RED DE POLITICAS DE EMPLEO - CIES

LOS OBSTÁCULOS A LA EXPANSION DEL SISTEMA DE PENSIONES

PERU

JUAN CHACALTANA

NORBERTO E. GARCIA

JOSE GALLARDO

LIMA, MARZO DEL 2002.

Este trabajo fue elaborado en el contexto de la Red de Políticas de Empleo, con el

patrocinio del Proyecto Regional de Sistemas de Pensiones Reformados liderado por
CINVE-Montevideo. Los autores agradecen a dicha institución el apoyo brindado.
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INDICE

Capitulo I
Los obstáculos en el mercado laboral para la expansión del Sistema de Pensiones.

Capítulo II
La afiliación a pensiones en un sistema reformado.

Capitulo III
La organización del sistema de pensiones

Capítulo IV
Implicancias de Políticas
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CAPITULO 1

LOS OBSTACULOS EN EL MERCADO DE TRABAJO A LA EXPANSIÓN

DEL SISTEMA DE PENSIONES.

(PERU 1991-2000)

NORBERTO E. GARCIA

LIMA, FEBRERO DEL 2002

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INDICE

CAPITULO I
Pag.
1. Introducción..........................................................................................................3

2. El contexto económico, el ajuste y reformas .......................................................4.

y los choques internos y externos

3. Los rasgos del ajuste del mercado laboral en los noventa que operan................6
como obstáculo a la expansión del (SP).
3.1.El crecimiento de la PEA y su composición.. ............................................7
3.2.Empleo formal e informal y subutilización......................................................... 7
3.3.El cambio en la composición del empleo por tamaño de establecimiento..........10
3.4.El aumento en la diferencia de ingreso formal-informal y según tamaño.......... 11
3.5.Empleo asalariado y modalidades contractuales................................................ 13
3.6.Empleo y pobreza................................................................................................16

4. Costos laborales y costos no salariales...............................................................18

5. Costos laborales y Productividad........................................................................20

6. Los obstáculos a la expansión del (SP) y la institucionalidad laboral.......... ....23

6.1. Marco legal y opciones de contratación............................................................23
6.2. Las causas de la expansión de los “sin contrato”.............................................25
6.3. La estrategia de minimización de los costos laborales por hora.......................26
6.4. Las relaciones laborales predominantes............................................................27
6.5. La legitimación de la evasión y de la elusión....................................................28
6.6. La perduración de formas pretéritas de negociación salarial............................29

7. Conclusiones e implicaciones de política.........................................................30

7.1. Mala calidad del empleo generado y empobrecimiento.................................. 30
7.2. La institucionalidad contractual y su abuso.................................................... 31
7.3. Las tendencias en el mercado laboral y la afiliación al (SP)........................... 31
7.4. Los límites a la expansión del (SP) y el mercado laboral................................ 32
7.5. La incorporación de los trabajadores independientes al (SP)...........................34
7.6 Los cambios en las políticas laborales para expandir el (SP)...........................35.
7.7. Concertación, reformas, competitividad, empleo y (SP)..................................37

BIBLIOGRAFIA...................................................................................................... 39
Anexo Estadístico......................................................................................................41
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LOS OBSTACULOS EN EL MERCADO DE TRABAJO A LA

EXPANSION DEL SISTEMA DE PENSIONES.
(Perú 1990-2000)

1. Introducción

El propósito de este Capítulo es analizar en que medida el funcionamiento del

mercado laboral - y en que aspectos específicos – se ha ido constituyendo en un
obstáculo a la expansión del Sistema de Pensiones en el Perú.
Hasta 1992, el sistema de pensiones del Perú era un sistema público. En 1992 tiene
lugar la reforma y a partir de ese año se introduce un sistema privado con cuenta
individual y capitalización. El sistema público es reemplazado, pero pervive una
fracción del mismo hasta el presente. La organización es tal que el trabajador tiene la
obligación de estar afiliado, quedando a su elección en cual de los dos hacerlo. No
obstante, en la práctica, la afiliación está lejos de cubrir a todos los trabajadores.
Los registros administrativos del Sistema Privado de Pensiones o Sistema de AFP’s
señalan un aumento de los afiliados de desde 0 en 1992 a aproximadamente 2.4
millones en el año 2000 – aun cuando una porción significativa de esta cifra se origine
en la duplicación contable de afiliados. La duplicación contable en los registros
administrativos del (SP) puede explicar diferencias muy grandes entre información de
registros e información de encuestas – de aproximadamente 550 mil personas en el
caso de la Encuesta de Hogares de Lima y cifras mayores aun –del orden de 700 mil
personas - con la Encuesta Nacional de Hogares del Peru Urbano. La duplicación
contable se origina en el enrolamiento de centros de trabajo en el proceso de colocación
inicial del nuevo sistema. Así una persona que trabaja 8 horas por semana en un centro
de trabajo y cuarenta en otro, puede aparecer con dos números de identificación
distintos. La base de datos de la Superintendencia de AFP’s, no ha sido construída con
criterios de validación y chequeo de la información que se ingresa, sino como
instrumento de control de cada AFP.
Un segundo aspecto a tener en cuenta, es que , como se verá en el Capítulo II, lo que
las Encuestas de Hogares recogen como número de afiliados esta mas cercano a la
información de cotizaciones de los registros del Sistema que a los datos de afiliación de
los mismos registros – por diferentes razones, incluyendo la evasión.
Las dos razones expuestas previamente sugieren el uso de la información de
afiliados registrado por las Encuestas Nacionales de Nivel de Vida (ENNIV) y las
Encuestas de Hogares a nivel del Perú Urbano (ENAHO’s), y validan las estimaciones
de tasas de afiliación efectuadas vía estas Encuestas.
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Tanto las Encuestas de Hogares como las Encuestas de Niveles de Vida registran un
descenso en la afiliación al Sistema en su conjunto – privado y público. Entre 1991 y
el 2000, la tasa de afiliación al Sistema de Pensiones (SP), se reduce
significativamente, tanto en relación a la PEA como en números absolutos. Como puede
constatarse en el Anexo 1, para el Perú en su conjunto (urbano y rural), de acuerdo a la
información de las Encuestas de Niveles de Vida (ENNIV) la tasa de afiliación respecto
a la PEA, se reduce de 26.4 por ciento en 1991 a 11.6 por ciento en el 2000.(Conviene
señalar que la información de las Encuestas de Niveles de Vida difiere de la
correspondiente a Encuestas de Hogares y ambas difieren también de los registros del
Sistema Privado de Pensiones).
La tendencia al descenso en la tasa de afiliación se explica casi íntegramente por
lo verificado en los afiliados urbanos – ya que la afiliación en el ámbito rural es
prácticamente negligible. Para el Perú Urbano Total, de acuerdo a las Encuestas de
Hogares (ENAHO’s) y estimaciones efectuadas para el presente trabajo, la reducción
es de 29 a 22.9 por ciento de la PEA Urbana. Esto también implica un descenso en el
número absoluto de afiliados, de aproximadamente 1870 mil a principios de la década,
a 1762 mil afiliados en el 2000.
Tanto el nivel como la tendencia de la tasa de afiliación respecto a la PEA Urbana,
se encuentra muy influido por lo que se verifica en Lima Metropolitana, ya que en el
resto urbano del país, la tasa de afiliación es bastante más débil. En Lima
Metropolitana, de acuerdo a la información de las Encuestas de Hogares (ENAHO) el
número de afiliados se reduce de aproximadamente 960 mil en 1991 a 870 mil en el
2000 – lo que implica un descenso en la tasa de afiliación respecto a la PEA de 40 por
ciento en 1991 a 25.5 por ciento en el 2000.(Vease Anexo 1).Esta reducción en la tasa
de afiliación es un efecto neto de dos tendencias contrapuestas: el descenso de 40 a 5
por ciento de la PEA en la proporción de afiliados al sistema público, y el aumento de 0
a 20 por ciento del sistema privado de pensiones.
El descenso en la tasa neta de afiliación se explica por la reducción de la tasa de
afiliación de los asalariados privados (56 a 42 por ciento), particularmente significativa
en el estrato de microempresas, y de los trabajadores independientes (15.8 a 5.5 por
ciento) ya que la de los asalariados del sector público aumenta ligeramente en la
década. (Vease Anexo 1)
La puesta en marcha y el tránsito hacia un nuevo (SP) puede explicar parte de esta
tendencia. No obstante, es relevante tener en cuenta que una parte importante de la
misma está explicada por eventos que tienen lugar en el mercado laboral durante la
década del 90, y que impactan significativamente sobre las posibilidades de afiliación y
asiduidad de las cotizaciones al (SP). Estos eventos son expuestos en este Capítulo, en
las secciones a continuación.
Desde el punto de vista de la información disponible para el análisis del mercado
laboral, se contaba con la serie de Encuestas de Niveles de Vida (ENNIV) para 1991,
1994, 1997 y 2000; con la serie de ENAHO’s Lima Metropolitana para todos los años
del período 1990- 2000, y con la serie ENAHO’s 1994- 2000 para el Perú Urbano. Se
optó por escoger la serie proveniente de las ENAHO, porque en varias de las
preguntas relevantes las ENNIV no son comparables entre sí. A partir de Lima
Metropolitana se estimó el comportamiento del Perú Urbano en 1991-2, y fue utilizado
para comparar los resultados del Perú Urbano en 1991/2-1999/2000. La estimación de
las variables relevantes del Perú Urbano 1991/92, se efectuó a partir de las diferencias
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sistemáticas respecto a Lima Metropolitana verificadas en 1994- 2000. La tendencia

obtenida para el Perú Urbano 1991/92 – 1999/2000 , se controló por los resultados de la
serie Lima Metropolitana 1991-2000. Esto último es justificable ya que desde un punto
de vista dinámico, los principales cambios se explican por lo sucedido en Lima
Metropolitana.

2.El contexto económico, el ajuste y reformas y los choque internos y externos.

La década del 90 se caracteriza por una sucesión de fuertes “choques” internos y

externos que impactan sobre las tendencias estructurales del mercado laboral.
En las dos décadas previas a los 90’s, el mercado laboral del Perú se caracteriza
por una insuficiente creación de empleos de calidad respecto a un muy elevado
crecimiento de la oferta urbana. Este hecho se agudiza con la crisis de la deuda externa
en los 80’s. Lo que da lugar a un constante crecimiento del empleo informal que hacia
1991, representaba ya alrededor de un 47 por ciento de la PEA Urbana.
En la segunda mitad de los 80’s y principios de la década del 90, el desarrollo del
terrorismo afecta seriamente las decisiones de inversión privada. Esto se agudiza en los
primeros años de los 90. (Hacia 1994, la inversión en maquinaria y equipo era de una
magnitud similar – a precios constantes – a la verificada veinte años antes). El
fenómeno del terrorismo es controlado gradualmente hasta lograr su casi desaparición a
mediados de los 90’s. Simultáneamente, en el primer quinquenio de los 90 se
implementan un programa de estabilización de “choque” para detener la hiperinflación
y un conjunto de reformas económicas – apertura comercial y financiera,
desregulaciones, privatizaciones, reducción del Sector Público, etc – orientadas a
establecer las bases para una economía de mercado más competitiva. La inversión
crece hasta alcanzar un 23 por ciento del PBI, pero concentrada en actividades
primarias extractivas – minería – que no difunden al grueso de la población los
resultados del crecimiento.
Todo lo expuesto tuvo implicancias para la creación de empleos a mediano plazo. Así,
por ejemplo, la reducción del empleo público implicó un descenso equivalente a 4
puntos de por ciento de la PEA Urbana . La generación de empleos se vió sometida
crecientemente a la presión de una mayor competitividad, lo que desencadena
tendencias hacia la expansión o sobrevivencia económica basada en reducciones de
costos laborales por hora. La reforma laboral, implementada en este período, es una de
las más profundas de América Latina, y se caracteriza por incorporar múltiples
contratos flexibles, reducir el costo del despido y aumentar el control del despliegue de
personal en la empresa. Por las tres vías, pero sobre todo a través de la primera, se hace
viable una creciente contratación de trabajadores con menores costos laborales- pero
también un aumento de la precariedad y la inestabilidad en el empleo. La economía se
acelera en 1992-95 y en 97 despues de un enfriamiento en 1996, y también se eleva la
creación de empleo en este período – aunque concentrada en micro y pequeña empresa
y contratos de menor costo.
En 1997 se comienzan a percibir los fuertes efectos negativos del fenómeno
natural del Niño, que afectan infraestructura productiva y producción exportable,
seguidos por las repercusiones en 1998, 1999 y 2000, de la Crisis Asiática, la Crisis
Rusa y el ajuste y devaluaciones de la economía del Brasil. Los efectos son múltiples,
destacándose la reducción de la entrada neta de capitales y créditos externos, el
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crecimiento de la cartera “pesada” del sistema financiero y la astringencia crediticia, y

la permanencia de una elevada tasa de interés. La crisis política verificada en el 2000,
afecta también tanto el monto y composición del gasto público – hacia un mayor gasto
corriente – como también las decisiones de inversión privada, por la incertidumbre
generalizada. Ambos hechos reducen significativamente la tasa de inversión en 1997-
2000 desde un 23 a un 14 por ciento del PIB. La economía se desacelera hasta llegar a
-1.0 por ciento en el segundo trimestre del 2001. Hacia mediados del 2001 el Perú se
hallaba transitando el cuarto año consecutivo de recesión – con el consiguiente impacto
sobre los mercados laborales. El problema del empleo del Perú, (la vasta proporción de
ocupados con ingresos y productividad insuficientes para superar la pobreza y lograr un
mínimo de competitividad), es aún mas elevado que a principios de la década. Hacia el
2000, 55 por ciento de los hogares estaban bajo la línea de pobreza.
En síntesis, en la década del 90 el Perú registra, en primer lugar, sucesivos
choques internos originados en los efectos del terrorismo sobre la inversión privada, en
el cambio del modelo estratégico de crecimiento – desde un crecimiento industrial hacia
adentro liderado por la intervención estatal y hacia un crecimiento primario exportador
liderado por el mercado – y del modelo de políticas macroeconómicas establecido para
sostener el cambio estratégico. A ello le sigue inmediatamente el efecto de los choques
del Niño y de las sucesivas crisis externas que afectan a las economías emergentes, y
por último el efecto de la crisis política y la incertidumbre generada por la misma.
El nuevo modelo es exitoso para estabilizar precios. La tasa de inflación se
reduce hasta un 2 por ciento anual. Pero no alcanza ni a promover el crecimiento
acelerado de transables – y en particular de la oferta exportable – ni a generar empleos
de calidad al ritmo exigido por el crecimiento de la oferta laboral. La principal
restricción al crecimiento es un balance comercial externo negativo. El mercado laboral
– como se verá - se ajusta no a traves de una mayor tasa de desempleo, sino vía un
aumento en la tasa de subempleo, en la tasa de informalidad, y en general, a traves del
alza en la proporción de ocupados con baja productividad e ingresos.

Dos aspectos claves, (vinculados entre sí) ausentes en el nuevo modelo, son la
priorización del crecimiento acelerado de la oferta neta de transables, y del aumento de
la productividad en transables. El primero, habría implicado el uso consistente de
políticas específicas para destrabar obstáculos y lograr una mayor competitividad que
descanse en algo más que la abrupta reducción de costos laborales. El segundo, habría
requerido un conjunto coherente de políticas para inducir conductas proclives al
aumento sistemático de la productividad, variable clave en una economía como la
Peruana – por sus repercusiones sobre costos de transables y sobre los ingresos de la
mano de obra.

3. Los rasgos del ajuste del mercado laboral en los 90’s que operan como
obstáculo a la expansión del (SP).

Se exponen a continuación los rasgos del proceso de ajuste y cambio del mercado
laboral del Perú en 1991-2000, focalizando el análisis en lo sucedido en el ámbito
 9

urbano, por su relevancia para el (SP). El comportamiento más dinámico y favorable

del mercado laboral tiene lugar en 1993-96, pero es importante verificar lo sucedido en
la década en su conjunto. Se presentan esencialmente aquellos rasgos que contribuyen
a explicar los obstáculos que enfrentó y enfrentará la afiliación en areas urbanas, por el
lado del comportamiento del mercado laboral.

3.1 .El fuerte crecimiento de la PEA y su composición.

En los 90’s, la PEA Total crece a un ritmo de 2.5 por ciento anual, mientras que la
PEA Urbana, ante el empuje de las migraciones hacia las grandes urbes, lo hace a un
3.5 por ciento promedio anual. Esta es una de las tasas mas elevadas de América
Latina, e impone moderación cuando se analiza la creación anual de empleos – ya que
es muy difícil crear ocupación productiva y de calidad para un crecimiento tan elevado
de la oferta laboral .
Sobresale en el periodo la rápida elevación de la tasa de participación femenina, que
se eleva de 38 hasta 47 por ciento – si bien que la misma no ha alcanzado todavía el
nivel de las experiencias más avanzadas de América Latina, lo que indica que esta
presión permanecerá hacia el futuro. Este hecho es una fuente de expansión futura para
el (SP).
En los 90’s continua el proceso de migración rural-urbana. Hacia el 2000, casi dos
tercios de la PEA del Perú se encontraba en áreas urbanas. Recíprocamente, un tercio de
la PEA se ubicaba en areas rurales, lo que constituye un límite natural a la expansión
del (SP), que se corrige muy lentamente. En el caso del Perú existe un factor adicional:
un 80 por ciento de la PEA Rural se encuentra por debajo de la línea de pobreza per
capita.
Cabe señalar que un cincuenta por ciento de la PEA Urbana se encontraba a fines de
los 90’s en Lima Metropolitana. Si se toma en cuenta el nivel de ingreso laboral y otros
indicadores de calidad, más del 66 por ciento del empleo de calidad se encontraba en
Lima Metropolitana – la ciudad más prospectada por el (SP). Es importante tener “in
mente “ este rasgo cuando se analicen los Cuadros que se presentan posteriormente,
muchos de los cuales han sido estandarizados respecto a la PEA Urbana.
Otro factor restrictivo a la expansión del (SP) por el lado de la oferta laboral, es la
escasa calificación de gran parte de la PEA, lo que indirectamente repercute sobre las
posibilidades de empleos adecuados para afiliarse y cotizar al (SP). Los indicadores de
cobertura de la educación no revelan toda la magnitud del problema. Así, hacia fines de
los 90’s, un 17 por ciento de la PEA Urbana había completado estudios universitarios,
un 8 por ciento sólo estudios superiores no universitarios, un 45.7 por ciento había
completado estudios secundarios, un 22,9 por ciento sólo había terminado educación
primaria y un 6.4 por ciento no había terminado o no había cursado educación primaria.
Pero en la práctica el problema es más grave cuando se atiende a la calidad de la
educación. Así, uno de los principales problemas es la baja calidad de los maestros en la
educación primaria pública, particularmente fuera de Lima. Similarmente, la educación
secundaria estuvo hasta hace pocos años orientada a preparar al alumno para estudios
universitarios poco conectados con el quehacer empresarial y no contenía elemento
alguno de calificación para el trabajo. La educación universitaria y superior no
universitaria de calidad, está concentrada en sólo una docena de instituciones cuya
cobertura es muy pequeña, en comparación con las aproximadamente 120 entidades de
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formación universitaria o superior no universitaria. Finalmente, el grueso del sistema

educativo arrastra fallas que afectan la pertinencia de la calificación - su capacidad para
satisfacer los requerimientos ocupacionales y de calidad de las empresas.
A la inversa, existe también un factor que opera expansivamente sobre el (SP): la
composición por edades de la PEA Urbana y su evolución esperada. Conviene destacar
que la PEA del país es de una composición muy joven. Hacia el año 2000
aproximadamente un 70 por ciento de la PEA Urbana se encontraba entre los 15 y 40
años y alrededor de un 60 porciento entre los 15 y 35 años. Este hecho tuvo, como se
verá en Capítulo II, implicancias positivas para la expansión registrada por el (SP)
privado, ya que es el trabajador relativamente jóven el más propenso a incorporarse a
un nuevo sistema de pensiones – mientras que son los mas viejos los que tenderan a
permanecer en el viejo sistema público. La estructura de edades de la PEA se encuentra
influída por el rápido crecimiento demográfico, que ya ha comenzado a debilitarse. No
obstante, al analizar la PEA Urbana, dos hechos contribuyen a explicar la alta
preponderancia de personas jóvenes en la misma. El primero es la ya citada alza de la
tasa de participación femenina. Se incorporan a la PEA urbana más mujeres jóvenes que
viejas. El segundo factor son las migraciones rural- urbanas. Tiendan a migrar a zonas
urbanas más los jóvenes que los viejos. Por consiguiente, aun cuando el crecimiento
demográfico se debilite, el aumento de la PEA femenina y la continuidad de las
migraciones son dos factores que contribuiran a prolongar una expansión de la PEA
urbana con una estructura de edades relativamente jóvenes. Este hecho es de mucha
importancia para la ampliación de la afiliación al (SP).

3.2. Empleo Formal, Informal y Subutilización

Dos de los rasgos esenciales son el débil crecimiento del empleo formal, y el
constante aumento del subempleo urbano. En el Cuadro 1 se observa que en 1992-
2000, el Empleo Urbano crece a un ritmo superior a la PEA Urbana – que se eleva a
una tasa de aproximadamente 3.5 por ciento anual. No obstante, la composición de ese
crecimiento del empleo es lo relevante. El crecimiento del empleo formal urbano se
debilita respecto a las décadas previas, y alcanza un ritmo inferior al 1 por ciento anual,
mientras que el empleo informal crece a una tasa de 4.7 por ciento anual. El
debilitamiento del aumento del empleo formal, se explica en parte por el descenso del
empleo formal público – del 12 al 8 por ciento de la PEA Urbana en la década. Pero
también refleja el efecto de la mayor competitividad que enfrentan las empresas, sobre
todo en transables no extractivos. El rápido crecimiento del empleo informal se vincula
al significativo aumento de trabajadores independientes de bajos ingresos y – en menor
proporción - de asalariados en microempresas informales. Estos últimos crecen mucho
más que los asalariados en microempresas formales.(En nota al pié del Cuadro 1 se
expone la definición de formalidad e informalidad adoptada como proxy para estas
variables). El número de desempleados abiertos crece menos que la PEA . Lo expuesto
previamente explica porque la proporción del empleo formal en el empleo urbano se
reduce de 52.9 por ciento en 1992 a 47 por ciento en el 2000. Recíprocamente, la
 11

participación del empleo informal en el empleo urbano total crece, desde 47 a 53 por
ciento en dicho período. La tasa de desempleo abierto tiende a decrecer en la década,
desde un 9.5 hasta un 8 por ciento de la PEA Urbana.

_________________________________________________________
Cuadro 1. Perú. Crecimiento y composición del empleo urbano 1991- 2000 (1)
___________________________________________________________________
(en por cientos)

% de la PEA Crecimiento % de la PEA

1991 anual 2000

1. PEA Urbana 100 3.5 100

2. Empleo Urbano 90.5 3.7 92.5

3. Empleo Formal (52.9) (0.8 ) (47.2)

4. Empleo Informal ( 47.1) 4.7 (52.8)

5. Desempleo Abierto (9.5) (1.4) ( 7.5)

Fuente: ENAHOS 1991- 2000 y estimaciones efectuadas para este trabajo.

(1) La definición de la proxy de informalidad incluye los trabajadores independientes

excluidos los profesionales, técnicos y afines, los familiares no remunerados, los
ocupados en microempresas de 5 o menos ocupados que no coticen seguridad
social, y el servicio doméstico. Nótese que esta definición implica que una parte de
los ocupados en microempresas de 5 o menos trabajadores – los que cotizan
seguridad social – es clasificada como empleo formal.
(2) En consecuencia, un primer rasgo del ajuste del mercado laboral en la década del
90, es el fuerte aumento en la proporción de trabajadores independientes y
asalariados de microempresas informales.

El Cuadro 2 sugiere una segunda información relevante. En la década del 90, la

reducción de la tasa de desempleo es acompañada por el mantenimiento de las tasas de
subempleo. En particular, se verifica un aumento de la tasa de subempleo medida por
línea de ingresos, sobre el empleo informal. Lo que sugiere que no sólo aumenta el
empleo informal sino que los ingresos de una fracción importante de los trabajadores
 12

informales se va rezagando respecto a la norma utilizada para medir subempleo – en

rigor, aumenta el número de pobres entre los informales. ( En la nota de pié de página
del Cuadro 2 se explica el criterio de medición respectivo).

Cuadro 2. Perú. Tasas de Subempleo Formal e Informal. 1991-2000

(en por cientos de la PEA Urbana)

1991 2000

1. Subempleo por horas (1) 14.6 13.3

2. (s/ empleo formal) (4.8) (3.8)

3. (s/ empleo informal) (9.8) (9.5)

4. Subempleo por ingresos (2) 33.9 33.8

5. (s/ empleo formal) (14.4) (7.1)

6. ( s/ empleo informal) (19.5) (26.7)

Fuente: ENAHO’s y estimaciones efectuadas para este trabajo.

(1) Trabajan menos de 35 horas semanales pero desean y están en condiciones de

trabajar más

(2)El subempleo por ingresos es estimado identificando todos los ocupados que tienen
un ingreso inferior a la linea de pobreza per-capita (por perceptor en el hogar),
equivalente a us.170.- dls mensuales en el 2000..
______________________________________________________________________

Como se desprende del Cuadro 2, en el período analizado la tasa de subempleo por

horas decrece levemente de 14.6 a 13.3 por ciento de la PEA, explicado por lo
 13

verificado en el empleo formal – en el empleo informal la tasa permanece

prácticamente constante.
Respecto a la tasa de subempleo por ingresos, la tasa permanece constante entre
puntas en alrededor de un tercio de la PEA Urbana, pero con un significativo cambio en
su composición. Decrece el subempleo por ingresos en el empleo formal y aumenta
significativamente el del empleo informal. Esto último señala que aumenta la
proporción de ocupados informales que se encuentran por debajo de la línea de pobreza
per capita. Por consiguiente, un segundo rasgo estilizado del ajuste de mediano plazo
del mercado laboral es que no sólo aumenta la proporción de informales respecto a la
PEA, sino además la fracción de los mismos que se encuentra por debajo de la línea de
pobreza per cápita.
Conviene enfatizar un aspecto que se infiere de lo expuesto: el ajuste a mediano plazo
del mercado laboral del Perú no es vía tasa de desempleo abierto, sino a traves de
cambios en la proporción de la ocupación con muy baja productividad e ingresos. La
tasa de desempleo abierto no es sólo menos importante, sino además relativamente más
estable. Por consiguiente, el desempleo abierto – y sus variaciones a mediano plazo –
no es un factor restrictivo de gran importancia para la expansión del (SP), mientras que
si lo es la elevada proporción de la ocupación con baja productividad e ingresos,
medida por los indicadores de subempleo por ingresos, informalidad y proporción del
empleo urbano por debajo de la linea de pobreza.

3.3. El cambio en la composición del empleo por tamaño de establecimiento.

En la década analizada tiene lugar un aumento significativo en la proporción del

empleo hacia establecimientos de muy pequeña escala – microempresas - y trabajo
independiente informal. Esto refleja el hecho de que casi la totalidad del aumento del
empleo urbano registrado en la década, tiene lugar en las microempresas informales y
en el trabajo independiente informal. Dado que en el Perú, como en otras experiencias
de América Latina, existe una correlación bastante estrecha entre productividad y
tamaño del establecimiento, esta tendencia está reflejando un aumento de la proporción
del empleo urbano en segmentos de menor productividad.
El Cuadro 3 ratifica lo expuesto. En el mismo se observa que en el decenio analizado
no sólo se eleva la proporción de empleo informal, sino la participación de la
microempresa y trabajadores independientes en el empleo urbano. En particular, el
empleo que más se eleva es el de la microempresa y trabajadores independientes
informales. A la inversa, se reduce la participación de la pequeña, mediana y gran
empresa en el empleo total – de 50 por ciento en 1991 a 33.8 por ciento en el 2000.
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______________________________________________________________________
Cuadro 3. Perú. Empleo por tamaño de establecimiento. 1991-2000 (1)
( en por cientos del empleo urbano)

1991 2000
Formal Informal Formal Informal

1. < 5 ocupados 8.0 49.2 10.0 56.2

2. 6 a 99 ocupados 21.4 -- 16.0 --

3. 100 y más 21.4 -- 17.8 --

4. Total 50.8 49.2 43.8 56.2

Fuente: ENAHO’s y estimaciones efectuadas para este trabajo.

(1) En el estrato de menos de cinco ocupados se incluye el empleo independiente

Este cambio de composición por tamaño hacia una menor proporción del empleo en
empresas medianas y grandes en areas urbanas, tiene implicancias para las
posibilidades de afiliación. Las empresas medianas y grandes tienden a ser las mas
estructuradas, en las que se cumple más con la afiliación al (SP) – y lo inverso es
también cierto para la microempresa. En general, cabe esperar que las tasas de evasión
y elusión sean menores en empresas medianas y grandes. Un aspecto importante es que
cuando una empresa evade, tiende a hacerlo en todos los frentes para evitar riesgos–
tributación, leyes laborales, disposiciones municipales, contribuciones a la seguridad
social, etc. Por consiguiente es poco esperable que las pequeñas y microempresas que
evaden tributación y leyes laborales se preocupen por la afiliación y cotización de sus
trabajadores para la seguridad social.
 15

3.4 . El aumento en la diferencia de ingreso formal – informal y por tamaño

El Cuadro 4 señala las diferenciales de ingreso laboral formal e informal y por tamaño
de establecimiento. Ratificando lo antes expuesto, una de las conclusiones del Cuadro 4
es que el ingreso laboral más bajo se sitúa en el ingreso informal del estrato de menos
de 5 ocupados. Por consiguiente, en la medida que la participación en el empleo de este
estrato se eleva, aumenta la proporción de trabajadores con ingresos más bajos.

Cuadro 4. Perú. Ingreso laboral formal e informal por tamaño de establecimiento

Ingreso laboral promedio urbano = 100

1991 2000

1. Promedio Urbano 100 100

2. Promedio Informal 57 42

3. Promedio <5 Informal 52 37

4. Promedio Formal 109 119

5. Promedio Formal <5 88 77

6. Promedio Formal 6 a 100 93 89

7. Promedio Formal 100 y más 129 146

Fuente: ENAHO’s y estimaciones efectuadas para este trabajo.

Adicionalmente, el Cuadro 4 sugiere que las diferenciales de ingreso laboral

medio formal- informal y por estrato de tamaño de establecimiento, tendieron a elevarse
 16

en la década. Por lo que un aumento en la proporción de ocupados en microempresas y

actividades por cuenta propia informales elevó la proporción de trabajadores de bajos
ingresos por dos motivos: i) el cambio de composición del empleo e ii) el descenso
relativo del ingreso medio de los ocupados en microempresas informales y trabajo
independiente informal. El rápido aumento en la proporción de trabajadores de menores
ingresos es también otro factor que incide negativamente sobre la tasa de afiliación al
(SP).
La información a precios constantes sugiere que el ingreso medio real de
ocupados informales se mantuvo constante o descendió – dependiendo de la definición
de la variable (por ejemplo, imputaciones no monetarias al ingreso del servicio
doméstico). Sin duda, esto tiene que haber afectado sus posibilidades de cotización. En
contraste, el ingreso laboral medio formal se elevó en términos reales a un ritmo de 2.9
por ciento promedio anual en el período a estudio. En particular los salarios industriales
(obreros) lo hicieron a un ritmo de 2.4 por ciento anual.(No obstante, conviene tener en
cuenta que todo este crecimiento es una recuperación parcial de los niveles de
remuneraciones e ingreso formal de pre-crisis de la deuda externa. Así, tanto el ingreso
medio formal como los salarios industriales registrados en el 2000, seguían siendo un
50 por ciento de los verificados en 1980). En la década del 90 se eleva también más
rápidamente la remuneración de las empresas más grandes – como se constata en el
Cuadro 4 -, y la remuneración de empleados respecto a obreros. (En los 90’s aumenta la
proporción de empleados respecto al total de asalariados y también el respectivo
diferencial de remuneraciones).

3.5. Empleo asalariado y modalidades contractuales.

El deterioro del mercado laboral del Perú no se debió solo a una elevación de la
proporción de informalidad y un descenso relativo del ingreso informal. Aun dentro del
empleo formal y del trabajo asalariado en microempresas informales, se registra un
aumento notable de la precariedad y de la inestabilidad – que además de repercutir
negativamente sobre la inversión en capacitación y productividad afecta las
posibilidades de afiliación y la frecuencia de las cotizaciones.
En el Cuadro 5 se presenta la composición del empleo asalariado privado según
tipo de contrato laboral. Como ya se mencionara, la reforma laboral introduce múltiples
contratos laborales flexibles, de menor costo para el empleador. Las empresas utilizan
esta nueva institucionalidad, y se constata en el Cuadro 5 que la proporción de
asalariados con contrato flexible (inestable) se eleva desde 25.8 por ciento hasta un 32
por ciento en el la década. Pero – algo no previsto por la reforma laboral - se eleva
mucho más aun la proporción de asalariados privados sin contrato (o en negro) desde un
33. 2 por ciento en 1991 hasta un 46.8 por ciento en el 2000. Las dos tendencias
explican porqué la proporción de los asalariados privados con contrato estable,
desciende desde 41.0 por ciento en 1991, hasta un 21.3 por ciento en el 2000.
 17

Cuadro 5. Perú. Asalariados privados según modalidad contractual. 1991-2000.

(en por cientos del empleo asalariado privado)

1991 2000

1. Con contrato laboral estable 41.0 21.3

2. Con contrato laboral no estable 25.8 31.9

3. Sin contrato laboral (1) 33.2 46.8

4. Total 100.0 100.0

Fuente: ENAHO’s y estimaciones efectuadas para este trabajo.

(1): Se identifica a los sin contrato por hallarse sin contrato y no cotizar seguridad
social en la semana de referencia de la Encuesta

Magnitud inédita aun para perfiles latinoamericanos. Una mayor estabilidad

contractual es una condición para el acceso a diversas prestaciones y beneficios. La
abrupta disminución del empleo estable asalariado contribuyó a reducir la duración
media del empleo y habría contribuido a elevar la tasa de rotación laboral. La rápida
expansión de los trabajadores con contratos en negro es una restricción para la
expansión de la afiliación al (SP). Mientras que el aumento (de menor intensidad) de
los contratos flexibles inferiores al año de duración, habría afectado la asiduidad y
continuidad de las cotizaciones. En este sentido, una reducción tan abrupta del empleo
asalariado estable, que es el quinto rasgo estilizado detectado, habría repercutido
negativamente sobre las tasas de afiliación y cotización del (SP).
El Cuadro 6 presenta la distribución del empleo asalariado privado según
modalidad contractual y tamaño del establecimiento para el año 2000. De dicho
Cuadro se desprende que el grueso de los asalariados sin contrato se ubican en la muy
pequeña y microempresa. Mientras que la mayor proporción de contratos flexibles se
encuentra en la mediana y gran empresa. Por consiguiente, en la medida que durante
el proceso de ajuste del mercado laboral en los 90’s se elevó fuertemente la
 18

proporción de ocupados en microempresas, la mayor viabilidad y habitualidad para

generar ocupaciones en negro en este estrato contribuyó decisivamente a la expansión
de los sin contratos. En una sección posterior se veran en particular las causas de la
expansión de los sin contrato.

Cuadro 6. Perú. Asalariados privados según contrato y tamaño del

establecimiento. 2000

( en por cientos del empleo asalariado privado)

Estable No estable Sin contrato

1. < 10 ocupados 24.4 19.3 72.6

2. 10 a 99 ocupados 27.8 38.6 22.7

3. 100 y más ocupados 47.8 42.1 4.1

4. Total 100 100 100

Fuente: ENAHO’s y estimaciones efectuadas para este trabajo.

El cuadro 7 ratifica lo expuesto previamente, ya que señala el mayor ingreso laboral

– y por ende los mayores costos salariales y no salariales en la medida que estos
últimos son un múltiplo de los primeros– presentes en los asalariados privados con
contrato estable, versus los con contrato no estable y los sin contrato. Así, tanto en
1991 como en el 2000 el ingreso laboral de los asalariados con contrato estable
superaba el ingreso promedio de los asalariados privados, mientras que sucede lo
inverso para los asalariados con contrato no estable y los sin contrato. Pero
adicionalmente, del mismo Cuadro se infiere que mientras en 1991 el ingreso laboral
promedio de los asalariados sin contrato era equivalente a un 80 por ciento del
ingreso promedio de los asalariados privados, en el año 2000 había descendido a un
52 por ciento de dicho promedio.
 19

________________________________________________________________________

Cuadro 7. Perú. Ingreso laboral asalariados por modalidad contractual.

1991-2000.

Ingreso promedio de los asalariados privados = 100

1991 2000

1. Promedio de asal. privados 100 100

2. Asal. con contrato estable 129 154

3. Asal con contrat. no estable 68 84

4. Asal. sin contrato 80 52

_____________________________________________________________________

Fuente: ENAHO’s y estimaciones efectuadas para este trabajo.

_____________________________________________________________________

Por consiguiente, el aumento de inestabilidad contractual y la fuerte alza de la

proporción de asalariados sin contrato, está acompañada por un descenso relativo de
los ingresos laborales en estas categorías, que son las que mas se expanden en el
mercado laboral asalariado.
En síntesis, un rasgo estilizado del proceso de ajuste del mercado laboral del Perú,
que tiene repercusiones negativas para las tasas de afiliación al (SP), es el fuerte
aumento en la proporción de asalariados sin contrato , mientras que el aumento, de
menor intensidad, de los ocupados con contratos temporales y eventuales, habría
afectado las tasas de cotización al (SP).Esto es además negativo por que
simultaneamente se verifica una caída del ingreso laboral relativo en la categoría de
contratos precarios y sobretodo, sin contratos.

3.6. Empleo y pobreza

 20

Todos los rasgos estilizados del ajuste del mercado laboral expuestos en
secciones previas, tienden a reflejarse en su impacto sobre la cobertura de la pobreza.
Para los pobres, la principal fuente de ingresos proviene del mercado laboral, y en la
medida que este se deteriore o no mejore, su situación objetiva tampoco mejorará.
Así, en los 90’s la proporción del empleo urbano que se encuentra por debajo de la
línea de pobreza per cápita, se comporta como una U. Decrece hasta 1996 y vuelve a
elevarse. Hacia fines de la década, como lo señala la información de la línea 3 del
Cuadro 8, había retomado la proporción de comienzos de la década – un tercio del
empleo urbano. Como a esto hay que agregar el grueso del empleo rural, mas de 50
por ciento del empleo total del Perú se encontraba a fines de los 90 por debajo de la
línea de pobreza per-capita. Los cambios registrados en el mercado laboral explican
en lo esencial este proceso.

Cuadro 8. Perú. Proporción del empleo urbano con un ingreso laboral inferior a
la línea de pobreza por perceptor. 1992- 2000.

(en por cientos del empleo de cada categoría)

1992 2000

1. Proporción del Empleo Formal 26.0 19.9

2. Proporción del Empleo Informal 40.0 43.8

3. Proporción del Empleo Asal. Priv.. 35.6 32.0

4. Proporción del Empleo Urbano 33.9 33.8

Fuente: ENAHO’s y estimaciones efectuadas para este trabajo.

_________________________________________________________________________

Como se desprende del Cuadro 8, el comportamiento aludido de la proporción

del empleo urbano por debajo de la linea de pobreza per cápita, es un efecto neto de
dos tendencias contrapuestas. Por un lado, la proporción del empleo formal que se
encuentra por debajo de la línea de pobreza, declina a pesar del aumento de la
 21

precariedad e inestabilidad, como consecuencia de un alza en remuneraciones reales

formales a un ritmo mas rápido que la evolución de la línea de pobreza. Por el otro, la
proporción del empleo informal por debajo de dicha línea, se eleva hasta alcanzar
casi un 44 por ciento. Conviene recordar que mientras el empleo formal declina como
fracción del empleo urbano, el informal aumenta significativamente – lo que hace aún
más relevante a la tendencia expuesta. Un aspecto adicional, relevante para este
trabajo, es que la proporción de los asalariados – formales e informales – por debajo
de la línea de pobreza, era en el 2000 muy cercana a la registrada en 1991. Un tercio
de los mismos se encontraban por debajo de dicho estandar.
En términos prácticos, lo expuesto en el párrafo previo supone que hacia el
2000, de un poco más de 7.5 millones de PEA urbana, 3.8 millones de trabajadores
urbanos se encontraban por encima de la línea de pobreza. De estos últimos, 2.2
millones son ocupados formales y 1.6 millones trabajadores informales – incluyendo
patronos. Dejando de lado la clasificación formal-informal, 2.2 millones se
corresponden a asalariados privados y públicos y 1.2 millones son independientes.
Estos son límites objetivos que enfrentó la expansión del (SP).

