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Edio:
www.icjp.pt
Outubro de 2013
ISBN: 978-989-97834-7-8
Alameda da Universidade
1649-014 Lisboa
e-mail: icjp@fd.ul.pt
Nota de apresentao
ao VI Encontro de Professores portugueses de Direito Pblico
A Comisso Organizadora,
Pedro Gonalves
Carla Amado Gomes
Helena Melo
Filipa Calvo
NDICE
1. Nota introdutria
A grave crise econmico-financeira que o nosso pas presentemente atravessa
tem levado adopo de uma srie de medidas de combate dita crise
cuja constitucionalidade tem suscitado as maiores dvidas na generalidade
da doutrina nacional. Sendo a grande maioria dessas medidas alegadamente
inconstitucionais oriundas do Executivo ou por ele promovidas, e, sendo este
apoiado por uma maioria parlamentar, se no coesa, pelo menos
compenetrada na sua tarefa de restaurar o status quo ante, as atenes dos
crticos da actual governao sejam eles polticos, juristas ou cidados
comuns tm-se voltado para o Tribunal Constitucional, enxergando-se este
Guardio da Constituio como o ltimo baluarte do Estado de Direito e,
sobretudo, da dimenso social ou socializante que este assumiu na ordem
jurdico-constitucional portuguesa.
Esta constatao despertou-nos para um problema que, em sntese, poder
ser formulado do seguinte modo:
A existncia e a concreta ocorrncia de uma grave crise econmicofinanceira podem justificar um controlo da constitucionalidade das medidas
legislativas anti-crise diferente do habitual?
momento
tem
pertencido
fundamentalmente
ao
nosso
Tribunal
1 Optmos pela frmula estado de crise ao invs das frmulas estado de emergncia,
estado de excepo ou estado de necessidade. Evitmos a primeira, pois j est prevista
no artigo 19. para um outro tipo de situaes; evitmos a segunda, uma vez que, em nosso
entender, pode sugerir a aceitao automtica de todo e qualquer tipo de medidas
excepcionais; por fim, evitmos a terceira, para no confundir com os estados de necessidade
do Direito Penal e do Direito Civil (ou, talvez melhor, para conferir autonomia s situaes de
necessidade no mbito especfico do Direito Constitucional).
2 Neste sentido ver MANOEL GONALVES FERREIRA FILHO, A disciplina constitucional das crises
econmico-financeiras, in Revista de Informao Legislativa, n. 108, Out.-Dez., 1990, pp. 46-7.
do
estado
de
crise
econmico-financeira
no
estar
prevista
11
e,
mais
do
que
isso,
os
limites
ao
controlo
da
13
populao.
Assim, e a ttulo meramente exemplificativo, vejam-se, nos EUA, o
Emergency Price Control Act e o Stabilization Act (ambos de 1942), e os First e
Second War Powers Act (de 1941 e 1942, respectivamente). Algumas destas
leis como que se limitaram a confirmar ou homologar os plenos poderes que o
executivo se tinha auto-atribudo, primeiro, em 1939, atravs da declarao
de uma emergncia nacional limitada, e, ulteriormente, em 1941, atravs da
declarao de um estado de emergncia ilimitado. Na maioria dos casos, a
Administrao ficou habilitada a bloquear preos e salrios com vista a
prevenir a inflao, e, alm disso, a condicionar a liberdade contratual14.
Em Inglaterra, destaca-se o Defense of the Realm Act (1914), que conferiu
ao executivo poderes excepcionais para ajudar ao esforo de guerra,
designadamente o poder de requisitar edifcios e o de criar novos tipos de
crimes. Veja-se, de igual modo, o Emergency Powers Act (1920), que
estabeleceu a faculdade de proclamar-se um estado de emergncia
legitimador de restries ao direito greve sempre que ocorresse, por fora da
conduta de qualquer pessoa ou grupo de pessoas, uma interferncia no
suprimento ou na distribuio de alimentos, gua, combustvel e electricidade,
ou ainda, uma interferncia nos meios de locomoo, que privasse a
comunidade, ou substancial parcela desta, do essencial para a vida. Esta
legislao seria aplicada para pr cobro a vrias greves. Finalmente, retenhase o Emergency Power Defence Act (1939), uma espcie de lei que conferia
plenos poderes de mbito geral, autorizando a adopo de medidas
destinadas a assegurar todos os alimentos e servios indispensveis vida da
comunidade15.
14 Neste preciso sentido veja-se ROBERT SAVY, Les pouvoirs conomiques exceptionnels, in
Pouvoirs, n. 10 (Les pouvoirs de crise), Setembro, 1979, pp. 80-1.
15 ROBERT SAVY, ob. cit., p. 81.
acesas
polmicas
doutrinais
sobre
justificao
Ver PAUL LEROY, Lorganisation constitutionnelle et les crises, Paris, 1966, pp. 19-20.
Cfr. ROBERT SAVY, ob. cit., p. 81.
18 Ver WILLIAM E. SCHEUERMAN, The economic state of emergency, in 21 Cardozo L. Rev. 1869
1999-2000, pp. 1875 e ss (http://heinonline.org).
19 Vide CLINTON L. ROSSITER, ob. cit., p. 6.
20 Ver PAUL LEROY, ob. cit., p. 16, e WILLIAM E. SCHEUERMAN, ob. cit., p. 1878.
21 PAUL LEROY, ob. cit., p. 14.
16
17
15
17
romana
da
ditadura,
quer
da
Razo
de
Estado
do
19
20
ordem
jurdico-constitucional
portuguesa,
possvel
encontrar
um
que,
como
se
viu
anteriormente,
no
seja
possvel
aplicar
analogicamente figuras excepcionais como as previstas no artigo 19., afigurase-nos legtimo que as medidas de combate crise se possam valer das ideiaschave que lhes subjazem e, do mesmo modo, que subjazem a vrios outros
preceitos constitucionais, como os artigos 9. e 81..
So elas as seguintes: estado de anormalidade constitucional, estado de
necessidade, alterao das circunstncias, preservao e sobrevivncia do
Estado, fora maior, preservao da ordem pblica, garantia das condies
econmicas que assegurem a independncia nacional, promoo do
aumento do bem-estar e da qualidade de vida das pessoas baseada numa
estratgia de desenvolvimento sustentvel, etc. Todas estas ideias-chave se
reportam a bens e valores constitucionais que se expandem para alm dos
dispositivos supra mencionados, em particular, dos que consagram o estado
de stio e o estado de emergncia.
26 Oren Gross defende o Extra-Legal Measures Model como modelo alternativo ao Business as
Usual Model e ao Accommodation Model, que consubstanciam as duas respostas standard s
graves crises nacionais, ambas por ele rejeitadas. O Business as Usual Model, que defende que a
constituio j prev formas de reagir a situaes de anormalidade, utpico na medida em
que irrealista pensar que graves crises se resolvem atravs de normal politics. O
Accommodation Model, que defende que a constituio admite que o governo tenha poderes
jurdicos extraordinrios para combater circunstncias extraordinrias, perigoso, em virtude de
ser facilmente manipulvel e de favorecer a normalizao dos poderes de crise. O seu prprio
modelo, porm, seria tambm alvo de crticas. Seideman uma das vozes crticas da tese de
Gross. No seu entender, Gross caiu na armadilha da falsa questo poltica. Ou seja, o que
parecia ser uma a defesa de medidas extra-jurdicas para resolver situaes polticas, na
realidade, mais no seria do que uma proposta para mudar o contedo do direito
constitucional. Para mais desenvolvimentos ver LOUIS MICHAEL SEIDMAN, The secret life of the
Political
Question
Doctrine,
in
J.
Marshall
L.
Rev.
37,
2004,
p.
474
(http://scholarship.law.georgetown.edu/facpub/563).
constataes
no
autorizam,
no
entanto,
concluir
pela
27 Cfr. PHILIPPE ARDANT/PIERRE DABEZIES, Les pouvoirs de crise (Introduo), in Pouvoirs, n. 10 (Les
pouvoirs de crise), Setembro, 1979.
28 GUY BRABANT, ob. cit., pp. 6-7, e PAUL LEROY, ob. cit., p. 115.
29 Assim o afirma DAVID COLE, Judging the next emergency: judicial review and individual rights
in times of crisis, in Michigan Law Review, vol. 101, n. 8, 2003, pp. 2565 e 2578
(http.//scholarship.law.georgetown.edu/facpub/69).
30 Ver PAUL LEROY, ob. cit., pp. 115-6.
21
(i) Para evitar abusos, o direito de combate crise tem que ser sujeito ao
controlo da constitucionalidade31. Este tipo de direito no um direito extraconstitucional ou a-constitucional. Bem pelo contrrio, a criao de legislao
de crise, contenha ela ou no medidas derrogatrias do direito vigente,
corresponde vontade de assegurar que um direito que, pelas circunstncias
em que criado e pelo objectivo que pretende alcanar, necessariamente
excepcional, ainda se pauta pelos ditames constitucionais. Como outrora
afirmou Carr de Malberg, a necessidade suficiente para justificar o recurso
a meios improvisados, mas no suficiente para conferir a correco e o valor
aos meios legais32.
A vontade de expressar esta opinio, partida demasiado bvia, prendese com o facto de que no estamos perante uma opinio unnime. Assim,
Oren Gross e Mark Tushnet sustentam que h que aceitar a validade de
medidas de emergncia extraconstitucionais, fruto de imprescindveis e
inevitveis poderes de emergncia excepcionais, e, no final das contas,
concordar que o controlo dessas medidas deve processar-se atravs das
regras de jogo polticas. Por outras palavras, segundo o entendimento destes
autores, deve aceitar-se que os poderes excepcionais de emergncia no se
regem pelo texto constitucional33. Esta tese teve um precursor em Robert
Jackson. Assegurou este Justice da Supreme Court, no seu voto de vencido em
Korematsu v. United States (1944), que a tentativa levada a cabo por este
tribunal de justificar que o internamento dos japoneses e seus descendentes
durante a 2. Guerra Mundial no contrariava a Constituio era mais
Opinio partilhada por GENEVIVE CAMUS, Ltat de ncessit en dmocratie, Paris, 1965, p.
334.
32 Carr de Malberg apud GENEVIVE CAMUS, ob. cit., p. 49.
33 Oren Gross e Mark Tushnet apud DAVID COLE, ob. cit., pp. 2568 e 2585 e ss. Ver igualmente
LOUIS MICHAEL SEIDMAN, ob. cit., pp. 473-4.
31
Neste preciso sentido, ver DAVID COLE, ob. cit., pp. 2585-6.
Mark Tushnet, apud DAVID COLE, ob. cit., p. 2565.
36 Cfr. JEAN LAMARQUE, ob. cit., p. 594.
37 DAVID COLE, ob. cit., p. 2589.
38 Isso mesmo sublinhado por Genevive Camus (ob. cit., p. 344), que fala em prova de
estreiteza de esprito dos juzes.
34
35
23
um
rgo
de
relevo
poltico.
Ao
proceder
ao
controlo
de
39 Alguns autores norte-americanos defendem que a Supreme Court, ao ter julgado o caso
Bush v. Gore, envolveu-se numa disputa poltica. Cfr. LOUIS MICHAEL SEIDMAN, ob. cit., p. 442.
40 Ver DAVID COLE, ob. cit., p. 2566.
de capital seria igualmente apta para atingir o fim prosseguido e seria menos
onerosa para a generalidade dos cidados?
Apesar da dificuldade em estabelecer a linha de fronteira entre o que um
julgamento constitucional e um julgamento poltico, possvel afirmar que
uma das formas de evitar que a deciso dos juzes constitucionais seja vista
como um julgamento do segundo tipo consiste em encontrar para ela um
fundamento jurdico-constitucional slido, consistente e irrepreensvel. Daqui
poder extrair-se um novo princpio: in dubio pro medidas anti-crise.
25
como
princpio
da
igualdade
princpio
da
41
mais que em qualquer outra lei, o sentido da palavra s pode ser alcanado
atravs da descoberta do mundo-de-vida poltico e social a que est
ordenada. Desse modo, permanentemente a realidade constitucional influi
sobre a constituio, sem que todavia seja uma constituio42. Obviamente,
este olhar para a realidade, seja ela a ampla realidade ou a realidade do diaa-dia, tem limites. De forma genrica, a eroso poltica da constituio e das
suas normas constitui esse limite.
Partindo, precisamente, da realidade constitucional do momento presente,
poder porventura sustentar-se que os imperativos polticos, in casu, de
necessidade tero que assumir um peso maior do que o habitual na
ponderao
que
est
implicada
no
juzo
de
constitucionalidade.
ainda
pouco
explorados,
como
princpio
da
justia
42
ROGRIO EHRHARDT SOARES, Direito pblico e sociedade tcnica, 2. ed., Coimbra, 2008, p. 28.
ao
primeiro
problema,
remetemos
para
27
que
foi
dito
anteriormente.
Quanto ao segundo problema, refira-se que h quem sustente que o juzo
sobre a verificao das condies excepcionais no compete aos juzes
constitucionais,
pois
trata-se
de
uma
questo
puramente
poltica.
46
nacional,
que
impor
alguns
sacrifcios
aos
direitos
29
financeira
conduza
facticidade/normatividade,
afirmao
como
se
esse
de
uma
dicotomia
reconhecimento
levasse
49
50
Resumo
O objectivo deste artigo o de analisar o papel do Tribunal Constitucional
quando confrontado com legislao destinada a debelar uma situao de
grave crise econmico-financeira. Deve o Tribunal Constitucional considerar e
ser sensvel gravidade da presente crise econmico-financeira quando
controla medidas legislativas anti-crise?
Palavras-chave
Justia Constitucional, estado de crise econmico-financeira, poderes
econmicos emergenciais, direito de crise
Abstract
This article aims to examine the role of the Constitutional Court during severe
financial and economic crisis of unprecedented dimensions. Should the
Constitutional Court place the problem of the financial and economic crisis at
the center of his reflections when assessing the constitutionality of crisis
legislation?
Key words
Constitutional Justice, financial and economic state of emergency, emergency
economic powers, crisis legislation
voltar ao ndice
31
32
O tema que nos foi destinado parte de uma interrogao: esto os direitos
sociais em crise?
Considerando que a proteco destes direitos depende em grande
medida dos recursos disponveis, mais ou menos evidente que os direitos
sociais esto em crise, ou que, pelo menos, sofrem inevitavelmente os efeitos
da crise econmica. Alis, no so s os direitos sociais que tm custos.
