Metropolizao do espao

Alvaro Ferreira
Augusto Csar Pinheiro da Silva
Glaucio Jos Marafon
Joo Rua
organizadores

Metropolizao do espao
Gesto territorial e relaes urbano-rurais

CONSEQUNCIA

 2013 dos autores

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Editora Consequncia

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cip-brasil. catalogao-na-fonte
sindicato nacional dos editores de livros, rj
Z62b Zibechi, Ral, 1952Brasil potncia : entre a integrao regional e um novo imperialismo / Ral Zibechi ; traduo Carlos Walter Porto-Gonalves. - Rio
de Janeiro : Consequncia, 2012.
348 p. : il. ; 16 x 23 cm
Traduo de: Entre la integracion regional y un nuevo imperialimo
Apndice
Inclui bibliografia e ndice
ISBN 978-85-64433-07-6
1. Amrica Latina - Poltica e governo. 2. Brasil - Poltica e governo. 3.
Imperialismo. 4. Amrica Latina - Histria. I. Ttulo.
12-8621.

CDD: 320.98
CDU: 32(8)

Sumrio

Introduo... ou as primeiras aproximaes ........................................................9

Alvaro Ferreira, Joo Rua, Glaucio Marafon e
Augusto Csar Pinheiro da Silva
parte 1. metropolizao do espao: desvendando
racionalidades e propondo intervenes
captulo 1. Metropolizao do espao: processos e dinmicas.....................17
Sandra Lencioni
captulo 2. Dinmica urbana e metropolizao:
desvendando os processos espaciais.....................................................................35
Ana Fani Alessandri Carlos
captulo 3. A imagem virtual transformada em paisagem
e o desejo de esconder as tenses do espao:
por que falar em agentes, atores e mobilizaes?...............................................53
Alvaro Ferreira
captulo 4. El maana no est escrito: notas sobre
la crisis econmica en las ciudades europeas......................................................75
Oriol Nello
captulo 5. Metropolizao, reestruturao imobiliria
e reconfigurao da cidade de So Paulo.............................................................99
Paulo Cesar Xavier Pereira
captulo 6. Fortaleza: o centro e a cidade....................................................... 111
Jos Borzacchiello da Silva
captulo 7. A incorporao da metrpole: algumas consideraes
sobre a produo imobiliria e a metropolizao............................................133
Maria Beatriz Cruz Rufino

captulo 8. Produo imobiliria e reconfigurao da

regio metropolitana da grande da vitria .......................................................151
Carlos Teixeira de Campos Junior
captulo 9. A ritmanlise e o urbano: aproximaes iniciais .....................173
Michel Moreaux
captulo 10. Algumas consideraes sobre as possibilidades
do planejamento e da gesto: riscos e promessas em prol
do desenvolvimento scio-espacial ...................................................................193
Joo Paulo Monte de Santana
captulo 11. Planejamento e poltica urbana:
desafios no contexto metropolitano ................................................................. 209
Arlete Moyss Rodrigues
captulo 12. Quem tem medo da autogesto? ...............................................227
Luciano Ximenes Arago
parte 2: metropolizao do espao e gesto do territrio
captulo 13. Governana, governo e ordenamento
do territrio em contextos metropolitanos ......................................................257
Joo Ferro
captulo 14.Geopoltica de la ciudad:
poder y control de los espacios urbanos ...........................................................285
Clemente Herrero Fabregat
captulo 15. Arquiteturas territoriais nos espaos polticoadministrativos brasileiros: possibilidades e entraves dos
zoneamentos ecolgico-econmicos (zee) como estratgia
sustentvel de gesto de unidades municipais e regionais .............................315
Augusto Csar Pinheiro da Silva
captulo 16. A produo dos espaos metropolitanos:
planejamento e gesto do territrio ...................................................................339
Nelba Azevedo Penna

captulo 17. Planejamento e participao social no atual modelo de descentralizao administrativa: limites da democratizao na esfera poltica .....365
Floriano Jos Godinho de Oliveira
parte 3: metropolizao do espao e as relaes urbano-rurais
captulo 18. Urbanidade, urbanidades, urbanidades no rural: uma
construo para melhor compreender a unicidade do espao geogrfico ...385
Joo Rua
captulo 19. Consideraes sobre as transformaes no espao rural ......411
Glucio Jose Marafon
captulo 20. As configuraes do campo brasileiro
e os contrastes do agronegcio .......................................................................... 423
Flamarion Dutra Alves
captulo 21. Consideraes sobre a territorializao da produo
de biodiesel no Brasil e a ordem ambiental internacional ............................ 445
Douglas Rodrigues Torres
captulo 22. Relao urbano-rural:
retomando uma discusso necessria ...............................................................487
Regina Clia de Mattos
captulo 23. O cerrado, antes dos inhambus, das juritis, das siriemas,
agora do agronegcio? As transformaes no ps 1970 .................................501
Vera Lcia Salazar Pessa
parte 4: metropolizao do espao: outros olhares
captulo 24. A paisagem como esconderijo: invisibilidade social
e florestas urbanas do Rio de Janeiro do sculo XIX ......................................521
Rogrio Ribeiro de Oliveira
captulo 25. Metropolizao, espaos urbanos e rurais:
um olhar da Geografia Fsica .............................................................................529
Marcelo Motta

CAPTULO 13

Governana, governo e ordenamento

do territrio em contextos
metropolitanos
Joo Ferro1

Governana metropolitana: um domnio de controvrsia em

risco de bloquear precocemente?
Nas ltimas dcadas temos assistido a uma profunda alterao da escala e
natureza dos processos de desenvolvimento urbano. Essa alterao traduzse no que Janssen-Jansen e Hutton (2012) designam por aumento da conscincia metropolitana ao nvel das polticas e do planeamento. Na verdade,
reconhece-se hoje, de forma generalizada, que a emergncia de novas dinmicas sociais, econmicas e ambientais de mbito metropolitano exige
solues inovadoras de interveno pblica, de coordenao de atores e de
articulao de polticas.
O reconhecimento da importncia crescente desta escala geogrfica de
regulao reabre velhos debates e suscita a necessidade de clarificar quem
deve fazer o qu, isto , quem so os atores chave e que papis, poderes e
responsabilidades lhes cabe neste mbito.
neste contexto que, nomeadamente na Europa, as ideias de cidade-regio ou regio urbana funcional (por contraponto s velhas` reas metropolitanas) e de governana metropolitana ou metro-regionalismo (por
oposio viso convencional` de governo metropolitano) tm vindo a
ganhar peso nas agendas acadmica e poltica, tanto ao nvel das entidades
da Unio Europeia (com destaque para a Comisso Europeia) como de vrios estados-membros. As cidades fisicamente circunscritas, administrativamente delimitadas e estatisticamente determinadas foram dando lugar
a cidades sem confins, administrativamente fragmentadas e demasiado

Instituto de Cincias Sociais da Universidade de Lisboa. <joao.ferrao@ics.ul.pt>

257

258

Metropolizao do espao

fluidas para poderem ser definidas a partir de critrios estatsticos rgidos.

