INSTITUTO POLITCNICO NACIONAL

ESCUELA SUPERIOR DE COMERCIO Y ADMINISTRACIN

UNIDAD SANTO TOMS
SECCIN DE ESTUDIOS DE POSGRADO E INVESTIGACIN

La Modernizacin de la Administracin Pblica base del

desarrollo empresarial en Mxico

TESIS

Que para obtener el grado de

Maestra en Ciencias en Administracin de Negocios

Presenta:
Jos Antonio Montejano Luna

Director de Tesis:
Dr. Humberto Ponce Talancn

Mxico, D.F.

Agosto, 2009.

INDICE
Resumen ............................................................................................................................... IX
Abstract ................................................................................................................................ XI
PROCESO DE INVESTIGACIN ................................................................................ XIII
PROCESO DEL TRABAJO DE INVESTIGACIN DE TESIS .................................... XIV
CONTEXTO DE LA INVESTIGACIN DE TESIS ...................................................... XV
Introduccin ....................................................................................................................... XVI
Captulo 1 .............................................................................................................................. 1
1.1

Marco histrico ......................................................................................................... 1

1.1.1

El Estado ........................................................................................................... 1

1.1.2

Administracin pblica federal en los siglos XVI-XVIII .................................... 3

1.1.3

Administracin pblica federal en los siglo XIX ................................................ 5

1.1.4

Administracin pblica federal en los siglo XX ................................................. 8

1.1.5

Administracin pblica federal en el siglo XXI ................................................ 11

Captulo 2 Base terica y conceptual ................................................................................. 13

2.1

La evaluacin de polticas pblicas ......................................................................... 13

2.2

Enfoque sistmico ................................................................................................... 17

2.2.1

Conceptualizacin............................................................................................ 20

2.3

Aspectos estructurales y funcionamiento de una entidad pblica ............................. 21

2.4

Clasificacin de entidades pblicas ......................................................................... 22

2.5

Ubicacin conceptual del objeto de estudio ............................................................. 24

2.6

Desarrollo organizacional en las entidades pblicas ................................................ 24

2.7

La administracin pblica de calidad ...................................................................... 32

2.8

Control de Gestin Estratgico en la administracin pblica federal. ....................... 35

Captulo 3 Gobernabilidad ................................................................................................ 43

3.1

Gobernabilidad ....................................................................................................... 43

3.2

Gobernanza ............................................................................................................. 45

3.3

La gobernanza y la globalizacin. ........................................................................... 47

Captulo 4 Reformas en la Administracin Pblica Federal ............................................... 49

4.1

Programas de reforma en la Administracin Pblica Federal ................................... 49

4.1.1

Reforma administrativa (1995-2000)............................................................. 49

4.1.2

Un programa adecuado a las condiciones de la poca 1995-2000: el programa de

modernizacin de la administracin pblica federal (promap). ...................................... 51

4.1.3

La reforma administrativa de 2000-2005. ......................................................... 55

II

4.1.4

Reforma administrativa de 2006....................................................................... 60

4.1.5

Situacin actual ............................................................................................... 65

Captulo 5 Estrategia metodolgica ................................................................................... 66

5.1

Idea de la investigacin ........................................................................................... 66

5.2

Objeto de estudio .................................................................................................... 68

5.3

Problema de la investigacin ................................................................................... 68

5.3.1
5.4

Universo de estudio ................................................................................................ 72

5.4.1
5.5

Delimitacin del problema ............................................................................... 71

Objetivo General.............................................................................................. 72

Preguntas de investigacin ...................................................................................... 72

5.5.1

Preguntas de investigacin ............................................................................... 72

5.5.2

Preguntas especficas de investigacin ............................................................. 74

5.6

Justificacin ............................................................................................................ 74

5.6.1

Conveniencia ................................................................................................... 75

5.6.2

Relevancia acadmica ...................................................................................... 76

5.6.3

Viabilidad ........................................................................................................ 76

5.6.4

Pertinencia social ............................................................................................. 77

III

5.7

Premisa de trabajo ................................................................................................... 77

5.8

Mtodo de la investigacin ..................................................................................... 78

5.8.1

Mtodo ............................................................................................................ 78

5.8.2

Tipificaciones de Estudio ................................................................................. 79

5.8.3

Tcnica ............................................................................................................ 81

5.8.4

Gua de la entrevista ........................................................................................ 82

Captulo 6 Anlisis de la evaluacin internacional de la gestin gubernamental ................ 83

6.1

Resultados obtenidos .............................................................................................. 83

6.2

Criterios e indicadores de buen gobierno. ................................................................ 89

6.3

El estado de derecho y el control de la corrupcin ................................................... 91

Captulo 7 Propuesta a la modernizacin en la administracin pblica .............................. 93

7.1

Crear sinergia en las dependencias pblicas federales ............................................. 95

7.2

Estructura gubernamental abierta y horizontal ......................................................... 96

7.3

Facilitar el cambio a la modernizacin .................................................................... 98

7.4

Emplear el Control de Gestin .............................................................................. 102

7.5

Alcanzar una gran meta: Modernizar la Gestin Pblica. ...................................... 105

Capitulo 8 Conclusiones, limitaciones y sugerencias ........................................................... 110

IV

Bibliografa ......................................................................................................................... 116

Glosario .............................................................................................................................. 120

NDICE FIGURAS, GRFICAS Y TABLAS

Fig. A. Fuente: Dra. Mara. M. Trujillo FloresXIII
Fig. B. Fuente: Elaborado por el autor..XIV
Fig. C. Fuente: Ponce Talancon HXV
Tabla 1

PRINCIPALES APORTACIONES DE LA ADMINISTRACIN PUBLICA

FEDERAL DEL SIGLO XVI-XVIII.25

Tabla 2

PRINCIPALES APORTACIONES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

FEDERAL DEL SIGLO XIX28

Tabla 3. PRINCIPALES APORTACIONES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
FEDERAL DEL SIGLO XX..31
Tabla 4.PRINCIPALES APORTACIONES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
FEDERAL DEL SIGLO XXI31
Tabla 5.SNTOMAS EN LAS ORGANIZACIONES PBLICAS. (Mallo, 1983).49
Tabla 6. ORGANIZACIONES EN EL COMACREP..106
Graf. 1. Fte: EGDE. Tecnolgico de Monterrey, 2002. Centro de Estudios Estratgicos107
Graf. 2. Fte: EGDE. Tecnolgico de Monterrey, 2002. Centro de Estudios Estratgicos..108
Graf. 3. Reduccin en las organizaciones afiliadas al COMACREP...110
Diagrama 1. Proceso de modernizacin en la gestin pblica. Fuente: Propia.94

VI

Agradecimientos:

"No tiene caso continuar haciendo lo mismo, y esperar resultados distintos." Albert Einstein
Con mucho afecto al Dr. Humberto Ponce Talancn, destacado catedrtico e investigador por la
direccin de esta investigacin y aprecio el otorgarme el tiempo para compartir, ideas, reflexiones.
Mucha es la gratitud y la mantendr por siempre a los integrantes de la Comisin Revisora de la
Investigacin de Tesis de Maestra y del Examen de Grado, todos con gran capacidad en el tema, por
lo cual me siento honrado el haber sido examinado por ellos.
Dra. Mara del Pilar Pea Cruz, brillante catedrtica, con reconocimientos nacionales hacen
reconocer la admiracin en su desempeo.
Dr. Zacaras Torres Hernndez, un gran profesor que dejo al inicio de este posgrado honda huella a
ser emprendedor y dio un significado y una visin en la construccin de lo ms difcil en la vida,
nuestro destino.
Dra. Mara Marisela Trujillo Flores, profesora de carcter, necesaria hoy en da en las nuevas
generaciones, sus aportes despertaron en m el hacer mejor las cosas, especialista en la metodologa de
la investigacin.
M en C. Alma Delia Torres Rivera, por su contagioso entusiasmo y sus oportunas recomendaciones,
reconociendo adems su vala en la parte tcnica en el formato de la investigacin que tambin es
necesario el conocer.
M en C Arturo Evencio Velzquez Gonzlez, su experiencia como directivo, investigador y
catedrtico extendieron el conocimiento en esta compleja funcin que es la pblica.
Y a todos por su invaluable amistad y apoyo en todo el perodo.

VII

A Conchita: Una gran mujer que fue mi madre, y a la cual le debo con su ejemplo todo lo que
soy. Su inyeccin a mi espritu de desear ser mejor da a da, y buscar superarme
constantemente una vez ms lo he buscado. Un reconocimiento constante de por vida.
A MR: A mi amada y bella esposa, que espero que algn da yo estuviera orgulloso de ella, y sin
saberlo hace mucho tiempo que lo estaba. La admiracin hacia ella, es por ser una gran mujer. Por
todos los intentos que realiz, por sus contribuciones. Ver la alegra en sus ojos, inyect entusiasmo y
dedicacin en m, a no decaer ante las adversidades encontradas.
A mi princesa, en un tiempo difcil, cmplice de mis retos, mi confidente en esta gran tarea, su
enseanza de amor, una dulce compaa que estimula la continuacin hasta terminar lo que se inicia,
por ser el ejemplo para ella.
A LLML, por esa lealtad y apoyo total a mi persona, en todo lo que he emprendido.
A ELE, por ser ms que un to, y que hace cuatro aos brinde ante la sociedad por l, una vez ms lo
reitero.
A los Hermanos y su esposos(as) que los quiero mucho, aprecio su solidaridad y alegra.
A las Sobrinas por la encomienda de Conchita, una vez ms.
A todos los compaeros de trabajo y amigos que sin su apoyo no se hubiese logrado destrabar este
proceso y a los cuales trato da a da de corresponder.

VIII

Resumen
El Estado se erige como un agente clave en la consecucin del bienestar en las sociedades
democrticas occidentales, no pudiendo separarse la Administracin Pblica de la sociedad,
puesto que estn ntimamente relacionados y son interdependientes. En el marco de la
modernizacin de la Administracin Pblica se enfrentan grandes retos y exigencias, que es un
factor clave para la dinamizacin de la economa y el logro de la cohesin social. En este
sentido en el sector pblico es garante de la estabilidad de las instituciones y del ptimo
funcionamiento del mercado, por lo que ha de impulsar el desarrollo econmico y la creacin
de capital social a travs de una base empresarial. En este escenario es inevitablemente la
puesta en marcha de procesos de modernizacin en la Administracin Pblica Federal,
rompiendo con la concepcin previa que se tena de reforma administrativa, cuyo nfasis es el
mbito normativo.

El propsito de esta investigacin consisti en dar solucin al siguiente problema: En polticas

pblicas se carece de resultados que contribuyan al desarrollo empresarial en el pas. Para
direccionar la investigacin se utilizo el siguiente objetivo general: analizar las polticas
pblicas aplicadas al sector econmico a fin de lograr resultados que contribuyan al desarrollo
empresarial, el periodo de 1995-2007. Y con base en lo anterior se formula la premisa
principal, siendo est: si se aplican en las dependencias gubernamentales acciones de
modernizacin de la administracin pblica, entonces es probable aprovechar una poltica
pblica acorde que contribuya y sea la base en el desarrollo empresarial en Mxico,
determinados en indicadores de buen gobierno.

IX

El sector empresarial en Mxico enfrenta un mercado altamente competitivo, por lo que

Ejecutivo Federal ha emprendido acciones de modernizacin en la gestin pblica
encaminadas a incrementar el bienestar y desarrollo de este sector de acuerdo con su
naturaleza reguladora o mediante la provisin directa de bienes y servicios pblicos. Para
lograr este objetivo se selecciono como tipo de investigacin el descriptivo, ya que refleja la
caracterizacin de las acciones orientadas a impulsar el desarrollo empresarial en el marco de
la modernizacin de la administracin pblica federal durante el perodo de 1995 a 2007. Los
indicadores en terreno mundial como la OCDE, el Banco Mundial, la CEPAL, aunado a
pronsticos del FMI,

muestran que para la modernizacin de la administracin pblica

federal, se desprendieron polticas pblicas para impulsar el desarrollo empresarial que se

establecieron en funcin de ndices de eficiencia y eficacia gubernamental, combate a la
corrupcin, confianza empresarial, gestin de las instituciones pblica y uso de la tecnologa
de la informacin. Con base en el anlisis de estos indicadores se desarrolla una propuesta
para que aplique el enfoque sistmico para crear sinergia, preparar al personal en todos los
niveles al cambio con la herramienta al desarrollo organizacional y elevar la productividad en
la administracin pblica con calidad para mejorar continuamente los procesos, as como la
implementacin de un control de gestin para el alcance en las metas esperadas y de esta
forma alcanzar ndices competitivos en un mercado globalizado.

Abstract

The intention of this work is in broad strokes to describe to the conclusions of a recent
investigation on the process and results of the modernization of the public administration
federal base of the enterprise development in Mexico especially in the period from 1995 to
2007.
Why it happened and because reforms of State were clogged keys?
The study was based on the analysis of action and the revision of indicators of good
government, as well as on interviews to more than 285 industralists relationed with
modernization programs.
Also, the historical contexts are included that help to understand of better way the process of
modernization in the public administration in Mexico.
What roll plays the world-wide Globalisation and tendencies in this process? , Nonelectronic
government and public administration?
In the enterprise sector the pressures of competitiveness generated by the economic opening,
explain forts demands of the industralists by a better performance of the public institutionality.
In the enterprise sector the pressures of competitiveness generated by the economic opening,
explain forts demands of the industralists by a better performance of the public institutionality.
The modernization in the federal public administration is understood by the deliberate changes
to the structures and processes of the public sector, with the intention of causing that they
work better in some sense like the enterprise development in the country.

XI

The modernization is due to work in the institutions, convincing to unions, incorporating to the
high civil servants, redesigning processes and technology. To sum up making much
persistence, effort and leadership and less political inspiration.
The thesis assumes another conceptual base: The different parts from a complex system - that
in the public administration it includes varied independent institutions, political parties,
unions, press, nongovernmental organizations and companies, and the international context
shows a strong tendency to autoorganize in agreement according to their own rules,
optimizing in relation to their micro surroundings.
Thus a process of modernization in the federal public administration usually is a
multidimensional phenomenon, loaded of incidents and unpredictable conjunctures

XII

PROCESO DE INVESTIGACIN

IDENTIFICACIN
DE OBJETIVOS
SELECCIN
DEL OBJETO
DE ESTUDIO

IDENTIFICACIN
DEL PROBLEMA

ANTECEDENTES
(Marco de
Referencia)

PREMISAS

IDENTIFICACIN
DE VARIABLES E
INDICADORES

DISEO DE LA
INVESTIGACIN

UBICACIN DE
LOS SITIOS
DECUADOS
PARA
RECOPILACIN
DE DATOS

DISEO DE
INSTRUMENTOS
DE RECOLECCIN

UBICAR BIBLIOTECAS
(Vinculados al tema)

RECOPILACIN
DE DATOS
ESPECFICOS

UBICAR LIBROS,
ARTCULOS, TRABAJOS
DE CONGRESOS,
SIMPOSIUM, ETC

DISEO DE
INSTRUMENTOS
PARA MANERJAR Y
SISTEMATIZAR
DATOS

SELECCIN Y
RECUPERACIN DE LA
BIBLIOGRAFA ADECUADA

VALIDACIN DE HIPTESIS

ANLISIS DE
RESULTADOS

RESULTADOS

CONCLUSIONES

Fig. A. Fuente: Dra. Mara. M. Trujillo Flores

XIII

CUESTIONARIOS
DATOS DE LA
INVESTIGACIN

PROCESO DEL TRABAJO DE INVESTIGACIN DE TESIS

POLTICA PBLICA

SECTOR
EMPRESARIAL

GOBERNABILIDAD

ADMINISTRACIN
PUBLICA FEDERAL

MARCO TERICO

MARCO CRTICO

ANLISIS DE MARCO
ADMINISTRATIVO

TRABAJO DE CAMPO

RESULTADOS

ANLISIS

PROPUESTA

Fig. B. Fuente: Elaborado por el autor.

XIV

CONTEXTO DE LA INVESTIGACIN DE TESIS

MODERNIZACIN EN LA ADMINISTRACIN
PBLICA FEDERAL EN MXICO

CONTEXTO
Plan Nacional de
Desarrollo
1995-2000; 20012006 y 2007-2012
Plan Nacional de
Desarrollo
2007
Modelo
Administracin
Pblica

MTODO DE
INVESTIGACIN

PARTICIPACIN
SOCIAL

Fundamento Terico
y conceptual

Objeto de estudio: La
Administracin Pblica Federal
Anlisis de contenido de las
reformas administrativas en
Mxico Gobierno Federal

Esbozo
Histrico y
Situacin
Actual

Modelo de
Buen Gobierno
Base
Terica y
conceptual

Programa de Modernizacin
en la Administracin Pblica
Programa de Innovacin en la
Gestin Pblica Ley Orgnica
del IPN
Encuestas/ Mesas de Trabajo/
Entrevista/Cuestionario
Sociedad
Funcionarios Pblicos

Fig. C. Fuente: Ponce Talancon H.

XV

Introduccin

Actualmente en la Comunidad Europea se ha observado que prevalecen polticas pblicas

comunes en la comunicacin en la gestin pblica, a nivel mundial han participado en el
proceso de generacin de polticas comunes a lo cual, y Mxico debe estar vinculado con esta
dinmica generalizada donde las fronteras se diversifican. Tal situacin ha llevado a los
gobiernos a redefinir las polticas pblicas, especialmente por la supremaca de lo econmico,
con respecto a situacin poltica y social.

La administracin pblica federal en Mxico est obligada a incrementar y mejorar los

servicios y su relacin con todos los sectores, para cubrir con sus responsabilidades y
garantizar decisiones congruentes con las polticas pblicas y en beneficio a la nacin.

Por lo anterior el pas demanda, de sus instituciones incrementar la eficiencia gubernamental.

Si consideramos que Mxico lleva ms de cinco sexenios esperando transformar la
administracin pblica federal, se percibe parcialmente la respuesta de la autoridad poltica en
las instituciones gubernamentales. Aunado a ello, los servidores pblicos desconocen en forma
significativa sus facultades y atribuciones, obligaciones y derechos e inclusive presentan
problemas de profesionalizacin en los puestos de servicio pblico, para responder a los
desafos que demanda el pas. Destaca la necesidad de crear comisiones en el manejo de la
disciplina en dicha administracin pblica para la toma de decisiones y contribuir al desarrollo
econmico, poltico y social y resolver los rezagos en las instituciones pblicas.

XVI

La alternancia en el Ejecutivo Federal en el 2000, permiti a la sociedad abrir una postura

crtica hacia la gestin pblica, se prometi y cre una gran expectativa de cambio radical en
sta, entendindose como la transformacin de estructuras abiertas, giles y oportunas,
procesos productivos y simplificados, gestin transparente, eficaz y eficiente, altos mandos
(lderes) competentes y facilitadores, los cuales deben de tener alta vocacin al servicio
pblico, todas stas, condiciones que por ende daran mejores resultados a los empresarios y
sociedad. Tambin a partir del ao 2006 se increment el nivel de inconformidad de la
poblacin en los servicios pblicos.

Otro punto relevante es que se mantuvo el modelo de administracin pblica tradicional en las
instituciones pblicas, el cual presento las siguientes caractersticas:

Estructuras cerradas, numerosas y lentas.

Procesos improductivos y tardados.
Gestin individualizada, sin trabajo en equipo.
Falta en la aplicacin normativa institucional.
Resultados bajos en el nivel de eficacia y eficiencia.

Lo

anterior nos muestra una problemtica multivariable en las polticas pblicas de las

instituciones mexicanas. Es evidente que tal situacin ha provocado incongruencias tanto en el

diseo de las mencionadas polticas como en su aplicacin. En el mbito de la administracin

XVII

pblica podemos destacar como un problema principal, el siguiente: En polticas pblicas se

carece de resultados que contribuyan al desarrollo empresarial en el pas.

Lo anterior viene acompaado de una la falta de rendicin de cuentas y acceso a informacin

en el logro(s) alcanzado(s) as como los presupuestos basados en resultados en los diferentes
programas de la administracin pblica federal mexicana de 1995 a 2007.

A fin de resolver el problema enunciado, se establece el siguiente objetivo general, siendo

este: analizar las polticas pblicas aplicadas al sector econmico a fin de lograr resultados que
contribuyan al desarrollo empresarial, el periodo de 1995-2007.

Lo anterior permite establecer como premisa principal: la aplicacin en las dependencias

gubernamentales de acciones de modernizacin de la administracin pblica, dar pie a
aprovechar una poltica pblica acorde que contribuya y sea la base en el desarrollo
empresarial en Mxico, a partir de indicadores de buen gobierno.

Por lo tanto se desarrolla este trabajo de investigacin que permitir dar solucin a lo antes
planteado.

La investigacin se estructur a partir de un marco histrico de la administracin pblica

federal en Mxico, tomando en cuenta lo ms destacado para su estudio y comprensin, de

XVIII

esta forma en este captulo 1, se utiliza como punto de partida el conocimiento de Estado y la
administracin pblica federal analizando las acciones e innovaciones durante perodos de
siglo XVI a XXI. En este mismo se establece el estudio de los programas de modernizacin,
innovacin y mejoramiento de la gestin pblica inscritos en los Planes de Desarrollo
Nacional de 1995, 2000 y 2006.

Posteriormente en el captulo 2, se investig la estructura conceptual de la administracin

pblica federal, con la finalidad de integrar y proponer un esquema explicativo, en que se
apoye la bsqueda del cambio de la gestin mencionada para determinar si han existido
errores de fondo que han incidido a los desarrollos empresariales y cules podran ser las
soluciones alternativas inmediatas.

El capitulo 3, revisa el tema de Gobernanza y las polticas pblicas, los autores de renombre
en el terreno cientfico, como, Luciano Tomassini, del Banco Interamericano de Desarrollo,
Alejandro Pisanty Baruch de poltica exterior, de Raymond Saner de la Comunidad Europea
por citar solo algunos, Los cuales establecen con su investigacin, qu polticas pblicas se
han empleado en la Unin Europea a fin de impulsar los procesos de modernizacin de la
administracin pblica en el sector empresarial, y cuales han tenido un gran peso en el
desarrollo nacional.

Subsecuentemente en el captulo 4, se analizaron reformas en la administracin pblica federal

significativas,

cambios dirigidos a los principales aspectos de un sistema administrativo

(Leemans, 1976), dependiendo de la situacin se eliminan dependencias y entidades, se

transfieren funciones de una dependencia a otra, se revisan y proponen las estructuras

XIX

orgnicas de gran nmero de entes pblicos, se preparan nuevos instrumentos de carcter

normativo, se redisean procedimientos administrativos pertinentes. De esta forma se integr
el aspecto crtico de rompimiento entre los procesos recientes, esquemas tradicionales y el
concepto moderno son los modelos obsoletos con los que enfrenta esos problemas sectores
como el empresarial que afectan el terreno econmico, el poltico y social del pas.

El captulo 5, se conforma de la estructura metodolgica utilizada en esta investigacin, la cual

muestra: problema, objetivo general, objetivos especficos, preguntas de investigacin y la
premisa a defender.

El captulo 6, muestra el anlisis de la evaluacin internacional comparado contra el objeto de

estudio utilizado en esta investigacin. De la misma forma hubo necesidad de explicar los
indicadores de buen gobierno establecidos por los organismos internacionales como la
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos, Banco Mundial, Fondo
Monetario Internacional, Comisin Econmica para Amrica Latina y El Caribe,
estableciendo el desarrollo y eficacia en los gobiernos como es el de Mxico.

El capitulo 7 a partir de lo anterior presenta una propuesta o redimensionamiento al modelo

de la administracin pblica federal donde se integran puntos como el enfoque sistmico, la
aplicacin de tcnicas de calidad, el desarrollo organizacional y control de gestin entre las
entidades gubernamentales.

XX

El objetivo trascendente que persigue esta investigacin primero es contar con una
herramienta metodolgica que de elementos de modernizacin a la administracin pblica.
Con dicha herramienta, los funcionarios y los servidores pblicos podrn rendir cuentas con
transparencia y acceso a la informacin a los sectores empresariales y poblacin, asegurando
servicios efectivos; segundo, en el terreno poltico aplicar el enfoque sistmico en la
administracin pblica federal e interrelacionen en funciones y atribuciones de acuerdo al
Estado de derecho e implantar los presupuestos por resultados con fuerte impacto social,
evaluando a su vez el desempeo de los servidores pblicos.
Concluyendo que la importancia de transparentar y rendir cuentas contrae un gran impacto y
beneficio al pas de contar con un buen gobierno que contribuye al desarrollo econmico,
poltico y social.

