A NATUREZA JURDICA DA MEDIDA PROVISRIA

CLEUSA APARECIDA DA COSTA MAIA1

GENEVIEVE ALINE ZAFFANI GRABLAUSKAS GOMES2

RESUMO
O artigo aborda a controvertida natureza jurdica da medida provisria, que no
encontra consenso na doutrina, por mesclar procedimentos de ordem administrativa e
legislativa, pois, apesar de ser ato de competncia originria do chefe do Poder
Executivo, tem fora de lei, figurando como espcie normativa no art. 59 da
Constituio Federal. De qualquer forma, depende da aprovao do Poder Legislativo
para se estabelecer como lei, pois sua vigncia at ento precria. Nossa proposta
trazer colao os vrios posicionamentos doutrinrios acerca do tema e, ao final,
apresentar a classificao que, sob nossa tica, melhor se adequa medida provisria.

Palavras-chave: funo atpica; medida provisria; natureza jurdica.

Procuradora Nvel VI do Municpio de Diadema, Professora do Curso de Direito da Universidade

Bandeirante Anhanguera, Especialista em Direito Constitucional, Mestre em Direito Constitucional.
2
Procuradora Nvel III do Municpio de Diadema, Especialista em Direito Municipal e Polticas Pblicas.

SUMRIO

1. CONSIDERAES INICIAIS.....................................................................03
2. MEDIDA PROVISRIA:- FUNO ATPICA DO CHEFE DO PODER
EXECUTIVO................................................................................................06
2.1.

Atuao do Executivo no Processo de Elaborao da Lei.................08

2.2.

Atividades

Normativas

Primrias

do

Chefe

do

Poder

Executivo...........................................................................................09
3. A MEDIDA PROVISRIA..........................................................................13
4. PRESSUPOSTOS PARA A EDIO DE MEDIDA PROVISRIA..........15
5. MOTIVAO DA MEDIDA.......................................................................19
6. NATUREZA JURDICA DA MEDIDA PROVISRIA..............................21
7. CONCLUSO...............................................................................................27
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS................................................................28

1. CONSIDERAES INICIAIS
A medida provisria instrumento inserido no sistema constitucional brasileiro
atravs da atual Constituio Federal que, em seu artigo 62, possibilita ao Presidente da
Repblica expedi-la, quando diante de situaes excepcionais, tidas como relevantes e
urgentes, e que no possam ser resolvidas atravs de outros mecanismos jurdicos. Tem
fora de lei, mas do ponto de vista formal no lei, pois no advm do Poder
Legislativo, este s a apreciar depois de editada, cabendo-lhe convert-la em lei ou
rejeit-la.
aparentada do decreto-lei, que vigorou nas Constituies brasileiras de 1.937 e
1.967. Foi facilmente assimilada pelo Poder Executivo que, sem muito critrio, passou a
edit-la de forma crescente, desatento aos pressupostos da relevncia e urgncia,
justificadores do exerccio da funo atpica que tal medida configura.
Consoante dispositivo constitucional, a medida provisria deve ser submetida de
imediato apreciao do Congresso Nacional. Originariamente, fixou o prazo de 30
dias para a vigncia da medida, aps o qual perderia sua eficcia, alterado
posteriormente com o advento da Emenda Constitucional n 32, de 11 de setembro de
2001.
Ocorre que, na prtica, o delineamento constitucional dado ao instituto no foi
observado e o que se viu foi a edio aleatria de medidas provisrias, que, no
apreciadas pelo Congresso Nacional no prazo estabelecido, passaram a ser reeditadas
tantas vezes fossem necessrias para que se mantivessem produzindo efeitos no mundo
jurdico.

Registre-se que, a figura das constantes reedies das medidas provisrias no

encontra supedneo constitucional, surgindo simplesmente como um expediente a
manter perenes normas cuja vigncia de carter transitrio.
Como no poderia deixar de ser, a postura adotada na utilizao das medidas
provisrias, s avessas do expressado pelo legislador constituinte, gerou crticas e
repdio por parte de vrios segmentos da sociedade, notadamente da Ordem dos
Advogados do Brasil3 que, atentos ao Estado democrtico de direito e ao princpio da
separao dos poderes, preconizados, respectivamente, nos artigos 1 e 2 da Lei Maior,
no se mantiveram silentes.
O Congresso Nacional, pressionado pelos reclamos da comunidade jurdica e
pela reprovao geral, em 11 de setembro de 2001, promulgou a Emenda Constitucional
n 32, que trouxe importantes mudanas no texto original do art. 62 da Constituio
Federal, entre outras, restringindo o campo material e o prazo de vigncia das medidas
provisrias.
Apesar das insistentes crticas espcie normativa em comento, havendo
inclusive posicionamentos no sentido de extirp-la definitivamente do ordenamento
jurdico, parece-nos no ser esta a soluo mais acertada, pois fato que situaes
excepcionais e relevantes, que exijam medidas cleres para debel-las ou ameniz-las,
irrompem, e, na hiptese, no faz sentido e no seria razovel que o Chefe Maior do
Estado fosse mantido de mos atadas.

Merece destaque a participao incisiva da Ordem dos Advogados do Brasil na campanha pela limitao
das medidas provisrias, pontificada por clebre discurso proferido pelo seu presidente, Rubens
Approbato, na solenidade de posse do Ministro Marco Aurlio de Mello na presidncia do Supremo
Tribunal Federal.

