VIOLENCIA EN COLOMBIA AOS OCHENTA Y REFORMA CONSTITUCIONAL

Alberto Valencia Gutirrez

CAPITULO IIError! Marcador no definido.

LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1991

Los obstculos al proyecto de reforma constitucional

El 9 de diciembre de 1990 se convoca a los ciudadanos colombianos a una

votacin para elegir 70 representantes a una asamblea nacional constituyente cuya misin
es reformar la Carta Constitucional de 1886, durante 150 das de sesiones, entre el 5 de
febrero y el 4 de julio de 1991. Cualquiera que conozca la vida poltica colombiana, o la
historia constitucional del pas de las dos dcadas anteriores, no puede dudar que se trata
de un acontecimiento poltico inslito, por muchas razones.
Durante un perodo importante de su historia reciente Colombia haba
ensayado, con poco xito, una serie de reformas institucionales, a travs del mecanismo
de las reformas constitucionales. En todos los casos la justificacin fundamental estaba
dada por el inters de poner fin a perodos de violencia, a la inseguridad o a la
delincuencia, a travs de la transformacin de los instrumentos constitucionales de accin
gubernamental, o de la ampliacin del espacio poltico. Y en todos los intentos de reforma
los resultados, con muy pocas excepciones, haban sido casi siempre precarios o, incluso,
no se haba llegado siquiera a un acuerdo sobre los procedimientos para llevarla a cabo.
Para entender porque se opta por una reforma constitucional como
instrumento privilegiado de transformacin del Estado, o para poner fin a perodos de
violencia, hay que comenzar por recordar que el "constitucionalismo" ha sido en Colombia
una constante en la vida poltica del pas. En el siglo XIX las numerosas guerras civiles
terminaban muchas veces con una nueva constitucin, promulgada por el bando
vencedor.1 En el sentido comn de la vida poltica en Colombia ha existido la ilusin de
que frente a la presencia de un problema se debe optar por cambiar las leyes, como si la
existencia de una nueva ley fuera ya de por si la garanta de su solucin. Por este motivo
cuando se habla de reforma poltica en Colombia se hace siempre referencia, de manera
prioritaria, a una reforma de la Constitucin.
1

Al respecto se puede consultar VALENCIA VILLA, Hernando, Cartas de Batalla, Cerec, Bogot, 1997.

El proyecto de reformar la Constitucin, que estaba vigente en lo

fundamental desde 1886 a pesar de sus mltiples reformas, circulaba en la vida poltica de
Colombia desde el Gobierno de Alfonso Lpez Michelsen, en los aos setenta. Una de las
ms importantes peticiones de los grupos de izquierda durante las ltimas dcadas,
legales o guerrillas, y una de sus ms caras banderas, haba sido siempre la convocatoria
de una gran asamblea nacional -como mecanismo para reformar la Constitucin- concebida como un foro que permitiera dejar atrs "odios y resentimientos", y que se convirtiera
en un gran pacto de convivencia. Con motivo de la toma de la Embajada de la Repblica
Dominicana en febrero de 1980, el M-19 lanza las tres consignas que identificarn
algunos aspectos de su orientacin poltica en los aos siguientes: amnista para los alzados en armas, cese al fuego y dialogo nacional. Esta ltima propuesta haba sido ya
presentada implcitamente con la invitacin al "gran sancocho nacional" que formulara
Jaime Bateman, el lder mximo de la organizacin, muerto en accidente areo en 1984.
Sin embargo no fueron slo la izquierda o la guerrilla -como se suele a veces
afirmar- los nicos sectores que haban puesto de presente la necesidad de una reforma
institucional en Colombia por la va de una asamblea constituyente. Esta iniciativa haba
sido expresada por los ms diversos actores polticos desde tiempo atrs, y era recordada
con mayor ahnco cada vez que la situacin de crisis social y de violencia se agudizaba. A
partir de la "crisis de consenso y de legitimidad" que se desata una vez solucionado el
problema de la Embajada, se comienza a hablar, cada vez ms a medida que pasaba el
tiempo, de reforma constitucional y de asamblea constituyente por parte de muy diversos
sectores. Otro problema distinto es que no haya existido acuerdo sobre los procedimientos, o que los proyectos de Estado y sociedad que se queran impulsar a travs de una
reforma, fueran diferentes.
Durante el gobierno del Presidente Betancur la propuesta de una reforma
poltica institucional, que ampliara las condiciones de hacer poltica en Colombia, se
convierte en uno de los puntos ms constantes y recurrentes de las negociaciones
polticas por la paz. Los actores comprometidos en dicho proceso compartan por igual la
ilusin de que una ampliacin de los mecanismos institucionales, ofrecera la posibilidad
de poner fin a dcadas de violencia. El Presidente Betancur era sin lugar a duda uno de
los ms convencidos de que la condicin para lograr la paz era precisamente la
transformacin institucional del Estado y la apertura democrtica. El hecho mismo de
reconocer que dicha apertura era condicin para la reconciliacin era un reconocimiento al
mismo tiempo de la legitimidad de la lucha de aquellos que se haban colocado por fuera
del sistema.2 Sin embargo, la consabida reforma poltica, condicin para la paz, -con
excepcin del Acto Legislativo No. 1 de 1986, que se refiere slo a un aspecto de la
transformacin del Estado3- nunca lleg.
2

Ver RAMIREZ, Socorro, RESTREPO, Luis Alberto, Opus, cit, pags, 194-202.

La reforma Betancur, relacionada con la eleccin popular de alcaldes (Acto Legislativo Nmero 1 de 1986), era

Los obstculos que llevaron sistemticamente al fracaso todos los intentos

de reforma constitucional que se propusieron en las dos ltimas dcadas, despus de la
reforma de 1968 -la nica que hizo trnsito normal y se integr a la institucionalidad del
pas4- se pueden clasificar al menos en tres tipos. El primero, es la disputa de los poderes
pblicos, bien sea a travs de la Corte Suprema de Justicia que consideraba
inconstitucional el procedimiento seguido para su aprobacin, como ocurri con la reforma
Turbay de 1979; o del mismo Consejo de Estado, como fue el caso del clebre Acuerdo
de la Casa de Nario en 1988, que fue invalidado en ejercicio del control judicial que este
organismo mantiene sobre los actos administrativos del Presidente. El segundo, se refiere
al propio Congreso de la Repblica, que por la propia dinmica de su funcionamiento
poltico "echaba a perder" el proceso, como ocurri con la reforma Barco de 1988-89, que
se hundi a punto de completar el trmite de las dos legislaturas exigidas para su
aprobacin.5 El tercero, en ausencia de los obstculos propiamente institucionales, se
refiere a las condiciones generales de la vida poltica nacional, que dificultaban el
desarrollo de las iniciativas de reforma constitucional.
Slo en el ao de 1990, y sobre la base de una serie de antecedentes de
muy diversa ndole, entre los cuales hay que resaltar en lugar prioritario la agudizacin
extrema de la situacin de violencia, fue posible por fin encontrar en la convocatoria de
una asamblea nacional constituyente una salida institucional a la reforma poltica tanto
tiempo anhelada por unos, y combatida por otros.

La novedad del proceso

lo suficientemente precisa en su temario, como para ser tenida en cuenta aqu en el mismo rango que las reformas
de gran envergadura, que abarcaban todos los aspectos de la organizacin del Estado. Por lo dems, la
modificacin del rgimen municipal que con ella se introduca, ya haba ganado previamente audiencia y
aceptacin en la vida nacional.
4

Excluimos aqu las pequeas reformas que desde 1968 se hicieron a la Constitucin, algunas de las cuales
consistan en los artculos que lograban sobrevivir a la declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte, de un
proyecto de reforma malogrado: Acto Legislativo Nmero 1 de 1975 (sobre la mayora de edad a los 18 aos y
otros asuntos anexos al tema de la ciudadana), Acto Legislativo Nmero 1 de 1977 (sobre las atribuciones del
Senado, la designatura, las faltas absolutas o temporales del Presidente y la institucin del ministro delegatario),
Acto Legislativo Nmero 2 de 1977 (del cual sobrevivi slo el artculo 14 que separaba las fechas de elecciones
de Congreso y Presidente), Acto Legislativo Nmero 1 de 1981 (por el que se cre el Departamento del Caquet,
declarado inexequible en parte) y el Acto Legislativo Nmero 1 de 1983 (sobre los emolumentos de los
congresistas). Habra que considerar tambin el Acto Legislativo No. 1 de 1986 que cre la eleccin popular de
alcaldes. Ver CASTRO, Jaime (Compilador), Constitucin poltica de Colombia, Editorial Oveja Negra, Bogot,
1987.
5

Volveremos ms adelante sobre el tema del Acuerdo de la casa de Nario y la cada de la Reforma Barco en
1989.