XXI

Captulo 1
1.1

Marco histrico

En este captulo se encuentra la funcin del Estado, cuya funcin principal es emprender
acciones encaminadas a activar, fortalecer y respaldar el desarrollo y crecimiento de la nacin
mediante polticas pblicas de Estado.

1.1.1 El Estado
El estado se define a partir de Dos grandes escuelas de pensamiento que con posiciones
antitticas. Una gran corriente sostiene que el Estado es el representante de los hombres en
sociedad para salvaguardar el inters de todos y cada uno de los componentes: su objetivo bajo
esta posicin es lograr la bsqueda de la armona y la paz comn. Bajo este enfoque El Estado
es la sociedad polticamente organizada. El Estado es neutral y goza de soberana; no hay
ningn otro poder por arriba de l: el Estado es el representante de la voluntad general, y busca
la defensa comn. (Heller, 1961)

Bajo la concepcin de esta escuela, tenemos que La corriente que define la razn de ser de tal
institucin es la del materialismo histrico dialctico, para ella, el Estado es un rgano de
opresin en manos de una clase social que explota a otra u otras clases. Viene siendo un
instrumento de tal clase y no es de ninguna manera neutral (Marx, 1978). La anterior corriente
y sta ltima, la marxista, son irreconciliables.

El Estado son todos los individuos que conforman una sociedad, ligados entre s por relaciones
no slo polticas sino econmicas, sociales, culturales, y dems. En el aspecto poltico los
hombres establecen relaciones de dominio entre s: unos son gobernantes y otros son

-1-

gobernados; hay que destacar que son los gobernantes los que definen el rumbo de la sociedad
contando para ello con el aparato del Estado, este es el gobierno mismo y la administracin
pblica. Son los gobernantes quienes deciden, planean y ejecutan las decisiones ms
trascendentes que involucran a todos los individuos.

La segunda corriente de pensamiento, seala de mejor forma lo que es el Estado, pues encierra
y explica la problemtica entre Estado y sociedad. El Estado a medida que se transforman las
condiciones de la sociedad, se ve obligado so pena de tener serios problemas ante la sociedad
a reformarse. El aparato de Estado se presenta como un juez imparcial, aunque su prctica
cotidiana le desmiente.

Claro que el Estado es unidad de cohesin y para ello recurre a todo: ideologa, represin,
consenso, manipulacin, democracia, y dems; para que la unidad no peligre. La cohesin es
impuesta, y aceptada incluso por las clases o sectores sociales dominados, por razones tales
como la falta de unidad, resignacin, fatalismo. El Estado son todos los ciudadanos.

Otro concepto bsico es la administracin pblica federal en esta investigacin, para su mejor
conocimiento a continuacin se realiza una revisin de este que conllevo a un anlisis el cual
permite situar las principales aportacin desde su origen a la fecha.

-2-

1.1.2 Administracin pblica federal en los siglos XVI-XVIII

La administracin pblica federal en la poca colonial durante tres siglos (XVI-XVIII) haba
perfeccionado y mejorado las instituciones.
Precisamente, hacia finales del siglo XVI, se puede dar por terminada la fase del
establecimiento y reglamentacin burocrtica de las instituciones estatales para contar con un
sistema administrativo estatal especializado y profesionalizado en los nuevos territorios, pese a
que no terminaba an la expansin de Espaa en Amrica. El desarrollo de las fuerzas
productivas y, por tanto, de nuevas relaciones de produccin de esta formacin social, influyen
e imponen nuevas modalidades a las instituciones polticas-administrativas de la Corona.
El primer gobierno de la Nueva Espaa fue una audiencia. Existan rivalidades en cuanto a los
lmites de la autoridad. (Caballero,2006)
Exista en la colonia espaola una diversidad de problemas como eran: la seleccin de
funcionarios de mayor nivel basada en el rango nobiliario, el favoritismo cortesano; el
desprestigio de los virreyes como hombres leales al rey, debido a que usaban la administracin
en beneficio personal; un sistema econmico. La Corona emprendi la reorganizacin
administrativa de la Nueva Espaa, mediante la reforma borbnica.
En ese perodo, destaca la reforma borbnica que inicia una etapa de mejora y
perfeccionamiento de la administracin pblica colonial y sentaba las bases de una
modernizacin del aparato gubernamental. Se encaminaron a que el Estado reasumiera
funciones que haban sido delegadas en el consulado, como eran: recaudacin de impuestos,
vigilancia de puertos, fijacin de impuestos al comercio exterior, imparticin de justicia, y

-3-

determinacin de precios y tarifas. Al mismo tiempo ensanchando sus actividades. La buena

administracin logr sus mejores frutos en la reorganizacin de la Hacienda.
Los espaoles ocupaban los principales puestos administrativos, polticos, eclesisticos y
militares.
Todo lo descrito anteriormente se observa en la tabla 1, que a continuacin se muestra.

Tabla 1

PRINCIPALES APORTACIONES DE LA ADMINISTRACIN PUBLICA

FEDERAL DEL SIGLO XVI-XVIII.

Sistema administrativo estatal especializado y profesionalizado en los nuevos territorios.
Se imponen nuevas modalidades a las instituciones polticas-administrativas de la Corona.
El primer gobierno de la Nueva Espaa fue una audiencia
Se plantearon y autorizaron los viajes que serviran de base para la organizacin de las
provincias.
Existan rivalidades en cuanto a los lmites de la autoridad (Caballero, 2006: 0p.cit. p.34)
Exista en la colonia espaola una diversidad de problemas, debido a que usaban la
administracin en beneficio personal; un sistema econmico.
La Corona emprendi la reorganizacin administrativa de la Nueva Espaa, mediante la
reforma borbnica (el Estado reasume funciones que haban sido delegadas en el consulado).
La buena administracin logr sus mejores frutos en la reorganizacin de la Hacienda.
Se orden la publicacin de la Historia general de la Real Hacienda.
Fuente: Elaboracin propia con material de diversas fuentes.

-4-

La presente tabla muestra las principales aportaciones en el perodo durante el desarrollo de la

gestin pblica en Mxico. En que destacan la profesionalizacin en servicio pblico y el
fortalecimiento del Estado al reasumir las funciones de desarrollo en el pas.

A continuacin y siguiendo bajo el mismo tenor se llega al siglo XIX

1.1.3 Administracin pblica federal en los siglo XIX

Durante el siglo XIX la administracin pblica sufrira diversos cambios, transformaciones, y

reformas con motivo de los procesos histricos de la Independencia y la Reforma. La
administracin pblica colonial pasara a su etapa de administracin pblica congresional y
despus de diversos acontecimientos a ser una administracin pblica dictatorial. (Garca,
1983).

Durante un perodo de 89 aos del siglo XIX existieron diferentes formas de gobierno que
indudablemente influyeron en la organizacin y funcionamiento de la administracin pblica
mexicana. De tal manera, se tuvieron: 3 regencias; 2 imperios; 6 repblicas federales; 8
repblicas centrales; 7 perodos dictatoriales; 1 gobierno provisorio republicano; 1 gobierno
militar y civil francs; 1 gobierno imperial por medio de lugarteniente. (Garca, 1983:
op.cit.p.272).

-5-

La administracin pblica del siglo XIX est fuertemente condicionada y asociada a lo

ocurrido en el sistema poltico del pas. Todos estos elementos impidieron el crecimiento,
desarrollo y nivel de especializacin de las funciones administrativas.

Existieron cuatro cambios en la organizacin de la administracin pblica -1821, 1841, 1843 y

1853- los cuales marcaron la organizacin y atribuciones del aparto gubernamental. Destaca,
por su importancia, la etapa juarista en el mbito de la administracin pblica ya que fue una
de las ms importantes como proyecto de nacin y organizacin del gobierno.
Resulta contradictorio que sea en la etapa porfirista en sus dos perodos de gobierno -18771880 y 1884-1910- donde la administracin pblica alcanza un mayor grado de madurez,
especializacin y complejidad. Esto es mediante el crecimiento de las dependencias pblicas y
entidades gubernamentales, as como de nuevas atribuciones y funciones que le fueron
encomendadas.

La administracin pblica pasa de ser un organismo auxiliar del legislativo, en un elemento

esencial del Presidente de la Repblica. Se presenta la victoria del rgimen federal, sobre el
centralismo y la monarqua. La administracin pblica pasa de ser un organismo auxiliar del
legislativo, en un elemento esencial del Presidente de la Repblica. La simple descripcin de
las instituciones y estructura de la administracin pblica porfiriana da cuenta del grado de
desarrollo del aparato gubernamental. Lo anterior aparece en la tabla 2.

-6-

Tabla 2

PRINCIPALES APORTACIONES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

FEDERAL DEL SIGLO XIX.

Cambios, transformaciones, y reformas con motivo de los procesos histricos de la
Independencia y la Reforma.
Etapa de administracin pblica congresional y despus de diversos acontecimientos a ser
una administracin pblica dictatorial
Existieron diferentes formas de gobierno: 3 regencias; 2 imperios; 6 repblicas federales;
8 repblicas centrales; 7 perodos dictatoriales; 1 gobierno provisorio republicano; 1
gobierno militar y civil francs; 1 gobierno imperial por medio de lugarteniente. (Garca,
1983: op.cit.p.272).
La administracin pblica del siglo XIX est fuertemente condicionada y asociada a lo
ocurrido en el sistema poltico del pas.
Existieron cuatro cambios en la organizacin de la administracin pblica -1821, 1841,
1843 y 1853.
Etapa juarista en el mbito de la administracin pblica
Etapa porfirista en sus dos perodos de gobierno -1877-1880 y 1884-1910- donde la
administracin pblica alcanza un mayor grado de madurez, especializacin y
complejidad
Creacin de la SCT,
La victoria del Poder Ejecutivo sobre el Poder Legislativo.
La administracin pblica pasa de ser un organismo auxiliar del legislativo, en un
elemento esencial del Presidente de la Repblica.
Se presenta la victoria del rgimen federal, sobre el centralismo y la monarqua
Fuente: Elaboracin propia con material de diversas fuentes.

-7-

En la tabla anterior indica las principales aportaciones en el perodo durante la Independencia

y la Reforma activa las transformaciones, los cambios en la administracin pblica, victoria
del rgimen federal sobre el centralismo.
La administracin pblica federal fue asumiendo nuevas funciones y con ellas su
fortalecimiento para el siglo XX se agrega nuevos aportes en sta.

1.1.4 Administracin pblica federal en los siglo XX

En el siglo XX la administracin pblica presidencial, en la que el Ejecutivo Federal como

dictador soberano va a garantizar la unidad poltica e imponer la fuerza del Estado en la
sociedad. El Ejecutivo es dictador soberano porque no se cie al mantenimiento de las
normas constitucionales y a las instituciones sino que, con el objeto de recrear las condiciones
de la acumulacin capitalista, revoluciona el estado de cosas y crea un nuevo orden favorable
al inters de las clases dominantes. A su vez busca establecer la validez de un nuevo orden
constitucional. (Garca, 1983: p.274).
En la revolucin (1911-1917) la administracin pblica se caracteriza por la fuerza
presidencial y el papel preponderante de la administracin y la burocracia.
La prolongada estabilidad poltica del sistema poltico desde 1917 con la promulgacin de la
Carta Magna y el largo perodo del crecimiento econmico en el llamado Desarrollo
Estabilizador, propicio una ampliacin de funciones que se reflejo en la creacin de un mayor
nmero de secretaras y departamentos de Estado, as como un considerable nmero de
empresas paraestatales.

-8-

Estado integral que inicio en 1982 con la llegada de Miguel de la Madrid, Carlos Salinas y
Ernesto Zedillo. La reforma administrativa qued olvidada por programas de modernizacin,
que incluso tenan compromisos de gobierno con relacin al servicio civil de carrera, que
quedaron como planteamientos y que no pudieron llevarse a la prctica.
En este siglo XX, se llev a cabo la ms importante reforma administrativa por cerca de 12
aos (1970-1982), en los perodos de Luis Echeverra y Jos Lpez Portillo, dando inicio con
la creacin de la Comisin de Administracin Pblica en 1967. Paralelamente, en este perodo
prcticamente las entidades paraestatales se duplicaron, ya que en 1970 alcanzaban las 500
entidades y al trmino de la misma alcanz la cifra histrica de 1,155.
La enorme deuda en la administracin pblica en Mxico, en el pasado siglo, fue la carencia
de consensos adecuados y necesarios, para instaurar un servicio civil de carrera. La
administracin pblica contino siendo concebida como una administracin patrimonial y se
alejaba de ser entendida como una administracin institucional. La corrupcin administrativa
que ha sufrido la funcin pblica en esa centuria, se explica como un doble sistema de favores
y dispensas, a los funcionarios del gobierno en turno, producto de este sistema de botn.
Surgen los programas de modernizacin que con diversos nombres simplificacin,
descentralizacin y modernizacin que lograron algunos avances significativos en la
administracin pblica federal y paraestatal.
Destaca como parte de las transiciones de la administracin pblica en este siglo. El profundo
cambio del papel del aparato gubernamental por un enfoque con un marcado carcter estatista,
a una percepcin de corte neoliberal y particularmente, gerencialista. Producto de diversos
excesos cometidos por las dependencias y entidades gubernamentales, pero fundamentalmente
por las presiones externas de organismos internacionales ONU, FMI, BM, que obligaron a
tomar decisiones de enormes repercusiones en la funcin pblica.

-9-

Tabla 3. PRINCIPALES APORTACIONES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL DEL SIGLO XX.

El Ejecutivo Federal es un dictador soberano que garantiza la unidad poltica e imponer

la fuerza del Estado en la sociedad. (Garca, 1983).
En la revolucin (1911-1917) la administracin pblica se caracteriza por la fuerza
presidencial y el papel preponderante de la administracin y la burocracia.
Periodo: Desarrollo Estabilizador, propicio una ampliacin de funciones que se
reflejo en la creacin de un mayor nmero de secretaras y departamentos de Estado,
as como un considerable nmero de empresas paraestatales.
Creacin de la Comisin de Administracin Pblica en 1967 y las entidades
paraestatales se duplicaron,
Deuda en la administracin pblica en Mxico fue la carencia de consensos adecuados
y necesarios, para instaurar un servicio civil de carrera.
Fue la carencia de consensos adecuados y necesarios, para instaurar un servicio civil de
carrera.
Surgen los programas de modernizacin (lograron algunos avances significativos en la
administracin pblica federal y paraestatal)
Enfoque con un marcado carcter estatista, a una percepcin de corte neoliberal y
particularmente, gerencialista.
Fuente: Elaboracin propia con material de diversas fuentes.

Los aportes ms destacados en este perodo es el retroceso al anterior siglo, el Ejecutivo

Federal asume una funcin dictatorial y aplica en la sociedad la fuerza del Estado. Se da un
repunte a la administracin pblica mediante la burocracia. Aparece la idea del sistema civil
de carrera. Con un enfoque estatista, de corte neoliberal y sobretodo gerencialista.

- 10 -

1.1.5 Administracin pblica federal en el siglo XXI

En este nuevo siglo el Ejecutivo Federal cambia a: Programas de Innovacin Gubernamental.

La administracin pblica del gobierno de Fox sus acciones principales se basaron con el
Programa de Combate a la Corrupcin y Fomento a la Transparencia y el Desarrollo
Administrativo 2001-2006, as como el Modelo Estratgico de Innovacin Gubernamental.
(Fox, 2001).
El aparato administrativo que hereda el gobierno de Fox est seriamente desprestigiado.
La administracin pblica en Mxico haba transitado por un largo proceso de formacin,
configuracin, adaptacin y finalmente la maduracin desde el siglo XIX hasta el siglo XXI.
Cerca de 180 aos de transformaciones, cambios, reformas, contrarreformas, programas de
modernizacin e innovacin gubernamental en el aparato del Ejecutivo Federal lo atestiguan.
El ndice de ingobernabilidad que se presenta es desfavorable, los indicadores sustentan el
deterioro de las instituciones pblicas. Estos indicadores son los que presenta el Ejecutivo
Federal en el Plan Nacional de Desarrollo 2006 a 2012.
La transicin al modelo moderno de administracin pblica para el ao 2000 represent un
proceso de gran envergadura por las condiciones tan cambiantes del entorno que hemos tenido
los ltimos aos, se haba presentado la integracin de una sociedad vida de resultados, con
la necesidad de mejorar las instituciones gubernamentales. Por otra parte, esta misma
integracin social, exigi resultados a una administracin pblica lo suficientemente adecuada
para que el pas enfrente el reto mundial de la globalizacin.

- 11 -

Tabla 4.PRINCIPALES APORTACIONES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL DEL SIGLO XXI.

Programas de Innovacin Gubernamental.

La administracin pblica del gobierno se baso en el Programa de Combate a la
Corrupcin y Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo 2000-2006,
as como el Modelo Estratgico de Innovacin Gubernamental.
Fuente: Elaboracin propia con material de diversas fuentes.

La tabla de este siglo nos ensea la instauracin de programas de innovacin; de Combate a la

corrupcin mediante la transparencia y rendicin de cuentas as como los presupuestos
basados mediante los resultados

- 12 -

Captulo 2 Base terica y conceptual

Una funcin social de suma importancia que se tiene en la comunidad europea es evaluar las
polticas pblicas comprometidas a generar crecimiento econmico en la nacin, en los
siguientes puntos se extender esta funcin clave en la responsabilidad poltica.
2.1

La evaluacin de polticas pblicas

Para Dunn, el anlisis de polticas pblicas es una metodologa para formular problemas con la
finalidad de buscar soluciones. Esta metodologa incorpora cinco procedimientos generales:
estructuracin de problemas, pronstico, recomendacin, monitoreo y evaluacin.
El anlisis de polticas pblicas es un proceso cclico: definicin del problema, seleccin de
polticas, monitoreo y/o evaluacin de los resultados de esas polticas y redefinicin del
problema.
Por su parte, Weiss (1998: 4) considera que la evaluacin se enfoca no solo en los resultados,
sino que tambin estudia los procesos.
La evaluacin formula juicios sobre lo deseable de las polticas pblicas o programas, e
intenta determinar los valores que estn detrs de sus objetivos. El objetivo de toda poltica
pblica debe ser la resolucin de un problema econmico, poltico o social, definido ste como
un contraste entre un estado de cosas observado y una expectativa valorada (MacRae 1985:
21).
La funcin ms importante de la evaluacin es proporcionar informacin acerca del
desempeo de las polticas pblicas, es decir, el alcance de cul es la necesidad, los valores y
oportunidades del pas, que se realizan a travs de las acciones pblicas. (Dunn 1994: 405).

- 13 -

Weiss (1998:10) divide las funciones de la evaluacin en dos reas: el proceso de toma de
decisiones y el aprendizaje organizacional. En la primera, la evaluacin contribuye a la
reestructuracin de problemas y a la formulacin de nuevas polticas o reformulacin de
aquellas que no estn cumpliendo sus objetivos. En cuanto al aprendizaje organizacional, la
evaluacin suministra retroalimentacin al personal que implementa el programa,
suministrando informacin sobre lo que estn haciendo, cmo estn respondiendo los
beneficiarios y qu variables externas estn incidiendo en el programa.
Los principales criterios para la evaluacin de polticas pblicas son: efectividad en el logro
del valor final, eficiencia para alcanzar ese logro, adecuacin del objetivo logrado para la
solucin del problema pblico, equidad en la distribucin de los beneficios y los costos, y
satisfaccin de los beneficiarios.
Los pases en desarrollo se caracterizan, entre otras cosas, por tener gran cantidad de
problemas econmicos, polticos y sociales que requieren la atencin del estado y la
implementacin de programas pblicos. Pero al mismo tiempo, sus gobiernos suelen tener
fuertes restricciones presupuestarias debido a la precariedad de los ingresos fiscales. Esta
obedece a un sinnmero de problemas, entre los que se pueden sealar el bajo impulso al
desarrollo empresarial, la baja actividad econmica, el desmesurado crecimiento de la
economa informal, alta ineficiencia en la recaudacin impositiva y la corrupcin. En este
contexto, la evaluacin se convierte en un instrumento de gran valor porque permite mejorar la
eficiencia del gasto pblico en programas que impulsen y fortalezcan el sector empresarial y a
su vez el social, maximizando la utilidad de los escasos recursos del estado. La evaluacin no
slo permite la eliminacin o reestructuracin de aquellos programas que no logran sus
objetivos, sino que permite a las agencias gubernamentales generar conocimiento sobre cmo
enfrentar los problemas sociales de manera eficiente, adecuada y equitativa.
Paradjicamente, la evaluacin es una prctica poco frecuente en los pases en desarrollo.

- 14 -

Sin embargo, la prctica de la evaluacin de polticas pblicas en los pases en desarrollo ha

recibido fuerte apoyo por parte de los organismos internacionales que proporcionan prstamos
y donaciones, los cuales han hecho esfuerzos por difundir la cultura de la evaluacin y
desarrollar capacidades. Organizaciones internacionales como el Banco Mundial (BM),
Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas (PDNU), Banco Interamericano de Desarrollo
(BID), los bancos de desarrollo de frica y Asia, por solo mencionar algunos, tienen unidades
de evaluacin y monitoreo de programas y proyectos. Adems exigen la evaluacin de los
programas que financian.
Los organismos internacionales consideran el desarrollo de capacidades para evaluar y
monitorear programas como un elemento clave para fortalecer la gerencia pblica y la
transparencia y rendicin de cuentas.

An ms, los organismos internacionales estn

propiciando la participacin de Organizaciones no Gubernamentales (ONG) en los procesos

de evaluacin.
Sin embargo, la evaluacin enfrenta importantes obstculos. El principal es la falta de
capacidad que existe en los pases en desarrollo para llevar a cabo actividades de evaluacin y
monitoreo, aunque se han venido haciendo esfuerzos para crearla. Otro obstculo importante
es la cultura organizacional, en el sentido que en muchas organizaciones la transparencia y
rendicin de cuentas tiende a ser relacionada con culpa, por lo que hay poca disposicin para
colaborar con las evaluaciones. Un obstculo ms es la falta de administracin con calidad.
Sin pretender agotar la lista, podemos mencionar dos problemas adicionales. Uno es la presin
que frecuentemente existe en los organismos pblicos para cumplir con los gastos
presupuestados, lo que induce a tomar atajos sin considerar el aprendizaje adquirido en
experiencias previas. El otro es la alta rotacin de personal, que elimina los incentivos para
evaluar porque cuando se obtienen los resultados de la intervencin, buenos o malos, los
funcionarios que la implementaron ya no estn a cargo. Adems, la alta rotacin de personal
se traduce en la prdida de la memoria institucional por la falta de registros.

- 15 -

Los organismos internacionales consideran la evaluacin como una herramienta gerencial que
permite asegurar la transparencia y rendicin de cuentas, medir los resultados e impacto de los
programas o proyectos y generar conocimiento.
Actualmente la tendencia es a involucrar a expertos, organizaciones y grupos afectados locales
en el proceso de evaluacin. Finalmente, hay que sealar que la participacin ayuda a difundir
la cultura de la evaluacin y a desarrollar capacidades.

La evaluacin es un instrumento subestimado en los pases en desarrollo, lo cual impide la

utilizacin eficiente de los escasos recursos pblicos y dificulta la transparencia y rendicin de
cuentas.
La modernizacin de la administracin pblica base del desarrollo empresarial en Mxico
tiene varias fases para su realizacin. En la primera fase se encuentra la evaluacin de una
poltica pblica, necesaria para indicar el desarrollo empresarial en el pas. As como el
desempeo en las acciones pblicas. En la segunda fase la Teora de Sistemas muestra como
interrelacionar las reas en una organizacin pblica mediante un enfoque sistmico y
transforme la forma aislada en que se trabaja en el gobierno. La tercera fase es preparar al
personal para el cambio a la modernizacin en la estructura, en los procesos, en los resultados
mediante el desarrollo organizacional.
La cuarta fase es la que refiere mayormente usada por los orientales el control total de calidad.
De esta forma una organizacin pblica al utilizar esta tcnica transitar en una administracin
con calidad, en un proceso de mejora continua en los procesos y resultados.

