La Dimensión Social de La Integración

CENTRO DE FORMACIN PARA LA INTEGRACIN REGIONAL
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CENTRE
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REGIONAL
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"La Dimensin Social de la Integracin Regional"

DT 11 / 1995
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representan necesariamente las del Centro de Formacin para la Integracin Regional (CEFIR).
Las traducciones al castellano de las ponencias de Wil Albeda y Klaus Gretschmann no han sido revisadas por
los autores
Tabla de Contenido
Wil ALBEDA
Los Temas Sociales en la Agenda Mundial
p. 4
Bernardo KLIKSBERG
La Situacin Social de Amrica Latina
p. 9
Rosendo GONZALEZ DORREGO

La Poltica Social Europea
p. 15
Boris CORNEJO CASTRO

La Integracin Regional y la "Transfronterizacin" de las Polticas Sociales:
Experiencias Subregionales Latinoamericanas y Futuros Desafos
p. 29
Klaus GRETSCHMANN
Cohesin Econmica y Social: Requisito Previo Indispensable para una Integracin
Regional Exitosa?
p. 37
Bruno PODESTA
Seis Comentarios sobre la Cuestin Social
p. 47
Ramn LEON OLIVEROS

Lo Social en el Proceso Andino de Integracin
p. 54
Hctor MALETA
Impactos de la Integracin Regional sobre las Disparidades Internas de los Pases:
Algunas Reflexiones sobre el MERCOSUR
p. 64
Sergio SANTILLAN
Los Mercados Laborales: Prdidas y Ganancias en el Proceso de Integracin Regional
p. 73
Armando DI FILIPPO
Flexibilizacin de los Mercados Laborales, Integracin Regional y Costos Comparativos
p. 80
Hctor MALETA
Pobreza, Empleo e Integracin Regional en el Marco Macroeconmico Latinoamericano
p. 89
Rodolfo SALDAIN
Unidad en la Diversidad: la Seguridad Social en el Marco de la Integracin Regional
p. 100
Hermann KRATOCHWIL
Movilidad Transfronteriza de Personas, Migracin Laboral y Procesos de Integracin
Regional en Amrica Latina
p. 108
Jaime MONTALVO
Papel de las Instituciones, Agremiaciones y Agrupaciones Socio profesionales en el
Dilogo Social. Costos y Beneficios del Modelo Europeo
p. 116
Ramn LEON OLIVEROS

Papel y Fortalecimiento de los Interlocutores Socio-Econmicos y Polticos ante el
Proceso de Integracin del Grupo Andino
p. 126
Jos Alberto GONZALEZ-RUIZ

Papel de las Pequeas y Medianas Empresas en Mercados Integrados:
La Experiencia Europea
p. 132
Gabriel YOGUEL
Integracin Regional y PYMEs: El Caso de Brasil y Argentina
p. 138
Jaime MONTALVO
Desarrollo del Capital Humano, Educacin y Formacin, Capacitacin y
Calificacin. Reconversin y Formacin Permanente
p. 146
Ernesto OTTONE
Centralidad de la Reforma Educativa en la Agenda Latinoamericana de
los Aos Noventa
p. 156
Jorge GRANDI
Comentarios sobre el Desarrollo del Capital Humano y la
Formacin Permanente
p. 163
LOS TEMAS SOCIALES EN LA AGENDA MUNDIAL

Wil ALBEDA
Ex-Ministro de Asuntos Sociales de los Pases Bajos; Profesor, Instituto de Investigacin
Econmica de Maastricht sobre Innovacin y Tecnologa (MERIT), Universidad de Limburgo,
Maastricht, PAISES BAJOS
A medida que se avanza hacia una economa mundial, un viejo problema est retornando con renovado
vigor. Se trata, una vez ms, de la cuestin social. Proceder a plantearles el tema de la forma ms explcita
posible.
La competencia universal es el camino hacia el desarrollo universal. En principio ste es el contexto de la
filosofa en la cual se basa la Organizacin Mundial del Comercio (OMC) en cuanto sucesora del Acuerdo
General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT). Pero, aceptar este planteo acaso implica aceptar
la libertad econmica como el camino hacia el desarrollo mundial sin excepciones, o debera hacerse una
excepcin para el sector social? Quizs una excepcin de esa naturaleza sera necesaria para proteger el
nivel de vida de los trabajadores de las economas industrializadas y para mantener el Estado Benefactor en
esa parte del mundo. Sera tambin necesario eliminar esa competencia universal que socava los niveles de
vida y de empleo en las naciones en desarrollo.
En el mbito nacional escuchamos cada vez ms el eslogan que dice que "El desarrollo econmico es la
mejor poltica social". Dejemos que tenga lugar el crecimiento econmico y las metas sociales quedarn
automticamente satisfechas. Se lograr el pleno empleo y se erradicar la pobreza. Tengan un poco de
paciencia y sus preocupaciones sociales desaparecern gracias a los milagros del crecimiento econmico.
Hay una notoria contradiccin entre este enunciado y la prctica diaria del mundo occidental. Con unas
pocas excepciones, las naciones industrializadas tienen un desempleo masivo y los centros urbanos
presentan el crecimiento de guetos del tercer mundo dentro del primer mundo. En la dcada dorada del
sesenta, el estado de bienestar se haba desarrollado por doquier: la creacin de un mundo sin pobreza
pareca estar a nuestro alcance. Empero a partir de la recesin mundial de la dcada del setenta, ese
estado de bienestar entr en crisis en todas partes. No se ha construido ningn estado de bienestar que
pueda sobrevivir al desempleo masivo. Son compatibles los estados de bienestar y la economa mundial?
O debemos considerar al estado de bienestar y al mercado laboral organizado como los principales
obstculos para el desarrollo universal, para el pleno empleo universal y para un mundo de bienestar?
Durante un perodo relativamente breve, el anlisis keynesiano hizo que fuera posible llegar a un
compromiso e incluso a un consenso entre los economistas y los reformadores sociales. Los sistemas de
seguridad social pudieron sostener el pleno empleo ofreciendo una garanta contra la merma de la demanda
generalizada en caso de recesin. El bienestar pleno hizo que fuera posible el pleno empleo y, a su vez, el
pleno empleo posibilit el pago del bienestar pleno. Con el advenimiento del desempleo masivo este
silogismo dej de funcionar. Atrs qued el tiempo de compromiso en el que se basaba el estado de
bienestar. Una vez ms se abre el debate, pero esta vez la posicin del economista es mucho ms fuerte
que antes.
Tanto el mercado laboral organizado como el estado de bienestar parecen destinados a ser sacrificados en
el altar de la economa mundial. Este estado de cosas se puede alcanzar de dos maneras:
planteando la pregunta: es realmente cierto que el estado de bienestar y el mercado laboral
organizado se interponen en el camino de una economa eficiente?;
planteando la pregunta de si necesitamos el proteccionismo para salvar los logros sociales de la dcada
del sesenta. En ltima instancia: no es el desempleo masivo un precio demasiado alto a pagar por el
desarrollo de la economa mundial?
Es realmente cierto que el estado de bienestar y el mercado laboral organizado hacen imposible una
economa eficiente? Formulemos la pregunta de otra manera. El actual desempleo que existe en Europa,
es una indicio de que en una economa mundial el estado de bienestar y el mercado laboral organizado
(las importaciones, el capitalismo organizado) tornan el pleno empleo imposible? es el modelo
estadounidense la nica forma de funcionar en una economa mundial?
En mi opinin, es difcil ver en el modelo estadounidense la sociedad ideal. En "The Silent Depression" (La
depresin silenciosa), Wallace C. Petersen (1) describi el desarrollo de los Estados Unidos. Seala un
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enlentecimiento del crecimiento de la productividad como consecuencia de los gastos militares excesivos,
una infraestructura decadente, una disminucin de las inversiones privadas y el subdesarrollo de la
educacin profesional. La consecuencia, es cierto, es un menor desempleo, pero en el mercado laboral
desorganizado de los Estados Unidos ello conduce a empleos inferiores y a salarios miserables. Ms que
en Europa, la creciente demanda de trabajadores capacitados determin diferencias crecientes en los
ingresos.
Europa, en cambio, con mejor educacin profesional y una forma de capitalismo organizado que conduce a
una distribucin ms igualitaria de los ingresos y a un crecimiento ms fuerte de la productividad, presenta
cifras inaceptables de desempleo. La pregunta bsica de nuestra discusin es, por supuesto, si el desarrollo
de la economa mundial es el responsable de ese desempleo masivo. Esta podra ser la justificacin ms
fcil que tendran los gobiernos para explicar sus polticas fallidas de empleo. Si observamos las cifras de
las importaciones provenientes del tercer mundo con destino a Europa y a los Estados Unidos, no parece
probable que la explicacin sea tan simple. Si bien aqu y all vemos la transferencia de actividades
econmicas a los nuevos pases industrializados, no podemos ignorar las exportaciones crecientes hacia
esos pases, lo que significa que el empleo tambin se crea gracias al crecimiento del tercer mundo.
Personalmente considero que el alto desempleo de Europa se debe, ante todo, a la falta de polticas
econmicas estimulantes y expansionistas, tanto en el mbito nacional como en el europeo y a la estructura
del estado de bienestar (financiado con impuestos a los sueldos) y a la organizacin del mercado laboral
(dominado por quienes estn dentro e impidiendo la entrada a quienes estn fuera). Por lo tanto no estoy
proponiendo el uso de medidas proteccionistas para limitar el impacto de la economa mundial sobre
nuestro estado de bienestar y el nivel salarial.
El siguiente punto de nuestro temario no queda en absoluto eliminado por dicha conclusin. Teniendo en
cuenta que el proteccionismo es antifuncional, existen otras razones para incluir la cuestin social en el
temario de la economa mundial? Creo que la agenda internacional tiene que incluir las cuestiones sociales.
Las cuestiones sociales ya aparecen en la agenda internacional desde fines de la Primera Guerra Mundial.
Me refiero, por supuesto, al establecimiento de la Organizacin Mundial del Trabajo, la organizacin
miembro de la familia de las Naciones Unidas que se especializa en los problemas laborales relacionados
con los acontecimientos econmicos del mundo. Desde la fundacin de esta organizacin, se ha ido
construyendo un cuerpo impresionante de instrumentos internacionales para salvaguardar los intereses de
los empresarios y de los trabajadores.
En la Declaracin de Filadelfia se confirm la obligacin de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT)
de luchar por ciertos objetivos referidos al trabajo para el mundo entero. El trabajo no es una mercanca. El
desarrollo de un marco de normas (mnimas) factibles de ser aplicadas en el mbito mundial es un
instrumento importante para cumplir con la misin de la OIT. Para hacer justicia a la prctica de las
economas modernas de que la reglamentacin en el campo social no es un asunto a ser decidido por el
gobierno solamente, sino que debe ser desarrollado por los interlocutores sociales y por el gobierno, se
estableci una organizacin con una singular estructura tripartita.
Es interesante observar que los argumentos a favor del establecimiento de la OIT en su origen provinieron
sobre todo de los sindicatos del mundo occidental, para ser ms exactos de los Estados Unidos. Teman la
competencia proveniente de otros pases con bajos salarios y carentes de proteccin en materia de
seguridad social y laboral. En pocas palabras, el argumento proteccionista. En el curso de los 75 aos de su
existencia, la OIT desarroll una visin diferente y ms amplia de su funcin.
Dicha funcin consiste, esencialmente, en la misma que la de la poltica social y de los sindicatos dentro de
la economa nacional. En todas las etapas del desarrollo econmico nos vemos confrontados a los aspectos
negativos del funcionamiento de una economa de mercado. La mano de obra infantil, las horas de trabajo
inaceptables, un medio laboral degradante, una pobreza abyecta han llevado a los reformadores sociales a
bregar por un sistema efectivo de derecho laboral que elimine esas situaciones. En las primeras etapas de
desarrollo del capitalismo, esas medidas eran consideradas como gestos humanitarios para limitar el
sufrimiento humano. Pero en el curso de los acontecimientos result evidente que esas medidas tienen un
papel estratgico en el proceso del desarrollo econmico. Los trabajadores pobres, mal alimentados y sin
capacitacin no pueden desempear el papel que deberan en la economa. El desarrollo econmico sin
tener en cuenta el "capital humano" de la nacin es parcializado y por debajo del ptimo.
Los dirigentes comunistas solan predicar a sus seguidores que la generacin actual tena que sufrir la
austeridad del despegue econmico para que la prxima generacin disfrutara de la prosperidad del
socialismo. Deberan los dirigentes de las nuevas economas de mercado contar la misma historia: mano
de obra infantil y mala alimentacin ahora para ofrecer a la prxima generacin la prosperidad de la
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moderna sociedad de consumo? Un estudio reciente del American Brookings Institute (2) compar el
desarrollo de varias naciones en transicin hacia una economa de mercado, llegando a la conclusin que
las redes de seguridad son ms que cinturones de seguridad para los grupos vulnerables. En aquellos
pases en que la poltica social se consideraba como un elemento importante dentro de una poltica de
movilizacin econmica, esos programas desempeaban un papel positivo dentro del desarrollo general. No
solamente se debe llegar a la conclusin que el desarrollo econmico sin la red de seguridad de la poltica
social significa una carga pesada para los pobres, sino que una buena poltica social puede desempear un
papel importante en la movilizacin de los recursos econmicos de una nacin si se tiene en cuenta que la
gente es su recurso ms valioso.
La OIT siempre dud en incluir en su temario la relacin entre las normas laborales y el comercio mundial,
porque el mandato de la organizacin no incluye el comercio mundial; porque se tema que los estados
miembros se abstuvieran de aceptar las convenciones de la OIT si la relacin con el desarrollo del libre
comercio fuera fuerte.
Pero la eliminacin de la confrontacin este - oeste, la recesin mundial y la mundializacin de la economa
estn ejerciendo presin sobre la OIT. En su informe de 1994 para la Conferencia anual del Trabajo, el
Director General, Hansenne, se refiri a este problema (3).
Los acuerdos comerciales, deberan contener clusulas sociales? Si eliminamos el argumento
proteccionista los siguientes argumentos resultan vlidos:
El desarrollo econmico se ver incrementado gracias a un desarrollo social adecuado, eliminando la
mano de obra infantil y el trabajo forzado y estableciendo la libertad de organizar sindicatos.
Los pases ricos no deberan aprovechar el retraso social de las naciones del tercer mundo, obteniendo
materias primas y productos invalorables a muy bajos precios.
Es importante que haya normas aceptadas en todo el mundo en lugar de medidas especiales contra
ciertas naciones.
Como puede verse, propongo enfrentar las cuestiones sociales en el mbito mundial de la misma forma en
que son encaradas en el mbito nacional. Esto significa que el argumento no consistir en los temores
proteccionistas de las naciones industrializadas sino en la meta del desarrollo econmico y social universal.
Tanto la OIT como la OMC deberan cooperar en esta materia. No hay razn para que la OMC duplique el
trabajo que la OIT ha estado realizando durante 75 aos. La presencia de la OIT podra eliminar el temor de
que los intereses econmicos estrechos de las naciones industrializadas dominen la introduccin de normas
sociales.
La experiencia de la OIT podr ser de gran utilidad. Los problemas que surgen cuando discutimos los temas
sociales en este sentido no son tan fciles. Muchos trabajadores de las naciones en desarrollo trabajan en
la economa informal. La economa informal no produce productos transables. Se deberan incluir los
trabajadores de esos sectores dentro de las normas sociales? De no ser as, no se corre el peligro de una
mayor segmentacin de la economa y de la lucha social entre los distintos grupos? (4).
Mi conclusin es, pues, que las cuestiones sociales deberan incluirse en la agenda mundial. El desarrollo
de una economa mundial libre demanda el desarrollo de normas sociales.
Podra
partes:
mencionar cinco normas bsicas en el campo social que deben respetarse y seguirse en todas
la libertad de los sindicatos,
el derecho a organizarse y a negociar libremente,
la eliminacin del trabajo forzado,
la eliminacin de la mano de obra infantil,
la eliminacin de la discriminacin.
Los instrumentos desarrollados por la OIT en forma de convenciones (con carcter obligatorio) y de
recomendaciones existen para ser usados en caso que no se pueda ir ms all. En muchos casos, las
naciones ya estn comprometidas con la reglamentacin de la OIT, aunque no siempre los gobiernos
realmente observan esa reglamentacin.
El tema que surge es cul es la mejor manera de lograr la inclusin de las condiciones sociales en los
acuerdos de comercio. La triste experiencia es que 75 aos de OIT no han sido suficientes. Por supuesto
que el problema radica en que es una organizacin internacional y que las conferencias internacionales no
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tienen la potestad de hacer que sus requerimientos sean realmente obligatorios. La OIT pretendi superar
este problema dejando que las naciones aceptaran las obligaciones contractuales. Pero esas obligaciones
siempre son parciales. Su inclusin en los acuerdos comerciales les conferira el poder necesario (a
condicin, por supuesto, que haya un mecanismo para observar el cumplimiento de esas obligaciones).
En un mundo que todava est dominado por estados soberanos, persiste la duda de si la inclusin de las
condiciones sociales en los acuerdos comerciales es realmente un instrumento efectivo. Personalmente
considero que puede ser, pero quizs est soando despierto en el sentido que solamente la creacin de
una autoridad mundial con la facultad para observar los acontecimientos en el lugar, sin impedimentos por
parte de la autoridad local, podra resolver el problema; una inspeccin laboral internacional que pudiera
impartir instrucciones a las autoridades locales.
Qu significado tiene este punto de vista para los agrupamientos econmicos regionales? Debera quedar
claro que en estos casos tambin la cuestin social debera incluirse en la agenda. Esto no resulta tan
evidente como podra esperarse. Por un lado, la discusin en los Estados Unidos en oportunidad del
establecimiento del Tratado de Libre Comercio (TLC) demostr que (junto con las cuestiones ecolgicas) los
temas sociales desempeaban un papel importante en la argumentacin. Una vez ms, la oposicin ms
fuerte contra la zona de libre comercio provino de los sindicatos, que teman que algunas empresas
importante trasladaran sus actividades econmicas al "sur de la frontera". Hasta el momento, las quejas
respecto de la negligencia de la ecologa al sur de la frontera son ms frecuentes que las quejas sobre los
temas sociales.
La experiencia del desarrollo de la Unin Europea (UE) podra ser interesante para otras zonas regionales
de libre comercio que estn en sus inicios o estn siendo consideradas, o que estn pasando a otras formas
ulteriores de integracin.
La Comunidad Europea se bas en una concepcin neoliberal. Los padres fundadores de la Unin
razonaron que la integracin econmica es un proceso que tiene un efecto autnomo desde el momento
que se eliminan las barreras comerciales. La integracin negativa debera ser autosuficiente para dejar que
la integracin econmica contine su curso. Por supuesto que esto a su vez conducira a la armonizacin de
las instituciones econmicas y de las polticas econmicas. Pero podemos contar sobre la propia integracin
econmica para desarrollar la necesidad de esas formas de integracin positiva - este razonamiento ha sido
confirmado por el desarrollo de la UE. La integracin negativa ha cumplido su tarea y la integracin positiva
le sigue, aunque todava queden delante nuestro pasos difciles tales como la construccin de la unin
monetaria. Pero se est transitando en ese camino.
Ahora bien, qu puede decirse sobre el desarrollo de una Europa social? El Tratado de Roma fue muy
modesto en lo que se refiere a la poltica social. La Comunidad del Carbn y del Acero ya haba formulado
como uno de sus objetivos "promover el mejoramiento de las condiciones de vida y laborales de los
trabajadores". Esto inclua disposiciones para la redistribucin, la seguridad, la recapacitacin, el
restablecimiento, los salarios adecuados garantizados, la libre circulacin de los trabajadores y la
salvaguarda del derecho de los beneficios de la seguridad social. Estos objetivos fueron incorporados por el
Tratado de Roma. Otros agregados importantes fueron el principio de salario igual por trabajo de igual valor
para hombres y mujeres y el nfasis en la armonizacin de las normas entre los estados miembros. La
Comunidad tambin estableci un Fondo Social cuyo objetivo era promover las oportunidades de empleo y
la movilidad geogrfica y ocupacional de los trabajadores dentro de la Comunidad.
Es interesante observar, no obstante, que la integracin social es muy diferente a la integracin econmica.
En el caso de la integracin econmica ya dije que la integracin negativa por s misma da inicio al proceso
de integracin econmica. No existe un equivalente en el campo social. No hay un proceso de integracin
social que siga de forma ms o menos automtica a la apertura de las fronteras. Por naturaleza, el campo
social est limitado a la esfera nacional. Si bien las relaciones econmicas son horizontales (la competencia
o la colaboracin entre empresas), las relaciones sociales son verticales: quedan establecidas por las
normas laborales y las relaciones laborales desarrolladas por los gobiernos y sus interlocutores sociales.
Dentro del mbito europeo no se dieron tendencias notoriamente fuertes para el establecimiento de esas
normas.
Significa esto que los adelantos sociales (como los salarios, las horas de trabajo, las medidas de
seguridad, etctera) en los diferentes pases no ejercen una influencia entre s? Por el contrario, esta
influencia es claramente visible. En la nueva legislacin y en los convenios colectivos se tienen en cuenta
los adelantos alcanzados en otros lugares de Europa. No obstante, las normas tienen su origen en los
circuitos nacionales y no en los supranacionales. En consecuencia podemos ver hoy da que en la UE hay
tantos sistemas de relaciones laborales y de seguridad social como naciones y, quizs lo ms sorprendente,
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este estado de cosas no plantea problemas insuperables. Se tiene la impresin que en el curso del tiempo
(ya desde antes de 1958), se ha establecido una especie de equilibrio entre los costos reales del trabajo
(que incluyen los gravmenes por seguridad social). Este equilibrio no se ve socavado por los adelantos en
el interior de las diferentes naciones.
Una excepcin a la no interferencia de la Comunidad en los asuntos sociales fue la de la proteccin laboral.
En vista del costo de esa reglamentacin, la Comunidad desarroll normas para la seguridad y la salud
aplicables a toda la UE.
El protocolo social del Tratado de Maastricht quiere ir ms all. Determina que un nmero de cuestiones
sociales pueden decidirse por mayora cualificada (salud y seguridad, condiciones laborales, informacin y
consulta de los trabajadores, igualdad en el trabajo; integracin de las personas excluidas del mercado
laboral), otros temas quedarn reservados al voto por unanimidad: la seguridad social y la proteccin social,
la proteccin de los trabajadores en exceso, la representacin y la defensa colectiva por parte de los
trabajadores y los empleados, las condiciones de trabajo para ciudadanos de terceros pases y las
contribuciones financieras para la promocin de empleos.
Como es sabido, Gran Bretaa se opuso a la inclusin de este protocolo en el tratado de Maastricht. Las
razones que sustentan esta actitud se deben, en parte, a que el sistema social britnico es muy diferente del
de Europa Continental. Y en parte tambin a que existe un cierto pesimismo. Podemos llegar a la
conclusin de que los temas sociales no han sido, hasta el momento, muy importantes dentro de la agenda
de la Comunidad pero es difcil negar que los problemas sociales no se estn inevitablemente abriendo
camino dentro de la Unin.
Volviendo a la cuestin de los temas sociales en la agenda de las agrupaciones regionales, no es nada fcil
llegar a conclusiones.
La integracin regional es, antes que nada, integracin econmica. Las naciones que participan en este
proceso se darn cuenta que la mayor competencia y las economas de escala forman el camino para el
desarrollo y la riqueza ulteriores. Por definicin, el proceso de integracin econmica significa que la ley de
la ventaja comparativa conducir a un incremento de la produccin en un sector nacional y a una
disminucin de la produccin en otra parte. Si la poltica social significara que los trabajadores de los
sectores decadentes van a quedar protegidos y a salvo del desempleo, todo el proceso fallar. Las polticas
activas del mercado laboral y las polticas (comunes?) de capacitacin pueden desempear un papel para
acelerar su transferencia a los sectores crecientes.
Si consideramos que la integracin regional est motivada por el deseo de alcanzar el desarrollo, lo lgico
es que siempre exista un sistema de cinturones sociales de seguridad, sin que nunca lleguen a constituirse
idealmente en un freno para el desarrollo econmico.
Por supuesto que la necesidad de reglamentaciones sociales quedar determinada por las diferencias entre
las naciones que participen en el proceso de integracin. Hay algo a favor del razonamiento de que las
integraciones econmicas no deberan tener lugar entre los pases que estn demasiado distantes en
cuanto a desarrollo econmico. En cambio uno de los argumentos a favor de la integracin regional, ms
que mundial, podra ser que los pases vecinos por lo general estn ms cerca entre s en cuanto a
desarrollo relativo. El desarrollo es, despus de todo, un proceso contagioso.
NOTAS
1. Wallace C. Petersen, "Silent Depression", W. Norton, New York, London 1994.
2. Carol Graham. "Safety Nets, Politics and the Poor", the Brookings Institution, Washington D.C., 1994.
3. Defending Values, Promoting Change, Social Justice in a Global Economy: An ILO Agenda, Geneva
1994.
4. Bimal Gosh, "Trade Carefully in Linking Workers' Rights to Trade and Lending" /JHT.
LA SITUACION SOCIAL DE AMERICA LATINA

Bernardo KLIKSBERG
Coordinador Acadmico, Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES) ,
Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Washington, ESTADOS UNIDOS DE AMERICA
1. UNA SITUACION SOCIAL EN DETERIORO CRECIENTE

Describiendo lo que constituye el "modo de vida cotidiano" de una mayora de la poblacin y de las familias
de Amrica Latina, seal la reciente Conferencia Ministerial convocada por el Fondo de las Naciones
Unidas para la Infancia (UNICEF) para hacer seguimiento de las resoluciones de la Cumbre Mundial sobre
la infancia:
"Los hijos de los pobres no tienen acceso a la educacin, se enferman, estn mal alimentados, no acceden
a empleos productivos, no tienen capacitacin, no tienen crdito y con ello se autogenera la pobreza" (1).
Como se advierte, la vida consiste para muchos ncleos familiares de la regin en un "crculo perverso" de
carencias que se van retroalimentando y fortaleciendo, y se constituyen en un modelo reproductor de
pobreza, privaciones, y finalmente degradacin brutal de la calidad de la vida, y acortamiento de los aos de
existencia.
Esta situacin se ha extendido en Amrica Latina en la ltima dcada a ncleos crecientes de la poblacin.
Las estimaciones actuales coinciden en ubicar por debajo de la lnea de la pobreza a ms del 50% de la
poblacin total de Amrica Latina. Al finalizar la dcada del '70 las estimaciones ms utilizadas hablaban de
un 40%.
No slo aumenta el nmero de pobres en trminos absolutos y relativos (configuran hasta el 80% de la
poblacin en diversos pases de la regin) sino que hay un ntido fenmeno de descenso del nivel cualitativo
de la pobreza. Los pobres de los '90 son "ms pobres" que los de los '80. El estrato de la pobreza que ha
crecido ms aceleradamente es el de los "pobres extremos". Se trata de familias que aun destinando todos
sus ingresos exclusivamente a consumir alimentos, hiptesis irreal dada la imprescindibilidad de gastar en
otras necesidades (salud, vivienda, transporte, vestimenta, etctera), no alcanzan a comprar el mnimo de
protenas y caloras que se requieren para sobrevivir.
Los pobres extremos tienden a ser en muchos pases ms del 50% de los pobres. Padecen de diversas
expresiones de desnutricin que afectan severamente su vida en todos los planos. Una de las
manifestaciones de su presencia creciente es la reduccin observada en los distintos pases en el tamao y
peso de los nios al nacer. En los sectores en pobreza se est dando un fenmeno de descenso acusado
de estos indicadores por debajo de los normales.
El investigador ingls Peter Townsend concluye en sus trabajos que la "pobreza mata". Efectivamente, esa
es la realidad de la regin. La pobreza, con sus complejos de carencias y dficit nutricionales, es hoy la
principal causa de muerte en la regin. Se le atribuyen 1.500.000 vctimas anuales.
Por otra parte, crea el terreno propicio para que reaparezcan enfermedades erradicadas en la regin y
surjan otras nuevas. La rpida propagacin e instalacin del clera, tpica enfermedad de los pobres, ligada
a la desnutricin y a la falta de agua potable indica la vulnerabilidad actual de la situacin.
Al aumento y profundizacin de la pobreza en los sectores marginales y populares se ha sumado un nuevo
proceso. Enrique Iglesias, Presidente del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), ha llamado la atencin
sobre ello resaltando:
"Lo nuevo es que la naturaleza de este fenmeno en Amrica Latina ha cambiado, al aadirse a los
sectores tradicionales de pobreza los "nuevos pobres" constituidos por aquellos grupos que la crisis y las
polticas de ajuste desplazaron de sus posiciones econmicas y sociales" (2).
Los nuevos pobres expresan el deterioro de los niveles de consumo de amplios sectores de clase media en
la regin, por ejemplo, en Venezuela. Y el mismo proceso puede observarse en diversos pases de la
regin; una estimacin conjunta de varias instituciones de investigacin seala que:
"La clase media, que representa el 13,65% de la poblacin, cada vez posee menos recursos" (3).
2. IMPACTOS SOBRE LA FAMILIA
El crecimiento de la pobreza tiene mltiples efectos destructores de las bases de la institucin familiar. Las
carencias afectan a cada uno de los miembros de la familia debilitando sus posibilidades de constituir
familias fuertes y slidas.
Los hombres afectados por problemas agudos de desempleo y salarios muy distantes de las necesidades
mnimas no llegan a constituir familias estables, o abandonan su marco familiar. Las familias quedan a
cargo de las mujeres. Actualmente en todo el mundo un tercio de los hogares est cargo de mujeres y el
promedio latinoamericano es mayor. El Comit Preparatorio de la Cumbre Mundial Social preparada por las
Naciones Unidas destacaba:
"Las mujeres son las vctimas principales de los problemas sociales y culturales y de la carencia de
desarrollo. Son ellas tambin quienes, en las situaciones de miseria, de pobreza y de desintegracin de las
estructuras sociales, sacrifican su bienestar y en ocasiones su vida por mantener a su familia... La
disolucin de hogares en decenios recientes que frecuentemente hace que las mujeres se queden solas
pero con familiares a su cargo, la doble carga que se impone a la mujer al tener que ganar el sustento y
cuidar a los hijos, junto con la falta de proteccin para estos, la escasez de servicios de cuidados a la
infancia, y las limitadas oportunidades econmicas de que dispone la mujer han hecho que aumente el
nmero de mujeres y nios en situacin de pobreza y la proporcin que representan en el total de pobres,
fenmeno que se ha denominado "la feminizacin de la pobreza" (4).
Al mismo tiempo, desde ya en forma correlacionada a lo anterior, se est produciendo en la regin un
regresivo y extenso proceso de "infantilizacin de la pobreza". Segn los clculos de UNICEF, cerca de
3.000 nios por da perecen en la regin por problemas ligados a los complejos de desnutricin y carencias
perfectamente evitables. Se trata de 900.000 por ao, el 60% de las muertes totales por pobreza.
El Comit Preparatorio de la Cumbre Social Mundial refiere a grandes trazos la situacin de los nios
pobres:
"Como parte de las estrategias de supervivencia familiar, todos los miembros de una familia estn
frecuentemente obligados a contribuir a los escasos ingresos del hogar y aceptar cualquier trabajo que se
les ofrezca. A menudo estn incluidos los nios, que son uno de los grupos ms vulnerables y ms
explotados en el mundo laboral. Algunas familias pobres envan a sus hijos a trabajar y a la escuela, pero
las necesidades pecuniarias de la familia, junto con los costos directos e indirectos que comporta la
asistencia a la escuela, hacen que otros muchos no tengan oportunidad de recibir una educacin bsica. El
trabajo infantil y el empobrecimiento de los nios no son fenmenos exclusivamente urbanos. Algunas de
las manifestaciones peores se encuentran en las zonas rurales, pero con el creciente hacinamiento en las
villas miseria y el fenmeno cada vez ms extendido de los nios de la calle en muchas grandes ciudades,
se tiene una mayor conciencia de los efectos de la pobreza en los nios. Los nios de las villas miseria son
frecuentemente los ms expuestos a los azares de la pobreza urbana, y las tasas de mortalidad y
morbilidad entre ellos son tres o cuatro veces superiores a las que se registran como media en su grupo de
edad. Como se seal en la Cumbre Mundial en favor de la Infancia, aunque de ordinario la causa
inmediata de la muerte de un nio es una enfermedad, las causas subyacentes tienden a ser sntomas de
pobreza como la malnutricin, la ignorancia de la higiene ms elemental, el analfabetismo y la falta de
acceso a suministros de agua y saneamiento" (5).
Muchos de estos nios son actualmente "arrojados" de hecho a la calle. Carentes de marcos familiares o
abandonados por familias que no pueden garantizar equilibrios bsicos, moran en las calles de grandes
centros urbanos de Amrica Latina en condiciones lmites de existencia. El nmero de "nios de la calle" en
Amrica Latina se estima actualmente en 40 millones. Deben buscar diariamente su sustento, protegerse
del fro nocturno; duermen arracimados, en algunos casos en compaa de perros para obtener calor, estn
fuera de todo sistema educativo, y de la economa, son marginales extremos. Son un ejrcito creciente de
miseria extrema que puede verse diariamente en las calles de Ro, San Pablo, Bogot y otras capitales de
Amrica Latina. Sobre ellos se ha desatado una plaga adicional denunciada por el Papa Juan Pablo II y los
organismos internacionales: el exterminio sistemtico de nios de la calle, que en el mejor estilo nazi estn
practicando grupos parapoliciales en el Brasil y otros pases, contratados, segn indican las investigaciones
disponibles, por comerciantes que quieren evitar que los nios "afeen sus vidrieras". Ese exterminio, que
tiene como marco la ideologa de "eliminar a los ms dbiles" de clara fuente hitleriana, subsiste a pesar de
las denuncias en cuadro vergonzante para los pases en donde se practica.
10
A las situaciones descritas en cuanto a madres y nios se suma el desempleo juvenil. Las cifras de
desempleo abierto en la regin son "discriminatorias" hacia los jvenes. La tasa de desempleo juvenil
supera hoy el 20% en diversos pases de Amrica Latina. Las nuevas generaciones tienen dificultades
crecientes para integrarse en el mercado de trabajo.
Estos y otros factores determinan lo que el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
denomina en su informe 1993 un "debilitamiento del tejido social". Ascienden los ndices de homicidios,
violaciones, delitos relacionados con drogas, suicidios, nmero de presos y porcentaje de jvenes en la
poblacin reclusa.
Los impactos de la pobreza sobre los padres de hogar, la feminizacin de la pobreza, los efectos
devastadores sobre los nios, en la prctica, "los ms pobres de los pobres", conducen a un severo proceso
de destruccin de ncleos familiares. La familia se debilita, diluye, y va dejando de cumplir funciones
centrales. Pierde las capacidades de prestar los irremplazables roles de cuidados educativos, morales, de
"nido clido de los nios", ncleo orientador de los adolescentes, base de apoyo de hombres y mujeres, que
slo ella puede cumplir.
Una de las mayores vctimas del proceso de pauperizacin de la regin es esta institucin, pilar de la
historia del gnero humano y eje del tramado del tejido social latinoamericano.
3. EN DERREDOR DE LAS CAUSAS
Qu factores estn determinando el deterioro social creciente de la regin? Qu alternativas de accin
pueden ponerse en marcha? Cmo fortalecer y revitalizar a la familia?
Procurando aportar a la amplia reflexin que debe desarrollarse al respecto en la regin, cabe efectuar
algunos sealamientos sobre ciertos aspectos estratgicos.
El PNUD, con el concurso de las agencias del sistema de Naciones Unidas, ha desarrollado un anlisis
sistemtico de la problemtica social mundial que se halla expuesto en sus informes anuales sobre el
Desarrollo Humano. Sus conclusiones se hallan en la misma lnea que los valiosos y continuados aportes
hechos en este campo por instituciones como UNICEF y la Organizacin de las Naciones Unidas para la
Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) entre otras.
El estudio de la evolucin de la situacin social de ms de 180 pases en los ltimos 30 aos realizado por
Desarrollo Humano del PNUD indica, en conclusiones de plena vigencia en Amrica Latina, entre otras
cuestiones, las que siguen.
En primer lugar, la explosin de la pobreza est ligada a la ausencia de una poltica explcita, coherente, y
firme de desarrollo humano. Las polticas econmicas predominantes en los ltimos aos han tendido a
relegar la consideracin activa del objetivo final de todo desarrollo, en definitiva mejorar la cantidad de aos
que la gente vive y la calidad con que lo hace.
Actualmente existe una clara rebelin contra los enfoques economicistas reduccionistas aplicados con
frecuencia. Expresndola, sealaba el Secretario General de la Organizacin de las Naciones Unidas
(ONU), Butros Ghali que:
"Actualmente las teoras del desarrollo del pasado estn siendo cuestionadas. La visin puramente
economicista del desarrollo es rechazada. El desarrollo debe ser visto como un proceso multidimensional
basado en equidad y autosustentacin." (New York, 24/3794) (6).
Es absolutamente imprescindible que las sociedades se propongan y consigan cumplir metas de
crecimiento econmico, estabilidad, equilibrios financieros, incrementen sus exportaciones, sus niveles de
productividad y competitividad. Ello es condicin fundamental para el desarrollo. Sin embargo,
probablemente uno de los hallazgos ms significativos de las ciencias econmicas en los aos recientes ha
sido la comprobacin de que pueden alcanzarse metas importantes de crecimiento y estabilidad y al mismo
tiempo seguir empeorando la vida cotidiana de buena parte de la poblacin. Segn indica con amplsima
evidencia emprica Desarrollo Humano del PNUD, no existe una correlacin lineal entre crecimiento
econmico y mejoramiento social. Por el contrario, son observables en la Amrica Latina actual numerosos
procesos en donde ambos aspectos marchan en sentido inverso. Ello indica que el crecimiento no fluye
automticamente hacia el conjunto de la sociedad. La llamada "teora del desarme" no tiene sustento en la
realidad. El proceso es mucho ms complejo de lo que se supone. El crecimiento no se "derrama" por s
solo, y no es meramente un problema de plazos.
11
Debe haber mediaciones muy activas entre crecimiento y desarrollo humano para que el mismo llegue a los
sectores ms desfavorecidos.
Un factor central segn la experiencia internacional es la existencia de una estructura razonable de
distribucin del ingreso. Cuando dicha estructura es altamente inequitativa, el crecimiento queda confinado
a los estratos de mayores ingresos, a travs de procesos que "congelan" en los mismos sus crditos.
Advirti al respecto el BID en su ltima Asamblea anual:
"Los ndices de pobreza siguen siendo adversos y la distribucin regional de los ingresos es todava la ms
desigual del mundo; difcilmente el crecimiento econmico y la modernizacin sern duraderos si no hay
estabilidad poltica y social, la cual, a su vez, depende de una distribucin ms equitativa de los beneficios
del crecimiento"(7).
Latinoamrica, como se destaca, es hoy la regin con ms inequidad del mundo. Ello influye seriamente en
que los logros en crecimiento no lleguen a los sectores pobres. Tampoco amplios sectores de las clases
medias son favorecidos con ellos. Mientras que en sociedades como Suiza la clase media es el 60% de la
poblacin, en diversos pases de Amrica Latina es menor que el 20%. La inequidad traba los mecanismos
de propagacin de los logros econmicos.
Un proceso de alto peso en la situacin es la pronunciada desarticulacin entre las polticas econmicas y
las sociales. Un economicismo unilateral ajeno a los efectos sociales producidos ha hegemoneizado con
frecuencia el escenario de decisiones. Entre otras dimensiones, el mismo ha llevado a la constatacin que
hizo el Comit Preparatorio de la Cumbre Social Mundial:
"Durante el decenio de 1980 los salarios mnimos urbanos reales disminuyeron en casi todos los pases de
Amrica Latina" (8).
Algunos de los sectores ms vulnerables de la sociedad, los que ganan salario mnimo, se han constituido
por la desarticulacin mencionada en una variable de ajuste con las consiguientes consecuencias sociales.
Tambin ha faltado en la dcada una poltica social agresiva como lo requera la brecha social creciente.
Las inversiones totales en educacin y salud se han reducido al mismo tiempo que creca la demanda por
educacin pblica y servicios de salud estatales. Entre otros elementos, sectores significativos de las clases
medias afectados econmicamente se "salan" de las escuelas privadas y la medicina paga buscando
soluciones en el sector pblico, sumndose a los sectores populares y marginales en sus demandas. Frente
a ello, el gasto social redujo su oferta real. El BID ha observado que:
"La oferta de servicios se vio afectada, en cantidad y en calidad, por la reduccin del gasto pblico que
exigieron los programas de estabilizacin, antes que hubiesen madurado los modelos alternativos para
mejorarlos en trminos de eficiencia, eficacia y equidad.
A las severas dificultades ya existentes para la transformacin estructural de los servicios (inercia
burocrtica, intereses corporativos, rigidez presupuestal y de normas jurdicas, y otras) se agregan algunas
dificultades adicionales:
a. el desmantelamiento a todos los niveles de los aparatos institucionales y la prdida de recursos
humanos de alto nivel;
b. la persistente debilidad operativa en sectores institucionales autnomos, que en muchos casos socav
la efectividad de ensayos de descentralizacin de responsabilidades;
c. la sociedad civil -incluyendo al sector privado- contina sin tener capacidad suficiente para llenar los
vacos dejados por el Estado en la prestacin de servicios (9).
La implementacin de las polticas y programas sociales ha tropezado asimismo con serios "cuellos de
botella gerenciales". Se viene practicando en la regin una gerencia social de muy dudosa calidad. Tanto la
utilizacin de modelos burocrticos tradicionales como la rplica mecnica de gerencia privada han
demostrado escasa capacidad para responder a las profundas especificidades que presenta la gerencia de
programas sociales masivos. Se requieren respuestas que recuperen la experiencia mundial y
latinoamericana en esta materia y conduzcan a una gerencia social eficiente (10).
Por otra parte, ha habido un contexto internacional que ha perjudicado seriamente a Amrica Latina como lo
destaca Federico Mayor:
12
"Cmo podemos hablar de concertacin y concordia si los prontuarios al uso de la poltica internacional radicada en intercambios comerciales y funambulismo financiero- ahondan y amplan los abismos y las
disparidades?" (11).
4. FORTALECER EL DESARROLLO HUMANO Y LA FAMILIA
La regin requiere recambios profundos en los modelos conceptuales y las polticas que superen los
problemas planteados.
La Declaracin de Ro, producto de la Cumbre Mundial Verde, ha destacado que "los seres humanos
constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible" y "tienen derecho a
una vida saludable y productiva en armona con la naturaleza". Asimismo ha prevenido que "un estilo de
desarrollo que fuera origen de dualismo social, al crear a la vez riquezas y pobreza por la marginacin de
los ms dbiles o los menos afortunados, no sera sostenible" (12).
Deben disearse polticas econmicas y sociales integradas. Se debe pasar de la actual desarticulacin a
una poltica "socioeconmica" que sea capaz de generar al mismo tiempo crecimiento y desarrollo humano.
Ello requerir estructuras de distribucin del ingreso ms equitativas, polticas sociales agresivas y gerencia
social de buena calidad.
El Comit Preparatorio de la Cumbre Social Mundial efecta una propuesta concreta al respecto:
"Consideradas las cosas desde la perspectiva de la Conferencia en la Cumbre, es indispensable que se
reconozca la necesidad de reavivar el proceso de crecimiento y, al mismo tiempo, que se acepte la idea de
que el modelo de crecimiento debe ser propicio para el fomento del progreso social en su sentido ms
amplio. Para lograrlo, la poltica econmica debe girar en torno a la creacin de empleo, erradicacin de la
pobreza y la inversin en recursos humanos. De hecho, eso puede muy bien convertirse en un poderoso
motor de crecimiento en muchos pases y tambin a nivel mundial. El estmulo de la demanda, que puede
derivarse del aumento del ingreso en los hogares y los pases pobres, puede generar un crecimiento ms
amplio y sostenido. Las tan necesarias inversiones sociales pueden contribuir a que se reduzca la presin
del desempleo y del subempleo. La experiencia de los pases con crecimiento rpido demuestra tambin
que el crecimiento se acelera cuando se comparte" (13).
Las inversiones en salud y educacin, es decir, en la "gente" son decisivas en una poltica que procure
crecimiento, competitividad, y superacin de la pobreza.
La competitividad y la incorporacin de tecnologas avanzadas no es concebible en el mundo actual sin
recursos humanos saludables y bien calificados (14).
Una nueva socioeconoma que cree empleos productivos, d oportunidades reales a los informales de
pasar a la economa formal, invierta vigorosamente en salud y educacin, ample y potencie las
posibilidades de produccin de los pobres, promueva y facilite su articulacin social y organizacin, y
privilegie a los nios y las mujeres, puede crear condiciones opuestas a las que estn precipitando el
debilitamiento del tejido social y la destruccin de familias.
La familia es una de las creaciones ms excelsas del gnero humano. La historia ha demostrado
terminantemente que es la respuesta natural a caractersticas bsicas del mismo. Es el mbito de donde los
seres humanos obtienen elementos fundamentales para una vida productiva y realizada, valores ticos,
modelos de conducta, contenidos educativos, proteccin en los primeros aos, pautas orientadoras, calor
humano, solidaridad incondicional. Es al mismo tiempo la base de una sociedad democrtica, creadora, con
rostro humano.
Silenciosamente, tras el deterioro social de la regin, se est escondiendo el proceso subterrneo de
erosin de las bases de la familia. Debe enfrentarse la pobreza y revitalizarse la familia antes de que sea
tarde y Latinoamrica vea crecientemente debilitada esa "base estratgica de vida", cultivada y protegida
durante siglos por los pueblos de la regin.
NOTAS
1. UNICEF, 2da. Reunin Americana sobre Infancia y Poltica Social, abril 1994.
2. Enrique Iglesias, Exposicin en la Sesin Inaugural de la Reunin Anual de la Asamblea de
Gobernadores del BID, Marzo 1994.
13
3. Fundacredesa, Fundacin Fundafuturo, Fundacin Cavendes, Abril 1994.