Na verdade, h a necessidade de se entender o que deu errado com esse

importante instrumento e buscar solues. Sob nossa tica, o equvoco no est no
Texto Constitucional, pois a vontade do legislador constituinte restou clara, o
desvirtuamento reside no momento em que a norma posta em prtica.
Falta vontade de Constituio, mencionada por Konrad Hesse desde os idos de
1.9594, pois os comandos da Constituio de um pas s adquirem fora normativa na
medida em que lograr realizar essa pretenso de eficcia.
O tema rico e envolve vrios aspectos polmicos. Contudo, este artigo estar
restrito abordagem da controvertida natureza jurdica da medida provisria, que tem
recebido especial ateno da doutrina, que aponta posicionamentos diversificados ao
classific-la. O estudo ser feito por compilao, para, ao final, assumirmos posio
que, sob nossa tica, melhor se afina ao emblemtico instituto.

Em discurso proferido em aula inaugural na Universidade de Freiburg RFA, em 1.959, o Professor

Konrad Hesse destaca a chamada vontade de Constituio, orientando que:- pode-se afirmar que a
Constituio converter-se- em fora ativa se fizerem-se presentes, na conscincia geral
particularmente, na conscincia dos principais responsveis pela ordem constitucional -, no s a
vontade de poder (Wille zur Macht), mas tambm a vontade de Constituio (Wille zur Verfassung)
(A Fora Normativa da Constituio, p. 19).

2.

MEDIDA PROVISRIA: FUNO ATPICA DO CHEFE DO PODER

EXECUTIVO
A teoria da diviso das funes estatais postula impedir o arbtrio do Estado.

Tem por finalidade, entre outras, a separao da atuao dos Poderes Legislativo e
Executivo, para que s o Legislativo, por ser composto por legtimos representantes do
povo para ditar as normas gerais de conduta dos governantes e dos governados, crie as
leis.
Cabe aqui um esclarecimento no sentido de que o chefe do Poder Executivo ao
assumir seu cargo tambm o faz legitimado pelo povo, porm a distino est no fato de
que os integrantes do legislativo esto aptos a desenvolver a atividade legislativa
originar leis e especificamente para esta funo que se candidatam e so escolhidos;
o Executivo por sua vez se prope a administrar o Estado exercer a chefia de Estado e
de Governo (sistema presidencialista) - e para este fim que o povo, via eleies diretas
e atravs do sistema majoritrio, o escolhe, no podendo tais atribuies ser
confundidas.
A funo legislativa sempre assumiu papel de destaque, afinal de contas as leis
revelam a vontade do povo e traam a conduta do homem e do Estado, que a elas se
subsumem. Tambm o exerccio das demais funes: administrativa e jurisdicional
esto atreladas ao que as leis prescrevem.
Alexandre Mariotti, aps afirmar que a lei a expresso por excelncia do
direito, justifica sua primazia em trs razes: (I) por ser a mais importante manifestao
do poder estatal, pois tanto os governantes como os juzes lhe devem obedincia; (II)
o nico meio legtimo de limitar os direitos individuais, cuja preservao o objetivo
de toda sociedade poltica; (III) so os prprios cidados que, por meio de seus
6

representantes, estabelecem a lei, de forma que seu contedo justo est

antecipadamente garantido, pois ningum injusto consigo mesmo5 .
Tambm John Locke, textualmente, reconhece o destaque do Poder Legislativo,
afirmando que: Num Estado bem constitudo, que subsiste por si mesmo e age de
acordo com sua natureza, isto , para a salvaguarda da comunidade, s h certamente
um poder supremo o poder legislativo6.
Esta conotao de relativa supremacia do poder legislativo levou, quando de sua
construo, idia de sua total indelegabilidade. Nesse sentido destacamos: E to
relevante era tida a funo legislativa, na teoria da tripartio dos poderes, que esta
tambm tinha por princpio a sua absoluta indelegabilidade. Confiado o poder de fazer
as leis pelo povo a delegados de sua escolha, estes jamais poderiam, de modo algum,
delegar a outrem este poder, que lhes fora confiado. A delegao de funo legislativa
ao monarca seria considerada uma espcie de burla ao princpio da separao dos
poderes. Seria o mesmo que devolver ao monarca os poderes de que ele abusou e por
isso lhe foram negados pelo povo, o legtimo titular desse poder, outorgando-o a uma
Assemblia, para que esta at dispusesse de instrumentos hbeis para fiscalizar os atos
do monarca. A delegao seria considerada, portanto, como uma traio ao titular do
poder de legislar, ou seja, o povo7.
Assim, somente a ordem emanada do Parlamento, porque considerado como
legtimo representante dos destinatrios dessa ordem e detentor dos mecanismos

Medidas provisrias, p. 12.

Apud Manoel Gonalves Ferreira Filho, Do processo legislativo, 4 ed. atualizada, p. 117.
7
Cf. Brasilino Pereira dos Santos, in As medidas provisrias no direito comparado e no Brasil, p. 27.
6

tcnicos8 para tal fim, que vincula. Esta a assertiva oriunda da formulao original
de Montesquieu, que, com o passar do tempo sofreu alteraes.
A flexibilizao ocorrida no modelo inicial conduz a que, excepcionalmente,
vrios sistemas estatais - no s o brasileiro - admita a atuao legiferante do chefe do
Executivo, sem, contudo, atingir a tripartio das funes Estatais.
No Brasil, a competncia normativa do Poder Executivo, no sistema da
separao das funes estatais, constitui funo atpica, e se d por expressa
determinao constitucional, operando-se de duas maneiras:- (I) intervindo no processo
de elaborao da lei ou (II) elaborando diretamente o ato normativo.
2.1. Atuao do Executivo no Processo de Elaborao da Lei
A interveno no processo legislativo no significa propriamente o desempenho
de atividade legislativa, porquanto o Executivo no elabora a norma primria, apenas
contribui para a formao desta, participando de fases do procedimento de sua
elaborao. Traduz-se na participao no curso do processo legislativo, sem implicar a
retirada da competncia de elaborao do preceito de alada do legislativo9.
O processo de elaborao de uma lei dotado de vrias etapas, e no desenrolar
dessa seqncia de atos que o Poder Executivo, em algumas fases, por expressa
autorizao constitucional, intervm.
8

