Referncia Bibliogrfica: Mutaes Jurisprudenciais, em face da proteo da

confiana e do interesse pblico no planejamento da receita e da despesa do

Estado.. In: Roberto Ferraz. (Org.). Princpios e Limites da Tributao. 1 ed. So
Paulo: Quartier Latin do Brasil, 2009, v. II, p. 729-748. E modificado pela obra da
autora: MODIFICAES DA JURISPRUDNCIA NO DIREITO TRIBUTRIO, Ed.
Noeses, So Paulo, 2009.
Misabel Abreu Machado Derzi
Profa. Titular dos Cursos de Graduao e Ps-Graduao da Fac. Direito da UFMG
Profa. Titular da Faculdade de Direito Milton Campos
Presidente da Associao Brasileira de Direito Tributrio ABRADT
Advogada e Consultora

MUTAES JURISPRUDENCIAIS, EM FACE DA PROTEO DA

CONFIANA E DO INTERESSE PBLICO NO PLANEJAMENTO DA
RECEITA E DA DESPESA DO ESTADO
Misabel Abreu Machado Derzi
SUMRIO: Criada uma norma judicial, por meio da aplicao reiterada das
sentenas, que interpretam os sentidos possveis de uma lei, a mutao
jurisprudencial feita pelo prprio Tribunal, em desfavor dos contribuintes,
deve proteger a confiana e a boa f de todos aqueles que pautaram a sua
conduta com base naquela norma, atenuando-lhe os efeitos. Mas alterada a
jurisprudncia dos Tribunais em prejuzo das Fazendas Pblicas, so
inaplicveis ao Estado os princpios da irretroatividade, da proteo da
confiana e da boa f. Nesse ltimo caso, luz da Constituio da Repblica,
a Corte Suprema, com base em outros fundamentos, pode conferir efeitos
meramente prospectivos norma inovadora, j que os Entes Estatais esto
obrigados poltica econmica consistente e ao planejamento das contas
pblicas, de forma integrada e sistematizada.
1. INTRODUO
Tinha razo F. CARNELUTTI quando, em 1926, afirmara que
irretroatividade das leis corresponde a retroatividade da sentena1. Como o
juiz decide no presente sobre fatos j ocorridos anteriormente, em regra a sua
deciso retroage para atingir o caso pretrito. Mas tal ngulo irrefutvel da
colocao de CARNELUTTI no se pretende discutir aqui. Ao decidir o caso
passado, o juiz aplica a lei, buscando fixar-lhe a melhor inteligncia. E tem o
dever de aplic-la de forma igual para todos. Uma certa estabilizao da
interpretao, pela aplicao reiterada a muitos casos idnticos ao caso lder,
cria uma norma judicial (que a prpria lei, vista pelos Tribunais). Como tal
norma judicial, assim consolidada, gera expectativas de comportamento para
todos, mesmo para aqueles que no so parte no processo, interessa-nos
examinar os efeitos das mutaes que os prprios Tribunais determinam
relativamente s normas judiciais, por eles editadas. E esses efeitos no esto
contidos nas afirmaes de CARNELUTTI.
Uma questo bsica, a envolver a previsibilidade, a certeza e a
possibilidade de planejamento, se apresenta no Brasil. que o Pas est
1

Cf. F. CARNELUTTI. Lies de Direito Processual Civil, 1926.

dotado de uma Constituio minuciosa e rica em normas de Direito Tributrio

e Financeiro (talvez a mais rica do planeta) em que os principais institutos e
conceitos jurdicos tm raiz constitucional e esto aliados a um leque invejvel
e numeroso de direitos e garantias do contribuinte e do cidado. O Estado
Democrtico de Direito, que caracteriza a Repblica Federativa do Brasil,
desenvolve-se em princpios e direitos individuais expressos, enunciados
taxativamente no Texto Magno, como segurana jurdica e igualdade (art. 5.
caput); legalidade (quer no Direito Administrativo, art. 37, caput, e nos
demais ramos jurdicos - art. 5., II - quer no Direito Tributrio art. 150, I);
previsibilidade e anterioridade da lei tributria ao exerccio de cobrana (art.
150, III, b e c); irretroatividade (quer em relao ao Direito Penal, art. 5.,
XL, quer em relao ao Direito como um todo art. 5., XXXVI - quer
especificamente em face do Direito Tributrio art. 150, III, a); capacidade
econmica de contribuir por meio de impostos (art. 145, 1.); garantia do
direito de propriedade (art. 150, XXII); vedao do confisco por meio de
tributos (art. 150, IV); duplo grau de jurisdio e devido processo legal nos
processos administrativos e judiciais (art. 5., LV), entre outros. No
conhecemos Constituio semelhante, to forte em preceitos expressos,
concernentes ao Estado de Direito e segurana jurdica. A tudo isso se
acrescente que a longa experincia brasileira em tributos plurifsicos e no
cumulativos da modalidade dos impostos sobre o valor agregado - IVAs,
desde o final da dcada de 60 foi cristalizada em normas tambm expressas
pela prpria Constituio, de tal forma que a extenso da base de tais tributos
e os crditos a serem deduzidos so regulados em leis, cuja
constitucionalidade pode ser aferida e, freqentemente, o , pelo Supremo
Tribunal Federal. Por outro lado, tambm em relao s Finanas Pblicas, a
Constituio da Repblica contm normas cogentes relativas planificao
das contas, ao planejamento econmico e financeiro. Pelo menos quatro
diplomas legais, peridicos e independentes, embora articulados entre si, so
previstos, a saber, a lei do plano econmico, que visa ao desenvolvimento
nacional equilibrado, no art. 174, alm de mais trs outras leis, relativas
especificamente s Finanas Pblicas, obrigatrias para a Unio, os Estados
Federados e os Municpios, como a lei do plano plurianual; a lei de diretrizes
oramentrias e a lei do oramento anual esto disciplinadas no art. 165, entre
outros. A Constituio obriga a um planejamento sistemtico e integrado das
finanas do Estado.
Pois bem, em junho de 2007, o Supremo Tribunal Federal enfrentou
importante questo de ordem, levantada pelo Ministro RICARDO
LEWANDOWSKI, no RE n. 370.682-SC, sobre a possibilidade de se
concederem efeitos prospectivos deciso que, em 15 de fevereiro de 2007,
denegara o direito de crdito presumido no IPI, relativo s entradas de
produtos sujeitos alquota zero, por maioria de um voto apenas. que tal
deciso, sem ter havido qualquer mudana no Texto da Constituio ou da lei,
alterou entendimento anterior da mesma Corte que, no RE n. 350.446-PR
tambm do Plenrio, concedera o direito ao creditamento do IPI, relativo s
aquisies de insumos sujeitos alquota zero, em idnticas circunstncias.
No interessa discutir a deciso em seu mrito. Interessa apenas que,
quase cinco anos depois, a mudana de entendimento da Corte suscita a
questo de ordem, que envolve princpios de alta relevncia como segurana
jurdica, irretroatividade, proteo da confiana e boa f. Pela primeira vez, foi

