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Informe mundial sobre

la proteccin social, 2014-2015:
hacia la recuperacin econmica, el desarrollo inclusivo y la justicia social

Resumen ejecutivo

Informe mundial sobre la proteccin social, 2014-2015:

hacia la recuperacin econmica, el desarrollo inclusivo y la justicia social

as polticas de proteccin social desempean un

papel determinante en la realizacin del derecho
humano a la seguridad social para todos, reduciendo
la pobreza y la desigualdad, y apoyando el crecimiento
inclusivo, impulsando el capital humano y la productividad, favoreciendo la demanda interna y facilitando
la transformacin estructural de las economas nacionales. Este informe emblemtico de la OIT: i)brinda
un panorama global de la organizacin de los sistemas
de proteccin social, su cobertura y prestaciones, as
como del gasto pblico en seguridad social; ii)presenta,
siguiendo un enfoque de ciclo de vida, la proteccin
social para los nios, para las mujeres y los hombres
en edad activa, y para las personas de edad; iii)analiza las tendencias y las polticas recientes, por ejemplo,
el impacto negativo de la consolidacin fiscal y de las
medidas de ajuste; y iv)hace un llamamiento a la extensin de la proteccin social en pos de la recuperacin de
la crisis, del desarrollo inclusivo y de la justicia social.
Si bien se reconoce ampliamente la necesidad de
proteccin social, en una gran mayora de la poblacin
mundial sigue sin cumplirse el derecho humano fundamental a la seguridad social. Slo el 27por ciento de la
poblacin global goza de un acceso a sistemas de seguridad social integrales, al tiempo que el 73por ciento
est cubierto parcialmente o carece de cobertura.
La falta de acceso a la proteccin social, constituye
un gran obstculo para el desarrollo econmico y social.

Una cobertura inadecuada o una ausencia de cobertura de proteccin social, se asocia con niveles elevados
y persistentes de pobreza y de inseguridad econmica,
crecientes niveles de desigualdad, inversiones insuficientes en capital humano y capacidades humanas, y
una demanda agregada dbil en tiempos de recesin y
de lento crecimiento.
El fuerte impacto positivo de la proteccin social
ha llevado la proteccin social a los primeros planos
de la agenda de desarrollo. La proteccin social es un
elemento clave de las estrategias nacionales dirigidas a
promover el desarrollo humano, la estabilidad poltica
y el crecimiento inclusivo. La Recomendacin sobre los
pisos de proteccin social, 2012 (nm.202), de la OIT,
refleja un consenso respecto de la extensin de la seguridad social alcanzado entre los gobiernos y las organizaciones de empleadores y de trabajadores de 185 pases,
de todos los niveles de desarrollo. Adems, la puesta en
marcha de los pisos de proteccin social est respaldada
por el G20 y por las Naciones Unidas.
Sin embargo, si bien ha habido una tendencia global
hacia la extensin de la proteccin social, en particular
en los pases de ingresos medios, la eficacia de los sistemas de seguridad social en algunos pases se encuentra
en situacin de riesgo como consecuencia de la consolidacin fiscal y de las medidas de ajuste. Estas tendencias se presentan en los diferentes captulos del informe,
siguiendo un enfoque de ciclo de vida.

Informe mundial sobre la proteccin social, 2014-2015:

hacia la recuperacin econmica, el desarrollo inclusivo y la justicia social

Proteccin social para los nios y las familias:

un derecho incumplido

Proteccin social en la edad activa:

