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Oramento Pblico
Elaborao e Execuo
1.1.
Citado por Oswaldo Maldonado Sanches, in Dicionrio de Oramento e reas Afins, pg.168, Editora Prisma, Braslia,
1997.
2
Baseado no conceito de Sanches.
3
James Giacomoni, in Oramento Pblico, pg. 22. 14 Edio. Ed. Atlas. S. Paulo, 2007.
3
1.2.
O pouco j falado neste trabalho sobre Oramento Pblico que ora inicia, demonstra que o
mesmo vem sofrendo evoluo em termos funcional, conceitual e tcnico, caminhando pari passu com a
evoluo da prpria Administrao Pblica.
A histria divide a evoluo conceitual do Oramento Pblico em duas fases: o oramento
tradicional e o oramento moderno.
At o sculo XIX, os doutrinadores consideram que perdurou o Oramento Tradicional, que,
marcado pelo controle poltico (oramento como instrumento de controle), influenciado grandemente
pelo liberalismo econmico, cuja preocupao seria controlar os gastos pblicos, pois, quanto mais eles
se expandiam, mais seria necessrio o aumento da carga tributria para custe-los. Vigorou, portanto, a
idia de que a despesa pblica era um mal necessrio, como diziam os tratadistas. Diante de tal controle,
levava a Administrao a preocupar-se com seus prprios gastos (as coisas que o Governo ir comprar) e
ao estrito emprego das dotaes nos fins (elementos e itens de despesas/classificaes) apenas para
instrumentalizar o controle das despesas para as quais foram concedidas e no nas necessidades da
populao. Geralmente se faziam as projees de gastos baseados no consumo passado.
Por isso, o oramento recebeu ento a conhecida denominao de Lei de Meios, significando
que ele seria, antes de qualquer coisa, um inventrio dos meios com os quais o Governo contava para
conduzir a administrao. Outra caracterstica marcante a que o mesmo no tinha qualquer vinculao
a um planejamento.
A partir dos primrdios do sculo XX, tendo como indutor os EUA, desenvolveu-se na
Administrao Pblica a preocupao em ser mais eficiente, visando promover o desenvolvimento
econmico e social. O oramento, antes era considerado um mero demonstrativo de autorizaes
legislativas e que no atendia as necessidades, passou a ser visto como algo mais que uma simples
previso de receitas ou estimativa de despesa. O mesmo passaria a ser considerado como um instrumento
de administrao visando cumprir os programas de governo.
Se antes o oramento era voltado para as coisas que o governo compra, teria agora como
finalidade as coisas que o governo faz, caracterstica principal do Oramento Moderno. Sua maior
intensidade ocorreu a partir de 1950, com vrias experincias de modelos de oramentos postos em
prtica pelo governo americano, e que serviram de orientao a vrios pases que pretendiam implantar o
novo modelo, destacando-se: o Oramento de Desempenho (visava especialmente instrumentalizar a
ao gerencial); o Sistema de Planejamento, Programao e Oramento PPBS (orientado para o
planejamento) e o Oramento Base Zero OBZ (voltava-se s avaliaes de resultado do oramento em
curso) e o Oramento-Programa (constitudo de certos componentes dos anteriores) que, dada a sua
importncia, foi inclusive recomendado pela ONU para ser implantado nos pases em desenvolvimento,
entre eles o Brasil.
O Oramento-programa aquele que apresenta os propsitos, objetivos e metas para os quais a
administrao solicita os recursos necessrios, identifica os custos dos programas propostos para
alcanar tais objetivos e os dados quantitativos que medem as realizaes e o trabalho realizado dentro
de cada programa.
de
classificao:
funcional
2. Planejamento
2.1. Conceito
Planejamento, em linhas gerais, consiste na definio de objetivos, na ordenao de recursos
materiais e humanos, na determinao de mtodos e formas de organizao, no estabelecimento de
medidas de tempo, quantidade, na localizao espacial de atividades e outras especificaes necessrias
para canalizar racionalmente a conduta de uma pessoa, um grupo ou uma organizao, quer seja pblica
ou privada.
O Planejamento Governamental, por sua vez, vem a ser o conjunto de aes integradas, situadas
no tempo e no espao, objetivas e realistas, visando soluo de problemas (apontados por prvios
diagnsticos), atravs do emprego racional e produtivo dos recursos. Em outras palavras, segundo
Sanches5, planejamento governamental o processo articulado de definio de objetivos e de
equacionamento dos meios para atingi-los. Requer: a) previses confiveis, fundadas em adequado
diagnstico da realidade atual, da evoluo histrica dos fenmenos e das tendncias existentes; b) clara
4
5
James Giacomoni, in Oramento Pblico, pg. 159. 14 Edio. Ed. Atlas. S. Paulo, 2007.
Oswaldo Maldonado Sanches, in Dicionrio de Oramento e reas Afins, pg.188, Editora Prisma, Braslia, 1997
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e seletiva definio dos objetivos, evitando delineamentos que no sejam factveis; c) a quantificao
dos resultados a obter em cada perodo de tempo; d) o envolvimento dos altos escales do Governo, de
modo a garantir a implementabilidade s decises; e) a continuidade, a fim de que a experincia
realimente e enriquea o processo; e, f) a legitimao pelos ambientes internos (entidades do Governo) e
externo (instituies da sociedade).
O Planejamento Governamental tem como base legal o art. 174 da CF/88, que diz: Como agente
normativo e regulador da atividade econmica, o Estado exercer, na forma da lei, as funes
de.....planejamento, sendo este determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado. Por
sua vez, o art. 165, 1 e 4, tambm da CF, exigem da Unio a elaborao do plano plurianual (vlido
tambm aos Estados e Municpios) e de planos nacionais, regionais e setoriais, levando a crer que o
exerccio da funo de planejamento um dever do Estado e no uma faculdade.
Na realidade, o planejamento governamental se materializa, principalmente, atravs do Plano
Plurianual, que tem carter de grande moldura legal (institucional) para a ao nacional, bem como para
as demais esferas de governo.
maior flexibilidade e maior agilidade na tomada de decises nos diversos nveis da
2.2
2.2.1.
O Estatuto das Cidades (Lei n 10.257/2001), em seu art. 44, tambm dispe sobre a
participao popular no mbito municipal, ao mencionar que:
No mbito municipal, a gesto oramentria participativa de que trata a alnea f do inciso III do art. 4 desta Lei incluir a
realizao de debates, audincias e consultas pblicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias
e do oramento anual, como condio obrigatria para sua aprovao pela Cmara Municipal.
Vale salientar que essa participao ainda est a passos lentos, ora por culpa dos governantes,
que no demonstram muito interesse em incentivar, ora por culpa da sociedade, que no demonstra
grande interesse em participar. No entanto, dada a evoluo cultural, aos poucos essas atitudes tendem a
ser modificadas.
.
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II-
III-
Segundo modelo (com pequenas modificaes deste autor) de James Giacomoni, in Oramento Pblico, pgs. 202/203. 14
Edio. Ed. Atlas. S. Paulo, 2007.
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Elaborao e Reviso
do PPA
Elaborao e Reviso
de planos e programas
nacionais, regionais e
setoriais
Controle e avaliao
da execuo
oramentria
Elaborao e
aprovao da LDO
Execuo
oramentria
Elaborao da
proposta oramentria
anual - LOA
Discusso, votao e
aprovao da LOA
3. Plano Plurianual
O Plano Plurianual uma lei de periodicidade quadrienal, de hierarquia especial e sujeita a prazos
e ritos peculiares de tramitao.
Criado pela CF/88, o Plano Plurianual PPA passa a ser a refletir a unio de esforos do
planejamento de toda a administrao pblica, orientando a elaborao dos demais planos e programas
de governo, assim como do prprio oramento anual.
Consiste o PPA no planejamento de mdio prazo, que contm os programas, compostos por
projetos e atividades, que o governo pretende realizar, ordenando suas aes e visando consecuo de
objetivos e metas a serem atingidos nos quatro anos de mandato.
3.1. Contedo conforme a CF/88
Conforme art. 165, inciso I, 1 da CF/88, a lei que instituir o Plano Plurianual estabelecer as
diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica para as despesas de capital e outras despesas
decorrentes, bem como os programas de durao continuada.
orientaes gerais ou princpios que nortearo a captao e gastos de
DIRETRIZES
recursos, bem como a gesto, durante o perodo, com vistas a alcanar os
objetivos do Governo no perodo do plano.
OBJETIVOS
METAS
DESPESAS DE
CAPITAL
DESPESAS
DECORRENTES
O PPA da Unio 2000-2003 (Plano Avana Brasil) j adotou tal modelo, posteriormente os
demais Planos da Administrao Pblica Federal vm se aperfeioando, expandido-se a mesma filosofia
de planejamento a Estados e Municpios brasileiros.
Este novo modelo apresenta as seguintes caractersticas:
CICLO DO PLANEJAMENTO/ORAMENTO
ELABORAO
REVISO
AVALIAO
APROVAO
EXECUO
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I - Etapa de elaborao
1) Levantamento dos problemas sociais bsicos que devem ser resolvidos, segregando-os por
rea de atuao do governo;
2) Adaptao dos recursos disponveis aos problemas identificados, priorizando os que precisam
de solues mais rpidas;
3) Elaborao dos programas por parte das unidades setoriais, visando por fim a determinados
problemas identificados junto comunidade, bem como para satisfazer necessidades da prpria
administrao;
4) Consolidao das propostas e elaborao da proposta final por parte do rgo central de
planejamento, que acontece somente aps constatar que tais propostas acham-se alinhadas s polticas,
diretrizes e macro-objetivos do governo e que h recursos suficientes para custe-las.
II - Etapa de Aprovao
Discusso e aprovao pelo Poder Legislativo e sano por parte do Chefe do Poder Executivo
III - Etapa de Execuo
Fase em que o PPA implantado e entra efetivamente em execuo.
IV - Etapa de Avaliao
A avaliao o procedimento anual, no mnimo, que tem por objetivo assegurar o
aperfeioamento contnuo dos programas e do plano, provendo subsdios para corrigir falhas de
concepo e execuo, revisar objetivos e metas, visando melhorar os resultados desejados. A avaliao,
enquanto instrumento de gesto, permite otimizar os recursos da sociedade e dar maior transparncia da
ao governamental. Tal etapa, dada a sua extrema importncia na gesto pblica, ser explanada em
tpico especfico.
V- Etapa de Reviso
Esta etapa sucede a anterior, sendo possvel haver a reviso somente se ocorrer a avaliao, onde
sero identificados os pontos de ajustes, supresses e adies de novos programas e/ou aes, visando o
plano atingir seus objetivos. A reviso do Plano Plurianual serve de subsdio para a elaborao da Lei de
Diretrizes Oramentrias e do Oramento Anual.
Definio contida no art. 2, alnea a, da Portaria n 42/99 do Ministrio do Oramento e Gesto (MOG).
Conforme o Manual de Oramento por Programas e Realizaes, da ONU (1971, p. 40).
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James Giacomoni, in Oramento Pblico, pg. 173. 14 Edio. Ed. Atlas. S. Paulo, 2007.
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Meno dos demonstrativos que devem integrar o projeto e a lei oramentria, classificao da despesas, dentre outros.
Captulo III Das diretrizes para elaborao e execuo dos oramentos (fiscal, seguridade social
e investimentos em empresas estatais) e suas alteraes
Orientaes sobre medidas que garantam a transparncia da execuo do PPA, do oramento e da gesto fiscal; parmetros
para a elaborao das propostas oramentrias dos Poderes Legislativo, Judicirio, do Ministrio Pblico e Tribunal de
Contas; normas para incluso de dotaes de precatrios; proibio para realizao de determinadas despesas; disposies
sobre investimentos; autorizao da edio, pelos prprios Poderes (Legislativo e Judicirio) e Ministrio Pblico, de atos de
abertura de crditos suplementares quando os recursos compensatrios forem das prprias unidades; autorizao para a
execuo provisria do oramento; e, regras para a elaborao da programao financeira e para a limitao de empenho,
especificando as medidas que a administrao dever tomar em caso de no atingir as metas estabelecidas.
Constitui funo tpica da LDO a priorizao dos programas (finalsticos e de apoio), aes e suas metas contidas no PPA para serem
executados no exerccio a que ela se refere. Programas e aes que no compuseram o PPA tambm podero ser objetos de prioridade,
desde que compatveis com os recursos a serem alocados no oramento. A LDO tem, portanto, o condo de avaliar se realmente haver
receitas suficientes para a realizao da programao no exerccio a que se refere.
So as possibilidades de ocorrerem admisses, reajustes ou aumentos salariais, edio de plano de carreira, reduo de quadro, etc.,
que podem impactar o oramento.
a previso de modificaes na legislao tributria, tais como criao ou extino de tributos, aumento ou reduo de alquotas, etc,
sempre demonstrando o impacto que poder causar no oramento, economia, setores.
Poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento (aplicvel mais para a
Unio e Estados).
a poltica de aplicao destinada ao Banco do Brasil, BNDES, Caixa Econmica Federal e demais agncias financeiras fomentadoras do
desenvolvimento.
a demonstrao que h preocupao em cumprir o princpio do equilbrio das contas pblicas, mediante uma gesto fiscal responsvel,
que traduz em gastos compatveis com a efetiva arrecadao.
a confirmao que se pretende observar o princpio do equilbrio das contas pblicas, pois, caso haja frustrao na arrecadao, deve
haver previso de limitao de empenho, visando no comprometer as metas de resultado primrio e nominal estabelecidas no Anexo de
Metas Fiscais. Devem ser discriminadas as reas e respectivos programas sujeitos a corte at que haja a normalidade na arrecadao.
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Controle de custos e avaliao dos resultados dos programas financiados com recursos dos
oramentos;
Previso na LDO que se pretende implantar controle de custos e avaliar desempenho e resultados de programas, indcio que h
preocupao em praticar uma gesto eficiente e econmica. Melhor ainda se houver concretizao da pretenso. O controle de custos
permite fazer mais, mesmo com um oramento reduzido. A avaliao permite a correo do rumo na busca dos objetivos.
a disposio na LDO de regras gerais para as transferncias de recursos para outros setores (subvenes), no sentido de haver uma
prestao de servios eficiente e vantajosa para a administrao.
Anexo de Metas Fiscais, com previso de receita e despesa, resultado primrio e nominal e
possibilidade de reduo do montante da dvida pblica, para o exerccio a que se referirem
e para os dois seguintes;
Nada mais que um bom planejamento das metas fiscais, no sentido de projetar, inclusive, sobra financeira para reduzir estoque da dvida
(principal e juros), confirmao da manuteno do equilbrio fiscal e do patrimnio pblico. Constitui em um anexo que deve compor a
LDO. A matria regulamentada pela Secretaria do Tesouro Nacional atravs de portarias, editadas em formato de manuais explicativos,
sendo a ltima em vigncia a de n 587/05. Tal anexo composto de oito demonstrativos, que so:
I Demonstrativo das metas anuais;
II Demonstrativo da avaliao do cumprimento das metas fiscais do exerccio anterior;
III Demonstrativo das metas fiscais atuais comparadas com as fixadas nos trs exerccios anteriores;
IV Demonstrativo da evoluo do patrimnio lquido;
V Demonstrativo da origem e aplicao dos recursos obtidos com a alienao de ativos;
VI Demonstrativo da avaliao da situao financeira e atuarial do regime prprio de previdncia dos servidores pblicos;
VII Demonstrativo da estimativa e compensao da renncia de receita;
VIII Demonstrativo da margem de expanso das despesas obrigatrias de carter continuado.
A elaborao desses demonstrativos requer tcnicas econmicas e contbeis apropriadas matria.
A LDO deve um percentual da receita corrente lquida para compor a reserva de contingncia, visando cobrir passivos contingentes e/ou
riscos fiscais imprevistos em caso de se concretizarem.
Anexo de Riscos Fiscais, onde sero avaliados os passivos contingentes e outros riscos
capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, informando as providncias a serem
tomadas, caso concretizem;
Tal anexo deve acompanhar a LDO, listando os possveis riscos fiscais e passivos contingentes, comparativamente s providncias que
sero tomadas, principalmente quanto destinao de recursos para suport-los. Geralmente, utiliza-se da reserva de contingncia para
cobrir riscos fiscais, podendo ser tambm utilizados outros recursos do oramento para cobrir tais riscos, tais como abertura de crditos
adicionais, a partir de cancelamento de despesas discricionrias (que no so despesas obrigatrias).
So dois demonstrativos integrantes do Anexo de Metas Fiscais que acompanha a LDO. Um mostra as possveis renncias de receitas
tendentes a ocorrerem no exerccio e a forma de compensao. O Outro mostra o possvel surgimento de despesas de carter continuado
(cuja execuo ultrapassa dois anos) e tambm a forma de compensao.
Conforme 1 do art. 14 da LRF, a renncia de receita compreende: anistia, remisso, subsdio, crdito presumido, concesso de iseno de
carter no geral, alterao de alquota ou modificao de base de clculo que implique reduo discriminada de tributo ou contribuies, e
outros benefcios que correspondam a tratamento diferenciado. Conforme inciso II do referido artigo, a forma de compensao deve ser por
meio de aumento de receita, proveniente da elevao de alquotas, ampliao da base de clculo, majorao ou criao de tributo ou
contribuio.
Conforme art. 17 da LRF, considera-se despesa obrigatria de carter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisria ou
ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigao legal de sua execuo por um perodo superior a dois exerccios. O 1 do
mesmo artigo reza que os atos que criarem ou aumentarem despesa dessa natureza, devero mostrar a estimativa do impacto oramentriofinanceiro no exerccio em que deva entrar em vigor e nos dois subseqentes, comprovar que a despesa criada ou aumentada no afetar as
metas fiscais e demonstrar a origem de recursos para seu custeio que pode ser por aumento permanente de receita ou pela reduo
permanente de despesa. O aumento permanente de receita poder ser mediante: elevao de alquotas, ampliao da base de clculo,
majorao ou criao de tributo ou contribuio.
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Metas de Receita So as estimativas de receita total para o exerccio oramentrio a que se refere a
LDO e para os dois exerccios seguintes, utilizando-se de um mtodo adequado e confivel de previso.
A STN recomenda em seus manuais que tais projees tenham por base a mdia dos trs ltimos
exerccios, aplicando a taxa de crescimento do exerccio em anlise, considerando fatores de ordem
poltico econmica e social que podero afetar as projees, de modo que, valores estimados sejam
calculados com o mximo grau de previsibilidade. Tambm sugere que eventuais erros ocorridos em
projees passadas sejam analisados evitando assim, projees incorretas e ou fora da realidade
constatada.
Metas de Despesa - So os valores estimados para as despesas totais para o exerccio oramentrio a
que se refere a LDO e para os dois exerccios seguintes, utilizando mtodo adequado de projeo para
que haja o mximo grau de previsibilidade.
Resultado Primrio - definido pela diferena entre as receitas e despesas no financeiras. Seu objetivo
avaliar o desempenho das contas e a sustentabilidade da poltica fiscal em um dado exerccio
financeiro, em funo da situao atual da dvida consolidada e a capacidade de pagamento da mesma
pelo ente pblico no longo prazo. considerado um dos melhores indicadores da sade financeira do
ente pblico, demonstrando o quanto o ente (Unio, Estados e Municpios) depender de recursos de
terceiros para a cobertura de suas despesas (em caso de dficit primrio). Indica tambm se os nveis de
gastos oramentrios dos entes federativos so compatveis com a sua arrecadao, ou seja, se as
Receitas Primrias so capazes de suportar as Despesas Primrias.
KOHAMA, Heilio. Contabilidade Pblica, Teoria e Prtica. 7 edio, Atlas, 2000. Pg. 63.
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A abertura de crdito suplementar ou especial sem prvia autorizao legislativa e sem indicao
dos recursos correspondentes;
INTER-RELACIONAMENTO
PPA X LDO X LOA
OBRIGATRIO
LDO
2009
Despesas de
Capital
Outras Decorrentes
Despesas de
Durao
Continuada
OPCIONAL
Investimento que
no ultrapasse um
exerccio
Desp. Manuteno
Observao Classif.
Funcional (Portaria n
42/99)
LDO
2008
LDO
2007
LDO
2006
Programas
Priorizados aps
ver equilbrio
Receitas x
Despesas
Outras
Determinaes
LOA
2009
LOA
2008
LOA
2007
LOA
2006
Execuo dos
Programas
Priorizados
Outras Despesas
No contidas no
PPA
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7 Princpios Oramentrios
So premissas (ou regras) norteadoras de ao, a serem observadas no processo de elaborao,
aprovao, execuo e controle do oramento, objetivando assegurar o cumprimento dos fins a que o
mesmo se prope.
Os princpios oramentrios podem ser encontrados na prpria Constituio Federal e na
legislao complementar, de forma implcita ou por intermdio de interpretaes doutrinrias acerca da
matria oramentria.
Eis os mais difundidos, sendo distribudos doutrinariamente nas seguintes espcies:
Princpio
da O oramento deve ser elaborado e autorizado para execuo em um perodo
Anualidade
ou
determinado de tempo, que se denomina exerccio financeiro, geralmente um ano.
Periodicidade
No Brasil o exerccio financeiro coincide com o ano civil.
Ver arts. 2 e 34 da Lei n 4.320/64; arts. 48, II, 165, III e 5, e 166 da CF/88.
Princpio
Unidade
da
O oramento deve ser uno, isto , deve existir, somente, um nico oramento para
cada ente da federao em cada exerccio financeiro. Assim, o princpio da
unidade estabelece que todas as receitas previstas e despesas fixadas das
entidades da Administrao Direta e Indireta (excludas as empresas nodependentes) de um ente federativo devem estar contidas numa s Lei
Oramentria. A finalidade evitar oramentos paralelos.
Ver art. 165 da CF/88.
Princpio
da
Universalidade
De acordo com esse princpio, o oramento (uno) deve conter todas as receitas e
todas as despesas do Estado. A CF/88, em seu artigo 165, 5, caracteriza tal
princpio, quando estabelece que o oramento deve conter todas as receitas e as
despesas referentes aos Poderes da Unio, seus Fundos, rgos e Entidades da
Administrao Direta e Indireta, inclusive as Fundaes institudas e mantidas
pelo Poder Pblico.
Ver art. 165, 5 da CF/88; arts. 2 ao 4 da Lei 4.320/64.
Princpio
do
Oramento Bruto
Princpio
Equilbrio
do
Princpio
Exclusividade
da
Princpio
da
Especificao,
Discriminao ou
Especializao
Princpio
Publicidade
da
Princpio
Clareza
da
Princpio
Uniformidade
da
Princpio da
Unidade de
Tesouraria ou
Unidade de Caixa
Princpio da
Exatido
Princpio da
Legalidade da
Tributao
Princpio da
Programao
8. Ciclo Oramentrio
O ciclo oramentrio pode ser definido tradicionalmente como uma srie de passos (ou processos)
articulados entre si, que se repetem em perodos pr-fixados, atravs dos quais oramentos sucessivos
so elaborados, votados, executados, controlados/avaliados e as contas submetidas ao crivo do Tribunal
de Contas para emisso de parecer ao Legislativo, a quem compete julg-las. Em geral, o ciclo
oramentrio envolve quatro fases: Elaborao, aprovao, execuo e controle/avaliao.
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RESPONSABILIDADE
DESCRIO
Responsabilidade pela apresentao do projeto
oramentria ao Poder Legislativo
INICIATIVA
de
lei
PODER EXECUTIVO
Embora a iniciativa seja do titular do Poder Executivo, o
mesmo est obrigado ao prazo fixado (iniciativa vinculada).
Compreende as seguintes etapas:
DISCUSSO
PODER LEGISLATIVO
emendas;
voto do relator;
redao final;
votao em plenrio.
SANO
PODER EXECUTIVO
VETO
PODER EXECUTIVO
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PODER EXECUTIVO
PUBLICAO
PODER EXECUTIVO
c) Programao e Execuo
A cargo do Poder Executivo, onde o oramento programado ajustando o fluxo de dispndios s
sazonalidades da arrecadao, visando compatibilizar os gastos efetiva entrada de recursos; as cotas s
unidades oramentrias so estabelecidas, e as programaes so executadas; a partir de ento se tem a
ocorrncia dos diversos atos e fatos administrativos, como emisso de empenhos, registro da liquidao
da despesa, emisso de ordens bancrias e registro da arrecadao da receita, dentre outros.
d) Avaliao e Controle
Fase que ocorre concomitantemente com a execuo, correspondendo ltima etapa do ciclo
oramentrio. o acompanhamento e a avaliao do processo de execuo oramentria, consistindo nas
aes que caracterizam o exerccio da fase do controle. O processo de avaliao deve ser o de contribuir
positivamente para a qualidade da elaborao de uma nova proposta oramentria, reiniciando, assim, o
ciclo do oramento. Ainda sobre o controle, segundo a legislao, poder ser: interno, quando realizado
por agentes do prprio rgo, ou externo, quando realizado pelo Poder Legislativo, auxiliado
tecnicamente pelo Tribunal de Contas.
Controle Interno (Art. 74 da CF) deve ser estruturado de forma integrada entre os Poderes, com a
finalidade de:
Avaliar o cumprimento das metas previstas no PPA, a execuo dos programas de governo e
dos oramentos da Unio;
Comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficincia e eficcia, da gesto
oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da Administrao Pblica, bem
como da aplicao de recursos pblicos por entidades de Direito Privado;
Exercer o controle das operaes de crditos, avais e garantias, bem como dos direitos e
haveres da Unio, dos Estados e Municpios;
Apoiar o controle externo no exerccio de sua misso constitucional.
Controle Externo (Art. 71 da CF) de competncia do Poder Legislativo, exercido com o auxlio
do Tribunal de Contas, cabendo a este, entre outras atribuies:
Apreciar as contas do Chefe do Poder Executivo;
Julgar as contas de administradores (ordenadores de despesas) e demais responsveis por
dinheiro, bens e valores pblicos;
Apreciao dos atos de admisso de pessoal e concesses de aposentadorias;
Realizao de inspees e auditorias de natureza contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial nas entidades da administrao direta e indireta do poder
pblico;
Aplicao aos responsveis das sanes previstas em lei, que estabelecer, entre outras
cominaes, multa proporcional ao dano causado ao errio pblico.
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RECEITA NA ADMINISTRAO
PBLICA
CONTABILIDADE PELO
REGIME DE CAIXA
TODOS OS RECEBIMENTOS
RECEITA ORAMENTRIA
RECEITA EXTRAORAMENTRIA
- RECURSOS PERTENCENTES
AO ESTADO
-PREVISVEIS OU NO NA LOA
- FONTE DE RECURSOS PARA
FINANCIAMENTO DA DESPESA
PBLICA
-RECURSOS NO PERTENCENTES
AO ESTADO
- DE TERCEIROS
- TRANSITRIAS
OUTRAS
OPERAES
NO
ORAMENTRIAS
RECEITA ORAMENTRIA
Os ingressos oramentrios so aqueles pertencentes ao ente pblico, arrecadados exclusivamente
para aplicao em programas e aes governamentais. Esses ingressos so estabelecidos na Lei
Oramentria Anual, sendo chamados de receita oramentria ou receita pblica. Tais recursos so
enquadrveis nos diversos itens da tabela da receita codificada pela legislao 12 relacionada espcie,
previsveis nos oramentos pblicos, como receitas correntes e receitas de capital.
RECEITA EXTRA-ORAMENTRIA
Os ingressos extra-oramentrios so aqueles pertencentes a terceiros, arrecadados pelo ente
pblico exclusivamente para fazer face s exigncias contratuais pactuadas para posterior devoluo.
Estes ingressos so denominados recursos de terceiros e no integram o oramento. So classificados em
contas financeiras adequadas conforme plano de contas da entidade. Como exemplo, temos: caues,
fianas, consignaes em folha de pagamento a favor de terceiros, retenes na fonte e, inclusive
operaes de crdito por antecipao de receita oramentria.
Receita Tributria
Receita de Contribuies
Receita Patrimonial
Receita Agropecuria
Receita Industrial
Receita de Servios
Transferncia Corrente
RECEITAS DE CAPITAL
Operaes de Crdito
Alienao de Bens
Amortizao de Emprstimos
Transferncias de Capital
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Lei 4.320/64, atualizada pela Portaria n 163/2001 da STN/MF, com atualizaes posteriores.
Atravs da Portaria n 338/2006 da STN/SOF foram adicionadas s categorias econmicas da Receita, as Receitas
Correntes Intraoramentrias e as Receitas de Capital Intraoramentrias, cuja insero obrigatria na elaborao da
proposta oramentria das trs esferas de Governo para o exerccio de 2007.
13
32
33
35
Lanamento, que tratado pela Lei n 4.320/64 nos seus artigos 51 e 53, o assentamento dos
dbitos futuros dos contribuintes de impostos diretos, cotas ou contribuies prefixadas ou
decorrentes de outras fontes de recursos, efetuados pelos rgos competentes que verificam a
procedncia do crdito a natureza da pessoa do contribuinte quer seja fsica ou jurdica e o valor
correspondente respectiva estimativa. O lanamento a legalizao da receita pela sua
instituio e a respectiva incluso no oramento.
8.2.2 Classificao
DESPESA ORAMENTRIA
As despesas oramentrias ou despesas pblicas constituem o conjunto dos gastos pblicos autorizados
por intermdio do oramento ou de crditos adicionais, devendo evidenciar a poltica econmicafinanceira e o programa do Governo, destinado a satisfazer as necessidades da comunidade.
DESPESA EXTRA-ORAMENTRIA
a despesa que no consta da lei do oramento, compreendendo as diversas sadas de numerrio
decorrentes do levantamento de depsitos, caues, pagamento de restos a pagar, resgate de operaes
de crdito por antecipao de receita, bem como quaisquer valores que se revistam de caractersticas de
simples transitoriedade, recebidos anteriormente e que, na oportunidade, constituram receitas extraoramentrias.
36
ATRIBUTO/INDAGAO
RESPONDE
SEGUINTE
Quem
Classificao Institucional
Classificao Funcional
Em que rea
Estrutura Programtica
Para que
Classificao
econmica
despesa por natureza
da
O que
Qual
COMPLEMENTO
o responsvel pela programao?
de ao governamental a despesa ser
realizada?
os recursos so alocados? (finalidade)
ser adquirido; e o efeito econmico da
realizao da despesa?
CLASSIFICAO INSTITUCIONAL
Corresponde aos rgos e s unidades oramentrias que constituem o agrupamento de servios
subordinados ao mesmo rgo ou repartio a que sero consignadas dotaes prprias. Tem por
objetivo demonstrar quanto cada rgo ou unidade oramentria est autorizado a gastar num
determinado exerccio financeiro com base nos crditos fixados no oramento. Outra vantagem a
possibilidade de se realizar uma comparao imediata, em termos de dotaes recebidas, entre os
diversos rgos, possibilitando ao ordenador de despesas identificar as dotaes oramentrias
autorizadas pelo Poder Legislativo ao rgo ou unidade oramentria sob sua competncia.
Exemplo (a nvel municipal):
rgo: Secretaria Municipal de Educao
Unidades ou Sub-Unidades Oramentrias: Departamento de Ensino Infantil
Departamento de Ensino Fundamental
Setor de Merenda Escolar
O cdigo da classificao institucional geralmente compe-se de cinco algarismos, sendo os dois
primeiros reservados identificao do rgo e os demais unidade oramentria ou sub-unidade.
00.000
Unidade ou Sub-Unidade Oramentria
rgo
Por ser uma classificao de natureza meramente operacional e de convenincia mais localizada,
sua classificao dar-se- aleatoriamente, por atos administrativos prprios de cada esfera polticoinstitucional.
37
Cabe observar que um rgo ou uma unidade oramentria pode no corresponder a uma
estrutura administrativa como, por exemplo (no caso da Unio), Transferncias a Estados, Distrito
Federal e Municpios, Encargos Financeiros da Unio e no caso dos entes das trs esferas de Governo,
Reserva de Contingncia.
CLASSIFICAO FUNCIONAL
Composta por um rol de funes e subfunes prefixadas pela Portaria STN n 42/99. Serve
como agregadora dos gastos pblicos por rea de ao governamental, nas trs esferas. Possibilita
identificar as grandes reas de atuao do governo, fixando-se objetivos para cada uma delas, resultando
em aes que se pretende desenvolver para o alcance desses propsitos. A classificao funcional
consiste em demonstrar as funes e subfunes as quais estejam vinculados os programas.
Funes: So as aes desenvolvidas pelo Governo, direta ou indiretamente reunidas em seus grupos
maiores, por meio das quais o Governo procura alcanar os objetivos nacionais, estaduais e municipais
(conforme a esfera), ou seja, a funo representa o maior nvel de agregao das diversas reas de
despesa que competem ao setor pblico. Por exemplo: Legislativo, Agricultura, Administrao,
Transporte etc.
A funo Encargos Especiais engloba as despesas em relao s quais no se possa associar um bem ou
servio a ser gerado no processo produtivo corrente, tais como: dvidas, ressarcimento, indenizaes e
outras afins, representando, portanto, uma agregao neutra.
Subfunes: As subfunes representam uma partio da funo, a fim de agregar determinado
subconjunto de despesas do setor pblico. Na nova classificao, a subfuno identifica a natureza bsica
das aes que se aglutinam em torno das funes.
As subfunes podero ser combinadas com funes diferentes daquelas a que estiverem
relacionadas, conforme a Portaria n 42/99.
A classificao funcional, instituda pela Portaria n 42/99 da STN, foi introduzida nos
oramentos federal e estaduais no exerccio de 2000, e nos Municpios em 2002, e apresenta a seguinte
estrutura padronizada e obrigatria para as trs esferas de governo:
XX. XXX
Funo
Subfuno
FUNES E SUBFUNES DE GOVERNO CONFORME PORTARIA N 42/99
FUNES
01 0 1- Legislativa
02 02- Judiciria
03 03- Essencial Justia
04 04- Administrao
SUBFUNES
03 031 - Ao Legislativa
032 - Controle Externo
06 061 - Ao Judiciria
062 - Defesa do Interesse Pblico no Processo Judicirio
09 091 - Defesa da Ordem Jurdica
092 Representao Judicial e Extrajudicial
121 121- Planejamento e Oramento
122 - Administrao Geral
123 - Administrao Financeira
124 - Controle Externo
125 - Normatizao e Fiscalizao
126 - Tecnologia da Informatizao
127 - Ordenamento Territorial
128 - Formao de Recursos Humanos
129 - Administrao de Receitas
130 - Administrao de Concesses
38
10 10- Sade
11 11- Trabalho
12 12- Educao
13 13- Cultura
14 14- Direitos da Cidadania
15 15- Urbanismo
16 16- Habitao
17 17- Saneamento
20 20- Agricultura
22 22- Indstria
24 24- Comunicaes
25 25- Energia
39
26 26- Transporte
753 - Petrleo
754 lcool
78 781 - Transporte reo
782 - Transporte Rodovirio
783 - Transporte Ferrovirio
784 - Transporte Hidrovirio
785 - Transportes Especiais
81 811 - Desporto de Rendimento
812 - Desporto Comunitrio
813 Lazer
84 841 - Refinanciamento da Dvida Interna
842 - Refinanciamento da Dvida Externa
843 - Servio da Dvida Interna
844 - Servio da Dvida Externa
845 - Transferncias
846 - Outros Encargos Especiais
CLASSIFICAO PROGRAMTICA
Composta por programas que articulam um conjunto de aes que concorrem para um objetivo
comum preestabelecido, mensurado no PPA, visando soluo de um problema ou ao atendimento de
necessidade ou demanda da sociedade, por exemplo: Educao de Jovens e Adultos, Alimentao
Saudvel, Saneamento Bsico, Educao Ambiental, etc. A classificao por programas (ou estrutura
programtica) centrada no modelo de Gerenciamento de Programas. Foi criada com a edio da
Portaria n 42/99, passando a ser obrigatria no planejamento governamental e na elaborao do
oramento pblico das trs esferas de governo a partir do exerccio de 2000.
Com a edio da Portaria n 42/99, os programas deixaram de ter o carter de classificador e cada
nvel de governo passou a ter a sua estrutura prpria, adequada soluo de seus problemas, e originria
do processo de planejamento desenvolvido durante a formulao do PPA. Facilitou ainda a convergncia
entre as estruturas do PPA e do oramento anual a partir do programa, considerado mdulo comum
integrador do PPA com o oramento. J os projetos e atividades, por intermdio de aes oramentrias
especficas, atuaro como instrumentos de realizao e execuo dos respectivos programas.
Os projetos e atividades so os instrumentos oramentrios de viabilizao dos programas e nada
mais so que as aes que geraro bens e servios destinados populao. A Portaria n 42/99 apresenta
a seguinte conceituao:
Projeto: um instrumento de programao para alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes, limitadas no
tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expanso ou o aperfeioamento da ao de governo;
Atividade: um instrumento de programao para alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes que se
realizam de modo contnuo e permanente, das quais resulta um produto necessrio manuteno da ao de governo:
Operaes Especiais: as despesas que no contribuem para a manuteno das aes de governo, das quais no resulta um produto, e no
geram contraprestao direta sob a forma de bens ou servios.