Csar A.Quintero, ao tecer crtica tcnica sobre a funo legislativa do Executivo argumenta que: Por
outra parte, a tcnica da lei exige no s sabedoria e conhecimento do tipo individual; exige tambm
discusso, troca de opinio, conciliao de pontos de vista, harmonizao de interesses e pareceres. A
lei, pois, dificilmente surge como mandato exclusivo de uma pessoa. Pelo contrrio, quase sempre o
resultado de um concurso de mltiplas vontades. S excepcionalmente a lei obra exclusiva de um
indivduo, o normal que seja produto de vrios ( Los decretos con valor de ley, p. 200). No
original: Por otra parte, la tcnica de la ley no slo exige sabiduria y conocimientos de tipo
individual; exige tambin discusin, cambios de opinin, conciliacin de encontrados puntos de vista,
armonizacin de intereses y pareceres. La ley, pues, difcilmente surge como mandato exclusivo de
una persona. Por el contrario, suele casi siempre ser el resultado de un concurso de mltiples
voluntades. Slo excepcionalmente la ley es obra exclusiva de un individuo; lo normal es que sea el
producto de varios.
9
Cf. Edilson Pereira Nobre Jnior, in Medidas provisrias controles legislativo e jurisdicional, p. 66.

Assim, a Constituio Federal de 1988 atribui, com exclusividade, ao Executivo,

a iniciativa de algumas matrias, relacionadas no art. 61, 1, incisos I e II, alneas a
at f.
Por fora do art. 66 da Constituio Federal permitido ao Executivo
manifestar-se sobre o projeto de lei, atravs do veto ou da sano. Como bem destacado
por Clmerson Merlin Clve a vontade do Executivo exteriorizada neste momento
pode determinar a sorte da produo legislativa10.
Tambm, compete ao Presidente da Repblica sancionar, promulgar e fazer
publicar as leis (....), ex vi do art. 84, inc. IV, da Constituio Federal.
Decorre como concluso do exposto, que no processo de criao da lei, ato
tpico do Legislativo, possvel a interveno atpica - do Poder Executivo, em
decorrncia de permissivo constitucional. Essa interferncia se d nos seguintes
momentos: iniciativa, veto ou sano, promulgao e publicao da lei.
2.2. Atividades Normativas Primrias do Chefe do Poder Executivo
No sistema vigente, a atuao direta do chefe do Poder Executivo na atividade
legiferante decorre da Constituio. Duas so as hipteses possveis de criao de uma
espcie normativa pelo Poder Executivo:- a lei delegada, prevista no artigo 68, e a
medida provisria, inserta no artigo 62, ambos da CF.
Apesar de constiturem espcies normativas oriundas da atuao direta do Poder
Executivo, o nascedouro das referidas normas diferente, pois a lei delegada decorre,
como o prprio nome sugere, de uma delegao expressa, via Resoluo, da Casa
Legislativa, sofrendo, de certa forma, o controle parlamentar prvio.

10

Atividade Legislativa do Poder Executivo, p. 111.

A Resoluo definir os contornos da futura lei, dispondo, inclusive, se a mesma

dever ou no ser submetida apreciao do Congresso Nacional, o que se far em
sesso nica, vedada qualquer emenda (art. 68, 3, da CF).
J a medida provisria decorre de competncia prpria do chefe do Poder
Executivo conferida pelo artigo 84, inciso XXVI da Constituio Federal, que
estabelece:- Compete privativamente ao Presidente da Repblica: (...) XXVI editar
medidas provisrias com fora de lei, nos termos do art. 62.
As leis delegadas e as medidas provisrias so atividades normativas primrias,
porm a primeira decorre de uma delegao e a segunda de uma atribuio ao chefe do
Executivo11.
Normas primrias so atos normativos equiparados formalmente lei de origem
parlamentar, e, portanto, igualmente capazes de inovar a ordem jurdica12.
(...) So ditos primrios, porque so os que, em sua eficcia, aparecem como o
primeiro nvel dos atos derivados da Constituio. Caracterizam-se por serem atos s
fundados na Constituio13.

11

Manoel Gonalves Ferreira Filho ao se reportar medida provisria assevera que: ela um tpico ato
normativo primrio e geral. Edita-o o Presidente no exerccio de uma competncia constitucional, de
uma competncia que, insista-se, lhe vem diretamente da Constituio. Manifesta assim a existncia de
um poder normativo primrio, prprio do Presidente e independente de qualquer delegao (Do
processo legislativo, 4 ed., p.231) . No mesmo sentido, se posiciona Franco Modugno ao se reportar
aos decreti-legge : No pode haver dvida que os decretos-lei so expresses de uma autoridade
normativa primria ou de um poder normativo primrio No original em lngua italiana: Non vi pu
essere dubbio che i decreti-legge siano espressione di una potest normativa primaria, ossia
quodammodo equiparata alla postest legislativa primaria (Appunti dalle lezioni sulle Fonti del
Diritto, p. 53). Tambm, a doutrina espanhola em relao ao decreto-ley: (...) o Governo exerce um
poder prprio, sujeito sem dvida a limites, porm no fruto de uma delegao, nem sequer sujeito a
uma delegao prvia (...). O original em lngua espanhola tem o seguinte teor: (...) el Gobierno
ejerce un poder prprio, sujeto sin duda a lmites, pero no fruto de uma delegacin, ni siquiera sujeto a
una autorizacin prvia. ( Igncio de Otto, Derecho constitucional. Sistema de fuentes, p. 193).
12
Cf. Alexandre Mariotti, in Medidas provisrias, p. 25.
13
Manoel Gonalves Ferreira Filho, Do processo legislativo, 4 ed. atual., p. 203.