en busca de la seguridad del ingreso

Las polticas de proteccin social constituyen un elemento esencial de la materializacin de los derechos
de los nios, garantizando su bienestar, rompiendo el
crculo vicioso de la pobreza y la vulnerabilidad, y contribuyendo a que todos los nios desarrollen su pleno
potencial. A pesar de una gran expansin de los regmenes, las polticas de proteccin social existentes no
abordan suficientemente las necesidades de seguridad
del ingreso de los nios y las familias, especialmente
en los pases de ingresos bajos y medios con grandes
poblaciones de nios. Aproximadamente 18.000nios
mueren por da, en su mayora por causas que se pueden
prevenir. Muchos de estos fallecimientos podran ser
evitados con una proteccin social adecuada.
La proteccin social tambin desempea una funcin clave en la prevencin del trabajo infantil, reduciendo la vulnerabilidad econmica de las familias,
permitiendo que los nios vayan a la escuela y protegiendo a estos de la explotacin.
Se requieren ms esfuerzos para intensificar medidas
encaminadas a garantizar la seguridad del ingreso a los
nios y las familias. Muchos nios no reciben las transferencias monetarias esenciales que podran constituir
una verdadera diferencia en cuanto a la nutricin, la
salud, la educacin y los servicios de cuidados, para asegurar el pleno desarrollo de su potencial. Existen programas especficos de prestaciones familiares y por hijos,
enraizados en la legislacin vigente en 108pases, pero a
menudo comprenden slo a pequeos grupos de poblacin. En 75pases, no se dispone en absoluto de tales
programas.
Como promedio, los gobiernos asignan el 0,4por
ciento del PIB a las prestaciones familiares y por hijos,
oscilando entre el 2,2por ciento de Europa Occidental
y el 0,2por ciento de frica, Asia y el Pacfico. Una
inversin insuficiente en los nios pone en peligro sus
derechos y su futuro, as como las perspectivas de desarrollo social de los pases en los que viven.
La consolidacin fiscal y las medidas de ajuste en
las economas de ingresos ms elevados, amenazan el
progreso de la seguridad del ingreso para los nios y
sus familias. Entre 2007 y 2012, La pobreza infantil
aument en 19 de los 28pases de la Unin Europea.

El papel que desempea la proteccin social es clave para

las mujeres y los hombres en edad activa, estabilizando
sus ingresos en caso de desempleo, accidentes del trabajo
y enfermedades profesionales, discapacidad, enfermedad
y maternidad, y garantizando que tengan al menos un
nivel bsico de seguridad del ingreso. Mientras que el
mercado de trabajo acta como fuente primordial de
seguridad del ingreso durante la vida laboral, la proteccin social desempea un papel fundamental en el ajuste
de los ingresos y de la demanda agregada, con lo cual se
facilita el cambio estructural dentro de las economas.
A escala mundial, el 2,3por ciento del PIB se asigna
al gasto en proteccin social para las mujeres y los hombres, garantizando la seguridad del ingreso en la edad
activa; en el mbito regional, los niveles varan ampliamente, del 0,5por ciento en frica al 5,9por ciento en
Europa Occidental.
Proteccin en caso de desempleo
Cuando existen, los regmenes de prestaciones de desempleo desempean un papel clave en el otorgamiento
de seguridad del ingreso a los trabajadores y sus familias, en caso de desempleo temporal, contribuyendo, de
este modo, a prevenir la pobreza, apoyar los cambios
estructurales en la economa, establecer salvaguardias
contra la informalizacin, y, en caso de crisis, estabilizar
la demanda agregada y contribuir a que la economa se
recupere con mayor rapidez.
Sin embargo, slo el 28por ciento de los trabajadores, a escala mundial, es potencialmente elegible para
las prestaciones (contributivas o no contributivas), en
virtud de la legislacin vigente, en caso de desempleo.
Dentro de esta cifra general, las diferencias regionales
son considerables: en Europa, est cubierto el 80por
ciento de los trabajadores; en Amrica Latina, el 38por
ciento; en Medio Oriente, el 21por ciento; en la regin
de Asia y el Pacfico, el 17por ciento; y en frica, el
8por ciento. Slo el 12por ciento de los trabajadores
desempleados en el mundo reciben realmente prestaciones de desempleo, siendo nuevamente grandes las
diferencias regionales, con una cobertura efectiva que
se encuentra entre el 64por ciento de los trabajadores
desempleados en Europa Occidental, algo ms del 7por
ciento en la regin de Asia y el Pacfico, el 5por ciento
en Amrica Latina y el Caribe, y menos del 3por ciento,
en Medio Oriente y frica.