posta a indagao em matria tributria. Sabemos que, durante o perodo em

que vigorou o entendimento anterior, favorvel aos contribuintes e agora
superado pelo Tribunal, cerca de sessenta recursos extraordinrios
encaminhados quela Corte Constitucional, por causa dele e nele assentados,
foram julgados monocraticamente por vrios ministros do prprio Tribunal,
ento convencidos de sua definitividade. Convm esclarecer que muitos
contribuintes, confiantes na posio aparentemente pacificada pelo Supremo
Tribunal, em especial aqueles que obtiveram tais decises monocrticas em
seu favor, efetivamente se creditaram do imposto, registrando os crditos em
seu balano, na forma autorizada por aquela jurisprudncia que viria a ser
modificada posteriormente. Ao apreciar a questo de ordem, levantada pelo
Ministro LEWANDOWSKI, entretanto a Corte no reconheceu, no caso em
tela, confiana a ser protegida, nem direito segurana ou irretroatividade da
nova deciso, ao argumento de que nenhuma sentena anterior, relativa
alquota zero, chegara a transitar em julgado, embora quase cinco anos
tivessem transcorrido. Isso significa que, ao negar efeitos ex nunc, meramente
prospectivos nova deciso, a Corte consentiu com os efeitos retroativos, ex
tunc, da nova deciso, que dever alcanar os fatos geradores ocorridos nos
ltimos cinco anos, cobrando-se o tributo devido com elevados acrscimos,
inclusive multas e penalidades pecunirias.
Se o exemplo apontado, no RE n. 370.682-SC, configurou mudana
de entendimento em benefcio da Unio, em relao a outros casos de mutao
jurisprudencial, poder ocorrer situao inversa. De fato, no RE n. 240.785MG, sendo Relator o Ministro MARCO AURLIO, a Corte Suprema, sem ter
havido alterao no texto da Constituio, adotar entendimento inovador,
desta vez em prejuzo dos cofres da Unio, por fora do qual o ICMS, imposto
dos Estados, cujo valor se encontra includo no preo das mercadorias e
servios que sofrem sua incidncia (transportes e comunicao), dever ser
extrado da base de clculo das contribuies federais para o PIS e a COFINS.
Tais contribuies federais, durante dcadas, vm sendo cobradas sobre o
valor bruto do faturamento ou da receita das empresas, cumulando-se com o
ICMS, ali includo nos preos das mercadorias e servios vendidos. Embora
inexistente alterao relevante das normas constitucionais, e embora a
cobrana venha sendo feita depois de longa discusso judicial em que a tese
dos contribuintes para se autorizar a deduo fora vencida, a Unio j pode
vislumbrar graves prejuzos financeiros at ento no previsveis - se,
efetivamente, o novo entendimento vier a vingar2.
Nos dois casos escolhidos acima como modelo, a previsibilidade e o
planejamento na tomada de decises esto em questo. Em relao a eles,
indaga-se
a) se, legitimamente, os contribuintes que, confiantes, se creditaram
do IPI, mereceriam proteo contra os efeitos da sentena inovadora, que os
surpreendera. A Corte Suprema no reconheceu, no caso em tela, confiana a
ser protegida, recusando-se a limitar os efeitos de sua deciso aos fatos
geradores futuros, ao argumento de que nenhuma sentena anterior, relativa
alquota zero, chegara a transitar em julgado, mas tampouco estabeleceu uma
2

Embora no tenha sido concluda a votao no Plenrio da Corte Suprema, 6 Ministros, em um universo de
11, j se manifestaram favoravelmente tese dos contribuintes, em favor da deduo do ICMS, estando
suspenso o julgamento, em decorrncia de um pedido de vista formulado por um dos julgadores.

diferenciao entre a irretroatividade da norma judicial e a caracterizao da

boa f;
b) se, igualmente, no caso do RE n. 240.785-MG, uma vez
concretizada a alterao jurisprudencial em prejuzo dos cofres pblicos
federais, haveria ofensa ao princpio da proteo da confiana, da
irretroatividade e da boa f. Como entendemos que tais princpios so
inaplicveis ao Estado, indagamos se o Poder Pblico no mereceria, ainda
que com base em outros fundamentos, obter proteo contra a
imprevisibilidade e o endividamento indesejado, impactantes das despesas
pblicas.
2. PRESSUPOSTOS TERICOS IMPRESCINDVEIS. O
ESTADO DE DIREITO NO PODE SER REDUZIDO AO ESTADO
DAS LEIS.
Dois pressupostos, que no podemos discutir neste espao restrito,
inerentes ao tema da irretroatividade da norma judicial so adotados por ns.
Em primeiro lugar, tornou-se cedio afirmar que o juiz cria Direito. O
Direito, que se desdobra em normas de conduta, basicamente, pode ser
deduzido, aferido ou extrado de uma lei, frao ou de vrias3. A Constituio
brasileira assegura que a lei no retroagir, respeitando-se o direito adquirido,
a coisa julgada e o ato jurdico perfeito. No contexto constitucional, a
expresso lei, utilizada no art. 5., XXXVI, tem sido mal interpretada, de
modo que a doutrina somente tem trabalhado, tradicionalmente, o princpio da
irretroatividade das leis, como comando endereado ao Poder Legislativo.
Ora, o que pode retroagir ou no somente a norma, que est contida na lei.
Na verdade, a lei como mero ato de vontade formal, emanada do Poder
Legislativo, despida de seu contedo jamais retroagir, por ocorrer em certo
momento determinado no tempo e no espao, de forma nica e irrepetvel.
Apenas as normas que dela so sacadas (como decorrncia do sentido do ato)
que podem atuar no passado, atingindo direitos adquiridos ou atos jurdicos
3