40
00.000.00.000.0000.0000.0000
Detalhamento do proj., ativid. ou operac. espec.(opcional)
Cd. do projeto, atividade ou operaes especiais
Identificao de proj., ativ. ou oper. Espec. (1 dgito)
Cdigo do programa
Cdigo da subfuno
Cdigo da funo de Governo
Cdigo da Unidade Oramentria ou Sub-Unidade
Cdigo do rgo
Exemplo
36.211.10.302.0012.1035.0011
Const. de Unid. de Sade na Z. Urbana (localizao)
Construo de Unidades de Sade (Projeto)
Programa Sade Para Todos
Assistncia Hospitalar e Ambulatorial
Sade
Fundo Municipal de Sade
Secretaria Municipal de Sade
0.0.00.00.00
Desdobramento do elemento sub-elemento (facultativo)
Elemento de despesa
Modalidade de aplicao
Grupo de natureza da despesa
Categoria econmica
CATEGORIA ECONMICA
A classificao econmica, que abrange a despesa, possibilita analisar o impacto das aes
governamentais em toda a economia. Ela pode proporcionar uma indicao de contribuies do Governo
na formao bruta do pas.
O art. 12 da Lei n 4.320/64 classifica a despesa nas seguintes categorias econmicas:
(3) Despesas Correntes: classificam-se nesta categoria todas as despesas que no contribuem,
diretamente, para a formao ou aquisio de um bem de capital. Representam encargos que no
produzem acrscimos no patrimnio, respondendo, assim, pela manuteno das atividades de cada
rgo/entidade. Excluem-se as aquisies de materiais para a formao de estoques, todos os demais
dispndios correntes proporcionam diminuio patrimonial (despesa efetiva).
(4) Despesas de Capital: classificam-se nesta categoria aquelas despesas que contribuem, diretamente,
para a formao ou aquisio de um bem de capital, resultando no acrscimo do patrimnio do rgo ou
entidade que a realiza, aumentando, dessa forma, sua riqueza patrimonial. exceo das transferncias
de recursos financeiros repassados a outras instituies, para realizarem despesas de capital, os gastos
desta natureza constituem fatos permutativos nos elementos patrimoniais (despesa por mutaes).
GRUPOS DE NATUREZA DE DESPESA
Entende-se por grupos de natureza de despesa a agregao de elementos de despesa que
apresentem as mesmas caractersticas quanto ao objeto de gasto. Abaixo esto discriminados os grupos:
Pertencentes ao grupo das Despesas Correntes
42
(1) Pessoal e Encargos Sociais despesas com o pagamento pelo efetivo exerccio do cargo ou
do emprego ou de funo de confiana no setor pblico, quer seja civil ou militar; ativo ou
inativo, bem como as obrigaes de responsabilidade do empregador.
(2) Juros e Encargos da Dvida Interna e Externa despesas com pagamento de juros,
comisses e outros encargos de operaes de crdito internas e externas contratadas.
(3) Outras Despesas Correntes despesas com aquisio de material de consumo, pagamento
de servios prestados por pessoa fsica sem vnculo empregatcio ou pessoa jurdica
independente de forma contratual, e outras da categoria econmica despesas correntes,
no-classificveis nos trs grupos acima.
Pertencentes ao grupo das Despesas de Capital
(4) Investimentos so as aplicaes diretas em programas que visem ao desenvolvimento ou
aprimoramento de servios prestados pelo Estado, atravs de construes, inclusive a
aquisio de terrenos para este fim e aquisio de materiais permanentes novos, bem como
para aquisio de ttulos representativos do capital de empresas ou outras entidades que
impliquem aumento do PIB (Produto Interno Bruto).
(5) Inverses Financeiras so as aplicaes para aquisies de bens imveis, quando no
destinados a edificaes, ou outros bens patrimoniais j em utilizao, constituio e/ou
aumento de capital de empresas comerciais e/ou financeiras.
(6) Amortizao da Dvida Interna despesas com o pagamento do principal e da atualizao
monetria ou cambial referente a operaes de crdito internas contratadas.
(7) Amortizao da Dvida Externa despesas com o pagamento do principal e da atualizao
monetria ou cambial referente a operaes de crdito externas contratadas.
MODALIDADE DE APLICAO
A modalidade de aplicao indica por meio de quem se realiza o gasto, complementando a
classificao das despesas quanto natureza. Destina-se a indicar se os recursos sero aplicados
diretamente pela unidade detentora do crdito oramentrio, ou transferidos, ainda que na forma de
descentralizao, a outras formas de governo, rgos ou entidades. Exemplo:
(20) Transferncia Unio - despesas realizadas pelos Estados, Municpios ou pelo Distrito Federal, mediante
transferncia de recursos financeiros Unio, inclusive para suas entidades da administrao indireta.
(30) Transferncia a Estados e ao Distrito Federal - despesas realizadas mediante transferncia de recursos
financeiros da Unio ou dos Municpios aos Estados e ao Distrito Federal, inclusive para suas entidades da
administrao indireta.
(40) Transferncia a Municpio - despesas realizadas mediante transferncia de recursos financeiros da Unio
ou dos Estados aos Municpios, inclusive para suas entidades da administrao indireta.
(50) Transferncia a Instituies Privadas sem Fins Lucrativos - despesas realizadas mediante transferncia
de recursos financeiros a entidades sem fins lucrativos que no tenham vnculo com a administrao pblica.
(60) Transferncia a Instituies Privadas com Fins Lucrativos - despesas realizadas
mediante
transferncia de recursos financeiros a entidades com fins lucrativos que no tenham vnculo com a
administrao pblica.
(70) Transferncia a Instituies Multigovernamentais - despesas realizadas mediante transferncia de
recursos financeiros a entidades criadas e mantidas por dois ou mais entes da Federao ou por dois ou mais
pases, inclusive o Brasil.
(71) - Transferncias a Consrcios Pblicos (inserida atravs da Portaria n 688 da STN, de 14.10.05) despesas realizadas mediante transferncia de recursos financeiros a entidades criadas sob a forma de
consrcios pblicos nos termos da Lei no 11.107, de 6 de abril de 2005, objetivando a execuo dos programas
e aes dos respectivos entes consorciados.
43
(80) Transferncia ao Exterior - despesas realizadas mediante transferncia de recursos financeiros a rgos e
entidades governamentais pertencentes a outros pases, a organismos internacionais e a fundos institudos por
diversos pases, inclusive aqueles que tenham sede ou recebam os recursos no Brasil.
(90) Aplicao Direta - aplicao direta, pela unidade oramentria, dos crditos a ela alocados ou oriundos de
descentralizao de outras entidades integrantes ou no dos Oramentos Fiscal ou da Seguridade Social, no
mbito da mesma esfera de governo.
(91) Aplicao Direta Decorrente de Operao entre rgos, Fundos e Entidades Integrantes dos
Oramentos Fiscal e da Seguridade Social (inserida atravs da Portaria n 688 da STN, de 14.10.05) despesas de rgos, fundos, autarquias, fundaes, empresas estatais dependentes e outras entidades integrantes
dos oramentos fiscal e da seguridade social decorrentes da aquisio de materiais, bens e servios, pagamento
de impostos, taxas e contribuies, alm de outras operaes, quando o recebedor dos recursos tambm for
rgo, fundo, autarquia, fundao, empresa estatal dependente ou outra entidade constante desses oramentos,
no mbito da mesma esfera de Governo.
(99) A Definir - modalidade de utilizao exclusiva do Poder Legislativo, vedada a execuo oramentria
enquanto no houver sua definio, podendo ser utilizada para classificao oramentria da Reserva de
Contingncia, nos termos do pargrafo nico do art. 8o desta Portaria.
Dentro dessa metodologia, a despesa poder ocorrer por aplicao direta, por meio de
transferncias, na mesma ou a outras esferas da Administrao, ou mesmo entidades privadas, no Pas
ou no exterior.
ELEMENTO DE DESPESA
O elemento de despesa tem por finalidade identificar os objetos de gasto, tais como vencimentos
e vantagens fixas, juros, dirias, material de consumo, servios de terceiros, prestados sob qualquer
forma, subvenes sociais, obras e instalaes, equipamentos e material permanente, auxlios,
amortizao e outros de que a administrao pblica se serve para a consecuo de seus fins. Eis a
classificao da despesa pblica por elemento de despesa conforme Portaria da STN n 163/01e
alteraes posteriores:
01 - Aposentadorias e Reformas
03 - Penses
04 - Contratao por Tempo Determinado
05 - Outros Benefcios Previdencirios
06 - Benefcio Mensal ao Deficiente e ao Idoso
07 - Contribuio a Entidades Fechadas de Previdncia
08 - Outros Benefcios Assistenciais
09 - Salrio-Famlia
10 - Outros Benefcios de Natureza Social
11 - Vencimentos e Vantagens Fixas - Pessoal Civil
12 - Vencimentos e Vantagens Fixas - Pessoal Militar
13 - Obrigaes Patronais
14 - Dirias - Civil
15 - Dirias - Militar
16 - Outras Despesas Variveis - Pessoal Civil
17 - Outras Despesas Variveis - Pessoal Militar
18 - Auxlio Financeiro a Estudantes
19 - Auxlio-Fardamento
20 - Auxlio Financeiro a Pesquisadores
21 - Juros sobre a Dvida por Contrato
22 - Outros Encargos sobre a Dvida por Contrato
23 - Juros, Desgios e Descontos da Dvida Mobiliria
24 - Outros Encargos sobre a Dvida Mobiliria
25 - Encargos sobre Operaes de Crdito por Antecipao da Receita
26 - Obrigaes decorrentes de Poltica Monetria
27 - Encargos pela Honra de Avais, Garantias, Seguros e Similares
28 - Remunerao de Cotas de Fundos Autrquicos
30 - Material de Consumo
31 - Premiaes Culturais, Artsticas, Cientficas, Desportivas e Outras
32 - Material de Distribuio Gratuita
44
Institucional
Funcional
Programtica
rgo
Unidade Oramentria
Funo
10 - Sade
Subfuno
Programa
Projeto (Ao)
Subttulo (Detalhamento)
Natureza da Despesa
Categoria Econmica
4 - Despesa de Capital
Grupo
4 Investimento
Modalidade
90 - Aplicao Direta
Elemento de Despesa
51 - Obras e Instalaes
FIXAO LICITAO
a) FIXAO
Apesar da Lei n 4.320/64 no fazer meno explcita de tal estgio, a doutrina majoritria o
insere entre os demais, em virtude de haver meno na prpria Constituio. Constitui a primeira etapa
obrigatria da despesa pblica, correspondente autorizao dada pelo Poder Legislativo ao Poder
Executivo quando da fixao de dotaes oramentrias aprovadas na Lei Oramentria Anual, visando
a execuo de programas pelos diversos setores governamentais. Quando autorizada a despesa, o
ordenador de despesas possui o poder de gasto mediante a emisso de empenho at o limite fixado.
Compreende as seguintes etapas:
Organizao das estimativas (elaborao da proposta)
Converso da proposta em oramento pblico (ato legislativo)
Programao das despesas (contingenciamento do oramento)
Obs: vedada a concesso de crditos ilimitados
Ver CF/88, art. 167, inc. VII, 1
LC 101/00, art .5, 4, 5
b) LICITAO
o conjunto de procedimentos administrativos que objetivam a procura e a escolha das melhores
condies para o Estado adquirir materiais, contratar obras e servios, ceder ou alienar bens a terceiros,
bem como fazer concesses de servios pblicos, sempre observando, dentre outros, os princpios da
oportunidade, da universalidade e da livre concorrncia entre os licitantes. A norma que regulamenta a
matria a Lei n 8.666/93 com as alteraes posteriores.
c) EMPENHO
Ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado uma obrigao de pagamento,
pendente ou no de implemento de condio (art. 58 da Lei n 4.320/64).
O empenho sempre prvio, ou seja, deve preceder a realizao da despesa e est restrito ao
limite do crdito (art. 59 da Lei n 4.320/64). Conforme art. 60 da referida Lei, vedado a realizao de
despesa sem prvio empenho.
46
d) LIQUIDAO
Verificao do direito do credor (implemento de condio), tendo por base os ttulos e
documentos comprobatrios do respectivo crdito.
Ato do rgo de controle que, aps o exame da documentao, torna, em princpio, lquido e
certo o direito do credor contra o Errio.
Finalidade da liquidao
A Liquidao tem por finalidade verificar:
a nota de empenho;
os documentos fiscais;
OBS: De acordo com o art. 62, da Lei 4320/64, o pagamento da despesa s ser efetuado quando
ordenado aps sua regular liquidao.
e) PAGAMENTO
Ato pelo qual a Fazenda Pblica satisfaz o credor e extingue a obrigao, mediante o pagamento.
47
FINALIDADE
SUPLEMENTARES
ESPECIAL
EXTRAORDINRIO
Principais Caractersticas
O quadro a seguir ressalta as principais caractersticas dos Crditos Adicionais:
CRDITOS ADICIONAIS
TIPO
AUTORIZAO INSTRUMENTO
SUPLEMENTAR
P/ABERTURA
Prvia.
Decreto do Executivo.
Decreto do Executivo
Medida Provisria ou
Decreto do Executivo.
Imediatamente
submetido
ao
Legislativo
Prvia.
Em lei especial.
EXTRAORDINRIO
FONTE DE
LEGISLATIVA
Em lei especial, ou
includa na Lei
Oramentria
ESPECIAL
VIGNCIA
Independente.
RECURSOS
49
os contextos particulares nos quais seus diversos segmentos ocorreram. De igual maneira, no
possvel reconstituir os caminhos e as circunstncias que levaram ao erro ou acerto, prescrevendo
sugestes corretivas.
No PPA da Unio os gerentes de programas so responsveis por conduzirem o programa do incio at o seu trmino;
inclusive, com determinado poder de deciso para resolverem problemas que podero surgir; eles realizam a primeira etapa de
51
operacional na produo de bens e/ou servios, e ainda do alcance dos seus objetivos. Certamente, a
tarefa de avaliar o programa, a princpio, recai sobre o gerente de programa, contando com a colaborao
de sua equipe de trabalho.
A Unio adota esse critrio, posto que a primeira etapa, o Plano Plurianual, em relao a seus
programas, sofre a avaliao dos gerentes destes e de suas equipes, sendo recomendado a incluso de
outras percepes (usurios/beneficirios do servio), alm da viso do gerente do programa, cujo papel
desempenhado pelo titular da unidade onde o programa acha-se vinculado. Na segunda etapa ocorre a
avaliao setorial, a cargo dos secretrios executivos de cada Ministrio (Subsecretaria de Planejamento,
Oramento e Administrao, rgos setoriais do sistema de planejamento e oramento). Na terceira etapa
ocorre a avaliao do PPA como um todo, principalmente em relao ao cumprimento dos seus macroobjetivos, ficando a cargo de monitores do Ministrio do Planejamento, de pesquisadores do IPEA
(Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada) e outros tcnicos ligados rea, gerando um relatrio
completo de avaliao do PPA.
avaliao, gerando relatrios para a unidade setorial que os programas esto vinculados. O Tribunal de Contas do Estado de
Rondnia, por sua vez, atravs da Instruo Normativa n 09/TCER/2003, estabeleceu aos seus jurisdicionados (Estado e
Municpios), uma estrutura mnima que deve conter um programa do PPA, sendo um dos pontos a necessidade de ser definida
a responsabilidade gerencial do programa.
52
contribuir para conferir melhor visibilidade ao processamento de polticas pblicas, desde sua
iniciao at os passos finais de sua implementao, instrumentando seu controle social e o
reconhecimento de sua pertinncia e eficcia;
melhorar a capacidade de gesto do Estado, por meio de informaes e anlises que permitam a
maior efetividade de suas aes e formulao estratgica, propiciando a melhor gerncia, pelas
melhores condies para a concepo do planejamento, pela maior eficincia alocativa, e pela
integrao entre os esforos de cunho privado e governamentais.
melhorar a capacidade gerencial;
fornecer subsdios para tomada de deciso, a partir de seus resultados, permitindo o
aprimoramento das aes governamentais (feedback);
permitir reviso tempestiva dos procedimentos de deciso, gesto e aplicao de recursos;
proporcionar elementos concretos para aferio do desempenho dos programas pblicos;
permitir melhor alocao de recursos no oramento;
melhorar a eficincia das aes governamentais, evitando desperdcio de recursos pblicos e,
conseqentemente, contribuir para a consecuo da eficcia dos objetivos pretendidos;
melhorar a relao Estado e sociedade, facilitando a legitimidade e melhorando os padres da
democracia;
permitir aos cidados, a partir do conhecimento do resultado da avaliao (transparncia),
controlar a eficincia e a eficcia das aes pblicas (accountability), de maneira a correlacionar
os gastos pblicos efetuados aos resultados obtidos na implementao das polticas.
no tempo certo. Por isso, o monitoramento torna-se indispensvel para esta importante fase do processo
de gesto, que a avaliao.
54
BIBLIOGRAFIA
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1988.
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_______. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Manual de Elaborao e Gesto do PPA
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__________, Tribunal de Contas do Estado de Rondnia, Instruo Normativa n 09, de 08.05.2003.
55
PARTE II
GESTO FISCAL
RESPONSVEL
56
1.2. Fundamentos/Objetivos
O controle da dvida pblica o principal motivo que se invocou para a elaborao de uma lei como a
LRF. Assim, diante dos constantes desequilbrios das contas pblicas e das administraes
irresponsveis frente aos entes pblicos, houve a necessidade de enrijecer o controle sobre as finanas
pblicas e fortalecer os instrumentos de planejamento, estabelecendo metas, objetivos e resultados a
serem alcanados pelos administradores pblicos, por meio da Lei de Responsabilidade Fiscal LRF.
57
58
59
O planejamento dar suporte tcnico gesto fiscal, atravs de mecanismos operacionais, como o Plano
Plurianual - PPA, a Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO e a Lei Oramentria - LOA. Por meio desses
instrumentos, haver condies objetivas de programar a execuo oramentria e atuar no sentido do
alcance de objetivos e metas prioritrias.
Por seu turno, a transparncia colocar disposio da sociedade diversos mecanismos de cunho
democrtico, entre os quais merecem destaque: a participao em audincias pblicas e a ampla
divulgao das informaes gerenciais, atravs do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria, do
Relatrio de Gesto Fiscal, bem como dos Anexos de Metas e Riscos Fiscais.
Os sistemas de controle devero ser capazes de tornar efetivo e factvel o comando legal, fiscalizando a
direo da atividade administrativa para que ocorra em conformidade com os ditames da referida Lei
Fiscal. A fiscalizao, que h de ser rigorosa e contnua, exigir ateno redobrada de seus executores,
ou seja, tanto do controle interno como do controle externo, cuja atuao tcnica deste ltimo cabe aos
tribunais de contas.
O ltimo princpio, referente responsabilidade ou responsabilizao, importantssimo, pois ele impe
ao gestor pblico o cumprimento da lei, sob pena de responder por seus atos e sofrer as sanes inseridas
na prpria Lei Complementar 101/2000 e na Lei n 10.028/2000, conhecida como Lei dos Crimes de
Responsabilidade Fiscal.
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Portanto, o planejamento o ponto de partida da LRF e constitudo por trs instrumentos, que j
existiam, qual sejam: o PPA, a LDO e a LOA, sendo a LDO e a LOA, aprimoradas. A LDO o elo entre
o PPA e os oramentos anuais, compatibilizando as diretrizes do plano s estimativas das
disponibilidades financeiras para determinado exerccio. Sob a gide da LRF, a compatibilizao da
despesa com o PPA e com a LDO dever ser observada constantemente durante a elaborao e execuo
da LOA, principalmente no seu surgimento durante o exerccio; assim, o gestor dever demonstrar que a
mesma foi previamente planejada.
Com a vigncia da LRF, esses instrumentos de planejamento do setor pblico PPA, LDO e LOA
precisam manter estreita sintonia, devendo as aes entendidas como prioritrias, para determinado
exerccio, estarem contempladas na execuo do planejamento, bem como as metas fiscais e de resultado
devem ser compatveis entre os instrumentos, reforando o papel da ao de planejar.
No contexto prescrito pela LRF, a LDO o meio mais importante de planejar a conteno do dficit e da
dvida. Grande parte das inovaes tem previso nesse instrumento oramentrio. A LDO, pois, passou a
ter novas e importantes funes, agregando ao seu contedo regras de planejamento que convergem para
o equilbrio entre receitas e despesas durante a execuo do oramento.
Ficam, para tanto, obrigados os entes federativos a preverem nos respectivos planos plurianuais os
objetivos de sua poltica fiscal, com base em estimativas de evoluo de suas receitas, gastos, resultados
primrios, endividamento e patrimnio pblico. Das leis de diretrizes oramentrias, devero constar as
metas quantitativas relativas ao exerccio a que se referir e aos dois exerccios subseqentes. Desse
instrumento dever constar ainda, quando necessrio, justificativa para eventuais desvios de trajetria,
acompanhada de indicao quanto aos procedimentos que sero adotados para promover a desejada
convergncia entre objetivos e metas. O oramento anual tem a funo de executar a poltica fiscal
traada nas peas anteriores.
Aps a vigncia da LRF, a LDO, alm da principal determinao constitucional j existente, que
destacar do PPA as prioridades e metas a serem executadas em cada oramento anual, passou ainda a
versar sobre: o equilbrio entre receitas e despesas; critrios e formas de limitao de empenho, visando
o cumprimento de metas fiscais e do resultado primrio e nominal; dos gastos com pessoal; limites de
dvidas; estipulao e o uso da reserva de contingncia; avaliao dos passivos contingentes e outros
riscos que possam afetar o equilbrio das contas pblicas; a incluso de anexos de Metas Fiscais e Riscos
Fiscais; limites e condies para a renncia de receita e para a gerao de despesa, inclusive com pessoal
e de seguridade; assuno de dvidas; realizao de operaes de crdito, incluindo aquelas relativas
antecipao de receita oramentria; concesso de garantias; e, o controle de custos e avaliao dos
resultados dos programas financiados com recursos oramentrios.
.
Decorre da a necessidade de estudo sistemtico sobre a real efetividade dos gastos, com enfoque na
avaliao, resultante de comparao entre objetivos pretendidos e efetivamente alcanados. Outra
conseqncia a maior especificidade da Lei de Diretrizes Oramentrias, a par da criao de um Anexo
de Metas Fiscais, a ser estabelecido em conjunto com o projeto da LDO (art. 4, 2). Junto a esse,
dever ser apresentado um Anexo de Riscos Fiscais, que nada mais do que uma descrio dos passivos
que, porventura, venham a apresentar distores resultantes, contrapondo-se aos elementos propostos na
LDO.
Em suma, eis os trechos que contm as diretrizes da LRF para PPA, LDO e LOA:
A lei oramentria no consignar dotao para investimento com durao superior a um
exerccio financeiro que no esteja previsto no plano plurianual ou em lei que autorize a sua
incluso, conforme disposto no 1o do art. 167 da Constituio (Art. 5, 5);
62
A Lei Oramentria Anual dever ser elaborada de forma compatvel com o PPA, com a LDO e,
inclusive com ela (LRF), dispondo ainda que a referida lei dever conter (Art. 5):
I- demonstrativo da compatibilidade da programao dos oramentos com os objetivos e metas
constantes do anexo de metas fiscais;
II- demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrentes de isenes,
anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia (s reforo da
exigncia contida no art. 165, 6 da CF/88);
III- reserva de contingncia, com valor definido na LDO, para eventuais riscos fiscais ou outras
situaes imprevistas que podero acontecer.
vedado consignar na lei oramentria crdito com finalidade imprecisa ou com dotao ilimitada
(4, Art.5);
A lei oramentria no consignar dotao para investimento com durao superior a um exerccio
financeiro que no esteja previsto no plano plurianual ou em lei que autorize a sua incluso,
conforme disposto no 1o do art. 167 da Constituio ( 5o do Art.5);
Dever constar previso oramentria de contrapartida das transferncias voluntrias (convnios)
(Art. 25, 1, d);
Dever estar incluso no oramento ou em crditos adicionais os recursos provenientes da operao de
crdito, exceto no caso de operaes por antecipao de receita (Art. 32, 1, II);
Observado o disposto no 5o do art. 5o, a lei oramentria e as de crditos adicionais s incluiro
novos projetos aps adequadamente atendidos os em andamento e contempladas as despesas de
conservao do patrimnio pblico, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes oramentrias
(Art. 45);
Os Municpios s contribuiro para o custeio de despesas de competncia de outros entes da
Federao se houver autorizao na lei de diretrizes oramentrias e na lei oramentria anual (Art.
62, I).
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64
Planejamento Oramentrio
Planejamento Financeiro
PPA (4 anos)
Programao Plurianual compatvel com os
recursos
Programao Financeira e
Cronograma de Desembolso
(anual janeiro)
LDO (anual 15/abril)
Avaliao das receitas
Definio da programao anual compatvel
com os recursos
Fixao das Metas Fiscais
Regras de ajustes
Execuo Oramentria
LOA (anual 31 agosto)
Estima receitas e fixa despesas conforme
LDO e PPA
Compatvel com as metas fiscais
Final do Exerccio
Equilbrio Receitas/Despesas
Metas Fiscais Atingidas
Reviso do
PPA e LDO
Texto retirado do Manual de Demonstrativos Fiscais, Volume I, Anexo de Riscos Fiscais e Anexo de Metas Fiscais, 2 edio, aprovado pela Portaria STN
n 462/2009, pg. 29.
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Texto retirado do Manual de Demonstrativos Fiscais, Volume I, Anexo de Riscos Fiscais e Anexo de Metas Fiscais, 2 edio, aprovado pela Portaria STN
n 462/2009, pg. 20 em diante.
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O Anexo de Riscos Fiscais, como parte da gesto de riscos fiscais no setor pblico, o documento que
identifica e estima os riscos fiscais, alm de informar sobre as opes estrategicamente escolhidas para
enfrentar os riscos.
A gesto de riscos fiscais no se resume elaborao do Anexo de Riscos Fiscais, mas composta por
seis funes necessrias, a saber:
1) Identificao do tipo de risco e da exposio ao risco;
2) Mensurao ou quantificao dessa exposio;
3) Estimativa do grau de tolerncia das contas pblicas ao comportamento frente ao risco;
4) Deciso estratgica sobre as opes para enfrentar o risco;
5) Implementao de condutas de mitigao do risco e de mecanismos de controle para prevenir perdas
decorrentes do risco;
6) Monitoramento contnuo da exposio ao longo do tempo, preferencialmente atravs de sistemas
institucionalizados (controle interno).
Dessas funes, o Anexo de Riscos Fiscais d transparncia s de nmero 1, 2 e 4. As demais podero
ser tratadas em audincias pblicas.
Recomenda-se que a poltica de gesto de riscos fiscais seja adotada gradualmente, iniciando pela
identificao dos riscos (1) e evoluindo at o seu monitoramento (6), concentrando-se nas reas com
maior risco de perda. medida que a gesto de riscos fiscais for aperfeioada, o Anexo de Riscos
Fiscais tornar-se- um documento mais complexo e completo, e a gesto fiscal ser mais transparente e
ter melhores condies de atingir os resultados pretendidos.
importante ressaltar que riscos repetitivos deixam de ser riscos, devendo ser tratados no mbito do
planejamento, ou seja, devem ser includos como aes na Lei de Diretrizes Oramentrias e na Lei
Oramentria Anual do ente federativo. Por exemplo, se a ocorrncia de catstrofes naturais como
secas ou inundaes ou de epidemias como a dengue tem sazonalidade conhecida, as aes para
mitigar seus efeitos, assim como as despesas decorrentes, devem ser previstas na LDO e na LOA do ente
federativo afetado, e no ser tratada como risco fiscal no Anexo de Riscos Fiscais.
Recomenda-se, ainda, que contingncias passivas sejam evidenciadas pela contabilidade em quadros
auxiliares e nas Notas Explicativas dos Demonstrativos Contbeis e Fiscais.
Contingncia passiva uma possvel obrigao presente cuja existncia ser confirmada somente pela
ocorrncia de um ou mais eventos futuros que no esto totalmente sob o controle da entidade; ou uma
obrigao presente que surge em decorrncia de eventos passados, mas que no reconhecida ou porque
improvvel que a entidade tenha de liquid-la; ou porque o valor da obrigao no pode ser estimado
com suficiente segurana.
De modo abrangente, as obrigaes financeiras do governo podem ser classificadas:
a) Quanto transparncia, em:
Explcitas estabelecidas por lei ou contrato;
Implcitas obrigao moral ou esperada do governo, devido a expectativas do pblico, presso poltica
ou histrica interveno do Estado na Economia;
b) Quanto possibilidade de ocorrncia, em:
Diretas de ocorrncia certa, previsveis e baseadas em algum fator bem conhecido;
Contingentes associadas ocorrncia de algum evento particular, que pode ou no acontecer, e cuja
probabilidade de ocorrncia e magnitude so difceis de prever; em outras palavras, as obrigaes
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Apresentado no Manual de Demonstrativos Fiscais, Volume I, Anexo de Riscos Fiscais e Anexo de Metas Fiscais, 2 edio, aprovado pela Portaria
STN n 462/2009.
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Art. 8o At trinta dias aps a publicao dos oramentos, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes
oramentrias e observado o disposto na alnea c do inciso I do art. 4o, o Poder Executivo estabelecer
a programao financeira e o cronograma de execuo mensal de desembolso.
Adequar o ritmo de pagamentos ao ritmo dos ingressos de recursos financeiros no caixa problema que
se apresenta aos administradores de qualquer organizao, no setor pblico ou no setor privado.
A realizao de um oramento de caixa, ou programao financeira, permite ao gestor financeiro
antecipar providncias para garantir que sejam executados, nos prazos pactuados, os pagamentos aos
fornecedores, aos credores e aos trabalhadores da instituio, assim como o recolhimento dos encargos
sociais e fiscais.
Um bom planejamento do fluxo de caixa deve ser estabelecido para que:
a) eventuais insuficincias de caixa deixem de ocorrer;
b) os recursos disponveis no se mantenham ociosos;
c) se possvel, uma reserva mnima de caixa se mantenha disponvel, para atendimento de eventuais
contingncias;
e) programas em andamento no sejam paralisados por falta de recursos;
f) a execuo dos programas se mantenha em ritmo regular, em conformidade com o planejamento
pertinente, com elevado grau de eficincia;
g) recursos de terceiros a serem utilizados sejam previamente negociados, para que se obtenham as
melhores condies do mercado de crdito;
g) o mercado de crdito no seja negativamente afetado pelo no cumprimento das obrigaes; e,
h) problemas sociais no sejam criados por atrasos nos pagamentos de salrios.
Sabe-se que comum ocorrerem divergncias expressivas entre os valores das receitas estimadas no
oramento aprovado e aqueles que efetivamente se realizam, devido s dificuldades naturais a quaisquer
estimativas de receita, tais como incertezas na economia, devido o cenrio macroeconmico no estar
muito favorvel, ausncia de critrios tcnicos adequados de estimao, etc.
Na realidade, a norma prev tal programao devido fragilidade dos instrumentos de planejamento
adotados no Pas. De fato, no haveria necessidade de ajuste nos limites de gastos autorizados na LOA se
os mecanismos utilizados para estimar as receitas e programar as despesas no oferecessem risco ao
alcance das metas de resultado fiscal.
Porm, as dificuldades tcnicas e a conjuntura poltica, muitas vezes, se impem e levam os agentes
envolvidos na elaborao da LOA a embutir nas estimativas de arrecadao elevada margem de
incertezas, como perspectivas muito otimistas para o crescimento econmico, ou muito pessimistas para
o comportamento da inflao, assim como receitas que ainda se encontram pendentes de aprovao
legislativa. Os setores encarregados do planejamento das metas fiscais devem se aprimorar cada vez
mais, a fim de se evitar ajustes durante a execuo do oramento, que certamente causam prejuzos ao
andamento dos projetos governamentais, levando ainda s dificuldades de gesto.
Dessa forma, o estabelecimento da programao anual no pode prescindir da atualizao das
estimativas de arrecadao, logo no incio de cada exerccio, aps aprovada a LOA. Nesse clculo
devero ser consideradas eventuais mudanas no cenrio anteriormente adotado para a realizao das
estimativas de arrecadao, bem como fatos ocorridos que alterem tais estimativas.
Assim, para se garantir que o nvel de execuo do oramento seja efetivamente ajustado s novas
estimativas de arrecadao, alm da programao do fluxo de caixa dever ser tambm objeto de
programao a parcela do oramento que cada rgo poder comprometer.
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Recomenda-se que o ato (Decreto) de estabelecimento da programao anual dever conter, no mnimo,
os seguintes elementos:
- Valor que cada rgo do governo poder empenhar durante o exerccio; e,
- Valor dos pagamentos (desembolsos financeiros) que cada rgo poder realizar a cada ms.
A programao de desembolsos mensais dever conter nos valores mensais dos pagamentos os principais
itens de despesa do governo, tais como pessoal, custeio e investimentos, constituindo-se em quadros que
contero os valores a serem pagos mensalmente por cada rgo. Devem-se agregar ao quadro da despesa
os crditos oramentrios adicionais (j aprovados e os que esto em fase de aprovao no Legislativo)
assim como as necessidades de gastos ainda no previstas nas programaes anteriores.
Deve-se atentar ainda ao que consta no Pargrafo nico do Art. 8, o qual determina que os recursos
legalmente vinculados a finalidade especfica sero utilizados exclusivamente para atender ao objeto de
sua vinculao.
2.2.4. A limitao de empenho e de movimentao financeira
Seguidamente exigncia da elaborao da programao financeira e do cronograma de desembolso, a
LRF impe o corte de despesas, caso necessrio, para restaurar a possibilidade do atingimento das metas
fiscais:
Art. 9o Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da receita poder no comportar o cumprimento das metas de
resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministrio Pblico promovero, por
ato prprio e nos montantes necessrios, nos trinta dias subseqentes, limitao de empenho e movimentao financeira,
segundo os critrios fixados pela lei de diretrizes oramentrias.
Estabelece este dispositivo que, ao final de cada bimestre, caso novas estimativas indiquem a
possibilidade de frustrao da receita prevista na LOA (se a arrecadao se realizar em montante menor
que o estimado), e no comportarem o cumprimento das metas de resultado fiscal, haver necessidade de
corte no valor das despesas (empenho), visando conduzi-la a valores compatveis com a nova estimativa
de arrecadao, consequentemente para que seja mantida a trajetria de atingimento das metas de
resultado fiscal. A limitao da movimentao financeira (pagamentos) tambm outra exigncia da Lei
Fiscal.
O 1 do Art. 9 menciona que:
1o No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a recomposio das dotaes cujos empenhos foram
limitados dar-se- de forma proporcional s redues efetivadas.
de empenho o pagamento do servio da dvida (principal e juros), bem como as despesas ressalvadas na
LDO de cada ente. Algumas despesas, tais como aquela com a folha de pagamento, que representa um
dos maiores itens da despesa nos oramentos, tem pouca flexibilidade, devendo os ajustes ocorrerem em
dotaes de custeio e de investimento.
Desse modo, as despesas de investimentos so as primeiras passveis de corte; por outro lado, tais
despesas representam ampliao da capacidade do Estado em gerar produtos para a sociedade e, sendo
restringidas, o governo limita ou compromete a capacidade de crescimento da economia e da melhoria da
qualidade de vida do cidado.
Eventual necessidade de reduo no valor da despesa autorizada certamente ter como obstculo o fato
de que parcela das dotaes j se encontrarem comprometidas; neste caso, dever ser avaliado quais
dotaes podem absorver o corte adicional e, caso no haja disponibilidade de crditos a empenhar que
comporte o valor de corte, o ajuste necessrio ter de acontecer mediante cancelamento de empenhos
emitidos, se ainda possvel. Importa salientar que obrigaes lquidas e certas j assumidas pelo governo
no devem ser objetos de cancelamento dos respectivos empenhos simplesmente com o objetivo de
atingimento das metas, haja vista que a medida imposta pela LRF de limitar empenhos tem por
finalidade a conteno das despesas e no o estabelecimento de mecanismo de escriturao contbil.
3. A importncia da Receita Pblica na gesto fiscal.
Assim estabelece a LRF acerca da responsabilidade quanto arrecadao da receita pblica na gesto
fiscal:
Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gesto fiscal a instituio, previso e efetiva arrecadao de
todos os tributos da competncia constitucional do ente da Federao.
Pargrafo nico. vedada a realizao de transferncias voluntrias para o ente que no observe o disposto no caput, no
que se refere aos impostos.
As administraes pblicas, tanto as municipais, como as das demais esferas de governo, para atender
suas finalidades perante a sociedade, necessitam de receitas para custear suas despesas. Tais receitas
pblicas so constitudas pelos fluxos monetrios arrecadados e formam os recursos financeiros
utilizados para o financiamento das despesas pblicas.