- 16 -

2.2

Enfoque sistmico

En la dcada de 1950, el bilogo alemn Ludwig von Bertalanffy concibi una teora
interdisciplinaria, denominada Teora General de los Sistemas (TGS).
La TGS se basa en la comprensin de la dependencia recproca de todas las disciplinas y de la
necesidad de su integracin. Este enfoque sistmico es el que integra a las unidades
gubernamentales a crear sinergias en las instituciones. Tiene su base en la teora de sistemas
(TS), que es a su vez una ramificacin de la TGS. Este enfoque se integra a la teora general
de la administracin a partir de la dcada de los 60s y que se transform en parte integrante
de ella, con ello cambio la percepcin en cuanto se descubri que era el todo y no la suma de
cada parte lo ms importante en una organizacin, incluso en la administracin.
En su poca, este enfoque clsico haba sido influenciado por tres principios intelectuales
dominantes en casi todas las ciencias en el inicio del siglo pasado: el reduccionismo, el
pensamiento analtico y el mecanicismo.
Con la aparicin de la teora general de los sistemas, los principios del reduccionismo, del
pensamiento analtico y del mecanicismo se sustituyen por los principios opuestos del
expansionismo, del pensamiento sinttico y de la teleologa.
Con esos tres principios (expansionismo, pensamiento sinttico y teleologa) la TGS permiti
el surgimiento de la ciberntica e influy en la teora general de la administracin redimensionando totalmente sus concepciones. Fue una verdadera revolucin en el pensamiento
administrativo; la teora administrativa cambi a un pensamiento sistmico.

- 17 -

La TGS no busca resolver problema alguno o intentar soluciones prcticas, sino que su
finalidad es producir teoras y formulaciones conceptuales para aplicarlas a la realidad
emprica.
Una de sus premisas bsicas que se aplica a las organizaciones pblicas es que: Los sistemas
existen dentro de sistemas, cada sistema se constituye de subsistemas y, al mismo tiempo,
hace parte de un sistema ms grande, el supra sistema. Cada subsistema puede ser detallado en
sus subsistemas componentes, y as en adelante. Tambin el supra sistema forma parte de un
sistema mayor. Ese encadenamiento es infinito.
La segunda premisa que nos invita a reflexionar es cuando vemos que un sistema es abierto,
como consecuencia de la premisa anterior.
Cada sistema existe dentro de un medio ambiente constituido por otros sistemas. Los sistemas
abiertos se caracterizan por un proceso infinito de intercambio con su ambiente para cambiar
energa e informacin.
La tercera indica una de las actividades ms trascendentales e importantes que debe tener la
dependencia pblica: las funciones de un sistema dependen de su estructura.
Cada sistema debe tener un objetivo o finalidad que constituye su papel en el intercambio con
otros sistemas dentro del medio ambiente.
En todas las teoras anteriores tenan un punto dbil: el micro enfoque, lidiaban con muy pocas
variables de la situacin total y se reducan a algunas variables impropias y que no tenan tanta
importancia en administracin.
La ciberntica permiti el desarrollo y la operacin de las ideas que convergan hacia una
teora de sistemas aplicada a la administracin.

- 18 -

La teora de sistemas se opone al mecanicismo que divide organismos en agregados de clulas,

clulas en agregados de molculas, molculas en agregados de tomos y el comportamiento
humano en un agregado de reflejos condicionados e incondicionados.
El concepto de sistemas domin las ciencias y, principalmente, a la administracin. Este
concepto de sistemas proporciona un enfoque comprensivo, inclusivo, holstico y gestltico de
un conjunto de cosas complejas dndoles una configuracin de identidad total.
El anlisis sistmico, o anlisis de sistemas, de las organizaciones pblicas permite revelar lo
"general en lo particular", indicando las propiedades generales de las dependencias pblicas de
una forma global y totalizadora, que no se revelan por los mtodos ordinarios de anlisis
cientfico.
La teora de sistemas permite reconsiderar los aspectos conceptuales y los fenmenos dentro
de un enfoque global, permitiendo la interrelacin y la integracin de temas que son, en su
mayora, de naturalezas completamente diferentes. El enfoque de sistemas se puede ver como
una serie de actividades y procesos que forman parte de un todo ms grande.
El enfoque sistmico es un concepto, una visin unificadora del proceso productivo que
requiere un gran nmero de elementos (como mquinas, equipos, mantenimiento e
instalaciones) pero no empieza con esos elementos, sino que estos son los que se derivan de la
visin del sistema, no solamente una coleccin de cosas. La idea de sistema fusiona
conectividad, integracin y totalidad en una organizacin pblica.

- 19 -

2.2.1 Conceptualizacin

Algunas definiciones de un sistema son:

Conjunto de reglas o principios sobre una materia racionalmente enlazados entre s. (Encarta,
2007).
Conjunto de cosas que relacionadas entre s ordenadamente contribuyen a determinado objeto.
(Encarta, 2007).
Un conjunto de elementos interdependientes e interactuantes o un grupo de unidades
combinadas que forman un todo organizado. Es un conjunto o combinaciones de cosas o
partes formando un todo unitario para alcanzar un objetivo o finalidad, cuyo resultado final es
mayor que la suma de los resultados que esos elementos tendran si operaran de forma aislada.
(Chiavenato, 2005).
Los parmetros de los sistemas son: entrada, salida, procesamiento, retroalimentacin y
ambiente.
De la definicin de Bertalanffy, segn la cual el sistema es un conjunto de unidades
recprocamente relacionadas, se derivan dos conceptos: el de propsito u objetivo y el de
globalizacin (totalidad). El Propsito del objeto donde nos indica que todo sistema tiene uno
o algunos propsitos u objetivos.
Las unidades o elementos (u objetos), as como las relaciones definen un arreglo que tienen
siempre como fin un objetivo o finalidad a alcanzar. Y en la globalizacin (o totalidad) indica
que todo sistema tiene una naturaleza orgnica, por la cual una accin que produzca cambio en
una de las unidades del sistema deber producir cambios en todas sus otras unidades.

- 20 -

En cualquier estimulacin de la unidad del sistema afectar todas las unidades debido a la
relacin existente entre ellas. En la medida en que el sistema sufre cambios, el ajuste
sistemtico es continuo.

2.3

Aspectos estructurales y funcionamiento de una entidad pblica

La estructura de la empresa pblica que presenta es grande y numerosa. Su funcionamiento

con procesos de trabajos largos y lentos. Y sus resultados son onerosos y costosos. Una
entidad pblica es un sistema donde interacta el capital humano y este a su vez es complejo,
con caractersticas propias tpicas de su cultura y clima organizacional. Donde la estructura y
el medio influyen grandemente en las labores de oficina del gobierno federal.
Se complica ms su comprensin si adems, agregamos los elementos de la responsabilidad
legal, la mayor dificultad para medir las metas, la naturaleza plural y ms democrtica de la
toma de decisiones y el hecho de que atienden las necesidades pblicas principalmente a
travs de fuerzas ajenas al mercado. (Mayer, 1999).
Las partes de una organizacin slo se entienden en trminos de su relacin con las dems.
Las partes de la organizacin, incluyendo sus relaciones, son importantes en la medida en que
contribuyen a su funcionamiento general.
Las organizaciones, concebidas como conjuntos, pueden considerarse metafricamente como
organismos biolgicos, llenos de necesidades o metas que se sobreponen o se separan
conceptualmente de las necesidades, propsitos y metas conscientes de partes o miembros
individuales.

- 21 -

Estas necesidades y metas de las organizaciones pueden concebirse ya sea en forma esttica o
dinmica.
La actividad organizacional de alguna significacin es comprensible en trminos de su
relacin con el ambiente externo, el cual proporciona los recursos y las condiciones de que la
organizacin depende para su sobre vivencia o la realizacin de sus propsitos.

2.4

Clasificacin de entidades pblicas

En el modelo tradicional de administracin pblica se aplica el sistema cerrado, su

funcionamiento se caracteriza por:
Tener autoridad centralizada.
Falta de planeacin y programas en el trabajo
Estructura cerrada, numerosa y vertical
Procesos lentos y engorrosos.
Fuerte resistencia al trabajo en equipo y colaboracin
Resultados mnimos comparados con la plantilla del personal en una dependencia pblica.

El modelo moderno de administracin pblica aplica otro tipo de sistema el abierto, sus
acciones se identifican por:

- 22 -

Presentar relaciones de intercambio con el ambiente por medio de innumerables entradas y

salidas.
Los sistemas abiertos cambian materia y energa regularmente con el medio ambiente.
Se adaptan, para sobrevivir deben reajustarse constantemente a las condiciones del medio.
Mantiene un juego recproco con el ambiente y su estructura se optimiza cuando el conjunto
de elementos del sistema se organiza a travs de una operacin de adaptacin.
La adaptabilidad es un continuo proceso de aprendizaje y de auto organizacin.
Estructura abierta, delgada y horizontal
Procesos rpidos y giles, con fuerte integracin al trabajo en equipo y cooperacin.
Optimizacin de resultados con permanente distribucin de trabajo en la plantilla del personal
en una dependencia pblica.

Si una institucin pblica se reajusta a las condiciones del medio como la globalizacin para
sobrevivir, entonces se lleva a cabo la modernizacin en la administracin pblica. La
preparacin, habilidad y capacidad de los funcionarios se incrementa. Los procesos se
agilizan. La tecnologa es baluarte en la transformacin y con ello los resultados se optimizan,
combatiendo la corrupcin administrativa.

- 23 -

2.5

Ubicacin conceptual del objeto de estudio

Ubicar a la administracin pblica federal en este concepto de enfoque sistmico facilita a los
directivos a conducir a las entidades gubernamentales con una aplicacin moderna y pertinente
del modelo de administracin de acuerdo a las condiciones del ambiente externo y donde se
enfatiza una cultura organizacional ms participativa e integradora en las dependencias
pblicas:
Donde se detecta la necesidad de visualizar y desarrollar a las organizaciones de gobierno.
Donde se transforme paulatinamente el sistema tradicional cerrado por el sistema abierto.
Donde se integre a todo burcrata en los procesos de trabajo delegando ms autoridad y ms
participacin en la toma de decisiones.
2.6

Desarrollo organizacional en las entidades pblicas

En 1962 un grupo de cientficos sociales y consultores de empresas desarroll un enfoque

moderno, democrtico y variado al desarrollo planeado de las organizaciones surge como un
conjunto de ideas sobre el capital humano, la organizacin y el ambiente, con el propsito de
facilitar el crecimiento y el desarrollo de las organizaciones. (Chiavenato, 05) El propsito las
ciencias de la conducta (principalmente la teora del comportamiento) a la administracin
pblica.
Los orgenes del Desarrollo Organizacional (DO) se atribuyen a varios factores, que son:

- 24 -

La dificultad de trabajar los conceptos de las diversas teoras administrativas, cada una de las
cuales, presenta un enfoque diferente.
Los estudios sobre la motivacin humana demostraron la necesidad de un nuevo enfoque de la
administracin para interpretar la nueva concepcin del hombre y de la organizacin basada en
la dinmica motivacional.
La creacin del National Training Laboratory (NTL) de Bethel en 1947 y las primeras
investigaciones de laboratorio sobre la conducta de grupo.
La publicacin de un libro en 1964, por un grupo de psiclogos del National Training
Laboratory, exponiendo sus investigaciones con T-Groups, los resultados con la capacitacin
de la sensibilidad y las posibilidades de su aplicacin dentro de las organizaciones.
La pluralidad de cambios en el mundo.
La fusin de dos tendencias en el estudio de las organizaciones: el estudio de la estructura y de
la conducta humana en las organizaciones, integradas por medio del enfoque sistmico.
Los estudios sobre conflictos interpersonales, pequeos grupos, que pasaron a la
administracin y despus a varios tipos de organizaciones (industrias, empresas de servicios,
pblicas, militares, religiosas y no gubernamentales), recibiendo modelos, procedimientos y
mtodos de diagnstico de situaciones y de accin.

Los modelos de DO se basan en cuatro variables bsicas:

Ambiente, Organizacin, Grupo e Individuo

- 25 -

El cambio es dejar una cosa o situacin para tomar otra. Convertir o mudar algo en otra cosa,
frecuentemente su contraria. Accin y efecto de pasar de un modo de ser o estar a otro
distinto. Paso de una prueba, idea o materia a otra, en discursos o escritos. (Encarta, 2007).
Los autores del DO critican el concepto tradicional de organizacin que adopta el sistema
mecnico o mecanicista (sistema cerrado tpico) y adoptan el sistema orgnico (sistema abierto
y flexible). La tarea bsica del DO es transformar las organizaciones mecanicistas (cerradas,
inflexibles) en organizaciones modernas (abiertas, flexibles y/o orgnicas).
Una de las definiciones de DO que enfatiza la preparacin al cambio y como factor
determinante al humano es el que refiere a ser: un conjunto especfico de intervenciones de
cambio, habilidades, actividades, herramientas o tcnicas usadas para ayudar a la gente y
organizaciones a ser ms efectivas. (Gibson, 2001).
Preparar a los empleados al cambio en las instituciones, y ser planeado implica la presencia
de tres elementos:
El Sistema.
El Agente de Cambio.
Una meta o deseo.
El desarrollo organizacional aplicado a una dependencia pblica (DOP) es un enfoque
sistemtico, integrado y planeado para mejorar la eficacia y eficiencia en la estructura,
procesos y resultados. Analiza principalmente la relacin y diferencias entre la estructura y el
proceso.

- 26 -

El D.O. est diseado para solucionar los problemas que disminuyen la eficacia operativa, la
eficiencia en los resultados en cualquier nivel. En suma el D.O. centra su atencin
esencialmente en la organizacin total. (Koontz, 1994).
La congruencia entre los objetivos y las necesidades del empleado de autonoma, autoestima y
relaciones autnticas con los dems fortalece a la organizacin.
El desarrollo organizacional en una entidad pblica al adoptar un enfoque de sistema abierto y
flexible responde a las necesidades y a las exigencias del medio ambiente externo.

Tabla 5.SNTOMAS EN LAS ORGANIZACIONES PBLICAS. (Mallo, 1983).

Organizacin pblica enferma (tradicionalcerrada)

Organizacin pblica sana (moderna-abierta)

El personal trabaja poco en relacin a los

objetivos de la dependencia pblica

Los objetivos de la organizacin son

ampliamente compartidos a la estructura y
estn comprometidos en llevarlos a cabo

Los empleados ven que las cosas van mal y

no hacen nada por evitarlo. La gente habla
informalmente de los errores y fallas con
personas no implicadas en ellos.

El personal se siente libre para sealar

dificultades. Trabajan y confan en resolver los
problemas.

La gente se trata mutuamente en una forma

ficticia. Se enmascaran los asuntos y
problemas, especialmente frente al jefe

Los problemas se resuelven con pragmatismo y

sin complejidades, de manera directa y
oficialmente. Se tolera mucho la conducta
inconforme

Los altos funcionarios controla el mayor

nmero de decisiones. (centraliza el poder)

Los elementos para la toma de decisiones son

determinados por la habilidad, el sentido de
responsabilidad, la disponibilidad de
informacin, la importancia del trabajo, el
tiempo y el desarrollo gerencial. El nivel
jerrquico no es considerado como

- 27 -

determinante
Los mandos medios y superiores actan por
su cuenta provocando que no se opere
conforme a los planes de la organizacin
(islas de poder)

Hay rumbo, sentido de equipo en la planeacin,

el desempeo y la disciplina. Hay
responsabilidad compartida

No son importantes para la organizacin

pblica las necesidades y los sentimientos
personales de los trabajadores

Los problemas que se atacan incluyen las

necesidades personales y las relaciones
humanas

Los servidores pblicos colaboran cuando

hay presin. Buscar o aceptar ayuda es
signo de debilidad. Ofrecerla es algo que no
ocurre

Existe un alto grado de colaboracin. Hay

disposicin para colaborar y la competencia es
mnima.

Cuando hay crisis, la gente no es

cooperativo, se evade o se inculpan
mutuamente

Cuando hay crisis, la gente coopera hasta que

sta desaparece. Crear empleo (disponibilidad
para cubrir cualquier papel o necesidad en la
estructura)

Los conflictos personales generalmente se

ocultan y hay incremento de rencores y
cuentas por cobrar entre el personal

Los conflictos son tratados efectivamente y con

apertura. La gente dice lo que quiere, y espera
que as acten los dems

El aprendizaje es difcil, no existe

disposicin. La gente no es emprendedora,
no se acerca a sus compaeros para
aprender de ellos, hay mucha envidia.

Existe mucho aprendizaje en el trabajo basado

en la voluntad de dar. Se busca la
retroalimentacin y el consejo. Disminuye
fuertemente la envidia.

La retroalimentacin y la crtica es molesta

y evitada.

La crtica se considera inherente al trabajo y es

aceptada como parte de mejorara e insercin a
lo cotidiano.

La gente se siente sola y falta de

preocupacin por los dems

Las relaciones son honestas, la gente se

preocupa por los dems y no se siente sola

La gente se siente prisionera del trabajo y la

rutina, est aburrida, anquilosada y se
considera obligada a permanecer en l por
necesidad. Su conducta es indiferente y
dcil. No se siente un ambiente agradable

La gente est motivada, muy involucrada

voluntariamente. Su lugar de trabajo es
importante y divertido

- 28 -

El jefe de un rea es el padre que da rdenes

en ella. Sin enfoque sistmico.

El liderazgo es situacional y con enfoque

sistmico, en pro de la organizacin.

El jefe controla exageradamente al personal,

es cerrado, incomprensivo y deshumano. Da
poca libertad para permitir errores

Hay un alto grado de confianza entre la gente,

un profundo sentido de libertad con
responsabilidad. La gente sabe lo que es
importante para la organizacin y lo que no lo
es. Se tiene la conviccin de que se puede
aprender de los errores

Los jefes evitan el riesgo arriesgando

constantemente el desarrollo de la
organizacin.

Se acepta el riesgo como una condicin de

crecimiento y oportunidad.

El desempeo deficiente es disfrazado o

manipulado arbitrariamente, segn sus
conveniencias.

Se encara el desempeo deficiente y se busca la

solucin pertinente. Se busca la
especializacin.

La estructura, poltica y procedimientos de

la organizacin son una "camisa de fuerza"
para la empresa. La gente se refugia en las
polticas y procedimientos y juega con la
estructura de la organizacin

La estructura, poltica y procedimientos de la

organizacin, estn orientados a ayudar a la
gente a proteger permanentemente el buen
funcionamiento de la organizacin. No hay una
resistencia excesiva a cambiar la estructura,
poltica o procedimientos de la organizacin

Tiene plena validez el lema "Viva la

tradicin"

Existe un sentido de orden y un alto grado de

innovacin

La innovacin no esta muy extendida entre

la jerarqua, hay ausencia de ella, se da en
unos cuantos por lo regular altos mandos.

La organizacin y el personal se adapta

rpidamente a los cambios y se anticipa el
futuro

No se valora al personal, se come sus

frustraciones.

Las frustraciones son un signo que llama a la

atencin se valora.

El concepto de organizacin es tpicamente conductista, el directivo en una entidad

gubernamental influye con su conducta en las metas institucionales. La organizacin es la

- 29 -

coordinacin de diferentes actividades individuales con la finalidad de efectuar transacciones

planeadas con el ambiente.
La cultura laboral es factor determinante en una organizacin. La cultura en una organizacin
pblica se refiere al conjunto de hbitos, creencias, valores y tradiciones, interacciones y
relaciones sociales tpicos de cada organizacin. Cada organizacin tiene su propia cultura
corporativa.
Las organizaciones deben adoptar culturas adaptables y flexibles para obtener mayor eficacia
(habilidad de la organizacin para producir resultados externos a la misma) y eficiencia (se
refiere a como se desarrollan las diversas labores de la organizacin) (Beckhard, 1973). en los
procesos de trabajo y alcanzar los ndices necesarios para modernizar y transformar el mundo
actual de las entidades gubernamentales.
Existen aspectos de la cultura organizacional que se perciben con facilidad y se les llaman
aspectos formales y abiertos, mientras otros son ms difciles de percibir y se denominan
aspectos informales y ocultos. Los aspectos informales son ms difciles de comprender e
interpretar, como tambin de cambiar o sufrir transformaciones.
El clima organizacional constituye otro factor importante en el medio interno o la atmsfera
psicolgica caracterstica de cada organizacin. Se relaciona con la moral y la satisfaccin de
las personas (servidores pblicos y ciudadanos). El concepto de clima organizacional
involucra factores estructurales, como el tipo de organizacin, tecnologa utilizada, polticas
de la empresa, metas operacionales, reglamentos internos, procedimientos y funciones.
Adems de actitudes de conducta social que son motivados o sancionados a travs de los
factores sociales. Ese conjunto de variables se deben observar, analizar y perfeccionar
perennemente para que produzca motivacin y productividad.

- 30 -

El cambio en la cultura y el clima organizacional en una entidad se efecta por estar

capacitado a:

Adaptabilidad.
Identidad.
Perspectiva exacta del medio ambiente.
Integracin del capital humano.

La actitud tiene que ver con la idiosincrasia y la cultura del mexicano. La resistencia al cambio
es una caracterstica en la idiosincrasia del mexicano en el inicio a la transicin. Los rasgos,
temperamento, carcter, distintivos y propios de los mexicanos son fundamentales en el
desarrollo de la organizacin.
Algunas de las caractersticas del mexicano son: orgulloso, individualista, complejo de
inferioridad del mexicano, irresponsable, no es persistente, pedante, envidioso, malinchista,
conformista, sentimiento de conquista. (Ramos, 1977).
En las organizaciones no basta con el proceso administrativo, se complementa con el viso
psicolgico de los empleados. La idiosincrasia del mexicano es un factor determinante en el
comportamiento y resultados en la organizacin. Un punto de trascendencia para el directivo
de una dependencia de gobierno, la psique del trabajador mexicano, genera la conducta
proactiva o reactiva en la organizacin. (Rodriguez, 2003).

- 31 -

El capital humano encargado de la transformar a la organizacin se les llaman agentes de

cambio. Involucra cambios sustanciales cmo piensan, creen, o actan los servidores. Una
idea sobre la administracin pblica es la prctica de la teora Y, representa una posibilidad
para modernizar las oficinas pblicas, ya que se adapta al enfoque sistmico de la
organizacin, el todo es ms importante que la suma de sus partes. (Argyris, 1957).

2.7

La administracin pblica de calidad

El siguiente anlisis del proceso de cambio es introducir la calidad en los servicios pblicos
incrementando el desempeo indicado en la eficacia y eficiencia laboral mediante la mejora en
los procesos y sus resultados.
Calidad significa que un producto o servicio tiene los atributos requeridos y necesarios para
satisfacer los deseos de los ciudadanos. Son servicios pblicos los que se ofrecen y producen
en la gran mayora de las dependencias pblicas de la APF. Estos servicios tienen que
satisfacer a los ciudadanos -lo que los japoneses llaman clientes- y no est resultando de esta
manera.
Es importante para una institucin pblica administrar con calidad cuando se aplica calidad en
el proceso administrativo en una entidad gubernamental genera orden, disciplina, mejora,
corrige. Perfecciona los procesos de trabajo de esta forma los resultados tienden a ser ms
eficaces y eficientes al optimizar los recursos de la organizacin.
La eficacia es tener un adecuado empleo de los recursos con que dispone una institucin para
realizar los objetivos y metas previstos, con oportunidad y acierto de las decisiones tomadas,
de las acciones emprendidas, para garantizar los resultados que la sociedad espera. Hay

- 32 -

eficacia en los procesos institucionales cuando se logran objetivos relevantes para la totalidad
de la comunidad.
La gestin con calidad la forma el conjunto de acciones que realiza una institucin para
ejecutar las decisiones tomadas. Es parte de un proceso de trabajo, amplio que busca producir
resultados en tiempo y forma; alcanzar eficaz y oportunamente sus objetivos y metas;
garantizar el cumplimiento de su misin; avanzar en la visin, garantizando el cumplimiento
de sus fines como organizacin social.
La gestin de la calidad tiene como finalidad promover cambios positivos y mejoras
incrementales al interior de la institucin y en sus relaciones con quienes reciben el producto
de su trabajo dentro y fuera de ella.
La calidad es el requisito indispensable para actuar con eficiencia y eficacia frente a las
necesidades de los actores sociales y las demandas, con propuestas capaces de incidir en los
procesos sociales, econmicos, culturales y ticos. UNESCO
El dejar hacer, dejar pasar, es una prctica comn en los sistemas cerrados, la productividad es
inexistente si no lo indica el superior jerrquico. La estructura de mando es vertical es
utilizada para incrementar el control en la organizacin y por generaciones ha dominado. La
competitividad y productividad son dos grandes retos para el pas.
Adoptar la tcnica de control total de calidad a la administracin pblica tiene gran impacto
en los procesos y los resultados, se ha convertido en la clave de xito para competir nacional e
internacionalmente. En 2007 programas como el de la transparencia o la rendicin de cuentas
son indicadores de calidad buen gobierno a nivel internacional. La creacin de normas de
calidad gua y orientan a la organizacin a mejorar y rendir mejores desempeos.