Si repasamos las caractersticas de los intentos de llevar a cabo una reforma

institucional durante las dos ltimas dcadas, tenemos necesariamente que llegar a la conclusin de que lo sucedido en 1991 no tiene antecedentes en la vida poltica del pas. La
novedad del proceso no se deriva nicamente del hecho de que de all haya resultado una
nueva Carta para remplazar a la centenaria Constitucin de 1886 que haba sobrevivido y
mantenido sus principios bsicos a pesar de todas las grandes reformas del siglo (1910,
1936, 1945 y 1968); o de que el nuevo texto haya recogido las aspiraciones ms diversas,
an a costa del eclecticismo doctrinario, de su excesiva extensin, o del carcter casustico
de sus normas, poco acordes con las exigencias de un documento de esta naturaleza que
en el marco estricto de la "tcnica constitucional" debera ser breve y lo ms general y
abstracto posible.
La novedad reside, en primer lugar, en que nunca antes haba salido
adelante, y con xito, la idea de que la reforma se hiciera a travs de una asamblea especialmente elegida con el encargo de crear una nueva constitucin. La idea misma de
transformar la Constitucin a travs de una asamblea autnoma y soberana, que
funcionara por fuera del Congreso de la Repblica, con miembros elegidos exclusivamente
para esa labor, actuando por fuera del control constitucional de la Corte Suprema de
Justicia o incluso del Consejo de Estado, era inconcebible, si nos atenemos a lo sucedido
en los aos anteriores. Pero ocurri y debemos tratar de entender las condiciones que
hicieron posible esta situacin sin antecedentes en la vida poltica del pas.
El nico intento de reformar la Constitucin a travs de un cuerpo especial y
autnomo lo realiz el Presidente Alfonso Lpez Michelsen (1974-1978) en 1976 con su
propuesta de conformar una "Pequea Constituyente" que llevara a cabo una
transformacin del rgimen departamental y municipal, de los organismos de control judicial y de la administracin de justicia, y que se reunira a partir de julio de 1978. Esta
propuesta haba sido presentada con el objetivo de poner fin a la ola de violencia,
inseguridad y "crisis moral" en que se debata el pas en ese momento. Para tratar de
escapar a la prohibicin constitucional del Plebiscito de 1957, que slo permita la reforma
a travs del Congreso,6 se apelaba al recurso de una asamblea constitucional,
considerada "como organismo derivado del Congreso en su calidad de constituyente";7 sin
6

El articulo 13 del Plebiscito del 1 de diciembre de 1957 deca: "En adelante las reformas constitucionales slo
podrn hacerse por el Congreso, en la forma establecida por el artculo 218 de la Constitucin". El artculo 218 de
la antigua Constitucin deca lo siguiente: "La Constitucin, salvo lo que en materia de votacin ella dispone en
otros artculos, slo podr ser reformada por un Acto Legislativo, discutido primeramente y aprobado por el
Congreso en sus sesiones ordinarias; publicado por el Gobierno, para su examen definitivo en la siguiente
legislatura ordinaria; por sta nuevamente debatido y, ltimamente, aprobado por la mayora absoluta de los
individuos que componen cada Cmara. Si el Gobierno no publicare oportunamente el proyecto de Acto
Legislativo, lo har el Presidente del Congreso".
7

Artculo 1 del Acto Legislativo nmero 2 de 1977, declarado inexequible por la Corte Suprema.

embargo, bajo la consideracin de que esa potestad del Congreso era indelegable, el Acto
Legislativo No. 2 de 1977 es declarado inexequible por la Corte Suprema de Justicia, en
mayo de 1978, hecho ste que se constituye en un duro revs para el Presidente y el Gobierno.
La novedad del proceso de reforma institucional de 1991 reside, en segundo
lugar, en que los ciudadanos elegidos el 9 de diciembre para reformar la Constitucin
contaron con plenos poderes para la realizacin de su tarea. El proceso inmediato de eleccin de los delegatarios a la Asamblea Constituyente fue apresurado y catico, por la
dificultad de inventar sobre la marcha, en tan poco tiempo, una campaa electoral, e
incluso un programa para ser presentado a los electores; y no pocas veces se levantaron
voces en el pas contra la improvisacin evidente que all existi, aunque es difcil imaginar
que hubiera podido suceder de otra forma. Sin embargo las condiciones, posibilidades y
poderes de reforma con que contaron los constituyentes elegidos no podan ser ms
favorables.
En todos los intentos anteriores haba predominado, con xito, una clara
voluntad poltica de controlar el proceso. En 1979 el Presidente Turbay haba tratado de
sacar adelante su propio proyecto, que envi al Congreso con la recomendacin de que
"no deba ser modificada ni una sola coma". Esta reforma fue "tumbada" por la Corte
Suprema de Justicia, despus de haber hecho curso en el Congreso durante las dos
legislaturas que la Constitucin estableca.8 En 1991, por el contrario, los constituyentes
gozaron de una plena independencia del poder ejecutivo, del Congreso, y de los dems
poderes pblicos para llevar a cabo la reforma, a pesar de todos los esfuerzos que se
hicieron para limitar sus facultades.
Los poderes de que dispuso la Asamblea Constituyente para reformar la
Constitucin pasaron desapercibidos para muchos, por algn tiempo, hasta el momento en
que sintieron sus consecuencias. Dos meses antes de las elecciones a la Constituyente, la
Corte Suprema de Justicia haba declarado inexequible una parte importante del Decreto
1926 del 24 de agosto de 1990, que haba llamado a elecciones, y que como parte de sus
9
"considerandos" haba definido un temario restringido para la Asamblea. Se trataba sin
lugar a duda de un intento presidencial de limitar las deliberaciones, para evitar el "desbordamiento" en materias que supuestamente no deberan ser de su competencia. El fallo de
la Corte, decidido por estrecho margen de 14 votos contra 12 (con su respectivo
salvamento de voto), significaba que la Asamblea Constituyente era plenamente autnoma
8

ROLDAN, Tarcisio, ALARCON, Oscar, CANCINO, Antonio J., GIRALDO, J. Clmaco, GAONA, Manuel, La
cada de la reforma constitucional del '79, Editorial Temis, Bogot, 1981.
9

Los documentos sobre la asamblea producidos antes del 9 de diciembre estn recopilados en el libro Una
constituyente para la Colombia del futuro, editado por FESCOL, Bogot, 1990. Para consultar el Decreto No. 1926
de agosto 24 de 1990, ver pags. 256-286.

y soberana para reformar la Constitucin.10

A finales de abril y comienzos de mayo de 1991 la autonoma de la
Asamblea queda absolutamente demostrada, a raz del intento del Consejo de Estado de
limitar sus facultades, sobre todo en lo que tiene que ver con el nmero de votos necesario
para aprobar normas de carcter electoral. De inmediato, y con una amplia mayora a
favor, la Constituyente aprueba, en uso de sus posibilidades omnmodas de reformar la
Constitucin, la facultad de emitir "actos constituyentes de vigencia inmediata" que
allanaran todos los obstculos jurdicos a su labor, y reafirmaran la omnipotencia de su
soberana. Este suceso se convierte en una franca rebelin contra el Consejo de Estado, y
una clara advertencia a cualquier otro organismo de carcter jurisdiccional que pretendiera
controlarla.11 Para la mentalidad constitucionalista que predomina en el pas de los aos
setenta y ochenta (elaborada por abogados, magistrados de la Corte, polticos, expresidentes, etc., y que se expresaba a travs de las jurisprudencias de la Corte, acciones
de inexequibilidad, tratados universitarios, la prensa, etc.) la mera existencia de un
organismo con tales poderes era casi totalmente inimaginable, y por lo dems, inadmisible.12
Si seguimos minuciosamente el debate que condujo a la convocatoria de la
Asamblea Constituyente, desde el segundo semestre de 1987 hasta diciembre de 1990,
podemos ver la magnitud de las resistencias que antes de 1990 existan en el pas a una
transformacin poltica a travs de una reforma constitucional, y la manera como fueron
cediendo poco a poco. La descripcin de este proceso nos permite apreciar de mejor
manera el carcter inslito de lo sucedido en 1991, con relacin a las condiciones polticas
del pas de los aos anteriores.

Los antecedentes inmediatos del proceso

A raz del asesinato del lder poltico Jaime Pardo Leal en octubre de 1987,
el peridico El Espectador lanza la propuesta de una reforma constitucional amplia, que se
realizara por medio de una asamblea constituyente. El Presidente Virgilio Barco (198610

Fallo de la Corte Suprema sobre la Constituyente y Salvamento de Voto, En Una constituyente para la
Colombia del futuro, pags. 323-404.
11

Ver Gacetas Constitucionales Nos. 65, 67 y 69, de mayo 2, 4 y 7 de 1991, respectivamente.

12

Se podra comparar incluso la situacin de doble poder afirmar que se form a partir de diciembre de 1991
con lo que ocurre en la Revolucin francesa antes de la muerte del Rey, en que la representacin de la soberana
de la nacin est al mismo tiempo en cabeza del Soberano y de los Estados Generales, hasta que los segundos se
imponen sobre el primero. Para explotar el sentido de esta analoga se podra consultar FURET, Francois, Pensar
la Revolucin Francesa, Ediciones Pretel, Barcelona, 1980.

1990), frente a la grave crisis social, poltica e institucional que vive el pas en ese
momento, y al auge inusitado de la guerra sucia, acoge rpidamente la iniciativa como una
salida privilegiada.
De manera inmediata solicita a los ministros de Gobierno y Comunicaciones
-noviembre de 1987- un memorando sobre las opciones jurdicas que haran posible una
eventual reforma. Encontrar un camino para dicha tarea no era labor fcil ya que el
problema no se limitaba slo a definir el contenido propiamente dicho de una nueva Carta,
sino el procedimiento que se deba utilizar para llevarla a cabo. El artculo 13 del Plebiscito
de 1957, que contiene los primeros elementos del Frente Nacional, haba prohibido los
plebiscitos como mecanismo de reforma, y haba dejado en el Congreso de la Repblica la
autorizacin exclusiva para hacerlo. Esta prohibicin constitua el famoso artculo 218, que
contena la llave maestra para la reforma, pero que nadie haba podido hasta entonces
descifrar.13 Adems, el propio Congreso haba sistemticamente demostrado sus limitaciones para hacer este trabajo, porque una de las ms importantes tareas de una reforma
constitucional era precisamente reformarse a si mismo, y la "clase poltica" que tradicionalmente tena un escao en el Parlamento difcilmente renunciaba a sus privilegios.
El 12 de enero de 1988 el Presidente recibe como respuesta de parte de sus
ministros un extenso estudio en el cual se discute la viabilidad constitucional de los
medios posibles de reforma. Los diferentes procedimientos que aparecen en ese
memorando no son otra cosa que las diversas vas para llevarla a cabo que, a partir de
ese momento, se van a ensayar en el pas en los aos siguientes.14
El Presidente responde con una carta a los directores del peridico El
Espectador en la que propone la convocatoria, para el 13 de marzo de ese mismo ao, de
una consulta popular sobre el artculo 13 del Plebiscito de 1957 que, como ya hemos
observado, haba prohibido la realizacin de plebiscitos. Si el resultado de la consulta era
13

