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Rio de Janeiro
2013
C837f
Aprovada em:
BANCA EXAMINADORA
________________________________________
Dr. Henri Acselrad (orientador)
Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional UFRJ
________________________________________
Dr. Orlando Alves dos Santos Junior
Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional UFRJ
________________________________________
Dra. Ceclia Campello do Amaral Mello
Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional UFRJ
________________________________________
Dra. Ana Lcia Nogueira de Paiva Britto
Faculdade de Arquitetura e Urbanismo UFRJ
________________________________________
Dr. Clber Marques de Castro
Instituto de Geografia UERJ
AGRADECIMENTOS
Gostaria de agradecer, primeiramente, aos meus pais, Maria e Manoel, que sempre
tiveram como objetivo de vida o estudo dos filhos, e abriram mo de inmeras coisas para
atingi-lo. Por este e tantos outros motivos vocs so exemplos. Meu muito obrigada!
Agradeo tambm aos meus irmos, Gustavo, Lorena e Emanoela, parceiros de vida. Esta
conquista de toda a famlia!
Muitos professores foram importantes nesta trajetria, mas alguns estiveram presentes
e me deram a oportunidade que precisava. Ao professor Carlos Eduardo Matheus, pela
possibilidade de cursar especializao na USP - So Carlos. Ao professor Bernardo Gontijo,
do IGC-UFMG, por ter me dado a to desejada carta de aceite para que eu pudesse
participar do processo seletivo do mestrado em geografia! Ao professor Antnio Pereira
Magalhes, por tudo que me ensinou durante a orientao da dissertao. professora
Helosa Costa, tambm da UFMG, pelas aulas e dicas. Ao professor Antnio Ioris, por ter
ministrado o curso de extenso em Ecologia Poltica das guas, no IPPUR-UFRJ (2007).
Quando este curso aconteceu, eu era recm-chegada cidade do Rio de Janeiro, aprendi muito
e conheci pessoas que, literalmente, mudaram o rumo da minha histria no novo estado. A
partir da, me envolvi com projetos de pesquisa do professor Henri Acselrad e Antnio Ioris,
sobre gesto de guas na Baixada Fluminense, que enriqueceram minha vida pessoal e
acadmica. Sou grata a estes dois professores tambm pelas orientaes e incentivos
recebidos para a concluso deste trabalho.
Nestes anos trabalhando na Baixada conheci pessoas especiais, generosas, que travam
batalhas dirias em defesa da gua. A todos vocs, meu muito obrigada pelas lies de vida
passadas! Mesmo sabendo que muitos, injustamente, ficaro de fora, gostaria ento de citar
alguns: Jos Miguel, Sr. Daniel, Saito, Ediel, Sebastio Raulino... e tantos outros. Nas
pesquisas de campo, recebi ateno especial de muitas pessoas envolvidas com a gesto de
guas na metrpole, desde os tcnicos do INEA, aos representantes de prefeituras, ONGs,
empresas.
Os professores e tcnicos do IPPUR tambm foram fundamentais nesta trajetria.
Lembro o quanto foram angustiantes e necessrias as aulas de metodologia da professora Ana
Clara Torres (in memorian), pessoa brilhante e generosa. Aos professores da banca, Orlando
Jnior, Ana Lcia Britto, Clber Casto e Ceclia Mello, obrigada pelo aceite do convite e
contribuies realizadas.
Quero aqui reconhecer a importncia das bibliotecas pblicas na capital fluminense,
uma vez que todo este trabalho foi redigido nestes espaos. Obrigada UFRJ, Estcio de S,
Biblioteca Pblica de Copacabana, UERJ, ENSP/FIOCRUZ e, em especial, biblioteca do
CCBB (por ser a nica que permanece aberta aos domingos e feriados). Agradeo queles que
mantm estes espaos disponveis ao pblico.
Agradeo o apoio recebido dos professores e servidores tcnicos do Departamento de
Administrao e Turismo, da UFRRJ, para a concluso deste trabalho, em especial aos chefes
Denise, Francisco e Ricardo. Cito tambm as professoras Aline, Geruza, Luciana, Renata e
Eliane, pois sempre me escutavam falar da tese nos longos deslocamentos para o trabalho.
Agradeo a amizade dos demais professores do colegiado em turismo.
No poderia me esquecer dos alunos que tive durante a pesquisa de doutorado. Com
cada pergunta e discusso realizadas vocs me ajudaram a refletir melhor sobre os problemas
e conflitos da metrpole. Aprendi muito com as nossas aulas, obrigada!
Muitas coisas aconteceram durante estes quatro anos e meio cursando o doutorado,
mas, com certeza, a mais especial delas foi o nascimento do meu pequeno Raul, em 2011.
Quero aqui lembrar que foi muito importante ter compartilhado as alegrias e angstias da
gestao com tantas amigas que tambm estiveram grvidas quase na mesma poca. Roberta,
Helosa, Mara, Viviane, Adriana, Claudiana, Luciana, Taciana, Larissa, Natlia, Vnia,
Renata, Vanessa, Severina e Camila. Desejo que os nossos pequenos - Raul, Ian, Marina,
Anabela, Alice, Miguel e Teresa, Joo, Ana Clara, Pedro, Giovana, Juninho e Guilherme,
Henrique, Bruna, Joo Pedro, Emanuel e Lara- possam ser amigos e que encontrem cidades
mais justas para se viver.
Muitos outros amigos torceram por mim e sempre me escutavam falar sobre a tal
tese. Ftima, Luciara, Arthur, Claudiana, Fernando, Gabriele: alm de escutar, vocs tambm
tiveram que botar a mo na massa, provando que a tese tambm pode ser um trabalho
coletivo. A vocs, o meu muito obrigada! Outros amigos mandaram energias positivas,
compartilharam angstias e acompanharam, de perto ou de longe, esta etapa: Turminha
(meus amigos to especiais de Betim), Edilaine, Taci, Max, Ivan, Marcelo, Paula, Vitor, Vivi,
Tonim, Lel, Etiene, Rafa, Elizeth, v Ana, madrinha Isabel e todos os tios, tias, primos...
obrigada por existirem.
Sou uma pessoa de muita sorte, pois sempre estudei com turmas muito especiais. A
turma do doutorado IPPUR 2009 no fugiu regra. Deixo aqui o meu muito obrigada a
todos, pelo aprendizado e convivncia. Em especial para aqueles amigos que participaram do
Grupo de Auto Ajuda Tesstica: Fernando, Renata, Helosa, Clarice, Rodrigo e Edwin, as
nossas sesses de desespero coletivo foram fundamentais para o trmino deste trabalho.
Sem elas, certamente, a presso seria (ainda mais) insuportvel. Estou na torcida por vocs,
contem comigo e no se esqueam do nosso mantra: CORAGEM!
Por fim, agradeo ao meu marido, Daniel, super pai e companheiro para o que der e
vier! S ns dois sabemos o quanto foi sacrificante a redao deste trabalho. E s eu sei o
quanto foi importante a sua presena, carinho e apoio. O doutorado concludo a realizao
de mais um dos sonhos que sonhamos juntos.
RESUMO
A questo norteadora da presente tese a relao entre, por um lado, os discursos e as formas
institucionais que tm por pressuposto formal a igualdade jurdica no acesso gua e, por
outro, as prticas concretas do conjunto de atores sociais envolvidos nos embates e debates
relativos gesto dos recursos hdricos. A gua serve, neste trabalho, como ponto de entrada
para se discutirem questes de insero social, eficcia de polticas pblicas e compromissos
governamentais. A discusso de tal questo requerer que tracemos um quadro do modus
operandi das instituies de regulao em particular aquelas que so tidas como
participativas no contexto da Poltica Nacional de Recursos Hdricos - produzidas sob a
constelao discursiva que alia bem de domnio pblico, valor econmico, uso mltiplo,
participao e descentralizao no contexto brasileiro contemporneo de desenvolvimento
econmico. A construo do argumento lanar mo da corrente da Ecologia Poltica da gua
e busca, na gesto comunitria, apontar a existncia de outros tipos de racionalidades
distintas das hegemnicas - no que tange questo da gua. Atravs de tcnicas e mtodos
qualitativos de pesquisa, especialmente a etnografia institucional, analisaremos a dinmica da
gesto dita participativa de guas na metrpole fluminense, atravs do caso da atuao do
Comit de Bacia Hidrogrfica da Baa de Guanabara (CBH Guanabara). Em que pese o
carter deliberativo e participativo deste Comit, os resultados empiricamente observveis
denotam uma desigualdade real no acesso gua da metrpole, assim como aos prprios
sistemas de deciso que regulam tal acesso.
Palavras-chave: Gesto Comunitria de guas. Usos Mltiplos da gua. Ecologia Poltica da
gua. Poltica Nacional de Recursos Hdricos. Baa de Guanabara. Comit de Bacia
Hidrogrfica da Baa de Guanabara (CBH Guanabara).
ABSTRACT
The relationship between the discourses and the institutional forms that have legal equality by
formal assumption regarding the access to water and concrete practices amongst all the social
actors involved, was the main driver of this Thesis. In this work, the water provides an entry
point to discuss issues of social intersection, public policies effectiveness and governmental
commitments. Therefore, the discussion of it required a framework that traced the modus
operandi of the institutions of regulation - in particular those that are regarded as
"participative" in the context of the National Policy on Water Resources - produced under a
discursive constellation that combines public domain, economic value, multiple use,
participation and decentralization in the Brazilian contemporary economic development
context. The construction of the argument made use of the researches of Water Political
Ecology and attempted, through community management, to pinpoint the existence of other
types of rationalities regarding the water issue. Thus, by methods and techniques for
qualitative research, especially institutional ethnography, the dynamics of water participatory
management in the metropolis of Rio de Janeiro were analyzed through the agency of
Watershed Committee of the Guanabara Bay (CBH Guanabara). Despite the deliberative and
participatory character of this Committee, the empirical results observed, through our survey,
denote a real inequality on the access to water in the metropolis, as well as on the decision
systems that regulate such access.
LISTA DE ILUSTRAES
SUMRIO
INTRODUO ......................................................................................................................14
A Pesquisa .............................................................................................................................18
O olhar, o ouvir e o escrever .................................................................................................23
Observao Participante........................................................................................................27
Entrevistas .............................................................................................................................28
Anlise dos dados..................................................................................................................30
Os captulos ...........................................................................................................................32
PARTE 1: ASPECTOS CULTURAIS, POLTICOS E INSTITUCIONAIS DA GUA.35
1
Introduo ..................................................................................................................36
1.2
1.3
1.4
SOCIEDADE ..........................................................................................................................77
2.1
Introduo ..................................................................................................................77
2.2
Introduo ................................................................................................................104
3.2
3.3
3.5
Introduo ................................................................................................................140
4.2
4.3
A questo da representao......................................................................................149
Introduo ................................................................................................................164
5.2
5.3
5.4
5.5
5.6
14
INTRODUO
Esta tese tem por objeto a configurao e o modo de implementao das polticas
pblicas relativas aos corpos hdricos na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro (RMRJ), em
particular no que toca remisso formal, feita por seus responsveis, a suas dimenses ditas
participativas e descentralizadas aplicadas considerao da gua em seus usos mltiplos. O
estudo tem como referncia emprica a Regio Hidrogrfica da Baa de Guanabara (RHBG)1,
um territrio alvo de presses polticas e de disputas entre usurios de suas guas e que h
dcadas recebe projetos (ditos) de despoluio com aporte significativo de recursos
financeiros oriundos do Estado e organismos financeiros internacionais.
A questo norteadora da presente tese a relao entre, de um lado, os discursos e as
formas institucionais que tm por pressuposto formal a igualdade jurdica no acesso gua e,
de outro, as prticas concretas do conjunto de atores sociais, cujo desenrolar, empiricamente
observvel, denota uma desigualdade real no acesso gua, assim como aos sistemas de
deciso que regulam tal acesso. A discusso de tal questo requerer que tracemos um quadro
do modus operandi das instituies de regulao em particular aquelas que so tidas como
participativas.
O fio condutor para se chegar a uma apreciao mais profunda sobre o processo
histrico de politizao das relaes socionaturais e das interaes entre diferentes atores,
mediadas pela natureza (gua em particular), ser a anlise dos sentidos e as contradies da
aplicao prtica dos atuais fundamentos de gesto de guas, previstos na Poltica Nacional de
Recursos Hdricos (PNRH). Em especial, aquele que proclama que: a gesto dos recursos
hdricos deve sempre proporcionar o uso mltiplo das guas (BRASIL, 1997. Grifo
nosso).
Para apresentar, brevemente, o contexto poltico institucional das guas brasileiras,
cabe recordar que no incio da fase da industrializao foi aprovado o Cdigo de guas de
19342, a primeira legislao que regulamentou o uso dos recursos hdricos. Tal lei enfatizava o
prudente ressaltar que o espao geogrfico da RMRJ , praticamente, o mesmo da RHBG. Deste modo,
neste trabalho, apesar de estarmos cientes que h uma pequena diferena, em diversos momentos tratamos o
nosso objeto de estudo, RHBG, como metrpole.
2
Sobre Cdigo de guas de 1934, ver item 2.3 desta tese.
15
Vale ressaltar que antes da elaborao desta Lei (9.433/97), j se acumulavam no Brasil algumas
experincias de gesto de bacias hidrogrficas atravs de diferentes tipos de organizaes, tais como os Comits
Especiais de Estudos Integrados de Bacias Hidrogrficas, Consrcios Intermunicipais e Associaes de Usurios
(CARDOSO, 2002).
4 As principais novidades apresentadas foram: i) necessidade da gesto ser feita atravs de um arranjo
poltico participativo especfico, que ir atuar de forma descentralizada, denominado de Comit de Bacia
Hidrogrfica (CBH); ii) reconhecimento do valor econmico da gua; iii) a bacia hidrogrfica como unidade
territorial de gesto.
16
Deste modo, uma caracterstica que ser ressaltada neste trabalho o fato dos (mltiplos)
atores sociais, que fazem uso da gua em suas atividades dirias, apresentarem condies
assimtricas de poder e de disput-la. Alm do mais, uma situao que pode gerar problemas
a sobreposio de usurios de gua em um mesmo territrio, onde certo tipo de uso
prejudica ou inviabiliza a possibilidade de realizao de outro5.
Cabe ainda lembrar que o processo de urbanizao intenso, vivido no sculo XX,
consolidou um ritmo crescente de casos de injustias ambientais, especialmente nas cidades
metropolitanas. No por coincidncia, as bacias hidrogrficas com maior frequncia de
conflitos ambientais6 e degradao so justamente aquelas que foram mais intensamente
transformadas por barragens, captaes e lanamentos de efluentes ligados produo
industrial, aglomeraes urbanas ou irrigao (IORIS, 2010).
Em vrios pases do mundo, e em especial no Brasil, recorrente observar o projeto
desenvolvimentista colocar em segundo plano os aspectos ambientais, naquilo em que possa
representar menos lucro ou maior custo para os negcios. Ioris (2010) descreveu a trajetria
de uso dos recursos hdricos no Brasil como originria de uma inescapvel contradio entre o
capitalismo e sua base natural, devido aos impactos ambientais que tal sistema impe ao meio
ambiente. Para o autor, na fase desenvolvimentista brasileira, se analisadas as formas de uso
e apropriao da gua, por exemplo, verifica-se que esta serviu basicamente como matria
prima e fonte indireta de acumulao. Por sua vez, na fase neoliberal contempornea, a
gua continuou a ser empregada como insumo fundamental da atividade produtiva, mas a
prpria gesto torna-se tambm objeto de transaes comerciais e fonte direta de acumulao.
No entanto, para alm de meras questes tcnicas e gerenciais, neste texto defendemos
a posio de que o uso e a gesto da gua so partes integrantes da reproduo de
desigualdades sociais e assimetrias polticas profundas (MOLLINGA, 2008). Assim, o nosso
foco analtico estar voltado tanto para o plano institucional e das inovaes da PNRH
5 guas contaminadas e poludas por esgotos domsticos e ou industriais, por exemplo, podero inviabilizar
outros usos, tais como a pesca, certas prticas de lazer e recreao, a dessedentao de animais e humanos,
dentre outros.
6
Para Acselrad (2004), os conflitos ambientais so aqueles que: envolvendo grupos sociais com modos
diferenciados de apropriao, uso e significao do territrio, tendo origem quando pelo menos um dos grupos
tem a continuidade das formas sociais de apropriao do meio que desenvolvem, ameaada por impactos
indesejveis transmitidos pelo solo, pela gua, ar ou sistemas vivos decorrentes do exerccio das prticas de
outros grupos (...) Este conflito tem por arena unidades territoriais compartilhadas por um conjunto de atividades
cujo acordo simbitico rompido em funo da denncia dos efeitos indesejveis da atividade de um dos
agentes sobre as condies materiais do exerccio das prticas de outros agentes. (ACSELRAD, 2004. Pg. 25).
17
(BRASIL, 1997), quanto para o contexto onde atuam os agentes sociais que participam do
comit de bacia da metrpole fluminense, ou seja, o territrio da RHBG.
Para tanto, optou-se por fazer uma etnografia institucional do arranjo poltico (dito)
participativo, responsvel pela gesto de guas neste territrio - o Comit da Regio
Hidrogrfica da Baa de Guanabara e dos Sistemas Lagunares de Maric e Jacarepagu (CBH
Guanabara), uma vez que pesquisar a gesto dos usos mltiplos da gua na Baa de
Guanabara algo extremamente relevante. Tal relevncia se deve ao fato de que este corpo
hdrico encontra-se encravado no centro da segunda Regio Metropolitana (RM) mais
importante deste pas, cujos corpos hdricos se encontram em situao de degradao
ambiental extrema, onde existem fortes desigualdades de poder poltico e econmico entre os
usurios de gua e os municpios que fazem parte deste territrio.
Alm do mais, a Baa de Guanabara, em si, mais do que uma regio hidrogrfica
cortada por rios, e vai muito alm de um esturio retratado em cartes postais7. Sua
configurao o resultado de diferentes formas de apropriao dos territrios, da
consolidao de polticas pblicas que regulamentam seus usos sobrepostos neste espao
geogrfico, cabendo aqui ressaltar que, muitas vezes, as aes que incidem no local so
frutos de polticas definidas em outras escalas de atuao, conforme defende Vainer (2002)8.
O resultado um mapa difuso, entrecortado por linhas que unem e fragmentam os interesses
dos grupos sociais que participam e interagem com este territrio. Alm do mais, notrio o
dinamismo econmico e interesse poltico da Baa de Guanabara, e RMRJ, na cena nacional e
internacional. Toda esta conjuntura tem fortes reflexos nas demandas e usos das guas e,
consequentemente, nas condies ambientais dos fluxos das guas da metrpole.
Selecionamos este recorte devido relevncia que a dimenso ambiental tem obtido na
literatura e no campo das polticas pblicas de planejamento urbano nas ltimas dcadas.
Quando se trata da questo ambiental, mais do que uma discusso acadmica, o que est em
evidncia e em disputa so modelos de gesto e poltica urbana e suas implicaes no uso e na
gesto dos recursos naturais (BRAGA, 2001).
18
A Pesquisa
19
Diante das inmeras possibilidades de pesquisas que poderiam ter sido feitas a partir
do Ciclo Hidrossocial da gua, optamos por analisar a sobreposio de usos diferentes da
gua em um mesmo espao geogrfico e, sob este contexto, verificar o modo de
equacionamento adotado por um comit de bacia hidrogrfica para realizar a gesto do
territrio. Para entender como a poltica se transforma, precisamos compreender tanto como
os participantes em processos polticos promovem novas ideias, quanto como estruturas
institucionais recebem ou resistem quelas ideias ao longo do tempo (ABERS, 2010).
Adotamos esta perspectiva de anlise, pois temos como interesse contribuir para o
debate sobre o futuro da gesto de recursos hdricos em reas metropolitanas uma questo
que, a nosso ver, tem sido abordada, prioritariamente, de forma tcnica e operacional.
Seguimos, assim, as consideraes de Bourdieu, para quem a pesquisa talvez a arte de se
criarem dificuldades fecundas e de cri-las para os outros. Nos lugares onde havia coisas
simples9, faz-se aparecer problemas (BOURDIEU, 2000. Grifo nosso).
J sobre a metrpole por onde passam tais fluxos da gua citados no ttulo,
selecionamos a Regio Hidrogrfica da Baa de Guanabara (RHBG) justamente em razo da
sua localizao privilegiada, no centro da segunda metrpole mais importante do Brasil, a
RMRJ. Esta centralidade espacial contribuiu sobremaneira para que ali fosse realizada uma
9 Conforme destacou diversas vezes a professora Ana Clara Torres Ribeiro (in memorian), durante as aulas
que lecionou para a turma de doutorado (entrada no ano de 2009), no curso de metodologia, ministrado no
IPPUR no ano 2009, preciso estranhar a realidade!
20
10 Para os autores, o territrio usado seria o prprio meio tcnico-cientfico informacional que, em
contextos metropolitanos, ganha dimenso e vitalidade devido aos mltiplos usos e, sobretudo, disputa de usos.
21
Fonte: Fundao Centro Estadual de Estatstica, Pesquisa e Formao de Servidores Pblicos do Rio
de Janeiro (CEPERJ), 2010.
Comparando estes dois mapas, possvel perceber a quase sobreposio entre RHBG
e RMRJ. Esta semelhana explica ento a outra parte do ttulo deste trabalho: Os Fluxos da
gua na Metrpole11.
Assim, acreditando que os fenmenos econmicos, sociais e polticos que incidem
sobre a metrpole fluminense, e igualmente sobre a RHBG, no so coisas simples, foi
necessrio escolher um caminho, metodologicamente vivel, para ser percorrido, levando-se
em conta as limitaes que uma tese de doutorado possui. Conforme explicou Durkheim
(2000), preciso lutar metodicamente contra a iluso de um saber imediato que se apoia na
familiaridade com o mundo social. Neste caso, o pesquisador deve levar em considerao que
esse mundo desconhecido para ele. Portanto, necessrio considerar que as descobertas
cientficas no so fceis nem verossmeis: a deciso de ignorar apresenta-se como uma
11
Mesmo cientes desta pequena diferena dos limites geogrficos da RHBG e RMRJ, os membros do CBH
22
12
O legislador nacional ao utilizar o termo recursos hdricos se refere apenas s guas doces.
A Lei Federal n 7.661/88 (instituidora do Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro) a definiu em seu
art. 2, pargrafo nico: Para os efeitos desta Lei, considera-se Zona Costeira o espao geogrfico de interao
do ar, do mar e da terra, incluindo seus recursos renovveis ou no, abrangendo uma faixa martima e outra
terrestre.
14
Convm aqui mencionar a existncia de outro arranjo que se sobrepem ao CBH Guanabara, quer seja ele
o Conselho Gestor da Baa de Guanabara, criado pelo decreto n. 26.174 de abril de 2000, dentro do Programa
Nacional de Gerenciamento Costeiro. Apesar deste conselho tambm ser um arranjo poltico participativo para a
gesto das guas na Baa de Guanabara, ou seja, inserido no campo que pretendemos analisar, este no ser
estudado, pois ainda no se encontra em efetivo funcionamento. Alm do mais, delimitamos examinar os
instrumentos de gesto apenas da PNRH.
13
23
O ttulo deste tpico sofreu inspirao da obra de Oliveira (1996), quando este ressalta
os trs momentos cruciais ao cientista social em trabalho de campo: o olhar, o ouvir e o
escrever. O olhar e o ouvir, segundo o autor, compem as percepes da realidade
focalizada na pesquisa emprica, podendo ser considerados como atos cognitivos mais
preliminares no trabalho de campo. J o ato de escrever cumpre sua mais alta funo
cognitiva, ao textualizar os fenmenos socioculturais observados em campo.
Assim, inicialmente, o nosso olhar manteve-se focado nas caractersticas do
territrio da Baa de Guanabara e atuao do arranjo poltico (dito) participativo
institucionalizado para realizar a gesto dos usos mltiplos da gua naquele territrio: o CBH
Guanabara. Este colegiado foi escolhido uma vez que, dentre os rgos que compem o
Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos Hdricos (SEGRH), o Comit Guanabara
aquele que foi designado para atuar, de forma especfica, no territrio em estudo.
Alm do mais, o discurso oficial institucional apresenta o formato comits de bacia
hidrogrfica para colocar em prtica os princpios da participao e descentralizao na gesto
de guas. A nosso ver, a partir da, modificam-se os modos de constranger, de coagir, de
15
So eles: - enquadramento dos corpos de guas em classes de usos preponderantes, outorga de direitos de
uso dos recursos hdricos, cobrana pelo uso dos recursos hdricos, Sistema de Informaes sobre Recursos
Hdricos, Plano Diretor de Recursos Hdricos.
16
So eles: i) Sistema de Monitoramento Ambiental da Zona Costeira, SMA-ZC; ii) Relatrio de Qualidade
Ambiental da Zona Costeira, RQA-ZC; iii) Zoneamento Ecolgico Econmico Costeiro, ZEEC; iv) Plano de
Ao Federal da Zona Costeira, PAF; v) Macrodiagnstico da Zona Costeira; vi) Plano Nacional de
Gerenciamento Costeiro, PNGC; vii) Pano Estadual de Gerenciamento Costeiro, PEGC; viii) Plano Municipal de
Gerenciamento Costeiro, PMGC; ix) Sistema de Informaes do Gerenciamento Costeiro, SIGERCOM.
24
permitir e proibir certos usos, negociar, dentre outros. Ou seja, criam-se novas regras,
institucionalidades e instrumentos de gesto que regem diferentes aspectos da vida social e
econmica, alm de mobilizar o interesse de diversos acadmicos em todo o mundo.
Ao analisarmos os mecanismos que do acesso aos usos da gua, bem como as
instituies que influenciam esses processos, acreditamos ser possvel visualizar, com maior
clareza de argumentos, os momentos nos quais certos grupos obtiveram privilgios no acesso
gua; compreender as relaes sociais em torno da gua; analisar as assimetrias polticas e
de poder existentes neste territrio. Para ns, foi relevante treinar tanto o olhar quanto o
ouvir, etapas importantes para captar se nestes momentos de negociao h a evocao
discursiva, ou no, ao fundamento dos usos mltiplos das guas para legitimar tais
apropriaes. Tentamos, ainda, descobrir a percepo que os participantes do campo de gesto
de guas possuem sobre este fundamento, haja vista as dificuldades conceituais para designar
o termo usos mltiplos da gua, uma vez que este abre brechas para diferentes
interpretaes17.
Vale ressaltar que os trabalhos de campo se concentraram em dois momentos distintos.