- 33 -

La APC se basa en la adopcin de decisiones fundamentadas en el anlisis e informacin

fidedignos. Tcnicas estadsticas se han adoptado para respaldar este procedimiento, una gran
ayuda para la toma de decisiones y la estrategia. (Kume, 2002).
Cuando se practica la APC, se involucran los empleados al logro de los objetivos, es esencial
la participacin de los empleados en este proceso. Los empleados son responsables por la
calidad y se les dota de los medios y capacitacin para que cumplan con esa obligacin. La
APC parte de la premisa que los empleados conocen mejor los procedimientos cotidianos de
funcionamiento de la institucin, son los ms indicados para comprender y mejorar la calidad
de esos procedimientos, porque son los que conocen los problemas y solucionan porque son
los que operan los procesos de trabajo. (Viv, 1999).
El contexto general de la administracin pblica con calidad total es considerado un elemento
importante de xito en la competencia. Sin embargo, la calidad no sola considerarse como una
obligacin de todos los empleados. La especializacin en las organizaciones separaba la
funcin de la calidad de otros sectores, tales como la planificacin, la produccin y la
distribucin de estos servicios pblicos. (Wikilearning, 2007).
Una gran transformacin se gener con los japoneses estando en fuerte crisis mundial. El
modelo de su administracin paso de ser cerrado a uno abierto uno de los cnones de la
modernizacin. (Rojas, 2006).
Si la forma de pensar de los orientales se integrar a la idiosincrasia y psicologa del
mexicano, el inicio de un nuevo desarrollo y fortalecimiento en las organizaciones se estara
dando, por lo mostrado en aos de la efectividad en esta tcnica. (Ramos, 1946).
Expertos han aportado ideas para implantar modelos de administracin con calidad, aplicar
estos conocimientos para mejorar los procesos de trabajo en cualquier organizacin pblica.

- 34 -

(IPN-ESCA, 2000). La variedad de aportaciones de estos expertos en calidad total pueden ser
funcionales a las entidades gubernamentales.
Los sistemas de administracin de calidad total, para que tengan xito, deben basarse en un
mtodo continuo y sistemtico de recopilacin, evaluacin y administracin de datos.
(Aguado, 2000).
Las herramientas bsicas de la calidad, son un sustituto del buen juicio y del conocimiento de
los procesos. Convierten los datos numricos en informacin que sirve para emprender
acciones. Estas son;

Diagramas de Flujo de Procesos Anlisis de Pareto, Diagrama de

Ejecucin, Recopilacin de Datos, Histogramas, Diagrama de Dispersin, Hoja de

Comprobacin, Diagrama de causas y efectos, Diagramas de control, entre otros.

No es comn la aplicacin en la administracin pblica de estas tcnicas, la deformacin en la

cultura laboral de dejar hacer, dejar pasar (Marx K. , 1988) es notoria en las organizaciones.

2.8

Control de Gestin Estratgico en la administracin pblica federal.

Esta cuarta fase hacia la modernizacin de la administracin pblica el Control de Gestin

(CG) es un baluarte en la planeacin estratgica, este control seala al directivo como se est
desempeando laboralmente el rea y los resultados parciales de los objetivos y metas.
Parte importante del enfoque sistmico en las organizaciones es la necesidad de hacer
planeacin estratgica (Ponce, 2000) y en la aplicacin del control total de calidad la
importancia de participar al personal de la visin y estrategia en las dependencias pblicas.

- 35 -

Esta ltima fase el control de gestin, imperioso en la tarea efectiva en el modelo de

administracin, los objetivos y metas en un rea son la base en este control. la gestin pblica
para evaluarla (Wikipedia, 2004).
El control (Robbins, 1996) debe servir de gua, un monitor para alcanzar eficazmente los
objetivos y metas planteadas en la estrategia, con el mejor uso de los recursos disponibles
(humanos, materiales, tcnicos, financieros, y dems).
El elemento clave para el avance de la administracin pblica es la gestin por actividades,
por acciones ya que stas llevan al logro de los objetivos y metas.
El nfasis en los procesos, en las actividades es de gran utilidad para incrementar la eficacia y
la eficiencia en los servicios pblicos.
Los fines del control de gestin son: La retroalimentacin de informacin estratgica para la
alta direccin y asegurar el uso eficiente de los recursos disponibles en una dependencia
pblica para lograr los objetivos planteados.Los instrumentos del control de gestin son la
planificacin de las actividades con los presupuestos asignados, son herramientas bsicas en
todo el proceso. (Biblioteca virtual de Derecho, Economa y Ciencias Sociales.
www.eumed.net)
El presupuesto est ms vinculado con el corto plazo y estos recursos deben estar asignados
con claridad y propiedad. El presupuesto aplicado al futuro inmediato se conoce por
planificacin operativa; se realiza para un perodo, con variables totalmente cuantitativas y una
implicacin directa de cada departamento.
Otras herramientas operativas apoyan al control de gestin como: La divisin de centros de
responsabilidad, el establecimiento de normas de actuacin y la direccin por objetivos.

- 36 -

La concepcin moderna de control de gestin integra muchos ms elementos y contempla una

continua interaccin entre todos ellos este es el efecto del enfoque sistmico en una
organizacin creando sinergias.
El nuevo concepto de control de gestin centra su atencin por igual en la planificacin y en el
control, y precisa de una orientacin estratgica que otorgue de sentido sus aspectos ms
operativos.
El CG cuenta con el diagnstico o anlisis para entender las causas races que condicionan el
comportamiento y desarrollo laboral del personal, permite establecer los vnculos funcionales
que ligan las variables tcnicas-organizativas-sociales con el resultado de la organizacin
(econmico y social) y es el punto de partida para el mejoramiento de los indicadores de
calidad; mediante la planificacin orienta las acciones en correspondencia con las estrategias
trazadas, hacia mejores resultados; y, finalmente, cuenta con el control para saber si los
resultados satisfacen los objetivos trazados.
Cuando se domina este control se puede sistematizar desarrollando actividades de
planificacin, control y diagnstico, para que las reglas de gestin de una entidad local
correspondan con la estrategia trazada por la organizacin, con un fin: la elevacin del nivel
de desempeo global, asumiendo de este modo una perspectiva integral de la organizacin.
En la segunda mitad del siglo XX han ocurrido cambios sustanciales del entorno el cual ha
pasado de estable con reglas de juego fijas, a turbulento y muy competitivo. Estos cambios de
entorno han desencadenado en las organizaciones un gran nmero de cambios internos, en
variables tales como la orientacin hacia el cliente, el desarrollo tecnolgico y la innovacin,
el papel rector de la direccin estratgica, los enfoques de calidad, el rol de los recursos
humanos en la organizacin, la gestin de la informacin y otros. El xito directivo por lo
tanto, exige una continua adaptacin de la organizacin a su entorno y la competitividad se
convierte en el criterio econmico por excelencia para orientar y evaluar el desempeo dentro

- 37 -

y fuera de esta organizacin (IPN. ESCA-STT. 4.Semestre. Asignatura: Control de Gestin.

Efectos de la Globalizacin. Mxico, D.F. 2000).
Ya a partir de 1990 aparece el trmino de controlling en Alemania, Espaa y Estados
Unidos. El salto cualitativo no est en la definicin misma de control de gestin, sino en lo
que enfatiza ahora la literatura bajo este trmino de controlling: las nuevas caractersticas que
debe presentar el control de gestin ante el cambio radical que est operndose en los modelos
de perfeccionamiento organizacional (IPN. ESCA-STT. 4.Semestre. Asignatura: Control de
Gestin. Efectos de la Globalizacin. Mxico,D.F. 2000).
Resumiendo las definiciones sobre el CG se tiene que:
Los objetivos son la categora rectora, porque el proceso de toma de decisiones est orientado
a alcanzar los objetivos marcados y luego estos son el patrn para evaluar a la gestin, o sea el
grado en que los resultados de la gestin se acercan a los objetivos previamente establecidos.
El control de gestin se relaciona con las actividades siguientes: formulacin de objetivos,
fijacin de estndares, programas de accin (presupuestos), utilizacin de recursos, medicin
de resultados (verificacin), anlisis de desviaciones, correccin del desempeo o mejora.
Se distingue una diferenciacin entre el concepto de gestin, control de gestin y la funcin de
control, pero no se observa la misma precisin al establecer sus fronteras. Algunos consideran
que el control de gestin comprende tanto la etapa de previsin como la etapa de control o
verificacin propiamente dicha; otros lo ven ms cercano a la ejecucin y verificacin; para
otro, abarca los procesos de asignacin de recursos, el seguimiento de las acciones y la
evaluacin del resultado.
En este marco se considera que la gestin constituyen la va para concretar y alcanzar la
poltica general de la organizacin, y por ende incluye al control de gestin como su
herramienta para evaluar si las decisiones que se toman al asignar y utilizar los recursos, se

- 38 -

alejan o se acercan a los objetivos.

Tambin se considera que el control de gestin no debe ser reducido a la funcin de control
sino que comprende tambin la fase de planificacin, que a su vez est determinada por los
procesos de mejoramiento que son los que le otorgan la capacidad de diagnstico al control de
gestin.
Resulta contrastante que en todas las definiciones se asocia al CG con la nocin de medir y,
sin embargo, una de las problemticas no resueltas en lo referente a los sistemas de CG son los
sistemas de informacin, que se quedan en la superficie o en lo global. Muchos sistemas de
CG son buenos para asignar tareas y recursos por departamentos, pero ineficientes para
evaluar si el desempeo local contribuye o no al desempeo de la organizacin (IPN-SIP
Programa Operativo Anual (POA) y Presupuestos.2006).
La presente investigacin considera que el CG debe ofrecer informacin homognea en la
medida que asciende en la pirmide de informacin para ofrecer informacin agregada sobre
estados o resultados pero cuando se avanza en sentido contrario, lo que se maneja es
informacin sobre decisiones, algunas tan directas y hetergeneas como lo son las relativas a
los procesos sobre los que actan.
En estas condiciones el CG pretende servir de puente entre las decisiones que se toman sobre
los procesos de trabajo de la organizacin pblica poniendo de manifiesto sus vnculos
funcionales y los resultados econmicos.
Newman adems indica que el trabajo de cualquier directivo puede ser dividido en las
siguientes funciones: Planificar, Dirigir, Organizar, Coordinar los recursos, Controlar.
Estas funciones hacen notar el perfil que deben cubrir los altos funcionarios que son los
titulares y los responsables en las dependencias pblicas ante la ciudadana. Estas funciones en
muchos casos no se observan.

- 39 -

Sobre todo porque el mexicano no aplica la funcin de la planeacin, la percepcin de que los
mexicanos no planean, no prevn el futuro (AMB. Centro Banamex. Proyecto de Vida un
Seguro para sus seres queridos. Mxico, D.F. 2006).
En la actualidad, esta subdivisin la conforman solamente la planificacin, la organizacin, la
direccin y el control, pues se considera que en cualquiera de las restantes, la coordinacin es
parte de ellas.
La gestin est caracterizada por una visin ms amplia de las posibilidades reales de una
organizacin para resolver determinada situacin o arribar a un fin determinado. Pudiera
generalizarse como una forma de alinear los esfuerzos y recursos para alcanzar un fin
determinado. El control ha ido reforzando una serie de etapas que lo caracterizan como un
proceso en el cual las organizaciones deben definir la informacin y hacerla fluir e
interpretarla acorde con sus necesidades para tomar decisiones (ibdem).
La diferencia que se tiene con el control tradicional radica en que las acciones correctivas se
tomarn una vez ocurrida la desviacin (a posteriori), por el hecho de no encontrarse
previamente informados y preparados para evitar la posible desviacin.
Uno de los aspectos ms importantes que ha de caracterizar al control de gestin como
proceso, lo constituye el hecho de que el mismo se disee con un enfoque sistmico, por lo
que resulta de gran importancia esclarecer los conceptos a l asociados.
Puede entonces hablarse de un Sistema de Control de Gestin, como un conjunto de acciones,
funciones, medios y responsables que garanticen, mediante su interaccin, tener la
informacin necesaria conocer la situacin de un aspecto o funcin de la organizacin en un
momento preciso, determinado y tomar decisiones para reaccionar ante ella (MENGUZZATO,
1993. p. 245).

- 40 -

"a menudo los directivos tienen una visin muy limitada de en qu consiste el control
directivo de un contexto estratgico." (Johnson, 1997:264)
Ambos consideran los sistemas de control en dos grandes categoras:
Sistemas de informacin y medicin: Indicadores (administrativos operativos, recursos
humanos, financieros y dems).
Sistemas que regulan el comportamiento de las personas.
Todo sistema de control de gestin debe atravesar por stas tres etapas: Establecimiento de
estndares y puntos crticos; medicin del desempeo; correccin de las desviaciones (Koontz,
1994).
El establecimiento de estndares y puntos crticos, permite a la direccin orientarse
directamente sobre indicadores que le informen sobre la situacin (a priori o a posteriori) de la
organizacin.
En base a estos indicadores, se puede medir de forma cuantitativa el comportamiento de los
componentes de la organizacin, lo que se define cmo medicin y evaluacin del desempeo.
El avance legislativo en temas de la transparencia y la rendicin de cuentas; el presupuesto
basado en resultados, pueden ser indicios de modernizacin en el gobierno federal.
La formulacin de la estrategia y del diseo de la estructura permite determinar objetivos
especficos para cada uno de las diferentes reas de responsabilidad.
Las reas de responsabilidad desde la perspectiva del control:
Facilitan la comunicacin y la negociacin de objetivos y metas.
Clarifican las responsabilidades de cada rea en el proceso de decisin.

- 41 -

Estimulan la motivacin y la iniciativa generando mayor satisfaccin en lo que hace el

empleado.
Facilitan la evaluacin de la actuacin de cada responsable y de la identificacin de
problemas.

- 42 -

Captulo 3 Gobernabilidad
Las organizaciones internacionales como la OCDE, el Banco Mundial, la CEPAL han
contribuido con sus aportaciones al estudiar y analizar el buen gobierno en los pases
asociados a ellos. Haciendo nfasis en el tema de la estabilidad de un pas, que no se vea
amenazada por estallidos sociales, violencia y/o terrorismo. Los siguientes temas amplan el
panorama al respecto.
3.1

Gobernabilidad

El problema de la gobernabilidad no es exclusivamente poltico, sino que obedece tambin a

factores econmicos, sociales, tecnolgicos e internacionales estrechamente entremezclados,
como es de esperar en el contexto de sociedades complejas crecientemente globalizadas.
[Tomassini, 1996].
En trminos generales, las condiciones econmicas e institucionales de la gobernabilidad de la
democracia radican en: (a) la prosperidad y el crecimiento con moderada inflacin /o el
desempeo econmico; (b) una desigualdad en descenso/ o la capacidad de los gobiernos para
manejar los graves problemas de la pobreza y la desigualdad, y (c) el grado de apoyo popular
y de legitimidad ganados por los regmenes democrticos o la existencia de instituciones
parlamentarias, tres factores a los cuales uno de estos dos ensayos agrega "un clima
internacional favorable".

(PP: "Las Condiciones Econmicas e Institucionales de la

Durabilidad de las Democracias", por Adam Przeworski, Michael Alvarez, Jos Antonio
Cheibub y Fernando Limongi; y "La Democracia en Brasil y en el Cono Sur: Exitos y
Problemas" por Scott Mainwaring, Buenos Aires, Agora: Cuadernos de Estudios Polticos,
Invierno de 1996, pgs. 67 y sig. y 136 y sig., respectivamente.)
La gobernabilidad se explica como la capacidad del sistema poltico para negociar coaliciones
estables o la del sistema econmico para seguir las seales del mercado, la presencia de

- 43 -

actores polticos fuertes o la solidez de las instituciones pblicas, sino ms bien en funcin de
la habilidad del gobierno y de los distintos sectores sociales para combinar adecuadamente en
un perodo dado tres grandes aspiraciones que han calado profundamente en la cultura cvica
de esta poca: un crecimiento econmico dinmico basado en el mercado, mrgenes
satisfactorios de equidad, igualdad de oportunidades y proteccin social, y grados crecientes
de participacin ciudadana en las decisiones polticas.
El papel del gobierno y su capacidad para asegurar la gobernabilidad de las instituciones
polticas depende de su habilidad para convertir las demandas individuales en accin colectiva
o en polticas pblicas construyendo coaliciones que satisfagan al mayor nmero de
ciudadanos posible. (Becker y Stigler, 1967; Axelrod, 1984; Coase, 1994).
Evaluar la gobernabilidad desde el punto de vista de la forma como se construye y maneja la
agenda pblica, e interpretarla o reconstruirla a partir del estado actual de aquellas relaciones
econmicas, sociales y polticas, sigue siendo necesario. Hacerlo exclusivamente desde el
punto de vista del public choice y de las relaciones de mercado -desde un punto de vista
racional, utilitarista y competitivo- como hoy est en boga, sera reduccionista y engaoso.
Pero tambin sera inconducente a un anlisis correcto, y no menos engaoso, analizar la
trama econmico-social, el espectro de actores que intervienen en ella, y sus intereses desde el
ngulo de categoras que privilegiaban la construccin colectiva del sujeto, propias de otra
poca, que no reflejan la situacin actual. Adoptar esta ltima posicin equivaldra
simplemente a no ser moderno, y la primera, a serlo en forma parcial y muy sesgada.
Las polticas pblicas surgen como el engranaje ms relevante para promover y encauzar las
demandas y transformaciones econmico-sociales. Surge tambin como la principal fuente de
presin para promover renovacin de la actividad pblica y la reforma del estado. Ellas
cumplen este papel en cinco planos.

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(a) Desde un punto de vista estratgico, relacionado con la definicin del rumbo de las
transformaciones anteriormente mencionadas, las polticas contribuyen a definir los temas que
deben configurar la agenda pblica en que stas se reflejan, marcan las condiciones dentro de
las cuales es posible desarrollar esas transformaciones, fijan los mrgenes de maniobra de la
sociedad a este respecto y revelan los grados de consenso o disenso que sta muestra frente a
aquellos temas.
(b) Desde un punto de vista institucional, las negociaciones, formulacin y aplicacin de las
polticas muestran la configuracin del poder en un momento y una sociedad determinada,
particularmente tratndose de las estructuras, funciones, procedimientos y dinmica que
caracterizan o condicionan la accin del estado.
(c) Desde un punto de vista poltico, ellas tienen la virtud, por esencia, de provocar el
alineamiento de las posiciones y fuerzas que integran dicho espectro, sus grados de
convergencia o de antagonismo, y sus posibilidades de conflicto o de alianzas.
(d) Desde el punto de vista de la sociedad civil, las polticas pblicas en parte reflejan -y en
parte determinan- los grados de dilogo que es posible desarrollar entre la sociedad y el
gobierno, actan como catalizador para la integracin de intereses, y dan un contenido o signo
real al concepto de representacin.
(e) Desde un punto de vista valrico, las polticas pblicas constituyen el instrumento social
ms apto -casi el nico- para enfrentar a la comunidad y a las personas con sus verdaderos
intereses, opciones y valores, focalizando en alternativas respecto de situaciones especficas, y
no slo en la competencia poltica global. (Tomassini, 1996).
3.2

Gobernanza

Por gobernanza se entiende el conjunto de mecanismos, acuerdos y estructuras por medio del
cual un grupo social coordina su accin. En las ltimas dcadas, las formas tradicionales de
gobernanza internacional, como son las organizaciones intergubernamentales y los tratados, se
han visto complementadas cada vez ms activamente por la participacin de ciudadanos,

- 45 -

organizaciones sociales y empresas, que en muchos casos han rebasado o antecedido a la

accin gubernamental nacional y a la intergubernamental en el plano internacional. Los
gobiernos y las empresas han creado mecanismos para la gobernanza del medio ambiente que
dan amplio espacio a la sociedad civil y a los expertos; estos ltimos constituyen una fuerza
por s mismos, independientemente del hecho de que en instancias especficas no logren
acuerdos ni tengan una posicin unificada.
La esencia de la gobernanza tiene que ver con determinar qu fines y valores deben ser
elegidos y las formas por las cuales esos fines y valores deben ser perseguidos, por ejemplo, la
direccin de la unidad social, llmese sociedad, comunidad u organizacin. La gobernanza
incluye actividades, como son los esfuerzos para influir en la construccin social de las
creencias compartidas acerca de la realidad; la creacin de identidades e instituciones; la
asignacin y regulacin de derechos y obligaciones entre las partes interesadas, y la
distribucin de los medios econmicos y los servicios de bienestar. En otras palabras,
gobernanza es la configuracin y mantenimiento de los arreglos de autoridad y poder dentro
de los cuales los actores toman decisiones y enmarcan polticas que son vinculantes para los
actores individuales y colectivos dentro de los diferentes lmites territoriales, como son el
estado, los distritos y los municipios (Hanf y Cansen, 1998: 3). Los actores del complejo de la
gobernanza constituyen una estructura en evolucin, altamente asimtrica en trminos de
poder y conocimiento. [Tomassini, 1996]Tema 5.)

Los atributos especficos de la gobernanzas son los siguientes:

Administracin; alianzas estratgicas; construccin de capacidades;
entorno poltico; social y econmico; generacin, acceso y uso de la informacin; gestin de
conflictos; interaccin social participativa; interculturalidad; marco jurdico poltico e

- 46 -

institucional; sostenibilidad financiera y visin estratgica. (Memorias del taller regional,

2006).

3.3

La gobernanza y la globalizacin.

Un motivo bsico es que el actual proceso de globalizacin carece de una gobernanza eficiente
y democrtica. Faltan instituciones esenciales que apoyen y regulen el mercado, lo que hace
que el sistema sea propenso a diversos fallos del mercado. Es ms, las normas e instituciones
existentes son injustas con los pases pobres, tanto en lo relativo a su redaccin como a su
impacto. Esto se debe a la debilidad de los mecanismos destinados a erradicar las fuertes
desigualdades tanto entre pases como dentro de los propios pases, y a cumplir prioridades
sociales tan importantes como la provisin de bienes pblicos globales o proteccin social.
En un mundo de Estados nacin, la gobernanza de la globalizacin est estrechamente ligada a
la gobernanza en el mbito nacional. Para poder aprovechar las oportunidades de la
globalizacin y garantizar que stas se distribuyen de una forma justa y general entre los
diferentes grupos que existen dentro de cada nacin, es necesario crear instituciones polticas y
jurdicas eficaces, capacidades econmicas y tecnolgicas slidas, y polticas que integren
objetivos econmicos y sociales. En definitiva, los pases bien gobernados, cuyas polticas
nacionales tomen en cuenta las necesidades de los dems pases, sern ms eficaces a la hora
de lograr un proceso de globalizacin ms justo e integrador. Por este motivo, puede decirse
que la respuesta a la globalizacin comienza en casa. Una globalizacin ms justa tambin
requiere una accin y capacitacin en distintos planos en el de comunidades y economas

- 47 -

locales, y en el de las nuevas formas de cooperacin e integracin regional que vienen

desarrollndose con rapidez.
Existe la necesidad de lograr mayor equidad y equilibrio, tanto entre los pases como dentro de
cada uno de ellos, y especialmente entre los pases ricos y pobres. Esto incluye el carcter
injusto de algunas de las normas que regulan los sistemas financieros y el comercio
multilateral, as como la repercusin negativa de la ausencia de normas adecuadas en reas
como la migracin internacional.
Todas las naciones son cada vez ms interdependientes y, por ello, es preciso crear con
urgencia reglas, polticas e instituciones globales mejores y ms justas. La globalizacin
conduce al ajuste econmico en todos los pases, tanto industrializados como en desarrollo.
Para que las polticas que responden a la globalizacin tengan xito deben comenzar desde las
comunidades locales. La coordinacin entre los pases en el mbito regional ofrece un camino
adicional para expandir las capacidades y reforzar las instituciones. (Septimo foro ANECA,
2006).

- 48 -

Captulo 4 Reformas en la Administracin Pblica Federal

Las reformas en la gestin gubernamental direccionadas hacia el desarrollo empresarial tienen

un impacto social considerable. Es por ello que al analizar estas reformas durante el perodo
comprendido en la investigacin, permite detectar los aportes en cada gobierno encauzados a
este fin.

4.1

Programas de reforma en la Administracin Pblica Federal

En la presente investigacin, los tres periodos de gobierno analizados incluyeron en el Plan de

Desarrollo Nacional reformas de modernizacin para mejorar la gestin gubernamental en este
captulo se hace referencia a sus caractersticas
.