Tambm os direitos, liberdades e garantias, na sua dimenso positiva,
nomeadamente no que se refere ao cumprimento de deveres de proteco
ou nos casos em que o exerccio dos direitos depende da criao de
organizaes e procedimentos, implicam encargos para o Estado. Esta
transversalidade dos custos muito claramente demonstrada na interveno
de Jos de Casalta Nabais no I Encontro de 2008, cujo tema era Estado Social
de Direito: Hoje?1. Nessa medida, caso para se dizer que todos os direitos
fundamentais sofrem as consequncias da crise, sejam direitos econmicos,
sociais e culturais, sejam direitos, liberdades e garantias.
verdade que em relao aos direitos, liberdades e garantias se poder
dizer que estes o legislador est necessariamente obrigado a cumprir, mesmo
na sua dimenso positiva, no havendo aqui uma margem de apreciao
quanto ao momento da sua concretizao. Mas inegvel que no que se
refere no propriamente questo de proteger ou no proteger, mas sim
1 Jos CASALTA NABAIS, Reflexes sobre quem paga a conta do estado social, in Revista da
Faculdade de Direito da Universidade do Porto, Ano 7, 2010, pp. 51 ss. Sobre o custo dos direitos,
ver tambm Cass SUNSTEIN Stephen HOLMES, The Cost of Rights. Why Liberty Depends on Taxes,
W.W. Norton & Company, New York, 1999; Jorge REIS NOVAIS, Direitos Sociais. Teoria Jurdica dos
Direitos Sociais enquanto Direitos Fundamentais, Coimbra Editora, Coimbra, 2010, pp. 92 ss; Joo
Carlos LOUREIRO, Adeus ao Estado Social? A segurana social entre o crocodilo da economia e
a medusa da ideologia dos direitos adquiridos, Coimbra Editora, Coimbra, 2010, p. 56.
Jos de MELO ALEXANDRINO, O Discurso dos Direitos, Coimbra Editora, Coimbra, 2011, p. 187.
Fernando ALVES CORREIA, A concretizao dos direitos sociais pelo Tribunal Constitucional,
in Revista da Faculdade de Direito da Universidade do Porto, Ano 7, 2010, pp. 35 ss.
5 http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20120353.html.
6 Ver, exemplificativamente, Lus PEREIRA COUTINHO, Os direitos sociais e a crise: algumas
notas, in Direito e Poltica, n. 1, 2012, pp. 74 ss; Miguel NOGUEIRA DE BRITO, Comentrio ao
Acrdo n. 353/2012 do Tribunal Constitucional, in Direito e Poltica, n. 1, 2012, pp. 108 ss.
7 Carla AMADO GOMES, Estado social e concretizao de direitos fundamentais na era
tecnolgica: algumas verdades inconvenientes, in Revista da Faculdade de Direito da
Universidade do Porto, Ano 7, 2010, pp. 19 ss.
3
4
35
em
que
alterao
legislativa
pretendida
no
venha
http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/19840039.html.
http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20020509.html.
10 Jorge REIS NOVAIS, Direitos Sociais. Teoria Jurdica dos Direitos Sociais enquanto Direitos
Fundamentais, cit., pp. 380 e 381.
8
9
37
39
concretizar
um
pouco
mais
princpio
da
dignidade.
Consideramos que este princpio tem uma ligao incindvel com a autonomia
individual e com o princpio da igualdade. Jorge Reis Novais associa o
princpio da realizao de um mnimo com o princpio da dignidade da
pessoa, sendo que considera existir uma violao da dignidade quando a
pessoa seja colocada numa situao que no lhe permita as condies
40
geral. Tambm Jos Carlos VIEIRA DE ANDRADE O direito ao mnimo de existncia condigna
como direito fundamental a prestaes estaduais positivas uma deciso singular do Tribunal
Constitucional, in Jurisprudncia Constitucional, n. 1, 2004, p. 24.
18 Jorge REIS NOVAIS, Teoria Jurdica dos Direitos Sociais enquanto Direitos Fundamentais, cit.,
pp 220 ss. e pp 308 ss. O Autor faz, neste mbito, referncia a um princpio da proibio do
dfice, que no vemos que traga vantagens, uma vez que goza da mesma indeterminao
que o conceito de contedo essencial do direito, sendo este ltimo um conceito mais
sedimentado na doutrina, ainda que no haja unanimidade quanto ao seu sentido.
19 Martha NUSSBAUM, Creating capabilities: the Human Development Approach, Harvard
University Press, 2011, p. 18 ss.
que todos somos dotados de igual dignidade, mas, para alm disso, carece
de ser desenvolvida atravs da criao de capacidades20.
Esta proposta das capacidades considera fundamental a proteco de
mbitos de liberdade to essenciais que a ausncia da sua proteco faz
com que a vida no seja humanamente digna. Na medida em que estes
direitos bsicos so entendidos como capacidades e no como funes ou
aces, o facto de serem atribudos a uma determinada pessoa no a obriga
a utiliz-los, o que implica uma concepo de dignidade enquanto
autonomia. Pensamos que importante tambm neste mbito realar a ideia
de
dignidade
enquanto
autonomia
porque
independentemente
da
Martha NUSSBAUM, Creating capabilities: the Human Development Approach, cit., pp. 29 ss.
Martha NUSSBAUM, Creating capabilities: the Human Development Approach, cit., pp. 25 ss.
41
essa
ponderao
respeita
ou
no
os
princpios
constitucionais
fundamentais.
Assim,
independentemente
de
se
considerar
que
43
Resumo
Neste artigo constatamos que a crise econmica se reflecte inevitavelmente
na proteco conferida aos direitos sociais, na medida em que a sua
concretizao depende dos recursos financeiros existentes.
Por outro lado, tambm a maior indeterminabilidade das normas de direitos
44
Abstract
In this article we note that the economic crisis is inevitably linked with the
protection afforded to social rights, since their concretion depends on the
existing financial resources.
On the other hand, the highest indeterminacy of social rights and the
consequent lower justiciability of these rights, as compared to liberty rights, are
seen as crisis signs, and therefore we aim, with recourse to the case law of the
Constitutional Court, to assess what answers can be found in the Constitution
for their defense, that is, what legal strength social rights enjoy.
Through the analysis of that case law we conclude that social rights hold
increased force, being directly applicable when the norm of social rights is
sufficiently determined or determinable at the constitutional level and when the
minimum content of the right is concerned. On the other hand, when the
legislature introduces amendments to the law that implemented constitutional
social rights, that subsequent legislative change must be controlled, taking into
account the respect for fundamental constitutional principles.
45
voltar ao ndice
46
47
0. Introduo
A abordagem ao Direito Penal do inimigo pode fazer-se a partir da pergunta
excntrica: saber se os criminosos no caso, terroristas so pessoas3.
A perplexidade (e legitimidade da pergunta) justifica-se tomando em
considerao alguns rumos recentes do Direito Penal encimados por Gnter
Jackobs, sustentando a excluso do Estado de Direito dos criminosos que
assumissem a condio de inimigos; ou seja, no se aplicariam as regras
materiais e procedimentais prprias de um Estado liberal a indivduos
O presente artigo foi publicado na Revista Direito & Poltica, n 2, 2013, sob o ttulo: O
Direito Penal do Inimigo e a proteco das liberdades individuais: o caso particular da
privacidade.
1 PAWLIK, Michael Der Terrorist und sein Recht. Zur rechtstheoretischen Einordung des modern
Terrorismus. Munique: Beck C. H., 2008, p. 48.
2 JAKOBS, Gnther Kriminalisierung im Vorfeld einer Rechtsgutsverletzung, ZStW, n 97, 1985, p.
756.
3 SILVA DIAS, Augusto Os Criminosos so Pessoas? Eficcia e Garantia no Combate ao Crime
Organizado in MIRANDA, Jorge e MARQUES DA SILVA, Marco Antnio (orgs.) Tratado LusoBrasileiro da Dignidade Humana. So Paulo: Quartier Latin, 2008, p. 784.
*
de
ponderao,
nem
de
recurso
ao
princpio
da
49
50
tendncia
insere-se
numa
mais
vasta,
que
aponta
para
14 CANCIO MELI, Manuel De nuevo: Derecho Penal del Enemigo? in JAKOBS, Gnther e
CANCIO MELI, Manuel Derecho Penal del Enemigo, Navarra: Aranzadi, 2006, pp. 120-121.
15 JAKOBS, Gnther Kriminalisierung im Vorfeld einer Rechtsgutsverletzung, op. cit., p. 751.
16 Idem.
17 Sobre a criminalidade organizada, organizaes criminosas e organizaes terroristas, ver
CANCIO MELI, Manuel Sentido y lmites de los delitos de terrorismo in SERRANO-PIEDECASAS,
Jos Ramn e DEMETRIO CRESPO, Eduardo (orgs.) Terrorismo y Estado de Derecho. Madrid:
Iustel, 2010, pp. 381 e ss. Apresentando dvidas sobre a extenso da criminalidade organizada,
ver FARALDO CABANA, Patricia Medidas Premiales Durante la Ejecucin de Condenas por
Terrorismo y Delincuencia Organizada: Consolidacin de un Subsistema Penitenciario de
Excetin in CANCIO MELI, Manuel e GMEZ-JARA DEZ, Carlos (orgs.) op. cit., vol. I, p. 782.
18 Ibidem. Para uma enumerao completa, ver CANCIO MELI, Manuel Los Delitos de
Terrorismo: Estructura Tpica e Injusto. Madrid: Editorial Reus, 2010, p. 30.
teorizao penal das figuras da pessoa, agente e inimigo est ligada uma
ontologia prpria que resumiremos. No seu escrito seminal, Jakobs considera
pessoa uma ordem que no se limita a aspectos psicofsicos, pressupondo a
condio de cidadania pela adeso ordem constitucional (Ein Mensh ist in
einer Ordnung, wie ie gem dem Grundgesetz besthet, ein Brger).19
A consequncia da criao dogmtica da figura da pessoa atravs de
requisitos no biologicamente inatos tem o reverso de poder degradar o ser
humano em no-pessoa quando aqueles no se encontrem preenchidos.
1. Ontologia e antropologia em Gnther Jakobs
A teoria de Jakobs centra-se em conceitos como inimigo, pessoa,
despersonalizao e no-pessoa; no entanto, para uma compreenso
cabal do Direito Penal do inimigo e das suas ramificaes entre elas a
privacy e a proteco de dados , cumpre esclarecer a ontologia que subjaz
a esta doutrina. Trata-se de uma construo essencialmente baseada no
elemento jus-sistmico (que conduzir distino entre cidado e
inimigo), e no em pactos ou vias contratuais sociais20.
No comeo, o indivduo tomado como ente isolado (isoliertes
menschliches Individuum)21 , vivendo numa dialctica prazer/falta de prazer
(Schema von Lust und Unlust)22 . O indivduo, na origem, no tem conscincia
de si, por no encontrar referente.
A juno, no modelo de Jakobs, de um indivduo individualizado
(einzelnen Individuums)23 a outro, implica dificuldades no acesso aos bens e a
necessidade de uma ordem ou de um corpo normativo24.
A proliferao de indivduos e a necessidade de cooperao, para o
tratamento de assuntos que no podem ser resolvidos singularmente, geram
fenmenos comunicacionais incompatveis com o solipsismo.
s sociedades humanas necessria a base normativa que ultrapasse a
fase de individuao25. Esta acompanhada pela autoconscincia
JAKOBS, Gnther Kriminalisierung im Vorfeld einer Rechtsgutsverletzung, op. cit., p. 755.
FEIJO SNCHEZ, Bernardo El Derecho Penal del Enemigo y el Estado Democrtico de
Derecho in CANCIO MELI, Manuel e GMEZ-JARA DEZ, Carlos (orgs.) op. cit., vol. I, p. 799.
21 JAKOBS, Gnther Norm, Person, Gesellschaft. Vorberlegungen zu einer Rechtsphilosophie.
Berlim: Duncker & Humblot, 2008, p. 9.
22 Ibidem.
23 Idem, p. 13.
24 Idem, p. 14.
19
20
51
desconformes
Idem, p. 28.
Idem, p. 33.
27 Idem, p. 37.
28 Ibidem.
29 Ibidem.
30 Idem, p. 39.
31 Ibidem.
32 Idem, p. 80.
33 Ibidem.
25
26
com
dever
social,
verifica-se
um
caso de
sentido,
despersonalizao
autodespersonalizao
assume-se
(Selbst-Depersonalisierung),
sempre
baseada
em
como
actos
atravs
da
assuno
de
um
estado
de
excepo
(Ausnahmezustand)39.
O sujeito vale como sujeito dentro da ordem e o enquadramento da
ordem atravs de normas. Da que a pessoa formal, ou a Nur-formelle
Personalitt40, no baste para que se provoque a imputao normativa. Esta
s ocorre em pessoas completas, dotadas de razo41.
1.2. Na anlise da coerncia interna dos postulados ontolgicos de Jakobs,
consideramos a crtica de Gmez-Jara Dez42. A tese principal consiste em
sustentar que o Direito Penal do inimigo, interpretado como base da existncia
do Direito Penal do cidado, coloca em risco este ltimo43. Porm, s se
vigorar um Direito Penal do inimigo pode existir espao conceptual para o
Idem, p. 82.
Idem, p. 83.
36 Ibidem.
37 Idem, p. 84.
38 Ibidem.
39 Idem, p. 86.
40 Idem, p. 88.
41 Idem, p. 91.
42 GMEZ-JARA DEZ, Carlos Normatividad del Ciudadano versus Facticidad del Enemigo:
Sobre la Necesaria Autoorientacin de la Normativozacin Jurdico-Penal, in CANCIO MELI,
Manuel e GMEZ-JARA DEZ, Carlos (orgs.) op. cit., vol. I, p. 977.
43 Idem, p. 978.
34
35
53
44
Idem, p. 1000.
55
princpio
de
proteco
de
bens
jurdicos,
inimigo
no
fundamentos
valor
como
excepo62
ou
excepo
no
57
contudo,
que
desenvolvimento
de
estados
mais
direitos
fundamentais
(Verharmlosung
der
Grundrechtsrelevanz)78,
respeito
pelo
princpio
da
proporcionalidade
nas
suas
59
do
binmio80.
