A DRU E A CONSTITUIO DIRIGENTE INVERTIDA

O DIREITO ECONMICO E SOCIAL DISPOSIO DO

DIREITO FINANCEIRO
THE DRU AND THE REVERSED DIRECTIVE CONSTITUTION
THE USE OF THE ECONOMIC AND SOCIAL LAW TO THE
FINANCIAL LAW

Paulo Vitor Bergamo Braga

phaulobraga@gmail.com
Mestre em Direito Poltico e Econmico pela Universidade Presbiteriana
Mackenzie. Advogado.

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O DIREITO ECONMICO E SOCIAL DISPOSIO DO DIREITO FINANCEIRO

RESUMO
Neste artigo, examina-se a relao entre as Constituies Econmica e Social
de 1988 e a DRU (Desvinculao das Receitas da Unio), com base na ideia
de Constituio dirigente invertida, proposta por Gilberto Bercovici e Lus
Fernando Massonetto. Para isso, ser feita uma sucinta introduo sobre a evoluo do constitucionalismo social, chegando Constituio de 1988 e suas sucessivas reformas, que descaracterizaram todo o ideal dirigente proposto pelos
Constituintes de 1988.

PALAVRAS-CHAVE
Constituio Econmica. Constituio Social. Constituio de 1988. Direito financeiro. Oramento.

ABSTRACT
This article examines the relationship between the Economic and Social Constitution of 1988 and the DRU, based on the idea of reversed directive Constitution from Gilberto Bercovici and Luis Fernando Massonetto. For this, there will
be a brief introduction on the evolution of social constitucionalism, reaching the
1988 brazilian`s Constitution and its subsequent amendments, that mischaracterized the ideals proposed by the 1988 Constitutionalists.

KEYWORDS
Economic Constitution. Social Constitution. Brazilian Constitution. Financial
law. Budget.

SUMRIO
Introduo. 1. Constituio econmica e constituio social. 2. Constituio
de 1988: constituio dirigente? 3. Constituio de 1988 e reformas ps 1988:
A ideia da constituio dirigente invertida. 4. A Desvinculao das receitas da
Unio e a inverso total da constituio dirigente. Concluso. Referncias

INTRODUO
Depois de vinte e um anos de vigncia da outorgada Constituio de 1967,
posteriormente modificada significativamente pela Emenda 1 de 1969, foi promulgada a stima Constituio Brasileira, chamada de Constituio Cidad pelo ento
presidente da Assembleia Nacional Constituinte, deputado Ulysses Guimares.
Adotando uma ideia de dirigismo constitucional, a Constituio de 1988
trouxe, em seu texto, uma enorme quantidade de direitos sociais e de normas de
direito econmico (as chamadas Constituies Social e Econmica) que deveriam
ser concretizadas pelo legislador infraconstitucional, no exerccio de seu poder legislativo, e pelo administrador, no exerccio de seu poder executivo.
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Ocorre que desde a promulgao da Constituio de 1988 foi realizado um

verdadeiro ataque s suas disposies econmicas, com a edio de sucessivas
emendas constitucionais e legislaes infraconstitucionais que subverteram as diretrizes estabelecidas pelo Constituinte em busca de uma blindagem da Constituio Financeira frente a esse dirigismo constitucional.
Foi nesse contexto que, no ano de 2006, foi publicado no Boletim de Cincias Econmicas da Universidade de Coimbra, o artigo A Constituio dirigente
invertida: a blindagem da Constituio Financeira e a agonia da Constituio Econmica, de autoria de Gilberto Bercovici e Lus Fernando Massonetto,1 que trouxe
pela primeira vez a ideia de que o legislador inverteu a lgica dirigente da Constituio Federal, centralizando o direito financeiro e relegando ao direito econmico
e social as chamadas sobras oramentrias.
Neste estudo, ser analisada a noo de Constituio dirigente invertida,
tendo como foco principal a DRU (Desvinculao das Receitas da Unio), que completou a inverso constitucional dirigente ao permitir que as receitas vinculadas,
notadamente as das contribuies sociais e de interveno no domnio econmico, fossem desvinculadas e utilizadas pelo governo em arrepio aos mandamentos
constitucionais originrios.

CONSTITUIO ECONMICA E CONSTITUIO SOCIAL2

Antes de tratar do tema constitucionalismo dirigente, importante que se
faa uma evoluo histrica da noo de Constituio econmica e de Constituio
social como partes integrantes de uma Constituio.
Quando se fala, neste sculo XXI, da presena de um sistema de normas de direito econmico e de direito social, no bojo de uma Constituio nacional, tem-se a ideia
de que ambas so admitidas no texto constitucional. Ocorre que nem sempre foi assim.
Quando se procura analisar, por exemplo, a relao existente entre o direito
constitucional e o direito econmico, deve-se recordar que, pelo menos at o fim da
Primeira Guerra Mundial, a economia era tida como intocvel pelo Estado.
Foi s com o fim da Primeira Guerra Mundial que os pases comearam a
perceber a importncia do direito econmico. Segundo Fabio Konder Comparato,
foi a guerra que fez com que os pases comeassem uma intensa regulao das suas
atividades econmicas, surgindo assim um novo ramo do Direito. 3 4
1