Ao mesmo tempo, as entidades governativas metropolitanas, nos (poucos)
casos em que foram institudas apesar da oposio que em geral encontraram por parte de estados centralizados ou de regies politicamente fortes,
tendem a ser complementadas ou mesmo substitudas por estruturas de
coordenao mais flexveis e abertas a atores no pblicos.
A existncia de entidades metropolitanas administrativas (governos
metropolitanos), que na Europa nunca foi nem dominante nem pacfica,
hoje contestada em pases com tradies de organizao poltico-administrativa muito diferentes, com o argumento generalizado de que se revelaram ineficientes. Simetricamente, as narrativas favorveis ao desenvolvimento de formas de governana metropolitana tm vindo a afirmar-se de
forma poderosa, conseguindo mesmo sobrepor-se a contrastes nacionais
significativos em termos poltico-institucionais.
Esta ascenso das narrativas sobre governana metropolitana geralmente interpretada luz da tendncia mais geral da passagem, verificada a
partir dos anos 80 do sculo passado nos pases capitalistas mais desenvolvidos, de uma tica de governo a uma tica de governana no quadro de
uma profunda reestruturao do estado moderno.
No que se refere formulao e execuo de polticas pblicas, a evoluo de uma viso hierrquica de comando e controlo por parte de atores
pblicos (tica de governo) para uma perspectiva baseada em processos
no hierrquicos de tomada de deciso e de coordenao, envolvendo atores pblicos e privados (tica de governana), tem suscitado um aceso debate acadmico sobre os contextos, o significado e as implicaes dessa
alterao. No entanto, este debate, que permitiu aprofundar muitas das
questes em causa, parece encontrar-se agora num relativo impasse. Por
qu?
Por um lado, porque as vrias posies terico-ideolgicas em confronto consolidaram os seus argumentos e entrincheiraram-se neles. A controvrsia como fator criativo corre, assim, o risco de entrar precocemente
num processo de desacelerao ou mesmo de esgotamento relativo.
Por outro lado, porque as anlises comparadas dos resultados relativos
a distintas formas de governana metropolitana so relativamente inconclusivas. De facto, as experincias existentes e os seus contextos institucionais, polticos e culturais de aplicao so demasiado diversificados
para permitir comparaes robustas do ponto de vista analtico. Ao mes-

Governana, governo e ordenamento do territrio em contextos metropolitanos 259

mo tempo, no tm sido efetuadas avaliaes contra factuais, isto , que

ponham em confronto direto realidades e objetivos idnticos, nuns casos
sujeitos a formas de governana e noutros no, de modo a identificar claramente o valor (caso exista) das solues de governana adotadas. Mesmo
no contexto relativamente homogneo dos pases da Europa do Sul, por
exemplo, a ascenso e o desenvolvimento efetivos (e no apenas ao nvel
retrico) de processos de governana metropolitana revelam diferenas
significativas (SEIXAS e ALBET i MAS, eds., 2010 e 2012; PEREIRA, coord., 2001; GONZLEZ, 2008).
O objetivo deste texto contribuir para um debate sobre governana
metropolitana que v para alm das atuais fronteiras analticas que tendem a separar crticos, apologistas e neutros (isto , aqueles que se limitam
a reconhecer e descrever formas de governana metropolitana).

Governo e governana: uma relao a esclarecer

Nos comentrios que se seguem, entende-se por governo o conjunto de
entidades poltico-administrativas que, de acordo com a lei, possuem atribuies que devem prosseguir o interesse pblico e competncias que se
baseiam na autoridade que emana do poder do estado. Estas entidades
mantm entre si quer relaes verticais de natureza hierrquica (nveis nacional, regional e local) quer relaes de cooperao institucional baseadas
na complementaridade funcional e no respeito pela autonomia poltica,
administrativa e financeira da cada uma delas (associativismo municipal,
por exemplo). Em qualquer dos casos, a atuao destas entidades circunscreve-se aos limites da lei e exerce-se pela fora da lei.
Quanto s formas de governana, correspondem a associaes de entidades pblicas, semipblicas e/ou privadas que estabelecem voluntariamente entre si relaes horizontais de cooperao e parceria. Estas relaes
podem basear-se em modalidades muito distintas, tanto em termos de natureza jurdica como de durao no tempo.
A relao governo - governana em contextos metropolitanos refere-se,
assim, ao tipo de interaes e interdependncias que se estabelecem entre,
por um lado, as entidades poltico-administrativas e respetivos servios de
administrao pblica de nvel nacional, regional e local no contexto das
suas atribuies e competncias e, por outro lado, as entidades pblicas,

260

Metropolizao do espao

semipblicas e privadas organizadas em rede ou constituindo parcerias

com a finalidade de influenciar ou intervir no funcionamento e gesto de
espaos metropolitanos. Isto significa que uma mesma entidade uma
autarquia municipal, por exemplo - pode atuar simultaneamente como
entidade de governo de nvel local e como membro de uma parceria. o
caso de muitas intervenes integradas de regenerao urbana desenvolvidas por parcerias pblico-privadas constitudas para esse efeito. Nestas
situaes, a autarquia municipal continuar a atuar, como lhe compete, no
mbito das atribuies e competncias genricas consagradas na lei, mas
simultaneamente, desenvolve novas tarefas de acordo com o papel especfico que lhe cabe enquanto parceiro da interveno integrada de regenerao urbana.
Nas duas prximas seces identificam-se o que se considera serem as
principais vises-tipo sobre governana e apresentam-se e os pressupostos
adotados como ponto de partida para este texto: necessidade de combinar
elementos provenientes de diferentes vises-tipo sobre governana metropolitana, em geral consideradas como mutuamente exclusivas; necessidade
de centrar a anlise na relao governo - governana e no em eventuais
processos de transio governo - governana; e, por ltimo, necessidade de
reconhecer a natureza estruturalmente assimtrica que caracteriza a relao
governo - governana a favor do primeiro, por questes de legitimidade democrtica, no duplo sentido de autoridade e de responsabilidade pblicas.
De seguida, ilustra-se a relao governo - governana a partir do domnio do ordenamento do territrio. As perspetivas de planeamento regulador (regulao do uso, ocupao e transformao do solo) e de governana
territorial (coordenao estratgica, integrao de polticas) so comparadas e enquadradas no contexto mais genrico da relao governo - governana, permitindo sublinhar a importncia de esclarecer como articular
novos modos de governana e formas renovadas de governo no mbito de
um processo mais amplo de democratizao do estado, da sociedade e da
economia.
Posteriormente, apresenta-se uma tipologia de formas metropolitanas
de governo e governana. A polifonia metropolitana que resulta da sua
conjugao, envolvendo entidades com fontes de legitimidade e de poder
muito diversas, permite sugerir trs pilares para a construo de uma relao entre formas de governo e de governana metropolitanas que contribua para o aprofundamento do processo de democratizao referido

Governana, governo e ordenamento do territrio em contextos metropolitanos 261

no pargrafo anterior. O primeiro pilar prende-se com a necessidade de

prestao de contas por parte das entidades envolvidas e de capacidade de
controlo democrtico sobre os novos modos de governana metropolitana. O segundo pilar refere-se institucionalizao das decises tomadas
no mbito das novas formas de governana, tanto a montante (enquadramento dado pelas estruturas e normas polticas existentes) como a jusante
(integrao das decises em instrumentos e regras vinculativos ou orientadores). Por ltimo, o terceiro pilar diz respeito reformulao da misso e das competncias da administrao pblica atravs do reforo dos
objetivos de cidadania, interesse pblico e eficincia das polticas pblicas.
Na seco final sintetizam-se os argumentos apresentados, visando
refocalizar o debate sobre governana metropolitana e, assim, contribuir
para enriquecer uma controvrsia e uma agenda acadmicas que parecem
correr o risco de esmorecer precocemente na ausncia de leituras centradas na relao governo governana escala metropolitana e desenvolvidas luz de objetivos mais gerais de democratizao do estado, da sociedade e da economia. Defende-se, assim, a importncia de discutir, de forma
articulada, a relao governo governana e a poltica de ordenamento do
territrio escala metropolitana como instrumentos de adaptao estrutural das metrpoles desenhados a partir de uma agenda transformadora
de natureza mais global.