Assim,
torna-se
dogmaticamente
credvel
srios.
jurisprudncia
constitucional
alem
deciso
tanto
maior
possibilidade
de
interveno
montante,
61
87,
88.
igualmente,
aparecimento
de
novos
riscos
como
63
64
CANCIO MELI, Manuel De nuevo: Derecho Penal del Enemigo? -, op. cit., p. 89.
Idem, p. 124.
110 Idem, p. 128
111 Idem, p. 133.
108
109
65
impostas
pelas
polticas
criminais113.
Atendendo
ao
seu
112 AMBOS, Kai Derecho Penal del Enemigo - in CANCIO MELI, Manuel e GMEZ-JARA DEZ,
Carlos (orgs.) op. cit., vol. I, p. 152.
113 APONTE, Alejandro Derecho Penal del Enemigo en Colombia: entre la Paz y la Guerra - in
CANCIO MELI, Manuel e GMEZ-JARA DEZ, Carlos (orgs.) op. cit., vol. I, p. 211.
114 Idem, p. 212.
115 Idem, p. 212-213.
116 Na doutrina portuguesa afirmou-se j que a bifurcao do Direito Penal proposta por
Jakobs corresponde a um virar de costas quela exigncia de respeito pela dignidade da
pessoa e a todo o quadro de valores que o impe como exigncia mxima de regulao
jurdica, mesmo em situaes de excepo constitucional. GARCIA MARQUES, Pedro
Comentrio ao artigo 25. - in MIRANDA, Jorge e MEDEIROS, Rui de (orgs.) Constituio
Portuguesa Anotada. Coimbra: Wolters Kluver e Coimbra Editora, 2010, Tomo I, p. 590.
ser concebido como ultima ratio, para passar a ser utilizado como prima
ratio117, caminhando-se para uma sociedade dominada por comportamentos
tipificados como crimes a que correspondem evidentes penas118.
A limitao das garantias de processo penal, nos termos expressos por
Gnther Jakobs, favorece a preveno geral positiva que, do ponto de vista
poltico, pode explorar a ignorncia do homem comum oferecendo uma
falsa garantia de segurana119.
67
APONTE, Alejandro Derecho Penal del Enemigo en Colombia: entre la Paz y la Guerra -, op.
cit., p. 215.
118 Sobre as diferenas quanto teoria da pena, ver SILVA DIAS, Augusto Delicta in Se e
Delicta Mere Prohibitia. Uma Anlise das Descontinuidades do Ilcito Penal Moderno Luz da
Reconstruo de uma Distino Clssica , Coimbra: Coimbra Editora, 2008, p. 425.
119 GOMES, Lus Flvio e BIANCHINI, Alice Derecho Penal del Enemigo y los Enemigos del
Derecho Penal - in CANCIO MELI, Manuel e GMEZ-JARA DEZ, Carlos (orgs.) op. cit., vol. I, p.
953.
120 Utilizando a expresso de MUOZ CONDE, Francisco De la prohibicin de la
autoincriminacin al Derecho del enemigo - in SERRANO-PIEDECASAS, Jos Ramn e DEMETRIO
CRESPO, Eduardo (orgs.) Terrorismo y Estado de Derecho, op. cit., p. 116.
121 Ver crtica da deciso em MUOZ CONDE, Francisco De la prohibicin de la
autoincriminacin al Derecho del enemigo -, op. cit., pp. 117 e ss.
122 Disponvel em <http://www.servat.unibe.ch/dfr/bs042139.html> (21.11.2011).
117
124 DONINI, Massimo El Derecho Penal Frente al Enemigo - in CANCIO MELI, Manuel e
GMEZ-JARA DEZ, Carlos (orgs.) op. cit., vol. I, p. 609.
125 PORTILLA CONTRERAS, Guillermo La Legitimacin Doctrinal de la Dicotoma Schmittiana en
el Derecho Penal y Procesal Penal del Enimigo - in CANCIO MELI, Manuel e GMEZ-JARA DEZ,
Carlos (orgs.) op. cit., vol. I, p. 686.
126 SCHMITT, Carl Der Begriff des Politischen - Berlim: Duncker & Humblot, 1963 (1. ed. 1932), p.
28.
127 KINDHUSER, Urs Retribuicin de la Culpabilidad y Prevencin en el Estado Democrtico de
Derecho - in CANCIO MELI, Manuel e GMEZ-JARA DEZ, Carlos (orgs.) op. cit., vol. I, p. 159.
Bernd Mssig afirma peremptoriamente que existe uma associao entre o conceito de Direito
Penal do inimigo e a declarao estatal do inimigo - Derecho Penal del Enemigo: Concepto y
Fatdico Presagio. Algunas Tesis - op. cit. , vol. II, p. 383.
69
SCHMITT, Carl Die Diktatur - Berlim: Duncker & Humbolt, 2006 (1. ed. 1921), p. 9.
SCHMITT, Carl Der Leviathan in der Staatslehre des Thomas Hobbes - Hamburgo:
Hanseatische Verlagsanstalt, 1938, p. 3.
130 Ibidem.
131 SCHMITT, Carl Der Begriff des Politischen - op. cit., p. 29.
132 Idem, p. 23. O Estado total resulta de uma absoro da sociedade: total Staat der Identitt
von Staat und Gesellschaft (p. 24).
133 Idem, p. 27.
134 Ibidem.
135 Ibidem.
136 O ama o teu inimigo bblico tem de ser compreendido pela raiz latina. O livro sagrado
encerra diligite inimicos vestros e no diligite hostes vestros. Assim, conclui Carl Schmitt, Feind ist
hostis, nicht inimicus. In Idem, p. 29.
128
129
do
poder
executivo
atravs
de
medidas
legislativas
Berechnung)142
neutro
relativamente
valores
Idem, p. 33.
Ibidem.
139 For Schmitt, a friend is a fellow member of a homogeneous nation or people, and the criteria
for homogeneity are determined existentially by a genuine decision as to the existence of such
a unit within the parameters of a particular situation. Conversely, an enemy is just that individual
or group is excluded by the criteria of substantive homogeneity which are given in the decision.
DYZENHAUS, David Legality and Legitimacy. Carl Schmitt, Hans Kelsen and Hermann Heller in
Weimar -. Oxford: Oxford University Press, 1999, p. 41.
140 SCHMITT, Carl Legalitt und Legimitt, Berlim: Duncker & Humbolt, 2005 (1. ed. 1932), pp. 38
e ss.
141 Idem, p. 66.
142 Idem, p. 42.
137
138
71
excepcionais
ao
Presidente
do
executivo
perante
superam
legislao
parlamentar148:
normalidade
competncia
para
aplicao
das
medidas
administrativas,
Idem, p. 44.
Idem, p. 47.
145 Idem, p. 49.
146 Schmitt refere-se, ainda, ao legislador ratione supremitatis, concretizado na legitimidade
plebiscitria popular que estabelece uma ruptura (Ri), op. cit., p. 57. O povo coloca-se acima
do legislador ordinrio atravs do Volksgesetzgebungsverfharen, op. cit., p. 58.
147 Idem, p. 67.
148 Ibidem.
149 Idem, p. 70.
150 Idem, p. 68.
143
144
73
165 Para uma anlise das origens do estado de excepo, ver AGAMBEN, Giorgio Stato di
Eccezione -, op. cit., pp. 13 e ss.
166 DONINI, Massimo El Derecho Penal Frente al Enemigo -, op. cit., p. 604.
juridificao
da
dignidade
encontra-se
no
plo
oposto
ao
da
proporcionalidade
especfico,
que
significa
que
75
no
domnio
do
Direito
Penal
do
inimigo,
para
que
um
169 DIX, Alexander Hat der Persnlichkeitsrechts und Datenschutz bei Politikern (noch) eine
Chance Datenschutz als leichte Beute? Zum Problembewusstsein von Politikern in GRYKEN,
Sandro e KURZ, Constance (orgs.) 1984.exe: Gesellschaftliche, politische und juristische Aspekte
modernerner berwachungstechnologien. Bielfeld: Rckenhaus, 2007, p. 151.
170 CANCIO MELI, Manuel De nuevo: Derecho Penal del Enemigo?-, op. cit., p. 129.
171 PAWLICK, Michael Der Terrorist und sein Recht. Zur rechtstheoretischen Einordung des
modern Terrorismus -, op. cit., p. 26.
172 Idem, pp. 26-27.
173 Idem, p. 35.
174 Ibidem.
175 Ibidem.
indivduo
pode
perder
condio
de
cidado,
atravs
de
77
MSSIG, Bernd Derecho Penal del Enemigo: Concepto y Fatdico Presagio. Algunas Tesis op. cit., vol. II, p. 388.
182 Idem, p. 389.
183 PAWLICK, Michael Der Terrorist und sein Recht. Zur rechtstheoretischen Einordung des
modern Terrorismus - op. cit., p. 49.
181
5. Concluso
No contexto do Direito Penal do inimigo, o direito privacidade e proteco
de dados pessoais conhece uma ablao muito prxima da supresso.
O Direito Penal do inimigo aplica-se no s ao inimigo, mas tambm, e de
uma forma extrema, ao suspeito de ser inimigo. Assim, esse Direito Penal do
inimigo consubstancia um Direito essencialmente processual, fornecendo ao
poder pblico os instrumentos necessrios para superar as regras de
proteco de dados, com o objectivo de detectar o inimigo.
Recusando a construo da dicotomia liberdade-segurana como conflito
de valores, mas, outrossim, como conflito de direitos, interpretamos as
dogmticas securitrias como um desfavor ao contrato social dado que este
implica como contraentes pessoas, com as subjectividades inerentes
concretizando um factor de resciso contratual.
Resumo: Este artigo tem por objecto a anlise da doutrina do Direito Penal do
Inimigo e estudar as consequncias da mesma sempre que aplicada aos
direitos fundamentais, nomeadamente privacidade e proteco de
dados. possvel concluir que, quando aplicada se restries, pode levar
aniquilao dos direitos privacidade e proteco de dados.
Palavras-chave: Direito Penal do Inimigo; direitos fundamentais; privacidade;
proteco de dados
Abstract: This paper aims to analyse the doctrine of Enemy Criminal Law and
study the consequences of this theory when applied to fundamental rights,
mainly privacy and data protection. It is possible to conclude that the doctrine
Estas questes adquiriram uma especial acuidade e relevncia no USA Patriot Act de 2001,
aprovado como reaco aos ataques terroristas de 11 de Setembro.
184
79
80
voltar ao ndice
1. Introduo
O tema A crise e a regulao internacional e europeia poderia ser pretexto
para abordar uma variedade de assuntos que esto, desde o incio da crise
em 2007, na berlinda 1. No entanto, parece-me que h um tema, no mbito
da regulamentao internacional e europeia, cuja abordagem de uma
urgncia muito particular e que se liga muito especialmente ao nosso pas. O
mesmo tem que ver com a segunda crise que, aliada estreitamente crise
bancria iniciada em 2007, se desenvolveu a partir de 2009: a designada crise
das dvidas soberanas.
Entre as medidas adotadas para fazer face a esta crise, num apesar de
tudo longo processo de ensaios e erros, destaca-se o Tratado sobre
Estabilidade, Coordenao e Governao na Unio Econmica e Monetria,
que acaba de entrar em vigor a 1 de janeiro de 2013. Consiste o mesmo numa
conveno internacional, que acabou por ficar conhecida como pacto
oramental (fiscal compact), na qual se consagram um conjunto de regras
Assim, e desde logo, a questo da regulamentao internacional e europeia do
funcionamento do sistema financeiro em geral e bancrio em especial. Poder-se-ia ainda falar
da resposta que tem sido dada pelas instituies europeias, no sentido de garantirem que as
medidas anticrise (como auxlios de Estado) adotadas pelos Estados membros da Unio no
pem em causa a concorrncia no mercado comum.
1
81
2. O problema
O recurso por parte do Estado portugus ajuda externa resulta da
circunstncia de o mesmo ter perdido o acesso ao financiamento, a taxas de
juro sustentveis, nos mercados internacionais. Como o Estado estava
dependente desse financiamento para realizar as despesas oramentadas,
resultaria dessa perda de acesso a necessidade de um corte abrupto e
repentino das despesas do Estado 3.
Mas porque que o Estado portugus perde progressivamente o acesso
aos mercados internacionais? A perda progressiva e reflete-se no sucessivo
aumento das taxas de juro exigidas pelos mercados internacionais para
financiarem a dvida portuguesa. O aumento das taxas de juro, por sua vez,
reflete o juzo dos operadores internacionais quanto ao aumento do risco da
dvida o risco de a mesma no vir a ser paga ou de o vir a ser em condies
menos favorveis.
3 neste contexto que o Ministro das Finanas refere, em 2011, que o pagamento dos salrios
dos funcionrios pblicos e das penses dos reformados estaria em risco se no se recorresse ao
resgate internacional do FMI e da Unio Europeia.
83
aquisio direta da dvida dos Estados 5. Por aquele motivo, as taxas de juro
dos Estados da Eurozona convergiram rapidamente para o nvel das taxas
alems.
A crise econmica de 2008 teve consequncias srias nas finanas dos
Estados a nvel mundial e, em especial, na Europa. As consequncias
oramentais da crise de 2008, que se prolongaram para 2009, 2010, 2011 e
2012, provocaram a eroso da convico dos agentes nos mercados
internacionais de que era impossvel a falncia de um Estado da Zona Euro.
Desencadeou-se, a partir da, um ciclo vicioso em que os receios dos
mercados (potenciados pelas agncias de rating) se tornaram profecias
autorrealizveis, forando sucessivamente a Grcia, a Irlanda e Portugal a
requererem resgates internacionais para evitarem a temida falncia 6.
A questo que se pode colocar : porque que apenas os trs referidos
pases acabaram por ter de ser resgatados 7? A resposta poder encontrar-se
na anlise dos dfices oramentais e das dvidas pblicas desses pases nos
anos que precederam os resgates. Na verdade, em 2009 e 2010, os referidos
trs Estados foram, em conjunto com a Espanha, os nicos cujos dfices, na
zona euro, ultrapassaram ou encostaram ao valor de 10% do PIB. Ainda em
2009 e 2010, os referidos trs Estados caracterizavam-se por uma trajetria de
crescimento acelerado da dvida que levaria a que, em 2011, fossem os nicos
Estados da Zona Euro, a par da Itlia, cuja dvida ultrapassou os 100% do PIB.
10.