Desde la Constitucin de 1886 la prerrogativa de reformar la Constitucin haba sido atribucin exclusiva del
Congreso de la Repblica, salvo durante dos perodos. El primero, entre el Acto Legislativo Nmero 9 del 17 de
abril de 1905, durante el Gobierno de Rafael Reyes, que haba establecido la posibilidad de reformar la
Constitucin a travs de "una Asamblea Nacional convocada expresamente para este objeto por el Congreso, o por
el Gobierno Ejecutivo, previa solicitud de la mayora de las Municipalidades" (artculo 1), y el Acto Legislativo
Nmero 3 del 31 de octubre de 1910, durante el Gobierno de Carlos E. Restrepo, que restablece la facultad
exclusiva del Congreso. Y el segundo, entre el Acto Legislativo Nmero 1 de diciembre 9 de 1952, durante el
Gobierno de Roberto Urdaneta Arbelez, que haba establecido que la reforma Constitucional se hara por una
Asamblea Nacional Constituyente, y el Plebiscito de diciembre de 1957, convocado por la Junta Militar de Gobierno
que haba reemplazado al General Gustavo Rojas Pinilla. En sntesis, desde 1886, slo ha habido dos pequeos
perodos en que se le ha quitado al Congreso esta funcin constitucional de reforma de la Carta.
14

Memorando sobre constitucionalidad de los procedimientos especiales de Reforma Constitucional, dirigido al

Seor Presidente de la Repblica, Virgilio Barco, por el Ministro de Gobierno, Csar Gaviria Trujillo y el Ministro de
Comunicaciones, Fernando Cepeda Ulloa, enero 12 de 1988. En Una constituyente para la Colombia del futuro,
pags. 107-118.

positivo la idea era convocar un referndum para someter a juicio de los votantes una serie
de reformas institucionales.15 Habra que observar que, de todas formas, esta propuesta
llevaba implcita una profunda desconfianza frente a las posibilidades efectivas que tena
el Congreso de la Repblica para realizar esta tarea. Difcilmente el Presidente poda optar
por la va que era constitucionalmente la ms viable, como era proponer al Congreso la
derogatoria del artculo constitucional que lo autorizaba de manera exclusiva para reformar
la Constitucin. La propuesta del Presidente era indudablemente un intento de pasar por
encima del Congreso.
El 31 de enero El Espectador publica la carta y se desata una polmica
nacional.16 Los obstculos y las resistencias a una reforma institucional se hacen sentir
desde ese mismo momento, y expresan a las claras las dificultades inmensas que debe
remontar a partir de esos aos la propuesta de una reforma poltica de las instituciones en
Colombia.
Los voceros de los principales poderes del pas se manifiestan en contra. El
1 de febrero, el diario El Tiempo expresa sus reservas a la iniciativa en sus pginas editoriales.17 El ex-Presidente Carlos Lleras responde lacnicamente a reporteros de televisin:
"Yo no lo hubiera hecho".18 El peridico conservador EL Siglo la rechaza totalmente. Los
ex-Presidentes Betancur y Pastrana, "se oponen en privado a la propuesta, pero no desautorizan al Presidente del Directorio Conservador, que la haba aprobado".19 El ex-Presidente Alfonso Lpez Michelsen, en una carta con fecha 2 de febrero, da a conocer su
15

La propuesta del Presidente era textualmente la siguiente: "Que los ciudadanos en la prxima eleccin del 13
de marzo, decidan, mediante papeleta separada, la derogatoria o no del artculo 13 del Plebiscito del primero de
diciembre de 1957, que prohibe la reforma constitucional por la va de la consulta al constituyente primario que es
el pueblo". (...) "Si la respuesta es favorable a la posibilidad de realizar un referndum tendramos una firme base
jurdica y poltica que nos permitira entrar sin demora a disear y someter, de nuevo, a la soberana voluntad
popular, las nuevas formas institucionales que deben conducir a Colombia por los caminos de la justicia social y
del progreso, y que corrijan las grandes desigualdades existentes". Carta del Seor Presidente de la Repblica,
Virgilio Barco, a los Directores del Diario "El Espectador", Juan Guillermo Cano y Fernando Cano, enero 30 de
1988. En Una constituyente para la Colombia del futuro, pag. 128.
16

A mediados de enero, haba aparecido una carta de Enrique Gmez Hurtado, uno de los herederos polticos
del pensamiento conservador de su padre Laureano Gmez junto con su hermano Alvaro, representantes ambos
del sector ms claramente ubicado a la derecha en el partido conservador, en la cual reclamaba un "golpecito"
para afrontar la crisis: "o nos damos un golpe a las buenas desde adentro, o nos dan uno a las malas desde
afuera". Por tal motivo la prensa va a hablar del "golpe democrtico" del Presidente.
17

El editorial estaba inspirado muy probablemente por el Ex-Presidente Alberto Lleras Camargo, influyente
personaje de la vida poltica colombiana durante muchos aos, hasta su muerte, a pesar de su retiro de la
actividad poltica. Aqu encontramos una razn de ms que nos permite sustentar la inmensa resistencia a una
transformacin institucional en el pas, por parte de los grandes lderes de la poltica en Colombia.
18

Revista Semana, No. 301.

19

Idem.

rechazo de la propuesta "en trminos tan contundentes", que significa el hundimiento

definitivo de la iniciativa.
Sin embargo a partir de ese momento el panorama cambia completamente.
En 1988, a pesar de la oposicin de las diversas lites, mientras el pas pasa por uno de
los momentos ms difciles de la crisis de violencia -que ya hemos descrito en la primera
parte de este trabajo- la opinin publica se enfrenta de lleno, y de manera irreversible, al
debate poltico y constitucional sobre la propuesta de cambiar el "estado de cosas
existente". Aparece con ms fuerza que nunca la ilusin de que a travs de una reforma
constitucional es posible una transformacin radical de las condiciones de vida. Sin
embargo el "viacrucis" apenas comenzaba. Tratar de encontrar una salida jurdica o
poltica al laberinto jurdico planteado por una constitucin que slo reconoca en el
Congreso la va para reformarse, y contra la oposicin expresa de numerosos actores
polticos, no era tarea fcil de manera alguna. Y era evidente que a travs del simple
dilogo no se iban a modificar las opiniones de los oponentes. Slo con el auge inaudito
de la violencia se pudo llegar poco a poco a un cambio de la situacin.
En vista de la oposicin cerrada a su proyecto de citar un plebiscito para
reformar el artculo 218 de la Constitucin, el Presidente opta por una nueva va. Llega a
un acuerdo con el lder del Partido Social Conservador, el ex-Presidente Misael Pastrana
Borrero, y el 20 de febrero de 1988 se firma el "Acuerdo de la casa de Nario", que
contemplaba la "integracin de una Comisin de Reajuste Institucional" que elaborara un
texto de reforma, para ser presentado al Congreso, y que una vez discutido all sera
sometido a la aprobacin popular, mediante un referndum, el 9 de octubre de 1988.
El acuerdo se pone en marcha y para su desarrollo se crean comisiones en
las que organizaciones sociales, gremios, ciudadanos, partidos polticos, etc. exponen sus
propuestas. El 25 de febrero se produce la instalacin de la "Comisin Preparatoria para el
Proceso de Reforma Institucional".20 Sin embargo, el 4 de abril, a menos de dos meses de
iniciado el proceso, el Consejo de Estado "tumba" el acuerdo, una semana antes de llamar
al Congreso a extras para que discutiera sus resultados. Segn el Consejo de Estado el
pacto poltico con Pastrana era un acto administrativo del Presidente, y sta no poda ser
una va de reforma de la Constitucin. A juicio de los expertos era la primera vez que en
Colombia se presentaba el caso de que un rgano judicial hiciera un pronunciamiento para
invalidar un acuerdo poltico.21
El Presidente opta entonces por organizar un proyecto de reforma
20

Al respecto se puede consultar el discurso del Presidente Barco en la ceremonia de instalacin de esta
comisin, En Una constituyente para la Colombia del futuro, pag. 118.
21

El Fallo del Consejo de Estado fue tomado con base en una norma del Cdigo Contencioso Administrativo que
la Corte declar inconstitucional.

constitucional por la va normal establecida por la Constitucin, y a nombre del Gobierno

presenta una propuesta para que comience a ser discutida en la legislatura ordinaria de
1988. La presentacin de este proyecto coincide con la liberacin del lder conservador
Alvaro Gmez, que haba sido secuestrado por el M-19. Este grupo haba puesto como
condicin para dejarlo en libertad, la organizacin, por parte del Gobierno y de otras
instancias pblicas y privadas, de un gran dilogo nacional sobre la situacin del pas. El
Presidente no acepta esta peticin, pero ofrece a la guerrilla la posibilidad de discutir e
impulsar los grandes cambios a travs del Congreso. En estas condiciones la reforma
gubernamental hace el curso de su primera legislatura en 1988.
En 1989, simultneamente con el trmite de la reforma en la segunda
legislatura, se est llevando a cabo la negociacin con el M-19. Para cumplir con los
compromisos con esta organizacin el Gobierno trata de introducir en el temario del
referndum que deba ratificarla en enero del ao siguiente, la circunscripcin de paz, el
voto obligatorio y otras propuestas que haban aparecido en la negociacin, hecho ste
que despierta una gran tormenta poltica. A partir de ese momento la reforma queda
prcticamente a la deriva, sin mayor apoyo de los conservadores, de los liberales, ni de las
mismas instancias gubernamentales.
En diciembre de 1989, la situacin llega a un lmite. La reforma se malogra
en el momento en que se debate la inclusin o no de la extradicin como tema del
referndum. Frente a esta eventualidad los responsables gubernamentales prefieren dejarla hundir. Una vez ms se malogra la alternativa de una reforma por la va del Congreso;
ahora slo queda en pie la posibilidad de impulsarla a travs de una asamblea
constituyente. El problema sin embargo es cmo encontrar el procedimiento adecuado
para convocarla.
En ese momento el pas se encuentra viviendo el peor momento de la crisis
de violencia, que ya hemos descrito: Luis Carlos Galn, el ms opcionado de los
candidatos presidenciales para las elecciones de 1990, haba sido asesinado el 18 de
agosto; los actos terroristas haban crecido de manera inslita; el narcotrfico haba
declarado una guerra abierta al Estado, el cual haba respondido por primera vez de
manera decidida; los asesinatos y las masacres alcanzaban altos niveles tanto en la
ciudad como en el campo; etc. Sin embargo la ilusin de una reforma ya se haba
apoderado de un pas que se encontraba en el lmite de lo soportable. La continuacin del
proceso era entonces inevitable
El 25 de agosto, a raz del asesinato de Galn, un grupo de estudiantes
22
haba organizado una marcha del silencio a la que asistieron cerca de 35.000 personas.
Ese mismo movimiento, frente al hundimiento de la reforma en el Congreso, impulsa ahora
22