As receitas pblicas arrecadadas pelos entes seguem vrias legislaes especficas, mas basicamente as
de competncia dos municpios se dividem em quatro grupos: o primeiro contempla as oriundas da
prpria capacidade de arrecadar receitas de seus contribuintes, como o IPTU e as provenientes do
prprio patrimnio municipal; o segundo so as decorrentes da participao do municpio nas receitas de
competncia do Estado e da Unio, onde podem ou no haver contribuies de seus muncipes, como o
caso do imposto de renda que compem o FPM; o terceiro grupo refere-se s transferncias voluntrias
de recursos de entidades pblicas ou privadas para os municpios, geralmente com finalidades
especficas, como o caso das receitas de convnios; e o quarto grupo contempla os emprstimos
obtidos.
Assim, tem-se que a LRF determina que os entes federados ultimem esforos para maximizar suas
receitas prprias Os municpios, principalmente devem explorar com eficincia o seu potencial de
arrecadao, desvinculando-se, cada vez mais, da tutela e do paternalismo da Unio e dos Estados. Por
isso, a inteno da LRF, ao ressaltar a instituio, a previso e a efetiva arrecadao de todos os tributos
como requisito essencial da responsabilidade na gesto fiscal, resgatar a importncia das receitas
prprias na realizao de projetos e na manuteno da mquina pblica.
72
A instituio, a previso e arrecadao: obriga o agente pblico a cumprir em toda a sua plenitude o
mandato que lhe conferido pela sociedade. O texto da LRF busca coibir as indevidas e demaggicas
isenes de tributos que se verificam no dia a dia dos entes, a exemplo, inexigncia de IPTU municipal.
Trata-se da observncia do Princpio da indisponibilidade do bem pblico: o Estado no pode abrir mo
de suas prerrogativas, devendo exercer toda a extenso de sua competncia tributria, incluindo a sua
eficincia na arrecadao. Deve ultimar esforos para maximizar suas receitas prprias.
A competncia para a instituio de tributos, conforme a Constituio, decorre do poder tributrio,
outorgado por ela, Unio, Estados Distrito Federal e Municpios. A inrcia derivada do seu no
exerccio implica responsabilidade do governante pelo seu descumprimento.
O descumprimento dessa norma, conforme Pargrafo nico do supracitado artigo, no que se refere aos
impostos, ter como conseqncia a imediata suspenso das transferncias voluntrias ao ente federado,
tratando-se de uma espcie de sano institucional imposta pela LRF.
A previso da receita tributria no oramento necessita de sua instituio atravs de lei. Nela dever ser
informada primeiramente a legislao que a criou, com vistas preparao da proposta oramentria,
ficando assim seu delineamento legal. Na elaborao da previso devem ser consideradas as receitas
diretamente arrecadadas pelo tesouro e outras fontes, bem como das entidades e rgos da
Administrao Pblica integrantes da LOA.
Arrecadao significa o ato de arrecadar tributos, ensejando iniciativa do contribuinte, a quem cabe
satisfazer a prestao impositiva dentro do prazo legal. Aprovada a Lei Oramentria Anual LOA,
elaborada a programao financeira para as receitas e o cronograma de desembolso para as despesas,
ocorre sua execuo, por meio da arrecadao das receitas previstas e da realizao das despesas fixadas
para exerccio financeiro em questo. o momento do Estado impor seu poder de imprio, ultimando
todos os esforos para arrecadar os recursos necessrios para manter os servios pblicos destinados aos
cidados em funcionamento, alm dos investimentos to essenciais e do funcionamento da mquina
administrativa.
O Art. 12 e da LRF tratam dos critrios para a previso da receita, conforme transcritos:
Art. 12. As previses de receita observaro as normas tcnicas e legais, consideraro os efeitos das alteraes na legislao,
da variao do ndice de preos, do crescimento econmico ou de qualquer outro fator relevante e sero acompanhadas de
demonstrativo de sua evoluo nos ltimos trs anos, da projeo para os dois seguintes quele a que se referirem, e da
metodologia de clculo e premissas utilizadas.
1o Reestimativa de receita por parte do Poder Legislativo s ser admitida se comprovado erro ou omisso de ordem
tcnica ou legal.
2o O montante previsto para as receitas de operaes de crdito no poder ser superior ao das despesas de capital
constantes do projeto de lei oramentria.
3o O Poder Executivo de cada ente colocar disposio dos demais Poderes e do Ministrio Pblico, no mnimo trinta
dias antes do prazo final para encaminhamento de suas propostas oramentrias, os estudos e as estimativas das receitas
para o exerccio subseqente, inclusive da corrente lquida, e as respectivas memrias de clculo.
Muito se discutiu a respeito de como deveria ser calculada a receita. Algumas posies eram no sentido
de que sua estimativa deveria tomar como ponto de partida a arrecadao do penltimo exerccio. Outros
entendem a necessidade de se estabelecer como parmetro a mdia das receitas do trinio anterior. Tal
sistemtica vem sendo aperfeioada a cada dia com a utilizao das estatsticas e de outros elementos
capazes de permitir o equilbrio do sistema oramentrio. Isto certamente suporta clculos mais seguros
e estruturados em dados mais realsticos.
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O certo que as previses da receita devero levar em conta critrios tcnicos que possam determinar
com alguma segurana a estimativa do montante a ser arrecadado, tratando-se de procedimento
importante, pois elas daro margens para os gastos. Exige-se que, na mensurao, sejam consideradas
dentro de parmetros estabelecidos pela metodologia de clculo adotada. Portanto, a lei impe a
necessidade de que as previses de receitas sejam estabelecidas com base em metodologias transparentes
e economicamente consistentes.
O Estado e Municpios de Rondnia dispem de uma norma editada pelo Tribunal de Contas, a Instruo
Normativa n 01/TCE-RO/99, que fornece uma frmula adequada de se fazer a estimativa oramentria
da receita.
No plano da realizao das estimativas h de se observar ainda a legislao pertinente e os
procedimentos tcnicos indispensveis a sua feitura. Tambm alteraes na legislao tributria, no
tocante s suas repercusses no oramento, bem como a variao de ndices de preos, o crescimento
econmico ou outros fatores capazes de afetar a sistemtica de previso devero ser considerados nos
demonstrativos de evoluo de receita.
Quanto alterao na previso da receita, a regra geral imposta pela LRF de que a reestimativa da
receita por iniciativa do Poder Legislativo procedimento no permitido, ressalvada a hiptese de erro
comprovado ou omisso de natureza legal ou de ordem tcnica.
Por outro lado, as receitas de operaes de crdito no podero ser superiores s despesas de capital
expressas no projeto da LOA, como tambm sua ocorrncia durante a execuo oramentria. a
chamada Regra de Ouro, tendo a LRF reforado o que consta no Art. 167, III, da CF, que veda a
realizao de operaes de crditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as
autorizadas mediante crditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder
Legislativo por maioria absoluta. Constitui uma forma de coibir o que acontecia no passado, quando
governos de estados e municpios recorriam a emprstimos para o custeio da folha de pagamento, sendo
uma das maiores causas do dficit pblico.
Os estudos tcnicos e as estimativas das receitas so elementos valiosos para a consecuo dos objetivos
oramentrio-financeiros. Isto requer uma estrutura necessria, inclusive pessoal tcnico capacitado na
rea de planejamento governamental, para elaborar projetos parciais de seus rgos e entidades, bem
como efetivar a consolidao dos oramentos da administrao direta e indireta.
Estando devidamente realizada a previso da receita, o Poder Executivo deve colocar disposio dos
demais Poderes e do Ministrio Pblico, no mnimo trinta dias antes do prazo final para encaminhamento
de suas propostas oramentrias, os estudos e as estimativas das receitas para o exerccio subseqente,
inclusive da receita corrente lquida, e as respectivas memrias de clculo.
Certamente este material servir de base para os demais Poderes e rgos fixarem seus gastos,
obedecendo-se o lastro que lhes compete.
O Art. 13, assim dispe:
Art. 13. No prazo previsto no art. 8o, as receitas previstas sero desdobradas, pelo Poder Executivo, em metas bimestrais de
arrecadao, com a especificao, em separado, quando cabvel, das medidas de combate evaso e sonegao, da
quantidade e valores de aes ajuizadas para cobrana da dvida ativa, bem como da evoluo do montante dos crditos
tributrios passveis de cobrana administrativa.
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At trinta dias aps a publicao dos oramentos, portanto, no mesmo prazo do estabelecimento da
programao financeira e do cronograma de execuo mensal de desembolso, deve o Poder Executivo
providenciar o desdobramento das receitas previstas em metas bimestrais de arrecadao. H de constar
a especificao, em separado, quando cabvel, das medidas de: a) combate evaso e sonegao; b)
quantidade e valores de aes ajuizadas para cobrana da dvida ativa; c) evoluo do montante dos
crditos tributrios passveis de cobrana administrativa.
Evaso tributria o procedimento ou forma atpica ou anormal pela qual o contribuinte procura, por
todos os meios e modos de que dispe evitar, retardar ou reduzir a ocorrncia do fato gerador da
obrigao tributria, deixando de pagar o tributo, deferindo o seu pagamento ou pagando menos que o
devido.
Todos os esforos, inclusive de ordem estrutural dos setores responsveis, devem ser feitos para o
combate evaso e a sonegao fiscal, que causam tanta diminuio das receitas pblicas. Medidas
eficazes de se arrecadar valores inscritos em dvida ativa tambm devem ser promovidas, quer seja
administrativa ou judicial.
A LRF neste tpico preocupa-se em que se demonstre a quantidade de valores de aes ajuizadas para a
cobrana da dvida ativa por parte do ente, como resultante do vnculo obrigacional que se instaurou
entre ele e o sujeito passivo; ele tem o respaldo legal de constranger o sujeito passivo ao cumprimento da
prestao necessria ao custeio dos encargos que lhe so cometidos constitucionalmente.
Vale ressaltar que tais prestaes decorrem de crditos fiscais, cujos pagamentos no foram feitos pelo
contribuinte no prazo regular. So obrigaes convertidas, portanto, em dvida ativa, visando sua
cobrana por meios judiciais. Nesse plano, ela constitui ato de iniciativa da Fazenda Pblica, buscando a
satisfao de seu crdito, com o adimplemento da dvida.
Instaura-se, pois, o executivo fiscal de alada do ente e de suas respectivas autarquias, objetivando a
cobrana de seus crditos tributrios. Configura-se assim o ato pelo qual o contribuinte compelido, por
via judicial, ao cumprimento da prestao contida na obrigao fazendria, registrada como dvida ativa.
O Tribunal de Contas do Estado de Rondnia, atravs da Instruo Normativa n 18/2006, exige que os
Municpios lhe remeta, at 5 de fevereiro de cada ano, o Relatrio anual especificando as medidas de
combate evaso e sonegao de tributos de competncia do Municpio, a quantidade e valores das
aes ajuizadas para cobrana da dvida ativa, bem como a evoluo do montante de crditos passveis
de cobrana administrativa. Tal relatrio juntado ao processo relativo gesto fiscal, sendo analisado
em conjunto com os relatrios fiscais (RREO e RGF) que tambm compem os autos.
3.1. As precaues com a Renncia de Receitas
A LRF, dada a importncia do tema para os fins a que se prope, dedica tpico exclusivo (Seo II, Art.
14, incisos e ) para tratar da renncia de receita, conforme transcritos a seguir, vindo os comentrios
posteriores:
Da Renncia de Receita
Art. 14. A concesso ou ampliao de incentivo ou benefcio de natureza tributria da qual decorra renncia de receita
dever estar acompanhada de estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva iniciar sua vigncia
e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes oramentrias e a pelo menos uma das seguintes condies:
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I - demonstrao pelo proponente de que a renncia foi considerada na estimativa de receita da lei oramentria, na forma
do art. 12, e de que no afetar as metas de resultados fiscais previstas no anexo prprio da lei de diretrizes oramentrias;
II - estar acompanhada de medidas de compensao, no perodo mencionado no caput, por meio do aumento de receita,
proveniente da elevao de alquotas, ampliao da base de clculo, majorao ou criao de tributo ou contribuio.
1o A renncia compreende anistia, remisso, subsdio, crdito presumido, concesso de iseno em carter no geral,
alterao de alquota ou modificao de base de clculo que implique reduo discriminada de tributos ou contribuies, e
outros benefcios que correspondam a tratamento diferenciado.
2o Se o ato de concesso ou ampliao do incentivo ou benefcio de que trata o caput deste artigo decorrer da condio
contida no inciso II, o benefcio s entrar em vigor quando implementadas as medidas referidas no mencionado inciso.
3o O disposto neste artigo no se aplica:
I - s alteraes das alquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do art. 153 da Constituio, na forma do seu
1o;
II - ao cancelamento de dbito cujo montante seja inferior ao dos respectivos custos de cobrana.
Este um ponto importante da lei, j que as renncias de receitas representam uma perda significativa de
recursos para os entes federados, razo pela qual devem ser evitadas. Com este fim, a lei impe uma
srie de restries concesso de benefcios fiscais. A perda fiscal que significa renncia, envolve
benefcios tributrios, creditcios e financeiros; neste plano pode ser considerados as isenes, redues
de alquotas, anistias, remisses etc.).
Renncia de receita a desistncia de um direito sobre determinado tributo, por abandono ou desistncia
expressa do ente federativo competente para sua instituio. Portanto, importa sempre num abandono ou
numa desistncia voluntria, pela qual o titular de um direito deixa de us-lo ou anuncia que no o quer
utilizar. Neste caso, a renncia decorre da concesso de incentivos fiscais.
Incentivo fiscal o subsdio concedido pelo governo, na forma de parte de sua receita com impostos, em
troca do investimento em operaes ou atividade por ele estimuladas. Os incentivos fiscais so
instrumentos de que dispe o Poder Pblico para promover o desenvolvimento da economia e
possibilitar o incremento de empregos em determinadas regies onde so aplicados. Implicam reduo
do montante devido pelo contribuinte que ostenta a funo de beneficirio, mediante iseno, anistia,
remisso e outras concesses autorizadas por lei. Podem ocorrer tambm benefcios fiscais para pessoa
fsica, caracterizando renncia de receita, sujeitando-se de igual modo s regras da LRF.
Qualquer benefcio que implique diminuio de receita demanda a necessidade de estimativa do impacto
financeiro que possa causar, bem como de que a renncia foi levada em conta na elaborao da LOA, no
momento das previses de receita ou indicao de medidas compensatrias, decorrentes de elevao de
alquotas, ampliao da base de clculo, majorao ou criao de tributo ou contribuio.
As LDOs federais tm versado que a lei ou medida provisria que conceda ou amplie incentivo ou
benefcio de natureza tributria s ser aprovada ou editada se atender as exigncias do Art. 14 da LRF.
A renncia fiscal pode ter como contrapartida, em face da reduo de receita, a majorao ou criao de
tributo, bem como a instituio de contribuio de natureza compensatria. O entendimento de que a
renncia fiscal fere uma situao normal, que j foi estampado tanto na LDO, quanto na LOA, sobre a
expectativa de arrecadao e recolhimento da receita e, por conseqncia, resulta de maneira indireta
numa frustrao de atendimento de alguma necessidade social, exigindo uma compensao junto
receita.
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Martins. Ives Gandra da Silva, NASCIMENTO, Carlos Valder do. Lei de Responsabilidade Fiscal. So Paulo: Saraiva, 2001.
77
de alquotas deveriam ser sempre parciais, porquanto as exoneraes totais j so atendidas atravs das
frmulas isentantes e imunizantes. O termo reduo, tem o significado de diminuir, ou seja, reduzir o
quantum do montante do tributo, como incentivo atividade produtiva.
Se o ato concessivo que incorrer em renncia de receita, a ser compensado no exerccio de sua vigncia,
operar-se por meio da elevao de alquotas, ampliao da base de clculo, majorao ou criao de
tributo ou contribuio, tal benefcio somente ser liberado a partir da implementao das referidas
medidas.
Ao Poder Executivo, atendidas as condies e os limites fixados em leis, facultado alterar as alquotas
dos impostos sobre: I importao de produtos estrangeiros; II exportao, para o exterior, de produtos
nacionais ou nacionalizados; (....) IV produtos industrializados; V operaes de crdito, cmbio e
seguro, ou relativas a ttulos ou valores mobilirios (Art. 153, I, II, IV e V, e 1). Em razo disso, a
concesso de benefcio que implique renncia de receita inaplicvel regra em questo, podendo ser
processadas as modificaes nas alquotas daqueles impostos. De igual sorte, no se aplica ao
cancelamento do dbito cujo montante no compense os custos a serem desembolsados com sua
cobrana.
Se certo que a renncia fiscal se pode recorrer com o objetivo de estimular as atividades empresariais,
no menos verdade que deve ser permeada de compensaes racionais, a no causar prejuzos
economia e aos interesses da sociedade pagadora de tributos.
Tanto os subsdios como as renncias de receitas significam benefcios que so concedidos a grupos de
pessoas ou de contribuintes em relao aos demais. A concesso desse benefcio afeta a receita ou a
despesa do Ente.
A LRF obriga a Unio, Estados e Municpios a evidenciarem a estimativa do impacto oramentriofinanceiro com a concesso de tais benefcios, o que no tarefa das mais fceis.
3.2. A Receita Corrente Lquida (RCL)
A Receita Corrente Lquida - RCL um parmetro previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal. sobre
esse parmetro que se calculam os principais limites de gastos estabelecidos por esta lei, tais como gasto
de pessoal (por nvel de governo e por poder), de despesas previdencirias, da reserva de contingncia e
da dvida consolidada, alm, dos limites para realizao de novos emprstimos (operaes de crdito),
para o pagamento dos servios da dvida, das operaes de antecipao de receita oramentria (AROs) e
do fornecimento de garantias.
O clculo do montante da RCL abrange um perodo de 12 (doze) meses, o ms de referncia e os onze
meses anteriores a este.
Como o prprio nome demonstra, a Receita Corrente Lquida uma receita corrente, logo, as receitas
de sua composio pertencem categoria econmica das receitas correntes, portanto, no se consideram
os recebimentos espordicos, episdicos, tais como as receitas de capital. Outro ponto a se destacar: se
lquida porque tem algumas dedues.
O conceito de liquidez est atrelado ao conceito de disponibilidade, uma vez que as aes
governamentais devem fixar suas despesas de acordo com disponibilidade real para que o planejamento,
juntamente com sua execuo, possa promover o desenvolvimento sustentvel economicamente. Esse
conceito traduz ainda a efetiva e normal capacidade de financiamento de despesa com recursos prprios.
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A regra de clculo da RCL dada no art. 2, II, da LRF: A receita corrente lquida o somatrio das
receitas tributrias, de contribuies, patrimoniais, agropecurias, industriais, de servios,
transferncias correntes e outras receitas tambm correntes, de forma consolidada, deduzidos:
a) na Unio, os valores transferidos aos Estados e Municpios por determinao constitucional ou legal,
e as contribuies sociais do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada incidentes sobre a
folha de salrios e demais rendimentos do trabalho pagos a qualquer ttulo, bem como das
contribuies sociais do trabalhador e dos demais segurados da previdncia social.
b) nos Estados, as parcelas entregues aos Municpios por determinao constitucional;
c) na Unio, nos Estados e nos Municpios, a contribuio dos servidores para o custeio do seu sistema
de previdncia e assistncia social e as receitas provenientes da compensao financeira dos diversos
regimes de previdncia social.
ESPECIFICAO
RECEITAS CORRENTES (I)
Receita Tributria
Receita de Contribuies
Receita Patrimonial
Receita Agropecuria
Receita Industrial
Receita de Servios
Transferncias Correntes
Outras Receitas Correntes
DEDUES (II)
Transferncias Constitucionais e Legais
Contrib. Empregadores e Trab. para Seg. Social
Contrib. para o Plano de Previdncia do
Servidor
Contrib. para o Custeio das Penses Militares
Compensao Financ. entre Regimes
Previdncia
Deduo de Receita para Formao do
FUNDEB
Contribuies para PIS/PASEP
RECEITA CORRENTE LQUIDA (III) = (I - II)
Ms a ms, a receita corrente liquida ser apurada no por seu resultado apenas ou resumido do
exerccio, mas de forma anualizada, somando-se as receitas arrecadadas no ms da apurao em
referncia, aos 11 imediatamente anteriores. Isso porque tambm dessa forma ser apurada a despesa
total com pessoal e de maneira similar ao final de cada quadrimestre se far a apurao do montante
da dvida consolidada, estas duas ltimas referenciadas quela. D-se uniformidade aos valores
acumulados, neutralizando-se, dessa forma, os efeitos da sazonalidade anual do comportamento das
receitas e despesas.
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I - adequada com a lei oramentria anual, a despesa objeto de dotao especfica e suficiente, ou que esteja abrangida por crdito genrico, de forma
que somadas todas as despesas da mesma espcie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, no sejam ultrapassados os limites
estabelecidos para o exerccio;
II - compatvel com o plano plurianual e a lei de diretrizes oramentrias, a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas
previstos nesses instrumentos e no infrinja qualquer de suas disposies.
2o A estimativa de que trata o inciso I do caput ser acompanhada das premissas e metodologia de clculo utilizadas.
3o Ressalva-se do disposto neste artigo a despesa considerada irrelevante, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes oramentrias.
4o As normas do caput constituem condio prvia para:
I - empenho e licitao de servios, fornecimento de bens ou execuo de obras;
II - desapropriao de imveis urbanos a que se refere o 3o do art. 182 da Constituio.
O demonstrativo do impacto oramentrio-financeiro para a despesa nova dever estar acompanhada das
premissas e metodologia de clculo utilizadas.
As despesas irrelevantes podero ficar de fora dessas obrigatoriedades, desde que disciplinadas pela
LDO. Essa irrelevncia pode ser, por exemplo, quanto o valor no atingir licitao.
As exigncias previstas para a gerao da despesa prvia condio para empenho e licitao de
servios, fornecimento de bens ou execuo de obras, como tambm para desapropriao de imveis
urbanos.
4.1.2. Despesa Obrigatria de Carter Continuado
Diz o Art. 17 da LRF que: considera-se obrigatria de carter continuado a despesa corrente derivada de
lei, medida provisria ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigao legal de sua
execuo por um perodo superior a dois exerccios.
Nota-se que o dispositivo legal, referente despesa obrigatria de carter continuado, se aplica despesa
corrente, que emana de lei, medida provisria ou ato administrativo normativo, que condio para
caracterizar-se uma despesa obrigatria. Trata-se de uma despesa atinente manuteno e operao de
servios.
Outra caracterstica, de ser uma despesa continuada, que a Administrao fica vinculada a execut-la
por um perodo superior a dois exerccios, o que exige recursos suficientes para suport-la; assim, a LRF
exige mecanismo compensatrio, quer seja incrementando receitas ou diminuindo despesas.
Convm transcrever o que consta dos pargrafos do Art. 17 relacionado ao assunto:
1o Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput devero ser instrudos com a estimativa prevista no inciso I do art.
16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.
2o Para efeito do atendimento do 1o, o ato ser acompanhado de comprovao de que a despesa criada ou aumentada no afetar as
metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no 1 o do art. 4o, devendo seus efeitos financeiros, nos perodos seguintes, ser
compensados pelo aumento permanente de receita ou pela reduo permanente de despesa.
3o Para efeito do 2o, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevao de alquotas, ampliao da base de
clculo, majorao ou criao de tributo ou contribuio.
4o A comprovao referida no 2o, apresentada pelo proponente, conter as premissas e metodologia de clculo utilizadas, sem prejuzo
do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes oramentrias.
5o A despesa de que trata este artigo no ser executada antes da implementao das medidas referidas no 2 o, as quais integraro o
instrumento que a criar ou aumentar.
6o O disposto no 1o no se aplica s despesas destinadas ao servio da dvida nem ao reajustamento de remunerao de pessoal de que
trata o inciso X do art. 37 da Constituio.
7o Considera-se aumento de despesa a prorrogao daquela criada por prazo determinado.
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I - se houver prvia dotao oramentria suficiente para atender s projees de despesa de pessoal e aos acrscimos dela
decorrentes; (Includo pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
II - se houver autorizao especfica na lei de diretrizes oramentrias, ressalvadas as empresas pblicas e as sociedades de
economia mista. (Includo pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
2 Decorrido o prazo estabelecido na lei complementar referida neste artigo para a adaptao aos parmetros ali previstos, sero
imediatamente suspensos todos os repasses de verbas federais ou estaduais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios que no
observarem os referidos limites. (Includo pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
3 Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o prazo fixado na lei complementar referida no
caput, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios adotaro as seguintes providncias: (Includo pela Emenda Constitucional
n 19, de 1998)
I - reduo em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comisso e funes de confiana; (Includo pela Emenda
Constitucional n 19, de 1998)
II - exonerao dos servidores no estveis. (Includo pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
4 Se as medidas adotadas com base no pargrafo anterior no forem suficientes para assegurar o cumprimento da determinao da
lei complementar referida neste artigo, o servidor estvel poder perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos
Poderes especifique a atividade funcional, o rgo ou unidade administrativa objeto da reduo de pessoal. (Includo pela Emenda
Constitucional n 19, de 1998)
5 O servidor que perder o cargo na forma do pargrafo anterior far jus a indenizao correspondente a um ms de remunerao
por ano de servio. (Includo pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
6 O cargo objeto da reduo prevista nos pargrafos anteriores ser considerado extinto, vedada a criao de cargo, emprego ou
funo com atribuies iguais ou assemelhadas pelo prazo de quatro anos. (Includo pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
7 Lei federal dispor sobre as normas gerais a serem obedecidas na efetivao do disposto no 4. (Includo pela Emenda
Constitucional n 19, de 1998)
Primeiramente surgiu a Lei Complementar n 82, de 27 de maro de 1995 Lei Camata I - que instituiu
o controle de gastos do governo, estabelecendo, dentre outras disposies, limites de gastos de pessoal
para as trs esferas administrativas, incorporando o desejo do constituinte ao escrever o caput artigo 169
da Constituio Federal.
Visando aperfeioar a Lei Complementar n 82, o Congresso Nacional a substituiu pela Lei
Complementar n 96, de 31 de maio de 1999 (Lei Camata II), embrionria da Lei de Responsabilidade
Fiscal, que dentre outras novidades, reduziu o limite de gasto global com pessoal do Governo Federal
para 50% da Receita Corrente Lquida (RCL). A Lei anterior o fixava em 60%, embrionria da Lei de
Responsabilidade Fiscal.
Tal Lei Complementar j previa a limitao de gasto com pessoal na administrao pblica, sem, no
entanto, indicar claramente quais medidas corretivas a adotar, caso fosse ultrapassado o limite, bem
como inexistia, de modo explcito, sanes para os infratores de tais medidas de responsabilidade fiscal.
Percebeu-se tambm que o dispositivo era incuo, uma vez que, sendo tal limite, global aos trs Poderes
(Executivo, Legislativo e Judicirio), o controle do gasto no seria eficiente, levando-se em considerao
que sendo os Poderes independentes, uma medida administrativa adotada por um no obrigava aos
demais a cumpri-la. Ora, toda vez que havia necessidade de adequao dos gastos com pessoal em
obedincia ao limite, o nus recaa integralmente sobre o Poder Executivo, o qual o responsvel pela
arrecadao de receitas e adoo de polticas de ajuste fiscal. Essa mazela ia de encontro harmonia que
deve existir entre eles.
A LRF veio aperfeioar e disciplinar a gerao das despesas pblicas, adequando-a a uma gesto
financeira correta, transparente e honesta, procurando corrigir vcios que se acumularam ao longo dos
anos, principalmente atravs do descontrole e excesso de quadro de pessoal. A referida lei trouxe
84
tambm importante inovao quanto repartio entre os Poderes dos limites globais de gasto de pessoal
atribudos a cada esfera de governo.
Essa inovao deu a cada gestor a responsabilidade de administrar os gastos sob sua responsabilidade,
sem a necessidade de preocupar-se com a situao oramentria dos demais, haja vista, o descolamento
dos limites de gasto dado pela nova regra. Assim, os irresponsveis no agiro em detrimento dos mais
austeros, como acontecia antes, quando sabiam que o nus do corte era repartido entre todos, mas, no
entanto, sendo efetivado pelos rgos menos corporativistas. Previu, ainda, medidas punitivas para
aqueles que a infringirem.
A LRF trouxe em seu texto instrumentos de controle tempestivo, para que seja feita a promoo e
manuteno do controle fiscal, inovando ao criar punies para as infraes cometidas pelos gestores ao
descumprirem o que determina. Vai mais alm, haja vista, que esse controle tempestivo no
temporrio. Deve ser instrumento de controle permanente das contas pblicas.
Aperfeioou-se o limite de gasto com pessoal da Unio (50% da RCL), dividindo-o proporcionalmente
entre os trs Poderes e corrigindo a deficincia de harmonia do nus do corte de gasto com pessoal,
quando necessrio. De igual modo fazendo aos Estados e Municpios (60% da RCL).
Avanou ainda mais ao criar o Relatrio de Gesto Fiscal, instrumento que tem por finalidade
acompanhar, fiscalizar e dar transparncia s atividades financeiras do Estado. Portanto, fica claro que,
considerando as despesas com pessoal como principal gasto corrente dos entes da federao, o controle
tempestivo (quadrimestral), exercido pelos Relatrios de Gesto Fiscal, condio fundamental para o
alcance e manuteno do equilbrio fiscal das contas do governo.
Na Lei de Responsabilidade Fiscal, as definies e os limites das despesas com pessoal constam de seus
artigos 18 a 20. Seu conceito consta do artigo 18. Para melhor entendimento, transcreveremos abaixo tais
artigos completos, para em seguida tecer alguns comentrios:
Seo II
Das Despesas com Pessoal
Subseo I
Definies e Limites
Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa total com pessoal: o somatrio dos gastos do ente da
Federao com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funes ou empregos, civis, militares e de
membros de Poder, com quaisquer espcies remuneratrias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variveis, subsdios, proventos da
aposentadoria, reformas e penses, inclusive adicionais, gratificaes, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como
encargos sociais e contribuies recolhidas pelo ente s entidades de previdncia.
1o Os valores dos contratos de terceirizao de mo-de-obra que se referem substituio de servidores e empregados pblicos
sero contabilizados como "Outras Despesas de Pessoal".
2o A despesa total com pessoal ser apurada somando-se a realizada no ms em referncia com as dos onze imediatamente
anteriores, adotando-se o regime de competncia.
Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituio, a despesa total com pessoal, em cada perodo de apurao e
em cada ente da Federao, no poder exceder os percentuais da receita corrente lquida, a seguir discriminados:
I - Unio: 50% (cinqenta por cento);
II - Estados: 60% (sessenta por cento);
III - Municpios: 60% (sessenta por cento).
1o Na verificao do atendimento dos limites definidos neste artigo, no sero computadas as despesas:
I - de indenizao por demisso de servidores ou empregados;
II - relativas a incentivos demisso voluntria;
III - derivadas da aplicao do disposto no inciso II do 6o do art. 57 da Constituio;
IV - decorrentes de deciso judicial e da competncia de perodo anterior ao da apurao a que se refere o 2 o do art. 18;
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V - com pessoal, do Distrito Federal e dos Estados do Amap e Roraima, custeadas com recursos transferidos pela Unio na forma
dos incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituio e do art. 31 da Emenda Constitucional n o 19;
VI - com inativos, ainda que por intermdio de fundo especfico, custeadas por recursos provenientes:
a) da arrecadao de contribuies dos segurados;
b) da compensao financeira de que trata o 9o do art. 201 da Constituio;
c) das demais receitas diretamente arrecadadas por fundo vinculado a tal finalidade, inclusive o produto da alienao de bens,
direitos e ativos, bem como seu supervit financeiro.
2o Observado o disposto no inciso IV do 1o, as despesas com pessoal decorrentes de sentenas judiciais sero includas no limite
do respectivo Poder ou rgo referido no art. 20.
Art. 20. A repartio dos limites globais do art. 19 no poder exceder os seguintes percentuais:
I - na esfera federal:
a) 2,5% (dois inteiros e cinco dcimos por cento) para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas da Unio;
b) 6% (seis por cento) para o Judicirio;
c) 40,9% (quarenta inteiros e nove dcimos por cento) para o Executivo, destacando-se 3% (trs por cento) para as despesas com
pessoal decorrentes do que dispem os incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituio e o art. 31 da Emenda Constitucional n o 19, repartidos
de forma proporcional mdia das despesas relativas a cada um destes dispositivos, em percentual da receita corrente lquida, verificadas
nos trs exerccios financeiros imediatamente anteriores ao da publicao desta Lei Complementar;
d) 0,6% (seis dcimos por cento) para o Ministrio Pblico da Unio;
II - na esfera estadual:
a) 3% (trs por cento) para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas do Estado;
b) 6% (seis por cento) para o Judicirio;
c) 49% (quarenta e nove por cento) para o Executivo;
d) 2% (dois por cento) para o Ministrio Pblico dos Estados;
III - na esfera municipal:
a) 6% (seis por cento) para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas do Municpio, quando houver;
b) 54% (cinqenta e quatro por cento) para o Executivo.
1o Nos Poderes Legislativo e Judicirio de cada esfera, os limites sero repartidos entre seus rgos de forma proporcional mdia
das despesas com pessoal, em percentual da receita corrente lquida, verificadas nos trs exerccios financeiros imediatamente anteriores
ao da publicao desta Lei Complementar.
2o Para efeito deste artigo entende-se como rgo:
I - o Ministrio Pblico;
II- no Poder Legislativo:
a) Federal, as respectivas Casas e o Tribunal de Contas da Unio;
b) Estadual, a Assemblia Legislativa e os Tribunais de Contas;
c) do Distrito Federal, a Cmara Legislativa e o Tribunal de Contas do Distrito Federal;
d) Municipal, a Cmara de Vereadores e o Tribunal de Contas do Municpio, quando houver;
III - no Poder Judicirio:
a) Federal, os tribunais referidos no art. 92 da Constituio;
b) Estadual, o Tribunal de Justia e outros, quando houver.
3o Os limites para as despesas com pessoal do Poder Judicirio, a cargo da Unio por fora do inciso XIII do art. 21 da
Constituio, sero estabelecidos mediante aplicao da regra do 1 o.
4o Nos Estados em que houver Tribunal de Contas dos Municpios, os percentuais definidos nas alneas a e c do inciso II do caput
sero, respectivamente, acrescidos e reduzidos em 0,4% (quatro dcimos por cento).
5o Para os fins previstos no art. 168 da Constituio, a entrega dos recursos financeiros correspondentes despesa total com
pessoal por Poder e rgo ser a resultante da aplicao dos percentuais definidos neste artigo, ou aqueles fixados na lei de diretrizes
oramentrias.
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Federao, que devem ser registrados no Grupo de Natureza de Despesa 1 Pessoal e Encargos Sociais;
elemento de despesa 8 Outros Benefcios Assistenciais. O auxlio-recluso no compe os benefcios
assistenciais, por tratar-se de benefcio previdencirio.
No devem ser consideradas, no clculo da despesa bruta com pessoal, as espcies indenizatrias, tais
como ajuda de custo, dirias, auxlio-transporte, auxlio-moradia e auxlio-alimentao. As despesas
indenizatrias so aquelas cujo recebimento possui carter eventual e transitrio, em que o Poder Pblico
obrigado a oferecer contraprestao por despesas extraordinrias no abrangidas pela remunerao
mensal e realizadas no interesse do servio, razo pelas quais as indenizaes no se incorporam ao
vencimento ou provento para qualquer efeito.
O 2 trata do perodo de apurao da despesa com pessoal, sendo tal perodo apurado no lapso de um
ano, compreendendo o ms em referncia e os onze imediatamente anteriores, portanto, no se considera
o ano civil. Neste caso, em qualquer ms em que se levante a despesa total com pessoal, tero de ser
levados em considerao tambm os onze meses anteriores. O regime de competncia mencionado no
final do referido dispositivo se refere competncia patrimonial (contbil) e no a competncia
oramentria (empenho da despesa), significando que dever ser computada a despesa com pessoal de
cada ms, independentemente de estar empenhada.
O Art. 19 estabelece para cada esfera de governo o limite de despesa com pessoal, tendo a receita
corrente lquida como parmetro, que 50% para a Unio e 60% para Estados e Municpios.
O 1 do Art. 19 exclui do limite certas despesas com pessoal, tais como:
a) de indenizao por demisso de servidores ou empregados, quando ocorrer a necessidade de reduo
da despesa com pessoal por ter ultrapassado o limite, aps o gestor ter tomado as medidas previstas no
3 (reduo em pelo menos 20% das despesas com cargos em comisso e funes de confiana e
exonerao dos no-estveis), bem como dispensa sem justa causa de servidor celetista, conforme prev
a CLT;
b) relativas a incentivos demisso voluntria;
c) no caso de convocao extraordinria do Congresso Nacional esta alnea tornou-se incua pois est
vetada a possibilidade de parcela indenizatria, em razo da convocao, conforme Art. 57, 7, da CF,
com a redao dada pela Emenda Constitucional n 50, de 2006;
d) decorrente de deciso judicial e da competncia de perodo anterior ao da apurao do ms de
referncia e dos onze anteriores;
e) despesas com pessoal do Distrito Federal e dos Estados do Amap e Roraima, custeados com recursos
transferidos da Unio, por ser desta a competncia, conforme incisos XIII e XIV do Art. 21 da CF e do
Art. 31 da EC n 19/98;
f) com inativos, ainda que por intermdio de fundo especfico, custeadas por recursos provenientes: da
arrecadao de contribuies dos segurados; da compensao financeira entre os entes; das demais
receitas diretamente arrecadadas por fundo vinculado a tal finalidade, inclusive o produto da alienao
de bens, direitos e ativos, bem como supervit financeiro.