Assim, no
11.
85
3. Que solues?
Uma possvel abordagem do problema a resultante da Economia da
Poltica13, que explica a tendncia de muitos Estados em manterem dfices
oramentais
persistentemente
elevados
em
conduzirem
polticas
12 Para uma descrio sinttica dos problemas econmicos que conduziram aos programas
de estabilizao negociados com o FMI em 1978 e em 1983, cf. ANA BELA NUNES (2011: 9-10 e 1314).
13 Sobre a Economia da Poltica, cf. MANUEL FONTAINE CAMPOS (2011: 164-170 e 174-175).
14 Cf. XAVIER DEBRUN ET AL. (2008: 299) e PERSSON/TABELLINI (2000: 345 e ss.) e (2002: 1552 e ss.).
15 Que os incentivos no so os mesmos com que os agentes polticos so confrontados na sua
vida privada notado por RICHARD WAGNER (2012: 261, 269), que refere como os mesmos no so
conhecidos por terem nveis de crdito inferiores ou taxas de insolvncia superiores ao cidado
comum e, no entanto, acabarem por adotar polticas das quais resultam, em democracia,
dfices oramentais permanentes e acumulao crescente de dvida pblica. O autor explicao com a circunstncia de a deciso poltica oramental versar sobre uma propriedade
comum, o que conduz separao entre o ato de escolha e a responsabilizao pelo ato,
Passemos, desde j, por algumas solues que foram ou que esto sendo
experimentadas. As solues possveis so diversas, de ndole poltica,
econmica ou jurdica. No que respeita a este ltimo ponto, temos o exemplo
recente da Alemanha que, a partir de 2009, incluiu na sua Lei Fundamental um
travo constitucional assuno de dvida, impondo um princpio de
equilbrio oramental entre despesas e receitas, sem contar com emprstimos.
J antes, no entanto, a Lei Fundamental alem impunha a chamada regra
de ouro na elaborao do oramento, impedindo que os emprstimos anuais
lquidos excedessem as despesas de investimento 17.
Mas existem tambm exemplos de solues de Direito europeu: os famosos
critrios de Maastricht, que impunham aos Estados que quisessem adotar o
Euro como moeda comum, entre outras exigncias, a descida do dfice
oramental para um valor inferior a 3% e da dvida pblica para um valor
inferior a 60%. Estes critrios foram depois assumidos no chamado Pacto de
Estabilidade e Crescimento e continuaram a constituir exigncias aplicveis
aos Estados membros da Zona Euro.
Como se torna desde logo evidente no caso portugus, e como resulta da
histria da sua aplicao, o Pacto de Estabilidade e Crescimento fracassou no
seu intuito de disciplinar as finanas pblicas dos Estados da Zona Euro ou, pelo
menos, no foi suficientemente bem-sucedido. Entretanto, como referido,
entrou em vigor, a 1 de janeiro de 2013, o novo Tratado sobre Estabilidade,
Coordenao e Governao na Unio Econmica e Monetria, na qual se
consagram um conjunto de regras visando o mesmo objetivo do malogrado
Pacto de Estabilidade e Crescimento: a disciplina das finanas pblicas.
O novo Tratado impe que a situao oramental das administraes
pblicas de uma Parte Contratante [seja] equilibrada ou excedentria. Para
separao essa que no existe quando as decises versam sobre uma propriedade privada.
Aplicar-se-ia aqui a teoria econmica da tragdia dos comuns, sem parecer haver regras
muito claras a permitirem uma superao institucional dessa tragdia.
16 Outro tipo de literatura econmico-poltica das finanas pblicas foca-se na anlise das
preferncias dos eleitores, assumindo que as mesmas so refletidas nas polticas adotadas. Para
uma abordagem sinttica nesse sentido, cf. GEOFFREY BRENNAN (2012).
17 Estas solues coincidem, alis, com as tendncias internacionais contemporneas em
matria de regulamentao da oramentao pblica. Sobre estas tendncias e,
designadamente, as que se referem adoo de regras que procuram condicionar os
resultados oramentais atravs da fixao de metas quantitativas, cf. NAZAR DA COSTA CABRAL
(2012: 790-792). Trata-se de regras que procuram concretizar, no dizer de JOAQUIM FREITAS DA ROCHA
(2012b: 135-137), um princpio de salvaguarda das geraes futuras.
87
18,
no pode
em
circunstncias
definidas
por
conceitos
vagos
ou
controlo
do
cumprimento
da
regra
garantido
por
rgos
89
27.
91
programas
OMT
(Outright
Monetary
Transactions
Transaes
Assim, concluindo:
- O novo Tratado sobre Estabilidade, Coordenao e Governao na UEM
melhora um pouco a credibilidade dos traves oramentais, no que
coadjuvado pelos mercados de capitais.
- Em sentido contrrio funciona a falta de conservadorismo fiscal dos
portugueses e os resultantes incentivos de acelerao oramental transmitidos
para
os
agentes
polticos.
Tambm
circunstncia
de
estarem
28),
suas finanas pblicas, recuperando a partir da uma boa parte dos poderes
soberanos que, agora, so exercidos condicionalmente, ou no o consegue
fazer de modo duradouro e acaba por condenar-se a uma tutoria europeia,
atravs da interveno peridica da Comisso e do Banco Central Europeu29,
eventualmente auxiliados pelo FMI.
93
voltar ao ndice
Regulators
are
human
beings, and therefore should not
be expected to be omniscient
any more than people whom
they regulate1.
1. Introduo
Reza a histria que Slon partiu em viagem durante dez anos, e, embora sob
pretexto de ir conhecer o mundo, pretendia, na verdade, evitar a alterao
das leis que elaborara, j que os Atenienses se haviam vinculado, por
juramento, a viver segundo aquelas normas durante uma dcada2. A
contingncia caracterstica do tempo hodierno que a crise confirmou de
1 FRIEDMAN, A Crisis of Politics, not Economics: Complexity, Ignorance and Policy Failure, in:
Critical Review, n.os 2-3, vol. 21, 2009, p. 152.
2 Cf. HERODOTUS, The Histories, traduo por Robin WATERFIELD, reimp., Oxford University Press,
Oxford, 2008, p. 13 (Livro I, Captulo I, 29). A verso de Aristteles, a quem atribuda a redao
da Constituio de Atenas, no coincide com o testemunho de Hrodoto, pois que aquela
obra parece apontar para a inalterabilidade das leis durante cem anos; dando nota do respeito
dos atenienses por aquelas normas, o Autor relata que aqueles inscreveram as leis em colunas
giratrias de madeira, colocaram-nas no Prtico e juraram respeit-las, comprometendo-se, em
caso de transgresso, a oferecer uma esttua de ouro. Cf. ARISTTELES, La Constitucin de Atenas,
ed. bilingue e traduo por Antonio TOVAR, 3. ed., Centro de Estudios Polticos y Constitucionales,
Madrid, 2000, pp. 56 e s. (Captulo 7, 1 e 2).
96
notas
irremissivelmente
caracterizadoras
humanidade,
97
num
mercado
privado
liberalizado17,
mesmo
perante
os potenciais prestadores desse servio. Para este desiderato confluiriam quer a criao (ainda
que artificial) de uma concorrncia no setor econmico em causa (cf. o exemplo apontado a
pp. 22 e s.), quer a previso de direitos de acesso rede. Repare-se, porm, que refletindo sobre
perspetivas futuras, o Autor fixava como objetivo ltimo ou como consequncia da crescente
concorrncia que se desenvolveria nos setores em causa, a diminuio do papel (e, mesma da
necessidade) da regulao (Op. cit., p. 41).
15 No se trata de exemplo nico; questionando tambm a liberalizao e a privatizao dos
servios pblicos, cf. Les Services Publics lHeure de la Concurrence, La Documentation
Franaise n. 306, Paris, 2004.
16 Hans-Werner SINN, The Selection Principle and Market Failure in Systems Competition, in:
Journal of Public Economics, n. 2, vol. 66, novembro 1997, pp. 247 e ss..
17 Como j salienta Vital MOREIRA (Auto-Regulao Profissional e Administrao Pblica,
Almedina, Coimbra, 1997, p. 38), existe uma relao inversa entre a interveno do Estado da
economia e a atividade de regulao: quanto maior for a primeira, menor ser a segunda
sem prejuzo, como tambm acentua o Autor (op. cit., p. 39), de a regulao pblica incidir
igualmente sobre a economia pblica, i. e., sobre as atividades econmicas desenvolvidas
pelas empresas pblicas.
18 Aps a sexta alterao ao Memorando, de 20.12.2012, a medida 7.9. refora a obrigao
de emanar legislao de enquadramento das autoridades reguladoras, que tem como
objetivos precpuos a proteo do interesse pblico, a promoo da eficincia do mercado e o
reforo da efetividade da legislao da concorrncia (entretanto adotada), assegurando
do
propenses
de
Direito
Administrativo,
evoluo,
de
determinando
tendncias
nem
emergncia
sempre
de
homogneas,
jurdico),
como
tambm
se
assiste
uma
progressiva
quelas entidades uma autonomia administrativa, financeira e de gesto, bem como uma
independncia face ao Governo.
19 No estamos aqui a reportar-nos a situaes de excecionalidade, como as pressupostas
pelos institutos do estado de necessidade administrativo ou mesmo dos estados de exceo
constitucionais.
20 Cf. ROSENTHAL, September 11: Public Administration and the Study of Crisis and Crisis
Management, in: Administration & Society, vol. 35, 2003, pp. 129 e s..
21 V., por excelncia, OST/KERCHOVE, De la Pyramide au Rseau? Pour une Thorie Dialectique
du Droit, Publications des Facults Universitaires Saint-Louis, Bruxelles, 2002.
99
Estados
nacionais,
revelando-se
internamente
fragmentria
22 Cf. OST/KERCHOVE, De la Pyramide au Rseau?..., cit., pp. 45 e ss., 130 e ss., e SORDI, Il Principio
di Legalit nel Diritto Amministrativo che Cambia. La Prospettiva Storica, in: Diritto
Amministrativo, fasc. 1, 2008, p. 25, que seguimos de perto; .
23 Parafraseamos LEVRAT/BESSON (org.), (Ds)ordres Juridiques Europennes/European Legal
(Dis)orders, Schulthess, Zrich, 2012.
24 Assim, MERUSI, La Legalit Amministrativa: Altri Sentieri Interrotti, Il Mulino, Bologna, 2012, p. 51.
25 MERUSI, La Legalit, cit., pp. 9 e ss..
26 Cf. KIRCHOF, Deutschland, cit., p. 111.
27 Assim, N APOLITANO, The Role of the State in (and after) the Financial Crisis: New Challenges for
Administrative Law, in: Susan ROSE-ACKERMANN/LINDSETH (eds.), Comparative Administrative Law,
Elgar Publishing, Cheltenham/Northampton, 2010, pp. 588 e s..
28 MERUSI, La Legalit, cit., p. 52.
29 Aprovado pelo Regulamento (CE) n. 2223/96, do Conselho, de 25 de junho de 1996, in: JO,
n. L 310, 30.11.1996, pp. 1 e ss., alterado pelo Regulamento (CE) n. 448/98, do Conselho de 16
de fevereiro de 1998, in: JO n. L 58, 27.02.1998, pp. 1 e ss., pelo Regulamento (CE) n. 1500/2000
da Comisso, de 10 de julho de 2000, in: JO n. L 172, 12.07.2000, pp. 3 e ss., pelo Regulamento
(CE) n. 2516/2000 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de novembro de 2000, in: JO n.
L 290, 17.11.2000, pp. 1 e ss., pelo Regulamento (CE) n. 995/2001, da Comisso de 22 de maio de
2001, in: JO n. L 139, 23.05.2001, pp. 3 e ss., pelo Regulamento (CE) n. 2558/2001 do Parlamento
Europeu e do Conselho, de 3 de Dezembro de 2001, in: JO n. L 344, 28.12.2001, pp. 1 e ss., pelo
Regulamento (CE) n. 113/2002 da Comisso, de 23 de janeiro de 2002, in: JO n. L 21, 24.01.2002,
pp. 3 e ss., pelo Regulamento (CE) n. 359/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de
fevereiro de 2002, in: JO n. L 58, 28.02.2002, pp. 1 e ss., pelo Regulamento (CE) n. 1267/2003 do
Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de junho de 2003, in: JO n. L 180, 18.07.2003, pp. 1 e
ss., pelo Regulamento (CE) n. 1392/2007 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de
novembro de 2007, in: JO n. L 324, 10.12.2007, pp. 1 e ss., e pelo Regulamento (CE) n. 400/2009
do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de abril de 2009, in: JO n. L 126, 21.05.2009, pp. 11
e ss., pelo Regulamento (UE) n. 715/2010, da Comisso, de 10 de agosto de 2010, in: JO n. L
210, 11.8.2010, pp. 1 e ss..
101
poltica
do
Estado
se
assume
como
atividade
de
alta
do
sentido
dos
princpios
da
descentralizao
da
aumento
de
despesas
ou
diminuio
de
receitas
so
103
104
V., a este propsito, as observaes muito pertinentes de Marta Nunes VICENTE, A Quebra da
Legalidade Material na Actividade Normativa de Regulao Pblica, Coimbra Editora, Coimbra,
2012, pp. 35 e ss., 47 e ss., 178.
40 Cf. BADURA, Wirtschaftsverfassung und Wirtschaftsverwaltung, 2. ed., Mohr Siebeck, Tbingen,
2005, pp. 106 e s., cuja noo aglutinadora da dimenso de garantia
(Gewhrleistungsfunktion) com a dimenso da defesa da concorrncia seguimos de perto. V.
ainda BLERSCH, Deregulierung und Wettbewerbsstrategie, Lit Verlag, Berlin, 2007, pp. 11 e ss.;
DANWITZ, Was ist eigentlich Regulierung?, in: Die ffentliche Verwaltung, fasc. 23, ano 57.,
dezembro 2004, pp. 977 e ss., esp.te p. 984; SCKER, Das Regulierungsrecht im Spannungsfeld von
ffentlichem und Privatem Recht, in: Archiv des ffentlichen Rechts, vol. 130, 2005, pp. 187 e ss.;
Vital MOREIRA, Auto-Regulao..., cit., p. 34. V. ainda a sntese de MUOZ MACHADO, Hacia un
Nuevo Derecho Administrativo, in: El Derecho Pblico de la Crisis Econmica. Transparencia y
Sector Pblico. Hacia un Nuevo Derecho Administrativo, Instituto Nacional de Administracin
Pblica, Madrid, 2011, pp. 203 e ss..Tambm associando Estado de garantia e regulao, v.