2
3
4

BERCOVICI, G.; MASSONETTO, L. F. A Constituio Dirigente Invertida: A Blindagem da Constituio

Financeira e a Agonia da Constituio Econmica. Boletim de Cincias Econmicas, vol. XLIX. Coimbra:
Universidade de Coimbra, 2006.
Ao momento em que se formam as Constituies Econmicas e Sociais se costuma chamar de Constitucionalismo Social.
COMPARATO, F. K. O indispensvel direito econmico. Revista dos Tribunais, ano 54, v. 353, maro
de 1965, p. 15/16
Interessante destacar que a relao entre o direito econmico e a guerra to grande que, segundo

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O que se viu desde ento foi uma proliferao de textos de cunho econmico, das mais diferentes hierarquias legais5. Mas seriam estes textos o que modernamente se costuma chamar de Constituio Econmica?
H, pelo menos, dois sentidos para a expresso Constituio Econmica.
Em uma primeira acepo, pode significar a existncia sistematizada de princpios
vetores da ordem econmica na legislao ptria, no sendo necessrio que essa
sistematizao esteja expressamente prevista na Constituio. Assim, segundo esse
sentido, a lei em que esses princpios estivessem insertos seria uma Constituio
Econmica, pois regeria todo o direito econmico, como uma lei geral sobre o
assunto, sem constar diretamente do corpo Constitucional.6
No esse, entretanto, o sentido moderno de Constituio Econmica, notadamente aquele advindo do processo de reconstruo mundial ps Segunda Guerra
Mundial. Canotilho afirma, com bastante propriedade, que Constituio Econmica
nada mais do que o conjunto de disposies constitucionais regras e princpios
que dizem respeito conformao da ordem fundamental da economia7, assumindo uma dupla funo, segundo Caggiano: asseverar os direitos fundamentais aos
agentes econmicos e delimitar a atuao estatal na rea econmica. 8
Por sua vez, a Constituio Social, segundo Canotilho, aquela em que se
encontram presentes o conjunto de direitos e princpios de natureza social formalmente plasmados na Constituio. 9
Assim como no direito econmico, foi a Primeira Guerra Mundial o divisor
de guas em relao a uma constitucionalizao dos direitos sociais, j que, at
ento, apenas os direitos que hoje chamamos de primeira dimenso (aqueles provenientes da Revoluo Francesa) eram garantidos pelos Estados nacionais10.
Com o fim da Primeira Guerra Mundial, a Alemanha estava devastada. A
hecatombe internacional 11 produziu efeitos to drsticos no pas germnico
que a Assembleia Constituinte teve que se reunir em Weimar (e no em Berlim,
Gilberto Bercovici, em 1918, Richard Kahn lana o livro Rechtsbegriffe des Kriegswirtschaftsrecht, que
defende o direito econmico como um direito excepcional, voltado unicamente para a organizao em
perodo de guerra. BERCOVICI, Gilberto. O Ainda Indispensvel Direito Econmico. In: BENEVIDES,
M. V. de M.; BERCOVICI, G.; MELO, C. de (orgs). Direitos Humanos, Democracia e Repblica: Homenagem a Fbio Konder Comparato. So Paulo: Quartier Latin, 2009, p. 509.
5 COMPARATO, op. cit., p. 16
6 SOUZA, W. P. A. Teoria da Constituio Econmica. 1. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2002, p. 38.
7 CANOTILHO, J. J. G. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. 7. ed. Coimbra: Almedina, 2003,
p. 345
8 CAGGIANO, M. H. S. O Desenho Econmico na Constituio Brasileira de 1988. Revista Direito Mackenzie, ano 1, n. 1, jan/jun de 2000, p. 162, nota 6.
9 CANOTILHO, op. cit., p. 347/348
10 importante se destacar que j haviam alguns direitos sociais garantidos desde a Constituio do Imprio, como, por exemplo, o direito ao ensino ou aos chamados socorros pblicos. Ocorre que estas
normas eram totalmente ineficazes, motivo pelo qual se costuma afirmar que o incio do verdadeiro
Constitucionalismo Social se deu com o final da Primeira Guerra Mundial.
11 RUSSOMANO, R. Lies de Direito Constitucional. Rio de Janeiro: Jos Konfino, 1968, p. 405

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capital do pas) para elaborar a Constituio que, assim como no constitucionalismo econmico, foi o marco inicial de toda a evoluo constitucional-social
do sculo XX. 12
Entretanto, foi somente com a crise de 1929 e, consequentemente, com o
comeo do Walfare-state, que houve uma maior difuso da ideia de Estado Providncia, ou seja, de um Estado que concede prestaes positivas a seus cidados,
e, consequentemente, a garantia de determinados direitos sociais, terminando a sua
solidificao com o fim da Segunda Guerra Mundial e a promulgao da Declarao Universal dos Direitos Humanos (1948) 13 e do Pacto Internacional de Direitos
Econmicos, Sociais e Culturais (1966).
Essa constitucionalizao da ordem econmica e social foi incorporada no
Brasil a partir da Constituio de 1934, que, pela primeira vez, trouxe expressamente como um ttulo a Ordem Econmica e Social, constando de todas as Constituies brasileiras subsequentes (em um maior ou menor grau) at a Constituio
atual, de 1988.