10

Feitas essas breves consideraes sobre as espcies normativas de criao do

Executivo, cabe registrar que este estudo se fixar na medida provisria.
A medida provisria, como j dito, encontra supedneo constitucional para sua
edio, porm figura como funo atpica do chefe do Poder Executivo.
Tratando-se de atividade atpica, e em respeito ao princpio da separao dos
poderes, o legislador constituinte se acautelou ao admitir a medida provisria, apenas
em caso de relevncia e urgncia.
Destarte, podemos afirmar que, em relao medida provisria, a relevncia do
princpio da separao dos poderes se mostra presente no Texto constitucional, pois h a
delimitao da atuao do Executivo no uso desse instrumento excepcional (aprimorado
com a edio da Emenda Constitucional n 032/01).
Em que pese este fato, a utilizao da medida provisria mostrou-se
problemtica, pois, na prtica, resultou reconhecidamente desvirtuada.
A letra da Lei mostrou-se mecanismo frgil e insuficiente para conter a
avalanche de medidas provisrias, comumente no fulcradas nos pressupostos que as
legitimam.
Essa situao nos remete s idias de Ferdinand Lassalle que, em sua obra, A
Essncia da Constituio, apresenta dois tipos de Constituies, uma que ele
denominou de Constituio real e efetiva que seria aquela integralizada pelos fatores
reais do poder que regem a sociedade e a outra chamada de Constituio escrita. Para
ele, onde a Constituio escrita no corresponder realidade, irrompe um conflito que
impossvel evitar e no qual, mais dia menos dia, a folha de papel - Constituio escrita
sucumbir necessariamente, perante a Constituio real, a das verdadeiras foras do
11

pas.

Para ele constitui fatores reais do poder o conjunto de foras que atuam

politicamente com base na lei (na Constituio).

Estabelece-se, a partir do momento em que isso comea a acontecer, uma
relao de concorrncia no exerccio da funo legislativa entre Administrao e
Parlamento que relega ao plano puramente terico o monoplio parlamentar
preconizado pela interpretao ortodoxa da doutrina da separao de poderes14.
H de se ter claro que em um Estado onde a separao dos poderes constitui viga
mestra de sua estrutura, a atividade normativa primria de atribuio do Poder
Executivo deve configurar exceo, jamais regra.

14

Cf. Alexandre Mariotti, in Medidas provisrias, p. 26.

12

3. A MEDIDA PROVISRIA
A medida provisria ato emanado do chefe do Poder Executivo, em carter
excepcional e precrio, em circunstncias tidas como relevantes e urgentes, com fora
provisria de lei, pois necessita da aprovao do Congresso Nacional para que se
converta e se estabelea como lei; caso contrrio perde sua eficcia desde o momento de
sua criao.
Assim, permitido ao Executivo, em situaes consideradas como urgentes e
relevantes, expedir as chamadas medidas provisrias, categorizadas como espcies
normativas, nos termos do artigo 59 da Constituio Federal, e por essa razo, aptas a
criar direitos e obrigaes.
Em que pese a sua fora normativa, do ponto de vista formal, no lei, pois no
advm do Poder Legislativo, rgo que representa a vontade popular, consoante o
disposto no pargrafo nico, do art. 1, da Carta vigente.
Inspirada no decreto- legge italiano e, no direito brasileiro, quase que uma
reproduo do decreto-lei.
Como salientado por Alexandre de Moraes, apesar dos abusos efetivados com o
decreto-lei, a prtica demonstrou a necessidade de um ato normativo excepcional e
clere, para situaes de relevncia e urgncia. Pretendendo regularizar essa situao e
buscando tornar possvel e eficaz a prestao legislativa do Estado, o legislador
constituinte de 1988 previu as chamadas medidas provisrias, espelhando-se no
modelo italiano 15.

15

Constituio do Brasil interpretada e legislao constitucional, p. 1116.

13

Essas medidas atpicas so excees constitucionais ao princpio da separao

dos poderes do Estado. Em razo dessa excepcionalidade tm eficcia limitada e
transitria.
Editada pelo chefe do Poder Executivo, para se efetivar deve receber a
aprovao do Poder Legislativo, convertendo-se em lei. Tambm se submete ao Poder
Judicirio, caso haja leso ou ameaa a direito (art. 5, inciso XXXV, da CF).
Esse mecanismo de subsuno da medida legiferante do Poder Executivo aos
outros Poderes (Legislativo e Judicirio) demonstra racionalidade lgica do legislador
constituinte na proteo do Estado Democrtico de Direito.
Como bem esclarece J. Saulo Ramos, para prevenir eventuais abusos ou
prticas arbitrrias, a nossa Constituio estabeleceu garantias explcitas de controle da
atividade presidencial, que se resumem a quatro pontos essenciais: (a) convocao
extraordinria do Congresso, quando em recesso; (b) imediata apresentao, pelo
Executivo, da medida provisria ao Congresso, visando sua conversao em lei; (c)
perda de eficcia ex tunc do ato no convertido em lei e (d) possibilidade de controle
jurisdicional de constitucionalidade da medida, mediante exerccio da jurisdio
concentrada ou difusa 16.