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hacia la recuperacin econmica, el desarrollo inclusivo y la justicia social

Un cierto nmero de economas emergentes, como

Bahrein o Viet Nam, introdujeron regmenes de prestaciones de desempleo a fin de garantizar la seguridad de
ingreso a los trabajadores desempleados y para facilitar
la bsqueda de un empleo en la economa formal que
corresponda a sus competencias. El rgimen de garanta
de empleo en India (Mahatma Gandhi National
Employment Guarantee Scheme) asegura una proteccin en caso de desempleo garantizando 100das de
empleo pblico a los hogares pobres en el mbito rural.
Proteccin en caso de accidentes del trabajo
yenfermedades profesionales
En 2013, el mundo se vio convulsionado por la tragedia
del Rana Plaza, en Bangladesh, y tom conciencia de
que la proteccin social en caso de accidentes del trabajo
y enfermedades profesionales, es esencial para proteger
a los trabajadores y sus familias de las consecuencias
econmicas de los accidentes en el trabajo y para facilitar su rehabilitacin. Sin embargo, slo el 33,9por
ciento de la fuerza del trabajo global est cubierto por
la legislacin en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, a travs del seguro social obligatorio. Aunque se incluyen la cobertura del seguro social
voluntario y las disposiciones relativas a la responsabilidad del empleador, slo el 39,4por ciento de la fuerza
del trabajo est comprendido en la ley. En la prctica, el
acceso real a la proteccin por accidentes del trabajo y
enfermedades profesionales es an ms bajo, en buena
medida debido a la aplicacin incompleta de la legislacin en muchos pases.
La baja cobertura de la indemnizacin de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales en
muchos pases de ingresos bajos y medios, apunta a una
necesidad urgente de mejorar las condiciones laborales
respecto a la seguridad y a salud en el trabajo, as como
de mejorar la cobertura de los accidentes del trabajo y
las enfermedades profesionales para todos los trabajadores, incluidos los de la economa informal. A medida
que ms pases van pasando de la responsabilidad del
empleador como base de la proteccin de los accidentes
del trabajo y las enfermedades profesionales a un mecanismo basado en el seguro social, es probable que vayan
mejorando los niveles de proteccin de los trabajadores,
pero slo si se aplican efectivamente nuevas leyes.

Prestaciones de invalidez
La proteccin social desempea un papel determinante
en atender las necesidades especficas de las personas
con discapacidad respecto a la seguridad del ingreso, del
acceso a la atencin de la salud y de la inclusin social.
Las medidas efectivas para apoyar a las personas con
discapacidad en encontrar y mantener un empleo de
calidad, constituyen un elemento primordial de las polticas no discriminatorias e inclusivas que contribuyen
a materializar sus derechos y aspiraciones como miembros productivos de la sociedad.
Como complementacin de los regmenes contributivos, las prestaciones de discapacidad no contributivas desempean una funcin capital en la proteccin
de aquellas personas con discapacidad que (an) no
han obtenido el derecho a regmenes contributivos.
Slo 87pases conceden esas prestaciones no contributivas basadas en la legislacin nacional, que otorgaran
al menos un nivel mnimo de seguridad del ingreso a
aquellos discapacitados desde el nacimiento o desde
antes de la edad activa, y a aquellos que, por cualquier
razn, no han tenido la oportunidad de contribuir al
seguro social durante un tiempo suficiente como para
ser elegibles para recibir prestaciones.
Proteccin de la maternidad
Una proteccin de la maternidad efectiva garantiza una
seguridad del ingreso para las mujeres embarazadas y las
madres de hijos recin nacidos y sus familias, as como
un acceso efectivo a una atencin de la salud materna de
calidad. Tambin promueve la igualdad en el empleo y
la ocupacin.
A escala mundial, menos del 40 por ciento de
las mujeres con empleo estn cubiertas por la ley
con arreglo a los regmenes de prestaciones monetarias de maternidad obligatorias; el 48por ciento, si se
incluye la cobertura voluntaria (principalmente para
las mujeres con un empleo por cuenta propia). Debido
a un cumplimiento y a una aplicacin ineficaces de la
ley en algunas regiones (en particular, Asia y el Pacfico,
Amrica Latina y frica), la cobertura efectiva es an
ms baja: slo el 28por ciento de las mujeres que tienen
un empleo en el mundo reciben prestaciones monetarias
de maternidad que procuren una forma de seguridad
de ingreso durante la fase final del embarazo y despus
del nacimiento; la falta de seguridad de ingreso obliga
a muchas mujeres a reintegrar el trabajo de manera
prematura.