Refocalizar o debate para abrir um novo ciclo de controvrsia

O debate acadmico sobre a passagem de uma tica de governo a uma
tica de governana encontra-se, hoje, polarizado por trs vises-tipo principais, que podem ser sumariamente caracterizadas do seguinte modo:
1) Viso crtica: neste caso, a emergncia e multiplicao de formas de governana so associadas ao recuo e crescente desresponsabilizao do
estado, atravs da progressiva transferncia de atribuies e poder para
atores econmicos, muitas vezes de natureza global; segundo esta viso,
esta transferncia deve ser interpretada luz do contexto mais geral de
afirmao poltica, econmica e social do paradigma neoliberal;
2) Viso civilista: para os defensores desta posio, a emergncia e multiplicao de formas de governana so encaradas como o resultado

262

Metropolizao do espao

desejvel das reivindicaes apresentadas por uma sociedade civil (cidados, organizaes no-governamentais, movimentos sociais) cada
vez mais exigente e autnoma em relao ao estado; estas novas formas
de governana so interpretadas como uma componente de um processo mais amplo de aprofundamento da democracia das sociedades
contemporneas, atravs da mobilizao e valorizao de dinmicas
sociais que procuram ir alm dos mecanismos formais da democracia
representativa;
3) Viso reformista: neste terceiro caso, a emergncia e multiplicao de
formas de governana surgem como uma soluo que procura superar
a rigidez e burocratizao prprias do estado weberiano moderno, consideradas incompatveis com contextos institucionais, sociais e econmicos cada vez mais complexos e imprevisveis; o objetivo dos defensores desta perspetiva alargar a base social dos processos de tomada de
deciso pblica, atravs do envolvimento de atores, individuais e coletivos, com informao, conhecimentos, preferncias e interesses diversificados, visando captar a multiplicidade de vises existentes, aumentar
a adequao das decises pblicas a essa multiplicidade e, por essa via,
melhorar os processos de tomada de deciso e a sua aceitao social.
As anlises neomarxistas (relembre-se, por exemplo, o trabalho pioneiro de Harvey, 1989), o projeto da Big society defendido pelo atual governo
ingls (CAMERON, 2010) e o subsequente debate, direita e esquerda,
sobre localismo e governana (ver sntese apresentada por Lowndes e Pratchett, 2012) e, por ltimo, as posies formalmente assumidas pela Comisso Europeia sobre governana (COMISSO EUROPEIA, 2003 e 2011),
ilustram as trs vises referidas.
Como se salientou anteriormente, entre a crtica e a exaltao, as formas
de governana, incluindo as de governana metropolitana, tm suscitado
uma controvrsia que, embora longe de se encontrar esgotada, corre o risco
de bloquear prematuramente. Por um lado, a persistncia de conjuntos de
argumentos vistos como radicalmente antagnicos entre si tem impedido
uma leitura dialtica, capaz de ultrapassar a repartio rgida hoje predominante entre estudos crticos, apologticos ou meramente descritivos. Deste
ponto de vista, as anlises de Swyngedow (2005), que salienta o que designa
pelas duas faces de Janus presentes nos processos de governana, ou de Healey (2006), que chama a ateno para as consequncias tanto regressivas

Governana, governo e ordenamento do territrio em contextos metropolitanos 263

como progressivas que podem decorrer das novas formas de governana, so

particularmente interessantes porque evitam interpretaes unilaterais. Por
outro lado, a no atribuio de uma maior centralidade a algumas questeschave, como o controlo democrtico sobre os novos modos de governana metropolitana ou o papel da administrao numa relao entre formas
metropolitanas de governo e de governana mais centrada em objetivos de
cidadania e prossecuo do interesse pblico, no tem estimulado a abertura
de novas frentes de debate. Cox (2010), por exemplo, destaca a articulao
dbil que a maior parte da bibliografia sobre governana estabelece com a
dimenso estado e salienta a miopia prevalecente no modo como os projetos
de governana metropolitana (no) so relacionados com domnios de ao
mais vastos, nomeadamente do ponto de vista poltico.
, portanto, necessrio refocalizar o debate e enriquecer a controvrsia
sobre governana metropolitana. Com esse objetivo, os comentrios
que se seguem assumem trs pressupostos de partida: i) as vises-tipo
anteriormente identificadas no devem ser encaradas como totalidades
que se excluem radicalmente entre si; ii) o foco de ateno deve ser a relao governo - governana e no a transio governo - governana; iii)
a relao governo - governana estruturalmente assimtrica a favor do
primeiro, por questes de legitimidade democrtica, no duplo sentido de
autoridade e de responsabilidade pblicas.

Os pressupostos de uma tese para relanar o debate sobre a

relao governo - governana em contexto metropolitano
Analisemos brevemente o primeiro pressuposto. Cada uma das vises-tipo
referidas ilumina apenas parte do problema: evidente que a substituio
de determinadas formas de governo por sistemas de governana tende, de
uma forma genrica, a favorecer os atores privados mais fortes, com destaque para as empresas e grupos econmicos com maior poder financeiro
e influncia poltica; certo que o papel crescente desempenhado pelos
movimentos sociais e organizaes no-governamentais tem estimulado
formas de governana mais participadas e abertas; e, finalmente, tambm correto defender que o recurso a formas de governana mais flexveis
e geis pode contribuir para superar os efeitos perversos decorrentes de
uma administrao pblica centralizada, verticalizada e caracterizada por

264

Metropolizao do espao

cadeias de comando e controlo excessivamente hierarquizadas e burocratizadas. Mas ao adotar-se rigidamente uma das vises-tipo em detrimento
das restantes, corre-se o risco de perder a capacidade de construir uma leitura mais sistmica e dialtica dos processos de governana. Governana
e reestruturao do estado, governana e sociedades civis vibrantes, e governana e processos de deciso participativos e colaborativos, tornaramse, na verdade, trs domnios analticos paralelos, com poucos contactos
entre si e, por isso, no devidamente articulados. Ora o panorama mais
complexo: no s cada uma das vises-tipo inclui no seu seio posies no
totalmente convergentes como possvel desenvolver anlises baseadas na
combinao de alguns dos argumentos utilizados preferencialmente por
cada uma dessas vises.
No que diz respeito ao segundo pressuposto, convm realar que o facto de a maior parte das anlises se centrarem nos processos de governana,
quer para critic-los quer para exalt-los, tem implicado, na prtica, uma
menor ateno a uma viso relacional focada na articulao entre formas
de governo e formas de governana. A passagem de uma tica de governo
a uma tica de governana no pode ser interpretada como um processo
sequencial de natureza radical, em que a segunda substitui por completo
a primeira, anulando-a. certo que so raros os autores que apresentam
explicitamente a questo desta forma to extrema. Na maioria dos casos
trata-se, pois, de uma narrativa implcita. Mas a verdade que a excessiva focalizao nas formas de governana no tem favorecido uma anlise
mais dialtica e normativa, centrada na relao que deve existir entre formas de governo e de governana.
Finalmente, o terceiro pressuposto. A relao governo - governana
dinmica e depende dos contextos polticos, institucionais e culturais.
Apesar dessa relao contingente, e por muito variados que sejam os contextos poltico-institucionais e culturais, os dois polos no se equivalem:
existe uma relao estruturalmente assimtrica entre ambos, sendo que as
formas de governana devem ser definidas e avaliadas tendo como referncia as funes pblicas de governo.
Esta , pois, a tese de partida deste texto. Para aprofundar a controvrsia cientfica sobre governana metropolitana, retirando-a do relativo
impasse em que parece ter cado do ponto de vista analtico, necessrio
refocalizar o debate a partir de trs pressupostos: considerar de forma no
estanque os vrios posicionamentos terico-ideolgicos existentes sobre