Por sua vez, o art. 20 reparte os limites globais fixados no art. 19, determinando percentuais em nvel de
Poder ou rgo nas esferas federal, estadual e municipal.
Os Arts. 21 a 23 tratam acerca do controle da despesa total com pessoal, conforme transcritos abaixo:
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Subseo II
Do Controle da Despesa Total com Pessoal
Art. 21. nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com pessoal e no atenda:
I - as exigncias dos arts. 16 e 17 desta Lei Complementar, e o disposto no inciso XIII do art. 37 e no 1o do art. 169 da Constituio;
II - o limite legal de comprometimento aplicado s despesas com pessoal inativo.
Pargrafo nico. Tambm nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal expedido nos cento e oite nta dias
anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou rgo referido no art. 20.
Art. 22. A verificao do cumprimento dos limites estabelecidos nos arts. 19 e 20 ser realizada ao final de cada quadrimestre.
Pargrafo nico. Se a despesa total com pessoal exceder a 95% (noventa e cinco por cento) do limite, so vedados ao Poder ou rgo
referido no art. 20 que houver incorrido no excesso:
I - concesso de vantagem, aumento, reajuste ou adequao de remunerao a qualquer ttulo, salvo os derivados de sentena judicial ou
de determinao legal ou contratual, ressalvada a reviso prevista no inciso X do art. 37 da Constituio;
II - criao de cargo, emprego ou funo;
III - alterao de estrutura de carreira que implique aumento de despesa;
IV - provimento de cargo pblico, admisso ou contratao de pessoal a qualquer ttulo, ressalvada a reposio decorrente de
aposentadoria ou falecimento de servidores das reas de educao, sade e segurana;
V - contratao de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do 6o do art. 57 da Constituio e as situaes previstas na lei de
diretrizes oramentrias.
Art. 23. Se a despesa total com pessoal, do Poder ou rgo referido no art. 20, ultrapassar os limites definidos no mesmo artigo, sem
prejuzo das medidas previstas no art. 22, o percentual excedente ter de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos
um tero no primeiro, adotando-se, entre outras, as providncias previstas nos 3o e 4o do art. 169 da Constituio.
1o No caso do inciso I do 3o do art. 169 da Constituio, o objetivo poder ser alcanado tanto pela extino de cargos e funes
quanto pela reduo dos valores a eles atribudos. (Vide ADIN 2.238-5)
2o facultada a reduo temporria da jornada de trabalho com adequao dos vencimentos nova carga horria.(Vide ADIN 2.238-5)
3o No alcanada a reduo no prazo estabelecido, e enquanto perdurar o excesso, o ente no poder:
I - receber transferncias voluntrias;
II - obter garantia, direta ou indireta, de outro ente;
III - contratar operaes de crdito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dvida mobiliria e as que visem reduo das
despesas com pessoal.
4o As restries do 3o aplicam-se imediatamente se a despesa total com pessoal exceder o limite no primeiro quadrimestre do ltimo
ano do mandato dos titulares de Poder ou rgo referidos no art. 20.
O Art. 21 deixa claro que nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com pessoal e
no atenda as exigncias dos Arts. 16 e 17, que basicamente so:
- exigncia, para a criao, expanso ou aperfeioamento da ao governamental que acarrete aumento
da despesa, da estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva entrar em vigor
e nos dois subseqentes;
- declarao do ordenador de despesa de que o aumento tem adequao oramentria e financeira com a
LOA e compatibilidade com o PPA e com a LDO;
- demonstrao da origem de recursos para seu custeio; comprovao de que a despesa criada ou
aumentada no afetar as metas de resultados fiscais, previstas no AMF, devendo seus efeitos financeiros
nos perodos seguintes ser compensados pelo aumento permanente de receita;
- existncia de prvia dotao oramentria;
- obedincia ao limite legal de comprometimento aplicado s despesas lquida com pessoal inativo, que
conforme a Lei n 9.717/98, de 12% da RCL, sendo que tal despesa lquida calculada pela diferena
entre a despesa total com pessoal inativo e pensionistas dos RPPSs de cada ente e a contribuio dos
respectivos segurados.
Restrio das mais importantes quanto ao aumento dos gastos com pessoal consta do Pargrafo nico
do Art. 21 da LRF, imputando nulidade de pleno direito ao ato de que resulte aumento da despesa
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com pessoal nos 180 dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou rgo
referido no Art.20.
Neste caso, a Lei Fiscal visa impedir que, em fim de mandato, o governante pratique atos que aumentem
o total de despesa com pessoal, comprometendo o oramento subseqente ou at mesmo superando o
limite imposto pela lei, deixando para o sucessor a obrigao de adotar as medidas cabveis para alcanar
o ajuste.
Em evento realizado sobre transio de mandato, nos dias 04.04.2008 (Ji-Paran) e 14.11.2008 (Porto
Velho), o Procurador do Ministrio Pblico de Contas, Dr. Paulo Curi Neto, exps seu entendimento
sobre tal regra, cujos pontos principais tomamos por base para comentarmos este dispositivo.
Primeiramente bom frisar que a irregularidade no se caracteriza pelo aumento nominal da despesa
com pessoal, e sim pelo aumento corrente; melhor explicando: a base de clculo a RCL, assim,
possvel a despesa com pessoal no perodo restritivo elevar-se proporcionalmente em relao RCL,
conquanto esta possa permitir, dando margem para isso.
Caso ocorra um aumento da despesa com pessoal nesse perodo em decorrncia da queda da RCL,
tambm no caracteriza o ilcito, pois o fato no decorreu de um ato praticado pelo gestor. Apenas se a
reduo da receita corrente lquida estiver combinada com o aumento de gasto com pessoal em nmeros
correntes que estar caracterizada a infrao norma legal.
Ainda nos termos do entendimento bem embasado do ilustre Procurador, para se determinar se ocorreu
ou no o aumento, imprescindvel comparar o gasto com pessoal aps um ano do incio da execuo da
nova despesa, com a despesa com pessoal que toma como referncia o ms que antecede o incio dos tais
180 dias. O ms que antecede o incio do perodo sujeito restrio (5 de julho at 31 de dezembro) o
de junho. Esse, portanto, o ms em referncia 12.
Assim, o ato praticado entre 5 de julho e 31 de dezembro do ltimo ano do mandato que resulte em
aumento de despesa com pessoal neste perodo ou ulteriormente, comparativamente despesa com
pessoal tendo como referncia do ms de junho, nulo.
O clculo da despesa com pessoal realizado sempre levando em conta o perodo de 12 meses (ms em
referncia e os 11 anteriores). Desse modo, na verificao do cumprimento do limite no basta que se
proceda apenas ao levantamento de gasto com pessoal tomando como referncia o ms de dezembro do
ltimo ano do mandato. Como a despesa com pessoal proveniente do ato editado nos ltimos 180 dias do
mandato tende a se repetir mensalmente, a constatao definitiva da consumao ou no do aumento est
condicionada aferio que considere ao menos 12 meses dessa despesa.
Eis a transcrio do exemplo proposto pelo Nobre Procurador:
No Municpio A foi editada lei no perodo sob restrio concedendo aumento a uma categoria de servidores municipais a partir do ms
de setembro do ltimo ano do mandato. O controle da observncia do limite em debate ser efetuado da seguinte forma: aps
transcorridos 12 meses de execuo dessa despesa em agosto do exerccio seguinte faz-se levantamento da despesa com pessoal, o qual
dever ser confrontado com a despesa com pessoal cuja referncia o ms de junho do ltimo ano do mandato.
Importante mencionar que, na apurao realizada em agosto, devem ser expurgadas da despesa com pessoal, para fins do controle do
presente limite, aquelas que resultam de atos praticados aps o encerramento do mandato. Assim, v.g, novos aumentos concedidos na
gesto seguinte devem ser excludos no momento em que se apura a observncia do art. 21, pargrafo nico.
Se, no exemplo dado, o percentual da despesa com pessoal que toma como referncia o ms de agosto for igual ou inferior ao percentual
da despesa que toma como referncia o ms de junho do ltimo ano do mandato, ter havido observncia ao art. 21, pargrafo nico, da
Lei Complementar n 101. Do contrrio, se o percentual for superior, consumado estar o descumprimento dessa norma.
Se a despesa resultante de ato emitido no perodo sob restrio tiver a durao inferior a 12 meses, por razes bvias, o levantamento deve
ocorrer no ltimo ms em que essa despesa for executada.
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ao limite legal, pois j est sujeito s sanes institucionais, principalmente no podendo receber
transferncias voluntrias.
4.3. As despesas com a Seguridade Social
Determina o Art. 24 da LRF que nenhum benefcio ou servio relativo seguridade social poder ser
criado, majorado ou estendido sem a indicao da fonte de custeio total, nos termos do 5o do art. 195
da Constituio, atendidas ainda as exigncias do art. 17. Tal dispositivo repete o que diz a CF no 5 o do
art. 195. A referida regra est direcionada Unio, Estados e Municpios, que oferecem os benefcios da
seguridade social destinados aos servidores pblicos e militares, ativos e inativos, como tambm aos
pensionistas.
Nos termos do Art. 194 da CF, combinado com o 2 do Art. 24, da LRF, a seguridade social se refere
aos benefcios ou servios relativos sade, previdncia e assistncia social. No que tange
previdncia, sabe-se que existe o regime geral, de competncia da Unio, como tambm o regime
prprio dos servidores pblicos, de competncia da Unio, Estados e Municpios. Ressalta-se que, no
tendo o Estado ou Municpio regime prprio de previdncia, os servidores so amparados pelo regime
geral da Unio.
A inteno da LRF com mais esta disposio relacionada despesa pblica evitar que seja concedida
vantagens ou benefcios sem que o Poder ou rgo demonstre a existncia de recursos oramentrios
para atend-la. Assim, alm da fonte de custeio para suportar o benefcio, ter de cumprir o que
determina o Art. 17 da referida lei, por enquadra-se como uma despesa obrigatria de carter continuado,
que : I - estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva entrar em vigor e nos
dois subseqentes; II - declarao do ordenador da despesa de que o aumento tem adequao
oramentria e financeira com a lei oramentria anual e compatibilidade com o plano plurianual e com
a lei de diretrizes oramentrias; III - comprovao de que a despesa no afetar as metas de resultados
fiscais previstas no anexo de metas fiscais, devendo seus efeitos financeiros, nos perodos seguintes,
serem compensados pelo aumento permanente de receita ou pela reduo permanente de despesa; IV premissas e metodologia de clculos utilizados.
Segundo o 1 do supracitado artigo, ficam dispensadas da compensao referida no Art. 17 (aumento
permanente de receita ou pela reduo permanente de despesa) somente as seguintes situaes:
I - concesso de benefcio a quem satisfaa as condies de habilitao prevista na legislao pertinente
ou seja, quando o benefcio for concedido a quem j esteja abrangido pela lei, pois a inteno da LRF
que sejam previstos em lei outros benefcios, majore o valor dos j existentes ou os conceda a outras
categorias anteriormente no alcanadas sem a devida previso da respectiva fonte para seu custeio.
II - expanso quantitativa do atendimento e dos servios prestados refere-se ampliao do
atendimento e dos servios prestados, ficando isento da compensao da despesa referida no Art. 17.
III - reajustamento de valor do benefcio ou servio, a fim de preservar o seu valor real trata-se do
aumento de um benefcio ou servio j existente, ficando tambm o responsvel isento da compensao
referida.
4.4. Das Transferncias Voluntrias: regras para a emisso e recebimento
A LRF dedicou captulo exclusivo (Cap. V), para dispor acerca das transferncias voluntrias,
conceituando-a no Art. 25 da seguinte forma:
Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferncia voluntria a entrega de recursos correntes ou de
capital a outro ente da Federao, a ttulo de cooperao, auxlio ou assistncia financeira, que no decorra de
determinao constitucional, legal ou os destinados ao Sistema nico de Sade.
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Por outro lado, a proibio do ente receber transferncias voluntrias, considerada uma sano
institucional, acha-se prevista nos seguintes trechos da LRF:
- Art. 11, pargrafo nico no caso do ente deixar de instituir, prever e efetivamente arrecadar os
impostos de sua competncia;
- Art. 23, 3, I quando no alcanar o limite da despesa com pessoal ao final de cada quadrimestre
obrigado a se adequar;
- Art. 31, 2 - quando no cumprir o prazo para atingir o limite da dvida consolidada ao final de cada
quadrimestre;
- Art. 33, 3 - em caso de operao de crdito contratada por instituio financeira com ente da
Federao com inobservncia das condies e limites estabelecidos em lei;
- Art. 51, 2 - quando o Estado ou Municpio no encaminhar Unio suas contas, no prazo de at 30
de abril de cada ano, para fins de consolidao;
- Art. 52, 2 - quando no for apresentado o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria, at 30 dias
aps o encerramento de cada bimestre;
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- Art. 52, 3 - quando deixar de publicar o Relatrio de Gesto Fiscal, at trinta dias aps o
encerramento do perodo a que corresponder;
- Art. 70, pargrafo nico quando o ente no obedecer o prazo de at dois exerccios posteriores ao da
publicao da LRF para cumprir o limite da despesa com pessoal.
5. Dvida Pblica: definies
A LRF discorre, no Captulo VII, sobre a dvida e o endividamento, apresentando conceitos, limites e
formas de controle, dentre outras observaes importantes, a partir do Art. 29, que transcreveremos a
seguir:
Art. 29. Para os efeitos desta Lei Complementar, so adotadas as seguintes definies:
I - dvida pblica consolidada ou fundada: montante total, apurado sem duplicidade, das obrigaes financeiras do
ente da Federao, assumidas em virtude de leis, contratos, convnios ou tratados e da realizao de operaes de crdito,
para amortizao em prazo superior a doze meses;
II - dvida pblica mobiliria: dvida pblica representada por ttulos emitidos pela Unio, inclusive os do Banco
Central do Brasil, Estados e Municpios;
III - operao de crdito: compromisso financeiro assumido em razo de mtuo, abertura de crdito, emisso e aceite
de ttulo, aquisio financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e servios,
arrendamento mercantil e outras operaes assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros;
IV - concesso de garantia: compromisso de adimplncia de obrigao financeira ou contratual assumida por ente da
Federao ou entidade a ele vinculada;
V - refinanciamento da dvida mobiliria: emisso de ttulos para pagamento do principal acrescido da atualizao
monetria.
1o Equipara-se a operao de crdito a assuno, o reconhecimento ou a confisso de dvidas pelo ente da Federao,
sem prejuzo do cumprimento das exigncias dos arts. 15 e 16.
2o Ser includa na dvida pblica consolidada da Unio a relativa emisso de ttulos de responsabilidade do Banco
Central do Brasil.
3o Tambm integram a dvida pblica consolidada as operaes de crdito de prazo inferior a doze meses cujas
receitas tenham constado do oramento.
4o O refinanciamento do principal da dvida mobiliria no exceder, ao trmino de cada exerccio financeiro, o
montante do final do exerccio anterior, somado ao das operaes de crdito autorizadas no oramento para este efeito e
efetivamente realizadas, acrescido de atualizao monetria.
Como se v, a lei conceitua tudo o que caracteriza dvida pblica, sendo a principal a denominada dvida
fundada ou consolidada, definida no inciso I. No entanto, entendemos que o conceito mais completo
sobre a referida dvida, acha-se contido na Resoluo - n 40, de 2001, do Senado Federal, que :
A Dvida Consolidada DC ou fundada corresponde ao montante total, apurado sem duplicidade, das obrigaes
financeiras, inclusive as decorrentes de emisso de ttulos do ente da Federao, assumidas em virtude de leis,
contratos, convnios ou tratados e da realizao de operaes de crdito para amortizao em prazo superior a
12 (doze) meses, dos precatrios judiciais emitidos a partir de 5 de maio de 2000 e no pagos durante a execuo
do oramento em que houverem sido includos, e das operaes de crdito, que, embora de prazo inferior a 12
(doze) meses, tenham constado como receitas no oramento.
O conceito acima abrange as disposies inclusive do 3 do Art. 29, que a possibilidade de integrarem
a dvida pblica consolidada as operaes de crdito de prazo inferior a doze meses cujas receitas
tenham constado do oramento, como tambm do 7 do Art. 30 o qual determina que os precatrios
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judiciais no pagos durante a execuo do oramento em que houverem sido includos integram a dvida
consolidada, para fins de aplicao dos limites, com a ressalva dada pela referida Resoluo aos
precatrios no includos, que so aqueles emitidos a partir da edio da LRF (5.5.2000).
Outra definio importante sobre a dvida pblica mobiliria, que vem a ser a dvida decorrente da
emisso de ttulos por parte da Unio, Estados e Municpios.
5.1. Operaes de Crdito: definies
Sobre o conceito de Operaes de Crdito, alm do j apresentado conforme a LRF, convm apresentar o
que diz a Resoluo n 43, de 2001, do Senado Federal:
Art. 3 Constitui operao de crdito, para os efeitos desta Resoluo, os compromissos assumidos com credores situados no
Pas ou no exterior, em razo de mtuo, abertura de crdito, emisso e aceite de ttulo, aquisio financiada de bens,
recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e servios, arrendamento mercantil e outras
operaes assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros.
1 Equiparam-se a operaes de crdito: (NR) Renumerao dada pela Resoluo n 19, de 05/11/2003
I - recebimento antecipado de valores de empresa em que o Poder Pblico detenha, direta ou indiretamente, a maioria do
capital social com direito a voto, salvo lucros e dividendos, na forma da legislao;
II - assuno direta de compromisso, confisso de dvida ou operao assemelhada, com fornecedor de bens, mercadorias ou
servios, mediante emisso, aceite ou aval de ttulos de crdito;
III - assuno de obrigao, sem autorizao oramentria, com fornecedores para pagamento a posteriori de bens e
servios.
2 No se equiparam a operaes de crdito: (AC) Redao dada pela Resoluo n 19, de 05/11/2003
I - assuno de obrigao entre pessoas jurdicas integrantes do mesmo Estado, Distrito Federal ou Municpio, nos termos
da definio constante do inciso I do art. 2 desta Resoluo; (AC) Redao dada pela Resoluo n 19, de 05/11/2003
II - parcelamento de dbitos preexistentes junto a instituies no-financeiras, desde que no impliquem elevao do
montante da dvida consolidada lquida. (AC) Redao dada pela Resoluo n 19, de 05/11/2003
Ressalta-se que a caracterizao mais comum de uma operao de crdito o mtuo, que so todos os
tipos de emprstimos. As demais, elencadas no caput do Art. 3, como nos incisos dos 1 e 2, por mais
que fujam desta peculiaridade, a legislao resolveu assim consider-las.
5.2. Dvida Pblica e Operaes de Crdito (inclusive por Antecipao de Receita): limites e
controle
Em seguida, a LRF dispe sobre os limites da dvida pblica e das operaes de crdito, informando no
Art. 30, que, no prazo de noventa dias aps a sua publicao, o Presidente da Repblica submeteria ao
Senado Federal proposta de limites globais para o montante da dvida consolidada da Unio, Estados e
Municpios, como tambm dispor sobre limites globais e condies para as operaes de crdito,
concesso de garantia da Unio em operaes de crdito externo e interno e estabelecer limites globais e
condies para o montante da dvida mobiliria desses entes.
Menciona no 3 que os referidos limites seriam fixados em percentual da receita corrente lquida para
cada esfera de governo e aplicados igualmente a todos os entes da Federao que a integrem,
constituindo, para cada um deles, limites mximos. E que, para fins de verificao do atendimento do
limite, a apurao do montante da dvida consolidada seria efetuada ao final de cada quadrimestre (4).
O Senado Federal, atravs da Resoluo n 40/2001, fixou os seguintes limites para a dvida consolidada:
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Art. 3 A dvida consolidada lquida dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, ao final do
dcimo quinto exerccio financeiro contado a partir do encerramento do ano de publicao desta
Resoluo, no poder exceder, respectivamente, a:
I - no caso dos Estados e do Distrito Federal: 2 (duas) vezes a receita corrente lquida, definida na
forma do art. 2; e
II - no caso dos Municpios: a 1,2 (um inteiro e dois dcimos) vezes a receita corrente lquida, definida
na forma do art. 2.
Pargrafo nico. Aps o prazo a que se refere o caput, a inobservncia dos limites estabelecidos em
seus incisos I e II sujeitar os entes da Federao s disposies do art. 31 da Lei Complementar n
101, de 4 de maio de 2000.
Verifica-se que a citada resoluo apresenta uma derivao para a dvida consolidada, que dvida
consolidada lquida, conceituando-a no Art.1, 1, V, como dvida pblica consolidada deduzidas as
disponibilidades de caixa, as aplicaes financeiras e os demais haveres financeiros. esta, portanto,
que dever ser objeto de monitoramento pelos entes. Segundo Manual de Demonstrativos Fiscais, 2
edio, aprovado pela Portaria STN n 462, de 2009, vlido para o exerccio de 2010, os demais haveres
financeiros so valores a receber lquidos e certos (devidamente deduzidos das respectivas provises
para perdas provveis reconhecidas nos balanos) como emprstimos, financiamentos e outros crditos a
receber.
Na seqncia (Art. 31) a LRF estabelece que, se a dvida consolidada de um ente da Federao
ultrapassar o respectivo limite ao final de um quadrimestre, dever ser a ele reconduzida at o trmino
dos trs subseqentes, reduzindo o excedente em pelo menos 25% (vinte e cinco por cento) no primeiro.
E, que enquanto perdurar o excesso, o ente que nele houver incorrido (1):
I - estar proibido de realizar operao de crdito interna ou externa, inclusive por antecipao de receita,
ressalvado o refinanciamento do principal atualizado da dvida mobiliria;
II - obter resultado primrio necessrio reconduo da dvida ao limite, promovendo, entre outras
medidas, limitao de empenho, na forma do art. 9o.
2o Vencido o prazo para retorno da dvida ao limite, e enquanto perdurar o excesso, o ente ficar tambm
impedido de receber transferncias voluntrias da Unio ou do Estado.
3o As restries do 1o aplicam-se imediatamente se o montante da dvida exceder o limite no primeiro
quadrimestre do ltimo ano do mandato do Chefe do Poder Executivo.
4o O Ministrio da Fazenda divulgar, mensalmente, a relao dos entes que tenham ultrapassado os
limites das dvidas consolidada e mobiliria.
5o As normas deste artigo sero observadas nos casos de descumprimento dos limites da dvida mobiliria
e das operaes de crdito internas e externas.
Como se ver, durante o perodo dos trs quadrimestres concedidos para adequao o ente ficar
impedido de realizar emprstimos, inclusive por antecipao de receitas, e demais procedimentos que
caracterizam operaes de crdito elencados no Art. 3 e 1 da referida lei; ficar ainda obrigado a obter
supervit primrio, que uma sobra financeira forada para pagar a dvida, nem que seja preciso limitar
empenhos, ou seja, cortar gastos.
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Caso no haja adequao ao limite no prazo de trs quadrimestres e enquanto perdurar o excesso, o ente
se submeter sano, denominada pela doutrina de institucional, que ficar impedido de receber
transferncias voluntrias da Unio ou do Estado.
No ltimo ano de mandato do Chefe do Poder Executivo as restries estatudas nos incisos I e II se
aplicam imediatamente se o montante da dvida exceder o limite no primeiro quadrimestre do ltimo ano
do mandato do Chefe do Poder Executivo.
Atravs da Resoluo - n 43, de 2001, do Senado Federal, foi definido limites e condies para a
realizao de operaes de crdito interno e externo dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios,
inclusive por antecipao de receita oramentria, como tambm para a concesso de garantias.
Conforme Art. 7 da citada resoluo, o montante global das operaes de crdito interno e externo dos
Estados, do Distrito Federal, dos Municpios, realizadas em um exerccio financeiro, no poder ser
superior a 16% (dezesseis por cento) da receita corrente lquida.
Diz ainda que o comprometimento anual com amortizaes, juros e demais encargos da dvida
consolidada, inclusive relativos a valores a desembolsar de operaes de crdito j contratadas e a
contratar, no poder exceder a 11,5% (onze inteiros e cinco dcimos por cento) da receita corrente
lquida.
A aludida norma do Senado Federal estabeleceu tambm (Art. 9), que o saldo global das garantias
concedidas pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municpios no poder exceder a 22% (vinte e
dois por cento) da receita corrente lquida.
Definiu tambm (Art. 10) que o saldo devedor das operaes de crdito por antecipao de receita
oramentria no poder exceder, no exerccio em que estiver sendo apurado, a 7% (sete por cento) da
receita corrente lquida.
5.3. Regras de contratao e controle das Operaes de Crdito Oramentria e ARO
Conforme Art. 32 da LRF, o Ministrio da Fazenda o responsvel para verificar o cumprimento dos
limites e condies relativos realizao de operaes de crdito de cada ente da Federao, inclusive
das empresas por eles controladas, direta ou indiretamente.
O ente interessado formalizar seu pleito fundamentando-o em parecer de seus rgos tcnicos e
jurdicos, demonstrando a relao custo-benefcio, o interesse econmico e social da operao e o
atendimento das seguintes condies:
I - existncia de prvia e expressa autorizao para a contratao, no texto da lei oramentria, em
crditos adicionais ou lei especfica;
II - incluso no oramento ou em crditos adicionais dos recursos provenientes da operao, exceto
no caso de operaes por antecipao de receita;
III - observncia dos limites e condies fixados pelo Senado Federal;
IV - autorizao especfica do Senado Federal, quando se tratar de operao de crdito externo;
V - atendimento do disposto no inciso III do art. 167 da Constituio, que se refere vedao da
realizao de operaes de crditos que excedam o montante das despesas de capital.
O 4 do Art. 32 reflete o princpio da transparncia que permeia a LRF, determinando ao Ministrio da
Fazenda que efetue o registro eletrnico centralizado e atualizado das dvidas pblicas interna e externa,
garantido o acesso pblico s informaes, que incluiro: I - encargos e condies de contratao; II 98
II - dever ser liquidada, com juros e outros encargos incidentes, at o dia dez de dezembro de
cada ano;
III - no ser autorizada se forem cobrados outros encargos que no a taxa de juros da operao,
obrigatoriamente prefixada ou indexada taxa bsica financeira, ou que vier a esta substituir;
IV - estar proibida:
a) enquanto existir operao anterior da mesma natureza no integralmente resgatada;
b) no ltimo ano de mandato do Presidente, Governador ou Prefeito Municipal.
Conforme 1o do Art. 38, as AROs no sero computadas para efeito do que dispe o inciso III do art.
167 da Constituio (proibio das operaes de crdito serem superiores s despesas de capital ao ano),
desde que liquidadas no prazo de dez de dezembro de cada ano.
O 2o determina que as operaes de crdito por antecipao de receita, realizadas por Estados ou
Municpios, sero efetuadas mediante abertura de crdito junto instituio financeira vencedora em
processo competitivo eletrnico promovido pelo Banco Central do Brasil.
O 3o diz que o Banco Central do Brasil manter sistema de acompanhamento e controle do saldo do
crdito aberto e, no caso de inobservncia dos limites, aplicar as sanes cabveis instituio credora.
6. Dos Restos a Pagar: definies
A denominao restos a pagar provm, principalmente, do princpio da anualidade do oramento, uma
vez que por este princpio decorre a necessidade de se lanar a despesa conta do exerccio em que
houve a respectiva autorizao oramentria.
Devido exigncias legais, para a execuo da despesa pblica h cronogramas que consomem vrios
meses, abrangendo atividades como publicao de editais, realizao de processos licitatrios que
demandam tempo, o acompanhamento de contratos e a entrega dos bens e servios. Devido todo esse
percurso, poder haver atrasos de etapas e algumas de suas fase, principalmente o pagamento, pode se
estender para exerccios futuros. Em decorrncia da legislao (princpio da competncia da despesa
pblica), as despesas legalmente empenhadas em determinado exerccio financeiro, devem ser
apropriadas nesse mesmo exerccio, independentemente da fase em que se encontre a sua realizao.
Caso ainda no tenha sido paga, a despesa oramentria registrada em 31 de dezembro em restos a
pagar, como uma obrigao do poder pblico frente ao fornecedor.
Conforme a Lei n 4.320/64, os restos a pagar so divididos em restos a pagar processados e restos a
pagar no processados. So denominados de restos a pagar processados aquelas obrigaes, cujos bens
ou servios j foram entregues e aceitos pela administrao, faltando apenas serem pagas. Quando se
chega em 31 de dezembro e a execuo da despesa se encontra em qualquer outra fase, a obrigao passa
a se chamar restos a pagar no processados. Em qualquer das situaes, posteriormente o pagamento da
despesa inscrita em restos a pagar dar-se- de forma extraoramentria.
Portanto, restos a pagar so despesas empenhadas, mas no pagas dentro do mesmo exerccio financeiro
(art. 36 da Lei n 4.320/64). Restos a pagar processados so despesas em que o credor j tenha cumprido
com as suas obrigaes, ou seja, j tenha entregues os bens ou servios, e em que tenha reconhecido
como lquido e certo o seu direito ao respectivo pagamento, tratando-se de empenhos liquidados no
exerccio anterior e ainda no pagos. Os restos a pagar no processados so despesas que ainda
dependem da entrega, pelo fornecedor, dos bens ou servios ou, ainda que tal entrega tenha se efetivado,
100
o direito do credor ainda no foi apurado e reconhecido, sendo despesas empenhadas no exerccio
anterior, ainda no liquidadas e no pagas.
totalmente ilegal anular empenhos ou cancelar restos a pagar realizado com o propsito de fugir
responsabilizao da LRF e da Lei de Crimes Fiscais, especialmente se esses j estiverem liquidados ou
processados. Tal procedimento caracteriza calote pblico e apenas mascara os demonstrativos
contbeis, que passam a no apresentar a real situao financeira e patrimonial da entidade.
Segundo Albuquerque et all21, a norma do artigo 42 da LRF no representa mero princpio moralizador,
no sentido de impedir o administrador pblico de legar, ao seu sucessor, dvidas a pagar. O foco desse
dispositivo o atingimento do equilbrio das contas pblicas, com adequado controle do endividamento,
requisitos para uma gesto fiscal responsvel.
O descumprimento do artigo supra est tipificado como crime no cdigo penal Art.359-C (inserido
pela Lei n 10.028/2000), sujeitando o responsvel a pena de recluso de 1 a 4 anos. Alm de outras
sanes legais. A responsabilizao de carter pessoal e aplica-se no ltimo ano de mandato dos chefes
dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, bem como dos chefes dos rgos como Ministrio
Pblico e Tribunais de Contas. A avaliao, portanto, da disponibilidade financeira, por cada Poder e
rgo. A regra aplicvel no ltimo ano de mandato, independentemente de quem seja o sucessor, e
mesmo que esse seja a mesma pessoa, nos casos de reeleio.
O equilbrio das contas pblicas deve ser buscado durante toda a gesto e no somente nos ltimos oito
meses do mandato, portanto, o art. 42 da LRF deve guardar conformidade com os demais dispositivos
legais.
7. Da Gesto Patrimonial
Cuida o Captulo VIII da LRF de disciplinar a gesto patrimonial, dando nfase a dois pontos
importantes: Das Disponibilidades de Caixa (Art. 43) e Da Preservao do Patrimnio Pblico (Art. 44).
7.1. Das Disponibilidades de Caixa
Determina a LRF no Art. 43 que as disponibilidades de caixa dos entes da Federao sero depositadas
conforme estabelece o 3o do art. 164 da Constituio. No dispositivo constitucional referido consta que
as disponibilidades de caixa da Unio sero depositadas no banco central; as dos Estados, do Distrito
Federal, dos Municpios e dos rgos ou entidades do Poder Pblico e das empresas por ele controladas,
em instituies financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei.
O 1o do referido artigo reza que as disponibilidades de caixa dos regimes de previdncia social, geral e
prprio dos servidores pblicos, ainda que vinculadas a fundos especficos a que se referem os arts. 249
e 250 da Constituio, ficaro depositadas em conta separada das demais disponibilidades de cada ente e
aplicadas nas condies de mercado, com observncia dos limites e condies de proteo e prudncia
financeira.
Conforme o 2o , vedada a aplicao das disponibilidades dos regimes de previdncia social, geral e
prprio dos servidores pblicos em: I - ttulos da dvida pblica estadual e municipal, bem como em
aes e outros papis relativos s empresas controladas pelo respectivo ente da Federao; II emprstimos, de qualquer natureza, aos segurados e ao Poder Pblico, inclusive a suas empresas
controladas. A proteo enfocada trata-se do que a doutrina denomina de princpio de proteo dos
sistemas previdencirios e dos fundos de penso pblicos.
21
Claudiano Albuquerque et al., in Gesto de Finanas Pblicas, pg. 371, 2 edio. Ed. Braslia.Braslia-DF, 2008.
102
No basta apenas ao administrador pautar sua atividade dentro do estrito campo da legalidade, embora
seja um dos pontos a orientar sua conduta; exige-se ainda um comportamento tico-moral na conduo
da coisa pblica. Assim, salutar que seu agir no deva escapar do controle social.
Portanto, o princpio da transparncia fiscal trata-se de princpio amplo que consiste no acesso pblico s
informaes veiculadas em documentos oramentrios, contbeis e financeiros, bem como na
publicidade dos atos praticados no curso da gesto das finanas pblicas. Assim, envolve a divulgao
de dados que constituem os objetivos e metas da poltica de governo e dos resultados conseguidos com
os procedimentos de aplicao do dinheiro pblico na execuo dos planos e programas governamentais.
A transparncia tem muita intimidade com o conceito de accountability, que, dentre suas vrias
definies, corresponde ao dever legal e moral do gestor pblico de prestar contas sociedade.
Assim determina a LRF:
Art. 9. (...)
4o At o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrar e avaliar o
cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audincia pblica na comisso referida no
1o do art. 166 da Constituio ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais.
Esse um instrumento relevante para o incremento do controle social, estabelecendo que, at o final dos
meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrar e avaliar o cumprimento das
metas fiscais de cada quadrimestre, em audincia pblica, na Casa Legislativa. Assim, o Poder Executivo
vai at o Poder Legislativo demonstrar ao cidado o cumprimento de metas fiscais de cada um dos
quadrimestres, que compuseram o Anexo de Metas Fiscais constante da LDO.
Ressalta-se que a Instruo Normativa n 18/2006-TCE-RO, determina que os Municpios de Rondnia
remetam ao Tribunal de Contas, cpia da ata da audincia pblica realizada perante a Comisso
Permanente da Cmara de Vereadores, para demonstrao e avaliao do cumprimento das Metas
Fiscais, nos seguintes prazos:
a) Municpios com populao acima de 50 mil habitantes: 10 de maro (ref. 3 quadrimestre do ano
anterior), 10 de junho (ref. 1 quadrimestre) e 10 de outubro (ref. 2 quadrimestre);
b) Municpios com populao abaixo de 50 mil habitantes: 10 de maro (ref. 2 semestre do ano
anterior) e 10 de agosto (ref. 1 semestre).
Captulo IX da LRF discorre acerca da Transparncia, Controle e Fiscalizao. A Seo I, que trata
Transparncia da Gesto Fiscal, passou por reforma em muitos dos seus dispositivos atravs da Lei
Complementar n 131, de 2009. A alterao, sem dvida, foi para ampliar ainda mais a transparncia da
gesto fiscal. Eis o trecho completo transcrito abaixo:
O
Art. 48. So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser dada ampla divulgao, inclusive em meios
eletrnicos de acesso pblico: os planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de contas e o
respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses
simplificadas desses documentos.
Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada tambm mediante incentivo participao popular e realizao de
audincias pblicas, durante os processos de elaborao e de discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e
oramentos.
Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada tambm mediante: (Redao dada pela Lei Complementar n 131,
de 2009).
104
Segundo o art. 48 da LRF, a transparncia assegurada atravs da divulgao ampla, inclusive por meios
eletrnicos de acesso pblico (internet), de planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias;
relatrios de prestaes de contas e respectivos pareceres prvios; relatrios resumidos da execuo
oramentria e gesto fiscal, bem como das verses simplificadas de tais documentos.
De fato, o uso inclusive da internet para se fazer a publicidade fortalece a transparncia, pois contribui
para ampliar o acesso dos cidados aos dados referentes gesto da coisa pblica.
Com idntico propsito, deve o poder pblico incentivar a participao popular e a realizao de
audincias pblicas, durante o processo de elaborao e discusso dos planos, Lei de Diretrizes
Oramentrias e oramentos anuais. Esta atitude traz vrios benefcios, tais como: maior legitimidade
que adquiriro tais instrumentos de planejamento e oramento, j que sua elaborao foi feita com o
respaldo da sociedade, e, submetendo ao crivo popular, o poder pblico poder acatar mais sugestes de
melhorias, tanto a nvel de atendimento dos reclamos da populao, como a nvel de aprimoramento
tcnico por outros segmentos da sociedade.