CONSTITUIO DE 1988: CONSTITUIO DIRIGENTE?

Como j afirmado anteriormente, a Constituio de 1988 foi um documento
que buscou romper com todo o autoritarismo que vigorava no pas desde 1964
(sedimentado nas Cartas de 1967 e na Emenda 1 de 1969), reestabelecendo, nos
dizeres de Carlos Roberto Siqueira Castro, a pacificao nacional e a restaurao
do convvio democrtico em nosso pas. 14
Ocorre que a Constituio Brasileira de 1988, ao contrrio de sua predecessora, constituiu a Repblica Federativa do Brasil em um Estado Social e Democrtico
de Direito, sendo considerada, pela doutrina constitucional, como uma Constituio
dirigente. 15 Mas o que seria esse dirigismo constitucional? Constituio dirigente
aquela que, segundo as palavras de Bercovici, define, por meio das chamadas
12 FERREIRA, F. Direitos Humanos Fundamentais. 8. ed. revista e atualizada. So Paulo: Saraiva, 2006,
p. 48
13 Afirma Fabio Konder Comparato que, seja como for, a Declarao, retomando os ideais da Revoluo
Francesa, representou a manifestao histrica de que se formara, enfim, em mbito universal, o reconhecimento dos valores supremos da igualdade, da liberdade e da fraternidade entre os homens, como
ficou consignado em seu artigo I. COMPARATO, F. K. Afirmao Histrica dos Direitos Humanos.
3. ed. revista e ampliada. So Paulo: Saraiva, 2003, p. 223
14 CASTRO, C. R. S. 20 anos da Constituio Democrtica de 1988. In: AGRA, W. M. ; BONAVIDES, P.;
MIRANDA, J.; (Coord). Comentrios Constituio Federal de 1998. 1. ed. Rio de Janeiro: Forense,
2009, p. 23.
15 Nesse sentido, entre outros: SARLET, I. W. O Constitucionalismo Brasileiro em Perspectiva Histrico-Evolutiva Da Constituio Imperial de 1824 a assim chamada Constituio Cidad de 1988.
In: SARLET, I. W.; MARINONI, L. G.; MITIDIERO, D. Curso de Direito Constitucional. 1. ed. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2012, p. 243/244; AGRA, W. M. A Constituio Cidad como pacto vivencial
da sociedade. In: AGRA, W. M.; BONAVIDES, P.; MIRANDA, J.; (Coord). Comentrios Constituio
Federal de 1998. 1. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2009, p. 19/20.

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normas constitucionais programticas, fins e programas de ao futura no sentido de

melhoria das condies sociais e econmicas da populao. 16
Nesse sentido, Canotilho em seu livro Constituio Dirigente e Vinculao
do Legislador indaga:
deve uma constituio conceber-se como um estatuto organizatrio, como
simples instrumento de governo, definidor de competncias e regulador de
processos, ou, pelo contrrio, deve aspirar a transformar-se num plano normativo-material global que determina tarefas, estabelece programas e define fins?
Uma constituio uma lei do Estado e s do Estado ou um estatuto jurdico do poltico, um plano global normativo do Estado e da sociedade? 17

Ora, por bvio que a funo da Constituio em um Estado Democrtico e

Social de Direito como o brasileiro no pode ficar restrita a ser um documento que
estabelece competncias e regula processos, no sendo esta, inclusive, a ideia do
legislador constituinte e nem os anseios da sociedade nacional.
Basta uma simples anlise da Constituio de 1988 para que se possa perceber este carter dirigente do texto de 1988.
Dessa forma, por exemplo, o artigo 3 estabelece os objetivos da Repblica
Federativa do Brasil, entre os quais encontramos a construo de uma sociedade,
livre, justa e solidria; o desenvolvimento nacional; a erradicao da pobreza e
marginalizao; a reduo das desigualdades sociais e regionais; e a promoo do
bem de todos, sem preconceito de origem, raa, sexo, cor, idade, e quaisquer outras
formas de discriminao.
No h interpretao possvel desse artigo que no nos conduza constatao de que a Constituio de 1988, em seu artigo 3, estabeleceu determinados
objetivos que vinculam o Estado brasileiro, que impe direes que devem ser seguidas pelos representantes da Repblica Federativa do Brasil.
Outro exemplo desse carter dirigente da Constituio o artigo 170, que
inaugura o Ttulo da Ordem Econmica e Financeira. Segundo esse artigo, a ordem
econmica constitucional, fundada na valorizao do trabalho humano e na livre
iniciativa, tem por finalidade assegurar a todos uma existncia digna, segundo os
ditames da justia social. Essa finalidade da ordem econmica nada mais do que
o objetivo final de toda a ordem econmica.
Ademais, o artigo 170 ainda traz em seus ltimos trs incisos princpios chamados por Lus Roberto Barroso de princpios-fins, descrevendo uma realidade
ftica desejada pelo constituinte e comandada pelo Poder Pblico. 18 So eles os
16 Este conceito foi dado por Gilberto Bercovici ao analisar a Constituio Brasileira de 1988 em seu
artigo: BERCOVICI, G. A problemtica da constituio dirigente: algumas consideraes sobre o caso
brasileiro. Revista de Informao Legislativa, ano 36, n 142, abr/jun 1999, p. 36.
17 CANOTILHO, J. J. G. Constituio dirigente e vinculao do legislador. 1. ed. reimpresso. Coimbra:
Coimbra Editora, 1994, p. 12
18 BARROSO, L. R. Temas de Direito Constitucional. Tomo II, 2. ed. Revista. Rio de Janeiro: Renovar, 2009,
p. 60. importante destacar que o autor considera que a existncia digna tambm um princpio-fim.