O pressuposto adotado envolve questes mais profundas, no abordveis neste texto. A teoria do conceito
complexa e sofreu longa evoluo. Na concepo realista (platnico-aristotlica), o conceito constitutivo ou
essncia do real, supondo-se a coincidncia entre o conceito e a realidade, o quod quid erat esse de
Aristteles. Assim como na viso de Hegel, o conceito capta o objeto de referncia em sua essncia, o que faz
com que ele no possa ser diferente do que . J na concepo nominalista (estica), o ponto crtico da
transformao da noo de conceito foi bem resumido por QUINE quando disse: significado aquilo que a
essncia se torna quando se divorcia do objeto de referncia e se casa com a palavra(Abbagnano,
Diccionariocit, pp.168). Cf. HUSSERL (Investigaes Lgicas, t.II. Revista de Ocidente, Madrid, 1929, p.
53). Em seu Tractatus Logico-Philosophicus (trad. Jos Arthur Giannotti. So Paulo. Ed. Universidade de So
Paulo, 1968, pp.63-65) afirma WITTGENSTEIN: O nome denota o objeto. O objeto sua
denotao.(Aforisma 3.023). E ainda: S a proposio possui sentido; s em conexo com a proposio
um nome tem denotao. Isso significa que, para WITTGENSTEIN, os nomes no tm sentido; apenas na
proposio representam o objeto. Assim, a Lingstica e a Filosofia da Linguagem, em especial em sua verso
analtica, ensinam que os signos grficos so entidades fsicas, s quais associamos significaes. Essas
significaes, que vo possibilitar mentar o objeto, a norma, se extraem no apenas do texto legal em sua
estrutura interna, mas ainda do contexto maior em que se insere a proposio jurdica, inclusive as
circunstncias histricas e sociolgicas em que o texto foi produzido e no qual ele colhido pelo intrprete. O
objeto jurdico a norma construdo hic et nunc.A evoluo da Hermenutica jurdica, desencadeada pelo
impulso notvel que lhe deu BETTI (Interpretazione della Legge e Degli Atti Giuridici, Milano, Dott. A.
Giuffr, 1949, 367 ps. e Teoria Generale Della Interpretazione, 1.a ed., Milano, Giuffr, 1955), ao inseri-la
numa teoria geral da interpretao e, sobretudo, pela obra no menos fundamental de HANS GEORG
GADAMER, reforou as tendncias j apontadas. Se a interpretao do Direito, em fase inaugural, se
centrava na busca da intencionalidade primria do legislador, em uma segunda etapa desloca-se para o exame
objetivo da obra jurdica (desligada das subjetividades de seu autor), como totalidade e sistema integrado de
normas. Finalmente, a partir da dcada de sessenta, coube a GADAMER acrescentar-lhe a perspectiva
histrica do intrprete. Toda interpretao, inclusive a jurdica, uma intermediao entre a nossa viso
lingstica do mundo e a linguagem do texto (que cest toujours une intermdiation entre notre vue
linguistique du monde et la langue du texte. Cf. HANS GEORG GADAMER, Le Problme
Hermeneutique, Archives de Philosophie, Paris, 33: 3-27, 1970, p. 24.

j aperfeioados4 E exatamente o Poder Judicirio aquele que fixa o sentido

da norma.
Da se deduz o outro pressuposto do qual partimos. Lei no se
confunde com Direito, ou norma jurdica. Lei apenas fonte, uma das mais
importantes, verdade, de onde promana o Direito. Portanto, o princpio da
irretroatividade tem alcance muito mais amplo para significar a inteligncia
da lei em determinado momento, ou seja, certa leitura da lei (dentre outras
possveis) que se incorporou como direito positivo, abrangendo, assim, os atos
que a ela se conformam, emanados do Poder Judicirio. O Direito no est
pronto, continuamente deduzido das frmulas legislativas, judiciais e
administrativas (revela-se). A lei que vige, em determinado momento, a lei
segundo uma de suas interpretaes possveis. A certa altura, sem nenhuma
mudana literal da frmula legislativa, que conserva os mesmos enunciados
lingsticos, altera-se a interpretao que da mesma lei fazem os Tribunais,
que passam a decidir conforme outra interpretao. Surge, ento, sem lei nova
como ato emanado do Poder Legislativo, espcie de lei nova, proclamada
pelo Poder Judicirio. Por isso mesmo, o princpio da irretroatividade estendese a todos os Poderes, sob pena de se frustrar a segurana jurdica.
3. OS TRIBUNAIS EM RELAO ESPECULAR: A FORA DOS
PRECEDENTES NO CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
DIFUSO E CONCRETO.
A ordem jurdica brasileira conhece duas espcies de controle de
constitucionalidade das leis. O primeiro desses controles, chamado
concentrado ou em abstrato, confere a constitucionalidade da lei em tese, sem
nenhuma provocao advinda de caso concreto, e pode ser desencadeado por
meio de aes diretas, interpostas junto ao Supremo Tribunal Federal, por
pessoas legitimadas na Constituio Federal. No mbito dos Estados, o mesmo
mecanismo pode ser utilizado para controlar leis e atos normativos em face da
Constituio estadual, junto aos respectivos Tribunais de Justia. Os efeitos
desse
controle,
reconhecendo-se
a
constitucionalidade
ou
a
inconstitucionalidade da lei ou ato normativo, sero gerais, vinculantes para
todos os Poderes e pessoas, erga omnes, enquanto a eficcia poder retroagir,
ex tunc, ou estar limitada aos fatos futuros, que ocorrerem a partir do trnsito
em julgado da deciso ou de outro momento, eleito pelos julgadores5. Em
princpio, tal espcie de controle no est vocacionado s mutaes
conflitantes, razo pela qual no o abordaremos neste trabalho.
Convivendo com o controle abstrato acima referido, um segundo
controle de constitucionalidade se d de forma difusa, quando se suscita
incidenter tantum a inconstitucionalidade de uma lei ou outro ato normativo
4

Como ensinou HANS KELSEN, o dever-ser a norma o sentido de um querer, de um ato de vontade e
se a norma constitui uma prescrio, um mandamento o sentido de um ato dirigido conduta de
outrem, de um ato, cujo sentido que um outro (ou outros) deve (ou devem) conduzir-se de determinado
modo.Cf. HANS KELSEN, Teoria Geral das Normas. Trad. Jos Florentino Duarte, Porto Alegre, Fabris,
1986, pp.2-3.
5

A Lei 9868, de 10 de novembro de 1999, disciplinou expressamente a hiptese, assim dispondo no art. 27:
ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, e tendo em vista razes de segurana jurdica ou
de excepcional interesse social, poder o Supremo Tribunal Federal, por maioria de votos de seus membros,
restringir os efeitos daquela declarao ou decidir que ela s tenha eficcia a partir de seu trnsito em julgado
ou de outro momento que venha a ser fixado.

