito antes da chamada dcada perdida. Desde os
anos 40 a regio vem perdendo posio relativa em relao a So Paulo e, posteriormente, a outras regies,
valendo destacar os efeitos negativos da mudana da capital para Braslia em 1960.
114
Artigo publicado pela Revista poca (2013), intitulado A Lio que vem do Rio, retrata bem o
entusiasmo e a autoestima do carioca recuperados. Desde que se tornou a primeira capital de um pas europeu
fora da Europa quando o rei de Portugal Dom Joo VI se mudou para o Brasil, em 1808, fugindo das guerras
napolenicas , o Rio de Janeiro o principal carto de visita do pas. Esteve perto de perder esse protagonismo
quando deixou de ser capital, em 1960, e quando passou a enfrentar ndices altssimos de violncia urbana, nas
ltimas dcadas do sculo XX. No sculo XXI, o outono do desalento se transformou em glorioso vero sob o
sol carioca. O Rio deixou de sentir saudade do passado e voltou a olhar para o futuro. A impressionante
reviravolta carioca traz vrias lies para as demais metrpoles brasileiras. Deve servir de inspirao para
paulistanos e natalenses, ludovicenses e manauaras, soteropolitanos e capixabas, brasilienses, florianopolitanos,
curitibanos
etc.
(A
Lio...,
2013,
Pag
40).
Disponvel
em
http://revistaepoca.globo.com/Brasil/Especial/noticia/2013/03/licao-que-vem-do-rio.html.

122

frente a estes novos investimentos olmpicos, em detrimento de outro tipo de projeto que
abarque toda a metrpole. Novamente percebemos que, assim como no projeto Pereira
Passos, as aes relacionadas aos preparativos dos megaeventos se concentraram apenas na
capital, fomentando assim as desigualdades sociais entre os municpios do entorno da Baa de
Guanabara (RMRJ). Este fato merece destaque e ser retomado neste texto, uma vez que as
disparidades municipais so um fator de entrave ao comit em estudo, pois o interesse e a
igualdade de condies para participao dos representantes das prefeituras na gesto
colegiada condio sine qua non para o bom andamento dos trabalhos do CBH Guanabara,
por exemplo.

3.4

Sculo XXI: a Baa Olmpica e a Baa da Petrobrs

Na verdade a particularidade do Comit a diversidade de problemas que convive dentro da


Baa de Guanabara. um momento onde o Estado, o municpio do RJ, esto sonhando alto demais.
(Entrevista, representante do poder pblico estadual, fevereiro de 2013)

Em que pese o fato da poluio e da industrializao crescentes da Baa serem


assuntos de interesse da mdia e da populao fluminense, o surgimento de novos
investimentos na cidade do Rio de Janeiro, principalmente aqueles ligados aos megaeventos e
expanso da indstria do petrleo e petroqumica na RMRJ, coloca o esturio ainda mais no
centro das atenes, neste incio de dcada de 2010. Observam-se, neste cenrio, dois
importantes usos da gua se sobrepondo no espelho dgua da Baa de Guanabara, o uso
olmpico esportivo e o uso industrial.
Com relao ao primeiro projeto, despoluir a Baa de Guanabara - chamada de Baa
Olmpica115 por representantes do poder pblico e usurios de gua durante eventos e
reunies, este um dos que compem o chamado legado ambiental dos Jogos Olmpicos. O
que se observa, ento, que o alardeado modelo bem sucedido de Planejamento Estratgico
de Cidades possui relao direta com os aspectos ambientais, sociais, econmicos e polticos

115

Alm da mdia impressa e escrita, a autora deste trabalho participou de dois eventos relacionados
Baa de Guanabara (Seminrio SOS Guanabara e reunio do CBH Guanabara, em janeiro e fevereiro de 2011
respectivamente) onde a expresso Baa Olmpica foi recorrentemente citada. Tal termo evocado fazendo
referncia a uma srie de metas a serem cumpridas para a adequada realizao das provas Olmpicas na Baa.

123

da capital. O otimismo fluminense se deve, fundamentalmente, ao fato da cidade sediar


alguns jogos e a final da Copa do Mundo, no ano de 2014, e os Jogos Olmpicos, no ano de
2016. Estes eventos possuem grande poder de atrair recursos e investimentos pblicos e
privados na cidade, em relao direta com inmeras polticas governamentais que vm sendo
adotadas na capital fluminense.
Diante da grande expectativa a respeito dos legados que iro deixar na cidade, para
alm dos dias de realizao dos megaeventos, bem como do montante de dinheiro investido
na RMRJ nestes anos, fica mais fcil visualizar os jogos de poder e o poder dos jogos
(GUSMO, 2012)116. Tamanha a fora poltica deste megaevento esportivo que, sob a
alegao de tornar a Baa adequada para realizao de esportes nuticos, o Estado conseguiu
retomar antigos projetos de despoluio, inclusive alguns dos que foram duramente criticados,
como o PDBG. Sobre isto, o secretrio estadual do ambiente, Carlos Minc, afirmou no ano de
2013: o PDBG estava to queimado que o programa mudou de nome para Saneamento
Ambiental dos Municpios do Entorno da Baa de Guanabara (PSAM). (EM 20 ANOS...,
2012)117. Sobre isto, temos as palavras do presidente da CEDAE, Wagner Victer (RIO VAI...,
2013):
O presidente da Cedae explicou que o antigo Programa de Despoluio da
Baa de Guanabara (PDBG), iniciado ainda nos anos 80 e que consumiu
bilhes de dlares em recursos, com resultados tmidos, j foi superado pelas
aes atuais. O PDBG original tinha um conjunto de obras com um nvel de
tratamento no to profundo como o atual. As estaes tinham um nvel de
tratamento primrio s de 40% da carga orgnica. Hoje temos estaes com
nvel secundrio, que processam at 98% da carga orgnica. Em 2016, ns
vamos entregar populao, aos turistas e aos atletas uma Baa de
Guanabara muito mais limpa (RIO VAI..., 2013)118.

Em que pesem o fracasso e o desperdcio de dinheiro pblico que o PDBG logrou, sob
o discurso de uso Olmpico das guas da Baa, uma srie de novos investimentos
econmicos e polticos est sendo retomada para o territrio. Assim como no PDBG,

116
Segundo Gusmo (2012), quando se converte em uma estratgia de desenvolvimento vinculada ao
modelo de gesto empresarial da cidade, a produo do espetculo esportivo se revela capaz de causar uma
ampla mobilizao de capitais econmicos, polticos, simblicos e at mesmo jurdicos, que resulta em
profundas rupturas e realinhamentos em mltiplas escalas nas diversas dimenses do espao social dentro dos
territrios onde so recebidos (GUSMO, 2012. p. 259).
117
Reportagem disponvel no hiperlynk http://www.estadao.com.br/noticias/impresso,em-20-anosdespoluicao-da-baia-de-guanabara-vira-esgoto,851258,0.htm. Acesso realizado em 01/05/2013.
118
Reportagem disponvel no hiperlynk http://agenciabrasil.ebc.com.br/noticia/2013-06-04/rio-vai-investir-r2-bilhoes-para-despoluir-praias-lagoas-e-baia-de-guanabara-ate-olimpiadas. Acesso realizado em 10/05/2013.

124

novamente o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) concede emprstimo ao


Governo do Estado para despoluio da Baa, desta vez so US$ 452 milhes. O prprio
diretor do BID, ao ser questionado sobre isto em entrevista BBC Brasil, admite que houve
falhas em projetos financiados pela instituio, mas diz apenas que nenhum projeto
perfeito, e que o banco tambm aprende com os fracassos119.
Segundo o site institucional da Secretaria Estadual do Ambiente (SEA), faz parte dos
compromissos olmpicos assumidos pelo Governo do Estado com o Comit Olmpico
Internacional (COI) para a realizao das Olimpadas do Rio a meta de se alcanar o
saneamento de 80% da Baa de Guanabara at 2016. Sendo assim, possvel ver que a
realizao das Olimpadas serviu de pretexto para uma srie de projetos, j que agora o Rio
de Janeiro mais do que uma cidade qualquer, sim o Rio Olmpico, tal qual pretende
apresentar o folder abaixo.

Figura 11: Folder campanha gua Limpa para o Rio Olmpico

Fonte: Secretaria de Agricultura e Pecuria, RJ. 2013

119

Conforme matria publicada no Jornal Estado, em 22/06/2009, intitulada: A gente aprende com
fracassos, diz presidente do BID. Disponvel em http://www.estadao.com.br/noticias/vidae,a-gente-aprendecom-fracassos-diz-presidente-do-bid,889941,0.htm. Acesso realizado em 21/06/2013.

125

A Baa de Guanabara regio chave para a implementao da poltica pblica


estruturante da SEA, denominada Pacto pelo Saneamento, que contempla o Plano
Guanabara Limpa e o Programa de Saneamento dos Municpios do Entorno da Baa de
Guanabara (PSAM). Em maio de 2013, os investimentos previstos no Guanabara Limpa
somavam pelo menos R$ 6 bilhes, incluindo desde obras de saneamento at restaurao
florestal nos rios que compem a bacia hidrogrfica120.
O PSAM, lanado pelo Secretrio Estadual do Ambiente, Sr. Carlos Minc, em abril de
2011, previa a aplicao, at 2016, de R$ 1.3 bilhes em obras de esgotamento sanitrio e em
projetos de saneamento nos 15 municpios do entorno da Baa de Guanabara121. Como
contrapartida aos emprstimos realizados, o governo estadual prev investir R$ 330 milhes
do Fundo Estadual de Conservao Ambiental e Desenvolvimento Urbano (FECAM). O
prprio CBH Guanabara colaborou com a liberao de recursos financeiros122 obtidos da
cobrana pelo uso da gua (depositados no FUNDRHI) para a elaborao de planos
municipais de saneamento, um dos principais objetivos do PSAM.
Com relao ao outro importante uso da gua na Baa de Guanabara, o seu uso
industrial, ressaltamos a forte presena de empreendimentos relacionados indstria do
petrleo e petroqumica, no entorno e espelho dgua, principalmente, e tambm indstria
naval, estaleiros e portos. O mapa abaixo ilustra alguns dos projetos em execuo na RMRJ.

120

Vide texto disponvel no site do INEA. Programa Guanabara Limpa tem R$ 6 bilhes em investimentos.
Publicado
em
08/
05/
2013.
Disponvel
em
http://www.inea.rj.gov.br/noticias/noticia_dinamica1.asp?id_noticia=2186. Consulta realizada em 10/05/2013.
121
Em entrevista publicada, o presidente da Cedae, Wagner Victe, afirmou que esse trabalho conjunto
permitir que o Rio de Janeiro passe, at 2016, a tratar em regime secundrio 16 mil litros por segundo,
atendendo s metas estabelecidas pelo Comit Olmpico Internacional (COI). Disponvel em
http://www.rj.gov.br/web/imprensa/exibeconteudo?article-id=835367.
122
Esta autorizao foi deliberada em uma plenria bastante polmica, discutida no item 5.6 desta tese.

126

Figura 12: Empreendimentos estruturantes do governo fluminense.

Fonte: GovRJ 2007 apud Silva 2008.

Cabe lembrar que, nas ltimas duas dcadas, o litoral do estado do Rio de Janeiro se
tornou a regio petrolfera mais importante do pas, e uma das mais importantes do mundo;
mais precisamente uma faixa do oceano atlntico, defronte costa do norte fluminense, entre
a cidade de Cabo Frio e a foz do rio Paraba do Sul (SEVA, 2013). Na RMRJ,
especificamente, ficam a Refinaria de Duque de Caxias (REDUC), da Petrobrs, e a Refinaria
de Manguinhos, de capital privado. Nas ilhas do interior da Baa de Guanabara, a Ilha
Redonda, a Ilha dgua e a Ilha do Governador, localizam-se terminais de carga-descarga de
produtos petrolferos e parques de tanques com grande capacidade de armazenamento, ligados
refinaria REDUC. Desses terminais, saem dutovias recentemente construdas sob o mar da
Baa, para ligar com a refinaria REDUC e com o novo Complexo Petroqumico do Rio de
Janeiro (COMPERJ) (Ibidem).

127

Para Sev (2013), a atividade petrolfera marcante na paisagem da Baa de


Guanabara, devido presena dos vrios estaleiros, navios e plataformas. Menos visveis, mas
igualmente relevantes para a indstria petrolfera, so os gasodutos e canalizaes das
empresas Comgs e GasRio, que distribuem gs natural para consumidores comerciais,
coletividades e residncias em muitos bairros do Rio, e para as mais importantes indstrias da
RMRJ. Lembra ainda que, na capital carioca, esto sediados alguns rgos que compem o
crebro dessa indstria no pas, tal como a Agncia Nacional do Petrleo (ANP), alm das
sedes da Petrobras e da sua subsidiria de transportes, a Transpetro, e a sua subsidiria de
comercializao, a BR Distribuidora.
Sobre o COMPERJ, este ser o maior complexo industrial da Amrica Latina, que
ocupar uma rea de 45 milhes de metros quadrados, localizada no municpio de Itabora, na
RMRJ. Trata-se de um complexo de atividades petroqumicas voltadas, prioritariamente,
produo de resinas termoplsticas, a partir do refino do petrleo pesado produzido na bacia
de Campos (CONCREMAT, 2007). Convm aqui lembrar que, dentre todas as atividades
envolvidas na cadeia produtiva do petrleo brasileiro, a etapa do refino do leo uma das que
possuem tecnologia mais defasada. Este fato assumiu dimenso catastrfica no ambiente e
junto opinio pblica quando do acidente da Refinaria de Duque de Caxias, em 2000, o mais
grave j ocorrido na baa de Guanabara, em decorrncia do desgaste de oleodutos com
manuteno precria (COELHO, 2002).
Para escoar a sua produo, est prevista a construo do Arco Metropolitano do Rio
de Janeiro, uma rodovia que ir ligar este empreendimento ao porto de Itagua, contornando
o fundo da Baa de Guanabara, ambos, Arco e Porto, impactando diretamente o planejamento
urbano e regional da metrpole fluminense.
Com a entrada em operao do COMPERJ, a populao do Leste da Baa de
Guanabara dever atingir um patamar da ordem de trs milhes de habitantes, at o ano de
2030 (COPPETEC, 2013), impactando diretamente a prestao de uma srie de servios
urbanos. Para o suprimento da demanda futura de gua, por exemplo, sero necessrias
alternativas de abastecimento em carter emergencial, visando complementar os mananciais
atuais, principalmente porque a sua principal fonte de abastecimento, o Sistema Imunama
Laranjal, produz a vazo de 5.500 l/s, enquanto a demanda atual de 7.700l/s, ou seja, j
trabalha com dficit (Ibidem).
Analisando estes dois poderosos projetos megaeventos e indstria do petrleo
percebemos que um ponto de convergncia entre eles a fora poltica de que esto

128

institudos. Neste caso, notrio o esforo poltico e financeiro para despoluir a Baa de
Guanabara e, assim, honrar o compromisso assumido com o Comit Olmpico Internacional
(COI), de um lado. E por outro lado, perceptvel um empenho similar para consolidar ainda
mais esta regio hidrogrfica como um polo da indstria do petrleo. Em muitos momentos,
estes dois projetos governamentais, em princpio contraditrios (despoluir versus
industrializar), confluem politicamente. Um exemplo concreto so os recursos financeiros
de medidas compensatria do COMPERJ, investidos na despoluio da Baa123, e o Termo de
Ajustamento de Conduta (TAC) da REDUC, assinado em 2011, que prev investimentos na
ordem de um bilho de reais em aes que contribuiro para sanear a Baa de Guanabara,
dentre outros.
Porm, se na atualidade o uso industrial marcante, h algumas dcadas eram a pesca
artesanal e industrial que marcavam a paisagem e a economia da parte interna da Baa de
Guanabara. Nos seus vrios manguezais, que ainda no haviam sido aterrados, muitos
moradores viviam de caar caranguejos e siris e de extrair ostras e mexilhes (SEV, 2013).
Os grupos de pescadores artesanais124 que ainda resistem nesta atividade, na Baa de
Guanabara, vivem em conflito permanente contra a apropriao privada e a poluio dos bens
de uso comum que a indstria do petrleo e petroqumica fazem neste territrio (GIFFONI,
2012; SOARES, 2012; CHAVES, 2011).
Deste modo, convm reforar que no so apenas os governantes e grandes
empresrios que possuem interesses no territrio da Baa de Guanabara, existem outros
grupos sociais que interagem neste campo, interessados em perpetuar os usos habituais que
ocorrem ali. Contudo, estes outros atores, muitas vezes, encontram-se em condies de
desvantagem por no possurem os capitais de poder necessrios para disput-la em igualdade
de condies. Um exemplo so os pescadores artesanais da Baa de Guanabara, um grupo que
sofre diretamente os efeitos da industrializao neste territrio e que tem sido alvo de ameaas

123 Cabe aqui citar o esforo da mdia em mostrar a Petrobrs como uma empresa preocupada com a
responsabilidade socioambiental. No programa Globo Mar, sobre a Baa de Guanabara, exibido no dia
10/05/2012, por exemplo, pouca nfase foi dada s condies pssimas da qualidade da gua e dificuldades da
atividade pesqueira. Alm do mais, nada foi dito sobre poluio/contaminao que as indstrias do petrleo
instaladas tanto no entorno, quanto no espelho dgua da Baa, geram naquele ambiente. O nico momento onde
houve alguma referncia Petrobras foi quando a sua logomarca apareceu no uniforme de homens que faziam
replantio de mangue na rea da APA Guapimirim - uma atividade que visa colaborar com a recuperao
ambiental daquela rea, fruto de condicionante imposta pelo rgo licenciador do COMPERJ.
124
Na Baa de Guanabara, o principal grupo de pescadores que faz oposio e resiste aos efeitos indesejveis
das obras ligadas indstria do petrleo e petroqumica a Associao de Homens e Mulheres do Mar
(AHOMAR).

129

e atentados por contestar e tentar impedir os projetos que inviabilizam a pesca nestas guas. A
esta categoria125 tem sido dado o papel de denunciar a apropriao privada deste territrio e
lutar pela garantia das condies que permitam a reprodutibilidade das suas prticas
sociais126. O mapa abaixo ilustra as reas de excluso da pesca geradas com a atividade
intensa da indstria do petrleo na Baa. Este mapa usado pelos representantes da
Associao Homens e Mulheres do Mar como um instrumento de denncia contra a
apropriao privada e indevida da indstria do petrleo e petroqumica na Baa de Guanabara.

Figura 13: Mapa das reas afetadas pelos empreendimentos da Petrobras na Baa de
Guanabara

Fonte: Disponvel em http://agenda21guapimirim.blogspot.com/2008/12/frum-agenda-21-guapimirimcomperj.html.

125

Chamamos, neste momento, o grupo de Pescadores Artesanais da Baa de Guanabara por categoria para
represent-los como um grupo que possui uma profisso e territorialidade em comum. Para maior
aprofundamento nesta questo, ver Chaves (2011).
126
Para maiores detalhes, ver Pinto (2013) e Chaves (2011).

130

A partir deste mapa, os pescadores conseguiram ilustrar visualmente os impactos


causados pela indstria do petrleo e petroqumica na atividade da pesca na Baa de
Guanabara, uma vez que no sobrou espao geogrfico disponvel para a relizao da
atividade no espelho dgua.
Para finalizar a cronologia dos usos e ocupao do territrio em estudo, ao longo
dos ltimos sculos, ressaltamos que nesse contexto histrico, de mutaes sociais e
espaciais ligadas industrializao e aos investimentos vultosos para uma (nova) despoluio,
que a Baa de Guanabara vem sofrendo processos de intensificao dos usos de suas guas.
Contudo, a garantia de acesso gua, bem como o tratamento dado aos usurios, varia de
forma expressiva no contexto metropolitano, conforme ser abordado no tpico a seguir.

3.5

A ecologia poltica da gua no lado oeste da metrpole

Toda a efervescncia de projetos e investimentos supracitados possui influncia direta


na direo que os fluxos da gua na metrpole tomam. Ainda mais quando pensamos na
situao atual de stresse hdrico vivido na RMRJ (COPPETEC, 2013). Neste contexto, cabe
refletir sobre quais so as regies beneficiadas, bem como quem so os atores que decidem
para onde vai a gua disponvel.
Para refletir sobre a primeira parte da questo levantada, iniciaremos uma reflexo
sobre desigualdades ambientais relacionadas com a gua na RMRJ. Neste caso, um olhar mais
atento sobre a Baixada Fluminense (lado oeste da RMRJ) retrata um exemplo marcante de
insero da gua em processos de controle poltico e circulao de capital, influenciados
diretamente por relaes desiguais de poder de deciso em termos de acesso e uso da gua127.
Ele permite observar como a forma de ocupao do espao urbano na sociedade brasileira
contempornea perpetua a desigualdade no acesso aos recursos naturais. Alm do mais, no
caso da gua, as condies desiguais de apropriao no s acentuam as dificuldades de uso
por uma parte da populao, como tambm resultam em situaes de maiores riscos
associados ao uso do territrio para fins de moradia (FRACALANZA et al, 2013).

127

Conforme descrito por Costa e Ioris (2011), Ioris e Costa (2009) e Ioris e Costa (2008), Carneiro (2008),
Porto (2003), e outros.

131

Na Baixada Fluminense localizam-se cursos dgua intensamente poludos, que


desguam na Baa de Guanabara (bacia hidrogrfica dos rios Iguau, Botas e Sarapu), fruto
da presena de um parque industrial bastante complexo e da ausncia de polticas efetivas de
saneamento bsico, ambos os fatos contribuindo de forma significativa para a poluio do
esturio. H ainda, nesta regio, um problema histrico de falta de gua, em razo do
abastecimento de gua intermitente em muitos bairros e de excesso de gua, devido s
recorrentes enchentes durante os meses chuvosos do vero.
Assim, neste tpico, os fluxos da gua serviro como fio condutor para uma anlise
das situaes tidas como de injustia ambiental, vividas pelos moradores da regio. Para
tanto, realizaremos uma analogia entre as direes dos fluxos de pessoas e o fluxo de gua
que cruza o lado oeste da RMRJ.
Em um primeiro momento, destacamos a situao de dependncia econmica da
Baixada Fluminense em relao ao Rio de Janeiro e o seu papel de fornecedora de mo-deobra barata para a capital, uma vez que a fraca economia local obriga grande parte dos seus
moradores a realizarem longos deslocamentos em busca de emprego e renda (SIMES,
2006). Aqui cabe ressaltar que a cidade do Rio de Janeiro tem caractersticas especiais no
contexto metropolitano devido centralidade econmica e poltica que exerce frente aos
demais municpios (LAGO, 2009). Neste caso, so os moradores da Baixada que sofrem o
nus de terem que se deslocar para trabalhar em locais distantes de sua residncia,
encontrando dificuldades diversas neste deslocamento de casa para o trabalho devido,
principalmente, precariedade do sistema de transporte pblico intermunicipal e
engarrafamentos no trnsito em quase toda a RMRJ (fatos estes rotineiramente divulgados na
prpria grande mdia).
Por outro lado, quando observamos o deslocamento da gua para abastecimento
domstico na regio, o fluxo se inverte. Isto porque a populao da Baixada est situada
geograficamente nas proximidades do principal manancial de gua da RMRJ, o Sistema
Guandu, mas no se beneficia desta situao, uma vez que inmeros bairros da Baixada
Fluminense sofrem escassez crnica dos servios de abastecimento de gua (PORTO, 2002;
IORIS e COSTA, 2008). Enquanto isso, nos bairros da zona norte, centro e sul da cidade do
RJ, rea considerada mais nobre, cujos bairros so chamados de fim de linha pela
CEDAE, por estarem distantes geograficamente das fontes de gua bruta da Estao de

132

Tratamento de gua Guandu (ETA Guandu), dificilmente falta gua128 (COSTA e IORIS,
2010). Deste modo, a proximidade geogrfica do principal sistema de abastecimento no
garantia de que a gua chegar de maneira regular e com qualidade confivel nas residncias.
Este exemplo nos mostra que atravs das prticas de apropriao do mundo material,
historicamente constitudas, que se configuram os processos de diferenciao social dos
indivduos, atravs da distribuio, acesso, posse e controle de territrio, fontes, fluxos e
estoques de recursos materiais (ACSELRAD, 2004). Pode-se assim afirmar que os sujeitos,
ou agentes sociais, so constitudos em funo das relaes que estabelecem no espao social
(BOURDIEU, 1999).
As tabelas abaixo confirmam esta situao: grande parte da gua que abastece a
Regio Hidrogrfica V (RMRJ) captada em municpios da Baixada, mas o municpio que
mais realiza lanamentos o RJ. Ou seja, a gua, que pesada e requer uma logstica
complicada para se deslocar, captada na Baixada, serve para fomentar o protagonismo
econmico da capital no contexto nacional e internacional.