O primeiro foi iniciado em abril de 2008, no mbito do projeto de pesquisa Valorao da
gua e Instituies Sociais: Subsdios para a Gesto de Bacias Hidrogrficas na Baixada
Fluminense, RJ18. Foi a partir desta experincia que pudemos entender melhor a dinmica do
campo de gesto de guas no RJ. Comeamos a frequentar reunies do CBH Guanabara e
visitar localidades com histrico de enchentes e falta de gua, localizadas na Baixada
Fluminense, que receberiam investimentos do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC)
para saneamento. Alm das conversas (no gravadas) com populao residente em beira de
curso dgua, fizemos entrevistas (gravadas) com ambientalistas, gestores pblicos,
participantes do CBH Guanabara e outros. Entre 2008 e 2009, realizamos um total de 39
entrevistas, sendo oito com representantes do CBH Guanabara, que auxiliaram nas anlises
aqui empreendidas, cuja listagem se encontra no anexo deste trabalho.
A segunda etapa dos trabalhos de campo foi iniciada em 2011, com foco nas anlises
etnogrficas institucionais do CBH Guanabara. Em 2012 e incio de 2013, outras seis
25
entrevistas foram realizadas, desta vez apenas com membros titulares do Comit19.
Participamos de reunies do CBH Guanabara, seus subcomits e cmaras tcnicas; fizemos
visitas tcnicas na rea de Proteo Ambiental (APA) Guapimirim20 e na Estao de
Tratamento de guas (ETA) Alegria; participamos de eventos ligados ao campo estadual de
gesto de guas (vide relao em anexo) e, por fim, fizemos visitas ao rgo gestor ambiental
estadual, o INEA, para coletar dados e tirar dvidas.
O recorte temporal da anlise desta tese concentra-se, majoritariamente, no estudo dos
acontecimentos a partir da criao do CBH Guanabara, em 2006, at o ms de dezembro de
201221. Contudo, ao analisarmos a gesto dos usos mltiplos da gua na Baa de Guanabara,
fez-se necessrio discutir aspectos histricos deste territrio22.
Deste modo, para melhor abarcar a complexidade que perpassa a sobreposio de usos
mltiplos, e conflitantes, da gua na Baa de Guanabara, lanamos mo do mtodo
etnogrfico institucional23 (VERS, 2011; ESCOBAR, 2007).
Tendo as relaes sociais como ponto central de anlise, acreditamos que a etnografia
institucional pode oferecer um caminho para explicar de que forma o cotidiano institucional
se articula com as relaes sociais do amplo processo social e econmico vigente. Nessa
perspectiva, o pesquisador objetiva analisar uma instituio como um todo, mapeando e
avaliando de que forma a vida social organizada, levando em conta as relaes de poder e
como o processo de trabalho ativado (DE VAULT, 2002 e CARROL, 2006 apud VERAS,
2011). Os trechos abaixo reforam nossas expectativas.
No que concerne produo cuidadosa e anlise detalhada das descries
dos fenmenos sociais, a etnografia institucional similar a outras formas de
etnografia, que procuram apenas desvelar o contexto da vida em sociedade.
Entretanto, diferente de muitas pesquisas etnogrficas, a institucional no
foca somente nas experincias ou na cultura. Ao invs disso, seu
interesse se volta para os processos de organizao social. Os etngrafos
institucionais esto voltados para a explorao e a descrio das vrias foras
sociais e institucionais que modelam, limitam e organizam o mundo
19
26
as
anlises
etnogrficas
combinando-as
com
outras
tcnicas
24
27
Observao Participante
28
estes ltimos responsveis por discutir questes regionais relativas a um determinado afluente
do corpo hdrico principal.
No caso do CBH Guanabara, so quatro cmaras tcnicas: Cmara Tcnica de Anlise
de Projetos (CTAP), Cmara Tcnica de Instrumentos de Gesto (CTIG), Cmara Tcnica
Institucional Legal (CTIL) e Cmara Tcnica Educao Ambiental e Mobilizao (CTEM).
composto tambm por seis subcomits: Subcomit Leste, Subcomit Oeste, Subcomit Lagoa
Rodrigo de Freitas, Subcomit Maric-Guarapina, Subcomit Itaipu-Piratininga e Subcomit
Jacarepagu. Cada um destes organismos possui uma agenda distinta e encontros especficos.
Portanto, alm da reunio ordinria do CBH Guanabara, que acontece quatro vezes ao ano
(quadrimestral), e as reunies extraordinrias, que no possuem regularidade para acontecer,
foi necessrio tambm participar de alguns encontros de cmaras tcnicas e subcomits (os
quais no possuam um cronograma definido), para melhor compreenso da dinmica de
funcionamento do colegiado (vide em anexo a relao dos eventos que participamos).
Cabe aqui ressaltar que uma das principais dificuldades vividas nestes momentos foi
descobrir quando e onde estas reunies aconteceriam, porque no existia um site especfico do
CBH ou outro canal de difuso de acesso pblico devidamente atualizado. Em janeiro de
2013, o CBH lanou o seu site (http://www.comitebaiadeguanabara.org.br), contudo ainda
bastante incompleto at o ms de maio de 2013. Alm disso, apesar de ter assinado nome e
endereo eletrnico em vrias listas de presena, ter explicitado secretria executiva sobre a
necessidade de receber informaes referentes ao comit, s conseguimos participar destes
encontros devido gentileza de alguns colegas membros do CBH, que respondiam nossos
emails avisando sobre as datas e locais onde estes aconteceriam. Geralmente eram realizados
em auditrios de rgos pblicos, de empresas privadas, ou de entidades de classe.
Entrevistas
29
30
A redao deste trabalho foi possvel graas anlise combinada de uma srie de
dados, desde a reviso bibliogrfica e levantamento de matrias jornalsticas veiculadas na
mdia at, e principalmente, os registros do dirio de campo, as entrevistas realizadas, os
documentos que pertencem ao CBH Guanabara ou que esto presentes no cotidiano deste
comit. Em todos estes momentos, nosso foco se manteve na questo/fundamento, usos
mltiplos da gua, tratada e interpretada de modos distintos pelos atores e documentos.
Segundo a perspectiva etnogrfica institucional adotada nesta pesquisa, o compromisso
adotado preocupou-se mais com a prtica cotidiana real do que com os conceitos em si,
buscando estabelecer uma relao dialgica entre os conceitos e as relaes sociais (SMITH,
2005).
Com relao s entrevistas, estas foram transcritas na sua ntegra. A posteriori,
seguimos as recomendaes de Queiroz (1991) para uma anlise de contedo, as quais
sugerem uma leitura cuidadosa para refletir sobre o seu teor e selecionar as informaes
necessrias. Conforme ressaltado por Smith (2005), no se trata de buscar pontos em comum
entre os diferentes informantes, mas sim encontrar as interseces e complementaridades de
seus diferentes relatos.
Assim, efetuou-se uma anlise preliminar do contedo das entrevistas, visando
distino dos temas principais e seleo dos assuntos considerados importantes para o
objeto de estudo. Estes temas ou tpicos so unidades de identidade diferentes que compem
a estrutura de uma narrativa (QUEIROZ, 1991, p. 103). Nesta etapa, a checagem nas
anotaes do caderno de campo do pesquisador trouxe importantes contribuies.
25
31
26
O CNARH (Cadastro Nacional de Usurios de Recursos Hdricos) foi desenvolvido pela Agncia Nacional
de guas (ANA), em parceria com autoridades estaduais gestoras de recursos hdricos. O objetivo principal
permitir conhecer o universo dos usurios das guas superficiais e subterrneas em uma determinada rea, bacia
ou mesmo em mbito nacional. O contedo do CNARH inclui informaes sobre a vazo utilizada, local de
captao, denominao e localizao do curso d'gua, empreendimento do usurio, sua atividade ou a
interveno que pretende realizar, como derivao, captao e lanamento de efluentes. O preenchimento do
cadastro obrigatrio para pessoas fsicas e jurdicas, de direito pblico e privado, que sejam usurias de
recursos hdricos, sujeitas ou no outorga (Resoluo ANA n. 317, de 26 de agosto de 2003, que instituiu o
CNARH).
32
anos de 2008 e 201227. Deste modo, foi possvel extrair dados interessantes relativos tanto
extrao de gua, quanto aos lanamentos realizados por setor de usurios de recursos
hdricos. Estas informaes foram dispostas em grficos, no captulo 3 deste trabalho, para
melhor ilustrar os fluxos de gua na metrpole.
Retomando as etapas metodolgicas, a ltima fase desta pesquisa consistiu da anlise
e sntese final dos dados. Queiroz (1991) argumenta que, em uma pesquisa, a toda anlise
segue-se uma sntese, e que essa reconstri de uma nova maneira a realidade a partir dos
elementos descobertos, pois cria algo mais alm do que se encontrava na primeira forma,
anterior anlise.
No momento da redao da sntese final da pesquisa, relembramos Geertz (1989),
quando este afirma que, alm de tecnicamente difcil, este tipo de trabalho ainda
considerado moral, poltica e epistemologicamente delicado, ao interpretar e transcrever
situaes da vida alheia em textos cientficos.
Antes de encerrar o tpico, relevante lembrar as orientaes de Minayo (1992),
quando esta ressalta que os resultados de uma pesquisa em cincias sociais constituem-se
sempre numa aproximao da realidade social, que no pode ser reduzida a nenhum dado de
pesquisa. Deste modo, salientamos aqui as fragilidades de uma tese de doutorado, bem como
as limitaes pessoais de um pesquisador da rea de cincias sociais. No temos a ambio de
descrever fielmente a realidade do CBH, mas sim de nos aproximarmos de uma anlise
crtica, com qualidade e contedo, capaz de subsidiar novas pesquisas e auxiliar no cotidiano
da gesto participativa de guas na RMRJ.
Os captulos
O trabalho foi organizado em cinco captulos e duas partes. A primeira parte discorre e
analisa aspectos polticos, culturais e institucionais da gua, e engloba dois captulos.
No captulo 1, Ecologia Poltica da gua, interessa-nos verificar como autores
ligados corrente terica da Ecologia Poltica vm analisando a questo de acesso e usos da
27
33
gua. Procuramos destacar a existncia de outras racionalidades de gesto para as guas, onde
os atores sociais do processo tratam as guas como bens de uso comum (commons), e definem
entre os seus pares as regras de acesso e usos da gua. E tendo em vista que os recursos da
natureza so apresentados como bens de uso comum do povo, na Constituio de 1988,
abrimos a discusso sobre a natureza scio-jurdica da gua enquanto um bem de domnio
pblico, um bem de domnio privado e como um bem de uso comum. Ressaltamos,
ainda, a sobreposio da racionalidade econmica na gesto de recursos hdricos frente s
dimenses de cidadania, bem como as consequncias da mudana do carter da gua no que
tange a valor, ou seja, o seu processo de mudana de gua valor de uso para gua valor
de troca.
No captulo 2, Recursos Hdricos: Estado, racionalidades de gesto e sociedade, o
objetivo foi o de ressaltar o papel do Estado regulador e o contexto poltico vivenciado no
momento da institucionalizao da PNRH. Ao ressaltar o carter tcnico e burocrtico da
gesto pblica ambiental, analisamos a invisibilidade poltica dada ao conhecimento popular,
bem como s dimenses extraeconmicas do acesso e uso da gua, na vida cotidiana dos
cidados. Realizou-se, tambm, uma anlise das questes da participao e descentralizao
da PNRH, os avanos e desafios para implement-los. Em seguida, partimos para uma
apreciao do cenrio estadual de gesto de recursos hdricos no Rio de Janeiro, a fim de
refletir sobre o contexto institucional legal onde est inserido o CBH Guanabara.
A segunda parte do trabalho abarca trs captulos, responsveis por analisar o territrio
da Baa de Guanabara e a gesto participativa dos usos da gua.
Assim, o captulo 3, intitulado Regio Hidrogrfica da Baa de Guanabara,
apresenta a Baa de Guanabara como um espao imbudo de tenses e descreve aspectos
histricos e atuais que incidem neste territrio. Ateno especial foi dada s questes
histricas e aos atuais projetos de desenvolvimento que regem e dinamizam a paisagem e as
polticas pblicas desta regio. Ao final, h uma anlise das relaes desiguais de poder
envolvidas no fluxos da gua na metrpole e suas consequncias em reas perifricas da
metrpole.
No captulo 4, cujo ttulo Comit da Baa de Guanabara: aspectos histricos e a
representao dos segmentos, lanamos mo do suporte metodolgico das tcnicas que
compem a etnografia institucional e, assim, analisamos o processo histrico de construo e
amadurecimento do CBH Guanabara, bem como a sua dinmica de funcionamento. Para
34
melhor refletir sobre o carter participativo da gesto, analisamos a atuao dos segmentos
que compem a plenria.
Por fim, o captulo 5, O carter deliberativo do comit e a gesto dos usos mltiplos
da gua, analisa o funcionamento do CBH e a forma como ele interfere na dinmica dos usos
da gua na RHBG.
No tpico Consideraes Finais, as questes incialmente postas so retomadas.
Revendo aspectos ligados racionalidade econmica, burocratizada e tcnica da Lei de
guas, questiona-se o papel do Estado na gesto (dita) participativa de guas e algumas
especificidades deste campo territorializado na RMRJ.
Feita esta apresentao da disposio do contedo desta tese, partiremos para a
discusso terica que subsidia as nossas anlises.
35
36
1.1
Introduo
37
1.2
O discurso da escassez
Nas metrpoles ao redor do mundo, comum a gua passar por uma srie de
transformaes at chegar ao usurio final. Trata-se de modificaes no apenas em termos de
caractersticas fsico/qumicas, mas tambm em termos de suas peculiaridades sociais e seus
significados simblicos e culturais. Nas cidades capitalistas, ou pelo menos nas cidades onde
as relaes de mercado so a forma dominante de troca, a circulao de gua tambm parte
integrante da circulao de dinheiro e capital (SWYNGEDOUW, 2003). Assim como
acontece com outros bens e servios urbanos, a circulao de gua (ou os servios que
envolvem o saneamento ambiental) est diretamente imbricada com a economia poltica e os
sistemas de poder, que do estrutura e coerncia ao tecido urbano (Ibidem).
A demanda crescente para usos diversificados deste recurso, nos grandes centros
urbanos, pressiona cada vez mais a explorao dos mananciais de guas superficiais e
subterrneas. A explorao demasiada pode ocasionar a degradao e escassez do recurso,
alm de tornar oneroso o processo de captao de guas em mananciais cada vez mais
distantes, fato cada vez mais comum nas metrpoles brasileiras. Ter o direito de acesso
gua, mas, acima de tudo em nveis de elevada qualidade, deixou de ser uma reivindicao
exclusiva da populao pobre localizada na zona rural para ser includa entre os anseios de
milhes de habitantes das periferias das cidades metropolitanas, que ainda no so atendidos
pelos servios da gua.
Pesquisas da Agncia Nacional das guas (ANA)28 mostram que o Brasil rico em
termos de disponibilidade hdrica, contudo, reconhecem que h uma grande variao espacial
e temporal das vazes. Assim, bacias localizadas em reas que possuem uma combinao de
baixa disponibilidade e grande utilizao dos recursos hdricos passam por situaes de
escassez e estresse hdrico (ANA, 2007). Um cenrio crtico ressaltado aquele observado
nas regies em que existe uma associao entre elevada densidade populacional e baixa
disponibilidade hdrica, fator este que obriga a busca de fontes externas. o caso da bacia do
Alto Tiet e dos rios da RMRJ, que desguam na regio da Baa de Guanabara, ambos
28
O clculo de demandas no Pas foi realizado a partir dos dados dos censos demogrficos, agropecurios e
industriais do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE e do projeto Estimativa das vazes para
atividades de uso consuntivo da gua nas principais bacias do Sistema Interligado Nacional SIN.
38
atingindo valores menores que 500 m3 de gua por habitantes, ao ano29. No geral, outro fator
agravante nessas bacias, geralmente localizadas prximas aos grandes centros urbanos, diz
respeito ao comprometimento da qualidade das guas, devido ao lanamento de efluentes,
sobretudo esgotos e industriais, que ocasionam o aumento nos custos de tratamento e
restringem as possibilidades de usos da gua. Neste contexto, os conflitos relacionados
apropriao e usos da gua so praticamente inevitveis.
A este respeito cabe, porm, discutir o prprio conceito de escassez, uma vez que este
pode ser socialmente produzido, criando o que Lefebvre (2001) denominou novas
raridades, originrias da apropriao da natureza como mercadoria, dotadas, portanto, de
valor econmico, valor de troca. O autor cita como exemplo disto o solo urbano, mananciais
de gua para abastecimento, remanescentes florestais preservados, uma determinada
paisagem, dentre outros atributos naturais em condies de serem transformados em renda
diferencial, capturada pelo mercado imobilirio (LEFEBVRE, 2001).
Um ponto a ser ressaltado nesta discusso que, ao adotar a escassez como causa
nica dos problemas de quantidade e qualidade de guas disponveis, so desconsiderados os
processos histricos e sociais que constituem as situaes de escassez e as formas desiguais
de apropriao da gua pelos diferentes segmentos sociais e econmicos nos momentos de
embate (CARNEIRO, 2003). Neste trabalho, defendemos a posio de que a escassez da gua
socialmente determinada, em contraposio viso hegemnica que trata das questes
relativas gua urbana, predominantemente sob o vis da engenharia, economia ou gesto,
deixando de lado o papel central que as questes polticas, tanto seus atos quanto as omisses,
assumem neste debate.
Portanto, a "real crise da gua" surge a partir de um certo discurso de escassez,
socialmente produzido e fruto do imediatismo da lgica do crescimento econmico,
combinado com o aumento do poder das grandes corporaes (BAKKER, 2007). Em outras
palavras, a dificuldade para acessar gua em quantidade e qualidade satisfatrias algo
intrnseco s decises das foras sociais. Mesmo assim, o argumento da escassez tem sido
lanado recorrentemente para legitimar uma srie de polticas pblicas, desde aquelas
referentes valorao econmica dos recursos naturais quanto as que buscam legitimar a
29
ANA (2007) considera inferior a 500 m3/hab/ano como situao de escassez ; de 500 a 1.700 m3/hab/ano
designado como situao de estresse e acima de 1.700 m3/hab/ano a situao dita confortvel.
39
30
Porto-Gonalves (2006) argumenta que o malthusianismo ainda exerce uma forte influncia no debate
ambiental camuflado por um discurso catastrfico em nome do qual se tenta convencer os outros da validade de
suas propostas, quase sempre, o controle da populao. Tambm com relao aos recursos hdricos, a mesma
cantilena aduzida como se os problemas derivassem do crescimento da populao. Entretanto, a questo parece
ser mais complexa do que esse reducionismo, at porque se a populao mundial cresceu 3 vezes desde os anos
50, a demanda por gua cresceu 6 vezes, citando entrevista com o diretor da Agncia Nacional de guas do
Brasil, Jerson Kelman. Alerta o autor que no Canad, entre 1972 e 1991, enquanto a populao cresceu 3% o
consumo de gua cresceu 80%, segundo a Organizao das Naes Unidas (ONU). Considerando-se o nvel de
vida da populao canadense, com os dados acima, quando comparados com o crescimento da populao
mundial e a demanda global por gua, observa-se que o crescimento exponencial de populaes com o nvel de
vida europeu e norte-americano que est aumentando a presso sobre esse e outros recursos naturais de modo
insustentvel. Assim, a demanda por gua cresce mais que o crescimento demogrfico, indicando que devemos
buscar em outro campo as razes do desequilbrio hidrolgico (PORTO-GONALVES, 2005, p. 121).
31
Baseada nos argumentos da Tragdia dos Comuns, ver item 2.3.1 deste trabalho.
32
No ano de 2007, por exemplo, entre os 20% mais pobres, o nvel de cobertura de gua canalizada por rede
geral de pouco mais de 83%, enquanto que entre os 20% mais ricos este ndice de cobertura chega a 95,7% uma diferena de quase 13 pontos percentuais. E ao observar as desigualdades socioeconmicas no acesso ao
esgotamento sanitrio, esta diferena ainda mais relevante, chegando a mais de 28 pontos percentuais
(BRITTO e SANTOS JNIOR, 2010).
33
Vainer (1993), por exemplo, indaga acerca da implantao de grandes empreendimentos hidreltricos
como causadores de profundas alteraes nos meios e modos de vida das populaes inseridas nas reas onde
so implantados e as vitrias e retrocessos alcanados pela trajetria de lutas por justia socioambiental do
Movimento dos Atingidos por Barragem (MAB). Outros episdios so relatados no site da Rede Brasileira de
Justia Ambiental (http://www.justicaambiental.org.br).
40
34
Bullard (2004) apresenta o conceito de colonialismo txico para designar a prtica convencional (e
legitimada por organismos internacionais, como o Banco Mundial) dos pases industrializados de ter como alvo
as comunidades no brancas pobres do terceiro mundo para nelas descartarem seu lixo e introduzirem
tecnologias de risco.
41
ambiente, os quais, consequentemente, requereriam respostas de cunho meramente tcnicoregulatrio, mas raramente associadas a mecanismos redistributivos, participativos e
compensatrios (COSTA e IORIS, 2010). As abordagens convencionais seguem enfatizando
os aspectos tecnolgicos, legislativos e comportamentais relacionados a uma melhor gesto de
recursos hdricos, sem estabelecer uma relao direta com a construo de uma cidadania
mais justa ou com a consolidao de estratgias mais inclusivas e democrticas (Ibidem).
Foi com uma viso crtica destas realidades que a Ecologia Poltica emergiu como
um novo campo de pesquisa. Nesta perspectiva, o foco nas interaes que sociedades
humanas mantm com seus respectivos ambientes biofsicos e nas relaes estruturais de
poder entre estas. Tal corrente fruto de um dilogo entre as disciplinas da biologia, da
antropologia, da geografia, da histria e da cincia poltica, criando um espao
transdisciplinar prprio dentro das cincias naturais e sociais (LITTLE, 2006).
Ao adotarmos esta perspectiva, teorizaremos sobre os processos de urbanizao e
polticas de desenvolvimento adotadas como um processo poltico ecolgico, tendo a gua
como ponto de partida para uma discusso que abarca outras questes - indo alm da viso
tradicional de gesto de guas. Ou, em outras palavras:
A ecologia poltica dos recursos hdricos trata das contradies socionaturais
relacionadas ao uso e conservao da gua sob a esfera de influncia direta
ou indireta dos processos de circulao e acumulao de capital, bem como
das alternativas para sua superao em contextos histricos e culturais
especficos. Uma anlise consequente dos problemas de gesto de recursos
hdricos deve identificar responsabilidades coletivas, mas profundamente
diferenciadas, entre os grupos sociais que interagem em um dado territrio
(IORIS, 2010, p. 81).
42
1.3
Para Bollier (2008), discutir sobre bens comuns nos ajuda a identificar uma ampla
classe de recursos - ar, gua, florestas, mar, dentre outros, cujo controle e manejo comunitrio
se do a partir de princpios polticos e morais diretamente relacionados com cidadania.
Lembra ainda que, quando governos e empresas se dispem a resolver problemas ambientais,
eles tendem a recorrer a apenas dois tipos de solues, sejam elas as aes governamentais ou
a interveno do mercado. No entanto, estas no so as nicas esferas de poder efetivos para
35
Dados estes extrados do relatrio Geo Brasil (2007), uma publicao da Agncia Nacional de guas
(ANA).
43
manejar recursos da natureza, haja vista um terceiro campo esquecido: os bens comuns
(Ibidem). O conceito de bens comuns abarca uma ampla variedade de fenmenos, e se refere
ainda a sistemas sociais e jurdicos para gerenciar recursos compartilhados de uma maneira
justa, via manejo comunitrio (Ibidem).
Almeida (1989) descreve o manejo comunitrio como prticas onde o controle se d
atravs de normas especficas, que no foram institudas no cdigo legal vigente, mas sim
acatadas nos meandros das relaes sociais estabelecidas entre vrios grupos familiares, que
compem uma unidade social. Para Ostrom (1990), este tipo de manejo acontece quando um
grupo de atores sociais, em situao de interdependncia, podem se auto-organizar de forma
cooperativa para obter benefcios coletivos permanentes, mesmo sendo todos tentados a
explorar os bens comuns (commons) excessivamente (j que eles so de graa) ou agir de
qualquer outra maneira oportunista. Os bens comuns citados so recursos coletivos
compartilhados, administrados e autogerenciados pelas comunidades locais, que encarnam um
sistema de relaes sociais fundado na cooperao e na dependncia recproca (RICOVERI,
2012). Galizoni (2005) nos oferece descries empricas sobre tal assunto.
Retratar a gua sob o ponto de vista dos bens de uso comum envolve consider-la
como detentora de qualidades nicas: um recurso essencial para o fluxo de vida e sade dos
ecossistemas, insubstituvel e fortemente ligada s comunidades e ecossistemas, atravs do
ciclo hidrosocial (BAKKER 2007 apud SHIVA 2002; TNI, 2005).
Ainda sobre o manejo comunitrio da gua, Porto-Gonalves (2005) esclarece que
inmeras instituies foram criadas por diferentes povos ao longo da histria (e suas
geografias), fundando regras as mais variadas de uso da gua. Cita assim os povos rabes e
arabizados como um dos que detm uma grande tradio de convivncia com a gua em reas
desrticas e semiridas, sendo os espanhis herdeiros de muitas dessas regras para lidar com a
44
seca. Por outro lado, menciona a existncia dos sertanejos do nordeste brasileiro, com uma
refinada sabedoria, que vai da previso do tempo, a qual mereceu, inclusive, a ateno da
Nacional Aeronautics and Space Administration (NASA) pelo seu elevado ndice de preciso,
ao aproveitamento mximo do mnimo de gua disponvel da irregularidade das precipitaes,
com suas culturas de vazante. Os chineses, hindus, os maias e os astecas, que chegaram a ser
chamados pelos historiadores de civilizaes do regadio, tm tradies que merecem ser
estudadas, especialmente neste incio de sculo, quando o tema gua aparece com
capacidade de convocar a todos a buscar novas formas de gesto e controle (Ibidem).
Um exemplo de prtica de solidariedade nas decises de acesso gua na atualidade,
em que a gua tratada como bem de uso comum, pode ser visto no Tribunal de Valncia,
localizado na Espanha. Segundo descries da UNESCO (2013), toda quinta-feira ao meiodia, na praa da catedral, primeira badalada das doze do sino, um alguacil ou condestvel
sai de um prdio vizinho. Acompanham-no oito homens vestidos com longas camisas pretas,
tradicionalmente usadas por fazendeiros da regio. Eles so membros da ancestral instituio
Tribuna del Agua. Em audincias pblicas, o tribunal decide disputas pela distribuio de
gua entre oito canais que irrigam os 17.000 hectares de terras dos pomares onde se cultivam
frutas ctricas, arroz, uvas e pssegos, para os mercados espanhis e internacionais
(UNESCO, 2013).