em determinado caso concreto, podendo ser levado o processo at Corte

Suprema (Supremo Tribunal Federal) por meio de recurso extraordinrio. A
declarao de inconstitucionalidade, dentro de tal controle, chamado concreto,
porque a lei inconstitucional nula ou inexistente, gera efeitos ex tunc,
retroativos, mas somente atinge as partes envolvidas no processo, sem
repercusso em relao a terceiros. que o modelo nacional, extrado do
sistema norte-americano, no adotou a soluo do stare decisis, por fora do
qual as demais questes idnticas esto vinculadas ao precedente e recebem
tratamento igual, disseminando-se dessa forma, erga omnes, a deciso
proferida em caso isolado. No Brasil se preferiu, uma vez consolidado o
entendimento no Supremo Tribunal, por via de decises reiteradas em casos
concretos, atribuir ao Senado Federal a incumbncia de suspender a execuo
da lei eivada de inconstitucionalidade (art. 52, X, da Constituio da
Repblica). Nesse ltimo modelo de controle, tradicional na ordem jurdica
brasileira, que se d em sentenas em casos concretos, aps a consolidao da
jurisprudncia, mas antes de o Senado Federal suspender a eficcia da lei, h a
evidente possibilidade de mudana de entendimento da Corte e, portanto, de
contradio. Embora as normas constitucionais no tenham sido alteradas em
seu enunciado lingstico, embora a lei objeto do controle - tambm no
tenha sido modificada, nem os fatos - o novo entendimento da Corte,
modificativo do anterior, dever retroagir, alcanando o passado, quando
estava em vigor a norma judicial anterior? Ou seja, se o controle de
constitucionalidade difuso, no caso concreto, somente desencadeia efeitos
inter partes, em que momento surge para todos, terceiros que no so parte,
uma norma judicial, digna de criar uma expectativa normativa e confiana a
serem protegidas?
No obstante no termos adotado o sistema do stare decisis, como j
realamos, os precedentes tm fora na ordem jurdica interna. O 1-A do art.
557 do Cdigo de Processo Civil determina que o relator de um processo
poder decidir monocraticamente o recurso interposto, em nome e por
delegao do tribunal, se o plenrio j tiver decidido sobre a
constitucionalidade. Com base nessa norma processual, o Supremo Tribunal
Federal, no caso citado do IPI, RE n. 370.682-SC, proferiu cerca de sessenta
decises monocrticas, vrios juzes da Corte fazendo acreditar na
definitivamente do entendimento anterior. Alm disso, o entendimento
anterior, ora alterado, j reconhecia o direito do contribuinte ao crdito
presumido do IPI, incidente nos insumos com alquota zero, h dcadas e
fora confirmado, aps a Constituio de 1988, em deciso em deciso quase
unnime (10 X 1), quando a norma constitucional exige apenas, em seu art.
97, o quorum da maioria absoluta de seus membros. Acresce ainda que a
Constituio Federal atribui relevncia s smulas, podendo a Corte Suprema
adot-las em carter vinculante, desde que o faa por deciso de dois teros de
seus membros, para obrigar integralmente os demais Poderes, na forma da lei,
conforme art. 103-A. Ao regular a matria, a Lei 11.417, de 2006, autoriza a
Corte Suprema a graduar os efeitos, se retroativos, ou meramente
prospectivos, das smulas vinculantes que adotar, vista da segurana jurdica
ou do excepcional interesse social. Portanto, as sentenas, ainda que
proferidas em um caso concreto, tm evidente vocao para transbordar os
seus efeitos alm do caso atingido, ganhando eficcia erga omnes, uma vez
consolidadas.

Depois de demonstrar os paradoxos internos ao sistema jurdico

(com a observao de que todos os sistemas sociais os tm), NIKLAS
LUHMANN destaca que tais paradoxos, aliados aos antecedentes do caso,
manipulveis ou manipulados, e ao dever de se anteciparem as conseqncias
que no podem ser adivinhadas, pois esto no futuro (quando haver novas
decises ao sabor de novas circunstncias), so superados pelo prprio
sistema, como condio da continuidade das operaes, por meio da fixao
de algumas regras, a saber:
a) a primeira diz respeito obrigatoriedade de o juiz decidir de
qualquer forma, no importa quo obscura seja a lei e complexo, o caso a
decidir, ou seja, a proibio de denegao da justia;
b) a segunda decorrncia da anterior, manifesta-se na
irresponsabilidade pelas decises tomadas6;
c) a terceira corresponde independncia do exerccio das funes
judicantes, razo pela qual os tribunais ocupam uma posio central dentro do
sistema jurdico (que os norte-americanos j identificaram como a regra de
que s vlido como direito o que os juzes reconhecem como direito),
posio de que decorre uma diferenciao que se desenvolve no corpo social,
a saber, os tribunais tm organizao prpria e hierarquizada e alta
profissionalizao da competncia, de forma a ganharem uma
impermeabilizao contra intervenes advindas do ambiente exterior, de
cunho no jurdico;
d) o compromisso de vinculao das decises ao texto legal; e,
finalmente,
e) a fundamentao da deciso, que assegura a vinculao lei, aos
precedentes e isonomia na sua aplicao7.
A independncia da funo judicial somente se alcana com o
fechamento do sistema, do ponto de vista operacional (no cognitivo ou
semntico), de modo que as operaes sejam determinadas por elementos do
prprio sistema, por meio de auto-referenciabilidade. O compromisso de
vinculao das decises aos textos normativos longa e tecnicamente
discutido e teorizado pela cincia especializada (e no h espao, nesse breve
estudo, para tal abordagem). Mas o cumprimento desse compromisso tem de
ser demonstrado, pois a fundamentao da sentena obrigatria. A
fundamentao, a lgica argumentativa, ratificada pelos precedentes, a
antecipao e a projeo das conseqncias e sua compatibilidade com o
sistema como um todo, tais so os aspectos das decises, universalmente
reconhecidos, como chaves essenciais ao fechamento do sistema jurdico.
De fato, observa NIKLAS LUHMANN, o juiz, diferentemente do
legislador, est vinculado s suas decises e s premissas que as
fundamentaram, sendo mais estreito o seu espao de liberdade.8 Ou seja, os
princpios da igualdade e da segurana impem que a sentena seja
obrigatoriamente fundamentada, sob pena de nulidade (art. 93, IX, da
Constituio). E a mesma fundamentao dever nortear idnticas decises
futuras, em casos idnticos. O fundamental nessa matria reside no princpio
incontornvel de que, institucionalmente, o Poder Judicirio deve criar as
6

Cf. Cf. La Costituzione come acquisizione evolutiva. In Il Futuro della Costituzione. Org. GUSTAVO
ZAGREBELSKY, Torino, Einaudi, 1996, ps: 83-128.
7
Cf. LUHMANN, op. cit.,
8
Cf. Sociologia do Direito, II, Rio de Janeiro, Tempo Brasileiro, 1985, p.34-43.