4. Costos laborales y costos no salariales.

Durante los 90’s se argumentó mucho que para enfrentar las presiones de la mayor
competitividad percibidas a partir de las reformas, era imprescindible reducir los
costos laborales por hora, y en particular los costos laborales no salariales
denominados en Perú “sobre costos laborales”. El argumento era que los altos sobre
costos laborales reducen la competitividad e impiden la contratación de personal - y
en la perspectiva de este capítulo, al hacerlo, son indirectamente un obstáculo a la
expansión del (SP). La evidencia empírica sugiere que en buena parte de los 90’s,
Perú se encontraba entre los países con un sobre costo laboral más elevado. Así, en
D. Martínez y V.Tokman, (1999), se detecta que en 1996 el Perú se encontraba entre
los países de América Latina con mayor proporción de obligaciones laborales del
empleador – equivalente a un 64.5 por ciento del salario bruto en contraste con cifras
por debajo del 50 por ciento para los restantes países analizados.(Conviene aclarar
que las estimaciones para el Perú no incluyen entre los sobre costos el aporte para
pensiones o jubilaciones porque no constituía una carga para la empresa). En línea
con dicho enfoque, en los 90’s se registran reducciones legales en los sobrecostos
laborales en las empresas, que en total reducen en aproximadamente 5 a 7 puntos de
porciento dichos sobre costos.
Un segundo aspecto a considerar es que en períodos en que el costo del capital es
muy alto – la tasa de interes real relevante para las empresas es muy elevada – como
ocurrió en el decenio de los 90’s en el Perú, ello fuerza a las empresas a buscar
menores costos laborales para compensar y defender costos por unidad competitivos.
Pero, como se verá posteriormente, presiona a las empresas a reducir costos laborales
por unidad producida – y no sólo costos laborales por hora trabajada.
No obstante, hay varias razones para reflexionar sobre lo expuesto. La primera, es
que el Perú también se encuentra entre los países con costos laborales por hora más
bajos – aproximadamente us. 2.1 dls por hora en la industria manufacturera. La
 22

segunda es que se carece de series de tiempo e información completa como para

estimar la elasticidad “empleo / costos laborales” en el Perú despues que la economía
se abriera, y por lo tanto se desconoce el impacto efectivo de la variación de los
costos laborales sobre la contratación de mano de obra – aun cuando la evidencia de
otros países tiende a sugerir que la elasticidad empleo/ costos laborales suele ser
negativa pero empíricamente poco significativa, en contraste con la elasticidad
empleo producto que sí es relevante.. La tercera es que los costos laborales
usualmente calculados son los costos estandares, mientras que en la práctica lo
relevante son los costos efectivos – no la norma legal sino lo que efectivamente paga
la empresa, neto de evasiones. Este segundo concepto es explorado por Chacaltana J.,
(1999), quien estima empíricamente que los costos efectivos son bastante más bajos
que los estándares – equivalentes en 1997 a un 80 por ciento del costo estandar, con
porcentajes aún más bajos en la pequeña y microempresa. La cuarta es que, como se
verá más detalladamente en la sección siguiente, lo relevante para el computo de
costos para fines de competitividad no es el costo laboral por hora sino el costo
laboral por unidad producida o costo laboral unitario.
La evidencia entonces apunta a considerar con más cuidado la incidencia de
altos sobrecostos laborales sobre las nuevas contrataciones – e indirectamente sobre la
expansión del (SP). No obstante, el punto clave no es tanto lo que el análisis
económico nos dice sino como es percibido el problema por los propios empresarios y
como actúan respecto al mismo. Y en este sentido, las prolongadas discusiones
públicas sobre el tema sin duda contribuyeron a formar opinion respecto a que los
sobrecostos laborales eran elevados, aun cuando los agentes no cuantificaron
comparativamente este hecho .
Lo cierto es que en la práctica se produce un apreciable desplazamiento de las
contrataciones desde empleo con contrato a plazo indefinido y hacia contratos de
corta duración y sobretodo hacia sin contratos – como ya se expusiera en una sección
previa. Existe una clara racionalidad en este desplazamiento que descansa en
minimizar el costo laboral por hora: hacia 1996, el costo laboral por hora en la
industria manufacturera era de us. 2.1 dls para un contrato permanente; us.1.37 para
un contrato de un año de duración y de us. 1.1 dls. para un trabajador sin contrato -
Martínez y Tokman, op.cit.. Dado que el grueso del empleo – y del incremento del
empleo en el decenio - tuvo lugar en la pequeña y microempresa, el efecto del
desplazamiento hacia los contratos mas económicos tiene que haber sido en estos
segmentos apreciable. En particular, la visión de un pequeño y microempresario en
una economía con tradición inflacionaria, y sin enfoque claro respecto a la
productividad conduce a una estrategia que enfatiza la minimización del costo laboral
por hora– en la sección siguiente se analizará en particular este tema. En todo caso,
en un contexto institucional como el del Perú, una estrategia empresarial orientada
esencialmente a la minimización del costo laboral por hora es sin duda un obstáculo a
la expansión del (SP) en la medida que su implementación descansa en el uso
creciente de personal sin contrato que por definición evade aportes o en contratos
cuya inestabilidad no es compatible con una cotización asidua al (SP). La
“precarización” de una porción del empleo formal incide también en la probabilidad
de afiliación.

5. Costos laborales y productividad

 23

Una mirada al Cuadro 9, elaborado en base a la información de la Oficina de

Estadísticas Laborales del Departamento de Trabajo de los Estados Unidos, y a la de
OIT, permite establecer un contexto empírico para el Perú. El costo laboral por hora
en la industria manufacturera era a fines de los 90’s de us. 2.1 dls en el Perú, us.2.0
dls en Ecuador, us. 2.3 dls en Colombia, us. 4.8 dls en Brasil, us.2.1 dls en Mexico,
us.3.8 dls en Chile y us.6.4 dls en Argentina – aun cuando el alto nivel de costos
laborales en us. dls. en este último país está explicado por la tasa cambiaria fija en
términos nominales, como las fuertes devaluaciones de Diciembre del 2001 y Enero
del 2002 lo prueban. Similarmente, el costo laboral por hora en la industria
manufacturera en EE.UU era de us. 19.- en la misma fecha, us.21.- dls en Japón,
oscilaba en el rango de us. 20.dls a us.28 dls en Austria, Belgica, Dinamarca,

_________________________________________________________________________
Cuadro 9. Costos Laborales por hora en la Industria Manufacturera. 1999. (us. dls.)

EE.UU 19. 2 Canadá 16.6

Japón 20.9 R. De Corea 6. 9
Singapur 7.4 Hong Kong 5.4
Taiwan 5.7 Israel 11.9
Australia 16.0 N.Zelandia 10.1 Ecuador (1) 2.0
Austria 21.8 Francia 18.0 Mexico (1) 2.1
Bélgica 22.8 Italia 16.6 Perú (1) 2.1
Dinamarca 23.0 R.Unido 16.6 Colombia (1) 2.3
Finlandia 21.1 Irlanda 13.6 Chile (1) 3.8
Alemania 27.5 Grecia 8.9 Brasil (1) 4.8
Holanda 21.0 España 12.2 Argentina (1) 6.4
Noruega 24.0 Portugal 5..9
Suecia 22.0
Suiza 24.0

Fuente: BLS, USA, y (1) estimación en base cifras de OIT , 1998, para Países de América
Latina.

Finlandia, Holanda, Noruega, Suecia, Suiza y Alemania, entre us. 18. Dls y us. 12
dls para el resto de Europa, Canadá, Australia, Nueva Zelandia e Israel, y en el rango
de us. 6. dls a us. 10 dls. para la República de Corea, Singapur, Taiwan y Hong Kong.
Por consiguiente, medida por los costos laborales por hora, la industria Peruana
parece ser más competitiva que la Alemana – en la que el costo laboral por hora
alcanza los us 28. dls la hora. ¿Porqué entonces el énfasis registrado en el Perú en una
estrategia de reducción de costos laborales por hora?
Parte de la respuesta está en el hecho de que el concepto utilizado –costo laboral
por hora o por unidad del insumo trabajo – es sólo parcialmente relevante. Para fines
 24

de competitividad, la noción relevante es el costo laboral por unidad producida o

costo laboral unitario. Este último, por definición, está determinado por el costo
laboral por unidad de trabajo (una hora, un día, una semana, etc.) multiplicado por el
requerimiento de mano de obra por unidad de producto. Dado que este requerimiento
es el inverso de la productividad aparente, el concepto analítico de costo laboral
unitario es similar al costo laboral por hora trabajada (o por día, o semana, etc.)
dividido la productividad aparente por hora trabajada ( o por día, semana, etc.).Ahora
sí podemos comprender como la industria de Alemania con un costo laboral por hora
de us.28.dls es mas competitiva que la industria Peruana con un costo de us. 2.1 dls.
La productividad por hora en la industria Alemana es mucho más elevada que la
registrada en la industria Peruana – lo que explica porque el costo laboral unitario en
Alemania es inferior al registrado en Perú.
De lo expuesto se infiere que en la práctica hay dos caminos – al menos – para
reducir costos laborales unitarios y mejorar competitividad por esta vía. El primero, la
reducción de los costos laborales por hora. El segundo, el aumento sistemático de la
productividad. Los dos caminos no son incompatibles, siempre que la forma como se
implemente uno no se torne un obstáculo para el otro. Pero hay un aspecto práctico.
Los costos laborales por hora pueden reducirse en 5 o 10 puntos de porciento, con un
alto grado de conflicto social, y de una sóla vez. El aumento sistemático de la
productividad puede ser equivalente a una reducción anual continuada de costos
laborales de 3 a 4 por ciento anual durante decenios. El impacto estratégico del
aumento de la productividad es bastante más significativo.
En la experiencia Peruana de los 90’s el énfasis fue en el primer camino, a tal
nivel que se llegó a inhibir el segundo. Así, por ejemplo, un enfasis desmedido en la
reducción de costos laborales por hora explica el fuerte aumento del empleo en
personal sin contratos y en contratos flexibles. Pero la fuerte expansión de estos
ultimos inhibe el gasto en capacitación de las empresas – ninguna empresa está
dispuesta a invertir en capacitación si el plazo de recuperación de esa inversión es
muy superior al plazo probable de contratación laboral. Lo que a su vez es una fuerte
restricción al aumento de la productividad – vease Chacaltana J. y García N., (2001).
Este hecho es aún mas relevante si se recuerda que la característica esencial del Perú
es su fuerte atraso en términos de productividad – y no tanto el operar con costos
laborales muy elevados. De hecho, en los últimos treinta años el único período en el
que se registra un aumento significativo de la productividad es en 1992-97. Antes y
despues de ese corto período la productividad está estancada – o decrece.
¿Por qué las empresas Peruanas no prestaron atención al aumento de la
productividad en los 90’s? La respuesta es variada porque el comportamiento
empresarial es heterogéneo. En muy grandes empresas, y en el segmento de empresas
extranjeras – sobretodo las vinculadas a la minería – se prestó atención a políticas
deliberadas para el aumento de la productividad. Pero en el resto, que generan el
grueso del empleo, la atención es mucho menor hasta desaparecer en la franja de la
pequeña y microempresa. Sin duda, un elemento decisivo es la ausencia de
conocimiento y capacitación gerencial para gestionar aumentos permanentes de la
productividad. Se puede ademas especular con otros factores que expliquen porque el
grueso de las empresas peruanas no adoptaron estrategias deliberadas de aumento de
la productividad, entre los que cabe subrayar los cuatro siguientes.
 25

El primero, es la inercia de comportamientos de contextos inflacionarios. En una

economía inflacionaria – aún en situaciones en que la tasa de inflación se ubica en 10
por ciento anual –es mucho mas conveniente para la empresa concentrarse en la
evolución de precios y costos que en estrategias de aumento de la productividad. Una
vez que los precios se estabilizan, entonces 3 o 4 por ciento de aumento en la
productividad por año pasa a ser la mayor fuente de competitividad. La estabilidad de
precios es un fenómeno nuevo en el Perú – de mediados de los 90’s – y por ende,
muchas empresas continuan con hábitos desarrollados en ese contexto. Uno de ellos
es prestar mucha más atención al costo de todos sus insumos – incluído el trabajo -
que a aumentos de productividad. El impulso hacia el aumento constante de la
productividad es una cultura empresarial que no se construye en poco tiempo. En este
sentido, es probable que en el segmento de la pequeña y microempresa la noción
misma de politicas para mejorar la productividad esté ausente.
El segundo factor es la incertidumbre. La apertura y reformas elevaron fuertemente
la incertidumbre. A diferencia de otras experiencias previas, no se cortó de raíz con el
modelo de crecimiento pretérito y tampoco se planteo nítidamente el modelo al cual
se quería llegar. Más aun, tuvo lugar un “forcejeo” entre e intra agentes económicos y
sociales, que ponía de manifiesto la ausencia de un predominio claro de la convicción
respecto al modelo que se pretendía alcanzar. Para muchas empresas, no existía una
certeza respecto al modelo futuro sino incertidumbre sumada a la mayor presión
competitiva. Cinco años despues de puestas en práctica las reformas, muchas
empresas seguían intentando obtener protección estatal, medidas especiales y
políticas sectoriales. El camino de reducción de costos laborales por hora parecía
entonces como más seguro, mientras que el camino del aumento de la productividad
implica esfuerzos y uso de recursos hoy para elevar los retornos mañana. En
períodos de alta incertidumbre, la tasa intertemporal implicita de descuento es
altísima – el grueso de las empresas adoptan comportamientos de aversión al riesgo y
son renuentes a la innovación. Lo que inhibe el esfuerzo y uso de recursos hoy para
elevar la productividad futura.
El tercer factor es el acceso diferenciado a mercados de capital y de crédito. Las
grandes empresas, particularmente las extranjeras, tuvieron acceso a mercados
externos de crédito. Las empresas mediana y pequeñas tuvieron que enfrentar la
violenta alza de la tasa de interés real interna, registrada en los 90’s. Dado que fue
materialmente un shock – y no un proceso gradual – la actitud defensiva de las
empresas fue buscar compensar este aumento de costos con descensos en otros costos,
particularmente en el costo laboral por hora.
Escogido el camino de minimización de costos, es bastante evidente que para la
mayoría de las empresas lo más viable – y lo menos difícil – es tratar de reducir el
costo laboral. Los restantes componentes de costos – tasa de interes, tipo de cambio,
precios externos, precios de insumos, etc.- estan fuera de su alcance – particularmente
en los segmentos de empresas medianas, pequeñas y micro. Esto explica porqué el
énfasis en la reducción de costos laborales por hora.
El cuarto factor es casi pendular. En los 90’s, las empresas venían saliendo de un
largo proceso de fuerte protección laboral que alcanzó incluso a la participación en las
utilidades en diversos sectores de actividad. Aun cuando la estabilidad laboral
absoluta era en los 80’s más un concepto legal que un hecho empíricamente
difundido, cuando se introducen las reformas y se verifican presiones competitivas, es
 26

bastante fácil comprender que un paso evidente es desmantelar dentro de las

empresas, parcial o totalmente, el conjunto de protecciones que implicaban también
costos laborales por hora más altos. En este sentido, una reforma laboral extrema y su
publicidad, no solo conduce a nuevos contratos flexibles sino a deslegitimar la idea de
estabilidad – y legitimar de hecho a la desregulación.
Por consiguiente, mirando hacia el futuro, para elevar la productividad e ingresos
laborales al ritmo requerido para evitar un obstáculo serio futuro a la expansión del
(SP) es imprescindible la difusión de prácticas y estrategias deliberadas de aumento
de la productividad – lo que implica que las empresas tomen gradualmente conciencia
de que la estrategia de reducción de costos laborales por hora está agotada - o muy
cercana a su límite.

6.Los obstáculos a la expansión del (SP) vinculados a la institucionalidad laboral.

La institucionalidad laboral y sus cambios poseen una particular importancia para

explicar tendencias en el mercado laboral – y a traves de ello para constituirse en
obstáculos a la expansión del (SP). El concepto de institucionalidad comprende no
sólo el conjunto de legislación y reglamentos que rigen el mercado laboral, sino
ademas los hábitos y costumbres, las reglas “no escritas” que influyen en el mismo
contexto. Así, por ejemplo, la adopción generalizada de una regla de reajuste salarial
equivalente a la inflación acumulada en los últimos doce meses, no es un precepto
legal pero tiene un considerable impacto en el funcionamiento del mercado laboral.
Desde el punto de vista del contenido de este trabajo, se han seleccionado los
siguientes aspectos de la institucionalidad laboral: i) el marco legal y las opciones de
contratación; ii) los factores que influyen negativamente sobre el grado de estabilidad
laboral y permanencia en el empleo; iii) los factores que influyen para la adopción de
una estrategia de minimización de costos laborales por unidad de trabajo; iv) el
predomino de la confrontación en las relaciones laborales; v) la legitimación de la
evasión y elusión; vi) la débil capacidad de fiscalización del régimen laboral; vii) el
modelo de negociación salarial predominante.

6.1. El marco legal y las opciones de contratación.

Como ya se expusiera en una sección previa, un factor importante para permitir la

cotización regular a un sistema de pensiones, es un cierto grado de estabilidad en el
trabajo. ¿Qué es lo que establece en términos de opciones el marco legal vigente ? A
partir de las reformas laborales de los 90’s, es factible una contratación en las
siguientes modalidades: i) contratos permanentes o indefinidos; ii) contratos
temporales con duración inferior al año; iii) contratos de formación, entrenamiento o
aprendizaje laboral; iv) contrato a traves de intermediadores – services o cooperativas;
v) contratos a destajo, por comisión u honorarios; vi) contratación no laboral via rol
único de contribuyente (RUC); vii) contratación no legal en negro o sin contrato.
 27

Recordemos primero cual es la magnitud de uso de estos contratos. Los contratos

permanentes o indefinidos ocupaban en el 2000 a un 21.3 por ciento de los
asalariados. Las distintas modalidades de contratos flexibles representaban un 32 por
ciento – dos tercios con contratos inferiores al año y un tercio con contratos de entre
un año y dos. La contratación en negro o sin contrato representaba un 46.7 por ciento.
No se cuenta con cifras de proporción de contratados vía (RUC) aunque existe cierto
consenso que es una de las modalidades que más han crecido.
Los contratos temporales vinculados al carácter accidental o eventual de una
actividad, son , como su nombre lo indica, previstos para eventualidades – y las
normas legales que afectan sus costos son similares a los de un contrato indefinido.
La legislación prevee otro tipo de contratos temporales: los contratos por obra o
servicios específicos, intermitentes o de temporada que pueden celebrarse cuando así
lo requieran las necesidades del mercado o mayor producción de la empresa.
La ley contempla una duración máxima para los contratos temporales de 5 años por
trabajador, pero en contratos por obra o plazo específico no hay plazo límite. Como se
desprende de este breve enunciado, la legislación abre una puerta muy ancha por esta
vía para la precarización.
Las dos categorías contractuales recién expuestas representan casi un 90 por ciento
de los ocupados con contratos flexibles en el 2000 – son las más utilizadas.
Los contratos con intermediarios vía services o cooperativas son en realidad
subcontratación laboral, y es otra vía de flexibilidad legal. Aún cuando
estadísticamente su uso sea menos difundido, han sido muy combatidos por las
organizaciones laborales y existe en este momento un proyecto de ley para
reglamentar su uso.
Los no registrados , contratados en negro o sin contrato laboral legal, representan la
modalidad más difundida a fines de los 90’s – 46.7 por ciento de los asalariados en el
2000. Estadísticamente se los estima vía encuestas de hogares, a partir de asalariados
ocupados que declaran no tener contrato y no cotizar ni a pensiones ni a seguro de
salud. Como se expuso previamente, exhiben el costo laboral por hora más bajo y su
expansión se verifica sobre todo en la pequeña y microempresa donde predomina
claramente una estrategia de minimización de costos laborales – y no una estrategia
de aumento de la productividad. Su duración puede incluir plazos prolongados, ya
que es la evasión mas que la corta duración lo que determina su bajo costo. En la
práctica, no existen penalidades significativas para los infractores – ni fiscalización
relevante.
Finalmente, las empresas han ido desarrollando crecientemente una forma de
contratación no laboral, que descansa en la “venta” de servicios de trabajo a las
empresas con “boletas” que identifican el Rol Unico del Contribuyente del que presta
el servicio. Así, una cajera de un restaurant que trabaja los fines de semana, puede
aparecer otorgando boletas por servicios – y por esta vía evitando toda la legislación
laboral y de seguridad social.
Como se desprende de lo expuesto hasta acá, la reciente experiencia peruana puede
identificarse como uno de los casos límite en América Latina de flexibilidad vía
múltiples contrataciones. En particular, la adopción legal o de hecho de formas de
contratación que buscan minimizar costos, se ha ido transformando paulatinamente en
un obstáculo para la expansión del sistema de pensiones – ya que las modalidades
más utilizadas estan diseñadas para evitar los costos laborales no salariales, y/o para
 28

generar una inestabilidad sistemática que conspira contra la frecuencia de

cotizaciones.
Es interesante señalar que la experiencia de reforma laboral en Perú se inspiró, en
buena medida, en la experiencia española de 1983 de introducción de múltiples
contratos laborales. La experiencia española produjo en España un aumento de los
contratos flexibles, que hacia 1995, de acuerdo a la información del Instituto de
Estadísticas de dicho país, representaban un 35 por ciento de los ocupados
asalariados. Además de los problemas sociales que originó, se convirtió en un
obstáculo para expandir el gasto en capacitación y difundir prácticas de aumento de la
productividad, tan necesarias para enfrentar los desafíos de una mayor competitividad
asociados a la entrada de España en la Comunidad Europea. Los Acuerdos Inter
Confederales españoles de 1997, reflejan el grado de conciencia sobre este aspecto
logrado por los Actores Sociales, ya que en forma consensual deciden limitar el uso
de formas de contratación flexible , cosa que es recogido poco despues por el
Gobierno en la forma de modificaciones a la legislación de 1983. Hacia el 2000, el
uso de contratos flexibles se había reducido a un 32 por ciento. Más aun, en los
Acuerdos Inter Confederales del 2001, el tema de promover el aumento de la
productividad y lo que conlleva en términos de estabilidad laboral, es un aspecto
central. Parece relevante señalar entonces que aquellos que patrocinaron la reforma
laboral Peruana de 1992, inspirada en la experiencia española de 1983, dejaron de
tener en cuenta los cambios posteriores registrados en España.

6.2. Las causas de la expansión de los ocupados sin contrato.

La expansión de los ocupados sin contrato es sin duda el principal fenómeno que
institucionalmente se está constituyendo en un obstáculo a la expansión del (SP).
Conviene recapitular brevemente en sus principales causas. Es factible identificar
varios factores actuando coetáneamente: i) la rápida expansión del empleo en el
segmento de microempresas, que tradicionalmente exhibe los mayores indices de
evasión contractual contribuyó al fenómeno – la proporción de asalariados sin
contrato en microempresas respecto al total de sin contratos, se elevó desde 53 a 74
por ciento en los 90’s; ii) la legitimación ideológica de casi una desregulación laboral,
provista por las discusiones públicas que precedieron y acompañaron posteriormente
a la reforma laboral, que brindó un estímulo adicional a aquellos que deseaban
embarcarse en esta dirección; iii) la ausencia de fiscalización y penalidades, que
permitió la expansión de estas prácticas; iv) los significativos diferenciales de costos
laborales por hora– un trabajador sin contrato implica un costo laboral por hora
equivalente a un 50 por ciento del correspondiente a un contrato indefinido y un 70
por ciento del correspondiente a un contrato temporal; v) el predominio de una
estrategia de minimización de costos laborales por hora – y no costos laborales por
unidad producida – adoptada por las empresas peruanas en los 90’s, particularmente
en el segmento de pequeña y microempresa. Es difícil determinar cuanto pesó cada
uno de estos factores en la expansión de los sin contrato, sobre todo porque se
encuentran interrelacionados.
 29

6.3. La estrategia de minimización de costos laborales por hora.

La estrategia de minimización de los costos laborales por hora es una

consecuencia de varios factores, algunos de los cuales han sido ya mencionados
previamente, que conviene sintetizar aquí : i) ausencia de conocimiento y
capacitación gerencial para gestionar estrategias de aumento de la productividad en
la empresa; ii) conductas empresariales que son fruto de la inercia de períodos
inflacionarios; iii) la alta dosis de incertidumbre asociada a la falta de definición clara
y consenso respecto hacia donde se desea marchar hacia el futuro – que agudiza la
aversión al riesgo de los empresas; iv) el elevado costo del capital – tasa de interes
real – que caracterizó a los 90’s que presionó hacia la reducción de los costos
laborales compensatoriamente; y v) el movimiento pendular de las empresas en contra
de una protección laboral que implicaba mayores costos. Todas estas son razones que
explican porqué las empresas – excepto las extranjeras y las muy grandes –
desarrollaron conductas hacia la minimización de costos laborales por hora. Pero
también es cierto que estas conductas fueron abonadas por otros factores que , desde
afuera de las empresas, establecieron señales a favor de la minimización de los costos
laborales por hora y en contra de aumentos deliberados de productividad. Entre ellas,
cabe destacar las siguientes.
Primero, la fuerte señal emitida desde el Gobierno con una reforma laboral muy
drástica y flexibilizadora, y toda la discusión planteada públicamente para validarla,
que fue impuesta socialmente y que parece haber sido entendida por muchos agentes
como la legitimación de la desregulación. La reforma laboral no contiene una sola
medida que tenga que ver con la mejora de la capacitación y la productividad. Es,
esencialmente, un ejercicio institucional de reducción de un precio relativo – el costo
laboral por hora – y de dotar de mayor capacidad adaptativa a las empresas. Nadie
pone en duda que una dosis de flexibilidad es necesaria porque supone una mayor
capacidad adaptativa de las empresas. Pero, también es cierto que un exceso de
desregulación como la alcanzada en el Perú inhibe estrategias de aumento de la
productividad.

La segunda es la fe ciega en los responsables de la política económica de los 90’s

que el libre juego del mercado conduciría por sí solo a aumentos de la productividad
por “tirón de demanda”. Este hecho, nada trivial, niega la evidencia de otras
experiencias, de países emergentes – por ejemplo Chile, Costa Rica y la República de
Corea – o más desarrollados - por ejemplo EE.UU., Japón y Alemania – que
claramente señala la importancia de políticas deliberadas a nivel macro, meso o
micro, implementadas para elevar la productividad, removiendo obstáculos y
restricciones para su mejoramiento. Esto no resta importancia al mercado como
impulsor de la productividad. Es cierto que en países desarrollados – como EE.UU. –
la capacidad de innovación en la pequeña empresa es muy elevada, y que una
proporción importante de las innovaciones tiene que ver con la tasa de aparición y
desaparición de nuevas pequeñas empresas. Pero no es menos cierto que se trata de
contextos en que la pequeña empresa tiene acceso efectivo a recursos – incluyendo
 30

capacidad gerencial y tecnica – como lo prueba el hecho de que, a la inversa del Perú,
las diferencias de productividad entre la pequeña y la gran empresa son en EE.UU.
relativamente pequeñas. Y también es cierto que muchas ramas importantes de las
economías de los países desarrollados, aplicaron políticas deliberadas de elevación de
la productividad, con un éxito notable.
Lo anterior explica la ausencia de políticas públicas deliberadas a nivel macro o
meso, y la visión de la competitividad como una mejora de la infraestructura para
explotar recursos naturales – dejando de lado el mejoramiento de los recursos
humanos. El aumento de la productividad del trabajo no estaba directa o
indirectamente incluído en el modelo de política económica.
Esto último conduce a la cuarta razón: es bastante claro que en un país caracterizado
por la sobreabundancia de mano de obra no calificada, y la necesidad de mejoras de
calificación, el esfuerzo y recursos destinados a la educación y a la capacitación
laboral en los 90’s se encuentran entre los más bajos de América Latina. En
particular, el esfuerzo y recursos públicos destinados a mejorar la calidad de
maestros, guías, entrenadores, etc. fue muy débil. Mas aun, se lo percibio sólo desde
el angulo de los costos de estos sistemas sin analizar alternativas de organización y
beneficios futuros.

Por consiguiente, la ausencia de estrategias deliberadas de aumento de la

productividad no es sólo un problema de comportamiento de las empresas a nivel
micro, sino ademas de una concepción de la política económica que sencillamente no
la toma en cuenta, no emite señales en esa dirección y no compromete recursos para
dicho objetivo. Ambos hechos, entonces, explican porque se desarrollan con tanta
fuerza procesos minimizadores de costos laborales por hora que descansan en el
rapido crecimiento de la desregulación y excesos de inestabilidad que actúan – como
ya se expusiera - como obstáculos potenciales a la expansión del (SP).

6.4. Las relaciones laborales predominantes.

Una estrategia de flexibilización drástica y minimización de costos laborales es

esperable que genere conflictos. La perdida de influencia sindical, fue mayor aún que la
caída de su cobertura en los 90’s: desde un 35 por ciento hasta un 5 por ciento de los
asalariados. El sindicalismo sobrevivió, en el sector público. Tendieron a quedar
liderando este proceso los dirigentes de sectores mas confrontacionales e
ideologicamente más extremos y opuestos a las reformas y apertura. Por consiguiente,
la estrategia antes mencionada contribuyó a impedir el desarrollo de un espacio de
negociación y de un liderazgo sindical de recambio “aggiornado”. En los 90’s las
relaciones laborales predominantes en el Perú eran, con excepciones, absolutamente
incompatibles con una negociación que incentivara los aumentos de la productividad.
Es bastante evidente que la gestión de aumentos de la productividad implica valorizar al
recurso humano y establecer relaciones no confrontacionales – de otro modo es poco
probable la cooperación del trabajador con los objetivos de la empresa. En forma
coherente con la vision predominante, tendió a privilegiarse un modelo confrontacional
que no se manifestó en numerosos y grandes conflictos por el temor creciente al
desempleo y la represión sindical. La consecuencia es que el tipo de relación laboral
 31

predominante en el Perú, beneficia principalmente a las empresas externas que

compiten con las establecidas en el Perú – sea en mercados externos sea en el mercado
doméstico.

6.5. La legitimación de la evasión y de la elusión.

Si uno adiciona el 46.7 por ciento de los asalariados sin contrato, más la porción de
trabajadores contratados vía servicios a traves de boletas con (RUC), más la
proporción de los contratos temporales que facilitan la no cotización asidua de la
seguridad social, puede concluir con una hipótesis sorprendente. Las políticas
deliberadas aplicadas en diferentes campos, ya expuestas previamente, facilitaron la
evasión y elusión de cotizaciones de la seguridad social – y de (SP) – en un monto
muy grande: más de un 35 por ciento de la nómina salarial total del país.(Si se suma
46.7 por ciento de sin contratos, más aproximadamente 2/3 de los ocupados con
contratos temporales – que corresponden a los de menos de un año de duración, más
una imputación conservadora de 5 puntos porcentuales por subcontratación vía (RUC)
se infiere que 73 por ciento del empleo asalariado está evadiendo el pago de
contribuciones al (SP), lo que, aceptando los diferenciales de salarios vigentes entre
gran empresa por un lado y pequeña y microempresa por el otro, nos da la cifra
expuesta) Dicho de otro modo, el alto grado de precarización del mercado laboral y la
estrategia de minimización de costos laborales por hora, condujeron a una gigantesca
evasión de las leyes laborales y sociales. Lo más importante es que el Gobierno tenía
plena conciencia de esto pero en forma coherente con su visión estratégica, no actúo
para remediar o paliar este hecho. Por el contrario, aceptó el deterioro del sistema de
inspectoría laboral y no lo reemplazó con nada. Ante la ausencia de un sistema de
fiscalización y la no existencia, en los hechos, de medidas punitivas, los casos de
evasión se multiplicaron. La fuerte presión del mercado laboral y la ausencia de
instancias de reclamo contribuyeron a que miles de trabajadores aceptaran este hecho.

En la experiencia Peruana, los métodos de evasión son bastante similares a los de

otros países de la región. En líneas gruesas, la empresas que evaden total o
parcialmente, lo hacen no solo en leyes laborales y sociales sino en todos los frentes –
impuesto a las ventas, a la renta, disposiciones municipales, etc. Pero existen indicios
que permiten suponer que la evasión en leyes laborales es bastante mayor que la
tributaria. Uno de esos indicios proviene del hecho que ya en el Gobierno de
transición y en el nuevo gobierno electo en el 2001, la Inspectoría de Trabajo fue
reorganizada, alcanzando una dotación de 300 inspectores laborales para todo el país,
sin tecnología de información y sin innovaciones en la materia – para fiscalizar
millones de empresas. En la práctica esto significa que las inspecciones laborales
pueden cubrir un 3 a 4 por ciento de los establecimientos registrados en el Ministerio
de Trabajo y Promoción Social por año (que distan mucho de ser todos los
establecimientos del país), en comparación con un 34 por ciento de los contribuyentes
registrados que cubre la fiscalización anual de la Superintendencia Nacional de
Tributación (SUNAT). Más aun, dado el fuerte problema de empleo que enfrenta el
país, la actual autoridad del trabajo ha preferido comprometerse públicamente a una
 32

actitud pedagógica más que fiscalizadora a traves de la Inspectoría. En la práctica,

ninguna empresa es afectada seriamente por más que evada el grueso de sus
trabajadores – y al Ministerio de Trabajo le resulta imposible fiscalizar los millones
de pequeñas y microempresas con el actual sistema de inspectoría.
Tambien es cierto que a la pasada y a la actual Administración se le planteo un
quid-pro-quo importante: si intervenía para fiscalizar y penalizar en el segmento de
pequeña y microempresa, afectaba el único segmento que estaba creando nuevos
empleos. Más aun, el nivel de productividad al cual están operando las pequeñas y
microempresas no resiste los costos laborales completos de una empresa estructurada
grande o mediana. Es por ello que la solución a mediano plazo implica probablemente
una combinación de dos propuestas: un régimen especial para la pequeña y
microempresa que estimule su formalización con menores costos; y un sistema de
fiscalización descentralizado y concebido para la realidad del Perú.

6.6. La perduración de formas pretéritas de negociación salarial.

En los primeros años de los 90’s se implementan en el Perú todo un conjunto de

reformas, incluyendo la reforma laboral, orientadas principalmente a establecer las
bases de una economía de mercado abierta y más eficiente. Pero, curiosamente, un
aspecto clave de la institucionalidad laboral, como lo es la negociación salarial,
permanece operando con los criterios de una economía cerrada. En particular, la
negociación salarial – colectiva e individual – sigue focalizada en la tasa anual o
bianual de reajuste nominal de salarios nominales. Lo que en la práctica conduce a
que el aumento del ingreso laboral o de la tasa de retorno de la empresa, sean
visualizados como procesos contrapuestos: un aumento significativo de salarios es
sólo obtenible a expensas de menores utilidades – y viceversa. Esta aproximación es
claramente disfuncional respecto a una economía abierta. El enfoque más coherente
con una economía abierta es focalizar la negociación en : i) los diferentes pasos
concretos que la empresa y los trabajadores pueden adoptar para elevar
periódicamente la productividad, e ii) las diversas formas de incentivos salariales
para estimular el aumento de la productividad y, simultáneamente, permitir una
participación de los trabajadores en las ganancias de la productividad. Lo ideal para
que la institucionalidad de formación de salarios sea sincrónica a los objetivos de
competitividad, es que la negociación salarial se desplace desde un tire y afloje
entorno al porcentaje de reajuste nominal de salarios, hacia los temas cruciales para
lograr aumentos sostenido de productividad en la empresa, tales como: i)
compromisos adoptados respecto a horas y tipos de capacitación por año; ii) la
reorganizacion de lineas de insumos, producción, y ventas; iii) incorporación de
cambio tecnológico duro y blando por secciones; iv) entrenamiento en gerencia
horizontal y gestión de productividad; v) estímulo a la participación de los
trabajadores en la adopción de innovaciones; vi) acuerdos respecto al despliegue del
personal en planta y su flexibilidad; vii) acuerdos respecto al tipo y monto de
incentivos salariales para el aumento de la productividad; etc. Al negociar estos temas
concretos – y muchos más – tanto la empresa como los trabajadores saben que
ponerse de acuerdo en ellos contribuye a elevar la productividad lo que a su vez se
 33

traducirá en aumentos salariales reales a un ritmo equivalente. De este modo, las

mejoras de competitividad dejan de ser a expensas de los salarios reales y la nueva
estrategia de mejora de la competitividad deja de ser socialmente conflictiva.
La ausencia de una institucionalidad de negociación de salarios nominales sicrónica
con el mejoramiento de la productividad y competitividad, fue coherente entonces con
la estrategia predominante de minimización de los costos laborales por hora. En
consecuencia, un aspecto a tomar en cuenta en la medida que se desee revertir dicha
estrategia y difundir gradualmente una estrategia de mejoramiento de la
productividad, es el establecimiento de una negociación salarial – colectiva e
individual – que contemple lo expuesto previamente. Es alentador que a fines del
2001 y principios del 2002, poco a poco, se va tomando conciencia de la importancia
de orientar las empresas hacia el aumento de la productividad y de ir gradualmente
adecuando la institucionalidad laboral a dicho objetivo – lo que permitiría también un
destrabe gradual de los obstáculos generados por estos procesos a la expansión del
(SP). Así, se ha presentado recientemente a la negociacion tripartita, en el seno del
Consejo Nacional del Trabajo, un proyecto de ley sobre el que existe bastante
consenso, para establecer un bono de productividad, lo que si bien no es por sí solo lo
óptimo, implica un primer paso positivo y un reconocimiento de la importancia del
tema.

7. Conclusiones.

Es útil ahora recapitular respecto a lo expuesto en las secciones precedentes. Entre

los hechos y tendencias más relevantes para este trabajo detectadas en la década del
90, se encuentran:

7.1. Mala calidad del empleo generado y empobrecimiento

Un muy débil crecimiento del empleo formal – inferior al 1 por ciento anual-
respecto al elevado aumento de la PEA Urbana – 3.5 por ciento anual, fue
acompañado por un aumento del empleo informal – 4.6 por ciento anual –
que abarca asalariados en microempresas informales y sobre todo
independientes informales, y eleva la tasa de informalidad a 53 por ciento del
empleo urbano. Este cambio es acompañado por un aumento en la diferencia
de ingreso laboral formal respecto al informal, y un descenso – o en el mejor
de los casos constancia – del ingreso real informal. Ambas cosas, elevación de
la informalidad y rezago de su ingreso, contribuyen a elevar drásticamente la
proporción de ocupados urbanos de muy bajos ingresos. Lo anterior fue
acompañado por un cambio en la composición del empleo por tamaño de
establecimiento, que disminuye la proporción del empleo en empresas
medianas y grandes y eleva la correspondiente a pequeñas y
 34

microempresas. Se reduce así la proporción del empleo en empresas más

organizadas y que evaden menos. También se eleva la diferencia de ingresos
por tamaño. Ambas cosas refuerzan la tendencia al aumento de la proporción
de ocupados urbanos con menores ingresos, que se traduce en menor posibi-
lidad de los afectados para destinar recursos al (SP) y mayor predisposición a
aceptar la evasión.

7.2. La institucionalidad contractual y su abuso.

Como ya se expusiera, tiene lugar un fuerte descenso en la proporción de

asalariados privados con contratos estables, que desde un 41 por ciento en
1991 se reduce a una cifra record de 21.3 por ciento en el 2000. Esto se
explica por un aumento de aquellos con contratos inestables y sobre todo por
la fuerte elevación de los sin contrato. Estos últimos alcanzan a 46.8 por
ciento de los asalariados privados en el 2000.Mientras que el grueso de los
ocupados con contratos no estables se ubican en la mediana y gran empresa,
la mayoría de los sin contrato se detectan en la muy pequeña y microempresa
– formal e informal. Estas tendencias aumentan la inestabilidad, reducen la
duración media del empleo, elevan los lapsos de desempleo y habrían
incrementado la tasa de rotación laboral. La fuerte expansión de los sin
contrato limita la afiliación al (SP) mientras que el aumento de los contratos
flexibles, afecta negativamente la asiduidad y continuidad de las cotizaciones.

7.3. Las tendencias en el mercado laboral y la afiliación al (SP)

Recordando lo expuesto en el primer párrafo de este documento, de acuerdo a

la fuente que se viene utilizando (ENAHO’s), la tasa de afiliación al sistema
de pensiones (privado y público) se habría reducido significativamente
respecto a la PEA urbana en los 90’s. Esta tendencia es resultado neto de una
caída en la tasa de afiliación de los asalariados privados – 56 a 42 por ciento –
y en la de los independientes –15.8 a 5.5 por ciento- no neutralizada por un
aumento en la tasa de afiliación de los asalariados sector público.
La caída en la tasa de afiliación de asalariados privados, es consistente con los
efectos del cambio en la composición del empleo que informalizó a los
asalariados en microempresas, y , sobretodo, con el rápido aumento de los
asalariados privados sin contrato. Ambas categorías de asalariados (sin
contrato e informales) se superponen y son también las de menores ingresos
urbanos. Adicionalmente, cabe esperar que la mayor inestabilidad contractual
debido a la difusión de los contratos flexibles y sus efectos sobre los lapsos de
desempleo y rotación laboral, contribuye a explicar el debilitamiento de los
cotizantes asiduos. Finalmente, coincide en la misma dirección el descenso en
la participación del empleo en mediana y gran empresa – los estratos donde la
evasión y elusión son menores.
 35

El descenso en la tasa de afiliación de trabajadores independientes, es

consistente con el aumento de la proporción de ocupados informales
independientes en la PEA Urbana, y el rápido empobrecimiento del empleo
independiente informal. Hacia el 2000, aproximadamente un 80 por ciento de
los independientes informales son pobres.
Finalmente, el aumento de la tasa de afiliación de asalariados públicos es
significativo, pero cabe recordar que el empleo público se reduce de 12 a 8 por
ciento del empleo urbano en la década, lo que relativiza su impacto.
Como se desprende de lo expuesto, las tendencias en materia de
afiliación registradas por las ENAHO’s son coherentes con los principales
rasgos del proceso de ajuste del mercado laboral en los 90’s.
La reducción en la tasa de afiliación respecto a la PEA detectada por las
ENAHO’s no se debe sólo al rápido aumento de la PEA Urbana. Las mismas
encuestas registran un descenso en valores absolutos– como se expusiera al
principio de este trabajo – de 1.87 millones a 1.76 millones de activos
afiliados – en el sistema público y privado. La misma fuente señala que un 90
por ciento de los afiliados son trabajadores formales y 10 por ciento
informales. De los afiliados formales, un 95 por ciento son asalariados
formales. Los registros del Sistema Privado de Pensiones colocan el total de
afiliados en torno a 1.9 a 2 millones - como se expusiera al principio de este
documento.