4.1.1 Reforma administrativa (1995-2000)

La modernizacin en la administracin pblica reflejada en todo

el Plan Nacional de

Desarrollo de 1995-2000, al crearse un programa de trabajo a nivel nacional que se nombr

Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica (PROMAP).
Se propuso modernizar la Administracin Pblica, por lo que inici con la transformacin en
la Secretara de Contralora General de la Federacin (SECOGEF) en una nueva entidad
denominada como Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo (SECODAM), a la

- 49 -

que se le otorgaron facultades al modificarse en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica

Federal y se le encomend el cumplimiento del PROMAP.
La propuesta del gobierno de modernizar la Administracin Pblica se incluy en el PND,
bajo el rubro de Reforma de gobierno y modernizacin de la administracin pblica, las
tareas principales eran:
Promocin de la descentralizacin administrativa.
Profesionalizacin de los servidores pblicos (mediante el

servicio civil de carrera que

garantizara en la transicin del ejecutivo cada seis aos, la continuacin de los programas de
trabajo evitando la interrupcin del funcionamiento administrativo

y aprovechando

la

experiencia y conocimientos del empleado pblico. (SHCP, 1995).

El contar con un servicio civil de carrera que normara el ingreso, la promocin, la

permanencia y el retiro del los servidores pblicos fue una constante en las propuestas de
modernizacin de la Administracin Pblica en sexenios anteriores. (Pardo, 1999).
La finalidad era contar con una administracin ms profesional; y con ello establecer un
cdigo de tica del servidor pblico y promover un fuerte compromiso para mejorar el servicio
que se brindara a la sociedad. La reforma inclua la necesidad de modernizar los controles,
hacerlos ms autnomos y reforzar su capacidad tcnica.
Se legislaban las responsabilidades de los servidores pblicos insistiendo en que las normas
deban observarse de manera paralela a la intensificacin de programas de orientacin,
capacitacin y consultora, as como aplicar las sanciones correspondientes cuando se
presentase su incumplimiento. Se fortaleci la representacin ciudadana. Se introdujeron
criterios, que tienen una evaluacin de mayor alcance hacia los empleados pblicos a partir de

- 50 -

indicadores de desempeo y de su rendicin de cuentas, y por otro, se contara con un servicio

profesional de carrera. Estos dos objetivos son los ejes en la propuesta de Zedillo.

4.1.2 Un programa adecuado a las condiciones de la poca 1995-2000: el

programa de modernizacin de la administracin pblica federal (promap).

En 1995 se crea una Unidad de Desarrollo Administrativo (UDA), dentro de la Secretara de la

Contralora y Desarrollo Administrativo (SECODAM). Este programa consider como base
la inminencia de los efectos de la globalizacin y lo que en ese momento se desarrollaba en
Europa Occidental, la llamada nueva administracin pblica (NPM). Experiencias de reforma
en los pases de la Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE) y
algunas en los Estados de la Repblica Mexicana particularmente sobre la calidad total. (Roel,
1982-2000) Surge el mecanismo de control de carcter correctivo. Contina el diagnstico con
lo que se focalizan los fuertes problemas que se manifestaban en la Administracin Pblica, la
reducida capacidad en la estructura administrativa para hacer frente a la creciente queja en los
servicios pblicos. Se manifest la excesiva centralizacin bajo la que operan tanto las
organizaciones pblicas como los procesos administrativos. Hay un fuerte rezago en la
evaluacin y la medicin del desempeo del servidor pblico: los ndices de eficacia y
eficiencia. Adems de prdida de credibilidad en la funcin pblica y en los funcionarios,
resultado, sin duda, de los excesos cometidos y de los casos de corrupcin hecho pblicos en
los ltimos aos.

Este ltimo elemento se plante en los siguientes trminos:

- 51 -

Impulsar en el servidor pblico una nueva cultura laboral que fomente los valores ticos de
honestidad, eficacia-eficiencia y dignidad en la prestacin del servicio.
Promover la iniciativa del los funcionarios y el desarrollo pleno de su potencial creativo y
productivo, y favorecer el sentido de responsabilidad y el desarrollo de sistemas obligatorios
de rendicin de cuentas. (PEF, 1996).

De los cinco objetivos enunciados que se derivaron del PROMAP, los que se sintetizaron en
dos propsitos fundamentales para fortalecer las instituciones pblicas fueron:

La medicin y evaluacin de la gestin pblica.

La dignificacin
Los controles haban incidido ms sobre los recursos presupuestales. Sin embargo estos
supuestos carecan de mecanismos de rendicin de cuentas.
Los responsables de la implementacin tenan la idea, el aspecto terico pero les fall la
ejecucin de la estrategia.
El desarrollo administrativo se entenda como el camino para modernizar la administracin de
acuerdo con las exigencias de la globalizacin y de las preocupaciones planteadas en los foros
de consulta popular, mecanismo utilizado en la campaa electoral para recolectar las
demandas de la ciudadana y poder hacer el diagnostico. (Zedillo, 2000).
La reforma administrativa del ex presidente Ernesto Zedillo consisti en:

- 52 -

Mejorar la atencin y los servicios, considerando para ello la necesidad de fortalecer la

participacin social
Mejora continua en los mtodos y procesos de trabajo.
Descentralizar atribuciones y, por ende, fortalecer el federalismo.
Medir y evaluar la gestin pblica.
Dignificar y desarrollar al servidor pblico.
Simplificar trmites y adecuar el marco normativo.

El proceso de planeacin es cclico en estas dependencias de gobierno, se repite

aproximadamente 90% de los programas de trabajo que se hacan aos anteriores. Este
esfuerzo exigi la elaboracin de guas tcnicas que explicaran el programa de modernizacin.
No se controlan en el presupuesto y luego desaparecen, sobre todo cuando hay fideicomisos,
aportaciones, donativos o transferencias presupuestales.
En cuanto a la profesionalizacin, para 1997 se estaba elaborando un modelo de servicio
profesional de carrera basado en el mrito y en la evaluacin del desempeo, con lo que
determinara su permanencia y su desarrollo, y contendra las bases para:
El reclutamiento, la seleccin, el ingreso, la promocin, derechos y obligaciones, retiro digno
de los servidores pblicos.

- 53 -

La finalidad era hacer competitiva la labor pblica y cumplir con las exigencias de la
globalizacin.
Para esta labor se crea el Centro de Calidad de la Administracin Pblica (CECAL) que
servira para desarrollar estrategias de capacitacin y elevar el nivel de preparacin de los
funcionarios, estableciendo de nueva cuenta, estndares de calidad e indicadores de
desempeo. Para el ltimo ao en la gestin de Zedillo (2000), ste justific el fracaso de la
modernizacin en la administracin pblica federal indicando en su 6to. Informe de Gobierno
que: La reforma al sistema presupuestario, bajo la metodologa de planeacin estratgica,
subraya la importancia de la evaluacin de la gestin pblica, era necesario articular los
mecanismos del PROMAP con los del Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED), que se
consider una de las piezas de la reforma presupuestaria propuesta.
En el ltimo ao de la gestin zedillista se ofrecieron datos relevantes, al seguimiento del
PROMAP, y se anunci que la totalidad de las dependencias y entidades de la administracin
pblica federal llevaron a cabo sus procesos de modernizacin con base en este programa. La
SECODAM emite los lineamientos del Programa de Transparencia de la Gestin Pblica a fin
de establecer compromisos y metas para mejorar la gestin y su evaluacin. Un dato que deja
un referente importante para la siguiente gestin de Vicente Fox y la alternancia, es que en
116 instituciones se desarrollaron programas de modernizacin en su administracin para
mejorar los servicios pblicos, por medio de 1,133 proyectos. Todo un programa de usuarios
simulados, donde la promesa era que se comprometan a efectuar acciones que se orientaran a
mejorar la atencin al pblico. Se dio el incremento en el nmero de dependencias
incorporadas a Internet, se hicieron reformas a la Ley de Procedimientos Administrativos para
solicitudes de particulares por medios electrnicos. (D.O.F., 200).
Respecto a la profesionalizacin del personal, el gobierno slo dejo plasmado que el intento
se hizo, pero solo quedaban las bases del servicio civil, que la SHCP dejaba el Manual de

- 54 -

Sueldos y Prestaciones para los servidores pblicos de mando de la administracin pblica

federal.

4.1.3 La reforma administrativa de 2000-2005.

El Plan Nacional de Desarrollo en este perodo introduce en la reforma administrativa ciertos
objetivos para alcanzar un Buen Gobierno. (Fox, 2000).
Se definan entonces los conceptos con los que un Buen Gobierno deba contar:
La innovacin que permita concebir nuevas formas de hacer las cosas, y
La calidad total que permita mejorar y optimizar lo que se ha estado haciendo bien y ha
demostrado que genera valor agregado a la sociedad.
El plan nacional de Fox planteaba el cmo promover la productividad del sector pblico, ya
que a su ptica, el sector pblico deba convertirse en un impulsor de la eficacia y transformar
a las instituciones tradicionales en entidades de gobierno modernas. Una forma central de
hacerlo consisti en aumentar la eficiencia en el gasto y la utilizacin de instrumentos que
promovieran el buen funcionamiento de las entidades gubernamentales.
El uso de indicadores de desempeo ligados a estndares bien definidos era otra forma de
reforzar la productividad del gobierno.
Si bien, la habilidad y conocimiento son dos herramientas indispensables para triunfar en el
servicio pblico, tambin hay que hacer un nfasis en los perfiles de los funcionarios pblicos,
la formacin de recursos humanos y una nueva cultura empresarial.
Se plantearon el desarrollo de habilidades en los funcionarios pblicos para una adecuada y
oportuna toma de decisiones

- 55 -

El Ejecutivo Federal contempl seis lneas estratgicas ejes para el Buen Gobierno:

Gobierno honesto y transparente.

Gobierno profesional.
Gobierno con calidad.
Gobierno digital.
Gobierno con mejora regulatoria.
Gobierno que cueste menos.

Gobierno honesto y transparente.- se foment en los servidores pblicos, valores ticos para
afianzar una conducta honesta y responsable; se promovi en las dependencias y entidades de
la Administracin Pblica Federal (APF) la adopcin de mejores sistemas de control y sancin
de conductas indebidas de los servidores pblicos; y se construy una administracin pblica
ms transparente, que permite el acceso a la informacin pblica a la ciudadana para que sta
conozca plenamente su actuacin. Se aprueba la Ley de Transparencias y Acceso a la
Informacin Pblica Gubernamental (LTAIPG) y se crea el Instituto Federal de Acceso a la
Informacin Pblica (IFAI) para incrementar la seguridad de que la sociedad tenga derecho a
ser informada por toda la APF.
En 2002 entr en vigor la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica
Gubernamental, y en junio de 2003 se cre el Instituto Federal de Acceso a la Informacin
Pblica (IFAI).

- 56 -

Con el propsito de que los ciudadanos conocieran la informacin en posesin del Gobierno
Federal, se establece el Sistema de Solicitudes de Informacin (SISI). Esto se considera un
avance hacia la mejora de los procesos de gestin pblica.
Gobierno profesional.- consisti en promover la profesionalizacin del servicio pblico,
orientada a alcanzar el desarrollo integral de los servidores pblicos y garantizar el
reclutamiento y permanencia del personal mejor calificado en la Administracin Pblica
Federal (APF), con el fin de elevar la calidad de los servicios y productos que se ofrecen a la
sociedad.
A su vez se integro el rubro de la Capacitacin del funcionario pblico que establece los
procesos mediante los cuales los servidores pblicos de carrera sern inducidos, preparados,
actualizados y certificados en sus capacidades para desempear un cargo en la APF
(bsicamente la funcin pblica se concentr con los mandos, enlaces, asesores, honorarios, y
no en la totalidad de la estructura de los burcratas). Este certificado identificaba al servidor
pblico de carrera.
Gobierno con calidad.- Desarrollar acciones y mecanismos con el firme propsito de
incrementar la eficiencia, la productividad y la competitividad en la gestin pblica mediante
una estrategia orientada hacia tres aspectos prioritarios:
1) La consolidacin del Modelo de Calidad INTRAGOB
2) El otorgamiento de premios y reconocimientos en materia de calidad e innovacin
gubernamental a las instituciones pblicas

es un Premio Nacional de Innovacin en la

Administracin Pblica Federal o Premio INNOVA.

3) La certificacin de los sistemas de gestin de calidad en las dependencias y entidades
pblicas en reas con mayor impacto en la ciudadana.

- 57 -

Gobierno digital.- La estrategia iba encaminada al uso de las ms avanzadas tecnologas de

informacin y de comunicaciones en los procesos de operacin de todas las dependencias y
entidades de la Administracin Pblica Federal (APF), a fin de hacer ms eficiente la
prestacin de bienes y servicios pblicos, impulsar la transparencia de la gestin pblica,
agilizar y brindar mayor calidad en los trmites y servicios gubernamentales, e identificar con
oportunidad prcticas de corrupcin e impunidad al interior de la APF.

Gobierno con mejora regulatoria.- La poltica de mejora regulatoria aplicada durante el

periodo 2001-2006 se orient a elevar la calidad del marco jurdico y normativo de la
Administracin Pblica Federal (APF) aplicable a los particulares, con el propsito de
disminuir la carga burocrtica al interior de las dependencias y entidades de la APF y permitir
que los servidores pblicos realicen trmites con mayor agilidad, transparencia y rapidez,
como herramienta para avanzar en la construccin de administraciones pblicas ms eficaces,
que eleven de manera sistmica la calidad de los servicios que se ofrecen a los ciudadanos, as
como a promover prcticas similares en los gobiernos estatales y municipales, para dar
certidumbre a la actividad empresarial y avanzar en la reduccin de los costos en que incurren
las personas fsicas y morales al dar cumplimiento a los trmites y procedimientos
gubernamentales establecidos en las leyes, a efecto de fomentar la inversin productiva y la
generacin de empleo, y garantizar la proteccin de la salud, la seguridad de la ciudadana y el
cuidado del medio ambiente.

Gobierno que cueste menos.- El propsito en este rubro en el perodo de gestin de Fox de
hacer cada vez ms pequeo el gasto que genera poco valor para la sociedad (ms con menos),

- 58 -

mediante un ejercicio del presupuesto basado en criterios de racionalidad, eficiencia y eficacia

lo cual posibilito, al canalizar una proporcin cada vez mayor de las erogaciones pblicas
hacia aquellos rubros que ofrecen beneficios sociales ms elevados.
A partir de 2004 se pretende dar Impulso a la mejora de la calidad en la gestin pblica
mediante el establecimiento y publicacin de Cartas Compromiso al Ciudadano (CCC) por
parte de diversas instituciones gubernamentales, en coordinacin con la Secretara de la
Funcin Pblica, con lo que se dot a la ciudadana de un instrumento de transparencia que
complementa las acciones de prevencin y combate de actos de corrupcin.
Es conveniente recordar que una de las estrategias estipuladas en el rea del crecimiento con
calidad en el PND 2001-2006, Promover la productividad del sector pblico (Fox, 2000)
era precisamente la tarea de modernizar la administracin pblica, considerando lo siguiente:
-El sector pblico debe convertirse en un impulsor de la eficacia y la transformacin
estructural de la economa mexicana.
-La productividad del sector pblico tambin requiere fortalecer la flexibilidad y autonoma
para la toma de decisiones por los funcionarios del gobierno, al tiempo que se fortalecen los
mecanismos para el rendimiento de cuentas y la evaluacin del desempeo.
En Mxico no se aplic lo que practican pases como Nueva Zelanda, Corea, Singapur, Chile,
Australia, que se refieren a

Presupuestos por Resultados que producen el impacto social

con metas alcanzadas en tiempo y forma, y nos dan indicadores de desempeo pblico ms
efectivo, (Prez, 2008) adems apoya al otro eje en la reforma administrativa de Fox, la
Transparencia y Rendicin de cuentas de los funcionarios pblicos y este a su vez
garantizando la calidad en el servicio pblico al enlazarlo en el Servicio Profesional de
Carrera.

- 59 -

4.1.4 Reforma administrativa de 2006.

El

PND

de

Caldern

est

estructurado

bajo

cinco

ejes

rectores:

Estado de derecho y seguridad.

Economa competitiva y generadora de empleos.
Igualdad de oportunidades.
Sustentabilidad ambiental.
Democracia efectiva y poltica exterior responsable.

En el primer eje rector Estado de derecho y seguridad integra un punto relevante para
contrarrestar este desprestigio en el gobierno, concentrar su gestin en crear confianza en las
instituciones pblicas, este tema toca la modernizacin -Caldern la denomina
transformacin-, de la administracin pblica. Para ello crea el Programa de Mejoramiento de
la Gestin y para cubrir el sexenio 2007-2012 el Proyecto Especial de Mejoramiento de la
Gestin, integrando la primera fase diez Secretaras de Estado, su rgano Interno de Control
(OIC), coordinando el proyecto la Secretara de la Funcin Pblica (SFP) a este proyecto se
estarn integrando la totalidad de las dependencias de la Administracin Pblica Federal
(APF). (Caldern, 2007).
Las acciones para alcanzar este objetivo de generar la confianza de los habitantes en las
instituciones pblicas en este perodo 2006-2007 de gobierno son:

- 60 -

Trasparentar los procesos de operacin de los servicios pblicos que reciben los ciudadanos.
Atencin a peticiones ciudadanas encomendadas a la Secretara de la Funcin Pblica (SFP)
sobre todo en lo que se refiere al cumplimiento de las obligaciones de los servidores pblicos,
as como a la calidad de los trmites y servicios pblicos federales.
Trmites y servicios crticos en la Administracin Pblica Federal (APF), este un proyecto
interinstitucional pretende -recapitular lo que el PROMAP y la modernizacin de la gestin
pblica , estar interactuando entre las instituciones pblicas con un enfoque sistmico, evaluar,
monitorear y mejorar de manera integral trmites y servicios que tienen un alto impacto en la
ciudadana, as como abatir prcticas de corrupcin.

Promover la identidad institucional, el valor del servicio pblico y la tica profesional de los
servidores pblicos.
Fortalecer el control interno institucional y evaluar peridicamente a los (OICs) sobre el
cumplimiento de los programas y objetivos institucionales.

Su gestin est concentrada en transformar (modernizar) la administracin pblica y en este

primer eje rector las lneas de accin para trasparentar y rendir cuentas es trascendental para
fortalecer las instituciones.
Se detalla este proceso de trabajo que se est llevando a cabo -las Secretaras de Estado, el
rgano Interno de Control (OIC) y la Secretara de la Funcin Pblica (SFP)-, para ir
mejorando la administracin.

- 61 -

Esta lnea de accin se labora en mesas de trabajo permanentes, integradas por la propia
institucin (Secretaras de Estado), su OIC y la SFP. (Caldern F. , 2007).
El enlace en las dependencias con el OIC y la SFP preparan los informes para cumplir con lo
que se solicita y llegan al Ejecutivo Federal, pero no hay una certeza de que los informes sean
verdaderos. (IPN-SIP, 2006). El OIC esta fungiendo como rgano preventivo y no correctivo
se aplica la mxima de dejar hacer, dejar pasar y se aplica el principio de ganar-ganar.
(Covey, 1997).
El acceso a la capacitacin se repite como en la administracin pasada

por Fox-, el

@Campus Mxico inicia como encargada de este programa de capacitar para el servicio
profesional de carrera de las instituciones pblicas y de sus servidores pblicos, el curso de
tica y

Desarrollo Profesional e Introduccin General a la Administracin Pblica

Federal, la diferencia es que en estos cursos el Ejecutivo Federal inicia de manera gratuita la
capacitacin para todos los servidores pblicos, o el Seminario en Transparencia y buen
gobierno: hacia un gobierno abierto y participativo, con ello se busca la vocacin al servicio
pblico como una funcin que antepone los intereses de la comunidad a los intereses
particulares y personales.
Entre los aos 2006-2007, se han hecho acciones adems de estos cursos de capacitacin,
coloquios, mesas de trabajo, seminarios por parte del gobierno buscando concientizar a los
funcionarios pblicos.
El fuerte llamado de atencin que el Ejecutivo Federal les dio a los funcionarios de alto nivel
en la administracin pblica de cero tolerancia a la corrupcin (Jornada, 2008) establece la
accin de consolidar el esquema de trabajo de los rganos internos de control para disminuir
los riesgos de corrupcin y opacidad en el sector pblico.

- 62 -

Continuando con las acciones para esta Reforma Administrativa 2007-2012 el 5to.eje rector
Democracia efectiva y poltica exterior responsable contiene puntos base para modernizar la
gestin pblica:
- Eficacia y eficiencia gubernamental.
- Transparencia y rendicin de cuentas.
- Racionalizacin del gasto en servicios personales. (SHCP, 2007).

Se emite el nuevo Reglamento de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la

Administracin Pblica Federal (RLSPC), (DOF, 2007) cuyos aspectos relevantes son:
La descentralizacin de la operacin en las dependencias, a travs de los comits tcnicos de
profesionalizacin y seleccin.
La flexibilidad en diversos procedimientos, asegurando la eficacia de la normatividad y la
vigilancia de sta a travs de los rganos Internos de Control (OIC) de cada dependencia.

La APF, enva un mensaje a la sociedad de poder consultar en todo momento subsistemas

como: Servicio profesional de carrera; planeacin de recursos humanos; ingreso; desarrollo
profesional; capacitacin y certificacin de capacidades; evaluacin del Desempeo;
separacin; control y evaluacin.

- 63 -

En 1995 el Ejecutivo Federal enmarco en el PND el Programa de Modernizacin de

Administracin Pblica, en 2000 el Programa de Modernizacin en la Gestin Pblica y para
2006 lo enfoca como Programa de Mejoramiento de la Gestin Pblica.

El PMG establece como objetivos para perfeccionar el desempeo de la APF, maximizar la

calidad de los bienes, trmites y servicios, incrementar la efectividad de las instituciones y
minimizar costos de las dependencias y entidades de la APF.
El PMG permite articular y sistematizar esfuerzos de modernizacin en las instituciones de la
APF, a travs de cinco principios rectores que norman su funcionamiento: Orientacin a
resultados; flexibilidad; innovacin y experiencia; sinergia; participacin ciudadana.

Para dar cumplimiento a estos principios, el PMG est integrado por dos mdulos:

Mdulo normativo y mdulo institucional, el cual a su vez est constituido por un componente
estndar y uno especfico.

Se estableci como una garanta, que la informacin referente a la vida privada y a los datos
personales queda protegida. Para mejorar la comunicacin y la informacin pblica que brinda
el gobierno a los ciudadanos, a travs de la Secretara de la Funcin Pblica se dise y
public el nuevo Manual de Lenguaje Claro, para promover los mecanismos para que la
informacin pblica gubernamental sea clara, veraz, oportuna y confiable.

- 64 -

4.1.5 Situacin actual

La gestin gubernamental en Mxico se encuentra atrapada desde 1982 a la fecha, debilitado

al Estado y generado en las organizaciones pblicas inoperancia y opacidad. El sector social
espera que mejore la administracin pblica y a su vez se fortalezca al Estado y

la

democracia.
Las acciones en la Comunidad Europea de construccin de Estado y modernizacin en la
gestin pblica, son las que han mejorado los resultados. En Inglaterra el gran cambio se dio
cuando sus grupos gobernantes abandonaron el faccionalismo y aceptaron que el Estado
estuviera por encima de las partes. En Mxico, la administracin pblica federal mejora por lo
que dicen no por lo que hacen, es lo contrario al modelo ingles. (Barzelay, 1993)
Actualmente en la administracin pblica federal en Mxico vive las consecuencias de un
largo proceso de deterioro en su estructura, procesos y resultados. Estructuras complejas y
costosas, adems de inoperativas. Procesos sin sustento metodolgico. La exigencia social se
incrementa por la falta de resultados poco efectivos.
Esta es la situacin actual en Mxico, el Ejecutivo Federal encomend al inicio de 2007
acciones de gobierno encaminadas a la innovacin en la gestin pblica y combatir esos
modelos de administraciones pasadas que no generaron ms que conflicto a la sociedad.

- 65 -

Captulo 5
5.1

Estrategia metodolgica

Idea de la investigacin

La ingobernabilidad que vive Mxico a mediados de 2006 y durante 2007, se explica cmo la
inconformidad y desobediencia civil al orden establecido. En Europa se han dado gobiernos
que no responden a la voluntad de la sociedad y esto ha provocado que la mayora de los
ciudadanos al no estar identificados con el gobierno, no se involucre ni se comprometa con
las lneas de accin y ejecutorias del poder, legalmente establecido. La manera de corregirlo es
promover la participacin a todas las partes sociales, a fin de que estas lneas de accin y su
ejercicio sean la base del desarrollo en el pas, mediante consenso entre los sectores afectados
y evitar imposiciones dictatoriales.
Organismos internacionales como el Banco Mundial interesados en este tema han realizado
estudios y lo han participado a las naciones del gran riesgo que se tiene con la
ingobernabilidad que cada da se incrementa y se refleja en no crecer econmicamente,
empresas que no crecen, no se desarrollan, desaparecen del mercado, impuestos injustos,
ocasionando con ello incrementos en la poblacin de pobreza, la corrupcin, el desempleo, la
inseguridad, decremento en educacin, poltica interna desorganizada, deteriora el nivel de
vida. Ms de una docena de pases en desarrollo, entre ellos: Chile, Uruguay, Costa Rica,
Eslovenia, Bosnia, Estonia, Repblica Checa, Letonia, Lituania y Costa Rica, estn trabajando
con mucha decisin y han recibido en las principales dimensiones de la gobernabilidad sus
beneficios[Banco Mundial,2007]. (BM, 2007).
La investigacin cubre los siglos XIX, XX desde que se formula una reforma administrativa
en Mxico hasta llegar a los programas de Modernizacin en 1995, de Innovacin en 2000, y
de mejoramiento de la gestin pblica en 2006.