Figura 14: Os Cinco Municpios com Maior Vazo de Captao de gua

128

Contudo, preciso esclarecer que a relao centro versus periferia no se d apenas entre Rio de Janeiro
(capital) e a Baixada Fluminense. Isto porque, a prpria Baixada no um territrio homogneo (vide Simes,
2006); logo, esta anlise sofre profundas alteraes na microescala quando se observa o perfil dos moradores por
bairros nas cidades da Baixada Fluminense. O caso mais notrio o centro do municpio de Nova Iguau, que se
destaca como uma ilha onde no ano 2000, por exemplo, 10% dos residentes economicamente ativos eram
empregadores e 19% profissionais de nvel superior, situao atpica do restante da Baixada (OBSERVATRIO
DAS METRPOLES, 2005). Ainda sobre Nova Iguau, em 2008 foram lanados empreendimentos imobilirios
de luxo, tais como o Acqua Residencial, cujos principais atrativos de lazer demandam muita gua, incluindo
piscinas, cascatas, sauna, spa com hidro e ofurs. Contraditoriamente, neste mesmo municpio, inmeros bairros
prximos sofrem com escassez crnica de gua e abastecimento irregular. Percebe-se, assim, que o fato de morar
em um condomnio de luxo, com abundncia de gua, pode representar distino cultural e diferenciao social
(BOURDIEU, 1997) dos demais moradores que convivem com o abastecimento de gua precrio, tanto no
sentido da quantidade quanto com relao qualidade do lquido que chega s casas. Isto porque, a posio de
um agente no espao social se exprime no lugar do espao fsico em que est situado, logo o consumo mais ou
menos ostentatrio do espao uma das formas, por excelncia, de ostentao do poder (BOURDIEU, 1997).

133

Fonte: dados fornecidos pela DIGAT/INEA em fevereiro de 2013.

Aqui, vale reforar que a zona oeste do Rio de Janeiro no produtora de gua, uma
vez que o Sistema Guandu, localizado no municpio de Nova Iguau, beneficiado com uma
transposio de gua do rio Paraba do Sul. De todo modo, mesmo que artificial, a Baixada
Fluminense que abriga o principal manancial de gua da metrpole. A prxima figura mostra
a carga total de lanamento de efluentes dos principais municpios usurios de gua.

Figura 15: Os Cinco Municpios com Maior Vazo de Lanamento de Efluentes

134

Fonte: dados fornecidos pela DIGAT/INEA em fevereiro de 2013.

Estas tabelas reafirmam o argumento dos autores ligados Ecologia Poltica da gua,
de que tanto a distribuio dos servios que envolvem o saneamento bsico, quanto as obras
de infraestrutura em uma cidade, podem sinalizar (e fomentar) diferenciao social e de
classe. Bourdieu (1997) afirma que a capacidade de dominar o espao, principalmente
apropriando-se (material ou simbolicamente) de bens raros (pblicos ou privados) que se
encontram desigualmente distribudos, depende do capital acumulado (econmico, cultural,
social, e outros) que cada ator possui. Tal pressuposto confirma a necessidade de observao
do quadro social, pois, de acordo com a abordagem adotada neste texto, o fluxo de gua no
contexto urbano expressa diretamente fluxos de poder entre grupos sociais e fluxos de
recursos financeiros, atravs da ocupao desigual do espao e da deciso a respeito de
investimentos pblicos129 (SWYNGEDOUW, 2004).
Nestes termos, preciso levar em conta que, quando se trata de analisar os problemas
ambientais no meio urbano, preciso ter em mente que as responsabilidades so parcialmente
coletivas. Isto porque, certos agentes se encontram em posio privilegiada para interferir na

129

E se fizssemos uma comparao entre a capital fluminense e os municpios do lado leste da Baa de
Guanabara, facilmente encontraramos inmeros exemplos de injustias ambientais relacionadas com a gua,
uma vez que os municpios de So Gonalo, Itabora, Mag e outros apresentam situao precria no que tange
ao abastecimento de gua e esgotamento sanitrio.

135

dinmica territorial, de forma mais atuante e com mais poderes do que outros130. Por ser base
da produo da diferenciao social dos indivduos, a desigual distribuio de poder sobre os
recursos configura assim as diversas formas sociais de apropriao do mundo material
(ACSELRAD, 2004, p. 15). De forma complementar, o futuro das cidades depender, em
grande parte, dos conceitos constituintes do projeto de futuro dos agentes relevantes na
produo do espao urbano (ACSELRAD, 2009, p. 47. Grifo nosso).
E justamente sobre os agentes relevantes, ou seja, aqueles que detm o poder de
decidir para onde vai a gua disponvel, qual direo ser tomada por seus fluxos na
metrpole, o eixo condutor das discusses realizadas no prximo tpico.

3.5.1 O protagonismo da CEDAE na RMRJ

Vale reforar que, em decorrncia da efervescncia olmpica e econmica da cidade,


novas empresas surgem e o mercado de trabalho131 torna-se bastante aquecido, fato este que
potencializa a migrao de profissionais de diversas reas para a capital fluminense,
principalmente, e demais municpios da RMRJ. Consequentemente, o mercado imobilirio
tambm entra em franca expanso, com o lanamento de centenas de novos
empreendimentos, majoritariamente localizados na regio da Barra da Tijuca, rea nobre que
concentra grande parte dos equipamentos olmpicos. Tudo isto impacta diretamente a
demanda e distribuio de gua na RMRJ.
Para confirmar o aumento da demanda por gua, o grfico abaixo apresenta o aumento
do nmero de empreendimentos que compem o Cadastro Nacional de Usurios de Recursos

130
Para Ioris (2010), ilusria qualquer equivalncia de tratamento entre indivduos e classes sociais
desiguais, como fica implcito na nova legislao brasileira de recursos hdricos, inspirada nos ideais
rousseaunianos de liberdades universais. Isto porque, conforme exemplificou o autor, uma famlia que mora em
uma rea inundvel e sem saneamento bsico na periferia de um grande centro urbano, por exemplo, tem uma
relao muito diferente com o ciclo hidrolgico do que uma outra famlia que reside em uma rea urbanizada e
com servios pblicos bem mantidos, ainda que na mesma cidade.
131
Ver Revista Exame,
maro de 2013, Mercado 40 graus. Disponvel em
http://exame.abril.com.br/carreira/noticias/os-executivos-mais-procurados-no-rio-de-janeiro?p=1.
Pesquisa
realizada em 07/05/2013.

136

Hdricos (CNARH), ou seja, usurios que solicitaram a outorga de uso da gua para fins de
licenciamento ambiental, ou apenas regularizaram a sua solicitao junto ao INEA132.

Figura 16: Evoluo do CNARH no estado do Rio de Janeiro

Fonte: dados fornecidos pela DIGAT/INEA em fevereiro de 2013.

Cabe aqui reforar que a presso sobre a rede fluvial (descarte de esgotos e efluentes
industriais) e a demanda pela produo de gua potvel como insumo, provavelmente, iro
gerar conflitos de uso, uma vez que, dificilmente, ser possvel atender a todos os
demandantes. Isto porque, conforme nos lembra Castro (2010), a vazo do rio Guandu
continua a mesma e tais projetos, com investimentos pblicos e privados, demandam enormes
volumes de gua. Historicamente, a transposio das guas do Paraba do Sul para o Guandu
significou a possibilidade de sobrevivncia e expanso da cidade. No entanto, o quadro atual
incerto quanto capacidade de suporte do atual sistema de abastecimento, em relao s
possveis demandas de gua, e diminuio da vulnerabilidade social quanto ao saneamento
bsico (CASTRO, 2010). De forma complementar, Carneiro (2013) lembra que,
oportuno citar que o estresse hdrico observado em 2003, que ameaou o
abastecimento da RMRJ, um exemplo recente que deve ser considerado
como um alerta para o estado do Rio de Janeiro. Os perodos de estresse
hdrico no rio Paraba do Sul tendero a ocorrer em maior frequncia, caso
os arranjos alternativos para abastecer a Macrometrpole Paulista sejam

132

Cabe lembrar que todos os usurios de gua, com exceo daqueles que realizam captao em quantidade
insignificante, ao regularizarem o cadastro no rgo gestor devero pagar a taxa mensal da cobrana pelo uso
da gua. Ver item 5.3 desta tese.

137

implantados, comprometendo os usos na prpria bacia e na RMRJ


(CARNEIRO, 2013, p. 27).

Ento, se o cenrio no favorvel para garantir a demanda por gua necessria para
atender a toda a populao e a todos os projetos em execuo, com o agravante que a
metrpole paulista tambm sofre estresse hdrico, necessitando lanar mo das guas do
Paraba do Sul, cabe refletir sobre a segunda parte da questo proposta no incio deste tpico.
Assim, se no h gua disponvel para atender a todos os demandantes da metrpole
fluminense, quem so os atores com o poder de decidir quais reas geogrficas sero
contempladas ou quais sero os projetos contemplados? Para tanto, utilizaremos novamente
dados do cadastro de usurios de gua, disponibilizado pelo INEA, para melhor visualizar
quais so os principais setores usurios de gua na RMRJ e como a circulao dos fluxos da
gua na metrpole.
primeira vista, foi notria a superioridade do setor saneamento bsico133, frente
aos demais usurios.

Figura 17: Proporo da Vazo de Captao (m) por Tipo de Uso da gua na RHV

133

Saneamento bsico envolve drenagem urbana, abastecimento de gua, esgotamento sanitrio,

coleta de lixo e controle de vetores, segundo a Lei do Saneamento Bsico.

138

Fonte: CNARH, dados relativos a abril de 2012.

Ao verificar o nome das empresas cadastradas, verificamos que a CEDAE prestadora de servios de abastecimento pblico e esgotamento sanitrio, quem domina
fortemente as operaes de captao e lanamento de guas na RHBG.. Sediada na cidade do
Rio de Janeiro, a CEDAE uma sociedade annima de economia mista e capital aberto, sem
aes listadas em Bolsa de Valores, cujo acionista majoritrio o Estado do Rio de Janeiro,
responsvel pela gesto da Companhia e detentor de 99% do capital votante e de 99% do
capital total. O restante do capital pulverizado entre 648 acionistas privados, em sua maioria
pessoas fsicas (CEDAE, 2011).
A CEDAE garante o abastecimento de gua a uma populao de cerca de 13 milhes
de pessoas, atende a 64 dos 92 municpios do Estado com abastecimento de gua e obteve, em
2011, um faturamento mdio mensal de R$ 293 milhes (CEDAE, 2011).
Deste modo, podemos afirmar que a CEDAE quem define, em grande parte, os
sentidos dos fluxos de gua na metrpole. Ou seja, esta empresa, por sua atividade e
grandeza, tem determinado, na prtica, as maiores finalidades do uso da gua Segundo dados
da prpria CEDAE, foi possvel atender, com abastecimento de gua, 86,3% da populao
dos municpios contratantes do servio, e com relao ao esgotamento sanitrio, 52,1% dos

139

usurios esto conectados rede de esgoto. Ainda segundo dados fornecidos pela prpria
empresa, o ndice de perdas de guas da ordem de 31,2% (CEDAE, 2011).
Para Castro (2010), essas perdas so um crime ambiental. Se mais de 30% da gua
distribuda perdida (consumo no faturado, vazamentos na rede, dentre outros), e o restante
alvo de disputa desigual, considerando o controle tcnico e poltico da rede e dos fluxos de
gua, argumenta o autor, o controle poltico da rede tcnica uma forma de controle do
territrio. Os prprios dados de atendimento total populao, da extenso da rede por
municpios, de intermitncias e paralisaes evidenciam a luta pela gua e os riscos aos quais
os bairros mais perifricos e favelas, isto , as classes sociais menos favorecidas esto
submetidas (CASTRO e FERREIRINHA, 2012).
Alm do mais, foi possvel verificar, em nossos trabalhos de campo, a insatisfao da
populao dos bairros da periferia da Baixada Fluminense, com relao a esta empresa
(IORIS e COSTA, 2009; COSTA e IORIS, 2010).
Vale citar que os representantes da empresa CEDAE, no CBH Guanabara, sempre
participaram da diretoria deste colegiado, e desde dezembro de 2012 o Sr. Jaime Teixeira
Azulay (funcionrio da Companhia) ocupa a cadeira de diretor presidente do Comit.

Nosso intuito, neste captulo, foi apresentar caractersticas do terrtorio em estudo e


suas redes de poder historicamente constituda. No prximo item, analisaremos a dinmica da
gesto participativa das guas na RHBG.

140

4 O

COMIT DA BAA DE GUANABARA E A GESTO


PARTICIPATIVA

4.1

Introduo

O intuito deste captulo analisar a gnese e a dinmica da gesto participativa de


guas na regio hidrogrfica da Baa de Guanabara, com foco na representao dos setores
envolvidos na composio do CBH Guanabara.
Conforme discutido em captulo anterior, desde o perodo colonial, a Baa de
Guanabara se apresentou como um territrio disputado por diversos atores sociais,
interessados em apropriar-se deste espao geogrfico e de suas guas para os mais variados
fins. J neste incio de sculo XXI, os principais projetos ali incidentes so aqueles
relacionados expanso da indstria do petrleo e petroqumica, bem como a retomada de
investimentos pblicos para a despoluio das guas para fins olmpicos esportivos. No
recm-criado site do CBH Guanabara, tanto o dinamismo econmico quanto o protagonismo
do Rio de Janeiro no cenrio internacional so apontados como fatores motivacionais para o
Comit exercer o seu papel institucional, alm da necessidade deste trazer para si a
responsabilidade da gesto de guas, conforme explicitado no site da instituio.
Nesse contexto134, premente que o Comit de Bacia entidade designada
por lei federal para permitir que sociedade, governo e empresas gerenciem a
conservao e o uso dos recursos hdricos mostre viso e poder de anlise
para cumprir sua misso (CBH, 2013).

134
Grandes obras, como o Arco Metropolitano e o Complexo Petroqumico do Estado do Rio de Janeiro
(COMPERJ), assim como o incremento das atividades ligadas ao setor de leo e gs, incluindo a indstria
naval, tm causado grandes impactos na dinmica ambiental e econmica da Bacia. Em junho de 2012, o Rio de
Janeiro sediou novamente um dos fruns mais esperados pela comunidade internacional, a Conferncia das
Naes Unidas para o Desenvolvimento Sustentvel (Rio+20). A realizao de eventos esportivos de expresso
internacional Jogos Mundiais Militares em 2011, Copa do Mundo em 2014 e Olimpadas em 2016 no
territrio carioca, entre outros eventos, tambm fator de presso e cobranas por parte da sociedade
(nacional e internacional) por melhor gesto para conservao e sustentabilidade ambiental. Consulta
realizada no site www.comitebaiadeguanabara.com.br. Em 04-03-2013.

141

Visto sob este ngulo, grande a expectativa na atuao do Comit; de forma geral,
esperado que ele tenha poder poltico suficiente para intervir nas decises ligadas ao
licenciamento ambiental dos novos empreendimentos e na alocao de recursos dos
investimentos pblicos para a despoluio das guas. Ou seja, que ele atue como um
protagonista no campo da gesto de guas.
Para melhor compreenso da dinmica da gesto dita participativa, no mbito do CBH
Guanabara, lanaremos mo do mtodo etnogrfico aplicado a instituies. Neste captulo,
realizamos um histrico do Comit para, em seguida, focarmos nos mecanismos que
envolvem a representao dos segmentos participantes.

4.2

Breve histrico do CBH Guanabara

O comit comeou a dar os seus primeiros passos junto com os


maiores problemas com que ele poderia se defrontar
(Entrevista, representante sociedade civil, julho de 2008).

Para iniciar a anlise sobre o processo de amadurecimento do Comit Guanabara,


relevante citar os momentos que antecederam a sua institucionalizao. Tendo por base as
informaes obtidas nas entrevistas e nas atas de reunies, foi possvel perceber que as
mobilizaes iniciais foram realizadas atravs de reunies peridicas, convocadas por um
grupo de pessoas que se apresentam como representantes dos interesses da populao do lado
leste da Baa de Guanabara. A primeira reunio aconteceu no ano de 2001, na prefeitura de
Itabora e, paralelamente, anos depois, outro grupo iniciava os trabalhos no lado oeste da
Baa, no sentido de tambm estabelecer o seu prprio Comit.
A mobilizao inicial visava formao de dois comits independentes, uma vez que
as respectivas caractersticas hidrogrficas e socioeconmicas so marcadamente diversas.
Contudo, as aes no lado oeste tiveram um avano muito mais tmido se comparadas s
realizadas na zona leste. Isto porque os documentos de solicitao de formao de um comit
para o lado oeste da Baa de Guanabara, entregues no CERH, foram perdidos e o processo
arquivado por duas vezes, conforme relatado por um membro de organizao da sociedade
civil.

142

J o lado leste realizou vrias reunies e criou uma Comisso Pr-Comit do Leste da
Guanabara e, em 2002, foi realizado um seminrio para discutir os principais problemas do
Leste da Guanabara. Participaram deste evento representantes do setor pblico, dos usurios
de gua e da sociedade civil, e o resultado foi a elaborao do documento Carta do Leste.
Em novembro de 2003, o Conselho Estadual de Recursos Hdricos, em sua 7 reunio
Ordinria, aprovou a criao do Comit do Leste da Guanabara. Contudo, para a surpresa de
ambos os grupos, no ano de 2005 a governadora publicou o seguinte decreto:

ART 1 - Fica criado o Comit da Regio Hidrogrfica da Baa de Guanabara e dos Sistemas
Lagunares de Maric e Jacarepagu, integrado ao Sistema Estadual de Recursos Hdricos.
1 - A rea de atuao do Comit compreender a totalidade das bacias hidrogrficas
contguas drenantes para a Baa da Guanabara, para os sistemas lagunares de Jacarepagu e
Maric e para as reas costeiras adjacentes situadas, em sua totalidade ou em parte, nos
municpios do Rio de Janeiro, Duque de Caxias, So Joo de Meriti, Nilpolis, Mesquita,
Nova Iguau, Belfort Roxo, Mag, Petrpolis, Guapimirim, Cachoeiras de Macacu, Itabora,
Tangu, Rio Bonito, So Gonalo, Niteri e Maric, limitando-se ao oeste com a bacia
hidrogrfica drenante para a Baa de Sepetiba e ao leste com a bacia hidrogrfica da regio
dos Lagos (RIO DE JANEIRO, 2005. Grifo nosso).

Ou seja, no ano de 2005 o Governo do Estado do Rio de Janeiro instituiu,


oficialmente, o Comit da Baa de Guanabara, expandindo a rea de atuao para alm do
lado leste, incluindo as reas do oeste, dos sistemas lagunares de Jacarepagu, Lagoa Rodrigo
de Freitas, Itaipu/Piratininga e Maric-Guarapina.
No possvel deixar de citar a diversidade regional, econmica e social existente nas
bacias hidrogrficas que compem a RHBG, territrio sobreposto a uma metrpole com
graves problemas relacionados s desigualdades sociais e polticas existentes entre os
municpios que a compem (LAGO, 2009). Como forma de agregar esta diversidade, e
fomentar discusses regionalizadas, foram criados os subcomits de bacia hidrogrfica. Estes
foram institucionalizados, em sua maioria, no ano de 2012. So experincias muito recentes,
que buscam auxiliar no alcance de um maior protagonismo do CBH Guanabara, no campo de
gesto de guas. So eles: i) Subcomit do Sistema Lagunar de Maric-Guarapina; ii)
Subcomit do Sistema Lagunar Itaipu-Piratininga; iii) Subcomit Baa de Guanabara Trecho
Leste; iv) Subcomit Baa de Guanabara Trecho Oeste; v) Subcomit Lagoa Rodrigo de
Freitas; e vi) Subcomit do Sistema Lagunar de Jacarepagu. Sobre a natureza jurdica destes
colegiados, verifica-se que estes so grupos consultivos e propositivos, com atuao nas subbacias hidrogrficas. O mapa abaixo apresenta a delimitao geogrfica destes organismos de
bacia.

143

Figura 18: Delimitao geogrfica dos Subcomits de Bacia Hidrogrfica

Fonte: ECOLOGUS (2005)

Mesmo existindo dificuldades operacionais importantes, tais como a falta de recursos


financeiros, sede prpria e apoio governamental, o CBH Guanabara deu incio s suas
atividades em 2006. Apesar de ter vivido uma grande crise em meados de 2008, ficando
inoperante por quase dois anos, o mesmo se reestruturou em meados de 2010, mantendo uma
agenda de trabalho regular, se comparada atuao de outros CBHs brasileiros.
Para melhor visualizao dos participantes do campo da gesto participativa de guas
na Baa de Guanabara, a tabela a seguir apresenta os nomes dos representantes que fizeram
parte da diretoria colegiada ao longo dos anos.

144

Tabela: Membros diretoria do CBH Guanabara

Diretor
Presidente

1 gesto
2006
Prefeitura
Itabora

Paulo Toledo

Vice presidente

Diretor
Secretrio

Dora Negreiros
Instituto Baa de
Guanabara (IBG)

Diretor
Administra
tivo
Diretor
Administra
tivo
Diretor
Administra
tivo

2007-2008
Instituto Baa de
Guanabara
(IBG)

Mandato
tampo 135
Instituto Baa
de Guanabara
(IBG)

Dora Negreiros

Carlos Viveiros

Carlos Alberto
Muniz

Jaime Teixeira
Azulay

Ecocidade

Ecocidade

Ecocidade

Prefeitura
Municipal de
Guapimirim

Jos Miguel da
Silva

Deusilene
Soares

Jos Miguel da
Silva

Prefeitura de
Guapimirim

Prefeitura de
Guapimirim

RJ Refresco

CCRON136

Mauricio Abreu

Mauricio Abreu

Jos Carlos dos


Santos Perrout

Alexandre
Carlos Braga

CCRON

CCRON

INEA

Alexandre
Braga

Alexandre
Carlos Braga
CEDAE

Glaucia
Sampaio
Rede Greenbelt

Jaime Teixeira
Azulay
Pref. Cachoeira
de Macacu

Ediel Caldas

SEA
Manuel Sanches
CEDAE
Jorge Muniz

2010 - 2012

2013 a 2014

Prefeitura RJ

CEDAE

Roberto
Terranova
Barbrio

Tho Ramos
Silva

RJ Refresco
Jos Carlos dos
Santos Perrout

Fonte: documentos institucionais do CBH Guanabara

Analisando a tabela, percebe-se que, durante o mandato da primeira gesto do CBH


Guanabara, de janeiro de 2006 a abril de 2007, ainda no existia o formato de diretoria
colegiada estendida, com seis membros. Sendo assim, neste primeiro ano, o presidente
escolhido foi o Sr. Paulo Toledo, representante da prefeitura de Itabora, e como secretria

135

Segundo um dos nossos entrevistados, nestes anos o CBH ficou inoperante, pois devido falta de um
regimento interno que explicasse os procedimentos para substituio de membros que renunciassem ou
assimissem cargos polticos, no era possvel identificar quais eram os membros aptos a serem convocados para
as reunies. No segundo semestre de 2010, um novo mandato tempo foi colocado em prtica, desta vez com o
Sr. Carlos Muniz (representando a prefeitura do RJ) na coordenao geral do Comit, para convocar uma nova
eleio.
136
Conselho Comunitrio da Regio Ocenica de Niteri (CCRON)

145

executiva foi eleita a Sra. Dora Negreiros, representante da sociedade civil, ambos atuando na
parte leste da Baa137. De acordo com as entrevistas realizadas, a composio da primeira
diretoria se deveu ao fato das instituies representantes do lado leste da Baa terem se
mobilizado com mais tenacidade para a concretizao do CBH Guanabara. Alm do mais, era
no lado leste da Baa que iria se instalar o COMPER, empreendimento que na poca estava
em fase de licenciamento e discusso com relao aos locais de captao de gua e
lanamento dos efluentes. O projeto COMPERJ foi apontado como um dos maiores desafios
que o Comit teria que enfrentar, dada a magnitude do empreendimento e impactos
relacionados com a gua, tais como o enorme volume de gua demandado para abastecer a
indstria, a questo do lanamento dos efluentes lquidos e outros impactos associados ao
aumento populacional na rea do entorno.
Em abril de 2007, uma eleio foi realizada, sendo eleitos para os cargos principais da
diretoria dois representantes da sociedade civil, a Sra. Dora Negreiros e o Sr. Jos Miguel da
Silva. Nesta gesto, que durou de abril de 2007 a agosto de 2008, com base nas atas, percebese que os esforos se concentraram em:
i) estruturao das Cmaras Tcnicas (CTs) e Subcomits;
ii) discusses referentes ao COMPERJ.
iii) empenho para conseguir acessar o dinheiro da cobrana pelo uso da gua (retido
no FUNDRHI).
Com base em nossas entrevistas e nas observaes dos trabalhos de campo realizados
em 2008, era visvel o esforo pessoal de parte dos membros para que o Comit deslanchasse
e pudesse colocar em prtica os instrumentos de gesto de recursos hdricos. Cabe aqui
mencionar que, em sua fase inicial, a falta de um regimento interno consolidado para melhor
nortear o funcionamento dos rgos de direo, questes relativas prpria eleio e
composio deste colegiado tornou-se um grave problema, que culminou com a paralisao
do CBH por quase dois anos. Isto porque, diante dos problemas estruturais e polticos que o
Comit enfrentava, tais como a centralizao das decises no mbito do rgo gestor

137

138

ea

Durante o processo eleitoral para esta primeira composio, realizada em outubro de 2005, todos os
inscritos e presentes no dia foram eleitos, com exceo de uma instituio que ficou como suplente no segmento
Sociedade Civil. Com relao aos segmentos Usurios e Poder Pblico, no houve necessidade de escolha, j
que os inscritos eram em menor nmero do que a representao prevista no Regimento Interno do Comit.
Assim, neste primeiro momento foram eleitos: i) 8 representantes titulares do segmento sociedade civil, mais um
representante suplente, totalizando 9 entidades; ii) 3 representantes titulares do segmento Usurios de gua; e
iii) 5 representantes titulares do segmento Poder Pblico.
138
Sobre isto ver iten 4.3.1 e captulo 5.