4. Comit Preparatorio de la Conferencia Mundial en la Cumbre sobre Desarrollo Social. Panorama
General. ONU, Asamblea General. Doc. A/Conf. 166/PC/6. 41/1/1994.
5. Comit Preparatorio de la Conferencia Mundial en la Cumbre sobre Desarrollo Social, op. cit.
6. Butros Ghali. Address to the Global meeting of Resident Representatives of the UNDP, New York,
Marzo 1994.
7. BID, Asamblea Anual, Guadalajara, Abril 1994.
8. Comit Preparatorio, op.cit.
9. BID. Reforma Social y Pobreza, 1993.
10. El tema de cmo lograr una gerencia social eficiente es abordado detalladamente en B. Kliksberg,
Pobreza: Un tema impostergable (Nuevas respuestas a nivel mundial), Fondo de Cultura Econmica,
1993.
11. Federico Mayor. "Las aportaciones de Iberoamrica a la nueva comunidad internacional". Dilogo,
UNESCO, julio 1993.
12. Informe de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el medio ambiente y el desarrollo, Ro de
Janeiro, 1993.
13. Comit Preparatorio, op. cit.
14. Se est desarrollando en la regin un pionero e innovativo programa de desarrollo tecnolgico,
competitividad e integracin, el Programa Bolvar, de original diseo metodolgico, una de cuyas bases
es la inversin en recursos humanos. Con sus importantes logros testimonia las potencialidades de la
apertura de esquemas renovadores. Puede verse al respecto Hugo Varsky (Director Ejecutivo y
cocreador del Programa) "A modo de presentacin", en Programa Bolvar, "Notas para un dilogo
urgente", 1994.
14
LA POLITICA SOCIAL EUROPEA

Rosendo GONZALEZ DORREGO
Asesor de Coordinacin y Planeamiento del Director General, DG V
(Empleo, Relaciones Laborales y Asuntos Sociales), Comisin Europea, Bruselas, BELGICA
Deseo comenzar haciendo una reflexin sobre el significado del trmino "poltica social" en el contexto
europeo, para despus pasar revista a la evolucin de la poltica social europea y finalizar con una breve
alusin a las relaciones laborales en el contexto europeo y a las consecuencias de Maastricht.
En el Tratado de Roma, los padres fundadores se declaran "resueltos a sentar las bases de una unin cada
vez ms estrecha entre los pueblos europeos", para a continuacin mostrarse "decididos a asegurar,
mediante una accin comn, el progreso econmico y social de sus respectivos pases, eliminando las
barreras que dividen Europa".
Esta primera frase, que muchos han interpretado como una afirmacin de que el Tratado pretende crear
unos Estados Unidos de Europa, ha desencadenado un debate realmente fascinante, especialmente en el
Reino Unido, que opone a los llamados "federalistas" contra aquellos que prefieren una asociacin menos
vinculante que responda ms bien al modelo de las zonas de libre comercio.
El debate ha sido especialmente feroz en el mbito de lo social, como ya se ver ms adelante. Por el
momento, e independientemente de la calidad de los argumentos esgrimidos, es un hecho innegable que
estamos muy lejos de lograr una Europa federal en el rea de los asuntos sociales. Pero veamos cul ha
sido el camino recorrido hasta la fecha y por dnde pretendemos dirigir nuestros pasos.
La Comunidad Europea descansa sobre cuatro libertades fundamentales, referentes a la libre circulacin
de:
bienes
servicios
capitales
personas
Si bien las tres primeras son importantes para la poltica social, esta se basa esencialmente en la cuarta: la
libertad de circulacin de las personas y, especialmente, al menos por el momento, de los trabajadores.
Paralelamente, existe en numerosos Estados miembros una tradicin de cooperacin de empresarios y
trabajadores en aras del bien comn.
En varios pases miembros se recurre a la nocin de solidaridad para expresar el concepto de que quienes
cuentan con ms recursos han de ocuparse de los miembros menos favorecidos de la sociedad: los pobres,
los minusvlidos y los ancianos, as como las reas ms ricas prestando su ayuda a las zonas ms
deprimidas.
Hasta aqu he sealado dos ejes de la poltica social europea, a saber:
la necesidad de garantizar la libertad de circulacin;
la necesidad de mantener una solidaridad entendida, simultneamente, como la voluntad de permitir
que todos los miembros de la sociedad participen en el desarrollo y la distribucin de los beneficios de
las empresas, y un imperativo de asistencia a los miembros ms pobres de la Comunidad, ya se trate
de individuos o de zonas geogrficas.
Otra razn de peso que justifica la puesta en prctica de polticas comunes en el mbito social, y en otras
reas, es el inters por eliminar las distorsiones de la competencia. Si un Estado miembro presentara unas
condiciones laborales sumamente desarrolladas, mientras que en otro Estado se aceptase la existencia de
condiciones ms limitadas, desde el punto de vista del Mercado Comn podra considerarse que el segundo
disfruta de una ventaja injusta sobre el primero.
Puede sumarse otro motivo para poner en prctica polticas sociales comunitarias que cuenten con el
respaldo de todos los Estados miembros, as como de los empresarios y los sindicatos: el hecho de que sea
inaceptable para una sociedad civilizada la prctica de condiciones de empleo que vayan en detrimento de
15
la salud y la seguridad de los trabajadores que las sufren. Por consiguiente, buena parte de la legislacin
comunitaria hace referencia a la salud y la seguridad de los trabajadores.
Me gustara profundizar un poco en la cuestin de la solidaridad, a la que alud hace unos momentos.
Comenzar mencionando una cita de Jacques Delors que he ledo recientemente y que dice as:
"En el modelo europeo de sociedad no pueden disociarse los aspectos econmicos de los sociales. El
progreso social constituye una condicin necesaria del xito econmico, lo cual no quita para que, al mismo
tiempo, sea imposible distribuir lo que no se ha obtenido. En consecuencia, el xito econmico tambin
constituye una condicin necesaria del progreso social. Este planteamiento es propio de Europa y Europa
no ha de abandonarlo si quiere permanecer leal a s misma."
Creo que estas palabras explican de forma muy sencilla lo que la Comisin trata de poner en prctica en el
rea de lo social.
La concepcin europea hace de la mejora de las condiciones de vida de los pueblos de la Comunidad uno
de los objetivos principales del progreso econmico, reconociendo la imposibilidad de alcanzar un
crecimiento econmico sostenido si los ciudadanos estn intrnsecamente insatisfechos con la parte que les
toca o carecen del suficiente poder adquisitivo. Este razonamiento justifica la nocin general de que el
desarrollo del mercado interior deber estar acompaado de mejoras en la dimensin social.
1. EVOLUCION HISTORICA
En este contexto, el desarrollo de la poltica social comunitaria puede dividirse en cinco fases: dos perodos
de relativa calma, seguidos en cada caso de sendos perodos de intensa actividad:
1956 - 1973 perodo de relativa calma
1974 - 1980 desarrollo del primer programa de accin social
1980 - 1988 perodo de estancamiento
1989 - 1992 aprobacin de la Carta Social
1993 - 1995 Maastricht - Libros Verde, Blanco y Programa de Accin Social
1.1. 1956 - 1973
Durante este perodo, caracterizado por la especial atencin prestada a la naturaleza econmica de la
Comunidad, el Tratado ya prevea, sin embargo, la creacin de un Fondo Social Europeo, junto a la libre
circulacin de trabajadores. En los ltimos aos de dicho perodo se aprobaron dos reglamentos de
excepcional importancia:
uno relativo a la libre circulacin de trabajadores (1968);
otro referente a la coordinacin de las medidas de seguridad social que afectan a los trabajadores
migrantes y sus familias (1971), basado en un reglamento anterior, aprobado en 1959.
1.2. 1974 - 1980
En 1974 se puso en marcha el Programa de Accin Social, con el que se trataba de presentar el "lado
humano" de la Comunidad. Como consecuencia de dicho programa, y del incremento que experimentaron el
inters general por el rea social y las actividades en este mbito, se dio una serie de pasos muy
importantes para el desarrollo de la dimensin social de la Comunidad, entre los que cabe mencionar:
a. El comienzo de una expansin sin precedentes del Fondo Social Europeo.
b. La aprobacin de seis importantes directivas en el mbito de la legislacin laboral, relativas a:
o la igualdad de retribucin para hombres y mujeres (1975);
o la igualdad de trato para hombres y mujeres (1976);
o la igualdad de trato para hombres y mujeres en el mbito de la seguridad social (1978);
o los despidos colectivos (1975);
o la transferencia de empresas (1977);
o la insolvencia de los empresarios (1980).
[Llegado este punto, quisiera aclarar que las directivas constituyen instrumentos legales vinculantes por
los que se establecen los objetivos que se han de conseguir, pero que dejan su consecucin especfica
en manos de los Estados miembros.]
c. Los primeros pasos en el desarrollo del rea de la salud y la seguridad.
16
1.3. 1980 - 1988

Este perodo se caracteriz por su relativa esterilidad en lo que se refiere a la promulgacin de legislacin
laboral. Entre las varias propuestas que fracasaron ante la oposicin del Consejo cabe mencionar:
la denominada propuesta Vredeling relativa a la informacin y consulta de los trabajadores de las
grandes empresas;
propuestas relativas al trabajo en jornada parcial y al empleo temporal;
propuestas relacionadas con el permiso de paternidad y maternidad.
Propuestas anteriores relativas a la participacin de los trabajadores - la denominada quinta directiva sobre
derecho de sociedades y el estatuto de las SAE - tambin experimentaron progresos mnimos.
Por otra parte, se produjo una nueva reforma de los Fondos Estructurales al objeto de adoptar un enfoque
integrado de las polticas regionales y sociales.
1.4. 1989 - 1992
En la segunda mitad de la dcada de los ochenta se produjo una serie de acontecimientos que tuvieron
como consecuencia el cambio de ritmo que caracteriza al perodo actual. Entre los mismos cabe sealar la
entrada en vigor en 1987 del Acta Unica Europea, que contempla la posibilidad del voto por mayora
cualificada, especialmente en relacin con cuestiones relativas a la salud y la seguridad de los trabajadores,
as como la combinacin de la voluntad poltica de la mayora de los Estados miembros de avanzar
rpidamente en la consecucin de la Unin Econmica y Poltica, sin olvidar una serie de estudios en los
que se sealaba que la misma deba estar acompaada de una evolucin positiva en lo social, a fin de que
los trabajadores no tuvieran que soportar los costes a corto plazo necesarios para obtener los beneficios a
largo plazo que entraara la realizacin del mercado interior. Este proceso culmin en la firma de la Carta
Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores por parte de los Jefes de
Gobierno de once Estados miembros en 1989, as como en el desarrollo simultneo del Programa de
Accin de la Comisin para la aplicacin de la Carta.
1.4.1. Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores
La Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores es una declaracin
solemne aprobada por los Jefes de Estado y de Gobierno de once Estados miembros el 9 de diciembre de
1989, en la que se establecen los principios fundamentales que subyacen al modelo legal europeo y se
describe, de forma ms general, el papel de los trabajadores en nuestras sociedades.
1.4.2. Programa de Accin de la Comisin para la aplicacin de la Carta Comunitaria de los Derechos
Sociales Fundamentales de los Trabajadores
Con todo, y a pesar de su importancia, por el momento la Carta no pasa de ser una declaracin, motivo por
el cual la Comisin propuso un programa de accin para su aplicacin. Dicho programa de accin afecta a
todos los Estados miembros de la Comunidad y no se limita nicamente a los once que firmaron la Carta
Social.
El Programa de Accin contiene 47 propuestas de actuacin comunitaria en el mbito social, como
complemento a las medidas que se estn tomando para la realizacin del mercado nico europeo. De las
47 propuestas, 26 son programas, dictmenes, informes y acciones, ya puestos en marcha en la mayora de
los casos y de carcter escasamente controvertido en su mayor parte.
El resto de las propuestas del programa de accin son de ndole legislativa y pueden subdividirse en dos
grupos: legislacin relativa a la salud y la seguridad en el trabajo y legislacin laboral de naturaleza ms
general. La Comisin ha puesto sobre la mesa diez propuestas de directiva y una de recomendacin en el
rea de la salud y la seguridad en el trabajo. Existe un amplio consenso a nivel europeo entre gobiernos,
empresarios y sindicatos en relacin con estas directivas, por lo que hace a la extrema utilidad de poder
contar con una legislacin comunitaria en la materia.
La situacin es muy distinta por lo que respecta a la legislacin laboral. El Parlamento Europeo, los
sindicatos y determinados Estados miembros desean que se adopte un amplio corpus de legislacin laboral
a nivel europeo, pues consideran que a causa del mayor nivel de integracin del mercado de trabajo
europeo habr que realizar una aproximacin de las condiciones de trabajo, objetivo para el cual es
necesaria una legislacin al respecto. Otros Estados miembros y numerosos empresarios ponen en tela de
17
juicio la utilidad de una legislacin de este tipo a nivel europeo, ya que creen que las decisiones sobre estas
cuestiones deben tomarse a escala nacional y son competencia de los empresarios y los sindicatos.
La Comisin ha adoptado una estrategia pragmtica, mediante la propuesta de legislacin comunitaria en
tres tipos de situaciones: primero, en los casos en que el problema en cuestin afecta a ms de un pas;
segundo, cuando es conveniente, en opinin de la Comisin, establecer unas condiciones bsicas que,
lgicamente, implican la adopcin de normas apropiadas a escala europea; por ltimo, la Comisin
considera que es necesaria la existencia de legislacin comunitaria al objeto de garantizar una competencia
leal en la Unin Europea. Con este planteamiento la Comisin est aplicando el principio de subsidiariedad:
es decir, la Comunidad acta en los casos en que los objetivos que se persiguen pueden alcanzarse de
forma ms eficaz a su nivel, en vez de a nivel nacional, regional o local.
1.4.3. Propuestas de legislacin en materia de empleo
Partiendo del planteamiento enunciado, la Comisin ha presentado durante los dos ltimos aos diversas
propuestas de directiva en el tan controvertido mbito de la legislacin en materia de empleo, que hacen
referencia a las siguientes cuestiones:
jornada laboral;
trabajo atpico (3 directivas);
proteccin de las embarazadas en el trabajo;
comits de empresa europeos;
desplazamiento de trabajadores;
revisin de la directiva sobre despidos colectivos;
ms recientemente, propuesta de directiva sobre la proteccin de los jvenes en el trabajo.
Asimismo, la Comisin ha presentado una propuesta de recomendacin del Consejo sobre la participacin
de los trabajadores en los beneficios y los resultados de las empresas, junto con un dictamen de la
Comisin relativo a la introduccin de una remuneracin equitativa por parte de los Estados miembros.
Ms concretamente, las propuestas principales tienen por objeto:
a. Directiva sobre tiempo de trabajo: Su objetivo es establecer perodos mnimos de descanso (diario,
semanal y anual), as como sentar las normas relativas que regirn el trabajo nocturno y por turnos de
todos los trabajadores de la Comunidad. Adoptada el 23 de noviembre de 1993.
b. Tres directivas sobre trabajo atpico: Estas propuestas hacen referencia al trabajo en jornada parcial, al
trabajo temporal y a los contratos laborales de vencimiento fijo. La tercera, relativa a la salud y la
seguridad de los trabajadores temporales, ya ha sido aprobada, mientras que las otras dos han
realizado escasos progresos en el Consejo.
c. Proteccin de las trabajadoras embarazadas: La propuesta de la Comisin tiene por objeto fomentar las
mejoras en el rea de la seguridad y la salud en el trabajo de las trabajadoras embarazadas, que
acaban de dar a luz o estn en perodo de lactancia, en especial por lo que respecta a la adaptacin de
sus condiciones de trabajo, as como al establecimiento de un permiso remunerado de maternidad
mnimo, la proteccin contra el despido y el mantenimiento de sus derechos en materia de empleo
durante los permisos de gestacin y maternidad. El Consejo adopt la Directiva el 19 de octubre de
1992.
d. Contrato o relacin laboral: Esta directiva trata de garantizar que todos los trabajadores cuenten, a los
dos meses de haber aceptado un empleo, con un escrito en el que figuren sus principales condiciones
de trabajo. La aprobacin del Consejo se produjo el 14 de octubre de 1991.
e. Comits de empresa europeos: Segn el texto de esta propuesta, todas las empresas con ms de 1.000
trabajadores en la Comunidad que den empleo a un mnimo de 150 trabajadores en dos Estados
miembros deberan contar con comits de empresa a nivel europeo. La Directiva, que tiene por objeto
mejorar la difusin de informacin a los trabajadores y la consulta de los mismos en empresas y grupos
de empresas de envergadura comunitaria, se halla en la actualidad ante el Parlamento Europeo y el
Consejo para su estudio. Adoptada el 22 de setiembre de 1994.
f. Desplazamiento de trabajadores (Directiva relativa al desplazamiento de trabajadores en el marco de la
prestacin de servicios): La propuesta tiene por objeto el establecimiento de un ncleo de disposiciones
que permitan solucionar los problemas que plantea el desplazamiento de trabajadores de un Estado
miembro a otro, cuando este entraa una degradacin de las condiciones de trabajo.
g. Revisin de la Directiva sobre despidos colectivos: La Directiva de 1975 referente a los despidos
colectivos estipula la consulta de los representantes de los trabajadores por parte de los empresarios
cuando estos contemplan una reduccin de efectivos, al objeto de paliar sus consecuencias. La
propuesta de la Comisin pretende actualizar la Directiva a la luz de la experiencia adquirida en los
ltimos 16 aos. En concreto, cuando la decisin de realizar una reduccin de efectivos proceda de un
18
centro de toma de decisiones situado fuera del Estado miembro en el que el empresario est
implantado, este deber recibir toda la informacin relevante al respecto, con el fin de poder informar y
consultar a los representantes de los trabajadores, y notificar a las autoridades competentes.
h. Directiva relativa a la proteccin de los jvenes en el trabajo: Esta Directiva recoge una serie de
disposiciones mnimas referentes a la proteccin de los menores de 18 aos en el trabajo contra
condiciones de empleo que podran resultar perjudiciales para su salud, seguridad y desarrollo.
Adoptada el 22 de junio de 1994.
El proyecto de Recomendacin relativa al fomento de la participacin de los trabajadores en los beneficios y
los resultados de la empresa incluye, como su nombre indica, una serie de recomendaciones para el
fomento de la utilizacin de los sistemas de participacin financiera. La recomendacin se basa en un
estudio de los sistemas existentes en la Comunidad para la participacin financiera de los trabajadores,
especialmente en Francia y el Reino Unido, e invita a los Estados miembros a que tengan en consideracin
los potenciales efectos positivos que se derivaran de una mayor utilizacin del amplio abanico de sistemas
existentes para aumentar la participacin de los trabajadores en los beneficios y los resultados de las
empresas, bien mediante procedimientos de participacin en los beneficios, a travs de la participacin de
los trabajadores en la propiedad de la empresa, o recurriendo a una combinacin de ambos.
Por ltimo, el Dictamen de la Comisin sobre la introduccin de una remuneracin equitativa por parte de
los Estados miembros recoge el punto de vista de la Comisin sobre las modalidades que puede adoptar la
Comunidad para resolver el problema de las bolsas de niveles salariales bajos que existen en todos los
Estados miembros (mediante una mayor transparencia del mercado de trabajo y un incremento de las
actuaciones dirigidas a luchar contra la discriminacin). Adoptado en 1993.
1.5. 1993 - 1995 Maastricht
La cuestin de las relaciones laborales y Maastricht. He querido tratar ambos temas de forma conjunta
porque el debate abierto con el Tratado de Maastricht haca alusin en parte al progreso en el mbito
legislativo y en parte a la mayor participacin de los "interlocutores sociales".
Es extremadamente difcil hablar de relaciones laborales a escala europea, al menos en el sentido que los
anglosajones dan al trmino. Sin embargo, en 1985 la Comisin puso en marcha un nuevo intento de iniciar
conversaciones entre las dos partes de la relacin laboral. De hecho, una de las primeras cosas que hizo
Jacques Delors, cuando result elegido presidente de la Comisin en 1985, fue invitar a los dirigentes
empresariales y sindicales europeos a una reunin en un palacete de las afueras de Bruselas llamado Val
Duchesse. Dicha reunin constituy el comienzo (o, para ser ms exactos, el relanzamiento) de lo que se
dara en llamar el dilogo social, o, lo que es lo mismo, el mantenimiento de conversaciones entre
empresarios y sindicatos a nivel europeo.
Los participantes en este dilogo han formulado diversos dictmenes comunes sobre temas como:
la estrategia de cooperacin para el crecimiento;
nuevas tecnologas;
mejora del mercado de trabajo;
educacin y formacin.
Ms recientemente -y por volver a la relacin con Maastricht- el dilogo permiti alcanzar un compromiso, el
31 de octubre de 1991, relativo a un marco para la consecucin de acuerdos a nivel europeo.
Dicho acuerdo, que se ha visto incorporado al proyecto Protocolo pactado en Maastricht por once Estados
miembros, contempla en esencia la mayor participacin de los "interlocutores sociales" en la elaboracin de
las polticas sociales, as como la posibilidad de que alcancen un acuerdo sobre el contenido de eventuales
propuestas de legislacin, antes de que las mismas lleguen al Consejo de Ministros.
Pero este es tan slo un aspecto de Maastricht. En realidad, la principal cuestin tratada gir en torno a las
propuestas para aumentar el alcance del voto por mayora. Con el Tratado vigente existen pocas
posibilidades de aprobar legislacin por otros procedimientos que no sean el de la unanimidad. El debate
sobre Maastricht tuvo uno de sus puntos principales en el desarrollo de la posibilidad de tomar decisiones
por mayora, especialmente en mbitos como los siguientes:
condiciones de trabajo;
informacin y consulta a los trabajadores;
igualdad de hombres y mujeres en el trabajo.
19
Como es sabido, el Consejo Europeo concluy que las disposiciones revisadas slo afectaran a once
Estados miembros. Dichas disposiciones entraron en vigor en noviembre de 1993, una vez que los doce
Estados miembros ratificaron el Tratado modificado y el Protocolo.
LIBROS VERDE Y BLANCO SOBRE POLTICA SOCIAL
INTRODUCCIN - PROTEGER Y DESARROLLAR EL MODELO SOCIAL EUROPEO
A - VALORES COMPARTIDOS
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
VII.
El Libro Verde de la Comisin sobre la poltica social europea (1) empezaba formulando la pregunta:
"qu clase de sociedad quieren los europeos?" El debate que el Libro Verde estimul ha implicado a
las instituciones de la Unin, los Estados miembros, los empresarios, los sindicatos y una amplia gama
de otras instituciones cvicas, sin mencionar a algunos particulares que ofrecieron voluntariamente sus
opiniones. Este Libro Blanco es el resultado de tal procedimiento de consulta. Si bien no puede
pretender satisfacer a todos los puntos de vista, es una tentativa de contestar a esa pregunta
respondiendo a los objetivos sociales que a la Unin Europea han conferido sus miembros, de los
cuales el artculo 2 del Tratado de la Unin Europea es la expresin ms clara:
promover en el conjunto de la Comunidad un desarrollo armonioso y equilibrado de las actividades
econmicas, un crecimiento sostenible y no inflacionista que respete el medio ambiente, un alto grado
de convergencia de los resultados econmicos, un alto nivel de empleo y de proteccin social, la
elevacin del nivel y de la calidad de vida, la cohesin econmica y social y la solidaridad entre los
Estados miembros.
Una sociedad que pudiera proporcionar todos estos beneficios a cada uno de sus miembros sera una
sociedad digna. Europa todava no ha podido hacer eso, pero puede afirmar que en ninguna otra parte
del mundo se han hecho tantos progresos hacia tales objetivos. Tambin es justo afirmar que el aspecto
humano de la Unin est ms profundamente anclado en la vida de la Unin de lo que suele decirse.
Las contribuciones al Libro Verde confirman que hay ciertos valores compartidos que forman la base del
modelo social europeo. stos incluyen la democracia y los derechos individuales, la negociacin
colectiva libre, la economa de mercado, la igualdad de oportunidades para todos y la asistencia social y
la solidaridad. A estos valores, recogidos en la Carta Comunitaria de los Derechos Fundamentales de
los Trabajadores, los une la conviccin de que el progreso econmico y social deben ir a la par. Tanto la
competitividad como la solidaridad tienen que tenerse en cuenta en la construccin con xito de la
Europa del futuro.
Todos los Estados miembros han reafirmado su compromiso respecto a la dimensin social como
elemento imprescindible de la construccin de una Unin ms estrecha, al igual que un sistema social
bien desarrollado es necesario y deseable en cada Estado miembro. Una poltica social europea debe
servir a los intereses de la Unin en su conjunto y de toda su gente, tanto si tienen empleo como si no.
Hay amplio acuerdo en que hay que proteger estos valores compartidos, incluso si son necesarios
cambios muy radicales en la manera prctica de aplicarlos.
Esto es esencial porque la eficiencia de nuestras sociedades en conjunto condiciona lo competitivas que
puedan ser y el crecimiento que puedan producir. Si el desarrollo econmico ha de hacer que aumente
el bienestar humano, debe tambin tener en cuenta preocupaciones sociales y ambientales. Igualmente,
perseguir altos estndares sociales no debera considerarse solamente como coste sino tambin como
elemento clave de la frmula competitiva. Por estas razones esenciales la poltica social de la Unin no
puede estar en segundo plano con respecto al desarrollo econmico o al funcionamiento del mercado
interior. El crecimiento del nmero de pobres y de parados, la posible aparicin de una clase inferior, el
incremento de la presin sobre los servicios sociales (por ejemplo, el desempleo y los servicios de
sanidad) y el aumento de la criminalidad acaparan los recursos disponibles. La financiacin de la
seguridad social plantea graves problemas a todos los Estados miembros. Un aumento de confianza
slo puede, en la Unin, derivarse de la reconciliacin entre las polticas de desarrollo econmico y su
aplicacin a un desarrollo social con niveles ms altos de vida para todos. Hay que saber que esto
puede incrementar el carcter competitivo de la Unin y equiparla para tener una influencia exterior ms
fuerte en la escena mundial.
Este Libro Blanco intenta establecer el planteamiento de la Comisin para la prxima fase de desarrollo
de la poltica social (1995-99) durante los aos finales de este siglo. Proporciona la oportunidad, pedida
por varios Estados miembros, de que las otras instituciones de la Unin, los Estados miembros y las
dems partes interesadas discutan las propuestas en la segunda mitad de 1994, antes de que la
Comisin entrante elabore su programa de trabajo definitivo en este campo en el curso de 1995.
La tcnica de utilizar un Libro Verde para proporcionar una oportunidad estructurada para la consulta
sobre opciones polticas antes de la elaboracin de propuestas representa uno de muchos ejemplos de
la determinacin de la Comisin de asegurarse de que el valor aadido de sus acciones se aprecie
ampliamente y de que sus iniciativas sean transparentes para el pblico.
20
VIII.
IX.
X.
XI.
La Comisin es animada por el hecho de que haya habido un debate amplio en los Estados miembros
sobre el Libro Verde. El Parlamento Europeo y el Comit Econmico y Social examinaron el texto y
publicaron sus opiniones al respecto y, en total, se recibieron ms de 500 reacciones de una amplia
variedad de fuentes. Por invitacin de la Comisin, la Fundacin Europea para la Mejora de
Condiciones de Vida y de Trabajo prepar una sntesis de las diversas presentaciones. Esta sntesis as como las respuestas recibidas de los Estados miembros y de las instituciones de la Unin- se
publica como volumen que acompaa al Libro Blanco.
El Libro Blanco de la Comisin sobre el crecimiento, la competitividad y el empleo y las conclusiones del
Consejo Europeo sobre l, constituyeron un punto de inflexin en el desarrollo de una accin
concertada de la Unin para abordar los problemas de empleo en Europa, como parte de una estrategia
econmica ms amplia. En l se suscitaban cierto nmero de cuestiones fundamentales de inters
capital para el desarrollo de la poltica social, entre las que destacaba que la competitividad es crucial
para la riqueza y para generar empleo, as como que hay que reorientar las polticas, concretamente las
referentes al mercado laboral. No hay que olvidar esto al formular la futura poltica social de la Unin,
como as lo hacen las lneas directrices macroeconmicas de la Unin.
Por ello, el Libro Blanco y el Libro Verde han contribuido a centrar el debate sobre la necesidad de crear
ms trabajos y de proteger al mismo tiempo la base de la proteccin social que tanto aprecian los
europeos. Se han considerado los dos documentos juntos en la elaboracin de este Libro Blanco,
tambin a la luz de las conclusiones de los Consejos Europeos adoptadas en Bruselas, en diciembre de
1993, y en Corf en junio de 1994. El presente Libro Blanco pretende facilitar la aplicacin del plan de
accin consensuado en el Consejo de Bruselas, dentro del contexto de desarrollo futuro de la poltica
social de la unin.
Con la publicacin de este Libro Blanco seis meses antes de la ampliacin prxima de la Unin en 1995
se pretendi tambin facilitar la entrada de los nuevos miembros en la Unin sobre la base de una
visin global clara del futuro. Como ya el Libro Verde dejaba claro, la Unin ha desarrollado ya un
"acervo sustancial" de medidas en el campo social, especialmente estimuladas por la adopcin en 1989
de la Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores y del
subsiguiente programa de accin social de la Comisin. El presente documento pretende proponer
cmo construir un vnculo dinmico entre el acervo existente y los planes para el futuro.
B - PRINCIPIOS RECTORES Y OBJETIVOS PARA EL PAPEL FUTURO DE LA UNIN
XII.
XIII.
XIV.
XV.
XVI.
XVII.
El progreso social slo puede lograrse a travs de una asociacin cooperativa entre la Unin Europea,
los Estados miembros, los interlocutores sociales y los ciudadanos europeos, cuya clave debe ser un
concepto positivo y activo de la subsidiariedad. Esto significa que la Unin slo emprender una accin
si los objetivos no pueden ser alcanzados suficientemente por (o dentro de) los propios Estados
miembros y en la medida en que puedan, por lo tanto, en virtud de la envergadura o los efectos de la
accin propuesta, lograrse mejor por la Unin. Las actividades se seleccionarn sobre la base de una
valoracin anterior y debern presentar una plusvala comunitaria logrando al mismo tiempo una
eficacia econmica mxima.
Lograr una Europa de oportunidades para todos requiere cambios. Mientras el crecimiento del empleo
ha sido dbil con respecto a Estados Unidos y Japn, los niveles de solidaridad social han sido ms
altos. Pero tal solidaridad ha sido principalmente pasiva. Se dedica a mantener los ingresos de amplios
grupos de la sociedad -proporcionando beneficios en efectivo mediante la redistribucin de los ingresos,
lo que recae en gran parte en una poblacin activa en continua disminucin- sin prepararlos o animarlos
suficientemente para que contribuyan a la actividad econmica.
Ahora hay que aumentar gradualmente la transferencia de recursos, y dirigirla hacia una mejor
redistribucin de oportunidades. Los dos objetivos estn ntimamente ligados, pero hay que insistir en el
segundo si se pretenden reducir los costes humanos y sociales de los cambios estructurales, y pasar de
un planteamiento pasivo a uno ms activo.
Los principios y objetivos que deben inspirar la accin de la Unin en la realizacin de esto son:
Integracin social y econmica: el empleo es la clave
Los niveles inaceptablemente altos de paro, pobreza y exclusin social estn en conflicto con los
objetivos consensuados de la Unin en relacin con el empleo, la proteccin social y la igualdad de
oportunidades. La financiacin de los sistemas de poltica social en toda la Unin depende de los
empleos. Por ello, para que la Unin pueda conciliar unos niveles sociales altos con la capacidad de
competir en los mercados mundiales es necesario dar la ms alta prioridad a la creacin de nuevos
puestos de trabajo, que permitan la integracin de todas las personas en la economa y en la sociedad.
Competitividad y progreso social: dos caras de la misma moneda
Un progreso social continuo puede basarse solamente en la prosperidad econmica y, por lo tanto, en la
competitividad de la economa europea. La clave reside en continuar los aumentos de productividad,
21
que permitirn que la Unin ane altos niveles de proteccin social con la capacidad para competir en
mercados mundiales. Europa necesita moverse hacia una economa eficiente, basada en la calidad, con
un alto ndice de inversin en nuevas tecnologas. El recurso clave ser una poblacin trabajadora bien
formada y altamente motivada y adaptable. Si la creacin de riqueza es esencial para el progreso social,
el entorno social es tambin un factor esencial en la determinacin del desarrollo econmico. El
progreso no puede fundarse simplemente en la competitividad de las economas, sino que ha de
basarse tambin en la eficiencia de la sociedad europea en conjunto. Con estas premisas conviene
asimismo tener en cuenta los nexos entre polticas sociales y polticas del medio ambiente.
XVIII.
XIX.
Convergencia que respeta la diversidad