16

Parecer n SR-92, da Consultoria Geral da Repblica.

14

4. PRESSUPOSTOS PARA A EDIO DE MEDIDA PROVISRIA

O enunciado constitucional prescreve que, para a validade da medida provisria,
mister se faz, quando de sua criao, a observncia de requisitos formais e requisitos
materiais.
Classificam-se como formais os seguintes requisitos: (1) edio pelo Presidente
da Repblica17 e (2) submisso imediata deste ao Congresso Nacional; e materiais (1) a
relevncia e (2) a urgncia na adoo da medida18.
Os pressupostos formais so claros e objetivos, dispensando-se assim, maiores
elucubraes a respeito. Em sentido contrrio, os materiais requerem detida
investigao. Contudo, neste trabalho, cujo cerne a averiguao da natureza jurdica
da medida provisria, nos restringiremos a breves comentrios sobre o tema.
Os requisitos da relevncia e urgncia constituem elementos basilares; ou, em
outras palavras, a essncia da medida, pois esta s se legitima mediante a presena
destes, pois a atuao legiferante do chefe do Executivo providncia atpica e,
portanto, excepcional.
Diante dessa exigncia impe-se definir o contedo semntico das palavras
relevncia e urgncia, sem o que no h como identificar as hipteses possveis de
serem agasalhadas pelo instrumento provisrio.
Canotilho19 diz que a investigao do contedo semntico das normas
constitucionais implica uma operao de determinao (operao de densificao,
17

No caso dos Estados-Membros e Distrito Federal, leia-se, como autoridades competentes,

respectivamente, o Governador do Estado e o Governador do Distrito Federal; e no caso dos
Municpios, o Prefeito Municipal.

18

Em regra, a doutrina se reporta aos pressupostos para edio da medida provisria, como sendo a
urgncia e a relevncia; no inserindo neste campo os aspectos formais a serem observados para a
criao da medida, o que no nos parece ser a abordagem mais completa. Por esta razo, nos filiamos
diviso feita por Clmerson Merlin Clve, em sua obra Medidas provisrias, p. 65.

15

operao de mediao semntica) particularmente difcil no direito constitucional.

Aponta, como uma dessas dificuldades, o fato de alguns enunciados lingsticos serem
vagos, os quais ele denomina de conceitos vagos ou conceitos indeterminados.
Os vocbulos relevante e urgente, consignados no Texto constitucional, se
inserem entre os conceitos indeterminados (ou vagos), logo a misso a ser enfrentada
no das mais fceis.
Ao discorrer sobre o tema, Celso Antnio Bandeira de Mello orienta que: a
circunstncia de relevncia e urgncia serem como efetivamente o so conceitos
vagos, fluidos, imprecisos, no implica que lhes falea densidade significativa. Se
dela carecessem no seriam conceitos e as expresses com que so designados no
passariam de rudos ininteligveis, sons ocos, vazios de qualquer contedo, faltando-lhes
o carter de palavras, isto , de signos que se remetem a um significado 20.
De fato, todo conceito jurdico indeterminado portador de um comando
(contedo), se no o fosse consistiria em letra morta, ou seja, sem qualquer funo
dentro do Texto constitucional, o que, sem maiores delongas, no se afigura razovel
em qualquer sistema normativo.
Destarte, embora indeterminado, o enunciado traz em si um contedo que ser
identificado frente o caso concreto, pelo aplicador do direito21.

19

Direito Constitucional, p. 218.

Curso de Direito Administrativo, p. 80.
21
Jos Carlos de Bartolom Cenzano, ao discorrer sobre a interpretao e aplicao dos conceitos
jurdicos indeterminados, em sua obra El orden pblico como limite al ejercicio de los derechos y
libertades, p. 74, assim se expressa: Mediante la tcnica del concepto jurdico indeterminado la ley
perfila una porcin de la realidad cuyos lmites no aparecen bien precisados em su enunciado, no
obstante lo cual parece claro que intenta delimitar um supuesto concreto. El motivo de que la ley no
delimite perfectamente el supuesto de hecho se debe a que se trata de conceptos que no admiten una
cuantificacin o determinacin rigurosas. No obstante, como se ha apuntado por la doctrina
iuspublicista, resulta manifiesto que se est refiriendo a un supuesto de la realidad que, a pesar de la
indeterminacin del concepto, admite ser precisado en el momento de la aplicacin.
20

16

O contedo semntico de um conceito jurdico indeterminado pode variar ao

longo do tempo, sofrendo alteraes de significado, pois, recebe influncias de carter
social, econmico, poltico, cultural, entre outros. Logo, uma situao concreta que em
dado momento se subsume lei em tese, num segundo momento pode no mais ser
albergada por aquele enunciado, em razo da realidade ftica que outra.
Alerta Mrcia Dominguez Nigro Conceio que a amplitude na interpretao
destes conceitos jurdicos indeterminados favorece a ao executivo-poltica, diante da
constante alterabilidade das condies fticas por ela abrangidas. Esta mutao social
demanda do intrprete da norma constitucional em estudo uma qualificao jurdica dos
fatos, conduzindo-os a uma seleo do momento, do contedo e da convenincia de
agir22.
Como se denota do exposto, a tarefa do exegeta na aplicao da norma no
simples, notadamente quando esta veiculada por conceito vago. Ademais, revela-se
como um trabalho decisivo e de suma importncia, especialmente na hiptese em estudo
por se tratar de medida atpica e diretamente relacionada a questes fundamentais na
estruturao do Estado (como a separao dos poderes).
Os doutrinadores tm buscado delimitar a idia de urgncia e relevncia, cuja
observncia exigida para a edio da medida provisria. Para ns, a relevncia
mencionada no art. 62 da Constituio Federal a providncia que se impe em
determinada situao para tutelar interesse pblico, cujas peculiaridades e
especificidades da matria que veicula reclamam especial ateno e excepcional atuao
do Estado, e cujo objetivo s ser alcanado por meio da medida provisria, inexistindo

22

Conceitos indeterminados na Constituio: requisitos da relevncia e urgncia (artigo 62 CF),

pp. 98-99.