7.4. Los límites a la expansión del (SP) y el mercado laboral..

¿Cuan lejos está el (SP) de haber alcanzado los límites impuestos por los
rasgos específicos del mercado laboral? O, dicho de otro modo, cuan
importante es la modificación de las tendencias expuestas del mercado
laboral para permitir la expansión del (SP) hacia el futuro? Un primer punto a
considerar es la estructura de edades de la PEA Urbana, esperada para los
próximos años. Como se expusiera, existen razones – demográficas, de
participación femenina y migraciones internas – que abonan la hipótesis de un
crecimiento significativo de la población joven en areas urbanas para el
próximo quinquenio. Lo que beneficiaría a la expansión del (SP). Pero en
contra de ello, se encuentran factores institucionales y de desempeño del
mercado laboral. El Cuadro 10 señala algunos antecedentes al respecto. La
primera columna del Cuadro 10 registra los asalariados - privados y públicos –
y los independientes afiliados al (SP). La segunda registra sólo los asalariados
con contrato – cualquiera fuera el mismo. La tercera, los asalariados con
contratos de una duración de un año o más. La cuarta los asalariados e
independientes por encima de la línea de pobreza per- capita. La segunda y
tercera columna tratan de situar el principal problema económico e
institucional que se enfrenta en el mercado laboral: gran proporción de
asalariados sin contrato – que inhibe afiliación – y con contratos de muy corta
duración – que afecta asiduidad de cotizaciones.
 36

Cuadro 10 . Perú Urbano. Trabajadores afiliados al (SP), trabajadores no

pobres y trabajadores con contrato. Año 2000

(en miles)

Categoría Afiliados Con contrato (1) Con contrato(2) No Pobres

1. Asalariados 1524.4 1948.0 1666.6 2091.3

2. Asal. priv. 928.0 1347.1 1065.6 1196.6

3. Asal. púb. 596.4 -.- -.- 894.7

4. Independientes 237.9 -.- -.- 1210.0

____________________________________________________________________

Fuente: ENAHO, 3er trimestre 2000.

(1) No incluye a los asalariados privados sin contrato, equivalente al 46.8 por ciento
de los asalariados privados en el 2000
(2). No incluye a los asalariados privados sin contrato y no incluye a los asalariados
privados con contratos de una duración inferior al año.

Dado que como ya se expusiera, la tasa de afiliación de los asalariados

públicos es elevada, conviene centrar la atención en los asalariados privados
y en los independientes. En el año 2000, a nivel del Perú Urbano, se
registraban 2.528 miles de asalariados privados. De ellos, sólo 928 mil
estaban afiliados al (SP), lo que implica una tasa de afiliación bastante baja,
de 37 por ciento para el Perú Urbano. Pero al considerar las columnas dos a
cuatro, se constata que los asalariados privados afiliados representaban un
69 por ciento de los asalariados privados con contrato, un 87 por ciento de
los asalariados privados con contratos de una duración de un año o más , y
un 78 por ciento de los asalariados no pobres.(Conviene tener en cuenta que
 37

el margen de expansión potencial se agota bastante antes de alcanzar los

niveles de pobreza) Las tasas de afiliación sobre estas categorías redefinidas
son entonces relativamente elevadas y el espacio potencial para nueva
afiliación bastante más reducido.
En el caso de los independientes afiliados, ellos representan un 14.5 por
ciento del total de independientes al nivel del Perú Urbano. La tasa de
afiliación se eleva a casi 20 por ciento cuando se considera a los
independientes no pobres – conviene recordar que los independientes no
pobres y no afiliados son en su mayoría de bajos niveles de ingreso.
Lo expuesto pareciera sugerir que de mantenerse las actuales tendencias e
institucionalidad del mercado laboral, la expansión del (SP) en términos de
nueva afiliación de asalariados privados enfrenta un margen relativamente
reducido. Este margen está determinado esencialmente por el crecimiento
anual esperado de los asalariados privados con contratos – incluyendo el
efecto reemplazo por aquellos del sistema público al privado y el de edades
mayores por nuevos entrantes -, y por el escaso número de los mismos que
en el 2000 todavía no se ha afiliado.

7.5. La incorporación de trabajadores independientes al (SP).

En el caso de los trabajadores independientes, el margen de afiliación

potencial es mayor, pero implica un cambio de las estrategias de mercado de
las entidades del (SP) y sobre todo una redefinición del producto para ser
colocado en el segmento de independientes no pobres de bajos ingresos.Esto
es, el diseño de una estrategia de captación de independientes de bajos
ingresos. En esta perspectiva un elemento que aparece crucial para la
experiencia Peruana, es la percepción de los independientes informales
respecto al seguro de pensiones. En Diciembre del 2001 se efectuo en Lima
un Congreso de actividades independientes informales representativo de
todo el Perú, y una de las propuestas que emergio del mismo, es su
disposición para formalizarse – cumpliendo con disposiciones tributarias,
municipales, laborales y de la seguridad social – siempre que se obtengan
condiciones especiales mas accesibles y plazos para cumplimentar las
obligaciones, y siempre que se les reconozca derecho al seguro de salud con
un costo más bajo. Más allá de la viabilidad de está propuesta, lo relevante
es la importancia que los independientes le otorgan al seguro de salud, por lo
que una estrategia de expansión del (SP) debería quizás tomar esto en cuenta
y ofrecer un producto con acceso a los dos seguros, previa negociación con
las entidades del seguro de salud.
 38

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García, N. Apertura Económica y Empleo en los 90’s, OIT, Lima, 2000.
 40

ANEXO ESTADISTICO
 41
A

41
 43

NEXO 1
Cuadro 1. INFORMACIÓN DE LIMA METROPOLITANA
ESTRUCTURA DEL MERCADO LABORAL
Estruct. Mercado (Miles) 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
2000
PET 4,030.6 4,233.7 4,262.6 4,487.3 4,461.2 4,474.6 4,653.4 4,602.5 4,955.6
5,015.1
PEA 2,414.9 2,587.5 2,743.4 2,874.8 2,970.1 2,862.1 3,199.8 3,178.8 3,488.3
3,420.5
Ocupados 2,274.9 2,344.5 2,471.3 2,617.0 2,763.8 2,657.4 2,923.1 2,962.1 3,156.6
3,157.8
Asalar.Privados 938.0 966.4 1,063.8 1,162.2 1,221.3 1,165.8 1,306.5 1,360.1 1,413.8
1,261.8
Asalar.Publicos 314.3 291.1 300.0 270.1 283.9 189.9 165.3 222.9 280.6
247.8
Patron 132.8 120.9 148.5 152.6 158.8 140.1 152.4 206.7 178.6
153.0
Independente 704.3 763.2 718.6 777.7 831.4 861.8 937.6 869.0 915.7
060.4
Otros 185.6 203.0 240.5 254.4 268.3 299.7 361.4 303.3 367.9
434.8
Desocupados 139.9 243.0 272.1 257.8 206.4 204.7 276.8 216.7 331.8
262.7
Inactivos 1,615.8 1,646.3 1,519.2 1,612.5 1,491.1 1,612.5 1,453.6 1,423.7 1,467.2
1,594.6
Tasa de Afiliación (%)
PEA 39.7 35.8 32.8 33.9 33.2 27.9 27.9 29.7 27.3
25.5
Ocupados 41.2 37.5 35.0 35.8 34.6 29.3 29.7 31.4 29.5
27.0
Asalar.Privados 56.0 51.7 47.1 48.7 46.8 40.7 40.8 28.3 41.4
42.3

43
 44

Asalar.Publicos 75.4 76.6 74.1 81.7 86.9 79.1 77.9 65.0 80.8
82.4
Patron 28.3 28.0 26.6 24.3 24.5 22.5 31.4 20.7 22.2
15.8
Independente 15.8 12.3 11.1 11.2 8.9 8.7 9.9 5.6 7.1
5.5
Otros 13.7 14.4 9.0 10.2 8.9 15.6 18.3 4.9 3.8
7.4
Desocupados 15.4 19.2 13.6 14.2 14.6 10.5 9.1 5.9 6.3
5.7
Inactivos 21.3 21.5 11.6 11.1 8.8 7.3 7.6 5.2 7.6
6.2
Indicadores
Participación 59.9 61.1 64.4 64.1 66.6 64.0 68.8 69.1 70.4
68.2
Desempleo 5.8 9.4 9.9 9.0 6.9 7.2 8.6 6.8 9.5
7.7
Ratio Empleo Población 56.4 55. 58.0 58.3 62.0 59.4 62.8 64.4 63.7
63.0
Fuente: ENAHO 1991-2000

INFORMACIÓN PERU TOTAL

Cuadro 2
ESTRUCTURA DEL MERCADO LABORAL
Estruc. Mercado (Miles) 1991 1994 1997 2000
PET 10,787.4 14,012.7 14,210.9 17,468.5
PEA 6,468.2 8,908.3 10,259.9 11,731.1
Ocupados 6,196.4 8,581.7 9,836.4 11,204.5
Asalar. Privados 1,738.5 2,339.1 2,912.3 3,125.4
Asalar. Publicos 869.5 821.1 871.1 1,056.7

44
 45

Trabaj. Fam. No Rem.* 3,363.1 1,682.6 2,013.0 2,400.7

Independente* 3,363.1 3,442.8 3,749.0 4,307.6
Otros 225.3 296.1 291.0 314.1
Desocupados 271.8 326.6 423.4 526.5
Inactivos 4,319.2 5,104.4 3,951.1 5,737.5
Tasa de Afiliación (%)
PEA 26.4 17.0 12.8 11.6
Ocupados 27.6 17.6 13.3 12.1
Asalar. Privados 51.2 31.4 22.9 19.7
Asalar. Publicos 87.4 71.4 66.4 58.1
Trabaj. Fam. No Rem.* 3.2 1.7 0.4 1.3
Independente* 3.2 4.7 1.7 2.6
Otros 7.6 5.2 2.7 1.0
Desocupados 0.0 0.0 0.0 0.0
Inactivos 0.0 0.2 0.0 0.0
Indicadores
Participación 60.0 63.6 72.2 67.2
Desempleo 4.2 3.7 4.1 4.5
Ratio Empleo Población 57.4 61.2 69.2 64.1

* Nota: Para el año 1991 la encuesta no permite desagregar entres Trabj. Fam. No Rem. y Trab. Independientes
Fuente: ENNIV 1994-2000

45
46

46
 47

CAPITULO II

AFILIACIÓN A PENSIONES EN UN SISTEMA REFORMADO

Juan Chacaltana J1
Chacaltanaj@terra.com.pe

Con formato: Numeración y

Introducción viñetas

Actualmente en el Perú, se estima que existen casi dos millones de personas (7% de la
población total) que ya han dejado la edad activa para trabajar y por tanto, se
encuentran en edad de jubilación2. De ellas, solo el 19% recibe efectivamente una
pensión, cifra que se viene reduciendo aceleradamente en los últimos años. El resto,
probablemente se financie con mecanismos familiares o informales, que muchas veces
resultan inadecuados desde el punto de vista socioeconómico y, más aun, muchos de
ellos tienen que seguir trabajando en edades avanzadas debido a la falta de ahorro en
la juventud.

Gráfico 1.Perú: Proporción de personas en edad de jubilación que reciben pensiones

1 El autor es Investigador Principal del Centro de Estudios para el Desarrollo y la Participación (CEDEP). Este

capitulo ha sido elaborado con la colaboración de Henry Espinoza y Lesnny Marquina.

2 Proyecciones estadísticas del INEI para 1998. Esta misma fuente estima que para el año 2020 esta población

representará alrededor de 3’704,114 personas (11% de la población total)

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 48

28
26
24
22
20
18
16
14
12
10
1996 1997 1998 1999 2000

Fuente: Elaboración propia en base a ENAHO 1996-2000

Diversos factores contribuyen a esta situación. Estos van desde decisiones individuales
en el manejo intertemporal del riesgo e ingresos de los propios individuos, hasta
elementos inherentes al mercado laboral peruano pasando por características propias
del sistema de pensiones que existe en el país. En el caso peruano, como en varios
países de la región, en la ultima década se produjo una severa reforma del sistema de
pensiones, mediante el cual se paso de un sistema único de reparto basado en un fondo
común, administrado por el Estado a un sistema mixto en el que conviven el fondo
común con un esquema de manejo de pensiones individual y privado, dirigido por las
administradoras de fondos de pensiones (AFP’s). La creación del sistema privado de
pensiones tuvo tres objetivos principales: a) establecer un sistema previsional que
permitiera a los trabajadores tener pensiones razonables en el momento de su
jubilación, b) generar una masa considerable de recursos por invertir en mercados de
capitales y c) eliminar la ineficiencia en el uso de recursos generado por el sistema de
reparto del SNP (Muñoz, 2001)

Existen diversas hipótesis respecto de las virtudes y limitaciones de estos cambios.

Para muchos, éstos han servido sólo para desincentivar la afiliación (Hernández,
2000). Para otros, el sistema ha permitido hacer viable el sistema de pensiones en
general, porque el esquema anterior era inmanejable, producía resultados
inadecuados y pensiones demasiado bajas3.

Existen muy pocos estudios que han analizado los resultados de estos cambios o evaluado sus
impactos, probablemente debido a que este sistema es aun bastante joven. Algunos de los

3 Muñoz (2001)

48
 49
pocos estudios realizados se han concentrado más bien en los importantes resultados que este
sistema ha tenido en el mercado de capitales, cuyo fondo está valorizado en 13 mil millones de
soles4. El objetivo –central – de facilitar una pensión digna, es aún materia de estudio porque
muy pocas cohortes de individuos pertenecientes al nuevo sistema, están pasando al período de
cobranza de pensiones.

Sin embargo, se puede decir que no ha quedado claro cual ha sido el efecto final que este
cambio ha tenido respecto a la tasa de afiliación y los niveles de pensiones que se esperan
recibir de este sistema. En el presente capitulo, se intenta analizar precisamente la cobertura de
los sistemas de pensiones durante la década de los 90’s. La idea es tratar de observar qué tipo
de cambios se han producido en la afiliación, en un contexto de cambio como el descrito. Para
ello, se utiliza principalmente información estadística proveniente de la Encuesta Nacional de
Hogares5 (ENAHO) 1991-2000 para Lima Metropolitana, aunque en el anexo se presenta
información para el nivel nacional6. Cabe indicar, que la definición de afiliación que se utiliza
en estas encuestas difiere sustancialmente de la utilizada en los sistemas de pensiones que
existen en el país. Para tomar un ejemplo, consideremos el caso del sistema privado de
pensiones. Este maneja dos conceptos: afiliados y cotizantes. Lo que se ha observado luego de
hacer una conciliación de información de ambas fuentes, es que la definición de afiliados de las
encuestas de hogares, es bastante parecida a la de cotizantes del SPP. En el gráfico 2, por
ejemplo, se observa que el número de “afiliados” según encuestas, es muy similar al número
de “cotizantes” en la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones (SAFP).

Gráfico 2: Lima Metropolitana. Diferentes definiciones de afiliación

4 Valor de la Cartera Administrada. Fuente: Superintendencia de Banca y Seguros (http://www.sbs.gob.pe/).

5 Elaboradas por el Ministerio de Trabajo y promoción Social ejecutadas por el Instituto Nacional de Estadísticas
e Informática.
6
Cabe indicar que las cifras provenientes de encuestas de hogares (ENAHO) no siempre son
consistentes con aquellas provenientes del Sistema, en este caso, de la Superintendencia de
Entidades Administradoras de Fondos de Pensiones (SAFP). Existen problemas de múltiples
registros en el sistema de pensiones y de diseño de las encuestas para estimar números
absolutos en afiliación a sistemas de pensiones. A pesar de ello, se estima que la tasa de
afiliación es una variable que resulta significativa en estas encuestas.

49
 50

1,400,000
Afiliados SAFP
1,200,000

1,000,000

800,000
Afiliados ENAHO
600,000

400,000 Cotizantes SAFP

200,000

0
1998 1999 2000 2001

No se han realizado estudios en el país para explicar este comportamiento. Sin embargo, se
puede ensayar la hipótesis de que en las encuestas de hogares se pregunta a los trabajadores si a
ellos se les ha afiliado, los cuales mencionan afirmativamente probablemente debido al hecho
de que o aportan o les descuentan en planilla. Eso debería ser similar a la definición de
cotizantes del sistema privado de pensiones, que precisamente cuenta a los “afiliados activos”
en las cuentas individuales. Esta hipótesis sostendría que, la diferencia entre ambas
estimaciones probablemente se deba a problemas de retrasos en los pagos o evasión por parte
de las empresas que deben pagar finalmente las retenciones al sistema. Sin embargo, llama la
atención la sistemática proporción constante de esta diferencia a lo largo de los años, por lo
que no se descarta otras posibles causas a este hecho estilizado. Esto tiene otra implicancia
para este estudio en particular: el análisis de la cotización y la afiliación según ENAHO,
tendría causales muy similares. Por lo que, en este capitulo se concentra la atención
exclusivamente en la afiliación.

Con formato: Numeración y

La Cobertura del Sistema de Pensiones 1991-2000 viñetas

El derecho a una pensión para la edad de jubilación es uno de lo más antiguos en la legislación
laboral peruana. Hasta 1973, existían regímenes diversos para obreros, empleados y
trabajadores privados. En dicho año, ocurre la unificación de estos sistemas en lo que se
denominó el Sistema Nacional de Pensiones (SNP), que tenía la forma de un fondo común, es
decir, un sistema en que los aportes de los afiliados se repartía por igual al momento de la
jubilación.

50
 51
Diversos problemas se asociaron a este esquema. Una baja cotización de cierto tipo de
afiliados, la baja capacidad del sistema para recaudar o cobrar deudas en los principales
empleadores (en especial el Estado), y malas inversiones de los fondos previsionales llevaron a
este sistema a una situación bastante precaria, pues las pensiones que podía asegurar eran
bastante bajas. Ante esta situación, en junio de 1993 se propone la Ley de creación de las
Administradoras de Pensiones, que introduce un esquema de capitalización individual en las
pensiones. A diferencia del sistema anterior en que la pensión no tenia relación con la
aportación, en el nuevo esquema esas dos dimensiones se volvieron indesligables. Una
particularidad de esta reforma fue que el nuevo sistema no reemplazó al anterior, sino que se le
concibió y planteó como complementario, de manera que aún en la actualidad coexisten ambos
sistemas en el país. ¿Qué ha sucedido con la tasa de afiliación a pensiones, en un contexto
como el descrito?

Evolución de la tasa de afiliación

La afiliación al sistema de pensiones es obligatoria para los trabajadores asalariados

dependientes – que en el Perú representan alrededor del 40% de todos los ocupados. En el
caso de los trabajadores independientes, esta afiliación es opcional o voluntaria. Por esta razón,
la tasa de afiliación a pensiones – definida como el número de afiliados entre la población
económicamente activa – nunca sobrepaso el 50% de la PEA. Como es de intuir, en un país
con un mercado laboral altamente informal e independiente, la naturaleza opcional de la
afiliación de independientes impuso un limite natural al crecimiento de esta variable en el
tiempo (ver capítulo I).

A inicios de la década de los noventa, la afiliación a pensiones se situaba en 40% de la PEA.

Lo que se ha observado a partir de entonces es una sistemática reducción en esta variable,
hasta llegar a situarse en sólo 25% en el año 2000

Gráfico 3. Lima Metropolitana: Porcentaje de afiliación al sistema de pensiones

51
 52

45

40

35

30

25

20
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Fuente: Elaboración propia en base a Encuestas de Hogares, varios años

Como se ha mencionado, en vista de esta situación y de las bajísimas pensiones que recibían
los asalariados en el país, en Junio de 1993 se estableció el régimen privado de pensiones, con
la creación de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFPs). El nuevo sistema
previsional producto de las reformas en la década de los 90’s fue de tipo paralelo7, en donde se
permitía coexistir un sistema público, administrado por el estado, y un sistema privado
administrado por las AFPs (Administradoras privadas de fondos de pensiones) reguladas por la
Superintendencia de AFPs.

El supuesto era que este sistema permitiría asegurar una pensión razonable para la vejez, de
manera que se debería esperar seria una reacción positiva en la tasa de afiliación a partir de la
implementación de este sistema. Lo que se ha observado es que, efectivamente, la tasa de
afiliación al sistema privado de pensiones se ha incrementado en los 7 años que lleva de creado
llegando a situarse en alrededor de 18% actualmente. No obstante, la afiliación al Sistema
Nacional de Pensiones (SNP) se ha reducido drásticamente pasando de 29% en 1993 a menos
de 5% en el año 2000.

Eliminado: 3
Grafico 4. Lima Metropolitana. Evolución de la Afiliación Pensiones, según sistema

7 Según la definición de Mesa Lago (2001)

52
 53

35

30

25

20 Sistema Privado de Pensiones

15

10

Sistema Nacional de Pensiones

5

0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Fuente: ENAHO 1993-2000

En otras palabras, a pesar del incremento observado en el sistema privado de pensiones, este
no habría sido suficiente como para compensar la caída en el sistema nacional de pensiones.
Dos preguntas de interés surgen a partir de esta información.

En primer lugar, si el incremento en la tasa de afiliación al sistema privado de pensiones se

habría dado a costa de la afiliación en el sistema nacional de pensiones o , en el mejor de los
casos, su introducción al mercado habría producido nuevas afiliaciones de gente que hasta
entonces no estaba en el sistema. Algunas características de la forma en que fue introducido el
sistema de pensiones parece sugerir que, contrariamente a la idea de un sistema con dos
esquemas complementarios, lo que parece haber sido la norma es la sustitución entre ambos
esquemas. De hecho, desde el esquema inicial se han utilizado diversos mecanismos para
fomentar la afiliación en AFPs y a desalentar la inscripción en el SNP. Por ejemplo, esta
permitido que un trabajador pueda pasar del SNP al SPP pero no a la inversa, a los
trabajadores nuevos en la empresa se les da un plazo de 10 días para que opten por el SNP en
caso contrario lo afilian a alguna AFP, se han dado varios cambios en la dirección de
flexibilizar la obtención del ‘bono de reconocimiento’, etc.

La segunda pregunta se refiere a que, si ha habido sustitución - como parece desprenderse de la

conclusión anterior – a qué se debe entonces que esta sustitución haya sido imperfecta y la tasa
de afiliación global siga cayendo. Aquí es probable que intervengan algunos factores que tienen
que ver con la evolución de la economía y otros añadidos por la reforma en las pensiones.
Entre los factores económicos, se podría esperar que mientras la economía creciera, la tasa de
afiliación debería crecer en el tiempo: pues bien, en la década de los noventa el PBI per cápita

53
 54
creció a diversas tasas, pero lo que se ha observado es que la tasa de afiliación ha seguido
cayendo8.

Gráfico 5. Perú: Relación entre afiliación al sistema de pensiones y PBI per cápita Eliminado: 4

45 5,000
4,800
40
4,600
35 4,400

30 4,200
4,000
25
3,800
20 3,600
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Afil. PEA PBI

Fuente: ENNIV 1991, 1994, 1997, 2000 Memoria BCRP 2000

Por otro lado, es probable también que la reforma de pensiones haya tenido efectos negativos
sobre las decisiones o posibilidades de afiliarse a un sistema de pensiones. Entre estos
elementos se podrían mencionar, por ejemplo, aspectos generales, como una importante
campaña de difusión a favor del nuevo sistema privado, en desmedro del sistema nacional de
pensiones, o aspectos específicos, como los asociados a los costos de pertenecer a un sistema
privado de pensiones y obtener efectivamente una pensión adecuada, especialmente en un país
con niveles de pobreza importantes9.

Algunos elementos que explican la evolución en la tasa de afiliación Con formato: Numeración y
viñetas

A continuación se realiza un análisis de la tasa de afiliación a sistemas de pensiones tratando de

relacionar esta variable a algunos factores que podría haber influido en su evolución reciente.
Para ello, se concentra la atención en dos tipos de factores que pueden afectar la cobertura:
características individuales o del hogar y características del mercado de trabajo

8
Esto por tanto conduce a la hipótesis de que el tipo de crecimiento – y procesos económicos
en general - que han ocurrido en Perú en la ultima década deben haber tenido efectos
negativos en la tasa de afiliación, aspecto que trataremos en mas detalle en el siguiente sub
capitulo. En particular, se argumenta que el crecimiento económico durante la década de los
90’s no se sustentó sobre sectores intensivos en el uso de mano de obra susceptibles a ser
afiliadas a un sistema de pensiones, este factor aunado a la flexibilización de los tipos de
contratación en el mercado laboral generan este tipo de comportamiento en los indicadores.
9
Este aspecto es tratado en mas detalle en el capitulo III de este estudio.

54
 55

Factores asociados al características individuales Con formato: Numeración y

viñetas

En primer lugar, se establecen algunas relaciones bivariadas entre la tasa de afiliación y

atributos individuales.

• Género. El primer atributo, directo, es la variable género. No solo en el mercado de

trabajo hay mas hombres que mujeres sino que la afiliación a pensiones en hombres
siempre ha sido superior que en las mujeres. Según lo que se aprecia en el grafico 5, lo que
se ha observado en la ultima década ha sido una caída muy parecida, aunque en niveles
diferentes en las tasas de afiliación de ambos grupos en el mercado de trabajo. Por esta
razón, se podría decir que aparentemente, el genero seria una variable que no tendría un
impacto directo en la tasa de afiliación. Si se concentra la atención específicamente en la
afiliación al sistema privado de pensiones, se observan también diferencias por genero:
sólo el 21% de los hombres están afiliados al SPP, mientras que en las mujeres ese
porcentaje asciende sólo al 15%; mas aun, del total de afiliados al SPP, el 65% de estos son
hombres y el 34% mujeres.
Grafico 6. Lima Metropolitana: Afiliación Sistema de Pensiones, según genero

35

30
SNP-Hombres
25
SPP-Hombre
20 SNP-Mujer
SPP-Mujer
15

10

0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Fuente ENAHO 1993-2000

• Edad. En el caso de la edad, como se menciona en el capítulo I, también se ha observado

un incremento del empleo aunque claramente mayor en el caso de los jóvenes. Este hecho
contrasta con lo que ha ocurrido en la afiliación por edades. En teoría, se debería esperar
una suerte de relación en forma de ‘U invertida’ entre estas dos variables, lo cual seria

55
 56
consistente con el hecho de que en la juventud la gente no se preocupa mucho por reservas
previsionales, y cuando está ya en edad muy avanzada, ya no es muy rentable ahorrar
porque el periodo de recuperación de este ahorro seria muy corto. Lo interesante del
gráfico 7, es que este patrón parece confirmarse en el caso del sistema privado de
pensiones, en tanto que no es el caso en el sistema nacional de pensiones. En este último
caso, la afiliación a pensiones es mayor mientras avanza la edad. Casi por definición, en el
caso del SPP se ha incrementado la afiliación en adultos y en menor medida en jóvenes.
Por el contrario, en el caso de adultos mayores, la caída en la tasa de afiliación al SNP no
ha podido ser compensada por el SPP. Esto puede deberse a incentivos de los propios
individuos – quienes ya no encontrarían incentivos a afiliarse al SPP que requiere largos
periodos de aportación para poder recuperar una pensión razonable – o a características
propias del sistema privado, que no ve en este segmento de edad un mercado con potencial
para el futuro. Como quiera sea el caso, la caída en la tasa de afiliación de adultos mayores
es una de las pérdidas más importantes asociadas a la reforma peruana

Gráfico 7. Lima Metropolitana. Afiliación sistemas de pensiones según edades

Sistema Nacional de Pensiones Sistema Privado de Pensiones

45 45
40 40
Adultos Mayores
35 35
30 30
25 25
20 Adultos 20
Adultos Adultos Mayores
15 15
10 10
Jóvenes
5 5 Jóvenes
0 0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Fuente ENAHO 1993-2000

• Educación. El nivel de educación es una de las variables que mejor explica el hecho de
estar o no afiliado al sistema privado de pensiones, pues a mayor nivel de escolaridad
mayor probabilidad de estar afiliado. Esto es porque un mayor nivel de educación permite
a un individuo acceder a mejores condiciones laborales lo que repercute finalmente en su
afiliación al SPP. Esto parece ser bastante cierto en el caso del Sistema Privado de
Pensiones, en el cual la afiliación de personas con educación superior se ha incrementado
de manera notable, mientras que la afiliación a trabajadores con secundaria o primaria, se
ha mantenido prácticamente inalterada. Esto es un cambio importante respecto al esquema
anterior en donde la afiliación de trabajadores con educación secundaria o primaria,
fluctuaba alrededor del 20-25%. En el SPP, la afiliación de primaria no pasa del 4% y la

56
 57
afiliación de secundaria no pasa del 10%. Esto se explica probablemente porque en la
ultima década, los ingresos de trabajadores con educación superior se incrementaron, a
pesar que el empleo que mas creció fue el no universitario.

Grafico 8. Lima Metropolitana. Afiliación a Sistemas de Pensiones según nivel educativo

Sistema Nacional de Pensiones Sistema Privado de Pensiones

50 50
45 45
40 Superior 40
35 35
30 30 Superior
25 25
Secundaria
20 20
Secundaria
15 15
10 Sin nivel / primaria 10
5 5 Sin nivel / primaria
0 0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Fuente ENAHO 1993-2000

• Posición en el Hogar. En el sistema nacional de pensiones, las tasas de afiliación de los

jefes de hogar casi duplicaban a los de los demás miembros del hogar. En el sistema
privado de pensiones, en crecimiento, los jefes de hogar siguen teniendo mayores tasas de
afiliación aunque las brechas se han reducido, especialmente con relación a los hijos. No
obstante, esta reducción de brechas se ha producido a niveles de afiliación más bajos.
¿Como explicar esta brecha? Probablemente el hecho de que el jefe de familia esté afiliado
y que de esta forma cuente con algún tipo de seguro que cubra a los demás miembros de la
familia, puede ser un desincentivo para los demás lo que tendría incidencia en una baja
cobertura previsional10. Otra explicación sería que el jefe de hogar tenga las mayores
oportunidades de empleo asalariado al interior del hogar, y por tanto mayor duración en el
empleo.

Grafico 9. Lima Metropolitana. Afiliación a Sistemas de Pensiones según nivel educativo

10 Hernández (2000)

57
 58
Sistema Nacional de Pensiones Sistema Privado de Pensiones

40 40
Jefe del hogar
35 35
30 30
Cónyuge
25 25
Jefe del hogar
20 Hijo 20
15 15 Hijo

10 10 Cónyuge

5 5
0 0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Fuente ENAHO 1993-2000

Factores asociados al mercado de Trabajo Con formato: Numeración y

viñetas

No solo factores individuales habrían incidido en la caída de la afiliación al sistema de

pensiones. Principalmente, han ocurrido procesos en el mercado de trabajo que explicarían de
manera gravitante este fenómeno. En el Capitulo I y ademas en el Cuadro 1 siguiente - y en
los cuadros 1.1 del Anexo 1 y 3.1 del Anexo 3 - se presenta información que describe la
evolución del mercado de trabajo en la ultima década. Se observa un crecimiento del empleo,
pero concentrado en independientes de bajos ingresos y asalariados en empresas de muy
pequeña escala. Evidentemente, en un mercado con este tipo de crecimiento en el empleo, y
especialmente en los ingresos, se generan limites al crecimiento de la tasa de afiliación a
pensiones explicados por las caracteristicas de dicho mercado – como fuera expuesto en el
Capitulo I.

Cuadro 1. Lima Metropolitana. Estructura del mercado de trabajo

Estruct. Mercado (Miles) 1991 1993 1995 1997 1999 2000
Pob. en edad de Trabajar 4,031 4,263 4,461 4,653 4,956 5,015
Pob. Económicamente.
Activa 2,415 2,743 2,970 3,200 3,488 3,421
Ocupados 2,275 2,471 2,764 2,923 3,157 3,158
Asalariados Privados 938 1,064 1,221 1,307 1,414 1,262
Asalariados Públicos 314 300 284 165 281 248
Patrón 133 149 159 152 179 153
Independiente 704 719 831 938 916 1,060
Otros 186 241 268 361 368 435
Desocupados 140 272 206 277 332 263
Población Inactiva 1,616 1,519 1,491 1,454 1,467 1,595

Fuente: ENAHO 1991-2000

58
 59
A continuación detallamos la relación entre afiliación y algunas de las principales variables
laborales existentes en las encuestas de empleo

• Condición de actividad. La reforma en el sistema de pensiones ha significado una caída

drástica en los niveles de afiliación de desempleados e inactivos. El nuevo sistema se ha
concentrado básicamente en los ocupados. Para los próximos años, difícilmente se espera
una recuperación de la afiliación de desempleados, e inactivos

59
 60
Eliminado: Salto de página

Gráfico 10. Lima Metropolitana. Afiliación a Sistemas de Pensiones según nivel educativo
Sistema Nacional de Pensiones Sistema Privado de Pensiones

50 50
45 45
40 Superior 40
35 35
30 30 Superior
25 25
Secundaria
20 20
Secundaria
15 15
10 Sin nivel / primaria 10
5 5 Sin nivel / primaria
0 0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Fuente ENAHO 1993-2000

• Categoría Ocupacional Entre los ocupados, el sistema nacional de pensiones anterior

exhibía una mayor afiliación en trabajadores asalariados del sector público, cuyas tasas
llegaban a 70% hacia 1993, mientras que las tasas de asalariados privados se encontraban
en segundo lugar. Los independientes y patrones siempre tuvieron las menores tasas de
afiliación. Un caso similar se da para los países de México11, Argentina y Chile12, en donde
la cobertura para los trabajadores e independientes es bastante baja. Cuando ocurre el
cambio al sistema privado, este esquema se mantiene aunque claramente con menores tasas
para todos los casos.

Grafico 11. Lima Metropolitana. Evolución de la afiliación según categoría ocupacional

80 Sistema Nacional de Pensiones 80 Sistema Privado de Pensiones
70 70

60 Asalariado Privado 60

50 50 Asalariado Publico
40 40
Asalariado Privado
30 30 Asalariado Privado

20 Patron 20
Patron
10 10
Independiente
Independiente
0 0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Fuente ENAHO 1993-2000

• Sector de actividad económica. Otra variable de interés para el caso de los ocupados es
la rama de actividad en que desempeña sus actividades. Lo que se ha observado con la

11 Ver Hernández (2000)

12 Ver Holzmann, Packard y Cuesta (1999)

60
 61
reforma y que actualmente, las ramas de actividad que presentan mayor porcentaje de
afiliación son los sectores de servicios e industria, mientras que las ramas de actividades
extractivas y se han rezagado notablemente.

Grafico 12. Lima Metropolitana. Evolución de la afiliación según sector económico

Sistema Nacional de Pensiones Sistema Privado de Pensiones

45
45
40 40
35 35
30 30
25 Industria 25 Servicios
20 Construccion 20
Industria
15 Servicios 15
10 Comercio 10 Construccion
5 5 Comercio
0 0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Fuente ENAHO 1993-2000

• Tamaño de Establecimiento. Si se concentra la atención sólo en los asalariados, es

interesante observar el tamaño de la empresa en que estos laboran. La literatura económica
es clara en señalar al tamaño de establecimiento como un indicador de formalización en el
establecimiento de las relaciones comerciales y laborales de ésta: un mayor tamaño de
establecimiento implica mayor apego a las reglas, tanto porque la probabilidad de ser
detectado en una falta se incrementa con el tamaño del negocio, como por el hecho de
acceder a beneficios de tipo tributario o acceso a crédito. De esta manera, es natural que, el
mayor porcentaje de afiliados se concentre entre las empresas de 50 o más trabajadores
(gráfico 13). Esto contrasta notablemente con la evolución del empleo en el país durante la
ultima década, el cual se concentró fundamentalmente en las microempresas. En las micro
empresas, la tasa de afiliación al sistema público era mayor que en el sistema privado y no
parecen existir motivos para pensar que en los próximos años, el SPP pueda incrementar la
tasa de afiliación de este tipo de empresas.
Gráfico 13. Lima Metropolitana. Afiliación a Sistemas de Pensiones según tamaño de empresa

61
 62
Sistema Nacional de Pensiones Sistema Privado de Pensiones
70 70

60 60 Grande

50 Gran 50

40 Mediana 40 Mediana

30 30
Pequena
Pequena
20 20
Micro
10 10
Micro
Independientes Independientes
0 0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Fuente ENAHO 1993-2000

• Tipo de Contrato. La variable tipo de contrato presenta un comportamiento peculiar en

lo que se refiere a su nivel de cobertura y esto tiene que ver con liberalización de los
mercados laborales durante la década de los 90’s. Como se sabe, luego de la reforma
laboral, se redujo considerablemente el empleo con contrato permanente y se inicio una
sustitución imperfecta en el mercado laboral por contratos flexibles. Esta sustitución fue
imperfecta debido a que el crecimiento del empleo con contratos flexibles se estanco en
1995 y lo único que parece haber crecido en los últimos años es el empleo si contratos, que
precisamente no tiene tasa de afiliación a pensiones13. En el gráfico 14, se observa que la
reforma en pensiones se ha concentrado fundamentalmente en trabajadores permanentes y
en menor medida en trabajadores con contratos flexibles. En estos casos, la sustitución ha
sido casi perfecta, llegándose a tasas de afiliación muy altas en el caso de los trabajadores
permanentes, lo cual es entendible en la medida que en este tipo de trabajadores es mucho
mas fácil la recaudación de las contribuciones.

Grafico 14. Lima Metropolitana. Afiliación a Sistemas de Pensiones según tipo de contrato
Sistema Nacional de Pensiones Sistema Privado de Pensiones

90 90
80 80
70 C. Permanente 70
60 60
C. Permanente
50 50
40 40
30 30 C. Fléxible
20 C. Fléxible 20
10 Sin Contrato 10
Sin Contrato
0 0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Fuente ENAHO 1993-2000

13
Chacaltana (2001)

62
 63
• Sindicalización Finalmente, un aspecto muy particular ocurre en el caso del cruce de la
variable afiliación sindical con afiliación al sistema de pensiones. Se podría esperar que, con
el poder de negociación que tienen los sindicatos, esto les habría permitido mantener algún
grado de protección elevado en el caso de pensiones. Lo que se ha observado, por el
contrario, es que la afiliación al sistema nacional de pensiones cayo drásticamente, pero el
sistema privado de pensiones no ha logrado afiliar a muchos trabajadores sindicalizados14.

14 Este es un tema que merece mayor investigación a futuro.

63
 64

Grafico 15. Lima Metropolitana. Afiliación a Sistemas de Pensiones según nivel de

sindicalización
80

70

60

50
Sistema Nacional de Pensiones
40

30

Sistema Privado de Pensiones

20

10

0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Fuente ENAHO 1993-2000

Análisis multivariado Con formato: Numeración y

viñetas

Todos los factores que pudieran estar asociados a la evolución de la afiliación a los sistemas de
pensiones, pueden ser vistos desde el punto de vista individual, como una elección entre
ingresos futuros versus ingresos actuales. De hecho, se trata de una elección en la cual existe
información incompleta y asimétrica pues los beneficios futuros no son muy claros ya que se
tienen que descontar en el tiempo, cosa que no pasa con los costos que ocurren en tiempo
presente. Asimismo, no todos los individuos, tienen igual propensión a afiliarse, no solo
debido a factores psicológicos sino también a los condicionantes existentes en su entorno
económico y social.

Visto el problema desde esta óptica, es posible proponer un modelo de elección intertemporal,
a fin de desarrollar un análisis multivariado de los determinantes de la afiliación y cotización.
Con este fin, se puede estimar una regresión para analizar la probabilidad de afiliación de la
siguiente forma:

64
 65
Ai = X ' β1 + u1i

En este caso, Ai es una variable latente de afiliación (no observable directamente), el sub
índice i representa las observaciones (i=1,2...n), X es una matriz de regresores que contiene
variables explicativas como las mencionadas15. Asimismo, u1i denota el error.

La idea central de esta sección es que la variable Ai , puede ser definida de diversas
formas, dependiendo de los objetivos que se plantee y los supuestos que se asuma.
Una primera opción es considerar que la afiliación ocurre entre dos valores discretos
(me afilio o no me afilio) lo cual conduce a la estimación de un modelo binario. Una
segunda alternativa es incorporar el hecho de que en el caso peruano la afiliación
puede ocurrir en uno de dos sistemas paralelos (el SNP o el SPP) lo cual implica
expresar Ai no como binario sino como un modelo multinomial. Finalmente, se puede
pensar en un escenario mixto, en el cual la decisión de afiliación ocurre en dos etapas:
primero seria la decisión de afiliarse y en segundo lugar, se tomaría la opción de
algunas de las alternativas existentes16.

• Un modelo de una sola opción: me afilio o no.

En el primer caso, aún cuando la variable Ai es una variable latente sí se puede observar es un
proxy de ella, Ai *, la cual viene definida de la siguiente manera

15
Para los modelos se han seleccionado una serie de variables que reflejen y capturen las
principales características individuales y de mercado de trabajo de los agentes económicos, tales
como: género, edad, estado civil; y por el lado de mercado de trabajo variables como: categoría
ocupacional, sector de la empresa donde labora, tipo de trabajo, tipo de contrato, tamaño de
empresa, sindicalización e ingreso laboral. La mayoría de estas variables están divididas en
dummies respecto de sus categorías y algunas de ellas no han sido estimadas con el fin de
evitar la trampa de dummies y tienen la aclaración “referencia” en el anexo XY para hacer
alusión a estas.
16
Los resultados del trabajo econométrico se hicieron utilizando encuestas de empleo
realizadas por el Ministerio de Trabajo en Lima Metropolitana, inicialmente denominadas
Encuestas de Niveles de Empleo y mas recientemente, ENAHO, y ejecutadas por el Instituto
Nacional de Estadística e Informática. Los años evaluados son: 1994, 1997 y 2000; por tratarse
el 94 del cumplimiento del primer año de funcionamiento, el 97 luego de un período de
reformas para promover la afiliación, y el año 2000, para tener un panorama de la situación
actual; y de esta manera corroborar la mayor cantidad de hipótesis posibles.

65
 66
1, si Ai > 0
A*i = 
0, si Ai = 0

Este problema puede ser estimado a partir de una regresión logit, que toma la forma funcional
exponencial para relacionar Ai* con su conjunto de regresores. Es decir, dada una variable
Eliminado: de
dependiente dicotómica Ai* y un conjunto de variables independientes cualitativas y
cuantitativas, la regresión logística consiste en obtener una función lineal de las variables
independientes que permita clasificar a los individuos en una de las dos subpoblaciones
(afiliados y no afiliados) establecidos por los valores de la variable dependiente.

Luego, a partir de ( xi1 ,..., xip ) , i = 1,...n muestra de n observaciones de las variables
independientes X 1 ,..., X p , en los grupos de individuos establecidos por los dos valores de la
variable dependiente Ai , se trata de obtener una combinación lineal de las variables
independientes referidas a características individuales y de mercado laboral, que permita
estimar las probabilidades de que un individuo pertenezca a cada una de las alternativas: si está
afiliado o no a un sistema de pensiones. La probabilidad de que un individuo este afiliado a un
sistema de pensiones estará dada por:

eZ 1
Pr( estar afiliado) = , o de manera equivalente Pr( estar afiliado) =
1 + eZ 1 + e −Z

siendo Z la combinación lineal

Z = β1 X 1 + ... + β p X p + β 0

donde β 0 , β1 ,..., β p son los parámetros a estimar.