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princpios da reduo das desigualdades regionais e sociais, da busca pelo pleno

emprego e o do tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constitudas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administrao no Pas.
Por outro lado, examinando-se a Constituio Social, v-se que a Constituio de 1988 trouxe em seu texto um grande nmero de direitos sociais, tanto no
Captulo dos Direitos Sociais (Artigos 6 a 11), quanto no Ttulo VIII, denominado Da
Ordem Social.
Quanto a esses direitos sociais, geralmente se faz uma crtica sua baixa
efetividade, pelo emprego das chamadas normas programticas 19, devendo-se
ressaltar que, entretanto, essas normas so dotadas de um poder vinculativo ao legislador, que deve, em respeito ao carter dirigente da Constituio Federal, adotar
as medidas legiferantes cabveis para a plena eficcia destes direitos. 20

3. CONSTITUIO DE 1988 E REFORMAS PS 1988: A IDEIA DA

CONSTITUIO DIRIGENTE INVERTIDA
Ocorre que esta Constituio dirigente de 1988, que j sofreu abalos em sua
essncia pela supervalorizao da Constituio Financeira, foi sendo, aos poucos,
desestruturada pelo legislador constituinte derivado, chegando-se a uma inverso do
dirigismo constitucional, como bem definiram Massonetto e Bercovici.
Em um constitucionalismo social dirigente, no qual o constituinte determina
no prprio texto constitucional objetivos, metas e direitos econmicos e sociais que
dependem de prestaes estatais, necessrio que se tenha uma ntima ligao entre o Direito Financeiro e o Direito Social e Econmico.
Entretanto, como bem observam Massonetto e Bercovici, a Constituio de
1988, ao mesmo tempo em que especificou esse carter dirigente, estabeleceu uma
centralizao e unificao oramentria no condizente com o intuito de um Estado
Social diretivo, sendo essa unificao e centralizao finalizada por reformas constitucionais e por leis infraconstitucionais. 21
Com a mudana de toda a teorizao de fundo pblico e de sua utilidade
para o financiamento do desenvolvimento econmico e social e com a blindagem
da Constituio Financeira, inverte-se toda a lgica de um constitucionalismo dirigente: coloca-se a Constituio Financeira em uma posio de centralidade, desvinculada das funes econmicas e sociais anteriores a essa fase neoliberalista. 22
19 Cabe aqui a ressalva de que no s com relao aos direitos sociais o legislador resolveu utilizar-se das
normas programticas, incluindo-se neste rol tambm os direitos econmicos. Alis, como j referido
no prprio texto, as normas programticas so tpicas de Constituies dirigentes.
20 Tanto foi este o ideal do legislador constituinte que ele previu, nos artigos 5, LXXI, e 103, 2, duas
medidas contra a ineficcia das normas constitucionais: o mandado de injuno e a ao direta de
inconstitucionalidade por omisso.
21 BERCOVICI; MASSONETTO. A Constituio Dirigente Invertida: A Blindagem da Constituio Financeira e a Agonia da Constituio Econmica. cit, p. 10/11
22 Ibid., p. 13/17