Contudo, necessrio ressaltar que, paralelo gradativa diminuio dos casos de
gesto comunitria de guas existentes neste incio de sculo XXI, h ainda a progressiva
converso de partes destes conhecimentos e bens de uso comum em propriedade privada, ou
em mercadoria, disponvel para compra e venda no mercado (BAKKER, 2007). Este tipo de
transao resulta em uma das grandes injustias de nosso tempo, cuja poltica convencional
insiste em ignorar36. A este processo d-se o nome de cercamento dos bens comuns
(enclosure of the commons) (BOLLIER, 2012), fato que impulsiona uma gradual extino das
formas de manejo comunitrio dos recursos da natureza.
Uma breve cronologia sobre um importante momento histrico, que potencializou a
passagem dos bens comuns (onde prevalece o seu valor de uso) para recursos transacionados
no mercado (com claro valor de troca), retratada por Ricoveri (2012). Segundo a autora, na
Inglaterra, antes da Revoluo industrial, os commons eram as terras comuns de uso agrcola,
36
Vide a ofensiva de setores do governo federal e de um fortssimo lobby de empreiteiras e demais empresas
interessadas em favor da flexibilizao das normas de licenciamento ambiental, conforme descrito nos casos
analisados no Relatrio Sntese Projeto de Avaliao de Equidade Ambiental (FASE e IPPUR, 2010).
45
onde cada ncleo familiar possua seu prprio lote. Mas os direitos sobre eles eram definidos
de forma prioritria pelo costume, mais do que por ttulos legais, e o mesmo valia para o
acesso aos territrios de caa, abastecimento de forragem e pastos de animais. Contudo, tal
situao foi alterada no Ocidente durante e aps a Revoluo Industrial, um momento
histrico em que a privatizao das terras comuns foi essencial para o estabelecimento do
sistema capitalista, bem como a expropriao das comunidades e o cercamento das terras
comuns impedindo o seu livre acesso37.
Cabe pontuar aqui que, ao cercar um pedao de terra, cercam-se todos os outros
bens comuns que a terra engloba, tais como a gua, a floresta, o subsolo. Conforme trecho
relatado em Almeida (2005):
37
46
que ainda vivem em certa harmonia com a natureza frente s perspectivas contraculturais de
perceber a questo ambiental.
Para alm dos impactos
39
dos bens comuns, os processos de transio econmica, poltica e legal, vivenciados nos
sculos XVII e XVIII, promoveram fortes cises sociais e foram os responsveis diretos pelo
fenmeno que Polanyi (2000) definiu como A Grande Transformao.
Enquanto na lgica dos commons as relaes de amizade, de parentesco, de vizinhana
so valorizadas, Lukcs (1974) chamou a ateno para o fenmeno da progressiva diminuio
das qualidades subjetivas e individuais dos sujeitos (trabalhadores) a partir da Revoluo
Industrial. Na passagem do trabalho comunitrio para o trabalho nas fbricas, observou-se o
rompimento dos laos que ligavam cada sujeito a sua comunidade, uma vez que a
mecanizao da produo fez destes sujeitos tomos isolados e abstractos, que a realizao
do seu trabalho j no congrega de forma imediata e orgnica, e cuja coeso j no , antes,
exclusivamente e em grau sempre crescente mediatizada pelas leis abstractas do mecanismo
em que esto integradas. (LUKCS, 1974, p. 105)
Sobre o uso do termo bens de uso comum, convm acrescentar as consideraes de
Bakker (2007), que critica o fato de que, na maior parte da literatura, a gua como uma
"mercadoria" aparea contrastando com a gua como um "direito humano". Contudo, explica
a autora, esta concepo apresenta equvocos na medida em que o termo "mercadoria" referese a um regime de direitos de propriedade aplicveis aos recursos; por outro lado, direitos
humanos faz meno a uma categoria jurdico aplicvel aos indivduos. Para a autora, o
termo mais apropriado para se referir gua como antnimo de uma "mercadoria" seria,
ento, o termo "commons".
Nesta tese, a discusso dos commons pretende ressaltar a existncia de outras
racionalidades no que tange aos usos da gua, uma vez que a lgica das atuais polticas
pblicas de recursos hdricos tende a homogeneizar, monetarizar e a reduzir a complexidade
de tal questo.
primeira vista, pode at parecer que a discusso sobre gesto comunitria de bens de
uso comum no caberia nesta pesquisa, cujo ttulo Os Fluxos da gua na Metrpole.
39
Diegues (2001) foi um dos autores que refletiu sobre as consequncias nefastas que a expanso urbano
industrial, bem como a expanso da fronteira agrcola, exercem sobre os sistemas de gesto comunitria na
contemporaneidade.
47
48
1.4
Conceituar e discutir os usos mltiplos da gua no uma tarefa fcil, j que esta,
alm de ser um elemento fundamental para garantir a sobrevivncia dos seres vivos, usada
em diversos rituais culturais e religiosos, alm de ser indispensvel insumo no processo de
uma srie de atividades econmicas, resfriamento de mquinas, dentre outras situaes.
Neste caso, invivel fazer uma listagem completa de todos os usos econmicos e
sociais passveis de ser estabelecidos, especialmente quando se trata de mananciais de gua
superficiais. Mesmo assim, possvel visualizar grandes categorias de usos da gua, a saber:
alimentao e higiene; produo industrial; gerao de energia eltrica40; irrigao;
navegao; pesca; lazer e esportes; evacuao e diluio de esgotos; drenagem e controle de
enchentes; luta contra incndios; preservao do ambiente aqutico e da paisagem (VARGAS,
40
Convm aqui ressaltar que o uso da gua para fins de gerao de energia envolve no apenas a matriz
hidreltrica, mas tambm as termeltricas e as usinas nucleares, onde a gua amplamente utilizada para fins de
resfriamento das turbinas.
49
41
Estado neste trabalho remete a uma instituio, organizada de forma poltica, social e jurdica, ocupando
um territrio definido. A ele cabe tambm a funo de exercer, na definio weberiana, o controle social, pois
detm o monoplio legal do uso da fora, ou da coero sobre o social.
50
ii.
iii.
51
floresta (ALMEIDA, 2005, p. 3), e no se separa pescador dos recursos hdricos, que outra
questo que envolve as terras tradicionalmente ocupadas. Assim, a desestabilidade da trama
territorial tradicional, ou seja, a sua desterritorializao se d por conta do conflito social entre
comunidades ditas tradicionais e a ideia de desenvolvimento econmico. O territrio passa a
ser visto com interesse pelos grandes empreendimentos e seus representantes se apoderam
diferente de se apropriar da rea de interesse, ignorando as territorialidades presentes
(CHAVES, 2011). Sabendo disto, faz-se necessrio discutir os conflitos relacionados aos usos
mltiplos da gua.
Neste incio de sculo XXI, em que pesem as (notrias) condies desiguais de poder
de acesso a este bem de uso comum, dentre os seus demandantes, para solucionar os
conflitos pelo uso deste recurso a legislao oficial apresenta o fundamento usos mltiplos
da gua como prerrogativa a orientar a gesto. Nas legislaes oficiais, a preservao dos
usos mltiplos apresentada associada a outros instrumentos de gesto, principalmente a
outorga pelo uso da gua, enquadramento de guas e as diretrizes definidas nos Planos
Diretores de Recursos Hdricos42. O discurso oficial prega que um dos objetivos destes
instrumentos de gesto colocar em prtica o conceito de isonomia no contexto da gesto,
assegurando a todos os usurios de recursos hdricos condies iguais de acesso ao bem.
Assim, no plano terico, todos os setores usurios da gua tm igualdade de acesso aos
recursos hdricos.
A PNRH s traz uma exceo a esta regra, que vale para situaes de escassez, em que
os usos prioritrios da gua passam a ser o consumo humano e a dessedentao de animais.
Ou seja, por este princpio quebra-se a indesejvel hegemonia do setor hidreltrico sobre os
demais, como era explcito no Cdigo de guas de 1934.
Entendemos que neste fundamento ressaltada a importncia primordial da gua
como substncia essencial vida. O fato de ser estabelecido um uso prioritrio para os
recursos hdricos remete para a existncia de mltiplos usos e a necessidade de gesto destes
42
Ver captulo 5.
52
usos, que outro fundamento desta poltica (FRANCALANZA, 2002). No entanto, quando
entramos nesta seara de conflitos pelo uso da gua, ou de sua escassez, verificamos que a
simples incluso deste fundamento na legislao no possibilitou acesso gua em condies
igualitrias a todos os usurios. E ainda, tal preceito permite levantar uma srie de crticas e
questionamentos. A primeira delas contempla uma dificuldade bsica, referente ao
entendimento conceitual do que vem a ser usos mltiplos da gua.
No documento da ANA Conjuntura 201243, por exemplo, foram destinadas pouco
mais de 20 pginas para o tpico Demandas e usos mltiplos da gua. Nestas, a questo se
reduziu a, basicamente, quantificar dados e apresentar tabelas relacionadas aos usos
consuntivos e no consuntivos da gua, realizados nas regies brasileiras. No houve meno
aos conflitos ocorridos pela sobreposio de usos, desigualdades de acesso dentre os usurios,
relaes desiguais de poder no momento de definio de polticas pblicas, dentre outros.
J no Cadastro de Usurios de gua da RMRJ, fornecido pelo INEA em 2012,
percebemos que houve um esforo de categorizar os tipos de usos (destinao final) das guas
captadas no estado fluminense44. Havia, assim, destinao final nomeada de indstria,
irrigao, abastecimento, termeltrica, usos mltiplos, dentre outros. Perguntamos ao tcnico
do INEA qual era o entendimento dado categoria usos mltiplos, e nos foi dito que se
tratava de uma captao de gua cuja destinao final contempla mais de uma finalidade.
Perguntamos tambm aos nossos entrevistados sobre qual era o tratamento que o CBH
Guanabara dava questo dos usos mltiplos da gua na Baa de Guanabara. Recebemos
respostas as mais diversas, desde os que disseram que o CBH no lida com isto, at os que
afirmaram que esta questo muito importante e discutida sempre no Comit. Devido a isto e
multiplicidade de interpretaes que este fundamento apresenta, seja em sites institucionais
de rgos pblicos, em trabalhos acadmicos, discursos, dentre outras situaes, percebemos
que esta nomenclatura serve como um termo guarda chuva, capaz de abarcar uma srie de
entendimentos. Em que pese a ausncia de uma clara definio do que vem a ser usos
mltiplos da gua, documentos oficiais e polticas pblicas da ANA acrescentam ainda a este
termo o adjetivo sustentvel, que tambm possui um carter polissmico e controverso
(OLIVEIRA, 2011; ACSELRAD, 2004).
43
53
Nesta tese, de modo bastante simplista, entendemos usos mltiplos da gua como a
sobreposio pacfica de usos sociais da gua em um mesmo espao geogrfico, onde os
grupos sociais demandantes apresentariam condies similares (capitais necessrios) para
participar da disputa. No plano legal, para que a sobreposio de usurios acontea de
maneira harmnica, a PNRH apresenta o instrumento de gesto outorga pelo uso da gua 45
do tipo comando e controle46, de modo a evitar conflitos, enquanto que na gesto
comunitria das guas as normas so criadas pelo prprio grupo, possuem formatos variados e
no se baseiam em critrios apenas tcnicos.
54
Figura 3: Exemplo de usos mltiplos das guas na Baa de Guanabara (transporte de cargas,
pesca artesanal e esporte), no final da dcada de 1990.
Porto-Gonalves (2005) explica que so muitos os casos de conflitos e que estes esto
espacialmente distribudos, pois, para concretamente se apropriar da gua e mover a
agricultura, a indstria, o abastecimento urbano, necessrio ir:
[...] aos lugares onde ela est e onde soem estar as populaes com outros
usos da gua para a vida, preciso se fazer presente no territrio de onde a
gua no pode ser abstrada porque ela atravessa toda a sociedade e seus
lugares (PORTO-GONALVES, 2005, p. 142).
De outra maneira, exportar gua bruta uma operao que, por enquanto, requer uma
logstica cara e complicada, uma vez que este recurso pesado, ocupa espao fsico, demanda
energia para possibilitar o deslocamento e de difcil armazenamento.
Sendo assim, percebe-se que estes conflitos so territorialmente delimitados, uma
vez que os projetos invadem e se sobrepem no espao geogrfico das comunidades. Neste
contexto, os movimentos sociais de resistncia possuem papel fundamental frente ao projeto
global de mercantilizao e privatizao da gua (SWYNGEDOWN, 2004) e ao insistente
55
desrespeito para com usos tradicionais da gua. Eles so os responsveis por denunciar
situaes de injustia ambiental e defender os direitos de acesso gua das comunidades e
populaes tradicionais.
Como exemplo de conflitos, no plano internacional, citamos os casos da Guerra da
gua na Bolvia, em 2000, e as rebelies contra a privatizao da gua no Peru, em 2002.
Morelli (2003) compara a gua ao petrleo ao citar os conflitos pelo uso da gua existentes no
Oriente Mdio. No Brasil, h tambm diversos conflitos como, por exemplo, o caso do grupo
Homens e Mulheres do Mar (AHOMAR), que atuam na Baa de Guanabara, defendendo o
direito dos pescadores artesanais frente aos impactos da indstria petroqumica nesta regio47;
do Movimento dos Atingidos por Barragens (MAB)48; das reaes populares contrrias aos
mega empreendimentos de transposio de guas do Rio So Francisco; do recente caso da
Hidreltrica de Belo Monte, dentre outros.
Deste modo, a questo ambiental, formulada sob o ponto de vista destes
movimentos sociais de resistncia, incita questionamentos sobre os fins pelos quais os
homens se apropriam dos recursos do planeta. Considera ainda que o meio ambiente
mltiplo em qualidades socioculturais; no h ambiente sem sujeito, ou seja, ele possui
distintas significaes e lgicas de uso de acordo com os padres das distintas sociedades e
culturas (ACSELRAD, 2009).
Retomando a discusso do fundamento usos mltiplos da gua, cabe aos gestores
pensar nos processos de territorializao existentes em torno dos recursos hdricos no
momento de tomada de decises polticas, admitindo a possibilidade dos grupos sociais serem
capazes de gerir os seus prprios recursos. Segundo Almeida (2005), preciso pensar em
novas modalidades de relao social com a terra, nas quais o que est em jogo uma forma de
se aproximar de realidades localizadas, uma forma do operador de direito preparar o seu
instrumento para lidar com essas realidades (ALMEIDA, 2005, p. 9).
Quando observados os grandes projetos (ditos de desenvolvimento) em andamento
na realidade brasileira, na maioria dos casos a incluso de um novo ator social no campo
significa inviabilizar a garantia de reprodutibidade das prticas sociais de populaes
tradicionais em seu territrio49. Em uma conjuntura de flexibilizao das normas ambientais
47
56
50
Deste modo, frente aos inmeros conflitos pelo uso da gua, faz-se necessrio debater
abertamente a eficcia dos modelos de gesto tecnicista de recursos hdricos adotados nas
bacias hidrogrficas. Diante da pretenso da universalidade da cincia moderna, que se afirma
como absoluta herdeira das ideias medievais e, deliberadamente, construda a partir do sculo
XVII como una, o conhecimento tradicional admite a pluralidade (CUNHA, 2007).
Tal afirmao refora o argumento da necessidade de considerar a importncia das
diferentes formas de concepo em relao apropriao e ao uso dos recursos hdricos. Isto
envolve, dentre outras coisas: i) discutir o valor da gua, j que ela pode ser vista tanto sob a
perspectiva do valor de uso, quanto do valor de troca; ii) discutir a sua dominialidade, j que
ela pode ser tanto um bem comum sobre o controle e regulao da comunidade, quanto um
bem pblico regido pelas intervenes do Estado, ou ainda um bem privado regido pelas leis e
instrumentos econmicos de mercado, sendo que, em alguns momentos, estas duas ltimas
perspectivas podem se fundir. Tais questes, valor e dominialidade, so discutidas nos
subcaptulos a seguir.
1.5
50
Na cartilha impressa do INEA sobre licenciamento ambiental, por exemplo, o ttulo : Ficou mais fcil e
gil fazer o licenciamento ambiental no Estado do RJ. Tal fato foi denunciado e criticado por ambientalistas
durante a Cpula dos Povos, ocorrida em 2012, no RJ.
57
Harvey (1980) argumenta que a palavra valor tem dois significados: o primeiro
significado expressa a utilidade essencial de algum objeto particular, neste caso, seria valor de
uso. O segundo ocorre quando algo adquiriu poder de comprar outros bens, o que lhe d
tambm valor de troca e, consequentemente, possibilidade de ganho de capital. Ressaltam-se
aqui as consideraes de Marx para quem capital no um mero estoque de riqueza
acumulada, mas antes de tudo retrata uma relao social histrica e politicamente
determinada.
Para Acselrad (1995), valorar bens que outrora eram no econmicos, ou seja, as
tentativas de dar preo ao que antes no tinha preo so operaes que visam redesenhar a
fronteira entre a esfera do mercado e a esfera no mercantil. A passagem dos bens comuns
para mercadoria com valor econmico se deu de forma mais intensiva a partir da Revoluo
Industrial e do estabelecimento de uma economia de mercado, conforme tratado por Polanyi
(2000).
Neste incio do sculo XXI, as economias dos pases industrializados tendem a
considerar que os bens comuns disponveis so ativos de mercado que esto subaproveitados
(BOLLIER, 2008). E mais, com o desenvolvimento da tecnologia gentica, da biologia
molecular sinttica (nanotecnologia), do espao eletromagntico para transmisso de
informao e das prospeces realizadas em mar profundo, novas reas e espaos so
descobertos para obteno de proveitos econmicos (HAAS, 2008). Criam-se assim novas
modalidades de apropriao privada de recursos comuns, que ainda carecem de discusses
ticas e jurdicas mais aprofundadas no que tange dominialidade e usos realizados a partir
destes bens (Ibidem). Como consequncia destes processos de apropriao indevida de bens
comuns, o que se assiste so conflitos em torno destes recursos que, durante sculos, foram
concebidos pelas comunidades como bens sob os quais todos tinham direito de uso. Aos
poucos, estes passaram a ser incorporados como mercadoria a ser vendida, direitos de
propriedade intelectual ou parte integrante do processo produtivo.
No caso especfico da gua, o processo de desenvolvimento econmico com bases
capitalistas, assentado na necessidade de produo e circulao de capital, resulta em um
crescente processo de comodificao da gua. Alm do mais, a distribuio desigual, e no a
alardeada escassez hdrica, tem transformado a gua em um bem econmico
crescentemente valorizado (commodity). Para Ioris (2006), o processo de industrializao, ao
longo dos ltimos sculos, permitiu a explorao dos recursos hdricos como ferramenta
auxiliar de acumulao de capital e dominao poltica. Isto se d, principalmente, atravs de
58
51
Seja na fase predominantemente agrcola, seja no perodo marcadamente industrial, em que pesem
diferenas tecnolgicas, espaciais e histricas, a gua sempre serviu como matria-prima essencial e elemento
bsico do processo produtivo. Neste contexto, ao tratar os recursos naturais, a gua em particular, como mais
uma forma de mercadoria, o regime capitalista imprime sobre a natureza uma lgica reducionista, uma vez que
essencialmente baseada na acumulao ilimitada de capital (IORIS, 2010).
52
Apostila de curso sobre Direito da gua, oferecido pela ANA.
59
Deste modo, outro motivo para discutir os commons no sculo XXI est em questionar
os tipos de riqueza e valor que regem a sociedade capitalista, algo penoso para a economia
clssica liberal e neoliberal, j que nem toda a riqueza pode ser expressa por um preo de
mercado. preciso reconhecer outros tipos de valores embutidos nos chamados bens e
servios ambientais, tal como o seu valor ecolgico, social, moral e democrtico (BOLLIER,
2008). Por exemplo, uma comunidade ribeirinha pode colocar um alto valor na preservao
dos fluxos dos rios e um valor menor na construo de barragens ou na explorao do
mesmo rio para a energia hdrica e de irrigao da agricultura (IORIS, 2010). Outros grupos,
53
60
provavelmente, tero outro conjunto de prioridades, o que sugere uma avaliao alternativa do
sistema de gua (Ibidem) e lgicas de raciocnio e racionalidades54 distintas. Isto porque, no
manejo comunitrio, a maioria dos grupos sociais prefere no monetarizar os seus recursos
ambientais. Estes so apreciados pelo seu valor de uso, vistos em alguns casos como uma
ddiva (GALIZONI, 2001), como gua-dom ou gua-natureza (ZHOURI, OLIVEIRA
E KLEMENS, 2011), e no so percebidos como escassos55, pois quase sempre prevalece no
grupo certo sentido de saciedade, o que no significa ausncia de conflitos. (RICOVERI,
2012).
Mesmo quando parte da produo de um bem comum trocada no mercado, as
necessidades criadas pelo consumismo e pela demanda do mercado exterior de bens e servios
devem passar pela peneira da reviso interna, por parte do grupo social que realiza o
gerenciamento do bem comum. Ou seja, o seu manejo feito respeitando um conjunto de
regras e valores consuetudinrios, atravs da lei do respeito, e de uma teia de reciprocidades
sociais. (DIEGUES, 2001, p. 120). Em maior ou menor intensidade, existe a noo de que os
recursos compartilhados devem ser usados com parcimnia, pois deles depende a reproduo
social e simblica do grupo. Bakker (2007) apresenta um quadro sinttico, mas bastante
elucidativo, retratando as diferenas entre a gua bem de uso comum, de um lado, versus a
gua mercadoria, de outro.
54
Sobre a racionalizao, Weber afirma que qualquer elemento a ser racionalizado possui um
componente histrico e cultural importante na leitura dos resultados. Logo, algo que de um ponto de vista pode
apresentar racionalidade, poder ser irracional para outro. Para caracterizar a diferena do ponto de vista da
histria da cultura, deve-se ver primeiro em que esfera e direo eles ocorrem. Por isso, surge novamente o
problema de reconhecer a peculiaridade especfica do racionalismo ocidental, e, dentro deste moderno
racionalismo ocidental, o de esclarecer a sua origem. Neste caso, o autor pondera que as condies econmicas
tm peso forte e devem ser observadas. O racionalismo econmico, mesmo dependendo parcialmente da tcnica
e do direito racional, ao mesmo tempo determinado pela capacidade e disposio dos homens em adotar certos
tipos de conduta.
55
Quando h escassez, esta ocorre devido interveno de atores externos que agiram visando o crescimento
da produo de bens e servios para uma escala comercial (RICOVERI, 2012).
61
Commodity
Definition
Public good
Economic good
Pricing
Free or lifeline
Full-cost pricing
Regulation
Market based
Goals
Manager
Community
Market
56
62
58
63
64
60
As corporaes multinacionais Vivendi e Suez juntas controlam e captam 40% das cotas existentes do
mercado de gua. A alem RWE segue as duas primeiras, ficando em 3o lugar. Esta adquiriu a gigante britnica
da gua, a Water Works. Outras grandes corporaes da gua so a Bouygues/Saur, a U.S. Water e a Severn,
conforme afirmou Edna de Castro, durante a 59 reunio da SBPC (2007).
61
Para Ioris (2009), a pretensa vocao da economia brasileira como exportadora de gua virtual, faz parte,
de forma mais sutil, dos processos de mercadorizao dos recursos hdricos. Defendido como um mecanismo de
equalizao hidrolgica atravs do mercado internacional, o conceito de gua virtual apenas transfere
desequilbrios e carncias socionaturais, que so politicamente criados, para a arena mercantil, sem qualquer
resoluo dos problemas de fundo.
62
Vide a dificuldade que os criadores de sunos e aves no Brasil enfrentaram em meados de 2012 por causa
da queda na safra de gros norte-americana. Para atender ao mercado externo, a exportao de milho brasileiro
cresceu mais de 400% e faltou gros no mercado interno, conforme noticiado na mdia.
65
Para finalizar este tpico, reforamos aqui o nosso entendimento de que os conflitos
sociais no so, ou no deveriam ser, redutveis a transaes econmicas, visto que estes no
so problemas metodolgicos, mas sim problemas histricos (informao verbal)63.
No caso especfico de gesto de guas, percebe-se que a busca de alternativas ao
modelo dominante de gesto de guas advoga uma transformao que parte de mudanas
mais gerais nas relaes de poder e no papel do Estado (IORIS, 2006). Contudo, a viso da
gua como mercadoria a que prevalece no plano legal da PNRH e contexto internacional.
J foi mencionado neste trabalho que uma das principais novidades trazidas na PNRH
foi o instrumento de gesto da cobrana pelo uso de gua bruta, o qual, ao atribuir valor
monetrio gua, apenas reproduz a mesma lgica anterior de mercantilizao dos recursos
naturais (IORIS, 2006, p. 1). Contudo, no plano institucional legal, os objetivos deste
instrumento so i) racionalizao do uso, ii) indicao do real valor da gua e iii) arrecadar
para investimento em conservao e preservao de recursos hdricos na bacia hidrogrfica
(fonte: entrevista, funcionrio INEA setor de cadastro e cobrana, julho de 2008).
Para Ioris (2009), a cobrana tem servido para ampliar a racionalidade ligada ao
fetichismo das mercadorias, que resulta de uma reificao das relaes sociais e socionaturais,
imposta justamente pela condio de classe. Mesmo no sendo a questo principal desta tese,
este assunto de extrema relevncia, uma vez que este instrumento alterou profundamente o
campo de gesto de guas no Brasil e em vrios pases do mundo, repercutindo diretamente
na rotina de trabalho do comit da bacia em foco e de outros pesquisados, em momentos
diversos.
Vale lembrar, por exemplo, que uma das principais atribuies dos CBHs
administrar o dinheiro arrecadado atravs do instrumento de gesto cobrana pelo uso da
gua. Nestes, a partir das falas abaixo, possvel concluir que a viso da gua mercadoria
a que se sobressai:
63
Notas de aula, curso Conflitos Ambientais, ministrado em novembro de 2012 pelo professor Henri
Acselrad.
66
Em certo momento, foi relatado, inclusive, que o Comit de Bacia uma instituio
financeira similar a um banco comum, tamanha a importncia de arrecadar e gerir o recurso
da cobrana pelo uso da gua, deixando em segundo plano os outros fundamentos e
instrumentos de gesto preconizados na PNRH.