- 66 -

En 2006 se agudiz en el pas la amenaza de ingobernabilidad, un gran sector de la poblacin

ms de 15 millones de mexicanos- se inconformaron al percibir un fraude electoral
presidencial. Lo anterior deriv en un resultado desfavorable de buen gobierno, identificado en
los siguientes elementos:
1. Voz y rendicin de cuentas, midiendo el grado al que la ciudadana puede participar en la
eleccin de su gobierno, as como la libertad de expresin, la libertad de asociacin y la
libertad de prensa [Banco Mundial,2007:13a].
2. Inestabilidad poltica y una violencia recurrente nacional, la percepcin de la probabilidad
de que el gobierno est sujeto a actos de desestabilizacin o sea derrocado a travs de medios
inconstitucionales o violentos, incluidos actos de terrorismo [Banco Mundial,2007:13b].
3. La inefectividad gubernamental, midiendo la calidad de los servicios pblicos, la calidad de
la administracin pblica y el grado al que es independiente de presiones polticas, la calidad
de la formulacin y ejecucin de las polticas y la credibilidad del compromiso del gobierno
con esas polticas [Banco Mundial,2007:13c].
4. Calidad regulatoria en las instituciones, midiendo la capacidad del gobierno para formular y
aplicar polticas y reglamentaciones acertadas que permitan y promuevan el desarrollo del
sector privado [Banco Mundial,2007:13d].
5. Estado de derecho, el grado al que los agentes confan en las reglas sociales y las obedecen
y, en particular, la calidad de la ejecucin de contratos, la polica y los tribunales, as como la
probabilidad de que se cometan delitos y actos de violencia [Banco Mundial,2007:13e].
6. Control de la corrupcin, el grado al que se ejerce el poder pblico en beneficio privado, as
como la corrupcin en pequea y gran escala y el control del Estado por minoras selectas e
intereses privados [Banco Mundial,2007:13f].

- 67 -

Lo anterior se infiere una problemtica la cual en nuestro tiempo se hace necesaria resolver.

5.2

Objeto de estudio

La administracin pblica federal especficamente lo relacionado con programas de reforma y

modernizacin y las polticas pblicas responsables de impulsar el desarrollo del sector
empresarial.
La investigacin tiene como variable principal de estudio la modernizacin en la
administracin pblica federal.
5.3

Problema de la investigacin

La falta de resultados en las polticas pblicas que contribuyan al desarrollo empresarial en el

pas, ante la opacidad en la rendicin de cuentas y acceso a informacin en el logro alcanzado
as como los presupuestos basados en resultados en los diferentes programas de la
administracin pblica federal mexicana de 1995 a 2006.
El problema presenta falta de aplicacin y seguimiento de los siguientes puntos:
Incongruencia de las Polticas Pblicas con el Plan Nacional de Desarrollo durante el perodo
de 1995 a 2006.

- 68 -

Rendicin de cuentas as como transparencia y acceso de informacin de los funcionarios

pblicos, decisiones, acciones y respuestas sin efectos positivos al desarrollo micro-pequeo
empresarial.
La profesionalizacin en el servicio pblico observando facultades, atribuciones, obligaciones
y derechos.
Presupuestos basados en resultados.

El sector empresarial enfrenta una dinmica de mercado muy competitivo la falta de Polticas
Pblicas acordes al sector, apoyadas en estructuras cerradas, numerosas y lentas ha minado el
desarrollo empresarial en el pas. En 2006 en el Consejo Nacional del Ahorro y Crdito
Popular tena representados a 510 organizaciones de distintos sectores econmicos, para el
2006 se redujeron a 285 (COMACREP A.C., 2008).
Desde 1995 el Ejecutivo Federal prometi al sector un cambio la modernizacin, en 2000 la
alternancia en el Ejecutivo Federal ofreci innovar la administracin pblica, cre gran
expectativa de reforma econmica, apoyndose en la transformacin de estructuras
tradicionales, por una organizacin moderna funcional, abierta, flexible y oportuna con sentido
humano. La expectativa de fortalecer las instituciones en lo que a sistemas y procesos de
trabajo se refiere.
Destacan los aspectos de racionalidad y optimizados, con una gestin transparente, eficaz y
eficiente, con mandos competentes y facilitadores, y autntica vocacin de servicio pblico
que facilitarn el desarrollo empresarial.

- 69 -

Estas condiciones que por ende daran mejores resultados que sus antecesores no se hicieron
realidad, no cumplieron las promesas. Y es as que a mediados del 2006 resulta un fracaso el
proceso de electoral presidencial y el engao en la poblacin se percibi.
Las instituciones pblicas acentuaron las caractersticas del modelo tradicional de
administracin pblica de auditoras se obtuvo las siguientes observaciones que permitieron
establecer un diagnostico actual referido a:

Falta de autoridad y abuso de poder en las instituciones.

Ausencia en las estructuras de manuales de organizacin y funciones.
Estructuras cerradas, numerosas y complejas.
Procesos de trabajo improductivo y con excesos de incapacidad.
Gestin individualizada y sin equipos de trabajo.
Violacin en la aplicacin normativa institucional.
Resultados sin trascendencia en el nivel de eficacia y eficiencia.
Falta de transparencia en las actividades institucionales.
Carencia de rendicin de cuentas.
Ausencia de indicadores de gestin pblica

- 70 -

Interrupcin y cambios innecesarios en los programas, por la falta de continuidad en el

servicio pblico de los mandos medios y superiores [Informe-Observaciones del rgano
Interno de Control en IPN-SIP, 2006, p8].

La falta de resultados en las polticas pblicas que contribuyan al desarrollo empresarial en el

pas, la falta de rendicin de cuentas y acceso a informacin en el logro(s) alcanzado(s) as
como los presupuestos basados en resultados en los diferentes programas de la administracin
pblica federal mexicana de 1995 a 2007.

5.3.1 Delimitacin del problema

Y a fin de resolver el problema establecido se analiza los programas para modernizar la

administracin pblica (1995 a 2000); de innovacin (2000-2005), y el de mejoramiento la
gestin pblica 2006-2007.
Se distingue al sector pblico por ser la base en el desarrollo econmico, poltico y social del
pas. Se propone el siguiente objetivo.

- 71 -

5.4

Universo de estudio

5.4.1 Objetivo General

Analizar las Polticas Pblicas que en el marco de la modernizacin de la administracin

pblica federal en el periodo de 1995-2007.
5.5

Preguntas de investigacin

5.5.1 Preguntas de investigacin

Cules acciones son viables de aplicacin para institucionalizar el programa de

modernizacin de la administracin pblica federal y contribuya al desarrollo empresarial en
Mxico?

Con el establecimiento de nuevos procesos de administracin en gestin de las dependencias

pblicas, se garantizan de acuerdo a su opinin, decisiones asertivas en el sector empresarial
en Mxico?

Usted pensara que al transformar la organizacin estructural de la administracin pblica

federal, favorece en los procesos y resultados, para su modernizacin y a su vez al desarrollo
empresarial en Mxico?

- 72 -

Cules programas de reforma y/o de modernizacin conoce del Gobierno Federal desde el
ao 1995 a 2006?

Cules deben ser los objetivos de todo programa de

modernizacin administrativa del

gobierno federal?
En qu consiste el programa de modernizacin implantado en la institucin donde labora?

Considera que los programas de reforma y/o de modernizacin administrativa en las

instituciones pblicas, apoyan y benefician a la organizacin empresarial y poblacin en
Mxico?

Cules son a su criterio los principales obstculos para el desarrollo empresarial en Mxico?

Qu estrategias o acciones sugiere para ser consideradas en los programas de reforma y

modernizacin administrativa y apoyen e impulsen el desarrollo empresarial en Mxico?

Cmo califica las acciones emprendidas por el Ejecutivo Federal en el sector empresarial?

- 73 -

5.5.2 Preguntas especficas de investigacin

Cmo considera la rendicin de cuentas del gobierno. Es Opaca o Transparente?

Considera que hay estabilidad poltica en Mxico. Existe riesgo o No?
La efectividad gubernamental la percibe como tal?
Aprueba o desaprueba la calidad en la regulacin o normatividad del sector?
En Mxico se acata el Estado de Derecho?
El control de la corrupcin en Mxico es bajo o alto, es fortalecido por el Gobierno?
5.6

Justificacin

Esta investigacin analiza un tema de actualidad: La modernizacin en la administracin

pblica base del desarrollo empresarial en Mxico, su relacin

e interaccin y vala

econmica en Mxico del sector empresarial.

La base de desarrollo y crecimiento en un pas es su gestin gubernamental. Para 2007 el
Banco Mundial seala que los indicadores de buen gobierno no son favorables para el pas.
Las ideas y generacin de nuevo conocimiento es una riqueza para desarrollar a una nacin.
Se afirma que el siglo XXI es del conocimiento, y ste es el principal recurso para modernizar
la administracin en las entidades gubernamentales y con ello refleje el apoyo y el impulso en
todos los sectores del pas, uno de los principales el empresarial. Esta investigacin pretende

- 74 -

identificar los factores determinantes en la gestin gubernamental para impulsarlos

favorablemente a la modernizacin en la estructura, en los procesos y sus resultados.
La investigacin busca proveer resultados tangibles que servirn a los servidores pblicos para
intervenir en los programas de modernizacin y lograr un desarrollo econmico empresarial en
Mxico y consolidar sus esfuerzos para crecer y renovarse continuamente.
Proveer un mecanismo de apoyo a los grupos de acadmicos e investigadores en el proceso
de acopio de datos y con los resultados obtenidos aporten una clara visin terica acerca de los
tpicos para la transformacin y reorientacin de nuevas investigaciones en el marco de las
disciplinas de las ciencias sociales y administrativas.

5.6.1 Conveniencia

A partir del recorrido histrico se ampla el marco evolutivo de las estrategias de

mejoramiento administrativo, as como sus expectativas, limitaciones y resultados en el
mbito general de la administracin pblica federal. A partir del presente estudio se pueden
establecer medidas de carcter indicativo para construir el futuro en Mxico y de la
administracin pblica.

- 75 -

5.6.2 Relevancia acadmica

Uno de los aspectos fundamentales en la discusin acadmica actual de la administracin, es

el procedimiento gua y de supervisin del trabajo gubernamental. Entre las reformas de la
administracin pblica centralizada y paraestatal, en la gestin de 1995-2000 cambiaron a
programas de modernizacin, fue del conocimiento internacional. Los casos que destacan en
este sentido de cobertura son: Reino Unido, Australia y Nueva Zelanda, quienes aplican esta
nueva gestin pblica, en particular sobre las polticas econmicas que rigen al servicio
pblico y en la actualidad se tiene la intencin y no el hecho. Los modelos en donde se aplican
polticas pblicas con fuerte impacto en la sociedad como lo referidos son el reto en Mxico

5.6.3 Viabilidad

Al examinar las polticas de gestin pblica de los dos ltimos sexenios y analizar con
optimismo que la presente investigacin intenta dar una propuesta metodolgica a los altos
funcionarios, que sea congruente y responda a los planes de desarrollo del pas, el cambio a la
modernizacin de la administracin pblica e impulse el desarrollo empresarial en Mxico.
Adems est dirigida simultneamente a los estudiosos de la administracin pblica,
interesados en la reforma institucional y a los servidores pblicos interesados en establecer y
definir polticas de gestin que contribuyen en el desarrollo del pas. Justifica la posibilidad de
contar con decisiones polticas y de gestin gubernamental con base en instituciones
organizadas y administradas con profesionalismo, oportunidad y pertinencia.

- 76 -

5.6.4 Pertinencia social

La administracin pblica federal alcanz su mxima expansin y legitimizacin en el periodo

del Estado Benefactor, fenmeno que se transforma en el mundo globalizado y sociedades
fragmentadas, afectaban a todos sus componentes. En consecuencia la administracin pblica
sigue siendo un instrumento decisivo de la gobernabilidad y del progreso econmico, poltico
y social del pas. El objetivo principal en los programas de accin de la administracin pblica
es el beneficio a la poblacin en todos sus sectores como es el empleo y los empresarios en
Mxico son baluarte en este rubro.

5.7

Premisa de trabajo

Si se aplican en las dependencias gubernamentales acciones de modernizacin de la

administracin pblica, entonces es probable

aplicar una poltica pblica acorde que

contribuya y sea la base en el desarrollo empresarial en Mxico, establecidos en indicadores

de buen gobierno.
Si la carencia de resultados esperados en las polticas pblicas encaminadas a la
modernizacin de la administracin pblica federal orientadas a impulsar el sector micropequeo empresarial, entonces es necesario impulsar e instaurar un Sistema Constitucional de
Responsabilidad Poltica..

- 77 -

5.8

Mtodo de la investigacin

5.8.1 Mtodo
Este reporte contiene la metodologa y resultados de un estudio que realiz el COMACREP,
A.C. es una muestra representativa de la poblacin que labora en diferentes regiones del pas.
El diseo es sobre una base emprica y objetiva. Una recomendacin en poltica que ayude a
estabilizar e impulse el desarrollo empresarial del sector. La metodologa de la investigacin:
Contenido de la entrevista de investigacin el formato se conform de 285 reactivos, cabe
destacar que si bien el conjunto de:
Preguntas se orientan a los indicadores de buen gobierno de las entidades en que son usuarios,
tambin se incluyeron preguntas que reflejan el nivel del inters y dominio que tienen sobre
sus entidades y el papel que juegan en el desarrollo de su comunidad.
Se llev a cabo un anlisis estadstico estndar sobre las respuestas que dio a la Entrevista a
una poblacin de 285 personas. El tamao de la muestra es reducido en trminos absolutos al
compararlo con la poblacin total de los socios de servicios financieros populares (ms de 1
milln) en todo el pas, pero en un sentido relativo es completo porque representa a la
totalidad de la poblacin en diferentes zonas (urbanas y rurales) que asisti a recibir servicios
de ahorro y prstamo en alguna sucursal de entidades de ahorro y crdito popular.
Para el desarrollo de la investigacin, en el cuestionario se utilizaron preguntas cerradas,
considerando preguntas de clasificacin (ej. si-no), de jerarquizacin de opciones y con dos
alternativas de respuesta para su anlisis.

- 78 -

En el diagrama 1 se puede observar que el mtodo descriptivo, deductivo, se seleccion por

referirse al conocimiento que se obtiene de lo ms general a lo ms especfico, mediante
abstracciones lgicas fundamentadas en principios tericos. Es el vnculo entre el
conocimiento emprico y terico, para obtener nuevos conocimientos a partir de los aceptados
y comprobados, coincide con el mtodo axiolgico, que deriva de la afirmacin de principios
evidentes y sirven de apoyo para construir un sistema basado en valores.
Expostfacto, por tratarse de estudios de acontecimientos realizados o hechos cumplidos, sus
causas y efectos, determinando los factores que lo propician y las variables analizadas, a
partir de situaciones ocurridas en el tiempo y en el espacio (Tamayo, 1999, p.58).
Descriptivo, estudio que refleja la situacin que prevalece en el momento de la realizacin de
la investigacin, tipifica sus elementos y componentes con profundidad y su interrelacin con
respecto a las caractersticas demogrficas, formas de conducta y actitudes. (Mndez, 2003 pp.
136-137).
Explicativo, estudio que orienta a la comprobacin de preguntas cientficas de investigacin,
consideradas causales, que suponen contribuciones al desarrollo del conocimiento, con datos e
informacin que legitiman los factores determinantes del fenmeno que se aborda. Implica
capacidad de anlisis, sntesis, interpretacin y discusin de resultados. (Mndez 2003 pp.
137-138).

5.8.2 Tipificaciones de Estudio

El sector pblico federal representa en primera instancia la base para el desarrollo empresarial
de Mxico. El pas en los ltimos veinticinco aos, gener una grave situacin de

- 79 -

estancamiento empresarial, con retrocesos reales en trmino de desempleo, pobreza extrema,

con problemas de seguridad pblica y social, en la educacin y en el campo. Reflejando
deterioro en el crecimiento econmico y anomia social.
La Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) desestima que Mxico en
2007 obtuvo la peor calificacin, el ltimo lugar en el desempeo econmico de entre todas
las naciones del subcontinente americano, apenas crecer en 2.5% su producto interno bruto
en cada ao.
Las estrategias de gobierno no favorecieron el redimensionamiento en beneficio de las
empresas del pas. Los indicadores de gestin para incrementar los ndices de confianza del
productor y de las familias. Desde hace varios lustros las acciones de gobierno han dado
prioridad a la estabilidad macroeconmica, que si bien le ha permitido al pas tener una
inflacin baja, ha impedido impulsar la economa domstica para su mayor crecimiento.
Con los empresarios del sector cooperativo y cajas de ahorro el ndice de confianza del
productor de manufactura, cay 9.2 puntos, 17% de julio de 2006 a julio de 2007. En otras
palabras, se considera que la situacin actual y futura de sus empresas y del pas, fue
deficiente 17% que hace un ao.
Comparando la situacin de 2007 (77 puntos), con la de 2006 (102.3 puntos), el ndice
significa una cada en el poder de compra de 24.3%. En suma, la situacin del pas, la
empresarial, la familiar, en la perspectiva de los consumidores, es ahora ms negativa que hace
un ao y ser deficiente dentro de 12 meses. Inclusive el ndice de confianza para invertir para
finales de 2007 cay un 40 por ciento.
La muestra de la investigacin estuvo representada por el Consejo Nacional del Ahorro y
Crdito Popular (COMACREP), representa a 8 organizaciones que, a su vez, constituyen
alrededor del 80% del sector en socios / clientes y activos financieros. Es una asociacin civil

- 80 -

de enlace y representacin de 285 organizaciones al 31 de julio de 2008 y ms de 400

cooperativas y cajas de ahorro al 2006, pertenecientes a diferentes sectores en toda la
Repblica mexicana. Su interaccin con el Poder Ejecutivo Federal por medio de la Secretara
de Hacienda y Crdito Pblico; Secretara de Economa; Secretara de Desarrollo Social;
Banco de Mxico; Comisin Nacional Bancaria; Banco Nacional de Servicios Financieros y
Poder Legislativo tiene como propsito establecer la poltica econmica del sector, as como la
parte de legislacin justa y adecuada que transite bsicamente en beneficio del desarrollo de la
micro y pequea empresa del pas.

Los funcionarios que se consideraron en la muestra, pertenecen a los niveles de direccin

general.

5.8.3 Tcnica

Entrevista, se dise la gua correspondiente con el propsito de identificar el grado de la

relacin del sector pblico federal con el sector empresarial, para efectos de su desarrollo en
las acciones de modernizacin en la gestin pblica en las unidades del sector productivo
empresarial.
Para fines operativos la tcnica utilizada requiri de la elaboracin de una gua, misma que se
describe en el siguiente apartado.

- 81 -

5.8.4 Gua de la entrevista

Formato de la entrevista:

1. Cmo considera la rendicin de cuentas del Opaca

Transparente

gobierno?
2. Considera que hay estabilidad poltica en RiesgosaMxico?

Estable

Amenazada

3. La efectividad gubernamental la percibe como Si

No

tal?
4. Aprueba o desaprueba la calidad en la Aprueba

Desaprueba

regulacin o normatividad del sector?

5. En Mxico se acata el Estado de Derecho?

Si

No

6. El control de la corrupcin en Mxico es bajo o Alta Corrupcin- Baja Corrupcinalto, es fortalecido por el Gobierno?

GRACIAS POR SU COLABORACIN

- 82 -

Dbil Gobierno

Fuerte Gobierno

Captulo 6 Anlisis de la evaluacin internacional de la gestin gubernamental

El reto principal en las polticas pblicas tiene una orientacin hacia las inercias del pasadopresente, para modernizar las estructuras, los procesos y sus resultados, con los cuales las
dependencias transforman los planes y programas, as como las decisiones en bienes y
servicios pblicos.
La demanda empresarial y ciudadana ha evolucionado a una velocidad importante;
exigencia que repercute en el desempeo de las instituciones. De igual manera la
transparencia y rendicin de cuentas y presupuestos por resultados es la base de esta
medicin para el gobierno y para el desarrollo empresarial del pas, donde la poblacin
evoluciona a un ritmo acelerado.
La evaluacin con fines de buen gobierno tiene como uno de sus propsitos fundamentales,
identificar la situacin prevaleciente y la influencia en la dinmica del sector pblico
federal y las implicaciones en el desarrollo empresarial en el pas.
6.1

Resultados obtenidos

En un mundo globalizado, la capacidad de competir determina la riqueza de las naciones, el

crecimiento de su economa y, por lo tanto, los empleos y la calidad de vida de su gente.
Mxico, lejos de mejorar en ese rubro, cay este ao del lugar 44 a nivel mundial al 56.
En el servicio pblico gubernamental el crear una empresa en Mxico implica invertir un
promedio de 12 meses de trmites.

- 83 -

Los resultados reflejan que en el poder legislativo destacan impedimentos en la ley, que han
creado conflictos organizacionales, desde 2002 a 2008, habiendo modificado 14 veces la
Ley del Ahorro y Crdito Popular, por lo que se redujeron en un 38% los organismos de la
banca social base del apoyo empresarial.
Existe un dficit legal que genera problemas de transparencia y rendicin de cuentas de los
sindicatos y la extorsin contra los empleadores, convirtindose en una estructura
gubernamental impositiva que repercute en la inversin en el sector econmico.
La responsabilidad final es de los poderes Ejecutivo y Legislativo, que mantienen las leyes
y la propia administracin pblica federal que inhiben el desarrollo de las empresas.
Los resultados obtenidos en el Consejo Mexicano del Ahorro y Crdito Pblico en su 2da.
Convencin Nacional de Presidentes y Gerentes de 285 Cooperativas de Ahorro y Prstamo
celebrada 12-13-octubre de 2008,

Mxico D.F., Hotel Crown Plaza. Dakota 95. Col

Npoles sealan:

1.- Voz y rendicin de cuentas: De las 285 organizaciones en la convencin 142 (49.8%)
consideran opacidad en la rendicin de cuentas.
2.- Estabilidad Poltica: 215 (75.6%) consideran en riesgo de ingobernabilidad; 70 (24.4%)
considera lo contrario.

- 84 -

3.- Efectividad Gubernamental: 234 (82%) las consideran deficientes no estn dando los
resultados esperados, mientras que 51 (18%) dice que son buenas. El trato y la tramitologa
con la burocracia representan un costo de nmina de su personal administrativo.

Graf. 1. Fuente: EGDE. Tecnolgico de Monterrey, 2002. Centro de Estudios

Estratgicos.
4.- Calidad Regulatoria: 194 (68%) muestra reprobacin a la capacidad del gobierno para
establecer polticas y reglamentaciones adecuadas que permitan y promueven el desarrollo
del sector, 91 (32%) consideran lo contrario.

- 85 -

5.- Estado de derecho: 83 (29%) tiene confianza en que se acata la Ley, reglamentos
relacionados con los contratos, convenios y acuerdos en el sector.
6.- Control de Corrupcin: 254 (89%) determina que es alta la corrupcin en Mxico. La
medida en que ejerce el poder pblico es en beneficio privado. El control del Estado es esta
dado por minoras selectas e intereses privados, 32 (11%) opina lo contrario.

Graf. 2. Fuente: EGDE. Tecnolgico de Monterrey, 2002. Centro de Estudios

Estratgicos.

- 86 -

En suma un deficiente apoyo gubernamental en el sector micro y pequeo empresarial, el

cual descendi en forma significativa, como se refleja en la siguiente tabla:

Tabla 6. ORGANIZACIONES EN EL COMACREP.

Organizaciones

Ao

510
460
285

1995
2000
2006

Reduccin de
organizaciones
11%
45%

Fuente: COMACREP A.C. 2da. Convencin Nacional celebrada 12-13-octubre de 2008,

Mxico D.F., Hotel Crown Plaza. Dakota 95. Col Npoles.