normas individuais, cabe-lhe a realizao da justia pessoal, caso a caso. A

sentena cria, descobre ou revela a norma. Mas apenas a norma do caso. Em
razo dessa realidade constitucional, classicamente fundada na separao e
harmonizao entre os Poderes, no cabe a um Tribunal substituir a aplicao
da norma individual, nem tampouco do princpio da justia individual e da
capacidade econmica subjetiva por uma presuno iuris et de iure9.
Entre ns, leciona RIBEIRO DE VILHENA: A senda aberta e
palmilhada pela smula a senda casustica, expressa em um compndio
formal enunciativo de julgamentos uniformes e predominantes, em linha de
precedentes... Como norma emanada de um tribunal, a Smula jamais perde
a sua natureza de sentena, com a caracterstica de agregao e de
revestimento para outras sentenas futuras, dentro da mesma hiptese. A
fora subsuntiva da smula imediata e certeira, j que a sua generalidade
no est contida no preceito ou no juzo hipottico, mas na permanncia, em
funo da sucesso de casos idnticos, entendendo-se por idnticos, os que
contenham os mesmos supostos que propiciaram a sua edio10.
Dessas lies se extrai o entendimento claro de que a smula
(quando corretamente compreendida) no se fundamenta em uma recusa
investigao do caso nem visa ao afastamento de provas difceis ou onerosas,
o que ocorre com a simplificao da execuo administrativa (que se utiliza
de vrias tcnicas de praticidade). Ao contrrio, a smula se forma ao longo
de decises iterativas, tomadas em inmeros casos exaustivamente
examinados... na senda da casustica. Uniformiza-se a interpretao, obtida
ao exame de casos isolados, mas a smula, embora projetada para alcanar
sentenas futuras, s se entende aplicvel aos casos idnticos, vale dizer,
queles que, depois de investigados, se ajustam ou se subsumem nos mesmos
pressupostos legais que nortearam a sua edio. Enfim, atrs de toda deciso
judicial, que dirime conflitos em um caso concreto, existem pressupostos
normativos, de aplicao geral para todos os casos idnticos, pois a funo
institucional do Poder Judicirio, ainda que no controle de constitucionalidade
em casos concretos, permite-nos deduzir a fora inegvel dos precedentes,
deduzindo-se, de sua natureza essencial, a irretroatividade da norma
judicialmente criada. Sem abandonar a sua misso constitucional de encontrar
a justia para o caso isolado, o Poder Judicirio, por meio da necessria
fundamentao de suas decises, extrai uma norma, profundamente
densificada, que haver de reger o direito em um caso concreto, assim como
nos demais casos concretos iguais para o futuro. Tal norma, assim construda,
no pode ser alterada retroativamente. D-se, ento, como proteo da
confiana e da segurana, o fechamento operacional do sistema. Esse
fechamento ocorre por meio de instrumentos sistemticos, que acoplam
estruturalmente as irritaes provocadas.
9

til registrar que, na Alemanha, juristas como ISENSEE negam competncia ao Poder Judicirio para usar
a praticidade como mtodo que leva a uma execuo simplificadora da lei, embora reconhea essa faculdade
ao Poder Executivo. Para ele, o estado de necessidade somente se apresenta para a Administrao, que tem o
dever de aplicar a lei em massa, pois o Poder Judicirio comprometido, institucionalmente, com a proteo
judiciria individual, estando obrigado a esgotar a potencialidade da norma legal que aplica. Cf. Die
Typsiierende Verwaltung. 1. Berlin. Duncker & Humblot, 1976, p.177-182.
10
Cf. E conclui VILHENA, em juzo lapidar: A interpretatividade inerente na smula (o entendimento
predominante). Por ser, porm, direo interpretativa que se sedimenta e peculiarmente se formaliza, no
deixa de ser operao interpretativa, isto , o juiz, com execut-la, no pode fugir do ncleo da regra legal
interpretada. No se desgarra dos supostos desta: d-lhes to-s, ou a um deles, o sentido que lhe parea
correto (richtig) no caso.A Smula 90 o TST e a Constituio. Separata da Revista de Informao
Legislativa do Senado Federal, 22,87:355-374, pp.359-362.

Parece-nos, portanto, que os critrios estabelecidos pela Lei 9868,

de 10 de novembro de 1999, que permitem restringir os efeitos da deciso na
ao declaratria de inconstitucionalidade ou de constitucionalidade so
meramente declaratrios e no esgotam as possibilidades de o Supremo
Tribunal Federal estender o mesmo procedimento s hipteses individuais de
ao extraordinria. Eis o seu teor:
Art. 27. Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato
normativo, e tendo em vista razes de segurana jurdica ou de
excepcional interesse social, poder o Supremo Tribunal Federal,
por maioria de votos de seus membros, restringir os efeitos daquela
declarao ou decidir que ela s tenha eficcia a partir de seu
trnsito em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado.
O apego diferenciao entre decises em aes declaratrias (em
abstrato) e decises em casos concretos no tem substncia, pois em ambos a
Corte deve decidir no presente, em relao ao passado, para antecipar o
futuro. A parte, em determinado caso, ser sempre o representante de uma
classe. A norma individual que, em certo caso concreto se impe,
pressuposto normativo de aplicao para todos os demais casos iguais. A
obrigatoriedade de antecipao do futuro ou de sua projeo est implcita em
toda deciso. Esse , alis, o pressuposto das smulas. Esse o sentido da
smula vinculante. O art. 93, IX, da Constituio, ao estabelecer a
fundamentao como requisito de validade da sentena, o faz tanto para
vincular o julgador aos precedentes como aos casos futuros, sem o que no
pode o sistema jurdico criar expectativas legtimas de normatividade,
essenciais segurana, nem tampouco exigir a observncia dos critrios
legais.
A Lei 9868/01 no reduz, anula ou subtrai da deciso da Corte
Suprema o que a ela inerente. Se a Constituio Federal no estabelece
claramente os efeitos da deciso judicial, nos casos da declarao de
inconstitucionalidade, em abstrato ou nos casos concretos, ento, os efeitos da
deciso podem ser pesados e limitados vista de critrios de alta relevncia,
em especial por razes de segurana jurdica, que imantam a prpria
Constituio.
4.
INAPLICABILIDADE
DOS
PRINCPIOS
DA
IRRETROATIVIDADE, DA PROTEO DA CONFIANA E DA BOA
F AO PODER PBLICO
Desde logo, devemos realar que os princpios da irretroatividade, da
proteo da confiana e da boa f configuram limitaes ao poder de tributar
e, como tais, somente socorrem o contribuinte, no podendo ser fundamento
para atenuar as conseqncias das decises judiciais inovadoras, quando os
prejuzos decorrentes da mudana jurisprudencial atingirem apenas os cofres
pblicos.