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hacia la recuperacin econmica, el desarrollo inclusivo y la justicia social

Es creciente el nmero de pases que utiliza en la

actualidad prestaciones monetarias de maternidad no
contributivas como medio destinado a mejorar la seguridad del ingreso y el acceso a la atencin de la salud
materna e infantil para las mujeres embarazadas y las
nuevas madres, especialmente para las mujeres que se
encuentran en una situacin de pobreza. Sin embargo,
siguen existiendo lagunas significativas.
Garantizar un acceso efectivo a una atencin de la
salud materna de calidad reviste especial importancia,
sobre todo en los pases en los que la economa informal
representa una gran proporcin del empleo.

Pensiones de vejez: una responsabilidad

del Estado

El derecho a la seguridad del ingreso en la edad avanzada, enraizado en instrumentos de derechos humanos y
en normas internacionales del trabajo, incluye el derecho
a una pensin adecuada. Sin embargo, aproximadamente la mitad (el 48por ciento) de todas las personas
que superan la edad que da derecho a pensin, no percibe
una pensin. Para muchos de aquellos que perciben una
pensin, los niveles de pensin no son adecuados. Como
consecuencia, la mayora de las mujeres y de los hombres
de edad, a escala mundial, no tienen una seguridad del
ingreso, carecen del derecho a jubilacin y tienen que
seguir trabajando, a menudo mal remunerados y en condiciones precarias. En virtud de las leyes y reglamentaciones vigentes, slo el 42por ciento de las personas en
edad activa hoy en da pueden esperar recibir pensiones
de seguridad social en el futuro, siendo la cobertura efectiva incluso ms baja. Esta laguna tendr que colmarse
mediante la expansin de las pensiones no contributivas.
Estos ltimos aos, muchos pases de ingresos
medios y bajos han realizado esfuerzos para extender
la cobertura de los regmenes de pensiones contributivas y establecer pensiones no contributivas, con miras
a garantizar al menos una seguridad del ingreso bsica
en la edad avanzada para todos.
Al mismo tiempo, los pases que emprenden una
consolidacin fiscal estn reformando sus sistemas de
pensiones para realizar ahorros de costos, incluido el
retraso de la edad de jubilacin, la reduccin de las prestaciones y el aumento de las tasas de cotizacin. Estos
ajustes estn determinando una menor responsabilidad
estatal en garantizar la seguridad del ingreso en la edad
avanzada y trasladando gran parte de los riesgos econmicos asociados con el otorgamiento de la pensin a
los individuos, comprometiendo, as, la adecuacin de

los sistemas de pensiones y disminuyendo su capacidad

de prevencin de la pobreza en la edad avanzada. Los
futuros pensionistas percibirn pensiones ms bajas en
al menos 14pases de Europa.
Es importante sealar que algunos pases estn
revirtiendo las privatizaciones anteriores de los sistemas
de pensiones, aplicadas en las dcadas de 1980 y 1990.
Argentina, Bolivia, Chile, Hungra y Polonia han renacionalizado o estn renacionalizando sus sistemas de
pensiones para mejorar la seguridad del ingreso en la
edad avanzada.