67
1.6
Quando questionamos quem o dono da gua (se que este ttulo de propriedade
possvel, vivel, ou tico), convm investigar a titularidade dos bens naturais. Sobre este
ponto, os primeiros estatutos legais do mundo reconheceram o carter especial da gua. Na lei
romana do sculo III, a aqua profluens (gua corrente) era um bem comum, nem pblico nem
privado, o que sublinhava a equidade e a sua posse por parte de toda a sociedade (PNUD,
2006).
Esta viso colocada em prtica na contemporaneidade nas experincias de gesto
comunitria de guas, onde os recursos manejados so considerados bens de uso comum de
um dado grupo social. Estes (os commons) relacionam-se com espaos e recursos da natureza,
apropriados e/ou geridos de forma coletiva por um grupo social, que no podem ser alienados
justamente porque a comunidade goza dos frutos, mas no detm a propriedade do bem em
nenhuma das formas previstas pelos ordenamentos jurdicos ocidentais nem pblica ou
estatal, nem privada, nem cooperativa (RICOVERI, 2012).
Ostrom (1994) reitera que a gua um bem sujeito ao regime de uso comum, ou seja,
um bem cujo direito de uso ou posse pode ser exercido por todos os membros de uma
comunidade. Nestes termos, um regime ou sistema de propriedade comum nega ao Estado ou
68
64
Os bens comuns, segundo Hardin (1968), correspondem aos bens comuns de livre acesso, que podem ser
definidos pela ausncia de direitos de propriedade precisos.
69
contrrio da perspectiva do acesso ilimitado, descrita por Hardin em 1968. Para a autora, o
uso dos recursos na gesto comunitria possui regras claras de uso, institudas e respeitadas
pelo grupo.
O (dramtico) artigo de Hardin (1968) disseminou a ideia de que a teoria da tragdia
dos comuns abarca a essncia dos problemas dos recursos de uso comum no mundo. Alguns
recomendam a propriedade privada como a forma mais eficiente de domnio, outros
defendem o controle do poder pblico sobre os recursos. No entanto, a possibilidade de que
os apropriados encontrem maneiras para se auto-organizarem no tem sido seriamente
considerada no meio da literatura econmica (OSTROM, 2001).
Hardin (1968) teve uma forte repercusso e influenciou tanto a formulao de polticas
pblicas neoliberais quanto auxiliou na desagregao de experincias histricas importantes,
como a gesto comunitria dos bens comuns. Por outro lado, esta obra tem sido
amplamente citada por pessoas que se contrapem aos argumentos do autor e apresentam
experincias bem sucedidas de sistemas comunais. o caso dos castanhais e seringais na
regio amaznica, dos coqueirais de babau no Maranho, os faxinais na regio sul do pas, os
fundos de pasto no Nordeste, as terras no bolo no alto Jequitinhonha, os campos gerais do
Norte de Minas, as terras de quilombos e os territrios indgenas espalhados pelo Brasil.
Alm do mais, outros autores questionam as suposies de Hardin a partir de uma
anlise mais detalhada da existncia de quatro regimes de direito de propriedade, que devem
ser considerados tipos analticos ideais (FEENY et al., 2001). So eles:
i) livre acesso: esta categoria realizada quando no h regulao, ou seja, os
recursos so livres e abertos a quaisquer pessoas;
ii) propriedade privada: direitos de excluso de terceiros, na explorao e na regulao
de recursos, so delegados a indivduos (ou empresas) e os direitos de propriedade so
reconhecidos e impostos pelo Estado;
iii) propriedade comunal (ou comunitria): os recursos so manejados por uma
comunidade; os direitos aos recursos normalmente no so exclusivos ou transferveis, e sim
frequentemente igualitrios em relao ao acesso e ao uso65; e
65
70
71
66
Os corpos de gua da Unio so os rios ou lagos que banham mais de uma unidade federada, ou que sirvam
de divisa entre essas unidades, ou de fronteira entre o territrio do Brasil e o de um Pas. Aqueles de domnio dos
Estados se referem s guas superficiais que nascem e desguam no seu territrio, bem como as guas
subterrneas e as guas fluentes, emergentes e em depsito, ressalvadas, nestes casos, na forma da lei, as
decorrentes de obras da Unio (ANA, 2010).
67
Zhouri, Oliveira e Klemens (2010) pesquisaram o efeito da Usina Hidreltrica de Irap (MG) jusante do
empreendimento e verificaram que as alteraes no regime natural de vazo do rio significam a supresso de boa
parte das referncias que forneciam orientao espacial e temporal para conduo das atividades produtivas na
regio. Isto porque a regularidade do rio acompanhava o ciclo hidrolgico com seu regime de estaes
alternantes de seca e cheia, as quais, por sua vez, organizavam o trabalho e estruturavam o prprio ciclo de
desenvolvimento do grupo domstico com os sucessivos fluxos migratrios temporrios que caracterizam a
estiagem no Vale do Jequitinhonha (MG). Impedidos de se orientarem pelo fluxo da gua, os moradores buscam
compreender novamente uma paisagem que se forma sua revelia e na qual procuram, sem xito, produzir seus
espaos de vida e trabalho (Ibidem).
72
68
73
potencial. Contudo, apesar das boas intenes expressas nestes princpios, convm a
realizao de uma leitura crtica quanto ao alcance e interpretaes que tais preceitos
alcanam na realidade social.
Petrella (2002), por exemplo, ao avaliar os sistemas pblicos de distribuio dos
recursos hdricos em vrios pases, assinala para essa distino entre bem de domnio pblico
e bem de uso comum. De acordo com o autor, tornar a gua um bem pblico na atualidade
no assegura que ela ser percebida e gerida como um bem comum. Alm do mais, o modo
como as legislaes especficas de recursos hdricos brasileiras trataram esta questo sofreu
variaes ao longo das dcadas e carece de anlises. E justamente para atender aos objetivos
opostos (legitimar a gesto estatal) que o argumento do carter pretensamente pblico da
gua acionado, tal qual apresentado nos trechos a seguir:
Sobre este ponto, Ricoveri (2012) acrescenta que, com o avano da modernidade e do
quase extermnio dos bens comuns, os recursos naturais foram privatizados ou tornaram-se
pblicos, isto , de propriedade dos Estados, que em substncia os privatizaram ao ced-los
em concesso aos privados. A discusso foi assim deslocada para a relao entre pblicoestatal e privado, deixando fora a sociedade e seus sujeitos pensantes as pessoas com sua
inteligncia coletiva e sua energia criativa: a forma de energia mais importante e menos
reconhecida e valorizada (Ibidem)69.
Encontramos uma explicao para a interveno estatal na gesto dos bens de domnio
pblico na abordagem neoclssica. Conforme proposto por Martins e Felicidade (2003),
69
Um dos objetivos deste trabalho investigar o papel dos atuais Comits de Bacia Hidrogrfica como lcus
poltico para aglutinar os tais sujeitos pensantes, citados por Ricoveri (2012).
74
70
A alterao da situao de equilbrio afastaria o mercado do seu ponto timo, causando distores na
distribuio das rendas e dos recursos entre produtores e consumidores. Sob tais circunstncias, a poluio
gerada interpretada como externalidade imposta a outros agentes econmicos. Dessa forma, ao maximizar os
seus lucros por meio do comprometimento com o bem-estar dos demais agentes econmicos, o agente poluidor
afeta o equilbrio de mercado e o optium de Pareto (MARTINS e FELICIDADE, 2003).
71
Ao serem designados como externalidades, os problemas ambientais so apresentados como resultantes
mais das inadequaes da natureza - o carter indeterminado dos direitos de propriedade que ela comporta - do
que de incapacidades do prprio mercado. E os fatos contidos na noo de externalidade no so devidamente
vistos como formas especficas da sociabilidade capitalista, que exprimem a ao de foras extramercantis na
"colonizao" de espaos sociais em favor da acumulao capitalista (ACSELRAD, 1995).
72
Convm aqui relembrar que a denominao de bens ou recursos, dada aos elementos naturais (ar, terra,
gua, florestas, outros), traz implicitamente uma tentativa de associ-los ao capital manufaturado, a qual entende
que a escassez relativa de qualquer bem ou servio se resolve segundo as leis preo - de mercado.
75
73
Mesmo considerando que o debate sobre os comuns pode ser permeado por imprecises conceituais (sobre
os tipos de propriedade e usos dos recursos, por exemplo), duas questes so fundamentais nesta discusso:
desenvolvimento e modernidade (GOLDMAN, 2001).
74
Quando se pesquisa sobre usos comuns da terra, o resultado no diferente (ALMEIDA, 1989).
75
Vide textos disponveis no site da Rede Waterlat, por exemplo.
76
(tratado aqui como um processo de mediao entre o Estado e os outros agentes que atuam na
organizao do espao), para melhor compreenso das racionalidades de gesto da PNRH.
77
2 RECURSOS
2.1
Introduo
Em que pesem as inovaes tcnicas e cientficas dos ltimos cem anos, as sociedades
industrializadas so paradoxalmente confrontadas neste incio de sculo com um problema
que as marcavam no final do sculo XIX, a saber, a garantia de acesso gua potvel. Tal
qual discutido no captulo anterior, Martins (2012) nos lembra que, de bem de uso comum
condio de mercadoria escassa, a gua passou por processos de ressignificaes sociais que
trazem tona disputas de ordem poltica e cultural, muito mais do que propriamente a simples
situao de escassez fsica e econmica a ela associada. Entender estas ressignificaes,
bem como a racionalidade da atual PNRH, um dos objetivos deste captulo.
De forma geral, a histria da formao das polticas relativas regulao dos recursos
hdricos tem se caracterizado, a partir dos anos 1990, pela coexistncia entre a retrica da
participao (na perspectiva do entendimento da gua como um bem pblico) e a pretenso de
se fazer com que a gua seja entendida como um bem econmico. Neste captulo, partimos do
pressuposto de que uma anlise lcida da gesto de recursos hdricos no sculo XXI precisa
levar em conta que as formas de uso e conservao dos recursos hdricos so resultantes do
funcionamento e das disputas internas da relao sociedade-natureza, sob forte
condicionamento das instituies capitalistas (IORIS, 2009) e do contexto poltico
internacional (vide, por exemplo, a influncia do modelo de gesto francs de guas na
PNRH).
Nosso intuito ser o de mostrar que o Estado, como ente que possui a dominialidade
das guas em territrio brasileiro, impe uma gesto hdrica tecnicista e burocratizada,
baseada na maior valorizao dos instrumentos de planejamento e gesto dos recursos
hdricos, em detrimento de uma viso mais abrangente, que envolve a compreenso das
relaes e usos sociais da gua.
Metodologicamente, este captulo apresenta, em um primeiro momento, o papel do
Estado regulador no contexto da elaborao da PNRH e o carter tcnico e burocrtico
78
desta lei. Recorremos a uma estratgia de abordagem dedicada mais exposio da dinmica
dos interesses setoriais no quadro de formulao dos novos marcos regulatrios e menos
descrio dos instrumentos de gesto em si. Por fim, analisamos detalhes tcnicos e
operacionais do Sistema Estadual de Gesto de Recursos Hdricos fluminense.
2.2
79
uns, para outros aparece como um estado pior que o mal que se pretende combater
(CANGUILHEM, 2005, p.80 apud ARAJO, 2009, p. 37).
Deste modo, reflete Acselrad (2008) que, em sua acepo biolgica o princpio de
regulao estabelecido por funes controladoras que tm a capacidade de impor a outras
funes uma regra de conformidade que permite a uma estrutura comportar-se como um todo.
Aplicada instncia ambiental do Estado, a regulao poltica do meio ambiente resultaria no
fato de se atribuir ao Estado o papel de representar o todo estrutural que se quer afirmar, a
ele subordinando o conjunto das prticas ambientais da sociedade. Ou seja, trata-se de uma
luta poltica onde quem vai regular aquele que detm o poder.
Neste contexto, preciso estar ciente de que as crticas cabveis atuao do Estado,
como ente responsvel pela gesto do meio ambiente, quase sempre extrapolam a escala local,
regional e nacional, uma vez que as atitudes tomadas pelo gestor sofrem influncia direta do
contexto poltico macroeconmico mundial. Mesmo porque, a emergncia do neoliberalismo
(teoria orientadora das reformas dos Estados nacionais nos anos 1980-1990), aos poucos,
foi tornando-se a matriz econmica dominante em todo o mundo, e uma face atual da ordem
da globalizao (OLIVEIRA, 2011).
Sobre isto, Dagnino (2004) ressaltou a sobreposio de dois projetos polticos
distintos, que marcaram as ltimas dcadas do sculo XX em todo o mundo. O primeiro
projeto refere-se ao processo de alargamento da democracia, iniciado no Brasil, formalmente,
com a Constituio de 1988. O segundo refere-se ao projeto neoliberal de Estado mnimo,
surgido no Brasil a partir de 1989, como parte da estratgia de implementao do ajuste
neoliberal, que isenta o Estado, progressivamente, de suas responsabilidades sociais e as
transfere para a sociedade civil. Para a autora, devido sobreposio destes dois projetos
polticos - diferentes e antagnicos - a dcada de 1990 marcada por uma confluncia
perversa.
Recorrendo a Santos (2003), lembramos que a dinmica dos espaos da globalizao
supe uma adaptao permanente das formas e das normas; a nosso ver, algo bastante
relevante de ser pensado quando se trata de gesto de recursos hdricos. As formas
geogrficas, isto , os objetos tcnicos requeridos para otimizar uma produo, esclarece este
80
81
O fato de muitas pessoas terem a percepo de que a gua gratuita faz com
que em vrias ocasies no lhe deem valor e a desperdicem. Assim, o
empresrio sustenta que os governos devem garantir que cada pessoa
disponha de 5 litros de gua diria para beber e outros 25 litros para sua
higiene pessoal, mas que o resto do consumo teria que ser gerido segundo
critrios empresariais. (...) E qualifica de extremistas as ONGs que
sustentam que a gua deveria ser um direito fundamental. (...) a gua deveria
ser tratada como qualquer outro bem alimentcio e ter um valor de mercado,
estabelecido pela lei de oferta e procura. S desta maneira, aponta,
empreenderamos aes para limitar o consumo excessivo que se d nesses
momentos (PRESIDENTE DA..., 2013)77.
76
77
Sobre a criao da Agncia Nacional de guas, no contexto do estado regulador, ver Soares (2005).
Disponvel em http://www.brasildefato.com.br/node/12746
82
espao
geogrfico,
enfatizando
argumentos
que
mostrem
impulso
ao
78
83
Se o Estado consegue, sob certa conjuntura, obter vantagens e privilgios como agente
regulador do espao, para o capitalista o uso privado dos espaos comunais uma atitude
altamente vantajosa. Entretanto, isto gera dois produtos. Um deles a mercadoria, para a qual
o empresrio encontra os seus compradores. O outro produto gerado a poluio de diversos
tipos: efluentes lquidos, gasosos e resduos, e para esse no h compradores, e ento preciso
impor a terceiros os danos da sua produo, contaminando os espaos comuns (ACSELRAD,
2013).
Desta forma, as vantagens institucionais e polticas da esfera no mercantil (as tais
falhas de governo citadas anteriormente) so transformadas em vantagens competitivas,
uma vez que o uso (intensivo) gratuito do meio ambiente torna-se um dos meios de elevar a
sua taxa de lucro (ACSELRAD, 1998)81. H ainda outros tipos de situaes, em que a prpria
degradao ambiental se torna uma oportunidade de acumulao. (sobre isto, ver SMITH,
2007).
Retomando os argumentos de Acselrad (2009), fazer uso da natureza de forma
utilitria82 contribui para a consolidao da estratgia de modernizao ecolgica, a qual
79
Empresas vo investir R$ 70 milhes no meio ambiente. Site INEA. 23/ 02/ 2011. Disponvel em
http://www.inea.rj.gov.br/noticias/noticia_dinamica1.asp?id_noticia=1165.
80
Ambiente e Petrobras firmam convnio que vai beneficiar entorno do COMPERJ. Site INEA, em 30/ 03/
2012. Disponvel em http://www.inea.rj.gov.br/noticias/noticia_dinamica1.asp?id_noticia=1717.
81
Sob este ponto de vista, podemos concluir que na histria da apropriao da natureza no Brasil, quando
analisados os usos do territrio e a constituio das instituies polticas, o interesse de uma minoria se imps ao
mundo de todos (ACSELRAD, 2001).
82
Para a razo utilitria o meio ambiente uno e composto estritamente de recursos materiais, sem contedo
scio cultural especfico e diferenciado. Argumenta ainda o autor que este expresso em quantidades; justifica
interrogaes sobre os meios e no sobre os fins para os quais a sociedade se apropria dos recursos do planeta.
Dado este ambiente nico, objeto instrumental da acumulao de riqueza, a poluio apresentada como
democrtica, no propensa a fazer distines de classe. A sociedade de proprietrios perspectiva privatista
- evocada pelo neo conservadorismo, seria o seu objetivo final, alm de um esforo de valorar o meio ambiente,
onde uma revoluo da eficincia evocada para economizar o planeta, dando preo ao que no tem preo
(ACSELRAD, 2009).
84
83
20.
Vide o papel de protagonista que a questo da Economia Verde ganhou durante a realizao da Rio +
85
2.3
86
Para Orlando (2006), a discusso da gesto hdrica pelos governos do pas tem
passado em grande medida pelo estabelecimento de princpios que buscam nortear as
diretrizes, os objetivos e as metas a serem alcanadas. notrio afirmar que esta tem sido
pautada em aspectos tcnicos e normas jurdicas, alm de planos e programas que buscam
87
84O que se v que em toda parte, o Estado moderno est sofrendo a burocratizao (WEBER, 1982:
268).
85 Enquadramento dos corpos de guas em classes de usos preponderantes; Outorga de direitos de uso dos
recursos hdricos; Cobrana pelo uso dos recursos hdricos, Sistema de Informaes sobre Recursos Hdricos,
Plano Diretor de Recursos Hdricos.
88
86 A disciplina do funcionalismo, por exemplo, a sua obedincia exemplar dentro do seu trabalho habitual
torna-se a base de toda ordem. Logo o burocrata individual no pode esquivar-se do aparato ao qual est atrelado
e atua apenas como uma engrenagem num mecanismo sempre em movimento, que lhe determina um caminho
fixo (WEBER, 1982. Pag. 265).
87 Notas de aula, curso Conflitos Ambientais, professor Henri Acselrad, em 22/11/2012.
89
[...] a isto procura-se remediar com a migrao para novas reas e alguma
reconverso de culturas, contando-se para tanto com os recursos da
mobilidade e da presso sobre terras pblicas. ou ento, sobre-tecnificando
as prticas quer dizer, tecnificando os problemas criados pela prpria
tcnica: ante os engarrafamentos urbanos, inventa-se o carro que voa; diante
dos engarrafamentos, vende-se o carro que tem mapas das vias engarrafadas
para orientar o desvio para as vias ainda no engarrafadas. No caso da
agricultura, este otimismo tecnolgico resultar ele mesmo contestado pelo
fato que mostra-se cada vez mais curto o ciclo de vida das tcnicas qumicomecanizadas, dados seus efeitos indesejveis de mdio prazo na
produtividade dos solos; sem falar na sade dos trabalhadores e
consumidores (ACSELRAD, 2013, p. 13).
90
91
88
92
Tabela 2: Relao entre a gesto comunitria e a gesto legal da gua no Hidroterritrio Norte de
Minas Gerais
Gesto Comunitria
Gesto Legal
A gua concebida como uma ddiva da A gua como um bem econmico, por isso
natureza para todos.
vinculada a uma cobrana pelo seu uso, inclusive
o rateio de custos de obras de aproveitamento
mltiplo, de interesse comum ou coletivo entre
pessoas fsicas e jurdicas beneficiadas.
gua como patrimnio regida por uma tica de A gua como um bem natural de valor ecolgico,
conduta de uso e gesto compartilhada.
social e econmico, cuja utilizao deve ser
orientada pelos princpios do desenvolvimento
A tica de uso normatizada por preceitos que
sustentvel e devem ser respeitados seus usos
descrevem sobre acesso, formas de uso,
mltiplos.
intensidade de consumo e manejo das guas.
As guas so sujeitas a gradientes de domnio A sua acessibilidade deve seguir classes de uso
que se relacionam a tipos de controle: gua de para que seja coerente com as necessidades de
domnio da famlia, da comunidade, de mais de quantidade e qualidade.
uma comunidade, pblica. Esses tambm so os
crculos de regulamentos e de conflitos.
A leitura atenta deste quadro acima um exemplo de como a nova agenda de gesto,
ao incorporar aspectos predominantemente econmicos, tcnicos e burocrticos, alterou
significativamente a forma como os problemas so identificados e as solues so propostas.
Sendo assim, no podemos deixar de considerar que a questo ambiental, conforme ressalta
Acselrad (2013), no diz respeito, apenas, a uma racionalidade mais ou menos ecolgica
das escolhas tcnicas. A questo ambiental perpassa pela disputa entre diferentes formas de
apropriao e uso dos recursos ambientais sejam eles as terras, guas, atmosfera e sistemas
vivos; por um lado, fonte de sobrevivncia para os povos e, por outro, fonte de acumulao de
lucros para as grandes corporaes (Ibidem). Contudo, devido desigual distribuio de
capital (Bourdieu) dentre os atores sociais que participam do embate, comum que certos
usos, discursos e argumentos se apresentem como mais legtimos que outros.
Sobre este aspecto, vale ressaltar os resultados dos estudos realizados pelo Projeto
Marca Dgua junto a consrcios intermunicipais e comits de bacia, em vrias partes do
Brasil. Nestes, foi apontado que os membros destes colegiados ressaltaram a importncia do
conhecimento e de informaes tcnicas para a tomada de deciso, mas que, paradoxalmente,
o seu uso a principal fonte de desigualdade de poder decisrio nesses organismos, sendo
mais significativo do que a desigualdade oriunda do poder econmico ou poltico (LEMOS,
NELSON & FORMIGA-JOHNSSON, 2007).
93
89
94
O modelo institudo para os CBHs prope que estes internalizem, em suas prticas, a
questo da participao e da descentralizao na gesto de guas. Com relao
participao, esta se d atravs, principalmente, da composio tripartite dos membros da
plenria, ou seja, elegem-se representantes do poder pblico, usurios de gua e sociedade
civil para deliberar questes relacionadas aos recursos hdricos. Neste contexto, a lei federal
diz que a plenria deve contemplar os representantes: I - da Unio (caso o rio principal
atravesse mais de um estado da federao); II - dos Estados e do Distrito Federal cujos
territrios se situem, ainda que parcialmente, em suas respectivas reas de atuao; III - dos
municpios situados, no todo ou em parte, em sua rea de atuao; IV - dos usurios das
guas de sua rea de atuao e V - das entidades civis de recursos hdricos com atuao
comprovada na bacia. O nmero de representantes de cada setor mencionado acima, bem
como os critrios para sua indicao, sero estabelecidos nos regimentos internos dos
comits, limitada a representao dos poderes executivos da Unio, Estados, Distrito Federal
e Municpios metade do total de membros (BRASIL, 1997).
Contudo, o que se esperava que, junto da criao destas novas instituies ditas
participativas, emergissem oportunidades de dar voz e visibilidade a atores sociais que se
encontram na periferia da tomada de deciso. Assim, observando os discursos polticos
95
91
96
92
Cardoso (2003) lembra que um dos problemas, ao adotar como modelo de gesto de guas o exemplo
francs - fundamentado em Comits e agncias de bacia hidrogrfica - sua adaptao estrutura poltica
administrativa brasileira. Na Frana, o Estado mais centralizado, com provncias destitudas de autonomia, o
que fez com que os Comits e Agncias ganhassem uma fora poltica no mbito regional, sem que entrassem
em choque com poderes locais. J no Brasil, os estados e municpios desfrutam de relativa autonomia
administrativa e poltica, tornando-se assim uma arena potencial de disputa poltica. Isto porque existem as
esferas da unio, estados e municpios, o que geralmente se denomina de Pacto Federativo. H uma lacuna
quando se pensa em um suposto Territrio de Gesto Administrativa da Bacia Hidrogrfica. Isto, na prtica,
traz problemas e dificuldades diversos; um exemplo quando h necessidade de criar indicadores sociais para
determinada bacia, uma vez que as pessoas se organizam em municpios. O prprio Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (IBGE) possui dificuldades em adaptar, ou traduzir, os dados municipais para dados
de bacia hidrogrfica. Tal obstculo de planejamento no exclusivo do Brasil, uma vez que este um
problema recorrente em outros pases (COSTA, 2008).
93 Notas de aula. Curso de Extenso em Ecologia Poltica e Recursos Hdricos, 05/2008.
97
94 Ver Ciclo Hidrossocial da gua em Swyngedown (2004). Para o autor, a gua captada em um
determinado local, por exemplo, rompe o ciclo hidrolgico de sua bacia de origem, entra em novo ciclo de
movimentao hidrossocial para ser incorporada em outra bacia, englobando um novo ciclo hidrolgico
espacialmente desconectado do primeiro. Transposies de bacias hidrogrficas, nesse contexto, so comuns e as
modificaes qualitativas e/ou quantitativas na gua de determinada unidade espacial ocorrem a todo tempo.
95 Castro e Ferreirinha (2012) revelam que as redes tcnicas, responsveis pela transposio de guas, possuem um duplo papel. Ao mesmo tempo que permitem a transferncia de guas entre bacias hidrogrficas, rompendo com a barreira geomorfolgica natural, contribuem para a importao de riscos, ou seja, as redes tcnicas podem se deteriorar com o tempo, romperem- se pela ao das inundaes, podem ser alvo de ligaes clandestinas, apresentarem problemas de ordem tcnica e podem, atravs da sua capacidade de difuso e de concentrao da matria circulante (gua), difundir poluio e contaminao de uma bacia para outra.
98
percepo visual da sua rea de abrangncia. Sobre este aspecto, Cardoso (2003, p. 142)
identificou em seus trabalhos de campo, na regio da bacia do Araua (MG), algumas
dificuldades. Uma delas dava-se quando a abrangncia territorial do Comit entrava em
conflito com outras lgicas de ordenamento territorial e de construo de identidades locais,
ou quando o termo bacia era empregado no cotidiano, remetendo a um universo de
significado bastante diferenciado daquele determinado pelo conceito geogrfico adotado na
poltica de recursos hdricos, inclusive como sinnimo de comit de bacia. Nas nossas
entrevistas, foi ressaltado como a questo da identificao popular com a bacia hidrogrfica e
os rios pode constituir um elemento de apoio na mobilizao social. No caso do CBH
Guanabara, em funo da sua extenso geogrfica e por abarcar realidades sociais diversas e
mais de uma bacia hidrogrfica, a delimitao da RHBG atrapalhou as mobilizaes (vide
item 4.3.1).