Quanto publicao dos Relatrios Resumidos da Execuo Oramentria e do Relatrio de Gesto
Fiscal, o Tribunal de Contas do Estado de Rondnia determina no Art. 2, 2 da Instruo Normativa n
18/2006, que, se o Municpio optar pela divulgao de tais no Mural, dever publicar previamente em
jornal que tenha circulao local ou regional comunicado contendo a data a partir da qual os relatrios
estaro disponveis para consulta. Disciplina ainda, no 3 desse artigo que a publicao dos relatrios
na Rede Mundial de Computadores (internet) poder ser utilizada como meio complementar de
informao populao.
Inovao mesmo em termos de transparncia da gesto, a incluso, atravs da Lei Complementar n
131/2009, das exigncias contidas nos incisos II, III do Art. 48, que a liberao ao pleno conhecimento
105
A Lei de Responsabilidade Fiscal atribuiu novas funes contabilidade pblica objetivando o controle
oramentrio e financeiro, garantindo-lhe um carter mais gerencial. Com essa Lei enfatizou-se o
interesse das informaes contbeis no apenas Administrao Pblica e aos seus gestores, mas
tambm sociedade que se tornou mais ativa no processo de acompanhamento e fiscalizao das contas
governamentais.
Tanto os usurios internos (gestores) como os externos utilizam a informao contbil, mas a maneira
como o fazem difere. O tipo de informao contbil que eles demandam tambm pode diferir. A
contabilidade gerencial refere-se informao contbil desenvolvida para gestores dentro da
organizao. Em outras palavras, a contabilidade gerencial o processo de identificar, mensurar,
acumular, analisar, preparar, interpretar e comunicar informaes que auxiliem os gestores a atingir seus
objetivos organizacionais.
A contabilidade pblica gerencial tem por finalidade gerar informaes sobre: os custos de produo
e/ou prestao de servios pblicos; a aplicao dos recursos disponveis; mensurao fsica e financeira
das metas e resultados alcanados pela organizao pblica.
Assim, a contabilidade pblica se enquadra perfeitamente no contexto da LRF, gerando as informaes
necessrias acerca da gesto fiscal para o controle interno, contribuindo significativamente para o
processo de tomada de decises, como tambm para os rgos fiscalizadores e para a sociedade,
contribuindo para a observao aos princpios da transparncia e controle.
Na Seo II, pertencente ao Captulo IX que trata da transparncia, controle e fiscalizao, a LRF
apresenta algumas regras quanto escriturao e consolidao das contas pblicas, conforme transcrio
abaixo:
Seo II
Da Escriturao e Consolidao das Contas
Art. 50. Alm de obedecer s demais normas de contabilidade pblica, a escriturao das contas pblicas observar as seguintes:
I - a disponibilidade de caixa constar de registro prprio, de modo que os recursos vinculados a rgo, fundo ou despesa obrigatria
fiquem identificados e escriturados de forma individualizada;
II - a despesa e a assuno de compromisso sero registradas segundo o regime de competncia, apurando-se, em carter
complementar, o resultado dos fluxos financeiros pelo regime de caixa;
III - as demonstraes contbeis compreendero, isolada e conjuntamente, as transaes e operaes de cada rgo, fundo ou
entidade da administrao direta, autrquica e fundacional, inclusive empresa estatal dependente;
IV - as receitas e despesas previdencirias sero apresentadas em demonstrativos financeiros e oramentrios especficos;
V - as operaes de crdito, as inscries em Restos a Pagar e as demais formas de financiamento ou assuno de compromissos
junto a terceiros, devero ser escrituradas de modo a evidenciar o montante e a variao da dvida pblica no perodo, detalhando, pelo
menos, a natureza e o tipo de credor;
VI - a demonstrao das variaes patrimoniais dar destaque origem e ao destino dos recursos provenientes da alienao de
ativos.
1o No caso das demonstraes conjuntas, excluir-se-o as operaes intragovernamentais.
2o A edio de normas gerais para consolidao das contas pblicas caber ao rgo central de contabilidade da Unio, enquanto
no implantado o conselho de que trata o art. 67.
3o A Administrao Pblica manter sistema de custos que permita a avaliao e o acompanhamento da gesto oramentria,
financeira e patrimonial.
Art. 51. O Poder Executivo da Unio promover, at o dia trinta de junho, a consolidao, nacional e por esfera de governo, das
contas dos entes da Federao relativas ao exerccio anterior, e a sua divulgao, inclusive por meio eletrnico de acesso pblico.
1o Os Estados e os Municpios encaminharo suas contas ao Poder Executivo da Unio nos seguintes prazos:
107
I - Municpios, com cpia para o Poder Executivo do respectivo Estado, at trinta de abril;
II - Estados, at trinta e um de maio.
2o O descumprimento dos prazos previstos neste artigo impedir, at que a situao seja regularizada, que o ente da Federao
receba transferncias voluntrias e contrate operaes de crdito, exceto as destinadas ao refinanciamento do principal atualizado da
dvida mobiliria.
Como se percebe pelo texto acima, a escriturao contbil pblica dever obedecer todas as normas
voltadas a ela (Lei n 4.320/64, Resolues do CFC, Princpios Contbeis, dentre outras), bem como as
mencionadas pela LRF. A primeira (inciso I) refere-se escriturao da disponibilidade de caixa, que
dever constar de registro prprio, de modo que os recursos vinculados a rgo, fundo ou despesa
obrigatria fiquem identificados e escriturados de forma individualizada. Tal medida pertinente, tem a
finalidade, dentre outras, de ser identificado o saldo financeiro realmente livre, que abatendo as
obrigaes financeiras, serve de suporte para a abertura de crditos adicionais no exerccio seguinte.
A determinao contida no inciso II, que a despesa e a assuno de compromisso sero registradas
segundo o regime de competncia, apurando-se, em carter complementar, o resultado dos fluxos
financeiros pelo regime de caixa, obriga que seja adotada pela contabilidade pblica a escriturao da
despesa pelo regime de competncia patrimonial e no a competncia oramentria que era de costume
privilegiar. Significa que o compromisso e a despesa devero sofrer registro contbil independente do
momento do seu empenho, em obedincia aos princpios contbeis da competncia e da oportunidade.
Outra determinao importante quanto remessa das contas pelos Municpios e Estados Unio, no
prazo ali definido para consolidao das contas nacionais, como forma de avaliar at mesmo o PIB,
dentre outras utilidades.
10. O Relatrio Resumido da Execuo Oramentria: definies, objetivo, periodicidade, anexos e
demonstrativos
Nas Sees III e IV do Cap. IX, a LRF determina dois procedimentos da mais alta importncia, que a
elaborao do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e do Relatrio de Gesto Fiscal, pelos
quais o gestor pblico promover a transparncia de suas aes, servindo ainda como instrumento de
controle para uma gesto fiscal responsvel. Cumpre discorrer, primeiramente sobre o Relatrio
Resumido da Execuo Oramentria.
O RREO j era exigido pela CF/88, que estabelece no Art. 165, 3, que o Poder Executivo o publicar,
at trinta dias aps o encerramento de cada bimestre. A Unio j o divulga, h vrios anos, mensalmente.
O objetivo dessa periodicidade permitir que, cada vez mais, a sociedade, por meio dos diversos rgos
de controle, conhea, acompanhe e analise o desempenho da execuo oramentria dos entes da
Federao.
A LRF estabelece as normas para elaborao e publicao do RREO, servindo de diretrizes para a
Secretaria do Tesouro Nacional STN, editar normas (portarias), regulamentando sua elaborao, o que
j vem sendo feito desde 2001.
Conforme o Art. 52 da LRF, o RREO abranger todos os Poderes e o Ministrio Pblico, ou seja, seus
demonstrativos abrangero os rgos da Administrao Direta e entidades da Administrao Indireta, de
todos os Poderes, constitudos pelas autarquias, fundaes, fundos especiais, empresas pblicas e
sociedades de economia mista que recebem recursos dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social,
inclusive sob a forma de subvenes para pagamento de pessoal ou de custeio em geral ou de capital,
excludos, no ltimo caso, aqueles provenientes de aumento de participao acionria.
108
O RREO ser elaborado e publicado pelo Poder Executivo da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municpios at trinta dias aps o encerramento de cada bimestre. As informaes devero ser
elaboradas a partir dos dados contbeis consolidados de todas as unidades gestoras, no mbito da
Administrao Direta, autarquias, fundaes, fundos especiais, empresas pblicas e sociedades de
economia mista.
Os Municpios do Estado de Rondnia, conforme Instruo Normativa n 18/2006-TCE-RO, devero
encaminh-los ao Tribunal de Contas, por meio eletrnico (internet), nas datas de 05 de fevereiro (6
bim. ano anterior), 5 de abril (1 bim.), 5 de junho (2 bim.), 5 de agosto (3 bim.), 5 de outubro (4 bim.)
e 5 de dezembro (5 bim.).
Tal relatrio dever ser assinado pelo Chefe do Poder Executivo que estiver no exerccio do mandato na
data da publicao do relatrio, ou por pessoa a quem ele tenha legalmente delegado essa competncia,
qualquer dos dois deve faz-lo em conjunto com o profissional de contabilidade responsvel pela
elaborao do relatrio22.
Nos incisos dos Arts. 52 e 53 constam as informaes requeridas em formas de demonstrativos, relativas
execuo oramentria e financeira, bem como outras de resultado fiscal, tais como resultados nominal
e primrio e endividamento. A competncia de elaborar, propor e exigir os demonstrativos que compem
o RREO da Secretaria do Tesouro Nacional do Ministrio da Fazenda.
O 2 do Art. 53 determina que, quando for o caso, devem ser apresentadas justificativas da limitao de
empenho e da frustrao de receitas, especificando as medidas de combate sonegao e evaso fiscal,
adotadas e a adotar, e as aes de fiscalizao e cobrana.
O Manual de Demonstrativos Fiscais, 2 edio, volume II Relatrio Resumido da Execuo
Oramentria, vlido para o exerccio de 2010, aprovado pela Portaria da STN n 462/2009, constam as
informaes solicitadas e que devero ser apresentadas em forma de demonstrativos pelas trs esferas de
governo. Importa informar que tal manual ensina campo por campo como preench-los. Os
demonstrativos do RREO, listados a seguir23, devero ser elaborados e publicados at trinta dias aps o
encerramento do bimestre de referncia, durante o exerccio:
a) Balano Oramentrio;
b) Demonstrativo da Execuo das Despesas por Funo/Subfuno;
c) Demonstrativo da Receita Corrente Lquida;
d) Demonstrativo das Receitas e Despesas Previdencirias do Regime Geral de Previdncia Social;
e) Demonstrativo das Receitas e Despesas Previdencirias do Regime Prprio dos Servidores;
f) Demonstrativo do Resultado Nominal;
g) Demonstrativo do Resultado Primrio;
h) Demonstrativo dos Restos a Pagar por Poder e rgo;
i) Demonstrativo das Receitas e Despesas com Manuteno e Desenvolvimento do Ensino;
j) Demonstrativos das Despesas com Sade;
k) Demonstrativo Simplificado do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria.
Alm dos demonstrativos acima citados, tambm devero ser elaborados e publicados at trinta dias aps
o encerramento do ltimo bimestre, os seguintes:
a) Demonstrativo das Receitas de Operaes de Crdito e Despesas de Capital;
b) Demonstrativo da Projeo Atuarial do Regime Geral de Previdncia Social;
Recomendao constante do Manual de Demonstrativos Fiscais, 2 edio, volume II Relatrio Resumido da Execuo Oramentria, vlido para o
exerccio de 2010, aprovado pela Portaria da STN n 462/2009, pg. 6.
22
23
110
Depreende-se do texto legal acima referenciado, que o Relatrio de Gesto Fiscal tem periodicidade
quadrimestral, devendo ser emitido pelos titulares dos Poderes e rgos. Esto obrigados a emitir o
Relatrio de Gesto Fiscal a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, estando
compreendido24:
a) na esfera federal: o Poder Legislativo (includo o Tribunal de Contas da Unio), o Poder Judicirio
(incluindo o Tribunal de Justia e o Ministrio Pblico do Distrito Federal), o Poder Executivo e o
Ministrio Pblico da Unio;
b) na esfera distrital: o Poder Legislativo (includo o Tribunal de Contas do Distrito Federal) e o Poder
Executivo;
c) na esfera estadual e Distrito Federal: o Poder Legislativo (includo o Tribunal de Contas do Estado e
do Distrito Federal), o Poder Judicirio, o Poder Executivo e o Ministrio Pblico dos Estados e do
Distrito Federal; e
d) na esfera municipal: o Poder Legislativo (includo o Tribunal de Contas do Municpio, quando
houver) e o Poder Executivo.
Para fins de emisso do Relatrio de Gesto Fiscal, entende-se como rgo:
a) o Ministrio Pblico;
b) as respectivas Casas do Poder Legislativo Federal;
c) o Tribunal de Contas da Unio;
d) a Assemblia Legislativa e os Tribunais de Contas do Poder Legislativo Estadual;
e) a Cmara Legislativa e o Tribunal de Contas do Distrito Federal;
f) a Cmara de Vereadores do Poder Legislativo Municipal e o Tribunal de Contas do Municpio, quando
houver;
g) o Supremo Tribunal Federal;
h) o Conselho Nacional de Justia;
i) o Superior Tribunal de Justia;
j) os Tribunais Regionais Federais e Juzes Federais;
k) os Tribunais e Juzes do Trabalho;
l) os Tribunais e Juzes Eleitorais;
m) os Tribunais e Juzes Militares;
n) os Tribunais e Juzes dos Estados e do Distrito Federal e Territrios;
o) o Tribunal de Justia dos Estados e outros, quando houver.
O Relatrio de Gesto Fiscal dos Poderes e rgos abrange administrao direta, autarquias, fundaes,
fundos, empresas pblicas e sociedades de economia mista, incluindo os recursos prprios, consignados
nos oramentos fiscal e da seguridade social, para manuteno de suas atividades, excetuadas aquelas
empresas que recebem recursos exclusivamente para aumento de capital oriundos de investimentos do
respectivo ente.
As empresas estatais dependentes e as entidades da administrao indireta tero que constar dos
oramentos fiscal e da seguridade social, inclusive com seus recursos prprios. O relatrio ser emitido
pelos titulares dos Poderes e rgos e assinado pelo:
a) Chefe do Poder Executivo;
b) Presidente e demais membros da Mesa Diretora ou rgo decisrio equivalente, conforme regimentos
internos dos rgos do Poder Legislativo;
c) Presidente de Tribunal e demais membros de Conselho de Administrao ou rgo decisrio
equivalente, conforme regimentos internos dos rgos do Poder Judicirio; e
d) Chefe do Ministrio Pblico, da Unio e dos Estados.
24
Conforme o Manual de Demonstrativos Fiscais, vlido para o exerccio de 2010 (Portaria STN n 462, de 2009) 2 edio, Relatrio de Gesto Fiscal.
111
O relatrio ser assinado, tambm, pelas autoridades responsveis pela administrao financeira e pelo
controle interno, bem como por outras definidas por ato prprio de cada Poder ou rgo.
Conforme Art. 55, incisos I e III, o RGF conter demonstrativos com informaes relativas despesa
total com pessoal, dvida consolidada, concesso de garantias e contragarantias de valores, bem como
operaes de crdito No ltimo quadrimestre, tambm sero acrescidos os demonstrativos referentes ao
montante da disponibilidade de caixa em trinta e um de dezembro e s inscries em Restos a Pagar. O
inciso II do referido artigo determina a indicao das medidas corretivas adotadas ou a adotar, se
ultrapassado qualquer dos limites.
O RGF dos titulares do Poder Legislativo, Poder Judicirio, Ministrio Pblico e Tribunal de Contas
conter apenas as informaes relativas despesa total com pessoal, a indicao das medidas corretivas
adotadas ou a adotar, se ultrapassado qualquer dos limites e, demonstrativos, no ltimo quadrimestre, do
montante das disponibilidades de caixa em trinta e um de dezembro, como tambm da inscrio das
despesas em Restos a Pagar (1 do Art. 55).
Nos termos do 2 do Art. 55, o relatrio dever ser publicado e disponibilizado ao acesso pblico,
inclusive em meios eletrnicos, at trinta dias aps o encerramento do perodo a que corresponder. Prazo
que, para o primeiro quadrimestre, se encerra em 30 de maio, para o segundo quadrimestre, se encerra
em 30 de setembro e, para o terceiro quadrimestre, se encerra em 30 de janeiro do ano subseqente ao de
referncia.
A LRF, no Art. 63, II, b, faculta aos Municpios com populao inferior a cinqenta mil habitantes optar
por divulgar, semestralmente, o Relatrio de Gesto Fiscal. Neste caso, a divulgao do relatrio com os
seus demonstrativos dever ser realizada em at trinta dias aps o encerramento do semestre. Prazo que,
para o primeiro semestre, se encerra em 30 de julho e, para o segundo semestre, se encerra em 30 de
janeiro do ano subseqente ao de referncia.
Porm, conforme Art. 63, 2, se ultrapassados os limites relativos despesa total com pessoal ou
dvida consolidada, enquanto perdurar essa situao, o Municpio com populao inferior a cinqenta
mil habitantes, que tiver optado em divulgar os referidos anexos do Relatrio de Gesto Fiscal
semestralmente, ficar sujeito aos mesmos prazos de verificao e de retorno ao limite definidos para os
demais entes.
Cabe observar que o Tribunal de Contas do Estado de Rondnia, atravs da Instruo Normativa n
18/2006, determina no Art. 5 que os Municpios com populao inferior a 50 mil habitantes que
optarem pela faculdade mencionada acima, devero encaminhar ao Tribunal de Contas cpia do ato de
formalizao da opo, no prazo de 30 (trinta) dias a contar de sua publicao. Menciona ainda no 1
que a opo pela divulgao semestral do Municpio, devendo ser nica para os Poderes Executivo e
Legislativo. Conforme 2, a opo de que trata o caput dever ser formalizada por ato do Prefeito
Municipal at o final do primeiro ms de mandato.
Tambm, por fora da referida norma, os Municpios do Estado de Rondnia devero encaminhar ao
Tribunal de Contas, por meio eletrnico (internet), o Relatrio de Gesto Fiscal, nas seguintes datas:
a) Municpios com populao acima de 50 mil habitantes: 5 de fevereiro (3 quadrimestre do ano
anterior), 5 de junho (1 quadrimestre) e 5 de outubro (2 quadrimestre);
b) Municpios com populao abaixo de 50 mil habitantes: 5 de fevereiro (2 semestre do ano
anterior) e 5 de agosto (1 semestre).
112
Pelo exposto, as contas devero ser apresentadas, consolidadas pelo Poder Executivo de cada esfera de
governo e individualmente por Poder e rgo, para emisso de parecer pelo Tribunal de Contas
competente, no prazo de 60 dias, se outro no estiver estabelecido nas constituies estaduais ou nas leis
orgnicas. Somente no caso de municpios que no sejam capitais e que tenham menos de 200 mil
habitantes que o prazo para emisso de parecer prvio ser de 180 dias. Caso o Tribunal de Contas
competente no emitir parecer prvio nesse prazo, no poder entrar de recesso.
25
No Manual de Demonstrativos Fiscais, vlido para o exerccio de 2010 (Portaria STN n 462, de 2009) 2 edio, Relatrio de Gesto Fiscal, pg. 8.
113
A Constituio do Estado de Rondnia estipula prazo apenas para emisso de parecer por parte do
Tribunal de Contas apenas para as contas do Governo do Estado, que de 60 dias, a contar do seu
recebimento. Porm, a Lei Complementar n 154/96 (Lei Orgnica do TCE-RO), no Art. 35, estabelece o
prazo de 60 (sessenta) dias, para as contas do Governador, e 180 (cento e oitenta) dias, para as dos Prefeitos
Municipais, a contar de seus recebimentos.
Importa observar que as contas da gesto fiscal, constitudas basicamente dos relatrios exigidos pela
LRF, encaminhados bimestralmente (RREOs) e quadrimestralmente ou semestralmente (RGFs),
constituem um processo e so apreciadas em separado da prestao de contas anual normal, cujo parecer
emitido pela regularidade ou no da gesto fiscal desenvolvida naquele exerccio.
13. Fiscalizao da Gesto Fiscal: O papel do Controle Interno e do Controle Externo
A Seo IV do Cap. IX da LRF, sobre o ttulo Da Fiscalizao da Gesto Fiscal, a parte final que
dispe acerca da transparncia, controle e fiscalizao da gesto fiscal, contendo apenas o Art. 59 e
incisos e pargrafos com incumbncias para a fiscalizao do cumprimento dessa lei pelos rgos de
controle interno e externo, que assim dizem:
Art. 59. O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxlio dos Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e
do Ministrio Pblico, fiscalizaro o cumprimento das normas desta Lei Complementar, com nfase no que se refere a:
I - atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes oramentrias;
II - limites e condies para realizao de operaes de crdito e inscrio em Restos a Pagar;
III - medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao respectivo limite, nos termos dos arts. 22 e 23;
IV - providncias tomadas, conforme o disposto no art. 31, para reconduo dos montantes das dvidas consolidada e mobiliria aos
respectivos limites;
V - destinao de recursos obtidos com a alienao de ativos, tendo em vista as restries constitucionais e as desta Lei
Complementar;
VI - cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais, quando houver.
1o Os Tribunais de Contas alertaro os Poderes ou rgos referidos no art. 20 quando constatarem:
I - a possibilidade de ocorrncia das situaes previstas no inciso II do art. 4 o e no art. 9o;
II - que o montante da despesa total com pessoal ultrapassou 90% (noventa por cento) do limite;
III - que os montantes das dvidas consolidada e mobiliria, das operaes de crdito e da concesso de garantia se encontram acima
de 90% (noventa por cento) dos respectivos limites;
IV - que os gastos com inativos e pensionistas se encontram acima do limite definido em lei;
V - fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas ou indcios de irregularidades na gesto oramentria.
2o Compete ainda aos Tribunais de Contas verificar os clculos dos limites da despesa total com pessoal de cada Poder e rgo
referido no art. 20.
3o O Tribunal de Contas da Unio acompanhar o cumprimento do disposto nos 2 o, 3o e 4o do art. 39.
A LRF determina a implantao de mecanismos de controle sobre a gesto fiscal, a ser exercido
externamente pelo Poder Legislativo e pelo Tribunal de Contas, como internamente pelo controle interno
de cada Poder e do Ministrio Pblico.
Os pontos a serem expressamente acompanhados so aqueles tidos como mais importantes em termos de
controle para a consecuo da gesto fiscal responsvel, que so: atingimento das metas fiscais, limites
para contrair operaes de crdito para inscrio em restos a pagar, para os gastos com pessoal, para o
endividamento. Devem ainda os rgos de controle procederem o acompanhamento das medidas para a
reconduo aos limites impostos, caso tenham sido ultrapassados ou se estiverem prximos a esses
limites.
114
Os Tribunais de Contas tm incumbncia especfica de alertarem os gestores das trs esferas de Poder e
do Ministrio Pblico quanto: a necessidade de limitao de empenho e movimentao financeira,
quando verificarem a tendncia do no atingimento das metas de resultado primrio e nominal
estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais; ao montante da despesa total com pessoal quando ultrapassou
90% do limite; aos montantes das dvidas consolidada e mobiliria, das operaes de crdito e da
concesso de garantia quando se encontrarem acima de 90% dos respectivos limites; aos gastos com
inativos e pensionistas quando se encontrarem acima do limite definido em lei; aos fatos que
comprometam os custos ou os resultados dos programas ou indcios de irregularidades na gesto
oramentria.
Compete ainda aos Tribunais de Contas no s alertar, mas tambm verificar os clculos dos limites da
despesa total com pessoal de cada Poder e rgo.
O Tribunal de Contas da Unio acompanhar o cumprimento do disposto nos 2 o, 3o e 4o do art. 39,
referente s operaes dos entes da Federao com o Banco Central do Brasil.
Disposio da mais alta importncia, que reflete a preocupao do legislador em fomentar o controle
social a contida no Art. 73-A (includo pela Lei Complementar n 131, de 2009), que permite qualquer
cidado, partido poltico, associao ou sindicato ser parte legtima para denunciar ao respectivo
Tribunal de Contas e ao rgo competente do Ministrio Pblico o descumprimento das prescries
estabelecidas na LRF.
14.
Como se viu ao longo deste trabalho, a LRF tem como princpio ou objetivo fundamental promover o
equilbrio das contas pblicas. Este objetivo sustentado por diversos pilares, os quais servem de suporte
em relao ao objetivo, que so: o Planejamento; a Transparncia; o Controle; e, a Responsabilizao.
Discorreremos a seguir sobre a responsabilizao, com nfase s infraes impostas em face do
descumprimento da LRF, a nvel institucional, administrativo e penal.
Ao longo da LRF percebe-se o estabelecimento apenas das chamadas "Sanes Institucionais", ou seja,
aquelas sanes que afetam o ente federado ou o rgo/entidade da administrao pblica, considerado
como um todo, sem implicar em responsabilizao de agente pblico. As sanes de ordem institucional
ou estruturais esto dispostas na prpria Lei Complementar n 101/2000 e, como exemplo, pode-se citar
a vedao de recebimento de transferncia voluntria por parte dos Estados e Municpios que
deixarem de prever, instituir e arrecadar efetivamente os impostos constitucionalmente atribudos
consoante dispe o pargrafo nico do art. 11; a vedao na obteno de garantia de outro ente e na
contratao de operaes de crdito, caso no se promova a reduo da despesa total com pessoal (art.
23, 3, II); a vedao ao rgo ou Poder, cuja despesa total com pessoal exceder a 95% (noventa por
cento) do limite, de criar cargo, emprego ou funo e de alterar a estrutura de carreira que implique
aumento de despesa, dentre outras hipteses elencadas no pargrafo nico do art. 22 da mencionada lei.
Porm, o legislador entendeu que, para a plena eficcia da LRF, devia-se elaborar uma Lei que
importasse sanes aos agentes pblicos responsveis pela violao aos seus preceitos. Foi editada ento
a Lei n 10.028/2000, tambm chamada de Lei dos Crimes Fiscais, que trata dos chamados crimes contra
as finanas pblicas, inserindo os Arts. 359-A a 359-H, no Cdigo Penal Brasileiro.
As sanes de ordem pessoal no esto dispostas na Lei de Responsabilidade Fiscal que, resumidamente,
apenas determina, em seu art. 73, que as infraes aos seus dispositivos sero punidas segundo o Cdigo
Penal, o Decreto-Lei n 201/67, as Leis n. 1.079/50 e 8.429/92 e demais normas da legislao pertinente.
115
Essas sanes, na verdade, esto previstas na Lei n 10.028 de 20 de outubro de 2000, oriunda do Projeto
de Lei n 621/99 que acompanhou a Lei de Responsabilidade Fiscal. Por conta desse mandamento
legislativo foi modificada a redao do art. 339 do Cdigo Penal que tipifica o crime de denunciao
caluniosa e acrescentado oito novos tipos penais com um captulo chamado Crimes contra as Finanas
Pblicas que foi inserido no rol dos Crimes contra a Administrao Pblica.
Conforme a doutrina, os Crimes contra as Finanas Pblicas dispostos no Cdigo Penal so todos crimes
dolosos e no necessitam, via de regra, que seja produzido o resultado naturalstico para a sua
consumao, classificando-se tambm como crimes de mera conduta. A cominao mxima de pena a
ser aplicada aos agentes ativos desses crimes de quatro anos. Por este motivo, poder ser aplicada ao
infrator uma pena alternativa, em substituio a pena privativa de liberdade, conforme o disposto no art.
44, I, do Cdigo Penal. Assim, caso o gestor da administrao pblica cometa algum desses crimes,
dificilmente ele ir ser preso, pois o legislador seguiu a orientao do direito penal mnimo, j bastante
difundido em outros pases e que consiste no fato de viabilizar ao mximo a aplicao de medidas
alternativas priso.
Aqueles crimes contra as finanas pblicas, que possurem penas mnimas iguais ou inferiores a 01 (um)
26
ano , tambm esto sujeitos a suspenso condicional do processo disposta no art. 89 da Lei n 9.099/95,
devendo o juiz, se cumpridos os demais requisitos legais e se for aceita a proposta de suspenso, ao
receber a denncia, suspender o processo por dois a quatro anos, findo o qual estar extinta a
punibilidade do acusado. Ressalte-se que a reparao civil do dano decorrente do crime uma das
principais obrigaes impostas ao acusado que a aceitar.
Alm dos Crimes contra as Finanas Pblicas, a Lei n 10.028/2000, atravs de seu art.. 4, acrescentou
ao antigo rol constante do art. 1 do Decreto- Lei 201/67, mais oito novos tipos penais, aumentando
dessa forma o nmero de crimes (pois podem ser cometidos pelos Prefeitos Municipais e por outras
pessoas em co-autoria com eles). Vale ressaltar que j foi sedimentado tanto na doutrina como na
jurisprudncia que enquanto as figuras penais dispostas no art. 1 do mencionado decreto so crimes
comuns, punidos com pena privativa de liberdade e processados e julgados pelo Poder Judicirio, as
infraes do art.. 4 so poltico-administrativas, sancionadas com a perda do cargo e a inabilitao para
o exerccio da funo, alm de serem processadas e julgadas pela Cmara dos Vereadores. Todos os
tipos penais acrescentados ao art. 1 do Decreto- Lei 201 /67 so punidos com deteno de 03 (trs)
meses a 03 (trs) anos. Tanto no caso dos crimes comuns definidos no Cdigo Penal como naqueles que
esto definidos no art. 1 do Decreto- Lei 201/67, o prefeito acusado estar sujeito ao processo e
julgamento perante o Tribunal de Justia, devido prerrogativa de foro da qual ele detentor. Caso o
infrator no detenha mais o mandato eletivo, ser processado e julgado perante o juiz de primeira
instncia e no mais ter foro privilegiado, tendo o Supremo Tribunal Federal revogado recentemente a
Smula 394.
No tocante Lei n 1.079/50 que define os crimes de responsabilidade, encontramos no Captulo VI, os
Crimes contra as Leis Oramentrias. Nesse captulo, disposto no art. 10, foram acrescentados pela Lei
n 10.028/2000, oito novos tipos penais. Alm disso, foi ampliado o rol dos sujeitos ativos atravs dos
arts. 39-A e 40-A, atribuindo a responsabilidade, para essas mesmas condutas, ao Presidente do Supremo
26
Um dos crimes contra as finanas pblicas a contratao de operao de crdito, disposto no art. 359-A cuja pena de 1 (um) a 2 (dois) anos de
recluso e consiste nas condutas que ordenem, autorizem ou realizem operao de crdito (definida no art. 29, III, da LRF), interno ou externo, sem prvia
autorizao legislativa, incorrendo na mesma pena aquele que ordene, realize ou autorize operao de crdito com inobservncia de limite, condio ou
montante estabelecido em lei ou em resoluo do Senado ou quando o montante da dvida consolidada ultrapassa o limite mximo autorizado por lei. Os
demais so a inscrio de despesas no empenhadas em restos a pagar (art. 359-B), a assuno de obrigao no ltimo ano de mandato ou legislatura (art.
359-C), a ordenao de despesa no autorizada (art. 359-D), a prestao de garantia graciosa (art. 359-E), o no-cancelamento de restos a pagar (art. 359-F),
o aumento de despesa total com pessoal no ltimo ano do mandato ou legislatura (art. 359-G) e a oferta pblica ou colocao de ttulos no mercado (art. 359H)
116
Tribunal Federal ou ao seu substituto quando no exerccio da Presidncia, bem assim aos Presidentes dos
Tribunais Superiores, dos Tribunais de Contas, dos Tribunais Regionais Federais, do Trabalho e
Eleitorais, dos Tribunais de Justia e de Alada dos Estados e do Distrito Federal e aos Juzes Federais e
Estaduais diretores de foro enquanto ordenadores de despesa. Tambm esto includos como sujeitos
ativos desses crimes o Procurador- Geral da Repblica ou seu substituto, o Advogado- Geral da Unio,
os Procuradores- Gerais do Trabalho, Eleitoral e Militar, os Procuradores- Gerais de Justia dos Estados
e do Distrito Federal, os Procuradores-Gerais dos Estados e do Distrito Federal, os membros do
Ministrio Pblico da Unio e dos Estados, da Advocacia-Geral da Unio, das Procuradorias dos Estados
e do Distrito Federal, quando no exerccio de funo de chefia das unidades regionais ou locais das
respectivas instituies.
Vale lembrar que o processo e julgamento do crime de responsabilidade no exclui o processo e
julgamento do acusado, na justia comum, pela prtica de crime contra as finanas pblicas disposto no
Cdigo Penal. Ademais, de acordo com o art. 41-A da Lei n 1.079/50 que tambm foi acrescentado pela
Lei n" 10.028/2000, ser respeitada a prerrogativa de foro das autoridades, bem como as aes penais
contra elas ajuizadas pela prtica dos crimes de responsabilidade previstos no art. 10 sero processadas e
julgadas na forma da lei n 8.038/90, permitindo-se a todo cidado o oferecimento da denncia.
Alm das sanes decorrentes da prtica de crime contra as finanas pblicas e do cometimento de crime
de responsabilidade sujeito ao processo de impeachment, o gestor pblico que violar a Lei de
Responsabilidade Fiscal, tambm estar sujeito prtica de infrao administrativa com a conseqente
aplicao de multa. Estabelece o art. 5 da Lei n" 10.028/2000 as hipteses de infraes administrativas
sancionadas com multa de 30% dos vencimentos anuais do agente que lhe der causa, sendo de sua
responsabilidade pessoal o pagamento dessa multa.
Tem-se a seguir todas as infraes cometidas contra a Lei de Responsabilidade Fiscal e respectivas
penalidades.
LEI DE CRIMES FISCAIS 10.028/00 - PUNIES PELO NO CUMPRIMENTO DA LEI DE
RESPONSABILIDADE FISCAL
Essa Lei introduz dispositivos no:
1) Cdigo Penal (inseres no artigo 359-A at o artigo 359-H),
2) Decreto Lei 201/67 e
3) Tipificaes introduzidas pela prpria Lei de Crimes Fiscais.
1 - Incluses no Cdigo Penal
Infrao
Referncia
Artigo no Cdigo
Penal
Pena
art.30 da LRF
359 - A
Recluso:
01 a 02 anos
Inscrever Despesa em Restos a Pagar sem prvio empenho e/ou superando limite
legal
359 - B
Deteno:
06 meses a
2 anos
Assumir obrigaes nos oito ltimos meses do mandato sem cobertura de caixa
art.42 da LRF
359 - C
Recluso:
1 a 4 anos
arts. 15 a 17 da LRF
359 - D
Recluso:
01 a 04 anos
art.40 LRF
359 - E
Deteno:
03 meses a
01 ano
art.42 da LRF
359 - F
Deteno:
117
permitido em lei
06 meses a
02 anos
art. 21, pargrafo nico, da
LRF
359 - G
Recluso:
01 a 04 anos
359 H
Recluso:
01 a 04 anos
Infrao
Referncia
Deixar de ordenar a reduo do montante da dvida consolidada que ultrapassar o limite fixado pelo Senado Federal
(inciso XVI)
Art.30 da LRF
Autorizar abertura de crdito em desacordo com os limites determinados pelo Senado, sem fundamento na lei
oramentria (inciso XVII)
Art.30 da LRF
Art.33, 1, da LRF
No quitar, integralmente, operao de crdito por antecipao da receita oramentria (ARO) at o encerramento do
exerccio financeiro (inciso XIX)
Art.35 da LRF
Captar recursos a ttulo de antecipao de tributos, cujo fato gerador ainda no tenha ocorrido (inciso XXI)
Art.37, I, da LRF
Utilizar recursos de ttulos pblicos em finalidade diversa daquela constante na lei autorizadora (inciso XXII)
Conceder ou receber transferncia voluntria em desacordo com condies estabelecidas em lei (inciso XXIII)
Art.25 da LRF
Infrao
Referncia
na LRF
Deixar de enviar ou de divulgar o relatrio de gesto fiscal, nos prazos e condies estabelecidos em lei
Arts. 54 e 55
Art. 4, 1
Art.9
Deixar de adotar medidas para se reduzir a despesa com pessoal que superou os limites mximos
Arts. 23 e 70
118
Fundamento Legal
Penalidade
- Ressarcimento integral do
dano;
- Perda da funo pblica;
- Suspenso dos direitos
polticos 5 a 8 anos;
Multa de at 2 vezes o
valor do dano;
- Proibio de contratar ou
receber
benefcios/incentivos
fiscais pelo prazo de 5
anos.
Sano/Penalidade
119
Nulidade do ato (LRF, art. 40 5).Cassao do mandato (DecretoLei n 201, art. 4, inciso VII).
120
BIBLIOGRAFIA
ALBUQUERQUE, Claudiano Albuquerque et all. Gesto de Finanas Pblicas. Editora Braslia, 2 edio,
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BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, Senado Federal, Centro Grfico, 1988.