146

crescente desmotivao dos membros em razo da ausncia de poder poltico para interferir
nas decises referentes aos usos da gua (vide o licenciamento ambiental do COMPERJ, que
no foi debatido, em profundidade, pelo CBH Guanabara)

139

, em meados de 2008 o

colegiado entrou em crise.


Tem hora que voc v que o prprio governo, ou mesmo quem tem
conscincia de que o comit tem que andar, cai em contradio e no coloca
o comit no seu devido lugar. Eu acho que faltam ferramentas, falta o
governo querer mais que o comit funcione, mas isso tambm significa
democratizar mais decises, ter mais decises... (Entrevista, representante
usurios de gua, julho de 2008).

No ano de 2008, intensificaram-se as dificuldades de alcanar o qurum mnimo


necessrio para que as reunies acontecessem, alm dos constantes atrasos para dar incio s
plenrias, ultrapassando em mais de uma hora o horrio previsto. Tivemos oportunidade de
acompanhar as reunies no ano de 2008 e foi possvel observar o quanto era complicado
entender qual assunto estava em debate na plenria, tamanha era a confuso na conduo da
pauta e encaminhamento de dados140.
Outro fato marcante desta gesto (2007-2008) foi o desabafo sobre as dificuldades do
CBH, seguido de um pedido de demisso, feito pela diretora do colegiado, que na poca era a
Sra. Dora Negreiros (representante da sociedade civil), realizado na 8 reunio ordinria, em
agosto de 2008. Poucos meses antes, o vice-diretor do Comit, o Sr. Jos Miguel, havia
assumido um cargo poltico na prefeitura municipal de Duque de Caxias e tambm no
poderia mais representar a sua ONG na diretoria do CBH Guanabara. A partir da, diante da
ausncia das duas principais lideranas do Comit e da falta de um regimento interno
consolidado, o processo de substituio dos membros da diretoria no foi concludo e suscitou

139

Pelas atas possvel perceber um claro posicionamento de alguns membros do CBH expressando
insatisfao com relao localizao do COMPERJ. Deste modo, era ntido o anseio por um maior poder de
interveno do Comit nas questes referentes localizao e licenciamento ambiental do empreendimento.
140

Na ata da oitava reunio ordinria, publicada no site do Comit, por exemplo, consta que: Ponto de pauta
1 Apresentao da ata da stima reunio ordinria - no foi lida nem aprovada; (...) Ponto de pauta 8
Solicitao da SERLA de utilizao dos recursos do FUNDRHI para obras emergenciais em So Jos da Boa
Morte, Cachoeiras de Macacu (cerca de 150 mil reais). A proposta defendida pelo Firmino foi muito
questionada pelos presentes. Parece que no foi aprovada. Deve ser levada para a CT de estudos, projetos e
gesto (CBH Guanabara, 8 reunio ordinria, agosto de 2008). Porm, observando atentamente este
documento, percebemos que se trata de observaes gerais realizadas por um membro da diretoria, e no a ata
em si, conforme apresentado no site institucional do Comit. De todo modo, estes comentrios ilustram bem a
falta de objetividade das reunies e dificuldades para sua conduo.

147

uma longa discusso sobre quais seriam as interpretaes legais cabveis para este tipo de
situao.
Aps estes acontecimentos, o Comit se desestruturou e teve incio um mandato
tampo, que teve como diretor geral o Sr. Carlos Viveiros, em substituio Sra. Dora
Negreiro, e como vice-diretora a Sra. Deusilene Soares, em substituio ao Sr. Jos Miguel.
Porm, poucas aes aconteceram durante os anos de 2008, 2009 e 2010, sendo que as
reunies plenrias, paralisadas em agosto de 2008, s foram retomadas em novembro de
2010. Em nossas entrevistas, quando questionamos se o CBH Guanabara tinha paralisado as
atividades neste perodo, recebemos como resposta:
Eu diria que no ficou parado, no. Ficou meio sem saber quem que se
convocava, n? E a criou-se uma espcie de... uma nica cmara tcnica e
uma diretoria com um mandato tampo at provocar uma nova eleio.
(Entrevista, representante sociedade civil, novembro de 2012).

Portanto, somente aps uma nova eleio que as reunies plenrias

141

foram

retomadas, em fevereiro de 2011. Assim, foi iniciada uma nova fase, ainda mais desafiante,
pois o Comit deveria, novamente, se reestruturar para buscar maior relevncia e
protagonismo no campo da gesto de guas.
Nesta nova composio da diretoria colegiada, assumiu a presidncia do CBH um
representante do poder pblico, o Sr. Carlos Muniz, vice-prefeito do RJ. Nas entrevistas, nos
foi dito que esta escolha deu ao Comit uma importncia que ele no teve antes142, um peso
poltico para a diretoria do comit. Representantes de usurios de gua corroboraram com esta
afirmao dizendo que, com a presena do vice-prefeito da capital fluminense143, na conduo
do processo, ficou mais fcil justificar a relevncia da participao dos empresrios no CBH
Guanabara e mobiliz-los para assumir as cadeiras que so a eles reservadas.

141

Esta reunio deveria ter sido numerada como 10 reunio ordinria, j que a ltima plenria realizada,
antes da paralisao, foi a de nmero 9. Contudo, devido a um equvoco, a numerao foi retomada de forma
errada e consta em ata que aos dezesseis dias do ms de novembro de 2010, s 14h30min, o Comit da Baa de
Guanabara deu incio XX Reunio Ordinria. Informamos aos membros da diretoria sobre este erro, mas no
obtivemos respostas.
142
Relato oral, representante sociedade civil, novembro de 2012.
143
Vale aqui reforar a centralidade exercida pela capital do estado no contexto metropolitano. Para Lago
(2009), alm de ser a ex-capital do pas, a cidade do Rio detm no mbito do Estado a maior populao, o
maior oramento, a maior parte das atividades econmicas, a maior rede de infraestrutura de servios, e se
constitui em uma das cidades de maior expresso cultural e poltica do pas. Com efeito, sua dinmica poltica se
traduziu em um complexo desenvolvimento institucional da sua administrao municipal, de difcil comparao
com os demais municpios fluminenses.

148

Contudo, as expectativas em torno da figura do Sr. Carlos Muniz na presidncia no se


confirmaram. Numa reunio bastante polmica e tumultuada, realizada em agosto de 2012144,
aps uma discusso acalorada com representantes da sociedade civil, que participavam da
plenria, o Sr. Muniz abandonou a reunio dizendo que no iria mais participar do CBH
Guanabara145 e que mandaria um representante da prefeitura do RJ para substitu-lo. Porm,
este substituto no se apresentou ao CBH e o Sr. Jos Miguel assumiu a presidncia do comit
at o final desta gesto, encerrada em dezembro de 2012, com novas eleies.
Participamos da reunio conjunta de Cmaras Tcnicas, realizada no ms de dezembro
de 2012, cujo objetivo era realizar um balano final das aes relativas gesto 2010/2012.
Como pontos positivos do CBH Guanabara, foi ressaltado que este ltimo conseguiu sanar
algumas deficincias, tais como:
i)

das doze reunies plenrias, apenas uma no teve qurum;

ii)

a diretoria mobilizou esforos para criar uma Entidade Delegatria (figura jurdica
responsvel por dar apoio tcnico e operacional aos CBHs)146;

iii)

os Subcomits foram implementados e passaram a ter certa regularidade de reunies e


atividades; alm do mais, conseguiram encaminhar propostas e demandas para o
Comit;

iv)

foi citada tambm a abertura dada s Cmaras Tcnicas para analisar projetos de forma
integrada com o Estado147.
Em que pesem estes apontamentos otimistas, o tempo destinado ao balano final das

atividades foi quase todo ocupado para uma leitura crtica da dinmica de funcionamento do
CBH. Abaixo, citamos algumas questes levantadas como entraves a serem vencidos:
i)

a centralizao das aes no INEA;

ii)

falta de transparncia das decises realizadas no mbito da diretoria;

144

Ver item 5.6.3 desta tese.


Nesta reunio, a diretoria do CBH pleiteava a aprovao de um projeto, que necessitava da deliberao da
plenria para autorizar repasse de recursos depositados na conta do CBH Guanabara, no mbito do FUNDHRI.
A exaltao se deu em funo de questionamentos, realizados pelos participantes, quanto legitimidade do
projeto apresentado. Uma anlise desta plenria ser feita no item 5.6 desta tese.
146
Com relao ao apoio operacional, o INEA, atravs do seu setor Apoio aos Comits, auxiliou o CBHBG na contratao, atravs de licitao na modalidade carta convite, da empresa DINMICA, para
operacionalizao da Secretaria Executiva Provisria do Comit da Baa de Guanabara. O contrato iniciado em
abril de 2012, pelo perodo de seis meses, estendido at o ms de dezembro de 2012.
147
Apenas projetos que pleiteavam dinheiro do FUNDRHI; e assim, era preciso autorizao do CBH
Guanabara (vide captulo 5).
145

149

iii)

ausncia de informaes e transparncia na conduo dos projetos que incidem na


Baa de Guanabara;

iv)

o fato do CBH ser muito dependente das posturas e encaminhamentos feitos no mbito
da diretoria;

v)

ausncia de prazos preestabelecidos para dar resposta aos memorandos apresentados


pelos subcomits e cmaras tcnicas diretoria;

vi)

participao incipiente das prefeituras.

Este balano final realizado pelos membros traz indcios do carter figurante que o
Comit da Baa de Guanabara possui no campo de gesto de guas. Nos prximos tpicos
deste captulo, analisaremos parte dos argumentos citados acima, tendo como fio condutor
desta discusso a questo da representao dos segmentos que compem a gesto
participativa, para um olhar aprofundado sobre a atuao de cada um destes setores.

4.3

A questo da representao

J foi citado neste trabalho que os comits de bacia, objeto em destaque deste captulo,
so os entes responsveis por colocar em prtica a gesto participativa dos usos mltiplos da
gua em uma determinada regio hidrogrfica. Somente so chamados de participativos
devido a sua composio tripartite, destinando o mesmo nmero de vagas para os
representantes da sociedade civil, usurios de gua e poder pblico. Ou seja, a tarefa de
regular os usos da gua no ficaria, em princpio, exclusivamente na mo do Estado, ou de um
determinado usurio, tal como acontecia durante os anos de vigncia do Cdigo de guas. E
justamente devido a esta abertura participao de outros setores nas decises polticas que
a gesto pode ser adjetivada como gesto compartilhada de poder, gesto colegiada, ou
participativa, dentre outros nomes usados para designar a incluso de um nmero maior de
atores na cena da poltica de guas.
O CBH Guanabara j teve, ao longo de sua histria, trs verses de regimento interno.
Na primeira verso, no ano de 2006, o plenrio era composto por 24 membros, oito
representantes para cada segmento (poder pblico, usurios e sociedade). Na segunda verso
de 2007, previa-se um total de at 60 membros, 20 representantes para cada segmento. E em

150

2010, este nmero caiu para 45 membros, 15 representantes de cada setor. Cabe ainda
mencionar que, neste documento, a questo da representatividade extrapola os aspectos
institucionais, pois contempla tambm a representao geogrfica para os membros da
sociedade civil, tal qual apresentada a seguir.
Art. 9 O PLENRIO do COMIT DA BAA DE GUANABARA
constitudo por quarenta e cinco (45) conselheiros com direito a voz e voto, e
respectivos suplentes, distribudos conforme descrito abaixo:
I - USURIOS DE GUA 15 (QUINZE) representantes titulares e
respectivos suplentes;
II ORGANIZAES DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE DOS
RECURSOS HDRICOS - OSCIRHIs 15 (QUINZE) representantes
titulares e respectivos suplentes:
III PODER PBLICO (federal, estadual e municipal) 15 (QUINZE)
representantes titulares e respectivos suplentes.
(...) 4 - as vagas para as organizaes da sociedade civil de interesse dos
recursos hdricos (OSCIRHIs), previstas no inciso II deste artigo, devero
ser ocupadas por membros dos Sub Comits das respectivas Sub-regies
Hidrogrficas, conforme a distribuio abaixo e obedecendo
proporcionalidade da populao residente:
a) Dois (2) representantes da Sub-regio Hidrogrfica do Sistema Lagunar
de Maric Guarapina,
b) Um (1) representantes da Sub-regio Hidrogrfica do Sistema Lagunar
Itaipu-Piratininga,
c) Tres (3) representantes da Sub-regio Hidrogrfica drenante para a Baa
de Guanabara-Trecho Leste.
d) Cinco (5) representantes da Sub-regio Hidrogrfica drenante para a Baa
de Guanabara-Trecho Oeste.
e) Dois (2) representantes da Sub-regio Hidrogrfica do Sistema Lagunar
da Lagoa Rodrigo de Freitas.
f) Dois (2) representantes da Sub-regio Hidrogrfica do Sistema Lagunar de
Jacarepagu (CBH GUANABARA, 2010. Grifo nosso).

Mesmo que no seja o nosso objetivo principal realizar uma anlise poltica
aprofundada quanto legitimidade, ou no, das instituies que compem a plenria, a
observao de cada um destes setores traz tona questes relativas ao modo como os
instrumentos de gesto de recursos hdricos esto sendo implementados. Sobre esta
pluralidade de atores demandados, bem como os desafios envolvidos, Abbers (2010) ressalta:

151

A transformao institucional envolve atores e instituies. Novas formas de


agir dependem de pessoas que agem de modos diferentes. Podem ser
mobilizadas por uma viso empreendedora do futuro, um compromisso a
uma causa, uma experincia especial em outra rea, uma capacidade pessoal.
Mas o aparecimento na cena de pessoas motivadas e dedicadas mudana
no suficiente: sua chance de sucesso depende do contexto maior de
oportunidade poltica na qual atuam (Tarrow, 1995), das redes s quais
conseguem acesso (Lin, 2001) e dos recursos polticos, econmicos e sociais
que conseguem mobilizar (ABBERS, 2010. Pag. 8. Grifo nosso).

Para melhor compreenso das oportunidades polticas de que dispe o Comit,


analisaremos questes relacionadas atuao de cada um dos segmentos contemplados. Isto
envolve um olhar atento sobre a rotina de trabalhos do comit, sobre a capacidade que os
grupos tm de interferir nas decises, os interesses e as resistncias que esto em jogo. Assim,
nos tpicos a seguir, faremos uma anlise de algumas caractersticas dos diferentes setores poder pblico estadual e municipal, usurios de gua e sociedade civil.

4.3.1 O poder pblico

O poder pblico, ele no quer que a gente fique ali olhando o que ele est fazendo, bvio.
Ento ele no faz nenhuma fora pra gente funcionar, nenhuma!.

(Entrevista, representante sociedade civil, julho de 2008).

A representao do poder pblico, no CBH Guanabara, se faz presente principalmente


atravs do INEA. Este rgo estadual o responsvel por dar apoio operacional e tcnico aos
comits estaduais nos anos iniciais de amadurecimento destes colegiados, ou enquanto estes
ainda no conseguirem formalizar uma Agncia de Bacia, ou Entidade Delegatria

associao com personalidade jurdica capaz de acessar o dinheiro da cobrana pelo uso da
gua retido no FUNDRHI.
De acordo com o regimento interno, 6 - As vagas destinadas ao Poder Pblico,
previstas no inciso III deste artigo, devero ser ocupadas conforme a distribuio abaixo: a)
Doze (12) representantes, das Prefeituras dos municpios situados, na sua totalidade ou em
parte, na rea de Atuao do Comit; b) Dois (2) representantes do Poder Pblico Estadual,
de organismos estaduais atuantes na regio e relacionados com os recursos hdricos, indicados
pela Secretaria de Estado do Ambiente; e c) Um (1) representante do Poder Pblico Federal

152

de organismos federais atuantes na regio e relacionados com os recursos hdricos (CBH


GUANABARA, 2010).
Apesar das vagas destinadas ao poder pblico envolverem representantes das trs
esferas de atuao, e das prefeituras deterem grande poder de interveno no uso e ocupao
do solo urbano - e por isto supe-se que deveriam participar ativamente da gesto colegiada
de guas, paradoxalmente, estas se mantm alijadas do processo. Enquanto isto, o poder
pblico estadual detm papel de protagonista no campo da poltica de guas, especialmente
com relao aos instrumentos de gesto (ver captulo 6), e toma decises de forma unilateral,
que repercutem diretamente na conduo da atuao do CBH Guanabara.
Um exemplo da centralidade exercida pelo poder pblico estadual pode ser visto
durante o processo de delimitao da regio hidrogrfica que atuaria como a escala de gesto
para o CBH Guanabara intervir. Isto porque, conforme supracitado, durante o perodo de
mobilizao para o fortalecimento da gesto participativa de guas, a demanda apresentada
pelos interessados foi pela criao de dois comits de bacia distintos, um deles para o lado
leste e outro para a vertente oeste da Baa de Guanabara. Contudo, em 2006, atravs de um
instrumento de planejamento administrativo para controle das aes no espao, o rgo gestor
(a antiga SERLA) delimitou as dez regies hidrogrficas estaduais148. Sobre este ato
autoritrio, um representante da sociedade civil que participou do processo de formao do
CBH explicou:

A governadora assinou o decreto mas disse: vocs pediram um comit de bacia s para o
lado leste da Baa mas vo ganhar o lado oeste e mais duas regies lagunares: a de
Jacarepagu e a de Maric. (...) A proposta inicial era a de que seramos um comit com oito
municpios e ganhamos um com dezessete. (fonte: Entrevista, representante diretoria do
CBH Guanabara, julho de 2008).

Por outro lado, a explicao dada pelo poder pblico, na poca, foi que este limite
facilitaria a gesto no mbito do INEA, tal qual descrito no trecho a seguir:

A Baa da Guanabara o caso mais complexo [se comparado aos outros comits estaduais].
O comit foi instalado e envolve, na verdade, sistemas hdricos que no tm interao. Aqui
a regio de afluentes da lagoa de Maric e sistema lagunar de Jacarepagu no tm nada a
ver hidricamente com o esturio da Baa de Guanabara, mas colocaram todos na mesma
regio porque seno ia ficar uma coisa muito pequena aqui (referindo-se ao INEA),
administrativamente falando (Fonte: Entrevista representante do Estado, INEA. Realizada
em julho de 2008).

148

Vide resoluo CERHI RJ, 2006.

153

Diante desta medida do governo estadual, que teve o intuito de atender apenas s
necessidades do rgo gestor, surgiram uma srie de desafios. Um dos principais envolve a
dificuldade de mobilizao dos participantes para compor um comit de bacia amplo,
geograficamente falando, e complexo, do ponto de vista da diversidade social, econmica e
poltica.

A agenda do comit anacrnica no que diz respeito s necessidades da populao. A


populao no est nem a pra discutir coisas como, por exemplo, (pausa) o prprio nome
Baa de Guanabara, visto que se falarmos sobre o rio Capivari, a populao de perto deste
rio participa. Contudo, se falarmos Baa de Guanabara, estas mesmas pessoas desconhecem
que o rio em questo desgua na Baa. Tem muito pouca informao. Isto que eu questiono.
(Entrevista, representante sociedade civil, julho de 2008).

Alm do mais, a extenso territorial dada ao Comit foi apontada como um dos
motivos que explicaria a crise atravessada em 2008.

O lado leste consegue se mobilizar melhor do que o oeste. So realidades diferentes. E o


comit deu uma desandada, acho foi por causa do tamanho que ficou, pelas possibilidades,
ou pelas poucas possibilidades, que a gente tem atualmente. So muitas as dificuldades, a
burocracia grande para voc por em prtica... (pausa). (Entrevista, representante dos
usurios de gua, junho de 2008. Grifo nosso).