Governana, governo e ordenamento do territrio em contextos metropolitanos 265

esta questo, sob pena de branquearmos os aspetos que contrariam as interpretaes propostas no mbito de cada uma das vises; centrar o debate
na relao governo governana, sob pena de adotarmos uma viso essencialista de governana; reconhecer a articulao estruturalmente assimtrica entre governo (o principal polo de referncia) e governana, sob pena
de assumirmos uma viso relativista em relao ao papel do estado e
importncia do princpio de legitimidade democrtica na definio de direitos e responsabilidades. Recusam-se, assim, trs posies bem identificadas no texto de Crespo e Cabral (2010) sobre governana metropolitana:
a ideia de governana sem governo, originariamente proposta por Roseneau e Czempiel (1992); a viso segundo a qual o conceito de governana
to inclusivo que dilui a fronteira entre governo e governana; e, finalmente, a perspetiva que defende que governo e governana constituem dois
polos de um mesmo contnuo.

As polticas de ordenamento do territrio como

exemplo da tenso governo - governana
A evoluo recente das concees de ordenamento do territrio e planeamento urbano permite clarificar vrias das questes que a relao governo
governana coloca.
Nas ltimas duas dcadas tm ocorrido um debate em todos os pases
da Unio Europeia sobre o objetivo e a natureza das polticas de ordenamento do territrio e planeamento urbano.
Os vrios estados-membros da Unio Europeia possuem sistemas poltico-administrativos e legais bastante distintos. Por outro lado, o ordenamento do territrio no uma competncia formal da Unio Europeia, o
que a impede de intervir diretamente neste domnio. Apesar disso, verifica-se uma tendncia generalizada para a conceo de ordenamento do territrio enquanto instrumento regulador do uso, ocupao e transformao
do solo perder peso a favor de uma viso mais estratgica, prospetiva e integrada de desenvolvimento dos vrios territrios, assente na valorizao
das suas caractersticas especficas (KNIELING e OTHENGRAFEN, eds.,
2009; FERRO, 2011).
A primeira conceo, agora chamada de planeamento convencional,
integra-se numa tica de governo: interveno do estado, aos seus vrios

266

Metropolizao do espao

nveis administrativos, em nome do interesse pblico e da salvaguarda de

bens comuns. As suas caractersticas genricas, incluindo os principais
pontos fortes e fracos, podem ser vistas no Quadro 1. Esta tica de governo integra-se, por sua vez, numa conceo weberiana de estado moderno.
A segunda conceo, designada por planeamento colaborativo, baseiase numa tica de governana. Segundo esta perspetiva, o objetivo principal
desenvolver mecanismos de participao e colaborao entre os atores
pblicos e privados considerados relevantes para as questes em causa,
permitindo uma interveno mais coordenada por parte desses atores e
mais integrada em termos de polticas.
Esta segunda conceo inclui, no entanto, variantes muito distintas.
Umas tm sido desenvolvidas em contextos neoliberais de crescente desregulao e visam, sobretudo, objetivos de competitividade. Outras, pelo
contrrio, baseiam-se em processos participativos socialmente inclusivos
e prosseguem objetivos de sustentabilidade ambiental, qualidade de vida e
empoderamento dos cidados mais desprovidos.
Embora muito distintas em termos de finalidades prioritrias e de atores envolvidos, estas variantes da segunda conceo de ordenamento do
territrio tm, no entanto, em comum o facto de assentarem em processos
de governana de base territorial de acordo com as caractersticas sumariadas no Quadro 1. Esses processos configuram uma conceo ps-weberiana de estado, no primeiro caso sob o paradigma neoliberal (desregulamentao, privatizao) e no segundo caso adotando uma viso neomoderna (FERRO, 2011), associada a formas de democracia deliberativa em
que aos cidados dado um maior poder de atuarem como codecisores em
determinado domnios e condies (oramento participativo, elaborao
conjunta de programas locais de interveno, etc.).
Uma leitura apressada do contedo do Quadro 1 poderia sugerir que a
tica de governo, concretizada na perspetiva reguladora de planeamento e
integrada na conceo weberiana de estado, estaria em vias de ser substituda por uma perspetiva de governana, nuns casos no mbito de vises
neoliberais e noutros de vises que designmos por neomodernas. Ora a
questo que se coloca no a de considerar as ticas de governana e de
governo como mutuamente exclusivas, reflexo da falncia do estado moderno weberiano, mas antes a de saber como articular novos modos de
governana e formas renovadas de governo no mbito de um processo
mais amplo de democratizao do estado, da sociedade e da economia. a

Governana, governo e ordenamento do territrio em contextos metropolitanos 267

partir deste pano de fundo que o debate sobre governana metropolitana

deve ser reequacionado.

Quadro 1. Ordenamento do territrio nas ticas de governo e de governana: breve

caracterizao
tica Governo

tica Governana

Natureza

Planeamento regulador
(regulao do uso, ocupao e
transformao do solo)

Relaes
institucionais
predominantes

Relaes verticais de comando

e controlo entre diferentes
nveis da administrao
(central, regional, sub-regional /
metropolitano, municipal)

Espaos de
interveno

Pontos fortes

Espaos administrativos

Relaes horizontais de
cooperao entre atores
(organizaes, cidados) /
parcerias, redes de atores

Legitimidade democrtica
Consagrao legal de direitos e
responsabilidades
Vinculao de entidades
pblicas e privadas

Rigidez, burocracia
Conflitualidade
interinstitucional e polticopartidria
Desadequao entre escala
do problema e espao de
interveno

Pontos fracos

Governana de base territorial

(coordenao estratgica,
integrao de polticas)

Fonte: Elaborao do autor

Espaos ad-hoc

Socializao dos processos de

deciso (democracia deliberativa)
Eficincia e eficcia das polticas
(adequao problema / rea
de interveno; envolvimento
de atores chave; decises
negociadas; novas formas de
identidade, etc.)
Aceitao social das polticas
Ausncia de legitimidade
democrtica
Fragmentao dos processos
de deciso, diluio de
responsabilidades
Instabilidade dos sistemas de
governana, reversibilidade
Possibilidade de afirmao
de sistemas oligrquicos,
clientelares e populistas de
deciso