Outros apontamentos cabveis se relacionam ao fato de que os CBHs deveriam fazer a
gesto das guas de uma dada bacia hidrogrfica, que se localiza sobre um ou mais
municpios. Contudo, os comits possuem pouco poder de interveno nos municpios,
cabendo s prefeituras o papel regulador do uso e da ocupao dos solos96. Alm disso,
dificilmente os Planos Diretores Municipais se articulam com os Planos Diretores de Bacia
Hidrogrfica.
2.4
99
sobre questes especficas da matria (art. 22, pargrafo nico). No tendo sido a lei
promulgada, a competncia permanece da Unio. Portanto, a competncia estadual encontra
limite nas normas gerais editadas pela Unio, cabendo aos Estados a criao de Leis de cunho
administrativo, apenas de forma a possibilitar a gesto dos recursos de que dispem.
Dito isto, verifica-se que, aps a promulgao da lei federal de guas 9433/97, os
estados da federao iniciaram os processos de discusso e implementao de suas prprias
legislaes, baseadas em ideias similares da lei federal. Esta lei exigiu uma mudana
institucional significativa, pois, dentre outros detalhes, cada estado j possua estruturas
administrativas prprias que mantinham a rotina de trabalho de seus rgos gestores estaduais
de meio ambiente, e estes precisaram ser aparelhados com mo-de-obra qualificada, e em
nmero suficiente, para fomentar a implementao dos novos instrumentos de gesto de guas
propostos. Alm do mais, o principal desafio foi, sem dvida, o compartilhamento do poder
de deciso com os organismos colegiados de bacia hidrogrfica.
No momento da institucionalizao da Lei n 9.433/1997, a (antiga) Fundao
Superintendncia Estadual de Rios e Lagoas (SERLA), atual INEA, foi o rgo que assumiu a
tarefa de colocar em prtica os instrumentos de gesto97. Vale destacar que, diferentemente de
vrios estados da Unio, nos quais o rgo gestor de recursos hdricos foi criado aps a
definio de legislao especfica, no Rio de Janeiro a SERLA j vinha assumindo essas
atribuies e o espao institucional era gradativamente construdo (COPPETEC, 2013).
Antes mesmo da publicao da PNRH, no ano de 1997, foi lanado o decreto lei n
15.159, de 24 de julho de 1990, que estabelecia a antiga SERLA (atual INEA) como rgo
tcnico e executor da Poltica Estadual de Recursos Hdricos (PERH). Passados mais de duas
dcadas da institucionalizao desta lei, poderia parecer contraditrio o fato de o rgo gestor
ambiental fomentar a criao de comits de bacia, uma vez que j era costume (legalmente
estabelecido) a centralizao da gesto na SERLA. Contudo, cabe aqui lembrar as orientaes
de Cardoso (2003) e Dagnino (2002 e 2004) sobre situaes em que polticas mais amplas
demandam a existncia de um comit para serem implementadas, como o financiamento para
obras de saneamento nos municpios. Neste contexto, um dos riscos que se assume a criao
de comits sem uma demanda espontnea da sociedade; pode ainda acontecer deste ser
formatado s pressas sem uma mobilizao social efetiva e com membros que no
97 Sobre a centralidade exercida pelo INEA no campo de gesto de guas, ver captulos 4 e 5.
100
representam os interesses da maioria dos atores que interagem com a bacia hidrogrfica,
dentre outras situaes.
Com relao Lei n 3.239/1999, esta instituiu a PERH e criou seu Sistema Estadual
de Gerenciamento de Recursos Hdricos (SIEGREH), atravs da Lei Estadual n 3.239, de 02
de agosto de 1999 (RIO DE JANEIRO, 1999). Esta legislao seguiu os princpios
preconizados na PNRH: valor econmico da gua, gesto descentralizada por bacia
hidrogrfica e participao dos usurios de gua e sociedade civil organizada na conduo das
polticas. Com relao questo dos usos mltiplos da gua, estes tambm foram
contemplados (conforme trechos abaixo).
Art. 2 - A Poltica Estadual de Recursos Hdricos baseia-se nos seguintes
fundamentos:
(...) III - do acesso gua como direito de todos, desde que no comprometa
os ecossistemas aquticos, os aqferos e a disponibilidade e qualidade
hdricas para abastecimento humano, de acordo com padres estabelecidos; e
IV - de, em situaes de escassez, o uso prioritrio dos recursos hdricos ser
o consumo humano e a dessedentao de animais.
Art. 3 - A Poltica Estadual de Recursos Hdricos tem por objetivo promover
a harmonizao entre os mltiplos e competitivos usos da gua, e a
limitada e aleatria disponibilidade, temporal e espacial, da mesma, de modo
a: (...) II - assegurar o prioritrio abastecimento da populao humana (RIO
DE JANEIRO, 1999. Grifo nosso).
101
102
Neste
captulo,
tratamos
de
analisar
papel
do
Estado
regulador
na
103
104
3 BAA DE GUANABARA
3.1
Introduo
99
105
3.2
Um dos princpios da PNRH determina que o gerenciamento das guas deva ser
realizado de forma descentralizada e participativa. Especificamente sobre a questo da
descentralizao, no caso da gesto de guas, esta se refere adoo da bacia hidrogrfica
como unidade regional de planejamento e gerenciamento das guas. Diante desta prerrogativa,
o Instituto Estadual do Ambiente (INEA), rgo gestor responsvel pela poltica ambiental em
nvel estadual, em 2006, dividiu o estado do RJ em 11 Regies Hidrogrficas. Esta diviso foi
aprovada pelo Conselho Estadual de Recursos Hdricos, atravs da Resoluo (CERHI-RJ) n
18 de 08.11.2006.
Esta delimitao visou facilitar a gesto dos recursos hdricos e aperfeioar a aplicao
dos recursos financeiros arrecadados com a cobrana pelo uso da gua em cada regio,
segundo informaes disponveis no site do INEA100. No mbito regional, os rgos
consultivos e deliberativos de gerenciamento das regies hidrogrficas so denominados
Comits de Bacias Hidrogrficas (CBHs). Ou seja, tais regies101 surgiram de um ato
poltico102, um instrumento de planejamento administrativo para controle das aes no espao.
A rea a ser contemplada neste estudo a Regio Hidrogrfica da Baa de Guanabara, lcus
da gesto do CBH Guanabara. O mapa a seguir mostra esta diviso estadual.
100
http://www.inea.rj.gov.br/recursos/re_hidrograf.asp.
Sobre o conceito de regio, Corra (1986) esclarece que este um dos termos mais comuns entre os
gegrafos e tambm no linguajar da populao em geral, estando ligado noo fundamental de diferenciao de
rea, aceitao de que a superfcie da Terra constituda por reas diferentes entre si. E na medida em que a
histria do homem acontece, marcada pelo desenvolvimento das foras produtivas, pela dinmica da sociedade
de classes e de suas lutas, que o processo de regionalizao torna-se mais intenso, ou seja, maior a retaliao do
espao ocupado pelo homem em numerosas regies. Visto assim, observa-se que o conceito de regio encontrase imbricado ao de territrio, tendo em vista que o surgimento dos locais reais ou regies esto inseridos,
historicamente, no contexto do desenvolvimento desigual da economia capitalista, conferindo particularidades s
formas de reproduo do capital no espao. Por fim, esclarece ainda que o uso da escala regional, como lcus de
planejamento isto , a delimitao de um territrio para ao e controle teve o seu apogeu no Brasil nas
dcadas de 60 e 70.
102
As consequncias deste ato esto retratadas no item 4.3.1 deste trabalho.
101
106
Fonte: http://www.inea.rj.gov.br/imagens/regioes_hidrograficas.jpg.
Acesso em 06/02/2013.
103
107
Municpios da RMRJ
Rio de Janeiro
2. Niteri
Niteri
3. So Gonalo
So Gonalo
4. Itabora
Itabora
5. Tangu
Tangu
6. Guapimirim
Guapimirim
7. Nilpolis
Nilpolis
8. Duque de Caxias
Duque De Caxias
9. Belford Roxo
Belford Roxo
10. Mesquita
Mesquita
So Joo De Meriti
12. Mag
Mag
Nova Iguau
Queimados
Seropdica
--------
104
--------
---------
Japeri
---------
Paracambi
Fonte: ECOLOGUS, 2005.
104
108
E este o espao geogrfico, a escala de gesto, onde o CBH Baa de Guanabara atua.
Ou seja, para este comit de bacia hidrogrfica esta delimitao j um desafio por si s, uma
vez que no territrio metropolitano fluminense incide uma srie de projetos e interesses
diversificados.
Os tpicos a seguir destinam-se a discutir a origem e as tendncias dos problemas
ambientais atuais, para melhor ilustrar a complexidade que perpassa o campo de gesto das
guas da Baa de Guanabara.
3.3
O certo que uma expedio partiu do Tejo a 10 de maio de 1501, e que nela vinha como
piloto o clebre Amrico Vespcio. (...) No dia 1 de janeiro de 1502 chegaram diante de
uma enseada que parecia a foz de um rio. (...) No houve confuso com a foz de um rio porque a palavra rio antigamente tinha um sentido mais amplo; significava qualquer poro
de gua corrente, quer fosse de gua doce, quer fosse de gua salgada. Com efeito, nas horas
de refluxo das mars, as guas da Baa do Rio de Janeiro formavam uma correnteza impetuosa em direo ao oceano. Isto era pois, sem dvida nenhuma, um rio de gua salgada. A
baa, entretanto, j tinha nome. Os Tamoios chamavam-na de
GUANABAR ou GUANA-PAR, que quer dizer Seio do Mar.
(SARTHOU, 1964, pp. 9 e 10)
109
110
111
Figura 7: Obra Pesca da Baleia. Tinta leo sobre painel, de Leandro Joaquim, 1784.
112
Outro importante papel exercido pela Baa de Guanabara foi como porto colonial,
local onde se praticavam as grandes transaes comerciais, responsveis pela expanso
mercantil e agrria do Rio de Janeiro. Os portos passaram a possuir grande relevncia,
principalmente a partir do ciclo do ouro, com a descoberta dos minrios preciosos da regio
das Gerais, em 1695. Sendo assim, cabe ressaltar o importante papel geopoltico
desempenhado pela Baa de Guanabara: enquanto a navegao era a base do sistema de
transporte, a Guanabara era o seu escoadouro natural, a plancie que, aps vencida a Serra do
Mar, possibilitava a conexo com o ouro das Minas Gerais (LESSA, 2000).
Mesmo antes do ciclo do ouro, o porto era o principal equipamento e a razo de ser da
cidade. Ali as embarcaes estavam protegidas por uma autoridade local, sendo o entorno da
113
105 Sobre este ltimo aspecto, havia a sensao de que no Rio de Janeiro o ouro era mais defensvel, uma
espcie de cofre forte mercantil e poltico-militar, j que a Baa representava uma maravilha no apenas por sua
beleza, mas do ponto de vista da tecnologia militar e natica de ento (LESSA, 2000, p. 21).
106 Esta vala, a da rua Uruguaiana, juntamente com uma outra construda pouco tempo depois, na rua do
Cano, podem ser considerados os primeiros sistemas de transporte de esgoto a cu aberto da cidade de Rio de
Janeiro (SILVA, 2002).
114
escravos e seus barris foram apelidados pela populao de Tigres, dos quais todos fugiam
nas ruas mal iluminadas (CEDAE, 2011).
115
107
Sob este ponto, cabe refletir sobre as causas das atuais desigualdades (de poder poltico, econmico e
social) existentes entre os municpios que compem a RMRJ, neste incio de sculo XXI.
116
108
No final do sculo XIX, anos antes da Reforma Pereira Passos, foi criada a Comisso de Melhoramentos
da cidade do RJ, da qual fazia parte o engenheiro Pereira Passos, e tinha como meta atender a trs problemas
principais da cidade: o saneamento, a circulao e a valorizao de novas reas de expanso (atravs,
principalmente, da melhoria das condies higinicas). Para Chiavari (1985), a primeira vez na histria do RJ
que um plano deixa explicitamente exposto o critrio base para a seleo da rea a receber intervenes, que,
neste caso, era o valor de mercado, devido a sua localizao e o seu uso.
109
J no mais possvel proceder a recortes temporais ou mesmo fsicos definidos: a baa um mosaico que
espelha as descontnuas polticas administrativas e sua incapacidade de gerenciamento e de projeto para a rea.
Buscando superar os obstculos impostos pelo stio natural, o Rio de Janeiro, a exemplo do que se passa nas
cidades modernas, deseja acumular energias para, em seguida, constituir uma dinmica produtiva tal que
assegure sua autonomia frente ao territrio. A urbe moderna, diz Argan (1984), se quer funcional (CARVALHO,
1996).
110
O crescimento e apogeu experimentados em fins do sculo XIX e incio do sculo XX, no foram capazes
de extinguir o drama que a cidade enfrentava com relao ao abastecimento de gua. Lessa (2002) aponta que a
cidade de nova York dispunha, em 1889, de 586 litros de gua por habitante; Paris 300 litros, Londres 175 litros,
enquanto o Rio de Janeiro tentava alcanar a mdia de 65 litros por habitante. Alm de escassa, a gua ainda era
poluda, devido ao alto grau de degradao e de ocupao das reas geradoras de gua e pelo constante
crescimento da demanda por gua na cidade. Sendo assim, verificamos que, se por um lado tivemos uma
evoluo nas formas de acesso gua, por outro a destruio quase que total das fontes primitivas que
abasteciam a cidade levou necessidade de se explorarem novas fontes, e estas, por sua vez, ficavam longe dos
limites da cidade. A partir de 1870 ( MACHADO, 2010) teve incio a captao (adues por gravidade) de
mananciais das serras que circundavam a cidade, tais como Tingu, Xerm e Mantiqueira.
117
118
119
120
Contudo, este programa teve uma efetividade muito baixa, sobretudo se analisado sob
o vis do volume de recursos investidos pelos agentes financiadores externos111 (BRITTO,
2003; SANCHES, 2000; VIEIRA, 2009).
Em que pese a importncia do PDBG no contexto metropolitano, vale a pena retomar
neste momento a discusso sobre os sinais da crise instaurada com a transferncia da capital
para Braslia, devido aos impactos profundos nas polticas pblicas urbanas adotadas a partir
da. No incio dos anos 90, com o agravamento da crise de endividamento do Estado
brasileiro e o colapso do planejamento urbano estatal, as iniciativas de planejamento urbano
subsequentes a este contexto passaram por um perodo de descrdito e desvalorizao
(PIRES, 2010). Em 1993, a Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro (PCRJ) resolveu, inspirada
no modelo de planejamento urbano de Barcelona, firmar um acordo com a Associao
Comercial do Rio de Janeiro (ACRJ) e Federao das Indstrias (FIRJAN), para promoverem
juntas o Plano Estratgico da Cidade do Rio de Janeiro (PECRJ)112. Assim, este documento
foi elaborado apostando que esta estratgia iria contribuir para reverter o quadro de
agravamento da crise urbana e a perda de investimentos, recolocando a Cidade em termos
globais, inserindo-a em termos competitivos, em condies de atrair investimentos pblicos e
privados (PIRES, 2010). Dessse modo, estavam dadas as condies para que se
estabelecessem com toda a fora, na cidade do Rio de Janeiro, os pressupostos do modelo
neoliberal de planejamento, a fim de que fosse reforada a vocao olmpica da cidade e
criados investimentos visando atrao de megaeventos.
111 Segundo informaes obtidas no site da SEA, no encerramento oficial do PDBG, no ano de 2006, tinham
sido gastos US$ 760 milhes, em valores nominais (sendo US$ 349 milhes de recursos financiados pelo BID;
US$ 163 milhes, pelo BIC; e US$ 248 milhes, pelo Governo do Estado, como contrapartida). In:
http://www.rj.gov.br/web/sea/exibeconteudo?article-id=1455729. Consulta realizada em 30/04/2013.
112
A ttulo de ilustrao, vale a pena registrar que a prefeitura municipal elaborou e comeou a desenvolver o
Plano Estratgico da Cidade do Rio de Janeiro visando orientar as aes da administrao para metas,
estabelecidas no mdio e longo prazo, envolvendo aspectos sociais; o desenvolvimento econmico; a insero
competitiva da cidade no contexto da globalizao; e a qualidade do meio ambiente. Lago (2009) ressaltou que,
neste contexto, as inter-relaes sociais, econmicas e polticas da capital com os demais municpios do entorno
so muito intensas, trazendo diversos impactos sobre o desenvolvimento das polticas pblicas da regio,
sobretudo no que diz respeito aos servios de sade, educao, transporte e cultura, alm da oferta de empregos,
bastante concentrada na capital. Assim, um dos principais problemas na concepo do plano estratgico que foi
elaborado residia exatamente no fato de no considerar os problemas sociais e institucionais decorrentes da
dimenso metropolitana (LAGO, 2009).
121
113
Lago (2009) explica que uma das particularidades do Rio de Janeiro frente s demais metrpoles
brasileiras sua histrica crise econmica, que se iniciou muito antes da chamada dcada perdida. Desde os
anos 40 a regio vem perdendo posio relativa em relao a So Paulo e, posteriormente, a outras regies,
valendo destacar os efeitos negativos da mudana da capital para Braslia em 1960.
114
Artigo publicado pela Revista poca (2013), intitulado A Lio que vem do Rio, retrata bem o
entusiasmo e a autoestima do carioca recuperados. Desde que se tornou a primeira capital de um pas europeu
fora da Europa quando o rei de Portugal Dom Joo VI se mudou para o Brasil, em 1808, fugindo das guerras
napolenicas , o Rio de Janeiro o principal carto de visita do pas. Esteve perto de perder esse protagonismo
quando deixou de ser capital, em 1960, e quando passou a enfrentar ndices altssimos de violncia urbana, nas
ltimas dcadas do sculo XX. No sculo XXI, o outono do desalento se transformou em glorioso vero sob o
sol carioca. O Rio deixou de sentir saudade do passado e voltou a olhar para o futuro. A impressionante
reviravolta carioca traz vrias lies para as demais metrpoles brasileiras. Deve servir de inspirao para
paulistanos e natalenses, ludovicenses e manauaras, soteropolitanos e capixabas, brasilienses, florianopolitanos,
curitibanos
etc.
(A
Lio...,
2013,
Pag
40).
Disponvel
em
http://revistaepoca.globo.com/Brasil/Especial/noticia/2013/03/licao-que-vem-do-rio.html.
122
frente a estes novos investimentos olmpicos, em detrimento de outro tipo de projeto que
abarque toda a metrpole. Novamente percebemos que, assim como no projeto Pereira
Passos, as aes relacionadas aos preparativos dos megaeventos se concentraram apenas na
capital, fomentando assim as desigualdades sociais entre os municpios do entorno da Baa de
Guanabara (RMRJ). Este fato merece destaque e ser retomado neste texto, uma vez que as
disparidades municipais so um fator de entrave ao comit em estudo, pois o interesse e a
igualdade de condies para participao dos representantes das prefeituras na gesto
colegiada condio sine qua non para o bom andamento dos trabalhos do CBH Guanabara,
por exemplo.
3.4
115
Alm da mdia impressa e escrita, a autora deste trabalho participou de dois eventos relacionados
Baa de Guanabara (Seminrio SOS Guanabara e reunio do CBH Guanabara, em janeiro e fevereiro de 2011
respectivamente) onde a expresso Baa Olmpica foi recorrentemente citada. Tal termo evocado fazendo
referncia a uma srie de metas a serem cumpridas para a adequada realizao das provas Olmpicas na Baa.
123
Em que pesem o fracasso e o desperdcio de dinheiro pblico que o PDBG logrou, sob
o discurso de uso Olmpico das guas da Baa, uma srie de novos investimentos
econmicos e polticos est sendo retomada para o territrio. Assim como no PDBG,
116
Segundo Gusmo (2012), quando se converte em uma estratgia de desenvolvimento vinculada ao
modelo de gesto empresarial da cidade, a produo do espetculo esportivo se revela capaz de causar uma
ampla mobilizao de capitais econmicos, polticos, simblicos e at mesmo jurdicos, que resulta em
profundas rupturas e realinhamentos em mltiplas escalas nas diversas dimenses do espao social dentro dos
territrios onde so recebidos (GUSMO, 2012. p. 259).
117
Reportagem disponvel no hiperlynk http://www.estadao.com.br/noticias/impresso,em-20-anosdespoluicao-da-baia-de-guanabara-vira-esgoto,851258,0.htm. Acesso realizado em 01/05/2013.
118
Reportagem disponvel no hiperlynk http://agenciabrasil.ebc.com.br/noticia/2013-06-04/rio-vai-investir-r2-bilhoes-para-despoluir-praias-lagoas-e-baia-de-guanabara-ate-olimpiadas. Acesso realizado em 10/05/2013.
124
119
Conforme matria publicada no Jornal Estado, em 22/06/2009, intitulada: A gente aprende com
fracassos, diz presidente do BID. Disponvel em http://www.estadao.com.br/noticias/vidae,a-gente-aprendecom-fracassos-diz-presidente-do-bid,889941,0.htm. Acesso realizado em 21/06/2013.
125
120
Vide texto disponvel no site do INEA. Programa Guanabara Limpa tem R$ 6 bilhes em investimentos.
Publicado
em
08/
05/
2013.
Disponvel
em
http://www.inea.rj.gov.br/noticias/noticia_dinamica1.asp?id_noticia=2186. Consulta realizada em 10/05/2013.
121
Em entrevista publicada, o presidente da Cedae, Wagner Victe, afirmou que esse trabalho conjunto
permitir que o Rio de Janeiro passe, at 2016, a tratar em regime secundrio 16 mil litros por segundo,
atendendo s metas estabelecidas pelo Comit Olmpico Internacional (COI). Disponvel em
http://www.rj.gov.br/web/imprensa/exibeconteudo?article-id=835367.
122
Esta autorizao foi deliberada em uma plenria bastante polmica, discutida no item 5.6 desta tese.
126
Cabe lembrar que, nas ltimas duas dcadas, o litoral do estado do Rio de Janeiro se
tornou a regio petrolfera mais importante do pas, e uma das mais importantes do mundo;
mais precisamente uma faixa do oceano atlntico, defronte costa do norte fluminense, entre
a cidade de Cabo Frio e a foz do rio Paraba do Sul (SEVA, 2013). Na RMRJ,
especificamente, ficam a Refinaria de Duque de Caxias (REDUC), da Petrobrs, e a Refinaria
de Manguinhos, de capital privado. Nas ilhas do interior da Baa de Guanabara, a Ilha
Redonda, a Ilha dgua e a Ilha do Governador, localizam-se terminais de carga-descarga de
produtos petrolferos e parques de tanques com grande capacidade de armazenamento, ligados
refinaria REDUC. Desses terminais, saem dutovias recentemente construdas sob o mar da
Baa, para ligar com a refinaria REDUC e com o novo Complexo Petroqumico do Rio de
Janeiro (COMPERJ) (Ibidem).
127
128
institudos. Neste caso, notrio o esforo poltico e financeiro para despoluir a Baa de
Guanabara e, assim, honrar o compromisso assumido com o Comit Olmpico Internacional
(COI), de um lado. E por outro lado, perceptvel um empenho similar para consolidar ainda
mais esta regio hidrogrfica como um polo da indstria do petrleo. Em muitos momentos,
estes dois projetos governamentais, em princpio contraditrios (despoluir versus
industrializar), confluem politicamente. Um exemplo concreto so os recursos financeiros
de medidas compensatria do COMPERJ, investidos na despoluio da Baa123, e o Termo de
Ajustamento de Conduta (TAC) da REDUC, assinado em 2011, que prev investimentos na
ordem de um bilho de reais em aes que contribuiro para sanear a Baa de Guanabara,
dentre outros.
Porm, se na atualidade o uso industrial marcante, h algumas dcadas eram a pesca
artesanal e industrial que marcavam a paisagem e a economia da parte interna da Baa de
Guanabara. Nos seus vrios manguezais, que ainda no haviam sido aterrados, muitos
moradores viviam de caar caranguejos e siris e de extrair ostras e mexilhes (SEV, 2013).
Os grupos de pescadores artesanais124 que ainda resistem nesta atividade, na Baa de
Guanabara, vivem em conflito permanente contra a apropriao privada e a poluio dos bens
de uso comum que a indstria do petrleo e petroqumica fazem neste territrio (GIFFONI,
2012; SOARES, 2012; CHAVES, 2011).
Deste modo, convm reforar que no so apenas os governantes e grandes
empresrios que possuem interesses no territrio da Baa de Guanabara, existem outros
grupos sociais que interagem neste campo, interessados em perpetuar os usos habituais que
ocorrem ali. Contudo, estes outros atores, muitas vezes, encontram-se em condies de
desvantagem por no possurem os capitais de poder necessrios para disput-la em igualdade
de condies. Um exemplo so os pescadores artesanais da Baa de Guanabara, um grupo que
sofre diretamente os efeitos da industrializao neste territrio e que tem sido alvo de ameaas
123 Cabe aqui citar o esforo da mdia em mostrar a Petrobrs como uma empresa preocupada com a
responsabilidade socioambiental. No programa Globo Mar, sobre a Baa de Guanabara, exibido no dia
10/05/2012, por exemplo, pouca nfase foi dada s condies pssimas da qualidade da gua e dificuldades da
atividade pesqueira. Alm do mais, nada foi dito sobre poluio/contaminao que as indstrias do petrleo
instaladas tanto no entorno, quanto no espelho dgua da Baa, geram naquele ambiente. O nico momento onde
houve alguma referncia Petrobras foi quando a sua logomarca apareceu no uniforme de homens que faziam
replantio de mangue na rea da APA Guapimirim - uma atividade que visa colaborar com a recuperao
ambiental daquela rea, fruto de condicionante imposta pelo rgo licenciador do COMPERJ.
124
Na Baa de Guanabara, o principal grupo de pescadores que faz oposio e resiste aos efeitos indesejveis
das obras ligadas indstria do petrleo e petroqumica a Associao de Homens e Mulheres do Mar
(AHOMAR).
129
e atentados por contestar e tentar impedir os projetos que inviabilizam a pesca nestas guas. A
esta categoria125 tem sido dado o papel de denunciar a apropriao privada deste territrio e
lutar pela garantia das condies que permitam a reprodutibilidade das suas prticas
sociais126. O mapa abaixo ilustra as reas de excluso da pesca geradas com a atividade
intensa da indstria do petrleo na Baa. Este mapa usado pelos representantes da
Associao Homens e Mulheres do Mar como um instrumento de denncia contra a
apropriao privada e indevida da indstria do petrleo e petroqumica na Baa de Guanabara.