Caberia ainda neste tpico analisar a centralidade exercida pelo INEA, no que tange
implementao e conduo dos instrumentos de gesto de recursos hdricos, principalmente
Plano Diretor de Recursos Hdricos, Outorga e Cobrana pelo Uso da gua. Contudo, foi uma
opo metodolgica retornar a esta questo no prximo captulo.
Sobre a ausncia das prefeituras nas plenrias, em que pese o apoio que a prefeitura do
RJ deu ao CBH, no momento da reestruturao do Comit, assumindo a presidncia do
colegiado em 2010, e o prestgio poltico supostamente alcanado devido a este fato, a
participao dos representantes das municipalidades um dos principais desafios para o CBH
Guanabara. Isto porque, durante as eleies para as escolha dos membros, as vagas destinadas
s prefeituras jamais foram completadas. Na ltima eleio, ocorrida em dezembro de 2012,
por exemplo, das 12 vagas disponveis apenas cinco foram preenchidas, lembrando que a
RHBG engloba 17 municpios.
Para melhor compreenso deste aparente desinteresse, convm retornar a discusso
para o processo de criao do CBH Guanabara, realizado de forma centralizada no governo
estadual, desconsiderando tanto a relevncia das prefeituras nesta questo quanto os anseios

154

levantados nas reunies iniciais de mobilizao social. Sobre este processo, foi-nos dito por
um representante da sociedade civil que:
Um elemento foi o processo de publicidade dessa montagem. Voc tinha um
grave problema, que se reflete hoje, que o frgil envolvimento das
prefeituras. Voc no v nenhuma estratgia de real envolvimento das
prefeituras. Isso pode ser observado nas prprias reunies do comit de
bacia. Na parte oeste da bacia, na Baixada Fluminense teve umas reunies
preparatrias e ns fizemos alguns questionamentos ali com relao a isso.
A gente disse: Olha, no tem prefeitura nenhuma aqui participando. Quer
dizer, nenhum debate pblico sendo anunciado. (...) Mas a viso que
prevalecia era assim: Vamos fazer o comit funcionar e logo depois a gente
d tipo um decreto que as prefeituras vo seguir. Triste! Prefeitura nenhuma
vai ser obrigada a fazer qualquer coisa porque o comit de bacia, por mais
deliberativo que ele seja, deliberou isso. Isso no existe! Na prtica de um
processo institucional a gente sabe que isso no existe. igual a qualquer
Conselho Municipal Deliberativo decidir alguma coisa e a prefeitura no
estar envolvida nisso. No vai andar. (Entrevista, representante sociedade
civil no CBH GUANABARA, julho de 2008)

Com base nesta fala, podemos ressaltar duas questes importantes: em primeiro lugar,
a ausncia das prefeituras na fase de pr-construo do CBH; e em segundo, o protagonismo
que estas possuem no que tange s aes de uso e ocupao do solo urbano149.
Se a escala de gesto a metrpole fluminense, a primeira observao a ser feita que
a RMRJ, historicamente, sempre foi muito polarizada economicamente em torno do
municpio capital. Isto porque a capital concentra a maior populao, o maior oramento, a
maior parte das atividades econmicas, a maior rede de infraestrutura de servios, e se
constitui numa das cidades de maior expresso cultural e poltica do pas (RIBEIRO e
BRITTO, 2013). Alm do mais, os autores ressaltam a inexistncia de uma maior articulao
entre os municpios que integram esse territrio150, uma vez que a maior parte destes enfrenta

149

Vale aqui salientar o protagonismo dado escala municipal na dcada de 1990, em funo da maior
autonomia poltica, econmica e legislativa consubstanciada na Constituio de 1988. Um exemplo so as Leis
Orgnicas Municipais, antes funo do governo estadual, que criava uma s lei para todos os municpios
(CARDOSO, 2004). Cabe lembrar que o processo de municipalizao levou criao de tantas instncias de
participao que, no caso de municpios pequenos, particularmente, acaba esgotando os recursos humanos
disponveis e a possibilidade de representao das organizaes existentes. Isso pode levar ao fortalecimento de
determinados atores, por participarem de diversas instncias colegiadas, ou ao simples esvaziamento do comit,
dada a sobrecarga dessas pessoas (CARDOSO, 2003).
150
Para o Observatrio das Metrpoles (2009), h na RMRJ uma forte fragmentao institucional e a
inexistncia de um projeto da gesto metropolitana. As instncias e mecanismos mais efetivos de interao e de
concertao entre municpios metropolitanos, no que concerne gesto urbana e do territrio, so poucos e
apresentam baixa eficcia. O rgo de gesto metropolitana, a Fundao para o Desenvolvimento da Regio
Metropolitana (FUNDREM), foi criado em 1975 e extinto em 1989, por exemplo.

155

seus problemas separadamente, negociando de forma isolada, quando necessrio, com o


governo do estado ou com o governo federal.
Em entrevista com o representante do INEA, este ressaltou a necessidade da
apropriao do Comit pelas prefeituras:
Mesmo porque tudo o que a gente regula est na casa do municpio, est na
base do municpio, porque dentro do municpio. Um projeto que eu aporto
recursos do comit, por exemplo, vai ser instalado no municpio. Porm, o
municpio quase sempre fica um pouco afastado. Ento est acontecendo
uma movimentao nos subcomits locais para fazer reunies setoriais, do
poder pblico, e principalmente de envolver os municpios nessa
participao (Entrevista, representante poder pblico estadual, fevereiro de
2012).

Contraditoriamente, o prprio INEA cria eventos e reunies especficas para os


representantes das prefeituras; nestes as demandas so discutidas e resolvidas sem a
necessidade do envolvimento destes nas reunies do CBH Guanabara, desestimulando assim a
participao dos municpios na gesto colegiada.
Em nossas entrevistas, quando perguntamos aos membros da plenria o porqu das
prefeituras no se envolverem, obtivemos como respostas: i) o fato da pouca publicidade
sobre o que um CBH; ii) a ausncia de produtos e/ou resultados, apresentados por este tipo
de colegiado; iii) que os municpios tm corpo tcnico reduzido, insuficiente para dar conta
dos compromissos e atividades j assumidos; iv) que as reunies plenrias, concentradas
sempre na capital fluminense, dificultam e/ou desestimulam a participao dos outros
municpios; v) o tempo de mandato dos partidos das prefeituras e a constante substituio do
corpo tcnico destas emperram a participao, pois preciso tempo para entender a dinmica
de funcionamento, e vi) a existncia de rixas partidrias entre as prefeituras.

4.3.2 A dependncia do setor de usurios

Se a lei diz que o uso prioritrio da gua para o consumo humano, porque na regio metropolitana
no falta gua para a indstria, mas falta para a populao?
(Relato oral, representante sociedade civil, reunio subcomit oeste, agosto de 2012)

No tpico anterior, foi dito que cabe ao INEA dar apoio aos CBHs enquanto estes se
encontram em fase de estruturao. Contudo, apesar dos rgos de gesto ambiental terem

156

incentivado a criao dos CBHs estaduais, a viabilizao financeira para o funcionamento


destes foi efetuada, em grande parte, pelo setor de usurios de guas.
Ao analisar os documentos e relatos de entrevistas, percebemos o quanto foi marcante
a participao do setor de usurios de gua para subsidiar a rotina de trabalhos do Comit da
Baa de Guanabara, nos seus primeiros anos. As empresas cederam desde espao fsico para o
CBH se instalar, at computadores e funcionrios para trabalhar em prol do colegiado. O
trecho de uma entrevista com representante do setor de usurio, transcrita a seguir, confirma
esta situao.
A gesto participativa positiva, com certeza. Apesar da gente ter ficado
com a funo de rebocar, de botar isso para frente, t? A gente tambm
ficou com essa... Os comits formados, hoje a coisa est bem mais, vamos
dizer assim, maturada. Mas no incio quem tocou pra frente os comits de
bacia foram as indstrias, CEDAE, Petrobras, Furnas... A gente chegou ao
ponto de ceder at local para o pessoal trabalhar. Local, computador... Tudo.
Seno no andava. Na realidade, a gente no quer trabalhar assim. A gente
quer que esse recurso da cobrana seja usado para isso. No ns, n? Esse
no o nosso objetivo. At porque a gente no tem nem tempo e nosso foco
no esse (Fonte: Entrevista representante dos usurios de gua. Realizada
em julho de 2008. Grifo nosso).

Contudo, convm refletir que esta situao prejudicial dinmica de funcionamento


do CBH Guanabara. Uma das repercusses desta situao o abalo na autonomia que o
Comit deveria ter para a tomada de decises frente aos conflitos de uso da gua que surgem.

No incio do CBH, em 2007, eu lembro que quem tinha emprestado a sala


para ser a sede do Comit foi a empresa privada que ganhou a licitao de
gua em Niteri, que a guas de Niteri. E assim ficava um mal estar
danado, porque a gente fazia reunio dentro de uma empresa que se
beneficiava diretamente das decises do Comit. E a parecia que ficava
quase proibido discutir enquadramento de rios, discutir o Plano de Bacia, ou
seja, eram umas reunies sem p e sem cabea, que as pessoas chegavam
realmente s vias de fato l, brigando e se destratando, e isso foi espantando
aqueles que no estavam no processo, n? (...) Os anos se passaram e isso
tudo parece que ainda no responsabilidade do Comit. (Entrevista,
representante sociedade civil no CBH GUANABARA, novembro de 2012.
Grifo nosso.).

157

Esta colocao mostra que, nos anos iniciais, foi claro o posicionamento de alguns
membros do CBH contrrios localizao do empreendimento COMPERJ151, quando este
ainda estava em fase de licenciamento. Contudo, o Comit no teve nem de longe fora
poltica suficiente para interferir no processo. Fato relevante era a dependncia que o Comit
possua dos recursos oferecidos pela Petrobras para garantir o seu funcionamento. Nos anos
iniciais do Comit, havia tambm membros da sociedade civil, alguns participantes da
diretoria, inclusive, que desenvolviam projetos de educao ambiental patrocinados por esta
empresa do ramo de petrleo. Neste caso, questionvel a autonomia que estes representantes
possuam para questionar a hegemonia da indstria do petrleo e petroqumica, no que tange
ao uso da gua da RHBG.
Outros pontos passveis de registro referem-se dependncia do ritmo que as
empresas patrocinadoras desejam dar aos comits, fato este que tambm interfere no papel
que o CBH vai desempenhar no campo de gesto de guas, conforme pode ser visto no trecho
abaixo:
A secretria executiva relatou as dificuldades para a instalao efetiva da
Secretaria, que envolvem os entendimentos entre trs empresas usurias das
guas e a SERLA. Mesmo contando com a boa vontade de todos, somente
hoje teve notcias sobre a entrega dos mveis e equipamentos fornecidos
pela Schincariol para a sala emprestada pela empresa guas de Niteri. O
representante da REDUC informou que permanece a oferta da contratao
de um tcnico para a Secretaria Executiva e que esta contratao dever ser
feita pelo COMPERJ, o que est atrasando o processo (Fonte: Trecho Ata da
Quarta Reunio Ordinria do Comit da Regio Hidrogrfica da Baa de
Guanabara e dos Sistemas Lagunares de Maric e de Jacarepagu. Realizada
no dia 6 de dezembro de 2006. Grifo nosso).

Alm do mais, possvel afirmar que as empresas no investem gratuitamente na


gesto colegiada, e no se trata de uma relao neutra, pois h sempre interesses mais amplos
ao se estabelecer este tipo de parceria. Foi um representante da indstria do petrleo quem nos
confirmou, de forma pouco sutil, que v o apoio ao Comit como um investimento.

151

Na leitura das atas dos anos de 2006 e 2007, possvel verificar ainda preocupaes relacionadas com os
efeitos sinrgicos que um empreendimento de tal porte poderia causar na metrpole, dentre eles questes
relacionadas aos impactos no sistema virio intermunicipal, no saneamento bsico, no aumento populacional, nas
condies de trabalho durante a fase de obras, alm de preocupaes relativas aos outros projetos e negcios que
viriam a reboque do Complexo Petroqumico.

158

Vamos pro lado empresarial, n? Uma empresa, ela tem que se sustentar. E
os seus insumos tambm tm que ser sustentveis. Quando voc analisa a
sustentabilidade, voc analisa vrios cenrios, n? Ou seja, escassez, custo...
E, na questo da gua, com certeza, t sinalizado o aspecto de custo, n?
Quanto mais escasso, mais caro vai ficar, ok? A tanto que, quando a gente
participa de um comit de bacia, quando a gente apoia um comit de bacia,
quando a gente apoia um comit de bacia com recurso, na realidade no
um custo, um investimento. Por que, n? A empresa precisa daquele
recurso, da manuteno daquele recurso. (Fonte: Entrevista representante
dos usurios de gua. Realizada em julho de 2008. Grifo nosso).

O interesse do segmento de usurios de guas to expressivo que foi criada uma


Rede Indstria de Recursos Hdricos do RJ152, assim como existe tambm uma rede em nvel
nacional153. Deste modo, possvel perceber a articulao existente entre os usurios de gua
do setor empresarial e os esforos na apropriao dos espaos nos comits de bacia.
Deste modo, no causa estranhamento ver o protagonismo dos usurios de gua
tambm na composio do quadro de entidades que iro fazer parte da associao guas da
Baia de Guanabara, para atuar como entidade delegatria do Comit154, cujo estatuto foi
aprovado na plenria extraordinria realizada em junho de 2012. Na reunio ordinria do
CBH, realizada em setembro de 2012, este assunto entrou em pauta e foi esclarecido que a
diretoria havia enviado uma carta convite para algumas empresas participarem desta
associao.
Sobre este ponto, representantes da sociedade civil questionaram o fato de terem sido
excludos do convite para participar da Entidade Delegatria. Esta polmica girou em torno do
fato de constar na aprovao do estatuto da Associao guas da Baa de Guanabara que
direito do associado definir a cota a ser paga pelos associados, destinada ao custeio e ao bom
funcionamento da Associao, e sua frequncia. E tambm porque foi estimado em quarenta
mil reais mensais o custo de funcionamento de um escritrio com quatro funcionrios. Foi
informado ainda que os associados (empresrios representantes do segmento usurios de

152

Esta rede estadual realizou a sua primeira reunio em maro de 2013, na sede da Federao das Indstrias
do Rio de Janeiro (FIRJAN).
153
Segundo publicao da Confederao Nacional da Indstria (CNI), a Rede de Recursos Hdricos da
Indstria foi criada em 2009, formada pelas 27 federaes de indstrias dos estados e associaes setoriais e
coordenada pela CNI define seus posicionamentos frente s polticas pblicas e dissemina boas prticas de uso
eficiente da gua. Ressalta ainda que o setor industrial tambm participa ativamente da implantao da Poltica
Nacional de Recursos Hdricos PNRH, com representao em todos seus colegiados Conselhos Nacional e
Estaduais de Recursos Hdricos e Comits de Bacia Hidrogrfica (CNI, 2012).
154
Entidade com personalidade jurdica responsvel por gerenciar o dinheiro retido na conta do FUNDRHI,
recursos oriundos da Cobrana pelo Uso da gua. Sobre o instrumento de gesto Cobrana pelo Uso da gua,
ver item 5.5 desta tese.

159

gua) iriam arcar com este custo, para no ser necessrio lanar mo do recurso do
FUNDRHI. Este fato gerou polmica, pois a mensalidade de, aproximadamente, oito mil reais
mensais exclui a possibilidade de participao de inmeros interessados. Isto explica porque
apenas as grandes empresas receberam o convite de participao. Nesta plenria, durante o
calor da discusso, perguntamos a um representante dos usurios de gua, que estava sentado
ao nosso lado, porque uma empresa pagaria 8 mil reais mensais para participar de uma
associao. Obtive como resposta: paga-se agora, mas pensando no futuro, os interesses so
de longo prazo (informao verbal).
De forma geral, as observaes abaixo retratadas sintetizam os interesses em jogo do
segmento usurios de gua:

Grandes usurios, a FECOMRCIO, e outros, participam. A Petrobrs


tambm participa, est em vrias cmaras tcnicas. Pode no estar dando
tanta importncia, mas est no Comit, tem que estar, porque seno fica a
reboque das situaes. Ento, os que mais poluem esto ali atentos, aqueles
que mais precisam da gua tambm. A guas de Niteri est l, a CEDAE
tambm, so empresas que precisam muito da gua. No setor usurios, de
um lado esto os que poluem, e de outro os que precisam. (Entrevista,
representante sociedade civil no CBH GUANABARA, setembro de 2012.
Grifo nosso).

Sobre o fato dos usurios de gua terem que participar para no ficar a reboque das
situaes, conforme mencionado acima, a fala de um representante do setor de usurios
corrobora este argumento. Ele nos disse que (...) a questo no nem o preo. A questo no
nem a cobrana. Eu vejo que a questo da gua, veja bem, a lei define, prioritariamente,
uso humano, ok? (Entrevista, representante usurios de gua, CBH GUANABARA, julho de
2008). Nesta fala, a preocupao deste empresrio girava em torno da situao da indstria
em um contexto de escassez de gua, uma vez que a lei federal garante a prioridade para uso
de abastecimento humano. J citamos, em outros momentos desta tese, que inmeros bairros
localizados nas periferias da metrpole sofrem com falta de gua; contudo, este problema
ainda no se fez presente no setor produtivo. Por isto, percebemos em nossos trabalhos de
campo que a preocupao maior dos empresrios est concentrada em no faltar gua o
suficiente para o processo industrial; e em segundo plano, est o fato dela ser cara ou
barata. Assim, diante do contexto de estresse hdrico na RMRJ, o que est em jogo a
garantia do acesso gua e no o seu preo. Sendo assim, o setor de usurios de gua
investe e se mantm atento ao campo de gesto de guas.

160

4.3.3 O papel da sociedade civil

Antes de iniciar uma reflexo sobre o papel da sociedade civil, preciso esclarecer
questes conceituais sobre esta categoria. Pinto (2006) alerta que, muitas vezes, o conceito de
sociedade civil usado indiscriminadamente em textos acadmicos e, principalmente, em
pronunciamentos polticos, em contraposio ao Estado. Isto se d porque a sua constituio
no uniforme, o conceito abrange desde grupos, instituies e pessoas com graus diferentes
de organizao, de comprometimento pblico e de capacidade de interveno para se
relacionar com o Estado e com o mercado, at entidades como clubes de mes e instituies
globais, como a Anistia Internacional. Para fins deste trabalho, destacaremos, neste momento,
o conceito de sociedade civil de Pinto (2006), pelo fato do autor design-la segundo
parmetros bem abrangentes: a sociedade civil , em si, a forma de organizao da prpria
sociedade, na qual cada indivduo encontra sua pertena como cidado de direito (PINTO,
2006, p. 652).
A legislao estadual 3239/1999 possui entendimento limitado sobre as possibilidades
institucionais da sociedade civil. Em seu artigo 54, consta que podero pleitear uma vaga nos
CBHs estaduais as entidades da sociedade civil organizada, com atuao relacionada com
recursos hdricos e meio ambiente (RIO DE JANEIRO, 2009). Na eleio realizada em
2007, por exemplo, os problemas relacionados s dificuldades conceituais que o termo
sociedade civil comporta vieram tona.

Somos odiados por parte do Comit porque fizemos exatamente o


questionamento desse processo eleitoral, que era completamente equivocado,
sobre quem poderia participar. Ficaram excludos do comit o sindicato dos
trabalhadores dos servios de saneamento, que no poderia nem se inscrever
pra se candidatar. Ficaram excludas organizaes comunitrias, federao e
associao de moradores. (...) O problema foi porque o estatuto das
organizaes tinha que conter algumas exigncias do CONAMA. E o
problema que essas exigncias eram muito restritas com relao ao que era
a atuao da entidade em termos ambientais. Tinha uma viso de meio
ambiente muito restrita. Ento, teve uma srie de problemas (Entrevista,
representante sociedade civil CBH GUANABARA, julho de 2008. Grifo
nosso).

161

Diante deste ocorrido, houve um srio conflito, que tramitou no judicirio, com
relao aos critrios que tornariam as entidades elegveis para uma vaga no plenrio. Sobre
este episdio, consta na ata da 5 reunio ordinria que:

A Diretora Geral relatou ter recebido um Mandado de Notificao do


Cartrio da 7 Vara Cvel da Comarca de Niteri para prestar informaes
sobre um Mandado de Segurana de autoria de vrias instituies no
habilitadas a participar do ltimo processo eleitoral. Colocou disposio
dos interessados cpia de todo o processo, inclusive das informaes
prestadas ao Sr. Juiz de Direito (Trecho ata 5 reunio ordinria do CBH
GUANABARA; 18 de setembro de 2007)

O entendimento dado a esta questo, no mbito da ltima verso aprovada do


regimento interno do CBH Guanabara, que podero pleitear uma vaga de representante da
sociedade civil: organizaes da sociedade civil organizada, com atuao comprovadamente
relacionada com recursos hdricos, na rea de atuao do Comit da Baa de Guanabara, e
devidamente cadastradas no CERH (CBH GUANABARA, 2010). Percebe-se, assim, que a
participao nos comits no ocorre de forma individual, como nos conselhos de oramento
participativo, mas atravs de entidades constitudas segundo as regras preestabelecidas.
A partir do momento que uma entidade da sociedade civil consegue uma vaga no
plenrio, outras questes so levantadas. Na literatura referente participao popular nas
polticas pblicas, geralmente so citados como aspectos positivos destas prticas
participativas o acesso da populao na definio da prioridade de alocao de recursos
pblicos, maior controle do gasto do dinheiro pblico e efetividade na fiscalizao das aes.
Espera-se, ainda, que esta participao tenha um efeito direto sobre os atores participantes,
agindo assim como um fator educacional na promoo da cidadania. Este carter educativo
apareceu nas nossas entrevistas, sendo ressaltado como um aspecto positivo, conforme visto
no trecho abaixo:
Ento a gente, ns, de vrios ngulos, estamos aprendendo. Quando uma
ONG que s trabalha com educao ambiental, ela vai aprender estando na
plenria, ela aprende estando numa cmara tcnica. Por isso que rico. Eu
acho que a participao em qualquer comit, grandes bacias, pequenas
bacias, um aprendizado. E isso uma coisa que a gente vai ter que tomar
conta, porque a lei est a, graas a Deus. Por isso que eu estou
entusiasmada pela lei, porque ela trouxe essa abertura de dilogo, de estar
tudo na mesa. Essa, eu acho, que a democracia que a gente tem que ter, n.
Ento, eu acho que um avano muito grande, ainda mais pelo elemento
principal, que a gua. Ento eu sou uma entusiasta de todas as maneiras.
Por isso eu estou aqui, porque eu acredito muito na aplicao dessa lei e

162

quero ver se a gente consegue [pausa]... (Entrevista, representante sociedade


civil no CBH GUANABARA, agosto de 2012. Grifo nosso)

Mesmo diante de tantos argumentos positivos citados neste trecho, o entrevistado


terminou o seu raciocnio com uma dvida - quero ver se a gente consegue, em referncia
ao desejo de ver o Comit assumindo atribuies capazes de interferir na dinmica dos usos
mltiplos da gua na Baa de Guanabara.
Mesmo percebendo que o poder poltico do CBH Guanabara limitado no campo de
gesto de guas155, muitos representantes da sociedade civil persistem na participao e
encontram dificuldades variadas nestes momentos156. Uma delas refere-se logstica e ao
custo da participao. Isto porque, deslocar-se na RMRJ no uma tarefa simples, rpida e
com baixo custo, em especial para os membros da sociedade civil. relevante reforar que,
para os membros do setor pblico e usurios de gua, participar das reunies - tanto do CBH
quanto dos seus subcomits e cmaras tcnicas - j faz parte da rotina diria do seu trabalho
(remunerado) e h apoio institucional para a realizao dos deslocamentos, tal qual relatado
no trecho abaixo:

O grande esforo na gesto participativa, quem faz, so as ONGs, a


sociedade civil organizada, porque elas esto aqui voluntariamente. Os
usurios no. O chefe manda, o cara est sendo pago, o horrio dele est
pago. O poder pblico tambm. Ento a gente tira de onde a gente no tem, o
mnimo que podemos dar, que o nosso tempo, o nosso interesse, numa
coisa cidad. Eu acho que ali na plenria a gente vale por mais do que o
dobro, entendeu? (Entrevista, representante sociedade civil no CBH
GUANABARA, setembro de 2012).

Antes de encerrar este tpico, porm, convm pontuar que, mesmo entre os
representantes da sociedade civil, os interesses divergem. Enquanto uns reforam
constantemente que no esto ali para serem cooptados e lutam para que o Comit consiga
exercer o seu papel no campo de gesto de guas, outros possuem interesses que vo alm da
qualidade ambiental da Baa de Guanabara. Em nossas observaes, percebemos que pode

155

Vide captulo 5.
Cardoso (2003) chamou de problemas de iniqidade da gesto colegiada, aqueles que ocorrem quando
certos grupos, em desvantagem social, apresentam menores probabilidades de participar. Isso se deve a diversas
razes, tais como: i) tempo disponvel, recursos financeiros para viagens e deslocamentos e ii) falta de educao
formal, que, segundo a autora, limita o entendimento de questes polticas complexas e argumentos tcnicos
inerentes ao campo de gesto de guas - uma vez que a racionalidade tcnica se sobressai frente a outros tipos de
conhecimento.
156

163

acontecer das motivaes envolverem tambm a possibilidade da ONG que o membro


representa conseguir apresentar projetos para serem financiados com recursos do FUNDRHI
ou de alguma empresa participante. De todo modo, seja quais forem os interesses, o CBH
um espao privilegiado para se conhecer quem so os principais atores que atuam no campo,
ter acesso aos debates referentes aos usos dos recursos hdricos e possibilidade de atuao
conjunta com o estado nas polticas pblicas. Tais argumentos explicam, mesmo que
parcialmente, o fato da demanda maior de participao, durante as eleies, sempre ter sido
do segmento sociedade civil.

Aps esta anlise do histrico e segmentos que compem o campo de gesto


participativa de guas na Baa de Guanabara, partiremos para observao da atuao e
relaes de poder que envolvem as deliberaes do Comit em estudo.