17

outro instrumento hbil a faz-lo. J a urgncia referida no citado artigo, consubstanciase em uma hiptese que requer positivao premente, no sendo possvel aguardar o
tempo necessrio do processo legislativo ordinrio, nem mesmo socorrendo-se da
alegao de urgncia no trmite, facultada no art. 64, 1 e 2 da Lei Maior, sob pena
de ocasionar riscos ou danos coletividade.
Como requisito preliminar edio de medida provisria, deve o chefe do Poder
Executivo motivar o seu ato, demonstrando de forma clara, inequvoca e objetiva, a
presena da urgncia e da relevncia, requisitos estes justificadores da providncia
excepcional.

18

5. MOTIVAO DA MEDIDA
Buscando elidir eventual critrio subjetivo no calcado no interesse coletivo na adoo do mecanismo atpico, impe-se seja motivada a providncia a cargo do
chefe do Poder Executivo23.
Para Celso Antnio Bandeira de Mello, o fundamento constitucional da
obrigao de motivar est implcito tanto no art. 1, inciso II, que indica a cidadania
como um dos fundamentos da Repblica, quanto no pargrafo nico deste perceptivo,
segundo o qual todo o poder emana do povo, como ainda no art. 5, XXXV, que
assegura o direito apreciao judicial nos casos de ameaa ou leso de direito. que o
princpio da motivao reclamado, quer como afirmao do direito poltico dos
cidados ao esclarecimento do porqu das aes de quem gere negcios que lhes
dizem respeito por serem titulares ltimos do poder, quer como direito individual a no
se assujeitarem a decises arbitrrias, pois s tm que se conformar s que forem
ajustadas s leis24.
Ademais, irrefutvel o fato de que a excepcionalidade da medida e a impreciso
dos conceitos relevncia e urgncia exigem especial cautela na sua criao.
De outro turno, a motivao servir de subsdio ao Poder Legislativo na
apreciao posterior da medida, bem assim ao Poder Judicirio, se for chamado a atuar.
Sobre o tema, Lus Carlos Martins Alves Jnior, assim se manifesta: em
havendo as circunstncias excepcionais de urgncia e relevncia, e no existindo no
ordenamento jurdico, instrumentos legais capazes de solucionar e remediar os efeitos
23

24

E se verdade que os conceitos de relevncia e urgncia so fludos, representam o que a doutrina

chamou de conceitos indeterminados ou pragmticos, no se pode atribuir-lhes indeterminao a
ponto de entender que possam vir a ser preenchidos da forma que aprouver aos intrpretes do
momento (Lcia Valle Figueiredo, Medida provisria novas reflexes, p. 773).
Curso de Direito Administrativo, p.69.

19

dos acontecimentos excepcionais, devendo o Estado atuar prontamente, cabe ao chefe

do Poder Executivo editar medida provisria com esse desiderato. Para tanto, como
garantia de legitimidade constitucional, deve-se fundament-la, demonstrando-se a
relevncia e urgncia (....). Expondo a relao de causalidade entre o ato expedido e a
finalidade perquirida 25.
No campo da regulamentao, oportuno citar a Resoluo n 1, de 2002, do
Congresso Nacional, que no 1, do seu art. 2,

faz meno necessidade da

motivao, dispondo: No dia da publicao da Medida Provisria no Dirio Oficial

da Unio, o seu texto ser enviado ao Congresso Nacional, acompanhado da respectiva
Mensagem e de documento expondo a motivao do ato.
Nessa linha de raciocnio, perfeitamente possvel asseverar que o Executivo ao
expedir medidas provisrias deve fundamentar sua conduta, em respeito ao princpio da
motivao, ao qual se deve curvar.

25

A fundamentao da medida provisria: requisitos de legitimidade constitucional e garantia do

Estado Democrtico de Direito, p.4.

20

6. NATUREZA JURDICA DA MEDIDA PROVISRIA

A Constituio Federal ao dispor sobre a medida provisria traz um sistema
anmalo, pois, ao mesmo tempo que lhe atribui fora de lei, lhe empresta carter
transitrio e determina que a mesma seja submetida aprovao do Congresso
Nacional. No bastante, relaciona-a como espcie normativa no artigo 59, inciso V, da
Constituio Federal.
Mescla procedimentos de cunho administrativo j que ato oriundo do chefe
do Poder Executivo; e legislativo pois tem o poder de inovar o ordenamento jurdico,
que se submete aos seus ditames, enquanto vigente.
A doutrina ainda no pacificou o tema. Vrios so os posicionamentos e os
argumentos tentando identificar o ncleo da medida provisria para localiz-la dentro
da seara jurdica.
Alexandre

Mariotti

atribui

natureza

legislativa

medida

provisria,

denominando-a de ato normativo equiparado, em razo dos efeitos que esta produz na
ordem jurdica, durante sua vigncia 26.
Eros Roberto Grau corrobora o entendimento de ser legislativa a natureza da
medida provisria, acrescentando, contudo, o adjetivo especial. Para ele, trata-se de lei
especial dotada de vigncia provisria imediata 27.
J. Saulo Ramos traduz a medida provisria como antecipao cautelar, de
carter provisrio e necessrio, de providncias materialmente legislativas28.