- 87 -

Organizacines en el COMACREP
600

500
400
300
200
100
0
1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

Ao

Graf. 3. Reduccin en las organizaciones afiliadas al COMACREP.

El resultado muestra una reduccin en el nmero de organizaciones que se encontraban en

1995 apoyando al sector empresarial contra el 2006. El panorama es desalentador en el
terreno econmico, las polticas pblicas no han contribuido a los resultados esperados en
la economa del pas. Las empresas en Mxico consideran que la cantidad de tiempo que
emplean tratando con la burocracia es excesiva.

- 88 -

6.2

Criterios e indicadores de buen gobierno.

El informe del Banco Mundial (2006) titulado Gobernabilidad Democrtica en Mxico:

Ms all de la captura del Estado y la polarizacin social (Universal, 2007), es uno de los
documentos que se pueden encontrar y que definen los principales indicadores para mejorar
el desempeo de las polticas pblicas para medir la gobernanza (DRAE, 1990), de los
cuales se mencionan:
Voz y rendicin de cuentas.
Estabilidad poltica y ausencia de violencia.
Efectividad gubernamental.
Calidad en la regulacin de actividades econmicas de los privados.
Estado de derecho.
Control de la corrupcin.

Al comparar los indicadores nacionales contra los internacionales se resume lo siguiente:

El primero mide el grado de participacin de la ciudadana para seleccionar su gobierno,
libertad de expresin, libertad de asociacin y medios de comunicacin libres, el indicador
mejor.

- 89 -

En el segundo comprende la percepcin de la probabilidad de que el gobierno sea

susceptible a ser desestabilizado o removido por medios violentos, el indicador se deterior
ampliamente (considerando los conflictos del gobierno del estado de Oaxaca con el
magisterio y las manifestaciones postelectorales del 2 de julio generado en 2005 y 2006 y la
guerra contra el narcotrfico el pas esta es riesgo de ingobernabilidad).
En el tercero mide la calidad de los servicios pblicos, la calidad del servicio civil y el
grado de mantenerse independientemente de presiones polticas, la calidad en la
formulacin de polticas pblicas y a su implantacin, as como a la credibilidad del
gobierno a los compromisos de estas polticas, el indicador seala un deterioro importante.
En el cuarto la calidad en la aplicacin del sistema de regulacin empeor.
En el quinto que valora el grado de confianza y apego a las reglas de la sociedad, y en
particular la calidad de imponer el cumplimiento de los contratos, la polica, los tribunales y
la posibilidad del surgimiento de delitos y violencia, el indicador tambin retrocede.
En el sexto mide que hubo una mejora en el control de la corrupcin que incluye la captura
del Estado por parte de lites e intereses privados. Aunque en el sector micro y pequeo
empresarial representado por el COMACREP afirme lo contrario.
En dos indicadores hubo mejora, el primero y el sexto -que en el 2006 es previsible su
deterioro-, la metodologa de Banco Mundial acaba por cuestionar la administracin de
2000. Como los resultados del diagnstico que refleja la ausencia de intervencin
legislativa, la conclusin evidencia insatisfaccin de este gobierno. (BM, 2000).
Los resultados en los indicadores de buen gobierno mundial es un acercamiento de alcance

- 90 -

y limitaciones de supervisar las polticas pblicas de gobierno en Mxico y el impacto en el

desarrollo empresarial punto de partida para identificar los aspectos considerados de
fortaleza.
Kaufmann, Kraay y Massimo Mastruzzi, hacen hincapi en la importancia de trabajar con
transparencia; es importante examinar las numerosas fuentes de datos individuales y las
variables en las que se basan los indicadores. No slo los pases en desarrollo se enfrentan a
los desafos del buen gobierno. (Kaufmann D., 2008).
Es importante aclarar que los indicadores no constituyen una categorizacin internacional
precisa de los pases. En "10 aos de mediciones de la calidad de la gestin de gobierno
(A Decade of Measuring the Quality of Governance"), informe detallado de los
indicadores, seala que las autoridades y los miembros del mbito acadmico coinciden en
que el buen gobierno es un elemento importante del desarrollo econmico, poltico y social,
el dividendo del desarrollo que se logra con el buen gobierno es muy elevado.
6.3

El estado de derecho y el control de la corrupcin

El volumen de indicadores completo, denominado Governance Matters VI, muestra cmo

se arman los seis indicadores agregados. Se basan en 33 fuentes independientes de datos y
en cientos de variables para captar las opiniones sobre la gestin de gobierno de decenas de
miles de encuestados del hogar y la empresa, as como centenas de organizaciones no
gubernamentales y expertos en sector pblico, y proveedores de informacin sobre
empresas comerciales de todo el mundo. (Soriano, 2007).
El conjunto de indicadores slo evala a los pases por la gestin de gobierno, y se
excluyen las instituciones financieras internacionales, hemos reconocido expresamente

- 91 -

nuestra necesidad de predicar con el ejemplo, esforzndonos por obtener niveles de buen
gobierno ejemplares dentro de nuestra institucin y promoviendo reformas de gestin
interna y cambio".

- 92 -

Captulo 7 Propuesta a la modernizacin en la administracin pblica

La experiencia del autor de la presente investigacin al implantar un proceso hacia la
modernizacin en la gestin pblica ha generado mejoras en la estructura, los procesos y en
los resultados, el diagrama siguiente nos ayuda a visualizar el proceso completo de ella:

- 93 -

Diagrama 1. Proceso de modernizacin en la gestin pblica. Fuente: Propia.

- 94 -

7.1

Crear sinergia en las dependencias pblicas federales

La idea de hacer del Mxico independiente una nacin similar a la federacin

estadunidense era visionaria, pero poco se hizo para convertirla en realidad, por lo que
termin siendo una simulacin, la primera de las grandes simulaciones que trastocaron
nuestra historia moderna. En la realidad ramos una repblica centralista y un tanto
monrquica, y en muy buena medida lo seguimos siendo hasta hoy.
La simbiosis de los funcionarios y empleados generan resultados ms efectivos, aprovecha
y maximiza las cualidades de cada uno de los elementos. La estructura pblica en la actual
administracin, ha fortalecido el trabajo individual, como elemento constitutivo de la
idiosincrasia y cultura en el servicio pblico en Mxico. El resultado es poco prometedor al
sector empresarial, la mirada en las instituciones al enfoque sistmico genera mayor
impacto al apoyar el aspecto econmico (producto interno, impuestos, empleo) en Mxico.
La importancia que tiene la suma de todas las partes debe ser lo ms importante para
cualquier servidor pblico. La interrelacin de todas sus partes no solo mejora la
comunicacin, sino el fortalecimiento en las instituciones.

Los ejes de accin que se definieron en el Plan Estratgico de Modernizacin de la Gestin

Pblica (2006), son altamente coincidentes con las propuestas tcnicas ms caractersticas
del enfoque de administracin empresarial. Con nfasis y matices distintos, dichas
propuestas comparten una preocupacin bsica por la administracin y gestin financiera
de los recursos econmicos, la gestin estratgica de las acciones de gobierno, la
administracin y gestin de los recursos humanos de acuerdo a las nuevas tcnicas de

- 95 -

gestin organizacional, la prestacin de servicios de calidad al cliente y ciudadano y el

control y evaluacin de los resultados de las polticas y servicios pblicos.
Una preocupacin fuerte, por el problema de estructura, de procesos, de coordinacin, de
gestin, de poltica y resultados a nivel de secretaras de Estado, lo cual se traduce en la
necesidad de transformacin de tipo institucional
Si los pases insertados en la globalizacin operan con sistemas burocrticos, es importante
impulsar polticas pblicas que respondan a una efectiva competitividad y productividad en
las empresas del pas.

7.2

Estructura gubernamental abierta y horizontal

En el modelo econmico del pas en su conjunto especialmente en lo referente a la

administracin pblica, todo se sigue dictando y controlando desde el gobierno federal.
Una importante modernizacin en las dependencias, son las estructuras abiertas, se
caracterizan por tener objetivos compartidos con el personal.

El servidor pblico en los procesos, se percibe ms libre para sealar los problemas que
surgen y trabajan y confan en resolverlos. Son prcticos y sin complejidades, se
manifiestan con ms confianza para resolver problemas de inconformidad y se aprende de
los errores.

- 96 -

Existe un rumbo y un sentido por formar y ser parte del trabajo en equipo. La comunicacin
es fluida y ms veloz al no estar demasiada estructurada, la horizontalidad beneficia adems
en tratar los problemas personales de los empleados muy comunes en el sector pblico
federal.
Cuando existe alguna crisis en los equipos de trabajo, la mirada se dirige hacia el enfoque
sistmico con la cooperacin y disposicin en el trabajo. Una gran ventaja que tiene esta
estructura es el mayor aprendizaje basado en la voluntad de dar y no recibir como lo ejerce
la cultura japonesa.
Otro resultado que se da con esta medida es la mejora que se presenta en el terreno de las
relaciones humanas, se transforman en honestas, entre los servidores pblicos se preocupan
por los dems resultando una relacin proactiva.
Una ventaja al estar en posibilidad de crear dichas estructuras horizontales, es el efecto en
el liderazgo, situacin en pro de la institucin, ya que crea un alto grado de confianza entre
los mandos con respecto a los colaboradores, porque conocen lo que es importante para la
organizacin.
El funcionario pblico requiere de cierta flexibilidad y conocer el aspecto personal de los
subalternos, para encontrar mejores formas en el desempeo del personal. La modernidad
en las estructuras y en los procesos est mostrando que las labores se pueden realizar fuera
de las oficinas, en horarios no formales, donde lo importante esta basado en los resultados.
Los mismos empleados contrarrestan el mal desempeo y buscan dominar las actividades
en sus procesos de trabajo, por la confianza que les tiene.

- 97 -

7.3

Facilitar el cambio a la modernizacin

El desarrollo econmico nacional ha estado centrado en el petrleo durante varias dcadas,

el articulista Enrique Caldern Alzati del peridico La Jornada en Mxico D.F. comenta:
No obstante que son slo 5 de 28 estados y 1 D.F. los que cuentan con recursos petroleros,
ignorndose y desprecindose otras posibilidades que fueron enormes fuentes de ingresos
en el pasado. Los resultados son lamentables, porque implican la depredacin del
patrimonio de una regin para sostener la economa del pas entero, incluidas en primer
lugar sus finanzas pblicas, as como el anquilosamiento de las dems posibilidades de
produccin, tal como sucede en las familias que dejando de lado las actividades
productivas, viven de sus rentas o de la enajenacin de su patrimonio, porque ya no saben
cmo generar riqueza, ni estn dispuestas a hacerlo. Razn de peso para enfocarse a
fortalecer el mercado interno del pas, y su fuerza inyectora son las empresas.
En toda organizacin el capital ms valioso son sus empleados, los elementos que destacan
son los siguientes: Potenciar -descentralizando el poder y la autoridad- los mandos
(funcionarios) pblicos; capacitar al personal directivo

y desarrollar polticas de

remuneraciones, incentivos y profesionalizacin de la administracin pblica, el

mejoramiento de las relaciones laborales y el diseo de reglamentos de calificaciones.
Este reto implica aplicar procesos de gestin pblica orientados a resultados con impacto
econmico, que pretendan implementar polticas pblicas para asegurar el paradigma de la
modernidad. El xito de este tipo de polticas pblicas, requiere de potenciar las perfiles de
liderazgo y habilidades de direccin de los mandos en la burocracia, capaces de ser
facilitadores y ejecutivos en su trabajo, que la empresa pblica no se olvide que puede
generar riqueza al pas.

- 98 -

En Mxico se carece de gran nivel acadmico, el porcentaje es considerable en la poblacin

econmicamente activa cuenta con educacin media. El gran reto es cmo convertir esa
composicin a una nueva estructura, (Trotsenburg, 2008) ms abierta y horizontal, ms
efectiva y dinmica, ms flexible y que brinde los resultados esperados, fortaleciendo el
apoyo a la capacitacin y desarrollo del personal.
La administracin pblica debe prestar una especial atencin en la educacin, capacitacin
y desarrollo, pues sta ser un factor decisivo a la hora de crear nueva cultura laboral en los
servidores pblicos y en la sociedad. Una cultura organizacional "moderna" acorde con los
desafos de la calidad, eficiencia y eficacia. Capacitar a los recursos humanos en las
"tcnicas modernas" de gestin organizacional que asegure el logro de resultados y el uso
eficiente de los recursos.
Un propsito ms es intentar mejorar las remuneraciones e incentivos al personal, de forma
tal, que sea un mecanismo que apoye el proceso de modernizacin en los sistemas de
calificacin, para avanzar hacia una "cultura de la evaluacin", el efecto estimulo-respuesta
brinda aportes importantes a las organizaciones.
Una fuerte necesidad en las dependencias pblicas es contar con Facilitadores!. Kliksberg
(Kliksberg, 1989) describe cmo la poltica implcita que se impone en Amrica Latina es
pasiva. La versin de que el Estado es ineficiente por naturaleza y tiende a imitar, a partir
de ella, al supuesto modelo organizativo superior constituido por la empresa privada por el
simple detalle que el patrn de una empresa al primer error grave no solo despide al
gerente, si es mayor el error hasta privarse de la libertad se arriesga, no se tientan el
corazn. En la administracin pblica federal es necesario crear un Sistema Constitucional
de Responsabilidades la administracin adems de estar centralizada es paternalista

- 99 -

protege los malos resultados, el mal uso de los recursos y la falta de efectividad en la
gestin porque as est establecido el sistema.
Al observar tres administraciones 12 aos atrs- con intentos por modernizar la
administracin pblica, con gran inversin en infraestructura, recursos humanos, materiales
y tecnolgicos nos hace pensar que tiene mucha razn esta aseveracin. Sin embargo la
opacidad en la rendicin de cuentas que existe en las dependencias, urgen aplicar polticas
pblicas como la realizan los pases desarrollados caso Inglaterra, donde implementan en la
formacin de sus servidores pblicos cursos de especialidad en la gestin pblica, dos aos
aproximadamente de preparacin, aplicados a esta funcin, el que no cumple, se reprueba,
con ello contrarresta la corrupcin administrativa, el que no pueda, que renuncie no
obtiene el certificado, de esta manera el Estado garantiza a la sociedad que el funcionario
pblico activo, est capacitado para cubrir el puesto.
El lder en una organizacin moderna se convierte en un facilitador de ideas, tiene
constante participacin en los procesos, los recursos se basan en los resultados, para lo cual
obtiene los medios para alcanzar las metas, bsqueda en mejorar los servicios, genera los
informes de actuacin para ser un soporte en la toma de decisiones y a su vez para sustentar
la evaluacin de su desempeo, la mirada la enfoca en la interrelacin con las dems reas
de la organizacin, integra a todos en la toma de decisiones y solucin de problemas,
controla de manera correctiva y organiza de manera flexible y abierta las funciones
encomendadas, hace uso del avance tecnolgico, para innovar y simplificar los procesos y
mejorar los servicios que proporciona.
Ejemplos en la administracin pblica federal se tienen en la comisin nacional del agua,
donde su director no cubre el perfil, la profesin de Qumico no basta para cubrir a nivel

- 100 -

nacional de la administracin y abastecimiento del agua en el pas. Sector delicado, al ser

prioridad nmero uno en la poblacin.
Otro es un mdico dirigiendo los recursos humanos en una institucin pblica del sector
educativo con fuertes necesidades sociales, sin poder cubrir las demandas sociales de los
jvenes mexicanos futuro de la nacin.
Centros de enseanza a nivel superior y posgrado donde su lder no funge como director,
sino como coordinador, no pueden tomar decisiones, ni solucionar problemas porque est
centralizada la autoridad y mermando los procesos y resultados.
Futbolista de profesin en la administracin dirigiendo el deporte nacional pero sin estar
preparado en el servicio pblico, porque en su vida haba laborado en el sector pblico.
En suma la medida podra contrarrestar esta carencia y ofrecer un servicio pblico serio a
una sociedad seria. Lo que necesitan las instituciones pblicas son administradores, no se
requiere de ms para ir iniciando arrancar a la modernizacin en las dependencias.
La Tcnica Oriental es una magnifica opcin para las instituciones pblicas: Calidad en el
servicio pblico, es hacer las cosas correctas en tiempo y forma integrando la participacin
ciudadana, destacando la aplicacin de polticas pblicas orientados a mejorar o desarrollar
el sector empresarial base del desarrollo econmico del pas.
La calidad en los servicios pblicos, a potenciar la innovacin, el adelgazamiento de las
estructuras, la simplificacin de los procesos, la mejora en los resultados. Con
implementaciones como recabar y atender la denuncia buzn de informacin y reclamos
escritos y electrnicos para aprovechar los avances tecnolgicos- e implementar un sistema

- 101 -

de responsabilidades en la cultura laboral -carta de derechos ciudadanos, un ejemplo de

exigir responsabilidades y si no que renuncien al cargo- ante las nuevas exigencias de la
sociedad
.
7.4

Emplear el Control de Gestin

Las posibilidades de desarrollo econmico surgen por todas partes, pero nada de esto es
posible con el esquema poltico-econmico actual del pas, que s lo sera con otro, en el
que cada uno de los Estados fuera responsable de generar sus propios recursos y actuara en
una federacin real, como la que hoy conforman los estados de la Unin Europea, o la
nueva comunidad de naciones asiticas.
Para verificar, corregir y mejorar la actuacin de las dependencias: El control estratgico,
hace nfasis en el desarrollo y coordinacin de los instrumentos de gestin, el diseo e
implementacin de la informatizacin del sector y la incorporacin de la planificacin
estratgica a la gestin pblica.
Para ello la transparencia de la informacin como la rendicin de cuentas en la gestin
pblica, destaca por ser correctiva y no preventiva, mejora los procesos y sistemas de
responsabilidades y se basa en la funcin principal crear e impulsar polticas pblicas que
impulsen al desarrollo empresarial y estn acordes a lo que demanda la sociedad.

- 102 -

Adems legitimar en relacin a su funcin sustentada en resultados de mayor impacto

social. Desarrollar la cultura de la denuncia a todo aquel funcionario pblico que no genere
los resultados esperados por la sociedad, y si no pueden que renuncien. En la evaluacin de
desempeo, la orientacin en los programas de trabajo de la funcin pblica encaminados a
mayor impacto social. Y no cometer acciones poco efectivas como el secretario de la
funcin pblica en que se promete -para el 2007- el pas contara con un sistema de
evaluacin en desempeo de los funcionarios pblicos -y no se cumple, para el segundo
trimestre del 2008 el pas an no lo tena, ni haba cesado a funcionario alguno por
incompetente. La respuesta del encargado a combatir la ineficacia y corrupcin
gubernamental fue: Para ser funcionario pblico qu se requiere? Se requiere amor al
pas. Mucha disciplina. Se requiere conviccin por el trabajo. Y se requiere, adems, mucha
dedicacin. Mucha ms, quiz, que la que se puede tener en la iniciativa privada, para
garantizar a la sociedad la efectividad gubernamental y contrarrestar la corrupcin en el
servicio pblico.(Universal, No protejo las espaldas, 2008)
El papel de la administracin pblica federal debe ser como promotoras, y como ejemplo y
estmulo para todos los usuarios, en el desarrollo de la tecnologa de la informacin. Sin
embargo, deberan actuar para modificar la sensacin, casi unnime entre los expertos, de
que se encuentran rezagadas en la aplicacin de las nuevas tecnologas a sus procesos
internos y a los servicios de cara al ciudadano, urgente la modernizacin de las tecnologas
de informacin. El computador personal, en el futuro inmediato, el medio preferido para el
acceso fijo a la red mundial. Entre los contenidos cuyo origen es la administracin pblica,
los de mayor aceptacin e impacto sern los que tengan por objeto la realizacin de todo
tipo de trmites administrativos a travs de Internet y Mxico se encuentra rezagado en uso
de la red. En plena era tecnolgica, Mxico se encuentra en la edad de piedra en el uso y

- 103 -

aplicacin de la internet. Mientras en pases como Finlandia, Suecia o Japn los usuarios de
la red gozan de plataformas en telemedicina, educacin a distancia o del desarrollo de
pequeas y medianas empresas, en este pas las funciones son bsicas y de entretenimiento.
De acuerdo con especialistas, una de las causas por las que los cibernautas mexicanos slo
utilizan la web es para crear perfiles en las redes sociales, mandar o recibir correos
electrnicos, descargar msica o ver videos (Universal, 2008) se debe cambiar esta postura
desde los altos funcionarios hasta los ms bajos niveles de subordinacin, la razn es muy
simple el futuro del servicio pblico se encuentra en el aprovechamiento y desarrollo de las
tecnologas de la informacin.
Otra de las demandas que se formulan a la administracin pblica desde la reforma
administrativa de 1995- se destaca, la necesidad de "productivizar" el gasto pblico al
desarrollar las capacidades de los directivos, mejorar los sistemas de informacin, se
establecen mecanismos efectivos de evaluacin como pueden ser los presupuestos basados
en resultados.
El presupuesto basado por resultados ayuda a instaurar la cultura de la responsabilidad, a
planificar programas con impacto social, teniendo una mejor ejecucin del gasto de
gobierno, el monitoreo de los programas y la transparencia de la informacin para que la
sociedad quede satisfecha.
En el pasado y en el presente la administracin pblica federal ha sido recurrente en los
presupuestos, no son basados en resultados por la falta de consecuencias a la poca
efectividad que generan. Al no existir estas consecuencias, las bases, la informacin no hay
manera de exigir en las dependencias el Contrato Social como hace referencia Adam Smith

- 104 -

en su clsico libro. Ni tampoco la posibilidad de que haya rendicin de cuentas. (SHCP,

Conferencia Internacional sobre Presupuesto Basado en Resultados, 2008). Adems este
sistema ya se ha adoptado en pases desarrollados y naciones en Amrica Latina est Chile
presente en este tema, Mxico no debe seguir rezagado.

7.5

Alcanzar una gran meta: Modernizar la Gestin Pblica.

Algunos diran, y no sin razn, que el principal problema del pas no es el centralismo, sino
la corrupcin, mientras que a otros, la distribucin de los recursos naturales les parecera
muy injusta, por la inmensa cantidad de recursos petroleros o mineros que existen en
algunas regiones del pas, mientras que otras tienen muy pocos recursos y a lo mejor mucha
gente. Otros pueden pensar que de aplicarse un esquema as, se estaran replicando los
vicios del sistema actual en cada uno de los estados, cuyos gobernantes se convertiran de
inmediato en nuevos caciques absolutos, mientras que a otros ms puede parecerles
simplemente imposible por la enorme diversidad de intereses creados.
Transformar la gestin pblica un gran desafo pero es un esfuerzo que se tendr que hacer
la sociedad lo demanda, entre los que destacan la desconcentracin del aparato pblico, la
descentralizacin de la autoridad y el aprovechamiento de la institucionalidad reguladora
mediante la institucionalidad del Estado, un gran desafo para vencer en corto plazo y
adems incrementar la confianza de la sociedad en base a la credibilidad. El mejoramiento
en la toma de decisiones y en la solucin de problemas es fundamental en la agenda de los
paises modernos.

- 105 -

Con una intensa comunicacin entre instituciones y sociedad, esta transformacin hacia una
nueva cultura laboral en la burocracia con sentido y orden generar desarrollo y
crecimiento en el orden econmico y con ello la poltica la sociedad. El aprovechar la
tecnologa

- 106 -

brinda

ventaja,

innovacin ante

la

competencia

cada

vez

mayor.

Problemas de

Objetivo

Objetivos

investigacin

general

especficos

Preguntas

de Respuesta a las preguntas de

investigacin
Ineficiencia en las Analizar
polticas

pblicas polticas

investigacin

las Identificar

las Cmo considera la -La necesidad de concebir

pblicas reformas

de rendicin de cuentas modernizacin en la administracin pblica federal,

para el impulso al encaminadas

al modernizacin en las del

desarrollo

y Polticas

impulso

empresarial
parte

la desarrollo

administracin

empresarial

pblica federal.

Pblicas: Opaca

en instituciones pblicas

Mxico basados en e impacto en el sector

gobierno
de

un

o con

constitucional

del

Estado y Gobierno por

de

y estableciendo

indicadores

la transformacin y mejora en la relacin del sector

Considera que hay
estabilidad

empresarial, sociedad y gobierno.

poltica

modernizacin, basado en proyectos especficos,

Sustentar tericamente
importancia

entorno

internacionales de buen gobierno, que contribuyan a

riesgo o No?

la

el

en Mxico. Existe -La necesidad de aplicar un programa integral de

para

beneficio del sector

empresarial

sistema

- 107 -

Es orientada a establecer Polticas Pblicas, de acuerdo

alcance logrado en las

indicadores de buen empresarial.