Muchas de las variables independientes que asumimos como determinantes del modelo son
variable dicotómicas que toman el valor de uno si pertenecen a determinada categoría evaluada
y cero en otro caso; para estas variables los coeficientes reflejarán el efecto de las categorías
presentadas respecto de las categorías que sirvieron como referencia. El criterio para obtener
los coeficientes β 0 , β1 ,..., β p estimaciones de los parámetros desconocidos βˆ0 , βˆ1 ,..., βˆ p , es el
de máxima verosimilitud. A partir de β 0 , β1 ,..., β p , las probabilidades estimadas de que un
individuo esté afiliado o no a un sistema de pensiones son, respectivamente:

66
 67
1
Pr(estar afiliado) = pˆ = ˆ y qˆ = 1 − pˆ
1 + e −Z

donde

Zˆ = βˆ1 X 1 + ... + βˆ p X p + βˆ0

Los resultados de este ejercicio se muestran en el cuadro 2. Se encuentra que entre las
variables individuales, la única que tiene efecto claramente significativo es la edad. El signo que
se encuentra es positivo y, en adición, el signo negativo de la edad^2, indica que existe una
concavidad en esta variable. Es decir, aumenta hasta cierto punto pero a una tasa decreciente.
Este hallazgo confirmaría pues, que incluso en la afiliación global, se encuentra una suerte de U
invertida en la relación entre afiliación y edad17

Son las variables de mercado laboral, las que parecen tener mayor significancia para explicar la
afiliación a AFPs. Entre estas variables, las mas importantes son : la condición de asalariado, el
tipo de trabajo que se desarrolla, el tipo de contrato con que se cuenta y los ingresos laborales.
En el caso de la condición de asalariamiento, es interesante notar que en 1994 la condición de
asalariado privado no era significativo pero esta variable empieza a tener creciente significancia
hacia el año 2000. Una conclusión similar se puede obtener de la observación del grupo
ocupacional en el cual los coeficientes administradores y gerentes, así como empleados de
oficinas, son significativos en ciertos años.

17 Estos resultados son muy parecidos a los obtenidos por otros estudios similares como el de Holzman, Packard

y Cuesta (1999), quienes realizan un modelo probit simple para analizar los determinantes de la cobertura de los
sistemas previsionales de Argentina y Chile

67
 68

Cuadro 2. Resultados de Regresión Logit. (efectos marginales)

1994 1997 2000
dy/dx z dy/dx z dy/dx z
Categoría Ocupacional
Asalariado Privado 0.25727 0.96 -0.16003 -2.81 0.28426 5.52
Asalariado Público 0.78164 4.05 0.49899 5.28 0.49697 5.56
Patrón 0.59749 2.36 0.06166 0.94 0.18112 2.09
Independiente -0.06873 -1.56 0.11456 1.65
Sector Empresa
Industria 0.34222 2.30 -0.00902 -0.09 -0.06633 -0.63
Construcción 0.26450 1.68 -0.02993 -0.30 -0.03870 -0.34
Comercio 0.28647 1.73 -0.04391 -0.46 -0.02811 -0.23
Servicios 0.23395 1.64 -0.09703 -0.97 -0.00297 -0.03
Tipo de Trabajo
Profesional, Técnico 0.12003 1.60 0.07595 1.86 0.01719 0.34
Ger., Adm, func. 0.02556 0.26 0.28842 2.64 0.38990 1.32
Empleado Oficina 0.19045 2.73 0.13598 2.66 0.04313 0.79
Vendedor 0.01162 0.15 -0.00151 -0.03 -0.06001 -1.11
Trab. Servicios -0.03558 -0.55 0.02410 0.67 -0.02489 -0.56
Tipo de Contrato
Contrato Fléxible 0.80869 9.35 0.70089 11.33 0.61303 10.46
Contrato Permanente 0.86553 8.82 0.82211 13.93 0.80985 12.59
Tamaño Empresa
2 a 10 trabajadores -0.26346 -6.00 -0.10128 -2.80 -0.03175 -0.60
11 a 49 trabajadores -0.01073 -0.22 0.14268 1.78
50 a 99 trabajadores 0.14824 1.83 0.06787 0.81 0.38372 3.20
100 trabajadores 0.08809 1.55 0.08438 1.53 0.38395 4.50

Sindicalización 0.09213 1.61 0.04259 1.19 0.25609 5.47

Nivel de Educación
Secundaria 0.14093 2.07 0.14064 4.17 0.00643 0.15
Superior 0.14249 1.82 0.25701 6.11 0.07012 1.43

Mujer 0.05781 1.44 -0.03703 -1.85 0.07432 3.00

Casado -0.07130 -1.57 -0.05419 -2.22 -0.03913 -1.35

Edad 0.06569 6.23 0.01490 2.74 0.01494 2.24

Edad^2 -0.00076 -5.76 -0.00004 -0.58 -0.00008 -0.97

Ingreso Laboral (log) 0.05446 1.95 0.06667 5.02 0.06832 4.39

Tiempo Trabajo (meses) 0.00159 5.36 0.00003 0.25 0.00015 1.05

Pr(nlafiliacion1) (predict) 0.38805784 0.17238141 0.17366602

(*) dy/dx is for discrete change of dummy variable from 0 to 1

Sin embargo, en donde hay una clara significancia es en variables que tienen relación con un
nuevo fenómeno observado recientemente en el mercado de trabajo peruano: una mayor
inseguridad en el empleo. Esta se ha visto expresada a través de una reducción en empleos

68
 69
permanentes, sea mediante mas contratos flexibles o sin contrato o una menor duración en el
empleo. Los coeficientes de tipo de contrato son claramente significativos y positivos. Esto
quiere decir, que en relación a los sin contrato, quienes tienen contratos flexibles o
permanentes, tienen mayores probabilidades de estar afiliado. Los efectos marginales son
elevados a lo largo de toda la década. Por otro lado, los coeficientes de la duración del empleo
son también significativo aunque solo en 1994. Finalmente, los ingresos son también un buen
predictor de la probabilidad de estar afiliado

• Estimación con dos opciones de afiliación: ¿SNP, SPP o no me afilio?

Una limitación seria del modelo anterior es que, como se ha visto en la sección 2.2 de este
capitulo, no toma en cuenta la existencia en el país, de dos sistemas de afiliación. En realidad, si
estos sistemas son paralelos, como se plantea el modelo peruano, se podría mejorar el modelo
descrito en la sección anterior considerando un definición ampliada de Ai. En este caso, se ha
propuesto la siguiente definición.

0, si no está afiliado a algún sistema de pensiones


Afiliación = 1, si está afiliado al SNP
2, si está afiliado al SPP


Para estimar este tipo de modelo, como variables categóricas, se ha elegido el modelo logit
multinomial, que precisamente asume la existencia de dos opciones pero que existen de manera
paralela. Los resultados indican que algunas variables presentan efectos diferenciados
dependiendo de cual es el sistema al que el individuo se afilia18.

El modelo logit multinomial los valores que pueda tomar la variable Ai de afiliación no tiene
juicio de valor incorporado, es decir, la alternativa uno no es mejor que la dos o viceversa,
simplemente son diferentes opciones que no guardan ningún orden establecido. En este tipo

18
El modelo antes mencionado, sin embargo, no toma en cuenta la abrumadora evidencia de
que en la ultima década, se ha producido un enorme proceso de traspaso de personas de un
régimen a otro. Es decir, existe sustitución entre las alternativas existentes en el sistema de
pensiones. Por tanto, el modelo que seria apropiado seria un modelo logit anidado (nested
logit), en el cual primero se elige entre estar afiliado o no y luego, se opta por un sistema o el
otro. La virtud de este modelo, radica en asumir que existe una elasticidad de sustitución
estimable entre las alternativas de pensiones que es diferente a la elasticidad que existe entre la
disyuntiva entre afiliarse y no afiliarse. Este tipo de estimación requiere información de cada
una de las alternativas existentes, como costos, apreciaciones sobre calidad, etc.

69
 70
de modelos se estima un set de coeficientes β ( 0 ) , β (1) , β ( 3) correspondiente a cada una de las
categorías de la variable dependiente:

(0)
e Xβ
Pr( Ai = 0) = (0) (1 ) (2)
e Xβ + e Xβ + e Xβ
(1)
e Xβ
Pr( Ai = 1) = (0) (1) (2)
e Xβ + e Xβ + e Xβ
(2)
e Xβ
Pr( Ai = 2) = (0) (1 ) (2)
e Xβ + e Xβ + e Xβ

dado que existe más de una solución para el modelo, es decir para los valores que pueden
tomar β ( 0) , β (1) , β ( 2 ) para las mismas probabilidades de Ai = 0, Ai = 1, o Ai = 2 . Entonces
para hacer estimable el modelo e identificarlo se toma como valor base de la estimación
β ( 0 ) = 0 , de tal manera que los coeficientes restantes β (1) , β ( 2 ) medirían el cambio relativo de
Ai = 0 . Luego fijando el coeficiente β ( 0 ) = 0 , obtenemos

1
Pr( Ai = 0) = Xβ ( 0 ) Xβ ( 1 ) (2)
e +e + e Xβ
(1)
e Xβ
Pr( Ai = 1) = (0) (1) (2)
e Xβ + e Xβ + e Xβ
(2)
e Xβ
Pr( Ai = 2) = (0) (1 ) (2)
e Xβ + e Xβ + e Xβ

luego la probabilidad relativa de, por ejemplo, Ai = 1 sería

Pr( Ai = 1) (1 )
= e Xβ
Pr( Ai = 0)

Eliminado: yy
Luego procedemos a estimar el modelo, cuyos resultados se observan en el cuadro 4 . Los
resultados indican que algunas variables presentan efectos diferenciados dependiendo de cual
es el sistema al que el individuo se afilia19.

19
El modelo antes mencionado, sin embargo, no toma en cuenta la abrumadora evidencia de
que en la ultima década, se ha producido un enorme proceso de traspaso de personas de un
régimen a otro. Es decir, existe sustitución entre las alternativas existentes en el sistema de
pensiones. Por tanto, el modelo que seria apropiado seria un modelo logit anidado (nested
logit), en el cual primero se elige entre estar afiliado o no y luego, se opta por un sistema o el
otro. La virtud de este modelo, radica en asumir que existe una elasticidad de sustitución
estimable entre las alternativas de pensiones que es diferente a la elasticidad que existe entre la

70
 71
Cuadro 4.Resultados de la regresión Logit Multinomial (Efectos Marginales)

1994 1997 2000

SNP z SPP z SNP z SPP z SNP z SPP z
Categoría Ocupacional
Asalariado Privado -0.0137 0.9 0.6589 9.7 -0.1251 -3.3 -0.0051 -0.4 0.0027 1.0 0.2866 6.2
Asalariado Público -0.1077 4.0 0.9889 13.3 0.1914 4.5 0.3732 4.5 0.0020 1.9 0.5861 6.2
Patrón -0.2117 2.2 0.8566 8.9 -0.0279 -0.3 0.1725 2.3 -0.0193 -0.5 0.3111 3.0
Independiente -0.0821 -2.8 0.0592 1.3 -0.0065 -0.2 0.0866 1.2
Sector Empresa
Industria 0.4535 2.9 -0.0389 0.8 -0.0003 0.0 -0.0035 -0.1 0.9969 9.4 -0.1094 -1.0
Construcción 0.3993 2.4 -0.0474 0.5 -0.0287 -0.5 -0.0003 -0.1 0.9991 9.3 -0.1117 -0.7
Comercio 0.4909 2.6 -0.0931 0.0 -0.0030 -0.1 -0.0270 -0.7 0.9812 9.7 -0.0981 -1.0
Servicios 0.2726 2.2 0.0002 0.7 -0.0510 -0.8 -0.0339 -0.8 0.9866 9.8 -0.1286 -0.6
Tipo de Trabajo
Profesional, Técnico 0.0745 1.6 0.0470 1.3 0.0402 1.6 0.0306 1.7 0.0032 0.2 0.0141 0.4
Ger., Adm, func. 0.0506 0.6 -0.0175 -0.2 0.1512 2.2 0.1109 2.5 0.0854 1.1 0.2998 1.4
Empleado Oficina 0.0912 2.4 0.1010 2.7 0.0351 1.3 0.0780 3.1 -0.0063 -0.3 0.0420 1.1
Vendedor -0.0353 -0.4 0.0577 0.9 0.0019 0.1 0.0013 0.1 -0.0235 -1.4 -0.0189 -0.6
Trab. Servicios -0.0498 -1.0 0.0241 0.3 0.0101 0.5 0.0124 0.8 -0.0171 -1.2 -0.0003 -0.1
Tipo de Contrato
Contrato Fléxible 0.7350 6.3 0.0937 6.6 0.4076 9.3 0.2889 7.6 0.1409 5.9 0.4351 9.4
Contrato Permanente 0.6700 5.8 0.2052 6.4 0.4594 11.4 0.3629 9.6 0.2257 8.4 0.5860 11.5
Tamaño Empresa
2 a 10 trabajadores -0.1270 -5.0 -0.1327 -5.6 -0.0609 -2.5 -0.0237 -1.2 0.0219 1.1 -0.0837 -1.5
11 a 49 trabajadores -0.0217 -0.6 0.0205 0.6 0.0248 1.0 0.0228 0.4
50 a 99 trabajadores 0.0948 1.8 0.0482 1.5 -0.0329 -0.5 0.1181 1.9 0.1380 2.6 0.1241 1.4
100 trabajadores 0.0278 1.0 0.0508 1.7 -0.0111 0.0 0.0938 2.3 0.0927 3.3 0.1422 1.9

Sindicalización 0.0569 1.6 0.0389 1.5 0.0253 1.1 0.0113 0.9 0.0808 5.6 0.1107 4.2

Nivel de Educación
Secundaria 0.0811 2.0 0.0635 1.8 0.0997 4.5 0.0293 2.0 -0.0062 -0.3 0.0539 1.3
Superior 0.0612 1.5 0.0849 1.9 0.1609 5.7 0.0714 3.9 0.0097 0.9 0.0968 2.1

Mujer 0.0589 2.0 -0.0073 0.2 -0.0287 -2.1 -0.0081 -1.1 0.0260 3.0 0.0289 2.0

Casado -0.0456 -1.6 -0.0255 -1.3 -0.0292 -1.8 -0.0208 -2.1 0.0083 0.6 -0.0335 -1.7

Edad 0.0360 5.8 0.0292 5.5 0.0038 1.4 0.0124 4.6 0.0029 1.4 0.0149 3.2
Edad^2 -0.0004 -5.1 -0.0004 -5.5 0.0001 1.0 -0.0001 -3.7 0.0000 -0.1 -0.0002 -2.6

Ingreso Laboral (log) -0.0046 0.5 0.0598 3.6 0.0162 2.3 0.0430 6.8 0.0014 0.7 0.0564 5.3

Tiempo Trabajo (meses) 0.0009 5.1 0.0007 4.9 0.0000 0.3 0.0000 0.4 0.0000 1.1 0.0001 0.7

Pr(SNP) 0.2122 0.0969 0.0376

Pr(SPP) 0.1483 0.0576 0.0926

En el caso de las variables individuales, por ejemplo, se observa que la variable edad tiene
resultados diferenciados, pues la forma de U invertida que se mencionó en la sección anterior,
solo es significativa para el caso de aquellos que se afilian al sistema privado de pensiones. En

disyuntiva entre afiliarse y no afiliarse. Este tipo de estimación requiere información de cada
una de las alternativas existentes, como costos, apreciaciones sobre calidad, etc.

71
 72
el caso del sistema nacional de pensiones, la variable edad solo parece tener significancia en el
año 1994 y en las siguientes regresiones pierde significancia

En el caso de la variable genero, es a la inversa. Tiene una importancia clara solo en el sistema
nacional de pensiones, mientras que en el caso del sistema privado solo se hace importante en
el año 2000. En un estudio de Holzman et al (1999), se justifica este comportamiento por el
hecho de que las mujeres no tienden a mantener una relación de trabajo estable pues prefieren
dedicarse a su hogar o en todo caso al contar su cónyuge con algún tipo de seguro estas no
encuentran incentivos para afiliarse a algún sistema de pensiones. En lo que respecta al nivel
de educación, se ha mencionado que el impacto de las variables referidas a un mejor nivel de
educación cuentan con un impacto positivo sobre el nivel de cobertura. Sin embargo, esto
también depende del sistema del que se trate. En el caso del sistema de pensiones, es claro que
las variables educativas, especialmente las de educación superior tienen clara significancia. En
cambio en el SNP esto no ocurre así.

En el caso de las variables laborales ocurre algo similar. La condición de asalariamiento y, en

particular, los niveles de ingreso, solo parecen tener relevancia para el caso del sistema Privado
de pensiones, mientras que el sector de actividad cobra relevancia para el caso del sistema
nacional de pensiones. En ambos casos, la importancia del tipo de contrato es muy fuerte.

Con formato: Numeración y

Un análisis mas agregado: evidencia de información por cohortes viñetas

El análisis anterior se ha basado en data individual, proveniente de las encuestas de hogares.

Este tipo de aproximación tiene dos potenciales limitaciones. La primera es que, las muestras
deben ser suficientemente grandes para que las inferencias estadísticas que se derivan del
análisis individual sean suficientemente robustas. La segunda, es que hay ciertas variables que,
por estar disponibles, no en base de datos sino en publicaciones, sólo se pueden obtener de
manera agrupada.

Aún cuando, a nuestro juicio, las muestras de las ENAHO son suficientemente grandes y
confiables, consideramos que sería necesario contrastar si la evolución mencionada líneas
arriba se mantiene al realizar un análisis con data agrupada. Esto permitirá además,
correlacionar la tasa de afiliación con otras variables también de interés para el análisis.

Para ello, sobre la base de las encuestas de Empleo realizadas por el Ministerio de Trabajo en
Lima Metropolitana, se procedió a construir una base de datos pseudo panel, en base a
cohortes demográficos, para segmentos poblacionales de 5 años de edad cada uno.

72
 73
Construcción de las cohortes Con formato: Numeración y
viñetas

El análisis de cohortes ha sido sugerido por Deaton (1985) quien propone dividir la muestra en
cohortes los cuales comparten características comunes como por ejemplo variables
demográficas, históricas o económicas. La idea es que luego, se pueden obtener los promedios
por cohorte y utilizarlos como representaciones individuales de un panel obteniendo así un
Pseudo Panel20.

En la construcción de los Cohortes para un Pseudo Panel, existe un trade-off entre el número
de cohortes y el tamaño de estos cohortes. Pequeños cohortes (con menores observaciones)
implican menor precisión en el promedio por cohorte, de esta forma el trade-off es
básicamente entre el número de observaciones y la precisión de las mismas21. Además del
tamaño de los cohortes, la forma en que los cohortes están construidos también es importante.
Si el objetivo es obtener errores reducidos, los individuos en cada cohorte deben ser lo más
homogéneos posibles, mientras que los de cohortes diferentes deben ser lo más heterogéneos
posibles22.

En la práctica, los cohortes deben de ser definidos sobre las bases de variables que no varíen a
través del tiempo y que sean observadas por todos los individuos en la muestra, esta es la
principal restricción. En este caso se ha utilizado como variable de cohorte la edad de cada
individuo, determinando así 10 cohortes que son los siguientes:

Cohorte 1: de 15 a 20 años
Cohorte 2: de 20 a 25 años
Cohorte 3: de 25 a 30 años
Cohorte 4: de 30 a 35 años
Cohorte 5: de 35 a 40 años
Cohorte 6: de 40 a 45 años
Cohorte 7: de 45 a 50 años
Cohorte 8: de 50 a 55 años
Cohorte 9: de 55 a 60 años
Cohorte 10: de 60 a 65 años

20
Debido a que cada observación de un cohorte está construida sobre la base de una muestra de un verdadero
cohorte poblacional, el promedio tratado como una observación contiene errores muestrales. Ante esta
situación, es recomendable que las observaciones sean consideradas como medidas de un verdadero valor con
errores, los cuales pueden ser ignorados si el número de observaciones entre cada cohorte es lo
suficientemente grande
21 Baltagi (1995)
22 Gassner (1998)

73
 74
La evolución del sistema según información por cohortes Con formato: Numeración y
viñetas

Los años sujetos de análisis son 1994, 1997 y 2000. Para los tres años se observa un patrón de
comportamiento y evolución para la tasa de afiliación al SPP y al SNP23.

En efecto, en lo que respecta al SPP se aprecia en el gráfico III-1 una trayectoria de U

invertida, acorde con la teoría del ciclo de vida, para todos los años aunque para los períodos
iniciales con tasas de afiliación más bajas, por tratarse de los primeros años en los que
funcionaba el sistema previsional. Esta trayectoria empieza con bajas tasas de afiliación para los
grupos de individuos más jóvenes, luego esta tasa va aumentando con los años y vuelve a
disminuir para los mayores grupos etarios. Este comportamiento tal vez sea fruto del sistema
de tipo “pay as you go” y de capitalización individual, en donde el individuo al final de su vida
laboral recibe una pensión acorde con los aportes que realizo durante ésta, es decir una
persona que enfrenta la decisión de afiliarse a un sistema de pensiones a la edad de 45 años,
por ejemplo, no encontrará muchos incentivos para afiliarse al SPP, pues la cantidad de aportes
que pueda realizar no le permitiría alcanzar una pensión muy alta, considerando que le restan
pocos años para culminar su vida laboral y que la rentabilidad de los fondos de las AFPs
tampoco es muy alta , debido a las restricciones del sistema. Entonces los individuos más
jóvenes que enfrentan la decisión de afiliarse al SPP tendrían incentivos a afiliarse conforme se
van insertando al mercado laboral ya que cuentan con muchos años para acumular capital y al
final de su vida laboral recibir una pensión acorde con sus aportaciones, tal como lo planta la
teoría del ciclo de vida, es decir, ahorra durante los primeros años para desahorrar al final.

Gráfico 16. Lima Metropolitana: Evolución del Sistema por cohortes

23 Esta particularidad que se aprecia en gráfico es fruto del sistema de tipo paralelo, según la definición de Mesa-

Lago (2001), en donde coexisten un sistema administrado por el Estado y otro administrado por las AFP. Incluso
estudios previos presentan evidencia de una serie de incentivos y legislaciones que en vez de promover la
afiliación al SPP, como era el objetivo inicial de la reforma , alientan una suerte de competencia entre ambos
sistemas de tal manera que existen incentivos para determinados grupos etarios de afiliarse a uno o a otro sistema
dadas las condiciones que estos ofrecen.

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Estado del Sistema en 1994
50
45
40
35 Sistema Nacional de Pensiones
30
25
20
Sistema Privado de Pensiones
15
10
5
0
I II III IV V VI VII VIII IX X

Estado del Sistema en 1997

50
45
40 Sistema Nacional de Pensiones
35
30
25
Sistema Privado de Pensiones
20
15
10
5
0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Estado del sistema en 2000

50
45
40
35
30
Sistema Privado de Pensiones
25
20
15
10
5 Sistema Nacional de Pensiones
0
I II III IV V VI VII VIII IX X
Cohortes

Fuente ENAHO 1994, 1997, 2000

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 76
Referente a la tasa de afiliación al SNP, esta muestra una trayectoria creciente a lo largo de los
rangos de edades (ver gráfico 16). Como se mencionó anteriormente este fenómeno particular
tiene que ver con las características del SNP que ofrece un fondo de reparto común y una
pensión mínima sin importar el número de aportes que se realiza ni la cantidad de estos, es
decir las generaciones jóvenes financian las pensiones de los ancianos, lo que genera un
problema en el largo plazo para el Estado. Otro factor importante es la implantación del
FONAHPU que genera otra vez un nuevo incentivo de afiliación a este sistema. Luego, dadas
las condiciones del SNP este parece ser un sistema conveniente para aquellas personas de bajos
ingresos y aquellas que van a realizar pocos aportes durante su vida laboral, es por eso que las
mayores tasas de afiliación se encuentran entre los grupos de individuos con más años.

Así mismo otro elemento a tomar en cuenta para este tipo de comportamiento es la antigüedad
de este sistema, mientras que el SPP cuenta con sólo 9 años, además de la falta de información
de los agentes de mayor edad, han hecho que los individuos afiliados desde antes al SNP no
encontraran incentivos suficientes para trasladarse al SPP, eso aunado a factores como bajos
niveles de ingreso, baja rentabilidad de los fondos de las AFPs y una suerte de competencia
entre ambos sistemas paralelos generan un comportamiento de la tasa de afiliación como el
que se aprecia en el gráfico 16. Así pues, quede claro que la historia de sustitución en ciertos
grupos de edad ha sido muy clara cuando se utiliza información por cohortes

Con formato: Numeración y

Evidencia Econométrica Pseudo Panel (Análisis por Cohorte) viñetas

Para el análisis econométrico de data pseudo panel, de igual modo que en los modelos
individuales, se busca explicar cuales son los determinantes de la cobertura de los sistemas de
pensiones (tanto SPP como SNP) haciendo un análisis desde el punto de vista de cohortes
demográficos por edades.

El estudio considera un período de 1993 hasta el 2000 con un total de 10 cohortes por años de
tal manera que el estudio cuenta con 80 observaciones (cohortes) y diez grupos por años.
Nótese que el modelo original para este caso seria uno de tipo binomial por la variable
independiente involucrada24. Una vez que los cohortes son definidos y construidos las
observaciones toman el valor de medias por cohortes y representan las proporciones de esta
variables. Por ejemplo la variable dicotómica que indicaba la condición de mujer de un
individuo es ahora el porcentaje de mujeres en la muestra por cohorte para cada año.

24 La variable dependiente afiliación toma valor de uno si está afiliado a algún sistema de pensiones (SNP o SPP) y

cero en otro caso.

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 77
Al no contar con la información acerca de un mismo individuo para todos los períodos resulta
imposible estimar un panel data genuino, luego siguiendo la metodología propuesta por
Deaton (1985) se procedió a la estimación por cohortes de las medias de las variables
involucradas en el proceso. Para este caso, como se mencionó anteriormente, se construyeron
cohortes demográficos por grupos de edades. La estimación de un modelo usando pseudo
paneles tiene la de ventaja de no sufrir el problema de attrition que afecta a los modelos de
data panel además de permitir la licencia de mezclar información de diferentes encuestas.

Para ilustrar la manera sobre cómo se construye y se evalúa la estimación de pseudo paneles
definimos un grupo de 8 ( en este caso) series de corte transversal y un modelo como:

yit = x 'it β + ui + vit t = 1,2...8

El indicador “i” es un identificador de cada uno de los N individuos existentes en cada serie de
corte transversal en cada período. Luego definimos 10 cohortes armados de la misma manera
todos los períodos de evaluación. Cada individuo perteneciente a una encuesta tiene que estar
en sólo un cohorte. Después promediando las observaciones de todos los individuos para cada
cohorte se obtiene:

y ct = x ' ct β + uct + vct c = 1,2...10 t = 1,...8

en donde y ct es el promedio de yit de todos los individuos que pertenecen al cohorte “c” en el
período “t”. Ahora si la relación económica incluye para los individuos un efecto fijo,
obviamente la relación correspondiente para los cohortes será un efecto fijo de cohorte25.

En este caso, se procedió a estimar el modelo por medias considerando efectos aleatorios y los
resultados de la estimación se muestran en el Cuadro 5.

De manera general, se puede decir que los resultados encontrados en el análisis individual se
mantienen las variables que explican significativamente la afiliación por cohortes por el tipo de
contratos, la edad y la educación. En estos casos, aquellos cohortes que tienen contratos son
más jóvenes y tienen más educación, tienen una afiliación a cualquier sistema de pensiones. Las
únicas diferencias importantes con las regresiones a nivel individual es que, en la regresión por
cohorte la variable asalariamiento pierde poder explicativo mientras que el estar casado, se
vuelve importante para explicar la afiliación al sistema de pensiones.

25 Ante esta disyuntiva acerca de la modelación de la estimación ya sea de efectos fijos o de efectos aleatorios, se

procedió a usar la lógica de Deaton (1997) para asumir una estimación de tipo efectos aleatorios, porque al
trabajar con las medias de un modelo de todos los miembros de los cohortes que aparecen en la encuesta y
quienes son diferentes en cada período, luego el “efecto fijo” no sería fijo en realidad, porque estamos evaluando
los promedios de distintos individuos en cada año.

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 78

Cuadro 5: Resultados Estimación Modelo Pseudo Panel

Coeficiente Valor Z
Categoría Ocupacional
Asalariado Privado 0.03391 0.2
Asalariado Público 0.21742 1.1
Patrón -0.21728 -0.9
Independiente -0.03387 -0.2
Sector Empresa
Industria -0.56035 -2.4
Construcción -0.39924 -1.3
Comercio -0.47739 -1.7
Servicios -0.20633 -0.8
Tipo de Trabajo
Profesional, Técnico 0.21628 0.9
Ger., Adm, func. 0.06852 0.2
Empleado Oficina 0.05818 0.2
Vendedor 0.18600 0.9
Trab. Servicios 0.03211 0.1
Tipo de Contrato
Contrato Fléxible 0.58437 3.7
Contrato Permanente 1.01833 5.3
Tamaño Empresa
2 a 10 trabajadores -0.04380 -0.4
11 a 49 trabajadores -0.34962 -1.5
50 a 99 trabajadores 0.18357 0.6
100 trabajadores

Sindicalización -0.02811 -0.9

Nivel de Educación
Secuandaria -0.05705 -0.5
Superior 0.19650 1.8

Mujer 0.13449 1.2

Casado 0.32031 2.6

Edad -0.02365 -2.2

Edad^2 0.00029 2.8

Ingreso Laboral -0.00003 -1.2

Tiempo Trabajo (meses) 0.00039 1.0

Constante 0.52245 2.2

Número de observaciones 80
Número de grupos 10
Observaciones por grupo 8
Wald Chi2 (g.l.) 1387.84 (27)
R2 Within 0.7372
R2 Between 0.9981
R2 Overall 0.9639

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 79

Conclusiones y recomendaciones Con formato: Numeración y

viñetas
En 1993, luego de 20 años de contar con un sistema de pensiones único y estatal, en el Perú se
inició un sistema mixto en el que conviven e interactúan dos sistemas: un sistema nacional de
reparto en base a un fondo común y un sistema privado de pensiones, en el que se manejan
cuentas individuales. Los propios gestores de este sistema han definido a este esquema como
un “régimen mixto con sistema paralelos”.

Como se ha mencionado en este y en otros capítulos, la creación del nuevo régimen de

pensiones tuvo varios objetivos: reducir las ineficiencias del anterior sistema, incrementar la
cobertura y pensiones y mejora el mercado de capitales. Este capítulo se ha concentrado en el
objetivo de cobertura. Para ello, se ha realizado un análisis detallado de la evolución de la
cobertura del sistema en el marco del proceso de reforma que ha caracterizado los primeros 10
años de existencia de este régimen. En este marco, se ha evidenciado que los niveles de
afiliación reportados en registros administrativos estén sobrestimados, debido a problemas
propios del sistema. Lo relevante entonces para el análisis es la cotización que puede ser
aproximada por la definición de afiliación que reportan las Encuestas de Hogares.

Una de las primeras y más importantes conclusiones de este análisis consiste en la verificación
Eliminado: xx%
de que luego de la reforma la tasa de afiliación global cayo de 40% en 1991 a 25% en el año
Eliminado: 3
2000. En particular la tasa de afiliación al sistema nacional de pensiones cayó de manera
Eliminado: xx%
drástica y a pesar que el sistema privado se ha incrementado sistemáticamente, ese crecimiento
no ha podido compensar la caída en la afiliación al SNP y lo más probable es que esta pérdida
no se pueda repara en los próximos años

Una segunda conclusión importante se refiere a la observación de que en estos casi 10 años del
sistema, existe evidencia de una abrumadora sustitución de trabajadores de un sistema por el
otro. El sistema privado de pensiones no parece haber atraído nuevos afiliados hacia el sistema
general de pensiones. Por el contrario, se ha concentrado en un subconjunto muy particular de
trabajadores que se encontraba afiliado al sistema anterior y que ha pasado al nuevo sistema.
En otras palabras, por su propia lógica de tipo privado, el SPP se concentró en trabajadores
muy rentables: los jóvenes y de edad mediana, de educación superior, de buenos ingresos, con
contratos (permanentes y/o flexibles) quienes progresivamente han ido pasando al nuevo
esquema de pensiones. En estos casos, el crecimiento de la afiliación privada ha compensado la
caída en la afiliación al SNP, casi de manera perfecta.

Existen dos obstáculos a la expansión del sistema de pensiones que surgen muy claramente de
esta información. El primero de ellos tiene que ver con el hecho de que, como se muestra en el

79
 80
Eliminado: aquellos
capitulo I, el empleo en este tipo de trabajadores (de altos ingresos con educación superior) ha
ido decayendo en términos relativos, y por el contrario, lo que se ha incrementado es el empleo
asalariado sin contrato y de independientes informales, en pequeñas empresas o por cuenta
Eliminado: a
propia, de bajos niveles de educación, con bajos ingresos, etc. Es decir, el grupo objetivo del
las AFP’s está disminuyendo en términos relativos. Asimismo, a menos que ocurran cambios
drásticos en el patrón de generación de empleo de la economía peruana , la tasa de afiliación se
mantendrá en niveles bajos.

El segundo obstáculo, tiene que ver con la naturaleza propia del sistema privado de
pensiones, el cual por la naturaleza privada de su origen buscará aquellos grupos que le resulten
más rentables. Lo que se ha observado en los diez últimos años es un proceso de “ obtención
de la crema “ en el mercado de afiliaciones, es decir, una sustitución imperfecta, debido a que
ciertos grupos poblacionales– es decir, asalariados sin contrato e independientes informales,
con menores niveles educativos, de ciertas ramas de actividad, y con menores ingresos – no
resultan rentables o atractivos para el sistema privado. De hecho, no parece existir ninguna
evidencia de que en el futuro estos grupos se conviertan en mas rentables para el SPP. Por el
Eliminado: ultimos
contrario, según lo observado en los últimos tiempos en el Perú, la discusión parece haber
Eliminado: Peru
estado concentrada en cómo facilitar, más aún, el traspaso de aquellos trabajadores con
contrato , con bono de reconocimiento, con ciertos niveles educativos, etc. al sistema privado
de pensiones. Por tanto, se puede esperar que el esquema de trabajo mixto existente en el
Perú, produzca tasas de afiliación relativamente bajas, y de hecho más bajas que las existentes
hace una década.

Eliminado:
Esto plantea un tema social muy claro hacia el futuro. Si los grupos a los que el SPP no se ha
acercado no son atractivos en un sistema privado, que no puede internalizar ciertos costos
sociales, será necesario pensar en algún esquema de intervención para resolver el problema
previsional de estos grupos. Se desprende entonces de esta conclusión de que en el futuro
deberán existir dos sistemas pero con objetivos claramente diferenciados: uno para
“trabajadores pobres” – y con ello nos referimos a todos aquellos trabajadores que no han
resultado rentables para el sistema privado de pensiones – y otro para “no pobres”.
Evidentemente, el segundo grupo es la meta natural del SPP. Con respecto al primer grupo,
existen dos opciones: reformar el sistema nacional de pensiones concentrándolo en aquellos
grupos tradicionalmente mas excluidos de las pensiones y/o que este sistema facilite al sistema
privado, una base para ampliar la cobertura de estos grupos. En ambos casos, un sistema
nacional moderno de pensiones es necesario. Lo que proponemos en este documento, es que
el sistema nacional de pensiones se convierta en algo así como una corporación nacional que se
encargue de supervisar el trabajo de las AFP, pero que a la vez les facilite los medios para que
estas puedan ampliar la cobertura en grupos poco rentables desde el punto estrictamente

80
 81
privado. En otras palabras, lo que se propone es convertir al sistema nacional de pensiones en
un organismo de segundo piso, en el cual se maneje el subsidio de la sociedad hacia los mas
pobres. Este subsidio puede ser financiado a través de una transferencia de aquel segmento del
mercado que es pobre, pero es probable que éste deba ser acompañado de una transferencia
del propio estado.

81
 82

Referencias Con formato: Numeración y

viñetas

Arenas de Mesa, Alberto. “Cobertura Previsional en Chile: Lecciones y desafíos del

sistema de pensiones administrado por el sector privado”. CEPAL Unidad de Estudios
Especiales. Santiago de Chile, Diciembre 2000.

Baltagi, Badi H. “Econometric Analysis of Panel Data”. John Wiley & Sons Ltd.
England, 1995.

Bonilla García, Alejandro y Alfredo H. Conte-Grand. “Pensiones en América Latina:

Dos Décadas de Reforma”. Oficina Internacional del Trabajo. Lima, 2001.

Chacaltana, J. El mercado de trabajo peruano: situación actual y opciones para los

próximos años. Lima Revista del CEDEP. Abril 2000

Chacaltana, J. Políticas publicas y empleo en las micro y pequeñas empresas en el Perú.

Lima OIT 2001

Chacaltana, J y García, N. Contratos, capacitación y productividad. Lima, OIT/CIES.

2001

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Development Policy”. World Bank. Washington, 1997.

Gassner Katharina. “An Estimation of UK Telephone Access Demand Using Pseudo-

Panel Data”. Université de Lausanne: Cahier de recherches économiques du DEEP No
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Hernández Licona, Gonzalo. “Políticas para promover una ampliación de la cobertura

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Holzmann, Robert; Truman Packard and Jose Cuesta. “Extending Coverage in Multi-
Pillar Pension Systems: Constraints and Hypotheses, Preliminary Evidence and Future
Research Agenda”. World Bank: Social Protection Discussion Paper Series No. 0002.
Washington, September 1999.

82
 83
Mesa-Lago, Carmelo. “La Reforma Estructural de Pensiones en América Latina:
Tipología, Comprobación de Presupuestos y Enseñanzas”. En: Bonilla García,
Alejandro y Alfredo H. Conte-Grand. “Pensiones en América Latina: Dos Décadas de
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Morón, Eduardo. “Estudio sobre el Sistema Privado de Pensiones y las

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Economía. Lima, Agosto 2000.

Schmidt-Hebbel, Klaus. “Latin America’s Pension Revolution: A Review of

Approaches and Experience”. Central Bank of Chile Working Paper. Santiago de Chile,
March 2001.