Todos los comentarios sobre el Libro Verde subrayan la necesidad de respetar la diversidad de las
sociedades europeas. El desarrollo futuro de la Unin necesita emplear la riqueza de su diversidad, que
se aade a la calidad de vida y al vigor de los sistemas socioeconmicos frente a desafos nuevos e
imprevistos. Esta diversidad significa que la armonizacin total de las polticas sociales no es un objetivo
de la Unin. Sin embargo, es vital la convergencia de objetivos y polticas durante un determinado lapso
de tiempo mediante la fijacin de objetivos comunes, ya que ello permitir la coexistencia de diversos
sistemas nacionales y permitir que progresen en armona hacia los objetivos fundamentales de la
Unin.
Un terreno nivelado de normas mnimas comunes
Las normas mnimas son necesarias para proteger la cohesin de la Unin, teniendo en cuenta los
diversos sistemas y necesidades nacionales y las resistencias econmicas relativas de los diversos
Estados miembros. No deben ser sometidos a tensiones an mayores los Estados miembros
econmicamente ms dbiles, y no debe evitarse que los Estados miembros ms desarrollados
apliquen normas ms elevadas. Establecer un marco de normas mnimas comunes, como la Comisin
empez a hacer hace aos, proporciona un baluarte contra la utilizacin de estndares sociales bajos
como instrumento de una competencia econmica injusta y constituye una proteccin contra la
reduccin de dichos estndares para aumentar la competitividad, as como es tambin una expresin de
la voluntad poltica de mantener el avance del progreso social. El objetivo deber seguir siendo
desarrollar y mejorar los estndares para todos los miembros de la Unin.
C - INSTRUMENTOS PARA LA ACCIN
XX.
XXI.
XXII.
XXIII.
Para intentar poner estos principios y objetivos en prctica, la Unin interviene de diversas maneras,
que a menudo, pero no siempre, son interactivas, y que deben desplegarse en una mezcla poltica que
se desarrolle constantemente para hacer frente a las necesidades de cambio.
Legislacin y convenios colectivos a escala comunitaria
Los Tratados prevn una gama de poderes legislativos para lograr objetivos comunes. Se ejercitan
estos poderes de conformidad con los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad, que requieren
una evaluacin de la necesidad y de la intensidad de la accin al nivel de la Unin. Esto implica que la
Unin ha de proponer la forma de legislacin ms compatible con los objetivos por lograr. La Unin
tiene que respetar las opciones del Estado miembro sobre cmo lograr sus objetivos, as como los
Estados miembros han de respetar objetivos y estndares comunitarios.
Dada la slida base de la legislacin social europea ya alcanzada, la Comisin considera que no es
necesario disponer de un amplio programa de nuevas propuestas legislativas en la prxima legislatura.
La legislacin se considerar slo cuando sea estrictamente necesaria para alcanzar los objetivos de la
Unin y cuando el tema tratado no pueda ser resuelto a escala del Estado miembro. Las propuestas y la
legislacin que se adopte debern seguir tendiendo a promover un marco que permita a los distintos
sistemas nacionales determinar mtodos detallados de aplicacin, e irn precedidas de una evaluacin
de los costes y beneficios socioeconmicos para todos los implicados. Asimismo tendrn en cuenta las
propuestas el posible impacto en la competitividad de la industria, tomando especialmente en
consideracin las necesidades de las pequeas y medianas empresas (PYMEs).
El Protocolo sobre la poltica social introducido por el Tratado de la Unin Europea constituye una nueva
base de accin para la Unin. La Comisin tiene la intencin de servirse de stas y de otras
disposiciones del Tratado para garantizar una dimensin social dinmica de la Unin. En la
Comunicacin de la Comisin sobre la aplicacin del Acuerdo (2) se explicaba que la Comisin decidir
en cada caso, a la luz de criterios objetivos, cundo recurrir al Acuerdo. Dicha comunicacin ha sido
examinada en las otras instituciones de la Unin, y el planteamiento que propugna ha sido recibido
favorablemente por todos los implicados. La Comisin ha tomado nota del vivo deseo de todos los
Estados miembros de llegar a acuerdos entre 12 siempre que sea posible y espera que la accin de
poltica social de la Unin vuelva a fundarse, en el futuro, en un nico marco legal. Esto es vital si
desean mantenerse en la Unin la integridad de la ley y el principio de igualdad de oportunidades para
22
XXIV.
XXV.
XXVI.
XXVII.
XXVIII.
XXIX.
XXX.
XXXI.
todos. No obstante, la voluntad de actuar consensuadamente entre 12 no puede servir de pretexto para
la inaccin.
Dadas las nuevas perspectivas de convenios colectivos que abre el Tratado de la Unin Europea, est
claro que hay que encontrar un nuevo equilibrio entre el legislador a nivel comunitario y los convenios
colectivos entre interlocutores sociales y los niveles europeos y nacionales de estas acciones
normativas.
Ayuda financiera e incentivos
La Unin tambin proporciona la ayuda financiera para lograr sus objetivos. Los Fondos Estructurales
representan el instrumento principal de la Unin para promover la cohesin dentro de la Unin. Se
desarrollar una accin, especialmente por el Fondo Social Europeo, en un planteamiento integrado y
completo (vase el captulo II). Se contemplan la mayor parte de los aspectos de la poltica social,
incluidos la lucha contra el paro y la exclusin, la promocin de la igualdad de oportunidades, el apoyo
de la integracin de los jvenes, la promocin de la movilidad de los trabajadores y de su adaptacin al
cambio industrial y, en las regiones menos desarrolladas, la consolidacin de servicios de educacin,
ciencia y tecnolgicos, as como de la formacin para el sector de la sanidad. Adems, la Unin tambin
proporciona ayuda financiera a muchos proyectos experimentales y programas valiosos en el mbito
social, as como tambin fomenta el intercambio de experiencia y de informacin mediante programas
como LEONARDO (vase el captulo II).
Movilizacin y cooperacin
La Comisin desempea un papel en la movilizacin de esfuerzos para lograr objetivos comunes dentro
de un marco acordado, llevando a la convergencia de objetivos y de polticas, por ejemplo en los
campos del empleo y de la proteccin social. La Comisin reconoce que hay necesidad de una mejor
sinergia entre los esfuerzos de la Unin y los de los Estados miembros, y de ms cooperacin y
concentracin de la accin implicada. Para que este papel de movilizacin sea efectivo, ser cada vez
ms necesario definir los objetivos acordados con ms precisin, incluida la definicin de objetivos
cuantitativos cuando sea apropiado, y para que los Estados miembros emprendan acciones de cara a
los objetivos acordados. Un ejemplo claro de tal movilizacin lo proporciona el Libro Blanco sobre la
Comisin sobre el crecimiento, la competitividad y el empleo.
Tambin es menester fomentar una cooperacin e intercambio de experiencia ms y mejor
estructurados en temas de inters comn, que pueden ser decididos por los Estados miembros segn
las necesidades, y para los que la Comisin puede proporcionar provechosamente el marco y el apoyo
tcnico.
Ms an, la poltica social depende para su xito de una gran variedad de actores y de organizaciones,
especialmente a nivel local y regional. La Comisin ayudar a estos grupos a establecer una
cooperacin ms intensa mediante la creacin de redes a travs de la Unin, o en partes de la Unin, y
a estimular su contribucin a la realizacin de los objetivos de la Unin, especialmente a travs de
acciones que sean innovadoras y transnacionales.
Informacin
Es fundamental suministrar una informacin clara y accesible sobre los progresos en el mbito social si
se quiere que la poltica social tenga una repercusin real en la vida cotidiana de los ciudadanos. La
Comisin velar por proporcionar ms y mejor informacin a los ciudadanos europeos referente a sus
derechos y oportunidades sociales y a los progresos en la esfera social para ayudar a lograr la
transparencia y una mejor comprensin de las acciones de la Unin. Adems de las propuestas
especficas de otros puntos del presente Libro Blanco (en especial los captulos IV y X), la Comisin
tambin se esforzar por potenciar el cometido de sus oficinas de informacin en los Estados miembros
para el suministro de informacin de contenido social.
Analizar tendencias futuras
Cada vez resulta ms evidente que el proceso de cambio exige una reflexin colectiva y una accin
coordinada en gran nmero de temas. Estn surgiendo cuestiones importantes sobre el futuro del propio
trabajo, y sobre el impacto que tendr una Sociedad de la Informacin en el trabajo y en la vida
cotidiana de los individuos. Entre los ejemplos de ello se cuentan los cambios en la organizacin del
tiempo, el equilibrio entre trabajo y ocio y las consecuencias sociales de los cambios en distintos
sectores laborales, conforme se desdibujan progresivamente los lmites entre trabajo y cualificaciones.
El proceso de gestin de estos cambios habr de proseguirse de modo sinrgico con los elementos de
ciencia social del programa de investigacin de la Unin. La Comisin velar por aumentar su
capacidad investigadora a medio plazo en el mbito social.
Los distintos observatorios gestionados por la Comisin en el campo social (3), en colaboracin con los
Estados miembros, constituyen un vlido instrumento para la recogida, el anlisis y la difusin de
informacin, funcin que est adquiriendo una relevancia creciente dada la necesidad de comprender y
23
XXXII.
XXXIII.
XXXIV.
evaluar los rpidos cambios que se estn produciendo en el mbito de la poltica social, especialmente
en el mercado laboral. Esta informacin es un elemento importante del proceso de formulacin de
polticas. La Comisin tambin se servir de los observatorios para elaborar anlisis accesibles e
informados de problemas especficos, y fomentar una mayor sinergia e interaccin entre los distintos
observatorios, para alcanzar mayor capacidad de anlisis multidisciplinario de los temas de poltica
social.
En este contexto, la Comisin seguir desarrollando sus informes sectoriales, como el informe anual
sobre el empleo en Europa (captulo I), el propuesto informe anual sobre la igualdad (captulo V), el
informe anual sobre demografa (captulo VI) y el informe sobre proteccin social (captulo VI), para
proporcionar un apoyo analtico directo a su trabajo en el mbito de la poltica social.
Adems, la Comisin seguir estudiando el papel de las agencias pertinentes, especialmente la
Fundacin europea para la mejora de condiciones de vida y de trabajo y la Agencia europea de salud y
seguridad. En especial, la Fundacin europea para la mejora de condiciones de vida y de trabajo tiene
un papel importante que desempear en el anlisis de los progresos y los factores clave de cambio de
las condiciones de vida y de trabajo en la Unin. En este contexto, la Fundacin, teniendo en cuenta su
estructura tripartita, puede desempear un papel esencial en la difusin de la informacin y los
intercambios de experiencia.
La Comisin intentar estrechar sus lazos con la Fundacin y reforzar la cooperacin para el futuro, con
vistas a aprovechar plenamente la contribucin especfica que la Fundacin puede hacer. En especial,
la Comisin instar a la Fundacin a que siga desarrollando su capacidad de anlisis comparativo y
promoviendo intercambios de experiencia.
PUESTOS DE TRABAJO - PRIORIDAD ABSOLUTA

1. La bsqueda de ms puestos de trabajo buenos y estables es, a la vez, un objetivo central de la Unin y
un medio de abordar ms eficazmente muchos de los objetivos sociales ms amplios de la Unin. Con
este fin, las polticas de empleo tienen que adaptarse. Durante demasiado tiempo Europa se ha
centrado en la gestin del paro en vez de promover la creacin de puestos de trabajo como prioridad
absoluta.
A - INICIATIVAS DE EMPLEO DE LA UNIN
2. El paro en la Unin se sita actualmente en un 11%, habiendo tenido un promedio de cerca del 10%
durante una dcada. En toda la Unin se considera el paro como el problema social ms grave. Un
inters especial se centra en la falta de perspectivas de quienes llegan al mercado del trabajo -jvenes y
mujeres especialmente- y de quienes se han visto excluidos del trabajo regular, particularmente cuando
son personas en situacin de desempleo de larga duracin. La eficacia global en materia de empleo es
sensiblemente peor en la Unin Europea que en Estados Unidos de Amrica (EEUU) o Japn. El nivel
del empleo de la Unin ha disminuido constantemente desde 1960 y est ahora por debajo del 60% de
la poblacin en edad de trabajar, mientras que en los EEUU ha ido en constante aumento hasta situarse
en ms del 70%. Por ejemplo, el paro juvenil en la Unin Europea se sita en ms del 20%, frente al
13% de EEUU y el 5% de Japn. La proporcin de desempleo de larga duracin es superior al 40% del
total en la Unin Europea, frente al 11% en EEUU.
3. Las iniciativas polticas dentro de la Unin por lo que se refiere al empleo se han desarrollado
progresivamente durante el ltimo ao, reflejando la preocupacin compartida de todos los Estados
miembros por encontrar nuevas maneras de crear y de proteger el empleo. En mayo de 1993, la
Comisin propuso una iniciativa-marco del empleo que estableci las bases de una estrategia
concertada por el empleo. El principal avance lo constituy en diciembre de 1993 la presentacin del
Libro Blanco sobre la Comisin que abord los problemas interrelacionados del crecimiento, de la
competitividad y del empleo, y que desarroll esa estrategia de empleo en el ms amplio contexto
econmico, industrial y social de la Unin. La estrategia de la Unin fue aprobada por el Consejo
Europeo en Bruselas en diciembre de 1993.
4. Todos los Estados miembros reconocen actualmente que los cambios estructurales dinmicos, as
como un mayor desarrollo econmico y la flexibilidad aumentada del mercado de trabajo, son
urgentemente necesarios si la Unin quiere liberarse del bajo empleo y del peligro del elevado paro, as
como ampliar el acceso al trabajo y repartir ms ampliamente los ingresos. Se reconoce tambin la
necesidad de asociaciones ms fuertes entre niveles nacionales, regionales y locales y entre diversos
actores de la sociedad -y a nivel de la Unin- en apoyo de esa estrategia, y en apoyo del desarrollo ms
amplio del mercado del trabajo de la Unin.
5. El Consejo Europeo determin siete reas para que los Estados miembros presten especial atencin en
su plan de accin resultante del Libro Blanco sobre la Comisin:
i.
mejorar los sistemas de educacin y de formacin, especialmente la formacin continua;
ii.
mejorar la flexibilidad dentro de las empresas y en el mercado del trabajo;
24
iii.
reorganizar el trabajo a nivel de empresa;

reducir de modo especfico los costes indirectos del trabajo (contribuciones estatutarias),
particularmente del trabajo menos cualificado;
v.
hacer mejor uso de los fondos pblicos reservados para combatir el paro;
vi.
medidas especficas referentes a los jvenes sin formacin adecuada;
vii.
desarrollar el empleo con respecto a nuevas necesidades.
iv.
Progreso hasta la fecha

6. En el informe presentado al Consejo en junio de 1994, que resume el seguimiento del Libro Blanco, se
indica que casi todos los Estados miembros han emprendido en estos ltimos aos reformas de sus
sistemas de empleo. La Comisin considera que, aunque la accin est en curso en los Estados
miembros en cada uno de los siete aspectos, todava no est lo bastante avanzada como para hacer
frente al desafo del empleo de los aos 90 y del prximo siglo.
7. Durante los ltimos meses ha mejorado la perspectiva econmica para la economa de la Unin. Los
actuales pronsticos de crecimiento sugieren que el crecimiento de la produccin en la Unin podra
alcanzar el 3% o ms en 1996. Sin embargo, se espera que el empleo disminuya todava ms en 1994.
El ndice de desempleo solamente se estabilizara en 1995, con un total de 18 millones de parados, lo
que representa un 11,6% de la mano de obra. Tal como exhortaba el Libro Blanco, las polticas
econmicas deben, a largo plazo, seguir orientadas con determinacin hacia la creacin de puestos de
trabajo, promoviendo un proceso de crecimiento fuerte y generador de empleo, mediante el fomento de
polticas de mercado del trabajo activas y mediante la mejora del acceso al mercado del trabajo,
particularmente para los jvenes.
8. Un desarrollo econmico aumentado aporta una mejora positiva y bienvenida al clima de empleo. Sin
embargo, segn lo reconocido en Corf por el Consejo Europeo, hay peligro de que pueda ofrecer la
ilusin de un alivio de las presiones del cambio estructural, en vez de tender al trabajo sistemtico hacia
los cambios requeridos en esa mejor coyuntura econmica. Hay de esta manera un riesgo de que, en
ausencia de nuevas medidas estructurales para crear ms empleo, el crecimiento no sea ms
generador de empleo, y de que el efecto de las reformas estructurales existentes, anteriores al Libro
Blanco, sea solamente suficiente para compensar el aumento de productividad resultante de polticas
dirigidas a obtener una eficiencia y una competitividad cada vez mayores. Por ello, la aplicacin de las
polticas presentadas en la parte de empleo del Libro Blanco es fundamental para que el crecimiento
sea ms generador de empleo, y para asegurarse de que los beneficios de tal crecimiento se orienten
hacia ms puestos de trabajo.
9. El Libro Blanco subraya la necesidad de aumentar considerablemente el acceso al trabajo, de ampliar el
concepto de trabajo y de construir una nueva solidaridad basada en la utilizacin de los aumentos de
productividad para crear nuevos puestos de trabajo en vez de aumentar los sueldos de quienes tienen
un empleo. En especial, el Libro Blanco subraya la necesidad de asegurarse de que siga avanzndose
hacia la igualdad de oportunidades, particularmente aumentando los ndices de participacin de las
mujeres, cambiando las estructuras y los roles familiares, y tambin subraya la necesidad de maximizar
el potencial de recursos humanos de la Unin. Hay que prestar mucha ms atencin a la creacin de
nuevos puestos de trabajo y a los sectores ms prometedores para el crecimiento del empleo. El Libro
Blanco tambin hace hincapi en la necesidad de un nuevo modelo de desarrollo sostenible basado en
la incorporacin de los costes medioambientales en los precios del mercado.
10. Es importante garantizar que, a la vez que se apoyan puestos de trabajo de gran productividad, la Unin
maximice su capacidad de generar y mantener empleos a otros niveles, especialmente no cualificados,
de cualificaciones medias y en las reas de personal y servicios locales. Esto requerir tomar nota y
hacer frente a las inestabilidades inherentes a un rpido cambio y una competicin global mediante un
abanico de medidas adecuadas, incluida la integracin de una poltica macroeconmica en una poltica
activa de desarrollo estructural acompaada por medidas estructurales del mercado laboral. Esto
contribuir a una mayor eficacia de la economa europea en cuanto al empleo, y permitir servirse
plenamente de las oportunidades que ofrece la liberalizacin en mbitos como el de las
telecomunicaciones y alcanzar un progreso tecnolgico en sectores como el de la sociedad de la
informacin y la biotecnologa.
11. Todos los Estados miembros estn intentando de diversas maneras introducir cambios en sus polticas
de mercado del trabajo, en relacin directa o indirecta con las propuestas del Libro Blanco. El Libro
Blanco ha sido examinado cuidadosamente como punto valioso de referencia en todos los Estados
miembros, incluso por los interlocutores sociales a nivel nacional. Sin embargo an no se han
alcanzado, pese a su necesidad urgente, la reflexin colectiva y la accin coordinada entre la amplia
panoplia de polticas que afectan al mbito del empleo en sentido amplio. Un planteamiento
fragmentario persiste, con reglamentos nacionales anticuados y complejos an en vigor en muchos
Estados miembros. Las reformas de los sistemas de empleo adoptadas hasta ahora por los Estados
miembros resultan a menudo incompletas y en esta fase es difcil evaluar su impacto ms amplio. La
mayor parte de los Estados miembros reconocen ahora, sin embargo, la necesidad de construir un
25
consenso social a largo plazo en favor de los cambios estructurales, especialmente en cuanto afectan a
las condiciones de vida y de trabajo de las personas.
12. Los Estados miembros generalmente reconocen tambin que esta bsqueda para el consenso implica
que se debe buscar una mayor eficiencia del mercado del trabajo y una competitividad duradera, no a
travs de un dilucin del modelo europeo de la proteccin social, sino a travs de la adaptacin, de la
racionalizacin y de la simplificacin de reglamentos, a fin de establecer un mejor equilibrio entre la
proteccin social, la creacin de competitividad y de empleo.
13. Una flexibilidad aumentada del mercado del trabajo significa cosas distintas para los diversos Estados
miembros y debe analizarse con detenimiento, pues el trmino de "desregulacin" se utiliza a menudo
con diferentes connotaciones. El punto inicial, para la mayor parte de los Estados miembros, es un gran
corpus de leyes, de reglamentos o de convenios colectivos. Es, por lo tanto, probable que el punto final,
en trminos de naturaleza y mbito del cambio requerido, difiera ampliamente -incluso despus de una
revisin sustancial- particularmente en trminos de grado y planteamiento del cambio en materia de
proteccin social. Al analizar estos progresos hay que tomar muy en consideracin las diferencias entre
Estados miembros.
14. La mayor parte de los Estados miembros subrayan la necesidad de una contribucin ms dinmica de
los interlocutores sociales a nivel local y sectorial, y una asociacin ms fuerte entre ellos y las
autoridades pblicas a dichos niveles. A escala nacional, algunos Estados miembros reconocen la
importancia de construir una mayor complementariedad entre la poltica pblica y las negociaciones
contractuales. A nivel de la Unin, las discusiones con los interlocutores sociales han continuado dentro
del marco del dilogo social, centrndose particularmente en los temas de empleo del Libro Blanco. El
comit permanente de empleo del Consejo ha discutido tambin temas de la organizacin del trabajo y
del horario laboral de una manera positiva.
15. Entre los interlocutores sociales, las actitudes positivas -reflejadas por ejemplo en ciertos acuerdoscoexisten con la reticencia a aceptar el cambio necesario para tener en cuenta los intereses de los
parados. La necesidad de reformas de gran envergadura de los sistemas de empleo tiene todava que
ser globalmente aceptada. Falta mayor conciencia pblica y aceptacin de que los ajustes a corto plazo
para la creacin de ms puestos de trabajo son necesarios para asegurar la adopcin y la puesta en
prctica de estas reformas. Los gobiernos que intentaban emprender en este sentido reformas han
encontrado dificultades polticas importantes. La resistencia de los que sienten amenazados por los
cambios no es compensada por ningn apoyo pblico obvio de quienes ms se beneficiaran de ellos,
pero que en gran parte se encuentran apartados o excluidos actualmente del mercado del trabajo.
16. La necesidad de alterar fundamentalmente y poner al da la estructura de los incentivos que influyen en
el mercado del trabajo an no es reconocida adecuadamente. Hay que dar mayor prioridad a la
cooperacin interministerial dentro de cada gobierno para el desarrollo de polticas. Sern necesarios
otros cambios organizativos y administrativos para llevar a cabo eficazmente la puesta en prctica de la
estrategia del Libro Blanco. En este contexto, algunos Estados miembros han desarrollado o estn
creando acciones interministeriales para temas especficos. La mayor parte de ellos estn
descentralizando ya la gestin del mercado del trabajo (incluida la formacin) como parte de un
movimiento hacia una determinacin ms activa de las personas en situacin de riesgo, especialmente
las personas en situacin de desempleo de larga duracin. Algunos estn intentando integrar y
combinar servicios a nivel local o regional en vez de ofrecer, como anteriormente, una gama
fragmentaria de servicios disponibles. Hay que dar nuevo impulso a estos diversos cambios e
integrarlos a un esfuerzo global.
17. Para reajustar polticas y sistemas ser importante desarrollar el valor aadido de la accin a escala de
la Unin, as como el apoyo mutuo, en el aprovechamiento de la diversidad de experiencias de los
Estados miembros. Esto requiere el examen cuidadoso de la eficiencia de los diversos sistemas
nacionales en la realizacin de objetivos de empleo. Significa considerar las posibilidades de "escoger y
mezclar" diversos elementos de la poltica y de la buena prctica de diversos sistemas nacionales.
Tambin significa proseguir en la va del aumento de la compatibilidad entre los sistemas de los Estados
miembros, a fin de asegurarse de que no se desarrollarn de manera que vayan contra objetivos o
normas globales de empleo de la Unin, distorsionen las condiciones de competencia o inhiban el
desarrollo de la libre circulacin de personas dentro de la Unin.
18. A este respecto, es alentador el aumento de cooperacin entre los Estados miembros y la Comisin por
lo que se refiere al seguimiento del Libro Blanco, pero habr que continuar mucho ms
sistemticamente durante los prximos aos.
B - EL PAPEL FUTURO DE LA UNIN
19. Durante la segunda mitad de 1994, la Comisin, en estrecha colaboracin con los Estados miembros,
elaborar un plan de accin ms especfico a nivel de la Unin y de los Estados miembros, dirigido a
corto plazo a invertir la tendencia del paro y, a finales de siglo, a reducir perceptiblemente el nmero de
parados. Este plan de accin deber consistir en:
26
i.
el marco general que se centre en fijar objetivos ms especficos para la aplicacin de los siete
puntos establecidos por el Consejo de Bruselas, dejando a cada Estado miembro la libertad de
escoger los medios para alcanzarlos;
ii.
medidas especficas de acompaamiento que se coordinarn o adoptarn a nivel de la Unin;
iii.
un procedimiento de control apoyado por una cooperacin ms estrecha entre Estados
miembros en temas de empleo y por la intensificacin del proceso de intercambio de
informaciones y de buena prctica.
Este marco deber basarse en la evaluacin de los progresos alcanzados y tender a explotar
las experiencias que hayan sido coronadas por el xito. Uno de sus objetivos ser apoyar la
adopcin de las reformas necesarias en los Estados miembros y colaborar a vencer los
obstculos a las mismas.
20. Este plan de accin se propondr para su adopcin al Consejo Europeo de Essen de diciembre de
1994. El Consejo Europeo de Corf de junio debati en profundidad los distintos elementos del plan de
accin e insisti particularmente en apoyar las reformas de los Estados miembros que tiendan a mejorar
la eficacia de los sistemas de empleo. Tambin insisti en medidas especficas para explotar
plenamente el potencial de empleo de las PYMEs.
Apoyo a las polticas y las medidas de los Estados miembros
21. La Comisin continuar animando a los Estados miembros a que sigan sistemticamente las diversas
propuestas hechas en el Libro Blanco sobre el crecimiento, la competitividad y el empleo. Como
contribucin adicional para reunir ideas entre los Estados miembros, la Comisin publicar en breve su
informe anual sobre el empleo en Europa, sobre la situacin de empleo en 1994 en la Unin, y
patrocinar una segunda semana europea del empleo en noviembre de 1994.
22. Mientras tanto, la Comisin seguir desarrollando su propia capacidad para contribuir al desarrollo del
plan de empleo a medio plazo de la Unin, y para consolidar su cooperacin en este campo con
Estados miembros. Con este fin, la Comisin propone:
o Consolidar la cooperacin existente con las autoridades de los Estados miembros especialmente las Direcciones Generales del Empleo- relativas al desarrollo de polticas, y
presentar informes regulares a partir del "cuadro de mandos" de la Comisin en materia de
informacin comparativa sobre el progreso de los Estados miembros en la continuacin del plan
de accin acordado en la cumbre de Bruselas;
o Desarrollar la cooperacin a escala de la Unin entre todas las Direcciones Generales cuyas
responsabilidades se refieran o afecten al empleo -incluidos los ministerios de Empleo,
Proteccin Social y Educacin y Formacin;
o Ampliar el contenido poltico de su informe anual sobre el empleo en Europa y ampliar el debate
poltico en la Conferencia anual sobre el empleo en Europa para evaluar el impacto de la
poltica econmica actual sobre el empleo;
o Consolidar el sistema del observatorio del empleo y las bases de datos sobre medidas del
mercado del trabajo en cooperacin con los Estados miembros, y trabajar con los Estados
miembros, especialmente para desarrollar estadsticas comparativas mejores y ms
actualizadas sobre la estructura del empleo;
o Consolidar EURES (el servicio del empleo europeo), creado para informar, aconsejar y colocar
a quienes buscan empleo en toda Europa.
21. En esta perspectiva, corresponde al Consejo de Asuntos Sociales desempear un papel fundamental,
en relacin con otros Consejos ministeriales o sectoriales, especialmente ECOFIN, a fin de contribuir a
elaborar propuestas y medidas que tengan un impacto mucho ms significativo.
22. Se animar a los interlocutores sociales para que intensifiquen su cooperacin dentro del marco del
dilogo social a nivel europeo, a escala interprofesional y sectorial. Ser necesario invitarlos a revisar la
eficiencia de la maquinaria existente con este fin, en particular por lo que respecta a responder a las
preocupaciones de los parados (vase el captulo VIII).
23. La Comisin continuar controlando las ayudas al empleo para asegurarse de que se dirijan a
necesidades prioritarias y no distorsionen las condiciones de empleo. Adems, la Comisin tambin
est poniendo en marcha un proceso para examinar el impacto sobre el empleo de la legislacin
existente, nacional y de la Unin, sobre el empleo y la competitividad.
24. Las PYMEs se reconocen universalmente como fuente primordial de nuevo empleo. La creacin de
nuevas PYMEs y el desarrollo de las ya existentes es, por lo tanto, crucial en la bsqueda de nuevos
puestos de trabajo. Por ello, dentro del marco de su programa integrado en favor de las PYMEs, la
Comisin presta especial atencin a apoyar las mejoras en el entorno administrativo y legal de las
PYMEs.
Apoyo a polticas y prcticas de creacin de empleo que hayan tenido xito
25. En una serie de resoluciones sucesivas adoptadas desde 1983, el Consejo ha invitado a la Comisin a
promover el intercambio de informacin y de experiencia sobre el desarrollo de polticas y prcticas
27
sobre experiencias de creacin de empleo que hayan sido coronadas por el xito. Con la colaboracin
activa de Estados miembros y el apoyo del Parlamento Europeo, la Comisin ha creado una serie de
actividades de estudio de acciones centradas en las polticas (ERGO, LEDA, SPEC, LEI, etctera) que
se han desarrollado junto a MISEP (Mutual Information System on Employment Policies, sistema de
informacin mutua en materia de polticas de empleo) y diseadas para ayudar a la transferencia rpida
de buena prctica y conocimientos tcnicos entre todas las clases de empresa -pequea, media y
grande- y lugares -rurales, industriales y urbanos- a travs de la Unin. Durante 1994, estas diversas
actividades estn siendo revisadas cuidadosamente por la Comisin a la luz de las prioridades
establecidas por el Libro Blanco sobre el crecimiento, la competitividad y el empleo, as como dada la
necesidad de asegurar la rentabilidad de acciones a escala de la Unin y la de modernizar los
mecanismos de interaccin de las polticas. La Comisin presentar a principios de 1995:
Una comunicacin en la que se racionalizarn y modernizarn las actividades existentes de
investigacin de acciones centradas en las polticas a las que se ha hecho referencia,
diseadas para constituir un nuevo marco cooperativo para una colaboracin ms estrecha
y ms estructurada entre los Estados miembros y la Comisin en lo relativo a las polticas
de empleo y de mercado del trabajo Tambin hay que tener en cuenta el inminente
comienzo de una serie de nuevas iniciativas comunitarias, concretamente ADAPT y
EMPLOYMENT, as como la segunda fase de otras iniciativas comunitarias como LEADER.
26. Esta cooperacin deber complementar el alcance y el impulso de las iniciativas comunitarias, y se
centrar en especial en temas tales como la aparicin de nuevos puestos de trabajo, la contribucin de
diversas clases de empresas a la creacin de empleo, prometedoras iniciativas y asociaciones a nivel
local, el cambio de medidas pasivas a medidas activas del mercado de trabajo, y estimular en general la
actividad empresarial para fomentar la creacin de ms PYMEs. Tambin tendr en cuenta iniciativas
para potenciar las actividades empresariales de mujeres en el mercado del trabajo y maneras de hacer
que crezcan las oportunidades de empleo para mujeres y hombres en ocupaciones no tradicionales. As
apoyar el intercambio sistemtico de buenas prcticas y alimentar los resultados de su anlisis en el
proceso global de cooperacin en este campo.
NOTAS
1. COM (93) 551 del 17 de noviembre de 1993.
2. COM (93) 600 final, de 14 de diciembre de 1993.
3. El observatorio del empleo, que comprende MISEP (Mutual Information System on
Employment), SYSDEM (European System of Documentation on Employment), NEC
(Network of Employment Coordinators) y el Boletn de Europa central y del Este. EURI
(European Observatory of Industrial Relations), MISSOC (Mutual Information Exchange on
Social Protection), el observatorio europeo de polticas nacionales de la familia, el
observatorio de las polticas nacionales de lucha contra la exclusin social, el observatorio
de personas de edad avanzada y ancianos, as como el observatorio de las pensiones
complementarias.
28
LA INTEGRACION REGIONAL Y LA "TRANSFRONTERIZACION" DE LAS POLITICAS