268

Metropolizao do espao

Governo, governana e tipos de regulao

de mbito metropolitano
Na ltima dcada verificou-se na Europa, como em muitas outras partes
do globo, uma produo acadmica numerosa, tanto terica como emprica, sobre o desenvolvimento e consolidao de novas formas de regulao
e coordenao escala sub-regional no contexto de espaos metropolitanos. No cabe, neste texto, sistematizar as principais vises interpretativas
em confronto (ver, por exemplo, LEFVRE, 1998 e 2010; LE GALS, 1998
e 2002; JESSOP, 2002; BRENNER, 2003 e 2004; PINSON, 2006 e 2011;
COX, 2010) nem sintetizar os resultados dos vrios estudos de caso realizados, vrios deles de natureza comparativa (SEIXAS e ALBET i MAS eds,
2010 e 2012; JANSSEN-JANSEN e HUTTON, 2012; SEIXAS, BRANCO
e GARSON, 2012). O objetivo desta seco bem mais modesto: propor
uma tipologia de situaes que permita conferir maior legibilidade relao, que se procura clarificar e qualificar, entre formas metropolitanas de
governo e de governana.
Tendo por base a informao disponvel para diversas cidades europeias, possvel estabelecer a seguinte tipologia genrica:
1) Formas de governo metropolitano de natureza supramunicipal Correspondem a autoridades polticas supramunicipais eleitas por sufrgio
universal, direto ou indireto. Atualmente, so poucas as cidades europeias que detm estruturas deste tipo: Estugarda (Alemanha), Bolonha
(Itlia), Madrid (Espanha), Istambul (Turquia) e diversas cidades inglesas destacam-se neste contexto. Vrios governos metropolitanos foram,
alis, dissolvidos a partir da dcada de 90 do sculo passado. Curiosamente, e em contraciclo, o governo italiano decidiu, em julho de 2012,
que as principais cidades deveriam institucionalizar formas de governo
metropolitano at ao dia 1 de janeiro de 2014, isto , a data em que se
inicia um novo ciclo de programao financeira comunitria comum
aos vrios estados-membros da Unio Europeia, a vigorar entre 2014
e 2020 e que dar particular ateno s cidades como plataformas de
integrao de polticas, atores e instrumentos de interveno.
2) Formas de governo metropolitano de natureza intermunicipal Resultam da associao, voluntria ou impulsionada, em vrios graus, pelos
governos centrais, de municpios vizinhos e possuem competncias e

Governana, governo e ordenamento do territrio em contextos metropolitanos 269

geografias de interveno predefinidas. O governo francs, para dar

apenas um exemplo, tem desenvolvido vrias reformas no sentido de
favorecer o associativismo municipal, incluindo ao nvel das metrpoles.
3) Formas de governana metropolitana temticas/setoriais Envolvem
entidades pblicas, semipblicas e/ou privadas, possuem domnios de
interveno preestabelecidos de natureza temtica ou setorial (transportes, internacionalizao, habitao, reabilitao urbana, etc.) ou
relacionados com projetos mobilizadores` (grandes infraestruturas,
megaeventos, etc.), incidem sobre espaos geogrficos no necessariamente coincidentes com delimitaes administrativas e, em geral, beneficiam, mesmo que apenas de forma temporria, da transferncia de
competncias e recursos financeiros pblicos a partir dos nveis regional e nacional.
4) Formas de governana metropolitana de natureza consultiva e estratgica Baseiam-se na cooperao estratgica entre atores pblicos,
semipblicos e privados (empresas, universidades, organizaes nogovernamentais) em torno de estruturas formais e estveis de dilogo
e cooperao, constituindo conselhos estratgicos metropolitanos ou
outras plataformas de natureza consultiva e estratgica.
5) Formas de governana metropolitana lideradas pelas comunidades locais Correspondem a movimentos cvicos de cidade ou a movimentos e associaes de bairro organizados em rede, podendo envolver, ou
no, os nveis inferiores da administrao municipal. Nesta categoria
incluem-se ainda distintas modalidades de natureza episdica, desde
as aes populares mais tradicionais aos recentes movimentos baseados em redes sociais.
As categorias indicadas no esgotam, naturalmente, o leque de situaes existentes. Por outro lado, se h metrpoles onde vrias das modalidades indicadas tm uma expresso significativa, outras, pelo contrrio,
apresentam um enorme dfice, verificando-se a ausncia quase total tanto
de formas de governo como de governana. Finalmente, deve referir-se que,
no caso das metrpoles melhor dotadas, a relao entre as diversas formas
existentes pode assumir graus muito distintos de interao, convergncia
e conflitualidade, tanto no tempo (evoluo dos nveis de confiana e das
dinmicas de aliana e de cooperao) como no espao (posicionamento

270

Metropolizao do espao

dos mesmos atores face a situaes idnticas mas localizadas em distintas

reas de uma mesma metrpole).
A relao governo governana em contexto metropolitano , pois,
complexa, dinmica e tensa. Mas essa constelao, com graus de densificao muito diversos e polos de poder inevitavelmente assimtricos, que
necessrio entender. Para alm das relaes de natureza vertical com entidades de nvel regional, nacional, internacional ou mesmo global (componente interescalar), imprescindvel olhar para o interior desta nebulosa
metropolitana de competncias, valores, interesses e capacidades de um
ponto de vista que concilie legitimidade democrtica, eficincia e justia.
Esta , pois, uma polifonia territorial bem mais complexa do que aquela
que Agnew (2011) prope em termos de partilha vertical e interativa de
domnios e competncias entre distintos nveis jurisdicionais (nacional,
regional, local).
Esta polifonia metropolitana`, envolvendo entidades com fontes de legitimidade e de poder to diversas, suscita, desde logo, duas questes essenciais no mbito das relaes que se estabelecem ou devem estabelecer
entre formas de governo e de governana. A primeira diz respeito ao controlo democrtico sobre as formas de governana. A segunda relaciona-se
com o modo de enquadrar as novas formas de governana e institucionalizar` as decises tomadas nesse mbito. Estes so dois dos pilares essenciais de uma relao entre governo e governana ao nvel metropolitano
pautada por princpios de legitimidade democrtica, eficincia e justia.
A estes pilares juntaremos posteriormente um terceiro, sobre a renovao
das formas de governo como condio de viabilizao dos dois anteriores.

Controle democrtico dos novos modos de governana:

o primeiro pilar de uma nova relao governo-governana
O recente debate sobre novos modos de governana e prestao de contas
(accountability) democrtica (HRITIER e LEHMKUHL, 2011) e poltica
(WEALE, 2011) ao nvel da Unio Europeia, embora incidindo sobre uma
realidade muito distinta do universo que aqui nos interessa (os espaos
metropolitanos), disponibiliza alguns referenciais analticos interessantes.
Prestao de contas (accountability) por parte de uma entidade implica,
segundo Weale (2011), quer a obrigao de explicar e justificar as decises