83
 84

Anexos Con formato: Numeración y

viñetas

84
 85
ANEXO 1

INFORMACIÓN DE LIMA METROPOLITANA

C u a d ro 1.1
L im a M e tro p o lita n a :
E ST RU C T U RA D E L M E RC A D O LA B O RA L

E s tru c t. M e rc a d o (M ile s ) 19 9 1 19 9 2 19 9 3 19 9 4 19 9 5 19 9 6 19 9 7
PET 4 ,0 3 0 .6 4 ,2 3 3 .7 4 ,2 6 2 .6 4 ,4 8 7 .3 4 ,4 6 1 .2 4 ,4 7 4 .6 4 ,6 5 3 .4 4,
PEA 2 ,4 1 4 .9 2 ,5 8 7 .5 2 ,7 4 3 .4 2 ,8 7 4 .8 2 ,9 7 0 .1 2 ,8 6 2 .1 3 ,1 9 9 .8 3,
O c up a d o s 2 ,2 7 4 .9 2 ,3 4 4 .5 2 ,4 7 1 .3 2 ,6 1 7 .0 2 ,7 6 3 .8 2 ,6 5 7 .4 2 ,9 2 3 .1 2,
A sa la r. P riv a d o s 9 3 8 .0 9 6 6 .4 1 ,0 6 3 .8 1 ,1 6 2 .2 1 ,2 2 1 .3 1 ,1 6 5 .8 1 ,3 0 6 .5 1,
A sa la r. P ub lico s 3 1 4 .3 2 9 1 .1 3 0 0 .0 2 7 0 .1 2 8 3 .9 1 8 9 .9 1 6 5 .3
P a tro n 1 3 2 .8 1 2 0 .9 1 4 8 .5 1 5 2 .6 1 5 8 .8 1 4 0 .1 1 5 2 .4
In d ep e n d e n te 7 0 4 .3 7 6 3 .2 7 1 8 .6 7 7 7 .7 8 3 1 .4 8 6 1 .8 9 3 7 .6
O tro s 1 8 5 .6 2 0 3 .0 2 4 0 .5 2 5 4 .4 2 6 8 .3 2 9 9 .7 3 6 1 .4
D e so c up a d o s 1 3 9 .9 2 4 3 .0 2 7 2 .1 2 5 7 .8 2 0 6 .4 2 0 4 .7 2 7 6 .8
In a ctiv o s 1 ,6 1 5 .8 1 ,6 4 6 .3 1 ,5 1 9 .2 1 ,6 1 2 .5 1 ,4 9 1 .1 1 ,6 1 2 .5 1 ,4 5 3 .6 1,

T a s a d e A f iliac ió n (% )
PEA 3 9 .7 3 5 .8 3 2 .8 3 3 .9 3 3 .2 2 7 .9 2 7 .9
O c up a d o s 4 1 .2 3 7 .5 3 5 .0 3 5 .8 3 4 .6 2 9 .3 2 9 .7
A sa la r. P riv a d o s 5 6 .0 5 1 .7 4 7 .1 4 8 .7 4 6 .8 4 0 .7 4 0 .8
A sa la r. P ub lico s 7 5 .4 7 6 .6 7 4 .1 8 1 .7 8 6 .9 7 9 .1 7 7 .9
P a tro n 2 8 .3 2 8 .0 2 6 .6 2 4 .3 2 4 .5 2 2 .5 3 1 .4
In d ep e n d e n te 1 5 .8 1 2 .3 1 1 .1 1 1 .2 8 .9 8 .7 9 .9
O tro s 1 3 .7 1 4 .4 9 .0 1 0 .2 8 .9 1 5 .6 1 8 .3
D e so c up a d o s 1 5 .4 1 9 .2 1 3 .6 1 4 .2 1 4 .6 1 0 .5 9 .1
In a ctiv o s 2 1 .3 2 1 .5 1 1 .6 1 1 .1 8 .8 7 .3 7 .6

In d ic ad o re s
P a rticip a c ió n 5 9 .9 6 1 .1 6 4 .4 6 4 .1 6 6 .6 6 4 .0 6 8 .8
D e se m p le o 5 .8 9 .4 9 .9 9 .0 6 .9 7 .2 8 .6
R a tio E m p le o P o b la c ió n 5 6 .4 5 5 .4 5 8 .0 5 8 .3 6 2 .0 5 9 .4 6 2 .8

F ue n te : E N A H O 1 9 9 1 -2 0 0 0

85
 86
ANEXO 2: Análisis Proporción de Afiliados al SPP y al SNP

1. Porcentaje de Afiliación SPP y SNP por Categoría Ocupacional

Sistema Nacional de Pensiones Sistema Privado de Pensiones

80
80
70
70
60 Asal. Privado
Asal. Privado
60
50 50
40 40
Asal. Publico
30 30 Asal. Publico
20 20
Independiente
10 Patrón 10
Independiente Otro Patrón
Otro 0
0 Desocupado
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Fuente: ENAHO 1993-2000

2. Porcentaje de Afiliación SPP y SNP por Sector Económico

Sistema Nacional de Pensiones Sistema Privado de Pensiones

70
70
60 Servicios Servicios
60
50
50
40
40
30 Industria 30 Industria
20 Comercio 20
10 Construcción Comercio
10 Construcción
Extractivas Extractivas
0 0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Fuente ENAHO 1993-2000

86
 87

3. Porcentaje de Afiliación SPP y SNP por Tipo de Trabajo

Sistema Nacional de Pensiones Sistema Privado de Pensiones

45 45
40 40
35 Prof., Tec.
35
Prof., Tec. 30
30
25 25 Emp. Oficina
Trab. Servicios
20 20 Trab. Servicios
15 Emp. Oficina 15
10 Vendedores Obreros
Vendedores 10
Grte., Adm., Func.
5 Grte., Adm., Func.
Obreros 5
0 0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Fuente ENAHO 1993-2000

4. Porcentaje de Afiliación SPP y SNP por Tipo de Contrato

Sistema Nacional de Pensiones Sistema Privado de Pensiones

80 80
70 70
Contrato Permanente Contrato Permanente
60 60
50 50
40 Contrato Fléxible 40
Contrato Fléxible
30 30
20 20
10 Sin Contrato 10 Sin Contrato
0 0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Fuente ENAHO 1993-2000

87
 88

5. Porcentaje de afiliados al SPP y SNP por tamaño de Empresa

Sistema Nacional de Pensiones Sistema Privado de Pensiones

70 70

60 60

50 Gran 50 Gran
40 40

30 30
Micro
Pequeña Pequeña
20 20
Independientes Micro
10 Mediana 10 Mediana
Independientes
0 0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Fuente ENAHO 1993-2000

6. Porcentaje de afiliados al SPP y SNP por Sindicalización

Sistema Nacional de Pensiones Sistema Privado de Pensiones

60 60

50 50

40 40
% Afil. SNP y
sindicalizados % Afil. SPP sindic.
30 30
% Afil. SNP % Afil. SPP
20 20
10 10
0 0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Fuente ENAHO 1993-2000

88
 89

7. Porcentaje de Afiliados SPP y SNP por Nivel de Educación

Sistema Nacional de Pensiones Sistema Privado de Pensiones

80 80
70 70
Superior
60 60 Superior

50 50
40 Secunda 40 Secundaria

30 30
20 20
10 Sn nivel / primaria 10 Sn nivel / Primaria

0 0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Fuente ENAHO 1993-2000

8. Porcentaje de Afiliados al SPP y al SNP por Género

Sistema Nacional de Pensiones Sistema Privado de Pensiones

80 80
Hombres
70 70 Hombres

60 60
50 50
40 40
Mujeres Mujeres
30 30
20 20
10 10
0 0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Fuente ENAHO 1993-2000

89
 90

9. Porcentaje de Afiliados al SPP y al SNP por Estado Civil

Sistema Nacional de Pensiones Sistema Privado de Pensiones

80 80
Casados 70
70 Casados

60 60

50 50

40 Solteros 40 Solteros
30 30

20 20

10 10

0 0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Fuente ENAHO 1993-2000

10. Porcentaje de Afiliados al SPP y al SNP por Posición en el Hogar

Sistema Nacional de Pensiones Sistema Privado de Pensiones

70 70

60 60 Jefe del hogar

Jefe del Hogar
50 50

40 40
Hijo
30 30
Hijo

20 20

10 10
Cónyuge Cónyuge
0 0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Fuente ENAHO 1993-2000

90
 91

ANEXO 3

Cuadro 3.1: INFORMACIÓN PERU TOTAL

Perú Total :
ESTRUCTURA DEL MERCADO LABORAL

Estruc. Mercado (Miles) 1991 1994 1997 2000

PET 10,787.4 14,012.7 14,210.9 17,468.5
PEA 6,468.2 8,908.3 10,259.9 11,731.1
Ocupados 6,196.4 8,581.7 9,836.4 11,204.5
Asalar. Privados 1,738.5 2,339.1 2,912.3 3,125.4
Asalar. Publicos 869.5 821.1 871.1 1,056.7
Trabaj. Fam. No Rem.* 3,363.1 1,682.6 2,013.0 2,400.7
Independente* 3,363.1 3,442.8 3,749.0 4,307.6
Otros 225.3 296.1 291.0 314.1
Desocupados 271.8 326.6 423.4 526.5
Inactivos 4,319.2 5,104.4 3,951.1 5,737.5

Tasa de Afiliación (%)

PEA 26.4 17.0 12.8 11.6
Ocupados 27.6 17.6 13.3 12.1
Asalar. Privados 51.2 31.4 22.9 19.7
Asalar. Publicos 87.4 71.4 66.4 58.1
Trabaj. Fam. No Rem.* 3.2 1.7 0.4 1.3
Independente* 3.2 4.7 1.7 2.6
Otros 7.6 5.2 2.7 1.0
Desocupados 0.0 0.0 0.0 0.0
Inactivos 0.0 0.2 0.0 0.0

Indicadores
Participación 60.0 63.6 72.2 67.2
Desempleo 4.2 3.7 4.1 4.5
Ratio Empleo Población 57.4 61.2 69.2 64.1

* Nota: Para el año 1991 la encuesta no permite desagregar entres Trabj. Fam. No Rem. y Trab. Independientes
Fuente: ENAHO 1994-2000

91
 92
ANEXO 4: Análisis Estadístico Tasa de Afiliación Perú Total

Perú: Género vs. Tasa de afilación

39
8,500,00

34
7,500,00

29 Ta
6,500,00 sa
de
24 Afil
5,500,00
iaci
19 ón
4,500,00

3,500,00 14

2,500,00 9

1,500,00 4
1991 1994 1997 2000

Mujeres Hombres Hom. Afil. Muj. Afil.

4
Fuente: ENNIV 1991, 1994, 1997,
2000

92
 93

Perú: Joven-Adulto vs. Tasa de afiliación

8,300,000 37

7,300,000 32

6,300,000
27

Tasa de Afiliación
5,300,000
22
4,300,000
17
3,300,000
12
2,300,000

1,300,000 7

300,000 2
1991 1994 1997 2000

Adulto Joven Joven Afil. Adulto Afil.

Fuente: ENNIV 1991, 1994, 1997,

2000

Perú:Tasa de Afiliación por

Tamaño de Empresa

80

70

60

50

40

30

20

10

0
1994 1997 2000

Microempresa Pequeña Mediana Grande

Fuente: ENNIV 1994, 1997,

2000

93
 94

Perú: Evolución de Tipos de Empresa según Tamaño

7,000,000

6,000,000

5,000,000

4,000,000

3,000,000

2,000,000

1,000,000

0
1994 1997 2000

Microempresa Pequeña Mediana Grande

Fuente: ENNIV 1994, 1997 ,

2000

Perú : % Afiliación por continuidad de empleo

35

30

25

20 Menor 1 año
entre 1 y 5
15
Mayor a 5
10

0
1991 1994 1997 2000

Fuente: ENNIV 1991, 1994, 1997,

2000

94
 95

Perú: Tasa de Afiliación por

Tipo de Sistema de Pensiones

30

25

20

15

10

0
1991 1994 1997 2000

Sist. Público Sist. Privado

Fuente: ENNIV 1993-2000

José Gallardo

95
 96
CAPÍTULO III
LA ORGANIZACIÓN DEL SISTEMA DE PENSIONES

I. Introducción

En esta sección se desarrolla un análisis de organización del sistema previsional en el período

posterior a las reformas estructurales del sistema de pensiones. Como es sabido, estas reformas
fueron implementadas mediante la ley 25897 de 1992, la cual creó al Sistema Privado de Pensiones
(SPP), basado en cuentas individuales de capitalización, como un esquema alternativo al Sistema
Nacional de Pensiones (SNP), basado en un fondo común consistente con transferencias entre e
intra generaciones26.

Luego de ocho años desde el inicio de la reforma del sistema de pensiones es necesario hacer una
evaluación del desempeño del mismo. En la medida que las características de la estructura de
mercado constituyen los principales determinantes del desempeño del sector, en este capítulo se
hace un análisis de la organización del (SPP). En él se enfatizan las características de su oferta y
demanda para explicar la interacción entre las empresas que se desenvuelven en el Sistema Privado
de Pensiones y analizar su desempeño a través de los efectos sobre la cobertura y asiduidad del
sistema, las ganancias de rentabilidad de las cuentas individuales de capitalización, así como sobre
la eficiencia de la industria en la asignación y producción del servicio previsional. Estos aspectos
son de especial relevancia no sólo por la compleja combinación de costos hundidos endógenos y
exógenos que caracterizan a esta actividad, sino también por la existencia de un esquema de
regulación administrado por el Estado.

II. Antecedentes

La reforma estructural en el sistema de pensiones en el Perú creó un esquema multipilar de

tipo paralelo27, en el cual coexisten dos sistemas, uno privado basado en cuentas de
capitalización individual, y denominado el Sistema Privado de Pensiones (SPP), y otro
público, basado en un fondo común consistente con transferencias entre generaciones,
denominado el Sistema Nacional de Pensiones (SNP). Los trabajadores están obligados a
afiliarse a uno de los dos sistemas pudiendo escoger entre ellos. Los trabajadores deben
aportar el 8% de los ingresos y costear un seguro de invalidez y sobrevivencia que varía

26
. Ver en el anexo No 1 una breve historia del sistema de pensiones en el Perú.
27
. Mesa Lago (1999) señala que las reformas estructurales de los sistemas de pensiones en América Latina
impulsaron tres tipos de modelos, el sustitutivo (en Chile, Bolivia, El Salvador y México el sistema privado
reemplazó al sistema nacional), el mixto (en Uruguay y Argentina el sistema privado se combina con el
sistema nacional) y el paralelo (en Perú y Colombia el sistema privado es opcional al nacional).

96
 97
entre las empresas (aproximadamente 1.39% en el SPP y 3% en el SNP). En el caso del
SPP los trabajadores deben además pagar una comisión de administración fijada por la
empresa administradora del fondo. Existen algunas diferencias en lo referente a los aportes
de los trabajadores independientes y dependientes. En el caso de los dependientes los
trabajadores cotizan pero son las empresas las que trasladan los fondos, mientras que en el
caso de los trabajadores independientes, estos deben cotizar y trasladar fondos
directamente.

En la medida que el sistema privado de pensiones ha desplazado gradualmente al sistema

nacional basado en el principio de solidaridad, las reformas han supuesto cambios drásticos
en la actividad al crearse un esquema que priorizaba la eficiencia del sistema de pensiones
en la operación y gestión de los fondos, el fomento del ahorro nacional, el ordenamiento
fiscal, entre otros. A diferencia del esquema vigente entonces, el sistema privado priorizó
un esquema de cuentas individuales con contribución y pensión definidas, y administradas
privadamente.

Como ha sido señalado, el esquema multipilar tiene algunas ventajas. Sin el deseo de ser
exhaustivos, permite una transición hacia un sistema privado basado en cuentas
individuales que minimiza de alguna manera el costo de la transición a aquellos
trabajadores afectados por las reformas, reduce el costo fiscal de la transición, y combina
esquemas con diferentes características y, por ende, expuestos a diferentes riesgos
(Holzmann; 2000).

Sin embargo, una de las consecuencias del funcionamiento de este esquema donde
coexisten dos sistemas es la limitación del sistema privado para crecer, especialmente en
dos grupos de trabajadores. El primero es el de trabajadores de ingresos no altos y que están
cercanos a la jubilación, quienes no disponen del tiempo suficiente para acumular los
fondos necesarios que le permitan una pensión mayor a la que obtendrían en el SNP. La
relevancia de este grupo de trabajadores naturalmente decrece en el tiempo. El segundo es
el grupo de trabajadores que tienen bajos ingresos que independientemente de su edad
prefieren al SNP porque este provee de una pensión mínima que excede a lo que obtendrían

97
 98
en el SPP. Es decir, el sistema privado tiene limitaciones para crecer en el grupo de
trabajadores de menores ingresos.

Debe señalarse que en el tramo de ingresos altos también existe una restricción que no
incentiva a la afiliación. Actualmente no existen límites a la remuneración máxima
imponible, como si existe en otros países, como Colombia, Chile, Uruguay o Argentina.
Este aspecto desincentiva la suscripción de trabajadores independientes de altos ingresos
quienes preferirán no suscribirse o alterar el reporte de ingresos afectando por ende al nivel
de la cotización. En el anexo No 1 se describe más detalladamente a los sistema pensiones.

98
 99

III. Estructura de Mercado del Sistema Privado de Pensiones y Conducta de las

Empresas

En el sistema privado operan actualmente cuatro administradoras de fondos de pensiones

(AFP´s), las cuales administran las cuentas de poco más de 2 millones de afiliados. Las
participaciones de las AFP´s son bastante parecidas en lo referente al número de afiliados y
algo más distintas en lo referente a la participación en el valor del fondo. La característica
más relevante de las administradoras desde el punto de vista tecnológico es la variedad e
importancia de los costos que deben hundir para realizar sus actividades, mientras que la
característica más importante desde el lado de la demanda es que los afiliados o potenciales
afiliados muestran una muy significativa heterogeneidad en ingresos, características
socioeconómicas, situación laboral, entre otros.

3.1. Factores de oferta

Luego de la creación del Sistema Privado de Pensiones, el inicio de las operaciones de las
empresas administradoras de fondos requirió de importantes gastos de instalación en
estudios de mercado y de factibilidad, capacitación de una fuerza de ventas y la
implementación de la parte operativa28. Los gastos pre-operativos incurridos por las 8
AFP´s a Diciembre de 1993 ascendieron a 150 millones de nuevos soles (aproximadamente
71 millones de dólares de EEUU) Asimismo, la entrada de las empresas y su posterior
operación han estado caracterizadas por la fuerte inversión en propaganda29, la cual
buscaba posicionar a las empresas en el sistema creando una reputación de solidez y
confianza. Esta diversidad de gastos ha configurado una compleja combinación de costos
hundidos en la actividad.

Los gastos de instalación pueden ser mejor caracterizados como costos hundidos de tipo
exógeno (set up costs), mientras que los gastos en propaganda, explicados por la naturaleza

28
. Entre los gastos operativos corrientes se puede considerar los generados por la fuerza de ventas,
publicidad, mercadeo, intermediación, recaudación, en procesos legales para el cobro de aportes, la
comunicación con los afiliados, supervisión, traspasos, y otros gastos administrativos.
29
. De acuerdo a Morris (1999) los gastos en propaganda representaron entre un 6% y 8% de los costos totales
en 1998.

99
 100
del servicio previsional, pueden ser mejor considerados como de tipo endógeno debido a
que pueden ser ajustados ante variaciones en la demanda. Una consecuencia de la
combinación de los costos hundidos exógenos y endógenos es la alta concentración de la
industria independientemente del tamaño de mercado. El índice de concentración
Herfindahl-Hirschman (HH) en 1995 fue de 2,100 para el caso de los fondos y de 2,300 en
1996 para el número de afiliados. En el año 2000 el índice alcanzó el valor de 2,700 para el
caso de fondos y 2,500 para el número de afiliados. Este proceso de gradual concentración
puede ser explicado por las absorciones y fusiones que se generaron entre las distintas
empresas30.

La alta concentración de la industria previsional debe ser entendida en una perspectiva

dinámica. Es decir, cuando el tamaño de la demanda es pequeño los costos de instalación
determinan la viabilidad económica de pocas empresas, pero cuando esta demanda crece, a
diferencia de otras industrias donde un mayor tamaño de mercado determina una progresiva
desconcentración de la industria, los costos de tipo endógeno “absorben” parte de este
crecimiento de la demanda, disminuyendo los incentivos a la entrada de nuevas empresas.
Los costos hundidos constituyen una barrera económica para la entrada de empresas lo que
naturalmente repercute sobre la eficiencia de la industria.

El gráfico No 1 muestra evidencia de corte transversal consistente con esta hipótesis. En el

gráfico se muestra la relación entre un indicador de concentración (el indicador logit escala
el grado de concentración entre 0 y 1) y el tamaño de mercado para un conjunto de países,
principalmente latinoamericanos y europeos, que han implementado reformas en la
seguridad social creando un sistema privado de pensiones. Como se puede observar, los
datos sugieren una relación negativa entre concentración y tamaño de mercado que, sin
embargo, se debilita a partir de cierto nivel de concentración. La implicancia de esta
evidencia, que debe ser analizada con más detalle, es que el crecimiento de la demanda no

30
. Luego del inicio de operaciones por parte de 8 empresas en el período 1994, se inició un proceso de
fusiones que redujo el número de AFP´s a 4 en el año 2000. En 1994 la AFP Horizonte absorvió a la AFP
Megafondo. Ese mismo año Nueva Vida absorvió a la AFP Providencia. En 1996 Profuturo absorvió a la AFP
El Roble, y en el año 2000, las AFP´s Unión y Nueva Vida se fusionaron en Unión-Vida. Debe señalarse que
las tres primeras absorciones se produjeron en el período 1994-1996, bajo condiciones macroeconómicas
favorables pero también bajo un sistema imperfectamente diseñado (Mesa-Lago; 1999).

100
 101
induce la desconcentración del Sistema Privado de Pensiones como ocurre en el caso de
otras industrias.

Gráfico No 1
Concentración versus Tamaño del Fondo

Logit (c2) vs Ln (TM)

3
Logit (c2)

-1

-2
- 2.00000 4.00000 6.00000 8.00000 10.00000 12.00000 14.00000 16.00000 18.00000 20.00000
Ln (TM)

Fuente: FIAP (2000)

Para analizar la robustez de este tipo de estructura de mercado Paz y Ugaz (2002) han estimado,
como parte de este proyecto de investigación, la relación entre la concentración y el tamaño de
mercado para una muestra de 21 países que han implementado reformas estructurales en la
provisión de seguridad social en las últimas dos décadas. La metodología aplicada es la sugerida por
el estudio de Sutton (1991) para el caso de industrias con importantes costos hundidos endógenos
(gastos de propaganda). La ecuación estimada es:
 IC 
LN   = β 0 + β 1.( LN ( S )) −1
 1 − IC 

Aquí IC es el índice de concentración HH y S es el tamaño del fondo. Esta relación implica

una relación decreciente entre la concentración y el tamaño de la industria pero que puede
alcanzar un límite como ocurre conceptualmente con las industrias con costos hundidos
endógenos que ha analizado Sutton. Los resultados de la estimación realizada son
mostrados en el cuadro No 2. Estos resultados muestran una relación negativa, convexa y
decreciente entre las variables, lo cual es además consistente con la existencia de costos

101
 102
hundidos endógenos que absorben el crecimientos en la demanda y no motivan una entrada
importante de empresas.

Cuadro No 2

Concentración y Tamaño del Fondo

Coeficiente Std. Error t – ratio
Beta 0 -0.31492034E+01 0.16150951E+00 -0.68237021E+01
Beta 1 0.49348566E+02 0.619223020E+01 0.79693411E+01
Sigma – squared 0.97238816E+00
Log likehood 0.97238816E+00
function

3.2. Factores de Demanda

Las características socioeconómicas de los hogares en el Perú muestran una importante

heterogeneidad lo cual sugiere la existencia de diferencias en sus necesidades de seguridad
social. Naturalmente existen diferencias en la edad de los jefes de familia, pero también
marcadas diferencias en educación, ingresos, composición familiar, acceso a servicios
básicos, acceso a crédito, urbanización. A esto se suman las diferencias en redes sociales,
información, grado de integración a la sociedad moderna, aspectos culturales como el
idioma, entre otros. Estos aspectos determinan diferencias importantes en lo referente a las
preferencias, la existencia de restricciones de consumo, conocimiento y credibilidad en los
sistemas de pensiones, aversión al riesgo, acceso a fuentes de financiamiento, etc.

La heterogeneidad de los hogares se traduce también en la existencia de diferencias en lo

referente a fuentes de ahorro alternativas y de las estrategias óptimas de ahorro e inversión
de los hogares. Entre los sustitutos al ahorro previsional se puede señalar la inversión en
educación (reciprocidad intergeneracional en el interior de la familia), la existencia de
negocios propios de mayor rentabilidad (independientes, usualmente sin acceso a fuentes de
financiamiento formales), otros activos financieros (bancos, fondos mutuos nacionales o
extranjeros, etc.), entre otros.

102
 103
En el nivel macroeconómico la demanda agregada muestra un ciclo con períodos de
aceleración del crecimiento y con períodos de caídas y estancamiento. La imposibilidad de
generar etapas largas de crecimiento sostenido es posiblemente motivado por la alta
dependencia de la situación externa y la existencia de políticas fiscales pro-cíclicas que
impulsan más la demanda en épocas de auge y la restringen fuertemente en épocas de
recesión, usualmente prolongándola. Estas fluctuaciones afectan los niveles y variabilidad
del ingreso familiar, pobreza, rentabilidad de las empresas, así como los límites de la
informalidad, el tamaño de la fuerza laboral dependiente, entre otros.

3.3. Competencia

La alta concentración de la industria previsional en una perspectiva de largo plazo limita las
posibilidades de competencia y debilita los incentivos para buscar un menor costo operativo
tanto estática como dinámicamente. Esto sugiere que el mecanismo de competencia, que
usualmente garantiza la eficiencia en el funcionamiento de los mercados, puede ser
particularmente débil en el caso de la provisión privada de seguridad social.

Las posibilidades de competencia son limitadas en el Perú no sólo porque la industria es

altamente concentrada, sino también porque las administradoras de fondos están impedidas
de diferenciar sus productos creando productos alternativos o planes de jubilación que
apunten a capturar mejor las preferencias de determinados segmentos de la población. Los
afiliados a una AFP pueden, sin embargo, transferir sus fondos a otra administradora por lo
que estas pueden competir a través de gastos en mercadeo. Esta estrategia puede ser
rentable para una empresa pero ya no lo es si todas hacen lo mismo. En este caso la
competencia a través del mercadeo se reduce a un costoso quite de clientes que incrementa
el costo por trabajador pero no necesariamente incrementa el número de afiliados.

En el caso peruano las estrategias de mercadeo utilizadas en el caso peruano han estado
preferentemente dirigidas a trabajadores dependientes de ingresos superiores a los 1,000 nuevos
soles mensuales. En cambio, no se han implementado estrategias de afiliación de importancia para
trabajadores independientes e informales o trabajadores de bajos ingresos, posiblemente porque
estos ingresos no permiten cubrir los costos de afiliación (Shah; 1997). Bajo la estrategia seguida
los costos de traspasos (ochenta soles que debe pagar la AFP de destino a la AFP de origen) se ven
incrementados por la existencia de “premios y regalos” que recibe el afiliado y la comisión que
recibe el afiliador. Las comisiones que pagan las administradoras a los promotores varían de 3.5% a
16% del primer salario mensual del nuevo afiliado. Para que la AFP cubra este costo, necesita que

103
 104
el afiliado aporte aproximadamente ocho meses a la empresa por lo que la AFP no podría recuperar
el monto de la comisión incurriendo en una pérdida si el afiliado decide retirarse de la AFP luego de
seis meses, como le es permitido por la ley (Shah; 1997).

La alta concentración de la industria y el tipo de competencia vigente en los primeros años

del SPP son consistentes con la baja rentabilidad de los fondos. En particular, la
concentración no favorece la reducción de costos estática o dinámicamente, mientras que la
competencia a través de gasto de mercadeo y “quite” de clientes hace más costosa la
afiliación de un pensionista. En la medida que las limitaciones a la competencia se traduzca
en un escaso dinamismo en la eficiencia productiva, entonces será un factor que afecte
negativamente al crecimiento de la cobertura. Debe señalarse que existen otras barreras a la
entrada relacionadas al proceso de aprendizaje y los costos del cambio (no es sencillo para
un afiliado cambiar de AFP).

104
 105

IV. Desempeño del Sistema de Pensiones

Los aspectos centrales en el funcionamiento del sistema de pensiones son la cobertura del
sistema, el grado de asiduidad de las cotizaciones realizadas por los afiliados, la
rentabilidad del fondo y por ende de las cuentas de capitalización individual, la rentabilidad
que las administradoras de los fondos obtienen en una industria sujeta a regulación, la tasa
de innovación en los distintos procesos de la industria como por ejemplo el manejo de
portafolios óptimos, y el grado de eficiencia en la asignación y en la producción de la
industria.

4.1. Cobertura y Asiduidad

Cobertura

La cobertura del sistema de seguridad pensiones como porcentaje de la población

económicamente activa afiliado al sistema de pensiones decreció sostenidamente en la
última década, como es ampliamente mostrado en los Capítulos I y II de este informe. En
el transcurso de estos años la expansión del nuevo Sistema Privado de Pensiones se produjo
a expensas del Sistema Nacional de Pensiones pero sin llegar a revertir la caída en la
afiliación global.

Los Capítulos 1 y 2 muestran la relevancia del aspecto laboral en la explicación de la

cobertura, así como de otras variables socioeconómicas como la educación o ingreso y
variables como el status civil o la edad. Para analizar la decisión secuencial entre acceder o
no al sistema de pensiones, y luego la decisión entre el sistema nacional o el privado se ha
estimado un modelo logit anidado (Mc Fadden; 1978) utilizando una la información
contenida en la Encuesta de Nacional de Hogares de 1999. Los resultados son consistentes
con estudios previos y las propias estimaciones del capítulo 2.

El cuadro No 3 muestra que la probabilidad de afiliación al sistema de seguridad social es

mayor cuando el trabajador pertenece a la planilla de la empresa. La significancia de esta
variable sugiere que el tipo de contrato laboral es, en el caso peruano, el aspecto de mayor

105
 106
relevancia en la determinación de la afiliación. Como se muestra también en el cuadro, la
probabilidad de afiliación es mayor entre los trabajadores de sexo masculino, casados, de
mayor edad, mayores ingresos y localizados en las zonas urbanas del país.

En la segunda etapa de la decisión los afiliados deben optar entre el sistema nacional y el
sistema privado. Lo relevante en este nivel de decisión son las características de los
sistemas. Considerando que la edad del trabajador y su ingreso son variables Proxy de los
beneficios del sistema privado (a mayor edad y menor ingreso menores son los beneficios
de pasarse a una AFP), y que los costos son representados por las tasas de 11.7% en el
sistema privado y 13% en el sistema nacional, se puede observar que la probabilidad de
afiliación a una AFP es mayor cuanto mayor es el ingreso del trabajador, menor la edad del
trabajador, y menor el aporte. Los parámetros IV sugieren lo restrictivo del supuesto de
independencia de terceras alternativas y, por ende, de las diferencias importantes en las
relaciones de sustitución y la conveniencia de estimar el logit anidado. La capacidad
predictiva del modelo es mostrada en la parte inferior del cuadro.

106
 107
Cuadro No 3

Acceso al sistema de Pensiones

Niveles = 2 Número de = 47136
observaciones
Variable dependiente = Elección LR chi2 (15) = 28266.98

Log – Likelihood = -3127.9071 Prob > chi2 = 0.0000

Coeficiente Std. Error Z P> | z | [95% Conf. Interval]

Segunda Decisión

Aporte al sistema (11.73% en SPP y -2.157989 .1487192 -14.51 0.000 -2.449474 -1.866505
13% en ONP)
Nivel de ingresos (Nuevos Soles) .0002895 .0000495 5.85 0.000 .0001925 .0003864

Edad del trabajador afiliado a AFP -.0564221 .0047556 -11.86 0.000 -.0657429 -.0471012

Primera Decisión

Trabajador dependiente * 5.710425 .126353 45.19 0.000 5.462778 5.958073

Nivel de ingresos del trabajador .0003791 .0000468 8.10 0.000 .0002873 .0004709
(Nuevos Soles)
Tamaño de la empresa del trabajador .0000178 .0000158 1.13 0.260 -.000132 .0000487

Ubicación Geográfica del trabajador:

Lima Metropolitana .5984672 .1306293 4.58 0.000 .3424385 .854496

Rural -.7846818 .1150594 -6.82 0.000 -1.010194 -.5591695

Edad del trabajador .0384901 .0042256 9.11 0.000 0.030208 .0467721

Sexo del trabajador ** .3715413 .0985512 3.77 0.000 .1783845 .564698

Trabajador independiente:

Sector agrícola -1.449752 .3353095 -4.32 0.000 -2.106946 -.7925574

Sector comercio -.3425234 .1909825 1.79 0.073 -.7168422 .0317955

Sector servicios 1.450239 .3279781 4.42 0.000 .8074141 2.093065

Estado civil *** .2419232 .1195105 2.02 0.043 .007687 .4761594

(IV Parámetros)

Afiliado .2167006 .0169232 12.80 0.000 .1835318 .2498694

No Afiliado .1 . . . . .

LR test de homocedasticidad (iv = 1): chi2 (1) = 145.77 Prob >chi2 = 0.0000

Predicción
Elección
Predicción 0 1 Total
0 30433 1139 31572
1 1028 14605 15633
Total 31416 15744 47205
Notas:
* 1 si se encuentra en planilla
** 1 si es hombre
*** 1 si es casado

107
 108
Cobertura: Ingresos Decrecientes y Costos No Decrecientes

Existen diversas explicaciones sobre las limitaciones del crecimiento del SPP. Entre ellas se
ha señalado la existencia de impuestos a las contribuciones de los independientes o la
competencia desleal del SNP que ofrece a sus pensionistas una remuneración mínima. Más
allá de la validez de estos argumentos, parecería claro que el problema de la cobertura es
fundamentalmente explicado por dos aspectos que afectan la rentabilidad de una
administradora, los bajos ingresos de la población laboral aún no afiliada y los costos
crecientes que supondría su afiliación. Es decir, el Sistema Privado de Pensiones ha
penetrado los segmentos del mercado donde el ingreso de los afiliados es normalmente alto
con respecto al promedio nacional y donde los costos de afiliación son relativamente bajos.
En la medida que este segmento ha sido copado, las administradoras de fondos de
pensiones deben penetrar otros segmentos donde los ingresos son menores y los costos de
afiliación crecientemente altos como el sector público o los trabajadores independientes. La
dificultad de expansión del sistema se ve reflejada por recientes estrategias que han
buscado penetrar en segmentos inesperados como el de futuros trabajadores afiliando, por
ejemplo, a estudiantes universitarios. Es decir, se ha optado por la afiliación de individuos
con un ingreso futuro relativamente alto antes de penetrar en segmentos con ingresos
corrientes bajos.

Para mostrar estos aspectos se ha utilizado una muestra aleatoria de 500 afiliados
proporcionada por la SAFP para calcular la distribución del ingreso de los afiliados por año
de afiliación. El cuadro No 4 muestra que los trabajadores que se afiliaron a alguna de las
AFP’s en los últimos dos años se concentran en los niveles bajos de ingreso (menores a
2000 N.S.) a diferencia de los afiliados en años anteriores que en aproximadamente 20% de
los casos afiliaban a trabajadores con ingresos mayores a los 2,000 N.S. El porcentaje de
afiliados en los tramos bajos de ingreso en los años iniciales del sistema es también
importante, lo cual es consistente con una estrategia de afiliación por parte de las
administradoras que privilegiaba a empresas grandes.

Cuadro No 4
Distribución de Ingresos de los Afiliados por Tiempo de Afiliación

108
 109

Tiempo de Afiliación Menores a 500 soles 500 - 1000 1000 - 2000 2000 - 5000 Mayor a 5000

Menor a un año 52% 32% 16%

Entre 1 y 2 años 28% 59% 13%
Entre 2 y 3 años 30% 39% 9% 12% 9%
Entre 3 y 4 años 22% 59% 9% 9%
Entre 4 y 5 años 24% 39% 15% 15% 6%
De 5 a más años 22% 36% 22% 15% 6%
Total 25% 40% 19% 12% 5%

Fuente: SBS

Por el lado de los costos se observa que sus componentes tienen tendencias opuestas. Los
costos en administración se hacen relativamente más importantes dada la necesidad de ir
atendiendo a un número de pensionistas cada día mayor (parte de los afiliados están
recibiendo ya sus pensiones), mientras que los gastos en ventas se hacen más pequeños
relativamente, tanto por la situación macroeconómica como por la saturación de segmentos
objetivos. Como resultado de estas tendencias opuestas pero también de una reducción en la
variabilidad de los componentes se observa que la variabilidad de los costos totales se
reduce gradualmente como puede observarse en los gráficos No 2 y 3. Los gráficos No 4 y
5 muestran que el costo medio y el costo medio en ventas medidos en miles de Nuevos
Soles, luego de haber decrecido a partir de 1998, prácticamente se mantuvieron con poca
variabilidad en el año 2001.

El número de afiliados crece en cantidades parecidas cada mes por lo que existe poca
variabilidad en la pendiente del número total de afiliados por AFP en el cuadro No 6. De
otro lado, la productividad por promotor medida como el número de nuevos afiliados por
promotor se ha elevado considerablemente desde 1998 (cuadros 8 y 9). El crecimiento de la
productividad medida de este manera puede sugerir un importante proceso de aprendizaje
en la fuerza de ventas ya familiarizada con la industria. Un análisis más detenido sugiere
una historia bastante distinta. Lo que genera esta tendencia es la creciente afiliación de
trabajadores con menores ingresos lo cual reduce el ingreso por afiliado del promotor. La
única manera de mantener el ingreso en este mercado competitivo es a través de la salida de
promotores tal como lo muestra el gráfico No 8.

109
 110
En el gráfico No 7 se muestra el gasto de ventas (promotor, mercadeo, propaganda, etc.)
por trabajador fue decreciente en casi todo el período transcurrido luego de la entrada en
operación de las AFP´s. En los años recientes, sin embargo, la variabilidad se redujo
gradualmente para revertir la tendencia en los últimos meses, en los cuales se observa un
ligero incremento del gasto de ventas por trabajador. Esta evidencia sugiere la existencia de
límites para el crecimiento de la cobertura contenidos en el costo de afiliación al sistema
(mercadeo, fuerza de ventas) más el costo administrativo (en valor presente neto), el cual ha
sido calculado en 387 N.S. para el promedio del sistema privado (menor en Horizonte y
mayor en Profuturo). El ingreso del afiliado que marginalmente puede cubrir este costo no
es bajo para los estándares peruanos por lo que un número grande trabajadores estaría fuera
del rango rentable (o de empresas dada que el tipo de empresa parece ser relevante para la
estrategia de las administradoras de fondos). Este problema se acentúa si se considera que
existen problemas con la asiduidad de las cotizaciones.

La información de costos y demanda sugiere por tanto dos procesos paralelos que muestran
las importantes limitaciones del sistema de pensiones para crecer en general y en las
actuales circunstancias. De un lado, se está afiliando crecientemente a trabajadores con
menores ingresos (como se ha señalado parte del sector público con menores ingresos e
inclusive universitarios sin trabajo). De otro lado, los promotores están afiliando a
trabajadores que son crecientemente más caros por lo cual las economías a escala parecen
disminuir significativamente. Esto puede ser explicado porque los nuevos segmentos
objetivo de las AFP´s consisten en centros laborales más pequeños, o porciones de la fuerza
laboral que no están obligadas a suscribirse y que por ende requieren de mayores gastos, o
de más difícil detección en caso de que estuvieran obligadas.

110
 111
Gráfico No 2

Gastos Totales por AFP

10000

9000

8000

7000 Horizonte
Integra
6000 Nueva Vida
Profuturo
5000
Unión

4000

3000

2000
Ene-97 Jul-97 Ene-98 Jul-98 Ene-99 Jul-99 Ene-00 Jul-00 Ene-01 Jul-01

Gráfico No 3

Gastos Administrativos Totales

6 000

5 000

4 000
Horizonte

Integra
3 000
Nueva Vida

Profuturo
2 000
Unión

1 000

0
Ene-97 Jul-97 Ene-98 Jul-98 Ene-99 Jul-99 Ene-00 Jul-00 Ene-01 Jul-01

111
 112
Gráfico No 4

C ostos m edios Totales

0.05

0.045

0.04

0.035
H orizonte
0.03 Integra
N ueva V ida
0.025
P rofuturo

0.02 U nión
S istem a
0.015

0.01

0.005

0
E ne-97 Jul-97 E ne-98 Jul-98 E ne-99 Jul-99 E ne-00 Jul-00 E ne-01 Jul-01

Gráfico No 5

C o s to m e d io d e v e n ta s

0 .0 3 5

0 .0 3

0 .0 2 5

H o riz o n te

0 .0 2 In te g ra
N u e v a V id a
P ro fu tu ro
0 .0 1 5
U n ió n
S is te m a
0 .0 1

0 .0 0 5

0
E n e -9 7 J u l-9 7 E n e -9 8 J u l-9 8 E n e -9 9 J u l-9 9 E n e -0 0 J u l-0 0 E n e -0 1 J u l-0 1

112
 113
Gráfico No 6

Número de Afiliados

800 000

700 000

600 000

500 000 Horizonte

Integra

400 000 Nueva Vida

Profuturo

300 000 Unión

200 000

100 000

0
Ene-97 Jul-97 Ene-98 Jul-98 Ene-99 Jul-99 Ene-00 Jul-00 Ene-01 Jul-01

Gráfico No 7

C o s to d e v e n ta s e n tr e n u e v o s a filia d o s

8 .0 0

7 .0 0

6 .0 0

5 .0 0

4 .0 0
H o riz o n te

3 .0 0 In te g ra
N u e v a V id a
2 .0 0 P ro fu tu ro
U n ió n
1 .0 0
S is te m a
0 .0 0
E n e -9 7 J u l-9 7 E n e -9 8 J u l-9 8 E n e -9 9 J u l-9 9 E n e -0 0 J u l-0 0 E n e -0 1 J u l-0 1
-1 .0 0

-2 .0 0

-3 .0 0

113
 114
Gráfico No 8

N úm ero de prom otores por A FP

1 400

1 200

1 000

800 H orizonte
Integra
N ueva V ida
600
P rofuturo
U nion
400

200

0
Ene-97 Jul-97 Ene-98 Jul-98 Ene-99 Jul-99 Ene-00 Jul-00 Ene-01 Jul-01

Gráfico No 9

P ro d u c tiv id a d d e p ro m o to re s p o r A F P

5 0.0 0

4 5.0 0

4 0.0 0
H orizon te
3 5.0 0
In teg ra
3 0.0 0
N ue va
2 5.0 0 V id a
P rofu turo
2 0.0 0
U nió n
1 5.0 0
S iste m a
1 0.0 0

5.0 0

0.0 0
Jun -9 3 Jun -94 Jun -9 5 Jun -96 Jun -9 7 Jun -98 Jun -9 9 Jun -00 Jun -0 1

114
 115
Asiduidad

Un tema asociado al problema de la cobertura es el problema de las asiduidad de las

cotizaciones. En este sentido, existe una fracción de afiliados que no cotiza regularmente lo
cual crea incertidumbre de ingresos en las administradoras de fondos. Utilizando la muestra
proporcionada por la SAFP se ha encontrado que cuatro de cada diez afiliados no cotizaron
el último trimestre, mientras que dos de cada diez afiliados no cotizaron el último año31.

Tomando en cuenta criterios como la ubicación geográfica del afiliado, sexo, ingreso o
fecha de afiliación se observa que existen algunas diferencias al interior de la muestra. En
lo referente al ingreso del afiliado el cuadro No 5 muestra que los trabajadores de menores
ingresos son aquellos que porcentualmente cotizaron menos el último mes (tres de cada
diez), y que en un porcentaje bastante mayor no ha cotizado en los últimos dos años (tres o
cuatro de cada diez).

Las diferencias son menores cuando se considera el sexo, aunque el porcentaje de mujeres
que contribuyeron el último mes es más alto y el porcentaje de mujeres que no cotizaron en
los últimos dos años es ligeramente menor (ver cuadro No 6). Diferencias pequeñas
también existen en lo referente a las regiones. Los trabajadores en Lima tienden a mostrar
un porcentaje menor de contribución en el último mes y un porcentaje mayor de no aporte
en los últimos dos años. Una explicación puede ser la mayor heterogeneidad en Lima, las
diferencias, sin embargo, son pequeñas como lo muestra el cuadro No 7.

En lo referente a la fecha de suscripción existen diferencias que son consistentes con el

crecimiento de la probabilidad de ser despedido en la medida que pasa el tiempo. Así los
trabajadores con mayor tiempo de afiliación (tres o cuatro a más años) muestran un mayor
porcentaje sin aporte en los últimos dos años.(ver cuadro No 8). Finalmente, parece no
existir ningúna relación clara con respecto a la edad como se muestra en el cuadro No 9.

31
. Este indicador de asiduidad es imperfecto pero es utilizado debido a la inexistencia de indicadores de este
tipo.