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Nesse sentido, afirmam Massonetto e Bercovici que, com esta centralizao e blindagem financeira, toda a ordem econmica encontra-se isolada de seus
instrumentos financeiros, cuja efetividade medida em si mesma, sem qualquer
relao com os objetivos da poltica econmica estatal ou da ordem econmica
constitucional. 23
Ora, se a ideia deste constitucionalismo do sculo XX justamente a de
se buscar a alterao da estrutura econmica existente 24, esta concentrao e
exacerbao dada ao oramento e Constituio Financeira uma afronta e uma
inverso busca dos objetivos descritos na Constituio de 1988, os quais deveriam
ser seguidos pelos legisladores.
Analisando a Constituio Econmica de 1988 em seus primeiros 15 anos
de existncia, afirma Fernando Facury Scaff que, at maio de 2003, das 46 Emendas
Constitucionais aprovadas pelo Congresso Nacional, 25 (ou seja, mais da metade)
das emendas dispunham sobre algum aspecto referente matria econmica, oramentria ou tributria. 25
Das reformas constitucionais e legislaes infraconstitucionais que ajudaram
a desestruturar o carter dirigente da Constituio, deve-se citar, especialmente, o
programa de desestatizao de empresas pblicas (principalmente dos bancos estaduais), a centralidade do Banco Central para dispor sobre os assuntos monetrios, a
Lei de Responsabilidade Fiscal 26 e a desvinculao das receitas da Unio.
possvel perceber, a partir destas reformas, como o legislador buscou proteger a Constituio Financeira contra a possibilidade (e que, na verdade, deveria
ser um dever) dela financiar os objetivos econmicos e sociais previstos na Constituio Federal. Enquanto que as desestatizaes dos bancos estaduais27 influram
diretamente na possibilidade de financiamento do desenvolvimento nacional com
fundos pblicos28. J a centralizao da competncia monetria no Banco Central e
23 Ibid., p. 17
24 BERCOVICI, G. Constituio Econmica e Desenvolvimento. Uma leitura a partir da Constituio de
1988. 1. ed. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 33
25 Neste rol das 46 Emendas Constitucionais at 2003 esto includas as seis emendas de reviso. SCAFF,
F. F. A Constituio Econmica Brasileira em seus 15 anos. Revista de Direito Pblico da Economia, ano
1, n 03, jul/set, 2003, p. 90.
26 BERCOVICI; MASSONETTO. A Constituio Dirigente Invertida: A Blindagem da Constituio Financeira e a Agonia da Constituio Econmica, cit, p. 11/12. Quanto desvinculao das receitas da
Unio, o tema ser abordado em um captulo prprio.
27 A possibilidade de privatizao de instituies financeiras controladas direta ou indiretamente pela
Unio foi expressamente prevista no artigo 2, inciso I da Lei 9.491/1997, mostrando claramente o
contrassenso das desestatizaes de bancos pblicos. Ora, se essa privatizao fosse algo considerado
normal, no haveria a necessidade da expressa referncia a esta possibilidade, a partir da utilizao
da expresso inclusive instituies financeiras.
28 Mesmo porque os fundos pblicos, to importantes para o desenvolvimento nacional e vilanizados pelos neoliberalistas, assumiram uma funo de particular importncia no contexto nacional privatizante:
financiar a compra das estatais por empresas de capital privado. Neste sentido, analisando as falcias
das justificativas da estatizao das empresas nacionais: SAYAD, Joo. Aspectos Polticos do Dficit

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a adoo da Lei de Responsabilidade Fiscal resultaram na blindagem da Constituio Financeira. 29

A principal consequncia da mudana de funo da Constituio Financeira a de que, com o seu distanciamento das Constituies Econmicas e Sociais,
passou-se a interpretar a Constituio Financeira, como se fosse neutra, meramente processual, com diretrizes e lgicas prprias, separada totalmente da ordem
econmica e social, esterilizando, assim, a capacidade de interveno do Estado na
economia. 30
Constituio Financeira, as batatas. Constituio Social e Econmica, os
restos oramentrios.

4. A DESVINCULAO DAS RECEITAS DA UNIO E A INVERSO TOTAL

DA CONSTITUIO DIRIGENTE
Parecia que essa centralizao financeira e esse afastamento do Direito Financeiro do Direito Econmico e Social seria o mximo de inverso possvel do
dirigismo constitucional. Parecia.
O Congresso Nacional, em 1994, durante o perodo revisional, aprovou a
Emenda de Reviso 1, que incluiu, no ADCT, os artigos 71, 72 e 73, prevendo,
para os exerccios financeiros de 1994 e 1995, o chamado Fundo Social de Emergncia, que tinha como funo, segundo o artigo 71 do ADCT, o saneamento
financeiro da Fazenda Pblica Federal e de estabilizao econmica, cujos recursos
sero aplicados no custeio das aes dos sistemas de sade e educao, benefcios
previdencirios e auxlios assistenciais de prestao continuada, inclusive liquidao de passivo previdencirio, e outros programas de relevante interesse econmico
e social. 31
Pblico. In: POMERANZ, L.; MIGLIOLI, J.; LIMA, G. T. (orgs). Dinmica Econmica do Capitalismo
Contemporneo: Homenagem a M. Kalecki. So Paulo: EDUSP, 2001, p. 248 e ss.
29 Aqui se estabelece como Constituio Financeira o sistema constitucional que tem, como seus subsistemas, a Constituio Oramentria, a Constituio Tributria e a Constituio Monetria. Neste sentido:
TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de direito constitucional financeiro e tributrio, volume V: o oramento
na Constituio. 2. ed. revista e atualizada. Rio de Janeiro: Renovar, 2000, p. 01.
30 BERCOVICI; MASSONETTO. A Constituio Dirigente Invertida: A Blindagem da Constituio Financeira e a Agonia da Constituio Econmica, cit., p. 13.
31 Para o custeio deste saneamento financeiro, passou a estabelecer o artigo 72 do ADCT que integravam
Fundo Social de Emergncia: I o produto da arrecadao do imposto sobre renda e proventos de qualquer natureza incidente na fonte sobre pagamentos efetuados, a qualquer ttulo, pela Unio, inclusive
suas autarquias e fundaes; II a parcela do produto da arrecadao do imposto sobre propriedade
territorial rural, do imposto sobre renda e proventos de qualquer natureza e do imposto sobre operaes
de crdito, cmbio e seguro, ou relativas a ttulos ou valores mobilirios, decorrente das alteraes
produzidas pela Medida Provisria n 419 e pelas Leis nos 8.847, 8.849 e 8.848, todas de 28 de janeiro
de 1994, estendendo-se a vigncia da ltima delas at 31 de dezembro de 1995; III a parcela do
produto da arrecadao resultante da elevao da alquota da contribuio social sobre o lucro dos
contribuintes a que se refere o 1 do art. 22 da Lei n 8.212, de 24 de julho de 1991, a qual, nos