Hacia una cobertura universal de la salud

La urgencia de realizar esfuerzos para la consecucin de
una cobertura universal de la salud, queda ilustrada por
el hecho de que ms del 90por ciento de la poblacin
que vive en pases de bajos ingresos sigue estando sin
ningn derecho de cobertura de la salud. Globalmente,
el 39por ciento de la poblacin carece de tal cobertura.
Como consecuencia, aproximadamente el 40por ciento
de todo el gasto mundial en salud recae directamente
en el enfermo. Sin embargo, aun las personas que estn
legalmente cubiertas reciben prestaciones de salud limitadas, efectan elevados pagos directos y sufren de la
falta de los trabajadores de la salud requeridos para la
prestacin de servicios. En tales circunstancias, a pesar
de la cobertura, ocurre con frecuencia que la atencin de
la salud no est disponible, ni sea asequible, pudiendo el
acceso a los servicios necesarios llevar a la pobreza.
La OIT considera que existe un dficit global
de 10,3 millones de trabajadores de la salud que se
requieren para garantizar que todos los que se encuentran en situacin de necesidad reciban servicios sanitarios de calidad. Esta laguna y unos salarios de los
trabajadores de la salud a menudo cercanos a la pobreza,
estn bloqueando el progreso hacia una cobertura universal de la salud.
Globalmente, 88 pases de varias regiones del mundo
han demostrado que es posible colmar las lagunas de
la cobertura de la salud. Muchos de estos comenzaron
el proceso de reforma en niveles ms bajos del ingreso
nacional e invirtieron en tiempos de crisis econmica.
Adems, han mostrado que los pases pueden alcanzar
tasas de cobertura elevadas e incluso una cobertura universal, utilizando sistemas y regmenes financiados, ya
sea con impuestos, con cotizaciones, o mediante una
combinacin de ambos. Sin embargo, los pases con una
consolidacin fiscal iniciaron a menudo reformas sanitarias para ahorrar costos a travs de la racionalizacin

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de los gastos de los medios sanitarios pblicos, introduciendo copagos por parte de los pacientes y recortando
el gasto en salarios del personal mdico. Estas medidas
de ajuste han agudizado las desigualdades en el acceso a
la atencin de la salud y han aumentado la exclusin al
trasladar la carga del mbito pblico a los hogares.
La inversin en proteccin de la salud, incluida la
licencia pagada de enfermedad, genera un rendimiento.
Sin embargo, el gasto pblico en salud es en la actualidad demasiado bajo como para ser suficientemente
eficaz: el rendimiento econmico potencial de una creciente productividad y el empleo, no pueden lograrse
mientras persistan lagunas en la cobertura. Colmar
estas lagunas conducira a tasas de rentabilidad ms elevadas en los pases ms pobres del mundo.
Se requieren mayores esfuerzos conjuntos para trabajar en aras de una cobertura de salud universal y
del objetivo asociado de establecer pisos de proteccin
social, como solicit recientemente la Asamblea General
de la ONU.

Extensin de la proteccin social:

factor clave para la recuperacin
de la crisis y el desarrollo inclusivo
La crisis econmica y financiera global ha subrayado
con firmeza la importancia de la seguridad social como
derecho humano y como necesidad econmica y social,
segn establece la Recomendacin sobre los pisos de
proteccin social (2012), nm.202, de la OIT.
En la primera fase de la crisis (2008-2009), la proteccin social desempe un importante papel en la
respuesta expansionista. Al menos 48pases de ingresos
elevados y medios anunciaron paquetes de estmulo
fiscal por un total de 2,4billones de dlares de los
Estados Unidos, de los cuales aproximadamente una
cuarta parte se invirti en medidas de proteccin social
anticclicas.
En la segunda fase de la crisis (a partir de 2010), los
gobiernos se embarcaron en la consolidacin fiscal y en
una contraccin prematura del gasto, a pesar de una
necesidad urgente de apoyo pblico entre las poblaciones vulnerables. En 2014, se espera que el alcance del
ajuste del gasto pblico se intensifique de manera significativa: segn las proyecciones del FMI, 122pases contraern los gastos en trminos de PIB, 82de los cuales
son pases en desarrollo. Adems, una quinta parte de
los pases atraviesa una contraccin fiscal excesiva, definida como recorte del gasto pblico por debajo de los
niveles anteriores a la crisis.