Governana, governo e ordenamento do territrio em contextos metropolitanos 271

tomadas quer a possibilidade de algum tipo de sano (poltica, legal, social) em situaes de incumprimento ou falha.
Hritier e Lehmkuhl (2011, p.127) procuram, justamente, entender a
funo e eficincia dos novos modos de governana e o preo potencial a
pagar em termos de prestao de contas democrtica.
Aqueles autores consideram como novas formas de governana os modos de formulao de polticas pblicas (policy-making) que incluem atores privados e/ou que so desenvolvidos por atores pblicos, mas fora do
domnio legislativo e que tm como foco reas setoriais ou funcionais especficas (p. 126). O que os diferentes novos modos de governana tm em
comum, salientam Hritier e Lehmkuhl (2011), que todos eles implicam
a formulao de polticas (policy-making) fora do tradicional permetro
governamental. essa exterioridade que justifica o debate sobre o controlo
democrtico das novas formas de governana.
Ao escaparem ao controlo direto por parte de representantes eleitos
democraticamente, estes novos modos de governana levantam questes
cruciais em termos de legitimidade poltica. Por outro lado, as decises
finais no deixaro de refletir os interesses representados nos processos de
dilogo e negociao bem como a sua capacidade de persuaso e poder de
influncia. Os resultados podero, assim, ser facilmente enviesados a favor
dos interesses representados e em funo das suas desiguais capacidades,
em detrimento do interesse geral e do bem comum ou dos interesses e pontos de vista dos atores excludos ou mais fracos (WEALE, 2011).
Podemos, portanto, afirmar que quanto mais dbeis forem as instituies polticas e a sociedade civil, maior a possibilidade de as formas de
governana se transformarem em arenas de deciso capturadas por interesses organizados. Sem prestao de contas e controlo democrtico, muitas das formas de governana podero facilmente transformar-se em instrumentos de desigualdade e injustia a favor de interesses clientelares ou
comportamentos populistas. Da que o debate sobre formas de governana
seja indissocivel do debate sobre modalidades de controle democrtico.
Hritier e Lehmkuhl (2011) distinguem trs tipos de controlo demo
crtico.
O mais importante refere-se ao controlo efetuado por representantes
democraticamente eleitos pelos cidados, atravs dos partidos polticos
que concorrem a atos eleitorais. A prestao de contas democrtica efetuase, neste caso, em relao a um conjunto amplo de atribuies e competn-

272

Metropolizao do espao

cias com incidncia num determinado espao poltico (pas, regio, municpio) e as decises tomadas so suscetveis, em caso de conflito, de recurso
judicial. No caso dos espaos metropolitanos, esta soluo corresponde s
duas primeiras categorias da tipologia anteriormente apresentada, isto ,
aos governos metropolitanos de natureza supramunicipal eleitos por sufrgio universal e aos governos metropolitanos de natureza intermunicipal
baseados em formas de associativismo municipal, ainda que nesta segunda situao de um modo mais parcelar (por municpio).
O segundo tipo de controle democrtico efetua-se atravs de modos
funcionais de representao das partes interessadas (stakeholders) em processos de tomada de deciso que incidem sobre domnios particulares de
poltica pblica. Esse controle ser tanto mais democrtico quanto mais
inclusiva for a representao dos diferentes interesses, atores e grupos sociais relacionados com o domnio de interveno. As formas de governana metropolitana temtica (agncias metropolitanas) e de natureza consultiva e estratgica envolvendo os principais stakeholders de uma metrpole
(conselhos de coordenao estratgica) ilustram este segundo tipo de controlo democrtico ao nvel das metrpoles.
Finalmente, o terceiro tipo de controlo democrtico concretiza-se no
espao pblico e a partir da participao da sociedade civil, podendo os
meios de comunicao social desempenhar um papel fundamental de escrutnio e debate pblicos sobre o funcionamento e os resultados dos novos modos de governana. Por comparao com as anteriores, esta forma
de controlo tem uma natureza mais difusa e mais frgil, sobretudo nos
pases em que o envolvimento dos cidados est fracamente institucionalizado. Os movimentos sociais urbanos e as organizaes da sociedade civil
empenhadas em debater solues para as metrpoles, quer ao nvel global
(movimentos de cidade) quer ao nvel local (movimentos e associaes de
bairro) constituem exemplos deste terceiro tipo de controlo democrtico.
Contudo, os dois ltimos tipos de controlo democrtico, ao incidirem sobre domnios especficos, no s no tomam necessariamente em
considerao os interesses mais genricos das comunidades (interesse
comum) como podem desencadear efeitos externos negativos em outros
domnios de poltica. Por outro lado, e porque esto fora do circuito
democrtico`, estas formas de governana no so obrigadas a interiorizar esses efeitos negativos nos seus processos de deciso, procurando
evit-los ou corrigi-los.

Governana, governo e ordenamento do territrio em contextos metropolitanos 273

Como articular as formas de governana que incidem sobre temas funcionalmente especializados com processos de controlo verdadeiramente democrticos? A resposta dos autores relembre-se, desenvolvida no
contexto da democratizao dos processos de deciso ao nvel da Unio
Europeia aponta para o reforo do controlo sobre os modos de governana funcionalmente especficos por entidades democraticamente eleitas.
Como faz-lo em contextos metropolitanos? Esta uma das questes centrais no debate sobre governo e governana metropolitanos, a exigir mais
ateno e maior aprofundamento.

Institucionalizao dos novos modos de governana:

o segundo pilar de uma nova relao governo-governana
Como enquadrar, na tica dos vrios instrumentos de governo, as novas
formas de governana e como garantir a institucionalizao das decises
tomadas nesse mbito? Esta a segunda questo colocada.
As investigaes realizadas por Hritier e Lehmkuhl (2011) e outros autores por eles referenciados chamam a ateno para o facto de os novos
modos de governana, para serem eficientes e atingirem os objetivos visados, exigirem uma relao forte com formas de governo e de deciso hierrquica: Apenas sob a sombra da hierarquia, parece, estes novos modos
de governana atingem os objetivos polticos autodefinidos (HRITIER e
LEHMKUHL, 2011, p. 137). Ou seja, a existncia de instituies polticas
fortes e a produo de estmulos cooperao entre os vrios tipos de atores
no-pblicos (o referido efeito sombra da hierarquia) so duas condies
essenciais para que os novos modos de governana sejam eficientes. Pelo
contrrio, instituies polticas dbeis e um enquadramento pouco favorvel cooperao entre distintos atores retiram eficincia aos novos modos
de governana e, no limite, favorecem a emergncia de comportamentos
oportunistas, que prosseguem interesses exclusivamente particulares. Conforme salientam Brzel e Risse (2010, p. 126), o estado deve ter suficiente
capacidade em termos de recursos e autonomia para projetar uma sombra de hierarquia credvel, de modo a que os atores no-governamentais
tenham um incentivo para se envolver em processos de governana.
Simetricamente, as decises tomadas no mbito dos novos modos de
governana baseadas em relaes voluntrias e no hierrquicas de asso-