______. Lei Complementar n 101, de 04.05.2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal). Braslia, Senado Federal,
Centro Grfico, 2000.
________.Lei n 10.028, de 19 de outubro de 2004. Altera o Decreto-Lei n 2.848 (Cdigo Penal) a Lei 1.079, de
10 de abril de 1950, e o Decreto-Lei n 201, de 27 de fevereiro de 1967. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 20 de
outubro de 2000, Seo 1, p.1.
_______. Manual de Demonstrativos Fiscais, Volume I, 2 Edio, aprovado pela Portaria STN no 462/2009,
Anexo de Riscos Fiscais e Anexo de Metas Fiscais, vlido para o exerccio de 2010, disponvel em
WWW.stn.fazenda.gov.br.
_______. Manual de Demonstrativos Fiscais, Volume II, 2 Edio, aprovado pela Portaria STN no 462/2009,
Relatrio Resumido da Execuo Oramentria, vlido para o exerccio de 2010, disponvel em
WWW.stn.fazenda.gov.br.
_______. Manual de Demonstrativos Fiscais, Volume III, 2 Edio, aprovado pela Portaria STN no 462/2009,
Relatrio de Gesto Fiscal, vlido para o exerccio de 2010, disponvel em WWW.stn.fazenda.gov.br.
______. Senado Federal. Resoluo n 43/2001. Dispe sobre as operaes de crdito interno e externo dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, inclusive concesso de garantias, seus limites e condies de
autorizao, e d outras providncias. Disponvel em: www.tesouro.fazenda.gov.br.
______. Senado Federal. Resoluo n 40/2001. Dispe sobre os limites globais para o montante da dvida pblica
consolidada e da dvida pblica mobiliria dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, em atendimento ao
disposto no art. 52, VI e IX, da Constituio Federal. Disponvel em: www.tesouro.fazenda.gov.br.
FIGUEIREDO, Carlos Maurcio Cabral, FERREIRA, Cludio Soares de Oliveira, TORRES, Fernando Raposo
Gameiro, et al. Comentrios lei de Responsabilidade Fiscal. Recife: Nova Livraria, 2001.
MARTINS, Ives Gandra da Silva, NASCIMENTO, Carlos Valder do. Lei de Responsabilidade Fiscal. So Paulo:
Saraiva, 2001.
NASCIMENTO, E. R.; DEBUS, I. Lei complementar n 101/2000: entendendo a lei de responsabilidade fiscal.
Braslia: ESAF, 2002.
TOLEDO JR, F. C.; ROSSI, S. C. Lei de responsabilidade fiscal: comentada artigo por artigo. 3 ed. So Paulo:
NDJ, 2005.
Rondnia, Estado de Rondnia, Lei Complementar n 154, de 26.07.1996 (Lei Orgnica do Tribunal de
Contas).
_________,Tribunal de Contas do Estado de Rondnia, Instruo Normativa n 18, de 13.03.2006.
_________, Tribunal de Contas do Estado de Rondnia, Resoluo n 54, de 04.06.2009.
121
PARTE III
Noes de
CONTABILIDADE PBLICA
TEORIA
PRTICA
122
1. CONTABILIDADE PBLICA
1.1. Fundamentos
Os rgos pblicos, assim como qualquer entidade privada empresarial, so capazes de adquirir
bens, direitos e de assumir obrigaes. Ainda como qualquer outro, eles compram, vendem, produzem,
constroem etc. Isto se realiza por meio da execuo de suas tarefas, que so os programas de trabalho,
devidamente previstos nas peas de planejamento (PPA) e oramento anual. Todos esses fatos
necessitam de registros, para fins de controle, transparncia, tomada de deciso etc., gerando as mais
variadas operaes contbeis tpicas, envolvendo as reas oramentria, financeira e patrimonial. Como
exemplo de algumas operaes tpicas, temos:
Recebimento de recursos financeiros prprios e de terceiros;
Pagamento de pessoal e fornecedores;
Compra de materiais de consumo e bens permanentes;
Gastos com obras e instalaes, etc.
Alm dos fatos descritos acima, que so os mais conhecidos, dada a semelhana com as
operaes praticadas pelas entidades de direito privado, acontecem outros no to comuns, que tambm
necessitam de registros contbeis, tais como:
Registro do oramento;
Emisso de empenho;
Inscrio de restos a pagar;
Cancelamento de dvidas;
Reconhecimento de dvidas;
Registro de doao de bens (recebidos ou doados a terceiros);
Registro de uma garantia contratual (recebida ou dada a terceiros);
Registro de um contrato ao ser firmado com terceiros;
Registro de responsabilidade de agente pblico ou de terceiros perante a administrao
etc.
Importa ressaltar que algumas das operaes exemplificadas decorrem diretamente da execuo
oramentria, outras decorrem apenas indiretamente e algumas no decorrem. Contudo, a maior fonte
que permite a realizao de operaes contbeis dos rgos e entidades pblicas o oramento, sendo
tambm o que mais contribui para as modificaes que ocorrem no patrimnio pblico.
O Marco Legal do PPA
OO
Processo
de Oramentrio
Planejamento/Oramentao
e a Funode
da
Processo
- os trs instrumentos
Contabilidade
na Gesto Pblica
planejamento
PPA
LDO
LOA
EXECUO
ANUAL DOS
PROGRAMAS
PRIORIZAO ANUAL
DOS PROGRAMAS
PROGRAMAS DE
TRABALHO (4 ANOS)
Progra.
Progra.
Financ.
Financ.
ADEQUAO DO
DESEMBOLSO
MENSAL AO
FLUXO DE CAIXA
ExeExecu
cuo
REGISTRO DOS
ATOS E FATOS,
LEVANTAMENTO DE
BALANCETES,
BALANOS E
RELATRIOS
CONTBEIS
123
Para Slomski (2003, pg. 36), a Contabilidade Pblica essencialmente uma contabilidade
oramentria. H que se concordar com tal assertiva, haja vista que a escriturao contbil da rea
pblica inicia seus registros pelo que consta da Lei do Oramento, em termos de receitas e despesas, seus
crditos adicionais e sua plena execuo, permitindo o entendimento do planejamento estatal e suas
variaes. A partir da tem-se o controle do fluxo financeiro, o conhecimento das modificaes ocorridas
no patrimnio, em termos de acrscimos e decrscimos patrimoniais, decorrentes e no decorrentes da
execuo oramentria, permitindo, por ltimo, o levantamento dos balanos e demais demonstrativos
contbeis.
Rec. Efetivas
Oramento
Receitas/Despesas
Execuo
Rec.noEfet.
(Mutao)
Arrec. Receitas
Realiz. Despesas
Desp. Efet.
Patrimnio
Rec. e Desp. Efetivas =
Aumento ou diminuio
Rec. e Desp. Efet.=
No causam aum. ou dim.
Desp. Efet.
(Mutao)
Rec. e Desp. Efetivas
Obs: O fluxograma acima mostra as modificaes patrimoniais decorrentes apenas da execuo oramentria, porm o
patrimnio pode tambm ser alterado por fatos independentes da execuo oramentria.
EMPRESAS
COMERCIAIS
PATRIMNIO
COMERCIAL
EMPRESAS
AGROPEC.
PATRIMNIO
RURAL
EMPRESAS
INDUSTRIAIS
PATRIMNIO
INDUSTRIAL
CONTABILID.
DE
TRANSPORTES
CONTABILID.
COMERCIAL
CONTABILID.
RURAL
CONTABILI.D.
INDUSTRIAL
SINDICATO
PATRIMNIO
SINDICAL
EMPRESAS
HOSPIT.
PATRIMNIO
HOSPITALAR
EMPRESAS
BANCRIAS
PATRIMNIO
BANCRIO
EMPRESAS
DE
SEGUROS
PATRIMNIO
SEGUROS
GOVERNOS
PATRIMNIO
PBLICO
CONTABILID.
BANCRIA
CONTABILID.
DE
SEGUROS
CONTABILID.
PBLICA
ESPECIALIZAES
CONTABILID.
SINDICAL
CONTABILID.
HOSPITALAR
CONTABILIDADE
GERAL
Ela aplica na Administrao Pblica as tcnicas de registro dos atos e fatos administrativos,
apurando resultados e elaborando relatrios peridicos, levando em conta as normas de Direito
Financeiro (Lei n 4.320/64), os princpios gerais de finanas pblicas e os princpios de contabilidade.
CAMPO DE APLICAO DA CONTABILIDADE PBLICA
ADMINISTRAO DIRETA (CENTRALIZADA)
125
PODER EXECUTIVO
Unio = Ministrios / Sec. Especiais
Estados e Municpios = Secretarias
AUTARQUIAS
Obs: incluem-se as Agncias Reguladoras
FUNDAES PBLICAS
PODER LEGISLATIVO
Unio = Congresso Nacional
Estados = Assemblias Legislativas
Municpios = Cmaras Municipais
Obs: incluem-se os Tribunais de Contas
PODER JUDICIRIO
Federal e Estadual
Obs: inclui-se o Ministrio Pblico
A Contabilidade
Pblica
Estuda
Registra
Controla e
Demonstra
Na rea pblica, at recentemente deveria ser considerado como patrimnio, a ser controlado
(contabilizado) pelos rgos e entidades pblicas, to somente aqueles bens que atendiam caracterstica
de uso restrito, especfico e no generalizado, de propriedade dessas entidades. Assim, no eram
considerados, para efeito de incorporao patrimonial, os bens de uso comum do povo, tais como:
praas, rodovias, viadutos etc.
Esses bens no eram incorporados ao patrimnio dos rgos encarregados de sua construo e/ou
manuteno, apesar de terem sido utilizados recursos pblicos na sua construo e manuteno, mesmo
sendo denominados de bens pblicos. Contabilizavam-se, nesse caso, apenas os gastos realizados com a
sua construo, manuteno e conservao. Compunha o patrimnio pblico contbil os bens de uso
especial e os bens dominiais, classificao empregada pelo Cdigo Civil.
Com o advento das Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Pblico,
especialmente da NBC T 16.10, os bens de uso comum devem ser contabilizados e incorporados ao
patrimnio.
Alm disso, como so dotados de personalidade jurdica, os rgos e entidades pblicas podem
adquirir direitos sobre bens e valores a receber e assumir obrigaes a pagar. Esses elementos
patrimoniais tambm devem ser contabilizados e apresentados no Balano Patrimonial.
Dessa forma, os bens (de uso exclusivo e os bens de uso comum do povo), direitos a receber e
obrigaes a pagar, integram o patrimnio dos rgos e entidades pblicas, formando o objeto da
contabilidade pblica.
126
Tambm faz parte dos objetos da contabilidade pblica o oramento. Assim entendido como a
pea autorizativa para a arrecadao de recursos financeiros (receitas) e realizao de gastos (despesas).
A preocupao da lei oramentria reside no montante de recursos financeiros que podero
ingressar nos rgos, sendo representado pelo ttulo de receita, identificando e prevendo cada uma de
suas origens, bem como no montante de recursos que devero ser despendidos pelos rgos,
representado pelo ttulo de despesas, na realizao de seus programas de trabalho (tarefas),
identificando (fixando) o montante de cada uma dessas aplicaes.
Ainda, igualmente contabilidade privada, a contabilidade pblica, atualmente, desempenha as
funes administrativa e econmica. Tem por funo administrativa o controle do patrimnio e, como
funo econmica, apurar o resultado do exerccio (positivo ou negativo).
127
II da Continuidade
III da Oportunidade
IV do Registro pelo
Valor Original
V da Competncia
Art. 9 As receitas e as despesas devem ser includas na apurao do resultado do perodo em que
ocorrerem, sempre simultaneamente quando se correlacionarem, independentemente de recebimento ou
pagamento.
1 O Princpio da COMPETNCIA determina quando as alteraes no ativo ou no passivo
resultam em aumento ou diminuio no patrimnio lquido, estabelecendo diretrizes para
classificao
das
mutaes patrimoniais, resultantes da observncia do Princpio da
OPORTUNIDADE.
2 O reconhecimento simultneo das receitas e despesas, quando correlatas, conseqncia
natural do respeito ao perodo em que ocorrer sua gerao.
[...]
VI da Prudncia
Determina a adoo do menor valor para os componentes do Ativo e do maior para os do Passivo. O
Princpio da Prudncia institui a adoo da hiptese de que resulte menor patrimnio lquido, com o
menor valor para os componentes do Ativo, com nfase quando, para definio dos valores relativos
s variaes patrimoniais, devem ser feitas estimativas que envolvam incertezas de grau varivel.
O princpio da prudncia adquire relevncia quando so feitas estimativas, tais como os
passivos contingentes que representam dvidas, cuja existncia depende de fatores imprevisveis,
tais como resultados dos julgamentos de processos judiciais. Nesse caso, se existirem alternativas
igualmente vlidas para a quantificao do fato, ser escolhida aquela que resultar no maior valor para o
passivo.
a) Ativo
Constitui os bens e direitos da entidade que representa a parte positiva do patrimnio.
No patrimnio pblico, o ativo subdividido em:
Ativo Financeiro constitudo de numerrio, em caixa ou depositado em conta corrente
bancria, vinculado a programas especiais, em aplicaes financeiras (disponibilidades), bem como
constitudo de crditos financeiros realizveis em curto prazo (realizvel).
ATIVO FINANCEIRO
DISPONVEL: caixa, bancos, aplicaes financeiras etc.
REALIZVEL: crditos financeiros com tendncia de realizao nos prximos 12 meses em que
se levanta o Balano.
Ativo Permanente constitudo dos Bens (Mveis, Imveis e Semoventes), dos Valores (Aes,
Ttulos etc.) e dos Crditos no financeiros (Dvida Ativa, Emprstimos Concedido etc.).
ATIVO PERMANENTE
BENS: mveis, imveis, almoxarifado, semoventes etc.
VALORES: aes, ttulos etc.
CRDITOS NO-FINANCEIROS: dvida ativa, emprstimo concedido, etc, com possibilidade de
realizao aps os prximos 12 meses em que se levanta o Balano.
Obs: Quanto aos bens, cabe observar que antes do advento das NBCASPs, nem todos eram
incorporados ao Patrimnio Pblico, conforme j mencionado anteriormente, porm, a partir da edio
de tais normas, j podem sofrer incorporao patrimonial os bens de uso comum do povo.
Bens Pblicos constitui o conjunto de meios pelos quais o Estado desenvolve suas atividades de
prestao de servios comunidade. So subdivididos em:
Bens de Uso Especial so os bens mveis e/ou imveis destinados ao uso das
reparties pblicas, como instrumentos do Estado para a prestao de servios comunidade. So
contabilizados, incorporveis ao Patrimnio, avaliados e inventariados. So inalienveis quando
empregados no servio pblico, caso contrrio, podem ser alienados, sempre nos casos e na forma
130
estabelecidos em lei. Ex: hospitais, prdios escolares, prdios administrativos, instalaes militares,
residncias oficiais, museus, bibliotecas, com seus mobilirios e/ou equipamentos.
c) Saldo Patrimonial
Representa a situao patrimonial lquida, ou seja, a diferena entre o ativo e o Passivo
(SP = A P), que pode ser:
Ativo Real Lquido quando o Ativo for maior que o Passivo (A > P);
Passivo Real Lquido ou Passivo a Descoberto Quando o Passivo for maior que o Ativo (A < P);
Nulo - quando o Ativo for igual ao Passivo (A = P), sendo um tanto difcil acontecer tal situao.
SALDO PATRIMONIAL (SP)
ATIVO REAL LQUIDO (A > P)
PASSIVO REAL LQUIDO OU PASSIVO A DESCOBERTO (P > A)
NULO (A = P)
REPRESENTAO DO PATRIMNIO PBLICO (Estrutura com base na NBC T 16.6)
ATIVO
PASSIVO
Circulante
Circulante
Disponveis
Obrigaes (curto prazo)
Crditos Realizveis
No Circulante
Realizvel a Longo Prazo
Investimentos
Imobilizado
No Circulante
Obrigaes (longo prazo)
Patrimnio Lquido
Compensado
Compensado
Total
Total
131
Segundo a NBC T 16.6, os ativos devem ser classificados como circulante quando satisfizerem a um dos
seguintes critrios:
(a) estarem disponveis para realizao imediata;
(b) tiverem a expectativa de realizao at o trmino do exerccio seguinte.
Os demais ativos devem ser classificados como no circulante.
Os passivos devem ser classificados como circulante quando satisfizerem um dos seguintes critrios:
(a) corresponderem a valores exigveis at o final do exerccio seguinte;
(b) corresponderem a valores de terceiros ou retenes em nome deles, quando a entidade do setor pblico for
a fiel depositria, independentemente do prazo de exigibilidade.
Os demais passivos devem ser classificados como no circulante.
Continuando o estudo sobre o Patrimnio Pblico, ele deve ser analisado sob dois aspectos:
qualitativo e quantitativo.
O aspecto qualitativo no indaga valor dos elementos patrimoniais, mas sim, a sua qualidade
funcional. Neste aspecto, o patrimnio visto como o conjunto de elementos ou espcies de que
constitudo, qual seja: Bens, Valores, Crditos (aplicaes) e Obrigaes (origens).
Sob o aspecto quantitativo o patrimnio visto como um fundo de valores, ou seja, o
agrupamento dos vrios componentes do patrimnio nos trs elementos bsicos da equao patrimonial
(Ativo Passivo = Saldo Patrimonial), avaliados monetariamente.
COMPOSIO
PATRIMONIAL
APLICAES
ORIGENS
ASPECTOS DE AVALIAO
QUALITATIVO
QUANTITATIVO
(Funo das Contas)
(Fundo de Valores)
Bens
250
Valores
100
Crditos
450
SOMA
800
Dvidas
350
Situao Lquida
450
SOMA
800
Os dbitos e crditos, bem como os ttulos de renda, pelo seu valor nominal, feita a
converso, quando em moeda estrangeira, taxa de cmbio vigente na data do balano;
Os bens mveis e imveis, pelo valor de aquisio ou pelo custo de produo ou de
construo;
Os bens de almoxarifado, pelo preo mdio ponderado das compras;
Os valores em espcie, assim como os dbitos e crditos, quando em moeda estrangeira,
devero figurar ao lado das correspondentes importncias em moeda nacional;
As variaes resultantes da converso dos dbitos, crditos e valores em espcie, sero
levados conta patrimonial;
Podero ser feitas reavaliaes dos bens mveis e imveis.
Cabe fazermos comentrio acerca da avaliao dos bens de almoxarifado que, segundo a referida
lei, deve ser pelo preo mdio ponderado das compras. Presume-se, ento, que a adoo deste critrio
baseia-se na ordem em que os materiais so comprados com seus respectivos valores; neste caso, os
valores relativos s sadas sero definidos mediante diviso do valor das compras pela quantidade.
132
Os critrios de avaliao dos bens patrimoniais contidos na Lei n 4.320/64, de certa forma no
confrontam com as NBCASPs, que possui uma norma especfica para tratar desses critrios, a NBC T
16.10; nela constam critrios de avaliao e mensurao no somente para os bens e direitos (ativo)
como tambm para as obrigaes (passivo), alm de outras definies tcnicas importantes.
Tal norma deixa claro a obrigao dos elementos patrimoniais sofrerem reavaliao, bem como a
depreciao, amortizao e exausto. Existe, inclusive norma especfica, a NBC T 16.9, para tratar da
depreciao, amortizao e exausto.
d) Variaes Patrimoniais
Conjunto das modificaes sofridas pelo patrimnio, ou seja, as ocorrncias que proporcionam
aumento ou diminuio nos elementos componentes do Ativo ou do Passivo.
VARIAES
PATRIMONIAIS ATIVAS
COMPORTAMENTO
DAS VARIAES:
Receita Oramentria
Ex: Tributos em geral, Dvida Ativa,
Transferncias,
Operaes
de
Crdito, Alienao de Bens
VARIAES PATRIMONIAIS
PASSIVAS
Despesa Oramentria
RESULTANTES DA
EXECUO
ORAMENTRIA
Mutao da Despesa
Oramentria
Mutao da Receita
Oramentria
Supervenincia Ativa
Supervenincia Passiva
Insubsistncia Passiva
INDEPENDENTES
DA EXECUO
ORAMENTRIA
TOTAL VPA:
RESULTADO
PATRIMONIAL
Dficit quando VA for menor
Obs: conforme art. 100 da Lei n 4.320/64
Ex:
inscrio
(reconhecimento).
de
dvida
Insubsistncia Ativa
Ex: Baixa de bens por doao (ou
mesmo por sinistro), baixa de crdito
(anistia,
prescrio),
diferena
negativa da reavaliao de bens, morte
de animal.
TOTAL VPP:
Supervit quando VP for menor
Classificam-se em:
I Resultantes da Execuo Oramentria
So os acrscimos ou decrscimos ocasionados pela execuo oramentria, subdivididos em:
Variaes Patrimoniais Ativas so as que acarretam aumento patrimonial:
Receita Oramentria so as receitas correntes e as receitas de capital.
Mutaes da Despesa aquisio de bens (material de consumo para estoque e material permanente)
e/ou valores, amortizao da dvida fundada e concesso de emprstimos. So chamadas de mutaes
pelo fato de constiturem apenas uma troca de elementos patrimoniais, sem afetar o resultado
patrimonial (modificaes qualitativas). Por exemplo: na aquisio de um veculo (despesa de capital)
h o pagamento (sada do dinheiro), mas ao mesmo tempo ocorre a incorporao desse bem no
patrimnio pblico, no havendo qualquer modificao no resultado patrimonial para mais ou para
menos.
Variaes Patrimoniais Passivas so as que provocam diminuio patrimonial:
Total
100
100
50
Total
100
134
Bens Mveis
Obrigaes
Saldo Inicial
100
VARIAES
PATRIMONIAS
132
Saldo Inicial
50
Amortizao De Dvidas
Emprstimos tomados
Dvidas prescritas
Dvidas reconhecidas
(25)
35
(10)
20
Saldo Final
70
D.V.P em 31.12.X2
VARIAES ATIVAS
VARIAES PASSIVAS
Result. da Exec. Oramentria
Aquis. Bens Mveis
40
Amortizao de Dvidas
25
Total
Resultado Patrimonial
Supervit
Total
80
12
80
Total
132
132
62
Total
132
Os atos administrativos sofrem registro nas contas de compensao por fora do art. 105, 5, da
Lei n 4.320/64, que assim diz: Nas contas de compensao sero registrados os bens, valores,
obrigaes....que, mediata ou indiretamente, possam vir a afetar o patrimnio.
bom ressaltar que no so quaisquer atos administrativos que sero controlados pela
contabilidade, mas apenas aqueles que tm a caracterstica de poder vir a alterar o patrimnio, em termos
de bens, direitos e obrigaes, no futuro, conhecidos no meio acadmico como atos potenciais.
1.5.1. Fato Contbil
Na viso de Mota (2006, pg. 199), os fatos contbeis so resultantes da escriturao de atos e
fatos administrativos. Quando estes so contabilizados, tendo em vista a principal funo da
contabilidade ser o controle do patrimnio, tornam-se fatos contbeis. Em razo disso, tudo aquilo que
possa provocar de imediato ou no futuro qualquer alterao qualitativa ou quantitativa no patrimnio,
deve ser objeto de controle e contabilizao, tornando-se um fato contbil.
FATO CONTBIL
Como conseqncia desse esforo, a contabilidade cataloga atos administrativos como sendo
aqueles em que no esto envolvidos de imediato nenhum elemento patrimonial (bens, direitos e
obrigaes), mas cuja caracterstica desses atos seja a de ter a possibilidade de alter-los no futuro, como
o caso da assinatura de um contrato para a execuo de servios.
No momento em que a administrao assina um contrato no surgem de imediato obrigaes a
pagar, porm, essas obrigaes podero surgir no futuro quando o contrato for executado, por isso que
se faz necessrio o registro contbil.
Como j falamos, os atos administrativos so registrados em contas de controle (compensao),
fora do universo das contas comuns que podero influenciar diretamente no resultado patrimonial, no
momento em que forem praticados pelos administradores. Aps efetuado o registro, o mesmo poder ser
baixado somente aps ser constatado que o contrato foi extinto por distrato ou por execuo total ou
parcial.
Exemplos de fatos contbeis oriundos de atos administrativos:
Oramentrios (dependem do oramento) previso da receita, dotao da despesa etc.
No oramentrios (independem do oramento) assinatura de contrato, concesso de
fianas ou avais etc.
Por outro lado, os fatos administrativos sempre envolvero de imediato um bem, direito ou
obrigao, como o caso da aquisio de material de consumo e permanente, pagamento de contas
diversas, recebimento de receitas etc.
Exemplos de fatos contbeis oriundos de fatos administrativos:
Oramentrios (dependem do oramento) arrecadao da receita, liquidao da despesa
etc.
No oramentrios (independem do oramento) recebimento de bens em doao, baixa do
almoxarifado por consumo etc.
Classificao dos fatos administrativos quando a alterao ou no do patrimnio lquido:
Fato Permutativo quando um fato administrativo no altera o valor do patrimnio lquido,
havendo apenas mudanas qualitativas de elementos patrimoniais, exemplo: compra de
136
materiais ou bens (troca de dinheiro por bens), pagamento de dvida (h a sada do dinheiro
como tambm a baixa da obrigao).
Fato Modificativo quando um fato administrativo alterar o valor do patrimnio lquido
para mais ou para menos (aumentativo ou diminutivo). Exemplos de fato modificativo
aumentativo: arrecadao de receitas tributrias (onde h entrada do dinheiro), bens
recebidos por doao, perdo de dvidas etc. Como exemplos de fato modificativo
diminutivo temos: liquidao de despesa com aquisies de bens ou servios (incorporao
de dvidas), confisses de dvidas, baixa de bens por sinistros, etc.
Fato Misto representa apenas a combinao de fato permutativo com fato modificativo,
simultaneamente, por exemplo, quando ocorre o pagamento de uma dvida com juros, ou
seja, h a permuta do dinheiro pelo resgate da dvida, mas ao mesmo tempo h o encargo da
dvida pago que causa tambm uma alterao para menos no patrimnio lquido.
1.6. Regime Contbil
RECEITAS
ARRECADADAS
CAIXA
DESPESAS
EMPENHADAS
COMPETNCIA
MISTO
Obs: Esquema proposto por Mota, pg. 190.
O regime contbil para apurao de resultados, utilizado pela contabilidade pblica brasileira, o
regime misto, ou seja, o regime de caixa para a receita e o da competncia para a despesa, devidamente
embasado no Art. 35 da Lei n 4.320/64. Isto significa que a receita oramentria considerada receita
apenas no momento de sua arrecadao; enquanto que a despesa oramentria considerada quando do
seu empenhamento. Isto tem um sentido lgico, pois as entidades e rgos pblicos apenas devem contar
com recursos para financiar seus gastos aps o seu efetivo ingresso nos cofres pblicos.
A despesa segue o mesmo caminho da prudncia proposta pelo legislador, pois a Lei n 4.320/64
estabelece que sua apropriao ocorra tendo como fato gerador o saldo de despesa empenhada,
independente de seu pagamento e ainda que os servios e os bens contratados no tenham sido recebidos,
at o final do ano de emisso do empenho.
Contudo, tal regime misto choca-se com os preceitos da receita e despesa sob o enfoque
patrimonial dados pela Cincia Contbil, especialmente com o Princpio da Competncia, que em sntese
significa que as receitas devem ser reconhecidas independentemente de recebimento e as despesas
independentemente do pagamento, conforme o surgimento dos fatos geradores. Os atos e os fatos que
afetam o patrimnio pblico devem ser contabilizados por competncia, e os seus efeitos devem
ser evidenciados nas Demonstraes Contbeis do exerccio financeiro com o qual se relacionam,
complementarmente ao registro oramentrio das receitas e das despesas pblicas (Resoluo CFC n
1.111/07).
O setor pblico deve observar ainda o Princpio da Oportunidade, que base indispensvel
integridade e fidedignidade dos registros contbeis dos atos e dos fatos que afetam ou possam afetar o
patrimnio da entidade pblica, observadas as Normas Brasileiras de Contabilidade aplicadas ao Setor
Pblico. A integridade e a fidedignidade dizem respeito necessidade de as variaes serem
reconhecidas na sua totalidade, independentemente do cumprimento das formalidades legais para
sua ocorrncia, visando ao completo atendimento da essncia sobre a forma (Apndice II
Resoluo CFC n 750/1993).
importante ressaltar que, para atender ao Princpio da Oportunidade, a contabilidade no
pode se restringir ao registro dos fatos decorrentes da execuo oramentria, devendo registrar
tempestivamente todos os fatos que promovem alterao no patrimnio.
137
Para a Despesa Pblica deve ser adotada metodologia similar receita, em obedincia aos
princpios contbeis da oportunidade e da competncia, bem como em obedincia ao Manual da Despesa
Nacional, 1 edio, Portaria Conjunta STN/SOF n 3, de 2008, que determina o registro da despesa a
partir do seu fato gerador e no apenas no momento do empenho. Para isso, o referido manual se
respalda no art. 50 da Lei de Responsabilidade Fiscal Lei Complementar 101/2000, que diz:
Art. 50. Alm de obedecer s demais normas de contabilidade pblica, a escriturao das contas pblicas observar
as seguintes:
(...)
II a despesa e a assuno de compromisso sero registradas segundo o regime de competncia, apurando-se, em carter
complementar, o resultado dos fluxos financeiros pelo regime de caixa;
Por exemplo: reconhecimento de dvida. Mesmo que no haja dotao oramentria na LOA, enquanto
no for empenhada e liquidada a despesa oramentria, esta dever estar registrada no Passivo
Patrimonial.
2.
ESCRITURAO CONTBIL
A regulamentao da escriturao contbil na rea pblica a partir das NBCASPs passa a ser da
NBC T 16.5, a qual menciona que a entidade do setor pblico deve manter procedimentos uniformes
de registros contbeis, por meio de processo manual, mecanizado ou eletrnico, em rigorosa ordem
cronolgica, como suporte s informaes.
Salienta-se que os aplicativos (sistemas de informtica) so ferramentas que contribuem para o
aperfeioamento da contabilidade e da gesto pblica, mas no se confundem com a contabilidade.
Segundo a referida norma, a escriturao deve ser feita suportada por documento, que qualquer
documento hbil, fsico ou eletrnico que comprove a transao na entidade do setor pblico,
utilizado para sustentao ou comprovao do registro contbil.
2.1. Livros Obrigatrios
O Livro Dirio e o Livro Razo constituem fontes de informaes contbeis permanentes
e neles so registradas as transaes que afetem ou possam vir a afetar a situao patrimonial.
Podem ter o formato eletrnico, porm devem obedecer os requisitos legais. Os livros ou meios
eletrnicos da escriturao devem ser arquivados de forma segura.
Segundo a NBC T 16.5, os registros contbeis devem ser efetuados de forma analtica,
refletindo a transao constante em documento hbil, em consonncia com os Princpios
Fundamentais de Contabilidade.
Tal norma menciona que os registros contbeis devem ser validados por contabilistas, com
base em documentao hbil e em conformidade s normas e s tcnicas contbeis.
Determina que os registros extemporneos devem consignar, nos seus histricos, as datas
efetivas das ocorrncias e a razo do atraso.
140
Sistema: Oramentrio
Cdigo
Ttulo da Conta/Histrico
1.1.0
1.1.1
1.1.2
1.4.0
Receita Prevista
Receitas Correntes
Receitas de Capital
Previso da Receita
Valor ref. previso de arrecadao no
exerccio financeiro de.............
Valor
800,00
200,00
1.000,00
Crdito de uma conta: situao de direito de crdito de uma conta. As contas que representam
obrigaes, patrimnio lquido e receitas tm saldo credor.
Obs: Dbito e Crditos so tambm conhecidos, na explicao do mtodo das partidas dobradas, como:
Dbito: tudo que entra no patrimnio.
Crdito: tudo que sai do patrimnio.
Conta: Consiste no instrumento de registros de dbito e crdito oriundos de fatos contbeis da
mesma natureza ou espcie, identificadas por nomes (ttulos) que qualificam elementos patrimoniais
(bens, direitos, obrigaes, patrimnio lquido, receitas e despesas). Por exemplo: o ato de receber
dinheiro ou de pagar uma dvida representa transaes diferentes; no entanto, ambas regulam a
natureza do dinheiro. Para tal, temos a conta representativa desta semelhana, denominada caixa ou
bancos, que ser utilizada para registrar os fatos contbeis que envolvam as transaes referentes
entrada ou sada do dinheiro.
Uma conta deve conter os seguintes elementos:
- Nome (ttulo) da conta;
- Data da Operao;
- Dbito (valor);
- Crdito (valor);
- Saldo (valor).
As contas, segundo a Teoria Patrimonialista, so classificadas em:
Para que o equilbrio mantenha-se, a todo aumento do ativo deve corresponder aumento igual no
Passivo ou Patrimnio Lquido, ou vice-versa, podendo tambm ocorrer modificaes na composio
qualitativa ou quantitativa do ativo, sem que seu valor total tenha sido aumentado; para que isso ocorra,
quando houver aumento de um dos elementos do ativo, corresponder uma diminuio de igual valor em
outro de seus elementos.
Portanto, como conseqncia do mtodo das partidas dobradas, temos:
a) a soma dos dbitos sempre igual soma dos crditos;
b) a soma dos saldos devedores sempre igual soma dos saldos credores;
c) as aquisies de bens e direitos (aplicaes) registradas a dbito das contas do ativo so sempre
iguais ao total das obrigaes para com terceiros (origens) ou provenientes de recursos prprios
da entidade, registradas a crdito nas contas do passivo (obrigaes) e do patrimnio lquido,
confirmando, portanto, que as origens (passivo + patrimnio lquido) so sempre iguais s
aplicaes (ativo);
d) o patrimnio lquido representa a diferena entre a soma dos bens e dos direitos (parte positiva) e
a soma das obrigaes (parte negativa), cujo produto de tal subtrao representa a substncia
lquida patrimonial;
e) as contas ativas (bens e direitos) so sempre debitadas, quando aumentam, e creditadas, quando
diminuem;
142
SALDO
Devedor
Credor
Credor
do
do
Salienta-se, no entanto, que apenas as contas analticas recebem lanamentos contbeis; as contas
sintticas apuram os saldos, segundo seu nvel hierrquico dentro do plano de contas. Contudo, dependendo da
necessidade de informaes, alguns grupos de contas no descem os trs nveis, podendo ter somente dois nveis
ou at mesmo somente um nvel, constando em seguida a(s) conta(s) analtica(s).
A funo das contas a explicao do que a conta registra, ou seja, para que ela serve e qual o
seu papel que desempenha na escriturao.
Ex.: Caixa e Bancos
Registra os fatos e as operaes que envolvam a movimentao de entrada e sada de recursos
financeiros.
O funcionamento das contas consiste na descrio das hipteses em que a conta debitada ou
creditada.
Ex.: Caixa e Bancos
- Ser debitada no registro dos fatos que caracterizam os ingressos de recursos financeiros.
- Ser creditada no registro dos fatos que caracterizam os dispndios de recursos financeiros.
Balanos Pblicos na Forma da Lei N 4320/64
144
TTULOS
DIFERENA
Receitas Correntes
DESPESAS
FIXAO
EXECUO DIFERENA
TTULOS
Crditos Orament. e
Suplementares
Rec. Tributria
Rec. de Contribuies
Rec. Patrimonial
Rec. Agropecuria
Rec. Industrial
Rec. de servios
Transferncias Correntes
Outras Rec. Correntes
Crditos Especiais
Crd. Extraordinrios
Receitas de Capital
Operaes de Crdito
Alienaes de Bens
Amortizao de Emprst.
Transf. de Capital
Outras Rec. de Capital
SOMA
DFICIT
TOTAL
SOMA
SUPERAVIT
TOTAL
R$
DESPESAS
R$
R$
Ttulos
RECEITA ORAMENTRIA
DESPESA ORAMENTRIA
RECEITAS CORRENTES
Legislativa
Receita Tributria
Judiciria
Receita de Contribuies
Administrao
Receita Patrimonial
Assistncia Social
Receita Agropecuria
Sade
Receita Industrial
Educao
Receita de Servios
Agricultura
Transf. Correntes
Energia
Transporte
RECEITAS DE CAPITAL
Desporto e Lazer
Oper. De Crdito
Urbanismo
R$
R$
R$
Alienao de Bens
Amortizao de Emprstimo
Transferncias de Capital
Outras Receitas de Capital
RECEITAS
EXTRA-ORAMEN-TRIA
RESTOS A PAGAR (contrapartida
de despesa a pagar)
Servios da Dvida a
Pagar(contrapartida)
Depsitos
DESPESAS
EXTRA-ORAMENT.