No temos dvida em apontar a doutrina e a jurisprudncia dos

germnicos como as fontes mais antigas da questo11. Alguns traos, que lhes
so caractersticos, devem ser lembrados, pois demonstram a inaplicabilidade
de tais princpios ao Estado. Sintetizando os argumentos dessa teoria e da
prtica de muitos tribunais, inclusive do Brasil, temos:
(I) tais princpios so antes limitaes do poder de tributar, em
especial a irretroatividade e a proteo da confiana. Apresentam-se ambos,
como expresso da segurana jurdica, no rol dos direitos e garantias
fundamentais. Essa tambm a posio do Supremo Tribunal Federal,
conforme Smula 654: a garantia da irretroatividade da lei, prevista no art.
5, XXXVI, da Constituio Federal, no invocvel pela entidade estatal que
a tenha editado;
(II) notvel a relao de dependncia do cidado em face do
Estado, em seus atos de interveno e de regulao, de modo que o Ente
estatal tem mais recursos, e muito mais abrangentes, para se prevenir de uma
decepo (a criao de novos tributos apenas um exemplo entre outros).
Nessas hipteses, aplica-se a regra quanto mais, tanto mais. Segundo
BLANKE e tambm MUCKEL, para a estruturao da proteo da confiana,
deve ser ainda considerada como determinante a frmula quanto mais, tanto
mais (je-desto-Formel), que O. BACHOF desenvolveu no Seminrio de
Ensino sobre o Estado de Direito de 1973, que diz o seguinte: quanto maior
for a presso da obrigatoriedade exercida pelo poder pblico, vinculando
respectivamente o comportamento do indivduo, e quanto mais o indivduo
ficar dependente de uma deciso do poder pblico, mais fortemente ele
depender da possibilidade de poder confiar nessa deciso.12
Na verdade, as lies acima repetidas apenas confirmam as
afirmaes de NIKLAS LUHMANN, no sentido de que todo aquele que tem
posio soberana em relao aos acontecimentos/eventos, no tem confiana a
proteger. O Estado que tem domnio sobre os atos praticados por seus trs
Poderes;
(III) se a proteo fosse considerada em favor do Estado, poderia
ficar vulnerado o Estado de Direito, j que, apoiado na sua confiana, o Estado
no poderia alcanar uma posio jurdica melhor frente ao cidado do que, de
qualquer modo, j resulta da lei, ou seja, no Direito pblico, direitos e deveres
dos cidados decorrem diretamente da lei;
(IV) os atos, aes e omisses do cidado em face do Estado,
abusivos ou fraudulentos, delituosos e de m-f, todos j so previstos e
sancionados nos termos da lei, mas significativo, como explica WEBER11

Alm do longo trabalho da jurisprudncia dos Tribunais alemes, so clssicas as obras de CANARIS e de
NIKLAS LUHMANN (Confianza. Barcelona. Anthropos, 1996). Nos ltimos anos, elas tm se multiplicado
em toda a Europa. Neste breve artigo sobre o tema, referimo-nos mais insistentemente, em razo do resumo
quase exaustivo que contm, s teses de STEFAN MUNKEL (Kriterien des verfassungsrechtlichen
Vertrauensschutzes bei Gesetzesnderungen. Band 576. Duncker & Humblot, Berlin, 1989), HERRMANNJOSEF BLANKE (Vertrauensschutz im deutschen und europischen Verwaltungsrecht, Tbingen; Editora
Mohr Siebeck, 2000, Jus Publicum, Vol. 57) e ROLAND KREIBICH (Der Grundsatz von Treu und Glauben
im Steuerrecht, Band 12, C.F. Muller Verlag, Heildelberg, 1992.).
12
Cf. O. BACHOF desenvolveu a regra do quanto mais, tanto mais, no Seminrio de Ensino sobre o Estado
de Direito de 1973. Ver Gtz, FG BVerfG II, p. 421 e BVerfGE 60, p. 253 (268), apud BLANKE, op. cit.,
ps.5-13. STEFAN MUNKEL (Kriterien des verfassungsrechtlichen Vertrauensschutzes bei
Gesetzesnderungen. Band 576. Duncker & Humblot, Berlin, 1989), HERRMANN-JOSEF BLANKE
(Vertrauensschutz im deutschen und europischen Verwaltungsrecht, Tbingen; Editora Mohr Siebeck, 2000,
Jus Publicum, Vol. 57) e ROLAND KREIBICH (Der Grundsatz von Treu und Glauben im Steuerrecht, Band
12, C.F. Muller Verlag, Heildelberg, 1992.).

DRLER, que, nesse contexto, sempre se fale do abuso de direito do

cidado, e no da proteo da confiana do Estado.13
(V) so aplicveis os princpios da proteo da confiana e da boa-f
objetiva, para favorecer uma pessoa jurdica de Direito pblico contra a outra
ou contra o Estado, em convnios e contratos. Casos como de redues de
subveno, de transferncias ainda que voluntrias, mas j prometidas, podem
ensejar solues baseadas na boa-f objetiva ou na proteo da confiana,
como no Direito privado. Enfim, a plena aplicao desses princpios tem
relevncia e total adequao no Direito Internacional Pblico.14
Se as modificaes de jurisprudncia ocorrem em detrimento das
Fazendas Pblicas, no se apresentam adequados, ento, os princpios da
irretroatividade, da proteo da confiana e da boa-f objetiva, j que so
limitaes constitucionais do poder judicial de tributar.
Mas, evidentemente, a Constituio da Repblica contm os
instrumentos necessrios, para proteger os fatos e atos pretritos, se a alterao
jurisprudencial surpreende o Ente estatal projetando-o em verdadeiro estado
de necessidade administrativa. Estabelecida uma norma judicial durante anos,
fielmente observada, a mudana repentina de entendimento, em detrimento do
Fisco, no pode criar um dilema (cumprir a deciso judicial ou cumprir os
deveres mais elementares de financiamento dos servios pblicos essenciais)
com que se projetam as leis oramentrias e de planejamento para o vazio. A
dualidade que o tema modificaes jurisprudenciais pode envolver leva
possibilidade de modulao dos efeitos, em favor do Estado, em grau, alcance
e intensidade, que no podem ser resolvidos neste momento e lugar.
Por outro lado, o Estado (tanto a Unio, como os Estados Federados
e os Municpios) est submetido a uma srie de deveres cogentes de
previsibilidade e de planejamento. necessrio evidenciar ainda que a
aplicao de quaisquer princpios em prol dos contribuintes, ou em favor das
Fazendas Pblicas, encontra limites recprocos seguros, em relao aos
seguintes aspectos:
(a) a liberdade s pode existir onde existir risco, razo pela qual a
proteo da confiana no pode levar nunca a uma socializao dos
prejuzos, na rea da responsabilidade do indivduo autnomo quanto sua
privacidade.15 Em razo desse fenmeno, a confiana deve ter sido legitimada
em bases slidas, de modo que as aes do contribuinte tenham respaldo em
jurisprudncia consolidada, no merecendo proteo as aes especulativas e
inovadoras, que apostem em mudanas ainda no introduzidas nos Tribunais
Superiores; tambm a Administrao tributria, conduzida de forma temerria,
especulativa, contrria doutrina e s normas judiciais consolidadas, afasta
qualquer atenuao dos efeitos das mutaes da jurisprudncia dos Tribunais
Superiores;
(b) aquilo que digno de proteo contra os efeitos da modificao
deve ser o resultado de avaliao que considera aspectos diversificados e
13