164

5 O CARTER DELIBERATIVO DO COMIT E A GESTO DOS

USOS MLTIPLOS DA GUA


Isto aqui um rgo de Estado, e no do Estado
(Relato oral, representante sociedade civil. Reunio plenria CBH Guanabara, 2012).

5.1

Introduo

Antes de iniciar uma anlise sobre as relaes (desiguais) de poder estabelecidas na


plenria, durante os processos deliberativos, preciso esclarecer que a estes organismos so
delegadas tarefas de alcance deliberativo157, propositivo158 e consultivo159 (ANA, 2011). De
forma geral, so os CBHs os entes responsveis pela implementao dos instrumentos de
gesto de guas previstos na PNRH.
Durante uma mesa de debates sobre recursos hdricos, no mbito do evento da
Conferncia das Naes Unidas sobre o Desenvolvimento (Rio + 20), onde estavam presentes

157

So funes deliberativas de um CBH (ANA, 2011):


Arbitrar em primeira instncia administrativa os conflitos pelo uso da gua.
Aprovar o Plano de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica e consequentemente:
- metas de racionalizao de uso, aumento da quantidade e melhoria da qualidade;
- prioridades para outorga de direito de uso de recursos hdricos;
- diretrizes e critrios gerais para cobrana; e
- condies de operao de reservatrios, visando a garantir os usos mltiplos.
Estabelecer os mecanismos de cobrana pelo uso de recursos hdricos.
Estabelecer critrios e promover o rateio de custo das obras de uso mltiplo, de interesse comum ou coletivo.
158
So funes propositivas de um CBH (ANA, 2011):
Acompanhar a execuo do Plano de Recursos Hdricos da Bacia e sugerir as providncias necessrias ao
cumprimento de suas metas.
Indicar a Agncia de gua para aprovao do Conselho de Recursos Hdricos competente.
Propor os usos no outorgveis ou de pouca expresso ao Conselho de Recursos Hdricos competente.
Escolher a alternativa para enquadramento dos corpos dgua e encaminh-la aos conselhos de recursos
hdricos competentes.
Sugerir os valores a serem cobrados pelo uso da gua.
Propor aos conselhos de recursos hdricos a criao de reas de restrio de uso, com vista proteo dos
recursos hdricos.
Propor aos conselhos de recursos hdricos as prioridades para aplicao de recursos oriundos da cobrana
pelo uso dos recursos hdricos do setor eltrico na bacia.
159
So funes consultivas de um CBH (ANA, 2011):
Promover o debate das questes relacionadas a recursos hdricos e articular a atuao das entidades
intervenientes.

165

as principais autoridades do campo de gesto de guas do RJ, de acordo com um texto


publicado no site do INEA, a representante da ANA ponderou:
Finalizando a mesa, a Dra. Rosana Garjulli falou dos Comits de Bacia
como parte integrante do Sistema de Gesto de Recursos Hdricos, que no
so "ONGs" e no tm apenas atribuio de controle social, so entes
polticos com atribuies de Estado para propor e definir, por exemplo,
critrios para implementao dos instrumentos de gesto, como a outorga e a
cobrana. Valorizou que um espao privilegiado para garantir a
intersetorialidade entre as diferentes polticas pblicas, a representatividade
de todos os setores e a articulao necessria construo de pactos para a
gesto da gua numa bacia hidrogrfica (GOVERNANA DAS..., 2012.
Grifo nosso).

J na legislao estadual, as atribuies so, em sua maioria, de carter propositivo.


Art. 55 - Os Comits de Bacia Hidrogrfica (CBH's) tm as seguintes
atribuies e competncias:
I - propor ao Conselho Estadual de Recursos Hdricos (CERHI), a
autorizao para constituio da respectiva Agncia de gua;
II - aprovar e encaminhar ao CERHI a proposta do Plano de Bacia
Hidrogrfica (PBH), para ser referendado;
III - acompanhar a execuo do PBH;
IV - aprovar as condies e critrios de rateio dos custos das obras de uso
mltiplo ou de interesse comum ou coletivo, a serem executadas nas bacias
hidrogrficas;
V - elaborar o relatrio anual sobre a situao dos recursos hdricos de sua
bacia hidrogrfica;
VI - propor o enquadramento dos corpos de gua da bacia hidrogrfica, em
classes de uso e conservao, e encaminh-lo para avaliao tcnica e
deciso pelo rgo competente;
VII - propor os valores a serem cobrados e aprovar os critrios de cobrana
pelo uso da gua da bacia hidrogrfica, submetendo homologao do
CERHI;
VIII - encaminhar, para efeito de iseno da obrigatoriedade de outorga de
direito de uso de recursos hdricos, as propostas de acumulaes, derivaes,
captaes e lanamentos considerados insignificantes;
IX - aprovar a previso oramentria anual da respectiva Agncia de gua e
o seu plano de contas;
X - aprovar os programas anuais e plurianuais de investimentos, em servios
e obras de interesse dos recursos hdricos, tendo por base o respectivo PBH;
XI - ratificar convnios e contratos relacionados aos respectivos PBH's;
XII - implementar aes conjuntas com o organismo competente do Poder
Executivo, visando definio dos critrios de preservao e uso das faixas
marginais de proteo de rios, lagoas e lagunas; e

166

XIII - dirimir, em primeira instncia, eventuais conflitos relativos ao uso da


gua.

Em que pese o (aparente) papel de protagonistas dado aos CBHs pela esfera pblica
federal, neste captulo iremos analisar a forma como vm sendo implementados os
instrumentos de gesto previstos na Baa de Guanabara - em especial o Plano Diretor, a
Outorga de Uso da gua e a Cobrana pelo Uso da gua. Nosso intuito, neste captulo,
ressaltar as poucas possibilidades de atuao do CBH no campo de gesto de guas, as suas
fragilidades nos momentos deliberativos, e trazer tona o carter centralizador do INEA.

5.2

Hegemonia das questes tcnicas e burocrticas

Para iniciar a discusso sobre as deliberaes realizadas no mbito do CBH


Guanabara, faz-se necessrio ressaltar certos aspectos que demonstram a hegemonia da
racionalidade tcnica e burocrtica ali presentes.
Sobre o predomnio de aspectos burocrticos na gesto, cabe, por exemplo, ressaltar a
proporo do tempo gasto nas reunies - tanto do CBH Guanabara, quanto dos seus
Subcomits e Cmaras Tcnicas, discutindo o entendimento das regras constantes no
regimento interno do Comit Baa de Guanabara. Pairam muitas dvidas entre os
participantes, quanto dinmica de funcionamento do colegiado, e grande a energia
despendida nas reunies para esclarecer sobre como estas deveriam ser feitas. Alm do mais,
os encaminhamentos dados nas reunies envolvem trmites burocrticos que os prprios
membros, muitas vezes, desconhecem, ou so criados na hora. Um exemplo deste tipo de
situao pode ser visto no trecho de ata abaixo.

A Sra. (membro representante da sociedade civil) pede a palavra e prope a


criao de um Grupo de Trabalho (GT) dentro do subcomit para analisar as
demandas informadas e as aes a serem conduzidas pelo subcomit. E que
o relatrio final deste GT seja encaminhado Cmara Tcnica de Anlise de
Projetos para dar continuidade aos trabalhos (Ata 25 reunio ordinria,
24/02/2012).

Em algumas atas, caso o leitor no tenha familiaridade com as siglas e arranjos que se
formam dentro do comit, fica difcil o entendimento do contedo e encaminhamento

167

realizado. Em outros casos, o entendimento complicado at mesmo para aqueles que


possuem experincia na participao de comits, conforme exemplificado no trecho abaixo:

Com a palavra o Sr. (membro representante do poder pblico municipal)


esclarece que o que houve foi uma divergncia de abordagem. A CTAP
analisou o pedido do Subcomit e considerou que o que ela tinha que fazer
era solicitar que a direo oficiasse os rgos respectivos solicitando as
informaes j mencionadas, porm a outra informao que a plenria tem
de que o subcomit enviou para a Cmara Tcnica o pedido para que o
secretrio fosse prestar um esclarecimento diretamente ao Subcomit. O Sr.
(membro representante do poder pblico municipal) solicitou ao Sr.
(membro representante da sociedade civil) que enviasse para a secretria
executiva a solicitao do subcomit por escrito e que a Direo ir dar o
devido encaminhamento (Ata 26 reunio ordinria, 24/05/2012).

Em uma das reunies do Subcomit Oeste, da qual participamos (agosto de 2012),


praticamente a metade do tempo da reunio foi despendida na discusso sobre a possibilidade
deste organismo criar GTs dentro de sua estrutura. Fato semelhante aconteceu na reunio
conjunta de todas as Cmaras Tcnicas, realizada em dezembro de 2012, momento importante
para a avaliao geral das aes realizadas no ano e planejamento para o ano seguinte.
Contudo, mais da metade do tempo de durao desta reunio foi despendida na discusso
sobre a formalizao dos trmites e prazos necessrios para que a diretoria do CBH d
respostas aos subcomits e CTs sobre ofcios e requerimentos encaminhados.
Segundo entrevista realizada com um membro representante dos usurios de gua,
grande parte desta discusso seria minimizada caso os membros lessem os regimentos
internos. Contudo, acreditamos que as dificuldades vo alm da simples leitura do regimento
interno; envolvem, principalmente, a falta de informaes e problemas de comunicao
interna. Convm acrescentar que, muitas vezes, o CBH esbarra nas questes burocrticas que
fazem parte da mquina estatal, extrapolando a sua possibilidade de interveno,
especialmente nas questes relativas ao uso dos recursos financeiros do FUNDHI e nas
atribuies relativas a cada um dos entes que compem os sistemas estaduais e nacionais de
gerenciamento de recursos hdricos. Deste modo, parte dos representantes do comit, em
muitos momentos, no sabe como pode agir para alavancar a gesto de guas participativas,
conforme demonstrado no trecho abaixo.
O Sr. [membro representante dos usurios de gua] solicitou a palavra e
disse a todos que em seu ponto de vista o que dificulta muito o trabalho das
cmaras tcnicas a falta de informao clara dos objetivos e o alcance de
cada cmara tcnica e disse que j observou que algumas vezes os trabalhos

168

das CTs se sobrepem, pois no h uma definio clara de qual a funo de


cada uma delas e sugere que seja elaborada uma resoluo onde se definam
claramente as atribuies das Cmaras Tcnicas (Ata 26 reunio ordinria,
24/05/2012).

relevante lembrar que, em razo da desigual distribuio de capital social,


econmico, simblico e outros, entre os atores sociais que participam do campo de gesto de
guas, certos usos, discursos e argumentos so apresentados como mais legtimos que outros.
E no CBH Guanabara, assim como em outros espaos deliberativos, alm de prevalecerem as
questes tcnicas, muitas vezes sobressai a falta de informaes sobre os projetos.

Tem muito termo tcnico ali que eu no sei. Por outro lado, eu no ganho
para estar aqui, tenho a minha vida profissional. Eu teria que me dedicar de
forma mais exclusiva para aprender, mas eu no ganho pra isto. Hoje eu at
pretendo fazer outra faculdade, talvez biologia, para melhorar a minha
atuao na plenria160. (Entrevista, representante sociedade civil no CBH
GUANABARA, novembro de 2012).
De negativo, no Comit, eu vejo a falta de informao. A gente no faz nada
sem informao. Sem ela, no tem razo de ser. Somente algumas pessoas ali
tm informaes, mas elas no so difundidas entre as instituies. A questo
poltica complexa, vai alm do que discutido nas cmaras tcnicas. Voc
fica merc de ir buscar informaes a parte. Por exemplo, uma poca eu
pedi para o representante do INEA um passo a passo da cobrana, e ela
disse para eu procurar no site. (...) (Entrevista, representante sociedade civil
no CBH GUANABARA, novembro de 2012).

Cientes de que a dinmica da gesto participativa das guas extrapola o espao


institucional do CBH Guanabara, citaremos tambm o episdio da participao dos
representantes da sociedade civil do CBH Guanabara e Subcomit Maric na audincia
pblica do COMPERJ, realizada no Ministrio Pblico Estadual do RJ, no dia 06/08/2012.
Neste evento, a sociedade civil organizada de Maric, que luta para que o esgoto industrial do
COMPERJ no seja lanado nos corpos hdricos deste municpio, recebeu como resposta do

160

Dagnino e Tatagiba (2010) analisaram algumas consequncias da insero institucional realizada pelos
movimentos na dcada de 1990 e incio de 2000, com destaque para o difcil processo de aprendizado que ela
enseja. Uma primeira dimenso recuperada pelas autoras diz respeito exigncia de qualificao tcnica;
argumentam assim que a necessidade de uma qualificao tcnica especfica, como condio necessria a uma
participao efetiva, claramente reconhecida pelos movimentos sociais e passa ento a integrar o seu repertrio
de atuao, ocupando grande parte do tempo e da energia de suas lideranas (DAGNINO e TATAGIBA, 2010).
As consequncias desse investimento das lideranas na aquisio dessas competncias incluem dificuldades em
manter os vnculos com as bases e uma tendncia profissionalizao dos movimentos.

169

INEA que a empresa cumpre, de forma rigorosa, o que determina a norma da Resoluo do
Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA) nmero 357, e que por isso o Estado
autorizou o licenciamento ambiental da empresa. Em contrapartida, os pescadores presentes
contra- argumentaram dizendo que esta resoluo do CONAMA no levava em considerao
aspectos subjetivos, que somente quem vivencia e trabalha naquele territrio conhece, tais
como o poder das mars em dispersar os contaminantes na regio, bem como as rotas dos
cardumes de peixe que sero atingidas. Alertaram ainda que, caso a obra do emissrio para
lanamento de esgotos fosse ali realizada, a poluio alcanaria inmeras praias do lado leste
da Baa de Guanabara, dentre outros impactos.
Sobre este ponto, notrio que os discursos e argumentos dos profissionais que detm
o conhecimento tcnico so baseados exclusivamente na lei em vigor, e que quando h o
cumprimento das determinaes tcnicas legais no cabe espao para quaisquer outros tipos
de questionamentos. Em contrapartida, os atores sociais que possuem o conhecimento
tradicional falam em nome dos saberes adquiridos na experincia diria com os recursos da
natureza e insistem na relevncia dos seus argumentos, pois temem uma tragdia ambiental na
regio. Contudo, neste caso especfico (emissrio submarino para lanamento de efluentes
industriais em Maric), observamos que os pescadores podem at reclamar, possuem direito
de falar, expor a sua opinio em eventos destinados ao debate pblico, mas no tm poder
suficiente para alterar um projeto to importante para o Estado quanto o COMPERJ. Nesta
audincia pblica em debate, vimos ainda o Estado defendendo os interesses das indstrias
em detrimento dos anseios dos outros grupos sociais ali representados.
Cabe citar, por fim, que o argumento da ausncia de conhecimento tcnico foi
frequentemente observado e usado para desqualificar o trabalho dos comits de bacia161, tal
qual demonstrado no relato a seguir.
Mas se fosse necessrio a gente teria condies de contratar um especialista
pra subsidiar a deciso do comit? Porque no adianta voc colocar uma
pessoa de associaes, de ONGs, at de prefeitura, se eles ouvem uma coisa,
mas no entendem o assunto. Se no existe ningum pra traduzir aquele
assunto pra ele, no adianta. Voc tem que ter algum, ou pago ou no, que
traduza aquele assunto pra pessoa que vai decidir. Se eu te coloco pra decidir
alguma coisa, se eu te convido pra um conselho de administrao de
qualquer indstria por aqui, voc tem que conhecer o assunto. Algum tem
que traduzir pra voc o assunto para voc tomar uma deciso. No isso?
Como que voc vai conseguir tomar uma deciso sem conhecer aquilo?

161

Ver item 5.6.3 desta tese.

170

Sem que tenha algum que traduza aquele assunto pra voc? Ento
importante que esses comits tenham recurso pra subsidiar a tua deciso, a
deciso do comit. Pois se voc no consegue decidir, ou se a sua deciso
no tem um mnimo de embasamento tcnico, o processo fica desacreditado,
algum pode argumentar ah, o comit decidiu, mas o pessoal l no sabe
qual ... sabe nem o que esto falando. (Entrevista, representante usurios
de gua no CBH GUANABARA, agosto de 2008. Grifo nosso).

Nesta fala ficam evidenciadas a predileo e a importncia dadas aos conhecimentos


tcnicos em detrimento dos conhecimentos que envolvem aspectos culturais e subjetivos de
grupos sociais no dominantes. Deste modo, a troca de conhecimentos e saberes, que poderia
beneficiar a gesto colegiada, colocada em um segundo plano. Outra concluso que
podemos tirar que a simples criao de cadeiras especficas para a participao dos trs
segmentos em questo no garante maior pluralidade e equilbrio na participao da sociedade
civil, ou seja, no suficiente para modificar a tradicional lgica do poder e abarcar outros
tipos de racionalidades.
Nos tpicos a seguir ser analisado o modo como os instrumentos de gesto esto
sendo implementados no mbito do CBH Guanabara.

5.3

Plano Diretor de Bacia Hidrogrfica

Outro problema relacionado com a implementao do Comit, e que teve relao


direta com o papel exercido pelo Estado, em sua fase inicial, refere-se ao fato do Plano
Diretor de Bacia Hidrogrfica ter sido elaborado antes mesmo do CBH existir, pois trata-se de
um estudo elaborado por uma consultoria Consrcio Ecologus-Agrar, no incio dos anos
2000, no contexto do PDBG. Segundo as orientaes da ANA (2011), o Plano Diretor de
Recursos Hdricos um dos instrumentos de gesto que orientam a implementao da
PNRH162 e deve ser aprovado aps amplo processo de planejamento participativo. Estes
precisam ainda ser submetidos, obrigatoriamente, audincia pblica (CNRH, 2001).

162

Segundo a PNRH, Art. 6, Os Planos de Recursos Hdricos so planos de longo prazo, com horizonte de
planejamento compatvel com o perodo de implantao de seus programas e projetos e tero o seguinte
contedo mnimo: I - diagnstico da situao atual dos recursos hdricos; II - anlise de alternativas de
crescimento demogrfico, de evoluo de atividades produtivas e de modificaes dos padres de ocupao do
solo; III - balano entre disponibilidades e demandas futuras dos recursos hdricos, em quantidade e qualidade,

171

A principal deciso a ser tomada pelo comit a aprovao do Plano de


Recursos Hdricos da Bacia. Esse instrumento constitui-se no plano diretor
para os usos da gua. No plano devem ser definidas metas de racionalizao
de uso para aumento de quantidade e melhoria da qualidade dos recursos
hdricos disponveis, bem como os programas e os projetos destinados ao
atendimento dessas metas. No plano so definidas tambm as prioridades
para outorga de direito de uso da gua, estabelecidas as condies de
operao dos reservatrios, alm de orientaes e regras a serem
implementadas pelo rgo gestor de recursos hdricos na concesso das
outorgas. No plano tambm estaro as diretrizes e os critrios para cobrana
pelo uso dos recursos hdricos. Enfim, o plano, como principal instrumento
de deliberao do comit, rene as informaes estratgicas para gesto das
guas na respectiva bacia hidrogrfica (ANA, 2011. p.19).

Na lei nmero 3239/1999, referente PERH, ressaltado, dentre outras questes, que
o plano tem a atribuio de definir os usos mltiplos permitidos. Apesar de ter sido enfatizada
a importncia da construo coletiva deste documento, no caso da Baa de Guanabara, no
momento em que o Comit foi institucionalizado, este documento j estava pronto e foi
apresentado pelo Estado163, como um Plano que deveria ser seguido.

A representante da SERLA, Dra. Marilene Ramos, prometeu apoio


institucional ao processo de instituio do Comit e, para iniciar, doou CDs
contendo o Plano de Recursos Hdricos de Regio Hidrogrfica da Baa de
Guanabara e o Cadastro de Usurios da gua da Regio, que ficaro
disponveis para cpias (Ata, 1 reunio ordinria CBH GUANABARA,
janeiro de 2006).

O contedo das atas das primeiras reunies, bem como o das entrevistas realizadas por
ns em 2008, traz tona a percepo crtica e queixas dos membros com relao forma de
institucionalizao do plano, conforme pode ser observado nos trechos selecionados abaixo.

com identificao de conflitos potenciais; IV - metas de racionalizao de uso, aumento da quantidade e


melhoria da qualidade dos recursos hdricos disponveis; V - medidas a serem tomadas, programas a serem
desenvolvidos e projetos a serem implantados, para o atendimento das metas previstas; VI e VII (vetados); VIII prioridades para outorga de direitos de uso de recursos hdricos; IX - diretrizes e critrios para a cobrana pelo
uso dos recursos hdricos; X - propostas para a criao reas sujeitas a restrio de uso, com vistas proteo dos
recursos hdricos (BRASIL, 1997).
163
No dia 29 de maro de 2006, um engenheiro da empresa Ecologus, que foi a responsvel pela elaborao
do documento, fez uma apresentao do material para os membros do CBH Guanabara, conforme consta na ata
da 2 reunio ordinria do Comit.

172

E isso acaba desresponsabilizando quem membro do comit em discutir


uma poltica de recursos hdricos. Como se aquele plano j tivesse dado e o
que tem que se discutir, na verdade, o pontual, o pequeno, aquele ali que
a presidncia coloca como importante pra ser discutido. Ou, quando coloca
alguma coisa que tenha mais importncia, coloca num sentido de pode
apresentar, como no caso da COMPERJ, que eles chamaram uma pessoa da
Petrobrs s pra fazer uma apresentao do projeto e no houve um espao
de discusso realmente profunda daquilo ali (Entrevista, representante
sociedade civil no CBH GUANABARA, julho de 2008).
O Comit no se sente dono do plano. Ele foi feito por uma empresa de
engenharia e estava l, na prateleira. O que eu fao divulgar o plano. L ele
sugere aes de campanhas educativas, conteno de encostas. Mas isto no
interessa [para o Estado], o que interessa obra (Entrevista, representante
sociedade civil no CBH GUANABARA, julho de 2008).

De forma geral, possvel perceber a insatisfao dos membros e o no


reconhecimento deste Plano como um instrumento legtimo de gesto do CBH Guanabara.
Alm do mais, cabe acrescentar que este documento no contemplava os sistemas lagunares
de Maric e Jacarepagu. Ou seja, desde o momento de sua apresentao, trouxe tona a
necessidade de sua reformulao: - j nasceu obsoleto, conforme relatado por um
representante da sociedade civil. Percebemos tambm que parte dos membros do colegiado
defende o argumento de que seria necessrio mais de um Plano de Bacia, j que o Comit lida
com vrias bacias contguas.

A dicotomia que tem que os membros da Cmara Tcnica de Instrumentos


de Gesto, que na sua grande maioria so pessoas que representam os
sistemas lagunares, reivindicam em causa prpria quando eles percebem que
as lagoas, que no se comunicam com a Baa de Guanabara, no esto no
Plano de Bacia da Baa de Guanabara. A, a gente trava um debate l meio...
uma espcie de conversa de surdo e mudo, porque fisicamente a Baa de
Guanabara tem um Plano, lagoas que no tem. As lagoas, que no se
comunicam com a Baa de Guanabara, deveriam sim ter um Plano, mas no
um Plano de Bacia da Baa de Guanabara. No meu entendimento ...
lquido externo, porque o Comit de Bacia Comit da Baa de
Guanabara, no das lagoas e lagunas metropolitanas. Por exemplo, a lagoa
da Barra no se comunica em nada com a Baa de Guanabara, por isso a
gente chama de adornos, n? Os adornos foram incorporados Baa de
Guanabara para no ter que criar mais quatro estruturas, de outras bacias
(Entrevista, representante sociedade civil no CBH GUANABARA,
novembro de 2012. Grifo nosso).

Em que pese a necessidade de atualizao peridica dos Planos de Bacia, este tipo de
trabalho ainda no foi realizado no mbito do CBH Guanabara, apesar desta demanda ter sido

173

recorrentemente apresentada nas plenrias e reunies de CT. H, ainda, o desejo de um maior


intercmbio de informaes e sintonia das aes planejadas entre os diversos Planos que
incidem no territrio metropolitano, sejam eles os Planos Diretores Municipais, que lidam
diretamente com as questes de uso e ocupao do espao urbano, sejam os Planos
Municipais de Saneamento Bsico e outros documentos, destinados a orientar a gesto em
escala municipal e regional.