RESTOS A PAGAR (pagos no
exerccio)
Servio da Dvida a Pagar
(Pagamento)
Depsitos
Outras Operaes
Outras Operaes
SALDO DO EXERC.CIO
ANTERIOR
DISPONVEL
Caixa
Caixa
Bancos e Correspondentes
Bancos e Correspondentes
TOTAL
TOTAL
145
R$
R$
R$
ATIVO PERMANENTE
Bens Mveis
Bens Imveis
Bens de Natureza Industrial
Crditos
Valores Diversos
PASSIVO
Ttulos
PASSIVO FINANCEIRO
Restos a Pagar
Servio da Dvida a Pagar
Depsitos
Dbitos de Tesouraria
R$
R$
R$
PASSIVO PERMANENTE
Dvida Fundada Interna
Em Ttulos
Por Contratos
Dvida Fundada Externa
Em Ttulos
Por Contratos
Diversos
ATIVO COMPENSADO
Valores de Terceiros
Valores Nominais Emitidos
Diversos
TOTAL GERAL
VARIAES ATIVAS
RESULTANTES DA EXECUO
ORAMENTRIA
RECEITA ORAMENTRIA
RECEITAS CORRENTES
Receita Tributria
Receita de Contribuies
Receita Patrimonial
Receita Agropecuria
Receita Industrial
Receita de Servios
Transf. Correntes
Outras Receitas Correntes
RECEITAS DE CAPITAL
Oper. De Crdito
Alienao de Bens
Amortizao de Emprstimo
Transferncias de Capital
Outras Receitas de Capital
MUTAES PATRIMONIAIS
Aquisio de Bens Mveis
Construo e Aquis. de Bens Imveis
Construo e Aquis. de Bens de
Natureza Industrial
Emprstimos Concedidos
Diversas
INDEPENDENTES DA
EXECUO ORAMENTRIA
R$
R$
R$
Ttulos
VARIAES PASSIVAS
RESULTANTES
DA
ORAMENTRIA
DESPESA ORAMENTRIA
Legislativa
Judiciria
Administrao
Assistncia Social
Sade
Educao
Agricultura
Energia
Transporte
Desporto e Lazer
Urbanismo
R$
R$
R$
EXECUO
MUTAES PATRIMONIAIS
Cobrana da Dvida Ativa
Alienao de Bens Mveis
Alienao de Bens Imveis
Alienao de Bens de Natureza Industrial
Alienao de Ttulos e Valores
Emprstimos Tomados
Recebimento de Crditos
Diversas
INDEPENDENTES DA EXECUO
ORAMENTRIA
146
TOTAL GERAL
2.4. Escriturao conforme Plano de Contas nico do TCE-RO, para atender o SIGAP Sistema
Integrado de Gesto e Auditoria Pblica
O Plano de Contas nico, proposto pelo Tribunal de Contas do Estado de Rondnia, atravs da
Instruo Normativa n 19/TCE-RO/07, foi efetuado com o propsito de atender, a partir do exerccio
financeiro de 2007, de maneira uniforme e sistematizada, ao registro contbil dos atos e fatos
relacionados com os recursos do tesouro municipal sob a responsabilidade dos rgos da administrao
direta e indireta, de forma a proporcionar maior flexibilidade no gerenciamento e consolidao dos dados
e atender as necessidades de informaes em todos os nveis da administrao, dos rgos de
fiscalizao e de toda a sociedade.
representado por um conjunto de ttulos, organizados e codificados com o propsito de sistematizar
e uniformizar o registro contbil dos atos e fatos de gesto, e permitir a qualquer momento, com preciso e
clareza, a obteno dos dados relativos ao patrimnio.
Tal plano de contas foi elaborado utilizando a mesma estrutura do plano de contas da Unio, que
visa atender o SIAFI, contemplando as contas da portaria n 916/2003 do ministrio da previdncia
social, e alteraes posteriores, de utilizao obrigatria pelos regimes prprios de previdncia social dos
servidores pblicos e objetiva, principalmente:
evidenciar o patrimnio e suas variaes, proporcionando o conhecimento adequado da situao
econmica, patrimonial, oramentria e financeira de todas as entidades;
possibilitar a extrao de relatrios, necessrios a anlise gerencial, inclusive balano
oramentrio, financeiro e patrimonial e demonstrao das variaes patrimoniais, conforme
Anexos 12, 13, 14, 15, exigidos pela Lei n. 4.320 de 17 de marco de 1964, assim como todos os
relatrios necessrios ao cumprimento das exigncias contidas na Lei Complementar n 101 de
2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal;
padronizar o nvel de informaes dos rgos da administrao direta e indireta com a finalidade
de auxiliar o processo de tomada de deciso, ampliando a quantidade dessas informaes e
facilitando a elaborao do balano geral do municpio;
atender necessidade de consolidao das contas, envolvendo a administrao direta e indireta
dos municpios;
permitir, atravs do plano de contas, a implantao de um sistema integrado de informaes
oramentrias, financeiras e patrimoniais na administrao pblica municipal, capaz de atender
aos aspectos legais e gerenciais em todos os nveis da administrao, assim como calcular os
custos pblicos e manter controle individualizado de direitos e obrigaes;
harmonizar procedimentos contbeis a fim de facilitar a leitura dos dados pelo sistema de
informtica do TCE-RO, elaborao do planejamento de suas auditorias e inspees, bem como o
acompanhamento da execuo oramentria, financeira e patrimonial das entidades municipais.
A escriturao contbil adotando o plano de contas do SIGAP, no utiliza o mtodo fechado
de lanamentos contbeis por sistema (oramentrio, financeiro, patrimonial e de compensao). No
permite, portanto, o levantamento de balancetes de verificao por sistema, possibilitando, no entanto, a
147
elaborao de um balancete geral, agrupando todas as contas representativas dos elementos patrimoniais
e das contas de resultado. No obstante ser possvel a elaborao de apenas um balancete geral, permite
o levantamento dos balanos oramentrio, financeiro, patrimonial e demonstrao das variaes
patrimoniais.
A estrutura bsica do plano de contas adotado pelo SIGAP Sistema Integrado de Gesto e
Auditoria Pblica, a nvel de classe/grupo consiste na seguinte disposio:
1 - ATIVO
1.1 - CIRCULANTE
1.2 - REALIZAVEL A LONGO PRAZO
1.4 PERMANENTE
1.9 COMPENSADO
2 - PASSIVO
2.1 - CIRCULANTE
2.2 - EXIGIVEL A LONGO PRAZO
2.3 - RESULTADO DE EXERCICIOS FUTUROS
2.4 - PATRIMONIO LIQUIDO
2.9 - PASSIVO COMPENSADO
3 - DESPESA
3.3 - DESPESAS CORRENTES
3.4 - DESPESAS DE CAPITAL
3.9 - RESERVA DE CONTINGENCIA
5 - RESULTADO DIMINUTIVO DO EXERCICIO
5.1 - RESULTADO ORCAMENTARIO
5.2 - RESULTADO EXTRA-ORCAMENTARIO
4 - RECEITA
4.1 - RECEITAS CORRENTES
4.2 - RECEITAS DE CAPITAL
4 RECEITA
4.1 RECEITAS CORRENTES
4.2 RECEITAS DE CAPITAL
6 RESULTADO AUMENTATIVO DO EXERCICIO
6.1 RESULTADO ORCAMENTARIO
6.1.1 RECEITA ORCAMENTARIA
6.1.2 INTERFERENCIAS ATIVAS
6.1.3 MUTACOES ATIVAS
6.2 RESULTADO EXTRA-ORCAMENTARIO
148
!
!
!
!
!
!
!
!
O primeiro nvel representa a classificao mxima na agregao das contas nas seguintes
classes:
1- ATIVO
2- PASSIVO
3- DESPESA
4- RECEITA
5- RESULTADO DIMINUTIVO DO EXERCICIO
6- RESULTADO AUMENTATIVO DO EXERCICIO
9- DEDUO DA RECEITA
Obs.: As contas redutoras da receita, em funo do que determina a Portaria Conjunta STN/SOF n. 2 de
2007, passaram, a partir do exerccio de 2008, a ser registradas a partir da classe "6", ou seja, no estaro
mais dentro da classe "4" - receita, formando uma nova classe "9".
Os nveis 08, 09 e 10 sero utilizados pelo Tribunal de Contas para colocar os desdobramentos
necessrios. Os nveis 08, 09 e 10 podem ser agrupados em um nico nvel caso seja necessrio o
desdobramento de mais de 99 contas no nvel pretendido.
O Ativo inclui as contas correspondentes aos bens e direitos, demonstrando aplicao dos
recursos;
A Despesa inclui as contas representativas dos recursos despendidos na gesto, a serem
computados na apurao do resultado;
O Passivo compreende as contas relativas s obrigaes, evidenciando as origens dos recursos
aplicados no Ativo;
A Receita inclui as contas representativas dos recursos auferidos na gesto, a serem computados
na apurao do resultado;
149
150
151
O Plano de Contas Padronizado ter abrangncia nacional, adequado aos dispositivos legais
vigentes, aos padres internacionais de contabilidade do Setor Pblico, s regras e procedimentos de
Estatsticas de Finanas Pblicas reconhecidas por organismos internacionais, e legislao mais em
evidncia no momento na rea de contabilidade, que so as NBCASPs.
A padronizao do registro contbil possibilitar aos usurios acesso a informaes consistentes e
tempestivas para a tomada de deciso. Esta uniformizao deve abranger atos e fatos no mbito do setor
pblico, em todas as etapas da receita e da despesa, dentre as quais se destacam o planejamento,
oramento, programao financeira, execuo oramentria e financeira, passando pelo controle
patrimonial e dos atos potenciais que possam afetar o patrimnio e o controle patrimonial em si.
O trabalho se encontra na primeira etapa do projeto de Plano de Contas Aplicado ao Setor
Pblico, a ser observado por todos os entes da federao, sendo que j existe uma minuta de manual em
circulao (em audincia pblica no site da STN), trazendo sua estrutura, com toda a metodologia e
forma de manuseio. Estabelece conceitos bsicos, regras para registro dos atos e fatos e estrutura
contbil padronizada. Alm de atender a todos os entes da Federao e aos demais usurios da
informao contbil, permite a gerao de base de dados consistente para compilao de estatsticas e
finanas pblicas.
A idia da STN lan-lo ainda este ano, devendo ser utilizado pela Unio e pelos Estados, Distrito
Federal e Municpios de forma facultativa no exerccio de 2010 e obrigatoriamente a partir de 2011.
fundamental que o PCASP possibilite a elaborao padronizada de relatrios e demonstrativos
previstos na LRF e das demais demonstraes contbeis. Visa tambm reduzir divergncias, em
benefcio da transparncia da gesto fiscal, da racionalizao de custos nos entes da Federao e do
controle social. A adoo de estrutura padronizada de Plano de Contas, nas trs esferas de governo em
nvel a ser ainda definido, para fins de consolidao nacional e compatvel com a elaborao de
relatrios e demonstrativos previstos na legislao vigente e nas normas de contabilidade, de forma a
contemplar peculiaridades inerentes s empresas estatais dependentes, sendo facultativo para as
empresas estatais independentes;
A STN apresentou a estrutura do Plano de Contas Aplicado ao Setor Pblico at o segundo nvel,
pretendendo-se avanar no processo de padronizao at no mnimo o quarto nvel da estrutura, podendo
algumas classes ou grupos ser detalhados at nveis inferiores. Esta padronizao permitir a
consolidao das Contas Pblicas das trs esferas de governo. Haver flexibilidade para que os entes
detalhem em nveis inferiores, a partir do nvel de detalhamento definido como mnimo a ser observado,
de modo adequado s suas peculiaridades.
O PCASP a estrutura primria para gerar os demonstrativos contbeis, inclusive os
demonstrativos da LRF e outros necessrios a gerao de informaes ao pblico, incluindo os
organismos internacionais.
Eis as diretrizes para o PCASP, emanadas da STN:
Padronizao dos registros contbeis das entidades do setor pblico, administrao direta e
indireta, inclusive fundos, autarquias, agncias reguladoras e empresas estatais dependentes, de
todas as esferas de governo;
153
Flexibilidade para que os entes detalhem, a partir do nvel seguinte ao padronizado, os nveis
inferiores, conforme suas necessidades;
Controle do patrimnio, dos atos de gesto que possam afet-lo, assim como do oramento
pblico, demonstrando a situao econmico-financeira da entidade sob o ponto de vista do
passado, presente e futuro;
Distino de institutos com conceitos e regimes prprios em classes ou grupos, como o caso de
patrimnio e oramento, mantendo-se seus relacionamentos;
O objetivo geral do PCASP estabelecer normas e procedimentos para o registro contbil das
entidades do setor pblico e permitir a consolidao das contas pblicas.
Os objetivos especficos so:
a) atender s necessidades de informao das organizaes do setor pblico;
b) observar formato compatvel com as legislaes vigentes (Lei n 4.320/1964, Lei 6.404/76, Lei
Complementar n 101/2000, etc.), os Princpios Fundamentais de Contabilidade e as Normas
Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Pblico - NBCASP;
c) adaptar-se, tanto quanto possvel, s exigncias dos agentes externos, principalmente s Normas
Internacionais de Contabilidade do Setor Pblico (NICSP).
154
TTULO
CDIGO
TTULO
ATIVO
PASSIVO
2.1
2.1.1
2.1.2
Passivo Circulante
Depsitos
Obrigaes em Circulao
1.1.6
Ativo Circulante
Disponvel
Crditos em Circulao
Bens e Valores em Circulao
Valores Pendentes a Curto Prazo
Investimentos dos Regimes
Prprios de Previdncia
Dvida Ativa
1.2
Ativo No - Circulante
1.2.1
2.2
2.2.1
Passivo No Circulante
Obrigaes Exigveis a Longo Prazo
1.2.2
1.2.3
1.2.4
Investimento
Imobilizado
Intangvel
3
PATRIMNIOLQUIDO/SALDO
PATRIMONIAL
Patrimnio/Capital Social
Reservas de Capital
Ajustes de Avaliao Patrimonial
Reservas de Lucros
Aes em Tesouraria
Resultados Acumulados
1.1
1.1.1
1.1.2
1.1.3
1.1.4
1.1.5
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6
4
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
4.9
VARIAO PATRIMONIAL
PASSIVA
Pessoal e Encargos
Benefcios Sociais
Uso de Bens e Servios
Financeiras
Transferncias
Outras Variaes Patrimoniais
Passivas
5.1
5.2
5.3
5.4
5.5
Tributrias
Contribuies
Servios e Explorao de Bens
Financeiras
Transferncias
5.9
CDIGO
TTULO
6.2
Compensaes do Passivo
Responsabilidades por Valores, Ttulos e
Bens de Terceiros
Garantias e Contragarantias de Valores
Concedidas
Obrigaes Conveniadas
Obrigaes Contratuais
Outras compensaes do Passivo
6.2.1
6.2.2
6.2.3
6.2.4
6.2.9
Registros relativos execuo do oramento e de outros procedimentos que tenham natureza apenas de controle
so efetuados nas classes de Controles Oramentrios e Controles Diversos, conforme estrutura definida a seguir:
CDIGO
7
7.1
7.1.1
7.1.2
7.2
7.2.1
7.2.2
7.3
7.4.
7.4.1
7.4.2
7.5
7.6
TTULO
CONTROLES ORAMENTRIOS
Planejamento Oramentrio
Plano Plurianual
Projeto de Lei Oramentria Anual
Previso e Execuo da Receita Oramentria
Previso da Receita Oramentria
Execuo da Receita Oramentria
Receita Oramentria por Natureza
Fixao e Execuo da Despesa Oramentria
Fixao da Despesa Oramentria
Execuo da Despesa Oramentria
Despesa Oramentria por Natureza
Restos a Pagar
CDIGO
8
8.1
8.2
8.3
8.4
8.5
8.6
8.7
8.9
TTULO
CONTROLES DIVERSOS
Responsabilidades por Valores, Ttulos e Bens
Garantias e Contragarantias de Valores
Direitos e Obrigaes Conveniados
Direitos e Obrigaes Contratuais
Outras Compensaes
Programao Financeira
Dvida Ativa
Outros Controles
CDIGO
9
CUSTOS
Tabela formatada
TTULO
O registro contbil deve ser feito pelo mtodo das partidas dobradas e nos respectivos
subsistemas contbeis, conforme sua natureza seja oramentria, financeira, patrimonial e de
compensao.
O PCASP contm uma relao de lanamentos contbeis padronizados que normatizam e
orientam a sistemtica de utilizao do plano. Esse conjunto de lanamentos apresenta a forma de
registro de atos e fatos tpicos da Administrao Pblica.
Previso da Receita
Ttulo da Conta
D Previso Inicial da Receita Oramentria
C Receita Oramentria a Realizar
Fixao da Despesa
Ttulo da Conta
D Despesa Oramentria Fixada
C Crdito Oramentrio Disponvel
Cdigo
7.2.1
7.2.2
Cdigo
7.4.1
7.4.2
Subsistema
Oramentrio
Subsistema
Oramentrio
D
C
Ttulo da Conta
Crditos a Receber
Servios e Explorao de Bens
Cdigo
1.1.2
5.3
Subsistema
NoFinanceiro
D
C
Ttulo da Conta
Disponibilidade/Banco
Crditos a Receber
Cdigo
1.1.1
1.1.2
Subsistema
Financeiro
NoFinanceiro
Ttulo da Conta
Receita Oramentria a Realizar
Receita Oramentria Realizada
Cdigo
7.2.2
7.2.2
Subsistema
D
C
Ttulo da Conta
Receita Corrente - Servios
Controles da Receita Oramentria
Cdigo
7.3
7.3
Subsistema
D
C
Ttulo da Conta
Disponibilidade por Fonte de Recursos a
Utilizar
Disponibilidade de Recursos
Cdigo
8.6
Subsistema
D
C
Oramentrio
Oramentrio
Compensao
8.6
D
C
Ttulo da Conta
Disponibilidade/Banco
Obrigaes Exigveis a Longo Prazo
Cdigo
1.1.1
2.1.2
Subsistema
Financeiro
NoFinanceiro
Ttulo da Conta
Receita Oramentria a Realizar
Receita Oramentria Realizada
Cdigo
7.2.2
7.2.2
Subsistema
D
C
Ttulo da Conta
Receita de Capital Operaes de Crdito
Controles da Receita Oramentria
Cdigo
7.3
7.3
Subsistema
D
C
D
C
Ttulo da Conta
Disponibilidade por Fonte de Recursos a
Utilizar
Disponibilidade de Recursos
Cdigo
8.6
Oramentrio
Oramentrio
Subsistema
Compensao
8.6
Alienao de Bens
(Valor da venda igual ao valor contbil lquido do bem)
Registro da baixa do bem
Ttulo da Conta
Crditos a Receber
Cdigo
1.1.2
Subsistema
No157
Imobilizado
1.1.3
Financeiro
D
C
Ttulo da Conta
Disponibilidade/Banco
Crditos a Receber
Cdigo
1.1.1
1.1.2
Subsistema
Financeiro
NoFinanceiro
Ttulo da Conta
Receita Oramentria a Realizar
Receita Oramentria Realizada
Cdigo
7.2.2
7.2.2
Subsistema
D
C
Ttulo da Conta
Receita de Capital Alienao de Bens
Controles da Receita Oramentria
Cdigo
7.3
7.3
Subsistema
D
C
D
C
Ttulo da Conta
Disponibilidade por Fonte de Recursos a
Utilizar
Disponibilidade de Recursos
Cdigo
8.6
Oramentrio
Oramentrio
Subsistema
Compensao
8.6
D
C
Ttulo da Conta
Imobilizado
Transferncias
Cdigo
1.1.3
5.5
Subsistema
NoFinanceiro
Cdigo
8.4
Subsistema
Despesa de Servios
Registro do Contrato de Prestao de Servio
Ttulo da Conta
D Direitos e Obrigaes Contratuais
Contratos de Servios a Executar
C Obrigaes Contratuais Contratos de
Servios
6.2.4
Compensado
Cdigo
7.4.2
7.4.2
Subsistema
Oramentrio
Cdigo
4.3
2.1.2
Subsistema
NoFinanceiro
Financeiro
Cdigo
Subsistema
158
7.5
7.5
Ttulo da Conta
D Obrigaes Contratuais Contratos de
Servios
C Direitos e Obrigaes Contratuais
Contratos Executados
Cdigo
6.2.4
Ttulo da Conta
D Crdito Empenhado a Liquidar
C Crdito Empenhado Liquidado
Cdigo
7.4.2
7.4.2
Ttulo da Conta
D Disponibilidade por Destinao de Recursos
Comprometida
C Disponibilidade por Destinao de Recursos
A Utilizar
8.4
Cdigo
8.6
8.6
Oramentrio
Subsistema
Compensado
Subsistema
Oramentrio
Subsistema
Compensao
Cdigo
8.6
Ttulo da Conta
D Crdito Empenhado Liquidado
C Crdito Oramentrio Pago
Cdigo
7.4.2
7.4.2
8.6
Subsistema
Compensao
Subsistema
Oramentrio
Na abertura do exerccio financeiro seguinte, deve ser efetuada a baixa do saldo da conta Disponibilidade por
Destinao de Recursos Utilizada, com o objetivo de que esta demonstre o valor da disponibilidade utilizada no
novo exerccio.
Ttulo da Conta
D Disponibilidade de Recursos
C Disponibilidade por Destinao de Recursos
Utilizada
Cdigo
8.6
8.6
Subsistema
Compensao
Cdigo
7.4.2
7.4.2
Subsistema
Oramentrio
Cdigo
Subsistema
159
D Imobilizado
C Fornecedores
1.2.3
2.1.2
NoFinanceiro
Financeiro
Ttulo da Conta
D Despesa Corrente Inverso Financeira
C Controle da Despesa Oramentria
Cdigo
7.5
7.5
Subsistema
Ttulo da Conta
D Crdito Empenhado a Liquidar
C Crdito Empenhado Liquidado
Cdigo
7.4.2
7.4.2
Subsistema
Ttulo da Conta
D Disponibilidade por Destinao de Recursos
Comprometida
C Disponibilidade por Destinao de Recursos
A Utilizar
Cdigo
8.6
Subsistema
Oramentrio
Oramentrio
Compensao
8.6
Cdigo
2.1.2
1.1.1
Subsistema
Ttulo da Conta
D Disponibilidade por Destinao de Recursos
Utilizada
C Disponibilidade por Destinao de Recursos
Comprometida
Cdigo
8.6
Subsistema
Ttulo da Conta
D Crdito Empenhado Liquidado
C Crdito Pago
Cdigo
7.4.2
7.4.2
Subsistema
Cdigo
4.3
1.2.3
Subsistema
NoFinanceiro
Cdigo
4.5
1.2.3
Subsistema
NoFinanceiro
8.6
Financeiro
Compensao
Oramentrio
Depreciao
Reconhecimento da Variao Patrimonial Passiva
Ttulo da Conta
D Uso de Bens e Servios
C Imobilizado Depreciao Acumulada
Baixa de Bens Doados
Reconhecimento da Variao Patrimonial Passiva
Ttulo da Conta
D Transferncias
C Imobilizado
3.1. Origens/fundamentos
O Conselho Federal de Contabilidade fomenta o debate sobre a contabilidade pblica em busca
de uniformizao de procedimentos desde a dcada de 90. Em 2006, a presidncia do CFC fixou como
uma de suas metas a normatizao da contabilidade pblica, cujos estudos foram iniciados em 2007.
Importa mencionar que a Contabilidade Pblica, como integrante da cincia contbil, deveria
aplicar no processo gerador de informaes, os princpios, as normas e as tcnicas contbeis
direcionados evidenciao das mutaes do patrimnio das entidades, oferecendo aos usurios
informaes sobre os resultados alcanados e o diagnstico detalhado da situao oramentria,
econmica, financeira e fsica do patrimnio da entidade, alm das informaes sobre os atos praticados
pelos gestores pblicos. No entanto, o que se v uma contabilidade meramente direcionada a cumprir
os aspectos formais e legais, principalmente as normas de direito financeiro contidas na Lei n 4.320/64,
ressentindo-se de um conjunto de normas profissionais que contemple principalmente a teoria de
contabilidade como base para o registro, a mensurao e a evidenciao dos atos e dos fatos do setor
pblico. Para tanto, notou-se a necessidade de resgatar o tratamento dos fenmenos da rea pblica em
bases tericas que reflitam a essncia das transaes governamentais e seu impacto no patrimnio.
A idia implantada foi que a contabilidade aplicada ao setor pblico, como sistema de
informaes especfico, deveria incorporar novas metodologias e recuperar seu papel, adotando
parmetros de boa governana, demonstrando a importncia de um sistema que fornea o apoio
necessrio integrao das informaes macroeconmicas do setor pblico e consolidao das contas
nacionais.
Com base em tais premissas, o CFC institui o Grupo de Estudos, constitudo por profissionais de
notria especializao, com destacada atuao prtica e acadmica, para atuarem como relatores ou
revisores das NBCASPs, sendo que aps a formatao dos projetos das normas, estes fossem
disseminados entre os profissionais e os diversos nveis de usurios, para fins de discusso e debates,
atravs de audincias pblicas, fruns e seminrios com ampla liberdade para apresentao de sugestes.
Vrias entidades diretamente interessadas, tais como a STN, tribunais de contas e universidades,
participaram ativamente das discusses, apresentando sugestes relevantes. Ressalta-se que todas as
sugestes foram encaminhadas ao CFC que designou grupo especfico para analis-las e, se coerentes,
acat-las.
Na produo das NBCASPs foi considerado o acmulo histrico da prtica contbil da rea, as
pesquisas desenvolvidas, a legislao aplicvel no Brasil, as Normas Brasileiras de Contabilidade j
existentes (especialmente a Res. CFC n 750/93 e a Res. CFC N 1.111/07, que estabelecem os
princpios fundamentais de contabilidade e sua interpretao para o setor pblico) e as Normas
Internacionais de Contabilidade Aplicadas ao Setor Pblico, editadas pelo IFAC Internacional
Federation of Accountants. Toda essa base teve como intuito produzir uma normatizao que trouxesse a
Contabilidade Cincia para ocupar o primeiro lugar, como tambm propiciasse impactos positivos na
transparncia e especialmente no controle social.
O momento foi bem propcio, pois o prprio Governo Federal, atravs da Portaria n. 184/08,
editada pelo Ministrio da Fazenda, estabeleceu diretrizes a serem observadas no setor pblico quanto
aos procedimentos, prticas, elaborao e divulgao das demonstraes contbeis, de forma a tornlas convergentes com as Normas Internacionais de Contabilidade Aplicadas ao Setor Pblico.
162
Resoluo CFC
Resoluo CFC n 1.128, 21/11/2008
Resoluo CFC n 1.129, 21/11/2008
Resoluo CFC n 1.130, 21/11/2008
Resoluo CFC n 1.131, 21/11/2008
Resoluo CFC n 1.132, 21/11/2008
Resoluo CFC n 1.133, 21/11/2008
Resoluo CFC n 1.134, 21/11/2008
Resoluo CFC n 1.135, 21/11/2008
Resoluo CFC n 1.136, 21/11/2008
Resoluo CFC n 1.137, 21/11/2008
NBCASP
NBC T 16.1 Conceituao, Objeto e Campo de
Aplicao
NBC T 16.2 Patrimnio e Sistemas Contbeis
NBC T 16.3 Planejamento e seus Instrumentos sob o
Enfoque Contbil
NBC T 16.4 Transaes no Setor Pblico
NBC T 16.5 Registro Contbil
NBC T 16.6 Demonstraes Contbeis
NBC T 16.7 Consolidao das Demonstraes
Contbeis
NBC T 16.8 Controle Interno
NBC T 16.9 Depreciao, Amortizao e Exausto
NBC T 16.10 Avaliao e Mensurao de Ativos e
Passivos em Entidades do Setor Pblico
para o reconhecimento de receitas e despesas. Sem a adoo desse regime, diversos ativos e passivos
podem no ser reconhecidos, e o objetivo de se evidenciar a situao financeira e os resultados do
exerccio fica fortemente prejudicado.
Alm das mudanas j comentadas, a edio das normas vai tambm ensejar: a implementao de
procedimentos e prticas contbeis que permitam o reconhecimento, a mensurao, a avaliao e a
evidenciao dos elementos que integram o patrimnio pblico; implantao de sistema de custos no
mbito do setor pblico (exigncia da NBC T 16.2), o que facilita mensurar a eficincia, eficcia e a
efetividade; melhoria das informaes que integram as demonstraes contbeis e os relatrios
necessrios consolidao das contas nacionais, at mesmo pelo fato do surgimento de mais dois
demonstrativos contbeis, que so: Demonstrao dos Fluxos de Caixa e Demonstrao do Resultado
Econmico (conforme NBC T 16.6); avaliao do impacto das polticas pblicas e da gesto nas
dimenses social, econmica e fiscal, segundo aspectos relacionados variao patrimonial, a partir da
contabilizao da pea de planejamento (PPA), conforme NBC T 16.3; reforo do papel da contabilidade
como principal instrumento de controle interno (conforme NBC T 16.8).
Certamente, a partir dessas necessidades de mudanas, os responsveis pela administrao
pblica, com o auxlio de rgos como a STN e o prprio CFC, tero que adotar medidas, sugeridas pelo
prprio CFC27, tais como:
a) reestruturao das reas de contabilidade e do quadro funcional;
b) organizao de controles administrativos e contbeis necessrios boa governana;
c) definio de modelos e demonstrativos de prestao de contas dos resultados obtidos e aplicados em
benefcio da sociedade.
Os profissionais de contabilidade, principais responsveis pela adoo dessas novas regras,
devem ter mais ainda conhecimento dos princpios, conceitos, normas e procedimento de contabilidade
aplicada ao setor pblico, base de consulta, registro, mensurao e evidenciao das polticas e dos atos
da gesto pblica. Devero participar ativamente de reciclagem, atravs de treinamentos, cursos,
seminrios etc., pois sero ainda mais cobrados no exerccio profissional.
Como ao complementar ao fortalecimento da contabilidade, o CFC, os profissionais, os
formadores de conhecimento e os dirigentes pblicos devem buscar no Poder Legislativo a alterao das
regras vigentes e/ou implementar novas, definindo responsveis e oferecendo condies para o
fortalecimento institucional, e, consequentemente, do Estado Democrtico de Direito. Devem ainda:
I articular aes voltadas ao fortalecimento da contabilidade aplicada ao setor pblico;
II estimular cooperao com instituies envolvidas com a contabilidade aplicada ao setor pblico;
III promover o intercmbio de experincias, nacionais e internacionais, relacionadas ao controle social,
boa gesto dos recursos pblicos e reduo da desigualdade social;
IV conferir a existncia e fortalecer a estruturao e aes correspondentes ao pleno funcionamento do
controle interno, em cada rgo respectivo do setor pblico.
3.3.1. Demonstrao de algumas mudanas na contabilizao de atos e fatos contbeis
I nfase s receitas e despesas efetivas para fins de apurao de resultado do exerccio
Segundo os doutrinadores que trabalharam na elaborao das NBCASPs, a Lei n 4.320/64 no
constitui um obstculo adoo de normas de contabilidade, inclusive no que diz respeito ao regime de
competncia. Na verdade, alguns de seus artigos revelam a preocupao de que a composio
patrimonial da entidade seja conhecida e de que os fatos modificativos da situao lquida sejam levados
27
No livreto Orientaes estratgicas para a Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico no Brasil, distribudo no II Encontro
sobre Contabilidade e Gesto Pblicas, promovido pelo CFC, no ms de outubro/2008 na cidade de Belo Horizonte-MG.
164
conta de resultado. A referida lei trata da contabilidade oramentria at artigo 83, a partir do artigo 84
ela trata da contabilidade patrimonial. Portanto, ainda segundo os doutrinadores, as variaes e fluxos
patrimoniais esto na lei n 4.320/64, s faltava utilizar.
A Contabilidade Pblica cumpre uma funo ordinria, comum contabilidade empresarial
(controle patrimonial e evidenciao da situao financeira, dos resultados do exerccio, dos fluxos que
alteram a situao financeira e das modificaes no patrimnio lquido), e outra extraordinria
(demonstra a situao das receitas oramentrias e despesas oramentrias: previso/fixao,
arrecadao, despesas liquidadas, despesas a liquidar, despesas pagas, restos a pagar e resultado
oramentrio). No entanto, a funo extraordinria mais antiga e, mesmo hoje, o objeto de maiores
preocupaes por parte das pessoas e rgos que procedem aos registros contbeis, daqueles que prestam
contas da aplicao dos recursos e dos que examinam essas prestaes de contas.
Na verdade, a Teoria Contbil no investiga questes relativas ao oramento pblico, que se
constitui em um plano anual de aplicao de recursos financeiros. Porm, considerando as regras de
direito financeiro em vigncia no Brasil (Lei n 4.320/64), a contabilizao oramentria deve continuar
sendo evidenciada, s que em procedimento secundrio, sendo perfeitamente possvel haver a
compatibilizao entre as evidenciaes patrimoniais, oramentrias e financeiras, atendendo a
legislao contbil e oramentrio-financeira, conforme grfico abaixo:
Eis exemplos de como feito hoje o procedimento contbil de escriturao das receitas e
despesas e a proposta de alterao a partir da edio das NBCASPs:
Considere-se a estrutura bsica do Plano de Contas utilizados no mbito federal (SIAFI) e at
mesmo no mbito dos municpios de Rondnia (SIGAP):
165
1
2
3
4
5
6
EVENTO
Arrecadao de Impostos
Alienao de Imveis
Operao de Crdito
Gasto com Pessoal
Aquisio de Veculo
Amortizao da Dvida
DBITO
1.1 Banco
1.1 Banco
1.1 Banco
3.3 Pessoal Ativo
3.4 Veculo
3.4 Amortizao
CRDITO
4.1 Tributos
4.2 Alienao
4.2 Operaes de Crdito
1.1 Banco
1.1 Banco
1.1 Banco
VALOR
9.000
500
2.000
4.000
1.000
3.000
5
6
EVENTO
Aquisio de Veculo
Amortizao da Dvida
DBITO
1.4 Veculo
2.1 Emprstimos Curto
Prazo
CRDITO
6.1 Resultado Oramentrio
6.1 Resultado Oramentrio
VALOR
1.000
3.000
2
3
EVENTO
Alienao de Imveis
Operao de Crdito
DBITO
5.1 Resultado Oramentrio
5.1 Resultado Oramentrio
CRDITO
1.4 Imveis
2.2 Emprstimos Longo
Prazo
VALOR
500
2.000
Convm mencionar que, de acordo com a Resoluo do CFC n 1.121/2008, que dispe sobre a
estrutura conceitual para a elaborao e apresentao das demonstraes contbeis (Conforme Normas
Internacionais de Contabilidade Aplicadas ao Setor Pblico), receitas so aumentos nos benefcios
econmicos durante o perodo contbil sob a forma de entrada de recursos ou aumento de ativos
ou diminuio de passivos, que resultem em aumento do patrimnio lquido e que no sejam
provenientes de aporte dos proprietrios da entidade. Na mesma norma, o CFC define as despesas
como decrscimos nos benefcios econmicos durante o perodo contbil sob a forma de sada de
recursos ou reduo de ativos ou incremento em passivos, que resultem em decrscimo do
patrimnio lquido e que no sejam provenientes de distribuio aos proprietrios da entidade.
166
Aps os registros antteriores, verifica-se que as receitas e despesas (que se encaixam aos
conceitos apresentados) importaram em:
Receita (4.1 + 4.2 - 5.1): $ 9.000
Despesa (3.3 + 3.4 - 6.1): $ 4.000
H fatos contbeis modificativos que no decorrem da execuo oramentria. Tais fatos so
contabilizados em um terceiro conjunto de contas de resultado: variaes ativas extra-oramentrias
("6.2 Resultado Extra-Oramentrio) e variaes passivas extra-oramentrias. ("5.2 Resultado ExtraOramentrio"), aumentativas e diminutivas do patrimnio lquido, respectivamente.
7
8
9
10
EVENTO
Consumo de materiais
Baixa de bens
inservveis
Reavaliao de bens
imveis
Dvidas Prescritas
DBITO
5.2 Resultado ExtraOramentrio
5.2 Resultado ExtraOramentrio
1.4 Bens Imveis
2.2 Dvidas a Pagar
CRDITO
1.1 Almoxarifado
VALOR
300
200
400
800
Aps essas operaes a composio de receitas e despesas (conceitos das NICSP) passa a ser a
seguinte:
Receita [(4.1 + 4.2 - 5.1) + 6.2] = $ 10.200
Despesa [(3.3 + 3.4 - 6.1) + 5.2] = $ 4.500
Dessa forma, receitas e despesas a que se referem as NICSP correspondem, no atual modelo
utilizado no Brasil, a uma parte das receitas oramentrias e despesas oramentrias (aquelas que no
so "retificadas") e s variaes ativas extra-oramentrias e variaes passivas extra-oramentrias.
Receitas e Despesas na viso patrimonial so contas de resultado e, contas de resultado
representam a situao dinmica, compondo as variaes patrimoniais, ou seja, as contas que alteram o
patrimnio lquido e demonstram o resultado do exerccio. As variaes patrimoniais ativas e as
variaes patrimoniais passivas so decorrentes de transaes que aumentem ou diminuem o patrimnio
lquido.