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Dessa forma, com o fim do prazo de dois anos estabelecido na citada Emenda revisional, foi promulgada a Emenda Constitucional 10/1996, que alterou os artigos 71 e 72 do ADCT e criou o Fundo de Estabilizao Fiscal, mantendo todas
as bases do j citado Fundo Social de Emergncia. Esse fundo teve sua vigncia
prorrogada at 31 de dezembro de 1999 pelo artigo 1 da Emenda Constitucional
17/1997.
Com relao a esses dois Fundos, afirma Fernando Facury Scaff que, ao menos em tese, os referidos fundos tinham como funo a aplicao de seus recursos
em programas econmicos e sociais. Assim, pelo menos, uma finalidade qualquer
foi estabelecida nas normas constitucionais que criaram estes fundos, e que podem
nos dirigir a uma anlise sobre sua aplicabilidade. 32
Com o fim da vigncia do Fundo de Estabilizao Fiscal, criou-se, com a
emenda 27/2000 a chamada Desvinculao de receitas da Unio, mais conhecida
pela sua sigla DRU, acrescentando-se o artigo 76 no Ato das disposies constitucionais provisrias.
Segundo a redao do citado artigo, passa a ser desvinculado de rgo,
fundo ou despesa, no perodo de 2000 a 2003, vinte por cento da arrecadao de
imposto e contribuies sociais da Unio, j institudos ou que vierem a ser criados
no referido perodo, seus adicionais e respectivos acrscimos legais. 33
Posteriormente, as emendas Constitucionais 42/2003, 56/2007 e 68/2011
continuaram a conceder vigncia a esta desvinculao das receitas da Unio, acrescentando a hiptese de desvinculao, tambm, das contribuies de interveno
no domnio econmico.
Pode-se constatar que a redao conferida ao artigo 76, desde a edio da
DRU, ao contrrio dos j citados Fundos Social de Emergncia e Fundo de Estabilizao Fiscal no estabelece as reas s quais tais recursos devero ser destinados,
conferindo uma maior discricionariedade ao Administrador Pblico.
Ocorre que, ao contrrio do que se pode imaginar em um primeiro momento, em que a DRU teria a funo de liberar a blindagem da Constituio
Financeira (dando uma maior discricionariedade ao administrador, que no ficaria
totalmente preso ao oramento), a desvinculao das receitas da Unio terminou
exerccios financeiros de 1994 e 1995, passa a ser de trinta por cento, mantidas as demais normas da
Lei n 7.689, de 15 de dezembro de 1988; IV vinte por cento do produto da arrecadao de todos os
impostos e contribuies da Unio, excetuado o previsto nos incisos I, II e III; V a parcela do produto
da arrecadao da contribuio de que trata a Lei Complementar n 7, de 7 de setembro de 1970, devida pelas pessoas jurdicas a que se refere o inciso III deste artigo, a qual ser calculada, nos exerccios
financeiros de 1994 e 1995, mediante a aplicao da alquota de setenta e cinco centsimos por cento
sobre a receita bruta operacional, como definida na legislao do imposto sobre renda e proventos de
qualquer natureza; VI outras receitas previstas em lei especfica
32 SCAFF, F. F. Direitos Humanos e a Desvinculao das Receitas da Unio DRU. In: FISCHER, O. C.
(coord). Tributos e Direitos Fundamentais. So Paulo: Dialtica, 2004, p. 69
33 O pargrafo 2 deste artigo 76 do ADCT excluiu desta desvinculao a arrecadao da contribuio
social do salrio-educao.