SOCIALES: Experiencias Subregionales Latinoamericanas y Futuros Desafos
Boris CORNEJO CASTRO
Director de Desarrollo de la Fundacin ESQUEL, Quito, ECUADOR;
Ex-Director del Departamento de Prospectiva y Asesora de la Junta del Acuerdo de Cartagena (JUNAC), Lima, PERU
1. ANTECEDENTES
Para los fines de esta presentacin se define a la integracin regional como un proceso mediante el cual el
conjunto de pases, que comparten problemas econmico-sociales similares, deciden llevar a la prctica
acciones concertadas de cooperacin e intercambio, bajo la premisa de que stos pueden ser enfrentados
de mejor manera con instrumentos compartidos que de manera unilateral; debido entre otros factores, a su
cercana geogrfica, mismo idioma, races culturales comunes, etctera. Por otra parte, la integracin social
puede tambin ser entendida como el conjunto de acciones e iniciativas que se desarrollan en el mbito de
las relaciones no gubernamentales que ocurren en la sociedad civil.
Es decir, la integracin debe ser entendida como un proceso que contribuye a lograr la transformacin
productiva, mejorar el bienestar de la poblacin, la justicia social, el crecimiento econmico, y la
consolidacin de la democracia. En definitiva, un proceso que genera beneficios sociales mayores a sus
costos implcitos, y cuya frmula involucra polticas ligadas al campo de lo social, econmico, poltico y
cultural de las naciones. En este contexto la integracin no solo es un instrumento sino que se convierte en
un objetivo poltico de los pases (Aninat, 1989: 25-27).
Por otro lado, dentro del marco de la presente exposicin, se define al desarrollo social como un proceso
caracterizado por la consecucin de los objetivos de bienestar, equidad e integracin social. As, el logro de
niveles mnimos de bienestar est asociado con la satisfaccin de las consideradas necesidades sociales
bsicas.
Dentro del mbito social, la nocin de equidad alude a la distribucin de los bienes sociales (riqueza y
poder): igualdad de las oportunidades de acceso a los bienes y servicios sociales, para todos los miembros
de la sociedad; reduccin de la desigualdad en el reparto de los privilegios y disminucin de la incidencia e
intensidad de la pobreza (Kaztman y Gerstenfeld, 1990: 180-181).
En definitiva, la dimensin social de la integracin est asociada con los avances en el crecimiento y en la
distribucin equitativa de sus frutos, con el incremento de la participacin ciudadana en las decisiones
relativas al contenido de los objetivos nacionales, y con el mejoramiento de la calidad de vida de las
mayoras: alimentacin, educacin, salud, seguridad social, etctera. En este contexto, la integracin
regional es vista como un medio para la consecucin de los objetivos de desarrollo social (Cornejo, 1991:
237-238).
2. EXPERIENCIAS DE INTEGRACION SOCIAL EN AMERICA LATINA
Una adecuada comprensin de las experiencias en materia de integracin social en Amrica Latina debe
considerar los contextos nacionales, regionales e internacionales en los cuales surgieron las diversas
iniciativas y procesos especficos de integracin regional y subregional.
En nuestro criterio los primeros esfuerzos de incorporar lo social de manera explcita en las diferentes
experiencias subregionales de integracin, se dieron en un contexto caracterizado por la poca apertura de
nuestra regin, por la primaca de los objetivos e instrumentos de naturaleza econmica, por el supuesto no
comprobado de que el crecimiento econmico contribuira automticamente a mejorar los niveles de vida de
la poblacin y por la participacin directa y casi exclusiva de las lites econmicas y polticas representando
a los estados nacionales.
Posteriormente, la creciente internacionalizacin e interdependencia de nuestras economas y el proceso de
globalizacin que ocurre a nivel mundial favoreci el tratamiento a nivel regional de determinadas temticas
de carcter nacional. Los problemas trascienden los mbitos locales, se identifican demandas polticas y
sociales que son comunes a la regin, se organizan instancias de decisin, planificacin y administracin de
programas de cooperacin e integracin en mbitos hasta ese entonces no incluidos explcitamente en los
esquemas tradicionales regionales y nacionales.
29
As, temas como el medio ambiente, la lucha contra la pobreza, el narcotrfico, la paz, la seguridad, los
derechos de las poblaciones indgenas, los derechos humanos, se convierten en elementos casi centrales
del nuevo debate regional y hemisfrico.
2.1 La dimensin social en los procesos de integracin latinoamericana
A continuacin se sealan algunos ejemplos de integracin social en Amrica Latina y el Caribe. De
ninguna manera se pretende profundizar en procesos de por s complejos y heterogneos. Se sealan sus
caractersticas, logros y problemas, a ttulo de ilustracin de un movimiento social que a travs de distintas
formas busca convertirse en eje articulador de la identidad y progreso social de la regin.
2.1.1 El Grupo Andino
Es sin duda el Grupo Andino la subregin en la que de manera ms explcita y orgnica se ha propuesto el
tema de la integracin social ya sea mediante tratados o convenios intergubernamentales o a travs de
instrumentos especficos.
El Acuerdo de Cartagena, de 1969, define como su objetivo central el mejoramiento de la calidad de vida de
los habitantes de la subregin. Para ello establece con precisin las metas, los instrumentos e incluso los
plazos en que deben lograrse los propsitos especficos. Sin embargo, es clara su orientacin, contenido y
finalidad econmica casi excluyente de las reas de naturaleza social. Los mecanismos para la liberacin
del comercio, la formacin aduanera, la cooperacin industrial, la armonizacin de polticas constituyen las
reas privilegiadas y, de hecho se supone que todo los beneficios econmicos que debera producir el
modelo de integracin generaran efectos positivos en trminos de empleo, mejores ingresos, seguridad
alimentaria, etctera.
Luego de sucesivas reformas, el Acuerdo de Cartagena ha ido incorporando reas temticas referidas a lo
social de manera explcita. As por ejemplo, en la reforma del Protocolo de Quito, se convino en incluir
acciones en materia de desarrollo social y acciones en el campo de la comunicacin social, adems de
fortalecer los conceptos de participacin de los actores sociales en el proceso como un elemento
estratgico para su buen funcionamiento.
Luego de ms de 25 aos de existencia de este esquema subregional andino, diversas evaluaciones
sealan sus limitados xitos en materia de logros econmicos a la vez que abundan las explicaciones por
su limitado e insatisfactorio funcionamiento. En ese contexto, los avances y resultados en materia de
beneficios sociales son prcticamente inexistentes (JUNAC, 1979, 1988).
Deben reconocerse los esfuerzos, sobre todo de los ltimos aos, de incorporar a representantes de los
diversos actores sociales en la integracin andina. As por ejemplo, la inclusin del Parlamento Andino
como rgano principal del Acuerdo, la mayor participacin de los consejos consultivos empresariales y
laborales en la Comisin; igualmente deben destacarse los empeos por difundir el ideario de la integracin
a travs del Programa Andino de Televisin, hoy en da suspendido (Barros, 1989).
En el Grupo Andino los esfuerzos especficos de integracin social se concretan en el establecimiento de
tres convenios subregionales:
El Convenio Andrs Bello para la Educacin, la Ciencia y la Tecnologa, creado en 1970, y del cual forman
parte adems de los cinco pases andinos, Chile, Espaa y Panam. Sus objetivos son los de fomentar el
mutuo conocimiento y la fraternidad de los pueblos andinos, preservar su identidad cultural, estimular el
intercambio de bienes culturales.
Su rgano mximo es la reunin de los Ministros de Educacin, cuenta con una Secretara Ejecutiva con
sede en Bogot y las siguientes entidades especializadas: el Instituto Internacional de Integracin, el
Instituto de Tecnologas Apropiadas para Sectores Marginales, el Instituto Andino de Artes Populares y el
Centro Regional de Formacin de Educadores de la Calle.
Su accionar se ha concentrado en la educacin preescolar, en la universalizacin de la educacin bsica y
primaria, en la educacin tcnica profesional y rural, en la alfabetizacin y en la educacin a distancia.
En materia de cultura se han hecho esfuerzos en la difusin de los valores culturales, en la revalorizacin y
estudio del folklore, en la artesana popular. En ciencia y tecnologa se han preocupado por fortalecer la
infraestructura en los pases y sobre todo, en la aplicacin de tecnologas a la solucin de problemas de
inters nacional y subregional.
30
Este es sin duda un ejemplo exitoso de integracin subregional en el mbito social. Los resultados son
diversos y estn expandidos en toda la subregin. Cuestiones especficas como las tablas de equivalencia
de los estudios primarios y secundarios, el entrenamiento de profesores, intercambios estudiantiles, difusin
del ideario integracionista, el mayor conocimiento de las realidades nacionales logrados a travs de medios
escritos e imgenes de televisin reflejan no slo lo avanzado, sino adems, la necesidad de contar con
este tipo de programas.
Otras cuestiones como son el desarrollo de metodologas para la enseanza, la investigacin y restauracin
monumental, las recopilaciones y estudios sobre la legislacin cultural andina y latinoamericana, la
promocin del arte popular en sus diversas manifestaciones, los catlogos sobre especies vegetales, la
compilacin sobre legislacin ambiental, el apoyo a mltiples encuentros de personajes de la cultura andina,
la realizacin de exposiciones, etctera constituyen una muestra de un trabajo incesante (IADAP, 1994: 715).
Una evaluacin de los principales problemas enfrentados por este Convenio seala que su accionar no ha
podido ser profundizado en razn de la dispersin de actividades y el recurrente problema de la falta de
recursos financieros. Tambin se sealan como problemas la carencia de una ms estrecha vinculacin del
convenio con el resto de reas de la integracin subregional andina y la escasa coordinacin al interior de
los pases (Godoy Urza, 1989: 13-23).
Debemos mencionar tambin dentro de los esfuerzos andinos por avanzar en la integracin cultural la labor
del Parlamento Andino de cuya iniciativa ha nacido la Universidad Andina Simn Bolvar y, dentro de sta y
con el apoyo del Tribunal Andino de Justicia, el establecimiento de la ctedra de Derecho de la Integracin y
la Facultad Andina de Integracin (Vacchino, 1989: 3-5).
El Convenio Hiplito Unnue, creado en diciembre de 1971, tiene como objetivo el mejoramiento de las
condiciones de salud en los pases del rea andina, para ello se plante tareas de fortalecimiento de los
programas nacionales destinados a la prevencin, recuperacin y fomento de la salud, a la bsqueda de
soluciones a los problemas fronterizos de salud, el combate a la desnutricin, el establecimiento de normas
ambientales, la formacin de recursos humanos, el control de enfermedades transmisibles. El rgano
mximo es la reunin de Ministros de Salud y cuenta con una Secretara Ejecutiva en Lima.
Los resultados alcanzados a travs del funcionamiento de este Convenio son muy pobres. Problemas de
una falta de apoyo poltico de los gobiernos, ausencia de una organizacin institucional subregional y
nacional adecuada para los desafos de la salud andina, la total desvinculacin de las dems reas de la
integracin subregional junto a serias falencias presupuestarias explican su limitado accionar.
Sin embargo, deben sealarse otros logros en materia de cooperacin en salud dentro del rea andina,
aunque por fuera o de manera complementaria al accionar del Convenio Hiplito Unnue. Estos esfuerzos
se han dado principalmente gracias al apoyo tcnico y financiero de organismos multilaterales como las
Organizaciones Mundial y Panamericana de la Salud (OMS y OPS). Este es sin duda, un buen ejemplo de
como la integracin social en Amrica Latina en muchos casos desborda los rgidos mbitos de los
convenios formales subregionales y regionales (Guerra de Macedo, 1991: 3-4).
Este modelo de cooperacin en salud se ha propuesto una aproximacin bastante prctica: contribuir a
eliminar problemas de salud mediante la identificacin de reas prioritarias, el fortalecimiento de las
capacidades nacionales, el mejor uso de los recursos existentes y el reforzamiento de los lazos de
cooperacin. Para ello trabajan en seis reas prioritarias: el mejoramiento de la eficiencia en la prestacin
de servicios de salud, alta atencin a los problemas de salud materno-infantil, lucha contra la malaria y otras
enfermedades transmisibles, salud ambiental y preparacin para desastres (Ochoa y Gauldfeldt, 1991: 711).
Un recuento de los principales logros sealan que se han alcanzado progresos sustantivos en materia de
coordinacin entre las autoridades de salud para definir orientaciones estratgicas y programticas de largo
plazo, en cuestiones de prevencin de enfermedades y control de epidemias, en materia de intercambios de
tecnologa y capacitacin de recursos humanos.
De todas maneras, es claro que todava queda mucho por hacer dadas las grandes carencias que existen a
nivel subregional en esta rea. Quiz los esfuerzos deberan concentrarse en reforzar los servicios
nacionales, en lograr, adems de la ampliacin de su cobertura, un mejoramiento en la eficiencia de los
servicios.
31
El Convenio Simn Rodrguez de Integracin Socio-Laboral, suscrito en 1973 tiene por objeto adoptar
estrategias y planes de accin que permitan que los objetivos de la integracin conduzcan al mejoramiento
integral de las condiciones de vida y de trabajo en los pases del Grupo Andino. Su rgano principal es la
reunin de Ministros de trabajo y contaba con una Secretara Tcnica en Quito.
Es interesante reconocer que en el marco de este Convenio y mediante decisiones de la Comisin del
Acuerdo de Cartagena, se crearon los marcos jurdicos subregionales para aplicar a nivel nacional las
normas andinas de seguridad social y de migracin laboral. Segn la primera, se crea la base legal para
que un trabajador de un pas goce en toda la subregin de los mismos beneficios en los dems pases del
rea andina, especialmente en cuanto a cobertura de salud, maternidad, invalidez, vejez, muerte y auxilio
funerario. En asuntos de migracin laboral se establece que los pases establecern oficinas para aplicar
sus polticas migratorias a los obreros calificados migrantes, indocumentados, temporales y sus familiares.
Los instrumentos creados por este Convenio son muestra de las expectativas que los planes de integracin
econmica generaron en esa poca. Se pensaba que los programas de desarrollo industrial, las actividades
de cooperacin y complementacin inter e intra industriales generaran grandes desplazamientos de
recursos humanos.
La realidad, sin embargo, fue diferente, el fracaso de los esfuerzos industrializadores del Pacto Andino, no
slo determin el abandono de los instrumentos jurdicos antes anotados, sino que este Convenio SocioLaboral es de hecho el ms precario. Hoy en da la Secretara del Convenio se encuentra acfala y los
trabajadores apenas cuentan con un Instituto Laboral Andino que funciona con el apoyo de recursos extraregionales.
2.1.2 La Cooperacin Social en Centroamrica
El Tratado General de Integracin Econmica Centroamericana, suscrito en 1960, dentro de sus
considerandos seala como objetivo general el impulso al desarrollo de esa subregin que permita mejorar
las condiciones de vida de sus habitantes. En la parte compromisoria y de definicin de instrumentos, todos
se refieren exclusivamente a los objetivos de la formacin del Mercado Comn Centroamericano.
Una breve revisin de los avances de la integracin y cooperacin social, indica que se han logrado
acuerdos de naturaleza sectorial, con ritmos y progresos diferenciados y a travs de instrumentos
puntuales.
Segn la literatura revisada, en buena medida las respuestas a las demandas sociales han tenido un
desarrollo ms dinmico en las pocas en las que la conflictividad poltica y militar domin el escenario
centroamericano (Romero Teruel, 1991: 37-39).
El mejor ejemplo de lo anterior lo constituye el programa "Salud: un puente para la paz", apoyado por el
Consejo de Ministros de Salud de Centroamrica, que, adems de los importantes avances logrados en
materia especfica de salud, se constituy en un Foro para "el dilogo, la comprensin y la cooperacin" en
esa regin y de hecho en el elemento articulador de compromisos y voluntades de las diversas autoridades
de salud.
Este programa ha logrado varios resultados positivos. Muchos de ellos de naturaleza prctica y por ello, de
hecho, posibles de ser cuantificados y evaluados; y otros, de naturaleza cualitativa, pero no por eso menos
importantes. Algunos ejemplos de los alcances logrados son los siguientes: la movilizacin de recursos
nacionales, regionales e internacionales en favor de los diversos programas, la solidaridad y el mayor
entendimiento y comprensin en la regin en una etapa en que el conflicto blico pareca terminara por
imponerse, los programas de salud en fronteras para atender a poblaciones desplazadas de diversos
pases, la cooperacin para el desarrollo de las capacidades tcnicas y de infraestructura de los servicios de
salud, los programas de formacin de recursos humanos, los intercambios de medicinas y vacunas, los
intercambios y prestacin de asistencia tcnica profesional, la transferencia de tecnologa, entre otros.
Existen otros programas en materia social que han alcanzado diversos desarrollos, y que por razones de
espacio, solo los vamos a mencionar: el Consejo Centroamericano de atencin integral al menor con
discapacidades, el Consejo Centroamericano de vivienda y asentamientos humanos, el Programa de
proteccin a la circulacin de bienes culturales, la Comisin Regional de asuntos sociales, la Comisin
Centroamericana para el Desarrollo Humano, entre otros.
2.1.3 Los aspectos sociales en otros esquemas de integracin en Amrica Latina
32
Existen tambin referencias implcitas o explcitas a programas de integracin social en los dems
convenios de integracin subregional, especialmente en cuanto se refiere a la integracin cultural. Por
ejemplo, en el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR) se define a la integracin cultural como un medio
para acompaar el proceso de integracin econmica y dar respuesta a la demanda de nuevos modelos de
integracin, as como crear relaciones de mutuo inters entre los sectores de educacin y produccin. Es
interesante sealar que en la definicin de reas prioritarias se coloca en primer lugar a la formacin de una
conciencia ciudadana favorable al proceso de integracin, lo cual sin duda es fundamental para constituir
una base social de apoyo a los esfuerzos de unidad latinoamericana, la cual puede desempear un papel
estratgico en pocas en que las vinculaciones comerciales son difciles (Recondo, 1989: 43-45).
En el marco de la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI) y en coordinacin con otros
esquemas de integracin subregional se han avanzado en decisiones para crear un mercado comn de
bienes culturales y educativos.
En el llamado Grupo de los Ocho se han hecho importantes postulados de naturaleza poltica que llegan
incluso a plantear como objetivo de largo plazo el establecimiento de una comunidad de naciones, para lo
cual, entre otras iniciativas, plantean la necesidad de reafirmar la identidad cultural de la regin, la formacin
de un mercado gradual de bienes y servicios culturales y educativos, la necesidad de impulsar la integracin
cultural como medio de favorecer el desarrollo global y la modernizacin de las sociedades
latinoamericanas. De manera ms concreta se han propuesto, por ejemplo, la creacin de fondos para el
desarrollo de la cultura y para las artes, y el establecimiento de premios a personalidades de la cultura de la
regin.
2.1.4 La integracin social en la sociedad civil
Finalmente, conviene recordar que en Amrica Latina y en el mundo entero existen y cada da aparecen con
ms vigor otras formas de integracin social, que surgen de manera silenciosa y que se concretan y
consolidan por fuera del marco de las relaciones entre los Estados. Son mltiples las redes que ha tejido la
sociedad civil en una infinidad de materias: la lucha por el respeto a los derechos humanos y el
fortalecimiento de la democracia, las asociaciones de mujeres, nios, indgenas, curanderos, artistas,
profesionales, organizaciones ecolgicas, etctera son ejemplos de esa otra integracin menos diplomtica
y con mayor olor a pueblo que en diferentes niveles y a travs de mltiples mecanismos lucha cada da por
contribuir a resolver los problemas concretos que hacen de Amrica Latina una regin de subdesarrollo,
inequidad e injusticia.
2.1.5 A modo de sntesis
Como se ha visto, las iniciativas son mltiples y dispersas y han tenido desarrollos desiguales. A
continuacin se ensayan algunas conclusiones preliminares.
La integracin social no ha sido considerada de manera explcita como variable fundamental y parte
integrante de los procesos de integracin econmica. Ello se ha originado, en casi todos los casos, en la
poca atencin poltica y financiera que los gobiernos han asignado a estos esfuerzos. Tambin se puede
colegir que los resultados ms exitosos se han logrado, especialmente, en aquellas experiencias
patrocinadas y auspiciadas por organismos multilaterales o extrarregionales.
La participacin social de los verdaderos actores y sujetos sociales de la integracin ha sido casi
inexistente, como consecuencia de la ausencia de mecanismos de convocatoria, dilogo y concertacin
frente a problemas que son de su propio inters. Esto ha restado legitimidad a los acuerdos entre los
Estados y ha sido impedimento para que la poblacin vuelque su apoyo a esas iniciativas.
La ausencia de una definicin estratgica global e integrada para los aspectos sociales en la integracin,
que identifique las reas y actores que le den contexto y contenido y, que la plantee como un proyecto de
naturaleza poltica, determin que la presencia de las recurrentes crisis en la integracin econmica afecten
directamente las iniciativas sociales.
Los modelos de integracin social no han tratado en profundidad, ni en el diagnstico ni en el diseo de los
instrumentos, problemticas centrales del funcionamiento social de la regin. Posiblemente la concepcin
de que los problemas sociales y polticos deben resolverse "dentro de casa" ha impedido que se pacten
acciones de integracin o cooperacin que no slo habran contribuido a forjar mayores bases reales para la
integracin, sino adems la posibilidad de hacer buenos negocios econmicos y por cierto, la solucin de
algunos de los problemas.
33
Existen otras experiencias de integracin social que se originan y recrean en la sociedad civil, de la cual
deben tomarse muchas lecciones y buscar incorporarlas en la integracin que se busca desde los Estados;
por ejemplo, las asociaciones de derechos humanos, la proteccin al medio ambiente, los derechos de los
nios, organizaciones de mujeres, etctera constituyen evidencias de la "otra integracin" ms profunda y
duradera, aunque no por eso cargada de desafos e incertidumbres.
3. DESAFIOS PARA LA INTEGRACION SOCIAL DE AMERICA LATINA
El contexto actual de la relaciones internacionales se caracteriza cada vez ms por la inclusin de nuevos
temas y por la creciente presin de nuevos actores, diferentes a los Estados, por participar en las
negociaciones internacionales.
Hasta ahora, obviamente, el tratamiento de temas de naturaleza econmica y poltica de inters nacional
han sido considerados de manera casi exclusiva por los representantes de los Estados Nacionales. Sin
embargo, la vigorosa emergencia de nuevas temticas, mltiples iniciativas y de organizaciones
representativas de los nuevos actores de la sociedad civil, demandan una nueva visin sobre cmo
estimular y/o normar la integracin social en la regin.
Sin embargo, debe reconocerse que hasta ahora la integracin no ha sido asumida como una variable a ser
liderada por la clase poltica, aparentemente, eso no genera votos, y por ello ha estado ms bien en las
manos de las tecnocracias nacionales.
En la actual coyuntura, es preciso revalorizar la integracin latinoamericana, considerando la dimensin
social como un aspecto central de ella. Este cambio de enfoque se justifica al menos por cuatro razones: i.Las condiciones de vida de ms de la mitad de la poblacin latinoamericana son infrahumanas. Situacin
que es una severa restriccin para el funcionamiento del propio sistema socio-econmico en la regin; ii.Los argumentos econmicos de los idearios de la "nueva integracin" continan enfatizando los aspectos
comerciales, sin dar el debido nfasis ni mucho menos instrumentalizar los aspectos sociales de la
integracin; iii.- Las polticas econmicas y de comercio en particular, aunque con matices, ya han sido
armonizadas en la regin (liberalizacin y apertura econmica). Sin embargo, la dimensin social de la
integracin an est por discutirse y ponerse en marcha; iv.- Los desafos que trae consigo la globalizacin
y la mayor exposicin de la regin a la competencia internacional demanda la existencia de recursos
humanos con altas capacidades como fuente principal de generacin de ventajas comparativas dinmicas
(Silva Michelena, 1994).
La existencia de problemas similares en la regin, sin desconocer las particularidades de cada uno de
nuestros pases, nos muestra una regin en la que se ha registrado un incremento de la pobreza en los
aos 80. Estudios recientes de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), del Banco
Mundial, del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO), del Sistema Econmico
Latinoamericano (SELA) y otros autores muestran que la concentracin del ingreso ha crecido, y confirman
la tendencia a la cada del ingreso y consumo familiar, lo cual cuestiona el papel redistributivo de las
polticas adoptadas; y sugiere la necesidad de replantear las polticas de estabilizacin y ajuste hasta ahora
aplicadas.
3.1 Hacia la definicin de una agenda para la integracin social de Amrica Latina
Las experiencias en materia de integracin social y las nuevas realidades y desafos de la regin exigen la
definicin de una agenda que deber ser desarrollada con el esfuerzo compartido de gobiernos, poblacin
civil y el apoyo de los organismos internacionales. Esta agenda debe incorporar los nuevos ejes temticos
que estn siendo impulsados por diversos actores sociales en contextos diferentes. La nueva integracin
social debe rebasar las concepciones locales, regionales o subregionales, es decir superar los mbitos
geogrficos y aproximarse por reas de problemas a ser tratados. Se debe aceptar la heterogeneidad,
diversidad y complejidad de la problemtica social de la regin y no pretender homogeneizarla. Los Estados
deberan impulsar estos procesos y crear marcos jurdicos para regular y estimular las relaciones entre ellos
y la sociedad civil.
Las prcticas del Buen Gobierno deberan constituir el ideario y el instrumental para alcanzar el Desarrollo
Humano de la regin, pues el perfeccionamiento de las instituciones pblicas, la eficiencia en la provisin de
servicios sociales, la seguridad personal, la participacin y movilizacin popular, afianzan la democracia
poltica y contribuyen a mejorar la democracia econmica. Dentro de esa nueva forma de gobernar, en el
nivel nacional los gobiernos deberan incorporar de manera explcita programas de comunicacin social
para favorecer la formacin de una conciencia favorable a la integracin (PNUD, 1994), (Fundacin EsquelEcuador, 1994).
34
En el contexto de lo anterior, el tema central de la integracin social en Amrica Latina debe ser la lucha
contra la pobreza, la inequidad, la marginacin y la exclusin social.
El apoyo y rehabilitacin de los programas existentes de integracin subregional y regional debe convertirse
en prioridad poltica de la regin y debe buscarse el apoyo internacional a esos propsitos.
A nivel ms especfico, a continuacin se sealan algunas metas:
Invertir en un vigoroso plan de formacin de recursos humanos como sustento de los desafos que
la globalizacin trae consigo.
Incidir en una distribucin equitativa del excedente econmico y reducir la brecha de la desigualdad.
Estimular la generacin de empleos de "buena calidad", dado que el trabajo constituye la principal
fuente de ingreso de los pobres.
Satisfacer progresivamente las necesidades vitales de la poblacin excluida.
Promover la integracin social constructiva de los excluidos.
Procurar la consolidacin y avance de la democracia, con base en la participacin de todos los
ciudadanos en todos los niveles de decisin.
Definir acuerdos y compromisos regionales en torno a aspectos tales como:
Comprometer la voluntad poltica de los gobiernos para asumir la superacin de la pobreza, y las
polticas sociales como polticas de Estado prioritarias.
Emprender polticas econmicas y sociales con carcter redistributivo. No se puede hablar de
polticas sociales favorables si la definicin de polticas macroeconmicas no es coherente con la
intencin explcita de propiciar un mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin.
Estimular la reflexin y el debate de los aspectos sociales de la integracin (en concordancia con los
aspectos econmicos). A partir de tales consideraciones formular polticas sociales concertadas
entre los pases de Amrica Latina.
Racionalizar el gasto social aumentando la eficiencia en la utilizacin de los recursos y la eficacia de
los programas y proyectos sociales.
Llevar adelante sistemas de monitoreo social que puedan ser comparables subregionalmente y
orienten decisiones de poltica.
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36
COHESION ECONOMICA Y SOCIAL: Requisito Previo Indispensable para una

Integracin Regional Exitosa?
Klaus GRETSCHMANN
Profesor de Finanzas Pblicas, Escuela Tcnica de la Universidad de Aquisgrn, ALEMANIA;
Profesor de Economa Internacional, Instituto Europeo de Administracin
Pblica (IEAP), Maastricht, PAISES BAJOS
1. INTEGRACION REGIONAL Y COHESION SOCIOECONOMICA: UNA RELACION FRAGIL