La consigna de la marcha es premonitoria de lo que va significar posteriormente la convocatoria de una

reforma constitucional en la vida poltica colombiana: "Por todo lo que nos une y contra todo lo que nos separa".

la idea de que los votantes en las elecciones de marzo de 1990 depositen de manera
adicional a las seis papeletas de las opciones de votacin ordinaria, una sptima papeleta
a favor de la convocatoria a una asamblea constituyente. A principios de febrero difunden
la idea, que se propaga ampliamente. Llegado el momento se contabilizan
extraoficialmente cerca de dos millones de votos. Esta situacin crea un hecho de opinin
que obliga al Gobierno a expedir el Decreto 927 de 1990 en el que autoriza a la
Registradura Nacional del Estado Civil el conteo de votos a favor de la convocatoria de
una asamblea constituyente, el 27 de mayo, fecha de la eleccin presidencial.23 Ese da se
depositan ms de cinco millones de votos a favor de la iniciativa.
A partir de este momento es ya un hecho poltico ineludible la convocatoria
de una asamblea constituyente como va para reformar la Constitucin. Sin embargo las
resistencias a un proyecto amplio de transformacin institucional, que era lo que exiga la
opinin pblica, an se mantienen. Csar Gaviria, el candidato elegido en las elecciones
de mayo, desde el momento mismo de su eleccin, hace todo lo posible por controlar ese
"tigre", como llam en algn momento la revista Semana al proceso de la constituyente,24 y
no tiene otra alternativa, muy probablemente a su pesar,25 que incluir en su programa de
gobierno la culminacin de este proceso, totalmente inslito en el panorama poltico
nacional de las ltimas dcadas. El problema gira ahora en torno a cual sera el grado de
soberana de la Asamblea.
Las conversaciones que el nuevo Presidente sostiene con los lderes
polticos que haban obtenido las mximas votaciones en la elecciones de mayo son muy
dicientes del esfuerzo por controlar la situacin, "para evitar desbordamientos", como suele
decirse en estos casos. El 2 de Agosto se firma un acuerdo poltico entre el Presidente
Gaviria y los representantes del Movimiento de Salvacin Nacional, del Partido Social
Conservador y de la Alianza Democrtica M-19 en el cual se establece un temario que
limita las deliberaciones de la Asamblea.26 Basado en dicho acuerdo el 23 de agosto el
23

Decreto nmero 927 del 3 de mayo de 1990. "Por el cual se dictan medidas tendientes al restablecimiento del
orden pblico". En Una constituyente para la Colombia del futuro, pags. 147-150.
24

"Un tigre anda suelto" titulaba Semana en una de sus ediciones de la poca para referirse al poder de la
Constituyente.
25

El Presidente Gaviria asume la tarea de sacar adelante la reforma constitucional a travs de una asamblea
constituyente, ms por realismo poltico frente a la inevitabilidad de un proceso, que por una conviccin profunda
sobre sus bondades o sobre su significado. Esta actitud era por lo dems la misma de los ms importantes lderes
polticos tradicionales del pas. Sobre este aspecto se puede consultar el libro Memorias del Revolcn del
periodista Mauricio Vargas, quien estuvo muy cerca del proceso (pag. 92 y siguientes). A pesar de las crticas que
se le pueden hacer al libro por su afn muy consciente, como se puede leer entre lneas, de afirmar y difundir
ciertas imgenes o interpretaciones de los sucesos, es sin lugar a duda un documento interesante.
26

Acuerdo poltico sobre la Asamblea Constitucional. En Una constituyente para la Colombia del futuro, pags.
224-245.

Gobierno emite el Decreto 1923 en el cual se establecen las fechas de elecciones, el

temario, y dems detalles relacionados con el funcionamiento de la Asamblea.27
El 9 de Octubre se produce un hecho que cambia completamente la
situacin, al que ya hemos hecho alusin. La Corte Suprema reconoce la validez jurdica
del decreto de convocatoria, lo que significa reconocer y otorgar sancin jurdica a un
hecho poltico, como es la expresin de la voluntad popular en las urnas el 27 de mayo de
1990, pero declara inexequible una buena parte del texto, aquella precisamente que
limitaba las deliberaciones. A partir de ese momento, la Asamblea es plenamente autnoma y soberana, aunque una importante porcin de los sectores polticos no lo reconocieran
sino tardamente, cuando ya todo era un hecho consumado. Hay muchos que seguirn
insistiendo en las limitaciones de la Asamblea, hasta el incidente de fines de abril y
principios de mayo de 1991, que hemos descrito lneas atrs.
En estas condiciones se realizan las elecciones para la Asamblea
Constituyente el 9 de diciembre de 1990. Se presentan 778 candidatos de muy diversa
procedencia, muchos de ellos a ttulo personal, o con un apoyo formal de su partido, como
es el caso de los liberales; solo el Movimiento de Salvacin Nacional y la Alianza
Democrtica M-19 presentan listas unificadas. La clase poltica tradicional asume con
cierta pusilanimidad el proceso electoral, ante la falta de los incentivos habituales de las
elecciones, y por consiguiente su representacin es pobre. La tasa de abstencin es bastante alta, hecho que muchos aprovecharn para poner en entredicho la legitimidad de la
Asamblea.
Durante 1991 se desarrollan las deliberaciones de una Asamblea
Constituyente plenamente soberana, que el Gobierno seguir tratando de controlar a toda
costa a travs del Ministro de Gobierno y de toda clase de presiones y de instrumentos a
su alcance. La existencia de una asamblea con estas caractersticas era sin lugar a duda
un hecho inslito en la vida poltica nacional.
Teniendo en cuenta los antecedentes mencionados, que expresan a las
claras las resistencias de toda ndole, y los mltiples obstculos, a una reforma
constitucional, y al procedimiento de una asamblea constituyente para llevarla a cabo,
conviene preguntar que hizo posible entonces la convocatoria de una asamblea
constituyente eludiendo la mediacin del Congreso, dotada de plenos poderes,
conformada por un grupo de ciudadanos de tan diversa procedencia poltica, y ajena al
control constitucional.
Es indudable que la respuesta a esta pregunta hay que buscarla en la
presin de la grave crisis de violencia que vive el pas durante la segunda parte del decenio de los aos ochenta. El crecimiento de la guerra sucia en todas sus modalidades, los
27

Decreto No. 1926 de agosto 24 de 1990. En Una constituyente para la Colombia del futuro, pags. 256-286.

magnicidios, el auge del terrorismo, la presencia directa e inmediata de la violencia en la

vida cotidiana, etc. constituyen las condiciones para que a partir del segundo semestre de
1989 se depongan definitivamente las resistencias jurdicas y polticas de la ms diversa
ndole, en muy diversos sectores, y para que se llegue tan lejos en el proceso. Para tratar
de entender este nexo hemos dedicado la primera parte de este trabajo a una descripcin
lo ms detallada posible de la crisis en el marco de la cual se impulsa la transformacin
institucional del pas. Sin el contexto de la crisis de violencia de los aos ochenta muy
probablemente este proceso no se hubiera dado.

Las motivaciones de los actores

Las motivaciones de los actores polticos que se comprometen en el proceso

de reforma constitucional y en la Asamblea Nacional Constituyente, eran sin duda alguna
diversas. Temas como la transformacin radical del Congreso, el cambio en la
administracin de justicia, la reorganizacin territorial del pas, el afinamiento de los
mecanismos de accin excepcional de que dispone el Ejecutivo en momentos de
conmocin interna o externa, la actualizacin de la carta de derechos y garantas
individuales para ponerla a tono con lo ms adelantado en la materia, etc. estuvieron
presentes como elementos fundamentales del debate. Sin embargo, a pesar de todas las
diferencias temticas y de enfoque, la principal motivacin para su convocatoria era poner
fin a la aguda crisis de violencia que se desarrollaba en el pas desde haca varias
dcadas, y que haba llegado a su punto mximo en 1989 y 1990.
Como su antecedente del Frente Nacional, la reforma constitucional de 1991
parti de un diagnstico sobre la situacin de violencia de las ltimas dcadas en el pas,
que tambin podemos considerar acertado, aunque relativo, y de efectos restringidos. Este
diagnstico presenta varios matices, y tiene algunas diferencias, de acuerdo a los actores
comprometidos en el proceso. Si bien todos coincidan en el objetivo central de poner fin a
la violencia, no todos lo buscaban por la misma va. Detrs del acuerdo sobre la importancia de recurrir a mecanismos extraordinarios para la reforma de la Constitucin, se
debatan concepciones contrarias sobre el carcter del nuevo Estado.
Para un sector se trataba fundamentalmente de reforzar los mecanismos de
que dispone el Estado para hacer frente a la violencia en todas sus manifestaciones. En
este sentido las prioridades de este proyecto de reforma eran la transformacin de la
organizacin de la justicia, con el fin de combatir la impunidad, y el afinamiento de los
mecanismos de excepcin de que dispone el ejecutivo para hacer frente a las situaciones
agudas de conflicto. Un proyecto de transformacin autoritaria del Estado estuvo siempre
presente en el debate, aun cuando haya sido finalmente desbordado.
Para otro sector, el ms importante factor que origina la violencia es el cerra-

miento del sistema poltico, la existencia de una democracia restringida, que al no ofrecer
iguales posibilidades de participacin a los diferentes actores polticos, los obliga a
permanecer al margen del sistema y a apelar a medios violentos de intervencin. Por ello
se buscaba dar una salida poltica a la violencia a travs de un pacto que ampliara el
espacio democrtico y que permitiera "el acceso al rgimen poltico de fuerzas sociales
tradicionalmente excluidas". Se trataba, entonces, de crear espacios de solucin poltica
de los conflictos, que desmotivara el recurso a la violencia como "medio privilegiado de
hacer poltica".28 Este tipo de concepcin fue la que a la postre predomin.
Teniendo en cuenta que todo el proceso estuvo marcado por el objetivo
central de poner fin a la presencia de la violencia como referencia central de las relaciones
sociales y de las representaciones polticas -a pesar de las diferencias de enfoque y de
matiz- convendra entonces formular dos preguntas: Cuales son las grandes transformaciones institucionales que, a partir de la Asamblea Nacional Constituyente, se crean para
resolver la grave crisis de violencia en Colombia durante los aos ochenta? Cual es el
papel que estas reformas pueden desempear en la democratizacin de la vida poltica en
Colombia y en la erradicacin de las formas violentas? Comencemos, entonces, por llevar
a cabo, en un primer momento, un somero balance de los resultados del proceso para, en
un segundo momento, reflexionar sobre la eficacia tanto simblica como instrumental de
las nuevas instituciones con respecto a los fines propuestos.