Sabe-se que no rol das receitas oramentrias nem todas alteram a situao lquida das entidades
governamentais, tais como: receitas de alienao de bens e receitas de operaes de crdito, consideradas
receitas no efetivas, pois no causam efeito para mais no resultado patrimonial, uma vez que em
compensao ao ingresso financeiro deve ser dada a baixa dos bens alienados ou a inscrio da dvida
contrada. Da mesma forma, no elenco das despesas oramentrias existem despesas que no
influenciam para menos o resultado patrimonial, conhecidas como despesas no efetivas, tais como:
despesas com aquisio de bens, amortizao de dvidas, uma vez que em compensao entrada dos
bens no patrimnio h a sada financeira (se pagamento a vista) ou a inscrio da dvida (se a prazo), e,
no segundo caso, h a baixa da obrigao inscrita no passivo permanente. Ressalta-se que o
Demonstrativo das Variaes Patrimoniais (Anexo15) apresenta o grupo resultante da execuo
oramentria denominada Mutaes Patrimoniais somente para registrar essas situaes.
As situaes exemplificadas, de receitas e despesas oramentrias no efetivas compondo o rol de
receitas e despesas pblicas e sendo demonstradas nas variaes patrimoniais, como se faz hoje, chocamse com os conceitos e critrios cientficos destas. Portanto, em obedincia aos preceitos contbeis, devem
compor o resultado do exerccio apenas as receitas e despesas efetivas, ou seja, somente aquelas que
167
EVENTO
DBITO
Previso da Receita
1.9 Receita a Realizar
Arrec. Rec. Alienao de 1.1 Banco
Bens
Baixa
Arrecadao 1.9 Receita Realizada
Receita
CRDITO
2.9 Previso Inicial da Receita
1.4 Bens Mveis
SISTEMA
Compensao
Financ./Patrimonial
Compensao
CRDITO
2.9 Previso Inicial da Receita
2.2 Obrigaes a Pagar
SISTEMA
Compensao
Financ./Patrimonial
Compensao
DBITO
1.9 Crdito Inicial
2.9 Crdito Disponvel
2.9 Crd. Emp. A
Liquidar
1.4 Bens Mveis
CRDITO
2.9 Crdito Disponvel
2.9 Crdito Emp. a Liquidar
2.9. Crdito Emp. Liquidado
SISTEMA
Compensao
Compensao
Compensao
1.1 Bancos
Financ./Patrimonial
DBITO
1.9 Crdito Inicial
2.9 Crdito Disponvel
2.9 Crd. Emp. A
Liquidar
2.2 Dvidas a Pagar
CRDITO
2.9 Crdito Disponvel
2.9 Crdito Emp. a Liquidar
2.9. Crdito Emp. Liquidado
SISTEMA
Compensao
Compensao
Compensao
1.1 Bancos
Financ./Patrimonial
EVENTO
DBITO
Previso da Receita
1.9 Receita a Realizar
Arrec. Rec. Operaes 1.1 Banco
de Crdito
Baixa
Arrecadao 1.9 Receita Realizada
Receita
Aquisio de Bens
1
2
3
EVENTO
Fixao da Despesa
Empenho da Despesa
Liquidao da Despesa
Amortizao de Dvidas
1
2
3
EVENTO
Fixao da Despesa
Empenho da Despesa
Liquidao da Despesa
168
EVENTO
Previso da Receita
Arrec. Rec. de Impostos
Baixa
Arrecadao
Receita
Composio
do
Resultado do Exerccio
DBITO
1.9 Receita a Realizar
1.1 Bancos
1.9 Receita Realizada
CRDITO
2.9 Previso Inicial da Receita
4.1 Rec. Impostos
1.9 Receita a Realizar
SISTEMA
Compensao
Financeiro
Compensao
EVENTO
Fixao da Despesa
Empenho da Despesa
Liquidao da Despesa
DBITO
1.9 Crdito Inicial
2.9 Crdito Disponvel
2.9 Crd. Emp. A
Liquidar
Apropriao da Despesa 3.1 Desp. Pessoal e
Encargos
Pagamento da Despesa
2.1 Obrigaes a Pagar
Composio
do 5.1 Resultado Oram.
Resultado do Exerccio
Diminutivo
CRDITO
2.9 Crdito Disponvel
2.9 Crdito Emp. a Liquidar
2.9. Crdito Emp. Liquidado
SISTEMA
Compensao
Compensao
Compensao
Financeiro/Patrim.
1.1 Bancos
3.1. Desp. Pessoal e Encargos
Financeiro/Patrim.
Patrimonial
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.9
Pessoal e Encargos
Benefcios Sociais
Uso de Bens e Servios
Financeiras
Transferncias
Outras Variaes Patrimoniais Passivas
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
4.9
Tributrias
Contribuies
Servios e Explorao de Bens
Financeiras
Transferncias
Outras Variaes Patrimoniais Ativas
169
4.9 Outras Variaes Patrimoniais Ativas Representa o somatrio das demais variaes patrimoniais ativas no
includas nos grupos anteriores. Compreende: reavaliao, ganho na alienao de ativos, ganhos na variao cambial,
resultado positivo a equivalncia patrimonial, cancelamento de passivos, reverso de provises, recuperao de despesas,
multas (exceto tributria), entre outras.
Neste caso, a estrutura da Demonstrao das Variaes Patrimoniais poder ser parecida com a
Demonstrao do Resultado do Exerccio DRE da contabilidade empresarial, havendo apenas o
confronto das receitas e despesas, chegando-se ao resultado do exerccio.
II Contabilizao de receitas e despesas pelo regime de competncia
(vide comentrios e exemplos de lanamentos no item 1.6, que trata dos Regimes Contbeis)
III Incorporao patrimonial dos Bens de Uso Comum do Povo
Os bens de uso comum do povo, que antes apenas os gastos eram contabilizados como despesas,
agora so incorporados ao patrimnio, por exigncia da NBC T 16.10, que no item 30 diz: Os bens de
uso comum que absorveram ou absorvem recursos pblicos, ou aqueles eventualmente recebidos
em doao, devem ser includos no ativo no circulante da entidade responsvel pela sua
administrao ou controle, estejam, ou no, afetos a sua atividade operacional.
Aps os lanamentos no compensado das fases do empenho e liquidao, bem como da fase do
pagamento no sistema financeiro, o lanamento de incorporao dos bens de uso comum construdos
deve ser assim:
Incorporao na forma do plano de contas atual
EVENTO
Incorp de Bens Uso Comum
DBITO
CRDITO
1.4 Bens de Uso Comum 6.1 Resultado Aumentativo
SISTEMA
Patrimonial
DBITO
1.2 Bens de Uso Comum
CRDITO
1.1 Bancos
SISTEMA
Financ./Patrimonial
DBITO
5.2 Resultado Diminutivo
CRDITO
2.2 Obrigaes a Pagar
SISTEMA
Patrimonial
DBITO
CRDITO
3.9
Outras
Variaes 2.2 Obrigaes a Pagar
Patrimoniais
Passivas
SISTEMA
Patrimonial
171
(Assuno de Dvidas)
DBITO
ou 5.2 Resultado Diminutivo
CRDITO
1.4 Deprec., Amort. ou Exausto
SISTEMA
Patrimonial
DBITO
CRDITO
ou 3.9 Outras Variaes Patrimoniais 1.4 Bens Permanentes
Passivas (Deprec. Amortiz. ou
SISTEMA
Patrimonial
lquido, para que se tenha uma adequada evidenciao da situao financeira e dos resultados do
exerccio.
Segundo a NBC T 16.10, os riscos de recebimento de dvidas so reconhecidos em conta de
ajuste, a qual ser reduzida ou anulada quando deixarem de existir os motivos que a originaram. As
provises so constitudas com base em estimativas pelos provveis valores de realizao para os ativos
e de reconhecimento para os passivos.
Abaixo apresentamos exemplo do registro contbil da proviso para devedores duvidosos.
Registro da proviso para devedores duvidosos na dvida ativa, na forma do plano de contas atual
EVENTO
Registro da proviso
DBITO
5.2 Resultado Diminutivo
CRDITO
1.2 Prov. para Deved.Duvidosos
SISTEMA
Patrimonial
DBITO
CRDITO
3.9 Outras Variaes Patrimoniais 1.2
Prov.
Passivas (provises para crdito de Deved.Duvidosos
SISTEMA
para Patrimonial
liquidao duvidosa)
Pagamento
Judiciais em Andamento
2.1 Obrigaes a Pagar
1.1 Bancos
Financeiro
Exemplo de registro da proviso para 13 salrio, situao em que se apropriam, mensalmente, os direitos do
trabalhador em funo do ms trabalhado, e o empenho, liquidao e pagamento ocorrem no ms de
dezembro.
EVENTO
DBITO
CRDITO
SISTEMA
Patrimonial
Apropriao mensal da 5.2 Resultado Diminutivo
2.1 Proviso para 13 Salrio
Proviso (1/12 do 13
salrio)
Apropriao da Despesa
Baixa da Proviso
Pagamento
Financeiro
Patrimonial
Financeiro
Obs: Apropriao da despesa antes da liquidao No registro da proviso para 13 salrio, situao
em que se apropriam, mensalmente, os direitos do trabalhador em funo do ms trabalhado, e o
empenho, liquidao e pagamento ocorrem no ms de dezembro.
3.4. As peculiaridades que passa a ter a Contabilidade Pblica: Contabilidade Oramentria,
Fiscal e Patrimonial. Como compatibiliz-las?
A prpria Lei n 4.320/64 se acha adequada a essa compatibilizao, conforme alguns dos seus
dispositivos, tais quais:
Art. 85. Os servios de contabilidade sero organizados de forma a permitirem o acompanhamento da execuo
oramentria, o conhecimento da composio patrimonial, a determinao dos custos dos servios industriais, o
levantamento dos balanos gerais, a anlise e a interpretao dos resultados econmicos e financeiros.
Art. 89. A contabilidade evidenciar os fatos ligados administrao oramentria, financeira, patrimonial e industrial.
Art. 100. As alteraes da situao lquida patrimonial, que abrangem os resultados da execuo oramentria, bem como as
variaes independentes dessa execuo e as supervenincias e insubsistncias ativas e passivas, constituiro elementos da conta
patrimonial.
Art. 104. A Demonstrao das Variaes Patrimoniais evidenciar as alteraes
independentes da execuo oramentria, e indicar o resultado patrimonial do exerccio.
verificadas
no patrimnio, resultantes ou
A preocupao da LRF em adotar tal regime devido a Despesa Pblica estar envolvida em
situaes singulares como o estabelecimento de limites legais, tais como gasto com pessoal e
endividamento. Da mesma forma, a receita tambm assume especial importncia em termos fiscais, pois
constitui fonte de recursos para financiar os gastos, como tambm para conceder lastro para a inscrio
de restos a pagar. Em sntese, a contabilidade fiscal adota critrio semelhante da contabilidade
patrimonial na evidenciao das receitas e despesas, cuja principal finalidade maior controle para
manter o equilbrio fiscal das contas pblicas.
O cumprimento das disposies do Conselho Federal de Contabilidade relativas aos
Princpios Fundamentais de Contabilidade e as demais normatizaes orientadoras do exerccio do
profissional de contabilidade, principalmente as NBCASPs, bem como da LRF e da Lei n 4.320/64,
dependem exclusivamente daqueles que militam na rea contbil. So eles os principais responsveis
para fazer com que a contabilidade patrimonial ocupe o primeiro lugar na evidenciao dos atos e fatos
da Administrao Pblica.
I Exemplo de contabilizao da receita pelas contabilidades patrimonial e fiscal (competncia) e
pela contabilidade oramentria (caixa)
a) Registro do imposto a arrecadar (IPTU) no exerccio, no ms de janeiro, quando do lanamento
(sistema patrimonial), no valor de R$ 2.000;
175
2 - PASSIVO
2.000 (c)
2.000 (a)
2.000 (d)
2.000
C Obrigao Reconhecida
C Obrigao a Pagar
D Obrigao Reconhecida
Patrimnio Lquido
3 DESPESA
D Despesa Realizada
C - Despesa Realizada
D Incorporao de Dvidas
D Despesa Realizada
1.000
2.000 (b)
1.000 (f)
1.000 (g)
4.000
4 RECEITA
1.000 (h)
1.000 (j)
5 RESULTADO DIMINUTIVO
D - Baixa de Crditos
1.000 (e)
1.000 (h)
1.000 (i)
1.000
2.000 (d)
1.000(e)
1.000 (j)
4.000
Supervit.........................1.000
C - Receita de IPTU
D Receita de IPTU
2.000 (c)
2.000 (l)
6 RESULTADO AUMENTATIVO
C - Incorporao de Crditos
2.000(a)
C Baixa de Obrigao Reconhecida 1.000 (i)
C Receita de IPTU
2.000 (l)
5.000
A referida portaria possui quatro anexos, contendo: o Plano de Contas aplicado aos RPPSs
(Anexo I), o Manual das Contas, indicando a funo e funcionamento das contas (Anexo II), os
Demonstrativos (Anexo III) e as Normas de Procedimentos Contbeis (Anexo IV). A Portaria MPS
916/2003 teve aplicao facultativa no perodo 2004 e obrigatria a partir de 2005, porm, pode-se dizer
que o MPS veio fiscalizar rigorosamente sua aplicao a partir de 2007. A portaria sofreu quatro
atualizaes, atravs das Portarias ns 1.768/03, 66/05, 183/05 e 95/07, sendo as modificaes mais na
extino, criao de contas e pequenas alteraes nos demonstrativos.
O RPPS, direcionado aos servidores efetivos (concursados), pode ser autarquia, fundao ou
simples fundo. De qualquer modo, tem a personalidade de entidade contbil e deve seguir o plano de
contas da Portaria n 916/93 e elaborar os demonstrativos e balanos naqueles moldes. Deve se ter em
mente que todas as contas constantes da Portaria MPS 916 j existem no Plano de Contas da Secretaria
do Tesouro Nacional, que o rgo responsvel pelo gerenciamento do Plano de Contas da Unio
(SIAFI). Ressalta-se que o Plano de Contas adotado pelos municpios de Rondnia (SIGAP), por ser
similar ao SIAFI, tambm detm as contas dos RPPS incorporadas, inclusive est atualizado at as
ltimas portarias expedidas pelo MPS que alteraram a Portaria 916/2003.
A Portaria MPS 916 traz em seu Anexo III os modelos e as instrues de preenchimento dos
Balanos dos RPPS, que so muito parecidos aos da Lei 4.320/64. Para atender ao Tribunal de Contas,
deve-se adaptar os balanos aos padres da referida lei, sem prejuzo de serem apresentados ao MPS os
balanos no formato do Anexo III da citada portaria.
Alguns procedimentos contbeis aplicveis aos Regimes Prprios de Previdncia Social (RPPS)
devem ser readequados em 2009 com a publicao das Portarias das 402/2008 e 403/2008 do Ministrio
da Previdncia Social (MPS). A adaptao deve ser feita para atender a legislao previdenciria que,
conseqentemente, trar mudanas no Plano de Contas dos RPPS.
A Portaria MPS 402/2008, que disciplinou os parmetros e as diretrizes gerais para organizao e
funcionamento dos RPPS, trouxe na seo VI as normas de contabilidade a serem observadas,
confirmando o disposto no anexo IV da Portaria MPS 916/2003 e suas atualizaes. Segundo a portaria,
a escriturao contbil do RPPS deve ser distinta da mantida pelo ente federativo e ser elaborados
demonstrativos contbeis especficos, mesmo que a unidade gestora no possua personalidade jurdica
prpria.
A Portaria enfatiza a necessidade de ser escrituradas todas as operaes que envolvam direta ou
indiretamente a responsabilidade do RPPS e que modifiquem ou possam modificar o patrimnio,
devendo ser adotados registros contbeis auxiliares para apurao das depreciaes, avaliaes e
reavaliaes de bens, direitos e ativos inclusive dos investimentos e da evoluo das reservas. Tambm
fica estabelecido que o ente federativo deve elaborar os demonstrativos contbeis relativos ao seu RPPS
conforme modelo e periodicidade estabelecidos pelo MPS. Atualmente exigidos semestralmente.
Outra Portaria que promove mudanas nos procedimentos contbeis aplicveis ao RPPS a
Portaria MPS 403/2008 normas aplicveis s avaliaes e reavaliaes atuariais. Dentre as alteraes, a
Portaria 403 estabelece o conceito de segregao da massa para os municpios que assim desejarem, o
que possibilita a separao dos segurados em dois grupos distintos que integraro o Plano Previdencirio
e o Plano Financeiro.
O Plano Previdencirio um sistema estruturado com a finalidade de acumulao de recursos
para pagamento dos compromissos definidos no plano de benefcios do RPPS. Esse plano tem seu
custeio calculado atuarialmente em conformidade com a legislao previdenciria, atualmente praticado
em todas as unidades gestoras dos RPPS.
177
J o Plano Financeiro estruturado somente em caso de opo pela segregao da massa, onde as
contribuies a serem pagas pelo ente federativo, servidores e pensionistas vinculados sero fixadas sem
objetivo de acumulao de recursos, devendo as insuficincias financeiras ser aportadas pelo ente
federativo. Neste caso, a unidade gestora mantm parte dos segurados no Plano Previdencirio e parte no
Plano Financeiro.
Em funo das alteraes trazidas pela publicao dos novos normativos do MPS, algumas
mudanas no Plano de Contas dos RPPS esto sendo finalizadas, e sero brevemente disponibilizadas
pelo MPS, entre elas:
Segregao das contas que compem as provises matemticas previdencirias (passivo exigvel
a longo prazo) em plano previdencirio e plano financeiro, visando atender democraticamente
tanto o Municpio que manter apenas o Plano Previdencirio como o Municpio que far a opo
pelos dois planos;
Reestruturao das contas de Repasses Previdencirios Recebidos pelo RPPS, segregadas
tambm em plano previdencirio e plano financeiro.
178
Esse mecanismo permite que sejam criadas contas de deduo de receitas correntes, de capital,
intra-oramentrias correntes e intra-oramentrias de capital.
A outra forma atravs da utilizao de contas-correntes, um sistema extra-contbil contendo
contas relacionadas conta que est sofrendo deduo, com codificao prpria. Ao consultar o razo
da conta 9200.00.00, por exemplo, o saldo estar detalhado de acordo com o conta-corrente, no caso,
natureza de receita. Vejamos:
9200.00.00 Restituies
1111.01.01 Imposto sobre Importao
1112.01.00 Imposto Territorial Rural
1112.04.10 IRPF
R$ 1.000,00
R$ 200,00
R$ 100,00
R$ 700,00
180
Por fim, apresentado a classificao da receita, de utilizao pelas trs esferas de governo.
181
iv)
De forma anloga ao Manual de Receita Nacional, esse Manual busca distinguir os
conceitos de despesa pelo enfoque oramentrio e pelo enfoque patrimonial, visando disseminao da
idia de que a execuo da despesa oramentria nem sempre causa um impacto patrimonial simultneo.
v)
Apresenta a estrutura oramentria completa da despesa pblica visando a elaborao de um
programa do PPA, nos moldes da classificao utilizada pela Unio, constituindo numa tima ferramenta
para a elaborao do planejamento. A estrutura apresentada da despesa : institucional, funcional,
programtica e por natureza da despesa; h conceitos, atributos e codificao dos principais componentes
de um programa/ao do PPA. Na classificao por natureza da despesa traz todo o detalhamento
constante da Portaria n 163/2001. Dessa forma consolidada a importncia da elaborao do
planejamento/oramento por resultado com a viso de que mais relevante o legislativo aprovar aes
de governo buscando a aplicao efetiva do gasto, do que aprovar itens de gastos. A idia mostrar
populao e ao legislativo o que ser realizado num determinado perodo, por meio de programas e
no o de apresentar objetos de gastos dissociados dos programas.
vi)
Demonstra as etapas da despesa oramentria, para melhor compreenso do processo
oramentrio, e da gesto, cujas etapas so: planejamento (oramentrio e financeiro), execuo,
controle e avaliao (as mesmas do ciclo oramentrio).
.vii) Discorre sobre os crditos adicionais, nos aspectos terico, legal e prtico, trazendo alguns
exemplos que acontecem na Unio.
viii) Trata da fonte de recursos da despesa oramentria. Como mecanismo integrador entre a
receita e despesa, o cdigo de destinao/fonte de recursos exerce um duplo papel na execuo
oramentria. Para a receita oramentria, esse cdigo tem a finalidade de indicar a destinao de
recursos para a realizao de determinadas despesas oramentrias. Para a despesa oramentria esse
cdigo identifica a origem dos recursos que esto sendo utilizados. Demonstra atravs de lanamentos
contbeis a importncia que exerce o controle por destinao de recursos, ligando receitas s despesas.
ix)
Firma entendimento que a despesa deve ser reconhecida sob o enfoque patrimonial, em
obedincia aos Princpios da Oportunidade e da Competncia, ou seja, as despesas devem ser
reconhecidas no momento da ocorrncia do fato gerador, independentemente de pagamento, mostrando o
embasamento legal e exemplos de registros contbeis na forma do reconhecimento patrimonial e
oramentrio.
x)
Classificao da Despesa Oramentria (conceituao, diferenciao e forma de
apropriao de materiais de consumo, materiais permanente e servios), conforme constava na
Portaria n 448/02.
Nesse tpico do Manual so tratados procedimentos tpicos da administrao pblica que visam
padronizao da classificao das despesas por todas as esferas de governo, enfatizando determinadas
aquisies nos elementos de despesas que geram mais dvidas, conforme transcrio a seguir.
Material Permanente x Material de Consumo
Entende-se como material de consumo e material permanente:
a) Material de Consumo, aquele que, em razo de seu uso corrente e da definio da Lei n 4.320/64,
perde normalmente sua identidade fsica e/ou tem sua utilizao limitada a dois anos;
182
b) Material Permanente, aquele que, em razo de seu uso corrente, no perde a sua identidade
fsica, e/ou tem uma durabilidade superior a dois anos.
Alm disso, na classificao da despesa com aquisio de material devem ser adotados
alguns parmetros que, tomados em conjunto, distinguem o material permanente do Material de
Consumo, sendo o principal o Critrio da Durabilidade Se em uso normal perde ou tem
reduzidas as suas condies de funcionamento, no prazo mximo de dois anos.
Servios de Terceiros x Material de Consumo
O elemento de despesa tem por finalidade identificar o objeto de gasto e pode ser identificado
pela
forma de aquisio. Na classificao de despesa de material adquirido por encomenda, se a aquisio for
de produto disponvel no mercado, ento caracteriza como material, porque o ente no est
agregando servio, apenas adquirindo o produto com servio j agregado. Se a aquisio for de
produo e elaborao de um produto, ento caracteriza como servio, porque o ente est agregando
servio produo de bens para consumo. O fornecedor estar fornecendo servio, embora o
resultado final seja um produto para consumo.
Nesse contexto, na classificao da despesa de material por encomenda, a despesa s
dever ser classificada como servios de terceiros se o prprio rgo ou entidade fornecer a
matria-prima. Caso contrrio, dever ser classificada na natureza 4.4.90.52, em se tratando de
confeco de material permanente, ou na natureza 3.3.90.30, se material de consumo.
Algumas vezes ocorrem dvidas, em virtude de divergncias entre a adequada
classificao da despesa oramentria e a legislao fiscal. Nesses casos, a Contabilidade Aplicvel ao
Setor Pblico deve procurar bem informar, seguindo, se for necessrio para tanto, a essncia ao invs
da forma e buscar a consecuo de seus objetivos, o patrimnio e o controle do oramento. Logo, no h
que se cogitar vinculao entre a Contabilidade e a Legislao Fiscal, embora, naturalmente, seja
desejvel que os critrios contbeis e fiscais se aproximem tanto quanto possvel. Em outras
palavras, os princpios contbeis no podem ser restringidos pela Legislao Fiscal, que modificvel
e, no caso de uma Federao como a brasileira, varivel de estado para estado e de municpio para
municpio.
Portanto, independentemente do tratamento dispensado pela Legislao Tributria, a
despesa em questo s deve ser classificada como servios de terceiros se o prprio rgo fornecer
a matria-prima.
Um exemplo clssico dessa divergncia despesa com confeco de placas de
sinalizao, classificada como servio pelo artigo 1, 2, item 24 da Lei Complementar n 116, de 31 de
julho de 2003 e na classificao oramentria da despesa como material de consumo, se o rgo
no fornecer a matria-prima.
Obras e Instalaes x Servios de Terceiros
Sero considerados servios de terceiros as despesas com:
Reparos, consertos, revises, pinturas, reformas e adaptaes de bens imveis sem que ocorra a
ampliao do imvel;
Reparos em instalaes eltricas e hidrulicas;
Reparos, recuperaes e adaptaes de biombos, carpetes, divisrias e lambris;
Manuteno de elevadores, limpeza de fossa e afins.
183
Quando a despesa ocasionar a ampliao do imvel, tal despesa dever ser considerada como
obras e instalaes, portanto, despesas com investimento.
xi)
Restos a Pagar
185
Logo, tendo ocorrido a contraprestao de bens e servios ou qualquer outra situao que
enseje obrigao a pagar para uma determinada unidade gestora, mesmo sem previso oramentria,
esta dever registrar o passivo correspondente, sem prejuzo das possveis responsabilidades e
providncias previstas na legislao, inclusive as citadas pela Lei de Crimes Fiscais.
Caso o crdito oramentrio conste em oramento de exerccio posterior ocorrncia do fato
gerador da obrigao, dever ser utilizada natureza de despesa com elemento 92 Despesas de
Exerccios Anteriores.
O manual deixa claro que a falta de registro de obrigaes oriundas de despesas j
incorridas resultar em demonstraes incompatveis com as normas de contabilidade, alm da
gerao de informaes incompletas em demonstrativos exigidos pela LRF, a exemplo do
Demonstrativo da Dvida Consolidada Lquida, tendo como conseqncia anlise distorcida da situao
fiscal e patrimonial do ente.
xv)
Tambm discorre acerca da Depreciao, Amortizao e Exausto, mostrando o referencial
terico, legal e prtico, com demonstraes atravs de lanamento contbeis.
Deixa claro que a entidade pblica necessita apropriar ao resultado de um perodo, o
desgaste do seu ativo imobilizado, intangvel ou diferido, por meio do registro da despesa de
depreciao, amortizao ou exausto, obedecendo ao princpio da competncia.
Segundo o manual, as taxas anuais de depreciao a serem aplicadas no setor pblico
ainda no foram definidas. Atualmente existem taxas definidas pela Secretaria da Receita Federal do
Brasil, visando apurao do lucro para as empresas privadas, pois a depreciao tem impacto direto
nessa apurao. Como para o setor pblico ainda no foi feito estudo para definir os percentuais e
estimativa de vida til a serem aplicados, os entes que desejarem podem depreciar os seus bens
utilizando essas taxas definidas pela Secretaria da Receita Federal do Brasil. A relao dos bens objeto
de depreciao, o prazo de vida til e as taxas anuais podem ser consultados na Instruo Normativa SRF
n 162, de 31 de dezembro de 1998, alterada pela Instruo Normativa SRF n 130, de 10 de novembro
de 1999.
Informa que existem vrios mtodos de clculos de depreciao, porm, o mais utilizado o
Mtodo Linear ou de quotas constantes, abaixo descrito:
Mtodo Linear ou de quotas constantes o mtodo que distribui o custo do bem em
funo exclusiva do tempo de acordo com a seguinte frmula de clculo:
Quota Anual de Depreciao = Custo Valor Residual
N de Perodos de Vida til
Recomenda alguns critrios ao registrar a depreciao:
I. A depreciao deve ser divulgada em Notas Explicativas para cada classe do Imobilizado nas
Demonstraes Contbeis, esclarecendo o mtodo utilizado, a vida til e a taxa utilizada.
II. O valor residual e a vida til de um bem devem ser revisados no final de cada exerccio, quando as
expectativas diferirem das estimativas anteriores;
III. A depreciao deve ser reconhecida at que o valor contbil do ativo seja igual ao valor residual; e
IV. No se deprecia bens em estoque, que ainda no entraram em uso. Porm, a depreciao no
cessa quando o ativo torna-se obsoleto ou for retirado temporariamente de operao.
186
xvi) Consta ainda comentrios sobre Sistema de Custos, sendo apresentado embasamento terico,
legal e prtico sobre o assunto.
Conforme o manual, o sistema de custos na administrao pblica est previsto no artigo 99 da
Lei n 4.320/1964, porm de forma restrita aos servios pblicos industriais; todavia, o Decreto-Lei n
200/1967, estendeu para toda a administrao pblica, principalmente a federal, a necessidade de
apurao de custos de forma a evidenciar os resultados de gesto. O pargrafo 3 do artigo 50 da LRF
estabeleceu que a administrao pblica deve manter sistema de custos que permita a avaliao e o
acompanhamento da gesto oramentria, financeira e patrimonial.
No controle da ao governamental com enfoque para os resultados, crescente a necessidade de
a administrao pblica possuir sistema de contabilizao de custos que permita a anlise da eficincia
da utilizao dos recursos colocados disposio dos gestores, para execuo dos programas de
governo.
So demonstrados possveis critrios para a apurao de custos, podendo ser a utilizao
dos parmetros da classificao oramentria:
1 Classificao Institucional Apurao de Custos por Departamento (rgo)
2 Classificao Funcional Apurao de Custos por Funo ou Subfuno
3 Classificao Programtica Apurao de Custos por Programa
Tal escolha decorre da classificao oramentria da despesa refletir o equivalente financeiro de
um plano de ao do governo, possibilitando avaliao dos resultados das gestes oramentrias,
financeira e patrimonial, segundo os conceitos de eficincia e eficcia determinado no inciso II do
artigo 74 da Constituio Federal de 88.
Ainda segundo consta no manual, para viabilizar a implantao de sistema de custos, o ente deve
ainda, efetuar os registros contbeis observando os Princpios Fundamentais de Contabilidade, de
modo que a despesa seja registrada com enfoque patrimonial, possibilitando identificar o momento
exato em que afetam o resultado.
xvii) O manual traz ainda Perguntas e Respostas sobre temas relacionados despesa pblica,
consistindo na maioria das perguntas, de dvidas de tcnicos de rgos e entidades pblicas, que
acontecem no cotidiano e que a STN aproveita o manual para estender seu entendimento a todos que se
interessarem.
xiii) Por fim, o Manual de Despesa Nacional traz o Anexo I, contento a discriminao das naturezas
de despesas para uso nas trs esferas de Governo.
5.
FALHAS COM MAIORES INCIDNCIAS CONSTATADAS NA PRESTAO DE
CONTAS ANUAL
Relacionamos a seguir algumas falhas mais constatadas pela equipe tcnica do Tribunal de
Contas de Rondnia, quando das anlises das contas anuais. Mostraremos, para cada item, o
embasamento legal e tcnico correto.
187
A no conciliao do saldo financeiro encontrado com base no fluxo de caixa dos recursos do
Fundeb (saldo anterior + receitas despesas = saldo atual), confrontado com o verdadeiro saldo existente
nas contas bancrias, um dos pontos de apontamento em relatrio do TCE-RO.
A anlise do fluxo de caixa do FUNDEB dever adotar a mesma sistemtica. Por isso,
importante os controles fazerem a conferncia necessria no fechamento das contas de 2008.
Trazemos a seguir um exemplo de anlise que os tcnicos do TCE-RO realizam, inclusive com
comentrio, e que poder ser adotado pelos controles de cada municpio.
QUADRO DEMONSTRATIVO DA COMPOSIO FINANCEIRA DO FUNDEB
Discriminao
Valor (R$)
1 - Saldo Financeiro do FUNDEB no exerccio anterior
135.231,39
2 - Recebimento Efetivo do FUNDEB
7.149.034,54
3 - Aplicaes Financeiras com recursos do FUNDEB
92.929,70
4 - TOTAL DAS DISPONIBILIDADES FINANCEIRAS DO FUNDEB 7.377.195,63
(item 1+2+3)
5 - DESPESAS CERTIFICADAS (PAGAS) - art. 70 e 71 da Lei Federal n 7.375.406,80
9.394/96 (60% e 40%), inclusive restos a pagar pagos
6 - SALDO FINANCEIRO DO FUNDEB A EXISTIR ( 4 - 5 )
1.788,83
7 - SALDO FINANCEIRO REAL DO FUNDEB (informar neste campo o
788,83
nmero da(s) conta(s) corrente(s) e banco(s) )
13 - RESULTADO A MENOR (item 7-6)
(1.000,00)
OBS: DADOS SOMENTE PARA EFEITO DE EXEMPLIFICAO.
Fonte: Demonstrativo de Aplicao da Educao e Demonstrativo da Conta Bancos, constante do balancete de dezembro/08, apenso
aos presentes autos e ainda, Conciliao Bancria.
Conta Corrente n. 1364-1 - Banco do Brasil Fundef 40%......................R$ 211,06
Conta Corrente n. 20.262-2 Banco do Brasil Restos a Pagar 40%.... R$ 577,77
Conta Corrente n. 1365-X Banco do Brasil Fundef 60%.....................R$
0,00
189
Analisando o quadro acima (4.3.2), verifica-se que a Prefeitura, deveria ter nas contas correntes
do FUNDEB (c/c n. 1364-1, n. 1365-X, n. 20262-2), na data de 31/12/08, o saldo de R$ 1.788,83 (um
mil, setecentos e oitenta e oito reais e oitenta e trs centavos), no entanto, verificou-se saldo existente no
valor de R$ 788,83 (setecentos e oitenta e oito reais e oitenta e trs centavos), apresentando dessa forma,
uma diferena a menor de R$ 1.000,00 (um mil reais), evidenciando desvio de recursos para pagamento
de outras despesas alheias ao FUNDEB.
O Corpo Tcnico do TCE-RO vem apontando com grande incidncia, nas contas das Cmaras e
dos Fundos Municipais, a demonstrao errnea das transferncias intragovernamentais como Receita
Oramentria, culminando com a elaborao errnea dos Balanos Oramentrio, Financeiro e
Demonstrao das Variaes Patrimoniais.
A transferncia entre entes da mesma esfera de governo regulamentada pela Portaria n
163/STN/01, que no art. 7 assim dispe:
Art. 7o A alocao dos crditos oramentrios na lei oramentria anual dever ser feita diretamente unidade
oramentria responsvel pela execuo das aes correspondentes, ficando vedada a consignao de recursos a ttulo de
transferncia para unidades integrantes dos oramentos fiscal e da seguridade social.
Ressalta-se que o relatrio do controle interno que acompanha as contas um relatrio especfico
e deve se reportar principalmente execuo oramentria, financeira e patrimonial do exerccio
encerrado. Por sua vez, o certificado de auditoria dever ser exarado por profissional competente (que
compe o rgo de controle interno), adotando os padres de parecer de auditoria recomendvel pela
doutrina contbil e legislao vigente.
Cabe lembrar que o art. 49 da referida Lei Complementar diz que o Prefeito dever emitir, sobre
as contas e o parecer do controle interno, expresso e indelegvel pronunciamento, no qual atestar haver
tomado conhecimento das concluses nele contidas.
uma impropriedade que constantemente vem sendo apontada nas anlises das prestaes de
contas dos Institutos de Previdncia Municipais, com certa gravidade, pois pode ser motivo de
reprovao de contas e outras cominaes legais.
Consiste a Avaliao Atuarial em clculos matemticos e estatsticos, realizada anualmente por
profissionais especializados na tcnica Atuarial e legalmente habilitados ou entidade legalmente
habilitada, consoante o inciso I do artigo 1 da Lei Federal n. 9.717/98 c/c artigo 4 da Portaria MPAS
n. 4.992/99, cuja finalidade a organizao e reviso do plano de custeio e benefcios, de modo a
garantir o seu equilbrio financeiro e atuarial.
No momento da constituio do RPPS, feita uma avaliao atuarial inicial. Essa informao
ser utilizada pelo contador para constituir a proviso matemtica atuarial.
191
Anualmente, exigida uma nova avaliao atuarial. Com base nessa informao, a Contabilidade
atualiza a proviso matemtica inicialmente constituda, complementando ou revertendo o seu saldo.
As Provises Matemticas ou Passivo Atuarial referem-se aos valores apropriados pelo RPPS
para fazer face totalidade dos compromissos lquidos do plano para com seus segurados (conhecidos
como RESERVA MATEMTICA).
Aps levantamento da situao atuarial, a contabilidade dever efetuar a escriturao contbil do
valor pertinente ao compromisso de cobertura de benefcios ao longo dos anos, sempre deduzindo os
recursos certos de arrecadao provenientes das contribuies dos segurados e patronal, e apresent-lo
no Balano Patrimonial.
Eis o lanamento contbil de escriturao da Reserva Matemtica, feito com base em clculos
atuariais, utilizando as contas do Plano de Contas nico:
LANAMENTO
D
C
CDIGO DA CONTA
5.2.3.3.1.07.30.00.00.00
2.2.2.5.0.00.00.00.00.00
TTULO DA CONTA
Proviso Matemtica Previdenciria
Provises Matemticas Previdencirias
O relatrio da avaliao atuarial dever ser encaminhado ao Tribunal de Contas to logo seja
elaborado.
6. DEZ IRREGULARIDADES CONSIDERADAS GRAVES QUE ENSEJAM REPROVAO
DE CONTAS NO TCER
Item
Irregularidades
Fundamentao Legal
192
10
193
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