En el curso de su existencia y hasta mediados de la dcada del ochenta, los estados naciones al igual que
sus polticas para la cohesin y la proteccin social y para la redistribucin entre regiones han funcionado,
en su mayor parte, dentro de las fronteras nacionales. No obstante, junto con la internacionalizacin y la
mundializacin de los sistemas econmicos nacionales, la cuestin de la cohesin social y del desarrollo
econmico ha tomado un cariz diferente. En particular la integracin regional y el surgimiento de los grandes
bloques comerciales y las zonas econmicas que estn por integrarse han estado exigiendo una nueva
poltica social transnacional (de Swaan, 1994).
La eliminacin de las barreras al comercio y la movilidad irrestricta de los factores estn causando el
desmembramiento de las polticas sociales concebidas para el mbito nacional, de los niveles divergentes
de ingresos, de las diferentes condiciones de vida y laborales, etctera. La integracin parece haber
infundido una fuerte dosis de competencia social entre las diversas jurisdicciones, los sistemas reguladores,
las normas socio-culturales y los enfoques de la poltica social nacional de mayor o menor intensidad entre
los Estados miembros de las zonas de integracin regional. Para asegurarse que esta competencia entre
las normas (Siebert, 1994) no conducir a la destruccin completa de la redistribucin social y regional, se
hacen necesarios la coordinacin (y la armonizacin) y tambin el consenso general entre los Estados
miembros porque, en cierta medida, la convergencia de las condiciones de vida en una zona de integracin
regional es un objetivo deseable, legtimo y til.
Esto abarca dos aspectos: por un lado, se puede demostrar que la cohesin social puede funcionar como
una 'fuerza productiva' que impulsa los pases hacia la creacin de la riqueza y que, viceversa, la ausencia
de medidas para la cohesin social puede ir en detrimento del crecimiento econmico y del bienestar
personal. Por otro lado, la poltica social, el desarrollo econmico equilibrado y la distribucin geogrfica no
dependen meramente de los mercados, la productividad y los ingresos.
Dentro de los grupos sociales, de las reas regionales y de los pases con diferentes dotaciones en
diferentes trayectorias y de diferentes xitos econmicos, siempre ha existido un fuerte componente de
solidaridad (Gretschmann, 1991). En realidad, la relacin terica entre los aspectos econmicos de la
integracin y la proteccin social, etctera en el mbito nacional no ha sido muy explorada por la literatura
especializada. Los resultados preliminares sugieren que las polticas para mejorar el mercado laboral y las
condiciones de trabajo y de vida, pueden tener una influencia negativa sobre los niveles relativos del
Producto Bruto Interno (PBI) de los pases que 'se estn poniendo al da'. Una forma de paliar esos efectos
consiste en tratar de mejorar la flexibilidad del mercado laboral y la movilidad de la fuerza laboral de esas
economas, especialmente en los pases 'perifricos' de una zona de integracin. Por otra parte, tambin se
acepta que el mejoramiento de las condiciones sociales puede incrementar la productividad a travs de
efectos benignos sobre la moral de los trabajadores, su bienestar y una mejor relacin entre los
interlocutores sociales (por ejemplo: menor nmero de das de huelga).
Menos atencin an se ha dedicado a la relacin existente entre la integracin regional y social y la
cohesin econmica en el mbito regional y subregional. La capacidad econmica de un distrito est bajo la
influencia de varios factores, algunos de los cuales van ms all del control de ese distrito y pueden requerir
mecanismos de compensacin social y financiera. Algunos elementos parecen requerir la intervencin en el
mbito transnacional; otros elementos, especialmente en el rea de la proteccin social, no son tan
fcilmente aceptados como un asunto de preocupacin comn entre los interlocutores de aquellas zonas
que estn por integrarse.
A pesar de estas diferencias, parece haber consenso general respecto de cinco temas (Gretschmann,
1994):
37
En principio, las disparidades dentro de la regin se pueden atenuar mediante distintos sistemas de
proteccin nacional social y de redistribucin. Solamente en caso de no ser esto suficiente se necesitar un
enfoque transnacional.
Las diferencias nacionales, tales como las restricciones a la capacidad presupuestaria y de
redistribucin y como las diferentes preferencias en favor de la participacin en la carga y de la
solidaridad, pueden hacer que la cohesin social y econmica se torne en un asunto sumamente difcil.
La solidaridad al interior de la regin, el sentimiento del 'nosotros' y el apoyo popular a un proceso de
integracin son requisitos previos indispensables para la adopcin de cualquier medida en favor de la
cohesin social y econmica. Traducido a trminos presupuestarios, esto requerira dedicar entre el 1 y
el 2% del PBI de la unin a esos fines.
No se puede descartar que un aumento de los niveles sociales con el fin de incrementar la convergencia
social pueda tener efectos colaterales que no estaban dentro de las intenciones. Puede aumentar los
costos de la mano de obra en aquellos pases que ya estn padeciendo un supervit laboral. Los pases
con mayores razones para ponerse al da respecto de la poltica social frecuentemente estn
caracterizados por un PBI per cpita bajo. Su nica ventaja comparativa radicaba en que los bajos
costos laborales se compensaban con la baja productividad de los factores. Las medidas sociales
pueden fcilmente socavar este elemento.
Con el teln de fondo de los argumentos precedentes, no hay por qu abstenerse de abordar los temas
de la cohesin socioeconmica. Por el contrario, parece ser importante considerar las formas y medios
de una poltica de esa ndole, su diseo, su interfaz con los factores econmicos y finalmente, algo
tambin muy importante, su estrategia de aplicacin, para que la integracin regional cuente con la
sustentacin de una poltica poderosa de cohesin y convergencia sin la cual los procesos de
integracin estaran destinados al fracaso.
2. COHESION ECONOMICA Y SOCIAL: NATURALEZA DE LA 'BESTIA'
La cohesin econmica y social es un concepto que carece de una buena definicin. Quizs sea mejor
definirla en trminos del grado en el cual los desequilibrios en el bienestar econmico de varios pases o de
varias regiones de una zona integrada son social y polticamente tolerables. En otras palabras, estas
disparidades no van a determinar ninguna accin por parte de los gobiernos nacionales que pudiera poner
en peligro el buen funcionamiento de una unin. Pero, al mismo tiempo, el objetivo va ms all de un
concepto puro de equidad. Est orientado a reducir la brecha en la renta real per cpita, no por meras
transferencias dentro de la regin, sino cumpliendo con algunas condiciones estructurales para que las
regiones ms pobres puedan aventajar la tasa de crecimiento de la unin en su totalidad.
Esta definicin no es muy operativa. En efecto, los problemas regionales son difciles de definir aunque
fciles de reconocer. Esencialmente, se expresan en disparidades geogrficas marcadas en cuanto a los
niveles e ndices de crecimiento de la produccin, de los ingresos y del empleo. Esas disparidades a
menudo van de la mano con un alto grado de migracin laboral dentro de la regin y, en algunas reas, con
una extrema susceptibilidad a las fluctuaciones econmicas. Es por ello que, por razones prcticas, la
cohesin social y econmica frecuentemente se mide recurriendo a indicadores tales como las diferencias
regionales en el nivel de ingresos per cpita, el (des)empleo, la productividad por trabajador, la
disponibilidad y accesibilidad de los bienes ambientales, la infraestructura cultural, las actividades para el
tiempo libre, etctera (Molle, 1990: 418).
Donde radica la fuente del problema de la cohesin? Parece razonable suponer que las disparidades no
pueden explicarse nicamente en trminos de diferencias en las dotaciones iniciales de recursos naturales.
Las disparidades deben explicarse, ante todo, en trminos del desarrollo desigual de las actividades
industriales y comerciales. A decir verdad, las reas de altos ingresos son casi invariablemente las que
poseen una moderna industria desarrollada y eficiente.
En un sentido fundamental el problema regional est determinado por los movimientos dispares en los
ndices de crecimiento de la productividad industrial. Las regiones o los pases que tienen ndices de
productividad rezagados tendern a experimentar niveles inferiores de su renta per cpita e ndices
inferiores de crecimiento. Si por aadidura los ndices de remuneracin de los factores no se acompasan a
la productividad, tambin habr una tendencia a que surjan diferencias en el desempleo.
Las desigualdades regionales tienen costos y consecuencias sociales y econmicas. Los amplios vnculos
existentes en el movimiento del comercio y de los factores entre regiones, llevan a que los problemas
econmicos de las regiones se trasmitan a otras regiones y afecten la actividad total de la zona. El
desempleo regional, los desequilibrios econmicos y la desigualdad y la concentracin excesiva de
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actividad residencial, industrial y comercial de los principales centros urbanos pueden ocasionar graves
costos a la sociedad. De ah las polticas que se introducen para abordarlos.
En el mbito nacional, la poltica para la cohesin econmica y social intenta reducir las disparidades
socioeconmicas entre las regiones. Se basa en el principio de que no se puede confiar en las fuerzas del
mercado para producir los grados necesarios de equilibrio de crecimiento econmico dentro de la regin.
Este argumento econmico que apoya las polticas regionales siempre est complementado por
consideraciones de tipo poltico y social. El argumento poltico afirma la importancia de la equidad como un
elemento esencial para la cohesin entre las regiones de un mismo pas. El argumento social enfatiza que,
si la economa nacional crece, todos los ciudadanos sin importar dnde vivan y dnde trabajen dentro del
pas, tendran que tener una participacin razonable en la prosperidad creciente de ese pas.
Se considera que la cohesin mejora en la medida en que disminuyen las diferencias de las disparidades
regionales. Para que esto se vuelva realidad las regiones rezagadas tienen que ponerse al da, es decir,
tienen que superar a las prsperas en trminos de crecimiento para estos indicadores.
Esta puesta al da se puede estimular ya sea mediante polticas tendentes a utilizar en forma ms eficiente
los recursos en la produccin de bienes y servicios de todas las regiones europeas (es decir, mediante una
poltica regional dirigida a desplazar la economa europea en la direccin de la frontera de la 'posibilidad de
produccin'), ya sea mediante polticas centradas en la equidad que enfaticen el papel de una distribucin
'justa' de los ingresos y otros asuntos sociales (es decir, mediante una poltica regional centrada en el
desplazamiento de la economa europea agregada a lo largo de la frontera de la 'posibilidad de produccin').
3. TEORIAS DE LAS DISPARIDADES Y DEL CRECIMIENTO DESEQUILIBRADO
De acuerdo con la teora neoclsica del desarrollo regional, la libre competencia y la movilidad de los
factores tendern a igualar los retornos de los factores entre las regiones dentro de un estado y, por lo
tanto, las diferencias regionales en materia de desarrollo econmico no podrn sostenerse.
Supongamos, por razones de argumentacin, que tenemos una zona integrada en el 'norte' que se
caracteriza por un coeficiente alto entre el capital y el trabajo y que la zona del 'sur' se caracteriza por un
alto coeficiente entre la mano de obra no capacitada y la mano de obra capacitada. En un modelo con estas
caractersticas podra esperarse que tanto el comercio en bienes y servicios como la movilidad de los
factores de produccin reduciran la brecha entre las rentas. El papel de la movilidad de los factores es
obvio: el capital y los trabajadores capacitados de las regiones ricas del norte se desplazaran hacia el sur,
mientras que la mano de obra no capacitada se desplazara hacia el norte, tendiendo a igualar la dotacin
relativa de factores y, consecuentemente, el ingreso per cpita. El comercio de bienes y servicios
funcionara en la misma direccin: las regiones con capital abundante exportaran productos con uso
intensivo de capital e importaran productos con uso intensivo de mano de obra; de esta forma estaran
exportando indirectamente los servicios de su capital e importando los servicios de la mano de obra de las
regiones rezagadas.
En este simple modelo de comercio internacional y de movilidad de factores, la integracin del mercado
europeo favorecera la equidad interregional al igual que la eficiencia (Dehesa and Krugman, 1992: 4).
En la prctica, las condiciones de la teora neoclsica no siempre se cumplen. Por ejemplo, el capital y la
mano de obra pueden no ser totalmente mviles y pueden existir disparidades persistentes entre regiones
en las funciones de produccin, en las economas y en las deseconomas de escala y en los obstculos
para el mecanismo de mercado. Consecuentemente, es posible que el proceso del desarrollo pueda tender
a favorecer ciertas regiones dentro de un pas mediante un mecanismo de gravitacin acumulada. Es as
que las nuevas industrias y el comercio se vern atrados all donde la industria y el comercio ya existen,
donde la infraestructura necesaria, los servicios asociados y el mercado para vender la produccin van a
estar disponibles ms fcilmente que en otras reas.
El proceso de gravitacin lleva al fenmeno de la polarizacin dentro de un pas, de forma tal que ciertas
zonas que estn relativamente desarrolladas continan creciendo rpidamente, mientras que las que estn
relativamente atrasadas se estancan.
Dejando de lado los temas amplios del centro y la periferia, la integracin del mercado tambin puede
ayudar a formar una concentracin geogrfica de algunas industrias. La importancia de los 'conglomerados'
industriales fue resaltada por Porter (1990); l hace hincapi en las ventajas de los flujos de informacin, la
visibilidad, la reputacin, la eficiencia, la especializacin, la disponibilidad de la fuerza laboral especializada
y el mejoramiento y la innovacin.
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Uno de los elementos ms importantes al echar los cimientos para las explicaciones del crecimiento
desequilibrado fue el 'principio de la causa acumulada' de Myrdal (1957). Ese principio enunciaba que si hay
'economas de escala en la produccin' o 'economas de aglomeracin', entonces una regin que consigue
una ventaja inicial ver esa ventaja reforzada a medida que su nivel de produccin sube. Efectivamente, si
las regiones fuertes atraen la mano de obra y el capital de las regiones ms dbiles, pueden generar un
proceso de crecimiento autosostenible, mientras que las otras regiones se encontrarn en un ciclo de
decadencia. En este sentido, las disparidades econmicas, lejos de ajustarse o corregirse a s mismas
(como en el anlisis econmico ortodoxo) tienden a fortalecerse.
Myrdal (1957), Kaldor (1970) y Krugman (1991) argumentaban en forma similar, es decir, que las distintas
regiones tienen distinta capacidad de crecimiento estructural; las regiones con dotaciones relativamente
fuertes atraern ms actividades econmicas que las regiones relativamente atrasadas. Esta formacin del
potencial de crecimiento regional se sustenta a s misma debido a las crecientes economas internas y
externas en esos centros de crecimiento. El crecimiento de las regiones ms ricas influye sobre las regiones
ms pobres de dos maneras: en primer lugar, parte de la demanda incrementada de los centros de
crecimiento estar dirigida hacia las regiones menos desarrolladas, en su mayora agrcolas (el llamado
efecto de 'diseminacin'), mientras que, por otra parte, las regiones ms ricas atraern relativamente ms
capital y mano de obra a expensas de las regiones atrasadas (efecto 'estela'). Estos ltimos efectos
superarn a los primeros, de ah que la apertura del comercio entre las regiones (es decir, la formacin de
una zona de libre comercio o de una unin aduanera) conduzca a un proceso desequilibrante en el cual las
regiones ms ricas ganan y las ms pobres pierden.
Algunos trabajos ms recientes sobre disparidades regionales han agregado los efectos del cambio tcnico
y organizativo y el padrn regional de la innovacin. El nfasis se ha desplazado tambin desde las
determinantes externas del crecimiento regional a los factores originarios tanto en las regiones lderes como
en las rezagadas. Factores tales como la innovacin, el espritu emprendedor, el nivel y la calidad del
suministro del bien pblico, el mercado laboral y las estructuras sociales, las polticas econmicas y otras,
los arreglos institucionales dentro de la industria, la finanza y el Estado, y el tamao y la naturaleza del
mercado originario, todos ellos han sido considerados importantes.
Con estos antecedentes algunos expertos han llegado a la conclusin de que los efectos regionales de la
integracin siguen un camino en forma de U. El efecto inicial de la integracin determina que las
disparidades regionales se amplen a medida que las actividades econmicas se concentran en el centro en
respuesta a las economas de escala. No obstante, a medida que las barreras comerciales y los costos del
transporte caen a niveles realmente bajos, la periferia puede estar en posicin de explotar las ventajas de
los bajos costos y la industria se podr propagar a partir del centro.
Esta visin general de la evolucin regional se ve fielmente reflejada en el estudio especfico de la
integracin del mercado europeo. Robson dice que es muy probable que la formacin de un agrupamiento
econmico aumente las fuerzas de polarizacin en el mbito nacional. Eaton considera que los beneficios
del comercio quizs no se compartan simtricamente; el que tpicamente se beneficiar ms ser el pas
que exporte bienes primarios cuya produccin incluye mayores economas de escala. Krugman nos dice
que mientras que las economas de escala y los oligopolios incrementan las ganancias potenciales del
comercio, tambin abren algunas vas por las cuales el comercio puede tener efectos adversos.
Padoa-Schioppa (1987) en su destacado estudio sobre la Comunidad considera que es poco seguro y poco
probable que la distribucin espacial de esas ganancias sea pareja. Refirindose especficamente a la
concrecin del Mercado Interno, Pelkmans y Robson dicen que los problemas estructurales de los Estados
miembros menos avanzados casi con seguridad se vern acentuados por un acercamiento a la integracin
de un mercado industrial pleno.
4. RAMIFICACIONES DE LA POLITICA SOCIAL Y CONNOTACIONES DE LA LUCHA CONTRA LAS
DISPARIDADES REGIONALES Y UNA POLITICA PARA LA COHESION
Vista la probabilidad del aumento de las disparidades tanto regionales como nacionales, la probabilidad de
que los niveles de vida de los pueblos caigan por debajo de niveles socialmente aceptables incrementa para
las regiones, los pases o las reas individualmente consideradas. Esto ha sido captado en la nocin de
exclusin social.
El concepto de exclusin social es dinmico, se refiere tanto a los procesos como a sus situaciones
consecuentes. Es, por lo tanto, una designacin particularmente apropiada para los cambios estructurales.
En forma ms clara que el concepto de pobreza, que generalmente se comprende como refirindose
exclusivamente a los ingresos, ste tambin explicita la naturaleza multidimensional de los mecanismos por
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los cuales los individuos y los grupos quedan excluidos de participar en los intercambios sociales y de las
prcticas correspondientes, as como de los derechos referidos a la integracin y a la identidad social. La
exclusin social no solamente significa ingresos insuficientes sino que va ms all de la participacin en la
vida de trabajo: se la ve y se la siente en los campos de la vivienda, de la educacin, de la salud y del
acceso a los servicios.
Como tal, la exclusin social puede traducirse en un resentimiento creciente por parte de quienes estn de
facto excluidos de participar de la riqueza. Siempre existe el riesgo de que sean llevados a un
comportamiento desesperado o alterado con las subsiguientes consecuencias negativas: el alcoholismo, el
consumo de drogas, el crimen, la violencia, los disturbios, el suicidio, los asesinatos, las violaciones, los
hogares endeudados hasta el lmite, las personas en prisin, los accidentes, la violencia familiar, las
tensiones tnicas, los nacionalismos, las enfermedades mentales y fsicas, la gente sin hogar, el racismo, la
xenofobia, etctera.
Esas consecuencias negativas de la exclusin social (que de por s son un efecto colateral de las
disparidades socioeconmicas y de la privacin relativa) contienen una amenaza para el desarrollo
econmico de una regin o de una zona: menores demandas en los mercados de productos y servicios;
inferior calidad del capital humano; costos crecientes del comportamiento desviado a travs del control
social y policaco; disminucin de la legitimidad del orden socioeconmico: disminucin del apoyo a la
integracin regional, etctera.
Una tarea importante tanto para la poltica econmica como para la social consiste en evaluar las causas, el
grado y el impacto de la exclusin social y vincularlos a procesos y medidas de integracin.
Hay en cambio ciertas indicaciones en el sentido de que la igualdad y la inclusin social pueden, bajo
ciertas condiciones, contribuir a una productividad desproporcionada y de esta forma dar inicio a un proceso
de puesta al da hacia una mayor cohesin socioeconmica. Persson y Tabellini (1994), en un estudio
comparativo de 56 pases, encuentran una fuerte relacin negativa entre las desigualdades de los ingresos
y el crecimiento del PBI per cpita. Argumentan que, en sociedades menos igualitarias y en regiones en
desventaja, las preocupaciones sobre los conflictos polticos y los temores de la erupcin social conducen a
polticas gubernamentales que coartan el crecimiento. En un sentido similar, un estudio reciente del British
Institute for Public Policy Research (Instituto Britnico para la Investigacin de las Polticas Pblicas)
produjo datos que vinculan las desigualdades de los ingresos al crecimiento indolente de la productividad.
Pero ste no es el final de la historia: enfrentados a persistentes disparidades y desigualdades, muchos
pases pueden verse tentados a hacer de la necesidad una virtud y elegir una estrategia de 'dumping social'
para su proceso de puesta al da. Se pueden deprimir en forma artificial o impedir que aumenten las normas
de proteccin social, los niveles de ingresos, los costos de la mano de obra, etctera para hacer que una
zona se vuelva atractiva para los negocios y los capitales.
El 'dumping social' (en cuanto tipo de competencia desleal) basado en prcticas de empleo por debajo de
las normas, podra tener lugar de por lo menos tres maneras relacionadas entre s:
a travs del reemplazo de los productores de alto costo por productores de bajo costo provenientes de
pases en los que los salarios, los beneficios sociales y los costos directos e indirectos determinados por
una legislacin laboral protectora son marcadamente ms bajos;
las empresas establecidas en pases con altos costos laborales estaran cada vez ms libres para
reubicar sus operaciones, fortaleciendo as su poder negociador frente a su fuerza laboral actual (o a las
autoridades nacionales), y oprimiendo los salarios y las condiciones de trabajo;
los estados individualmente podran verse tentados a perseguir una estrategia de salarios bajos y
quizs hasta una estrategia antisindical en los mercados laborales secundarios como parte de sus
esfuerzos por ponerse al da econmicamente.
Una estrategia de esa naturaleza es factible en la medida en que no haya congruencia entre un mercado
comn y las reglamentaciones sociales nacionales divergentes. En esas circunstancias y en la ausencia de
reglas generalmente acordadas y de una estrategia coherente y convincente para la cohesin social y
econmica, se torna posible, plausible y probable tener un proceso de 'devaluacin socioeconmica
competitiva' (similar a la devaluacin competitiva del tipo de cambio).
La amenaza del 'dumping social' requiere de la 'accin colectiva' en cinco dimensiones:
Condiciones de trabajo: legislacin y coordinacin en el rea de la ocupacin, la seguridad y la salud
(ventilacin, ruido, equipo, sustancias peligrosas, etctera) con normas mnimas.
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Medios para promover la movilidad de los trabajadores: los derechos al asentamiento, los permisos de
trabajo, el reconocimiento mutuo de los ttulos, la informacin sobre vacantes de empleos, el acceso a la
seguridad social en otros pases, etctera pueden incrementar la movilidad y, de esa manera, disminuir
la probabilidad de que los trabajadores se puedan ver forzados a trabajar en zonas rezagadas bajo
condiciones sociales inaceptables (dumping social).
Participacin de los empleados: en la medida en que cada empresa que opere dentro de un mercado
nico est sujeta a una reglamentacin similar en materia de participacin o codeterminacin de los
trabajadores, carecern de incentivos para reubicarse dentro de un mercado comn. Se requiere accin
legal en el mbito de la unin.
Sistema de derechos de los trabajadores y de los ciudadanos: la cohesin social, la igualdad social y un
sistema coherente de 'derechos de los trabajadores y de los ciudadanos' que abarque toda la regin
podra requerir, ms tarde o ms temprano, el establecimiento de un rbitro independiente,
supranacional -un Tribunal de Justicia -al cual puedan recurrir los individuos y los pases que se sientan
'excluidos' o en 'desventaja'.
Transferencias financieras: como se sealar ms adelante (acpite 5), la cohesin socioeconmica
requiere los medios financieros para ponerlos a disposicin de las zonas en desventaja y para ayudar a
estimular la actividad econmica. Esto significa que toda regin que vaya a integrarse tendr que
pensar en la necesidad, construccin, dotacin, etctera de un sistema con sus propios recursos, un
presupuesto 'comunitario'. Esto se aplica en particular a los procesos de integracin de Amrica Latina
que, hasta el momento, no han hecho nada en comn para disponer de fondos.
5. TRANSFERENCIAS FISCALES, CONSECUENCIAS PRESUPUESTARIAS Y EL FONDO DE SEGURO

REGIONAL
La solidaridad entre las regiones debera expresarse mediante finanzas pblicas centrales, es decir, que los
recursos deberan fluir de las regiones ms ricas a las regiones ms pobres de la unin. Este principio del
flujo de recursos no se pronuncia sobre el grado de solidaridad. En algunas federaciones, las transferencias
explcitas entre las regiones tienen lugar desde las regiones ms ricas hacia las ms pobres compartiendo
impuestos y tambin mediante donaciones para fines especficos aun cuando -como entre los pases, por
ejemplo: Alemania y Estados Unidos- su intensidad y composicin vare. Por intermedio de los gastos
federales directos y de la seguridad social y, en menor grado, a travs del impacto regional fiscal, hay flujos
adicionales e implcitos de fondos.
En base a esta evidencia emprica y a la sensibilidad respecto de la justicia presupuestaria, se argumenta
que el principio del flujo de los recursos debera quedar reflejado en un presupuesto razonable de la zona
integrada (o a integrarse). Esto es coherente con el objetivo de cohesin econmica y social.
La medida en que se lleven a cabo las transferencias regionales para aplicar el principio del flujo de
recursos es un asunto de carcter poltico, que debera depender de una apreciacin de la distribucin de
los costos generales y los beneficios de la integracin; la escala y los efectos de la emigracin; el grado de
homogeneidad en trminos de ciudadana, cultura e idioma; y la eficiencia econmica de las transferencias.
Hay, no obstante, algunos argumentos de por qu la equiparacin entre las regiones por medio del
federalismo fiscal, es decir, de un presupuesto supranacional (equiparacin vertical y horizontal) tambin
puede tener efectos perjudiciales. En primer lugar, las transferencias fiscales dirigidas a una regin
'deprimida' y provenientes de algn otro lugar de la unin pueden desalentar la salida de los factores de
produccin, es decir, desalentarlos de que se reasignen a s mismos a aquellos lugares o funciones en que
la tasa de retorno es ms alta. En segundo lugar, el federalismo fiscal puede crear problemas de un 'peligro
moral'. Supongamos que en algunas regiones de la federacin hay sindicatos que procuran maximizar los
costos salariales, para lo cual fijaran el nivel de los salarios reales y, con sujecin a eso, las empresas
elegiran el nivel de empleo regional. Continuemos suponiendo un sistema de transferencias por el cual las
diferencias de los ingresos entre las regiones estn atenuadas o equiparadas. Si los costos de estas
transferencias para eliminar las diferencias entre los ingresos se distribuyen entre todos los miembros de la
federacin, la actividad regional de los asalariados tendr un incentivo para explotar el sistema y fijar
asignaciones socialmente ineficientes. Sin embargo, en la medida en que la equiparacin presupuestaria
dentro de la regin se interprete como un mecanismo para evitar la migracin socialmente ineficiente o
polticamente indeseada, esto puede causar efectos compensatorios.
Sin embargo, las consideraciones tericas revelan que en virtud de algunas condiciones especficas, una
esmerada poltica fiscal de transferencias para lograr la cohesin socioeconmica puede ser Pareto
eficiente (es decir, que tanto la regin donante como la beneficiada pueden ganar).
En vista de que una proporcin significativa de donaciones y transferencias est dedicada a 'la
produccin del bien pblico de la unin' (infraestructura, educacin, salud, etctera) las ganancias en la
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cohesin social en el largo plazo se desbordarn hacia los estados o regiones donantes. El
mejoramiento del nivel y la calidad de los bienes pblicos beneficiar a los donantes y a los
beneficiarios mediante el desplazamiento de la frontera de la produccin (curva de factibilidad)
apartndola del origen e incrementando el potencial general de bienestar.
En el largo plazo habr ganancias potenciales en la productividad al interior de la unin. Al permitir que
todos los gobiernos provean sistemas de educacin de calidad comparable, un nmero mayor de
individuos 'privilegiados' estar en posicin de contribuir a una comunidad mayor. El espritu
emprendedor y las contribuciones cientfico-tecnolgicas frecuentemente tienen su origen en los
individuos 'privilegiados'. Es en inters de toda la comunidad el tener un sistema educativo que
identifique y nutra a estos individuos 'privilegiados' y que de esta forma se asegure su contribucin a la
totalidad. (De lo contrario los individuos 'privilegiados' pueden terminar en ocupaciones en las se
desperdicien sus talentos).
La literatura de la migracin muestra que la educacin incrementa la movilidad y de esta forma mejora
la asignacin de recursos. Adems, los mejores servicios de educacin en las regiones ms pobres bien
pueden promover el desarrollo originario.
Si la gente emigra en respuesta a las diferencias en la actividad gubernamental, la poblacin quedar
distribuida en forma ineficiente (esto se debe a que tanto la mano de obra como el capital respondern,
en parte, a las diferencias en lo que la literatura llama los beneficios fiscales netos al elegir la ubicacin,
ms que hacerlo meramente en base a las diferencias en la productividad). Consecuentemente, un
sistema de transferencias que equipare los beneficios fiscales netos no daar a la regin donante en
absoluto.
Las transferencias tambin pueden considerarse como un programa parcial de seguros. El potencial de
esta funcin del seguro surge del hecho de que los ciclos regionales de negocios seguramente sern
diferentes, como tambin lo ser la probabilidad de sufrir un choque macroeconmico asimtrico.
En lo que se refiere al tipo y a la forma de transferencia, existen las siguientes posibilidades:

Las transferencias condicionales tambin son un importante instrumento que puede redistribuir la renta
de las regiones ms ricas a las ms pobres. Si se les disea de manera tal que las transferencias per
cpita sean iguales para todas las regiones, estarn equiparando y, por lo tanto, poseern todos los
beneficios del programa de equiparacin de los ingresos. Adems, las condiciones asegurarn que la
regin donante gane ms beneficios de los que podra acumular bajo un programa incondicional de
equiparacin de ingresos. (Por ejemplo, las condiciones podran estipular que el sistema educativo
cumpliera con ciertas normas especficas). Sin embargo, las restricciones sobre la regin beneficiaria
restringirn las opciones polticas y, consecuentemente, resultarn en menores provechos para la
regin beneficiaria.
Otra opcin consiste en la participacin en los costos. Este diseo puede no generar una equiparacin
en vista de que ser ms difcil para las regiones pobres que para las regiones ricas financiar su
participacin en los gastos. Tambin puede causar serias distorsiones a las propias asignaciones
presupuestarias del gobierno beneficiario. (Lo cual no es sorprendente dado que las asignaciones
presupuestarias distorsionantes constituyen la razn de ser primordial de la participacin en los costos).
El ltimo tipo de programa de redistribucin a considerar aqu ser el programa de seguros de
desempleo financiado en el mbito nacional. Si el sistema de seguros es justo desde el punto de vista
actuarial, todo incremento en el nmero de participantes disminuir el costo del riesgo. De esta forma, la
amalgamacin de los sistemas regionales de seguros puede producir ganancias para toda la regin.
(Nota: esto tambin es vlido para los seguros de salud, planes de jubilacin, etctera). El programa de
seguros de desempleo tambin desempea un papel como estabilizador regional. Esta caracterstica
asimismo genera ganancias a medida que transfiere recursos entre las economas regionales en
respuesta a los choques asimtricos. Sin embargo, si el sistema de seguros no es justo desde el punto
de vista actuarial, la amalgamacin incrementar los costos en la regin de bajo desempleo. Lo ms
probable es que esto genere bastante resistencia por parte de las regiones de bajo desempleo ya que
es poco lo que van a recibir por su transferencia. Es ms, las regiones estn probablemente mejor
equipadas para disear un programa que d una respuesta a las condiciones del mercado laboral local.
De ah que el argumento a favor de un programa nacional de seguros de desempleo es mucho ms
dbil que cualquier otro tipo de programa de equiparacin de los ingresos.
La idea de la creacin de un 'fondo regional de seguros' reflejara una propuesta especial para facilitar el
ajuste regional a las condiciones y choques asimtricos.
Apoyado en el concepto del seguro, un Fondo de esa naturaleza podra evitar los problemas del
aprovechador anteriormente mencionados, y contendra solamente una dosis limitada de redistribucin
puramente regional. A travs de un mecanismo de seguro social de este tipo, cada pas o cada regin
contribuira de acuerdo a su posicin de riqueza, pero los beneficiarios seran solamente aquellos
golpeados por un 'choque' econmico o por condiciones especialmente desfavorables. Las
contribuciones tendran que estar de acuerdo a los gastos para evitar las prdidas. Quienes estn
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expuestos a riesgos mayores debern pagar solamente primas levemente ms altas. El criterio de
intervencin en los fondos debe especificarse por adelantado. Los harto conocidos problemas de la
seleccin adversa y del peligro moral deben ser abordados por medios y controles institucionales. La
distribucin regional a travs de este fondo debera estar condicionada, pero es menester analizar
detalles ulteriores.
6. LA POLITICA DE LA COMUNIDAD EUROPEA PARA LA COHESION SOCIAL Y ECONOMICA EN
POCAS PALABRAS
Desde su concepcin, las Comunidades Europeas siempre han querido y promovido un desarrollo de
convergencia socioeconmica entre los Estados miembros y sus regiones. Los niveles de vida de las
diversas regiones dentro de la Comunidad tenderan a quedar armonizados al ms alto nivel posible. Con
esta finalidad, hace tiempo que la Comunidad Europea (CE) ha iniciado polticas para el desarrollo regional.
El fortalecimiento de la cohesin social y econmica esencialmente motiva a impartir mayor dinamismo al
potencial originario de desarrollo de las regiones ms rezagadas, o sea, a movilizar los propios recursos de
esas regiones.
Sin embargo, el concepto de cohesin econmica y social no se detiene en estas diferencias regionales.
Tambin incluye los distintos grupos sociales. En este campo, la Comisin ha establecido una serie de
polticas para grupos sociales especficos. En particular, la Comisin implant programas de accin que, en
varios casos, han existido durante muchos aos, como son los programas para los pobres, las mujeres, los
discapacitados, los jvenes y los desempleados de larga data, por mencionar simplemente algunos de los
grupos ms grandes.
Si bien la razn de ser de la poltica comunitaria para la cohesin socioeconmica consiste en asegurar que
la asistencia se canalice hacia aquellas zonas que sufren los problemas ms agudos, las regiones
prsperas siempre han sido renuentes a ver sus ingresos transferidos. De todas formas, la CE ha tenido
xito en la duplicacin reiterada de sus transferencias financieras bajo la forma de lo que se ha dado en
llamar 'Fondos Estructurales' (compuestos por el Fondo Europeo para el Desarrollo Regional -FEDER-, el
Fondo Social Europeo -FSE- y el Fondo Europeo de Orientacin y Garanta Agrcola -FEOGA-). En la
actualidad estos Fondos cubren ms de 20 mil millones de ECUs por ao.
Las actividades de los Fondos se concentran en cinco objetivos especficos:
El primer objetivo consiste en ayudar a las regiones menos desarrolladas a ponerse al da (es decir,
aquellas regiones con un PBI per cpita inferior al 75% del promedio comunitario); estas regiones
cubren aproximadamente el 20% de la poblacin comunitaria.
El segundo objetivo consiste en ayudar a la conversin de las regiones industriales en decadencia.
El tercero, en combatir el desempleo a largo plazo.
El cuarto, en facilitar la integracin ocupacional de la gente joven.
El objetivo final es acelerar el ajuste de las estructuras agrcolas y promover el desarrollo de las
reas rurales.
El FEOGA ser utilizado para esto y tambin para contribuir al primer objetivo de ayudar a las regiones
menos desarrolladas. El FEDER tambin contribuir con estos dos objetivos, ms el de asistir a la
conversin de las regiones industriales en decadencia. Se espera que el FSE contribuya al logro de los
cinco objetivos. El enfoque de la Comisin se basa en las medidas nacionales complementarias, los socios
consultores y, en particular, un uso an mayor de la programacin.
Sin embargo, las polticas regionales nacionales siguen siendo ms significativas que las polticas
regionales de la CE en muchos sentidos; por ejemplo, los gastos regionales totales por parte de los
gobiernos nacionales exceden con creces los de los organismos comunitarios de ayuda. Adems, la gama
de medidas de poltica regional en el mbito nacional excede la del mbito comunitario. Ms an, los fondos
a nivel comunitario otorgados por organismos regionales en realidad han tendido a funcionar a travs de los
gobiernos nacionales. Es difcil determinar la asignacin ptima de poderes regionales entre los distintos
niveles de autoridad y el proceso ha sido asimilado al del suministro de los bienes pblicos. Bien podra ser
que el papel de los gobiernos nacionales, tanto para formular como para aplicar la poltica regional,
represente la divisin ms apropiada entre el mbito federal y el nacional. Son los gobiernos nacionales los
que saben ms acerca de sus propios problemas regionales especficos, por lo que son ellos los que tienen
que tratar de retener su poder dentro de la Comunidad.
Al mismo tiempo, la Comunidad ha tenido que perseguir una poltica que limita cualquier grado excesivo de
apoyo concedido por los gobiernos nacionales para ayudar a sus regiones ms dbiles. Si bien las reglas de
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competencia del derecho comunitario hacen una excepcin explcita a la prohibicin a la ayuda regional y
estructural a travs de sus subsidios pblicos, el tema es extremadamente sensible. La CE debe evitar, a
toda costa, que pueda surgir una carrera de subsidios entre sus Estados miembros, legitimada por excusas
regionales.
7. A MODO DE CONCLUSION
La anterior discusin plantea un par de preguntas que quienes tienen a su cargo la formulacin de polticas
tanto en Europa como en Amrica Latina tendrn que estar en condiciones de responder para llegar a
modelos polticos vlidos para la cohesin social y econmica.
Qu objetivos y metas seran aceptables para los miembros de un proceso de integracin?
o en el rea de la provisin de empleos y de la capacitacin;
o respecto de un equilibrio razonable entre el mantenimiento de la renta y la revitalizacin;
o para luchar contra la exclusin social;
o para fijar grupos especficos como objetivos.
Una 'unin', debera promover la convergencia de las polticas sociales propiamente dichas junto con los
programas de convergencia para las polticas econmicas a travs de:
o la definicin de objetivos claramente determinados y del control?;
o medidas para contrarrestar y evitar el 'dumping social'?;
o una fuerte participacin de los interlocutores sociales?;
o las discusiones conjuntas entre las autoridades de la 'unin' y las nacionales responsables de los
asuntos econmicos por un lado y de los asuntos sociales por el otro?
Si bien todava no existen respuestas definitivas, las consideraciones anteriores sugieren propuestas
respecto de la formulacin de una poltica de cohesin:
a. En tiempos de reducciones y ahorros pblicos, cualquier poltica de cohesin social y econmica tendr
necesariamente que dejar de basarse en las transferencias de mecanismos de regulacin social. 'La
poltica social de la unin' probablemente asuma la forma de mandatos para la accin nacional.
b. El equilibrio oscilante entre los actores econmicos de las zonas integradas significa que las iniciativas
sociales probablemente tengan lugar donde cuenten con el apoyo -o al menos la aquiescencia- de
sectores importantes de la comunidad empresarial. Ser necesario dedicar una investigacin seria al
establecimiento de los tipos de polticas sociales que podrn ser apoyados por las empresas que
buscan la seguridad de lo predecible y la regularidad dentro de un mercado nico.
c. El anlisis de las perspectivas de reforma debera centrarse no en los componentes esenciales de los
regmenes nacionales de bienestar social (jubilaciones, atencin de la salud, educacin), en los que se
da prioridad a la accin, sino en la periferia, donde probablemente exista espacio para las iniciativas.
El mensaje ms importante, sin embargo, es que los procesos de integracin regional no pueden basarse
exclusivamente en la economa. Sin polticas fuertes de proteccin social que los apuntalen, la inclusin
social y la integracin de la cohesin social irn al fracaso. Todava no se ha logrado desarrollar un modelo
poderoso para implantar una poltica social de esa ndole.
BIBLIOGRAFIA
DEHESA, G.; KRUGMAN, P.
1992 EMU and the Regions, Occasional Paper No. 39, Group of Thirty, Washington D.C.
GRETSCHMANN, Klaus
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MOLLE, Willem
1990 The Economics of European Integration, Aldershot.
PERSSON & TABELLINI
1994 "Is inequality harmful for growth?" In: The American Economic Review, June 1994.
45
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1994 "Europa zwischen Wettbewerb und Harmonisierung" in: Wist Heft 12.
SWAAN, A. de
1994 Transnational Social Policy, Social Policy beyond borders. The Social question in Transnational
perspective, Amsterdam.
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SEIS COMENTARIOS SOBRE LA CUESTION SOCIAL

Bruno PODESTA
Coordinador para Grupo Andino y Mxico, Centro de Formacin para la
Integracin Regional (CEFIR), Montevideo, URUGUAY
No es sencillo referirse a la dimensin social de la integracin regional -en trminos tan genricos- por
cuanto bajo el concepto de integracin regional se encuentra una escalera de posibilidades que va desde
una zona de libre comercio hasta una unin econmica y monetaria e inclusive poltica; el nivel de
supranacionalidad de cada una de las alternativas posibles difiere no slo en lo que respecta al arancel
externo comn o a la armonizacin de polticas macroeconmicas, sino tambin en lo que a las
posibilidades de disear e implementar una poltica social comunitaria se refiere.
De otro lado, el panorama de la integracin regional en Amrica Latina actualmente es muy complejo y
fluido, con intereses algunas veces contrapuestos y no claramente compatibles, lo que tiene sus claras
repercusiones en la esfera de lo social -tanto a nivel de la dinmica social de la integracin como de
concepcin de la dimensin social en un esquema de integracin regional concreto-. A ello debe sumarse,
adems, el proyecto de contar a partir del ao 2005 con una zona de libre comercio hemsfrica compuesta
por treinta y cuatro pases de las tres Amricas y el Caribe, nacida de las Cumbres de Denver y Miami.
Dicho esto, pasemos a los comentarios.
1. INTEGRACION REGIONAL, SOCIEDAD, DESARROLLO...
Por diversas razones, "integracin regional" aparece como sinnimo, en Amrica Latina al menos, de
integracin comercial, y llama a temas como aranceles, aduanas, listas de excepciones, comercio. Ms all
en el horizonte aparece el aspecto financiero y ms all an, lo econmico. A pesar de que la tradicin
integracionista latinoamericana, desde Simn Bolvar para ac, siempre ha aspirado -de palabra al menosa una integracin inclusive poltica. Pero se sabe que esos son procesos complejos, lentos y difciles.
De cualquier forma, la motivacin de los procesos de integracin actualmente difiere mucho de la de los
inicios de las repblicas sudamericanas -de habla hispana, en este caso- y el contexto histrico, poltico y
social es tambin diferente inclusive del de hace un cuarto de siglo, cuando naci el Grupo Andino (GRAN),
el esquema de integracin ms antiguo de Amrica del Sur. Actualmente, la integracin regional est en el
centro de las agendas internacionales de los pases y tiene estrecha relacin con sus estrategias de
insercin y las de las subregiones en una economa y un mercado cada vez ms globalizado.
Pero la integracin regional es finalmente una opcin entre varias, para lograr mejores niveles de
crecimiento econmico, y responder a las necesidades de la sociedad de mejorar sus niveles de vida, de
bienestar, eliminando o reduciendo sus carencias ms agudas. En otras palabras: la integracin regional no
es un fn en s mismo, sino un instrumento para lograr crecimiento y desarrollo.
Por ello es necesario volver a una premisa bsica: no perder de vista que son procesos llamados a
responder a la sociedad en su conjunto, a travs obviamente de mecanismos idneos y pertinentes. No es
por lo tanto un asunto de exclusiva responsabilidad de los Estados centrales, ni siquiera de los aparatos
gubernamentales solamente, sino que son procesos que comprometen a la sociedad en su conjunto -como
actores y destinatarios-, incluyendo por lo tanto a la denominada sociedad civil.
Aunque mucho sea de los procesos de integracin regional lo que corresponda a los Estados -y a los entes
supranacionales, cuando estos existen- pues son aspectos que escapan al dominio individual y empresarial:
diseo de polticas, por ejemplo, y tambin el asegurar a travs de mecanismos apropiados que las
repercusiones sociales de dichos procesos no perjudiquen a sectores con poca capacidad de respuesta a
situaciones de esa naturaleza.
As, pues, la sociedad aparece como el punto de referencia originario y tambin como el destinatario final de
los beneficios de un proceso de integracin: aumento del empleo, disminucin de la pobreza, mejor calidad
de vida, etctera.
De otro lado, desde la perspectiva de la dimensin social de la integracin regional, es oportuno sealar que
sta muy frecuentemente se presenta acompaada de una falacia, compartida tambin por una cierta
47
manera de entender el funcionamiento del mercado: el pensar que la integracin regional en este caso -al
igual que el libre mercado-, en virtud de sus propias caractersticas y por medio de una suerte de
mecanismos de derrama sobre la sociedad en su conjunto, extiende los beneficios de su accin a la mayor
parte de los sectores sociales.
La experiencia en Amrica Latina, desde el punto de vista de la liberalizacin de la economa, sin embargo,
puede ms bien ensear lo contrario: se ha incrementado la riqueza; pero se ha incrementado tambin la
exclusin social y econmica; y se ha incrementado la polarizacin social. Cmo hacer para que con la
integracin regional -o los diversos procesos de integracin regional en curso, ms bien- no ocurra lo
mismo, para que no abonen en ese mismo terreno?
2. COMO ENTENDER "LO SOCIAL"?
Lo social, desde la perspectiva de la integracin regional, encierra diversas connotaciones que tienen que
ver tanto con la legitimidad social del proceso como con la necesidad de dar respuesta adecuada a ciertos
"problemas" sociales y a situaciones generadas por el mismo proceso.
2.1 Lo social como promocin
Una de las preocupaciones reinantes en torno a los procesos de integracin regional es la de mejorar la
competitividad de las empresas, de ciertos sectores productivos, frente a los dems pases con los que se
est llevando a cabo dicho proceso de integracin.
Mejorar la competitividad, sin embargo, depende de diversos elementos y supone acciones que van desde
tener buenos niveles de salubridad hasta formacin y capacitacin. De estas acciones, algunas
corresponden a los individuos y a las familias, tambin a las comunidades y a las empresas, pero otras ms
globales corresponden a la accin gubernamental.
Y desde el punto de vista de los procesos de integracin regional corresponde a ellos, y a sus entidades
supranacionales, el responder a las necesidades de mejores niveles de competitividad para lograr una
mejor ubicacin en el mercado exterior.
Frente a esto, es oportuno recordar que si bien es cierto que los inversionistas buscan contextos
econmicos de costos bajos (en especial bajos salarios), prefieren ceteris paribus, entornos sociales
estables, lo que tiene que ver no slo con la violencia social sino tambin con los niveles de salud de los
trabajadores y sus familias, niveles de educacin y capacitacin, formacin permanente, etctera.
2.2 Como compensacin frente a las repercusiones negativas de la integracin
Conforme se ponen en marcha los procesos de integracin regional, una serie de repercusiones negativas
pueden hacerse presentes en el corto y mediano plazo: unos productos de un pas van desplazando a los
del otro; algunas actividades, zonas o regiones, ven afectadas sus actividades econmicas en forma
sensible.
De esta forma, ciertos sectores no competitivos pueden salir del mercado, mientras que las zonas
fronterizas, por ejemplo, con mucha actividad comercial y de servicios en el pasado, mientras existan
aranceles y otros requisitos al comercio exterior, acusan una seria depresin de sus actividades cuando las
condiciones de apertura y facilitacin cambian radicalmente y dichos lugares dejan de cumplir un papel en
funcin de la existencia de fronteras comerciales.
Otro tanto puede decirse de los mismos funcionarios aduaneros en un proceso en el que las fronteras
interiores de un espacio econmico integrado desaparecen: de pronto miles de funcionarios pueden quedar
sin ocupacin, o verse en la alternativa de ser re-entrenados y destinados a otra actividad, teniendo que
desplazarse a otros lugares, etctera.
Este componente de lo social es pues de singular importancia: el acudir en favor de la neutralizacin de las
repercusiones negativas del proceso mismo de integracin regional.
2.3 Como respuesta a las demandas sociales bsicas no satisfechas
Esta es la connotacin ms "clsica" de lo social: como respuesta a necesidades de empleo, de mejores
ingresos, de disminucin de la pobreza, de desaparicin de la pobreza extrema, etctera.
48
En la medida en que debe su motivacin a las necesidades de crecimiento y desarrollo de una sociedad o
de un conjunto de sociedades, la integracin regional debe salir al encuentro de la pobreza estructural, del
desempleo estructural, estructurando sus planteamientos alrededor de su propia especificidad. En otras
palabras: no todo lo social est vinculado con la integracin regional, ni todo lo que corresponde a la
integracin regional tiene su correlato en lo social.
2.4 Como legitimacin del proceso
La participacin de la gente, el hecho de que los empresarios, los trabajadores, los profesionales, los
jvenes, sientan que la integracin es un proceso que los compromete, es fundamental si se aspira a una
articulacin que vaya ms all de una liberalizacin comercial.
En ese sentido, la legitimacin del proceso es un aspecto importante de lo social y supone tres instancia
complementarias:
Sensibilizacin: llevando a cabo una educacin para la integracin, al estilo de la educacin para el
desarrollo puesta en prctica en la ltima dcada y media, para sensibilizar a los opinion makers y
dirigentes polticos y de las organizaciones sociales.
Participacin: cuidando de que sea un proceso que la gente sienta como propio, a travs de
mecanismos reales de participacin, no en este caso en trminos de representacin y representatividad
legal, sino como instancias de informacin y de comunicacin permanentes entre las cpulas
tecnocrticas y los aparatos burocrticos, con los sectores profesionales, con las burocracias
nacionales, con los consumidores, con los jvenes, etctera.
Democratizacin: a travs de una participacin institucionalizada, evitando que en el camino se genere
lo que en la Unin Europea (UE) se ha dado en llamar el dficit democrtico.
Finalmente, puede decirse que la atencin que debe prestarse a la dimensin social de la integracin es
parte esencial de la cohesin econmica y social, necesaria y buscada en todo proceso de integracin
regional que vaya ms all de una mera zona de libre comercio y poco ms. Porque, visto desde otro
ngulo: es posible una integracin entre sociedades que no estn integradas?
3. CONTEXTO INTERNACIONAL
El tema social -tradicionalmente vinculado en forma casi exclusiva al mbito de lo nacional, de las polticas
pblicas de los pases- ha sido objeto en tiempos recientes de la atencin internacional en una forma podra
decirse novedosa: no slo en el terreno de lo declarativo, sino como parte de acuerdos de carcter
vinculante con lo comercial.
Tres son los hechos ms importantes que pueden sealarse en lo que toca a la temtica social en el
contexto internacional.
3.1 La Clusula Social
El tema social ha sido planteado en el marco del nuevo ordenamiento del comercio internacional, en un foro
tcnico pero de enorme trascendencia poltica: la Ronda Uruguay del GATT (Acuerdo General sobre
Aranceles Aduaneros y Comercio).
All, los pases del Norte -especialmente Estados Unidos y Francia- lograron incorporar en la discusin la
denominada Clusula Social, que deja expedito el camino para que las Partes Contratantes del GATT
puedan ser objeto de sanciones de no cumplir con las leyes laborales propias o con los convenios
internacionales suscritos sobre proteccin de los trabajadores.
Subyace a este planteo la idea de introducir una serie de normas sociales que aspiran a elevar el nivel de
vida de los trabajadores considerando, entre otros, los siguientes aspectos primordiales:
Eliminacin de la explotacin de menores.
Libertad de expresin y de asociacin de los trabajadores.
Retribucin suficiente del trabajo como factor de produccin.
Condiciones de trabajo seguras e higinicas.
Este planteamiento vincula estrechamente el tema social al comercio internacional sosteniendo que se trata
de un asunto en el cual la naciente Organizacin Mundial del Comercio (OMC) deber tener una
participacin directa, actuando conjuntamente con la OIT (Organizacin Internacional del Trabajo), que
49
dejara de esta forma de tener una presencia virtualmente exclusiva en la temtica laboral, como ha sido
hasta ahora.
As las cosas, y teniendo en cuenta el progresivo y permanente acercamiento de las agendas de integracin
regional con la agenda internacional, la temtica social atada a lo comercial ha pasado a ocupar un lugar
central. El arduo debate surgido entre pases del Norte y del Sur con opiniones contrastantes alrededor de
la Clusula Social, ofrece una idea de la relevancia de este planteamiento.
3.2 Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social
La Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social convocada por las Naciones Unidas y recientemente realizada
en Copenhage, ha puesto los reflectores internacionales sobre esta cuestin, dirigiendo su mirada
primordialmente a lo que son los problemas sociales ms acuciantes, especialmente para los pases del Sur
-entre los que estn los latinoamericanos, no hay que olvidarlo-:
Reduccin de la pobreza.
Generacin de empleo productivo.
Promocin de la integracin social.
Tal como ha ocurrido con otros fenmenos de dimensin planetaria vinculados al desarrollo -poblacin,
niez o medio ambiente, por ejemplo-, esta cita mundial va a poner de relieve lo social, subrayando su
insustituible relevancia cuando de crecimiento y desarrollo se trata, pues cuando se dice social se dice
seres humanos, hombres, mujeres, nios, jvenes, que son finalmente la razn de ser de las polticas, y de
los esfuerzos gubernamentales de alcanzar mejores niveles econmicos.
3.3 Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer
Tambin se espera que la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer a realizarse en Beijing llame la
atencin internacional sobre otro aspecto central de lo que es tambin la "dimensin social de la integracin
regional": el papel de la mujer en el desarrollo y la mayor incidencia que problemas como el desempleo y la
pobreza tienen en el gnero.
No se trata obviamente de que estas reuniones internacionales, tanto la Cumbre como la Cuarta
Conferencia, hayan tratado o traten el tema social desde la perspectiva de la integracin, ni siquiera que
privilegien dicha aproximacin; lo importante es que han coincidido, junto con el planteo de la Clusula
Social, en darle a la dimensin social del desarrollo relieve y trascendencia, reactualizando su inevitable
vigencia.
4. POLITICAS SOCIALES: LECCIONES Y APRENDIZAJES
Durante la dcada del ajuste estructural de las economas latinoamericanas, una serie de palabras de
volvieron pecados mortales: poltica industrial, por ejemplo, pero tambin polticas sociales. La satanizacin
en este ltimo caso se sustentaba en el hecho de que hubiesen existido durante dcadas abultados
presupuestos con escasos resultados, cubriendo mayormente rubros salariales y de infraestructura para dar
cabida a un aparato institucional y burocrtico con poca llegada e nfima eficacia, sin capacidad para
atenuar realmente la incidencia de las grandes deficiencias sociales en educacin, salubridad, vivienda.
Cuando el ajuste comenz a mostrar sus altos costos sociales y los niveles de pobreza se encaminaron
hacia su duplicacin, sin embargo, se hizo evidente la necesidad de emprender acciones, a partir del
Estado, que atendieran dicha situacin. As, surgieron los Fondos de Emergencia Social (FES),
denominados luego de Inversin Social (FIS), promovidos especialmente por el Banco Mundial (BM) y el
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para hacer frente a la "nueva pobreza", generada por el
sinceramiento de las economas, en un esfuerzo de diferenciacin conceptual con la pobreza estructural
tradicional.
Si bien los FES / FIS han cumplido ya su ciclo y en general han representado o representan un porcentaje
bajo del gasto social del Estado en los pases en que fueron puestos en marcha -del 8 al 10% en los
mejores de los casos-, constituyen una experiencia de singular importancia para el tema de la dimensin
social de la integracin regional, por las siguientes razones:
Han marcado el "retorno" del Estado a la cuestin social y a las polticas sociales luego de una
tendencia en los aos previos a "privatizar" la creciente crisis social de Amrica Latina, trasladndola en
bloque a la sociedad civil y sus organizaciones.
50
Han subrayado la necesidad de un enfoque renovado, distinto, menos ambicioso quizs, pero ms
realista, para atender los problemas sociales con un cambio radical en su conceptualizacin: no se trata
de un gasto, sino de una inversin.
Han puesto en evidencia la necesidad de una gestin adecuada que privilegie la calidad del gasto
social, en el marco de una concepcin de gerencia pblica y gerencia social.
5. LA CUESTION SOCIAL EN LA INTEGRACION LATINOAMERICANA