274

Metropolizao do espao

ciao entre atores pblicos, semipblicos e privados - devem ter alguma

traduo em instrumentos e regras democraticamente consagrados (legitimidade poltica), de natureza juridicamente vinculativa (atravs de legislao e regulamentao apropriadas) ou enquadradora de comportamentos
e prticas institucionais e individuais (por exemplo, orientaes e grandes
opes de poltica, cdigos de conduta e boas prticas, memorandos de
entendimento que explicitem os compromissos assumidos e outros instrumentos produzidos pelas entidades pblicas competentes).
Ou seja, as decises tomadas no mbito dos novos modos de governana devero, a montante, enquadrar-se e, a jusante, ter traduo em algum
mecanismo de regulao pblica se quiserem ganhar, ao mesmo tempo,
legitimidade poltica e eficincia. Tewdwr-Jones (2012), a propsito da profuso de formas de governana territorial ocorrida nas ltimas dcadas no
Reino Unido, relembra-nos justamente como, numa perspetiva de transio de uma tica de governo para uma tica de governana, fcil esquecer que [a lgica de] governo ainda existe lado a lado com os processos de
governana, e que os procedimentos formais de governo constituem um
legado que se sobrepe e influencia a natureza, a forma e os resultados
dos novos modos de governana (TEWDWR-JONES, p. 205). O mesmo
autor refere mais frente: Dada a ausncia de cdigos claros e parmetros
institucionais, legais e polticos produzidos pelo governo central que enquadrem o estabelecimento de estruturas ad hoc informais e em parceria,
os processos de governana existentes em diferentes reas do Reino Unido
caracterizam-se por uma situao diversificada de fragmentao e repartio de responsabilidades (TEWDWR-JONES, p. 212).
Entre a legitimidade poltica das formas de governo metropolitano e a
eficincia dos novos modos de governana metropolitana no pode existir
um desequilbrio que subordine a primeira segunda (deriva privatista),
viabilizando modalidades de governana sem governo a favor de interesses particulares e revelia de procedimentos de escrutnio pblico. Mas
tambm no pode verificar-se um hiato que ponha em causa a capacidade
de concretizao efetiva de decises tomadas no mbito dos novos modos
de governana, tanto mais complexos quanto mais participados. Essa situao pode decorrer da inexistncia do referido efeito sombra da hierarquia
do poder pblico ou da incapacidade de traduzir as decises tomadas em
orientaes, regras, normas ou compromissos com impactes concretos.
Este exerccio de viagem e traduo bem descrito por Healey (2006,

Governana, governo e ordenamento do territrio em contextos metropolitanos 275

p. 304): Para se institucionalizarem, as iniciativas transformadoras [inovaes no mbito de parcerias urbanas] tm de ter a capacidade de viajar
de uma arena [institucional] para outra, mas tambm de um nvel de conscincia para outro. Atravs deste processo, ocorre uma traduo do nvel
de mobilizao e inveno consciente dos atores para o nvel das rotinas,
baseada na aceitao de novas prticas que vo para alm dos valores e
normas culturais globalmente aceites. A referida institucionalizao d
origem, portanto, a uma nova normalidade (HEALEY, p. 304).
Contudo, se verdade que a sombra do poder hierrquico pode criar
condies favorveis ao desenvolvimento e eficincia dos novos modos de
governana metropolitana, no menos certo que tambm podem limitar
ou at inibir a autonomia dessas estruturas em rede (WHITEHEAD, 2003).
Conforme salienta este autor, o excesso de rigidez por parte do poder governamental suscetvel de colocar em causa a flexibilidade prpria de
estruturas auto-organizadas em rede. Esta observao conduz-nos diretamente ao ponto que se segue.

Renovao das formas de governo: o terceiro pilar

de uma nova relao governo-governana
Nas seces anteriores procurou-se justificar o modo como o controlo
democrtico dos novos modos de governana e a existncia de contextos
polticos que enquadrem o seu funcionamento e favoream a institucionalizao das decises tomadas nesse mbito constituem dois pilares essenciais para uma relao governo - governana adequada. A estes dois
pilares adiciona-se um terceiro: o tipo de misso atribuda administrao
pblica e aos servios pblicos em geral.
Uma das justificaes mais frequentes para o recurso crescente a formas de governana prende-se com a verificao de que uma administrao
verticalizada, hierarquizada, setorializada, rgida e burocrtica incapaz
de dar resposta s necessidades de sociedades e economias caracterizadas
pela rapidez da mudana, pela complexidade e pela incerteza (real e percebida). Em nome da flexibilizao e da eficcia, medida em termos de
qualidade e relao custo/benefcio do servio prestado, a teoria clssica
da administrao pblica foi alvo, a partir dos anos 80 do sculo passado,
de violentas crticas, tendo sido progressivamente substituda, em maior

276

Metropolizao do espao

ou menor grau, pela viso proposta pela teoria da nova gesto pblica. No
essencial, esta perspetiva defende que a administrao deve organizar-se
como uma empresa, adotando o mesmo tipo de critrios e procedimentos, e orientar-se para a satisfao dos cidados (vistos como clientes) e do
mercado. A adoo dos princpios da nova gesto pblica materializa, no
contexto dos servios da administrao pblica, as ideias neoliberais ento em ascenso. A afirmao de uma administrao gerida por critrios
empresariais coincide, alis, com a privatizao de algumas das competncias tradicionalmente desenvolvidas pelo estado-providncia keynesiano e
com a multiplicao de formas hbridas, desde a constituio de parcerias
pblico-privadas, em domnios to distintos como os transportes, a sade ou a reabilitao urbana, expanso de um setor empresarial pblico,
tanto ao nvel nacional como regional e local (municipal). A teoria da nova
gesto pblica constitui, assim, um instrumento essencial para o desenvolvimento de formas de governana adequadas a um contexto mais desregulado e, simultaneamente, mais orientado por objetivos de competitividade.
Durante a primeira dcada deste sculo emergem vises sobre o papel
da administrao pblica alternativas perspetiva da nova gesto pblica.
A teoria do novo servio pblico (DENHART e DENHART, 2003) ou a
teoria da nova administrao pblica (BOURGON, 2007), para dar apenas
dois exemplos, tm em comum a nfase que colocam no cidado, considerado no apenas na tica individual de utilizador de informao e de
servios pblicos mas numa perspetiva bem mais ampla.
Bourgon (2007), por exemplo, defende que uma nova administrao
pblica implica uma redefinio dos conceitos de cidadania e interesse pblico e uma alterao das prticas de conceo, implementao e articulao de polticas pblicas.
No que se refere componente de cidadania, a autora afirma que os
cidados no podem ser encarados apenas como entes individuais com
existncia legal, estando, por isso, protegidos, do ponto de vista da igualdade de direitos, e representados, em termos dos seus interesses, pelo estado. Uma viso ampla de cidadania implica, para alm dessa importante
dimenso legal, que os cidados sejam considerados como entes polticos,
membros de comunidades sociais e polticas com direitos e responsabilidades. Implica, ainda, que o papel do estado no se restrinja representao dos interesses dos cidados, devendo ainda promover proactivamente
a cidadania, o debate pblico e a integrao pblica.