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todo o processo de inverso do dirigismo constitucional iniciado com a Constituio

de 1988 e concludo nas mos do constituinte derivado.
Ao contrrio do que se prega em um constitucionalismo dirigente, em que
a Constituio Financeira deve estar prxima da Constituio Econmica e Social
para financiar os objetivos prescritos em nossa Constituio (fartamente prescritos,
bom que se diga), com a desvinculao das receitas da Unio o que ocorre que
a Constituio Financeira se reaproxima da Constituio Econmica e Social, mas
agora para estas duas financiarem aquela. Termina a inverso da lgica dirigente.
Como que se pode pensar em se desvincular receitas de contribuies
sociais e de interveno no domnio econmico? Ora, como bem salientado por
Jos Marcos Domingues, esta vinculao justamente a caracterstica principal que
diferencia as contribuies dos impostos, determinando que aquelas atendam a determinadas finalidades constitucionais, como instrumento de atuao da Unio Federal nas reas social, econmica e corporativo-profissional. 34
Evilsio da Silva Salvador, em sua tese de doutorado pela Universidade de
Braslia, traz importantes dados para que se possa compreender o problema. Segundo o autor, de 2000 a 2007, foram transferidos do Oramento da Seguridade
Social para o Oramento Fiscal R$ 278,4 bilhes, enquanto que a Seguridade Social
recebeu do Oramento Fiscal, de volta, neste perodo, R$161,62 bilhes, ou seja,
apenas 58,6%. 35
Ademais, entre 2008 e 2010, foram desvinculados do oramento da seguridade social R$123,891 bilhes, chegando em 2010 ao recorde de desvinculao de
R$45,860 bilhes. 36
Nesse sentido, afirmam Boschetti e Salvador que, a partir da utilizao do
mecanismo da desvinculao das receitas da Unio (DRU) pelo governo, ocorre a
alquimia de transformar os recursos destinados ao financiamento da seguridade social
em recursos fiscais para a composio do supervit primrio e, em consequncia, sua
utilizao para o pagamento de juros da dvida 37 38
34 DOMINGUES, J. M. Contribuies Sociais Desvinculaes prescritas por Emendas Constitucionais.
Revista Dialtica de Direito Tributrio, n 193, out 2011, p. 79
35 SALVADOR, E. S. Fundo Pblico no Brasil: Financiamento e destino dos recursos da seguridade social
(2000 a 2007). 2008. Tese (Doutorado em Poltica Social) Universidade de Braslia, 2008, p. 327/328.
Disponvel em: www.bvseps.icict.fiocruz.br/lildbi/docsonline/get.php?id=1816. Acesso em 29 de maio
de 2012.
36 Anlise da Seguridade Social 2010. Associao Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do
Brasil e Fundao ANFIP de Estudos da Seguridade Social. Brasilia:ANFIP, 2011, p. 62. Disponvel em:
< http://www.anfip.org.br/publicacoes/livros/includes/livros/arqs-pdfs/analise2010.pdf>. Acesso em 25
de abril de 2012.
37 BOSCHETTI, I.; SALVADOR, E. S. O Financiamento da Seguridade Social no Brasil no Perodo de 1999 a
2004: Quem paga a Conta? Servio Social e Sade: Formao e Trabalho Profissional, p. 17. Disponvel
em: <http://www.fnepas.org.br/pdf/servico_social_saude/texto1-3.pdf>. Acesso em 25 de abril de 2012.
38 Alis, ainda neste sentido, afirma Fernando Scaff que: Este o ponto central da discusso: ao desvincular os recursos das finalidades constitucionalmente previstas, poder-se- at mesmo destinar uma sua
parcela para fazer frente s despesas decorrentes destes gastos, mas outra parte dever ser utilizada no

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O DIREITO ECONMICO E SOCIAL DISPOSIO DO DIREITO FINANCEIRO

Por outro lado, tambm a desvinculao de receitas de impostos afeta os

direitos sociais, notadamente o direito educao, j que a Constituio estabelece,
em seu artigo 212, um percentual mnimo de 18% a ser investido na manuteno e
desenvolvimento do ensino.
Nesse sentido, afirma Czar Steinhorst que, como o clculo deste percentual
realizado aps a desvinculao das receitas da Unio, h uma perda substancial
do valor que deveria ser vertido ao financiamento da educao, alcanando, entre
os anos de 2000 a 2006, o valor efetivo de R$22,8 bilhes de reais. 39 40
uma falcia a ideia de que o dinheiro desvinculado da Seguridade Social
no reduz os recursos da Seguridade Social. obvio que reduz.
No h como sustentar, em um pas em que a Previdncia passa por crises
financeiras constantes, so reduzidos os benefcios assistenciais e os servios pblicos de sade so aqum do esperado pela populao, que se afirme que o dinheiro
desvinculado da Seguridade Social no faz falta.
A partir do momento em que o dinheiro desvinculado das contribuies
sociais ou das contribuies de interveno do domnio econmico, no importa
para onde esses valores so direcionados. Utiliza-se a ideia de que estes valores
desvinculados so remetidos a outras polticas pblicas justamente para justificar o
injustificvel: a utilizao de verbas oriundas das contribuies sociais e de interveno no domnio econmico para o alcance do supervit primrio.
Ora, se os direitos econmicos e sociais so progressivos, como prev a Conveno Americana de Direitos Humanos41 e o Pacto de Direitos Econmicos, Sociais
e Culturais42, e h sobra oramentria oriunda das contribuies sociais, ento que
se aumente o nvel de proteo do direito sade, e no que se use isto como desculpa para a desvinculao destas receitas.