En trminos generales, la dimensin social de la integracin regional ha tenido un tratamiento bastante
diferenciado en los esquemas de integracin de Amrica Latina, arrojando en conjunto resultados concretos
y tangibles ms bien exiguos.
Tambin es cierto, de otro lado, que en el nico ejemplo histrico de una poltica social supranacional que
es el que ofrece la experiencia de la Unin Europea, sta se desarroll en forma tarda y no con plena
aceptacin de sus miembros por ser justamente un terreno complejo y al que los pases suelen ver como un
rea exclusiva de lo nacional.
5.1 El Grupo Andino y el Grupo de los Tres
Mientras que en el Grupo Andino la cuestin social mereci una atencin extensa en lo que se refiere al
andamiaje formal, legal e institucional que la sostiene, en el Grupo de los Tres -que es en realidad un
Mecanismo de Consulta, Concertacin Poltica, Cooperacin con Centroamrica y Libre Comercio-, sta no
ha tenido virtualmente ningn tratamiento.
En el Grupo Andino existen tanto un Consejo Consultivo Empresarial como un Consejo Consultivo Laboral,
as como cuatro convenios dedicados a: educacin, ciencia y cultura; salud; aspectos sociales y laborales; y
sistemas nacionales de seguridad alimentaria. A lo que debe sumarse la Carta Social Andina promovida y
acordada recientemente por el Parlamento Andino.
Sin embargo, el nivel de resultados de los mecanismos del GRAN es ms bien pobre en lo que se refiere a
cualquiera de los aspectos que conforman una conceptualizacin de la dimensin social de la integracin
regional.
5.2 El Mercado Comn del Sur (MERCOSUR)
La cuestin social aparece planteada en una etapa bastante temprana en el caso del MERCOSUR: apenas
quedaron constituidos los diez Subgrupos de Trabajo (SGT) que tendran a su cargo el desarrollo de
diversos temas comerciales y econmicos, en el marco de una aspiracin a crear un mercado comn, el
tratamiento de la cuestin social fue introducido como un SGT adicional.
Es importante subrayar, sin embargo, que el Subgrupo de Trabajo n 11 (SGT 11) de Relaciones Laborales,
Empleo y Seguridad Social -a diferencia de los otros diez, conformados nicamente por representantes
gubernamentales- incorpor aunque con carcter consultivo y de opinin, tanto a trabajadores como a
empresarios.
El SGT 11 surgi con una concepcin tripartita -gobiernos, empresarios y trabajadores-, en lnea con la
experiencia predominante de empresarios y trabajadores en los foros de la OIT, aunque sin derecho a voto.
En lo que se refiere a su carcter consultivo se asemeja ms bien al esquema del Comit Econmico y
Social (CES) de la Unin Europea, donde adems de no estar presentes los gobiernos -tambin una
diferencia con el SGT 11- estn representados sin embargo otros sectores socio-profesionales.
El Protocolo de Ouro Preto, de otro lado, ha previsto la creacin de un Foro Consultivo Econmico-Social
(FCES) que aunque espera an una mayor definicin, plantea sin embargo desde ya algunos interrogantes:
En lo que respecta a la participacin o membreca del Foro: Tendr ste una conformacin tripartita
igual a la del SGT 11? Qu ocurrir con otros sectores socio-profesionales -incluyendo la poblacin
econmicamente activa no sindicalizada- que no estaran representados?
Se mantendr el SGT 11 en paralelo al Foro como plantean algunas posiciones? Ser el Foro un
espacio de discusin poltica mientras que el SGT 11 contine desempeando un rol tcnico?
Cmo se articularn las posiciones en el Foro, frente a los debates y negociaciones que se lleven a
cabo: posiciones nacionales previamente concertadas tripartitamente, o se articularn posiciones
51
gremiales comunitarias a lo largo y ancho del MERCOSUR, trabajadores por un lado, empresarios por
otro?
6. VALORACION DE CONJUNTO
Al evaluar la bibliografa existente sobre la dimensin social de la integracin regional en Amrica Latina,
puede constatarse la poca atencin que ha merecido el tema hasta el momento. Sin embargo, la necesidad
est a la vista.
El MERCOSUR se pone en movimiento y de inmediato surgen preguntas sobre la movilidad de trabajadores
entre los pases, sobre la reciprocidad o no entre los sistemas de seguridad social, para no hablar de los
relevantes factores sociales que intervienen en lo que se refiere a la integracin fronteriza. El Grupo Andino,
de otro lado, sigue buscando una frmula adecuada para que -despus de un cuarto de siglo de recorrido
institucional- los ciudadanos de los cinco pases que lo componen hagan suyo el proyecto de una patria
grande.
Y el teln de fondo -desempleo, malnutricin, pobreza; pero tambin participacin, legitimacin,
democratizacin- sigue siendo sin duda un referente obligado aunque a veces olvidado en un esfuerzo
llamado a dar respuestas a las necesidades de la sociedad en su conjunto. Integracin regional tiene que
ser sinnimo de integracin social, no de exclusin y mayor polarizacin.
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53
LO SOCIAL EN EL PROCESO ANDINO DE INTEGRACION

Ramn LEON OLIVEROS
Jefe del Departamento de Integracin Fsica, Junta del Acuerdo de Cartagena (JUNAC), Lima, PERU
1. INTRODUCCION
Lo social, como aquello que remite a la educacin, la salud pblica y los derechos laborales, ha sido
siempre un conjunto de aspectos tomados en consideracin dentro del proyecto de integracin subregional
que agrupa a los pases conformantes del Acuerdo de Cartagena, ms conocido como Grupo Andino
(GRAN). En el Tratado constitutivo del GRAN, firmado en 1969, en la seccin correspondiente a la
"Cooperacin Econmica y Social", el Artculo 108I estableci que:
"Los Pases Miembros emprendern acciones de cooperacin conjunta destinadas a contribuir al
logro de los siguientes objetivos de desarrollo social de la poblacin andina:
a. Eliminacin de la pobreza de las clases marginadas, para lograr la justicia social;
b. Afirmacin de la identidad cultural del rea andina;
c. Participacin plena del habitante de la Subregin en el proceso de integracin;
d. Atencin de las necesidades de las reas deprimidas predominantemente rurales.
Para la consecucin de tales objetivos se desarrollarn programas y proyectos en los campos de la
salud, la seguridad social, la vivienda de inters social y la educacin y la cultura.
La realizacin de las acciones que se desarrollen en el marco del presente artculo sern
coordinadas con los distintos organismos del sistema andino."(1)
Lo anterior indica que, desde su constitucin, el GRAN dispone de un conjunto de lineamientos orientados
hacia la atencin comunitaria de los aspectos sociales de la subregin. Pobreza, identidad cultural,
participacin y calidad de vida rural, adems de los programas habitacionales y de Seguridad Social, son las
palabras-claves que denotan la intencionalidad econmica, ideolgica y poltica de esas directrices.
Asimismo, se aprecia el mandato de una mayor coordinacin entre las autoridades nacionales competentes
y entre los distintos organismos que componen el Sistema Institucional Andino (Comisin-Junta-Convenios
Sociales), para responder a esas instrucciones.
Desde mediados de la dcada de los '80, cuando comenzaron a instrumentarse las polticas de ajuste
estructural en Amrica Latina, pareca que lo social haba sido, polticamente, condenado a muerte. Los
imperativos de reducir el gasto pblico destinado a los servicios bsicos, y proceder a su privatizacin, y de
otorgarle la preeminencia al desarrollo del mercado, como epicentro de los cambios econmicos derivados
de la apertura de las economas regionales al comercio internacional, se reflejaron en el contenido de un
documento que sirvi para reorientar, econmicamente, el proceso andino de integracin: el "Diseo
Estratgico" (2), aprobado por los Presidentes, en el ao 1989. En esencia, se trataba de un conjunto de
orientaciones destinadas a estimular el intercambio comercial dentro de la subregin, y lograr una mejor
articulacin del GRAN al mercado mundial. Ideolgicamente respondi al discurso aperturista, predominante
en la coyuntura de su elaboracin. No se hizo mencin alguna de los aspectos sociales.
Recibidas las crticas por la ausencia de lo social, como un lineamiento prioritario del "Diseo Estratgico",
el Consejo Presidencial Andino, reunido en Machu Picchu, Per, en mayo de 1990, dedic atencin a los
asuntos sociales, lo que luego fue precisado y ampliado en el encuentro de La Paz, Bolivia (3), a finales de
1990, aprobando un conjunto de mandatos destinados a:
Superar las barreras jurdicas (visas) y administrativas (controles policiales excesivos) para el trnsito
fluido de los nacionales de los Pases Miembros dentro del territorio subregional;
Propiciar la participacin ms amplia y activa de los actores econmicos (empresarios y trabajadores)
del proceso de integracin subregional;
Instrumentar Programas de Inversin Social para atenuar los efectos de las polticas de ajuste;
Intercambiar experiencias, para la adopcin de un Programa Andino destinado a mitigar la pobreza
crtica;
Establecer la cooperacin entre los organismos nacionales prestadores de servicios de seguridad
social, y proceder la redaccin de un Convenio Andino de Seguridad Social;
54
Concebir una poltica andina que tome en cuenta los derechos econmicos, polticos, sociales y
culturales de esas etnias autctonas, a partir del reconocimiento de la ancestralidad de las poblaciones
indgenas de la subregin;
Analizar la viabilidad de constituir una empresa mixta o multinacional andina, encargada de la
elaboracin, en la subregin, de complementos alimenticios de alto valor proteico;
Crear el Banco Andino de Vacunas; y
Reactivar los Convenios de Salud y Derechos Laborales, efectuando una evaluacin de su
funcionamiento.
Lo paradjico es que, casi tres dcadas despus de suscrito el Acuerdo subregional, el contenido del
artculo 108I, desde 1969, y los mandatos del "Acta de La Paz", de 1990, siguen manteniendo su vigencia
formal y, ahora con mayor razn, la urgencia de su cumplimiento. En este lapso, los Pases Miembros del
GRAN han transitado por las ms diversas ideologas econmicas y polticas, siendo curioso notar que lo
social sigue siendo una constante ideolgica dentro de las prioridades de los Estados conformantes del
esquema andino de integracin. Pero lo hecho y lo logrado, desde la perspectiva comunitaria, dista mucho
de lo esperado.
Pareciera que puede afirmarse que "mucho est por hacerse", para no decir que casi todo. Pero en este
momento las circunstancias imponen la necesidad de redefinir la importancia estratgica de los aspectos
sociales dentro del proyecto que cohesiona econmica y polticamente al Acuerdo de Cartagena.
A continuacin se presentar una descripcin de los entes subregionales que, desde inicios de la dcada de
los '70, vienen ocupndose de los asuntos relacionados con los campos cultural-educativo, salud pblica,
seguridad social, derechos laborales y movimientos migratorios. Despus se har una precisin del
contenido de la Carta Social Andina, y su correlacin con esos organismos, concluyendo con la
identificacin de los compromisos a honrar, en el corto y mediano plazos, con respecto al mejoramiento
relativo de la calidad de vida de la inmensa mayora de los habitantes andinos.
2. LA INSTITUCIONALIDAD: CONVENIOS SECTORIALES
Como entidades pertenecientes al organigrama del GRAN, existen tres Convenios Sectoriales (CS): el
"Andrs Bello", que atiende lo Cultural-Educativo; el "Hiplito Unanue", que se ocupa de lo concerniente a la
Salud Pblica; y el "Simn Rodrguez", encargado de los asuntos migratorios y de los derechos laborales. El
primero tiene su sede en Santaf de Bogot, Colombia; el segundo, en Lima, Per; y, el tercero, en Quito,
Ecuador.
Los CS son instancias comunitarias integradas por los Ministros de los Pases Miembros relacionados
directamente con los servicios sociales antes identificados. Los Ministerios de Educacin, Salud, Trabajo y,
en menor medida, los encargados de las Migraciones, conforman las Directivas de cada Convenio. En el
caso particular del Convenio "Andrs Bello", participan adems, como Socios Activos, Chile, Panam,
Espaa y Portugal. Las autoridades sanitarias chilenas tambin tienen participacin en el "Hiplito Unanue".
Es decir, dos Convenios tienen, en cuanto a relaciones inter-institucionales se refiere, un interesante
entrelazamiento multilateral. Asimismo, son receptores de fondos de Cooperacin Tcnica, que destinan a
la promocin y coordinacin de proyectos de inters subregional.
2.1 Convenio "Andrs Bello"
El Convenio de Integracin Educativa, Cientfica y Cultural de los Pases Miembros del Acuerdo de
Cartagena se constituy al inicio del ao 1970, en Bogot, Colombia. Los Ministros de Educacin del GRAN
"inspirados por el deseo de aprovechar los beneficios de las mltiples afinidades espirituales, culturales e
histricas de los pases (de la subregin), fieles al patrimonio cultural latinoamericano y con el propsito de
lograr una efectiva integracin entre sus pueblos;", convinieron en lo siguiente:
"Artculo Segundo: El Convenio se propone acelerar el desarrollo integral de los pases mediante esfuerzos
mancomunados en la educacin, la ciencia y la cultura, con el propsito de que los beneficios derivados de
esta integracin cultural aseguren el desenvolvimiento armnico de la regin y la participacin consciente
del pueblo como actor y beneficiario de dicho proceso".
"Artculo Tercero: Son Objetivos especficos del Convenio:
fomentar el conocimiento y la fraternidad entre los Pases andinos;
preservar la identidad cultural de los pueblos en el marco del patrimonio comn latinoamericano;
intensificar la mutua comunicacin de los bienes de la cultura entre los mismos;
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realizar esfuerzos conjuntos a travs de la educacin, la ciencia y la cultura, en favor del desarrollo
integral de sus naciones; y
aplicar la ciencia y la tecnologa a la elevacin del nivel de vida de los pueblos de la regin."
Establecidos los Principios y los Objetivos, identificaron acciones destinadas a:

Fomentar el conocimiento mutuo y la circulacin de personas y bienes culturales;
Intercambiar experiencias y cooperar tcnicamente; y
Armonizar los Sistemas Educativos.
Asimismo, se identificaron otras acciones, a ser ejecutadas conjuntamente, que atenderan aspectos ms
puntuales. Tambin se instituy la "Reunin de Ministros de Educacin", como rgano mximo, al cual se le
asign como funcin principal, "formular la poltica general de ejecucin del Convenio y adoptar las
providencias necesarias para ello". Para su administracin, crearon la Secretara Ejecutiva Permanente del
Convenio "Andrs Bello" (SECAB), y se le dot de un mecanismo de financiamiento novedoso, para
permitirle su subsistencia institucional, sin tener que depender de los fondos aportados directamente por los
Pases Miembros.
La SECAB est apoyada en sus actividades por las Comisiones Asesoras de Educacin, Cultura y Ciencia y
Tecnologa, y por tres instituciones educativas, de rango subregional, ubicadas en distintos pases del
GRAN, dedicadas a las Artes Populares (Bolivia), a las Transferencias de Tecnologas Apropiadas para
Sectores Marginales (Per); y a la formacin de Profesores de Calle (Venezuela).
En el marco de la reciente Reunin de Cancilleres andinos, en febrero de 1995, en Santa Cruz, Bolivia,
donde se evalu el funcionamiento del Sistema Institucional Andino, la Secretara Ejecutiva del Convenio,
luego de confirmar la validez de los Principios y Objetivos identificados desde su constitucin, seal que "el
organismo (SECAB) se encuentra en plena reorganizacin y reposicionamiento. Este proceso ha significado
la revisin de sus polticas y estrategias en los campos de su competencia y la modificacin de sus
procedimientos internos y externos en relacin con los pases signatarios para responder efectivamente a
las necesidades de stos en las reas de Educacin, Ciencia y Tecnologa y Cultura" (4).
En esa ocasin, se reconocieron como "una organizacin que busca la integracin desde la perspectiva del
recurso humano. Esta dimensin de la integracin consiste en reconocer y desarrollar las potencialidades
de los recursos humanos de la regin iberoamericana, como complemento de los acuerdos econmicos o
comerciales" (5).
De acuerdo al mensaje institucional ofrecido, las actividades y acciones del Convenio, y de la SECAB, se
orientarn, en el futuro inmediato, hacia:
La articulacin y coordinacin con instancias decisionales de los Pases Miembros, as como con
organismos extra-regionales, en un marco de colaboracin inter-agencial;
El tratamiento de la interculturalidad, considerando que la convivencia cultural y social al interior de los
Pases Miembros permite promover los valores de solidaridad, tolerancia y respeto; y
El desarrollo de una organizacin cuya accin tenga impacto efectivo e influya en la marcha hacia la
integracin social y hacia la armonizacin de los sistemas educativos, culturales y cientficotecnolgicos de los Pases Miembros.
Lo anterior lo sustentan en la premisa siguiente: la solucin de los problemas sociales (cultural-educativos)
ya no "es resorte exclusivo" de las polticas internas de cada Pas Miembro; por el contrario, supone la
accin conjunta, y por eso, el Convenio busca que sus signatarios obtengan las mayores ventajas de la
cooperacin en la perspectiva de lograr el desarrollo social esperado. En funcin de esta consideracin, han
promocionado un Programa de Trabajo, para el perodo 1996-2000, en el que estn identificadas las
prioridades polticas en cada uno de los campos atendidos y se anuncian los cambios organizativos y
funcionales que ya estn siendo instrumentados, con la finalidad de asumir "la responsabilidad de contribuir
protagnicamente a la integracin desde las perspectivas educativa, cultural y cientfico-tecnolgica" (6).
Con la disposicin de superar la modestia de sus logros, el Convenio "Andrs Bello", a travs de su
Secretara Ejecutiva, intenta proyectar una imagen renovada de esta entidad multilateral. Estn en
bsqueda de su relegitimacin como un organismo regional especializado en la atencin de tres tpicos
fundamentales para los habitantes del GRAN. Sin desestimar la validez formal de los enunciados
fundacionales, el discurso institucional actual muestra una disposicin de renovar sus planteamientos
doctrinarios, de modo tal de tener una mayor consonancia con los requerimientos prcticos del proceso de
integracin econmica de la subregin. Por lo menos, ideolgicamente hay esa motivacin.
56
2.2 Convenio "Hiplito Unanue"

Influenciados por lo convenido en el sector cultural-educativo, en el ao 1971, los Ministros de Salud,
reunidos en Lima, Per, firmaron el Convenio "Hiplito Unanue", el que "tiene por objeto mejorar la salud
humana en los pases del Area Andina para lo cual se iniciarn acciones coordinadas que adems hagan
realidad los propsitos (...) de procurar un mejoramiento persistente en el nivel de vida de los habitantes de
la subregin" (7).
Los Principios y Objetivos de este Convenio son los siguientes:
"Artculo 2.- Los Gobiernos darn carcter prioritario a la solucin de los problemas que en forma
semejante, afectan a los pases:
Los fronterizos de salud, especialmente los vinculados con las enfermedades transmisibles y con
las migraciones poblacionales;
La desnutricin;
El saneamiento ambiental;
La proteccin materno-infantil;
La educacin sanitaria de las poblaciones;
La contaminacin ambiental;
La salud ocupacional;
Los que van a derivarse del incremento de la produccin y del comercio intrarregional, en lo que se
refiere a los alimentos, drogas y productos biolgicos;
Los relacionados con casos de desastre, los cuales requieren de la complementacin subregional
para hacer ms rpida y efectiva la cooperacin; y
Los que se refieren al control del uso y eliminacin del trfico ilcito de drogas que causen adiccin"
(8).
Siguiendo el esquema organizativo del Convenio "Andrs Bello", se adopt como frmula la
institucionalizacin de la Reunin de Ministros de Salud del Area Andina, como el rgano mximo, y se cre
la Secretara Ejecutiva, apoyada en las tareas cumplidas por las Comisiones Asesoras, y por las relaciones
mantenidas con las organizaciones mundiales (Organizacin Mundial de la Salud -OMS-) y regionales
(Organizacin Panamericana de la Salud -OPS-) especilizadas en este sector de servicios sociales. Una
diferencia notable con el anterior es que a ste se le asign un presupuesto a ser cubierto con los aportes
directos de los Pases Miembros.
A mediados del ao 1994, el Convenio public un documento titulado "Plan de Accin Conjunto de la
Subregin Andina para el Cuadrienio 1994-1997", el que presenta una evaluacin retrospectiva del camino
recorrido hasta ese momento, concluyendo, de forma general, en que "la magnitud de los avances
observados en la realizacin del Plan de Accin Conjunto para el Area Andina (Cooperacin Andina de
Salud), son, an, insatisfactorios". En respuesta a los resultados del diagnstico, los Ministros aprobaron, en
1993, la "Propuesta Estratgica para el Fortalecimiento de la Cooperacin Andina de Salud (CAS)".
En la mencionada Propuesta se defini el propsito de "aunar esfuerzos para contribuir a mejorar las
condiciones de salud de la poblacin andina", por consiguiente los lineamientos estratgicos para lograrlo
son:
Promover acciones entre Pases Miembros con recursos nacionales disponibles dentro de los mismos
pases;
Movilizar recursos internos, intra-subregionales y externos en forma de proyectos para fortalecer
acciones de los pases en las reas prioritarias definidas conjuntamente por los Gobiernos;
Homologar la normatividad sanitaria de los pases de la subregin;
Reforzar los vnculos de integracin subregional en el sector salud y en otros sectores afines, a travs
de la cooperacin tcnica entre los pases;
Fortalecer la autosuficiencia colectiva subregional, a travs de la utilizacin conjunta de los recursos
internos de los Pases Miembros en reas de inters comn;
Incrementar la calidad y cobertura de los servicios de salud en la subregin, tomando en cuenta las
caractersticas tnicas de sta; y
Aumentar la eficiencia, efectividad y equidad de los sistemas de servicios de salud, especialmente a
travs de los procesos de descentralizacin administrativa y participacin social y el suministro
apropiado de los insumos bsicos para la prestacin de los servicios.
Con el objeto de racionalizar los esfuerzos conjuntos se hizo una divisin del trabajo, siendo encargado
cada Pas Miembro del Convenio, incluyendo a Chile, de la coordinacin de los distintos sub-sectores
atendidos. De este modo, se asignaron responsabilidades en lo que respecta a: Salud Materno-infantil
57
(Bolivia); Control de Enfermedades Transmisibles Prevalentes (Ecuador); Saneamiento Ambiental (Per);

Preparacin para Desastres y Atencin de Emergencias, y Prevencin y Control de Farmacodependencia
(Colombia); Desarrollo de los Servicios de Salud (Venezuela); y Modernizacin de los Sistemas de Salud
(Chile).
De acuerdo al contenido de la Propuesta, la intencionalidad de la misma es: i) Institucionalizar la CAS como
un Plan de Accin Conjunto; ii) Consolidar y desarrollar la CAS en una perspectiva de mediano y largo
plazo; y iii) Incrementar la capacidad de la CAS para dar respuestas apropiadas y oportunas a los
problemas coyunturales y/o emergentes. Adems, est el inters de definir programas y acciones
especficas que sean compatibles con las polticas sociales y de desarrollo vigentes en los Pases
Miembros. Para ello, la prioridad inmediata es fortalecer, financiera y tcnicamente, a la Secretara Ejecutiva
del Convenio, que es el rgano de conduccin y gestin de la CAS.
El Secretario Ejecutivo del Convenio, en su intervencin en la reciente Reunin Extraordinaria del Consejo
de Cancilleres Andinos, de febrero de 1995, dijo textualmente:
En el caso particular del Convenio "Hiplito Unanue", ste ya ha establecido "los mecanismos efectivos de
coordinacin y concertacin de planes conjuntos subregionales en salud y ofrece un espacio de dilogo y de
intercambio de experiencias e iniciativas de seis pases miembros y de ocho pases observadores
permanentes. Por ello, las autoridades del Convenio han planteado, de manera reiterada, que la defensa y
la promocin de una vida saludable puede y debe constituirse en el eje de los esfuerzos de una integracin
subregional multidimensional, que no se limite al espacio y a los efectos econmicos, a las normas de
comercializacin de mercaderas y capitales, sino que desarrolle simultneamente una comunidad jurdica,
poltica, laboral, social y cultural inspirada en las races ticas y culturales de la identidad andina y en los
imperativos irrenunciables de la justicia social, de la solidaridad y de la libertad" (9).
Evidentemente, el contenido del discurso del representante del Convenio responde a la necesidad de
reconvocar la atencin de los Pases Miembros hacia esta instancia comunitaria que, dada la complejidad y
agudeza de los problemas sociales que aspira atender de manera conjunta, requiere de un apoyo financiero
y poltico ms consistente y permanente.
2.3 Convenio "Simn Rodrguez"
Entusiasmados por lo convenido en los campos cultural-educativo y de salud pblica, los Ministros del
Trabajo de los Pases Miembros, reunidos en Caracas, Venezuela, en 1973, firmaron el Convenio "Simn
Rodrguez" de Integracin Socio-Laboral, "conscientes de la necesidad de fortalecer la voluntad de
desarrollo de los pueblos andinos mediante la activa participacin de los trabajadores y los empleadores en
el proceso de integracin subregional" (10).
En su documento constitutivo se precisaron los aspectos prioritarios que seran atendidos por los
Gobiernos:
Armonizacin de las normas jurdicas laborales y de seguridad social;
Coordinacin de polticas y acciones conducentes a una adecuada utilizacin de los recursos humanos
y a la solucin de los problemas del desempleo y subempleo;
Coordinacin de polticas y acciones en el campo de la seguridad social;
Ampliacin, mejoramiento y coordinacin de los sistemas de formacin profesional;
Establecimiento de un rgimen que facilite la movilidad de mano de obra en la Subregin; y
Participacin de los trabajadores y empleadores en los procesos del desarrollo y la integracin
subregional.
Al igual que los dos Convenios anteriores, se institucionaliz la Reunin de Ministros del Trabajo del Area
Andina, y se cre la Secretara Ejecutiva, la que, desde hace casi una dcada, no est operando.
La relevancia de los asuntos relacionados con el Trabajo y la Seguridad Social, as como el movimiento de
los trabajadores dentro del territorio subregional, se convirtieron en un tema prioritario del GRAN a finales
de la dcada de los '70. En consecuencia, en el ao 1977, la Comisin del Acuerdo de Cartagena aprob
sendas Decisiones (Normas Comunitarias), que an estn vigentes, cuyos ttulos hablan de sus objetivos: el
"Instrumento Andino de Seguridad Social" (Decisin 113), y el "Instrumento Andino de Migracin Laboral"
(Decisin 116).
Los alcances de ambas normas comunitarias eran realmente significativos. En lo que respecta a la
seguridad social, la Decisin 113 estipula que:
58
El instrumento ser aplicado a todas las legislaciones nacionales de las ramas del seguro social
relacionado con: enfermedad y maternidad; accidentes de trabajo y enfermedades profesionales; e
invalidez, vejez, muerte y auxilio funerario;
Las disposiciones del instrumento sern aplicables a las personas, a los miembros de su familias y a los
sobrevivientes que estn protegidos por la legislacin de seguridad social de uno de los Pases
Miembros;
Todo Pas Miembro deber conceder a las personas de los otros Pases Miembros igual trato que a los
nacionales en todas las ramas del seguro social;
Asimismo, el instrumento estableci, con afinado detalle, todas las condiciones jurdicas y administrativas
para su uso y aplicacin, en beneficio de los trabajadores subregionales. Posteriormente, los Ministros del
Trabajo acordaron promover el establecimiento de la "Tarjeta Social Andina", cuya posesin dara acceso a
los servicios de salud pblica de cualquiera de los Pases Miembros. Este proyecto sigue pendiente.
En complemento a lo anterior, la Decisin 116 puntualiz las pautas que regularan el movimiento,
contratacin y tratamiento laboral de los trabajadores calificados, fronterizos y temporales, de origen andino,
que circularan dentro de la subregin. Todo ello concebido con la premisa del Trato Nacional a los
nacionales de cada Pas Miembro. Se incluyeron disposiciones para la atencin de los trabajadores
migrantes indocumentados, as como para las familias de los mismos.
Lo expuesto denota que las dos Decisiones tienen un contenido enmarcado en la ideologa asistencialista
que predomin en Amrica Latina en la poca de su elaboracin. Las severas dificultades de diversa ndole,
incluyendo las polticas, hicieron casi imposible su instrumentacin, en detrimento de la masa trabajadora de
la subregin. La imposibilidad de lograr la cooperacin subregional en el manejo eficiente de la seguridad
social y las migraciones laborales fue debilitando progresivamente al rgano de conduccin y gestin del
Convenio hasta su paralizacin definitiva. Sin embargo, el GRAN todava dispone de un marco normativo
susceptible de ser revisado y actualizado, lo cual requiere de una revitalizacin del ente subregional
encargado del tratamiento de estos servicios sociales.
Por otra parte, la suerte de este Convenio ha sido invocada en casi todas las reuniones del Consejo
Presidencial Andino. Desde el "Manifiesto de Cartagena de Indias", firmado en mayo de 1989, el cual
signific el relanzamiento econmico y poltico del GRAN, se menciona recurrentemente la necesidad de
reactivar el rgano de conduccin y gestin del "Simn Rodrguez". Lo propio han hecho los Ministros del
Trabajo de los Pases Miembros, quienes en sus dos ltimas Conferencias Ministeriales han resaltado su
importancia para atender los asuntos relativos a la seguridad social de los trabajadores de la subregin.
En la Conferencia Ministerial de 1991, las mximas autoridades laborales de la subregin acordaron:
Reactivar y redimensionar el Convenio para que, en un esfuerzo concertado entre los Estados, los
Trabajadores y los Empresarios se adopten las estrategias y planes de accin necesarios para orientar
la actividad de los organismos subregionales y nacionales, en la bsqueda de un mejoramiento integral
de las condiciones de vida y de trabajo en los Pases Miembros del GRAN;
Cumplir con lo establecido en el "Instrumento Andino de Seguridad Social" (Decisin 113) y en el
"Instrumento Andino de Migraciones Laborales" (Decisin 116);
Elaborar la "Carta Social Andina", solicitada por las principales Centrales Sindicales de la subregin
desde 1983;
Armonizar las legislaciones laborales de los Pases Miembros; y
Establecer vnculos ms profundos con los Convenios "Andrs Bello" e "Hiplito Unanue", y con la Junta
del Acuerdo de Cartagena, a fin de avanzar coordinadamente en el campo social de la integracin.
Todo lo acordado por estos Ministros, por dems razonable y necesario, est por cumplirse. En esta
materia, el GRAN tiene un serio compromiso que cumplir con los trabajadores subregionales y sus
respectivas familias, cualquiera que sea su categora. La inactividad de este Convenio es una limitacin
importante que padece el GRAN para atender, de manera comunitaria, los complejos asuntos relacionados
con los derechos laborales.
Dado el carcter irreversible del proceso de integracin econmica del GRAN, con la entrada en
funcionamiento de la Unin Aduanera Andina, el Consejo de Cancilleres Andinos, al que le corresponde
hacer el seguimiento de los avances del mismo, concluyeron en que "los Convenios Sociales de Integracin
Andina tendrn que cumplir un papel esencial, facilitando el establecimiento de mecanismos de
coordinacin y concertacin de estrategias de integracin social subregionales, compatibles con las polticas
de integracin econmica. Compatibilizacin que no puede perder de vista que la finalidad de la integracin,
como instrumento de desarrollo, es mejorar las condiciones de vida de los pueblos andinos" (11).
59
3. LA CARTA SOCIAL ANDINA