Pedro GONALVES, Estado de Garantia e Mercado, in: Revista da Faculdade de Direito da
Universidade do Porto, ano VII (especial), 2010, pp. 97 e ss..
41 Como decorre do texto, esto afastadas do conceito de regulao os modos de regulao
informal, designadamente, atravs das agncias de rating, que funcionam como uma espcie
de agncias de superviso informal (cf., v. g., FRIEDMAN, A Crisis, cit., p. 132, que se lhes refere
como agncias quase-governamentais). Trata-se, alis, de um papel que lhes foi atribudo nos
anos 30 do sculo XX: a partir de 1936, e com o objetivo de assegurar que os bancos
realizassem apenas investimentos seguros, os reguladores bancrios proibiram-nos de investir em
valores mobilirios especulativos (speculative investment securities), assim qualificados por
manuais de notao reconhecidos (recognized rating manuals); quer dizer, neste momento,
os bancos encontravam-se impedidos de efetuar as suas prprias avaliaes de risco, devendo
conformar-se com os juzos daqueles manuais, publicados unicamente pelas (ento, quatro)
Moodys, Poors, Standard e Fitch, aos quais, na prtica, foi reconhecida como que uma fora
de lei. Quando, em 1975, a Securities and Exchange Commission (SEC) alterou a referncia
queles manuais (considerada demasiado vaga) para national recognized statistical rating
organization (NRSRO), logo enquadrou nesta categoria a Moodys, a (entretanto fundida)
Standard & Poors e a Fitch, no que foi seguida pelos demais reguladores financeiros. As
39
misso,
surge
Direito
Administrativo
da
Regulao
105
rating47
e,
nessa
medida,
incentivando
(ou,
pelo
menos,
no
44
Cf. MASHAW, Creating the Administrative Constitution, Yale University Press, New
Haven/London, 2012, pp. 4 e s., 91 e ss.. ainda possvel encontrar antecedentes da regulao
no Reino Unido, durante o sculo XVII v. FRIEDMAN, Regulation in the Reagan-Bush Era, University
of Pittsburgh Press, Pittsburgh, 2009, p. 7.
45 FRIEDMAN, A Crisis, cit., pp. 127 e ss., esp.te pp. 152 e ss..
46 Assim NAPOLITANO, The Role, cit., p. 571; da que o Autor identifique como dois dos desafios
do Direito Administrativo ps-crise as tcnicas e estruturas de regulao e a reconceptualizao
da regulao a nvel global (Op. cit., pp. 589 e s.).
47 Juzos no totalmente confiveis, tendo em conta que, a partir dos anos 70 do sculo
passado, se substituiu o modelo investor pays pelo modelo issuer pays o que determinou a
insidiosa consequncia, visvel, sobretudo, na ltima dcada, de ficarem as agncias de rating
refns das empresas financeiras que colocavam os respetivos produtos no mercado: caso
estas ficassem descontentes com a notao atribuda por uma agncia, dispunham sempre da
ameaa de poderem passar a pagar a outra. Cf. WHITE, The Credit-Rating Agencies, cit., pp.
392, 393 e s..
107
seu
elevado
montante
contenda
com
proteo
dos
109
percepo
que
ter
como
efeitos,
no
mnimo,
uma
autoridades reguladoras
58 Aspeto para o qual alerta j Calvo da SILVA, Banca, Bolsa e Seguros, 3. ed., Almedina,
Coimbra, 2012, pp. 80 e ss..
59 Vital MOREIRA, Auto-Regulao, cit., p. 45.
60 Cf. BALTENSPERGER, Competition of Bank Regulators: A More Optimistic View, in: Finanz Archiv,
n. 3, vol. 59, 2003, pp. 332 e s..
61 Cf. Hans-Werner SINN, Risktaking, Limited Liability, and the Competition of Bank Regulators,
in: Finanz Archiv, n. 3, vol. 59, 2003, p. 326, e Asymmetric Information, Bank Failures and the
Rationale for Harmonizing Banking Regulation, in: Finanz Archiv, n. 3, vol. 59, 2003, pp. 340 e ss..
62 Assim, MERUSI, La Legalit, cit., pp. 96, 116 e ss..
63 V. Browen MORGAN, Regulating the Regulators: Meta-Regulation as a Strategy for Reinventing
Government in Australia, in: Public Management Review, vol. 1, n. 1, 1999, pp. 49 e ss., e The
Economization of Politics: Meta-Regulation as a Form of Nonjudicial Legality, in: Social & Legal
Studies, vol. 12, n. 4, dezembro 2003, pp. 489 e ss..
implementao
das
polticas
regulatrias
(como
111
flexibilidade
tica
regulatria
(3.3.);
sentido
da
articulao
entre
reguladores
internacionais/europeus
113
regra,
dificultam
adoo
de
instrumentos
de
regulao
da
misso
de
regular
postulam
uma
atuao
da
115
pelo
regulador79.
Neste
sentido,
embora
os
reguladores
das
autoridades
reguladoras,
constituindo
um
instrumento
por
exemplo,
os
operadores
econmicos
que
se
como
as
recomendaes,
os
esclarecimentos
as
advertncias85) ou de inspees86.
No esqueamos que, se considerarmos como uma regulao efetiva
aquela
que
compele
os
operadores
econmicos
adotarem
um
117
87
Neste sentido, BRUNNERMEIER/CROCKET/GOODHART/HELLWIG/PERSAUD/SHIN, The Fundamental
Principles, cit., p. 25.
88 Cf. BALDWIN/BLACK, Really Responsive Regulation, cit., p. 80.
89 AYRES/BRAITHWAITE, Responsive Regulation, cit., pp. 19 e ss., esp.te pp. 40 e ss..
90 Esta concepo do sentido e do alcance dos poderes reguladores encontra acolhimento
na perspetiva defendida por alguma doutrina, segundo a qual a misso de regular se encontra
na confluncia das duas tendncias que caracterizam a prpria evoluo do Direito
Administrativo em geral: por um lado, e semelhana de uma red light theory, a atribuio de
poderes sancionatrios s agncias implica que a sua atuao assuma uma feio restritiva,
orientada para a tutela da legalidade e para a eliminao/represso dos comportamentos
(no da Administrao, mas agora) dos operadores econmicos que contrariem o direito
vigente e a satisfao dos objetivos de poltica regulatria que lhe esto subjacentes; por outro
lado, o reconhecimento de que a primeira linha de ao das entidades reguladoras se
reconduz persuaso sobre os regulados significa que o propsito do exerccio dos poderes
reguladores consiste em implementar uma certa poltica regulatria, talqualmente surge
pressuposto pela green light theory. Cf. BALDWIN/CAVE/LODGE, Understanding Regulation, Oxford
University Press, Oxford, 2012, p. 3. Sobre as red light, green light and amber light theories, v.
HARLOW/RAWLINGS, Law and Administration, 3. ed., Cambridge University Press, Cambridge, 2009,
pp. 1 e ss.; cf. tambm a sntese de STOTT/FELIX, Principles of Administrative Law, Cavendish,
London, 1997, pp. 29 e ss..
Pblica
constitui
uma
das
tendncias
atuais
do
119
administrativas
que
as
desempenham,
atravs
de
um
associado
designada
discricionariedade
regulatria
121
Alemanha,
expresso
discricionariedade
regulatria
quela
entidade,
onde
predomina
realizao
de
de
realizao
de
juzos
tcnicos,
de
prognose
de
em
sede
de
controlo
jurisdicional,
qual
assumir,
por
103 Cf. Zulssigkeit von Klage auf Weitergehende Regulierungsverpflichtungen BVerwG, Urteil
vom 28.11.2007, in: Neue Zeitschrift fr Verwaltungsrecht, 2008, pp. 575 e ss..
104 Acentuando as especificidades das normas habilitantes quando esto em causa atuaes
da Administrao reguladora, cf. DANWITZ, Was ist eigentlich Regulierung?, cit., p. 981.
105
V. ATTENDORN, Das Regulierungsermessen Ein Deutscher Sonderweg bei der
Gerichtlichen Kontrolle TK-rechtlicher Regulierungsentscheidungen?, in: Multimedia und Recht,
2009, p. 238; SCHMIDT-ASSMANN, Das Allgemeine Verwaltungsrecht..., cit., p. 141.
A amplitude desta discricionariedade regulatria e a deferncia jurisdicional no deixam de se
revelar preocupantes, podendo estar na base, segundo alguns, do aumento da corrupo e da
economia paralela assim, JOHNSON/KAUFMANN/ZOIDO-LOBATN, Regulatory Discretion and the
Unofficial Economy, in: The American Economic Review, fasc. 2, vol. 88, maio 1998, pp. 387 e ss..
123
apreciaes
complexas
de
natureza
econmica,
pelos
106 Sobre esta questo, v. Pedro GONALVES, Direito Administrativo da Regulao, in: Estudos
em Homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano no Centenrio do Seu Nascimento, vol.
II, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa/Coimbra Editora, Coimbra, 2006, pp. 553 e s..
107 Relativamente ao princpio da tipicidade dos atos administrativos e a sua relao com a
ideia de nominatividade, cf. SANDULLI, Manuale di Diritto Amministrativo, 15. ed., vol. 1., Jovene
Editore, Napoli, 1989, pp. 616 e s.; CASETTA, Compendio di Diritto Amministrativo, 5. ed., Giuffr
Editore, Milano, 2005, pp. 328 e s.. V. ainda GIANNINI, Sulla Tipicit degli Atti Amministrativi, in:
Scritti in Memoria di Aldo Piras, Giuffr, Milano, 1996, pp. 319 e ss..
108 Considere-se, v. g., o n. 5 do artigo 34. da Lei da Concorrncia (Lei n. 19/2012, de 8 de
maio), nos termos do qual em caso de urgncia, a Autoridade da Concorrncia pode
determinar oficiosamente as medidas provisrias que se mostrem indispensveis ao
restabelecimento ou manuteno de uma concorrncia efetiva, sendo os interessados ouvidos
aps a deciso.
109 O fenmeno da destipicizao dos atos administrativos pode ir mais longe, em resultado da
possibilidade de celebrao de contratos sobre o exerccio de poderes pblicos; i. e., a
abertura legal permite agora no apenas a conformao, pela Administrao, dos efeitos do
ato, mas tambm a sua modelao por acordo entre entidades pblicas e particulares cf.
PIERPAOLO, Gli Accordi della Pubblica Amministrazione con i Privati, Giuffr, Milano, 2007, p. 52.
110 Nestes termos, Pedro GONALVES, Controlo de Concentraes no Direito Portugus (Uma
Viso Jus-Administrativista), in: Revista de Concorrncia e Regulao, n. 7/8, ano II,
julho/dezembro 2011, pp. 294 e s., 297.
forma
precursora,
em
1970,
Sandulli112
acentuava
que
os
domnio, a lei acaba, muitas vezes, por consubstanciar uma fonte sobre a
produo, encontrando-se a funo de regulao normativa cometida ao
regulamento administrativo113. A alocao do poder normativo para estas
entidades serve, sobretudo, finalidades relacionadas com a especificidade
das funes s mesmas cometidas, caracterizadas pela elevada tecnicidade
e/ou especialidade, cuja disciplina no se situa ao alcance do legislador, nem
mesmo quando este se identifica com o Governo. Neste sentido, o exerccio
do poder regulamentar com tal alcance pelas entidades reguladoras
corresponde ao desempenho de uma funo normativa, traduzindo o
cumprimento da obrigao jurdica de regular (tambm atravs de normas)
os setores econmicos que lhes esto confiados114.
3.4. Os poderes reguladores no quadro do Estado de direito, da democracia e
da good governance
O percurso encetado sobre o modelo regulatrio e o sentido da tipologia e do
exerccio dos poderes reguladores no momento em que atravessamos carece,
por fim, de um necessrio confronto com os princpios estruturantes do Estado,
Nesse sentido parece apontar, v. g., a alnea a) do artigo 9. dos Estatutos do ICP-ANACOM
(aprovados pelo Decreto-Lei n. 309/2001, de 7 de dezembro), que confere a esta entidade
poder para elaborar regulamentos quando estes se mostrem indispensveis ao exerccio das
suas atribuies. V. tambm artigo 125., n. 1, in fine, da Lei n. 5/2004, de 20 de fevereiro (Lei
das Comunicaes Eletrnicas). Do mesmo modo, a alnea e) do n. 1 do artigo 16. do DecretoLei n. 127/2009, de 27 de maio, comete ao conselho diretivo da Entidade Reguladora da
Sade, no mbito da respetiva orientao e gesto, a competncia para aprovar os
regulamentos que sejam necessrios ao desempenho das atribuies do organismo. Para outros
exemplos, v. tambm Joo Nuno Calvo da SILVA, Mercado e Estado, Almedina, Coimbra, 2008,
p. 158, ns. 414 a 419.
112 SANDULLI, LAttivit Normativa della Pubblica Amministrazione, Casa Editrice Dott. Eugenio
Jovene, Napoli, 1970, pp. 51 e s..
113 Cf. FO, I Regolamenti delle Autorit Amministrative Indipendenti, Giapplichelli Editore,
Torino, 2002, pp. 106 e s.; entre ns, Pedro GONALVES, Direito, cit., p. 555. V. tambm Lus
Guilherme CATARINO, Regulao e Superviso dos Mercados de Instrumentos Financeiros,
Almedina, Coimbra, 2010, pp. 369 e ss..
114 Cf. POLITI, Regolamenti delle Autorit Amministrative Indipendenti, in: Enciclopedia
Giuridica, Istituto della Enciclopedia Italiana Treccani, Roma, 2001, vol. XXVI, p. 4.
111
no
que
toca
aos
problemas
relacionados
com
de
conferidos
marginalizao
da
poderes
legalidade115
autoridades
ou
uma
reguladoras
legalidade
induz
ondulada
uma
ou
imprecisa (fuzzy legality)116, manifestada mediante a proliferao de normasfins (normas de atribuio) e a progressiva diminuio de normas-meios
(normas de competncia).