Figura 13: Mapa das reas afetadas pelos empreendimentos da Petrobras na Baa de
Guanabara
125
Chamamos, neste momento, o grupo de Pescadores Artesanais da Baa de Guanabara por categoria para
represent-los como um grupo que possui uma profisso e territorialidade em comum. Para maior
aprofundamento nesta questo, ver Chaves (2011).
126
Para maiores detalhes, ver Pinto (2013) e Chaves (2011).
130
3.5
127
Conforme descrito por Costa e Ioris (2011), Ioris e Costa (2009) e Ioris e Costa (2008), Carneiro (2008),
Porto (2003), e outros.
131
132
Tratamento de gua Guandu (ETA Guandu), dificilmente falta gua128 (COSTA e IORIS,
2010). Deste modo, a proximidade geogrfica do principal sistema de abastecimento no
garantia de que a gua chegar de maneira regular e com qualidade confivel nas residncias.
Este exemplo nos mostra que atravs das prticas de apropriao do mundo material,
historicamente constitudas, que se configuram os processos de diferenciao social dos
indivduos, atravs da distribuio, acesso, posse e controle de territrio, fontes, fluxos e
estoques de recursos materiais (ACSELRAD, 2004). Pode-se assim afirmar que os sujeitos,
ou agentes sociais, so constitudos em funo das relaes que estabelecem no espao social
(BOURDIEU, 1999).
As tabelas abaixo confirmam esta situao: grande parte da gua que abastece a
Regio Hidrogrfica V (RMRJ) captada em municpios da Baixada, mas o municpio que
mais realiza lanamentos o RJ. Ou seja, a gua, que pesada e requer uma logstica
complicada para se deslocar, captada na Baixada, serve para fomentar o protagonismo
econmico da capital no contexto nacional e internacional.
128
Contudo, preciso esclarecer que a relao centro versus periferia no se d apenas entre Rio de Janeiro
(capital) e a Baixada Fluminense. Isto porque, a prpria Baixada no um territrio homogneo (vide Simes,
2006); logo, esta anlise sofre profundas alteraes na microescala quando se observa o perfil dos moradores por
bairros nas cidades da Baixada Fluminense. O caso mais notrio o centro do municpio de Nova Iguau, que se
destaca como uma ilha onde no ano 2000, por exemplo, 10% dos residentes economicamente ativos eram
empregadores e 19% profissionais de nvel superior, situao atpica do restante da Baixada (OBSERVATRIO
DAS METRPOLES, 2005). Ainda sobre Nova Iguau, em 2008 foram lanados empreendimentos imobilirios
de luxo, tais como o Acqua Residencial, cujos principais atrativos de lazer demandam muita gua, incluindo
piscinas, cascatas, sauna, spa com hidro e ofurs. Contraditoriamente, neste mesmo municpio, inmeros bairros
prximos sofrem com escassez crnica de gua e abastecimento irregular. Percebe-se, assim, que o fato de morar
em um condomnio de luxo, com abundncia de gua, pode representar distino cultural e diferenciao social
(BOURDIEU, 1997) dos demais moradores que convivem com o abastecimento de gua precrio, tanto no
sentido da quantidade quanto com relao qualidade do lquido que chega s casas. Isto porque, a posio de
um agente no espao social se exprime no lugar do espao fsico em que est situado, logo o consumo mais ou
menos ostentatrio do espao uma das formas, por excelncia, de ostentao do poder (BOURDIEU, 1997).
133
Aqui, vale reforar que a zona oeste do Rio de Janeiro no produtora de gua, uma
vez que o Sistema Guandu, localizado no municpio de Nova Iguau, beneficiado com uma
transposio de gua do rio Paraba do Sul. De todo modo, mesmo que artificial, a Baixada
Fluminense que abriga o principal manancial de gua da metrpole. A prxima figura mostra
a carga total de lanamento de efluentes dos principais municpios usurios de gua.
134
Estas tabelas reafirmam o argumento dos autores ligados Ecologia Poltica da gua,
de que tanto a distribuio dos servios que envolvem o saneamento bsico, quanto as obras
de infraestrutura em uma cidade, podem sinalizar (e fomentar) diferenciao social e de
classe. Bourdieu (1997) afirma que a capacidade de dominar o espao, principalmente
apropriando-se (material ou simbolicamente) de bens raros (pblicos ou privados) que se
encontram desigualmente distribudos, depende do capital acumulado (econmico, cultural,
social, e outros) que cada ator possui. Tal pressuposto confirma a necessidade de observao
do quadro social, pois, de acordo com a abordagem adotada neste texto, o fluxo de gua no
contexto urbano expressa diretamente fluxos de poder entre grupos sociais e fluxos de
recursos financeiros, atravs da ocupao desigual do espao e da deciso a respeito de
investimentos pblicos129 (SWYNGEDOUW, 2004).
Nestes termos, preciso levar em conta que, quando se trata de analisar os problemas
ambientais no meio urbano, preciso ter em mente que as responsabilidades so parcialmente
coletivas. Isto porque, certos agentes se encontram em posio privilegiada para interferir na
129
E se fizssemos uma comparao entre a capital fluminense e os municpios do lado leste da Baa de
Guanabara, facilmente encontraramos inmeros exemplos de injustias ambientais relacionadas com a gua,
uma vez que os municpios de So Gonalo, Itabora, Mag e outros apresentam situao precria no que tange
ao abastecimento de gua e esgotamento sanitrio.
135
dinmica territorial, de forma mais atuante e com mais poderes do que outros130. Por ser base
da produo da diferenciao social dos indivduos, a desigual distribuio de poder sobre os
recursos configura assim as diversas formas sociais de apropriao do mundo material
(ACSELRAD, 2004, p. 15). De forma complementar, o futuro das cidades depender, em
grande parte, dos conceitos constituintes do projeto de futuro dos agentes relevantes na
produo do espao urbano (ACSELRAD, 2009, p. 47. Grifo nosso).
E justamente sobre os agentes relevantes, ou seja, aqueles que detm o poder de
decidir para onde vai a gua disponvel, qual direo ser tomada por seus fluxos na
metrpole, o eixo condutor das discusses realizadas no prximo tpico.
130
Para Ioris (2010), ilusria qualquer equivalncia de tratamento entre indivduos e classes sociais
desiguais, como fica implcito na nova legislao brasileira de recursos hdricos, inspirada nos ideais
rousseaunianos de liberdades universais. Isto porque, conforme exemplificou o autor, uma famlia que mora em
uma rea inundvel e sem saneamento bsico na periferia de um grande centro urbano, por exemplo, tem uma
relao muito diferente com o ciclo hidrolgico do que uma outra famlia que reside em uma rea urbanizada e
com servios pblicos bem mantidos, ainda que na mesma cidade.
131
Ver Revista Exame,
maro de 2013, Mercado 40 graus. Disponvel em
http://exame.abril.com.br/carreira/noticias/os-executivos-mais-procurados-no-rio-de-janeiro?p=1.
Pesquisa
realizada em 07/05/2013.
136
Hdricos (CNARH), ou seja, usurios que solicitaram a outorga de uso da gua para fins de
licenciamento ambiental, ou apenas regularizaram a sua solicitao junto ao INEA132.
Cabe aqui reforar que a presso sobre a rede fluvial (descarte de esgotos e efluentes
industriais) e a demanda pela produo de gua potvel como insumo, provavelmente, iro
gerar conflitos de uso, uma vez que, dificilmente, ser possvel atender a todos os
demandantes. Isto porque, conforme nos lembra Castro (2010), a vazo do rio Guandu
continua a mesma e tais projetos, com investimentos pblicos e privados, demandam enormes
volumes de gua. Historicamente, a transposio das guas do Paraba do Sul para o Guandu
significou a possibilidade de sobrevivncia e expanso da cidade. No entanto, o quadro atual
incerto quanto capacidade de suporte do atual sistema de abastecimento, em relao s
possveis demandas de gua, e diminuio da vulnerabilidade social quanto ao saneamento
bsico (CASTRO, 2010). De forma complementar, Carneiro (2013) lembra que,
oportuno citar que o estresse hdrico observado em 2003, que ameaou o
abastecimento da RMRJ, um exemplo recente que deve ser considerado
como um alerta para o estado do Rio de Janeiro. Os perodos de estresse
hdrico no rio Paraba do Sul tendero a ocorrer em maior frequncia, caso
os arranjos alternativos para abastecer a Macrometrpole Paulista sejam
132
Cabe lembrar que todos os usurios de gua, com exceo daqueles que realizam captao em quantidade
insignificante, ao regularizarem o cadastro no rgo gestor devero pagar a taxa mensal da cobrana pelo uso
da gua. Ver item 5.3 desta tese.
137
Ento, se o cenrio no favorvel para garantir a demanda por gua necessria para
atender a toda a populao e a todos os projetos em execuo, com o agravante que a
metrpole paulista tambm sofre estresse hdrico, necessitando lanar mo das guas do
Paraba do Sul, cabe refletir sobre a segunda parte da questo proposta no incio deste tpico.
Assim, se no h gua disponvel para atender a todos os demandantes da metrpole
fluminense, quem so os atores com o poder de decidir quais reas geogrficas sero
contempladas ou quais sero os projetos contemplados? Para tanto, utilizaremos novamente
dados do cadastro de usurios de gua, disponibilizado pelo INEA, para melhor visualizar
quais so os principais setores usurios de gua na RMRJ e como a circulao dos fluxos da
gua na metrpole.
primeira vista, foi notria a superioridade do setor saneamento bsico133, frente
aos demais usurios.
Figura 17: Proporo da Vazo de Captao (m) por Tipo de Uso da gua na RHV
133
138
Ao verificar o nome das empresas cadastradas, verificamos que a CEDAE prestadora de servios de abastecimento pblico e esgotamento sanitrio, quem domina
fortemente as operaes de captao e lanamento de guas na RHBG.. Sediada na cidade do
Rio de Janeiro, a CEDAE uma sociedade annima de economia mista e capital aberto, sem
aes listadas em Bolsa de Valores, cujo acionista majoritrio o Estado do Rio de Janeiro,
responsvel pela gesto da Companhia e detentor de 99% do capital votante e de 99% do
capital total. O restante do capital pulverizado entre 648 acionistas privados, em sua maioria
pessoas fsicas (CEDAE, 2011).
A CEDAE garante o abastecimento de gua a uma populao de cerca de 13 milhes
de pessoas, atende a 64 dos 92 municpios do Estado com abastecimento de gua e obteve, em
2011, um faturamento mdio mensal de R$ 293 milhes (CEDAE, 2011).
Deste modo, podemos afirmar que a CEDAE quem define, em grande parte, os
sentidos dos fluxos de gua na metrpole. Ou seja, esta empresa, por sua atividade e
grandeza, tem determinado, na prtica, as maiores finalidades do uso da gua Segundo dados
da prpria CEDAE, foi possvel atender, com abastecimento de gua, 86,3% da populao
dos municpios contratantes do servio, e com relao ao esgotamento sanitrio, 52,1% dos
139
usurios esto conectados rede de esgoto. Ainda segundo dados fornecidos pela prpria
empresa, o ndice de perdas de guas da ordem de 31,2% (CEDAE, 2011).
Para Castro (2010), essas perdas so um crime ambiental. Se mais de 30% da gua
distribuda perdida (consumo no faturado, vazamentos na rede, dentre outros), e o restante
alvo de disputa desigual, considerando o controle tcnico e poltico da rede e dos fluxos de
gua, argumenta o autor, o controle poltico da rede tcnica uma forma de controle do
territrio. Os prprios dados de atendimento total populao, da extenso da rede por
municpios, de intermitncias e paralisaes evidenciam a luta pela gua e os riscos aos quais
os bairros mais perifricos e favelas, isto , as classes sociais menos favorecidas esto
submetidas (CASTRO e FERREIRINHA, 2012).
Alm do mais, foi possvel verificar, em nossos trabalhos de campo, a insatisfao da
populao dos bairros da periferia da Baixada Fluminense, com relao a esta empresa
(IORIS e COSTA, 2009; COSTA e IORIS, 2010).
Vale citar que os representantes da empresa CEDAE, no CBH Guanabara, sempre
participaram da diretoria deste colegiado, e desde dezembro de 2012 o Sr. Jaime Teixeira
Azulay (funcionrio da Companhia) ocupa a cadeira de diretor presidente do Comit.
140
4 O
4.1
Introduo
134
Grandes obras, como o Arco Metropolitano e o Complexo Petroqumico do Estado do Rio de Janeiro
(COMPERJ), assim como o incremento das atividades ligadas ao setor de leo e gs, incluindo a indstria
naval, tm causado grandes impactos na dinmica ambiental e econmica da Bacia. Em junho de 2012, o Rio de
Janeiro sediou novamente um dos fruns mais esperados pela comunidade internacional, a Conferncia das
Naes Unidas para o Desenvolvimento Sustentvel (Rio+20). A realizao de eventos esportivos de expresso
internacional Jogos Mundiais Militares em 2011, Copa do Mundo em 2014 e Olimpadas em 2016 no
territrio carioca, entre outros eventos, tambm fator de presso e cobranas por parte da sociedade
(nacional e internacional) por melhor gesto para conservao e sustentabilidade ambiental. Consulta
realizada no site www.comitebaiadeguanabara.com.br. Em 04-03-2013.
141
Visto sob este ngulo, grande a expectativa na atuao do Comit; de forma geral,
esperado que ele tenha poder poltico suficiente para intervir nas decises ligadas ao
licenciamento ambiental dos novos empreendimentos e na alocao de recursos dos
investimentos pblicos para a despoluio das guas. Ou seja, que ele atue como um
protagonista no campo da gesto de guas.
Para melhor compreenso da dinmica da gesto dita participativa, no mbito do CBH
Guanabara, lanaremos mo do mtodo etnogrfico aplicado a instituies. Neste captulo,
realizamos um histrico do Comit para, em seguida, focarmos nos mecanismos que
envolvem a representao dos segmentos participantes.
4.2
142
J o lado leste realizou vrias reunies e criou uma Comisso Pr-Comit do Leste da
Guanabara e, em 2002, foi realizado um seminrio para discutir os principais problemas do
Leste da Guanabara. Participaram deste evento representantes do setor pblico, dos usurios
de gua e da sociedade civil, e o resultado foi a elaborao do documento Carta do Leste.
Em novembro de 2003, o Conselho Estadual de Recursos Hdricos, em sua 7 reunio
Ordinria, aprovou a criao do Comit do Leste da Guanabara. Contudo, para a surpresa de
ambos os grupos, no ano de 2005 a governadora publicou o seguinte decreto:
ART 1 - Fica criado o Comit da Regio Hidrogrfica da Baa de Guanabara e dos Sistemas
Lagunares de Maric e Jacarepagu, integrado ao Sistema Estadual de Recursos Hdricos.
1 - A rea de atuao do Comit compreender a totalidade das bacias hidrogrficas
contguas drenantes para a Baa da Guanabara, para os sistemas lagunares de Jacarepagu e
Maric e para as reas costeiras adjacentes situadas, em sua totalidade ou em parte, nos
municpios do Rio de Janeiro, Duque de Caxias, So Joo de Meriti, Nilpolis, Mesquita,
Nova Iguau, Belfort Roxo, Mag, Petrpolis, Guapimirim, Cachoeiras de Macacu, Itabora,
Tangu, Rio Bonito, So Gonalo, Niteri e Maric, limitando-se ao oeste com a bacia
hidrogrfica drenante para a Baa de Sepetiba e ao leste com a bacia hidrogrfica da regio
dos Lagos (RIO DE JANEIRO, 2005. Grifo nosso).
143
144
Diretor
Presidente
1 gesto
2006
Prefeitura
Itabora
Paulo Toledo
Vice presidente
Diretor
Secretrio
Dora Negreiros
Instituto Baa de
Guanabara (IBG)
Diretor
Administra
tivo
Diretor
Administra
tivo
Diretor
Administra
tivo
2007-2008
Instituto Baa de
Guanabara
(IBG)
Mandato
tampo 135
Instituto Baa
de Guanabara
(IBG)
Dora Negreiros
Carlos Viveiros
Carlos Alberto
Muniz
Jaime Teixeira
Azulay
Ecocidade
Ecocidade
Ecocidade
Prefeitura
Municipal de
Guapimirim
Jos Miguel da
Silva
Deusilene
Soares
Jos Miguel da
Silva
Prefeitura de
Guapimirim
Prefeitura de
Guapimirim
RJ Refresco
CCRON136
Mauricio Abreu
Mauricio Abreu
Alexandre
Carlos Braga
CCRON
CCRON
INEA
Alexandre
Braga
Alexandre
Carlos Braga
CEDAE
Glaucia
Sampaio
Rede Greenbelt
Jaime Teixeira
Azulay
Pref. Cachoeira
de Macacu
Ediel Caldas
SEA
Manuel Sanches
CEDAE
Jorge Muniz
2010 - 2012
2013 a 2014
Prefeitura RJ
CEDAE
Roberto
Terranova
Barbrio
Tho Ramos
Silva
RJ Refresco
Jos Carlos dos
Santos Perrout
135
Segundo um dos nossos entrevistados, nestes anos o CBH ficou inoperante, pois devido falta de um
regimento interno que explicasse os procedimentos para substituio de membros que renunciassem ou
assimissem cargos polticos, no era possvel identificar quais eram os membros aptos a serem convocados para
as reunies. No segundo semestre de 2010, um novo mandato tempo foi colocado em prtica, desta vez com o
Sr. Carlos Muniz (representando a prefeitura do RJ) na coordenao geral do Comit, para convocar uma nova
eleio.
136
Conselho Comunitrio da Regio Ocenica de Niteri (CCRON)
145
executiva foi eleita a Sra. Dora Negreiros, representante da sociedade civil, ambos atuando na
parte leste da Baa137. De acordo com as entrevistas realizadas, a composio da primeira
diretoria se deveu ao fato das instituies representantes do lado leste da Baa terem se
mobilizado com mais tenacidade para a concretizao do CBH Guanabara. Alm do mais, era
no lado leste da Baa que iria se instalar o COMPER, empreendimento que na poca estava
em fase de licenciamento e discusso com relao aos locais de captao de gua e
lanamento dos efluentes. O projeto COMPERJ foi apontado como um dos maiores desafios
que o Comit teria que enfrentar, dada a magnitude do empreendimento e impactos
relacionados com a gua, tais como o enorme volume de gua demandado para abastecer a
indstria, a questo do lanamento dos efluentes lquidos e outros impactos associados ao
aumento populacional na rea do entorno.
Em abril de 2007, uma eleio foi realizada, sendo eleitos para os cargos principais da
diretoria dois representantes da sociedade civil, a Sra. Dora Negreiros e o Sr. Jos Miguel da
Silva. Nesta gesto, que durou de abril de 2007 a agosto de 2008, com base nas atas, percebese que os esforos se concentraram em:
i) estruturao das Cmaras Tcnicas (CTs) e Subcomits;
ii) discusses referentes ao COMPERJ.
iii) empenho para conseguir acessar o dinheiro da cobrana pelo uso da gua (retido
no FUNDRHI).
Com base em nossas entrevistas e nas observaes dos trabalhos de campo realizados
em 2008, era visvel o esforo pessoal de parte dos membros para que o Comit deslanchasse
e pudesse colocar em prtica os instrumentos de gesto de recursos hdricos. Cabe aqui
mencionar que, em sua fase inicial, a falta de um regimento interno consolidado para melhor
nortear o funcionamento dos rgos de direo, questes relativas prpria eleio e
composio deste colegiado tornou-se um grave problema, que culminou com a paralisao
do CBH por quase dois anos. Isto porque, diante dos problemas estruturais e polticos que o
Comit enfrentava, tais como a centralizao das decises no mbito do rgo gestor
137
138
ea
Durante o processo eleitoral para esta primeira composio, realizada em outubro de 2005, todos os
inscritos e presentes no dia foram eleitos, com exceo de uma instituio que ficou como suplente no segmento
Sociedade Civil. Com relao aos segmentos Usurios e Poder Pblico, no houve necessidade de escolha, j
que os inscritos eram em menor nmero do que a representao prevista no Regimento Interno do Comit.
Assim, neste primeiro momento foram eleitos: i) 8 representantes titulares do segmento sociedade civil, mais um
representante suplente, totalizando 9 entidades; ii) 3 representantes titulares do segmento Usurios de gua; e
iii) 5 representantes titulares do segmento Poder Pblico.
138
Sobre isto ver iten 4.3.1 e captulo 5.
146
crescente desmotivao dos membros em razo da ausncia de poder poltico para interferir
nas decises referentes aos usos da gua (vide o licenciamento ambiental do COMPERJ, que
no foi debatido, em profundidade, pelo CBH Guanabara)
139
, em meados de 2008 o
139
Pelas atas possvel perceber um claro posicionamento de alguns membros do CBH expressando
insatisfao com relao localizao do COMPERJ. Deste modo, era ntido o anseio por um maior poder de
interveno do Comit nas questes referentes localizao e licenciamento ambiental do empreendimento.
140
Na ata da oitava reunio ordinria, publicada no site do Comit, por exemplo, consta que: Ponto de pauta
1 Apresentao da ata da stima reunio ordinria - no foi lida nem aprovada; (...) Ponto de pauta 8
Solicitao da SERLA de utilizao dos recursos do FUNDRHI para obras emergenciais em So Jos da Boa
Morte, Cachoeiras de Macacu (cerca de 150 mil reais). A proposta defendida pelo Firmino foi muito
questionada pelos presentes. Parece que no foi aprovada. Deve ser levada para a CT de estudos, projetos e
gesto (CBH Guanabara, 8 reunio ordinria, agosto de 2008). Porm, observando atentamente este
documento, percebemos que se trata de observaes gerais realizadas por um membro da diretoria, e no a ata
em si, conforme apresentado no site institucional do Comit. De todo modo, estes comentrios ilustram bem a
falta de objetividade das reunies e dificuldades para sua conduo.
147
uma longa discusso sobre quais seriam as interpretaes legais cabveis para este tipo de
situao.
Aps estes acontecimentos, o Comit se desestruturou e teve incio um mandato
tampo, que teve como diretor geral o Sr. Carlos Viveiros, em substituio Sra. Dora
Negreiro, e como vice-diretora a Sra. Deusilene Soares, em substituio ao Sr. Jos Miguel.
Porm, poucas aes aconteceram durante os anos de 2008, 2009 e 2010, sendo que as
reunies plenrias, paralisadas em agosto de 2008, s foram retomadas em novembro de
2010. Em nossas entrevistas, quando questionamos se o CBH Guanabara tinha paralisado as
atividades neste perodo, recebemos como resposta:
Eu diria que no ficou parado, no. Ficou meio sem saber quem que se
convocava, n? E a criou-se uma espcie de... uma nica cmara tcnica e
uma diretoria com um mandato tampo at provocar uma nova eleio.
(Entrevista, representante sociedade civil, novembro de 2012).
141
foram
retomadas, em fevereiro de 2011. Assim, foi iniciada uma nova fase, ainda mais desafiante,
pois o Comit deveria, novamente, se reestruturar para buscar maior relevncia e
protagonismo no campo da gesto de guas.
Nesta nova composio da diretoria colegiada, assumiu a presidncia do CBH um
representante do poder pblico, o Sr. Carlos Muniz, vice-prefeito do RJ. Nas entrevistas, nos
foi dito que esta escolha deu ao Comit uma importncia que ele no teve antes142, um peso
poltico para a diretoria do comit. Representantes de usurios de gua corroboraram com esta
afirmao dizendo que, com a presena do vice-prefeito da capital fluminense143, na conduo
do processo, ficou mais fcil justificar a relevncia da participao dos empresrios no CBH
Guanabara e mobiliz-los para assumir as cadeiras que so a eles reservadas.
141
Esta reunio deveria ter sido numerada como 10 reunio ordinria, j que a ltima plenria realizada,
antes da paralisao, foi a de nmero 9. Contudo, devido a um equvoco, a numerao foi retomada de forma
errada e consta em ata que aos dezesseis dias do ms de novembro de 2010, s 14h30min, o Comit da Baa de
Guanabara deu incio XX Reunio Ordinria. Informamos aos membros da diretoria sobre este erro, mas no
obtivemos respostas.
142
Relato oral, representante sociedade civil, novembro de 2012.
143
Vale aqui reforar a centralidade exercida pela capital do estado no contexto metropolitano. Para Lago
(2009), alm de ser a ex-capital do pas, a cidade do Rio detm no mbito do Estado a maior populao, o
maior oramento, a maior parte das atividades econmicas, a maior rede de infraestrutura de servios, e se
constitui em uma das cidades de maior expresso cultural e poltica do pas. Com efeito, sua dinmica poltica se
traduziu em um complexo desenvolvimento institucional da sua administrao municipal, de difcil comparao
com os demais municpios fluminenses.
148
ii)
a diretoria mobilizou esforos para criar uma Entidade Delegatria (figura jurdica
responsvel por dar apoio tcnico e operacional aos CBHs)146;
iii)
iv)
foi citada tambm a abertura dada s Cmaras Tcnicas para analisar projetos de forma
integrada com o Estado147.
Em que pesem estes apontamentos otimistas, o tempo destinado ao balano final das
atividades foi quase todo ocupado para uma leitura crtica da dinmica de funcionamento do
CBH. Abaixo, citamos algumas questes levantadas como entraves a serem vencidos:
i)
ii)
144
149
iii)
iv)
o fato do CBH ser muito dependente das posturas e encaminhamentos feitos no mbito
da diretoria;
v)
vi)
Este balano final realizado pelos membros traz indcios do carter figurante que o
Comit da Baa de Guanabara possui no campo de gesto de guas. Nos prximos tpicos
deste captulo, analisaremos parte dos argumentos citados acima, tendo como fio condutor
desta discusso a questo da representao dos segmentos que compem a gesto
participativa, para um olhar aprofundado sobre a atuao de cada um destes setores.
4.3
A questo da representao
J foi citado neste trabalho que os comits de bacia, objeto em destaque deste captulo,
so os entes responsveis por colocar em prtica a gesto participativa dos usos mltiplos da
gua em uma determinada regio hidrogrfica. Somente so chamados de participativos
devido a sua composio tripartite, destinando o mesmo nmero de vagas para os
representantes da sociedade civil, usurios de gua e poder pblico. Ou seja, a tarefa de
regular os usos da gua no ficaria, em princpio, exclusivamente na mo do Estado, ou de um
determinado usurio, tal como acontecia durante os anos de vigncia do Cdigo de guas. E
justamente devido a esta abertura participao de outros setores nas decises polticas que
a gesto pode ser adjetivada como gesto compartilhada de poder, gesto colegiada, ou
participativa, dentre outros nomes usados para designar a incluso de um nmero maior de
atores na cena da poltica de guas.