A pesar de sus Resoluciones, en las que refrendaron su compromiso de elaborar la "Carta Social Andina"
(CSA), los Ministros del Trabajo de la subregin no pudieron responder positivamente al pedimento
recurrente de los trabajadores organizados. Ante esa imposibilidad institucional, el Consejo Laboral Andino,
en representacin de las principales Centrales Sindicales de los Pases Miembros, traslad su
planteamiento al seno de los Parlamentos nacionales y, por su intermedio, al del Parlamento Andino. De
este modo, este Organo Principal del Acuerdo de Cartagena asumi la conduccin de todas las acciones
tendientes a elaborar, promover y aprobar, dentro del marco comunitario, el mencionado documento.
De hecho, el Parlamento Andino, en el que participan activamente delegados de los principales partidos
Social-Demcratas y Social-Cristianos del GRAN, se aboc a la tarea de redactar la CSA. Para ello, impuls
un conjunto de reuniones de expertos, con la finalidad de preparar un proyecto de la misma, la que sera
luego alimentada con los resultados obtenidos en la Cumbre Social Andina, que se celebr en Caracas,
Venezuela, en abril de 1994 (12). Con este esfuerzo se alcanzaban dos objetivos distintos, pero
complementarios: por un lado, se responda a la creciente demanda de las organizaciones laborales de la
subregin y, por el otro lado, los pases andinos podran presentar una posicin conjunta en la Conferencia
Mundial sobre Desarrollo Social, realizada, en marzo de 1995, en Copenhague, Dinamarca. Ambas
expectativas fueron, en la prctica, cumplidas.
Por su parte, el representante de los Trabajadores organizados de la subregin, en su intervencin, en el
marco de la Cumbre Social Andina, dijo:
... "nosotros los trabajadores representados por el Consejo Laboral Andino, que agrupa a las 16
Centrales Sindicales de los pases andinos, no podemos dejar de reconocer pblicamente la virtud
del Parlamento Andino (...), durante once aos buscamos un interlocutor vlido en la Subregin
Andina, y a pesar del populismo, de la demagogia, de la promesa, nunca conseguimos una
institucin como el Parlamento Andino, que llevase a cabo esta idea (elaborar la CSA)" (13).
En lo que respecta a la opinin de los Parlamentarios, en el mismo escenario, el Presidente del Congreso
de Venezuela, apreci que:
"La iniciativa del Parlamento Andino en cuanto al objetivo de tomar una posicin conjunta de los
pases que lo integran, para actuar mancomunadamente en la Cumbre Social Mundial (...), merece
la ms alta consideracin. Slo as podremos hacer sentir la posicin andina, surgida de las
necesidades que cada da se profundizan ms, con ndices alarmantes, los cuales, sin duda alguna,
evidencian, dramticamente, una realidad social que requiere un llamado a la atencin inmediata"
(14).
En correspondencia ideolgica y poltica con las posiciones antes identificadas, el documento elaborado por
el Parlamento Andino, en su versin final establece que:
"El Parlamento Andino, Organo Principal, Poltico, Deliberante Comn y Representativo de los pueblos de
los Pases Miembros del Acuerdo de Cartagena(...), ante el preocupante aumento de los niveles de
pobreza, miseria e inestabilidad social en la Subregin, la cual requiere con urgencia una propuesta social
para su desarrollo, que equilibre lo econmico y lo social como parte de un solo esfuerzo integral de
solidaridad, conviene en aprobar la Carta Social Andina" (15), cuyo contenido esencial es el siguiente:
Se incluyeron Principios y Objetivos generales y especficos relacionados con:
Democracia y Derechos Humanos;
Integracin Social y Erradicacin de la Pobreza;
Defensa de los Derechos de la Mujer;
Infancia y Familia;
Poblaciones Indgenas;
Salud y Nutricin;
Medio Ambiente y Vivienda;
Educacin, Ciencia y Cultura;
Economa Solidaria; y
Trabajo y Seguridad Social;
Debido a que se trata de un documento escrito, si se quiere, en el contexto de una asamblea subregional,
en la que estaban representados los ms diversos sectores sociales y polticos, su contenido, aunque
inconexo, refleja el consenso de las partes que intervinieron en su formulacin. Por ello, su coherencia no
60
es formal, sino poltica. En su extenso articulado (65, en total) estn reflejadas, con ms o menos precisin,
las solicitudes formuladas por las distintas organizaciones sociales, culturales, ambientales, indigenistas y
polticas que estuvieron presentes en la Cumbre Social Andina. Luego de su revisin, el resultado fue
aprobado sin reservas. Es interesante destacar que, en un contexto de extraordinaria heterogeneidad
ideolgica, los asistentes lograron adoptar una CSA que recoge el eclecticismo filosfico predominante en el
escenario poltico latinoamericano contemporneo.
Para tener una idea de la diversidad socio-cultural que caracteriz a la Cumbre Social Andina, all
estuvieron presentes, con el mismo derecho a voz, desde cinco ex-Presidentes Andinos y hasta los
delegados de las principales etnias indgenas de la subregin. Participaron tambin representantes de
organismos internacionales que atienden los asuntos sociales, quienes, con sus fundamentadas
intervenciones, contribuyeron a explicar, con realismo, las severas y precarias condiciones de vida en las
que subsisten ms del 40% de la poblacin andina; es decir, cerca de 40.000.000 de personas.
No obstante, es importante destacar lo dicho por el representante del Consejo Laboral Andino, como cierre
de su intervencin en la Cumbre Social de la Subregin:
"Nosotros hemos compartido, bajo los cielos del Parlamento Andino, desde hace algn tiempo la
idea de la Carta Social (...), pero repito, lo que he tratado de hacerles entender desde el principio
cmo y con qu la ponemos en vigencia?, quin la va a poner en prctica?, cmo van a ser los
acuerdos con los organismos internacionales? Estas son algunas de las interrogantes que dejamos
las 16 centrales de los Pases Miembros del Grupo Andino" (15).
Para tener una idea de la complejidad institucional que implicar su instrumentacin, el texto de la CSA
aprobada establece directrices tan dismiles como las siguientes:
"Velar por la universalizacin, y plena aplicacin de los derechos humanos, civiles, polticos,
econmicos, sociales, culturales, del medio ambiente, espirituales, el usufructo del progreso
cientfico y tecnolgico, al desarrollo y a la integracin, considerados en forma indivisible e
interdependiente" (Artculo 2).
"Recordar a los Gobiernos de la Subregin que el hombre no debe estar al servicio de la economa,
sino es la economa la que debe estar al servicio del hombre" (Artculo 54).
"Promover la elaboracin y sancin de instrumentos legales para facilitar el acceso a la vivienda"
(Artculo 43) (16).
En lo que respecta al sealamiento de responsabilidades administrativas para su aplicacin, el texto
aprobado estipula nicamente que:
"El Parlamento Andino, como rgano deliberante comn del proceso de integracin subregional y,
en su condicin de rgano de control de dicho proceso, es responsable de la evaluacin de la
aplicacin de los postulados de la Carta Social Andina" (17).
No hay ninguna precisin adicional sobre este asunto crucial. Es tal la gama de aspectos incorporados en la
CSA que, en una primera evaluacin de su viabilidad tcnica, slo en Venezuela deberan participar cerca
de 37 organismos nacionales y descentralizados, sin contar con la colaboracin que prestaran los
Convenios Sociales subregionales y varias entidades regionales e internacionales, las cuales aportaran su
asesora y financiamiento.
Sin desestimar el notable esfuerzo realizado, paradjicamente la redaccin, promocin y aprobacin de la
CSA respondi ms al inters de legitimar el trabajo poltico realizado por los parlamentarios de la
subregin, que de formular un documento con suficiente viabilidad econmica, institucional y administrativa
para su efectiva instrumentacin. Hasta ahora es un documento cuyo contenido expresa los requisitos,
necesidades y urgencias de la mayora de la poblacin subregional, pero carece de dos elementos
esenciales: sentido prctico y responsables concretos. Slo se llega a exhortar e invitar a los Gobiernos de
los Pases Miembros, a los Organos Principales y Auxiliares (Convenios Sociales) del Acuerdo de
Cartagena y a los Organismos internacionales que actan en el GRAN, para que asuman el contenido de la
CSA, coadyuven a su cometido y cooperen con el cumplimiento de sus metas y propsitos.
En funcin de lo expuesto, la lectura interna de la CSA indica que se trata de una importante iniciativa
poltica que incorpor, sin establecer ninguna jerarquizacin en sus componentes, una diversidad de
elementos con una reducida cohesin conceptual e ideolgica. De hecho, la intencionalidad de su
elaboracin no fue obtener un resultado metodolgicamente impecable, sino dar cabida, de la manera ms
ordenada posible, al conjunto de proposiciones y sugerencias presentadas por los ms diversos sectores
sociales y polticos que intervinieron en su redaccin final. No es, en definitiva, un documento estructurado,
pensado para servir de marco orientador de las acciones nacionales y/o comunitarias destinadas a cumplir
con sus objetivos estratgicos.
61
La lectura externa seala que, haber logrado su redaccin y aprobacin, representa un beneficio
significativo para la recuperacin de la credibilidad en el trabajo parlamentario, a nivel subregional. A pesar
de las deficiencias del documento obtenido, la motivacin que indujo a su elaboracin, y el afn con que se
realizaron todas las actividades relacionadas con ese objetivo, certifican el inters del Parlamento Andino de
mostrar una imagen de efectiva representatividad social y poltica de los intereses de los trabajadores
organizados de la subregin. Con ello, su legitimidad qued fortalecida.
Como dato interesante de resaltar est el hecho que, con la aprobacin de la CSA, la Corporacin Andina
de Fomento (CAF) crear el "Fondo para el Desarrollo Humano" (FONDESHU), cuyo objetivo es financiar la
elaboracin y ejecucin de proyectos que promuevan el desarrollo humano sostenible en los sectores ms
desfavorecidos de los Pases Miembros del GRAN. Los recursos estaran destinados al apoyo a la microempresa y al mejoramiento de la calidad de vida de grupos sociales en extrema pobreza. Asimismo, se
darn aportes para el fortalecimiento institucional de aquellas entidades relacionadas directamente con los
principales servicios sociales, de modo de contribuir con el incremento de la productividad de esas
instituciones de rango subregional.
4. PROSPECTIVA: LOS COMPROMISOS FUTUROS
En lo que respecta al GRAN, los Pases Miembros estn cumpliendo con las disposiciones fundamentales
del esquema econmico implantado y tambin han venido creciendo econmicamente, de manera
sostenida en los ltimos aos, alcanzando tasas que en algunos casos superan el promedio regional. Esto
se refleja claramente en el incremento del comercio intra-subregional, el cual aument cerca del 100%
desde 1990, logrando una tasa inter-anual del orden del 30%. Adems, todos estn, dentro de sus
especificidades estructurales, trabajando en la progresiva estabilizacin de sus economas, tratando de
reducir la inflacin y los dficit fiscales. A decir verdad, los Estados andinos han cumplido con rigor ortodoxo
los lineamientos esenciales de las polticas de ajuste, incluyendo la reduccin sensible del gasto social.
No obstante estos avances, se ha entrado en un perodo de revisin crtica de los fundamentos ticos del
modelo econmico prevaleciente, principalmente en lo que respecta a las variables sociales del proyecto
subregional. Los resultados de este trascendental debate tendrn, en el corto plazo, importantes
repercusiones en la integracin andina, pues el tema de la calidad de vida de las grandes mayoras es, a
todas luces, ineludible. La pobreza, como precaria calidad de vida, es una realidad inocultable, que obliga a
reflexionar sin prejuicios sobre las vas ms pertinentes para su progresiva superacin. Se trata de un
compromiso histrico que se tiene que asumir con premura en todas sus dimensiones.
La complejidad de la situacin induce a pensar y a disear, desde la perspectiva comunitaria, polticas de
inters comn que estn dirigidas directamente a responder a los problemas educativos, de seguridad
social y de derechos laborales, que son comunes a todos los Pases Miembros. Se trata de contribuir con
los Estados andinos en la bsqueda e instrumentacin de opciones polticas viables, destinadas a superar
las condiciones que estn afectando severamente la subsistencia de un importante porcentaje de la
poblacin subregional.
El Sistema Institucional del Acuerdo de Cartagena, primordialmente la Comisin, como principal instancia
directiva y la Junta, como rgano encargado de la gerencia del proceso de integracin andino, ya no estn
al margen, ni obvian la situacin existente. Si bien es cierto que el proyecto comunitario ha privilegiado,
hasta la fecha, los asuntos de carcter comercial, las autoridades comunitarias aprecian que lleg el
momento de diversificar sus reas de atencin, ampliando su cobertura hacia los aspectos de orden social.
El primer y principal paso a dar es superar con prontitud la dispersin institucional existente, principalmente
la que hace referencia a la relacin de los tres Convenios Sociales con los Organos Principales (Comisin y
Junta) del GRAN. Por tal motivo, para insertar de manera orgnica los elementos sociales dentro del
proyecto de integracin es un requisito inexorable que los Convenios se inscriban definitivamente dentro del
esquema institucional, sin perder su autonoma relativa. En el nuevo escenario de la integracin, estas
entidades deben hacer corresponder sus objetivos, programas y acciones con directrices generales que
orienten su actuacin, de modo tal que sus iniciativas tengan una coherencia real con los aspectos
sustantivos necesarios para la consolidacin econmica y social del proceso de integracin subregional.
El objetivo estratgico de recomponer la coherencia global del Proyecto Andino de Integracin requiere de
una re-estructuracin decisional, organizativa y funcional de su sistema institucional. La realizacin de los
principales lineamientos sociales contenidos en la Carta Social Andina est en funcin de este cometido. Su
viabilidad tcnica y poltica depende, en gran medida, de que los Organos Principales y Auxiliares
(Convenios Sociales) del Acuerdo asuman la responsabilidad de su ejecucin. Ese trabajo est por hacerse.
62
Una consideracin final: al margen de las simpatas ideolgicas que los Gobiernos andinos tengan por
alguna de la propuestas que compiten en el dinmico mercado de las ideas, stos refrendaron los
Compromisos Generales aprobados en la pasada Cumbre Mundial de Desarrollo Social, comprometindose
los Estados integrantes del GRAN a:
Aumentar sustancialmente o utilizar con mayor eficacia los recursos asignados al desarrollo social
mediante la accin nacional y la cooperacin regional e internacional; y
Promover la integracin social, fomentando sociedades estables, seguras y justas, basadas en la
promocin y proteccin de todos los derechos humanos, as como la no discriminacin, la
tolerancia, el respeto a la diversidad y la igualdad de oportunidades.
NOTAS
1. ACUERDO DE CARTAGENA. Texto Oficial Codificado. Decisin 236 - Comisin del Acuerdo de
Cartagena. 15-07-1988. 59 pgs. Lima, Per.
2. ACUERDO DE CARTAGENA. "Profundizacin de la Integracin Andina". Comisin del Acuerdo de
Cartagena. 133 pgs. Lima, Per 1991.
3. IBID, pags. 113-115.
4. CONVENIO "ANDRES BELLO". Palabras del Secretario Ejecutivo en la Reunin Extraordinaria del
Consejo Andino de Cancilleres, Santa Cruz-Bolivia, febrero de 1995.
5. IBID, pags. 4-5.
6. IBIDEM, pag. 6.
7. CONVENIO "HIPOLITO UNANUE". "Sobre Cooperacin en Salud de los Pases del Area Andina",
Caracas-Venezuela, octubre de 1973.
8. IBID, pag. 3.
9. CONVENIO "HIPOLITO UNANUE". Palabras del Secretario Ejecutivo del Convenio en la Reunin
Extraordinaria del Consejo Andino de Cancilleres, Santa Cruz-Bolivia, febrero de 1995.
10. CONVENIO "SIMON RODRIGUEZ". "Sobre Integracin socio-laboral de los Pases del Area Andina",
Caracas-Venezuela, octubre de 1973.
11. DIARIO "EL UNIVERSO". "Rueda de Prensa de los Cancilleres Andinos". Reunin Extraordinaria del
Consejo Andino de Cancilleres, Santa Cruz-Bolivia, febrero de 1995.
12. Los resultados de este evento estn recogidos en un texto: "Cumbre Social Andina". Parlamento
Andino. Caracas-Venezuela, abril de 1994. 271 pags.
13. PARLAMENTO ANDINO. Intervencin del representante del Consejo Laboral Andino en la Cumbre
Social Andina. Caracas-Venezuela, abril de 1994.
14. PARLAMENTO ANDINO. Intervencin del Presidente del Congreso de Venezuela en la Cumbre Social
Andina. Caracas-Venezuela, abril de 1994.
15. PARLAMENTO ANDINO. Intervencin del representante del Consejo Laboral Andino en la Cumbre
social Andina. Caracas-Venezuela, abril de 1994.
16. CARTA SOCIAL ANDINA. Texto aprobado en el Dcimo Perodo de Sesiones del Parlamento Andino.
La Paz-Bolivia, setiembre de 1994. 10 pags.
17. IBID, pag. 7-9.
Las opiniones emitidas en el presente documento son estricta responsabilidad de su autor, y bajo ninguna
circunstancia compromete a la institucin para la cual presta sus servicios.
63
IMPACTOS DE LA INTEGRACION REGIONAL SOBRE LAS DISPARIDADES INTERNAS

DE LOS PAISES: Algunas Reflexiones Sobre el MERCOSUR
Hctor MALETTA
Consultor del Banco Mundial, Proyecto PROSAP,
Buenos Aires, ARGENTINA
1. DISPARIDADES REGIONALES INTERNAS

1.1 Introduccin
Estas pginas presentan algunas reflexiones inspiradas por la naciente experiencia del Mercado Comn del
Sur (MERCOSUR), acerca del impacto que la integracin regional puede tener sobre las disparidades
internas de los pases y sobre sus economas regionales.
Este problema adquiere peculiar relevancia en pases con profundas fracturas internas de origen histrico, y
con mltiples regiones naturales muy diferenciadas en su dotacin de recursos naturales. Estas
caractersticas son propias de los pases latinoamericanos, quiz en una medida mayor que en el caso de
los pases europeos a pesar del rico mosaico regional de estos ltimos. En efecto, los patrones de
desarrollo latinoamericanos se han caracterizado por generar y mantener disparidades no slo geogrficas
o culturales sino tambin en cuanto al nivel de desarrollo econmico. Esta realidad exige que se
comprendan muy bien las posibles consecuencias de la integracin y se elaboren a tiempo las necesarias
polticas correctivas, tanto a nivel nacional como a nivel de los acuerdos mismos de integracin.
1.2 Las disparidades internas y sus races naturales e histricas
Amrica Latina es un espacio inmenso con enormes disparidades en la dotacin de recursos naturales de
sus diferentes regiones, desde las frtiles praderas templadas hasta los altiplanos andinos; desde las selvas
amaznicas hasta las estepas patagnicas. Incluso pases relativamente pequeos exhiben profundas
diferencias geogrficas internas, que condicionan desde siempre la habitacin humana y la actividad
econmica.
El patrn de ocupacin histrica de este inmenso espacio geogrfico vari profundamente con la conquista
ibrica. En la Amrica precolombina, las grandes concentraciones de poblacin se situaban en las zonas
montaosas andinas y en zonas de monte tropical, que es donde estaban centradas las grandes culturas
precolombinas. Las tierras bajas, en general, estaban habitadas en forma muy dispersa por grupos de
cazadores y recolectores, o con agricultura incipiente. La escasez de ganado mayor y la incapacidad para
cultivar intensamente la tierra implicaba una muy baja densidad de poblacin.
La colonizacin espaola y portuguesa impuso un nuevo patrn de poblamiento, que se centraba
precisamente en las tierras de mayor aptitud agrcola. La agricultura de plantacin, por ejemplo, fue el factor
determinante en el asentamiento de poblacin y en el desarrollo econmico, y esta economa plantacionista
estaba situada, por lo general, a lo largo de las costas, lo mismo que las principales ciudades y sus reas
agrcolas de abastecimiento. En las alturas andinas se privilegi el desarrollo minero en lugares como el
Potos, pero a expensas del despoblamiento de otras zonas de los Andes que se produjo a raz del masivo
traslado de fuerza de trabajo forzada hacia las zonas con mayor demanda de mano de obra. En las costas,
la economa plantacionista y el trabajo urbano se vieron prontamente abastecidos con la fuerza de trabajo
esclava importada desde el Africa.
Este desarrollo de la economa colonial, sin embargo, no privilegiaba nicamente las zonas costeas. En el
interior de los virreinatos del Per y del Ro de la Plata, como en el interior del Brasil, importantes
economas regionales florecieron durante este perodo, sobre todo en torno a la actividad minera. Es el caso
de zonas como Minas Gerais en Brasil, o el amplio espacio econmico centrado en Potos, cuyas fuentes de
abastecimiento de alimentos y mulas se encontraban en el Noroeste argentino (las actuales provincias de
Jujuy, Salta, Tucumn y hasta Crdoba). Esto signific que la economa colonial, aun habiendo invertido en
cierta forma el patrn de poblamiento indgena, mantuvo todava un cierto equilibrio entre las regiones.
En el caso del Virreinato del Ro de la Plata, por ejemplo, las frtiles praderas pampeanas al Sur de Buenos
Aires permanecan an en poder de etnias indgenas nmades, que incluan no slo las tribus nativas
precolombinas que las habitaban al llegar los espaoles, sino tambin importantes contingentes de
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araucanos que desde el siglo XVII comenzaron a invadir el Norte de la Patagonia y a extenderse hacia el
Norte, donde pululaban millones de cabezas de ganado vacuno y caballar diseminados por los espaoles.
Buenos Aires era slo un remoto puerto de avanzada, sin gran importancia econmica hasta comienzos del
siglo XIX. Los jvenes de Buenos Aires iban a estudiar a Charcas o a Crdoba, y en el eje de ciudades que
se extenda desde La Paz hasta Crdoba a lo largo de las estribaciones orientales de los Andes se situaba
tambin el eje principal de la actividad econmica.
Algo similar pasaba en Brasil, donde la economa del Nordeste tena en ese perodo un papel relativo ms
importante del que tiene hoy en la economa brasilea.
Despus de un largo perodo de transicin que se extiende durante la primera mitad del siglo XIX, los
pases de Amrica Latina entraron de manera ms intensa en una estrecha integracin con el mercado
mundial, como proveedores de materias primas y alimentos. Las pampas argentinas fueron finalmente
conquistadas a los indios, pobladas por inmigrantes, y cultivadas con cereales o pobladas de ganado
europeo, destinando sus productos primordialmente a la exportacin. El caf, el azcar y los otros productos
tropicales con que Brasil abasteca a los mismos mercados jugaron tambin un rol importantsimo en la
integracin de ese pas al mercado europeo. Con sus propias peculiaridades, las lanas y carnes uruguayas
o el algodn y la madera del Paraguay les sirvieron tambin para ingresar a esos mercados.
Este proceso signific profundos cambios en la estructura interna de los pases. En el caso brasileo, ese
desarrollo implic la decadencia profunda del Nordeste y el crecimiento vigoroso de la zona paulista y sus
estados aledaos. En la Argentina, la ruina o decadencia de las economas del Noroeste, antes las ms
fuertes y dinmicas, y la inmensa prosperidad de la zona pampeana en torno a Buenos Aires. En el
Paraguay, con su poblacin disminuida por la ruinosa guerra de la Triple Alianza, la actividad se concentr
en las colonias agrcolas de la zona sudoriental, mientras slo las grandes concesiones extractivas
madereras o establecimientos ganaderos extensivos ocupaban una pequea parte del Norte y del
Occidente del pas.
Estas disparidades se mantuvieron y acentuaron con la industrializacin, desde los aos cincuenta. Tanto
en la Argentina como en Brasil las urbes principales de las zonas agroexportadoras, principalmente Sao
Paulo y Buenos Aires y otras ciudades de las mismas regiones, fueron el foco principal de la
industrializacin. Las grandes migraciones internas de los aos cuarenta hasta los aos setenta (y en cierta
medida hasta la actualidad) redistribuyeron la poblacin de estos pases, concentrndola en torno a esas
ciudades favorecidas por su menor distancia a los mercados de consumo (la industria fue inicialmente una
industria destinada al mercado interno), por la ms fcil obtencin de mano de obra y por la cercana del
poder poltico que tan importante fue como promotor y favorecedor de la industrializacin.
Estos pases diversificados geogrficamente y con una muy desigual y concentrada distribucin de la
poblacin y de la actividad econmica son los que emprendieron en la dcada del noventa una aventura de
integracin regional, que sin duda habr de tener un profundo impacto sobre esas mismas disparidades
internas forjadas por la naturaleza y por la historia.
1.3 Impacto de la evolucin econmica reciente sobre las disparidades internas
En la dcada de los ochenta entr en crisis generalizada el modelo de desarrollo basado en la
industrializacin sustitutiva, es decir la proteccin generalizada de las actividades industriales destinadas al
mercado interno. Este modelo, iniciado en la posguerra, gener una tendencia al dficit de balanza de
pagos y a la insuficiencia del ahorro interno. El fomento de la industria para consumo interno no enfatiz el
desarrollo de ventajas comparativas y de las exportaciones; los sectores tradicionales de exportacin se
vieron perjudicados por esquemas de proteccin para la industria, lo cual les afect por tipos de cambio
diferenciales, altos precios de insumos y maquinaria, deducciones e impuestos sobre sus productos, y en
general un esquema de desarrollo "hacia adentro" que se basaba en la extraccin de todo potencial
excedente que pudiera generarse en las actividades orientadas "hacia afuera".
Podra pensarse que la industria protegida requerira tipos de cambio muy altos, para defenderse y
desalentar las importaciones; ello sera de hecho favorable a las exportaciones; pero la industria protegida
requiere insumos y maquinaria importados, para los cuales necesita tipos de cambio bajos; de la
competencia extranjera se defiende mediante muy altos aranceles aduaneros. De modo que el tipo de
cambio bsico permaneci en general relativamente bajo (excepto en momentos de crisis, despus de una
devaluacin masiva), mientras el tipo de cambio efectivo de importacin (incluyendo aranceles) era muy
alto, y el tipo de cambio para la exportacin (considerando los impuestos a la exportacin) quedaba
relativamente bajo.
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Este esquema origin un creciente endeudamiento externo (favorecido por la abundancia de capitales
internacionales despus de la crisis del petrleo de los aos setenta), y asimismo fuga de capitales.
Tambin determin el desarrollo de una base industrial poco competitiva, que difcilmente podra ingresar
sus productos al mercado internacional y que tambin difcilmente podra soportar la competencia de los
productos importados. Como consecuencia, Amrica Latina como conjunto tendi a permanecer
relativamente rezagada en el impresionante desarrollo tecnolgico y el rpido aumento del comercio
internacional en las dcadas recientes.
Ese esquema de industrializacin, adems, generaba sus propias demandas internas que en general eran
atendidas mediante transferencias entre sectores por va de la intervencin estatal en muy diversas formas,
y sobre todo a travs de la inflacin. Sin embargo, los sistemas econmicos nacionales encontraban
crecientes dificultades para funcionar bajo esas condiciones, por lo cual desde la dcada del sesenta (y en
algunos casos incluso desde antes) se encontraron con frecuentes crisis econmicas, manifestadas por
corridas contra la moneda nacional (obligando a devaluar) y por problemas fiscales originados en una fuerte
tendencia al gasto deficitario. Estos problemas condujeron a modelos de ajuste monetarista, cuyas medidas
bsicas eran la devaluacin monetaria y el control del dficit fiscal, con inmediatos efectos recesivos. Ello
fomentaba las exportaciones y desalentaba las importaciones. Sin embargo, en general esas medidas se
revelaban de corto alcance. La contencin del gasto pblico era muy difcil de lograr, la recaudacin
tributaria bajaba por la misma recesin, y a poco andar el gobierno volva a emitir dinero sin respaldo con lo
cual los precios internos volvan a subir, recreando el problema. En este ciclo de expansiones inflacionarias
y ajustes recesivos se revolvieron los pases de Amrica Latina, casi siempre con la vigilancia del Fondo
Monetario Internacional (FMI), durante las ltimas dcadas.
La prdida de competitividad en el mercado mundial no slo afect a la industria sustitutiva de
importaciones, que nunca se propuso ser competitiva ni exportar, sino tambin a los sectores primarios
tradicionales, que en general no pudieron incorporar la tecnologa de avanzada en sus respectivos sectores,
y que tampoco pudieron competir con los esquemas proteccionistas que los pases centrales le otorgaban a
sus propios sectores agrcolas. La falta de vigor de su propia industrializacin quitaba as fuerza a la
agricultura, y la estrechez general de recursos tornaba imposible el uso sostenible de subsidios para las
actividades tradicionales de exportacin. Cuando esto ltimo se intentaba, generaba todava ms dficit
fiscal, y era prontamente abandonado en el siguiente ajuste.
De este modo, los enormes excedentes generados por la agricultura de exportacin, que fueron el motor del
desarrollo y del bienestar social en la primera mitad del siglo, y que incluso sirvieron para financiar los
primeros aos de la industrializacin, pronto adelgazaron o se agotaron. Los esquemas distributivos
elaborados en la etapa de expansin del mercado interno, como la legislacin laboral de avanzada o los
esquemas generosos de seguridad social, pasaron a ser asediados por la incapacidad financiera del
gobierno y de las empresas para sostenerlos en forma indefinida. Incluso -y con mayor relevancia directa en
nuestro tema- los esquemas de subsidio al transporte y otros mecanismos de proteccin para las
economas regionales ms rezagadas tambin comenzaron a revelarse como no sustentables en un
panorama de creciente escasez de recursos financieros en el Estado y en el conjunto de la economa.
En la dcada del ochenta, el aumento violento de las tasas de inters internacionales, y el fracaso de
muchas inversiones realizadas con el endeudamiento masivo de los aos setenta, llev a la crisis de la
deuda y a un panorama general de estancamiento en las economas latinoamericanas. Los pases estaban
mucho ms endeudados, pero no tenan mucha ms capacidad de generar divisas. La corriente de fondos
externos se detuvo, la inversin se paraliz, y las presiones distributivas se hicieron ms agudas en el plano
interno. En este perodo, la inflacin crnica de los sesenta y los setenta se convirti en megainflacin,
permaneciendo por aos enteros en el rango de los tres dgitos, con ocasionales subidas hasta la
hiperinflacin de cuatro o cinco dgitos. Se hizo evidente que la industrializacin hacia adentro haba llegado
a su lmite ltimo, y que la apertura de la economa era la nica salida.
Esta crisis del modelo afect duramente a las economas regionales internas de los pases. Durante los
aos de expansin del mercado interno, diversos esquemas de promocin y subsidio haban llevado
emprendimientos industriales hacia regiones poco favorables, pero con un mercado interno comprimido, sin
posibilidades de exportacin, y con una escassima capacidad del Estado para manejar transferencias en
favor de esos sectores; muchos de esos emprendimientos se estancaron o decayeron. En cada pas, las
regiones marginales fueron las que sufrieron ms fuertemente el impacto de la crisis, mientras el proceso de
concentracin de los recursos haca ms llevadera la crisis en las zonas centrales de cada pas.
La explosin demogrfica fue otro factor importante de ese proceso. Las regiones marginales, en general,
tuvieron en fecha ms tarda su etapa de "transicin demogrfica" (el perodo en que ya bajaron un poco las
tasas de mortalidad, pero las de natalidad se mantienen altas, provocando un rpido crecimiento de la
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poblacin), mientras que esa etapa se atraves mucho antes en las zonas centrales y ms avanzadas. La
poblacin de las reas marginales tena as un crecimiento vegetativo mucho ms rpido que el de las
zonas industrializadas, presionando como nunca antes sobre los recursos y las fuentes de trabajo de su
propia regin. La emigracin hacia las zonas industrializadas dio salida a ese excedente de poblacin en las
dcadas anteriores desde la posguerra hasta los aos setenta, pero desde fines de los setenta el desarrollo
industrial se hizo ms lento, y la necesidad de comenzar a competir en el mercado externo condujo a la
eleccin de tcnicas ms automatizadas con una menor absorcin de fuerza laboral. Incluso la agricultura
de exportacin en esta poca se mecaniz fuertemente. Los mercados de trabajo de las grandes ciudades
se saturaron, y la presin demogrfica del interior se vio privada de gran parte del mercado de salida para
su fuerza de trabajo. Como resultado, no slo crecieron los barrios marginales, la pobreza urbana y el sector
informal en las zonas industrializadas, sino que una porcin muy importante del excedente demogrfico
permaneci en sus zonas de origen, cuyo crecimiento demogrfico comenz a acelerarse, con los
consiguientes efectos sociales en las propias zonas marginales, cuya pobreza relativa tendi a aumentar.
Desde los aos ochenta, pero sobre todo en los noventa, los pases de Amrica Latina se vieron obligados
a emprender reformas estructurales que implican, en esencia, el abandono del modelo de industrializacin
por sustitucin de importaciones. Los elementos centrales de esos modelos son:
La prevencin de la inflacin mediante polticas monetarias y fiscales muy estrictas.
La desregulacin de la economa, la reduccin de la intervencin estatal y el retorno a una economa de
mercado.
La apertura de la economa al capital extranjero y a las importaciones.
Todas estas caractersticas tienden a acentuar, al menos en las fases iniciales del ajuste, las disparidades
regionales (as como otras disparidades) de una economa. El rigor fiscal inhibe la continuidad de esquemas
de gasto pblico deficitario, incluyendo en forma prominente el dficit fiscal de las provincias o estados
relativamente pobres, donde el Estado a menudo interviene fuertemente en la promocin de la actividad
econmica, en la provisin de empleo y en la distribucin de diversas transferencias y subsidios.
La desregulacin de la economa pone al desnudo las debilidades de diversos sectores de la misma.
Sectores enteros, acostumbrados a funcionar sobre la base de regulaciones muy estrictas, se pueden
encontrar sbitamente expuestos a las realidades del mercado. Precios de sostn, regulaciones de entrada
a determinados mercados, y las ms diversas normas y regulaciones dictadas a travs de los aos, tienden
a ser desmanteladas en el proceso de reforma estructural orientada a restablecer el libre juego de las
fuerzas del mercado. Ejemplos de estas desregulaciones pueden ser los siguientes:
Libertad de precios, aboliendo todos los precios fijos, mximos o mnimos que pudiesen existir; abolicin
de los mecanismos institucionales existentes para fijar esos precios, as como desaparicin de las
compras estatales de ciertos productos a precio de sostn.
Abolicin de las reglamentaciones que fijan los precios de determinados servicios profesionales,
dejndolos librados a la competencia; abolicin o flexibilizacin de los registros de profesionales,
permitiendo que cualquier profesional pueda ejercer su actividad en cualquier lugar del pas.
Privatizacin de empresas estatales, y concesin al sector privado de servicios anteriormente prestados
por el Estado.
Desregulacin laboral en determinados mercados donde anteriormente reinaba un sistema de empleo
muy rgido (por ejemplo el trabajo portuario).
Desregulacin del transporte, permitiendo que cualquier vehculo pueda transportar carga desde y hacia
cualquier punto, sin necesidad de autorizacin, cuando anteriormente slo los vehculos registrados en
cada zona podan levantar carga en esa zona.
Abolicin de normas de uniformidad, permitiendo as que se acuerden diferentes precios o salarios en
diferentes zonas, o ramas de produccin, o empresas, donde antes reinaba la obligacin de respetar un
patrn uniforme.
Todas estas reformas tienen profundos efectos sobre la economa en su conjunto, pero en algunas regiones
esos efectos pueden ser mucho ms drsticos cuando toda una regin o zona descansaba fuertemente
sobre algn esquema de intervencin estatal que el nuevo modelo desactiva o debilita. Aun cuando el
efecto global en el pas aparezca diluido, en determinadas zonas o sectores el efecto (positivo o negativo)
puede ser mucho ms visible.
La apertura de la economa es un elemento adicional de la transformacin en una economa de mercado,
pero tiene una especial significacin porque afecta la relacin con otras naciones a travs del comercio y de
los flujos de capitales. Los procesos de reforma estructural latinoamericanos de los aos ochenta y noventa
se han caracterizado por una rebaja importante de los aranceles aduaneros, la desaparicin o rebaja de los
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derechos de exportacin, y la desaparicin de las restricciones a la entrada y salida de capitales y de