39

40

41

42

pagamento da dvida pblica. SCAFF, Direitos Humanos e a Desvinculao das Receitas da Unio
DRU, cit., p. 76
STEINHORST, C. A poltica e financiamento do Ensino Mdio Pblico no perodo de 1996 a 2006. 2009.
Dissertao (Mestrado em Educao) Universidade de Braslia, 2009, p. 90/95. Disponvel em: <
http://bdtd.bce.unb.br/tedesimplificado/tde_busca/arquivo.php?codArquivo=5741>. Acesso em: 28 de
maio de 2012. O valor total foi obtido pela soma dos valores constantes da tabela 20 da dissertao do
citado autor.
A emenda constitucional 68/2011 alterou a redao do 3 do artigo 76 do ACDT para, seguindo a
redao anterior relativamente ao exerccio de 2011, declarar nulo o percentual referido no caput do
artigo para efeito do clculo dos recursos para a manuteno e desenvolvimento do ensino.
Artigo 26: Os Estados Partes comprometem-se a adotar providncias, tanto no mbito interno como
mediante cooperao internacional, especialmente econmica e tcnica, a fim de conseguir progressivamente a plena efetividade dos direitos que decorrem das normas econmicas, sociais e sobre educao, cincia e cultura, constantes da Carta da Organizao dos Estados Americanos, reformada pelo
Protocolo de Buenos Aires, na medida dos recursos disponveis, por via legislativa ou por outros meios
apropriados.
Artigo 2, 1 Cada um dos Estados Partes no presente Pacto compromete-se a agir, quer com o seu prprio esforo, quer com a assistncia e cooperao internacionais, especialmente nos planos econmico
e tcnico, no mximo dos seus recursos disponveis, de modo a assegurar progressivamente o pleno
exerccio dos direitos reconhecidos no presente Pacto por todos os meios apropriados, incluindo em
particular por meio de medidas legislativas.

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Uma eventual (e bem-vinda) ruptura da rigidez oramentria proclamada

pela Constituio Federal no pode servir de refgio para uma ofensa, ainda maior,
ao financiamento dos direitos econmicos e sociais garantidos neste mesmo documento constitucional.

CONCLUSO
Como se pode ver, as mudanas legislativas ocorridas aps a Constituio
Federal conseguiram inverter totalmente a lgica da Constituio dirigente, reaproximando a Constituio Financeira da Constituio Econmica e Social unicamente
para retirar os recursos que deveriam ser investidos em busca dos objetivos estabelecidos na nossa Constituio Cidad.
Salienta Fernando Facury Scaff que
mesmo em tempos de globalizao, ainda resta um papel fundamental constituio econmica de cada pas, que o de possibilitar que a sociedade atinja
um estgio mais avanado de desenvolvimento, permitindo a cada qual obt-lo a partir de suas capacidades. 43

Talvez seja o momento de se pensar qual o Estado que ns desejamos. Ser

que este Estado em que h um dilogo entre ausentes, para usar a expresso
de Gilberto Bercovici, totalmente desconectado com a Constituio? 44 Um Estado
em que os constituintes derivados se utilizam de uma norma de transio entre
Constituies, o Ato de Disposies Constitucionais Transitrias, para impor as suas
reformas em detrimento do intuito do prprio texto constitucional?
A inverso da Constituio dirigente o fim de todas as expectativas que
foram estabelecidas pela populao ao fim do regime ditatorial de 1964. Ou se
cumpra os objetivos constitucionais, se torne efetivas as normas programticas econmicas e sociais e se consiga fazer (ou pelo menos buscar) a to sonhada justia
social, ou ento que se pare de chamar a Constituio de 1988 de Constituio
Cidad ou de Constituio de Esperana. 45

43 SCAFF, A Constituio Econmica Brasileira em seus 15 anos, cit., p. 100

44 BERCOVICI, Gilberto. Estado intervencionista e Constituio Social no Brasil: O Silncio Ensurdecedor
de um Dilogo entre Ausentes. In: SOUZA NETO, Cludio Pereira de; SARMENTO, Daniel; BINENBOJM, Gustavo (orgs). Vinte anos da Constituio Federal de 1988. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009,
p. 737/738.
45 Essa ltima expresso alcunhada por Jorge Miranda. MIRANDA, J. A Constituio de 1988 Uma
Constituio de Esperana. In: AGRA, W.M.; BONAVIDES, P.; MIRANDA, J; (Coord). Comentrios
Constituio Federal de 1998. 1. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2009.

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