115
 116

Cuadro No 5
Asiduidad por Nivel de Ingreso
Personas que realizaron su último aporte Menores a 500 soles 500 - 1000 1000 - 2000 2000 - 5000 Mayor a 5000 Total

Último mes 34% 69% 56% 71% 63% 58%

Penúltimo mes 4% 16% 21% 16% 25% 14%
Antepenúltimo mes 7% 2% 2% 0% 4% 3%
Entre últimos 3 a 12 meses 11% 3% 8% 3% 0% 6%
Entre últimos 12 meses y 2 años 9% 3% 6% 2% 0% 5%
De 2 años a más 35% 7% 8% 9% 8% 14%

Fuente: SBS

Cuadro No 6
Asiduidad por Sexo
Personas que realizaron su último aporte Femenino M asculino T otal

Último mes 65% 54% 58%

Penúltimo mes 15% 14% 14%
Antepenúltimo mes 2% 4% 3%
Entre últimos 3 a 12 meses 6% 5% 6%
Entre últimos 12 meses y 2 años 3% 5% 5%
De 2 años a más 9% 17% 14%
T otal 100% 100% 100%

Fuente: SBS

Cuadro No 7
Asiduidad por Fecha de Suscripción
Personas que realizaron su último aporte Menor a un año 1 - 2 años 2 - 3 años 3 - 4 años 4 - 5 años 5 a más Total

Último mes 72% 62% 61% 56% 52% 57% 58%

Penúltimo mes 8% 23% 15% 19% 15% 13% 14%
Antepenúltimo mes 8% 3% 3% 3% 0% 3% 3%
Entre últimos 3 a 12 meses 12% 10% 6% 3% 9% 4% 6%
Entre últimos 12 meses y 2 años 0% 3% 9% 6% 9% 4% 5%
De 2 años a más 0% 0% 6% 13% 15% 18% 14%

Fuente: SBS

Cuadro No 8
Asiduidad por Región
Personas que realizaron su último aporte: Lima Otro departamento Total

Último mes 56% 60% 58%

Penúltimo mes 13% 16% 14%
Antepenúltimo mes 3% 3% 3%
Entre últimos 3 a 12 meses 6% 6% 6%
Entre últimos 12 meses y 2 años 4% 5% 5%
De 2 años a más 18% 11% 14%
Total 100% 100% 100%

Fuente: SBS

116
 117
Cuadro No 9
Asiduidad por Edad
Personas que realizaron su último aporte Menor a 30 años 30 - 39 40 - 49 50 - 59 60 - 65 Total

Último mes 61% 56% 61% 53% 29% 58%

Penúltimo mes 11% 15% 17% 11% 43% 14%
Antepenúltimo mes 5% 3% 1% 2% 0% 3%
Entre últimos 3 a 12 meses 5% 7% 5% 2% 14% 6%
Entre últimos 12 meses y 2 años 5% 5% 3% 4% 0% 5%
De 2 años a más 12% 13% 13% 28% 14% 14%
Total 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Fuente: SBS

Para analizar si estas tendencias eran estadísticamente significativas se estimó un probit ordenado.
Las estimaciones se realizaron utilizando la muestra aleatoria de 478 afiliados al Sistema Privado de
Pensiones proporcionada por la SAFP. La estimación del probit ordenado nos permite determinar
que características incrementan la probabilidad del individuo a seguir aportando al Sistema Privado
de Pensiones. Para la regresión se especificó como variable de la asiduidad del afiliado a la misma
variable fecha en la que realizó su último pago.

Cuadro No 10

Probit Ordenado y Efectos Marginales para Último Mes de Cotización

Número de = 478
observaciones
LR chi2 (15) = 24.05

Log – Likelihood = -600.91107 Prob > chi2 = 0.0001

Pseudo R2 = 0.0197

Coeficiente Std. Error Z P> | z | dy/dx Z

Índice
Remuneración (Nuevos Soles) -.1284575 .0376069 -3.42 0.001 .0502208 3.42

Sexo* .3415768 .1150754 2.97 0.003 -.1314157 -3.03

Vive en Lima Metropolitana .1856913 .108125 1.72 0.086 -.0725745 -1.72

Índice de Edad .0859248 .0556292 1.54 0.122 -.0335925 -1.54

Los resultados de la estimación se muestran en el cuadro No 10. Los resultados de la

estimación sugieren que el nivel de las remuneraciones influyen negativamente en el
tiempo que el afiliado deja de aportar. Es decir, mientras mayor sea la remuneración,
existirá mayor probabilidad que el afiliado siga registrando aportes con mayor frecuencia.
Inversamente existe una mayor probabilidad de demora o menor asiduidad para el caso del
sexo masculino, ubicación geográfica en Lima, mayor edad del afiliado y mayor tiempo de
afiliación. La edad del afiliado, sin embargo, no es significativa estadísticamente. Los
efectos marginales para que el último aporte haya sido el último mes es mostrada en las
columnas finales del cuadro. Naturalmente los efectos tienen los signos opuestos.

117
 118

4.2. Rentabilidad del Portafolio.

Las ganancias de capital que la administradora obtiene para el afiliado es otra de las
variables relevantes en la evaluación del desempeño del Sistema de pensiones. Las
ganancias son el resultado de un conjunto de variables como la rentabilidad del fondo de
pensiones y el costo del servicio, el cual puede ser descompuesto en el costo de la
administración del fondo, el costo de supervisión del sistema (aporte para la regulación), y
el costo del seguro.

El resultado de las operaciones de las administradoras de pensiones muestra que los

resultados son poco satisfactorios con respecto a lo esperado cuando se implementó la
reforma. Es decir, la implementación de un sistema privado de pensiones buscaba que los
aportes de los afiliados tuviesen ganancias reales proporcionadas por una industria
previsional competitiva y óptimas condiciones macroeconómicas. Los primeros ocho años
del sistema privado de pensiones muestran una historia distinta. En general, la rentabilidad
del fondo de pensiones ha sido bajo y la industria está altamente concentrada, lo cual se
refleja en ratios utilidad-ingresos crecientes para las administradoras. En la siguientes líneas
se trata con más detalle el tema de la rentabilidad de los fondos de pensiones y su divorcio
de la rentabilidad de las empresas administradoras de los fondos.

Cálculos de la Rentabilidad de los Aportes

La baja rentabilidad de los fondos de pensiones es considerada uno de los principales

problemas del SPP por una extensa literatura (Rojas; 1998, Cruz Saco e Ivachina; 1999,
Muñoz; 2000). La rentabilidad que reporta la Superintendencia de Banca y Seguros es
definida como la rentabilidad real mensual anualizada de los últimos 36 meses32. El valor

32
. La rentabilidad nominal anualizada en los últimos 36 meses se calcula de acuerdo a:
(12 / 36 )
 VC t 
RN t =   −1
 VC t − 36 

118
 119
cuota es la porción del fondo que pertenece a cada afiliado. Este fondo es divido en cuotas,
de tal forma que cada vez que el afiliado realiza un aporte a su cuenta individual (CIC), en
realidad está comprando cuotas del Fondo. Las cuotas son valorizadas diariamente, en
función del valor total de los instrumentos en que hayan invertido el fondo. Por tanto los
aportes se constituyen en cuotas; y los rendimientos del fondo hacen crecer el valor cuota.
La variación del valor cuota promedio sería el indicador de rentabilidad del sistema.

El gráfico No 10 muestra que la rentabilidad real reportada por la Superintendencia Adjunta

de AFP’s inicialmente positiva ha decrecido gradualmente en el período Agosto 1994 -
Agosto 2001 hasta niveles de de rentabilidad muy bajos y con períodos en los cuales es
negativo. Otro cálculo realizado por Rojas (1998) muestra que rentabilidad real neta de
comisiones y otros costos para el pensionista en el período 1994-1997 fue baja porque por
los costos del sistema ascendieron a un 96% de la rentabilidad generada. Es decir, los
costos del sistema privado de pensiones “absorbieron” la rentabilidad creada. La reciente
evolución de la economía peruana parecería no haber cambiado estas tendencias.

Gráfico No 10

RNt es la rentabilidad anualizada de la cartera de los últimos 36 meses, la cual es calculada en el

mes t, y VC t y VC t − 36 son los valores cuota promedio en los meses t y t-36, respectivamente. La
rentabilidad real anualizada en los últimos 36 meses es entonces:
1 + RN t
RRt = −1
[ ]
(IPCt / IPCt −36 )(12 / 36)
RRt es la rentabilidad real del Fondo de los últimos 36 meses calculada al mes t, , IPCt e
IPCt-36 son los valores del índice de precios al consumidor de Lima Metropolitana en los
períodos t y t-36, respectivamente.

119
 120

Rentabilidad Anual del SPP

40.00%

35.00%

30.00%

25.00%

20.00%

15.00%

10.00%

5.00%

0.00%
Ago-94 Ago-95 Ago-96 Ago-97 Ago-98 Ago-99 Ago-00 Ago-01
-5.00%

-10.00%
Rentabilidad Real Anualizada Rentabilidad Nominal Anualizada

Fuente: SAFP

Una medida alternativa de la rentabilidad del fondo consistiría en saber que tanto obtendría
un individuo que deposita el equivalente de su cotización neto de costos en un activo libre
de riesgo como un certificado de depósito del BCRP. En un cálculo más reciente Carrasco
(2001) ha encontrando que para el período Enero 1995 - Agosto 2001 por cada 100 nuevos
soles que se obtendría de intereses utilizando un instrumento del Banco Central, un
cotizante en el Sistema Privado de Pensiones obtendría aproximadamente 86 nuevos soles.
Es decir, la rentabilidad del sistema de privado de pensiones es menor que alternativas de
ahorro con poco riesgo. La rentabilidad neta mensual calculada por Carrasco se halla
descontando el efecto de los costos en los que debe incurrir el afiliado por estar en el SPP, y
que no incrementan sus Cuenta Individual de Capitalización. Es decir, un porcentaje de la
remuneración asegurable destinado a financiar las prestaciones de invalidez y
sobrevivencia, y un monto destinado a la prestación de gastos de sepelio, así como los
montos y porcentajes que cobre la AFP por los conceptos retribución al servicio que la AFP
está prestando.

Costos del Sistema Privado de Pensiones

120
 121

Como se ha señalado la comisión cobrada por la administradora del fondo y el seguro de

invalidez y sobrevivencia son los principales costos del Sistema Privado de Pensiones.
Tanto la comisión como el seguro son definidas como un porcentaje fijo del ingreso del
afiliado. El gráfico 11 muestra la evolución de estas variables en el período 1995-2001.
Como se observa en el gráfico el porcentaje de la comisión cercano al 2% hasta el primer
semestre de 1997 pasó a ser algo mayor a 2.3% en un nivel que prácticamente se ha
mantenido hasta la actualidad. Este cambio se produce cuando la comisión que inicialmente
tenía dos componentes, uno fijo y uno variable, pasó a un esquema donde se eliminó el
componente fijo pero incrementándose el variable (D. L. 874).

Gráfico No 11
Fuente: SAFP (2001)
Costos en el SPP

3.00%

2.50%

2.00%

1.50% Comisión de administración

Prima de Seguro

1.00%

0.50%

0.00%
Ene-95 Ene-96 Ene-97 Ene-98 Ene-99 Ene-00 Ene-01

El gráfico No 11 también muestra que el seguro de invalidez y sobrevivencia se incrementó

significativamente entre 1995 y mediados de 1997. En Diciembre de 1995 la tasa fue de
1.14%, en Diciembre de 1996 fue de 1.33%, y en Diciembre de 1997 llegó a su valor pico
de 1.46%. A partir de esa fecha la tasa del seguro ha decrecido lentamente llegando en
Diciembre de 1998 a 1.38% y en Diciembre del 2000 a 1.34%.

Debido al crecimiento constante del número de afiliados y del valor del fondo, las
tendencias de estos costos sugieren que el desempeño de la industria no ha sido
satisfactorio. Tanto el ratio comisión-aporte (aproximadamente 30%) como el ratio
comisión-total de recursos administrados (aproximadamente 20%) han permanecido
estables en los últimos cuatro años, luego de haberse incrementado en 1997 como lo
sugiere el gráfico.

121
 122

Restricción a las Inversiones

La evidencia internacional muestra diferentes grados de flexibilidad con respecto a

regulación de las inversiones realizadas por las administradoras de fondos33. La
idoneidad de la mayor o menor flexibilidad dependerá de la antigüedad del sistema, la
obligatoriedad del aporte, la transparencia del mercado de capitales, el grado de
familiaridad de los individuos con los instrumentos financieros y el mercado de
capitales en general34. El caso peruano se ajusta al enfoque draconiano. La regulación
de las inversiones contiene diferentes restricciones las cuales serán descritas a
continuación.

Existen dos tipos de restricciones a las inversiones de las Administradoras de Fondos de

Pensiones. Una primera se deriva del poco desarrollo del mercado de capitales y de la
limitada oferta de instrumentos en los cuales las Administradoras de Fondos pueden
invertir. Una segunda se deriva de las regulaciones al portafolio de las AFP´s y comprende
al conjunto de topes existentes en los distintos instrumentos.

Topes Máximos

Existen restricciones a las inversiones de las AFPs, las cuales buscan controlar el riesgo de
la cartera administrada. Estas restricciones resultan de la combinación de límites máximos a
tipos de activos, límites máximos globales (combinación de dos o más tipos de activos),
sub-límites a valores específicos, límites por emisión, límites por emisor, límites por grupo
económico y límites de inversión en el extranjero.

33
. Ver por ejemplo Rocha, Hinz y Gutierrez (1999).
34
. Ver Vitas (1998).

122
 123
Cuadro No 11
Tipo de activo Límites sobre el valor del Fondo
a) Valores emitidos por el Gobierno Central de la República del Perú Menor al 30% a + b < 40%
b) Valores emitidos por el Banco Central de Reserva Menor al 30%
c) Depósitos a plazo y otros títulos representativos Menor al 30% c + d + s < 40%
d) Bonos emitidos por empresas del Sistema Financiero Menor al 25%
e) Bonos subordinados emitido por empresas del Sistema Financiero y el de Seguros Menor al 15% e + f < 40%
f) Instrumentos de inversión emitidos para el financiamiento hipotecario por empresas financieras Menor al 40% f + g < 40%
g) Instrumentos de inversión emitidos para el financiamiento hipotecario por otras entidades Menor al 40%
h) Bonos emitidos por personas jurídicas de derecho privado no pertenencientes al sistema financiero Menor al 40%
i) Instrumentos de corto plazo Menor al 15% i + j < 20%
j) Operaciones de reporte Menor al 10%
k) Acciones y valores representativos de derechos sobre acciones en depósito inscritos en la bolsa Menor al 35% k + l + m< 35%
l) Certificados de suscripción preferente Menor al 3%
m) Productos derivados de valores que se negocien en la bolsa de valores Menor al 0.1%
n) Operaciones de cobertura de los riesgos financieros Menor al 5%
o) Cuotas de participación de los fondos mutuos de inversión en valores y de fondos de inversión Menor al 15%
p) Instrumentos de inversión representativos de activos titulizados Menor al 10%
q) Instrumentos financieros emitidos o garantizados por estados u otras instituciones extranjeras 1/ Menor al 7.5%
r) Emisiones primarias de acciones y/o valores mobiliarios representativos de derechos crediticios 2/ Menor al 4%
s) Pagarés emitidos o avalados por empresas del sistema financiero Menor al 5%
t) Pagarés emitidos o avalados por otras entidades Menor al 5%
u) Otros valores mobiliarios, cuando la Superintendencia lo determine
1/ También se consideran acciones y valores representativos de derechos sobre acciones en depósito inscritos en bolsa de valores,
instrumentos de deuda, cuotas de participación de fondos mutuos y operaciones de cobertura de riesgo emitidos por instituciones
2/ Se refiere a las emisiones dirigidas a financiar el desarrollo de nuevos proyectos

En la segunda etapa de la decisión los afiliados deben optar entre el sistema nacional y el
sistema privado. Lo relevante en este nivel de decisión son las características de los
sistemas. Considerando que la edad del trabajador y su ingreso son variables Proxy de los
beneficios del sistema privado (a mayor edad y menor ingreso menores son los beneficios
de pasarse a una AFP), y que los costos son representados por las tasas de 11.7% en el
sistema privado y 13% en el sistema nacional, se puede observar que la probabilidad de
afiliación a una AFP es mayor cuanto mayor es el ingreso del trabajador, menor la edad del
trabajador, y menor el aporte. Los parámetros IV sugieren lo restrictivo del supuesto de
independencia de terceras alternativas y, por ende, de las diferencias importantes en las
relaciones de sustitución y la conveniencia de estimar el logit anidado. La capacidad
predictiva del modelo es mostrada en la parte inferior del cuadro.

Asimismo, para que los diversos instrumentos puedan formar parte de la cartera de una
AFP, se requiere de dos acreditaciones de clasificación de riesgo. Hay que agregar que
desde el mes de febrero de este año se impusieron clasificaciones de riesgo mínima por
instrumento financiero. Anteriormente no existían limitaciones por riesgo, pero las AFPs

123
 124
siempre prefirieron tomar valores con poco riesgo, según lo manifiesta las políticas de
inversiones que cada una publica.

Cuadro No 12
CARTERA ADMINISTRADA POR AFP E INSTRUMENTO FINANCIERO (a Diciembre del 2001)

Instrumento Horizonte Integra Unión Vida Profuturo Desv. Estánd. Sistema

I. Inversiones Locales 95.7% 95.5% 92.5% 96.2% 1.7% 94.8%
Valores Gobierno Central 8.5% 7.1% 0.7% 10.9% 4.4% 6.3%
Bonos Brady 2.7% 5.1% 4.9% 4.3% 1.1% 4.3%
Valores BCRP 4.7% 0.7% 5.7% 1.2% 2.5% 3.2%
Cuenta Corriente 0.8% 0.2% 0.7% 0.2% 0.3% 0.5%
Depósitos a Plazo en Nuevos Soles 12.3% 17.1% 16.1% 11.8% 2.7% 14.8%
Depósitos a Plazo en Dólares N.A. 7.8% 6.5% 8.0% 8.1% 0.7% 7.5%
Bonos de Arrendamiento Financiero 8.9% 7.8% 11.0% 8.8% 1.3% 9.1%
Otros Bonos de Empresas Financieras 2.8% 2.0% 1.5% 2.8% 0.6% 2.2%
Bonos Subordinados 2.2% 4.6% 2.3% 2.8% 1.1% 3.1%
Bonos Hipotecarios 0.0% 0.0% 0.3% 0.0% 0.2% 0.1%
Letras Hipotecarias 0.0% 0.0% 0.1% 0.0% 0.1% 0.0%
Acciones Comunes 22.2% 20.5% 21.6% 21.3% 0.7% 21.4%
Acciones de Trabajo/de Inversión 2.9% 3.5% 3.5% 3.4% 0.3% 3.3%
American Depositary Receipt 0.2% 0.0% 0.1% 0.2% 0.1% 0.1%
Bonos de Empresas no financieras 17.2% 12.8% 13.2% 10.7% 2.7% 13.7%
Activos titulizados/Bonos de Titulización 1.2% 2.3% 1.1% 5.7% 2.2% 2.2%
Cuotas de Fondos de Inversión 0.0% 0.6% 0.5% 0.8% 0.3% 0.4%
Bonos de Fondos de Inversión 0.0% 0.1% 0.0% 0.2% 0.1% 0.1%
Pagarés Avalados 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
Papeles Comerciales 0.6% 4.0% 1.0% 2.0% 1.5% 2.0%
Bonos para nuevos proyectos 0.9% 0.5% 0.2% 0.9% 0.3% 0.6%

II. Inversiones en el exterior 4.1% 4.3% 6.6% 3.5% 1.4% 4.8%

Títulos de Deuda de Estados Extranjeros 3.2% 3.0% 3.7% 2.2% 0.6% 3.1%
American Depositary Shares 0.5% 0.2% 0.0% 0.3% 0.2% 1.4%
Fondos Mutuos del Extanjero 0.4% 1.1% 2.9% 1.1% 1.1% 0.2%

III Operaciones en tránsito 0.1% 0.2% 0.9% 0.3% 0.4% 0.4%

Fuente: SBS

En lo referente a las inversiones realizadas, el cuadro No 12 muestra la composición de la

cartera por administradora, la variabilidad de las inversiones por tipo de activo y la
composición de la cartera agregada. Como se observa en el cuadro con excepción de los
valores del gobierno central y de los depósitos a plazos en Nuevos Soles, los porcentajes
invertidos en los distintos activos por las Administradoras de Fondos de Pensiones son
similares entre sí y, por ende, similares del sistema en su conjunto.

Entre los principales instrumentos que conforman el portafolio de las AFP´s a diciembre de
2001 se encuentran las acciones, los depósitos a plazo, y los bonos de empresas no
financieras y de arrendamiento financiero. En estos casos, así como en el de los restantes
instrumentos los límites establecidos por la regulación de las inversiones no son
alcanzados.

124
 125
Debe señalarse, sin embargo, que las restricciones a las inversiones en el exterior sí pueden
constituir una importante limitación a las inversiones de las AFPs. En este sentido, algunos
autores sostienen que estas restricciones son una traba al incremento de la rentabilidad de
los fondos debido a que impiden diversificar el portafolio con activos internacionales lo
cual disminuiría el riesgo de la cartera ocasionado por las fluctuaciones internas (Muñoz;
2000). De esta forma las AFPs podrían reducir no sólo los riesgos específicos de los
instrumentos que conforman una cartera en activos domésticos, sino también el riesgo de
mercado.

La escasez de instrumentos en el mercado local que permitan facilitar la diversificación de

las inversiones y la posibilidad de contar con instrumentos que permitan obtener mayores
rendimientos que las alternativas locales son otros motivos que plantean la posibilidad de
relajar los límites a inversiones en el exterior. La escasez de instrumentos es una
característica relevante en los países pequeños como el Perú, en el cual existen pocos
emisores en el mercado de capitales. Por otra parte, el poco desarrollo del mercado de
capitales, que se explicará a continuación, hace que la demanda de instrumentos sea alta y
por lo tanto el rendimiento en los instrumentos sea reducido.

Limitada Oferta de Instrumentos

En el caso peruano la falta de instrumentos en los cuales invertir se convierte en una

restricción relevante Esta escasez de instrumentos puede ser atribuida al poco desarrollo del
mercado de capitales nacional, es decir, a la existencia de pocos agentes emisores en el
mercado primario y a la escasez de instrumentos financieros, que han impedido que la
oferta de instrumentos no siga a su creciente demanda (derivada del crecimiento de los
fondos).

Gráfico No 12

125
 126

V a lo r d e l F o n d o y B o n o s d e l S e c to r P riv a d o

3000

2500

2000

S to c k d e b o n o s
1500
Fondo de AFPs

1000

500

0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Fuente: BCRP

El gráfico No 12 muestra la evolución del valor agregado del fondo de pensiones y el stock
de bonos del sector privado. Como se puede apreciar la disponibilidad de bonos en la
economía peruana no ha sido significativamente mayor que la potencial demanda desde el
Sistema Privado de Pensiones. Más aún, a partir de 1998 se abre una brecha importante
entre estas variables, lo cual hace más latente el problema de inversión para las AFP´s. Hay
que resaltar que el problema se vuelve más dramático al escoger únicamente los bonos que
cuentan con el menor riesgo que son los instrumentos que cuentan con la mayoría de la
demanda de las AFPs.
Cuadro No 13

126
 127
CARTERA ADMINISTRADA POR EL SISTEMA PRIVADO POR INSTRUMENTO

Instrumento Dic-99 Dic-00 Dic-01

I. Inversiones Locales 100.0% 93.3% 94.8%
Valores Gobierno Central 1.1% 1.0% 6.3%
Bonos Brady 4.9% 5.3% 4.3%
Valores BCRP 1.0% 2.7% 3.2%
Cuenta Corriente 0.7% 0.2% 0.5%
Depósitos a Plazo en Nuevos Soles 13.5% 11.3% 14.8%
Depósitos a Plazo en Dólares N.A. 8.2% 3.6% 7.5%
Bonos de Arrendamiento Financiero 10.8% 12.7% 9.1%
Otros Bonos de Empresas Financieras 1.1% 1.9% 2.2%
Bonos Subordinados 4.8% 4.3% 3.1%
Bonos Hipotecarios 0.0% 0.0% 0.1%
Letras Hipotecarias 0.2% 0.1% 0.0%
Acciones Comunes 30.5% 24.0% 21.4%
Acciones de Trabajo/de Inversión 6.7% 4.4% 3.3%
American Depositary Receipt 0.0% 0.6% 0.1%
Bonos de Empresas no financieras 15.2% 17.5% 13.7%
Activos titulizados/Bonos de Titulización 0.5% 2.0% 2.2%
Cuotas de Fondos de Inversión 0.6% 0.6% 0.4%
Bonos de Fondos de Inversión 0.0% 0.1% 0.1%
Pagarés Avalados 0.1% 0.0% 0.0%
Papeles Comerciales 0.2% 1.1% 2.0%
Bonos para nuevos proyectos 0.0% 0.0% 0.6%

II. Inversiones en el exterior 0.0% 6.7% 4.8%

Títulos de Deuda de Estados Extranjeros 0.0% 0.0% 3.1%
American Depositary Shares 0.0% 6.7% 0.2%
Fondos Mutuos del Extanjero 0.0% 0.0% 1.4%

III Operaciones en tránsito 0.0% 0.0% 0.4%

Fuente: SBS.

El poco desarrollo del mercado de capitales también influye para que los instrumentos en los que
invierte las AFP´s no tengan el grado de liquidez suficiente para poder trasladar rápidamente los
fondos de un valor a otro, lo que también ha influenciado la relativa estabilidad de las proporciones
en que invierten las AFP´s en los últimos años como se muestra en el cuadro No 13. Como se puede
observar, las mayores diferencias en los porcentajes invertidos se producen en el caso valores del
gobierno central, bonos de empresas no financieras y de inversiones en valores extranjeros. Este
último caso se debe a que desde el 30 de mayo del 2000 se permitió realizar inversiones en este tipo
de instrumento.

Barreras para las nuevas emisiones de bonos

Existen dos barreras al ingreso de nuevos emisores en el mercado de capitales: los elevados
costos de financiamiento y los cortos plazos para cumplir con los requisitos mínimos
exigibles. Falen (2001) muestra que una empresa sin experiencia en el mercado de valores
se demora más de dos meses en el proceso de estructuración y clasificación de la emisión,

127
 128
excediendo los dos meses de antigüedad en la información relevante que otorga la Conasev
y SBS.

Adicionalmente, los costos de realizar una emisión son elevados. Los costos fijos
(estructuración, gastos en clasificadoras y gastos legales) ascienden a $71,000 y los costos
variables a 1.08% del monto colocado. De esta manera, el financiamiento en papeles de
deuda es atractivo sólo si se emite por un monto elevado, la emisión tiene una clasificación
de riesgo baja (no incurre en costos de garantías o un pago de una cuota mayor para
compensar al inversionista) y el bono sea de largo plazo. Estas características sólo podrían
ser cumplidas por pocas empresas en el Perú, observándose una alta concentración en los
emisores de bonos35.

Comparación entre Fondos Mutuos y AFPs

Los fondos mutuos son un patrimonio compuesto por los aportes voluntarios de personas
naturales o jurídicas que es manejado por una Sociedad Administradora de Fondos con la
finalidad de obtener una rentabilidad mediante inversiones en diferentes instrumentos
financieros. Los fondos pueden ser de Renta fija o Renta mixta. Los límites a la inversión
de los Fondos mutuos impuestos por la CONASEV son menos restrictivos y existe una
mayor competencia que en el Sistema Privado de Pensiones. Los rendimientos de los
Fondos mutuos de Renta Fija y Renta variable se comparan con el rendimiento del Sistema
Privado de Pensiones en el cuadro No 14.

Cuadro No 14
Rentabilidades de Diferentes Fondos
(Nuevos Soles)
Período FM Renta Mixta FM Renta Fija FM Total AFP
1998 -11.20 2.40 2.10 1.00
1999 20.90 20.80 20.80 23.10
2000 -22.80 7.70 7.30 -2.80
2001* 0.20 2.90 2.90 9.60
Fuente: CONASEV y SBS
* Hasta Agosto del 2001

35
Falen estimó que el monto total de bonos colocado en 1999 fue explicado por los diez mayores emisores.

128
 129
En el cuadro se puede observar que los Fondos mutuos de renta mixta presentan en el
período examinado una rentabilidad menor a la del Sistema Privado de Pensiones, mientras
que el fondo de renta fija muestra una rentabilidad menor a la de las AFPs en los años 1999
y 2001. Las diferentes rentabilidades de los fondos se deben a la diferencia en la estructura
de inversiones de los fondos. Los fondos de renta mixta invierten principalmente en
acciones domésticas y externas, los fondos de renta fija destinaron por ejemplo el 73.8% de
sus recursos a comprar bonos en diciembre del 2000. Debe señalarse que el patrimonio del
fondo mutuo de renta fija supera largamente al de renta mixta, por ello que en el acumulado
predomina el comportamiento del fondo de renta fija.

No obstante existir períodos en los cuales el fondo de pensiones reporta una mayor rentabilidad que
el fondo mutuo, en general el fondo mutuo debe exhibir un mejor rendimiento. Se podría aseverar
que el fondo mutuo tiene una mejor diversificación debido a que el fondo de pensiones no podría
diversificar la cartera de manera similar por la alta concentración en bonos que no es permitida por
los límites impuestos por las instituciones pertinentes, pero estos límites no se hacen efectivos
porque el real límite es la poca disponibilidad de bonos en el mercado nacional. A diferencia de las
AFPs, los fondos mutuos pueden invertir más del 70% en bonos debido a que los recursos que
manejan estas sociedades están muy por debajo que los fondos administrados por una AFP (US$
2,582.8 millones del Sistema Privado de Pensiones contra $ 438.4 millones de los fondos mutuos
para diciembre del 2000)36.

De otro lado se debe considerar que los fondos analizados tienen diferentes políticas de inversión.
La política de inversión de la AFP es de largo plazo porque la finalidad es otorgar al afiliado una
pensión razonable al momento de su jubilación y para ello la AFP manejará sus aportes por varias
décadas. Para maximizar esa pensión la AFP tendrá un horizonte de inversión más extenso y sin
ambiciones de corto plazo, por ello que no se observan actitudes de “traders” en estas instituciones.
En cambio, la política de inversiones del fondo mutuo tiene la necesidad de tener un buen
rendimiento en el corto plazo debido a que existe libre entrada y salida de inversionistas, sólo en
algunos fondos se exige un periodo mínimo de permanencia y le cobran al inversionista una tasa
sobre el monto invertido si éste decide retirar su dinero en un lapso menor al indicado. Por ende, las
inversiones de las Administradoras de los Fondos de Pensiones en el Perú tienen dos tipos de
restricciones: la primera impuesta por el Banco Central mediante límites máximo para invertir
según instrumento, emisor, grupo económico y nivel de riesgo, mientras que la segunda proviene
del poco desarrollo del mercado de capitales nacional.

Los topes máximos no son restricciones muy relevantes porque se observa una amplia brecha entre
el límite y el monto invertido por las AFPs. Por otro lado, la escasez de instrumentos en el mercado
de capitales no permite una mayor diversificación de la cartera administrada, convirtiéndose de esta
manera en la principal restricción de las AFPs para mejorar la rentabilidad del fondo. Una posible
solución para permitir diversificar de una mejor manera el fondo sería relajar el límite a
instrumentos extranjeros. Con esta medida las AFPs podrán tener acceso a mayores oportunidades
de inversión con mejores rendimientos que el mercado local y además reducir el riesgo de mercado.

36
Acceso a Financiamiento a través del Mercado de Valores (2001)

129
 130
Asimismo, no existen incentivos fuertes para que las administradoras mejoren el rendimiento del
fondo. Sólo cuentan con un pequeño incentivo que es el encaje, cuya rentabilidad a la AFP es muy
reducida en comparación con las comisiones recibidas por las administradoras. Por ello se
recomendaría que se implemente una comisión para la AFP proporcional al rendimiento del Fondo,
para que las administradoras tengan mayores incentivos a incrementar la rentabilidad del fondo
mediante una mejor diversificación. Hay que agregar que estos incentivos serían más relevantes en
el caso que la AFPs tuvieran mayores instrumentos en los cuales invertir, ya que por ahora existe
poco márgen para incrementar la diversificación.

La similitud entre las carteras de inversión de las empresas del Sistema Previsional se explica por la
falta de instrumentos en el mercado. Los pocos instrumentos se reparten entre las diferentes
administradoras. Otra causa de la semejanza en la estructura mencionada sería la necesidad de no
alejarse de la rentabilidad mínima establecida por la SBS, pero esta restricción no es muy
importante ante la falta de oportunidades de diversificación de cartera.

Otros Aspectos que Afectan los Costos

En el caso peruano existen otros aspectos que encaren la provisión de seguridad social
como son el costo tanto en la provisión del seguro de invalidez y sobrevivencia, y los
costos de la supervisión del sistema.

Seguro de Invalidez y Sobrevivencia

Un costo adicional del Sistema Privado de Pensiones es el seguro de invalidez y

sobrevivencia. En el caso peruano, este seguro al igual que la comisión cobrada por la AFP,
es también una fracción del ingreso del trabajador. El costo del seguro no es bajo en
comparación a los países de la región y no muestra una tendencia decreciente que refleje
ganancias en experiencia o economías a escala. El cuadro No 15 muestra que la tasa
cobrada en el Perú es menor a las cobradas en México y Bolivia, y mayor que las cobradas
en Uruguay, Chile, Argentina y El Salvador. El cuadro también muestra que el ingreso
imponible promedio es mayor en el Perú que en los restantes países con excepción de
Argentina. Esta información sugiere que el monto promedio cobrado en el Perú es más alto
que el de la mayoría de países con excepción de Argentina y México. Este último, sin
embargo, tiene tasas de seguro administradas por el Instituto Mexicano de Seguridad
Social.

Cuadro No 15
Ingreso Imponible y Costos del Sistema

130
 131
País Ingreso Imponible Seguro de Invalidez y Comisión de la
Promedio Sobrevivencia Administradora
(US$) (% ingreso) (% ingreso)
Argentina 838 1.19 2.09
Bolivia 255 2.00 0.50
Chile 508 0.70 1.61
El Salvador 321 1.32 1.83
México 471 2.501/ 1.98
Perú 652 1.34 2.39
Uruguay 605 0.64 2.04
Fuente: AIOS (2000)
Notas 1/: Comisión equivalente sobre flujo. El seguro es administrado de manera
independiente al sistema de pensiones.

Una explicación para el alto costo del seguro es la falta de reglamentación de la

competencia para su provisión. Actualmente, el uso de estos fondos queda a discreción de
las administradoras según los artículos 52° y 53° del Texto Único Ordenado de la Ley del
Sistema Privado de Administración de Fondos de Pensiones, lo cual determina que la
administración de los seguros sea otorgado a la compañía de seguros del conglomerado
financiero a cual pertenece la AFP y no necesariamente al postor de menor costo o mejor
servicio.

Costos de Supervisión

La necesidad de supervisar y normar las actividades de las Administradoras de Fondos de

Pensiones a través de un ente regulatorio origina un costo administrativo que en el caso de
la provisión privada (SPP) es cubierto por las empresas. Estos costos de supervisión se
calculan como un porcentaje del patrimonio que administra la AFP siendo la tasa de
0.031%. Los costos de supervisión representan entre un 3% y 5% de los costos totales de

131
 132
las administradoras. A estos costos directos habría que añadirse los costos originados en las
comisiones a la Caja de Valores de Lima, bolsa y Conasev, los cuales varían entre 2.5% y
4% (Morris; 1999).

4.3. Eficiencia del Sistema de Pensiones

La eficiencia en el funcionamiento sistema de pensiones es un tercer aspecto relevante en el

análisis del desempeño del sistema de pensiones debido a que las condiciones de
competencia en la industria no son las que usualmente permiten obtener eficiencia
asignativa, productiva y distributiva. Como se ha señalado la estructura de mercado es
altamente concentrada debido a la combinación de costos hundidos de tipo exógeno y
endógeno que caracterizan a la industria que configura el esquema de regulación utilizado
en el Perú.

En la medida que las condiciones de competencia en una industria con pocas empresas y
barreras a la entrada significativas no son las óptimas, los incentivos provistos por el
esquema de regulación aplicado son fundamentales para la obtención de una asignación
razonablemente eficiente, ganancias en productividad que conduzcan a menores costos y
tasas de retornos adecuadas. En el caso peruano la provisión de incentivos a las empresas
está centrada en el requerimiento de un encaje como se explica a continuación.

Encaje e Incentivos

En el esquema de regulación vigente el encaje es la garantía que una administradora debe

proveer en caso de que ésta no llegara a cubrir la rentabilidad mínima, la cual depende de
desviaciones del rendimiento en la industria. La tasa de encaje es impuesta a cada
instrumento según la categoría de clasificación de riesgo o su volatilidad. Con estos valores
se obtiene el valor del encaje total de la cartera administrada el cual será cubierto por la
AFP mediante la adquisición de valores cuotas. La reglamentación indica que no puede
existir déficit en el encaje por más de tres días. Asimismo, en caso de existir superávit en el
encaje, la AFP puede solicitar el retiro del superávit si fue generado como consecuencia de
la reducción de las tasas de encaje. El encaje funciona como un incentivo a la
administradora para mejorar su rentabilidad. Si la cartera obtiene una buena rentabilidad se

132
 133
logra beneficios en la capitalización de las cuentas individuales de los aportantes y en el
encaje de la administradora.

De otro lado, el encaje no es una buena garantía para rescatar el valor del fondo ante una
posible caída en el valor del mismo. Para que el encaje sea una garantía para el fondo de
pensiones, no debe tener una correlación positiva con la rentabilidad del fondo. Es
preferible una correlación negativa entre ambos rendimientos para que ante alguna
reducción en el valor del fondo de pensiones, esta sea contrarrestada por la mejora del
rendimiento del encaje lo que permitiría compensar la caída. En la actualidad, si se reduce
el valor cuota del fondo, el encaje también reportará una disminución en su valor y podría
no cubrir la rentabilidad mínima exigible. En este caso se haría efectiva la garantía de la
carta fianza expedida por una entidad bancaria. Hasta la actualidad ninguna AFP ha tenido
una rentabilidad menor a la mínima establecida.
Cuadro No 16

Ingreso por Comisiones y Utilidad por Encaje

(Miles de Nuevos Soles)
Horizonte Integra Unión Vida Profuturo
1998 92 243 95 124 207 -147 118918 -318 64 006 235
1999 102 145 5264 134 941 6 003 123 987 5 724 73 621 2 795
2000 116 133 -868 151 407 -1 024 139 884 -1 140 82 486 -617
2001 122 569 2 707 153 749 3 845 145 142 2 820 83 432 1 768
Nota: Para los años 1998 y 1999 se agregaron los ingresos de AFP Unión y AFP Nueva Vida
Fuente: SBS

El mecanismo del encaje en la práctica puede ser débil si las rentabilidades de los
fondos evolucionan similarmente. El cuadro No 16 presenta un cuadro
comparativo de los ingresos provenientes de las comisiones recibidas e ingresos
por utilidad (o pérdida) del encaje. Se puede observar en el cuadro que los
ingresos por comisiones superan ampliamente a los ingresos por el encaje. Este
último está correlacionado positivamente con la rentabilidad del fondo, por ello
que en los años 1999 y 2001 se reportan mejores resultados. Asimismo, las
administradoras no corren riesgos por los ingresos en las comisiones debida a
que el pago por este concepto es obligatorio. Debe señalarse que se espera
incrementos en el monto total de encaje mantenido debido al crecimiento del
valor del fondo, suponiendo además que la tasa de encaje se mantiene alrededor
del 1% de la cartera administrada. En este caso se prevé que el incentivo de la
utilidad sobre el encaje sea más fuerte.

Gráfico No 13

Rentabilidad del Fondo y Rentabilidad de la AFP (ROE)

100.00%
133

50.00%

0.00%
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

-50.00% Horizonte (ROE)

Horizonte
Integra (ROE)
 134

Fuente: SAFP (2001)

La contrapartida natural de reducir el riesgo en el manejo del fondo es la reducción

de los incentivos para mejorar su rentabilidad. Si la Superintendencia permitiera una
comisión a favor de las administradoras por incrementos en la rentabilidad del fondo
que manejan, estas empresas tendrían incentivos a diversificar de mejor manera su
portafolio. Actualmente las AFP´s concentran sus esfuerzos en obtener afiliados de
mayores ingresos, quienes pagan un mayor monto de comisiones y cotizan
continuamente.

Un esquema de incentivos débiles es consistente con la separación entre la

rentabilidad de las administradoras y la rentabilidad del fondo. Este aspecto es
sugerido por el gráfico No 13. En el cuadro se muestra que el ratio utilidad neta sobre
patrimonio para las distintas AFP´s tienen una tendencia creciente en el período 1994-
2000 (en la medida que recuperan su inversión inicial). En el mismo período la
rentabilidad de los fondos se mantiene en niveles bajos, incluso negativos.

134
 135

El cuadro No 17 compara la rentabilidad de las administradoras de fondos de

pensiones en siete países de la región. El cuadro sugiere que la rentabilidad del fondo
privado de pensiones es relativamente menor en el Perú, mientras que la rentabilidad
de las administradoras es mayor, lo mismo que la comisión promedio cobrada por
éstas. Debe recordarse que el cotizante promedio en el Perú tiene un ingreso alto en
comparación al cotizante promedio de la región. La evidencia sugiere que el estudio
comparativo de la rentabilidad y estructura de incentivos en los sistemas privados de
pensiones en los diferentes países de la región es un área promisoria para el análisis de
la rentabilidad de los fondos.
Cuadro No 17

INDICADORES DE RENTABILIDAD DE LAS ADMINISTRADORAS

Rentabilidad anual bruta de
Utilidad Anual/Patrimonio los ultimos 12 meses de
Pais Neto (ROE) Comision Neta (Junio 2001) fondos de pensiones
Argentina 10.70% 2.08% 5.21%
Bolivia 5.70% 0.50% 12.33%
Chile 41.90% 1.80% 7.26%
El Salvador 1.50% 1.69% 5.65%
Mexico 29.40% 2.29% 13.24%
Peru 81.00% 2.39% 3.30%
Uruguay 13.30% 1.97% 6.12%
Nota: Comision Neta: Comision total menos seguro de invalidez y sobrevivencia
Fuente: Boletin AIOS

El esquema de incentivos existente en la industria previsional es bastante débil. No obstante

existir un mecanismo que relaciona las ganancias de las administradoras de fondos con las
ganancias o pérdidas que resulten de su gestión en el manejo del fondo a través del encaje,
una administradora de fondos obtiene la mayor parte de sus ingresos de la comisión que
recibe de los afiliados. Este esquema de ingresos eventualmente reduce el incentivo de las
administradoras a realizar su mejor esfuerzo en la reducción de costos y en el manejo del
portafolio, debido a que estos esfuerzos usualmente no puede ser observados o verificados
por los supervisores. Una consecuencia natural de este problema informacional es la baja
rentabilidad de los fondos, aspecto señalado anteriormente.