La nueva Constitucin

En el conjunto de las reformas institucionales que introduce la Carta

Constitucional de 1991 cinco aspectos se presentan como los instrumentos privilegiados
para oponer al conflicto violento: la nueva codificacin de derechos y de garantas
ciudadanas y el establecimiento de los mecanismos que garantizan su realizacin efectiva;
las normas de participacin poltica y ciudadana en los ms diversos mbitos; la reforma
de la rama judicial del Estado; la transformacin de las condiciones de hacer poltica; y el
nuevo equilibrio entre las ramas del poder pblico.
Sin embargo, en el marco del proyecto democrtico de transformacin
institucional, que busca crear espacios polticos para la solucin de los conflictos y de las
diferencias -que es a la postre la posicin que predomina en la Asamblea- la nueva carta
de derechos y garantas ciudadanas, y la ampliacin de las posibilidades y mecanismos de
participacin, constituyen los dos principales instrumentos que se ofrecen para poner fin a
la violencia. Existen adems otras reformas sustanciales, que fueron igualmente resultado
del proceso, como son por ejemplo la redefinicin de las relaciones entre el Estado y la
28

GALLON GIRALDO, Gustavo, y UPRIMNY YEPES, Rodrigo, Constituyente, violencia y derechos humanos, En
revista Foro No. 13, pag. 37.

Economa, o la reorganizacin territorial del pas, que si bien estn inspiradas, como todo
lo que all se produjo, por el inters de poner fin al conflicto, su relacin con este objetivo
es un poco ms indirecta. En las lneas siguientes nos limitamos a la presentacin, con un
cierto grado de detalle, de los cinco aspectos mencionados en el prrafo anterior.
En primer lugar hay que resaltar, por su significado y por sus efectos sobre
la vida nacional, la muy completa codificacin que aparece en la nueva Constitucin de
una serie muy vasta de derechos a tono con lo ms avanzado en la materia en el derecho
constitucional o en los tratados internacionales.29 Setenta y dos artculos se consagran a
tres clases de derechos: los derechos fundamentales, que corresponden a los clsicos
derechos civiles y polticos (Arts. 11 a 41); los derechos sociales, econmicos y culturales,
o derechos de "segunda generacin (Arts. 42 a 77); y los derechos colectivos y del
ambiente, o derechos de "tercera generacin" (Arts. 78 a 82). A esta lista habra que
agregar los derechos que aparecen esparcidos en otros apartes del texto, como el derecho
a tener acceso a la administracin de justicia (Art. 229), los derechos de los extranjeros
(Art. 100, etc.30 En contraste con este completo catlogo de derechos la antigua
Constitucin slo dedicaba 36 artculos a los "derechos civiles y garantas sociales", y se
limitaba a los derechos fundamentales; los derechos llamados de "segunda" y de "tercera"
generacin estaban prcticamente ausentes.
Sin embargo la gran novedad de la nueva carta de derechos no est slo en
la actualizacin y en la enunciacin de los derechos ciudadanos, sino tambin en la
consagracin de una serie de mecanismos para hacer efectiva su realizacin. Por ello un
bloque de 12 artculos se consagran a la proteccin y aplicacin de los derechos (Arts. 83
a 94), y un artculo a los deberes y obligaciones correlativos (Art. 95)31. El primero de los
29

Por lo menos quince convenios o tratados suscritos por Colombia son tenidos en cuenta en el nuevo
"inventario" de derechos. Para una presentacin exhaustiva de estos tratados ver RAMIREZ SUAREZ, Jess, Los
Derechos Humanos en la constitucin de 1991, Universidad Nacional de Colombia, Facultad de derecho y ciencias
polticas y sociales, Bogot, 1993, pags. 8-9.
30

La clasificacin que elabora la Constitucin en el Ttulo II, entre derechos fundamentales (Cap. 1), derechos
sociales, econmicos y culturales (Cap. 2), y derechos colectivos y del ambiente (Cap. 3), que correspondera
supuestamente a la clasificacin de derechos de primera, segunda y tercera generacin, no es rigurosa, ya que los
derechos incluidos en cada captulo no se corresponden necesariamente con la clasificacin. Derechos de una
categora determinada aparecen en un lugar que no es el suyo, como el derecho a la paz (Art. 22) que es de
tercera generacin y aparece entre los derechos civiles y polticos, o de primera generacin. Adems en un mismo
artculo la categora de los derechos cambia cuando se pasa de un inciso a otro. Ver por ejemplo el Artculo 13,
que consagra el derecho a la igualdad, en el que el inciso primero se refiere a un clsico derecho de primera
generacin, y los incisos dos tres a derechos econmicos y sociales, o de tercera generacin. Situaciones
similares se presentan el caso de muchos otros artculos.
31

Para una presentacin exhaustiva se puede consultar VALENCIA VILLA, Alejandro, De los derechos
fundamentales y de su proteccin en la Constitucin de 1991, En Colombia una democracia en construccin,
Ediciones Foro Nacional por Colombia, Corporacin S.O.S. Colombia, Bogot (sin fecha), pags. 217-239.

mecanismos, y el ms importante, es la accin de tutela (Art. 86), que procede a favor del
cumplimiento de los llamados derechos fundamentales de aplicacin inmediata, que no
requieren de reglamentacin por parte de la ley. Se establecen igualmente acciones para
hacer cumplir las leyes y los actos administrativos (Art. 87), la accin popular para garantizar el respeto por los derechos e intereses colectivos (Art. 88), y se faculta a la Ley para
crear nuevos mecanismos de proteccin del orden jurdico y de los derechos individuales o
colectivos "frente a la accin u omisin de las autoridades pblicas" (Art. 89). Igualmente
se crea la institucin del Defensor del Pueblo, encargado de "velar por la promocin, el
ejercicio y la divulgacin de los derechos humanos" (Art. 282). Ninguna de estas
instituciones exista en la antigua Constitucin.
Como si todo ello fuera poco, y como garanta de una voluntad suprema de
hacer efectivos los derechos humanos en el pas, la Constitucin establece la primaca,
sobre la legislacin interna, de los tratados y convenios sobre derechos humanos firmados
por Colombia y ratificados por el Congreso (Artculo 93). En pro de la vigencia de los
derechos humanos se establece, pues, una limitacin de la soberana nacional en favor de
la prevalencia de los derechos individuales. Adems se obliga al Congreso a dar prioridad
al trmite de los proyectos de ley que buscan aprobar tratados sobre derechos humanos
que sean sometidos a su consideracin (Art. 164), y se prohibe expresamente la
suspensin de los derechos humanos y las libertades fundamentales durante la vigencia
de los estados de excepcin (Art. 214,2).
En segundo lugar, hay que resaltar el hecho de que la nueva Constitucin
construye un modelo de Estado en el cual el criterio de la participacin de los ciudadanos
en la gestin de los asuntos pblicos es elevada al rango de criterio fundamental. La
participacin aparece como un principio que define la identidad del nuevo orden poltico
que se organiza: Estado social de derecho, repblica unitaria, descentralizada, democrtica, participativa y pluralista (Art. 1); y como uno de los fines esenciales y de las tareas
prioritarias del Estado: "facilitar la participacin de todos en las decisiones que los afectan
y en la vida econmica, poltica, administrativa y cultural de la nacin" Art. 2). La
participacin aparece tambin como uno de los deberes del ciudadano con el Estado y la
comunidad (Art. 95, 5). En otros trminos, la participacin es uno de los principales
criterios que orient la reforma, y por ello est presente en el texto de un extremo a otro.
Como mecanismos de participacin popular se consagran en la Constitucin:
el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato (Art. 103). La mayor parte de estos mecanismos eran
prcticamente desconocidos en la Constitucin anterior. De manera similar la participacin
aparece esparcida a lo largo del texto como un derecho y una obligacin fundamental para
la gestin de los asuntos pblicos en las ms diversas esferas: la administracin pblica, la
proteccin del medio ambiente, los servicios pblicos, la administracin de justicia, la
gestin de las empresas, la discusin de los planes de desarrollo, los organismos que
tienen que ver con el desarrollo de la juventud, el rgimen territorial, la rama legislativa, las

organizaciones privadas, la vida del municipio, la propiedad de las empresas que el Estado
enajene, las comunidades indgenas, etc. En el nuevo ordenamiento son, pues, inmensas
las posibilidades de participacin de los ciudadanos en procesos de eleccin, consulta,
32
iniciativa, fiscalizacin y decisin.
En tercer lugar, la nueva Constitucin lleva a cabo una completa e
importante transformacin de la estructura de la rama judicial. El punto central en este
campo es la creacin de la Fiscala general de la Nacin y la organizacin del sistema
acusatorio, que separa en organismos diferentes las funciones de investigacin-acusacin,
y juzgamiento, confundidas en el sistema anterior (Art. 249 a 253). Estas dos
transformaciones son consideradas como las formas privilegiadas para combatir la impunidad y resolver la grave situacin de caos y de parlisis a que haba llegado la administracin de justicia, sobre todo durante los aos inmediatamente anteriores, como efecto
de la crisis.
Al lado de estas innovaciones se crean otras instituciones como el Consejo
Superior de la Judicatura, encargado de la parte propiamente administrativa y disciplinaria
de la administracin de justicia (Art. 254 a 257); y la Corte Constitucional, como organismo
separado de la Corte Suprema de Justicia, y dedicado exclusivamente a la guarda de la
Constitucin (Artculos 239-245). Se crea adems una jurisdiccin especial para los
pueblos indgenas (Art. 246), y la institucin de los conciliadores y jueces de paz (Art. 247),
como mecanismo de solucin de los conflictos regionales y particulares que se presenten
en las comunidades. Ninguna de estas instituciones exista en la Constitucin anterior.
En cuarto lugar, se encuentran en la Constitucin una serie de reformas que
implican la transformacin de las condiciones a travs de las cuales se desarrolla la actividad poltica. Durante el rgimen del Frente Nacional los partidos tradicionales del pas
monopolizaban la escena poltica, y su exclusividad estaba consagrada
constitucionalmente. La nueva Constitucin ofrece una serie de mecanismos institucionales que haran posible la existencia y la supervivencia de alternativas diferentes al
bipartidismo.
Cuales son estas nuevas instituciones? En primer lugar la vicepresidencia
(Art. 202 a 205), cargo al cual se puede postular un candidato que no pertenezca necesariamente a la misma filiacin poltica del candidato principal, y la doble vuelta para elegir
Presidente (Art. 190). Ambas instituciones abriran la posibilidad de establecer alianzas y
coaliciones, que podran dar un significado poltico decisorio a pequeos grupos derrotados. En el mismo sentido el uso obligatorio del tarjetn en las elecciones (Art. 258), el
32