Com efeito, e ao invs de a lei conter normas que estabelecem,
relativamente a cada um dos rgos, as competncias materiais, os poderes
pblicos de atuao em cada situao tpica, passa a abrigar normas de
atribuio que habilitam genericamente uma entidade pblica a agir para a
prossecuo dos interesses pblicos a seu cargo. Deparamo-nos, pois, perante
uma expresso da tendncia para a substituio de uma legalidade material
por uma legalidade formal117.
Alm dos bices que esta situao coloca sob a perspetiva do princpio da
reserva de lei e de uma certa diluio das fronteiras entre legalidade e
ilegalidade, no podemos ignorar que, sobretudo quando est em causa a
atribuio de poder normativo quase-independente s entidades reguladoras,
tal coloca delicados problemas sob a perspetiva do princpio democrtico,
importando relevantes perplexidades constitucionais118. Efetivamente, mais do
125
poltico do Governo (e, como tal, ao controlo parlamentar) e nas relaes entre poltica e
Administrao.
119 WOOLHANDLER, Delegation and Due Process: The Historical Connexion, in: The Supreme Court
Review, 2008, p. 264, aludindo ao facto de a delegation doctrine, geralmente pensada para
limitar a extenso e as condies sob as quais os legislador podia transferir decises para um
delegante, pass[ar] afinal a limitar a esfera dentro da qual o legislador podia reter certas e
determinadas decises para a sua prpria determinao.
120 Assim, BRUNNERMEIER/CROCKET/GOODHART/HELLWIG/PERSAUD/SHIN, The Fundamental Principles,
cit., pp. 36 e 57.
121 Cf. as reflexes de Maria Fernanda MAS, O Controlo, cit., pp. 41 e ss., a propsito da
tutela jurisdicional dos destinatrios de atuaes informais informativas.
122 GRDITZ, Regulierungsermessen, cit., pp. 1009 e ss..
127
que
tange
especificamente
Administrao
reguladora,
as
126 Vieira de ANDRADE, Grupos de Interesse, Pluralismo e Unidade Poltica, Separata do volume
XX do Suplemento do Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Coimbra,
1977, pp. 134 e 138.
127 Cf. VICENTE SOLA, Rules Vs. Discretion: The Judicial Alternative, in: Contemporary Readings in
Law and Social Justice, n. 2, vol. 3, 2011, pp. 64 e ss..
Como resulta do texto, no nos reportamos neste mbito designada regulao por
contrato, efetuada atravs de um contrato regulatrio, e consubstanciando, como tal, um
instrumento de autorregulao. Inspirado na experincia norte-americana, o conceito de
contrato regulatrio reporta-se ao contrato que tem como objecto a regulao administrativa,
revelando-se portanto como um instrumento ou meio de efectuar toda ou uma parte da
regulao pblica administrativa que orienta as condutas das empresas reguladas de um
determinado mercado, cujas partes contratantes se identificam com os players e autoridades
pblicas reguladoras ou responsveis pela funo de regulao de um determinado mercado
(Pedro GONALVES, Regulao Administrativa e Contrato, in: Estudos em Homenagem ao Prof.
Doutor Srvulo Correia, vol. II, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa/Coimbra Editora,
Coimbra, 2010, pp. 1017 e s.). V. tambm Suzana Tavares da SILVA, Um Novo Direito
Administrativo?, Imprensa da Universidade de Coimbra, Coimbra, 2010, pp. 66 e ss..
128 Cf. VICENTE SOLA, Rules..., cit., pp. 49 e s., na senda de TAYLOR, Swings in the Rules-Discretion
Balance, Conference on the Occasion of the 40th Anniversary of Microeconomic Foundations of
Employment and Inflation Theory, polic., Columbia University, novembro 2010, pp. 5 e s., in:
http://www.stanford.edu/~johntayl/Rules%20versus%20discretion.pdf (junho 2012). O ltimo Autor
entende, porm, que esta inverso de rota no sentido da reduo da discricionariedade
chegou a representar o modus agendi tpico da Reserva Federal norte-americana e do Banco
de Inglaterra, ainda que, em muitos dos casos, a vinculao consista, sobretudo, numa
autovinculao pela via da auto-imposio de regras.
129
4. Consideraes finais
O Estado est (?) doente desde logo, porque tem uma predisposio
crnica para o endividamento mas h formas de tratamento134. Se o Estado
omnipresente e engrandecido qual polvo de mil tentculos135 explodiu, tal
como a r da fbula que, na sua soberba autofgica, pretendia igualar o
boi136, o Estado-instituio poder sobreviver, volvido num Estado psherico (postheorischer Staat)137, concebido como um Estado inteligente de
superviso138, que, sem prejuzo do seu enquadramento no contexto global
cosmopolita, no perca a independncia.
Um dos caminhos para solucionar a crise poder passar por movimentos
harmoniosos
recprocos
de
regulao
pblica,
autorregulao
131
(descentrao
regulatria,
regulao
responsiva,
regulao
Regulao,
crise
econmica
financeira,
risco,
139 KIRCHOF, Deutschland, cit., p. 6. Alis, como salienta o Autor (cf. Op. cit., pp. 70 e ss., 97),
uma das causas da crise na Europa decorreu precisamente da inobservncia do direito pelos
Estados-membros, os quais desrespeitaram sucessivamente os limites pr-estabelecidos das
dvidas pblicas. Por outro lado, as dificuldades na superao da crise resultam do imperativo
de conciliar a necessidade de receitas no contexto do mercado financeiro e a garantia dos
fundamentos materiais do Direito, da Democracia e da tutela das liberdades interna e externa
(Op. cit., p. 147).
financial crisis and how they are affected by it. Therefore, she initiates a tour
around the emergence of new regulation models (decentring regulation,
responsive regulation, risk-based regulation) and around the meaning and the
purposes underlying the exercise of the regulatory powers, concluding that it is
necessary to articulate persuasion, punishment, ethics and good governance
and to respect the exigencies of Rule of law and democracy.
Keywords: Regulation, economic and financial crisis, risk, responsiveness,
regulatory ethics, good governance, Rule of law, democracy.
voltar ao ndice
EDUARDO MARTNEZ Y HERNNDEZ/LUIS FRANCISCO GARCA PERULLES/ENRIQUE BARN CRESPO, Tratado del
derecho a la proteccin de la salud, 2 ed., Madrid: Servicio Publicaciones Facultad Derecho
Universidad Complutense Madrid, 2004, 73.
2 E. MARTNEZ Y HERNNDEZ/L. F. GARCA PERULLES/E. BARN CRESPO, Tratado... cit., 73.
3 E. MARTNEZ Y HERNNDEZ/L. F. GARCA PERULLES/E. BARN CRESPO, Tratado... cit., 74.
1
no fluxo normal da sua vida. A analogia com a morte , assim, fcil, uma vez
que a morte percepcionada como a limitao total, a paragem total, o fim
completo da vida; mortos, nada faremos.
Assim se compreende que na histria humana desempenha um papel
importante o aprender a lidar com a morte e com os seus representantes na
vida: o sofrimento e a doena. Desde logo, reflectindo sobre ela: por isso
alguns dos textos centrais da filosofia falam da arte de aprender a morrer
(como esquecer esse enigmtico desafio de Max Scheler, j no sc. XX, de
que cada pessoa deve esforar-se por morrer a sua prpria morte?5). E, para
alguns, acreditando, por meio da f, que no s a morte no um estado de
limitao, mas tambm que a prpria vida capaz de dar, aqui e agora, a
experincia da no limitao e da plenitude, mesmo (o que parece
paradoxal) no sofrimento e na doena.
2. Alm da reflexo filosfica ou da f, h uma outra forma de nos
relacionarmos com a morte e com a doena, que tem uma relevncia
particular para este trabalho: a aco, e em concreto, a aco colectiva.
A generalidade das pessoas gosta da vida, anseia por mant-la.
Consequentemente, tambm agimos sobre a morte e sobre a doena, isto ,
mexemos nelas com as nossas prprias mos, adiando a morte e mitigando a
doena, ajudando-nos a ns prprios e aos outros a no morrer, ou a no
morrer j.
A
medicina
precisamente
conjunto
de
prticas
normas
135
emergente
das
duas
guerras
mundiais19.
Relatrio
15 J. C. LOUREIRO, Direito... cit., 663, nota 36. Cf. igualmente MARIA JOO ESTORNINHO, Segurana
alimentar e proteco do consumidor de organismos geneticamente modificados, Coimbra:
Almedina, 2009; SUZANA TAVARES DA SILVA, "Acto administrativo de faca e garfo", in FERNANDO ALVES
CORREIA/JNATAS E. M. MACHADO/JOO CARLOS LOUREIRO (Orgs.), Estudos em Homenagem ao Prof.
Doutor Jos Joaquim Gomes Canotilho, Vol. IV - Administrao e Sustentabilidade: entre Risco(s)
e Garantia(s), STUDIA IURIDICA, 105, Coimbra: Coimbra Editora, 2012, pp. 617 ss.
16 E. MARTNEZ Y HERNNDEZ/L. F. GARCA PERULLES/E. BARN CRESPO, Tratado... cit., 76.
17 E. MARTNEZ Y HERNNDEZ/L. F. GARCA PERULLES/E. BARN CRESPO, Tratado... cit., 77.
18 J. M. SRVULO CORREIA, "Introduo...", cit., 44. Cf. neste sentido, a propsito das origens
histricas dos hospitais em Portugal, normalmente associados s rainhas, que tinham a iniciativa
da sua instituio, e com operao entregue s ordens religiosas, veja-se F. A. GONALVES FERREIRA,
Histria da Sade e dos Servios de Sade em Portugal, Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian,
1990, 61 ss.
19 E. MARTNEZ Y HERNNDEZ/L. F. GARCA PERULLES/E. BARN CRESPO, Tratado... cit., 77; JOS MIGUEL
BOQUINHAS, Polticas e sistemas de sade, Coimbra: Almedina, 2012, 10.
20 Sobre a evoluo histrica do direito sade: E. MARTNEZ Y HERNNDEZ/L. F. GARCA PERULLES/E.
BARN CRESPO, Tratado... cit., 89 ss.
137
139
3. A generosidade responsvel
8. Muitas coisas j foram ditas e muitas anlises j foram feitas sobre o Estado
Social, essa obra colectiva na qual o direito proteco da sade teve e
tem um papel importante.
Neste momento e para este propsito, gostaramos de sublinhar um aspecto
particular: o tipo de pura generosidade sem limites que presidiu criao do
JOS JOAQUIM GOMES CANOTILHO, "Paradigmas de Estado e paradigmas de administrao", in
AA/VV, Moderna gesto pblica - dos meios aos resultados. Acta Geral do 2. encontro INA,
Lisboa: INA Instituto Nacional de Administrao, s.d., pp. 21 ss., 23-24.
33 J. C. LOUREIRO, Direito... cit., 659.
34 J. J. GOMES CANOTILHO, "Paradigmas de Estado...", cit., 23.
32
141
MORAIS VAZ, "Hospitais pblicos portugueses", in JORGE SIMES (COORD.), 30 anos do Servio
Nacional de Sade - Um percurso comentado, Coimbra: Almedina, 2010, pp. 297 ss., 322.
37 Sobre a contratao (ou contratualizao) de cuidados de sade como mecanismo de
financiamento dos prestadores pblicos, cf., entre ns, J. SIMES, Retrato Poltico da Sade, cit.,
70, 201 ss.; ANA SOFIA FERREIRA/ANA ESCOVAL/ALEXANDRE LOURENO/TNIA MATOS/RUTE RIBEIRO, "A
contratualizao de cuidados de sade", in JORGE SIMES (COORD.), 30 anos do Servio Nacional
de Sade - Um percurso comentado, Coimbra: Almedina, 2010, pp. 425 ss.. O recurso
contratualizao como meio de financiamento reproduz desenvolvimentos ocorridos em
ordenamentos que influenciaram bastante o portugus. Foi o caso do sistema britnico, sobre o
qual pode ver-se PETER VINCENT-JONES, The New Public Contracting. Regulation, Responsiveness,
Relationality, Oxford: Oxford University Press, 2006, 179 ss. Tambm o direito francs (embora no
seja um sistema de SNS, o que justifica algumas diferenas importantes) recorreu intensamente
contratualizao com os hospitais (pblicos e privados), atravs dos contratos dobjectifs et de
moyens, como instrumento de regulao do sector hospitalar cf. BENIT APOLLIS, "L'evolution
rcente des contrats publics dans le domaine hospitalier (a propos de l'ordonnance n 2003-850
du 4 septembre 2003)", in GUYLAIN CLAMOUR/MARION UBAUD-BERGERON (ORGS.), Contrats Publics.
Mlanges en l'honneur du Professeur Michel Guibal, Vol. II, Montpellier: Presses de la Facult de
Droit de Montpellier, 2006, pp. 11 ss.; PAUL LIGNIRES/RUXANDRA LAZAR, "Les nouveaux contrats du
secteur hospitalier", Contrats Publics. Lactualit de la commande et des contrats publics, (34),
Juin 2004, pp. 67-68.
38 A. MORAIS VAZ, "Hospitais...", cit., 322 ss.
143
sistema que evita que algum seja confrontado, enquanto recupera de uma
operao a que se submeteu, com uma conta que reflecte o preo
astronmico dessa operao e do internamento respectivo, um sistema
melhor, de um ponto de vista de humanidade, do que um outro que permite
que isso acontea. A razo de ser disto no uma abstraco, nem uma
moda, que est aqui num dia e no outro j passou. Continua a ser verdade
que fragilidade envolvida na doena no deve ser acrescentada a
fragilidade decorrente de ter de pagar uma conta avultada naquele
momento. Est assim justificado um dos princpios habitualmente encontrados
nos sistemas de SNS, a saber, o princpio segundo o qual no h pagamentos
(leia-se, pagamentos significativos, relevantes) no ponto de acesso do utente
aos cuidados de sade40, sendo os pagamentos, tanto quanto possvel,
realizados atravs de mecanismos longnquos de financiamento, como os
impostos, que permitem tambm a redistribuio de rendimentos.
A qualidade tica da existncia de uma garantia do direito sade, como
pilar
de
sustentao do Estado de
Direito,
alis
crescentemente
do
lado
negativo,
encontramos
uma
patologia
da
qual
145
resvalar para posies que conferem s pessoas muito pouco valor. Com
demasiada facilidade se entra em raciocnios de atribuio de culpas a
classes de pessoas, habitualmente j frgeis, porque sobrecarregam o sistema
de sade, por exemplo, porque vivem mais tempo, ou porque tm doenas
que exigem tratamentos mais caros.