Cf. Weber-Drler, Vertrauensschutz, op. cit., loc. cit.

Cf. Os livros suos e alemes, que tratam da boa-f, citados neste trabalho, costumam incluir um capitulo
especfico sobre Direito Internacional Pblico. Outros como ROBERT KOLB. La bonne foi en droit
internacional public. Paris. Presses Universitaires de France. 800 ps; no Brasil, veja-se a coletnea,
coordenada por LEONARDO NEMER CALDEIRA BRANT. O Brasil e os novos Desafios do Direito
Internacional. Rio de Janeiro. Ed. Forense, 2004, 712 ps.
15
Cf. Tomuschat, Diskussionsbeitrag, VVDStRL 32 (1974), p. 263 f.; compare neste sentido tb. o que Werner
afirmou h muito tempo, em: Das Problem des Richterstaates (O problema do estado judicirio), p. 22 f. Cf.
BLANKE, op. cit., p. 5 a 13.
14

princpios contrapostos, sem qualquer radicalismo. A alterao brusca da

jurisprudncia, at ento estabilizada por dcadas, pode colocar o Poder
Pblico, que seguira fielmente a orientao dos Tribunais, em situao
surpreendente, impedido de cumprir as metas de previso e planejamento das
contas, a que est obrigado, por fora de normas da Constituio;
(c) o princpio da proteo da confiana deve ser desenvolvido,
especificamente, para cada Poder, sem uma generalizao uniformizadora;
(d) a inexistncia de uma socializao dos prejuzos, se foi o
Estado que agiu ilegalmente ou inconstitucionalmente, sem respaldo em
norma judicial consolidada, tambm impede, por absoluta impertinncia, a
utilizao de argumentos como reduo da arrecadao ou prejuzos ao
errio;
(e) finalmente, nem a mudana na composio do Supremo Tribunal
Federal ou de outro Tribunal, nem a sincera alterao do entendimento
individual de algum juiz, nada justifica o abandono da fundamentao
coerente, da segurana e do Estado de Direito. A questo institucional e no
pessoal, como supem alguns juzes. As evolues da jurisprudncia devem
operar para os casos futuros, sem nenhuma quebra de segurana, expectativa
normativa, confiana ou previsibilidade.
5. CONCLUSES
O campo, por excelncia, de aplicao da irretroatividade das
decises judiciais refere-se s relaes continuativas, to comuns no Direito
Tributrio. Tais relaes, mais do que as demais, ensejam a aplicao das
normas judiciais sacadas das decises reiteradas dos casos concretos, nos
Tribunais Superiores. Na verdade, onde quer que se apliquem as Smulas,
pe-se, enfaticamente, o princpio da irretroatividade.
O julgamento do RE n. 370.682-SC, relativo ao IPI, sendo
desfavorvel aos contribuintes, envolve a possibilidade de aplicao do
princpio da irretroatividade das decises judiciais. O princpio da
irretroatividade, como se sabe, decorre da segurana, da estabilidade e da
proteo da confiana de forma objetiva e geral, como continuidade da norma
judicial que regia os fatos no tempo em que ocorreram. A questo se resume
em saber em que momento teremos uma norma judicial estvel e vlida, a ser
por todos observada. O Supremo Tribunal Federal parece ter estabelecido,
naquele mesmo julgado, do RE n. 370.682-SC, que a norma somente se
forma com o trnsito em julgado das decises tomadas pelo Plenrio, o que
pode demandar um tempo de espera relativamente longo. Mas a partir do
trnsito em julgado da deciso anterior, pelo perodo em que a norma judicial
vigorasse, o prprio Tribunal ao mudar a norma judicial - deveria proteger
objetivamente a todos os contribuintes, independentemente da prtica da
confiana. Bastaria invocar o princpio da irretroatividade, que se estende a
todos os fatos jurdicos ocorridos durante a vigncia daquela norma judicial,
segundo o art. 150, III, a, da Constituio.Tradicionalmente, alis, em nosso
Pas, o princpio da irretroatividade aplicado de forma objetiva para proteger
todos aqueles que preencheram os requisitos aquisio de determinado
direito (ainda que no o tenham exercido), ou praticaram os fatos e atos (ainda
que ignorassem a existncia da norma vigente).