Incluimos aqu una lista de artculos sobre participacin en sus diferentes modalidades para el lector
interesado en hacer un seguimiento minucioso: 1, 2, 37, 38, 39, 40, 45, 49, 57, 58, 60, 64, 67, 68, 69, 78, 79, 86,
87, 88, 89, 92, 95, 103, 104, 105, 106, 112, 116, 154, 155, 170, 229, 242, 246, 258, 260, 270, 307, 318, 319, 329,
330, 340, 342, 365, 369, 374, 375, 376, 377.

aporte del Estado a la financiacin de las campaas polticas (Art. 109) y la garanta de
acceso a los medios de comunicacin (Art. 111), el estatuto de la oposicin (Art. 112), etc.,
son reformas constitucionales que haran posible, al menos en la teora, una
democratizacin del juego poltico.
La reforma del Congreso tambin se puede inscribir en este tipo de cambios,
ya que incide significativamente en la manera de hacer poltica. No hay que olvidar que
transformar el Congreso era una de las ms importantes motivaciones que condujeron a la
reforma. Su nivel de desprestigio haba alcanzado altos niveles por la existencia de prcticas como los auxilios parlamentarios, los viajes tursticos al exterior, el monopolio de
cargos pblicos o diplomticos, el nepotismo existente en la conformacin de las listas, etc.
Todas estas prcticas han sido claramente reglamentadas en la nueva Constitucin, que
estableci un rgimen de inhabilidades bastante drstico para senadores y representantes
(Arts. 179 a 187). Se cre adems la circunscripcin nacional para la eleccin de los
miembros del Senado de la Repblica (Art. 171).
En quinto lugar, hay que observar que la nueva Constitucin establece el
diseo de un nuevo equilibrio entre las ramas del poder pblico. En este sentido hay que
destacar por ejemplo la mocin de censura a los ministros relacionada con asuntos de su
cargo, por parte del Congreso de la Repblica (Art. 135,9); la prohibicin expresa de delegar en el Presidente, por parte del Congreso, la facultad legislativa salvo que el Presidente
mismo la solicite (Art. 150, 10); la limitacin del uso de los estados de excepcin frente a
graves crisis por parte del Presidente, y un mayor control de las medidas tomadas en su
ejercicio por parte del Congreso (Arts. 212 a 215);33 etc.
La Asamblea Nacional Constituyente organiza, pues, un nuevo aparato
institucional de gran envergadura y significado como nueva forma de ser del Estado, de la
organizacin y de la autonoma de la sociedad civil, y de sus relaciones mutuas. El
problema estara entonces en preguntarnos por su eficacia como medio de solucin del
conflicto violento.

Las crticas a la nueva Constitucin

33

El rgimen de Estado de Sitio, haba reinado de manera casi ininterrumpida desde finales de los aos
cuarenta, y daba al rgimen un carcter autoritario y represivo. Durante todos estos aos en Colombia existieron
prcticamente dos rdenes de legalidad simultneos: uno, para los estados normales -por decirlo as- en el cual
regan los principios abstractos del derecho consagrados en la Constitucin, y otro, de carcter excepcional, que
implicaba la suspensin transitoria de estos derechos. En la prctica sin embargo el segundo se convirti en la
forma normal y permanente de ejercicio del poder poltico. Darle un carcter menos autoritario al rgimen,
restableciendo los mecanismos constitucionales de control del poder ejecutivo en situaciones excepcionales, era
una de las ms importantes motivaciones, sobre todo de los grupos de izquierda.

La nueva Constitucin ha sido ampliamente criticada por diversos motivos,

entre los cuales podemos resaltar dos. En primer lugar, se ha sealado que carece de una
unidad doctrinal, y que es el agregado mecnico de concepciones contradictorias sobre el
Estado y la sociedad. La concurrencia en su creacin de grupos de muy diversa orientacin ideolgica difcilmente podra haber producido algo diferente. El estudio de las
gacetas constitucionales permite corroborar que en la redaccin de sus normas se
buscaba hacer coincidir intereses diversos en una misma formulacin como es el caso,
para solo citar un ejemplo, del famoso Prembulo, que es una amalgama muy compleja de
ideas sobre el Estado, la nacin y la sociedad.34 Hay que observar, sin embargo, que
quienes plantean esta crtica estn marcados por la aoranza del autoritarismo de un
grupo dominante que tuviera la posibilidad de imponer su "concepcin del mundo" al
conjunto de la sociedad. Esto ocurra en Colombia despus de las guerras civiles del siglo
XIX, pero difcilmente se poda repetir la historia en el contexto sociolgico de la crisis de
los aos ochenta que le sirve de marco a la nueva Constitucin.
En segundo lugar, se ha severamente criticado la extensin extrema de la
nueva Constitucin, en contraste con las constituciones de pases que slo comprenden
un pequeo conjunto de artculos, en los que se definen los principios generales de
organizacin del Estado.35 Y en efecto, es un hecho indudable que la Constitucin de 1991
es excesivamente reglamentaria, e invade sin lugar a duda la esfera de la ley y de los
actos administrativos y particulares.36
Sin embargo, a pesar de todas las crticas, hay que reconocer que la
Asamblea Constituyente produjo la Constitucin que, en el contexto de la sociedad
colombiana contempornea, se poda efectivamente esperar. En vano se la podra criticar
a nombre de purismos constitucionales, vlidos en el marco abstracto de la teora
constitucional, pero que no significan nada cuando tratamos de entender los problemas a
los que la Constitucin deba ofrecer una respuesta. Sobre la Constitucin de 1863 se
suele repetir el estribillo, adjudicado a Vctor Hugo, de que era "una constitucin para
ngeles". Parafraseando esta formulacin podramos decir que las caractersticas de la
Constitucin de 1991 indican a las claras que no es "para un pas de ngeles", ya que se
trata de un texto reglamentario y abigarrado, pero perfectamente adaptado a las
condiciones de la crisis aguda de violencia de las ltimas dcadas, frente a la cual se
34

El estudio de la forma como se lleg a un acuerdo sobre el Prembulo es importante para comprender este
carcter de la nueva Constitucin. Al respecto se puede consultar ZALAMEA COSTA, Alberto, Informe Ponencia
para Primer Debate. Prembulo y Principios, Gaceta Constitucional No. 62.
35

El Ex-Presidente Lpez public un pequeo ensayo al respecto en vsperas de la reunin de la Asamblea con
el nombre "Como redactar una Constitucin". Aparece publicado en LOPEZ MICHELSEN, Alfonso, Borradores para
una reforma constitucional, Universidad Externado de Colombia, Bogot, 1991, pags. 11-16.
36

En el Artculo 331 la Constitucin crea la Corporacin Autnoma Regional del Ro Grande de la Magdalena.
Es un buen ejemplo de cmo el Constituyente invade predios administrativos que no son los suyos.

pretende constituir en una salida.37

Es indudable pues, como reza la misma Constitucin en su Prembulo, que
la Asamblea Nacional Constituyente organiz las condiciones abstractas para "fortalecer la
unidad de la Nacin y asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la
justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurdico,
democrtico y participativo que garantice un orden poltico, econmico y social justo...".
Innumerables apartes del texto podran citarse para corroborar la veracidad de lo que la
Constitucin dice de si misma. Un problema distinto es la cuestin de la eficacia de las
nuevas disposiciones.

Las posibilidades de la Reforma

Cual es la eficacia instrumental de estas grandes transformaciones para

producir nuevos comportamientos y nuevas formas de relacin social? No hay que olvidar
que el constitucionalismo ha sido un componente central de la vida poltica en Colombia,
como ya lo hemos afirmado lneas atrs. Los colombianos hemos credo excesivamente en
el poder y en la capacidad instrumental del Derecho para transformar las condiciones de
vida. Y en los peores momentos de violencia y conflicto en el Siglo XX la invocacin a una
reforma constitucional ha sido siempre la solucin buscada, como posibilidad de salida a
las crisis. Por ello, para discutir el significado de la Constitucin de 1991 en la
transformacin de las condiciones de violencia y conflicto a las cuales pretenda responder
es importante comenzar por diferenciar la naturaleza simblica del proceso de reforma
constitucional y de la Carta misma, de su eficacia instrumental. Confundir ambos aspectos
conduce muy rpidamente a considerar completamente inocua la reforma.
No es fcil, ni incluso posible, hacer un balance sobre los efectos de la
reforma constitucional en la transformacin de las condiciones de la vida poltica en
Colombia, a pocos aos de promulgada la nueva Constitucin. Algunas de las nuevas
instituciones, por falta de reglamentacin legal muchas veces, no han entrado an en
vigencia.38 A otras, como a las nuevas normas electorales, no les ha llegado todava el
37

La nueva Constitucin se toma el trabajo de enunciar una serie de cosas que no necesariamente habra que
enunciar, porque son el supuesto mnimo de la vida colectiva. Tal es el caso por ejemplo del Artculo 44 que
establece la obligacin, palabras ms palabras menos, de tratar a los nios con amor. Esto nos demuestra una vez
ms que lo que tenemos en Colombia en ese momento es una crisis moral, una crisis de la conciencia colectiva,
una crisis de los puntos de referencia mnimos que hacen posible la convivencia, tal como lo expusimos en la tesis
central del captulo II.
38