Contrariamente a la percepcin pblica, las medidas

de consolidacin fiscal no se limitan a Europa; muchos
pases en desarrollo han adoptado medidas de ajuste,
incluida la eliminacin o la reduccin de subvenciones a
los alimentos y a los combustibles; recortes o topes salariales, incluso para los trabajadores del sector de la salud y
los servicios sociales; la racionalizacin de las prestaciones
de proteccin social segn un enfoque ms restrictivo;
y las reformas de los sistemas de pensiones y de atencin de la salud. Muchos gobiernos tambin estn considerando medidas en materia de ingresos, por ejemplo,
aumento de los impuestos al consumo, como el IVA a
los productos bsicos que consumen los hogares pobres.
En los pases en desarrollo, algunos de los ingresos
obtenidos de estos ajustes, por ejemplo, de la eliminacin de subvenciones, se han utilizado para disear
redes de seguridad de alcance muy limitado, como
mecanismos de compensacin para los ms pobres. Sin
embargo, dado el importante nmero de hogares vulnerables de bajos ingresos en los pases en desarrollo, se
requieren ms esfuerzos para aumentar el espacio fiscal
para responder a las necesidades de proteccin social de
las poblaciones.
De especial significacin son las tendencias divergentes en los pases ms ricos y ms pobres. Mientras
que muchos pases de altos ingresos estn contrayendo
sus sistemas de seguridad social, muchos pases en desarrollo los estn extendiendo.
Los pases de elevados ingresos han reducido una
gama de prestaciones de proteccin social y han limitado el acceso a servicios pblicos de calidad. Junto
con el persistente desempleo, los salarios ms bajos y
los impuestos ms altos, estas medidas han contribuido
a aumentar la pobreza y la exclusin social, vindose
afectadas en la actualidad 123millones de personas en
la Unin Europeael 24por ciento de la poblacin,
muchas de las cuales son nios, mujeres, personas de
edad y personas con discapacidad. Varios tribunales
europeos determinaron que esos recortes son inconstitucionales. El costo del ajuste se ha trasladado a las
poblaciones, que han hecho frente a menos trabajos y
a ingresos ms bajos durante ms de cinco aos. Unos
niveles deprimidos de ingresos en los hogares estn conduciendo a un consumo interno ms bajo y a una menor
demanda, retrasando la recuperacin. Los logros del
modelo social europeo, que redujeron drsticamente la
pobreza y promovieron la prosperidad en el perodo que
sigui a la segunda Guerra mundial, han sido erosionados por reformas de ajuste a corto plazo.
Muchos pases de ingresos medios estn extendiendo visiblemente sus sistemas de proteccin social,

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hacia la recuperacin econmica, el desarrollo inclusivo y la justicia social

con lo que se contribuye a sus estrategias de crecimiento nacionales generadas por la demanda. De
esto se extrae una vigorosa leccin de desarrollo.
China, por ejemplo, ha logrado una cobertura casi
universal de las pensiones y un aumento de los salarios; Brasil ha acelerado la extensin de la cobertura
de proteccin social y los salarios mnimos desde
2009. Se requiere un compromiso continuado para
abordar las persistentes desigualdades.
Algunos pases de ingresos ms bajos han extendido la proteccin social, sobre todo a travs de redes
de proteccin temporales con muy bajos niveles
de prestaciones. Sin embargo, en muchos de estos
pases se est debatiendo sobre el establecimiento de
pisos de proteccin social como parte de unos sistemas integrales de proteccin social.
El caso de la proteccin social es apremiante en
nuestro tiempo. La proteccin social hace realidad

el derecho humano a la seguridad social y es un elemento clave de una poltica econmica slida. La
proteccin social contribuye de manera enrgica
a reducir la pobreza, la exclusin y la desigualdad,
al tiempo que aumenta la estabilidad poltica y la
cohesin social. La proteccin social tambin contribuye al crecimiento econmico, mediante el
apoyo al ingreso de los hogares y, por tanto, al consumo interno; esto reviste especial importancia en
estos tiempos de lenta recuperacin y baja demanda
global. Adems, la proteccin social aumenta el
capital humano y la productividad, de modo que
ha pasado a ser una poltica fundamental para un
desarrollo nacional transformador. La proteccin
social especficamente los pisos de proteccin
sociales esencial para la recuperacin, el desarrollo
inclusivo y la justicia social, y debe ser parte de la
agenda para el desarrollo Post-2015.

Copyright Organizacin Internacional del Trabajo, 2014

Este resumen no constituye un documento oficial de la Organizacin Internacional del Trabajo. Las opiniones
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Para ms informacin sobre el Informe mundial sobre la proteccin social:

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