Mas ainda no caso do RE n. 370.682-SC, relativo ao IPI, no tendo

havido, segundo a Corte, o nascimento de norma judicial vlida, por fora da
inexistncia de coisa julgada, pode-se indagar sobre a proteo da confiana,
em especial da boa f, hiptese em que haver, como alerta COUTO E
SILVA16, um teor de subjetividade. Ou seja, atos especficos, individuais e
concretos, como as decises monocrticas de Ministros da Corte Suprema,
ento convencidos da definitividade daquela norma judicial, foram praticados
em relao a certo contribuinte (liminares; decises monocrticas acolhendo o
seu pedido, etc.). Nessa hiptese, de forma legtima, formou-se a confiana
sobre a definitividade do entendimento do STF, e ento o contribuinte atuou
de boa f, levando seus crditos ao balano. Mereceria ele, agora, com a
mudana de entendimento, pagar atrasados, de forma retroativa e sofrer
pesadas penalidades? Entendemos que no, j que atos estatais especficos
como as decises monocrticas, legalmente autorizadas afianaram o
comportamento do contribuinte de boa f. Mas no se pode deixar de observar
que o Supremo Tribunal Federal no parece ter estabelecido nenhuma
discriminao entre tais princpios (segurana, irretroatividade, proteo da
confiana e da boa f).
Em obra profunda sobre o tema, explica ROLAND KREIBICH que
alguns juristas alemes utilizam a expresso boa f como sinnima de
proteo da confiana; outros, como KRIEGER, THIEL, etc., consideram a
proteo da confiana um resultado ou conseqncia legal da boa f; h ainda
aqueles que, como MATTERN, sobrepem o princpio da proteo da
confiana, para eles mais abrangente, como um Tatbestand-me, ao
princpio da boa f. Pondera KREIBICH que, de fato, existem aplicaes
inerentes ao princpio da proteo da confiana, que no tm relao direta
com a boa f, a saber: a) a irretroatividade das leis; b) a obrigatoriedade do
cumprimento de promessas e de prestao de informaes; c) a proteo
contra a quebra ou modificao de regras administrativas; d) a proteo contra
a modificao retroativa da jurisprudncia; e) a garantia da execuo de planos
governamentais... E acrescenta que, em geral, prevalece a concepo, alis
dominante nos tribunais superiores da Alemanha, de que o princpio da
proteo da confiana deve ser considerado um princpio me, deduzido do
Estado de Direito, atravs da segurana.17 Assim, em toda hiptese de boa f
existe confiana a ser protegida. Isso significa que uma das partes, por meio
de seu comportamento objetivo criou confiana em outra, que, em decorrncia
da firme crena na durao dessa situao desencadeada pela confiana criada,
foi levada a agir ou manifestar-se externamente, frustrando-se em suas
expectativas. Mas KREIBICH aponta como divergncia existente entre o
princpio da proteo da confiana e o da boa f, o fato de o primeiro, por ser
mais abrangente, aplicar-se s situaes gerais, abstratas e quelas concretas;
j o segundo, o princpio da boa f somente alcana uma situao jurdica
individual e concreta, ou seja, alcana no as leis e os regulamentos
normativos, mas apenas os atos administrativos individuais e as decises
judiciais18. Em concluso, KREIBICH define o princpio da boa f como um
princpio jurdico em geral (universal), vlido para todas as reas jurdicas, e
sem restries no Direito Tributrio, sendo direito no escrito, que exige um
comportamento leal e confivel de todos os envolvidos em uma relao
16

Cf. COUTO E SILVA, op. cit.

Cf. Der Grundsatz von Treu und Glauben im Steuerrecht. Band 12. C.F. Muller Verlag, Heildelberg,
1992, ps. 24-25.
18
Cf. op. cit. p. 59.
17

jurdica concreta, e que, sendo ainda expresso da idia da proteo da

confiana no Direito Constitucional, atravs da segurana jurdica, decorre do
Estado de Direito e da idia de justia, que lhe determinam o sentido.19 E traa
o seguinte quadro explicativo, como resultado da comparao entre o
princpio da proteo da confiana e o da boa f20.
Idia de Justia

Estado de Direito

Segurana Jurdica

Proteo da Confiana
em:

Relaes Jurdicas
Abstratas

Relaes Jurdicas
Concretas

= O princpio da boa f como expresso do

princpio da confiana nas relaes jurdicas
concretas.

Seja como for, j ficou claro no tpico anterior, que os princpios da

irretroatividade da norma judicial, da proteo da confiana e da boa f no
tm aplicao em desfavor do contribuinte, nem podem ser voltados a proteger
o errio contra as mutaes jurisprudenciais.
No obstante, outros princpios constitucionais podem ser invocados
no para impedir a mutao jurisprudencial mas para atenuar os seus
efeitos, quando a alterao vier em desfavor do Poder Pblico. que a
Constituio da Repblica obriga planificao e ao planejamento econmico
e financeiro. Alm da lei do plano econmico, que visa ao desenvolvimento
nacional equilibrado, sendo determinante para o setor pblico e indicativa para
o setor privado, disciplinada no art. 174, a Constituio, j no domnio das
finanas pblicas, obriga existncia de trs outras leis, logicamente
articuladas entre si e com a lei do plano econmico. A primeira, mais
genrica, destinada a abranger o perodo de quatro anos, obrigatria para as
despesas de capital, investimentos e para os programas de durao continuada.
19

Cf. op. cit. p. 198.

Cf. Der Grundsatz vonTreu und Glauben im Steuerrecht. Band 12. C.F. Muller Verlag, Heildelberg, 1992,
p. 59.
20

A segunda lei de finanas pblicas tem periodicidade anual e a funo de

preparar a elaborao da lei do oramento anual, adaptando-a lei do
oramento plurianual (e lei do plano econmico). denominada de lei de
diretrizes oramentrias (art. 165, 2.) porque possibilita o planejamento e a
programao dentro de um sistema integrado, devendo mesmo prever as
alteraes a serem introduzidas, por lei prpria especfica, na legislao
tributria. No lhe cabe autorizar arrecadao, nem tampouco gastos, apenas
estabelecer as normas de como dever ser elaborada a lei do oramento anual
para o prximo exerccio. Assim, a lei oramentria anual encerra o ciclo,
prev e autoriza ao Poder Executivo, por um exerccio financeiro,
pormenorizadamente, as despesas pblicas, assim como a arrecadao das
receitas j previstas em lei prpria. Na verdade, a lei oramentria anual no
apenas um ato de assentimento do Poder Legislativo para arrecadao da
receita e gastos do Estado, mas reflete um processo, pelo qual se consuma um
sistema integrado de planejamento-oramento-programa, que se inicia pela lei
do plano econmico, passa pela lei do plano plurianual, pela lei de diretrizes
oramentrias e nela se concretiza. A Constituio da Repblica obriga, pois,
previsibilidade, ao planejamento integrado e sistematizado. As mutaes de
interpretao das normas legais, postas pelos Tribunais Superiores, e em
especial das normas constitucionais, pelo Supremo Tribunal Federal, se
benficas para os contribuintes, no envolvem questes de proteo da
confiana. Nem ainda podem ser evitadas ou abortadas, por argumentos
financeiros de reduo da arrecadao ou de pretensa primazia da receita
tributria sobre os direitos e garantias dos contribuintes. No obstante, o
abandono de uma interpretao consolidada em decises reiteradas da Corte
Suprema e j posta em prtica pela Administrao Tributria, com a
introduo de entendimento inovador, surpreendente e altamente oneroso em
seus resultados (verdadeiro estado de necessidade administrativo), choca-se
com a previsibilidade e o planejamento sistematizado das contas pblicas,
proclamado pela Constituio. A declarao da inconstitucionalidade, como
poder ocorrer no RE 240785-MG, desencadear um endividamento
inesperado do Tesouro21,sendo dever da Corte Suprema conferir efeitos
meramente prospectivos ao julgado inovador ou estabelecer um outro marco
mais coerente com as tcnicas de planificao (como a vigncia da prxima lei
oramentria, por. ex.).

21

Como j alertamos, o realce deve ser posto apenas em inesperado e no em endividamento.