Governana, governo e ordenamento do territrio em contextos metropolitanos 277

No que diz respeito ao interesse pblico, Bourgon (2007) sustm que

este no pode ser definido como um mero somatrio de interesses individuais, mas antes como um conjunto de interesses comuns ou partilhados
pelos cidados. Refere ainda que, do ponto de vista da salvaguarda do interesse comum, o estado no se pode limitar a dar voz e expresso vontade
pblica, devendo ainda atuar como agente que garante a articulao e concretizao do interesse pblico em contextos inevitavelmente marcados
por interesses contraditrios e poderes desiguais.
Finalmente, e no que concerne s polticas pblicas, esta autora defende a necessidade de uma viso integrada das fases de conceo e implementao de cada poltica e de uma perspetiva interativa entre diferentes
polticas. Afirma ainda que se deve atribuir uma maior importncia aos
processos de participao por parte dos cidados, e de interao e prestao de contas no que se refere aos vrios tipos de entidades (pblicas,
semipblicas e privadas) envolvidas.
As vises subjacentes s teorias do novo servio pblico ou da nova
administrao pblica, de que destacamos muito sumariamente algumas
das propostas apresentadas por Bourgon (2007), permitem realar o fato
de a relao entre formas de governo e de governana metropolitanas ser
indissocivel do modo como se encara a misso da administrao e dos
servios pblicos. Tanto a teoria clssica da administrao pblica como
a teoria da nova gesto pblica no salvaguardam, por razes estruturais
relacionadas com as suas concees de administrao pblica, uma adequada relao entre formas de governo e de governana.
No caso da teoria clssica da administrao pblica, a prevalncia de
uma viso rgida e burocrtica da administrao impede qualquer articulao eficiente entre formas de governo e de governana, j que estas
ltimas so encaradas como demasiado estranhas aos agentes da administrao, o que suscita naturais resistncias, a quem detm competncias e
responsabilidades formais, quando necessrio desenvolver formas mais
interativas de cooperao e deciso. O dfice de competncias relacionais
(mediao, concertao e negociao) por parte dos agentes da administrao, mesmo em pases com uma postura tradicionalmente menos burocrtica como o Reino Unido ou a Holanda, confirma a inexistncia de uma
cultura administrativa de cooperao e codeciso com atores externos.
No caso da teoria da nova gesto pblica, a orientao para a satisfao
do mercado adotada pela administrao dificilmente acautela uma relao
governo - governana defensora da cidadania e do interesse pblico.

278

Metropolizao do espao

Uma administrao pautada pelos valores defendidos pelas teorias do

novo servio pblico ou da nova administrao pblica constitui, pois, o
terceiro pilar de uma relao governo - governana capaz de equilibrar
objetivos de legitimidade democrtica, eficincia e justia, com traduo
na qualidade dos processos e das decises, no contexto mais geral de reforo da democratizao do estado, da sociedade e da economia. certo
que esta renovao das formas de governo extremamente exigente em
termos de capacitao institucional e de reformulao de valores, culturas
e prticas, tanto administrativas como polticas. Mas ela uma condio
essencial para a concretizao dos dois pilares anteriores ou, dito de uma
forma mais radical, constitui uma opo inevitvel para evitar a profuso
de formas de governana sem governo que colocaro inevitavelmente em
causa o interesse pblico e a salvaguarda dos bens comuns.

Governo, governana e ordenamento do territrio

em contextos metropolitanos: sugestes para
um novo ciclo de debate e de praxis
Os comentrios anteriores permitem uma viso de sntese sobre a relao
governana, governo e ordenamento do territrio em contextos metropolitanos. Da leitura conjugada dos vrios aspetos referidos, possvel identificar trs situaes-tipo, que designaremos, por facilidade de apresentao,
por metrpole poltica, metrpole projeto e metrpole social.
A metrpole poltica pressupe a existncia de formas de governo metropolitano e o recurso a modalidades de gesto e planeamento territorial
baseadas em planos do uso do solo de natureza vinculativa. Os novos modos de governana e as formas colaborativas de planeamento so, em geral,
inexistentes. Esta foi a situao que prevaleceu na Europa no perodo do
ps-guerra, nos casos, sempre minoritrios, em que foram criadas estruturas poltico-administrativas de natureza metropolitana. Neste contexto, as
relaes governo governana e planeamento normativo planeamento
colaborativo no so tomadas em conta, por ausncia do segundo elemento de cada uma das equaes.
A metrpole projeto baseia-se em formas de governana de natureza
temtica ou setorial e com forte presena de privados. O ordenamento do
territrio de carcter normativo substitudo por metodologias de plane-

Governana, governo e ordenamento do territrio em contextos metropolitanos 279

amento estratgico, orientado sobretudo, mas nem sempre exclusivamente,

por objetivos de competitividade e de marketing territorial. Esta conceo
foi particularmente influente a partir dos anos oitenta do sculo XX. Refira-se que, por comparao com idntica tendncia verificada nos EUA, o
planeamento estratgico na Europa sempre foi mais sensvel s questes
ambientais e sociais. Neste mbito, as novas formas de governana e o planeamento estratgico ganham um peso tal que a sua relao com formas
de governo e mesmo de planeamento normativo , sobretudo equacionada
na medida em que estes ltimos so vistos como uma fonte de ineficincia
(custos de contexto`) e, como tal, obstculos a ultrapassar.
Finalmente, a metrpole social corresponde a situaes em que as
formas de governana de natureza mais ascendente (bottom-up) e as modalidades de planeamento colaborativo mais inclusivas ganham uma expresso significativa. Na verdade, estas situaes no so dominantes em
nenhuma das metrpoles europeias, mas tm vindo a ganhar um peso
crescente nos ltimos anos, nuns casos de forma espontnea e noutros
impulsionadas por polticas nacionais, regionais ou municipais que favorecem o desenvolvimento de iniciativas de base local orientadas para as,
ou pelas, comunidades. As relaes governo governana e planeamento
normativo planeamento colaborativo tendem, nestes casos, a ser colocadas a posteriori, por razes de legitimidade e eficincia, em geral a partir
das situaes de conflito que ocorrem entre os grupos e organizaes diretamente envolvidos nessas iniciativas e os diferentes nveis de governo e
administrao do territrio.
As anlises apresentadas nas seces anteriores sugerem a necessidade
de ultrapassar esta trilogia de situaes-tipo. O caminho apontado baseiase numa viso dialtica entre governo e governana, por um lado, e planeamento normativo e planeamento colaborativo, pelo outro. Essa viso
deve estar presente em todo o ciclo das polticas pblicas, isto , desde
a fase de conceo s etapas de implementao, acompanhamento e avaliao. Por outro lado, essa viso pressupe trs condies, apresentadas
anteriormente como trs pilares complementares: o aumento de transparncia, prestao de contas e controlo democrtico em relao s entidades,
tanto pblicas como semipblicas e privadas, envolvidas em processos de
governana; a capacidade de institucionalizar as decises tomadas no
mbito de modalidades de governana, atravs de um enquadramento da
sua atuao por parte dos poderes polticos e, tambm, da definio de

280

Metropolizao do espao

formas de corporizar essas decises em documentos com algum valor normativo ou orientador; e, finalmente, a renovao da misso, competncias
e capacidades da administrao pblica, tornando-a menos burocrtica e
vulnervel a presses externas e mais orientada por valores de cidadania e
de interesse pblico.
O caminho sugerido confronta-se, naturalmente, com mltiplas dificuldades. Justifica-se, por isso, relembrar o conceito de incrementalismo
radical proposto por Hajer (2011): uma viso radical nos objetivos e incremental nos processos, capaz de promover uma transio coordenada em
torno de uma agenda transformadora e de uma nova filosofia de governana. Uma filosofia, defendemos ns, pensada a partir de uma relao
governo governana, estado sociedade e administrao cidados que
contribua para a democratizao da vida coletiva tendo como referncia
critrios de legitimidade democrtica, eficincia e justia. por aqui que
um novo ciclo de debate e de praxis de governana, governo e ordenamento do territrio em contextos metropolitanos deve comear. E esse novo ciclo tanto mais imprescindvel quanto o atual contexto de crise tem vindo
a servir de pretexto para desenvolver polticas de austeridade que contribuem para erodir as funes e a capacidade de interveno das entidades
de governo em nome de um emagrecimento do estado que permitir, supostamente, superar as situaes de elevada dvida pblica e acentuado dfice externo que caracterizam hoje um grande nmero de pases europeus.

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