Houve uma discusso geral sobre o Plano de Bacias e foram feitas as


seguintes constataes: existe o Plano Diretor de Recursos Hdricos,
realizado no mbito do PDBG, que restringe-se rea drenante para a Baa
de Guanabara, e est desatualizado, principalmente quanto recente deciso
da instalao do COMPERJ. H tambm outros planos mais antigos, como o
relativo Lagoa Rodrigo de Freitas e os Planos Diretores dos 17 municpios
abrangidos. H necessidade de um trabalho intenso de recuperao de todas
as informaes neles contidas, sua anlise e atualizao para ento construir
o Plano de Bacias do Comit (Ata 4 reunio ordinria do CBH
GUANABARA, dezembro de 2006).

De forma geral, percebe-se que o fato de o Estado ter entregado um plano de bacia j
pronto, a ser seguido, um ponto negativo para o Comit. Isto porque, dentre outros motivos,
no houve uma construo coletiva para a elaborao do documento, ou seja, ele no
contempla as demandas e desejos dos membros da plenria. Alm do mais, este no previa a
incluso dos sistemas lagunares da RHBG, tampouco previa o dinamismo econmico, o
aumento populacional e o aumento da demanda de gua em razo dos novos investimentos
realizados na metrpole.
A ausncia de um Plano Diretor legtimo e reconhecido impacta de forma negativa a
capacidade de anlise dos projetos que chegam s Cmaras Tcnicas. Deste modo, na
ausncia de um Plano Diretor, o CBH segue a sua rotina de trabalhos de forma limitada, uma
vez que no h diagnstico da situao atual, planejamento e metas a serem seguidas. Enfim,
no h um documento para nortear as deliberaes referentes aos usos mltiplos das guas na
Baa de Guanabara.

Plano de bacia abstrao, papel que a gente tem na mo que o Estado


financiou e entregou em nossas mos, entregou defasado! O Comit no tem
onde se agarrar, no tem diagnstico, no tem plano, nem nada. O que se
espera do Comit ento? E melhoramos a qualidade de qual rio at agora?
(Relato oral, representante sociedade civil, reunio conjunta de Cmaras
Tcnicas, dezembro de 2012).

174

Em razo desta lacuna, observamos que, sempre que a discusso da plenria se


tornava polmica, o assunto conflua para a questo da ausncia dos macro-objetivos do
CBH. Um exemplo aconteceu na 29 reunio ordinria, realizada em fevereiro de 2013,
quando, diante de uma srie de questionamentos quanto ao papel do Comit e subcomits,
bem como s demandas regionais levantadas, um membro da sociedade civil props que
seria interessante o CBH elaborar uma oficina de planejamento para que todos tragam seus
anseios e o colegiado possa elaborar um plano de ao com base nos objetivos elencados por
todos da plenria (Trecho ata, 29 reunio ordinria, CBH GUANABARA). Inclusive o
prprio representante do rgo gestor ambiental, responsvel por ter entregado um plano de
bacia pronto, reconhece a relevncia deste documento no contexto da gesto colegiada.
Entrevistamos o representante do INEA, e quando perguntamos sobre o que ele considerava
ser o item mais importante no mbito do CBH Guanabara, foi nos dito que: - o mais
importante so as diretrizes, saber onde a gente vai chegar, como tudo na vida, ter um
planejamento. E o que j foi feito, inclusive, s precisa amadurecer mais. (...) no caso do
Plano da Baa de Guanabara precisa complementar uma rea (Entrevista, representante
poder pblico, fevereiro de 2013). Contudo, de posse do que foi levantado neste tpico, a
principal questo do atual Plano Diretor no se resume simplesmente necessidade de
complementao de uma rea geogrfica. Envolve, antes de tudo, o real envolvimento dos
membros na sua (re)elaborao e que a estes seja dado poder poltico o suficiente para colocar
em prtica as metas ali propostas.

5.4

Outorga de Uso da gua


Alm de expressa na PNRH, a outorga do direito de uso dos recursos hdricos um

dos sete instrumentos de gesto, segundo a Lei Estadual n 3.239/1999. Trata-se de um ato
administrativo de autorizao, por meio do qual o rgo gestor de recursos hdricos faculta ao
outorgado o direito de uso dos recursos hdricos, superficiais ou subterrneos, por prazo
determinado, nos termos e nas condies expressas no respectivo ato. Seu objetivo
assegurar o controle quantitativo e qualitativo dos usos da gua e o efetivo exerccio dos
direitos de acesso aos recursos hdricos.

175

O regime de outorga do direito de uso de recursos hdricos tem como


objetivo controlar o uso, garantindo a todos os usurios o acesso gua,
visando o uso mltiplo e a preservao das espcies da fauna e flora
endmicas ou em perigo de extino (RIO DE JANEIRO, 1999. Grifo
nosso).

Este um dos principais instrumentos de gesto de guas, pois d ao outorgado a


garantia de apropriao privada de um bem de uso comum (chamado na PNRH de bem
pblico), desde que cumprindo os rituais burocrticos para incluso do usurio no CNARH, e
posterior pagamento mensal da tarifa referente cobrana pelo uso da gua164.
Com relao aos trmites burocrticos para conseguir esta autorizao, apesar de no
ser uma atribuio expressa, de forma direta, na legislao federal, sabido que alguns
comits de bacias brasileiros possuem poder para deliberar sobre outorgas. Um exemplo
ocorre no estado de Minas Gerais (MG), onde uma das funes dos CBHs deliberar sobre
estas autorizaes de uso da gua para empreendimentos de grande porte e potenciais
poluidores. Assim, so frequentes os pedidos de outorga nas reunies destes colegiados
(COSTA, 2008). Contudo, na legislao estadual fluminense, dado ao rgo gestor, no caso
o INEA, o poder de centralizar as decises, tal qual observado na Lei n 3239/1999:
Art. 23 - Toda outorga estar condicionada s prioridades de uso
estabelecidas no Plano de Bacia Hidrogrfica (PBH) e respeitar a classe em
que o corpo de gua estiver enquadrado, a conservao da biodiversidade
aqutica e ribeirinha, e, quando o caso, a manuteno de condies
adequadas ao transporte aquavirio.
* Pargrafo nico - Na ausncia dos Planos de Bacia Hidrogrfica, caber ao
rgo gestor de recursos hdricos estadual estabelecer as prioridades
apontadas pelo caput deste artigo. *Acrescentado pela Lei n 4247/2003
(RIO DE JANEIRO, 1999).

Outro ponto que merece ser citado que este instrumento de gesto de guas possui
relao direta com as etapas de licenciamento ambiental165. Caso o solicitante da licena
precise realizar alguma interveno em recursos hdricos, necessrio apresentar a
autorizao relativa ao uso da gua. Assim, com a criao do INEA, os setores de outorga e
licenciamento ambiental se integraram em uma mesma diretoria, o que se configura como

164

Cobrana pelo Uso da gua assunto a ser debatido no prximo tpico.


O licenciamento ambiental, definido na Resoluo CONAMA n 237/97, o procedimento administrativo
pelo qual o rgo ambiental competente licencia a localizao, a instalao, a ampliao e a operao de
empreendimentos e de atividades que utilizam recursos ambientais considerados efetiva ou potencialmente
poluidores, ou daqueles que, sob qualquer forma, possam causar degradao ambiental.
165

176

uma articulao efetiva entre o licenciamento e a regularizao do uso da gua dentro do


estado do Rio (NUNES e RAMOS, 2010. Pag. 92).
Visto que a obteno da outorga um dos pr-requisitos demandados para o
licenciamento ambiental dos empreendimentos, caso estas autorizaes de uso da gua
pudessem ser deliberadas nas plenrias do CBH Guanabara, este seria um momento
privilegiado para o Comit exercer certo papel de protagonista no campo de gesto de guas.
Contudo, a obteno de outorga no RJ um compromisso decidido apenas no mbito do
Estado. Neste caso, uma das estratgias adotadas pelo INEA facilitar e agilizar o processo
para os empresrios166, conforme ressaltado no trecho do artigo abaixo, da presidente do
INEA, Marilene Ramos167.
Mas, para o empreendedor usurio de gua do estado do Rio de Janeiro,
principalmente, a regularizao de seu uso tornou-se mais simplificada, por
requerer apenas cadastramento independentemente da dominialidade de seu
uso e facilitar a articulao entre reas ambientais. Isso porque todos os
processos envolvidos no licenciamento ambiental com uso da gua e de
recursos florestais esto concentrados em apenas uma instituio, com
consequentes reflexos no tempo e nos custos envolvidos na obteno de
licenas. Cabe ressaltar que ainda existem muitas aes a serem executadas
para uma efetiva gesto de recursos hdricos no estado do Rio de Janeiro e
para uma anlise de outorga baseada em informaes em tempo real.
Entretanto, as transformaes e os resultados alcanados demonstrados neste
trabalho destacam o estado do Rio na regularizao do uso da gua e no
licenciamento ambiental, e revelam uma gesto pblica eficiente e eficaz,
que, de forma pioneira, implementa as polticas pblicas na rea ambiental e
torna o estado do Rio de Janeiro mais atrativo para investimentos pblicos e
privados (NUNES e RAMOS, 2010, p. 93 e 94).

Segundo o regimento interno do CBH Baa de Guanabara, em seu artigo 6, consta


uma lista de vinte e nove tpicos referentes s atribuies do Comit, sendo ressaltado ao
final que das decises do CBH Baa de Guanabara caber recurso ao CERHI (CBH
GUANABARA, 2010). Dentre estas atribuies, consideramos a mais relevante aquela que
diz que cabe ao CBH arbitrar, em primeira instncia, os eventuais conflitos relacionados
aos recursos hdricos (CBH GUANABARA, 2010. Grifo nosso).

166

Essa interao entre licenciamento ambiental e outorga de uso da gua exige articulao e
compartilhamento de informao entre os rgos ambientais e de recursos hdricos, de forma gil e simplificada,
para atender s demandas (NUNES e RAMOS, 2010. Pag. 83. Grifo nosso.).
167
O ttulo deste artigo esclarecedor do projeto de Estado em exerccio; que prev simplificar e agilizar a
instalao do empreendimento: Licenciamento Ambiental no Estado do Rio de Janeiro: Simplificao e
Aprimoramento da Regularizao do Uso da gua.

177

A outorga de uso da gua o instrumento que possibilita o controle quantitativo e


qualitativo dos usos da gua. De acordo como o discurso oficial, este fundamental para
evitar conflitos entre usurios de recursos hdricos e para assegurar-lhes o efetivo direito de
acesso gua (ANA, 2012. P. 45. Grifo nosso). Aqui encontramos mais um argumento que
justificaria a necessidade de todos os comits de bacia deliberarem sobre a concesso de
outorga pelo uso da gua.
Outro registro cabvel, no contexto metropolitano, o fato da alterao da qualidade e
quantidade da gua, aps o uso industrial, comprometer outros tipos de uso. O empenho do
INEA em agilizar e facilitar os processos de licenciamento ambiental parece no levar em
conta as diretrizes da Lei Federal, que estabelecem que, em caso de escassez, o uso prioritrio
ser destinado para o consumo humano e dessedentao de animais168. Deste modo, a
apropriao privada da gua na RHBG, na maioria das vezes, tem sido decidida de forma
exclusiva pelo INEA, sem dar ao CBH Guanabara a possibilidade de debater os projetos.
sabido, no entanto, que o lanamento de efluentes industriais em corpos hdricos
altera a qualidade da gua e inviabiliza uma srie de outros usos. Alm do mais, h os
impactos sinrgicos como, por exemplo, o aumento populacional e o consequente aumento na
demanda por gua, que um empreendimento industrial de grande porte gera. O prprio
COMPERJ um exemplo notrio destas questes relacionadas ao uso industrial da gua.

Eu estou a par desta situao atravs das discusses do grupo gestor leste. A
questo o seguinte, as empresas esto se dando conta de que o problema da
gua crtico, e o pouco de gua que existe no d para atender ao interesse
de todos que esto se estabelecendo no entorno da Baa de Guanabara. Com
a chegada do COMPERJ, que apresentou uma demanda fantstica por gua,
a coisa piora. Ento, se o COMPERJ levar toda a gua que pretende, de uma
gua que j no existe na quantidade que atenda a todos, o que vai ocorrer?
Vai faltar gua para algum! (...) A minha sugesto que este assunto seja
uma preocupao permanente da CT. O governo federal e estadual, mais a
Petrobrs, esto em cima. Pois para o COMPERJ, para comear a funcionar
em 2012, precisar de uma demanda quase igual da cidade de Niteri
(Relato oral, representante sociedade civil no CBH Guanabara, junho de
2008).

Porm, ainda sobre o caso do COMPERJ, apesar de sua complexidade, o CBH


Guanabara no se envolveu com as licenas ambientais emitidas. Conforme ressaltado ao

168

No redundante reforar que inmeros bairros das periferias da metrpole sofrem com abastecimento
irregular de gua.

178

longo deste tpico, o Comit no possui o poder de vetar a outorga de uso da gua deste
empreendimento. Alm do mais, o Comit ficou inoperante durante 2 anos, entre 2008 e
2010, perodo este fundamental no processo de licenciamento do COMPERJ. De acordo com
um de nossos entrevistados, representante da sociedade civil, era oportuno para o Estado que
o Comit estivesse paralisado durante a fase de licenciamento do COMPERJ e demais
empreendimentos a ele associados. Tais observaes foram justificadas em razo do carter
deliberativo do CBH Guanabara (mesmo que apenas no plano terico), que poderia atrapalhar
o processo169.

5.5

Cobrana pelo Uso da gua


possvel ainda ver a centralidade exercida pelo INEA na gesto de guas ao analisar

a implementao e conduo do instrumento de gesto Cobrana pelo Uso da gua. J foi


citado que no estado do Rio de Janeiro, o principal texto legal relativo gesto de guas a
legislao estadual nmero 3.239/99. Entretanto, em 2003 foi aprovada nova legislao (Lei
4247/2003) que, em meio a novas prioridades polticas, alterou profundamente a lei estadual.
Em certos momentos, chegou mesmo a se desviar das competncias definidas na legislao
federal.
Isto porque, enquanto a lei nacional estabelece que a cobrana pelo uso dos recursos
hdricos de competncia da Agncia de Bacia, a nova lei estadual instituiu a cobrana pelo
uso de recursos hdricos como sendo de responsabilidade do governo estadual, antes mesmo
que houvesse comits de bacia instalados. Assim, so concedidos antiga SERLA, atual
INEA, amplos poderes com relao gesto dos recursos hdricos, atraindo para si atribuies
que deveriam ser dos comits de bacia, tais como: o estabelecimento de critrios de cobrana,
aplicao e distribuio dos recursos dela derivados. Mesmo depois de institucionalizados os
CBHs estaduais, as regras pouco mudaram. Deste modo, contrariando as orientaes da
PNRH, reforou-se o modelo de gesto centralizado em uma nica instituio, o INEA, em
detrimento de uma gesto descentralizada e participativa.

169

Fonte: entrevista, representante da sociedade civil, novembro de 2012.

179

Um dos reflexos mais diretos desse processo o esvaziamento da contribuio do


CERHI e dos comits de bacias, no processo de tomada de deciso. Sobre isto, em entrevista
realizada por ns no ano de 2008, um representante da sociedade civil nos disse que:

Quando a gente estava quase deslanchando, veio o decreto do Estado


dizendo que ele era o gestor de todos os recursos. Isto, na minha cabea, isto
atrapalhou muito o amadurecimento do CBH Guanabara. E disse ainda que
se o Comit quisesse o dinheiro da cobrana era s pedir que ele dava. Isto
foi um grande retrocesso. Disse que s a gente arrumar uma instituio que
eles repassam o dinheiro. Mas arrumar uma instituio no uma tarefa
fcil (Entrevista, representante sociedade civil no CBH GUANABARA,
julho de 2008).

Outra alterao nos critrios da cobrana pelo uso da gua se deu na legislao
estadual n. 5234/2008, pois, a partir desta os acrscimos de custo verificados nos processos
produtivos previstos nessa lei sero suportados pelas empresas, sendo possvel o repasse aos
consumidores (RIO DE JANEIRO, 2008). O principal impacto desta medida foi no setor de
saneamento, o mais importante usurio de gua e, na poca, principal inadimplente junto
SERLA. A empresa CEDAE, por exemplo, no pagava pelo uso da gua SERLA sob a
alegao de que no conseguiria arcar com este custo. Porm, com a nova lei, a CEDAE e
outras concessionrias estariam autorizadas a repassar este custo aos seus clientes. Apesar
desta deciso atingir diretamente milhares de pessoas, foi muito limitada a discusso dessa
alterao na legislao por parte da estrutura de gesto de recursos hdricos do estado, e
tambm com a populao em geral (IORIS e COSTA, 2008)170.
A despeito da falta de estudos detalhados sobre o impacto desta cobrana na conta dos
consumidores finais, at mesmo os comits de bacia foram mantidos afastados do debate.
Acompanhamos este processo no ano de 2008 e percebemos que o CBH Guanabara no se

170

Em pesquisas de campo realizadas no ano de 2008 , nas entrevistas com lideranas comunitrias da
Baixada e com a populao residente s margens da bacia do Rio Iguau, ao indagarmos sobre a opinio que elas
tm sobre esta nova legislao estadual e sobre os impactos da cobrana pelo uso da gua, em particular, todos
afirmaram desconhec-la. Isso demonstra a distncia mantida entre as etapas de reforma institucional no setor de
recursos hdricos e a opinio geral da populao. Em nossas entrevistas, ao serem informados da nova taxa e do
repasse aos consumidores finais, a opinio foi geralmente de descontentamento (embora nem todos sejam
terminantemente contra pagar), uma vez que h uma conjuno de servio de abastecimento precrio e
degradao ambiental generalizada. A populao tem dificuldade de aceitar que, tendo sido vtima da falta de
polticas de desenvolvimento urbano, seja ela agora imediatamente chamada a pagar por investimentos que, no
passado, foram feitos nos bairros de maior renda (IORIS e COSTA, 2008).

180

envolveu com esta discusso. Transcrevemos um trecho da stima reunio extraordinria171,


que demonstra a angstia e falta de informaes referentes a esta questo.

Representante sociedade civil: E sobre a questo do projeto de lei, eu acho


que precisaria ser passado pela plenria, trocar informaes, para o comit
conhecer as mudanas, porque foi tudo muito rpido.
Direo: sobre o projeto de lei da reviso 4247, no foi to rpido assim,
este foi discutido durante meses no CERHI, na Cmara Tcnica Legal e
Institucional do CERHI, e foi aprovado. Sofreu 14 emendas no legislativo.
Representante sociedade civil: O que eu questiono assim. O CERHI tem
a legalidade para fazer esta discusso, mas o Comit representativo de uma
sociedade. Os CBHs tambm participam de...
Direo: (interrompe a fala). Os comits de bacia esto representados no
CERHI.
Representante sociedade civil: sim, mas veja bem, eu vim ter acesso a este
documento do projeto de lei atravs de um colega de ps-graduao que
trabalha, por acaso, com um deputado. A ele me disse que estava sendo
discutido e me passou o projeto de lei. Mas tudo isto foi em cima da hora.
Direo: Ento precisa de mais comunicao. Assim que equacionarmos a
questo do escritrio e da secretaria, o site vai entrar no ar (Trecho
transcrio udio 7 reunio extraordinria, CBH GUANABARA. Abril
2008).

No trecho acima transcrito percebemos que, diante da falta de protagonismo do


Comit para debater questes importantes relacionadas aos recursos hdricos, a soluo
apontada, no ano de 2008, foi a criao de um site para facilitar a comunicao. Contudo, foi
apenas no incio do ano de 2013 que este site entrou no ar172 e, mesmo assim, boa parte das
informaes referentes ao Comit (atas, deliberaes, agenda, histrico, dentre outros)
encontra-se bastante incompleta.
Em nossos trabalhos de campo, observamos que conseguir gerir o dinheiro arrecadado
com a cobrana pelo uso da gua visto pelos participantes dos comits fluminenses como
um dos principais desafios e desejos, mas as dificuldades para os comits estaduais
conseguirem acessar este dinheiro so muitas. A principal refere-se ao fato de que os CBHs

171

Gravao cedida a ns por Sebastio Fernandes Raulino, membro representante da sociedade civil e
coordenador da CT de Educao e Mobilizao, em 2008.
172
Em razo da implementao do projeto Sistema de Informao Geogrfica em ambiente Web (SIG / Web)
para o Comit da Baia de Guanabara.

181

brasileiros, de forma geral, no possuem personalidade jurdica, e bastante burocrtico criar


uma Agncia de Bacia173 ou uma Entidade Delegatria para sanar este obstculo174.
Outra alterao na cobrana aconteceu no mbito da lei estadual n 5.639/2010. Esta
possibilitou ao INEA firmar contratos de gesto com entidades delegatrias com funes de
agncia de gua. Todo este esforo, segundo Coppetec (2013), foi feito para agilizar a
aplicao do dinheiro do FUNDRHI e possibilitar aos comits de bacia no s o suporte
tcnico e operacional necessrio ao desenvolvimento de suas atribuies, como tambm o
acompanhamento direto das contrataes e a elaborao de estudos e projetos mais
importantes para a bacia hidrogrfica. Os Comits estaduais, que ainda no tm contrato de
gesto com Entidades Delegatrias, tm como brao executivo o INEA, atravs da DIGAT,
conforme informaes obtidas no site desta instituio175. Sendo assim, enquanto o CBH
Guanabara no criar uma Entidade Delegatria, o INEA continuar centralizando a
conduo da gesto participativa.
Para minimizar a interferncia do INEA neste processo e garantir a sua autonomia na
aplicao dos recursos do FUNDRHI, a diretoria do CBH Guanabara tem focado os seus
esforos no sentido de criar uma entidade delegatria prpria. Outros comits estaduais
fizeram parceria com a Agncia de Bacia do Vale do Paraba (AGEVAP) para acessar o
dinheiro do FUNDHRI. Alguns representantes da sociedade civil possuem grandes
expectativas neste processo, conforme visto abaixo:

Por isso quando voc me pergunta se eu acredito nesse modelo, eu digo que:
isso o que se tem para o momento! Ou seja, estamos aqui acumulando
fora, conhecimento, capacidade operacional - isso do ponto de vista da
sociedade - para que possamos fazer as intervenes que devam ser feitas
num processo de ruptura futura, quando o Comit tomar coragem e criar a
sua Agncia de Bacias e passar a cobrar do Estado e da CEDAE a sua
parcela de responsabilidade na qualidade da gua (Entrevista, representante
sociedade civil, novembro de 2012. Grifo nosso).

173

Conceitualmente, a Agncia o brao tcnico do Comit. As suas funes envolvem formular um


determinado estudo para fornecer o necessrio embasamento tcnico s decises do Comit. Em outros
momentos, a Agncia atua como Secretaria Executiva do Comit.
174174
Ao contrrio das Entidades Delegatrias, cujo regime jurdico est fixado na Lei n 10.881/04, e que
no necessitam de lei de criao, com exceo do consrcio pblico com personalidade jurdica de direito
privado, as Agncias de gua so criadas por leis especficas, que traro, em seu contedo, o regime jurdico da
entidade (GRANZIERA, 2007).
175
http://www.inea.rj.gov.br/contratos/contratos_gestao.asp. Acesso realizado em 21 de maio de 2013.

182

Na reunio plenria de 12/06/2012, foi aprovado o estatuto para criao de uma


Associao, denominada guas da Baa de Guanabara. O foco da diretoria que esta
instituio atue como uma Entidade Delegatria, com poderes de acessar o dinheiro da
cobrana, atualmente retido na conta do FUNDRHI. Mesmo no sendo o enfoque central
deste trabalho, vale ressaltar que h um desejo, por parte dos membros da plenria, de que
seja criada uma agncia de bacia para o CBH Guanabara, e no uma Entidade Delegatria. O
setor de usurios ir contribuir fortemente para a criao desta entidade delegatria, conforme
j discutido anteriormente.