O tema do racionamento dos cuidados de sade, que tem dominado a
literatura recente em sede de reduo de custos na sade48, pode servir para
ilustrar a questo.
O racionamento pode ser definido como uma deciso, justificada pela
falta de recursos, de no atribuir certos cuidados a certas pessoas, mesmo que
tal possa ser necessrio de um ponto de vista puramente mdico; a deciso
baseia-se em critrios objectivos, previamente estabelecidos e respeitando as
regras da nossa democracia49. O racionamento no significaria que os
cuidados no possam ser prestados, mas s-lo-iam de acordo com a lgica do
mercado50, o que, admita-se, em alguns casos poderia significar que
efectivamente no fossem prestados (por o paciente no ter meios de os
adquirir).
Assim colocado, o tema do racionamento toca uma nota importante, que
a da sustentabilidade do sistema. O racionamento uma resposta ao
problema da escassez. Como vimos, o direito proteco da sade
concretiza-se num conjunto de aces dirigidas a salvaguardar esse bem.
Para este efeito, tem particular importncia o direito, de que o Estado o
48 Veja-se o recente e expressivo exemplo da obra de JONATHAN HERRING, Medical Law, Oxford:
Oxford University Press, 2011, na qual o captulo dedicado anlise do regime de prestao de
cuidados atravs do National Health Service britnico quase totalmente ocupado pelo tema
do racionamento, que d mesmo o nome ao captulo.
49 J. C. LOUREIRO, Direito... cit., 689-690, citando Gabrielle Steffen. Cf. igualmente GEORGE P. SMITH
II, "The Elderly and Health Care Rationing", Pierce Law Review, 7, (2), 2009, pp. 171-182 (disponvel
em ssrn.com), 173; J. HERRING, Medical Law, cit., 20.
50 J. C. LOUREIRO, Direito... cit., 690.
147
149
151
153
154
78
um
pouco
as
mesmas:
alteraes
ao
sistema
de
155
157
92 EBERHARD SCHMIDT-ASSMANN, La teora general del Derecho Administrativo como sistema. Objeto
y fundamentos de la construccin sistemtica, (trad. esp.), Madrid/Barcelona: INAP/Marcial
Pons, 2003 (ed. alem de 1998), 90-91, refere-se ao fenmeno do surgimento de novos direitos
administrativos especiais que tomam por referncia direitos fundamentais, e so por isso
resistentes aos critrios tradicionais de categorizao dos direitos administrativos especiais.
Note-se, porm, que o mesmo autor preconiza conteno neste movimento, sob pena de
excessiva fragmentao do direito administrativo.
93 Assim, com grande desenvolvimento, MAFALDA CARMONA, O Acto Administrativo Conformador
de Relaes de Vizinhana, Coimbra: Almedina, 2011, particularmente 153 ss.
94 E. SCHMIDT-ASSMANN, La teora general... cit., 91. esse o sentido de J. M. SRVULO CORREIA,
"Introduo...", cit., 52, identificando o direito da sade como uma rea objectual do direito.
159
95 Sublinhando como a proteco do consentimento informado surgiu, no direito norteamericano, por via de um conjunto totalmente eclctico de fundamentos (por via de tort, da
teoria do contrato ou da aplicao do malpractice standard), veja-se T. RUGER, "Health Law's...",
cit., 646.
96 Dando origem, alis, a problemas de articulao de regimes assim acontece com a
mediao por mdico no acesso informao de sade, que era imposta pela Lei n. 12/2005,
mas surge como facultativa na LADA (de 2007), criando o problema de saber qual o regime que
vigora nos estabelecimentos pblicos de sade.
97 T. R UGER, "Health Law's...", cit., 647.
161
16. Verifica-se, assim, que, como nota a doutrina, a passagem do Estado Social
para o Estado ps-social, e portanto do direito administrativo de prestao
para o direito administrativo de garantia da prestao, no significa
necessariamente menos administrao pblica99.
O exemplo da sade comprova-o, com o acrescentar (e no o substituir)
de uma entidade reguladora aos servios e entidades pblicas prestadoras de
cuidados de sade, que assegura essa () decisiva dimenso do Estado
regulador: a compatibilidade da regulao centrada na eficcia com a
regulao inspirada por consideraes sociais e polticas.100 Com Joo
Loureiro, pode dizer-se que a tradicional regulao em termos de direito
pblico v-se confrontada com o desenvolvimento de uma crescente
utilizao do direito privado, questionando-se o modelo tradicional do
Daseinvorsorge,
compreendido
tradicionalmente
como
um
domnio
autonomia
diferenciados,
assim
permitindo
Neste sentido, em geral, MARIA DA GLRIA F. P. D. GARCIA, Direito, cit., passim, v.g. 42, 46, 137.
Num desenvolvimento paralelo ao que ocorreu no direito francs cf. sobre este B. APOLLIS,
"L'evolution...", cit., passim.
109 Este um trao comum das reformas da sade cf. J. SIMES, Retrato Poltico da Sade,
cit., 70. Sobre a criao de quase-mercados nos sectores sociais, com ateno realidade
da sade, cf. P. VINCENT-JONES, New Public Contracting, cit., 180 ss.
110 Cf. a Resoluo do Conselho de Ministros n. 100/2002, de 26 de Abril (aprovou o Programa
Especial de Combate s Listas de Espera Cirrgicas PECLEC); a Resoluo do Conselho de
Ministros n. 79/2004, de 3 de Junho (aprovou o Sistema Integrado de Gesto de Inscritos para
Cirurgia SIGIC), e as Portarias n.s 1450/2004, de 25 de Novembro, e 45/2008, de 15 de Janeiro
(que aprovaram os regulamentos do SIGIC). Trata-se de um sistema de vouchering (para a
explicao do seu funcionamento, P. VINCENT-JONES, New Public Contracting, cit., 182 ss.)
107
108
163
164
dos
agentes
privados
do
sistema
assumir
algumas
feitas
em
estabelecimentos
pblicos
ou
publicamente
financiados).
evidente que intervir na prescrio mdica condicionar a autonomia
dos profissionais de sade, sendo destes que provm as crticas mais acesas
medida. Porm, a diminuio da proteco da autonomia profissional, em
linha ou com a maximizao dos direitos dos pacientes, ou com a
maximizao de objectivos de interesse pblico considerados mais relevantes,
um movimento com paralelo em outros ordenamentos113, e em si, no deve
considerar-se vedado, pois no possvel ignorar que a autonomia profissional
no um elemento dogmtico subtrado ponderao, antes coexiste com
os demais elementos do sistema jurdico que relevam em sede de proteco
da sade.
Diramos que
a imposio da
obrigatoriedade
de
prescrio por
intervenes
de
sade
consideradas
inteis
portanto
165
166
entendimento entre paciente e mdico acerca dos prprios fins da medicina e da extenso
que deve assumir a interveno mdica. Neste sentido, a negao de uma interveno com
base em futilidade assume-se mais como uma defesa contra o encarniamento teraputico,
que se entende ser uma perverso da medicina, do que como uma deciso econmica. Sobre
o tema, RENATE GERTZ/SHAWN HARMON/GRAEME LAURIE/GEOFF PRADELLA, "Developments in Medical Law
in the United Kingdom in 2005 and 2006", European Journal of Health Law, 13, 2006, pp. 143-158,
155 ss; ALIREZA BAGHERI, "Regulating Medical Futility: Neither Excessive Patient's Autonomy Nor
Physician's Paternalism", European Journal of Health Law, 15, 2008, pp. 45-53,
116 A. BAGHERI, "Regulating Medical Futility...", cit., (51-52), chama a ateno para esse papel
fiducirio do mdico (de prudent stewardship) face aos recursos mdicos que lhe so
colocados disposio. Note-se que a anlise da Autora provm do universo da tica e no do
direito. Contudo, no pode esquecer-se que no caso das profisses regulamentadas, a tica
deontolgica objecto de um processo de juridificao, como decorre de forma inequvoca,
entre ns, do art. 13/b) do Estatuto da Ordem dos Mdicos.
117 a concluso de A. B AGHERI, "Regulating Medical Futility...", cit., 53.
118 Acordo que foi operacionalizado pela Portaria n. 407/2012, de 14 de Dezembro, que cria o
Fundo de Gesto das Contribuies Especiais da Indstria Farmacutica para a Estabilizao do
Servio Nacional de Sade para o Mercado Ambulatrio e o Fundo de Gesto das
Contribuies Especiais da Indstria Farmacutica para a Estabilizao do Servio Nacional de
Sade para o Mercado Hospitalar.
119 Atravs dos Servios Partilhados do Ministrio da Sade, EPE, que actua como central de
compras sectorial da sade cf. artigo 4 do Decreto-Lei n 19/2010, de 22 de Maro, na
redaco dada pelo Decreto-Lei n 108/2011, de 17 de Novembro.
6. Em concluso
20. em situaes de dificuldade que devemos salvar o que essencial e
ignorar o acessrio. Um dos aspectos de uma vida colectiva decente consiste
na assuno decidida de um dever de solidariedade da comunidade face
aos seus membros que se encontram em situao de fragilidade por motivo
de doena.
Essa solidariedade tem de ser responsvel, sob pena de estar em causa a
sua prpria possibilidade. H limites para a intensidade dos sacrifcios que
podem ser exigidos e isso pede clarificao dos objectivos e eficincia dos
meios utilizados.
Porm, o momento presente igualmente aquele no qual deve ser
denunciada a tendncia perversa e auto-punitiva para pensar em tudo em
termos restritivos. A escassez dos recursos financeiros no determina fatalmente
este ou aquele resultado; ela pode ser compensada pela grandeza de alma.
Os sistemas pblicos de sade so uma obra de grandeza de alma, que,
ainda
que
carecendo
de
afinaes,
globalmente
funciona,
cuja
167
Abstract: This paper seeks to analyze the difficulties faced by public healthcare
systems in the current financial crisis. The civilizational value of a system which
implements cooperation between the members of a society, in the case of
disease of any of them, cannot be doubted. Recent reforms aim, therefore, not
at eliminating or mutilating public healthcare, but at tuning aspects of their
working; it is a process in which the perspectives of the new public law offer
important views.
Key words: Public healthcare; financial crisis; solidarity
121 ANTONIO BERISTAIN , Bioetica y Nuevos Deberes-Derechos Humanos, in JOS MARA SAUCA
(Ed.), Problemas Actuales de los Derechos Fundamentales, Madrid: Universidade Carlos III de
Madrid, 2004, pp. 411 ss. (426).
voltar ao ndice
Vera Eir
Professora Convidada na Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa
e na Faculdade de Direito da Universidade Catlica (Lisboa)
169
1. Introduo
Comeo por agradecer organizao destes encontros o convite para estar
aqui hoje. a primeira vez que participo nestas reunies e sinto como um
enorme privilgio poder ouvir, em primeira mo, as intervenes de to ilustres
oradores e poder partilhar e pr discusso, com no menos ilustre plateia,
algumas das minhas ideias.
Nestes encontros coube-me o tema da contratao pblica. Em bom rigor,
o tema que me foi atribudo , literalmente, o seguinte: Contratao pblica
e crise.
Falar de crise falar do que passamos, falar do que vivemos. Por isso
mesmo, limitar-me-ei a falar-vos sobre contratao pblica numa perspectiva
actual.
* Agradece-se aos Drs. Teresa Costa e Nora e Nuno Ferreira Lousa as sugestes e comentrios
ao texto inicial da interveno.
no podem ser
candidatos, concorrentes
ou integrar
qualquer
171
os
operadores
econmicos
em
situao
de
insolvncia
de
8 Cfr. artigo 26., n. 1, alnea d), do CCP onde se pode ler (pode adotar-se o ajuste direto
quando) se trate de adquirir bens, em condies especialmente mais vantajosas do que as
normalmente existentes no mercado, a fornecedores que cessem definitivamente a sua
actividade comercial, a curadores, liquidatrios ou administradores de insolvncia ou de uma
concordada ou ainda no mbito de acordo judicial.
9 Miguel Assis Raimundo considera que a norma sobre o ajuste direto derroga o caso geral de
impedimento indicado no texto A formao dos contratos pblicos. Uma concorrncia
ajustada ao interesse pblico, AAFDL, 2013, p. 987, nota 2853.
10 A este propsito pode ainda elencar-se um conjunto de situaes que suscitam alguns
problemas de difcil soluo. A ttulo de exemplo, pense-se na seguinte situao: e se, ainda
durante a fase de formao do contrato, um operador econmico que tenha apresentado
uma proposta fica na situao de impedimento? Da nossa perspetiva, esta empresa dever ser
excluda porquanto a inexistncia de um impedimento deve manter-se at celebrao do
contrato. Outra situao: e se um dos membros do agrupamento se torna insolvente? Pode ser
substitudo? Pode ser excludo do agrupamento sem ser substitudo? A proposta apresentada
pelo agrupamento deve ser excluda? As linhas gerais de soluo destes problemas passam, no
nosso entendimento, pelo seguinte: no admitida substituio do operador econmico em
causa mas o agrupamento pode manter-se em concurso conquanto que expurgue o seu
membro impedido antes de o jri se pronunciar sobre a avaliao das propostas. Sobre estas e
outras questes veja-se a posio adotada, em Frana, pela Direction Gnrale des Finances
Publiques, Instruction n. 12-005-M0 du 26 janvier 2012.
173
11 Assim, Maria Joo Estorninho, Curso de Direito dos Contratos Pblicos, Almedina, 2012, p.
516.
12 Veja-se, j neste sentido, a lio de Marcello Caetano, Direito Administrativo, Vol. I, p. 637.
Atualmente, em sentido contrrio, e sustentando que a resoluo sancionatria do contrato
administrativo consubstancia uma medida discricionria que o contraente pblico poder
aplicar, apenas como ultima ratio, last resort ou ultimate method, Pedro Gonalves,
Cumprimento e incumprimento do contrato administrativo in Estudos da Contratao Pblica, I,
pp. 570-626, maxime, p. 611.
sociedade
insolvente
deixe
de
estar
impedida
de
participar
em
175
14 Este parece ser o sentido tambm da legislao francesa (mais concretamente, do artigo
L.641-11-1 do Code de commerce). Sobre este regime veja-se Instruction n. 12-005-M0 du 26
janvier 2012, p. 3.3.