Carencia

gobierno.

por fortalecimiento del Bases, subprogramas, Transparente?

de

un programa de

que satisfagan fundamentalmente la salud de las

La

efectividad

gubernamental

la

empresas, los aspectos relacionados con el bienestar

de la poblacin, bajo la responsabilidad de los

responsabilidades
las

polticas

pblicas

sociedad

medio

de

las percibe como tal?

instituciones pblicas
encargadas

de

impulsar el desarrollo
(1995-2006)

subsectores que coordinan.

Aprueba

desaprueba

la -La necesidad instaurar un Sistema Constitucional

calidad

en el pas.

en

regulacin
Proponer

acciones normatividad

para

la sector?

implementacin

de

Polticas

Pblicas

indicativos de carcter
sustantivo,
contribuyan

que
a

redimensionar

- 108 -

titulares de las dependencias, considerando los

de

modernizacin

del

o
del

-Institucionalizar un sistema de control de gestin,

que responda a las expectativas de seguimiento y
evaluacin de los resultados alcanzados en las

En Mxico se acata diferentes acciones del programa de modernizacin

el

Estado

Derecho?

de del gobierno federal su base los presupuestos bajo

resultados.

El control de la -La necesidad de mirar hacia el enfoque sistmico,

corrupcin

acciones

la de Responsabilidades Polticas.

en estrategias de direccin y de liderazgo de los

Mxico es bajo o servidores pblicos, mediante procesos formativos

alto, es fortalecido y de actualizacin y garantizar intervenciones

gobierno federal

por el Gobierno?

profesionales en beneficio de las instituciones y su

trascendencia a la sociedad.
-La necesidad de evaluar en forma sistemtica y
permanente los grados de avance de las acciones de
modernizacin, para efectos de realimentacin y
toma de decisiones de reestructuracin, adicin o
eliminacin de las acciones que en esta materia
realiza el gobierno federal.
-La necesidad de implantar polticas pblicas, en
aspectos terico-conceptuales y metodolgicos.
-La necesidad de contar con programas que
enfaticen acciones indicativas de orden sustantivo y
la gestin gubernamental para ser base del
desarrollo empresarial en Mxico.

- 109 -

Captulo 8 Conclusiones, limitaciones y sugerencias

Se concluye en esta investigacin de tesis:

El principal problema del pas no es el centralismo, sino la corrupcin, en Mxico es

urgente crear un Sistema Constitucional de Responsabilidad Poltica es necesario quitar
la sociedad sin consecuencias. La corrupcin no solo est afectando al sector empresarial,
sino a todo el modelo econmico afectando la poltica y la sociedad en el pas. Con ello el
dao se da en efecto cascada, toca a ahorro, inversin, empresa, empleo, produccin,
competitividad, confianza y sobre todo la oportunidad de crecer, de ser mejores.
En primer lugar, quisiera recurrir a la historia, como lo han hecho, en otros tiempos,
distinguidos pensadores polticos. Est as el caso reciente y ejemplar de la Unin Europea,
constituida por un conjunto de pases que luego de estar dndose en la torre por ms de mil
500 aos (despus de la retraccin del imperio romano), mejor decidieron asociarse en un
pacto que les permitiese intercambiar bienes, servicios y cultura, en lugar de proyectiles y
gases venenosos.
La creacin de un costoso e intil aparato por el cual, algo as como 70 por ciento de los
empleados pblicos supuestamente vigilan que el otro 30 por ciento haga las cosas bien.
La idea subyacente consiste en pensar que todo funcionario pblico es corrupto, ladrn y
maoso, y para evitar que haga trapaceras, hay que poner candados y trabas usando toda la

- 110 -

imaginacin a la mano. A juzgar por los resultados, les falta casi nada para lograr sus
objetivos (cualesquiera que stos sean), pero el precio pagado es una de las razones de que
pocas cosas puedan funcionar en el pas. El origen est en la terrible burocracia que nos
asuela y que se asemeja a la arterioesclerosis que ataca a los ancianos, al igual que a las
grandes empresas (llmense Telmex, Pemex, Luz y Fuerza del Centro, General Motors o
Pan American Airways).
Lo que no puede, ni debe suceder, es que sigamos todos as, con la sensacin de que no
existe solucin posible, esperando pasivamente a que las cosas truenen.
Las normatividades que hoy imperan en la vida del pas, paralizando su economa,
perderan su razn de ser y daran paso a otras, alineadas para favorecer el intercambio de
bienes y servicios entre los estados. Los aparatos burocrticos actuales seran sustituidos
por otros bastante ms pequeos y funcionales operando en cada uno de ellos, para asegurar
el cumplimiento de las metas establecidas, eliminando as las trabas infinitas que tienen
actualmente las empresas mexicanas no slo para nacer, sino para desarrollar sus planes y
proyectos comerciales. Mucho de la corrupcin dominante perdera sentido, en tanto que
las normas, al ser ms sencillas, facilitaran el funcionamiento de la economa y reduciran
los niveles actuales de corrupcin y de sus consecuencias.
En resumen, pienso en un pas totalmente diferente al que hoy tenemos, surgido de ste, por
sus bases histricas, su patrimonio natural y cultural, pero con una estructura econmica,
poltica y sobre todo de gobierno, distinta a la actual, que nos permita dejar de ser una
nacin sin proyecto (ms all del impuesto por intereses externos, en torno a las supuestas
leyes del mercado) para transformarnos en otra nacin, conformada por una federacin de
estados autnomos con proyectos particulares para su desarrollo econmico, integrados por

- 111 -

un gran pacto nacional, plasmado en una Constitucin que integre y facilite el intercambio
comercial y asegure la cooperacin, el bienestar comn y la integridad de sus miembros.
Pienso as en una nacin presidida por un congreso de representantes como autoridad
mxima, cuyo objetivo sea la integracin de los diferentes proyectos de los estados en un
gran proyecto nacional.
Ser de capital importancia avanzar en el impulso a la agenda de competitividad econmica
a fin de darle un mayor dinamismo al mercado laboral, al marco regulatorio; as como
aumentar la eficacia en las instituciones, implantar la trasparencia y rendicin de cuentas,
erradicando la corrupcin, agilizar la regulacin y tramitacin y fortalecer el ambiente de
competencia en el pas.
Mxico no puede quedar atrs en un ambiente econmico global de competencia y de
reacomodo de las potencias econmicas del mundo.
El llamado al sector empresarial y sociedad a promover los cambios que el pas necesita, lo
que permitir activar crecimiento empresarial y generar ms empleos.
La necesidad de concebir un programa de modernizacin de la administracin pblica
federal, orientado al establecimiento de polticas pblicas, de acuerdo con indicadores de
pertinencia institucional, que contribuyan al desarrollo empresarial y a su vez en la
transformacin de la relacin del gobierno con la sociedad.
La necesidad de disear un programa integral de modernizacin, basado en proyectos
especficos, que satisfagan fundamentalmente los aspectos relacionados con el bienestar del

- 112 -

sector empresarial y la poblacin, bajo la responsabilidad de los titulares de las

dependencias, considerando los subsectores que coordinan.
La necesidad de institucionalizar un sistema de control de gestin, que responda a las
expectativas de seguimiento y evaluacin de los resultados esperados y alcanzados en las
diferentes acciones del programa de modernizacin del gobierno federal.
La necesidad de implementar estrategias de direccin y de liderazgo de los servidores
pblicos, mediante procesos formativos y de actualizacin y garantizar intervenciones
profesionales en beneficio de las instituciones pblicas y su impacto en el desarrollo
empresarial en Mxico.
La necesidad de evaluar en forma sistemtica y permanente los grados de avance de las
acciones de modernizacin, para efectos de realimentacin y toma de decisiones, de
reestructuracin, adicin o eliminacin de las acciones que en materia de poltica
econmica realiza el gobierno federal.
La necesidad de implantar programas de modernizacin de la administracin pblica
federal,

sustentados

en polticas

pblicas,

en

aspectos

terico-conceptuales

metodolgicos.
La necesidad de contar con programas que enfaticen acciones indicativas de orden
sustantivo y de apoyo para la administracin y la gestin gubernamental.

En relacin con las preguntas de investigacin se concluye que:

- 113 -

Un nuevo modelo de administracin pblica para el pas, ms acorde a las necesidades

actuales, basado en la sustitucin del esquema anquilosado y centralista de gobierno por
otro de plena autonoma econmica y fiscal de sus estados, que funcionaran como una
federacin, con un congreso federal, responsable de dictar las normas de cooperacin
econmica y poltica entre ellos y para asegurar su cumplimiento.
Mxico ha retrocedido sustancialmente a nivel internacional en la evaluacin de Buen
Gobierno de manera que objetivamente ha minado el desarrollo empresarial y la insercin
en un mundo globalizado al avanzar poco o retroceder. En materia es perder oportunidades
de crecimiento econmico en el pas, que requiere abordar enlaces gremiales, desarrollo en
el sector empresarial -principalmente el micro y pequeo-, desafos gerenciales para
mejorar la calidad de los servicios a la poblacin. No se acumula ni la conviccin, ni la
fuerza y voluntad poltica necesaria.
Las reservas monetarias en Mxico, considerables para abordar los desafos financieros. Sin
embargo el panorama econmico nacional no es favorable es crtico. Mxico va la
Comisin Nacional de Derechos Humanos informa a la Organizacin de Naciones Unidas
de la deficiente economa en el gobierno de Mxico (Crnica, 2008). La amenaza mundial
econmica est presente uno de las instituciones financieras ms importantes a nivel
mundial se declara en quiebra el banco Wachovia (Martn, 2008) -700 mil millones de
dlares para el rescate a la industria financiera mediante la Ley de Salvataje (Martn, 2008)
- el cuarto ms importante en Estados Unidos, y en Mxico se presenta una recesin
econmica causada por acciones de gobierno poco efectivas y empresarios y ciudadanos
son los que subsidiarn, estos malos manejos. En 1995 se plasm un fenmeno similar y
por el cual el sector empresarial an no se recupera de esa dolorosa cada.

- 114 -

El gasto en el gobierno es opaco, poco eficiente y muy elevado. De acuerdo con datos de la
Auditora Superior de la Federacin la burocracia se lleva 75% del presupuesto federal, lo
que deja apenas 25% para capital productivo. Cuando en el resto de los pases miembros de
la OCDE en promedio se destina 40% del presupuesto a la inver (Duarte, 2009)sin e
inversin es aplicar acciones que impacten en el desarrollo del pas.
Es importante tener en cuenta que lo que no es medible no es controlable, la necesidad de
disear los indicadores de buen gobierno para medir, controlar y asegurar las acciones
impacten el desarrollo empresarial en el pas.
No se han alcanzado los resultados esperados por falta de continuidad en los programas de
modernizacin; por falta de profesionalizacin e improvisacin en las acciones de
gobierno; y sobre todo por falta de rendicin de cuentas incrementa la corrupcin y
tramitacin de los servicios. Aadiendo la opacidad en el presupuesto federal e impunidad
en los funcionarios encargados.
El riesgo en Mxico es preocupante en los empresarios y sociedad en general. Hacia
dnde podemos ir, si ganamos poco, invertimos poco y gastamos mucho, mal y a
destiempo? Necesitamos un Gobierno ms eficaz, menos oneroso y bien dirigido a las
prioridades. Existe un fuerte problema de desempleo en el pas y acompaado de la
desaparicin de empresas. La reduccin de empresas y empleadores tornar ms
complicada la recuperacin del empleo en el resto del sexenio. El exclusivo objetivo del
beneficio, sin el bien comn como fin ltimo, amenaza con destruir la riqueza y crear la
pobreza. Se percibe ingobernabilidad en el pas, no hay ms salida, el Estado o realiza su
funcin o los sectores iniciarn un estallido.

- 115 -

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Captulo 8 Glosario
ACTITUD: es la predisposicin a reaccionar de forma positiva o negativa frente a personas,
objetos o situaciones (ambiente).
AGENTE DE CAMBIO: es una persona externa o interna a la organizacin encargada de
modificar una situacin organizacional existente, asignada para contender con problemas
asociados con el cambio.
ADMINISTRACIN POR RESULTADOS o GESTIN PARA RESULTADOS: Modelo
de cultura organizacional, directiva y de gestin que pone nfasis en los resultados y no en
los procedimientos. Aunque tambin interesa cmo se hacen las cosas, cobra mayor
relevancia qu se hace, qu se logra y cul es su impacto en el bienestar de la poblacin.
ADMINISTRACIN PBLICA: Conjunto de rganos que auxilian al Ejecutivo Federal en
la realizacin de la funcin administrativa. Se entiende a la organizacin integrada por un
personal profesional. Se compone de todo lo que la hace efectiva: funcionarios y edificios
pblicos, entre otros. Por su funcin, es el enlace entre la ciudadana y el poder poltico.
APF: Administracin pblica federal
AUTORIDAD: Es el derecho de dar rdenes y esperar obediencia. Est relacionada con la
posicin que el administrador ocupa formalmente en la organizacin. Es el poder legtimo
que proviene de la posicin de una persona en la organizacin formal.
BUROCRCIA: Es la organizacin legal, formal y racional por excelencia.
CALIDAD: Atributos, propiedades o caractersticas que deben tener los bienes y servicios
para satisfacer los objetivos del programa.
CAMBIO: Transicin de una situacin a otra diferente o el pasaje de un estado hacia otro
diferente
CAMBIO PLANEADO: Es el cambio que ocurre como resultado de esfuerzos especficos
por medio de la conduccin de un agente de cambio.
CALIDAD TOTAL: Es el proceso de involucrar a todo el personal de la organizacin para
asegurar cada actividad relacionada con la produccin de bienes y servicios dentro del

compromiso de mejorar continuamente y atender completamente a las necesidades del

cliente (en la entidad pblica es el ciudadano).
CAPITAL HUMANO: Es el conjunto integrado de conocimientos, habilidades y
competencias de las personas en una organizacin.
CENTRALIZACIN: Concentracin del poder, del proceso de toma de decisiones en la
cpula de la organizacin.
CLIMA ORGANIZACIONAL: Ambiente psicolgico y cultural existente en la
organizacin que se deriva del estado motivacional de las personas.
COMPETITIVIDAD: Capacidad, experiencia, conocimiento y habilidad que rene una
organizacin para competir en los mercados nacionales e internacionales.
CONTROL: Funcin administrativa que verifica que todo ocurra segn las reglas
establecidas o de las rdenes dadas.
CONTROL DE GESTIN: Proceso de verificacin, seguimiento y correccin en la
estrategia establecida en la organizacin.
CONTROL TOTAL DE CALIDAD: Es un concepto de control que proporciona a las
personas la responsabilidad por el alcance de estndares o parmetros de calidad.
CORRUPCION ADMINISTRATIVA: Se considera el requerimiento o aceptacin, directa
o indirectamente, por un funcionario o una persona que ejerza funciones pblicas, de
cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como ddivas, favores, promesas o
ventajas para s mismo o para otra persona o entidad a cambio de la realizacin u omisin
de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones pblicas.
CULTURA DE TRABAJO: Es el sistema de creencias y valores compartidos que se
desarrolla dentro de una organizacin y que gua y orienta la conducta de sus miembros.
DELEGACIN: Proceso de transferir autoridad y responsabilidad a los niveles inferiores
de la jerarqua.
DEPENDENCIA PBLICA: Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos,
incluyendo a sus respectivos rganos administrativos desconcentrados, y Consejera
Jurdica del Ejecutivo Federal (Art. 2 y 17 Ley Orgnica de la Administracin Pblica

Federal, LOAPF). Asimismo, se sujetan a las disposiciones que rigen a las dependencias
otros ejecutores de gasto: la Presidencia de la Repblica, la Procuradura General de la
Repblica y los tribunales administrativos.
DESARROLLO ORGANIZACIONAL: (DO) Tcnica a mediano/largo plazo que debe
estar apoyado por la alta direccin a la preparacin al cambio organizacional planeado, en
un esfuerzo para mejorar la capacidad de una organizacin para enfrentarse con el ambiente
externo e incrementar su capacidad de solucionar problemas.
EFECTO DE LEALTAD: Cumplimiento de lo que exigen las leyes de la fidelidad y las del
honor y hombra de bien. Legalidad, verdad, realidad.
EFICACIA: Grado de cumplimiento de los objetivos.
EFICIENCIA: Hacer bien las cosas y de acuerdo al mtodo preestablecido. Relacin entre
los productos y servicios generados con respecto a los insumos y recursos utilizados
EMPLEABILIDAD: Capacidad de un servidor pblico para mantener un empleo en una
entidad gubernamental, con carcter cooperativo y competitivo.
ENTIDAD GUBERNAMENTAL: Se entiende a la entidad que administra, o sea, al
organismo pblico que ha recibido del poder poltico la competencia y los medios
necesarios para la satisfaccin de los intereses generales. Desde un punto de vista material,
se entiende ms bien la actividad administrativa, o sea, la actividad de este organismo
considerado en sus problemas de gestin y de existencia propia, tanto en sus relaciones con
otros organismos semejantes como con los particulares para asegurar la ejecucin de su
misin.
ENFOQUE SISTMICO: Se basa en la comprensin de la dependencia recproca de todas
las disciplinas y de la necesidad de integrarlas. El enfoque del todo y de las partes, de
dentro y de fuera, de lo general y de la especializacin, de la integracin interna y de la
adaptacin externa, de la eficiencia y de la eficacia. Lo importante es ver el todo y no cada
parte por separado.
EVALUACIN: Anlisis sistemtico y objetivo de los programas federales y que tiene
como finalidad determinar la pertinencia y el logro de sus objetivos y metas, as como su

eficiencia, eficacia, calidad, resultados, impacto y sostenibilidad.

FUNCIONARIO

PBLICO: Persona que ejerce y es responsable de alguna funcin

pblica y que cuenta para su desempeo con empleados subalternos. El funcionario puede
ejercer un cargo representativo, gubernamental, administrativo, tcnico o poltico. Es un
servidor pblico que se caracteriza porque su funcin est determinada por ley; y tiene
facultades para el desempeo de la funcin encomendada.
GESTIN: Accin y efecto de administrar, ejercer la autoridad o el mando formal sobre
sus subalternos. Dirigir una institucin, divisin, departamento u oficina.
GLOBALIZACIN: Internacionalizacin de las organizaciones, lo cual vuelve inmenso,
complejo, cambiante e incierto el ambiente organizacional. Es la extensin de una
organizacin para ambientes gradualmente ms amplios.
INDICADORES: Especificacin cuantitativa que permite verificar el nivel de logro
alcanzado por el programa en cumplimiento de sus objetivos. Es una expresin que permite
la comparacin entre distintos periodos, productos similares o una meta o compromiso.
Permite medir: Lo que se pretende lograr, en trminos de eficiencia, calidad, cobertura,
eficacia, economa, equidad e impacto. Y tres aspectos de la gestin pblica: a) calidad de
los bienes y servicios pblicos, b) satisfaccin del ciudadano, y c) cumplimiento de los
criterios relativos a los recursos pblicos federales: legalidad, honestidad, eficiencia,
eficacia, economa, racionalidad, austeridad, transparencia, control, rendicin de cuentas y
equidad de gnero.
LIDERAZGO: Es la influencia interpersonal ejercida en una situacin, orientada a la
consecucin de uno o diversos objetivos especficos mediante el proceso de comunicacin
humana.
MANDO: Es el nombre que se le asigna a la funcin de direccin, significa dirigir y
orientar al personal.
MEJORA CONTINA: Constituye la aplicacin de la filosofa kaizen en los procesos
productivos de la organizacin.
MRITO: Es el reconocimiento formal de la responsabilidad y voluntad con que el servidor

pone en accin sus calificaciones en el desempeo del servicio pblico y se mide por el
grado de eficiencia y responsabilidad con que se desempea las funciones asignadas.
METAS: Objetivos que deben alcanzarse en corto plazo.
MTODO: Plan establecido para el desempeo de una tarea especfica. Detalla cmo debe
ejecutarse la tarea.
MODELO MODERNO APF: Sistema abierto que presenta relaciones de intercambio con
el ambiente. Adaptativos al entorno, pues para sobrevivir se readaptan constantemente a las
condiciones del medio. La adaptacin es un proceso continuo de aprendizaje y
autoorganizacin. Aplica el enfoque sistmico que se contrapone al microenfoque del
sistema cerrado.
MODELO TRADICIONAL APF: Sistema cerrado cuyo comportamiento es totalmente
determinista, mecanizado, programado, estructurado y rgido. No interacta con el
ambiente.
MODERNIZACIN: Hacer que la organizacin pase a ser adaptativo al entorno,
perteneciente o relativo al tiempo actual o a una poca reciente.
OBJETIVOS: Son los resultados futuros pretendidos por la organizacin.
OBJETIVOS Y METAS INSTITUCIONALES: Aquellos que son sustantivos y
estratgicos para la dependencia o entidad, y que provengan de un reglamento interior o de
sistemas de planeacin, informacin y/o seguimiento institucional.
ORGANIZACIN: Entidad social compuesta por personas y recursos, estructurada y
orientada deliberadamente hacia un objetivo comn. Funcin de la administracin.
ORGANIZACIN GLOBAL: Es la que comercializa un producto o servicio estandarizado
a travs de todo el mundo, pudiendo sus componentes ser tomados en diferentes pases.
PARTICIPACIN: Es el estilo de administracin pblica basado en el consenso de las
personas y en su involucramiento en el proceso de decisin para alcanzar los objetivos
definidos.
PLAN: Curso de accin determinada, necesaria para alcanzar un objetivo. Es el producto de
la planeacin.

PODER: Es el potencial de influencia de una persona sobre otras, es la capacidad de

ejercerla porque puede.
PRESUPUESTO: Plan relacionado con el dinero.
PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS (PbR): Es un componente de la Gestin
para Resultados (GpR) que consiste en un conjunto de actividades y herramientas que
permite apoyar las decisiones presupuestarias en informacin, que sistemticamente
incorpora consideraciones sobre los resultados del ejercicio de los recursos pblicos, y que
motiva a las instituciones pblicas a lograrlo, con el objeto de mejorar la calidad del gasto
pblico federal a aquellos programas que sean pertinentes y estratgicos para obtener los
resultados esperados y promover una ms adecuada rendicin de cuentas.
PROBLEMA: Es la situacin en que existe una discrepancia entre lo que es (realidad) y lo
que podra o debera ser (objetivos, metas o valores).
PROCEDIMIENTOS: Modo de ejecutar o realizar los programas. Planes que determinan la
secuencia cronolgica de tareas requeridas para realizar los trabajos. Son planes
relacionados con mtodos de trabajo.
PROGRAMA: Conjunto de actividades secuenciales, necesarias para alcanzar cada meta.
Planes especficos para alcanzar metas especficas.
PROMAP: Programa de modernizacin de la administracin pblica federal.
RESULTADOS: Expresin cualitativa y cuantitativa de los objetivos globales de una
entidad gubernamental.
SATISFACCIN: Dar atencin a las necesidades humanas.
SERVICIO PBLICO: Son rganos administrativos encargados de satisfacer necesidades
colectivas, de manera regular y continua. Es la reconduccin de un sector de actividades
socioeconmicas a la rbita del poder pblico.
SERVIDOR PBLICO: Los representantes de eleccin popular,

miembros del Poder

Judicial Federal y del Poder Judicial del Distrito Federal, los funcionarios y empleados, y,
en general, a toda persona que desempee un empleo, cargo o comisin de cualquier
naturaleza en la APF.

SINERGA: Es cuando las partes integradas de un sistema producen un resultado mayor

que la suma de sus resultados particulares.
SISTEMA: Es un conjunto de partes interdependientes que funcionan como una totalidad
para algn propsito.
SOCIALIZACIN: Es el proceso de transformar nuevos empleados en participantes
comprometidos con los valores y tradiciones de la organizacin.
TEORA DE SISTEMAS: Corriente que trata las organizaciones como sistemas abiertos,
en constante interaccin e intercambio con el ambiente.
TRABAJO EN EQUIPO: Es un conjunto de individuos que coordinan sus esfuerzos,
aportan ideas y conocimientos, transfirieren habilidades y toman decisiones de pleno
consenso, producen resultados de alta calidad.
TRANSPARENCIA GUBERNAMENTAL: Obligacin del servicio pblico orientada a
permitir y garantizar el acceso a la informacin gubernamental, sin ms lmite que el que
imponga el inters pblico y los derechos de privacidad de los particulares establecidos por
ley. Hacer uso responsable y claro de los recursos pblicos, eliminando cualquier
discrecionalidad indebida en su aplicacin.
Fuente: Secretaria de la Funcin Pblica.