O CBH Guanabara j teve, ao longo de sua histria, trs verses de regimento interno.
Na primeira verso, no ano de 2006, o plenrio era composto por 24 membros, oito
representantes para cada segmento (poder pblico, usurios e sociedade). Na segunda verso
de 2007, previa-se um total de at 60 membros, 20 representantes para cada segmento. E em
150
2010, este nmero caiu para 45 membros, 15 representantes de cada setor. Cabe ainda
mencionar que, neste documento, a questo da representatividade extrapola os aspectos
institucionais, pois contempla tambm a representao geogrfica para os membros da
sociedade civil, tal qual apresentada a seguir.
Art. 9 O PLENRIO do COMIT DA BAA DE GUANABARA
constitudo por quarenta e cinco (45) conselheiros com direito a voz e voto, e
respectivos suplentes, distribudos conforme descrito abaixo:
I - USURIOS DE GUA 15 (QUINZE) representantes titulares e
respectivos suplentes;
II ORGANIZAES DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE DOS
RECURSOS HDRICOS - OSCIRHIs 15 (QUINZE) representantes
titulares e respectivos suplentes:
III PODER PBLICO (federal, estadual e municipal) 15 (QUINZE)
representantes titulares e respectivos suplentes.
(...) 4 - as vagas para as organizaes da sociedade civil de interesse dos
recursos hdricos (OSCIRHIs), previstas no inciso II deste artigo, devero
ser ocupadas por membros dos Sub Comits das respectivas Sub-regies
Hidrogrficas, conforme a distribuio abaixo e obedecendo
proporcionalidade da populao residente:
a) Dois (2) representantes da Sub-regio Hidrogrfica do Sistema Lagunar
de Maric Guarapina,
b) Um (1) representantes da Sub-regio Hidrogrfica do Sistema Lagunar
Itaipu-Piratininga,
c) Tres (3) representantes da Sub-regio Hidrogrfica drenante para a Baa
de Guanabara-Trecho Leste.
d) Cinco (5) representantes da Sub-regio Hidrogrfica drenante para a Baa
de Guanabara-Trecho Oeste.
e) Dois (2) representantes da Sub-regio Hidrogrfica do Sistema Lagunar
da Lagoa Rodrigo de Freitas.
f) Dois (2) representantes da Sub-regio Hidrogrfica do Sistema Lagunar de
Jacarepagu (CBH GUANABARA, 2010. Grifo nosso).
Mesmo que no seja o nosso objetivo principal realizar uma anlise poltica
aprofundada quanto legitimidade, ou no, das instituies que compem a plenria, a
observao de cada um destes setores traz tona questes relativas ao modo como os
instrumentos de gesto de recursos hdricos esto sendo implementados. Sobre esta
pluralidade de atores demandados, bem como os desafios envolvidos, Abbers (2010) ressalta:
151
O poder pblico, ele no quer que a gente fique ali olhando o que ele est fazendo, bvio.
Ento ele no faz nenhuma fora pra gente funcionar, nenhuma!.
associao com personalidade jurdica capaz de acessar o dinheiro da cobrana pelo uso da
gua retido no FUNDRHI.
De acordo com o regimento interno, 6 - As vagas destinadas ao Poder Pblico,
previstas no inciso III deste artigo, devero ser ocupadas conforme a distribuio abaixo: a)
Doze (12) representantes, das Prefeituras dos municpios situados, na sua totalidade ou em
parte, na rea de Atuao do Comit; b) Dois (2) representantes do Poder Pblico Estadual,
de organismos estaduais atuantes na regio e relacionados com os recursos hdricos, indicados
pela Secretaria de Estado do Ambiente; e c) Um (1) representante do Poder Pblico Federal
152
A governadora assinou o decreto mas disse: vocs pediram um comit de bacia s para o
lado leste da Baa mas vo ganhar o lado oeste e mais duas regies lagunares: a de
Jacarepagu e a de Maric. (...) A proposta inicial era a de que seramos um comit com oito
municpios e ganhamos um com dezessete. (fonte: Entrevista, representante diretoria do
CBH Guanabara, julho de 2008).
Por outro lado, a explicao dada pelo poder pblico, na poca, foi que este limite
facilitaria a gesto no mbito do INEA, tal qual descrito no trecho a seguir:
A Baa da Guanabara o caso mais complexo [se comparado aos outros comits estaduais].
O comit foi instalado e envolve, na verdade, sistemas hdricos que no tm interao. Aqui
a regio de afluentes da lagoa de Maric e sistema lagunar de Jacarepagu no tm nada a
ver hidricamente com o esturio da Baa de Guanabara, mas colocaram todos na mesma
regio porque seno ia ficar uma coisa muito pequena aqui (referindo-se ao INEA),
administrativamente falando (Fonte: Entrevista representante do Estado, INEA. Realizada
em julho de 2008).
148
153
Diante desta medida do governo estadual, que teve o intuito de atender apenas s
necessidades do rgo gestor, surgiram uma srie de desafios. Um dos principais envolve a
dificuldade de mobilizao dos participantes para compor um comit de bacia amplo,
geograficamente falando, e complexo, do ponto de vista da diversidade social, econmica e
poltica.
Alm do mais, a extenso territorial dada ao Comit foi apontada como um dos
motivos que explicaria a crise atravessada em 2008.
Caberia ainda neste tpico analisar a centralidade exercida pelo INEA, no que tange
implementao e conduo dos instrumentos de gesto de recursos hdricos, principalmente
Plano Diretor de Recursos Hdricos, Outorga e Cobrana pelo Uso da gua. Contudo, foi uma
opo metodolgica retornar a esta questo no prximo captulo.
Sobre a ausncia das prefeituras nas plenrias, em que pese o apoio que a prefeitura do
RJ deu ao CBH, no momento da reestruturao do Comit, assumindo a presidncia do
colegiado em 2010, e o prestgio poltico supostamente alcanado devido a este fato, a
participao dos representantes das municipalidades um dos principais desafios para o CBH
Guanabara. Isto porque, durante as eleies para as escolha dos membros, as vagas destinadas
s prefeituras jamais foram completadas. Na ltima eleio, ocorrida em dezembro de 2012,
por exemplo, das 12 vagas disponveis apenas cinco foram preenchidas, lembrando que a
RHBG engloba 17 municpios.
Para melhor compreenso deste aparente desinteresse, convm retornar a discusso
para o processo de criao do CBH Guanabara, realizado de forma centralizada no governo
estadual, desconsiderando tanto a relevncia das prefeituras nesta questo quanto os anseios
154
levantados nas reunies iniciais de mobilizao social. Sobre este processo, foi-nos dito por
um representante da sociedade civil que:
Um elemento foi o processo de publicidade dessa montagem. Voc tinha um
grave problema, que se reflete hoje, que o frgil envolvimento das
prefeituras. Voc no v nenhuma estratgia de real envolvimento das
prefeituras. Isso pode ser observado nas prprias reunies do comit de
bacia. Na parte oeste da bacia, na Baixada Fluminense teve umas reunies
preparatrias e ns fizemos alguns questionamentos ali com relao a isso.
A gente disse: Olha, no tem prefeitura nenhuma aqui participando. Quer
dizer, nenhum debate pblico sendo anunciado. (...) Mas a viso que
prevalecia era assim: Vamos fazer o comit funcionar e logo depois a gente
d tipo um decreto que as prefeituras vo seguir. Triste! Prefeitura nenhuma
vai ser obrigada a fazer qualquer coisa porque o comit de bacia, por mais
deliberativo que ele seja, deliberou isso. Isso no existe! Na prtica de um
processo institucional a gente sabe que isso no existe. igual a qualquer
Conselho Municipal Deliberativo decidir alguma coisa e a prefeitura no
estar envolvida nisso. No vai andar. (Entrevista, representante sociedade
civil no CBH GUANABARA, julho de 2008)
Com base nesta fala, podemos ressaltar duas questes importantes: em primeiro lugar,
a ausncia das prefeituras na fase de pr-construo do CBH; e em segundo, o protagonismo
que estas possuem no que tange s aes de uso e ocupao do solo urbano149.
Se a escala de gesto a metrpole fluminense, a primeira observao a ser feita que
a RMRJ, historicamente, sempre foi muito polarizada economicamente em torno do
municpio capital. Isto porque a capital concentra a maior populao, o maior oramento, a
maior parte das atividades econmicas, a maior rede de infraestrutura de servios, e se
constitui numa das cidades de maior expresso cultural e poltica do pas (RIBEIRO e
BRITTO, 2013). Alm do mais, os autores ressaltam a inexistncia de uma maior articulao
entre os municpios que integram esse territrio150, uma vez que a maior parte destes enfrenta
149
Vale aqui salientar o protagonismo dado escala municipal na dcada de 1990, em funo da maior
autonomia poltica, econmica e legislativa consubstanciada na Constituio de 1988. Um exemplo so as Leis
Orgnicas Municipais, antes funo do governo estadual, que criava uma s lei para todos os municpios
(CARDOSO, 2004). Cabe lembrar que o processo de municipalizao levou criao de tantas instncias de
participao que, no caso de municpios pequenos, particularmente, acaba esgotando os recursos humanos
disponveis e a possibilidade de representao das organizaes existentes. Isso pode levar ao fortalecimento de
determinados atores, por participarem de diversas instncias colegiadas, ou ao simples esvaziamento do comit,
dada a sobrecarga dessas pessoas (CARDOSO, 2003).
150
Para o Observatrio das Metrpoles (2009), h na RMRJ uma forte fragmentao institucional e a
inexistncia de um projeto da gesto metropolitana. As instncias e mecanismos mais efetivos de interao e de
concertao entre municpios metropolitanos, no que concerne gesto urbana e do territrio, so poucos e
apresentam baixa eficcia. O rgo de gesto metropolitana, a Fundao para o Desenvolvimento da Regio
Metropolitana (FUNDREM), foi criado em 1975 e extinto em 1989, por exemplo.
155
Se a lei diz que o uso prioritrio da gua para o consumo humano, porque na regio metropolitana
no falta gua para a indstria, mas falta para a populao?
(Relato oral, representante sociedade civil, reunio subcomit oeste, agosto de 2012)
No tpico anterior, foi dito que cabe ao INEA dar apoio aos CBHs enquanto estes se
encontram em fase de estruturao. Contudo, apesar dos rgos de gesto ambiental terem
156
157
Esta colocao mostra que, nos anos iniciais, foi claro o posicionamento de alguns
membros do CBH contrrios localizao do empreendimento COMPERJ151, quando este
ainda estava em fase de licenciamento. Contudo, o Comit no teve nem de longe fora
poltica suficiente para interferir no processo. Fato relevante era a dependncia que o Comit
possua dos recursos oferecidos pela Petrobras para garantir o seu funcionamento. Nos anos
iniciais do Comit, havia tambm membros da sociedade civil, alguns participantes da
diretoria, inclusive, que desenvolviam projetos de educao ambiental patrocinados por esta
empresa do ramo de petrleo. Neste caso, questionvel a autonomia que estes representantes
possuam para questionar a hegemonia da indstria do petrleo e petroqumica, no que tange
ao uso da gua da RHBG.
Outros pontos passveis de registro referem-se dependncia do ritmo que as
empresas patrocinadoras desejam dar aos comits, fato este que tambm interfere no papel
que o CBH vai desempenhar no campo de gesto de guas, conforme pode ser visto no trecho
abaixo:
A secretria executiva relatou as dificuldades para a instalao efetiva da
Secretaria, que envolvem os entendimentos entre trs empresas usurias das
guas e a SERLA. Mesmo contando com a boa vontade de todos, somente
hoje teve notcias sobre a entrega dos mveis e equipamentos fornecidos
pela Schincariol para a sala emprestada pela empresa guas de Niteri. O
representante da REDUC informou que permanece a oferta da contratao
de um tcnico para a Secretaria Executiva e que esta contratao dever ser
feita pelo COMPERJ, o que est atrasando o processo (Fonte: Trecho Ata da
Quarta Reunio Ordinria do Comit da Regio Hidrogrfica da Baa de
Guanabara e dos Sistemas Lagunares de Maric e de Jacarepagu. Realizada
no dia 6 de dezembro de 2006. Grifo nosso).
151
Na leitura das atas dos anos de 2006 e 2007, possvel verificar ainda preocupaes relacionadas com os
efeitos sinrgicos que um empreendimento de tal porte poderia causar na metrpole, dentre eles questes
relacionadas aos impactos no sistema virio intermunicipal, no saneamento bsico, no aumento populacional, nas
condies de trabalho durante a fase de obras, alm de preocupaes relativas aos outros projetos e negcios que
viriam a reboque do Complexo Petroqumico.
158
Vamos pro lado empresarial, n? Uma empresa, ela tem que se sustentar. E
os seus insumos tambm tm que ser sustentveis. Quando voc analisa a
sustentabilidade, voc analisa vrios cenrios, n? Ou seja, escassez, custo...
E, na questo da gua, com certeza, t sinalizado o aspecto de custo, n?
Quanto mais escasso, mais caro vai ficar, ok? A tanto que, quando a gente
participa de um comit de bacia, quando a gente apoia um comit de bacia,
quando a gente apoia um comit de bacia com recurso, na realidade no
um custo, um investimento. Por que, n? A empresa precisa daquele
recurso, da manuteno daquele recurso. (Fonte: Entrevista representante
dos usurios de gua. Realizada em julho de 2008. Grifo nosso).
152
Esta rede estadual realizou a sua primeira reunio em maro de 2013, na sede da Federao das Indstrias
do Rio de Janeiro (FIRJAN).
153
Segundo publicao da Confederao Nacional da Indstria (CNI), a Rede de Recursos Hdricos da
Indstria foi criada em 2009, formada pelas 27 federaes de indstrias dos estados e associaes setoriais e
coordenada pela CNI define seus posicionamentos frente s polticas pblicas e dissemina boas prticas de uso
eficiente da gua. Ressalta ainda que o setor industrial tambm participa ativamente da implantao da Poltica
Nacional de Recursos Hdricos PNRH, com representao em todos seus colegiados Conselhos Nacional e
Estaduais de Recursos Hdricos e Comits de Bacia Hidrogrfica (CNI, 2012).
154
Entidade com personalidade jurdica responsvel por gerenciar o dinheiro retido na conta do FUNDRHI,
recursos oriundos da Cobrana pelo Uso da gua. Sobre o instrumento de gesto Cobrana pelo Uso da gua,
ver item 5.5 desta tese.
159
gua) iriam arcar com este custo, para no ser necessrio lanar mo do recurso do
FUNDRHI. Este fato gerou polmica, pois a mensalidade de, aproximadamente, oito mil reais
mensais exclui a possibilidade de participao de inmeros interessados. Isto explica porque
apenas as grandes empresas receberam o convite de participao. Nesta plenria, durante o
calor da discusso, perguntamos a um representante dos usurios de gua, que estava sentado
ao nosso lado, porque uma empresa pagaria 8 mil reais mensais para participar de uma
associao. Obtive como resposta: paga-se agora, mas pensando no futuro, os interesses so
de longo prazo (informao verbal).
De forma geral, as observaes abaixo retratadas sintetizam os interesses em jogo do
segmento usurios de gua:
Sobre o fato dos usurios de gua terem que participar para no ficar a reboque das
situaes, conforme mencionado acima, a fala de um representante do setor de usurios
corrobora este argumento. Ele nos disse que (...) a questo no nem o preo. A questo no
nem a cobrana. Eu vejo que a questo da gua, veja bem, a lei define, prioritariamente,
uso humano, ok? (Entrevista, representante usurios de gua, CBH GUANABARA, julho de
2008). Nesta fala, a preocupao deste empresrio girava em torno da situao da indstria
em um contexto de escassez de gua, uma vez que a lei federal garante a prioridade para uso
de abastecimento humano. J citamos, em outros momentos desta tese, que inmeros bairros
localizados nas periferias da metrpole sofrem com falta de gua; contudo, este problema
ainda no se fez presente no setor produtivo. Por isto, percebemos em nossos trabalhos de
campo que a preocupao maior dos empresrios est concentrada em no faltar gua o
suficiente para o processo industrial; e em segundo plano, est o fato dela ser cara ou
barata. Assim, diante do contexto de estresse hdrico na RMRJ, o que est em jogo a
garantia do acesso gua e no o seu preo. Sendo assim, o setor de usurios de gua
investe e se mantm atento ao campo de gesto de guas.
160
Antes de iniciar uma reflexo sobre o papel da sociedade civil, preciso esclarecer
questes conceituais sobre esta categoria. Pinto (2006) alerta que, muitas vezes, o conceito de
sociedade civil usado indiscriminadamente em textos acadmicos e, principalmente, em
pronunciamentos polticos, em contraposio ao Estado. Isto se d porque a sua constituio
no uniforme, o conceito abrange desde grupos, instituies e pessoas com graus diferentes
de organizao, de comprometimento pblico e de capacidade de interveno para se
relacionar com o Estado e com o mercado, at entidades como clubes de mes e instituies
globais, como a Anistia Internacional. Para fins deste trabalho, destacaremos, neste momento,
o conceito de sociedade civil de Pinto (2006), pelo fato do autor design-la segundo
parmetros bem abrangentes: a sociedade civil , em si, a forma de organizao da prpria
sociedade, na qual cada indivduo encontra sua pertena como cidado de direito (PINTO,
2006, p. 652).
A legislao estadual 3239/1999 possui entendimento limitado sobre as possibilidades
institucionais da sociedade civil. Em seu artigo 54, consta que podero pleitear uma vaga nos
CBHs estaduais as entidades da sociedade civil organizada, com atuao relacionada com
recursos hdricos e meio ambiente (RIO DE JANEIRO, 2009). Na eleio realizada em
2007, por exemplo, os problemas relacionados s dificuldades conceituais que o termo
sociedade civil comporta vieram tona.
161
Diante deste ocorrido, houve um srio conflito, que tramitou no judicirio, com
relao aos critrios que tornariam as entidades elegveis para uma vaga no plenrio. Sobre
este episdio, consta na ata da 5 reunio ordinria que:
162
Antes de encerrar este tpico, porm, convm pontuar que, mesmo entre os
representantes da sociedade civil, os interesses divergem. Enquanto uns reforam
constantemente que no esto ali para serem cooptados e lutam para que o Comit consiga
exercer o seu papel no campo de gesto de guas, outros possuem interesses que vo alm da
qualidade ambiental da Baa de Guanabara. Em nossas observaes, percebemos que pode
155
Vide captulo 5.
Cardoso (2003) chamou de problemas de iniqidade da gesto colegiada, aqueles que ocorrem quando
certos grupos, em desvantagem social, apresentam menores probabilidades de participar. Isso se deve a diversas
razes, tais como: i) tempo disponvel, recursos financeiros para viagens e deslocamentos e ii) falta de educao
formal, que, segundo a autora, limita o entendimento de questes polticas complexas e argumentos tcnicos
inerentes ao campo de gesto de guas - uma vez que a racionalidade tcnica se sobressai frente a outros tipos de
conhecimento.
156
163
164
5.1
Introduo
157
165
166
Em que pese o (aparente) papel de protagonistas dado aos CBHs pela esfera pblica
federal, neste captulo iremos analisar a forma como vm sendo implementados os
instrumentos de gesto previstos na Baa de Guanabara - em especial o Plano Diretor, a
Outorga de Uso da gua e a Cobrana pelo Uso da gua. Nosso intuito, neste captulo,
ressaltar as poucas possibilidades de atuao do CBH no campo de gesto de guas, as suas
fragilidades nos momentos deliberativos, e trazer tona o carter centralizador do INEA.
5.2
Em algumas atas, caso o leitor no tenha familiaridade com as siglas e arranjos que se
formam dentro do comit, fica difcil o entendimento do contedo e encaminhamento
167
168
Tem muito termo tcnico ali que eu no sei. Por outro lado, eu no ganho
para estar aqui, tenho a minha vida profissional. Eu teria que me dedicar de
forma mais exclusiva para aprender, mas eu no ganho pra isto. Hoje eu at
pretendo fazer outra faculdade, talvez biologia, para melhorar a minha
atuao na plenria160. (Entrevista, representante sociedade civil no CBH
GUANABARA, novembro de 2012).
De negativo, no Comit, eu vejo a falta de informao. A gente no faz nada
sem informao. Sem ela, no tem razo de ser. Somente algumas pessoas ali
tm informaes, mas elas no so difundidas entre as instituies. A questo
poltica complexa, vai alm do que discutido nas cmaras tcnicas. Voc
fica merc de ir buscar informaes a parte. Por exemplo, uma poca eu
pedi para o representante do INEA um passo a passo da cobrana, e ela
disse para eu procurar no site. (...) (Entrevista, representante sociedade civil
no CBH GUANABARA, novembro de 2012).
160
Dagnino e Tatagiba (2010) analisaram algumas consequncias da insero institucional realizada pelos
movimentos na dcada de 1990 e incio de 2000, com destaque para o difcil processo de aprendizado que ela
enseja. Uma primeira dimenso recuperada pelas autoras diz respeito exigncia de qualificao tcnica;
argumentam assim que a necessidade de uma qualificao tcnica especfica, como condio necessria a uma
participao efetiva, claramente reconhecida pelos movimentos sociais e passa ento a integrar o seu repertrio
de atuao, ocupando grande parte do tempo e da energia de suas lideranas (DAGNINO e TATAGIBA, 2010).
As consequncias desse investimento das lideranas na aquisio dessas competncias incluem dificuldades em
manter os vnculos com as bases e uma tendncia profissionalizao dos movimentos.
169
INEA que a empresa cumpre, de forma rigorosa, o que determina a norma da Resoluo do
Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA) nmero 357, e que por isso o Estado
autorizou o licenciamento ambiental da empresa. Em contrapartida, os pescadores presentes
contra- argumentaram dizendo que esta resoluo do CONAMA no levava em considerao
aspectos subjetivos, que somente quem vivencia e trabalha naquele territrio conhece, tais
como o poder das mars em dispersar os contaminantes na regio, bem como as rotas dos
cardumes de peixe que sero atingidas. Alertaram ainda que, caso a obra do emissrio para
lanamento de esgotos fosse ali realizada, a poluio alcanaria inmeras praias do lado leste
da Baa de Guanabara, dentre outros impactos.
Sobre este ponto, notrio que os discursos e argumentos dos profissionais que detm
o conhecimento tcnico so baseados exclusivamente na lei em vigor, e que quando h o
cumprimento das determinaes tcnicas legais no cabe espao para quaisquer outros tipos
de questionamentos. Em contrapartida, os atores sociais que possuem o conhecimento
tradicional falam em nome dos saberes adquiridos na experincia diria com os recursos da
natureza e insistem na relevncia dos seus argumentos, pois temem uma tragdia ambiental na
regio. Contudo, neste caso especfico (emissrio submarino para lanamento de efluentes
industriais em Maric), observamos que os pescadores podem at reclamar, possuem direito
de falar, expor a sua opinio em eventos destinados ao debate pblico, mas no tm poder
suficiente para alterar um projeto to importante para o Estado quanto o COMPERJ. Nesta
audincia pblica em debate, vimos ainda o Estado defendendo os interesses das indstrias
em detrimento dos anseios dos outros grupos sociais ali representados.
Cabe citar, por fim, que o argumento da ausncia de conhecimento tcnico foi
frequentemente observado e usado para desqualificar o trabalho dos comits de bacia161, tal
qual demonstrado no relato a seguir.
Mas se fosse necessrio a gente teria condies de contratar um especialista
pra subsidiar a deciso do comit? Porque no adianta voc colocar uma
pessoa de associaes, de ONGs, at de prefeitura, se eles ouvem uma coisa,
mas no entendem o assunto. Se no existe ningum pra traduzir aquele
assunto pra ele, no adianta. Voc tem que ter algum, ou pago ou no, que
traduza aquele assunto pra pessoa que vai decidir. Se eu te coloco pra decidir
alguma coisa, se eu te convido pra um conselho de administrao de
qualquer indstria por aqui, voc tem que conhecer o assunto. Algum tem
que traduzir pra voc o assunto para voc tomar uma deciso. No isso?
Como que voc vai conseguir tomar uma deciso sem conhecer aquilo?
161
170
Sem que tenha algum que traduza aquele assunto pra voc? Ento
importante que esses comits tenham recurso pra subsidiar a tua deciso, a
deciso do comit. Pois se voc no consegue decidir, ou se a sua deciso
no tem um mnimo de embasamento tcnico, o processo fica desacreditado,
algum pode argumentar ah, o comit decidiu, mas o pessoal l no sabe
qual ... sabe nem o que esto falando. (Entrevista, representante usurios
de gua no CBH GUANABARA, agosto de 2008. Grifo nosso).
5.3
162
Segundo a PNRH, Art. 6, Os Planos de Recursos Hdricos so planos de longo prazo, com horizonte de
planejamento compatvel com o perodo de implantao de seus programas e projetos e tero o seguinte
contedo mnimo: I - diagnstico da situao atual dos recursos hdricos; II - anlise de alternativas de
crescimento demogrfico, de evoluo de atividades produtivas e de modificaes dos padres de ocupao do
solo; III - balano entre disponibilidades e demandas futuras dos recursos hdricos, em quantidade e qualidade,
171
Na lei nmero 3239/1999, referente PERH, ressaltado, dentre outras questes, que
o plano tem a atribuio de definir os usos mltiplos permitidos. Apesar de ter sido enfatizada
a importncia da construo coletiva deste documento, no caso da Baa de Guanabara, no
momento em que o Comit foi institucionalizado, este documento j estava pronto e foi
apresentado pelo Estado163, como um Plano que deveria ser seguido.
O contedo das atas das primeiras reunies, bem como o das entrevistas realizadas por
ns em 2008, traz tona a percepo crtica e queixas dos membros com relao forma de
institucionalizao do plano, conforme pode ser observado nos trechos selecionados abaixo.
172
Em que pese a necessidade de atualizao peridica dos Planos de Bacia, este tipo de
trabalho ainda no foi realizado no mbito do CBH Guanabara, apesar desta demanda ter sido
173
De forma geral, percebe-se que o fato de o Estado ter entregado um plano de bacia j
pronto, a ser seguido, um ponto negativo para o Comit. Isto porque, dentre outros motivos,
no houve uma construo coletiva para a elaborao do documento, ou seja, ele no
contempla as demandas e desejos dos membros da plenria. Alm do mais, este no previa a
incluso dos sistemas lagunares da RHBG, tampouco previa o dinamismo econmico, o
aumento populacional e o aumento da demanda de gua em razo dos novos investimentos
realizados na metrpole.