5.6

A dinmica deliberativa no CBH Guanabara

Apesar das inmeras crticas j feitas aos instrumentos de gesto de guas,


especialmente aquelas relacionadas ao seu carter tcnico, burocrtico e de Comando e
Controle, tais instrumentos foram pensados para colocar em prtica a gesto dos usos
mltiplos da gua. Ou seja, analisando sob o ngulo das diretrizes da PNRH, somente se o
CBH Guanabara tivesse poder para interferir na conduo destes instrumentos de gesto que
ele conseguiria intervir na dinmica dos usos mltiplos da gua na Baa de Guanabara.
Outra atribuio importante dada ao comit, no plano terico institucional legal,
refere-se competncia para propor o enquadramento dos corpos hdricos176 em classes de
uso e de conservao, e encaminh-lo para avaliao tcnica e deciso pelo rgo competente
do Poder Executivo, e posterior homologao pelo CERHI (Regimento Interno, CBH
GUANABARA, 2010).

176

O enquadramento de corpos dgua estabelece o nvel de qualidade a ser alcanado ou mantido ao longo
do tempo. Mais do que uma simples classificao, o enquadramento deve ser visto como um instrumento de
planejamento, pois deve tomar como base os nveis de qualidade que deveriam possuir ou ser mantidos para
atender s necessidades estabelecidas pela sociedade e no apenas a condio atual do corpo dgua em questo.
A classe do enquadramento de um corpo dgua deve ser definida em um pacto acordado pela sociedade,
levando em conta as prioridades de uso da gua. A discusso e o estabelecimento desse pacto ocorrem no mbito
do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos (Singreh). O enquadramento referncia para os
outros instrumentos de gesto de recursos hdricos (outorga e cobrana) e instrumentos de gesto ambiental
(licenciamento e monitoramento), sendo, portanto, um importante elo entre o Singreh e o Sistema Nacional de
Meio Ambiente (Consulta em site institucional, realizada em 20/01/2013. Disponvel em
http://www2.ana.gov.br/Paginas/servicos/planejamento/PlanejamentoRH_enquadramento.aspx. Grifo nosso).

183

O enquadramento dos corpos hdricos ainda no foi implementado no RJ e daria ao


CBH relevncia nas decises, uma vez que este instrumento de gesto apresentado como
parte integrante dos processos de outorga, cobrana pelo uso da gua e licenciamento
ambiental. Convm reforar aqui tambm que a dependncia que o Comit possui do setor de
usurios de guas interfere, sobremaneira, na autonomia que este deveria ter para implementar
os instrumentos de gesto.
E no s o CBH que depende do setor de usurios para viabilizar o seu
funcionamento, o prprio rgo gestor estadual, que detm o papel de protagonista no campo
de gesto de guas, realiza inmeras parcerias com empresas com alto potencial poluidor na
Baa de Guanabara. Como exemplo, citamos um projeto recentemente publicado no site do
INEA.
Mais uma parceria estratgica para ecoar as ideias sobre sustentabilidade e
consumo consciente firmada pela Secretaria de Estado do Ambiente (SEA),
atravs da Superintendncia de Territrio e Cidadania (STC). Desta vez, a
mo solidria veio da empresa Petrobrs, que organizou a campanha
Respeito Vida com Foco em Sustentabilidade (SECRETARIA DO..., 2013.
Grifo nosso).

Analisar o carter deliberativo do Comit envolve, assim, analisar os limites que este
colegiado possui para interferir num sentido democratizante - na qualidade e direo dos
fluxos da gua na metrpole. Em que pese a fala (aparentemente ingnua) do representante
do rgo gestor - (...) eu no percebo muita separao por segmento. Na verdade quando
sentamos no plenrio parece que somos todos iguais, todos lutamos por um ideal comum, que
termos uma Baa de Guanabara saudvel177 - notrio, conforme argumentos j
apresentados, que h no Comit uma gesto baseada em condies desiguais quanto a
interferir nas decises. Isto implica tambm na incapacidade de nele se fazer valer o
entendimento de que o poder dos diferentes atores sobre o prprio recurso hdrico desigual.
relevante pontuar a relao existente entre os grandes empresrios e a coalizo de
poder (legendas poltico partidrias de formatos variados) que governa a metrpole. Diante
das poderosas alianas ali realizadas, o Comit da Baa de Guanabara permanece como ator
coadjuvante no campo ambiental, fato este comumente relatado nas plenrias e em nossas
entrevistas.

177

Entrevista, representante poder pblico estadual, fevereiro de 2013.

184

Sobre o COMPERJ e Olimpadas. H lacunas. A EBX, empresa que investe


na Lagoa Rodrigo de Freitas, muito poderosa, a prefeitura no mexe com
ela, muito menos o Comit. Com a Petrobrs a mesma coisa. Quando voc
cobra comportamento de empresas grandes, a situao fica... (pausa). Parte
do remo vai ficar comprometida, e o comit no tomou posio nenhuma. O
Comit no se manifesta. E por que no faz? Como eu vou responder...
(Entrevista, representante sociedade civil, novembro de 2012)

Assim, diante do pouco poder poltico exercido pelo CBH Guanabara, no que tange s
decises referentes aos usos mltiplos da gua, a sua capacidade deliberativa limitou-se,
basicamente, em aprovar ou no a liberao de recursos do FUNDRHI para complementar o
valor necessrio para a execuo de projetos do poder pblico. Neste caso, deixam-se de lado
discusses mais aprofundadas sobre os usos mltiplos, os conflitos e a qualidade da gua na
Baa de Guanabara, para focar em questes relativas ao uso do dinheiro do FUNDRHI.
Em nossas pesquisas de campo, percebemos que ao longo de toda a trajetria do
Comit, este pouco se envolveu com os conflitos de uso da gua. Abaixo, trechos que
demonstram o pouco poder poltico que o CBH Guanabara possui:

(...) A Diretora Geral lembrou que, segundo a Lei, compete ao Comit


arbitrar os conflitos relacionados aos recursos hdricos.
Foram lembradas, por muitos dos presentes, as intervenes pretendidas pelo
COMPERJ exatamente numa rea j carente em gua. A Cmara Tcnica de
Gesto dever, como uma das primeiras atribuies, cobrar do COMPERJ as
informaes, at hoje no divulgadas, sobre as fontes de abastecimento de
gua no s para o complexo industrial, mas para a populao que vir
atrada por ele. Houve vrias manifestaes dos presentes, que reportaram-se
tambm ao Oeste da Guanabara, para onde esto previstas grandes
intervenes nos rios, com investimentos do PAC, sem que o Comit tivesse
sido ouvido (Ata 6 reunio ordinria. Realizada em 08/11/2007. Grifo
nosso).
(...) Tem uma briga entre pescador e corporao petrolfera e aqui no
passa178. Os pescadores esto sendo ameaados por uma empresa que tem
assento no Comit e esta questo no passa aqui. Ser que ns estamos fora
do contexto, da realidade, ou ento no tem conflito de gua? A CEDAE
combinou gua de reuso, que vai sair da ETA Alegria para abastecer o
COMPERJ, esta gua vai passar por onde? Pela ponte Rio-Niteri? Eu
gostaria de saber; e j tem outros dutos sendo propostos. Os conflitos pelo
uso da gua esto pipocando! O conflito do Canal do Cunha no passou
por este Comit nem como informe, nem como informe! Temos que discutir

178

Sobre este conflito, ver publicao do Frum dos atingidos pela indstria do petrleo e petroqumica nas
cercanias da Baa de Guanabara (FASE, 2013) e Soares (2012).

185

com propriedade este modelo (Relato oral, representante sociedade civil,


reunio conjunta de Cmaras Tcnicas, dezembro de 2012).
Eu fico at pensando assim: - para qu o Comit serve? Eu j cheguei a
levantar essa questo num desabafo em Plenria. Eu disse assim: Se no
para discutir enquadramento de rio, discutir a proteo dos mananciais,
discutir as nascentes, discutir a carga orgnica... a gente est no Comit
errado! No deveramos estar no Comit da Baa de Guanabara, um Comit
de Recursos Hdricos, deveramos estar em outro Comit. Talvez no Comit
de Desenvolvimento das Indstrias, alguma coisa assim. (Entrevista,
representante sociedade civil no CBH GUANABARA, novembro de 2012.
Grifo nosso).

No caso do COMPERJ, citado nos trechos acima, em um documento publicado pela


Plataforma DHESCA em 2013, possvel ver que um dos pontos tidos como crtico a
ausncia de medidas preventivas e estudos de danos. Alm do mais, chamou a ateno dos
pesquisadores a existncia de processos abertos nos Ministrios Pblicos Federal (MPF) e
Estadual (MPE-RJ) questionando a competncia do INEA em licenciar empreendimentos de
grande porte em guas federais da Baa da Guanabara e nos manguezais. Segundo estes
pesquisadores, o empreendimento no foi avaliado de forma conjunta, sendo assim um
problema que pe em risco a regio.
Diante deste cenrio de relaes (desiguais) de poder no campo ambiental fluminense,
no item a seguir analisaremos os estilos de decises adotadas (top-down), bem como o carter
(manipulador) daqueles que conduzem as apresentaes de projetos que pleiteiam recursos do
FUNDRHI no CBH Guanabara. Participamos destas trs plenrias e, para as anlises
efetuadas, recorreremos s anotaes realizadas no caderno de campo (principalmente), s
atas de reunies e ao vdeo de uma destas plenrias - disponibilizado no youtube por um
membro da sociedade civil179. Os momentos polmicos analisados foram: projeto relativo a
So Jos da Boa Morte, Planos Municipais de Saneamento Bsico e contrapartida para obras
de saneamento em Maric e Belfort Roxo.

179

Este vdeo encontra-se disponvel no link http://www.youtube.com/watch?v=bDpgVrZORQQ. Consulta


realizada em 21 de dezembro de 2012.

186

5.6.1 So Jos da Boa Morte

Na primeira plenria citada, realizada em agosto de 2008, o ponto de pauta que gerou
polmica foi referente autorizao, solicitada pelo rgo gestor (na poca, a SERLA), para o
uso de recursos do FUNDRHI (150 mil reais). Tais recursos seriam aplicados em um projeto
de drenagem na localidade de So Jos da Boa Morte, municpio de Cachoeira de Macacu. O
representante do governo estadual, que conduziu a apresentao do projeto, explicou que se
tratava de uma obra emergencial e que este tipo de parceria era uma novidade, mas que j
vinha sendo aplicada em outros CBH's estaduais com xito.
Os membros questionaram inmeros aspectos, e dentre os principais citamos:
- a falta de informaes prvias sobre o projeto,
- o fato do CBH Guanabara possuir outras demandas, discutidas em CT's, que ainda
no tinham sido atendidas,
- argumentaram que o projeto deveria ter sido discutido, previamente, na CT de
Gesto e Projetos;
- alegaram no ser possvel aprovar um projeto sem estud-lo, com antecedncia, em
especial a parte do oramento,
- criticaram o fato dos projetos terem sido apresentados prontos, sem respeitar o
princpio da precauo e muitas vezes sem Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e Relatrio de
Impacto Ambiental (RIMA);
- tudo sempre discutido com um tom de carter emergencial, "vamos esperar o
COMPERJ tornar-se emergencial tambm para resolver de ltima hora?" (informao
verbal)180.
Em contrapartida, o representante do INEA argumentava que o CBH Guanabara
precisava ser mais ousado, que aquele era um momento nico para o Comit avanar nas suas
atribuies. Porm, o CBH Guanabara no deliberou favoravelmente a esta demanda e
requisitou a anlise do projeto na CT. Aps esta reunio, o Comit paralisou suas atividades
por quase dois anos.

180

Representante da sociedade civil, informao verbal durante a 9 reunio plenria do CBH Guanabara,
agosto de 2008.

187

5.6.2 Planos Municipais de Saneamento

J na plenria da 21 reunio ordinria, a primeira realizada aps o perodo em que o


CBH esteve inoperante, realizada em fevereiro de 2011, foi assunto de pauta a liberao de
recurso do FUNDRHI (2,25 milhes de reais) para a elaborao dos Planos Municipais de
Saneamento. Estiveram presentes nesta reunio, na condio de convidados, o Secretrio
Estadual de Meio Ambiente, Carlos Minc, e o seu vice, Luiz Firmino.
Ao iniciar a plenria, o Secretrio lembrou os compromissos assumidos para a
realizao dos Jogos Olmpicos de 2016, dentre eles a despoluio da Baa de Guanabara, e
que para atingir este objetivo o governo conta com um projeto estruturante denominado
PSAM. Ressaltou, contudo, que os municpios s tero acesso aos recursos federais se
tiverem planos municipais de saneamento previamente elaborados, conforme orientaes
estabelecidas na Lei de Saneamento Bsico em vigncia. Explicou ainda que o conjunto dos
planos diretores perfazia um custo de 4,5 milhes. Solicitou, assim, a autorizao do CBH
Guanabara para a utilizao de 2,25 milhes do FUNDRHI que, somados aos 2,25 milhes
disponibilizados pelo Fundo Estadual de Conservao Ambiental e Desenvolvimento Urbano
(FECAM), possibilitariam a dotao oramentria de 4,5 milhes necessrios elaborao
dos planos diretores de todos os municpios da Baa de Guanabara. Deste modo, solicitou o
envolvimento do CBH Guanabara nesta questo.
Aps a apresentao do projeto, houve espao para os membros da plenria se
manifestarem. Apesar de muitos reforarem que so favorveis aplicao dos recursos do
FUNDHRI em saneamento, criticaram o procedimento adotado, uma vez que a plenria no
tinha sido previamente informada sobre este projeto. Ou seja, mais uma vez, no teriam
recebido o projeto com a antecedncia expressa no regimento interno181. Representantes da
plenria, principalmente aqueles do segmento sociedade civil, criticaram do seguinte modo:
- a falta de transparncia do processo e ausncia da descrio oramentria, no foi
apresentado um documento que pudesse explicar a situao em grandes linhas, palavras o

181

No artigo 10, inciso 3 do regimento interno, consta que: As reunies ordinrias e extraordinrias sero
convocadas por meio de edital de convocao, a ser fixado em quadro na sede do Comit e enviado por meio
eletrnico a todos os membros, onde dever constar expressamente a data, hora e local da realizao da reunio,
a ser enviado aos membros titulares e suplentes do COMIT DA BAA DE GUANABARA com antecedncia
mnima de 15 (quinze) dias corridos, e cinco (5) dias teis, respectivamente, acompanhados das pautas das
reunies, e da documentao completa sobre os assuntos a serem objeto de deliberao (CBH BG, 2010).

188

vento leva, precisamos fortalecer a governana compartilhada, o Comit deseja transparncia


(informao verbal);
- a ausncia dos representantes dos municpios beneficiados na plenria;
- o fato do acesso ao recurso do FUNDHRI, que sempre foi uma caixa preta, ter sido
de repente desburocratizado182;
- ressaltaram a necessidade de o projeto ser previamente analisado pelas CTs, antes de
entrar como assunto de pauta na plenria.
O representante do Estado, no entanto, apresentou outro ponto de vista sobre a
questo: hoje temos a chance de dar um passo adiante ou ficar estagnado (informao
verbal). Diante do debate gerado, o presidente do CBH Guanabara, na poca o vice-prefeito
do RJ, encaminhou a seguinte votao, conforme consta em ata.

Ento quem a favor que se decida hoje o apoio do Comit na elaborao


dos Planos levante o brao, quinze; quem contra que se aprove hoje,
levante o brao, nove, Declaraes de voto, s aps concluda a votao 15 x
9, com 2 abstenes. (...) Encerrada a votao, o que exatamente foi
aprovado? Aprovamos a autorizao do comit participar na elaborao dos
planos diretores dos municpios (Trecho ata 21 reunio ordinria, CBH
GUANABARA, fevereiro de 2011).

Diante do descrito na ata, e analisando as nossas anotaes no caderno de campo,


percebemos que houve certo erro de interpretao sobre a deciso deliberada. Isto porque, o
que foi votado era se o CBH desejaria resolver o assunto naquela plenria, ou se adiaria a
votao para uma reunio extraordinria, aps o parecer das CTs sobre o projeto em questo.
Por quinze votos contra nove, venceu que o assunto deveria ser votado naquela plenria, e no
durante uma plenria extraordinria. Ou seja, aps ter sido resolvido este imbrglio da data de
votao, supe-se que deveria ter sido feita uma nova votao, desta vez perguntando se os
membros eram favorveis, ou no, liberao de recursos do FUNDRHI. Contudo, o
encaminhamento dado ao resultado da votao foi diferente, trazendo tona indcios de
manipulao por parte da mesa que conduzia os trabalhos.

182

O INEA consegue acessar o dinheiro do FUNDRHI, desde que tenha prvia autorizao do CBH, graas
Lei n 5639, de 06 de janeiro de 2010. Esta lei dispe sobre os contratos de gesto entre o rgo gestor e
executor da poltica estadual de recursos hdricos e entidades delegatrias de funes de agncia de gua,
relativos gesto de recursos hdricos de domnio do estado, e d outras providncias.

189

Foi ainda definida a necessidade de formao de uma comisso, composta pelos


membros do CBH Guanabara, para acompanhar a conduo da elaborao dos Planos
Municipais, e, principalmente, as questes relacionadas ao gasto do dinheiro do
FUNDRHI183. Passados mais de dois anos que esta comisso havia sido constituda, um
representante da sociedade civil perguntou, durante a 28 reunio plenria (novembro de
2012), sobre o seu andamento, e obteve uma resposta pouco consistente. Deste modo, este
membro externou a sua insatisfao durante a reunio conjunta de CTs, cuja pauta era o
balano final da gesto 2010-2012, realizada em dezembro de 2012. Segue o teor da queixa,
com carter de denncia, transcrita abaixo.
A culpa da situao atual do Comit de todo mundo. Na reunio passada eu
vi uma coisa que eu fiquei perplexo; perguntei a quantas andava o Grupo de
Acompanhamento do CBH Guanabara, encarregado de acompanhar os
recursos, na poca escassos, dois milhes quinhentos e tantos, entregue de
mos beijadas, a toque de caixa, para uma entidade abstrata. Constituiu-se
um grupo para acompanhar. Passa-se o tempo, eu fui para outro grupo, outra
entidade, que tinha recebido estes dois milhes e vi como as coisas
aconteciam do outro lado do muro, sem o acompanhamento de ningum
do CBH. Ento, na ltima plenria, eu levantei, peguei o microfone, e
perguntei para a mesa a quantas andava o trabalho desta comisso. Ela tinha
que se reunir, apresentar relatrios peridicos plenria, ela tinha que
prestar contas. Eu ouvi um verdadeiro absurdo, no vou citar nomes porque
eu fico constrangido. Uma pessoa do Estado disse, sorrindo, bem chacota,
fazendo graa, sarcasticamente, que um dos membros da comisso no
poderia apresentar os resultados porque a sua esposa no teria passado estas
informaes para ele. Um negcio de maluco, e todos ficaram calados, a
mesa ficou calada. Eu imaginava que algum daria um murro na mesa,
propondo instituir uma comisso efetiva, no para que destitussem pessoas,
mas que obrigassem algum a fazer relatrios. Porque aquilo envolve a
aplicao correta de recurso pblico, estamos entregando a grana sem
nenhum acompanhamento. A culpa de todos ns (Relato oral,
representante sociedade civil, reunio conjunta de Cmaras Tcnicas,
dezembro de 2012).

Diante da gravidade da questo apresentada, percebemos que um dos objetivos da


gesto (dita) participativa, que supostamente seria o de dar maior transparncia na aplicao
dos recursos pblicos, no logra sucesso no mbito do CBH Guanabara, ao menos no que
tange a este projeto em debate.

183

Definio esta que constou na Resoluo n06, do CBH Guanabara, de 11 de fevereiro de 2011.

190

5.6.3 Projeto Maric e Belfort Roxo

Na 27 reunio plenria, realizada em agosto de 2012, o ponto de pauta que causou


debates intensos foi o referente liberao de trs milhes de reais, recursos do FUNDRHI,
para contrapartida de projetos de saneamento em Maric e Belfort Roxo184. Aps apresentao
do projeto, realizado por um tcnico do INEA, um representante da sociedade civil
questionou o fato do projeto ter sido apresentado na plenria sem antes ter sido analisado pela
Cmara Tcnica. Alm do mais, outra grave constatao observada foi que um projeto
diferente teria sido apresentado para o Subcomit Maric, pelos tcnicos do INEA.
A mesa que conduzia a reunio, composta pela diretoria do Comit e pelo
Subsecretrio Estadual do Ambiente, Luiz Firmino, disse, no entanto, que estas observaes
no inviabilizariam o processo de votao185. E ainda, em tom de ameaa, foi dito que d
vontade de publicar no jornal amanh que o comit de bacia no quis dar trs milhes de
contrapartida em um projeto de 90 milhes, (...) isto daqui est virando auditoria
(informao verbal). A fala a seguir ressalta o carter tendencioso dos condutores da reunio:

O que ns temos aqui uma grande oportunidade para saber se o comit


quer participar ou no quer participar de uma ajuda, para que se resolva, ou
d um passo importante, na soluo de um equacionamento, de saneamento
em Maric. para isto que ns estamos aqui. Agora, o detalhamento do
projeto, isto daqui, tem instncias prprias que no so aqui dentro do
comit. Vocs querem trazer para dentro do comit uma responsabilidade
que no dele. Aqui, os membros do comit no tm critrio e qualificao,
a priori, para se situarem a partir desta tica que vocs querem. (Relato oral,
representante poder pblico e diretor do CBH Guanabara, plenria realizada
em 30/08/2012. Grifo nosso).

184184

A discusso foi filmada por um dos participantes que disponibilizou o vdeo na internet, disponvel no
link http://www.youtube.com/watch?v=bDpgVrZORQQ. Consulta realizada em 21 de dezembro de 2012.
185
Na ata desta reunio consta que: A Sr Flvia disse que a proviso contida no projeto no condiz com a
futura realidade de Maric pois os empreendimentos imobilirios esto trabalhando com projeo de aumento de
390% at 2016 e em reunies da Agenda 21 representantes do Comperj mencionaram aumento da populao de
300% at 2016. A Sr Flvia disse tambm que o principal questionamento a dubiedade de informaes, pois o
projeto apresentado para o subcomit no o mesmo apresentando para o CBHBG e sugeriu que o projeto fosse
encaminhado para anlise da Cmara Tcnica de Projeto CTAP, do Comit da Baa de Guanabara. O Sr. Lus
Firmino disse que os questionamentos apresentados pela Sr Flvia no invalidam o que est sendo apresentado,
e disse que os parmetros de aumento populacional estudados nos projetos de engenharia trabalham com os
nmeros e projees matemticas utilizando informaes disponibilizadas pelo IBGE e todas as variveis que
dizem respeito ao aumento populacional de Maric esto prevista no projeto (Trecho, ata 27 reunio ordinria,
agosto de 2012).

191

Diante do tumulto gerado, foi realizada uma votao em que, por 13 votos a favor e 7
contrrios, decidiu-se que os projetos deveriam ser encaminhados para a anlise da CTAP do
CBH Baa de Guanabara. Aps este resultado, o Sr. Muniz, vice-prefeito do RJ e presidente
do colegiado, disse que o Comit absorveu uma responsabilidade que no era de sua
competncia e que os membros do Comit no estavam aptos tecnicamente para analisar esse
tipo de projeto; em seguida retirou-se da plenria e completou dizendo que no iria mais
participar das reunies do Comit e que a prefeitura do Rio de Janeiro enviaria um novo
representante186 para substitu-lo187. O representante da SEA ponderou:

(...) as pessoas se intitulam donas de um dinheiro, mas no so. Isto um


dinheiro pblico, para uso em projetos de interesse pblico. (...) Se voc
chegar para um comit e perguntar: o que vocs acham de investir trs
milhes e receber 90 de contrapartida, se algum disser que contra
porque louco. A subverte-se o papel. A gente [referindo-se a SEA e ao
INEA] consegue fazer projeto - vocs no sabem o que trabalhar dentro do
Estado para fazer projeto, voc vai pra Braslia, o cara (tcnico) vira a noite
e arranja projeto, consegue arrancar dinheiro do PAC, da Petrobrs, foi uma
batalha conseguir l na Petrobrs. A vem aqui pedir, como se fosse um
mendigo, trs milhes para o comit. Para usar um dinheiro pblico, tem
cem milhes parados no FUNDRHI, porque este tipo de atitude se repete de
comit em comit. Parece que assim: l vem os caras do Estado garfar o
nosso dinheiro, mas o dinheiro pblico, ns no queremos garfar dinheiro
algum. (...) Um comit composto de uma pluralidade da sociedade e vocs
querem discutir o caimento do cano, se est com 1% ou 3%. Discutam,
faam o que vocs quiserem, alis, preparem todos os outros projetos de
Maric que me poupa um trabalho danado. (Relato oral, convidado
representante poder pblico, plenria realizada em 30/08/2012).