En el caso peruano debe señalarse además que el tema de la rentabilidad mínima puede inducir
comportamientos cooperativos por parte de las empresas. Específicamente la rentabilidad real anual
en cada mes no puede ser menor a la que resulte inferior de la rentabilidad real anual promedio
menos tres puntos o el 25% de la rentabilidad real anual promedio de todos los fondos. Por tanto,

135
 136
las administradoras no son incentivadas a tomar riesgos o decisiones que impliquen cambios en el
portafolio que sean distintas a las que se toman en otras administradoras.

Eficiencia Asignativa

En el análisis de la eficiencia con que opera el sistema un punto adicional es el carácter

compulsivo de la afiliación y la existencia de un único plan de pensiones. Si la rentabilidad
del fondo es baja los afiliados al sistema de pensiones pueden preferir “comprar” tasas de
reemplazo cantidades distintas a las que tienen que aceptar en el esquema vigente. En
particular, si los afiliados observan tienen opciones distintas de ahorro o una valoración
marginal del ahorro provisional baja que la implícita en los precios y rentabilidades
vigentes, entonces, los afiliados están perdiendo bienestar no sólo con respecto a una
situación de flexibilidad total, sino también con respecto a una situación en la que existen
planes opcionales con tasas de aporte menores a la establecida.

V. Conclusiones

Con la implementación de la reforma estructural del sistema de pensiones se crearon en el

Perú importantes expectativas sobre el desarrollo del sistema previsional. Luego de
transcurridos ocho años se observan logros en lo referente a un mayor ordenamiento del
sistema y el desarrollo del mercado de capitales. El desempeño de la industria, sin embargo,
no ha sido satisfactorio en lo relacionado a la expansión de la cobertura, el crecimiento de
los fondos (rentabilidad para las cuentas de capitalización), y la mayor eficiencia de la
industria.

Diversas explicaciones se han dado para estos resultados, la mayoría de ellas referidas a las
acciones del gobierno (impuestos, competencia a través del Sistema Nacional de Pensiones,
etc.). Luego de un análisis de la industria, parecería que la explicación más importante tiene
que ver con la existencia de una estructura de mercado altamente concentrada en la que
existen importantes barreras a la entrada de diverso tipo. La necesidad de hundir costos
significativos de instalación y el tamaño de demanda crean una industria concentrada. La
existencia de costos hundidos de tipo endógeno determinan que la concentración sea alta
para distintos tamaños de demanda. Una estimación de corte transversal para un grupo de

136
 137
economías donde se ha reformado del sistema de pensiones muestra la robustez de esta
característica. Si a esto se añade la existencia de regulaciones estrictas a las inversiones de
las administradoras, se configura un escenario en el que existe poco margen para la
competencia y por ende para una asignación eficiente que se traduzca en una reducción de
costos en el manejo de fondos (eficiencia productiva).

Como resultado, desde su creación, la rentabilidad real neta del Sistema Privado de
Pensiones ha sido baja lo cual dificulta el crecimiento de su cobertura. Desde el lado de la
oferta del servicio se pueden distinguir algunos factores asociados a la regulación de la
industria que explican la baja rentabilidad (o altos costos) de los fondos, como son las
restricciones a las inversiones, la débil estructura de incentivos a las AFPs que no
comparten las ganancias obtenidas para los afiliados, la estructura de mercado que se
genera con la limitación de instrumentos (cuotas, costos, etc.), y la existencia de costos
altos (seguros y comisiones pagadas a las administradoras).

La existencia de una importante heterogeneidad entre los hogares es una de las

principales limitaciones para el crecimiento de la cobertura del sistema de pensiones
en el Perú. Existe por lo menos dos aspectos en los cuales esta heterogeneidad es
relevante. El primero tiene que ver con las enormes diferencias socioeconómicas
(educación, ingreso, edad, etc.), las cuales sugieren la existencia de preferencias
distintas sobre la fracción del ingreso a depositarse, los plazos para retirarlos, el
porcentaje de la comisión, la rentabilidad y por ende los riesgos a tomarse, etc. El
segundo aspecto tiene que ver con el tipo de trabajo desempeñado por los individuos.
Los trabajadores son distintos desde el punto de vista de la ocupación (trabajo
dependiente, trabajo independiente, número de trabajadores en la empresa, educación
del empleador, localización geográfica del trabajo, etc.), lo cual sugiere distintos costos
de afiliación, tanto para las Administradoras de Fondos de Pensiones, como para las
empresas. En este sentido, por ejemplo, es menos costoso afiliar trabajadores en
empresas formales grandes que en empresas informales de tres o cuatro trabajadores.
De un lado, para un mismo número de afiliados, el costo de la fuerza de venta para
una AFP es mayor cuando los trabajadores pertenecen a empresas pequeñas o
medianas. De otro lado, es más difícil para los empleadores de empresas pequeñas o

137
 138
medianas asignar trabajadores para la búsqueda de información, gastos de
contabilidad, etc.

Los dos aspectos señalados nos permiten clasificar a los afiliados o potenciales
afiliados a partir de dos criterios, las características socioeconómicas, simplificando
trabajadores de altos ingresos y trabajadores de bajos ingresos, y las características
laborales, simplificando empresas grandes y pequeñas. Dada la regulación de precios
vigente, las AFP´s tienen pocos incentivos para afiliar a trabajadores que tengan
simultáneamente las características bajos ingresos y empresas pequeñas. En este
sentido, los ingresos de la administradora, que son una fracción fija del ingreso del
trabajador, decrecen en la medida que se incorporan trabajadores con ingresos bajos,
mientras que los costos de la empresa aumentan en la medida que se incorporan a
trabajadores que se desempeñan en empresas medianas o pequeñas, que son más
difíciles de ubicar y que tienen un menor número de trabajadores. Debe señalarse que
en el caso de trabajadores independientes de ingresos medianos o altos, es costoso
suscribirlos y también conocer sus verdaderos ingresos.

En general, parecen existir importantes limitaciones en la estructura de mercado que

impiden incrementar el nivel de suscripción. Las administradoras, al recibir una fracción
fija de los ingresos buscan afiliar a trabajadores de determinadas características laborales o
de ingresos (los trabajadores de menores ingresos muestran además una menor asiduidad de
aportes). El costo de afiliar a otros grupos de trabajadores (independientes, rurales, etc. )
puede ser particularmente alto y el costo de ventas actual no permitiría afiliar a una fracción
alta de la población. Esto sugiere que no existen pequeñas modificaciones al sistema de
pensiones vigente que logre un impacto significativo sobre la cobertura o la entrada de
nuevas empresas.

Existen, sin embargo, modificaciones que pueden permitir algunas mejoras en el sistema
privado de pensiones. Desde el lado de la demanda se puede determinar que la creación de
planes de consumo puede permitir una mejora en la asignación debido a que el afiliado
podría escoger un plan más acorde con sus preferencias y características. Esto podría tener
un impacto en la cobertura. En un contexto de heterogeneidad se destaca, por tanto, las

138
 139
restricciones de instrumentos que el regulador puede autorizar a las AFP´s para atraer a
distintos tipos de trabajadores. Es decir, parecería ser necesario diseñar mejores esquemas
de discriminación que puedan hacer rentable la afiliación de trabajadores en pequeñas
unidades laborales. En la actualidad no existen planes de jubilación distintos que permitan
elegir las comisiones, tasas de contribución o fondos. En la actualidad, por ejemplo, los
aportantes jóvenes y los de avanzada edad están obligados a formar parte de un mismo
fondo el cual puede ser no óptimo para ambos, debido a que los primeros podrían estar
interesados en tener un mayor riesgo (Rocha y otros; 1999). Debe señalarse que la
existencia de tasas fijas genera conceptualmente ineficiencias en la asignación porque el
monto ahorrado difiere del óptimo dadas las preferencias, ingresos, alternativas de ahorro,
etc.

Desde el lado de las inversiones parecería poco factible mejorar la rentabilidad de los
fondos sin incurrir en mayores riesgos dada la situación macroeconómica vigente. Se
podría flexibilizar algunas restricciones a la inversión como, por ejemplo, la creación de
fondos alternativos o modificar posporcentajes tope (otras economías).

Un aspecto distinto a los señalados tiene que ver con la poca confianza en el sistema de
pensiones que existe entre los trabajadores. Existen algunos factores que incrementan
la desconfianza de los potenciales afiliados. Como por ejemplo la falta de
reglamentación para la rentabilidad mínima, hace que se genere desconfianza entre
los trabajadores. Estos cambios y la difusión de la relevancia de la necesidad de contar
con una provisión por jubilación así como de un seguro de accidentes o invalidez
ayudarían a solucionar el problema de la credibilidad (debe recordarse que una
fracción muy pequeña de los casi 300 trabajadores – la mayoría independientes- que
fueron victimas del incendio del centro informal en Mesa Redonda después de la
Navidad pasada estaba afiliado a una AFP)..

VI. Bibliografía

139
 140
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141
142

142
 143

Anexo No 1
El Sistema de Pensiones en el Perú

El Sistema Privado de Pensiones en el Perú

El Sistema Privado de Pensiones (SPP) fue creado por el D.L. 25897, en Diciembre de
1992, con la finalidad de aliviar la carga estatal que significaba el Sistema Nacional de
Pensiones (SNP), y en el contexto en el que se redefinía el rol del Estado en la economía.
Estas reformas buscaban restringir las tareas del Estado a la regulación y provisión de
bienes públicos básicos. La seguridad social y el sistema previsional deben entonces pasar a
provisión de agentes privados.

El SNP se basa en el principio de solidaridad intergeneracional y era administrado por el Instituto

Peruano de Seguridad Social (IPSS). Las pensiones de jubilación tenían un tope máximo y un tope
mínimo, en el esquema los aportes de los trabajadores de mayores ingresos servían para financiar
parcialmente las pensiones de los trabajadores de menores ingresos, y los aportes de los trabajadores
activos financiaban las pensiones de los jubilados (Francke; 1994).

El sistema de pensiones vigente fue creado en el contexto de las reformas estructurales

implementadas desde comienzos de la década del 90, período previo a la implementación
de la reforma. El SNP de pensiones se encontraba al borde colapso financiero y
administrativo. Entre las causas se identificaban dos componentes, uno de origen interno al
sistema (mal manejo administrativo, injerencia estatal excesiva, incapacidad técnica en el
manejo de fondos de pensión), y otro de origen externo (aumento del número de
pensionistas mayor al aumento de los aportantes, aumento de los niveles de desempleo e
informalidad, crecientes problemas fiscales). En este sentido se puede señalar problemas
como la existencia de un régimen especial de jubilación que permitía obtener el beneficio
con solo cinco años de aportaciones, las modificaciones sucesivas a la Ley Matriz del SNP
que por razones políticas alteró las edades de jubilación y las indexaciones, inversiones en
inmuebles de alto costo y poca utilidad (Castro; 1994).

En este contexto se creó el Sistema Privado de Pensiones (SPP), esquema de ahorro forzoso basado
en cuentas de capitalización individual administradas por empresas privadas (Administradoras de
Fondos de Pensiones o AFP´s) reguladas por la Superintendencia de Administradoras de Fondos de

143
 144
Pensión (SAFP). El sistema de pensiones quedó conformado por ambos esquemas que en principio
coexistirían sólo temporalmente (por ende la reforma crearía un esquema privado sustituto), aunque
luego se decidió mantener un esquema paralelo (Mesa Lago; 1998).

Una Breve Historia del Sistema de Pensiones

Se pueden distinguir claramente tres etapas en el desarrollo del sistema previsional

público en el Perú:

Primera Etapa

Se da inicio en Diciembre de 1936 con la Ley 8433 y termina en abril de 1973 con el
D.L. 1999 (ver más adelante). Según el Estudio Actuarial del SNP (1990) en este
período las prestaciones se caracterizaron por la implantación y funcionamiento de
varios programas paralelos, cuya administración correspondió a instituciones
diferentes, independientes y competitivas. Entre los regímenes de pensiones que
estuvieron vigentes en este período tenemos:

- La ley general de Goces, que se promulgó en 1850, cubría exclusivamente las

pensiones y no se desarrollo bajo principios de seguridad social, en aspectos de
financiación y condiciones para recibir pensiones, pues se dio antes de la
creación de los programas de prestaciones del seguro social.

- La ley 8433 llamada Ley del Seguro Social Obrero Obligatorio, es el régimen
que dio origen oficial a los programas de prestaciones del Seguro Social en el
país. Tuvo carácter mixto pues cubre riesgos de salud y pensiones
simultáneamente. El riesgo de enfermedad era también cubierto por los
mismos empleadores, y el riesgo de vejez fue sustituido por la Ley 13640, que
estableció el Fondo de Jubilación Obrera. Así dicho régimen cubría solo los
riesgos de invalidez hasta la dación del D.L. 19990.

- La ley 10624 estableció un régimen de jubilación para empleados particulares

que prestaban servicios a entidades bancarias, comerciales, industriales,

144
 145
agrícolas y mineras. Este régimen tuvo vigencia hasta la promulgación del D.L.
17262.

- La ley 12307 establecía la cobertura del riesgo de jubilación para los

trabajadores del Estanco del Tabaco.

- La ley 13640 llamada Fondo de Jubilación Obrera que complementó y

sustituyó parcialmente a la ley 8433 en algunos riesgos de pensiones y unificó
los beneficios de jubilación dados para los obreros de ciertas empresas. Este
régimen fue exclusivo de pensiones cubriendo los riesgos de jubilación y
muerte. Tuvo cobertura en el ámbito nacional y estableció pensiones de
sobrevivencia.

- La ley 13724, denominada ley del Seguro Social del Empleado, fue un régimen
mixto que cubrió los riesgos de salud y pensiones de forma simultánea. Cubría
riesgos de: enfermedad, invalidez, vejez, muerte y sobrevivientes. Se excluyó de
la cobertura a los incluidos en la ley general de goces y a los empleados
particulares comprendidos en la ley 10624. Este régimen fue de aplicación
nacional y en la rama concerniente a pensiones tuvo vigencia has 1973.

- El D.L. 17262, llamado Fondo Especial de Jubilación de Empleados

Particulares (FEJEP), que protegió del riesgo de jubilación a estos empleados
no comprendidos por la Ley 13724, ya que ellos estaban incorporados por
programas de pensiones paralelos a cargo de sus empleadores conforme lo
disponía la ley 10640. Tuvo vigencia hasta 1973, cuando fue derogado por el
D.L. 19990, pero en 1983 fue activado nuevamente para el caso de los
pensionistas.

- El D.L. 18846, denominado Seguro de Accidentes de Trabajo y Enfermedades

Profesionales, que protege a obreros y a otros grupos de trabajadores.

145
 146
Son características de esta etapa los regímenes de prestaciones a cargo de la Caja
Nacional del Seguro Social (ley 8433, ley 16124 y D.L. 18846) y del Seguro Social del
Empleado (ley 13724), fueron regímenes de carácter mixto, cubrieron riesgos de salud
y pensiones. Debe señalarse también que hubo programas que cubrían exclusivamente
riesgos de pensiones, como la ley general de goces, la 13640 y el D.L. 17262.

Segunda Etapa

Se da inicio con la implementación del D.L. 19990 y culmina con el D.L. 25897. Esta
etapa se inicia con la promulgación del D.L. 19990 y se caracteriza por la fusión de los
programas de prestaciones inherentes a los dos grupos de asegurados (obreros y
empleados) y la creación de un ente administrador único (Según el Estudio Actuarial
del SNP). En esta etapa los regímenes vigentes son:

- El D.L. 18846 establecido antes de 1973 y que se mantiene.

- El D.L. 19990, denominado SNP, que resulto de la fusión de los regímenes

establecidos por las leyes 8433, 13640 y 13740, y del régimen especial
establecido por el D.L. 17262. En el año 1982, se incorporó a los asegurados del
la ley 16124 (choferes profesionales independientes) Este régimen protege a los
asegurados contra riesgos de invalidez, jubilación y sobrevivientes.
Originalmente este régimen fue pensado para convertirse en un único régimen
nacional de pensiones, pero con el paso del tiempo esto no se cumplió pues se
mantienen algunos regímenes independientes (D.L. 20530, la Caja de
Beneficios Sociales del Pescador, la Caja de Pensiones Militar Policial, etc.), en
forma paralela y no es posible que puedan integrar un solo régimen.

- El D.L. 20530, denominado Fondo de Pensiones de los servidores del Estado

que no estén en el D.L. 19990, protege contra riesgos de invalidez, cesantía y
sobrevivientes, es la continuación de la Ley de Goces y Beneficios, debido a que
esta fue tergiversada en cada sector de aplicación.

146
 147
Tercera Etapa

Con el D.L. 25897 se crea el SPP, y se traspasa el programa de pensiones del IPSS a
una oficina del Estado, la Oficina de Normalización Previsional (ONP), perdiendo así
la autonomía que tenía en materia de pensiones el IPSS.

En un inicio, las contribuciones y los términos de acceso al SNP no se cambiaron pero

reformas posteriores los nivelaron con las AFP. Hasta Julio de 1995 en el SNP, las
cotizaciones permanecían inalteradas, el empleador daba el 6% y el afiliado 3% de la
remuneración, para las AFP la contribución del empleador fue eliminada y la del
asegurado se incrementó en 14.5% (10% de aporte a la CIC, 3.5% de comisión de
administración para la AFP y prima de seguros de invalidez y sobrevivencia, y 1% de
contribución de solidaridad para la ONP). La edad requerida para el retiro en el SPP
se elevó de 55 o 60 años a 65 para ambos sexos. Los años de contribución requeridos
para acceder a la pensión son de 13 a 15 en el SNP, y de 20 años en el SPP.

En el SPP no esta reglamentada la pensión mínima, mientras que el SNP esta se dio a
partir de enero del 2002. Con respecto al bono de reconocimiento, este se encuentra
ajustado a la inflación, pero no devenga intereses y tiene un tope máximo, además sólo
el 1% de los asegurados que se pasaron al SPP tuvieron acceso a él (Mesa Lago, 1998).
Estas condiciones de acceso, diferencias en las cotizaciones, así como, otros factores
como la desconfianza en el nuevo sistema limitaron la cobertura inicial del SPP.

147
 148
Entre 1995 y 1997 se promulgaron leyes con el fin de fomentar nuevas afiliaciones al
SPP, se unificaron tanto las edades de retiro (65 años), como las contribuciones en
ambos sistemas, las contribuciones en el SPP bajaron de 14.5% de la remuneración a
11.8% (8% de aporte a la CIC, 3.8% comisión de administración y seguro, y el 1% de
contribución de solidaridad se eliminó), mientras que en el SNP las contribuciones
aumentaron del 3% al 11%, eliminando la contribución del empleador, y 1997 esta se
incremento a 13%. Estas medidas generaron un nuevo impulso en las afiliaciones al
SPP, tal como se muestra en el siguiente gráfico.

Nuevas Afiliaciones

140

120

100

80

Nuevos afiliados

60

40

20

Julio 1993 Julio 1994 Julio 1995 Julio 1996 Julio 1997 Julio 1998 Julio 1999 Julio 2000 Julio 2001

El Sistema Privado de Pensiones

El Sistema Privado de Pensiones (SPP) fue creado en Diciembre de 1992 mediante el

DL.25897, y en un contexto en el que se redefinía el rol del Estado en la economía. El
SPP fue creado tomando como modelo la experiencia chilena basada en cuentas
individuales de capitalización que forman parte de un fondo con propósito exclusivo.
El sistema tiene como objetivo asegurar un ingreso estable a los trabajadores que han

148
 149
concluido su vida laboral, tratando de que este ingreso tenga relación con el percibido
durante la vida activa del trabajador, y tiene tres elementos centrales, la capitalización
individual de los aportes, la participación del sector privado como administrador de
los fondos y la posibilidad de elegir a una administradora por parte de los
trabajadores (AIOS; 1996).

No obstante la reforma estructural supuso un conjunto de medidas que disminuían la

participación del Estado en la industria, la implementación del nuevo esquema
previsional creó un ente administrativo para la supervisión de un estricto esquema
regulatorio dentro del cual se desenvolverían las administradoras de fondos de
pensiones o AFP´s, por lo que el Estado ha continuado jugando un rol relevante en la
industria37.

Se han señalado diversas ventajas para la existencia de este esquema como las opciones
disponibles para cada afiliado, la permeabilidad a cambios demográficos, la relativa
separación de los problemas políticos que conllevarían a una inestabilidad normativa y
administrativa, la mayor transparencia en el manejo de las cuentas, el orden fiscal38, la
promoción de la competencia, la generación de empleo, el crecimiento del ahorro interno y
el desarrollo del mercado de capitales39.

No obstante, la implementación del esquema de seguridad social privada no ha venido

sin problemas. Estos problemas mayormente económicos serán el objeto de un análisis
detallado en siguientes secciones. Debe señalarse que en lo administrativo ha existido
una necesidad constante de sancionar a las administradoras de los fondos como se
observa en el cuadro resumen del anexo No 340.

37
. Ver en el anexo 2 una descripción más extensa de los agentes y características del Sistema Privado de
Pensiones.
38
. En 1996 se estimó que el pago de pensiones alcanzaba los 60 millones de soles mensuales y la recaudación
no llegaba a la suma de 50 millones de soles. Ver Vega Centeno y Remenyi (1996).
39
. En el año 2000 la composición de la cartera de inversiones estaba constituida principalmente por acciones
comunes (24%), bonos de empresas no financieras (17.5%), bonos de arrendamiento financiero (12.7%), y
depósitos a plazo (14.9%).
40
. Ver en el anexo 3 una descripción de las sanciones aplicadas por la SAFP desde la creación del SPP.

149
 150
El Sistema Nacional de Pensiones

Los regímenes de reparto más importantes en el SNP son los normados por los
D.L.19990 y D.L.20530, los cuales fueron promulgados en los años 1973 y 1974
respectivamente. El D.L. 19990 comprende a los trabajadores del régimen laboral de
la actividad privada (Ley 4916 y Decreto Legislativo 728), a los trabajadores obreros
(Ley 8433) y a los funcionarios y servidores públicos sujetos al régimen laboral de la
actividad pública (Ley 11377 y Decreto Legislativo 276) que no se encentren en el
régimen D.L. 20530. Consiste, según el Informe sobre los Regímenes Previsionales de
los Decretos Leyes N° 19990 y 20530 y otros a cargo del Estado, D.S. N° 003-2001-TR,
del 15 de julio del 2001, en otorgar prestaciones fijas y percibir contribuciones no
definidas en valor suficiente para que la contribución colectiva de los trabajadores
financie las pensiones de los jubilados. En este sistema de reparto, según se señala en
el mismo informe, los trabajadores de menores ingresos obtienen una prestación
mayor que la que hubieran obtenido con ahorro personal, mientras que para los
trabajadores de ingresos altos, la relación es inversa.

El segundo sistema de reparto es el normado por el D.L. 20530 que beneficia a los
funcionarios y servidores públicos de entidades e instituciones del Estado y de los
gobiernos locales, que cumplan con los requisitos establecidos. En este sistema, el
trabajador aporta durante su vida laboral y obtiene una pensión que en la mayoría de
los casos es nivelable con la remuneración de un trabajador activo (cédula viva). Este
régimen, en la actualidad, se encuentra cerrado a nuevas incorporaciones, excepto
para los magistrados del Poder Judicial y fiscales del Ministerio Público, quienes
pueden incorporarse con mas de 10 años de carrera judicial.

D.L. 19990 D.L. 20530

Aportantes 797,160 60,247
Pensionistas 366,355 261,525
Fuente: ONP, 2001

150
 151
Según, el informe elaborado por la comisión especial encargada, el subsidio que el
Estado asume, calculado sobre remuneraciones y pensiones promedio es:

D.L. 20530 D.L. 19990

Valor en millones de 1 004,3 333,1
dólares
Porcentaje del capital 85% 53%
requerido
Fuente: ONP, 2001.

Con respecto a dichos sistemas, en el informe citado se concluye que:

Estos sistemas de reparto fueron creados para cierta realidad, pero no se

han ido adecuando y ajustando a los cambios demográficos, lo cual
originó que estos se vuelvan deficitarios y colapsen.

Las prestaciones de ambos regímenes son cubiertas en su mayoría por el

Estado.

No existen cálculos de Reserva Actuarial, lo cual ha traído como

consecuencia:
- la falta de una visión integral del tema previsional en el Perú.
- la carencia total de análisis de los efectos de políticas gubernamentales y su
costo para el Tesoro.
- la no-adecuación de los sistemas previsionales a cambios demográficos.
- la falta de información sobre procedimientos judiciales o arbitrales que
podrían dar lugar al reconocimiento de una obligación.

Sobre el D.L. 19990 se concluye:

151
 152
1. Los pensionistas bajo este régimen son los menos favorecidos, ya que cuentan
con topes máximo (807 nuevos soles) y mínimo (415 nuevos soles). Además son
aquellos que presentan una menor dispersión.

2. Los ajustes efectuados a dicho régimen (la elevación de la tasa de aportación y

de la edad de jubilación, etc. ), no han sido suficientes para cubrir los efectos de
los cambios demográficos y la alta morosidad en el pago de aportes.

Sobre el D.L. 20530 se tienen las siguientes conclusiones:

Este régimen fue pensado para beneficiar a todos los trabajadores sujetos al régimen
laboral de la actividad pública regulado por el D.L. 11377.

Ya que es el sistema más antiguo del Perú (Ley de Goces y Beneficios de 1850), no ha
sufrido modificaciones que lo lleve a adecuarse a cambios demográficos.
Contrariamente, los cambios que se dieron distorsionaron el sistema diseñado
originalmente. Así, mediante la ley 26495, en noviembre de 1982 se modificó el
cálculo de la pensión haciéndola nivelable. Luego, a través de la ley 23329, de
diciembre de 1981, se permitió la reincorporación al sistema. La ley 25008, de
enero de 1989, se elevó la pensión de los sobrevivientes al 100% de la pensión
de cesantía. Con leyes como la 25219, que se dio en mayo de 1990, y la ley
25388 de enero de 1992, se ampliaron los alcances del sistema incorporando a
trabajadores de régimen laboral de actividad pública y trabajadores de
empresas estatales sujetos a régimen de actividad privada. Estos trabajadores
gozan actualmente de pensiones muy superiores a las que se otorgan en
cualquiera de los sistemas previsionales en el Perú, inclusive en el SPP.

El régimen 20530 contiene una actualización automática sobre la remuneración del

trabajador, esto responde a una necesidad por compensar a los trabajadores
por los bajos sueldos pagados por el Estado. Pero las incorporaciones
indebidas ocasionaron una distorsión que perjudica el desenvolvimiento de la
política salarial, y la impide de ser justa y transparente. Esta situación afecta la

152
 153
capacidad de pago del Estado y disminuye la capacidad de pago de pensiones
para las capas más desprotegidas.

La principal ventaja del Sistema Nacional es que garantiza una pensión mínima a los
afiliados. Por otra parte, el Sistema Privado al tomar en cuenta los ahorros o aportes al
fondo para obtener la renta que el afiliado gozará luego de jubilarse, puede provocar que los
trabajadores que tienen remuneraciones bajas o dejaron de aportar por cierto periodo a la
AFP, reciban como pensiones sumas despreciables. Este punto es una gran diferencia con el
esquema chileno, ya que el Sistema privado en Chile prevé una pensión mínima con la cual
cubren al 35% de sus afiliados (Castro; 1994). El sistema Privado de Pensiones ha previsto
incorporar una pensión mínima, pero hasta ahora no ha sido incorporada a los reglamentos.

El Sistema Nacional de Pensiones permite fomentar la redistribución de los ingresos.

Ambos sistemas estarían enfrentados: mientras los Sistemas Privados laboran con fines de
lucro, reduciendo de esta manera a las AFP´s como simples entidades previsionales y
excluyéndolas de un esquema de seguridad social debido a la falta del principio de
solidaridad, el Sistema Nacional trabaja con un fin redistributivo en beneficio de los más
pobres (Gordillo; 1994).

Una desventaja del Sistema Nacional es la existencia de una pensión máxima, lo que
provoca el desaliento al ingreso de trabajadores que cuentan con ingresos elevados y que en
una AFP podría gozar de una pensión de jubilación mayor. El Sistema Nacional de
pensiones permite que el trabajador tenga a acceso a regímenes especiales de jubilación si
las condiciones de su trabajo son diferentes al resto del mercado laboral. Contrariamente, el
Sistema Privado obliga a los afiliados a jubilarse no antes de cumplir 65 años para hombres
y mujeres. La única posibilidad que se realice una jubilación anticipada en el SPP es
cuando el afiliado pueda obtener una pensión igual o superior al 50% del promedio de las
remuneraciones percibidas y rentas declaradas durante los últimos 120 meses, debidamente
actualizadas, pero para ello el afiliado deberá tener un nivel de aporte mensual muy
elevado.

153
 154
Anexo No 2
Características del Sistema Privado de Pensiones y sus Agentes

Los agentes del Sistema Privado de Pensiones

Las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP)

Son las encargadas de administrar las cuentas de capitalización individual y manejar los
fondos de pensiones de los trabajadores. Estas empresas se constituyen como sociedades de
propósito exclusivo. Las AFP deben contar con un capital social mínimo requerido, que se
actualiza con el IPC, e acuerdo a los requerimientos de operaciones (Artículo 18, D.S. 054-
97-EF).

Los ingresos de la AFP se componen de las comisiones de administración que cobran, en

un inicio se cobraban dos tipos de comisiones, una comisión fija y otra variable. La primera
se eliminó con las reformas que se dieron en 1996. La composición de acciones de las AFP
cuenta con algunas restricciones, no pueden participar directa o indirectamente en una AFP:

- las empresas del sistema financiero,

- IPSS,
- clasificadoras de riesgo,
- otras AFP,
- accionistas de otras AFP con participación superior al 3%,
- agentes de intermediación financiera.

El Ente Supervisor

La Superintendencia Adjunta de AFP es la entidad encargada de supervisar al

Sistema Privado de Pensiones. Actualmente es parte de la Superintendencia de Banca
y Seguros tal como se muestra en el siguiente organigrama:

154
 155

Superintendente de
Banca y Seguros

Gerencia de Auditoría Interna Gerencia de Estudios

Económicos

Secretaría General

Superintendencia Adjunta de
Gerencia de Informática Asesoría Jurídica

Superintendencia Adjunta de
Administración General

Superintendencia Superintendencia Adjunta Superintendencia Adjunta

Adjunta de Banca de Seguros de Administradoras
Privadas de Fondos de
Pensiones

La Superintendencia regula el funcionamiento de las AFP en los siguientes aspectos:

- Requisitos para la autorización de funcionamiento y requerimientos de capital (AIOS

1996)

- Que exista una separación entre la Administradora y el Fondo, es decir que cada
administradora pueda manejar sólo un fondo y que este sea un patrimonio
independiente del de la administradora (AIOS 1996).

- Se garantiza una rentabilidad mínima, por medio de la constitución de un encaje y de un

fondo de fluctuación (AIOS 1996). Además se castiga la rentabilidad de un fondo que
este por debajo de un límite inferior (2% por debajo del promedio de los demás fondos).

Los Afiliados

155
 156

Un trabajador que ingresa a un centro laboral tiene un plazo de 10 días calendario

para informar por escrito a que sistema previsional desea afiliarse o ya está
incorporado, indicando, de ser el caso, la AFP a la que se encuentra afiliado (art. 2).

Se puede afilar bajo las siguientes modalidades:

a) Incorporación: cuando se afilia por primera vez al sistema.
b) Traspaso: cuando manteniéndose en el SPP, transfiere su CIC y su administración a otra
AFP.
c) Reafiliación: cuando un trabajador se retiró del sistema (por el derecho a la
reversibilidad) y desea reincorporarse a él.

Toda afiliación se da mediante un contrato de afiliación, el cual se suscribe con la

participación de un promotor de ventas AFP (artículo 6).

Otros Aspectos del Funcionamiento del SPP

Aportes y Cotizaciones

De acuerdo con el artículo 47° del Reglamento de la Ley del SPP, los trabajadores afiliados
al SPP deben efectuar sus aportes al Fondo. Los afiliados al SPP tenían obligación de
cotizar al fondo un monto igual al 10% de su remuneración imponible (antes de impuestos
y deducciones, después de subsidios y compensaciones), más lo que estableciera la AFP
por comisiones de administración y gastos de seguros. A partir de la Ley N°26504 este
porcentaje se redujo al 8%.

Los trabajadores cotizantes son aquellos que vienen cumpliendo con su obligación de
entregar sus aportes a la AFP. Los aportes obligatorios y voluntarios de los trabajadores
dependientes los realiza el empleador. Este pago debe ser efectuado dentro de los primeros
cinco días del mes siguiente al que fueron devengados (artículo 49°), en caso de demora
este pago da lugar a intereses moratorios. En caso de demora en el pago de aportes se dan
sanciones civiles o acciones legales contra el empleador dentro del plazo determinado por
la Superintendencia. En caso de que la AFP no tome las acciones pertinentes para la
recuperación de los pagos adeudados, la Superintendencia sanciona a la AFP con multa.

156
 157

Según el artículo 52° del mencionado reglamento las AFP están facultadas para
repetir contra el empleador los gastos en los que incurran en el procedimiento de
cobro de aportes. Respecto a los trabajadores independientes, estos deben efectuar
los pagos de los aportes directamente a la AFP (de acuerdo con el artículo 33°). La
modalidad y frecuencia del pago son establecidas por acuerdo entre la AFP y el
afiliado de acuerdo con lo que dicte la Superintendencia. Los montos de los
aportes se establecen de acuerdo al artículo 30°.

El artículo 30° establece que los aportes de los trabajadores independientes de

carácter obligatorio están constituidos por el 8% de la remuneración asegurable41,
y el porcentaje que la AFP determine por concepto de comisión de administración
y seguros de invalidez y sobrevivencia. Los datos necesarios para iniciar una
acción de cobro contra un empleador o un trabajador independiente se realizan
con información del Ministerio de Trabajo y Promoción Social. Las AFP pueden
iniciar una demanda judicial por el pago de portes, cuando tengan un documento
probatorio cierto donde conste la deuda previsional. En caso de que la AFP tenga
los documentos y no inicia una demanda judicial se considerará que esta actuó de
manera negligente y será objeto de sanción o multa por parte de la
Superintendencia. Sin perjuicio de la obligación que corresponde al empleador, la
AFP es responsable por la deuda específica.

Los aportes voluntarios no están sujetos a límite, de acuerdo con el artículo 31° de
la ley general. En la primera etapa del SPP, los aportes establecidos para los
trabajadores dependientes afiliados a las AFP eran superiores a los que cobraba el
IPSS. Para reducir esta diferencia, se estableció por ley que la remuneración de
quienes se afiliaban al SPP se incrementaba de la siguiente manera:

- Un 10.23% de aumento para el afiliado al SPP y el empleador ya no tenía la obligación

de aportar a los sistemas provisionales.
- Un 3% adicional sobre la remuneración.

41
La remuneración asegurable está constituida por el total de las rentas provenientes del trabajo personal del afiliado, cualquiera sea la
categoría de renta a que deban atribuirse de acuerdo a las normas tributarias sobre la materia

157
 158
- Si además el trabajador lo disponía su ingreso se incrementaba en 9.72%, pero el
empleador se liberaría de la provisión de la compensación por tiempo de servicio
(CTS).
- Un incremento equivalente al monto por el seguro de vida obligatorio y el empleador
dejaría de pagarlo.

Traspasos

Los requisitos para que un trabajador traspase su CIC de una AFP a otra son los
siguientes de acuerdo al artículo 27° del Compendio de Normas del SPP, Título V:

a) Haber efectuado el pago de por lo menos los seis últimos aportes mensuales
consecutivos devengados hasta el mes precedente al bimestre anterior a la
presentación de la solicitud.
b) Efectuar el pago de la compensación por traspaso a que se refiere el artículo 28°.

La compensación por traspaso (artículo 28° del Compendio de Normas del SPP,
Título V) se paga a la AFP de origen por los gastos adicionales ocasionados por el
proceso de verificación originado por la solicitud. Este monto es fijado por la
Superintendencia y es una cantidad fija e igual para todos los afiliados al sistema.
En el gráfico podemos ver como han ido variando las solicitudes de traspaso aprobadas en
el SPP y los promotores contratados por cada AFP, mensualmente desde diciembre de
1995. Se puede observar que ambas series están altamente correlacionados (coeficiente de
0.73).

A continuación, se explican las grandes variaciones de las series:

- En Abril de 1996, a través de una Oferta Pública de Adquisiciones de Acciones

Comunes, Santander Perú Holding adquiere el 75.73% de AFP Nueva Vida. Esto inicia
una tendencia creciente, en la cual también se da la fusión entre Profuturo y El Roble,
en Septiembre de 1996.

158
 159

Promotores vs Traspasos

9000

8000

7000

6000

5000

prom
traspasos
4000

3000

2000

1000

0
Dec-95 Jun-96 Dec-96 Jun-97 Dec-97 Jun-98 Dec-98 Jun-99 Dec-99 Jun-00 Dec-00 Jun-01

Fuente: SAFP

- Con fecha 30 de Diciembre de 1997, mediante la Resolución 450-97-EF/SAFP se

modifica la resolución previa mediante la cual se aprobó disposiciones referidas al
traspaso de afiliados que decidan cambiar de AFP, lo cuál hace que la estrategia para
afiliación se altere. Antes de esta Resolución, las AFP tenían una estrategia de
crecimiento asociada al traspaso de los afiliados, con esta nueva resolución se establece
una compensación de parte de la AFP de destino a la cual el afiliado se traspasa a la
AFP de origen, por gastos de traspasara el fondo. Esto hace que la estrategia se
modifique temporalmente hasta que las administradoras se adecuen a este nuevo gasto.

- En Enero del 2000, AFP Nueva Vida absorbe a Unión, se da un leve incremento en los
traspasos.

Bono de Reconocimiento

159
 160
Los trabajadores afiliados al SNP tienen acceso a este bono que reconoce sus aportaciones
al sistema, siempre y cuando hayan cumplido con cotizar cuatro de los últimos seis meses
antes de su traslado al SPP (en un inicio el requisito era cotizar los seis meses anteriores al
traspaso al SPP), y como mínimo 48 meses dentro de los diez años previos.

Los bonos de reconocimiento pueden ser transferidos por endoso del titular, a través
de la AFP a la cual se encuentra afiliado el trabajador. Las características de dichos
bonos son:

- son nominativos
- están denominados en moneda nacional y expresan un valor constante que se reajusta
en función al IPC.
- Son garantizados por el Estado Peruano.
- Son redimibles en la fecha de jubilación del titular, hayan sido transferidos o no al
afiliado, o en caso de muerte, jubilación anticipada o declaración de invalidez total del
mismo, si aún no ha sido transferido al afiliado.
- Su valor nominal se calcula mediante la siguiente formula:
VN = ( RPM ) * (# meses ) * ( 0 . 1831 )

Donde:
VN es el valor nominal del bono
RPM es la remuneración promedio mensual
#meses es el número de meses reconocidos

Inversiones de la AFP

La Cartera de Inversión de la AFP cuenta con límites máximos para los diferentes
instrumentos financieros en los que se invierte los recursos del fondo. Los porcentajes
máximos son establecidos por el Banco Central de Reserva, con la aprobación de la
Superintendencia de Banca y Seguros. En la tercera sección se detallan estos topes
máximos.

Prestaciones

160
 161
Las prestaciones a las que tiene derecho al afiliado son las de jubilación, invalidez,
sobrevivencia y gastos de sepelio. No se incluyen prestaciones de salud ni riesgos de
accidentes. Los pensionistas de jubilación, invalidez y sobrevivencia están comprendidos
como asegurados obligatorios del Régimen de Prestaciones de Salud. Los afiliados perciben
la pensión de jubilación cuando cumplen los 65 años de edad, aunque puede hacerlo
después de aquella fecha, manteniéndose los derechos y obligaciones de la AFP y la
Compañía de Seguros. Por otro lado, el individuo puede jubilarse anticipadamente, si
obtiene una pensión igual o superior al 50% del promedio de remuneraciones percibidas y
rentas declaradas durante los últimos 10 años, debidamente actualizados.

La pensión por jubilación se obtiene en función a la Cuenta Individual de Capitalización (CIC) del
afiliado en función al capital acumulado en su cuenta menos los fondos registrados en la a) “Libreta
Complementaria de Capitalización AFP” que decide retirar y b) el producto de la venta o redención
del Bono de Reconocimiento (si es que el afiliado proviene del Sistema Nacional de Pensiones). La
pensión de jubilación se puede hacer efectiva en cuatro formas: retiro programado, renta vitalicia
personal, renta vitalicia familiar y renta temporal con renta vitalicia diferida.

En el primer caso, el afiliado puede efectuar retiros mensuales contra el saldo de su Cuenta
Individual de Capitalización hasta que esta se extinga. Los retiros se realizan según un
programa concordado por ambas partes, cumpliendo las condiciones prestablecidas por la
Superintendencia de Banca y Seguros. Si el saldo fuera positivo y fallece el afiliado, el
saldo pasa a sus herederos.

La Renta Vitalicia Personal le permite al afiliado recibir una pensión mensual hasta su
fallecimiento, para lo cual el afiliado le cede a la AFP el saldo de su Cuenta Individual de
Capitalización. Para poder cumplir con estas pensiones, la AFP establece un sistema de autoseguro
utilizando los saldos de las Cuentas Individuales de Capitalización de los afiliados que contrataron
esta modalidad y hayan fallecido. De esta manera se crea el Fondo de Longevidad, cuyas
inversiones son supervisadas por la Superintendencia de Banca y Seguros.

La Renta Vitalicia Familiar permite al afiliado contratar directamente con la Empresa de

Seguros que él elija una pensión de renta mensual hasta su fallecimiento y pagos de
sobrevivencia a favor de sus beneficiarios. Para contratar las modalidades de Renta
Vitalicia Familiar o Personal, el afiliado debe seguir el procedimiento establecido por la
Superintendencia.