Un ejemplo del retardo en la reglamentacin legal de las disposiciones constitucionales lo podemos encontrar
en la llamada Accin de Cumplimiento estatuda en el artculo 87 de la Carta, y que slo fue reglamentada seis
aos despus por el Congreso de la Repblica a travs de la ley 393 del 29 de julio de 1997. Para evitar un
previsible retardo similar la misma Constituyente facult al Presidente de la Repblica en las disposiciones

momento de mostrar su pertinencia completamente, a pesar de los debates electorales

que se han desarrollado desde entonces. Hay que tener en cuenta, adems, que la
reforma no se agota en la promulgacin del texto constitucional, sino que es un proceso de
largo plazo. La nueva Constitucin, como deca el discurso oficial de aquel entonces a
travs del Presidente de la Repblica, es una "carta de navegacin", que orientar y
determinar la vida poltica del pas por muchos aos. En este sentido el balance sobre su
eficacia es an prematuro. Sin embargo se pueden sealar tres factores centrales que
inciden significativamente en la realizacin efectiva de los principios que la inspiran y que
ella consagra e institucionaliza: las posibilidades de una contrarreforma, la reglamentacin
por parte del Congreso de la Repblica, y la exgesis de sus normas por parte de los
organismos encargados de llevarla a cabo.
En primer lugar, hay que considerar que no pocas veces se ha insinuado en
el pas la posibilidad de echar para atrs una serie de sus disposiciones, e incluso de
producir una contrarreforma global. El hecho cumplido de la revocatoria del mandato de los
congresistas elegidos en 1990, obra de la Constituyente, contribuy a polarizar las fuerzas
entre partidarios y enemigos de la Constitucin. Esta situacin se agrav porque en las
elecciones del 27 de octubre de 1991, convocadas por la misma Constitucin en sus
disposiciones transitorias, muchos de los parlamentarios revocados volvieron a ocupar su
escao, y la renovacin del Congreso que se esperaba fue bastante limitada.39 La
correlacin de fuerzas polticas entre amigos y enemigos de la nueva Constitucin, que
an se mantiene, incide, pues, significativamente en la eficacia de la nueva Carta para
desarrollar sus posibilidades de transformacin de la vida nacional.
Hasta el momento se han producido una serie de pequeas reformas en
aspectos puntuales de la nueva Carta.40 En cada caso se trataba de salir al paso a una
transitorias (Art. 5, literal b) para reglamentar la Accin de Tutela como efectivamente lo hizo a travs del Decreto
2591 de 1991, y del Decreto 306 de 1992 que reglamenta a su vez el decreto anterior. Sin estas facultades
extraordinarias muy probablemente la accin de tutela no hubiera entrado en vigencia en varios aos.
39

La Asamblea Nacional Constituyente revoc el mandato de los congresistas elegidos en 1990 y en el Artculo
transitorio No. 1 cit a elecciones para nuevo Congreso el 27 de octubre de 1991. En las elecciones no podan
participar los miembros de la Asamblea. El nuevo organismo elegido deba completar el perodo normal del
antiguo congreso, es decir, sus funciones terminaban en 1994. Para suplir la falta del Congreso durante el segundo
semestre de 1991, la Asamblea nombra una comisin especial de treinta y seis miembros que desempeara sus
funciones entre julio y noviembre de 1991. Este organismo fue conocido en la opinin pblica con el nombre de "el
congresito".
40

Entre 1996 y 1997 se debate en el Congreso de la Repblica la llamada "Reforma Samper" que busca, entre
otras cosas, eliminar la Vicepresidencia, restablecer la extradicin de colombianos al exterior, eliminar o limitar la
circunscripcin nacional para la eleccin de los senadores, y eliminar el control de la Corte Constitucional de los
actos del Presidente en ejercicio de facultades extraordinarias. La reforma tiene sin duda aspectos positivos, que
se presentan como correctivos despus del balance que se puede hacer por el tiempo transcurrido desde la
entrada en vigencia de la Carta, pero muchos otros, como dicen sus crticos, no son otra cosa que una
"resurreccin" del "viejo pas". A diferencia de las pequeas reformas que ya se han hecho, se trata ahora de la

situacin difcil, o de resolver un problema prctico y coyuntural. En 1993 se llevan a cabo

tres modificaciones. En primer lugar, se convierte a Barranquilla en "distrito especial,
industrial y portuario", al mismo nivel de Cartagena y Santa Marta, en reforma del Artculo
356; esta nueva situacin le permite a la ciudad una mayor participacin en el situado
fiscal y mayores recursos para la salud y la educacin (Acto Legislativo No. 1 de 1993). En
segundo lugar, frente a una sentencia del Consejo de Estado que, ante la inexistencia de
un Plan Nacional de Desarrollo, haba impedido la apropiacin de partidas presupuestales
por parte de sectores sobre todo de la salud y de la educacin, se establece que, de
manera transitoria, las leyes anuales del presupuesto tienen la misma categora
constitucional que la ley del Plan de Desarrollo, a travs de un artculo que se agrega a las
disposiciones transitorias, como Artculo 60 (Acto Legislativo No. 2 de 1993). En tercer
lugar, se establece la posibilidad de que, ante las faltas temporales o absolutas de los
miembros de las corporaciones pblicas, stos puedan ser reemplazados por los
candidatos que les siguen en la lista electoral correspondiente en la que fueron elegidos;
se restaura as la suplencia que la Constitucin del 91 haba expresamente prohibido o
limitado a las faltas absolutas (Acto Legislativo No. 3 de 1993).
Entre 1995 y 1996 se introducen tres nuevas modificaciones. En primer
lugar, como respuesta al desplazamiento de ms de 400 alcaldes a Bogot, en protesta
por la prohibicin de utilizar como recursos de funcionamiento recursos originalmente
considerados de inversin a raz de una sentencia de la Corte Constitucional, se modifica
el artculo 357 que consideraba como gastos de inversin algunos rubros que antes eran
considerados como de inversin (Acto Legislativo No. 1 de 1995). En segundo lugar, ante
la presin de los militares, se permite que oficiales en servicio activo puedan hacer parte
de las cortes marciales ya que, a raz de una sentencia de la Corte, esta prctica se haba
hecho imposible (Acto Legislativo No. 2 de 1995). En tercer lugar, se modifica el rgimen
Departamental en lo que tiene que ver con las asambleas departamentales y sus funciones
(Acto Legislativo No. 1 de 1996).41
En segundo lugar, si exceptuamos la posibilidad de una contrarreforma, el
hecho cierto es que los verdaderos efectos democratizadores de la vida poltica en
Colombia que tiene la nueva Constitucin dependen de las fuerzas polticas que llevan a
cabo su reglamentacin en el Congreso. Una cantidad importante de sus nuevas prescripciones estn siendo an reglamentadas. En los aos transcurridos desde su promulgacin
hemos conocido intensos debates parlamentarios en este sentido, y el proceso continuar
por un largo perodo. La Asamblea dej en la Ley un inmenso trabajo de reglamentacin
primera reforma global que se propone desde el momento de la promulgacin de la nueva Constitucin. Esta
reforma es rpidamente desbordada por los acontecimientos y abandonada por el Gobierno y el Parlamento, antes
de que su discusin avance.
41

A finales de la segunda legislatura de 1997 se completan los ochos debates reglamentarios para reformar el
artculo 35 de la Constitucin, que prohiba la extradicin de nacionales. Se trata de la sptima reforma a la Carta.
Uno de los elementos ms representativos de la Constitucin de 1991 estaba representado por este artculo.

de sus principios.
Un ejemplo de lo que ha sido el trabajo de reglamentacin de la nueva Carta
lo podemos encontrar en el tema de la participacin ciudadana en las decisiones pblicas.
Las disposiciones que ha establecido el Congreso son lo suficientemente complejas y
exigentes, como para hacer bastante difcil la participacin efectiva de los ciudadanos en la
gestin de sus intereses; o dicho en otros trminos, las reglamentaciones legales han
contribuido significativamente a anular las virtudes de los principios constitucionales.42 Es
claro que ha existido en los lideres polticos que han participado en la elaboracin de las
leyes reglamentarias un indudable temor en ceder a los propios ciudadanos el privilegio de
influir directamente en los asuntos pblicos, y ms an, en facilitarles la fiscalizacin de
sus actos como funcionarios pblicos.43
No obstante, la participacin ciudadana no slo est impedida por el carcter
excesivo y engorroso de las reglamentaciones sino tambin por las posibilidades efectivas
de su aplicacin prctica. No existe una "mentalidad" participativa en las propias gentes
que facilite el desarrollo de las prescripciones constitucionales. Los proyectos
gubernamentales mejor intencionados, orientados al inters colectivo, son recapturados
por las lgicas individualistas y clientelistas de los encargados de llevarlos a cabo.44 Las
normas constitucionales de participacin ciudadana, orientadas a promover la gestin
directa de las mismas gentes en los asuntos pblicos, como forma de contribuir a la
erradicacin de la violencia, estn, pues, muy lejos de alcanzar sus objetivos.
Con respecto a la eficacia instrumental de la nueva Constitucin hay que
tener en cuenta, en tercer lugar, que las caractersticas mismas del texto constitucional
convierte a los encargados de definir el sentido de las normas, en ejercicio de la funcin de
control constitucional que la Carta ha asignado a una Corte Constitucional, en actores de
primera importancia en el proceso de integracin de la nueva Constitucin a la vida poltica
del pas. La existencia de disposiciones contradictorias, de innumerables excepciones, el
carcter abigarrado del texto y su extensin, la presencia de concepciones diversas, las
innumerables reglamentaciones poco acordes con el carcter general que debe tener un
documento constitucional, etc. hacen del texto un libro abierto en el cual la exgesis puede
42

Las principales leyes sobre participacin que se han promulgado hasta el momento son las siguientes: la ley
130 de 1994 sobre el estatuto bsico de los partidos y movimientos polticos, la ley 131 de 1994 sobre el voto
programtico, y la ley 134 de 1934, sobre mecanismos de participacin ciudadana.
43