177
quando seja decretada a sua insolvncia, poder no ser bem acolhida pelos
juzes do Tribunal de Justia.
Olhando agora para o regime das modificaes subjectivas dos contratos
administrativos regulado no CCP importa reter alguns pontos.
O primeirssimo de todos eles o de que a regra geral a este propsito a
de que, na falta de estipulao contratual ou quando outra coisa no resultar
da natureza do contrato, so admitidas a cesso da posio contratual e a
subcontratao19.
Em segundo lugar, deve notar-se que o CCP estabelece que a cesso da
posio contratual e a subcontratao so sempre vedadas quando a
escolha do co-contratante tenha sido determinada por ajuste directo, nos
casos em que s possa ser convidada uma entidade; o cessionrio seja uma
entidade abrangida por uma situao de impedimento prevista no artigo 55.
do CCP ou quando existam fortes indcios de que da cesso da posio
contratual ou a subcontratao resultem de actos, prticas ou informaes
susceptveis de falsear as regras de concorrncia20.
Por ltimo, sublinhe-se que, quando admitida, a cesso da posio
contratual depende da prvia autorizao do contraente pblico21. Em geral,
o Cdigo apenas faz depender a autorizao da cesso da posio
contratual da prvia verificao da capacidade tcnica e financeira do
cessionrio em termos tais que lhe permitam a cabal execuo do contrato
objeto da cesso (cfr. artigo 118. do CCP).
Estas so as linhas gerais que importa ter presente para, no ponto 4 que se
segue, conseguirmos responder questo inicialmente colocada.
3. O Cdigo da Insolvncia e da Recuperao de Empresas e os contratos
administrativos
O nosso Cdigo da Insolvncia e da Recuperao de Empresas (CIRE) no
alheio presena das pessoas jurdicas pblicas no mbito do processo de
insolvncia. Em particular, a presena do Estado (em sentido lato) assume
relevncia no processo de insolvncia nos seguintes momentos: no momento
Cfr. artigo 316. do CCP.
Cfr. artigo 317. do CCP.
21A qual poder ser conferida ad hoc em sede de execuo do contrato ou poder estar
previamente estabelecida no clausulado contratual acordado entre as partes. Cfr. artigo 318. e
319. do CCP.
19
20
179
na
massa
insolvente
ou
procedimento
de
venda
do
181
30 Nos termos do disposto no n. 2 do artigo 119. do CIRE, nula a clusula que atribua
situao de insolvncia de uma das partes o valor de uma condio resolutiva do negcio ou
confira nesse caso parte contrria um direito de indemnizao, de resoluo ou de denncia
em termos diversos dos previstos no captulo IV do CIRE.
31 Note-se que no teria forosamente de ser assim. Por outras palavras, poderia e pode o
legislador entender, perante o aumento do nmero de casos de insolvncia de operadores
econmicos, que o trfego jurdico mais bem satisfeito centralizando a gesto do processo de
insolvncia no administrador de insolvncia. Esta parece ser a soluo francesa na medida em
que le droit des procdures collectives, dorigine lgislative, prime sur le droit des marchs
publics dorigine rglementaire. Cfr. Pierre Pintat et Mlanie Vernet, Passation des marchs et
droit des enterprises en difficult: un equilibre parfaire, Contrats Publics, n. 127, Dcembre
2012, p. 28.
183
Mas ser que esta posio restritiva deve ser efectivamente adotada
quando o contraente privado se encontra em situao de insolvncia e a
entidade adjudicante se v confrontada com a possibilidade de resolver o
contrato e lanar novo procedimento (com todos os custos que se lhe
associam) ou aceitar novo co-contratante privado que est disposto a assumir
a posio contratual do co-contratante inicial?
A resposta a esta indagao h-de ser negativa: a posio restritiva
referida no parece ser a mais adequada nas situaes de insolvncia do cocontratante privado. Na verdade, deve notar-se que a situao de insolvncia
um evento extraordinrio que resulta do preenchimento de condies que
esto pr-estabelecidas na lei e que determinam que a venda do patrimnio
(incluindo a transmisso do estabelecimento) da sociedade insolvente seja
uma consequncia natural da situao de insolvncia da sociedade em
causa36. Quer isto dizer que a insolvncia do co-contratante privado
dificilmente poder ser utilizada como forma de fugir aplicao das regras
de contratao pblica e, consequentemente, de adjudicar directamente um
contrato sem que o mesmo seja levado ao conhecimento do mercado.
Acresce que, em bom rigor, o contrato em causa j foi submetido a regras
de contratao pblica e, portanto, a entidade adjudicante j adjudicou
aquele objecto contratual de forma transparente e no discriminatria37. Aos
dois argumentos expendidos pode acrescentar-se um terceiro, relacionado
com a interveno do administrador de insolvncia e com os critrios por este
Claro que mesmo adotando esta posio restritiva, o novo procedimento poderia nem
sequer chegar a ser lanado quando, por exemplo, por causa do valor do contrato no se
alcanasse o limiar de aplicao das diretivas de contratao pblica ou quando, por fora de
critrios de urgncia, a entidade adjudicante se visse na contingncia de, forosamente,
recorrer a um procedimento no concursal para selecionar o novo co-contratante.
35 Um caso diferente do que tratamos prende-se com a interveno dos bancos (ao abrigo de
mecanismos de step-in) e a correspondente assuno dos direitos e obrigaes do cocontraente privado na execuo do contrato pblico em causa. Nestas situaes, estaremos
perante um caso de excepo j se previa claramente no contrato a interveno dos bancos.
36 Conforme refere Steen Treumer, esta tem sido uma das razes que tem levado os
funcionrios da Comisso Europeia a aceitarem a existncia de modificaes subjetivas de
contratos pblicos em resultado de situaes de insolvncia do co-contratante privado
inicialmente parte no contrato. Cfr. Steen Treumer, Regulation of contract changes leading to a
duty to retender the contract: the European Commissions proposals of December 2011, in Public
Procurement Law Review, 2012, pp. 153-166, p. 157.
37 Este argumento poder, no entanto, deixar de existir quando o contrato inicialmente
celebrado no foi sujeito a nenhum procedimento concursal em concreto por fora, por
exemplo, da especial relao existente entre a entidade adjudicante e o co-contratante inicial.
Pense-se no caso em que a entidade adjudicante adjudicou o contrato in house e, na
pendncia da execuo do contrato, o adjudicatrio inicial declarado insolvente. Nestas
situaes, aquele contrato em concreto no foi ainda sujeito ao mercado pelo que a cesso
da posio contratual do inicial adjudicatrio in house pode ser alvo de maior crtica.
34
185
da
modificao,
entidade
adjudicante
lanar
novo
187
considerada
uma modificao
esperar
pelo
veredicto
do
legislador
comunitrio
que,
Abstract: In the present article we deal with the general topic of the relation
that can be established between the current economic and financial crisis and
public procurement. Under this general topic, this article focus on the question
of what can contracting authorities do whenever the economic operator (who
is a party to the public contract) becomes insolvent. We submit that the answer
to this question is connected to the regime applicable to the relevant changes
to the public contracts as ruled under the Public Contracts Code and the EU
law. It is further submitted that a change of contractor is also possible whenever
such change is grounded in insolvency proceedings.
Keywords: insolvency, administrative contracts, public contracts, subjective
changes, termination, assignment
voltar ao ndice
189
190
Joo Miranda
Professor Auxiliar da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa
191
I Enquadramento do tema
1. O presente Encontro de Professores de Direito Pblico tem como tema de
fundo a crise e o Direito Pblico, o que nos interpela a refletir sobre o impacto
da crise que vimos atravessando desde 2008 sobre o Direito Pblico.
O nosso contributo para essa reflexo inscreve-se no mbito da
organizao administrativa, procurando aquilatar essencialmente em que
medida a reforma do governo do territrio pode auxiliar a minorar os efeitos
da crise, permitindo que a Administrao local possa prosseguir os fins que lhe
esto cometidos pela Constituio e pela lei, sem postergar o objetivo de
racionalizao da despesa pblica.
Um estudo em matria de organizao administrativa pode ser realizado de
acordo
com
vrias
designadamente
metodologias
situando
prprias
problema
no
das
mbito
cincias
da
sociais,
Cincia
da
promovidas
terem
incidido
preferencialmente
no
seio
da
193
encargos
no
poderia
ter
sido
atingido
igualmente
atravs
do
3 Cfr. GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica Portuguesa anotada, II,
4. edio, Coimbra, 2010, pp. 715-716.
4 Cfr. JORGE MIRANDA / RUI MEDEIROS, Constituio Portuguesa Anotada, III, Coimbra, 2007, p.
520.
5 Como sugere, CNDIDO DE OLIVEIRA, Debate sobre a Reforma da Administrao Local em
Portugal: um breve contributo, in Direito Regional e Local, n. 16, 2011, p. 9.
6 Proposta apresentada por MELO ALEXANDRINO, A Administrao Local autnoma: situao
atual e propostas de reforma apresentadas na sequncia do Memorando da Troika, in Direito
Regional e Local, n. 18, 2012, pp. 9-10.
das
atribuies
competncias
das
freguesias
dos
legislador
balizou
ainda
os
princpios
subjacentes
referida
administrativa
territorial
autrquica;
reorganizao
administrativa
do
territrio
reorganizao
administrativa
do
territrio
das
dos
obrigatoriedade
da
freguesias;
estmulo
municpios;
equilbrio
195
por
km2,
bem
como
municpios
com
densidade
espao rural
mas
cuja
existncia
se
possa
justificar,
197
instalaes
equipamentos
educativos;
construo,
gesto
aumento
de
15%
da
participao da
freguesia
no Fundo
de
199
201
12. UTRAT foram atribudas competncias muito relevantes (artigo 14., n. 1):
a) Acompanhamento e apoio da Assembleia da Repblica no
procedimento de reorganizao territorial autrquica;
b) Apresentao quele rgo de soberania de propostas concretas
de reorganizao administrativa do territrio das freguesias, em caso de
ausncia de pronncia das assembleias municipais;
c) Elaborao de parecer sobre a conformidade legal das pronncias
das assembleias municipais;
d) Emisso de proposta de projeto de reorganizao administrativa do
territrio das freguesias s assembleias municipais, na eventualidade de
a pronncia destas ser desconforme com a lei, nomeadamente com os
critrios de agregao fixados nos artigos 6. e 7. da Lei n. 22/2012, de
30 de maio.
A derradeira competncia referida constitui uma forma de concertao
tendente a fazer regressar as autarquias ao procedimento de deciso,
atribuindo-se um novo prazo de 20 dias assembleia municipal para se
pronunciar sobre a proposta da UTRAT e para apresentar um projeto
alternativo Assembleia da Repblica (artigo 15., n. 3).
13. No exerccio da sua atividade tcnica, a UTRAT no se confinou s
orientaes, de carter indicativo, enunciadas no artigo 8. da Lei n. 22/2012,
203
Manifestaes
formais
de
vontade
coincidentes
relativas
204
verdade,
proposta
contm
um
ato
administrativo
205
das
populaes,
atravs
dos
seus
representantes
ser
compensado
administrativos,
embora
mediante
circunscrita
uma
interveno
verificao
de
dos
tribunais
parmetros
de
democrtica
das
freguesias
poderia
ter
passado
pela
das
freguesias
integradas
no
Municpio
de
Barcelos,
12
13
207
da
reorganizao
Assembleia
da
administrativa
Repblica
do
n.
territrio
110/XII,
das
que
freguesias,
procedeu
dirigiu
uma
209
nas
freguesias,
assim
como
regime
jurdico
do
211
metropolitanas,
entidades
intermunicipais
corresponde
deliberativo
ofenderiam
princpio
da
representao
mesmo
que
as
comunidades
intermunicipais
no
fossem
212
do
associativismo municipal.
O Tribunal Constitucional proferiu o Acrdo n 296/2013, no mbito do
processo n 354/1316, atravs do qual concluiu pela inconstitucionalidade das
normas suscitadas no pedido de apreciao preventiva, aceitando a linha de
argumentao do Presidente da Repblica, em especial por causa da
equipao ao regime das autarquias locais, da prossecuo de interesses
pblicos equiparveis s autarquias, da existncia de elementos inerentes ao
conceito constitucional de autarquia local, brigando ainda com o elenco
constitucional fechado de autarquias locais, tanto mais que a exceo ao
numerus clausus de autarquia apenas poder ser aplicado nas grandes reas
urbanas e nas ilhas.
21. Quando se esperava que a reforma do estatuto das comunidades
intermunicipais fosse abandonada ou, pelo menos, suspensa, o que se
revelaria uma opo ponderada, uma vez que a alterao do regime que se
encontrava em vigor no era reclamada pelos municpios, nem to-pouco
existiu da parte destes um apoio anterior iniciativa17, surgiu entretanto a Lei
Publicado no Dirio da Repblica, I Srie, de 19 de junho de 2013.
Cfr. o Parecer da Associao Nacional de Municpios Portugueses sobre a Proposta de Lei n.
104/XII,
disponvel
em
16
17
terem
sido
expurgadas
deste
diploma
as
normas
inconstitucionais.
Embora esta reforma no tenha sido diretamente justificada pela crise, a
verdade que o contexto que rodeou a iniciativa legislativa aconselharia
tambm alguma prudncia mas no foi essa a vontade prevalecente da
atual maioria parlamentar.
Importa ainda ter presente que, por ora, estas comunidades intermunicipais
deixaram de ser encaradas como um embrio ou tubo de ensaio da futura
institucionalizao das regies administrativas. Porventura, quando houver
condies polticas para retomar esse objetivo, ser mais interessante
percorrer um caminho alternativo que se inicie pela transformao das
comisses
de
coordenao
desenvolvimento
regional,
servios
213
no
assegurou
as
formas
adequadas
de
participao
das
poderia
ter
sido
logrado
atravs
da
adoo
de
outras
Abstract: In this article, it is discussed the impact of the current crisis on the
model of territorial government, as well as the legislative measures adopted to
deal with it at the level of municipal territorial administrative reorganization,
namely, among others, restructuring, by aggregation, of a significant number of
parishes. It is argued that the procedure legally did not ensured the
appropriate forms of participation of local people consultation and that, in
addition, the goal of rationalizing municipalities public spending could have
been achieved through the adoption of other measures. Secondly, it is
described the steps taken to reform the status of intermunicipal entities,
questioning the opportunity of implementing this reform at the present time.
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215
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