161
 162
Mediante la Renta Temporal con Renta Vitalicia Diferida, el afiliado contrata una Renta
Vitalicia Personal o Familiar, con la finalidad de recibir una pensión mensual a partir de
una fecha determinada, obteniendo de la AFP una Renta Temporal durante el tiempo en que
ejerce la opción por la modalidad que haya escogido el afiliado y a la fecha en que la Renta
Vitalicia diferida empieza a ser pagada. Para obtener los pagos de la AFP por ese intervalo
de tiempo, el afiliado tiene que retener en su CIC los fondos suficientes para poder
gestionarlos.

Pensiones de Invalidez y Sobrevivencia

La AFP puede tomar el riesgo de invalidez, sobrevivencia y gastos de sepelio o pueden ser
administrados por las Empresas de Seguros a pedido de las AFP. Si el afiliado elige la
Empresa de Seguros, le corresponderá pagar una prima según el tarifario establecido por la
empresa mencionada. En el caso de los trabajadores dependientes, el empleador retiene el
pago destinado a las Empresas de Seguros para transferirlos a la AFP. Cada afiliado
designa mediante la AFP a la empresa de seguros que administra su riesgo o le encarga a la
AFP la designación de la misma y puede trasladar el manejo de riesgo a otra empresa de
seguros en la misma forma y plazos que disponen los reglamentos en pasar de una AFP a
otra. Por otro lado, para que una compañía de seguros pueda participar en el Sistema
Privado de Pensiones, debe registrarse en la Superintendencia y están obligadas a asegurar
cualquier afiliado que lo solicite, en caso contrario se cancelará el registro de la misma.

Si la AFP tome la decisión de administrar los riesgos en forma directa, todos los afiliados quedarán
comprendidos en esta modalidad. Para este fin, la AFP debe constituir un Fondo Complementario
con los aportes obtenidos por el porcentaje de la remuneración asegurable destinada financiar las
prestaciones de invalidez y sobrevivencia y el monto destinado a financia la prestación de gastos de
sepelio. Las inversiones que se efectúen con los recursos del Fondo Complementario también se
rigen bajo los mismos principios que rigen el Fondo. Adicionalmente, la AFP tiene la obligación de
contratar un seguro para cubrirse del riesgo de una eventual catástrofe.

Disposiciones tributarias

No están afectos a Impuesto a la Renta los partes y el rendimiento de las inversiones

realizadas en nombre de los Fondos. También están exonerados los dividendos, intereses,
comisiones, ganancias de capital obtenidas por el Fondo, el Fondo Complementario y el

162
 163
Fondo de Longevidad. Las transferencias de valores mobiliarios para cualquiera de los tres
fondos no están afectas a las tasas y contribuciones fijadas por la CONASEV.

Reformas al Sistema Privado de Pensiones

Reforma de 1995

En Julio de 1995 se aprobaron algunas modificaciones al sistema previsional peruano con el fin de
eliminar las diferencias entre el SNP y el SPP, que habian generado una competencia desventajosa
para el sistema privado. Tambien se aprobaron algunas modificaciones cuyo objetivo era dar un
mayor acceso a los trabajadores independientes. Se aprobaron medidas cuyos objetivos y detalles
fueron:

a) Medidas para igualar los costos de ambos sistemas:

- Se reduce la carga laboral del trabajador, el empleador asume la carga laboral del pago de IPSS
y FONAVI.
- Se reduce la tasa de aporte a la CIC de 10% a 8%.
- Se incrementan los aportes al SNP de 9% a 11%, asumido integramente por el trabajador.
- Se dieron incrementos compensatorios a las remuneraciones y se eliminaron otros creados por
la ley original.
- Se exonera del IGV a las primas y comisiones cobradas por las AFP.
- Se elimino la contribución de solidaridad del 1%.

a) Garantía de la pensión mínima en el SPP. Se estipulo que el MEF establecería y

normaría una pensión mínima en el SPP.

b) Libre elección de la AFP.

c) Medidas para fomentar el ahorro voluntario.

d) Se elimina el trato discriminatorio a los jubilados del SPP.

Reforma de 1996

En Noviembre de1996, se dieron normas con el fin de eliminar ineficiencias, y normas para que las
AFP tomen un papel mas activo en el cobro de aportes adeudados. Los cambios mas importantes
fueron los siguientes:

- Se dieron medidas para agilizar la afiliación al SPP, se dio un plazo de 10 dias para que el
trabajador que ingresa a un centro laboral informe a que sistema previsional y dado el caso a
que AFP desea afiliarse.
- Se dieron mecanismos para pormover una mayor lealtad de los afiliados, y reducir los traspasos,
como es el cobro de comisiones diferenciadas.
- Se dieron medidas para fomentar el ahorro voluntario sin fin previsional en una AFP.
- Se amplio el bono de reconocimiento hasta diciembre de 1997, con el fin de fomentar traslados
al SPP.

163
 164
- Se dieron medidas para constituir provisiones en el caso de no iniciar procesos de cobro de
aportes adeudados.

164
 165
Anexo3
Sanciones a las Administradoras de Fondos de Pensiones

Cuadro Resumen
Número de Sanciones a las AFP´s

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Total

A. Sanciones 4 7 1 0 10 5 1 28
administrativas

B. Sanciones por 6 4 0 0 0 1 0 11
publicidad e
información a
usuarios

C. Sanciones por 7 3 4 4 5 3 2 28
políticas de
inversión
Total 17 14 5 4 15 9 3 67
Fuente: SBS.
Elaboración: propia.

Sanciones por Año

2000

La Superintendencia está facultada para imponer sanciones a las empresas supervisadas en función
de la gravedad de la infracción cometida. Dichas sanciones pueden ser la cancelación de la licencia
de funcionamiento de la AFP, la exclusión del registro de la Superintendencia, la suspensión
temporal, una multa o una amonestación.

Durante el año 2000, se impusieron 3 multas a las AFP: dos por realizar traslados de fondos
destinados a prestaciones a una cuenta corriente de la AFP y una por abrir una agencia sin la
respectiva autorización de la Superintendencia. Asimismo, se impusieron 253 sanciones contra
promotores, de las cuales 243 fueron la exclusión permanente del registro de promotores de AFP y
las otras 10 la inhabilitación para operar por un lapso de 60 días.

1999

165
 166

Resolución Fecha Detalle

087-99 19.03.99 Sanción a Profuturo por no iniciar el proceso
administrativo y o de cobranza judicial al
empleador, dentro del plazo establecido. Multa
56,000 nuevos soles.
173-99 24.05.99 Sanción a Profuturo por no notificar al
empleador respecto a la afiliación de sus
trabajadores. Amonestación.
174-99 24.05.99 Sanción a Integra por no atender reclamos y/o
consultas de afiliado. Amonestación.
190-99 03.06.99 Sanción a Horizonte por no informar de
manera veraz y oportuna las transacciones
referidas a las carteras administradas. Multa por
84,000 nuevos soles.
191-99 04.06.99 Sanción a Profuturo por incurrir en déficit de
encaje. Multa por 56,000 nuevos soles.
196-99 08.06.99 Sanción a Integra por exceso sobre los límites
máximos de inversión. Multa por 56,000
nuevos soles.
277-99 17.08.99 Sanción a Integra por no tener capacidad para
comunicarse con la Superintendencia y estar en
contacto con sus bases de datos. Multa por
28,000 nuevos soles.
317-99 13.09.99 Sanción a Integra por no estar en capacidad
para interconectarse con la SAFP y tener
acceso a sus bases de datos. Multa por 28,000
nuevos soles.
320-99 13.09.99 Sanción a Unión por incapacidad para
interconectarse con la SAFP, para tener acceso
a sus bases de datos. Multa por 28,000 nuevos
soles.

1998

Resolución Fecha Detalle

008-98 06.01.98 Sanción a Nueva Vida por informar
erróneamente la improcedencia del traspaso de
un afiliado. Multa por 4960 Nuevos Soles.
033-98 31.01.98 Sanción a Horizonte por detectarse
declaraciones de traspaso con omisiones en su
contenido. Multa 4960 Nuevos Soles.
034-98 31.01.98 Sanción a Unión por detectarse declaraciones
de traspaso con omisiones en su contenido.
Multa 4960 Nuevos Soles.
035-98 31.01.98 Sanción a Integra por detectarse declaraciones
de traspaso con omisiones en su contenido.
Multa 4960 Nuevos Soles.
039-98 31.01.98 Sanción a Nueva Vida por detectarse
declaraciones de traspaso con omisiones en su
contenido, y por emitir extemporáneamente al
empleador copia del contrato de afiliación .

166
 167
Multa 9 920 Nuevos Soles.
121-98 01.04.98 Sanción a Profuturo por déficit de encaje por 7
dás consecutivos. Multa por 52 805 Nuevos
Soles.
142-98 09.04.98 Sanción a Horizonte por obstaculizar
inmotivada y reiteradamente, el proceso de
recepción del pago de la compensación por
traspaso. Multa por 21122 Nuevos Soles.
143-98 09.04.98 Sanción a Nueva Vida por obstaculizar
inmotivada y reiteradamente, el proceso de
recepción del pago de la compensación por
traspaso. Multa por 21122 Nuevos Soles.
192-98 17.05.98 Sanción a Integra por incurrir en excesos de
inversión. Multa por 21122 Nuevos Soles.
359-98 16.09.98 Sanción a Unión por incurrir en excesos de
inversión. Multa por 21122 Nuevos Soles.
429-98 30.10.98 Sanción por dejar de observar procedimientos
establecidos para el acceso a una pensión en
dólares. Multa por 52 000 Nuevos Soles.
476-98 22.11.98 Sanción a Profuturo por adquirir valores
negociables que no cumplieron los requisitos
establecidos en la norma vigente. Multa por
78000 Nuevos Soles.
510-98 28.11.98 Sanción a Unión por obstaculizar el proceso de
recepción del pago de la compensación por
traspaso. Multa por 26 000 Nuevos Soles
511-98 28.11.98 Sanción a Integra por incurrir en sobregiros de
endeudamiento para la realización de
inversiones a cuenta de la cartera administrada.
Multa por 26 000 Nuevos Soles.
556-98 28.11.98 Sanción a Nueva Vida por obstaculizar el
proceso de recepción del pago de la
compensación por traspaso. Multa por 52000
Nuevos Soles.

1997

Resolución Fecha Detalle

302-97 08.08.97 Sanción a Nueva Vida por deficiencias en el
registro de títulos del fondo de pensiones.
Multa por 4960 Nuevos Soles.
303-97 08.08.97 Sanción a Unión por deficiencias en el registro
de títulos del fondo de pensiones y encaje legal.
Multa por 4960 Nuevos Soles.
304-97 08.08.97 Sanción a Profuturo por deficiencias en el
registro de títulos del fondo de pensiones y
encaje legal. Multa por 19840 Nuevos Soles.
408-97 27.11.97 Sanción a Profuturo por el cierre de su OAP
en Ica sin haberlo comunicado. Multa por
49600 Nuevos Soles.

167
 168

1996

Resolución Fecha Detalle

042-96 24.01.96 Sanción a Nueva Vida por infracciones
referidas a inversiones del fondo de pensiones.
Multa por 17740 Nuevos Soles.
114-96 06.03.96 Sanción a Integra por infracciones diversas.
Multa por 44350 Nuevos Soles.
177-96 16.04.96 Sanción a El Roble por realizar inversiones en
exceso del monto efectivamente recaudado.
Multa por 17740 Nuevos Soles
395-96 14.09.96 Sanción a Profuturo por concertar previamente
con AFP El Roble operaciones de compra y
venta de bonos. Multa por 44350 Nuevos Soles.
396-96 14.09.96 Sanción a El Roble por concertar previamente
con AFP Profuturo operaciones de compra y
venta de bonos. Multa por 44350 Nuevos Soles.

1995

Resolución Fecha Detalle

075-95 19.02.95 Sanción a Profuturo por presentar
composición accionaria de enero
extemporáneamente. Multa por 4023 Nuevos
Soles.
101-95 27.02.95 Sanción a El Roble por incumplir las
observaciones de registro y transferencia de los
títulos valores sustentarios de las inversiones
con los recursos del fondo de pensiones. Multa
por 4023 Nuevos Soles.
102-.95 27.02.95 Sanción a Integra por incumplir las
observaciones de registro y transferencia de los
títulos valores sustentarios de las inversiones
con los recursos del fondo de pensiones. Multa
por 16094 Nuevos Soles.
103-95 27.02.95 Sanción a Nueva Vida por no hallarse en
guarda física el porcentaje mínimo requerido
del valor del fondo.
105-95 01.03.95 Sanción a Integra por publicar material
observado e instalar paneles informativos sin
poner en conocimiento de la SAFP su
contenido. Multa por 48818 Nuevos Soles.
126-95 08.03.95 Sanción a El Roble por no remitir
oportunamente copia de un contrato de
afiliación.
166-95 10.03.95 Sanción a Profuturo por no remitir material
informativo antes de proceder a su publicación.
Multa por 30000 Nuevos Soles.
185-95 10.03.95 Sanción a Nueva Vida por no remitir material
informativo antes de proceder a su publicación.
Multa por 30000 Nuevos Soles.

168
 169
263-95 20.06.95 Sanción a Horizonte por informar vacancias de
directores fuera del plazo establecido por ley.
Multa por 4023 Nuevos Soles.
347-95 07.09.95 Sanción a Profuturo por faltas diversas. Multa
por 40234 Nuevos Soles.
352-95 13.09.95 Sanción a Nueva Vida por no remitir
oportunamente copia de solicitud de
preexistencia. Multa por 10000 Nuevos Soles.
427-95 29.10.95 Sanción a Integra por no remitir dentro de los
plazos establecidos, copia del material
informativo y publicitario. Multa por 4023
Nuevos Soles.
435-95 02.11.95 Sanción a Integra por incumplir con la entrega
de copia del contrato de afiliación al
empleador. Multa por 4023 Nuevos Soles.
490-95 07.12.95 Sanción a Horizonte por infracciones diversas.
Multa por 40234 Nuevos Soles.

1994

Resolución Fecha Detalle

003-94 06.01.94 Sanción a Nueva Vida por realizar inversiones
que excedieron al monto máximo permitido.
Multa por 25000 Nuevos Soles.
004-94 06.01.94 Sanción a Horizonte por realizar inversiones
que excedieron al monto máximo permitido e
invertir en instrumentos no clasificados en
categoría 1. Multa por 25000 Nuevos Soles.
005.94 06.01.94 Sanción a Profuturo por realizar inversiones
que excedieron el monto máximo permitido.
Multa por 25000 Nuevos Soles.
008-94 10.01.94 Sanción a Providencia por no informar a
tiempo a la SAFP de la transferencia de
acciones por un porcentaje mayor al 3% de su
capital social
032-94 03.02.94 Sanción a Nueva Vida por realizar inversiones
que excedieron al monto máximo permitido y
por reiterancia de la infracción durante el
período de un año. Multa por 34870 Nuevos
Soles.
067-94 30.03.94 Sanción a Megafondo por realizar inversiones
que excedieron al monto máximo permitido.
Multa por 34870 Nuevos Soles.
068-94 30.03.94 Sanción a Unión por realizar inversiones que
excedieron al monto máximo permitido. Multa
por 34870 Nuevos Soles.
081-94 13.04.94 Sanción a Providencia por no informar dentro
de los plazaos establecidos los acuerdos sobre
las juntas de las juntas generales de accionistas.
093-94 19.04.94 Sanción a Integra por no permitir a la SAFP el
material informativo publicado en “Perú The
Top 4500, The only independent Guide

169
 170
Business. Edición 1994”. Multa por 4882
Nuevos Soles.
103-94 22.04.94 Sanción a El Roble por no remitir a la SAFP el
material informativo publicado el 29.03.94.
Multa por 3487 Nuevos Soles.
108-94 22.04.94 Sanción a El Roble por publicar material
informativo que no cumple con las normas de
publicidad. Multa por 13948 Nuevos Soles.
180-94 13.05.94 Sanción a Integra por no remitir a la SAFP el
material informativo distribuido a sus afiliados
y contener información inexacta. Multa por
34870 Nuevos Soles.
406-94 13.07.94 Sanción a Providencia por no informar dentro
de los plazos establecidos los acuerdos sobre
las juntas generales de accionistas y por
reiterancia a la infracción durante el período de
un año. Multa por 13948 Nuevos Soles
576-94 14.09.94 Sanción a Profuturo por realizar inversiones
que exceden el monto máximo permitido.
Multa por 13948 Nuevos Soles.
649-94 23.09.94 Sanción a Horizonte por no remitir a la SAFP
el material informativo ¿, y no publicar la
mínima información requerida. Multa 13948
Nuevos Soles.
775-94 19.10.94 Sanción a Providencia por irregularidades en
el manejo de diversos casos de solicitudes de
reversibilidad. Multa por 13984 Nuevos Soles.
849-94 14.11.94 Sanción a Integra por publicidad comparativa
inexacta en su Boletín “Integrando Octubre-
1994”. Multa por 20922 Nuevos Soles.

170
 171

CAPITULO IV

IMPLICANCIAS DE POLITICA

Norberto E. Garcia

Lima, Febrero del 2002

Norberto E.García

171
 172

Capitulo IV

Implicancias de Políticas

1. Introducción

De los tres Capítulos previos, como fuera ya mencionado, surgen implicaciones de políticas
que es útil sintetizar en el presente Capítulo. Conviene distinguir: i) las políticas hacia el
mercado laboral que aun cuando tengan efectos a mediano plazo, requerirán dos decenios
de crecimiento económico alto y sostenido para modificar los rasgos negativos del mercado
laboral que impiden la expansión del (SP); ii) las modificaciones al actual régimen de
pensiones para enfrentar la dualidad del mercado laboral; iii) las medidas adoptables para
facilitar la expansión del (SP) mientras las políticas previas maduran.

2. Crecimiento y empleo de calidad

Como se concluye de los Capítulos I y II, el aumento sostenido del empleo con buenos
niveles de ingreso, es una condición para la expansión a mediano plazo del (SP). Pero esto
no es un resultado esperable de la política laboral sino de la política económica en su
conjunto. Unas pocas cifras nos dan una idea de la magnitud del esfuerzo que esto
representa, como condición necesaria, no suficiente. En la actualidad, la informalidad
representa un 53 por ciento de la PEA Urbana y un 54 por ciento de los hogares se
encuentra por debajo de la linea de pobreza – cifra que se eleva hasta un 80 por ciento en
areas rurales. Dado un crecimiento esperado de la PEA Urbana del orden de 3.5 por ciento
anual, el Producto No Primario debería crecer a una tasa promedio anual de entre 7 y 8 por
ciento para generar nuevos empleos de calidad y ademas reducir gradualmente el
subempleo, la informalidad y la pobreza. Incluyendo el Producto Agropecuario, Pesquero y
Minero, el PBI agregado deberia crecer a un ritmo de 7 por ciento anual en forma sostenida.
Dada la restricción de divisas y el bajo nivel de inversión actual, alcanzar y mantener esa
cifra de crecimiento del PBI, requiere un crecimiento de la inversión – esencialmente de la
privada – de 8 o 9 por ciento anual, y elevar el coeficiente de inversión desde el 18.0 por
ciento actual hasta un 28.0 por ciento sostenido. Pero este ritmo de crecimiento implica
importaciones de bienes intermedios y de bienes de capital acordes. Dada la elasticidad
Importaciones/PBI que caracterizó al Perú en los 90’s, el esfuerzo previo sólo será viable
con un crecimiento anual de las exportaciones del 9 a 10 por ciento anual, en forma
sostenida. Esto último implica una ambiciosa política de penetración de nuevos mercados y
diversificación de mercados y exportables – incluyendo el Turismo. Lo que implica una
institucionalidad de prospección e incentivos cambiarios o extra cambiarios acordes.
Dado que en la actualidad (1er semestre del 2001) el Perú se encuentra transitando el cuarto
año de recesión consecutiva, y considerando que el escenario de la economía internacional

172
 173
no será propicio hasta el 2003, la sola maduración de las principales políticas para imprimir
tal ritmo de crecimiento llevará tiempo.

Es por ello que a pesar de que se efectúen esfuerzos por el lado de las políticas activas en el
mercado laboral, llevará muchos años ir superando el problema esencial. Esto no significa
que la expansión del (SP) deba esperar 20 años hasta que se solucione el problema del
mercado laboral. Esto significa que la expansión anual del (SP) se encontrará acotada por
este factor, hasta que se sienta el efecto sobre el empleo e ingresos de un alto ritmo de
crecimiento. Por el otro lado, existen acciones, que se describen en los párrafos siguientes,
que permitirán remover gradualmente obstáculos a la expansión del (SP) aun antes de que
se perciban plenamente los resultados sobre el empleo de un crecimiento alto y sostenido.

3. Las políticas laborales y la expansión del (SP)

El tema es como expandir el empleo registrado con contratos – y reducir el empleo no

registrado y sin contratos, o con contratos tan precarios que impiden la afiliación. Esto
implica alguna medidas de política laboral. De manera resumida, se señalan las siguientes:
i) la difusión de una estrategia deliberada para el aumento de la productividad; ii) la
redefinición de la institucionalidad laboral en el tema de múltiples contratos; iii) un
regimen laboral y de seguridad social especial para la pequeña y microempresa y
trabajadores independientes; iv) la ampliación del acceso a la capacitación laboral; v) el
mejoramiento de las relaciones laborales y concertación; vi) el “aggiornamiento” del
modelo predominante de negociación salarial y vii) una nueva concepción de la
fiscalización. Los siete puntos previos comprenden temas que inciden en la reducción de
los trabajadores sin contrato, en una menor inestabilidad laboral, y en mejores
posibilidades para que el mercado laboral permita la expansión del (SP).Veamos
brevemente las implicaciones de política en cada uno de esos temas.

- Uno de los principales pasos para eliminar gradualmente el uso de trabajadores

sin contratos y la reducción de los contratos flexibles, es la difusión gradual entre las
empresas de una estrategia deliberada de aumento de la productividad en reemplazo de la
estrategia de minimización de costos laborales por hora. Este objetivo implica al menos dos
acciones: a) colocación del tema en la actual instancia de concertación laboral, el Consejo
Nacional del Trabajo, para acordar procedimientos de difusión de políticas deliberadas y b)
sincronización con las políticas públicas con efecto sobre la productividad y
competitividad. En el Consejo Nacional del Trabajo está en curso de aprobación un bono de
incentivo a la productividad. Por lo que entre sus integrantes existe ya una cierta percepción
respecto a la importancia del tema. Convendría por lo tanto reforzar y ampliar esta
percepción y llevar la discusión al terreno de alternativas para implementación.

- Un segundo paso es acotar la actual institucionalidad de múltiples contratos laborales,

simplificando las opciones de contratación, e introduciendo límites a su uso en el tiempo y
por empresa. En una economía integrada a la globalización es necesario mantener una dosis
de flexibilidad adaptativa para las empresas, pero como se viera, cuando ella es excesiva y
se transforma en la inestabilidad generalizada, se afecta la competitividad al inhibir el

173
 174
mejoramiento de la productividad. No obstante, es crucial que estos cambios sean
efectuados consensuadamente, a traves de la concertación tripartita en el Consejo Nacional
del Trabajo y sólo despues de logrado acuerdos llevarlos al Congreso. En la práctica, los
actores sociales tienen que tener claridad respecto a las ventajas de lo que estan acordando,
para ponerlo en marcha en las empresas, más que ser obligados por ley.

- Una tercera area de acción es una propuesta concertada de régimen especial

para la pequeña y microempresa, que respetando las normas internacionales de OIT,
permita a) elevar la productividad y b) menores sobrecostos laborales a cambio de su
formalización – lo que en conjunto con las dos acciones previas, contribuiría a reducir la
proporción de sin contratos y con ello, facilitaría la expansión del (SP).Es probable que
para tener realmente éxito en la ampliación de la formalización, la acciones en el campo
laboral deban ser coordinadas con las del area tributaria y otras, ya que cuando una empresa
evade lo hace en todos los ámbitos.

- Un cuarto paso se relaciona con la fiscalización. En esta materia, sería útil

que el Ministerio de Trabajo amplíe significativamente su accionar, introduciendo un
sistema preventivo de fiscalización que descanse en bases de datos cruzadas. El nuevo
sistema debería incluir incentivos y premios a los que cumplan con la institucionalidad
vigente, prevención y capacitación para los que infringan las normas por primera vez, y
multas y penalidades para los infractores recurrentes. Sería también conveniente concentrar
todas las funciones de control en una sola entidad autónoma que podría supervisar campos
diversos – institucionalidad laboral y de la seguridad social – que debería operar en
coordinación con los Municipios. Es a este último nivel que se conoce más la problemática
de la pequeña y microempresa. Aquí también, como se expusiera, e necesaria una
coordinación con medidas del ámbito tributario y otras, por las razones expuestas en el
párrafo previo.

- Una quinta area de acción se vincula a la política de capacitación laboral.

Sin duda que la calidad y adecuación de la educación básica y superior es uno de los
objetivos principales. Pero sus resultados se aprecian a muy largo plazo. Es por ello
indispensable el establecimiento de un buen sistema de capacitación laboral, con
flexibilidad y pertinencia, cuya cobertura y eficacia será decisiva para elevar la
productividad. En la actualidad, la capacitación laboral es efectuada por alrededor de una
docena de entidades capacitadoras con experiencia y calidad, y por literalmente miles de
instituciones de capacitación que operan sin ningun tipo de certificación de calidad y
pertinencia. Es en la práctica, un mercado anárquico. La propuesta en este tema es
establecer un marco regulatorio para crear un mercado de servicios de capacitación. Ello
implicaría establecer gradualmente entidades rectoras – que pueden conformarse a partir de
la docena de institucionas con experiencia seria y esfuerzos reconocidos en este ámbito,
encargadas de promover un sistema de certificación de calidad y pertinencia de las
unidades oferentes del sistema. Esto debería ser acompañado por información transparente
a los potenciales usuarios respecto a la calidad y pertinencia de los servicios brindados por
los oferentes que llenen ambos requisitos. Implicaría también analizar combinaciones de
financiamiento y organización del sistema, con especial atención a la capacitación en la
empresa, que pueden articularse gradualmente a partir de las entidades y modalidades
existentes – evitando la constitución de nuevas entidades.

174
 175
- La sexta area de acción es el reemplazo del modelo predominante de negociación
salarial por otro que concentre la atención en los factores específicos que contribuyen a
elevar la productividad en la empresa y en los incentivos salariales para que los
trabajadores participen en dichos aumentos. El objetivo es que hacia el futuro, los aumentos
reales de salarios esten principalmente determinados por el aumento de la productividad.
En este campo, convendría plantear el tema en el Consejo Nacional del Trabajo, y apoyar al
Consejo en campañas de difusión para las empresas y para los sindicatos – que ya han
comenzado. El paso siguiente, es solicitar la acción de las Organizaciones de empresarios y
de trabajadores que integran el Consejo Nacional de Trabajo, para llevar la campaña de
difusión hacia sus respectivas bases. Este es un tema clave para reemplazar el enfoque de
minimización de los costos laborales por hora y su reemplazo por la minimización de los
costos laborales unitarios.

- La séptima area de acción es el mejoramiento de las relaciones laborales.

Muchos de los cambios esbozados previamente, tendrán una mayor probabilidad de éxito,
si gradualmente se avanza hacia relaciones laborales menos confrontacionales y más
cooperativas entre trabajadores y empresas. Esto implica el desarrollo gradual de una nueva
cultura de relaciones laborales, apta para una economía abierta en un contexto de
globalización.

De hecho, el Consejo Nacional de Trabajo, que lleva un año en operación, ha efectuado

como subproducto de sus funciones, un importante aporte en este campo. Más aun, el
proceso de Concertación Política y Social que comienza en marzo del 2002, liderado por el
Gobierno, contribuirá sin duda a ello. Esto supone que ambas partes validen recíprocamente
la función y legitimidad de la otra en el contexto del Perú actual – y que desarrollen la
negociación como único camino para la introducción de nuevos cambios.

4. Concertación, y políticas de crecimiento.

Como ya se mencionara, las propuestas de políticas para acelerar y sostener un crecimiento

economico elevado y permitir la expansión del empleo de calidad y en particular del
empleo con contratos susceptibles de incorporarse al (SP), no estan limitadas al ámbito
laboral.
Se orientan, principalmente a redefinir el modelo de crecimiento, salir de cuatro años de
recesión profunda y acelerar el ritmo de crecimiento económico – como condición
necesaria.
No corresponde a este trabajo elaborar sobre estos temas, pero sí parece relevante subrayar
la estrecha vinculación con los ya presentados en páginas previas.
La expansión a mediano plazo del sistema reformado de pensiones, descansa en el
crecimiento constante de sus afiliados. Esto es alcanzable a través de cambios en el régimen
actual, que se describen en secciones posteriores, pero a mediano plazo requieren de una
aceleración del crecimiento del empleo asalariado con contratos e independientes con
ingresos, que permitan esa afiliación. Esto implica una mayor atención de la política
económica sobre las fuentes del crecimiento y de su incidencia sobre la cantidad y calidad
del empleo.

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Como ya se mencionara, el tema es como acelerar el ritmo de la inversión privada para
lograr un crecimiento del PIB de un 7 a 8 por ciento anual sustentable a largo plazo, sin lo
cual no hay crecimiento del empleo de calidad. Lo que implica en particular un gran
esfuerzo exportador y competitivo con importaciones, dada la restricción de divisas que
afecta al crecimiento del Perú. No corresponde a este trabajo elaborar sobre estos temas,
pero sí parece relevante subrayar la estrecha vinculación con los ya presentados en páginas
previas. Enfrentar la restricción de divisas para acelerar el crecimiento económico, supone
poner énfasis en el esfuerzo institucional para identificar y abrir mercados externos, y en el
mejoramiento de la competitividad en transables. Esto último no es sólo un problema de
mejorar la infraestructura económica – energía, transporte, comunicaciones, caminos,
puertos, aeropuertos, etc. sino además y muy especialmente, de desarrollar y mantener entre
los actores económicos y sociales, conductas coherentes con un impulso sistemático hacia
el aumento de la productividad – en línea con lo que se ha ido exponiendo en este trabajo.
Por consiguiente, una política de equilibrios macroeconómicos y reglas estables es una
cara del tema. La otra, la creación de una institucionalidad en diversos ámbitos –
incluyendo el laboral – que estimule la adopción de políticas de aumento de la
productividad a nivel micro. En este sentido, lo valioso sería sincronizar las acciones en el
campo de la política laboral y la política económica para reforzar su incidencia sobre
productividad y competitividad.
Un segundo gran tema es que salir de una larga y profunda recesión, reactivar la economía,
alcanzar y mantener tasas elevadas de crecimiento económico para crear empleos de
calidad, supone no sólo avanzar en mejoras de competitividad sino ampliar, redefinir y/o
profundizar reformas económicas y sociales.
Un gobierno democrático tiene necesariamente que lograr acuerdos con los partidos
políticos y con la sociedad civil, para definir perímetros de consenso en torno no sólo a
objetivos, sino alrededor de diferentes políticas esenciales para establecer las bases para un
alto crecimiento, que puedan ser implementadas con permanencia a largo plazo, y no sean
expuestas a las contingencias del enfrentamiento político y social, cotidiano, propio del
libre juego democrático. Sobre todo cuando el punto de partida coincide con las
repercusiones de una recesión internacional.
En este sentido, la concertación en torno a temas laborales requiere de ser ampliada a una
agenda bastante más amplia, pero muy concreta, en torno a puntos cruciales para el tránsito
hacia un nuevo modelo de crecimiento, y sobre todo para la sustentabilidad y
gobernabilidad durante la larga etapa de cambios que el mismo supone.

Enfrentar la restriccón de divisas para acelerar el crecimiento económico, supone poner

énfasis en el esfuerzo institucional para identificar y abrir mercados externos, y en el
mejoramiento de la competitividad en las actividades de exportables y competitivas con
importaciones.

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Esto último no es sólo un problema de mejorar la infraestructura económica – energía,
transporte, comunicaciones, caminos, puertos, aeropuertos, etc. sino ademas y muy
especialmente, de desarrollar y mantener entre los actores económicos y sociales, conductas
coherentes con un impulso sistemático hacia el aumento de loa productividad – en línea con
lo que se ha ido exponiendo en este trabajo. Por consiguiente, una política de equilibrios
macroeconómicos y reglas estables es una cara del tema. La otra, la creación de una
institucionalidad en diversos ambitos – incluyendo el laboral – que estimule la adopción de
políticas de aumento de la productividad a nivel micro. En este sentido, lo valioso sería
sincronizar las acciones en el campo de la política laboral y la política económica para
reforzar su incidencia sobre productividad y competitividad.

Un gobierno autoritario puede intentar hacerlo sin compromisos con la sociedad civil por
un período de tiempo, pero un gobierno democrático tiene necesariamente que lograr
acuerdos con los partidos políticos y con la sociedad civil, para definir un perímetro de
consenso en torno no sólo a las metas, sino alrededor a las políticas que establezcan las
bases del crecimiento económico, para que puedan ser implementadas con permanencia a
largo plazo, y no sean expuestas a las contingencias del enfrentamiento político y social,
cotidiano, propio del libre juego democrático. Sobre todo cuando el punto de partida
coincide con las repercusiones de una recesión internacional. En este sentido, la
concertación en torno a temas laborales requiere de ser ampliada a una agenda bastante más
amplia, pero muy concreta, en torno a puntos cruciales para el tránsito hacia un nuevo
modelo de crecimiento.

5. El regimen actual y la expansión del Sistema Privado de Pensiones.

Como se expuso en los Capítulos I y II existe evidencia fundada para

sostener que una expansión del sistema reformado de pensiones, requiere
una reforma del régimen actual.
En la actualidad la discusión sobre el sistema público de pensiones está
centrada en sus implicancias para la brecha fiscal. El efecto sustitución al
que se aludiera en el Capítulo II, hizo que el Sistema Privado captara a los
cotizantes relativamente más jóvenes y de buenos ingresos – dejando al
Sistema Público con los relativamente mas viejos y de menores ingresos.
Esto último, actuarialmente, es una bomba de tiempo que tarde o temprano
provocará un problema mayor. La discusión pública actual sobre los riesgos
que enfrenta el Sistema Público, está limitada a factores tales como la
necesidad de reducir las pensiones de alto nivel, como medio de reducir la
brecha. Pero no se ha efectuado un análisis comprehensivo sobre el tema.
Lo expuesto hasta acá sugiere dos ambitos bien definidos.

i) Como se expuso en el Capítulo II, el límite enfrentado por el Sistema

Privado recomienda una modificación al actual régimen, en la dirección de
establecer un incentivo al Sistema Privado, para que pueda comenzar a
captar afiliados de menores niveles de ingreso no incluidos en ninguno de
los dos sistemas. Debería también estudiarse el
costo y viabilidad de transferir al Sistema Privado una parte de los actuales
integrantes del Sistema Publico, para reducir la presión que enfrenta este

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sistema. El costo fiscal de esa transferencia gradual será menor, sin duda,
que el derivado de enfrentar una explosión de dicha bomba de tiempo.

ii) Lo anterior tiene una implicancia especial para los trabajadores

independientes. Como se expuso en el Capítulo I, existe un amplio margen
de afiliación de los trabajadores independientes no pobres de ingresos bajos.
Por el otro lado, la legislación vigente no hace obligatoria la afiliación para
los independientes. Por consiguiente, el tema central es que mecanismo de
incentivo puede establecerse para que los independientes no pobres se afilien
y cotizen. Como se expusiera en el Capítulo I, un aspecto de interes
primordial para los independientes de bajos ingresos es el acceso al seguro de
salud. Por consiguiente, dos posibles acciones en esta dirección son: a)
asociar para los independientes el acceso al seguro de pensiones al del seguro
de salud y b) reducir al máximo los costos de acceso al seguro de pensiones
para los independiente que se incorporen en un cierto período, basados en el
hecho simple – estimable vía cálculo actuarial – de que una incorporación
masiva tenderá a reducir costos.
Conviene recordar que si la mitad de los independientes no
pobres se afilian al sistema privado en un plazo determinado, equivale a un
potencial expansión de aproximadamente 50 por ciento en la cobertura de
este sistema en ese plazo.
iii) Los dos cambios expuestos previamente pueden sincronizarse, y hacer que la fuente de
financiamiento del incentivo al sistema privado de pensiones, actúe
como factor que introduzca un pilar solidario en un sistema sin
elemento alguno de solidaridad. Esto podría lograrse financiando el
incentivo a traves de una cotización a tabla rasa de todos los cotizantes, o a
traves de financiar dicho incentivo a traves de tributación directa.

iv) Una alternativa a considerar para manejar el nuevo sistema, es constituir una
Corporación de derecho privado e interes público, como entidad de segundo piso, para
implementar la estrategia de expansión y financiamiento del Sistema Privado y
administrarla en el tiempo. Las AFP’s por sí solas tenderan a mantener su orientación
actual, mientras que una entidad de segundo piso velará por la reorientación y
funcionamiento del sistema redefinido, y se hará responsable por su financiamiento. Esta
Corporación estaría también a cargo de administrar el Seguro Público de Pensiones, hasta
su agotamiento en el tiempo.

6. Estructura de mercado y competencia .

El análisis de la organización del sector de AFP’s y su forma de funcionamiento, detecta

problemas serios en la manera como el sistema está funcionando, que confirman la necesidad
de cambios no marginales para poder expandir la afiliación

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Un primer factor es la estructura altamente concentrada del mercado por el lado de la oferta,
determinada por elevados costos exógenos de instalación y endógenos de inicio de
funcionamiento, que constituyen una barrera a la entrada de nuevos oferentes de servicio y
restringe la competencia.
Un segundo factor, es la debil competencia entre AFPs que la actual organización del Sistema
genera. El mecanismo de competencia es débil porque está restringido a gastos de mercadeo y
a la posibilidad de quitarse clientes de una a otra AFP. Por un lado, la elevada concentración
debilita la competencia. Por el otro las AFP´s tienen incentivos muy debiles para reducir sus
costos operativos. Al estar impedidas de diferenciar productos y obligadas a ofrecer sólo un
tipo de plan de pensiones, se obtura el mecanismo restante – diferenciación de productos –
que les hubiera permitido competir. En síntesis, la competencia entre AFP’s esta
principalmente limitada a gastos de mercadeo y quitarse clientes, que incrementa el costo por
trabajador pero no expande la cobertura. Todo lo expuesto sugiere que la debilidad de la
competencia en el mercado de AFP’s es un obstáculo para la expansión de la afiliación, y que
deberian plantearse modificaciones a las actuales reglas de organización en este sentido.
Mientras tanto, un cambio simple que puede tener repercusiones positivas que se desarrolla en
una sección posterior, es autorizar a las AFP´s a operar con paquetes diferenciados de
productos – planes diversos de pensiones.
El hecho de que las AFP’s hayan obtenido en los años recientes la “crema” del mercado a
traves de la substitución del sistema antiguo, hace que en la actualidad su expansión enfrente
costos crecientes e ingresos decrecientes, lo que constituye un límite a la expansión. Los costos
son crecientes porque la venta de nuevos servicios implica ahora identificar, acudir y
seleccionar empresas cada vez mas pequeñas – lo que eleva los costos – y con trabajadores de
ingresos menores – lo que reduce relativamente los ingresos.
Adicionalmente, los costos de venta actuales son elevados y no permiten afiliar a una fracción
elevada de la población. Esto ultimo sugiere que este es un ambito donde se requeriran
modificaciones importantes – como los incentivos planteados en secciones anteriores – para
poder expandir el sistema

7. Rentabilidad

La evidencia sugiere un divorcio entre las utilidades de las AFP’s y la rentabilidad del fondo
de pensiones. Las primeras han sido elevadas ( para cubrir las inversiones iniciales), mientras
que esta última ha sido baja – lo que no es sorprendente ante la escasa de competencia. Una
comparación de la rentabilidad del fondo entre 1995 y el 2001 y la rentabilidad de un activo
financiero de muy bajo riesgo, como lo es un certificado de depósitos del Banco Central de la
Reserva del Perú, señala claramente que la de este ultimo es significativamente mas alta. Pero el

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problema principal es que con las actuales reglas del juego, la rentabilidad de las AFP’s
depende esencialmente de las comisiones cobradas y de la asiduidad de las cotizaciones, pero
está divorciada de la rentabilidad del fondo – excepto por el mecanismo de encaje que es un
vinculo muy debil como esta diseñado actualmente. Esto reduce el incentivo para reducir
costos operativos y mejorar el portfolio. La restricción que enfrentan las AFP’s en terminos de
alternativas de inversión de los fondos, contribuye también a este divorcio. Ademas, las AFP’s
no tienen incentivos suficientes para mejorar el rendimiento del fondo.
En esencia, deberían plantearse cambios en la dirección de : i) adoptar medidas que
permitan una comisión a las AFP’s proporcional al rendimiento del fondo para que las
utilidades de las AFP’s reflejen un incentivo a la eficiencia; ii) redefinir el mecanismo de encaje
para vincularlo negativamente a la rentabilidad del fondo – ya que la practica sugiere su escasa
relevancia actual; iii) flexibilizar los topes, instrumentos y destinos de inversión de los fondos
de las AFP´s, para mejorar la rentabilidad.

8. Diversificación de productos e información

Un aspecto esencial para expandir la afiliación es la autorización a las AFP’s a generar y vender
planes de pension variados. Esto permitiría adecuarse a las diferentes características y
condiciones de los afiliados y flexibilizar los instrumentos para afiliar diferentes tipos de
trabajadores. En particular, esto implica diseñar esquemas atractivos para hacer rentable y
captar la demanda de trabajadores independientes y asalariados de pequeñas empresas. La
conveniencia de planes diferenciados de jubilación incluye también flexibilidad en las tasas.
Las tasas fijas son ineficientes porque el monto ahorrado no se adapta a las diversas
posibilidades y preferencias de los beneficiarios.
Un segundo elemento a tomar en cuenta para cambios en el sistema es mejorar la credibilidad.
La ausencia de una reglamentación de una rentabilidad mínima del fondo, alimenta la
desconfianza de los potenciales beneficiarios. Una via importante para superar este escollo es
una campaña de información respecto a la importancia de contar con un seguro de jubilación,
accidentes e invalidez, que es una via mas segura que una decisión de ahorro voluntaria que en
la práctica bien puede no concretarse.

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