26

Medidas provisrias, p. 70.

27

Medidas provisrias na Constituio de 1988, p. 241.

21

Marco Aurlio Greco iguala a medida provisria a um ato administrativo,

afirmando que esta no difere de um decreto do Executivo; que a competncia em que
se apia no legislativa e que, se acaso fosse, negaria a separao dos poderes.
Acresce que, a medida provisria, em si mesma, no lei, pois se fosse no poderia ser
convertida em lei 29.
Clmerson Merlin Clve refuta o posicionamento de Greco, sustentando que a
medida provisria no lei no sentido orgnico, mas lei no sentido tcnico, por tratarse de ato legislativo capaz de inovar originariamente a ordem jurdica. Destaca que o
conceito de lei, no mundo contemporneo, vem sofrendo profundas alteraes, da
porque perfeitamente possvel, juridicamente, aceitar um ato legislativo com perodo
de eficcia e vigncia programados30, e que estes, cada vez mais, vm sendo
produzidos pelo Executivo, no havendo, apesar disso, ofensa separao dos poderes,
por configurar competncia prpria do chefe do Poder Executivo (CF., art. 84, XXVI)31.
Srgio de Andra Ferreira classifica a medida provisria como um ato de
governo, ou seja, de conotao executiva e poltica32.

28

Parecer n SR-92, Consultoria Geral da Repblica, p. 440.

29

Medidas provisrias, p. 15.

30

As medidas provisrias e a Constituio Federal/88, p. 48.

31

O autor, em outra obra de sua autoria - Medidas provisrias, p. 60 -, resume o mecanismo jurdico da
medida provisria da seguinte forma: uma espcie de lei (a medida provisria: ato prprio)
convertida em outra espcie de lei (a lei formal, no caso, lei ordinria: ato permanente).

32

A medida provisria aquilo que se pode chamar de um ato poltico, executivo, isto , aquele que,
no sendo nem jurisprudencial, nem legal, um ato vinculado execuo do Direito pelo Poder
prprio, que o Executivo. No diria, como fazem alguns autores, que se trata de um ato
administrativo em sentido estrito (espcie do ato executivo), porque ele um ato poltico, no sentido
de ato governamental de Direito Constitucional, de rgo do Poder Poltico, da Chefia do Poder
Executivo [...]. Subjetivamente, ato executivo, eis que seu autor (sujeito ativo) o chefe do Poder
Executivo. Formalmente, isto , enquanto fonte de efeitos jurdicos e, assim, do ponto de vista
eficacial, embora seja uma espcie individualizada, a medida provisria tem, segundo o art. 62 da CF,

22

Manoel Gonalves Ferreira Filho entende que a medida provisria equivale a um

projeto de lei, com eficcia antecipada33. No mesmo sentido se posiciona a doutrina
espanhola, ao qualificar o decreto-ley como projeto de lei com eficcia normativa
antecipada sua aprovao pelas Cortes34.
Mrcia Dominguez Nigro Conceio denomina-a de ato normativo, dizendo
tratar-se de uma espcie privilegiada e excepcional de ato normativo, que se manifesta
no desenvolvimento de atividade poltico-administrativa com a finalidade de melhor
gerir os interesses do EstadoSociedade, em razo da maleabilidade dos pressupostos
relevncia e urgncia 35.
Celso Antnio Bandeira de Mello, embora no defina objetivamente a natureza
jurdica da medida provisria, chama-a de providncia a cargo do Presidente da
Repblica, a ser expedida em casos relevantes e urgentes; e relaciona cinco diferenas
justificadoras da no semelhana desta com a lei, a saber:- (1) excepcionalidade; (2)
efemeridade; (3) precariedade; (4) perda da eficcia ex tunc, caso no seja convertida
em lei; (5) existncia dos pressupostos de relevncia e urgncia36.

fora de lei. Embora ato executivo, a ela atribuda essa fora jurdica. No lei, pois que, do
contrrio, no teria sentido conferir-lhe tal eficcia (Apud Clmerson Merlin Clve, Medidas
provisrias, p.52).
33

Do processo legislativo, 4 ed., p. 234.

34

Cf. Igncio de Otto, in Derecho constitucional: sistema de fuentes, p. 208.

35

Conceitos indeterminados na Constituio: requisitos da relevncia e urgncia (art. 62 da CF), p.

92.

36

Curso de Direito Administrativo, pp. 76-77.