A percepo de um representante da sociedade civil sobre esta situao foi que:

186

Vale lembrar que em agosto de 2012, quando aconteceu este episdio, a prefeitura passava por um
momento atpico de eleies municipais, e o prefeito Eduardo Paes tentava, na poca, se reeleger. Inclusive,
quando o Sr. Carlos Muniz abandonou o plenrio, ele disse: (...) vocs sabem que tenho uma srie de funes
administrativas, sou vice-prefeito, estou coordenando a campanha majoritria (...)passo a conduo da reunio
para o Alexandre e vou cuidar da minha vida.
187
Cabe aqui reforar que o RJ uma megacidade, e de grande destaque no contexto tanto da metrpole
fluminense quanto no cenrio internacional. A correlao desigual de fora poltica entre os municpios da
metrpole muito presente. Um fato que nos chamou a ateno, neste contexto, foi que, mesmo depois que o Sr.
Carlos Alberto Muniz - na poca vice-prefeito do RJ e atual Secretrio Municipal de Meio Ambiente (SMAC) do
RJ - ter desrespeitado os membros nesta plenria, meses depois ele ministrou palestra sobre Governana da
Baa de Guanabara no evento Workshop Internacional de Cooperao Tcnica Baa de Guanabara e Baa de
Chesapeake (realizado em maio de 2013 na cidade do Rio de Janeiro). Ali, neste evento, estavam em evidncia
os atores que, de fato, possuem algum poder de determinar os fluxos da gua na metrpole, tais como os
representantes da CEDAE, Petrobrs, SEA, INEA, dentre outros.

192

A questo ali foi o encaminhamento da mesa, ele queria omitir informao.


A plenria concordou e gritou comigo: chega de rolo compressor. Eu at
pensei que eu sofreria um atentado, por causa de tendncia da mesa. Mas no
d, eu t ali participando, largando os meus afazeres, em nome de uma
poltica salutar de gua, assistir a isto calado, no d! (Entrevista,
representante sociedade civil, novembro de 2012).

Participamos tambm da reunio da CTAP, cujo ponto de pauta era a anlise deste
projeto. Chamou a nossa ateno a indignao dos membros quanto a este fato.
Quando o Muniz188 falou que no temos a tecnicidade para avaliarmos o
projeto, eu posso at acreditar, apesar que eu sou engenheira sanitarista e
entendo de projeto, mas independente disto, este comit habilitado para tal
funo, habilitado pra avaliar financeiramente a execuo dos projetos,
ento, cabe a ns isso, a gente pede respeito. A gente no pode acontecer,
quando chega tal hora, como no dia 13 de maro l em Maric, apresentar o
projeto de emissrio submarino e tratamento tercirio, depois chega no
subcomit um de tercirio com trs ETs jogando pra dentro da Lagoa.
Depois aparece outro projeto diferente, tambm com emissrio, isso que no
pode haver. E quando a gente foi ver o da Caixa Econmica Federal ainda
outro projeto. Ento quer dizer, pra cada tipo de pblico se escolhe um
projeto para apresentar, isso que no pode. Acho que o primeiro fato de se
responder : qual o projeto efetivo de anlise? Diante desse projeto de
anlise, o dinheiro pblico, est l, mas ns somos responsveis pela
aprovao. Ento isso no um dinheiro que est l de ningum e sai de
qualquer jeito, no. (Transcrio trecho da reunio da CTAP, representante
sociedade civil no CBH GUANABARA, setembro de 2012).

Depois de muitas reunies e discusses na CTAP, seus membros elaboraram um


documento recomendando modificaes no projeto, que foi apresentado e aprovado em
plenria. Quando entrevistamos o representante do estado em fevereiro de 2013 e
perguntamos sobre o caso Maric, este respondeu que este assunto j havia sido
exaustivamente debatido em plenria e que preferia no retornar a falar sobre esta questo.

Neste captulo, iniciamos apresentando as atribuies destinadas aos comits de bacia


nas legislaes e a capacidade deliberativa destinada no plano formal. Contudo, foi visto que
no caso do CBH Guanabara, o seu potencial de interferir na dinmica dos fluxos da gua est
preso em uma trama de poderes e interesses que obstrui suas aes.

188

Na poca, vice prefeito do RJ e presidente do CBH Guanabara.

193

CONSIDERAES FINAIS
As anlises realizadas no interior desta tese, inicialmente, procuraram problematizar o
discurso da escassez e da ausncia de direitos de propriedade, que tem sido utilizado para
justificar a hegemonia dos instrumentos legais e econmicos da gesto de guas. Tais
instrumentos vm sendo importados de pases mais industrializados e implementados sob uma
constelao discursiva que alia bem de domnio pblico, valor econmico, uso mltiplo,
participao e descentralizao no contexto brasileiro contemporneo de desenvolvimento
econmico. O discurso oficial defende que este desenho institucional, introduzido no Brasil a
partir da PNRH, ser capaz de modificar o modus operandi que suscitou o estgio atual da
disponibilidade das guas, em quantidade e qualidade.
Com base nas reflexes tericas, trabalhos de campo e dados secundrios cotejados
nesta tese, podemos afirmar que, mesmo aps o surgimento do CBH Guanabara, o campo da
gesto colegiada de guas na metrpole fluminense ainda mantm um carter burocrtico,
estando as aes centralizadas nos rgos ambientais estaduais. Tais anlises so relevantes
porque os princpios e instrumentos da gesto (dita) participativa de recursos hdricos so
apresentados, no discurso oficial, como os mais democrticos possveis. Porm, ao mergulhar
na apreciao da experincia do CBH Guanabara e na anlise dos documentos oficiais e
publicaes relativas aos comits de bacia, identifica-se que a sua implementao e os seus
significados so, contudo, bem mais complexos do que aparentam ser.
Inicialmente, convm pontuar o modo como foi delimitada a RHBG, fruto de um ato
unilateral do Estado, desconsiderando os processos de mobilizao social em curso. Alm do
mais, trabalhar com a escala de gesto semelhante aos contornos da metrpole fluminense
um grande desafio para o CBH Guanabara, por dois motivos principais: de um lado, devido s
relaes de poder historicamente estabelecidas e aos pesados investimentos e projetos ali
sobrepostos na atualidade; por outro, vemos que o estado fluminense, assim como outros da
federao, no possui histrico de cooperao e gesto em nvel metropolitano. Uma leitura
resumida da complexidade da escala de gesto assumida aponta para: i) um CBH cujas
prefeituras no se apropriaram do espao reservado a elas; ii) as 17 cidades contempladas na
RHV esto inseridas em uma metrpole muito desigual, cujo poder est concentrado na
capital do estado; iii) a autonomia das prefeituras para realizar o uso e gesto do solo
questionvel, em funo da dependncia do poder estadual; iv) algumas prefeituras no

194

possuem capacidade operacional (disponibilidade de funcionrios e verba) e ou vontade


poltica para se envolver com a gesto colegiada de guas.
O Comit foi institudo pelo governo estadual em 2006, desprovido de fora poltica,
de recursos humanos e financeiros para atuar, fato este que acarretou uma forte dependncia
do segmento de usurios de gua para que este colegiado pudesse funcionar minimamente.
Cabe aqui lembrar que, na primeira reunio ordinria do CBH Guanabara, o representante da
SERLA (atual INEA) entregou ao CBH um Plano Diretor de Recursos Hdricos, j pronto, a
ser seguido. Deste modo, o Comit tem como documento central para nortear as suas aes
um Plano Discurso, que, assim como os planos diretores de cidades analisados por Villaa
(1999), pretende impor-se como verdade porque tem base cientfica, tcnica e sem grandes
preocupaes com a sua exequibilidade. Deste modo, o Plano Discurso da Baa de
Guanabara serve apenas para cumprir um papel ideolgico, uma vez que as decises sobre as
direes que tomaro os principais investimentos que ali incidem aqueles relacionados
Baa Olmpica e Baa do Petrleo no obedecem a nenhum plano explcito.
No caso do Rio de Janeiro, as guas da Baa de Guanabara foram e continuam sendo
apropriadas como parte de uma estratgia que privilegia a produo capitalista do espao,
tendo como base incentivos e polticas de Estado que fomentam a continuidade da grande
explorao territorial direcionada insero brasileira na economia global. Cabe lembrar que
a cidade do Rio de Janeiro hoje o municpio que mais possui investimento pblico em todo
o mundo. Contudo, crticas vm sendo apontadas referentes aos poucos espaos polticos
abertos para o debate sobre estes investimentos, apesar da existncia de inmeros arranjos
polticos ditos participativos, criados nas dcadas de 1990 e 2000.
No caso do CBH Guanabara, apesar deste ser um rgo do governo, parte integrante
da PERH, o mesmo ainda no foi reconhecido pelo governo e por outras agncias estatais
como um dos principais atores no processo de tomada de deciso. Mesmo porque, conforme
nos foi dito, incomoda (ao Estado) a existncia de um conselho deliberativo e este no estar
na mo do governo (Entrevista, representante sociedade civil, julho de 2008. Grifo nosso). E
incomoda mais ainda quando o projeto (dito) de desenvolvimento em curso na metrpole
envolve fomentar a industrializao na Regio Hidrogrfica da Baa de Guanabara e
invisibilizar outros tipos de usos e usurios de gua, tais como os pescadores artesanais que se

195

mostram presentes189. No depoimento do pescador Alexandre Anderson , lder da AHOMAR,


durante um ato de repdio morte de mais um pescador da AHOMAR, realizado na OAB em
agosto de 2012, este reforou o papel exercido pela atual coalizo de poder, composta pelo
governo

estadual,

municipal

grandes

empresrios,

no

contexto

da

poltica

desenvolvimentista em curso na RMRJ. Lembrou ainda que a industrializao do entorno da


Baa de Guanabara sofreu grande impulso na ltima dcada e vem minando a possibilidade de
realizao de outros tipos de uso da gua na Baa. Mesmo porque, historicamente, o meio
ambiente, como questo pblica, no tem sido uma questo prioritria para os governos e
empresrios brasileiros.
Ainda sobre este projeto em curso na metrpole, vale lembrar que o CBH Guanabara
no deliberou questes relacionadas ao COMPERJ, uma vez que todas as etapas do
licenciamento ambiental e outorgas de uso da gua estavam sob responsabilidade do INEA.
Alm do mais, durante o segundo semestre de 2008, e os anos de 2009 e 2010, enquanto o
CBH ficou praticamente inoperante, o INEA concedia uma srie de licenas ambientais para o
COMPERJ, Arco Metropolitano e outros empreendimentos ligados indstria do Petrleo e
Petroqumica. Segundo um entrevistado, (...) era conveniente ao Estado que o CBH
estivesse inoperante porque ele poderia atrapalhar o processo (Entrevista, representante
sociedade civil, abril de 2012). Deste modo, to ou mais importante que as decises tomadas
so as que no foram tomadas. Ou seja, o fato de no ter sido dado ao CBH a chance de
discutir questes importantes, relacionadas aos projetos que envolvem tanto a Baa da
Petrobras quanto a Baa Olmpica, revela a fragilidade do comit e o seu papel coadjuvante
na PERH. Devido dificuldade latente deste funcionar como uma instncia de deliberao
poltica, o CBH Guanabara permanece como um Comit Discurso190.
Ao Estado, outros tipos de racionalidades, alm da econmica, no so interessantes
para o projeto de desenvolvimento em curso. Com a agravante de que a implementao do
instrumento de gesto Cobrana pelo Uso da gua potencializou aspectos ligados
racionalidade econmica, instituindo uma nova viso e forma de lidar com os recursos da
natureza e revelando uma prevalncia das leis do mercado frente aos critrios de cidadania.
No caso do RJ, os recursos arrecadados, desde 2004 at abril de 2013, ultrapassaram 132
milhes de reais, conforme publicado no site do INEA. Sendo assim, interessa ao poder

189
190

Ver Pinto (2013).


Uma analogia ao Plano Discurso analisado por Villaa (1999).

196

pblico criar os comits de bacia e, se possvel, intervir ao mximo nas decises referentes
alocao destes recursos. Um exemplo desta postura deu-se durante a fala do subsecretrio
estadual do ambiente, Luiz Firmino, durante o I Encontro Estadual de Comits de Bacias
Hidrogrficas do RJ, realizado em julho de 2013, na sede da Federao das Indstrias do
Estado do Rio de Janeiro (FIRJAN). Este aproveitou o fato de que, na ocasio, estavam
reunidos representantes de todos os 9 comits de bacias fluminenses, para propor que estes
discutissem e autorizassem o Estado a utilizar o dinheiro da cobrana (atualmente retido no
FUNDHRI) como garantia de contrapartida de emprstimos futuros para obras de
saneamento.
Focando na questo dos interesses setoriais, percebemos que o Comit no uma
instncia neutra no campo de gesto de guas; h ali divergncias e conflitos internos, muitos
destes tratados ao longo desta tese. Quando a discusso da plenria gira em torno do dinheiro
disponvel na conta do FUNDRHI, por exemplo, fica mais claro perceber quais so os
interesses que cada entidade participante pleiteia junto ao comit, ou seja, em muitos
momentos observamos que no h uma participao gratuita, no sentido de desinteressada,
no campo da gesto participativa de guas. Em outros momentos, as palavras ditas
demonstram o anseio que os membros possuem de participar de um colegiado onde exista a
possibilidade da entidade (especialmente as ONGs) que cada um representa elaborar projetos
e conseguir recursos para efetiv-lo, devido s inmeras dificuldades que os membros da
sociedade civil enfrentam para poder investir tempo e dinheiro na gesto colegiada. Ou ainda,
no caso do poder pblico, conseguir acessar o dinheiro do FUNDHRI para honrar
compromissos assumidos pelo governo estadual e garantir contrapartida financeira em
projetos estruturantes (PAC, por exemplo). E aos usurios interessa a garantia de concesso de
outorga e acesso gua, indispensvel no processo produtivo.
Convm, no entanto, ressaltar o empenho e o entusiasmo de parte dos representantes
da sociedade civil que, mesmo cientes de que o comit foi criado e est sendo conduzido de
forma a garantir a manuteno do protagonismo do governo estadual no campo de gesto de
guas, esto atentos e, a todo momento, criam as suas estratgias de presso poltica para
conseguirem, de fato, compartilhar o poder de deciso. Um exemplo disto pode ser

197

visualizado na fala a seguir: eles no passam as informaes, mas eu leio trs jornais por
dia e estou atenta a todas as licitaes e editais publicados (informao verbal)191.
Os desafios deste novo sistema, baseado numa gesto que se pretende democrtica e
descentralizada, so de difcil soluo no curto prazo e extrapolam a escala da metrpole, bem
como a capacidade das instituies hdricas em resolv-los. Envolvem, antes de tudo, uma
escala supranacional, cujo contexto tem se mostrado impregnado com os ideais das polticas
econmicas neoliberais. relevante salientar que mesmo uma poltica de guas bem sucedida
no capaz de interferir naqueles setores colocados pela estrutura do Estado como fora da
esfera decisria participativa. Na Baa de Guanabara, por exemplo, h mltiplas
institucionalidades e diversas polticas pblicas nela incidentes.
De forma geral, a busca por uma melhor governana (noo fundamental do aparato
de regulao e gesto de recursos hdricos, como se pode verificar no texto da Lei 9433/1997)
produziu uma significativa mudana de discurso nos ltimos anos, mas sem que se
identifiquem oportunidades concretas para democratizar o poder de deciso e vontade do
Estado em compartilh-lo.
Sem identificar a politizao dos problemas de relacionados aos fluxos da gua na
metrpole, a discusso e formulao de respostas ficam circunscritas a temas superficiais e
que no conduzem a solues efetivas.

191

Representante sociedade civil, informao dada durante o I ECOB RJ, julho de 2013.

198

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213

Anexo
Anexo 1: Participao

em eventos durante o trabalho de campo

1. 10/04/2008 votao na ALERJ sobre o projeto de alterao na legislao estadual de


recursos hdricos (alterao na cobrana pelo uso da gua).

2. 14/03/2008 reunio da Cmara Tcnica de Educao e Mobilizao Social do CBH


Guanabara.

3. 24/04/2008 - Reunio CBH Guanabara. Local: CDL Nova Iguau


4. 28/05/2008 Projeto Iguau, Botas e Sarapu - PAC SERLA. Lanamento do conjunto
habitacional Trio de Ouro. Local: Brizolo trio de Ouro, So Joo de Meriti.

5. 03/06/2008

- Reunio Cmara Tcnica de Gesto, Estudos e Projetos do CBH


Guanabara. Local: CEDAE Botafogo

6. 18/06/2008 Reunio Cmara Tcnica de Educao e Mobilizao Social do CBH


Guanabara. Local: Espao Buriti em So Joo de Meriti.

7. 16/07/2008 Reunio com a populao que ser reassentada do Bairro So Francisco


Belfort Roxo (PAC SERLA).

8. 02/08/2008 - Encontro de Conselheiros da Cidade da Baixada Fluminense: pensando em


estratgias para participao e controle social na poltica de desenvolvimento urbano
(PAC SERLA). Promovido pela FASE. Local: MAB / Nova Iguau.

9. 07/08/2008 reunio CBH Guanabara / prdio da SERLA So Cristvo


10. 30 e 31/10/2008 - EVENTO UNICEDAE.
11. 08/11/2008. Reunio no bairro Trio de Ouro, So Joo de Meriti, organizada pelo INEA
para tratar detalhes sobre o PAC SERLA.

12. 11/11/2008. EVENTO imPACto Rio


13. 26/11/2008. Reunio de mobilizao para formao do Subcomit Oeste para o CBH
Guanabara. Duque de Caxias.

14. 18/07/2009. Reunio Formao de Frum Regional das Obras do PAC SERLA. Local:
Nova Iguau

214

15. 08-05-2012. Visita tcnica Estao de Tratamento de Esgoto Alegria


16. 10-05-2012. Visita tcnica rea de Proteo Ambiental Guapimirim
17. 25-05-2012. Reunio CBH Guanabara na FECOMERCIO (RJ)
18. 28-06-2012. Reunio sobre a situao dos pescadores (mortes ps rio + 20), centro RJ
19. 29-06-2012. Ato na Ordem dos Advogados do Brasil sobre a morte de um pescador da
AHOMAR.

20. 31-08-2012. Reunio Subcomit Oeste. FIRJAN Duque de Caxias


21. 01-08-2012. Audincia pblica na cmara municipal do RJ. Situao da pesca no estado
fluminense

22. 01-08-2012. Reunio Cmara Tcnica Instrumentos de Gesto do CBH Guanabara


23. 06-08-2012. Audincia Pblica Comperj Ministrio Pblico Federal, RJ
24. 30-08-2012. Reunio CBH Guanabara, RJ.
25. 11-09-2012. Reunio Cmara Tcnica de Anlise de Projetos (CTAP), CBH Guanabara,
RJ.

26. 27-09-2012. Reunio CBH Guanabara, RJ.


27. 29-11-2012. Reunio CBH Guanabara, RJ.
28. 11/12-2012 Reunio conjunta de todas as Cmaras Tcnicas do CBH Guanabara, RJ.
29. 14-12-2012. Oficina para definio dos indicadores do Sistema de Informao
Geogrfica (projeto SIG) do CBH Guanabara

30. 11 e 12/07/2013. I Encontro de Comits de Bacia Hidrogrfica do RJ (ECOB RJ), RJ.

215

Anexo 2: Relao dos entrevistados


1. Funcionrio da Agncia Nacional de guas Setor cobrana pelo uso da gua.
Entrevista realizada na ANA, Braslia (DF), em 03/06/2008.

2. Membro representante sociedade civil e diretoria do CBH Guanabara.


Data: 02/07/2008.

3. Membro representante do poder pblico municipal no CBH Guanabara.


Data da entrevista: 03/07/2008

4. Membro representante dos usurios de gua no CBH Guanabara.


Data: 04/07/2008

5. Funcionrio, tcnico do INEA. Responsvel pelo setor de cobrana pelo uso da gua.
Data: 07/07/2008.

6. Membro representante da sociedade civil e diretoria do CBH Guanabara.


Data: 07/07/2008.

7. Membro representante dos usurios de gua no CBH Guanabara.


Data: 15/07/2008

8. Membro representante do poder pblico municipal no CBH Guanabara.


Data: 16/07/2008

9. Membro representante da sociedade civil no CBH Guanabara.


Data: 22/07/2008

10. Funcionrio, tcnico do INEA. Responsvel PAC SERLA.


Data: 29/07/2008

216

11. Membro representante dos usurios de gua no CBH Guanabara. Secretrio executivo
CBH Guandu.
Data: 01/08/2008

12. Funcionrio da CEDAE, responsvel pelo setor de cobrana pelo uso da gua.
Data: 27/11/2009

13. Tcnico do INEA, responsvel pelo cadastro de usurios de gua.


Data: 28/03/2012

14. Membro representante poder pblico municipal no CBH Guanabara.


Data: 30/08/2012

15. Membro representante sociedade civil no CBH Guanabara.


Data: 11/09/2012

16. Membro representante usurios de gua no CBH Guanabara.


Data: 28/10/2012

17. Membro representante sociedade civil e diretoria do CBH Guanabara


Data: 23/11/2012

18. Membro representante sociedade civil no CBH Guanabara.


Data: 29/11/2012

19. Membro representante do poder pblico estadual no CBH Guanabara.


Data: 20/02/2013

217

Anexo 3: Relao das reunies ordinrias e extraordinrias realizadas pelo CBH Guanabara entre os
anos de 2006 e 2012.
Reunies plenrias do CBH Guanabara

Data

I REUNIO ORDINRIA

12 de janeiro de 2006

I REUNIO EXTRAORDINRIA

15 de fevereiro de 2006

II REUNIO ORDINRIA

6 de abril de 2006

III REUNIO ORDINRIA

8 de agosto de 2006

IV REUNIO ORDINRIA

6 de dezembro de 2006

II REUNIO EXTRAORDINRIA

12 de fevereiro de 2007

III REUNIO EXTRAORDINRIA

17 de abril de 2007

IV REUNIO EXTRAORDINRIA

24 de maio de 2007

V REUNIO ORDINRIA
VI REUNIO EXTRAORDINRIA
VI REUNIO ORDINRIA
VII REUNIO EXTRAORDINRIA

18 de setembro de 2007
10 de outubro de 2007
8 de novembro de 2007
24 de abril de 2008

VII REUNIO ORDINRIA

13 de maro de 2008

VIII REUNIO ORDINRIA

7 de agosto de 2008

* REUNIO ORDINRIA

7 de julho de 2010

*REUNIO EXTRAORDINRIA

14 de setembro de 2010

* REUNIO ORDINRIA

29 de setembro de 2010

* REUNIO ORDINRIA

16 de novembro de 2010

XXI REUNIO ORDINRIA

15 de fevereiro de 2011

XXII REUNIO ORDINRIA

26 de maio de 2011

XXIII REUNIO ORDINRIA

25 de agosto de 2011

XIV REUNIO ORDINRIA

25 de novembro de 2011

XV REUNIO ORDINRIA

24 de fevereiro de 2012

XXVI REUNIO ORDINRIA

24 de maio de 2012

I REUNIO EXTRAORDINRIA

06 de junho de 2012

XXVII REUNIO ORDINRIA

30 de agosto de 2012

XXVIII REUNIO ORDINRIA

29 de novembro de 2012

*Reunies realizadas durante o mandato tampo cujo presidente designado foi o Sr. Carlos Muniz,
representando a prefeitura do RJ - enquanto no havia sido realizado o processo eleitoral para a gesto
2010/2012.

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