MUOZ, Mara Teresa, Democracia y participacin ciudadana: El nuevo orden constitucional y legal, Tesis de
Maestra en Sociologa, Universidad del Valle.
44

Estas son las conclusiones que se pueden extraer de la evaluacin de la participacin ciudadana en el
Programa de apoyo al desarrollo institucional municipal (PDI) creado en el marco de la administracin Gaviria, en
los municipios de Pradera y Guacar. GONZALEZ, Esperanza, Participacin y desarrollo institucional de los
municipios. Estudios de caso en el Valle del Cauca, Tesis de Maestra en sociologa, Universidad del Valle.

encontrar diversas salidas no claramente definidas de antemano, como efectivamente ha

ocurrido. En estas condiciones los organismos de control constitucional tienen plenas
posibilidades de convertirse en colegisladores, al lado del Congreso, a quien corresponde
legtimamente esta funcin. Y esto es lo que efectivamente ha ocurrido desde la
promulgacin de la Carta.
Sin embargo, como observbamos atrs, no podemos olvidar que la eficacia
de la reforma constitucional no es solamente de carcter meramente instrumental. Si bien
en este sentido tenemos que entender que la reforma es relativa, porque las condiciones
de que depende la solucin del conflicto violento no estn exclusivamente relacionadas
con la esfera de lo poltico y lo constitucional, en el plano de lo simblico la nueva
Constitucin se puede llegar a convertir en un elemento fundamental para la solucin de
los problemas que afronta el pas.
El significado de la nueva Constitucin no reside slo en los nuevos
comportamientos que induzca, sino tambin en su aporte a la creacin de nuevas
representaciones sociales y polticas. El Presidente mismo, en su discurso de instalacin
de las sesiones de la Asamblea, reconoci este aspecto cuando afirm que la importancia
de una nueva constitucin no estaba en la solucin directa de las necesidades sociales
bsicas, sino en la creacin de propsitos nacionales.45 De esta manera la lectura del texto
constitucional no se debe hacer slo en trminos de pensar la eficacia instrumental de sus
normas, sino tambin de identificar el proceso de reconstruccin de valores simblicos y
de redefinicin de los principios mnimos de la existencia colectiva, que all aparece. Una
evaluacin del proceso en este sentido queda desafortunadamente por fuera de las
posibilidades de este trabajo.

Los efectos de la reforma en la erradicacin de la violencia

Las reformas polticas de los ltimos cincuenta aos han tenido una eficacia
muy relativa, como mecanismos para la erradicacin de las formas violentas. Ya
presentamos el caso del Frente Nacional al comienzo de esta segunda parte. Ahora
podemos constatar que, despus de promulgada la Constitucin de 1991, la situacin no
ha variado en lo fundamental con relacin a los aos inmediatamente anteriores. Estas
reformas fueron concebidas como la alternativa para poner fin a graves crisis sociales y
polticas caracterizadas por una alta presencia de formas violentas; y sin lugar a duda han
45

"Una vez ms habr quienes reaccionen con irona frente a este tema, alegando que la Constitucin no puede
prometer vivienda, salud, educacin, comida, trabajo y seguridad social para todos. Y tendrn razn, pero es que
ese no es el objetivo de la consagracin constitucional de esos derechos. La finalidad es que al ser incluidos en la
Carta, ellos se vuelvan un propsito nacional, una meta por la cual todos, el Estado y tambin los particulares,
deben propender". Tomado del texto del discurso del Seor Presidente Csar Gaviria Trujillo, en la instalacin de la
Asamblea Constituyente, publicado en El Tiempo, Febrero 6 de 1991.

sido una terapia importante para el fin que se han propuesto, pero en trminos siempre
relativos, porque si bien han contribuido a la solucin de ciertos aspectos parciales del
problema, la violencia ha continuado siendo la constante en la solucin de los conflictos en
las ms diversas esferas.
En un informe publicado por Americas Watch46 se muestra cmo en 1991,
que paradjicamente es el mismo ao en que se desarrolla el proceso de reforma
constitucional, se presentan un total de 3.760 muertes por razones polticas, cifra que est
por encima del promedio de 3.500 de los cuatro aos anteriores. Si bien las grandes
masacres de los grupos paramilitares bajan significativamente durante este ao, los
asesinatos de miembros de partidos polticos de izquierda siguen presentando ndices
elevados. A fines del ao, se denuncia la muerte o desaparicin de 110 lderes de la Unin
Patritica, grupo que registra en ese momento un poco ms de 1.000 muertos desde su
creacin como resultado de los acuerdos de paz en 1985. Para el mismo ao se registran
389 muertes en operaciones de "limpieza social", que el informe cataloga como polticas.
Segn las estadsticas de la Polica Nacional los aos ms violentos, entre
1986 y 1995, son 1991, 1992 y 1993. El ao que presenta las cifras ms altas es
precisamente 1991 con 28.204 homicidios. El pas haba logrado superar la "gran
depresin" de los aos 1989 y 1990, y todas las actividades y las relaciones sociales estaban sobredeterminadas por la gran ilusin de un cambio, y de la construccin de una
Colombia nueva; sin embargo, en ese mismo momento, la violencia alcanza sus ms
elevadas proporciones. El Instituto de Medicina Legal presenta un nmero de 26.764
muertes violentas para 1994, y de 25.273 para 1995 que significa un promedio para este
ltimo ao de 77.4 muertes por cada 100.000 habitantes, que es el ms alto de toda
Amrica, y uno de los ms elevados del mundo.47 Estas cifras son muy cercanas a las que
ofrece la Polica tal como aparecen en el Cuadro No. 1. A partir de 1992 se observa una
ligera reduccin de las cifras absolutas de violencia, que de todas formas no es muy
significativa.
Si miramos la situacin de los factores de violencia que conformaron la crisis
de los aos ochenta, el balance de la reforma no es halagador. El fenmeno guerrillero ha
alcanzado proporciones enormes, y las vas del dilogo con la guerrilla siguen siendo
difciles.48 No hay que olvidar que los sectores guerrilleros, agrupados en la Coordinadora
Nacional Guerrillera, no hicieron parte de la Asamblea Nacional Constituyente. Las
razones para esta exclusin son diversas, y no son ajenas a la intransigencia tanto del
46

AMERICAS WATCH, La Violencia contina, Asesinatos polticos y reforma institucional en Colombia, Tercer
Mundo Editores, Instituto de Estudios polticos y relaciones internacionales U.N. Bogot, 1993.
47

Ver El Tiempo, Viernes 17 de mayo de 1995, pag. 3.

48

El dilogo con la guerrilla se ha cerrado, despus del fracaso de las conversaciones de Tlaxcala, y de las que
impuls el Presidente Samper durante su primer ao de gobierno.

Gobierno como de los jefes guerrilleros. Sin embargo, habra que preguntar si ms all de
este factor, y teniendo en cuenta las caractersticas del fenmeno guerrillero, era posible
efectivamente pensar que a partir de una reforma poltica exista efectivamente la
posibilidad de integrar la guerrilla a la vida institucional del pas. No hay que olvidar que la
existencia de estos grupos no responde slo a las caractersticas de cerramiento del
sistema poltico colombiano, de tal forma que una ampliacin del espacio democrtico
pudiera contribuir significativamente a su desmovilizacin. La guerrilla no se define slo en
un espacio poltico; su verdadera naturaleza est en el plano de lo social: es una forma de
vida y de control del territorio, y por consiguiente su desmovilizacin pasa por vas distintas
a la simple reforma poltica.
Otro factor importante de la violencia en Colombia es el narcotrfico. La
Constituyente hizo un aporte significativo a la pacificacin del pas con la prohibicin de la
extradicin de colombianos al exterior. La existencia de la extradicin era sin lugar a duda
un elemento propiciador de la violencia del narcotrfico, de su guerra contra el Estado, y
del auge del terrorismo en ese momento; pero sera indudablemente ingenuo pensar que
es el nico factor que produce la violencia del narcotrfico; o que el negocio, que depende
en lo fundamental de la existencia de una gran demanda externa, pudiera desarticularse
con una reforma poltica. Ahora bien, aunque la existencia de la guerrilla y del narcotrfico
no son los nicos "ingredientes" de la situacin de violencia del pas, hay que reconocer
que son factores fundamentales, que alimentan el paramilitarismo, los grupos de autodefensa, etc. Es un hecho indudable, que los principales factores de conflicto que produjeron
la crisis de los aos ochenta, siguen en pie.
La continuacin de la violencia, y el mantenimiento de los principales
factores que intervienen en el conflicto, varios aos despus de la promulgacin de la
nueva Carta, constitua una situacin fcilmente predecible. Por que entonces se crearon
tantas expectativas con el proceso de reforma institucional, y se sobrevaloraron de tal
manera las virtudes de la nueva Constitucin? La respuesta a esta pregunta trasciende los
limites del anlisis propiamente poltico. La capacidad que un pueblo tiene de construir
ilusiones, sobre todo en perodos revolucionarios o de grandes cambios institucionales, es
un legtimo problema de investigacin sociolgica. Contentmonos sin embargo con
sealar un aspecto restringido y limitado.
La ilusin que se construy sobre las posibilidades de la nueva Constitucin
de poner fin a la violencia en el pas est relacionada con un diagnstico muy preciso: el
cerramiento del rgimen poltico, y los "vicios" de las formas de "hacer poltica" en
Colombia son las condiciones generales que estn en el trasfondo de la "motivacin" del
conflicto violento. Por tal razn las nuevas instituciones creadas fueron diseadas casi
todas con el objetivo de ampliar el espacio poltico para dar cabida al reconocimiento de
los derechos ciudadanos, a la participacin de nuevos actores sociales y polticos con
plenas garantas, al pluralismo, y al libre desenvolvimiento de las mltiples opciones
polticas. Convendra, pues, llevar a cabo un somero balance del efecto de algunas de las

nuevas instituciones creadas en la nueva Constitucin con respecto a la realizacin de

estos fines. Pero es un hecho que los factores que producen la violencia en Colombia no
se pueden limitar a la apertura o al cerramiento del rgimen poltico. En la tercera parte de
este trabajo trataremos de aportar algunos elementos para la comprensin de este
problema.