23

Celso de Mello a configura como uma categoria especial de ato normativo

primrio, que se reveste de fora, eficcia e valor de lei37.
Como se v, a natureza jurdica da medida provisria no se afina com os
modelos clssicos, consistindo em uma figura com caractersticas autnomas. Para
corretamente situ-la no ordenamento jurdico, necessrio se faz instituir uma nova
classificao, que mescle a funo legislativa e a funo administrativa, e porque no o
ato de governo.
Otto Mayer, jurista alemo, faz meno a uma quarta funo, a ser acrescentada
s trs indicadas por Montesquieu, que denominou de funo sui generis do poder
estatal, que compreende a atividade exercida pelo chefe do Executivo, praticada com
fundamento em faculdades deferidas pela Constituio Federal. Segundo ele, esta
funo no se submetia s normas infraconstitucionais, era um ato que manifestava um
poder de autoridade maior. No se confundia com os atos administrativos que tm sua
validade embasada na ordem jurdica infraconstitucional, nem tampouco com a
legislativa que se resumia na elaborao da lei pelo rgo competente 38. Cllio Chiesa
filia-se tese de Otto Mayer.
A proposta do jurista alemo interessante, e poderia ser viabilizada, se tomada
no sentido de se criar uma nova classificao (nomenclatura) para institutos estranhos
como a medida provisria, que no se amoldam aos padres clssicos existentes. O que

37

STF As medidas provisrias configuram, no direito constitucional positivo brasileiro, uma

categoria especial de atos normativos do Poder Executivo, que se revestem de fora, eficcia e valor
de lei. Refletem, na concreo de sua existncia, uma significativa tendncia que se registra no plano
do direito constitucional comparado, e no da nossa prpria experincia constitucional, no sentido de
outorgar inobstante em bases de excepcionalidade absoluta competncia normativa ao Executivo
(trecho do voto do Min. Celso de Mello, RT 700/223).

38

Apud Cllio Chiesa, in O regime jurdico constitucional das medidas provisrias, p. 32

24

no possvel prosperar a idia de se criar um quarto poder 39 para albergar tais

funes, pois equivaleria, guardadas as devidas propores, ao restabelecimento do
poder moderador, que esteve presente na Constituio Imperial de 1824, atravs do qual
o poder estatal se concentrou na mo do absolutista, o que nem de longe se permite
cogitar.
Pois bem, parte as idias sobre novas figuras que permitam ampliar as
classificaes quanto a natureza jurdica de determinados institutos atpicos; entre os
existentes, sob nossa tica, apresenta-se como mais razovel atribuir medida
provisria natureza legislativa.
Tal escolha se justifica, pois fato que a medida provisria enquanto vigente
renova e vincula o ordenamento jurdico. Ademais, no se pode perder de vista que o
legislador constituinte expressou, de forma inequvoca, a sua vontade, ao relacion-la
como uma das espcies normativas no art. 59, V, e, ao atribuir, no artigo 84, XXVI,
competncia privativa ao Presidente da Repblica para edit-la.
No se vislumbra com isso violao ao princpio da separao dos poderes, pois
a atipicidade da medida encontra supedneo constitucional, motivadamente deferida
pelo Constituinte para amenizar ou debelar situaes de urgncia e relevncia que, em
39

A ttulo de ilustrao trazemos a lume a idia de Csar A. Quintero, tambm fulcrada na criao de
um quarto poder, porm com contornos diferentes do cogitado por Otto Mayer, pois no estaria
concentrado nas mos do chefe do Poder Executivo. que Csar Quintero ao tecer crticas tcnicas
figura do decreto ley espanhol conclui que, a rigor, nem o Executivo e nem o Legislativo so
tecnicamente aptos e idneos para legislar, propondo para o Estado moderno a criao de um quarto
poder, ao qual se atribuiria essencial e efetivamente a funo de legislar, e seria composto
basicamente por um corpo tcnico legislativo no comprometido com interesses polticos. Eis a
redao original : De lo dicho parece desprenderse que ni el ejecutivo ni el parlamento son
tcnicamente idneos para legislar. Si esto es lo cierto, habra que llegar a la conclusin de que el
Estado moderno necesita un cuarto poder con la atribucin esencial de legislar, efectivamente. Este
poder tendra que estar confiado a un rgano que no sufriera las intermitencias ni tuviera las
dimensiones de un parlamento; y que, por otra parte, no estuviera sujeto al recargo de actividades
concretas ni a los intereses polticos de un gabinete ministerial. Se llegara, pues, a la solucin de los
cuerpos tcnicos legislativos. (Los decretos con valor de ley, p. 201).

25

razo de suas peculiaridades, no podem aguardar o procedimento padro para a criao

da lei, sob pena de ensejar danos ao interesse coletivo.
Assim, de forma nica e especial, foi permitido ao Poder Executivo,
originariamente e por atribuio, criar normas primrias.
Nessa linha de raciocnio, temos como razovel asseverar que a medida
provisria tem natureza legislativa atpica.

26

7. CONCLUSO
A medida provisria espcie normativa criada em substituio ao decreto-lei,
que vigorou at o advento da Constituio Federal de 1.988, consoante o disposto no
2 do art. 25 do ADCT.
Sua criao de competncia exclusiva do chefe do Poder Executivo, por fora
de norma constitucional, quando presentes situaes tidas como urgentes e relevantes,
configurando, portanto, mecanismo atpico.
Da nasce a controvrsia quanto a definio de sua natureza jurdica, pois criada
pelo Executivo assume feio de ato administrativo, ou ato de governo. Por outro lado,
tendo fora de lei remete idia de ato legislativo, apresentando-se assim como uma
figura hbrida.
Sob a nossa viso, a classificao que melhor se afina com esse emblemtico
instrumento a natureza legislativa atpica, pois fato que, enquanto vigente, gera
obedincia, no sendo possvel esquivar-se da sua imperatividade, como norma que .
Ademais, no se pode perder de vista a sua localizao no inc. V do art. 59 da Lei
Maior, onde constam relacionadas as espcies normativas vigentes em nosso sistema.
De outro turno, sua atipicidade deve ser registrada, pelo fato de nascer de rgo
executivo administrativo que, originariamente, no dispe da funo legislativa,
sendo-lhe deferido faz-la subsidiariamente e em situaes especialssimas.

27

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