A ausncia de um Plano Diretor legtimo e reconhecido impacta de forma negativa a
capacidade de anlise dos projetos que chegam s Cmaras Tcnicas. Deste modo, na
ausncia de um Plano Diretor, o CBH segue a sua rotina de trabalhos de forma limitada, uma
vez que no h diagnstico da situao atual, planejamento e metas a serem seguidas. Enfim,
no h um documento para nortear as deliberaes referentes aos usos mltiplos das guas na
Baa de Guanabara.
174
5.4
dos sete instrumentos de gesto, segundo a Lei Estadual n 3.239/1999. Trata-se de um ato
administrativo de autorizao, por meio do qual o rgo gestor de recursos hdricos faculta ao
outorgado o direito de uso dos recursos hdricos, superficiais ou subterrneos, por prazo
determinado, nos termos e nas condies expressas no respectivo ato. Seu objetivo
assegurar o controle quantitativo e qualitativo dos usos da gua e o efetivo exerccio dos
direitos de acesso aos recursos hdricos.
175
Outro ponto que merece ser citado que este instrumento de gesto de guas possui
relao direta com as etapas de licenciamento ambiental165. Caso o solicitante da licena
precise realizar alguma interveno em recursos hdricos, necessrio apresentar a
autorizao relativa ao uso da gua. Assim, com a criao do INEA, os setores de outorga e
licenciamento ambiental se integraram em uma mesma diretoria, o que se configura como
164
176
166
Essa interao entre licenciamento ambiental e outorga de uso da gua exige articulao e
compartilhamento de informao entre os rgos ambientais e de recursos hdricos, de forma gil e simplificada,
para atender s demandas (NUNES e RAMOS, 2010. Pag. 83. Grifo nosso.).
167
O ttulo deste artigo esclarecedor do projeto de Estado em exerccio; que prev simplificar e agilizar a
instalao do empreendimento: Licenciamento Ambiental no Estado do Rio de Janeiro: Simplificao e
Aprimoramento da Regularizao do Uso da gua.
177
Eu estou a par desta situao atravs das discusses do grupo gestor leste. A
questo o seguinte, as empresas esto se dando conta de que o problema da
gua crtico, e o pouco de gua que existe no d para atender ao interesse
de todos que esto se estabelecendo no entorno da Baa de Guanabara. Com
a chegada do COMPERJ, que apresentou uma demanda fantstica por gua,
a coisa piora. Ento, se o COMPERJ levar toda a gua que pretende, de uma
gua que j no existe na quantidade que atenda a todos, o que vai ocorrer?
Vai faltar gua para algum! (...) A minha sugesto que este assunto seja
uma preocupao permanente da CT. O governo federal e estadual, mais a
Petrobrs, esto em cima. Pois para o COMPERJ, para comear a funcionar
em 2012, precisar de uma demanda quase igual da cidade de Niteri
(Relato oral, representante sociedade civil no CBH Guanabara, junho de
2008).
168
No redundante reforar que inmeros bairros das periferias da metrpole sofrem com abastecimento
irregular de gua.
178
longo deste tpico, o Comit no possui o poder de vetar a outorga de uso da gua deste
empreendimento. Alm do mais, o Comit ficou inoperante durante 2 anos, entre 2008 e
2010, perodo este fundamental no processo de licenciamento do COMPERJ. De acordo com
um de nossos entrevistados, representante da sociedade civil, era oportuno para o Estado que
o Comit estivesse paralisado durante a fase de licenciamento do COMPERJ e demais
empreendimentos a ele associados. Tais observaes foram justificadas em razo do carter
deliberativo do CBH Guanabara (mesmo que apenas no plano terico), que poderia atrapalhar
o processo169.
5.5
169
179
Outra alterao nos critrios da cobrana pelo uso da gua se deu na legislao
estadual n. 5234/2008, pois, a partir desta os acrscimos de custo verificados nos processos
produtivos previstos nessa lei sero suportados pelas empresas, sendo possvel o repasse aos
consumidores (RIO DE JANEIRO, 2008). O principal impacto desta medida foi no setor de
saneamento, o mais importante usurio de gua e, na poca, principal inadimplente junto
SERLA. A empresa CEDAE, por exemplo, no pagava pelo uso da gua SERLA sob a
alegao de que no conseguiria arcar com este custo. Porm, com a nova lei, a CEDAE e
outras concessionrias estariam autorizadas a repassar este custo aos seus clientes. Apesar
desta deciso atingir diretamente milhares de pessoas, foi muito limitada a discusso dessa
alterao na legislao por parte da estrutura de gesto de recursos hdricos do estado, e
tambm com a populao em geral (IORIS e COSTA, 2008)170.
A despeito da falta de estudos detalhados sobre o impacto desta cobrana na conta dos
consumidores finais, at mesmo os comits de bacia foram mantidos afastados do debate.
Acompanhamos este processo no ano de 2008 e percebemos que o CBH Guanabara no se
170
Em pesquisas de campo realizadas no ano de 2008 , nas entrevistas com lideranas comunitrias da
Baixada e com a populao residente s margens da bacia do Rio Iguau, ao indagarmos sobre a opinio que elas
tm sobre esta nova legislao estadual e sobre os impactos da cobrana pelo uso da gua, em particular, todos
afirmaram desconhec-la. Isso demonstra a distncia mantida entre as etapas de reforma institucional no setor de
recursos hdricos e a opinio geral da populao. Em nossas entrevistas, ao serem informados da nova taxa e do
repasse aos consumidores finais, a opinio foi geralmente de descontentamento (embora nem todos sejam
terminantemente contra pagar), uma vez que h uma conjuno de servio de abastecimento precrio e
degradao ambiental generalizada. A populao tem dificuldade de aceitar que, tendo sido vtima da falta de
polticas de desenvolvimento urbano, seja ela agora imediatamente chamada a pagar por investimentos que, no
passado, foram feitos nos bairros de maior renda (IORIS e COSTA, 2008).
180
171
Gravao cedida a ns por Sebastio Fernandes Raulino, membro representante da sociedade civil e
coordenador da CT de Educao e Mobilizao, em 2008.
172
Em razo da implementao do projeto Sistema de Informao Geogrfica em ambiente Web (SIG / Web)
para o Comit da Baia de Guanabara.
181
Por isso quando voc me pergunta se eu acredito nesse modelo, eu digo que:
isso o que se tem para o momento! Ou seja, estamos aqui acumulando
fora, conhecimento, capacidade operacional - isso do ponto de vista da
sociedade - para que possamos fazer as intervenes que devam ser feitas
num processo de ruptura futura, quando o Comit tomar coragem e criar a
sua Agncia de Bacias e passar a cobrar do Estado e da CEDAE a sua
parcela de responsabilidade na qualidade da gua (Entrevista, representante
sociedade civil, novembro de 2012. Grifo nosso).
173
182
5.6
176
O enquadramento de corpos dgua estabelece o nvel de qualidade a ser alcanado ou mantido ao longo
do tempo. Mais do que uma simples classificao, o enquadramento deve ser visto como um instrumento de
planejamento, pois deve tomar como base os nveis de qualidade que deveriam possuir ou ser mantidos para
atender s necessidades estabelecidas pela sociedade e no apenas a condio atual do corpo dgua em questo.
A classe do enquadramento de um corpo dgua deve ser definida em um pacto acordado pela sociedade,
levando em conta as prioridades de uso da gua. A discusso e o estabelecimento desse pacto ocorrem no mbito
do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos (Singreh). O enquadramento referncia para os
outros instrumentos de gesto de recursos hdricos (outorga e cobrana) e instrumentos de gesto ambiental
(licenciamento e monitoramento), sendo, portanto, um importante elo entre o Singreh e o Sistema Nacional de
Meio Ambiente (Consulta em site institucional, realizada em 20/01/2013. Disponvel em
http://www2.ana.gov.br/Paginas/servicos/planejamento/PlanejamentoRH_enquadramento.aspx. Grifo nosso).
183
Analisar o carter deliberativo do Comit envolve, assim, analisar os limites que este
colegiado possui para interferir num sentido democratizante - na qualidade e direo dos
fluxos da gua na metrpole. Em que pese a fala (aparentemente ingnua) do representante
do rgo gestor - (...) eu no percebo muita separao por segmento. Na verdade quando
sentamos no plenrio parece que somos todos iguais, todos lutamos por um ideal comum, que
termos uma Baa de Guanabara saudvel177 - notrio, conforme argumentos j
apresentados, que h no Comit uma gesto baseada em condies desiguais quanto a
interferir nas decises. Isto implica tambm na incapacidade de nele se fazer valer o
entendimento de que o poder dos diferentes atores sobre o prprio recurso hdrico desigual.
relevante pontuar a relao existente entre os grandes empresrios e a coalizo de
poder (legendas poltico partidrias de formatos variados) que governa a metrpole. Diante
das poderosas alianas ali realizadas, o Comit da Baa de Guanabara permanece como ator
coadjuvante no campo ambiental, fato este comumente relatado nas plenrias e em nossas
entrevistas.
177
184
Assim, diante do pouco poder poltico exercido pelo CBH Guanabara, no que tange s
decises referentes aos usos mltiplos da gua, a sua capacidade deliberativa limitou-se,
basicamente, em aprovar ou no a liberao de recursos do FUNDRHI para complementar o
valor necessrio para a execuo de projetos do poder pblico. Neste caso, deixam-se de lado
discusses mais aprofundadas sobre os usos mltiplos, os conflitos e a qualidade da gua na
Baa de Guanabara, para focar em questes relativas ao uso do dinheiro do FUNDRHI.
Em nossas pesquisas de campo, percebemos que ao longo de toda a trajetria do
Comit, este pouco se envolveu com os conflitos de uso da gua. Abaixo, trechos que
demonstram o pouco poder poltico que o CBH Guanabara possui:
178
Sobre este conflito, ver publicao do Frum dos atingidos pela indstria do petrleo e petroqumica nas
cercanias da Baa de Guanabara (FASE, 2013) e Soares (2012).
185
179
186
Na primeira plenria citada, realizada em agosto de 2008, o ponto de pauta que gerou
polmica foi referente autorizao, solicitada pelo rgo gestor (na poca, a SERLA), para o
uso de recursos do FUNDRHI (150 mil reais). Tais recursos seriam aplicados em um projeto
de drenagem na localidade de So Jos da Boa Morte, municpio de Cachoeira de Macacu. O
representante do governo estadual, que conduziu a apresentao do projeto, explicou que se
tratava de uma obra emergencial e que este tipo de parceria era uma novidade, mas que j
vinha sendo aplicada em outros CBH's estaduais com xito.
Os membros questionaram inmeros aspectos, e dentre os principais citamos:
- a falta de informaes prvias sobre o projeto,
- o fato do CBH Guanabara possuir outras demandas, discutidas em CT's, que ainda
no tinham sido atendidas,
- argumentaram que o projeto deveria ter sido discutido, previamente, na CT de
Gesto e Projetos;
- alegaram no ser possvel aprovar um projeto sem estud-lo, com antecedncia, em
especial a parte do oramento,
- criticaram o fato dos projetos terem sido apresentados prontos, sem respeitar o
princpio da precauo e muitas vezes sem Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e Relatrio de
Impacto Ambiental (RIMA);
- tudo sempre discutido com um tom de carter emergencial, "vamos esperar o
COMPERJ tornar-se emergencial tambm para resolver de ltima hora?" (informao
verbal)180.
Em contrapartida, o representante do INEA argumentava que o CBH Guanabara
precisava ser mais ousado, que aquele era um momento nico para o Comit avanar nas suas
atribuies. Porm, o CBH Guanabara no deliberou favoravelmente a esta demanda e
requisitou a anlise do projeto na CT. Aps esta reunio, o Comit paralisou suas atividades
por quase dois anos.
180
Representante da sociedade civil, informao verbal durante a 9 reunio plenria do CBH Guanabara,
agosto de 2008.
187
181
No artigo 10, inciso 3 do regimento interno, consta que: As reunies ordinrias e extraordinrias sero
convocadas por meio de edital de convocao, a ser fixado em quadro na sede do Comit e enviado por meio
eletrnico a todos os membros, onde dever constar expressamente a data, hora e local da realizao da reunio,
a ser enviado aos membros titulares e suplentes do COMIT DA BAA DE GUANABARA com antecedncia
mnima de 15 (quinze) dias corridos, e cinco (5) dias teis, respectivamente, acompanhados das pautas das
reunies, e da documentao completa sobre os assuntos a serem objeto de deliberao (CBH BG, 2010).
188
182
O INEA consegue acessar o dinheiro do FUNDRHI, desde que tenha prvia autorizao do CBH, graas
Lei n 5639, de 06 de janeiro de 2010. Esta lei dispe sobre os contratos de gesto entre o rgo gestor e
executor da poltica estadual de recursos hdricos e entidades delegatrias de funes de agncia de gua,
relativos gesto de recursos hdricos de domnio do estado, e d outras providncias.
189
183
Definio esta que constou na Resoluo n06, do CBH Guanabara, de 11 de fevereiro de 2011.
190
184184
A discusso foi filmada por um dos participantes que disponibilizou o vdeo na internet, disponvel no
link http://www.youtube.com/watch?v=bDpgVrZORQQ. Consulta realizada em 21 de dezembro de 2012.
185
Na ata desta reunio consta que: A Sr Flvia disse que a proviso contida no projeto no condiz com a
futura realidade de Maric pois os empreendimentos imobilirios esto trabalhando com projeo de aumento de
390% at 2016 e em reunies da Agenda 21 representantes do Comperj mencionaram aumento da populao de
300% at 2016. A Sr Flvia disse tambm que o principal questionamento a dubiedade de informaes, pois o
projeto apresentado para o subcomit no o mesmo apresentando para o CBHBG e sugeriu que o projeto fosse
encaminhado para anlise da Cmara Tcnica de Projeto CTAP, do Comit da Baa de Guanabara. O Sr. Lus
Firmino disse que os questionamentos apresentados pela Sr Flvia no invalidam o que est sendo apresentado,
e disse que os parmetros de aumento populacional estudados nos projetos de engenharia trabalham com os
nmeros e projees matemticas utilizando informaes disponibilizadas pelo IBGE e todas as variveis que
dizem respeito ao aumento populacional de Maric esto prevista no projeto (Trecho, ata 27 reunio ordinria,
agosto de 2012).
191
Diante do tumulto gerado, foi realizada uma votao em que, por 13 votos a favor e 7
contrrios, decidiu-se que os projetos deveriam ser encaminhados para a anlise da CTAP do
CBH Baa de Guanabara. Aps este resultado, o Sr. Muniz, vice-prefeito do RJ e presidente
do colegiado, disse que o Comit absorveu uma responsabilidade que no era de sua
competncia e que os membros do Comit no estavam aptos tecnicamente para analisar esse
tipo de projeto; em seguida retirou-se da plenria e completou dizendo que no iria mais
participar das reunies do Comit e que a prefeitura do Rio de Janeiro enviaria um novo
representante186 para substitu-lo187. O representante da SEA ponderou:
186
Vale lembrar que em agosto de 2012, quando aconteceu este episdio, a prefeitura passava por um
momento atpico de eleies municipais, e o prefeito Eduardo Paes tentava, na poca, se reeleger. Inclusive,
quando o Sr. Carlos Muniz abandonou o plenrio, ele disse: (...) vocs sabem que tenho uma srie de funes
administrativas, sou vice-prefeito, estou coordenando a campanha majoritria (...)passo a conduo da reunio
para o Alexandre e vou cuidar da minha vida.
187
Cabe aqui reforar que o RJ uma megacidade, e de grande destaque no contexto tanto da metrpole
fluminense quanto no cenrio internacional. A correlao desigual de fora poltica entre os municpios da
metrpole muito presente. Um fato que nos chamou a ateno, neste contexto, foi que, mesmo depois que o Sr.
Carlos Alberto Muniz - na poca vice-prefeito do RJ e atual Secretrio Municipal de Meio Ambiente (SMAC) do
RJ - ter desrespeitado os membros nesta plenria, meses depois ele ministrou palestra sobre Governana da
Baa de Guanabara no evento Workshop Internacional de Cooperao Tcnica Baa de Guanabara e Baa de
Chesapeake (realizado em maio de 2013 na cidade do Rio de Janeiro). Ali, neste evento, estavam em evidncia
os atores que, de fato, possuem algum poder de determinar os fluxos da gua na metrpole, tais como os
representantes da CEDAE, Petrobrs, SEA, INEA, dentre outros.
192
Participamos tambm da reunio da CTAP, cujo ponto de pauta era a anlise deste
projeto. Chamou a nossa ateno a indignao dos membros quanto a este fato.
Quando o Muniz188 falou que no temos a tecnicidade para avaliarmos o
projeto, eu posso at acreditar, apesar que eu sou engenheira sanitarista e
entendo de projeto, mas independente disto, este comit habilitado para tal
funo, habilitado pra avaliar financeiramente a execuo dos projetos,
ento, cabe a ns isso, a gente pede respeito. A gente no pode acontecer,
quando chega tal hora, como no dia 13 de maro l em Maric, apresentar o
projeto de emissrio submarino e tratamento tercirio, depois chega no
subcomit um de tercirio com trs ETs jogando pra dentro da Lagoa.
Depois aparece outro projeto diferente, tambm com emissrio, isso que no
pode haver. E quando a gente foi ver o da Caixa Econmica Federal ainda
outro projeto. Ento quer dizer, pra cada tipo de pblico se escolhe um
projeto para apresentar, isso que no pode. Acho que o primeiro fato de se
responder : qual o projeto efetivo de anlise? Diante desse projeto de
anlise, o dinheiro pblico, est l, mas ns somos responsveis pela
aprovao. Ento isso no um dinheiro que est l de ningum e sai de
qualquer jeito, no. (Transcrio trecho da reunio da CTAP, representante
sociedade civil no CBH GUANABARA, setembro de 2012).
188
193
CONSIDERAES FINAIS
As anlises realizadas no interior desta tese, inicialmente, procuraram problematizar o
discurso da escassez e da ausncia de direitos de propriedade, que tem sido utilizado para
justificar a hegemonia dos instrumentos legais e econmicos da gesto de guas. Tais
instrumentos vm sendo importados de pases mais industrializados e implementados sob uma
constelao discursiva que alia bem de domnio pblico, valor econmico, uso mltiplo,
participao e descentralizao no contexto brasileiro contemporneo de desenvolvimento
econmico. O discurso oficial defende que este desenho institucional, introduzido no Brasil a
partir da PNRH, ser capaz de modificar o modus operandi que suscitou o estgio atual da
disponibilidade das guas, em quantidade e qualidade.
Com base nas reflexes tericas, trabalhos de campo e dados secundrios cotejados
nesta tese, podemos afirmar que, mesmo aps o surgimento do CBH Guanabara, o campo da
gesto colegiada de guas na metrpole fluminense ainda mantm um carter burocrtico,
estando as aes centralizadas nos rgos ambientais estaduais. Tais anlises so relevantes
porque os princpios e instrumentos da gesto (dita) participativa de recursos hdricos so
apresentados, no discurso oficial, como os mais democrticos possveis. Porm, ao mergulhar
na apreciao da experincia do CBH Guanabara e na anlise dos documentos oficiais e
publicaes relativas aos comits de bacia, identifica-se que a sua implementao e os seus
significados so, contudo, bem mais complexos do que aparentam ser.
Inicialmente, convm pontuar o modo como foi delimitada a RHBG, fruto de um ato
unilateral do Estado, desconsiderando os processos de mobilizao social em curso. Alm do
mais, trabalhar com a escala de gesto semelhante aos contornos da metrpole fluminense
um grande desafio para o CBH Guanabara, por dois motivos principais: de um lado, devido s
relaes de poder historicamente estabelecidas e aos pesados investimentos e projetos ali
sobrepostos na atualidade; por outro, vemos que o estado fluminense, assim como outros da
federao, no possui histrico de cooperao e gesto em nvel metropolitano. Uma leitura
resumida da complexidade da escala de gesto assumida aponta para: i) um CBH cujas
prefeituras no se apropriaram do espao reservado a elas; ii) as 17 cidades contempladas na
RHV esto inseridas em uma metrpole muito desigual, cujo poder est concentrado na
capital do estado; iii) a autonomia das prefeituras para realizar o uso e gesto do solo
questionvel, em funo da dependncia do poder estadual; iv) algumas prefeituras no
194
195
estadual,
municipal
grandes
empresrios,
no
contexto
da
poltica
189
190
196
pblico criar os comits de bacia e, se possvel, intervir ao mximo nas decises referentes
alocao destes recursos. Um exemplo desta postura deu-se durante a fala do subsecretrio
estadual do ambiente, Luiz Firmino, durante o I Encontro Estadual de Comits de Bacias
Hidrogrficas do RJ, realizado em julho de 2013, na sede da Federao das Indstrias do
Estado do Rio de Janeiro (FIRJAN). Este aproveitou o fato de que, na ocasio, estavam
reunidos representantes de todos os 9 comits de bacias fluminenses, para propor que estes
discutissem e autorizassem o Estado a utilizar o dinheiro da cobrana (atualmente retido no
FUNDHRI) como garantia de contrapartida de emprstimos futuros para obras de
saneamento.
Focando na questo dos interesses setoriais, percebemos que o Comit no uma
instncia neutra no campo de gesto de guas; h ali divergncias e conflitos internos, muitos
destes tratados ao longo desta tese. Quando a discusso da plenria gira em torno do dinheiro
disponvel na conta do FUNDRHI, por exemplo, fica mais claro perceber quais so os
interesses que cada entidade participante pleiteia junto ao comit, ou seja, em muitos
momentos observamos que no h uma participao gratuita, no sentido de desinteressada,
no campo da gesto participativa de guas. Em outros momentos, as palavras ditas
demonstram o anseio que os membros possuem de participar de um colegiado onde exista a
possibilidade da entidade (especialmente as ONGs) que cada um representa elaborar projetos
e conseguir recursos para efetiv-lo, devido s inmeras dificuldades que os membros da
sociedade civil enfrentam para poder investir tempo e dinheiro na gesto colegiada. Ou ainda,
no caso do poder pblico, conseguir acessar o dinheiro do FUNDHRI para honrar
compromissos assumidos pelo governo estadual e garantir contrapartida financeira em
projetos estruturantes (PAC, por exemplo). E aos usurios interessa a garantia de concesso de
outorga e acesso gua, indispensvel no processo produtivo.
Convm, no entanto, ressaltar o empenho e o entusiasmo de parte dos representantes
da sociedade civil que, mesmo cientes de que o comit foi criado e est sendo conduzido de
forma a garantir a manuteno do protagonismo do governo estadual no campo de gesto de
guas, esto atentos e, a todo momento, criam as suas estratgias de presso poltica para
conseguirem, de fato, compartilhar o poder de deciso. Um exemplo disto pode ser
197
visualizado na fala a seguir: eles no passam as informaes, mas eu leio trs jornais por
dia e estou atenta a todas as licitaes e editais publicados (informao verbal)191.
Os desafios deste novo sistema, baseado numa gesto que se pretende democrtica e
descentralizada, so de difcil soluo no curto prazo e extrapolam a escala da metrpole, bem
como a capacidade das instituies hdricas em resolv-los. Envolvem, antes de tudo, uma
escala supranacional, cujo contexto tem se mostrado impregnado com os ideais das polticas
econmicas neoliberais. relevante salientar que mesmo uma poltica de guas bem sucedida
no capaz de interferir naqueles setores colocados pela estrutura do Estado como fora da
esfera decisria participativa. Na Baa de Guanabara, por exemplo, h mltiplas
institucionalidades e diversas polticas pblicas nela incidentes.
De forma geral, a busca por uma melhor governana (noo fundamental do aparato
de regulao e gesto de recursos hdricos, como se pode verificar no texto da Lei 9433/1997)
produziu uma significativa mudana de discurso nos ltimos anos, mas sem que se
identifiquem oportunidades concretas para democratizar o poder de deciso e vontade do
Estado em compartilh-lo.
Sem identificar a politizao dos problemas de relacionados aos fluxos da gua na
metrpole, a discusso e formulao de respostas ficam circunscritas a temas superficiais e
que no conduzem a solues efetivas.
191
Representante sociedade civil, informao dada durante o I ECOB RJ, julho de 2013.
198
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212
213
Anexo
Anexo 1: Participao
5. 03/06/2008
14. 18/07/2009. Reunio Formao de Frum Regional das Obras do PAC SERLA. Local:
Nova Iguau
214
215
5. Funcionrio, tcnico do INEA. Responsvel pelo setor de cobrana pelo uso da gua.
Data: 07/07/2008.
216
11. Membro representante dos usurios de gua no CBH Guanabara. Secretrio executivo
CBH Guandu.
Data: 01/08/2008
12. Funcionrio da CEDAE, responsvel pelo setor de cobrana pelo uso da gua.
Data: 27/11/2009
217
Anexo 3: Relao das reunies ordinrias e extraordinrias realizadas pelo CBH Guanabara entre os
anos de 2006 e 2012.
Reunies plenrias do CBH Guanabara
Data
I REUNIO ORDINRIA
12 de janeiro de 2006
I REUNIO EXTRAORDINRIA
15 de fevereiro de 2006
II REUNIO ORDINRIA
6 de abril de 2006
8 de agosto de 2006
IV REUNIO ORDINRIA
6 de dezembro de 2006
II REUNIO EXTRAORDINRIA
12 de fevereiro de 2007
17 de abril de 2007
IV REUNIO EXTRAORDINRIA
24 de maio de 2007
V REUNIO ORDINRIA
VI REUNIO EXTRAORDINRIA
VI REUNIO ORDINRIA
VII REUNIO EXTRAORDINRIA
18 de setembro de 2007
10 de outubro de 2007
8 de novembro de 2007
24 de abril de 2008
13 de maro de 2008
7 de agosto de 2008
* REUNIO ORDINRIA
7 de julho de 2010
*REUNIO EXTRAORDINRIA
14 de setembro de 2010
* REUNIO ORDINRIA
29 de setembro de 2010
* REUNIO ORDINRIA
16 de novembro de 2010
15 de fevereiro de 2011
26 de maio de 2011
25 de agosto de 2011
25 de novembro de 2011
XV REUNIO ORDINRIA
24 de fevereiro de 2012
24 de maio de 2012
I REUNIO EXTRAORDINRIA
06 de junho de 2012
30 de agosto de 2012
29 de novembro de 2012
*Reunies realizadas durante o mandato tampo cujo presidente designado foi o Sr. Carlos Muniz,
representando a prefeitura do RJ - enquanto no havia sido realizado o processo eleitoral para a gesto
2010/2012.