utilidades.
El efecto ms inmediato de esta apertura es el brusco aumento de las importaciones. Estas pueden
aumentar inmediatamente, mientras el esperado incremento en las exportaciones normalmente requiere
varios aos de adaptacin en las industrias correspondientes. El flujo de importaciones en sectores antes
protegidos implica la reduccin o desaparicin del margen de rentabilidad de las empresas existentes en
esos sectores, y muy probablemente la desaparicin de muchas de esas empresas, que no puedan
adaptarse rpidamente a las nuevas condiciones. Nuevamente, este efecto puede ser masivo en
determinadas regiones fuertemente dominadas por actividades no competitivas, aun cuando resulte
relativamente ms diluido a escala nacional.
En definitiva, el proceso de desarrollo de Amrica Latina en sus sucesivas etapas: el desarrollo hacia
afuera, la industrializacin protegida, y el ajuste estructural, han tendido a fortalecer y agudizar las
disparidades internas, en las cuales contrastan las zonas centrales, industrializadas y urbanizadas, de las
zonas marginales ms ligadas al sector primario y con ms severas limitaciones para competir en el
mercado nacional e internacional.
1.4 La significacin econmica, social y poltica de las disparidades internas
La desigualdad interna ha tenido y tiene una enorme importancia en la vida poltica, econmica y social de
los pases latinoamericanos. Despus de haber sido el motivo fundamental de los conflictos intestinos del
siglo XIX, las disparidades entre las regiones centrales y marginales han sido un "leit motif" de las teoras
del desarrollo, una fuente inagotable de problemas sociales como las migraciones y la pobreza, y un
elemento crucial de la vida poltica.
La existencia de regiones atrasadas con una poblacin creciente y con altos ndices de pobreza, junto a
otras con mayor industrializacin y menores ndices de pobreza, disparidad que ha sido un fenmeno
comn en toda Amrica Latina y que por ejemplo sigue siendo una realidad acuciante en pases como
Brasil, Per o Mxico, constituye a la vez un obstculo y una posibilidad para los modelos de desarrollo que
se han ensayado en el continente. La existencia de tales regiones representa un indicador de subdesarrollo
que afecta y condiciona la performance econmica de toda la nacin. Sin embargo, ha sido vista tambin
como un elemento favorable. Contar con una regin que sea fuente casi inagotable de mano de obra barata
ha sido considerada en algunos modelos de los aos cincuenta como una condicin favorable para el
desarrollo industrial. Esa regin, por una parte, suministra su excedente de mano de obra para ser
empleado en otros sectores; por otro lado, representa un mercado potencial para la produccin industrial.
Si bien la industrializacin sustitutiva ha creado algunos polos de desarrollo en reas atrasadas, y en
general ha permitido un cierto progreso en trminos absolutos en dichas regiones, la diferencia relativa
entre las regiones ha tendido a acentuarse, segn diversos indicadores. Los polos de desarrollo son ms
absorbentes que difusores, y su capacidad multiplicadora se agota prontamente, sobre todo cuando la
tecnologa predominante no es intensiva en mano de obra. Cuando ese proceso se combina con una
ingente poblacin inicial y una alta tasa de crecimiento demogrfico en las regiones atrasadas, resulta un
proceso explosivo de expansin de la pobreza, presin sobre los recursos naturales, grandes migraciones
internas, y aumento sustancial de la pobreza y la marginalidad tanto en zonas rurales como urbanas.
Este panorama econmico y social de creciente atraso relativo y creciente pobreza, que es particularmente
notable en casos como el de Brasil a pesar de su importante desarrollo econmico en las ltimas dcadas,
tiene un sensible efecto poltico. La gobernabilidad del pas exige mantener la gobernabilidad regional,
especialmente en pases con organizacin federal como es el caso de Argentina, Brasil y Mxico. Las zonas
marginales tambin suelen caracterizarse por sistemas polticos clientelistas y oligrquicos, y por una
distribucin muy desigual del poder poltico, agravado en los casos en que se interponen desigualdades
tnicas. La creciente marginalidad y pobreza, dentro de un pas donde el nivel global de desarrollo implica
una creciente movilizacin poltica, crea fcilmente problemas de gobernabilidad y legitimidad en las zonas
marginales, que se manifiestan de mltiples modos, desde las explosiones directas de violencia popular,
como las tomas de tierras, hasta el surgimiento de movimientos reivindicativos regionales, el
cuestionamiento de la clase poltica tradicional, o el surgimiento de dirigentes carismticos. El surgimiento
del movimiento zapatista en el sur de Mxico, as como las tomas de tierras en distintas zonas del Brasil
aquejadas de miseria campesina crnica, o la capacidad que tuvo Sendero Luminoso para movilizarse en la
sierra peruana durante la dcada del ochenta y parte de los noventa, son ejemplos del tipo de
consecuencias que pueden tener las polarizaciones regionales no resueltas.
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Las rigurosas exigencias del ajuste estructural, y la exposicin impiadosa de la economa nacional a la
competencia internacional, pueden ofrecer oportunidades pero tambin peligros para muchas realidades
regionales que se mantenan en delicado equilibrio, al borde de la ruina o del conflicto. La integracin
regional, que es una forma de apertura de la economa, no puede sino tener tambin una decisiva
incidencia en esta problemtica.
2. IMPACTOS ESPERABLES DE LA INTEGRACION REGIONAL: EL CASO DE MERCOSUR
2.1 El principio de la potenciacin local de los impactos
Ms arriba se mencion que determinados procesos nacionales o internacionales, que slo tienen un efecto
leve a escala nacional, pueden tener un impacto decisivo y dramtico sobre determinadas regiones, en
especial sobre aquellas que en la etapa anterior se especializaron en una actividad dominante que luego no
resulte competitiva en el escenario de la apertura econmica, la desregulacin y el ajuste.
Ejemplos de este "principio de potenciacin local" abundan. Que el Estado nacional despida unos miles de
empleados no puede tener un impacto muy grande en una economa amplia y diversificada con millones de
trabajadores; pero en una provincia marginal cuya fuerza de trabajo est empleada en un 50 por ciento en el
gobierno, la racionalizacin de los cuadros burocrticos puede significar un cambio dramtico de las
condiciones de vida, y posiblemente puede marcar el origen de un conflicto poltico y social de gran
envergadura. La apertura del mercado interno a la importacin de un producto especfico como los hilados
sintticos o los fertilizantes nitrogenados puede tener amplios efectos positivos sobre la industria de
indumentaria o sobre la agricultura, pero en un pueblo donde la principal fuente de empleo es una fbrica
subsidiada de hilados sintticos o una fbrica protegida de fertilizantes, esas medidas significan el fin de
una etapa histrica, y el comienzo de otra seguramente ms dura.
Este efecto trabaja en ambos sentidos. Una medida de impacto global muy reducido puede significar el
comienzo de una etapa de auge econmico para determinadas regiones o sectores particularmente
favorecidos.
2.2 La integracin como amenaza
El caso de la caa de azcar en el MERCOSUR suministra un ejemplo inmediato del tipo de efectos
regionales negativos que la integracin puede provocar. Argentina, Uruguay y Paraguay han tenido durante
aos una industria azucarera francamente menos competitiva que la brasilea. En particular, la decisin
brasilea de utilizar la caa para fabricar alcohol combustible permiti que el precio del azcar pudiese
reducirse hasta niveles que no son realizables en las industrias azucareras del Sur. Si bien esa opcin del
alcohol de caa, con el correr del tiempo, se ha revelado menos crucial de lo que pareca pues han
aumentado fuertemente en Brasil las disponibilidades de energa y combustible de otros orgenes, el azcar
brasileo sigue siendo globalmente ms competitivo que el de sus vecinos.
El azcar argentino, por su parte, est localizado en tres provincias del Noroeste: Jujuy, Salta y Tucumn.
En las dos primeras existen slo productores caeros grandes e ingenios modernos y bastante tecnificados,
mientras en la tercera (Tucumn) una porcin importante de la produccin est en manos de pequeos
productores minifundistas, y una parte significativa de los ingenios son de tecnologa muy atrasada. Si bien
Salta y Jujuy podran subsistir en buena medida ante un eventual ingreso libre de azcar brasilea, la mayor
parte de la economa azucarera tucumana sucumbira, con indudables efectos negativos en el plano social
ya que muchos miles de pequeos productores azucareros quedaran en la ruina y sin posibilidades claras
de reconversin productiva, lo mismo que los miles de trabajadores empleados en los ingenios que tendran
que cerrar.
Esta situacin ha llevado al gobierno argentino a colocar el azcar entre las excepciones a la liberacin
aduanera interna del MERCOSUR, hasta comienzos del siglo XXI. Pero si las cosas continan como estn,
y no se adoptan medidas rpidas de reconversin, llegar la fecha de la liberacin sin que la situacin social
de la zona ofrezca un panorama ms alentador. Las posibilidades de reconversin efectiva y en masa de los
productores de caa de Tucumn parecen todava muy lejanas. Hay que aadir que Tucumn ha sido
histricamente una de las zonas con mayor nivel de conflictividad poltica y social de la Argentina, de modo
que el colapso de su industria azucarera podra tener consecuencias bastante ms amplias que las
meramente econmicas.
69
2.3 La integracin como posibilidad

Al mismo tiempo, la integracin regional ofrece a regiones relativamente atrasadas nuevas oportunidades
antes desconocidas. La desaparicin de las fronteras entre los socios del MERCOSUR ha abierto ya en
1995 importantes corrientes de comercio para empresas del Norte argentino hacia Brasil, y del mismo modo
los acuerdos de complementacin econmica entre Argentina y Chile prometen efectos similares para las
provincias del Oeste.
Por ejemplo, el importante resurgimiento de la produccin algodonera del Nordeste argentino ocurrido en
1994-95 se ha combinado con una fuerte demanda brasilea de hilados, lo que a su vez ha potenciado a
empresas argentinas situadas en el mismo Nordeste, cerca de la frontera con Brasil, para absorber
importantes cantidades de algodn y exportar los hilados a Brasil. Esta corriente comercial, antes
inexistente, as como otras similares para otras producciones del Norte argentino, han cambiado
completamente las perspectivas de esa regin del interior, que anteriormente se vea forzada a enviar sus
mercancas hacia el Sur, a los puertos de Buenos Aires o Rosario, para lograr que sus productos se
embarcasen hacia el exterior.
Sin embargo, las posibilidades del Norte de la Argentina se ven limitadas por el hecho de que esa regin es,
sustancialmente, competidora y no complementaria de Brasil. Su clima y su dotacin de recursos naturales
son similares a los del Sur brasileo, y por lo tanto pueden acceder al mercado de Brasil solamente cuando
la produccin nacional brasilea resulta insuficiente. Otra posibilidad anloga es la que tienen los
productores argentinos de naranja para asociarse a Brasil en la fase de comercializacin, ya que Brasil
domina ampliamente el mercado internacional de jugos concentrados de naranja.
Las posibilidades regionales ms importantes radican en las zonas de complementariedad, ms que en las
zonas de competencia. Es el caso de toda el rea de clima templado en la Argentina, cuyos productos
difcilmente puedan ser producidos en Brasil con el mismo nivel de competitividad, como es el caso de los
cereales. Pese a ello, se choca all con el fenmeno contrario al del azcar: una actividad agrcola de clima
templado practicada con menores mrgenes de rentabilidad en los ms clidos climas brasileos. La
desaparicin de los esquemas estatales de fomento de los cereales (sobre todo de trigo) podra causar
importantes problemas en Brasil, a pesar de que all el trigo se abarata relativamente al ser un cultivo
alternado con la soja dentro del mismo ciclo agrcola, como tambin ocurre en Paraguay. Dado que esa
misma alternancia est tambin generalizada en la Argentina, donde por otro lado los rendimientos de trigo
estn aumentando rpidamente por la veloz difusin de los fertilizantes, es posible que de todas maneras el
MERCOSUR represente una expansin del mercado para los cereales argentinos (Brasil es el principal
importador de trigo argentino) pero tambin una amenaza para los productores brasileos y paraguayos de
los mismos productos.
En otras palabras, cada "posibilidad de expansin" puede ser vista como una "amenaza" del otro lado de la
frontera intrarregional. La integracin obliga a la especializacin productiva, de acuerdo a las ventajas
comparativas y competitivas existentes o que puedan desarrollarse, y la rigurosidad fiscal de esta poca de
ajustes reduce las posibilidades de las polticas de fomento basadas en transferencias, subsidios y
esquemas de proteccin.
2.4 Son reconvertibles todas las regiones?
Para muchas regiones, la integracin se presenta como una amenaza y como una necesidad cierta de
reconversin econmica. Ahora bien, esa presin hacia la reconversin econmica puede ser, en primer
lugar, larga y dolorosa; adems, en algunos lugares puede ser impracticable, al menos en un plazo
razonable.
El problema que aqu se plantea es que muchas regiones se estructuraron en el pasado, con una
determinada masa poblacional y una determina estructura econmica, en funcin de un escenario nacional
con fuerte intervencin estatal y altas tasas de proteccin aduanera. Es perfectamente posible que en un
escenario de mayor libertad comercial y menor intervencin estatal las actividades factibles en esa regin
no justifiquen esa masa poblacional ni permitan la subsistencia de la misma estructura econmica. La
poblacin y los ingresos podrn mantenerse y crecer si la regin encuentra rpidamente un esquema
econmico nuevo, integrado regionalmente, abierto al comercio internacional, y que sea capaz de
reproducirse con un nivel mnimo de proteccin estatal. La cuestin es que probablemente no todas las
regiones estn en condiciones de hacerlo, al menos en un plazo razonable. Y sobre todo aquellas regiones
que ya antes de la integracin estaban en una situacin de desequilibrio poblacional, con fuertes tasas de
emigracin y elevados ndices de pobreza, si no logran encontrar un nicho sostenible en el esquema
integracionista pueden ver agravadas sus condiciones iniciales.
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En realidad, la experiencia internacional y la incipiente experiencia del MERCOSUR muestra que las
situaciones de franca inviabilidad difcilmente existan. Pero el perodo de transicin hacia una
especializacin econmica diferente puede ser difcil y prolongado. Lo que cabe preguntarse es si los
acuerdos de integracin y las polticas nacionales pueden facilitar esa transicin.
2.5 Recomendaciones de poltica nacional y regional
La integracin puede tener efectos muy dismiles sobre diferentes regiones, acentuando o atenuando las
disparidades regionales. Las regiones complementarias con los otros miembros del mercado comn tendrn
en general efectos positivos, las regiones que tengan producciones que compiten con las de los otros
pases miembros podrn ganar o perder mercado para sus productos, segn su grado de competitividad en
esos rubros. En muchos casos, viejas producciones debern desaparecer o transformarse profundamente, y
nuevos rubros o tecnologas debern desarrollarse.
Hasta ahora, los pases miembros del MERCOSUR han usado el mecanismo de las excepciones (por
naturaleza temporarias) para enfrentar este problema. Por ejemplo, la Argentina mantiene el azcar como
un producto exceptuado del rea de libre comercio y del arancel externo comn, a fin de proteger a sus
productores menos competitivos durante el tiempo necesario para efectuar la transformacin de la
economa azucarera tradicional.
Este mecanismo, sin embargo, desde la ptica de corto plazo que suelen utilizar los polticos, se convierte
en una forma de poner el problema bajo la responsabilidad de los gobiernos futuros. Es muy fcil que un
gobierno, despus de lograr la postergacin del problema mediante el mecanismo de las excepciones
temporarias, omita realizar los ajustes, frecuentemente dolorosos, que son necesarios para que el
vencimiento de las excepciones encuentre a la regin ms adelante preparada para enfrentar la integracin.
Dado que las excepciones son un costo para los otros socios del esquema de integracin, as como la
apertura inmediata sera un costo para el pas propio, un tratamiento equitativo y econmicamente ms
eficiente al problema de las regiones o sectores menos competitivos sera el de explicitar los costos y
beneficios, y al mismo tiempo involucrar a los dems socios en la resolucin del problema.
Por una parte, el mantenimiento de excepciones debera ser condicionado a la adopcin de medidas de
reconversin, que podran ser supervisadas por todos los pases involucrados. La demora o debilidad en la
adopcin de esas medidas debera tener como consecuencia la aceleracin del fin de las excepciones, o
que las mismas no sean prorrogadas.
En segundo lugar, el mantenimiento de excepciones genera costos para los otros pases, que pierden parte
del mercado de sus pases socios en un sector donde son ms competitivos, lo que podra dar lugar a
compensaciones, pagadas por el pas con excepciones en beneficio de sus socios, a fin de que el pas que
sobrelleva la reconversin se vea incentivado a terminar las excepciones rpidamente.
En tercer lugar, la apertura total, con mayor o menor grado de reconversin previa, puede generar costos
para el pas menos competitivo, incluyendo costos tanto econmicos como sociales, lo cual podra dar lugar
a compensaciones por parte de los otros pases si el pas perjudicado renuncia a prolongar las excepciones.
Estas compensaciones podran ser destinadas a una reconversin acelerada del sector o regin
involucrados, y asimismo al alivio temporario de los problemas sociales generados por la apertura comercial
y por la reconversin.
En el plano interno, el destino de muchas regiones atrasadas parece estar vinculado a la posibilidad de
superar las barreras impuestas por su posicin geogrfica o por su dotacin de recursos naturales. En una
economa no integrada, estos problemas suelen ser atendidos por los gobiernos centrales mediante
medidas excepcionales de proteccin aduanera, fijacin de precios mnimos, subsidios directos y otras
clases de apoyo. Estos esquemas de poltica tienden a prolongar y agravar el atraso tecnolgico y la falta
de competitividad de las regiones atrasadas, aun cuando en el corto plazo preservan la actividad econmica
y el empleo. El costo de estas polticas, por otro lado, tiende a hacerse cada vez ms alto en relacin a los
beneficios obtenidos.
El acceso a una economa integrada torna bruscamente insuficientes esos mecanismos al quitar la
proteccin aduanera que suele ser un elemento importante del esquema global de proteccin vigente en el
perodo anterior. Dado que al mismo tiempo que se integran los pases latinoamericanos estn adoptando
polticas de desregulacin interna, es posible que otros esquemas de proteccin sean tambin
desmantelados en forma casi simultnea. Ante esa situacin, el mantenimiento del mismo nivel de
proteccin tendra pronto costos imposibles de mantener, y condenara adems a esa regin a un atraso
permanente.
71
La inversin en infraestructura de transporte, y la desregulacin del transporte, en concordancia con las

nuevas rutas comerciales abiertas por el proceso de integracin, parecen ser elementos esenciales de una
poltica de apoyo a la competitividad regional. El desmantelamiento de esquemas regulatorios que elevan
los costos de exportacin (por ejemplo los referentes al acceso de camiones a las regiones, la
desregulacin portuaria, esquemas ms eficientes de mantenimiento de caminos, etctera) tambin suelen
tener efectos muy poderosos sobre la competitividad de ciertas regiones.
En los pases federales como Brasil o Argentina, la vigencia de impuestos de los gobiernos locales (aparte
de los federales) puede ser tanto un problema como una ventaja. Por una parte, los gobiernos locales ms
ineficientes y deficitarios, bajo polticas federales de ajuste que les niegan apoyo financiero, pueden
incrementar intolerablemente sus impuestos locales a fin de financiar el gasto pblico. Se genera as un
crculo vicioso: el gobierno genera actividad y empleo pblico para atenuar los problemas sociales de la
regin; esto provoca aumentos en los impuestos locales, lo cual deprime an ms la actividad econmica
regional, forzando al gobierno a aumentar an ms el gasto pblico.
Pero la existencia de un esquema federal tambin permite a los gobiernos locales sintonizar sus polticas
fiscales con las necesidades de expansin de la estructura productiva, distribuyendo entonces los incentivos
fiscales en funcin de objetivos regionales, y sin tener que plegarse a un esquema tributario nico a nivel
nacional como ocurre en muchos pases de rgimen unitario. Para poder usar una poltica fiscal flexible, los
estados o provincias deben reducir y hacer ms eficiente el gasto pblico, lo cual no siempre es una poltica
fcil, sobre todo por sus efectos iniciales sobre el empleo y por la disminucin de las compras del gobierno
local.
La respuesta de muchas economas regionales a un cambio fuerte del esquema de incentivos suele ser
rpida y espectacular. En muchas de estas regiones hay enormes progresos por hacer, cuya falta de
concrecin depende de algunos obstculos que pueden ser removidos a un costo econmico relativamente
bajo y a un costo social que puede hacerse tolerable mediante medidas temporarias de compensacin. La
reorientacin de los incentivos para crear una economa ms slida y orientada a la exportacin (o incluso a
nuevos mercados internos) puede tener efectos tanto ms rpidos y espectaculares cuanto ms retrasado
se encuentre el desarrollo de la regin afectada.
Una recomendacin que surge como corolario es que incluso las medidas temporarias de compensacin
social deberan orientarse hacia la reconversin. Un fondo para crear empleos temporales debera usarse
para concretar una mayor competitividad, como sera el construir caminos para exportar productos en
nuevas direcciones (por ejemplo del Norte argentino hacia Brasil) o para reentrenar la mano de obra en
habilidades competitivas, ms que para tareas orientadas al consumo interno (construccin de viviendas o
de obras de inters cvico).
Adems, si un pas ingresa en un esquema de integracin que significa cambiar la asignacin de recursos
en ciertas regiones de una manera drstica, el pas entero debe asumir el costo de esa reconversin. En el
caso argentino, por ejemplo, es evidente que las regiones que ms se benefician con la integracin regional,
como son la regin pampeana y el Nordeste, deberan contribuir al financiamiento de la reconversin y de la
transicin social en las regiones que sufriran perjuicios por los efectos inmediatos de la integracin, como
por ejemplo el Noroeste.
Para concluir, es necesario tomar conciencia que la integracin redefine los parmetros de competitividad
de una manera que a veces no es posible modificar totalmente mediante ninguna reconversin. Es posible
que una regin que pudo crecer demogrficamente y sostener un cierto nivel de vida antes de la
integracin, deba frenar o revertir su crecimiento demogrfico como consecuencia; es posible que en otras
reas suceda lo contrario. Por lo tanto, un pas que ingresa en la integracin debe estar preparado para
sostener y apoyar no slo la reconversin productiva sino tambin ciertos movimientos de poblacin que
sigan los crecimientos diferenciales del empleo y de los ingresos en las distintas regiones del pas (o en los
pases vecinos), sin pretender que se mantenga a toda costa la estructura demogrfica y de ingresos que se
haba desarrollado bajo las condiciones previas a la integracin.
Las opiniones vertidas en este documento son de exclusiva responsabilidad del autor.
72
LOS MERCADOS LABORALES: Perdidas y Ganancias en el Proceso de Integracin

Regional
Sergio E. SANTILLAN
Consejero del Comit Econmico Social (CES), Bruselas; Asesor Jurdico,
Unin General de Trabajadores (UGT), Madrid, ESPAA
1. INTRODUCCION
El marco institucional de los mercados laborales de cada pas est ntimamente ligado a su condicin
histrica, social y econmica. Para tratar del estado de la cuestin en la Unin Europea, se har una
referencia a la evolucin que ha sufrido su regulacin, a la situacin del empleo y a las exigencias que
plantea el nuevo escenario de globalizacin econmica.
2. LOS DERECHOS SOCIALES EN LA UNION EUROPEA
Como queda reflejado en el Tratado de Roma, de 1957, los padres fundadores de la Comunidad Europea
concibieron la poltica social fundamentalmente como una consecuencia del funcionamiento del mercado
comn ms que un objetivo autnomo de primer orden (1). Ciertamente, debe compartirse su conviccin,
que est en el fundamento mismo de la nueva entidad supranacional, de que la paz y la prosperidad
econmica -objetivos prioritarios en un continente devastado por la guerra- eran una base previa y
fundamental para los avances sociales. No obstante, la lentitud en el establecimiento de un marco laboral
comunitario ha sido objeto de crticas (2).
En la evolucin durante los primeros 30 aos de vida comunitaria pueden apuntarse algunas caractersticas
destacadas:
Histricamente, Europa opt -con un consenso ampliamente mayoritario y democrticamente adoptado
por sus ciudadanos- por un modelo de desarrollo con contenidos sociales paralelos al crecimiento
econmico. Ello se hizo particularmente notorio tras la Segunda Guerra Mundial: la necesidad de
restaurar un clima de consenso como base imprescindible para el desarrollo econmico y la prosperidad
generada desde finales de los 50 permitieron lograr situaciones cercanas al pleno empleo, el
mejoramiento del nivel de vida y la construccin de un Estado de Bienestar que forma parte de la propia
cultura europea, aunque existan diferencias de intensidad y de matices entre uno y otro pas.
Como consecuencia de la legislacin laboral, de la fortaleza de los sindicatos, del desarrollo de la
negociacin colectiva, de los sistemas de participacin en la empresa, existe un sistema normativo
tutelar de los derechos de los trabajadores as como un amplio sistema de proteccin por las
contingencias sociales, como la vejez, el desempleo o la enfermedad. En 1992, el promedio de gastos
sociales en la Unin Europea superaba el 27% del Producto Bruto Interno (PBI) (3).
Simultneamente, en los diversos pases hubo -por va convencional o legislativa- un importante avance
en las normas protectoras de los derechos laborales individuales de los trabajadores y lo mismo ocurri
en el campo de los derechos colectivos: potenciacin de la negociacin colectiva, generalizacin de la
libertad sindical y reconocimiento del derecho de huelga (4). Tambin tuvo un fuerte desarrollo la
participacin institucional de los sindicatos y la implantacin de sistemas de participacin en la empresa
(mediante rganos de control o sistemas de cogestin).
En general, la normativa europea ha tendido a ser protectora del empleo fomentando el contrato
estable, limitando la facultad de despido por parte del empresario (en el plano normativo no existe en
Europa el "despido libre" en sentido estricto) y estableciendo amplios sistemas de prestaciones por
desempleo (5).
Durante ese perodo se han producido decisiones comunitarias de significacin:
o los Programas de Accin Social de 1974 y 1984;
o las directivas sobre despidos colectivos, mantenimiento de los derechos de los trabajadores en
los casos de traspasos de empresas, proteccin en caso de insolvencia del empresario;
o las normas -reglamentos y directivas- garantizadoras de la libre circulacin de los trabajadores,
que es uno de los aspectos bsicos del Tratado, en cuanto a: supresin de restricciones a los
desplazamientos, derecho de estancia para ellos y sus familias, cobertura de la Seguridad
Social;
o las decisiones referentes a la promocin del empleo, la igualdad de oportunidades y la
formacin profesional, destacando en esta lnea el funcionamiento del Fondo Social Europeo
(6).
73
El impulso de las polticas sociales en Europa ha ocurrido en el mbito de cada pas ms que por la
promulgacin de normas comunitarias vinculantes -conformadoras de un Derecho de Trabajo Europeocon la amplitud y la profundidad que la consolidacin creciente del gran mercado ha ido haciendo
necesarias. En otros trminos, los avances sociales de la Comunidad Econmica Europea (CEE) no
han ido al mismo ritmo que el progreso econmico. La razn de que la CEE haya legislado
fundamentalmente sobre igualdad de tratamiento entre hombres y mujeres, libertad de circulacin y
seguridad e higiene en el trabajo puede atribuirse a que esas cuestiones son menos controvertidas (y
ms susceptibles de consenso) que la regulacin del contrato de trabajo o los derechos colectivos de
los trabajadores.
En los primeros 30 aos de vida comunitaria, por lo tanto, ha existido el propsito de realizar una cierta
aproximacin y convergencia de las normas laborales de los distintos pases, pero sigue habiendo
diferencias sustanciales en la naturaleza, el grado y la intensidad de la proteccin. No puede, como
consecuencia, hablarse de un mercado laboral nico en la actual Unin Europea sino de tantos
mercados como pases, aunque existe una voluntad creciente de armonizar los diversos sistemas.
Particularmente compleja se presenta la tarea de armonizar la proteccin social de los diferentes
pases, producto de muchas dcadas de evolucin separada.
3. PERSPECTIVAS NUEVAS TRAS EL TRATADO DE MAASTRICHT

A mediados de los 80 y a medida que la integracin europea avanzaba se fue haciendo notorio que la
poltica social necesitaba un nuevo impulso. La consolidacin progresiva de Europa como gran bloque
econmico y poltico puso de manifiesto, cada vez con ms notoriedad, la insuficiencia de las bases
jurdicas para abordar la poltica social. Por tal razn, y respondiendo a una reiterada demanda de la
Confederacin Europea de Sindicatos, el Acta Unica Europea -suscrita en febrero de 1986 y que introdujo
importantes modificaciones en el Tratado de Roma- dio un primer y tmido paso al establecer:
La posibilidad de aprobar determinadas directivas -las referidas a la seguridad y la salud de los
trabajadores- por mayora cualificada, rompiendo as el principio de unanimidad (Artculo 118 A).
El mandato a la Comisin de procurar desarrollar el dilogo social (Artculo 118 B).
El establecimiento de la cohesin econmica y social como parte de los objetivos comunitarios (Ttulo
V).
Un avance de mucha mayor trascendencia lo dio el Tratado de Maastricht. Siguiendo en gran medida el
esquema acordado por las patronales (UNICE [Unin de Confederaciones de la Industria y Empleadores de
Europa] y CEEP -Centro Europeo de Empresas Pblicas-) y la confederacin sindical (CES -Confederacin
Europea de Sindicatos-) de Europa (7) se incluy el Protocolo sobre la poltica social -no vinculante para el
Reino Unido- en el que se establece:
la competencia comunitaria para adoptar -con respeto al principio de subsidiariedad- un amplio conjunto
de normas (fundamentalmente directivas) de contenido social en: salud y seguridad de los trabajadores,
condiciones de trabajo, informacin y consulta a los trabajadores, igualdad de oportunidades e
integracin de las personas excluidas del mercado laboral (Artculo 2.1).
las directivas pueden, en general, aprobarse por mayora, lo que evita el problema del veto por pases
aislados, aunque debern adoptarse por unanimidad determinadas decisiones: las referidas a seguridad
social y proteccin social de los trabajadores, proteccin en caso de rescisin del contrato de trabajo,
representacin y defensa colectiva de los intereses de los trabajadores y de los empresarios, incluida la
cogestin, condiciones de empleo de los nacionales de terceros pases y contribuciones financieras
dirigidas al fomento del empleo y la creacin de empleo (Artculo 2.3).
como innovacin importante, se incluye un procedimiento de consulta con los interlocutores sociales
que permite a la Comisin optar por una accin comunitaria o iniciar el procedimiento del dilogo social
(Artculo 3). Es decir, abre la puerta para el establecimiento de legislacin social pactada.
el Protocolo sienta tambin las bases para el establecimiento de acuerdos vinculantes de mbito
europeo (Artculo 4) con lo que resultar posible en el futuro una negociacin colectiva transnacional.
Cumple el Protocolo social de Maastricht con las exigencias de la poltica social?
Aunque puedan formularse determinadas crticas (la exclusin del Reino Unido plantea problemas jurdicos
importantes y contina la exigencia de unanimidad en materias relevantes) el Protocolo implica un avance
incuestionable en cuanto:
sita la poltica social entre los objetivos comunitarios, en cuanto los Estados miembros, se declaran
"Decididos...a desarrollar polticas que garanticen que los avances en la integracin econmica vayan
acompaados de progresos paralelos en otros mbitos" (Prembulo).
concede un decisivo protagonismo a los interlocutores sociales en la elaboracin de las polticas
sociales.
74
sienta las bases para el establecimiento de normas mnimas que eviten el riesgo de "dumping social" en
el seno de la Unin.
4. LA EVOLUCION DEL EMPLEO

Europa padece de una manifiesta incapacidad para generar los empleos que requiere su evolucin
demogrfica. En esta materia existe un claro contraste con los Estados Unidos (EEUU): en las tres dcadas
que van de 1960 a 1990, con tasas de crecimiento del PBI sustancialmente similares, mientras el empleo ha
crecido en los EEUU a un promedio anual del 1,8%, en la Comunidad Europea ese crecimiento ha sido de
slo el 0,4%. Incluso en el perodo 1983-1989, cuando el crecimiento econmico se aceler en la
Comunidad y lleg a ser ms del doble que en los EEUU el incremento del empleo fue del 0,7% en aqulla,
mientras que lleg al 2,6% en este ltimo (8).
Como consecuencia de lo anterior, el elevado desempleo es actualmente el problema social nmero uno.
Con una tasa de alrededor del 11% de la poblacin activa desocupada -muy superior a la de EEUU y tres
veces mayor que la de Japn- las repercusiones de todo orden de un problema de tal magnitud son
importantes. Entre las ms relevantes, el incremento del nivel de pobreza y el resurgimiento de lacras como
la xenofobia y el racismo.
Esto lleva a plantear cules son las vas adecuadas para afrontar este problema. En perodos de recesin y
ante el agravamiento de la situacin social, el debate recrudece y todo se pone en duda. No hay respuestas
unvocas y las posiciones de partida exhiben diferencias profundas.
Las posiciones liberales ms radicales llegan a un cuestionamiento de los propios pilares sobre los que se
ha edificado la Europa de la posguerra: es el sistema europeo de relaciones laborales incompatible con las
exigencias de una economa globalizada?, constituyen las leyes protectoras del empleo un lastre para el
crecimiento econmico?, debe pensar Europa en adoptar el modelo desregulado norteamericano?; ante la
evolucin demogrfica y el aumento del gasto, hay que eliminar o reducir, por inviable, el Estado de
Bienestar?
El debate afecta a principios que parecan intangibles hasta hace una dcada. Como sealan algunos
especialistas, los pases de Europa occidental viven hoy un conjunto de mutaciones que afectan no
solamente el volumen, la naturaleza y la estabilidad del empleo sino la propia visin compartida de qu es el
empleo. Segn esta opinin:
"...las economas nacionales se ven desestabilizadas por una conjuncin histrica que comprende:
la desaparicin de alternativas sociopolticas y la preeminencia mundial del liberalismo en tanto que
estrategia de desarrollo que conlleva una visin fatalista de las evoluciones sociales y econmicas
la maduracin de sistemas tecnolgicos que permiten producir donde se desea, con una reduccin
masiva de la mano de obra tradicional, acompaadas de redes de informacin que permiten explotar en
tiempo real la gestin de recursos, de productos y de clientes
una internacionalizacin de los capitales y de los flujos especulativos.
En ese contexto, el empleo es objeto de anlisis, que se quieren "racionales" y que no son a menudo ms
que la traduccin de una representacin privilegiada, segn la cual el empleo es principalmente un costo y
una variable de ajuste de una economa de mercado" (9).
En el plano de las decisiones no se ha producido -salvo en Reino Unido- un giro copernicano en las
polticas. Las protestas sociales (en Francia, Italia, Blgica) han atemperado a los reformadores ms
radicales haciendo que impere el pragmatismo. De hecho, el Libro Blanco (10) rechaza que puedan
considerarse curas milagrosas:
"Ni la drstica disminucin de los salarios, ni recortes salvajes de la proteccin social para alinearlos con
nuestros competidores en los pases en vas de desarrollo: socialmente inaceptable, polticamente
insostenible, esta solucin no hara sino agravar la crisis al reducir la demanda interna, que constituye un
factor de crecimiento y de mantenimiento del empleo".
Pero no cabe duda que la crisis econmica y sus consecuencias sobre el empleo han impuesto en los
ltimos aos un cambio en los planteamientos. Son cada vez ms frecuentes las demandas de los poderes
pblicos, sectores empresariales, instituciones de influencia incuestionable -Organizacin para la
Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), Fondo Monetario Internacional (FMI), Comisin Europea- y
otras con gran capacidad de acceso a los medios de comunicacin en favor de:
75
las privatizaciones para reducir el peso del sector pblico en la economa;

la peticin de mayor flexibilidad en lo referido al tiempo de trabajo, organizacin del tiempo de trabajo,
salarios y sistemas de remuneracin;
la voluntad declarada de reducir el coste del trabajo, en particular, los costes sociales;
la fuerte presin en favor de aumentar la competitividad por la va de reducir las plantillas de las
empresas.
Como consecuencia, se han producido cambios en la situacin imperante con anterioridad a la recesin:
reformas legislativas que tienden hacia una mayor flexibilidad en el empleo (Espaa, Francia, Blgica);
en toda Europa, menor crecimiento de los salarios en la negociacin colectiva como consecuencia de la
moderacin de las demandas sindicales (11);
aumento de la precarizacin del empleo por la mayor utilizacin de frmulas de contratacin de duracin
determinada (12);
tendencia a potenciar la utilizacin del contrato a tiempo parcial, de lo que es ejemplo la iniciativa del
gobierno alemn de proponer una norma comunitaria al respecto;
en general, una modificacin de las actitudes sindicales (entre otros pases, en Francia, donde la
Confederacin Francesa Democrtica del Trabajo (CFDT) muestra mayor disposicin a negociar nuevas
frmulas de empleo con el gobierno; en Italia, donde el pacto social tripartito -del 3 de julio de 1993implica el fin de la "scala mobile").
5. EXIGENCIAS DERIVADAS DE LA MOVILIDAD DE LOS TRABAJADORES
La conformacin de un gran mercado interior basada en el levantamiento de barreras para facilitar las
cuatro libertades bsicas (libre circulacin de personas, capitales, bienes y servicios) plantea una situacin
distinta que deben afrontar todas las partes interesadas -instituciones comunitarias, gobiernos, patronales,
sindicatos- dando las respuestas adecuadas. Las leyes, las instituciones y las actitudes mentales propias de
la situacin anterior deben adaptarse a las nuevas exigencias.
Ya el Informe Dahrendorf (13), en su equilibrada posicin sobre las reformas en el mercado de trabajo,
haba propuesto medidas estructurales para atender a la creciente diversidad del mundo industrializado y
los avances tecnolgicos. Desde entonces, las exigencias no han hecho sino aumentar.
Existen diversos aspectos que correspondera sealar:
a. La necesidad de contemplar la situacin de los trabajadores que se desplazan de un pas a otro en un
contexto de creciente internacionalizacin de las empresas. A un trabajador portugus, contratado por
una empresa francesa para una obra en Bruselas, cul es la legislacin que le resulta aplicable?,
podr la empresa pagarle los salarios ms bajos de su pas? Por otra parte, tienen los grupos
empresariales derecho a desplazar a los trabajadores a empresas distintas y situadas en otro pas?,
cules son las normas y principios aplicables en este supuesto?
Sobre este particular existen, en vigor o en proceso de elaboracin, un conjunto significativo de
materias:
o Reglamentos sobre:
derecho de los trabajadores a permanecer en el territorio de un Estado miembro
despus de haber perdido el empleo;
la aplicacin de los regmenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena y
a sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad.
o Directivas relativas a:
desplazamiento de trabajadores en el marco de la prestacin de servicios;
clusula social en los contratos pblicos;
mantenimiento de los derechos de los trabajadores en caso de traspasos de empresas,
de centros de actividad o de partes de centros de actividad.
o Comunicaciones relacionadas con:
transferibilidad de los regmenes complementarios de Seguridad Social;
condiciones de vida y de trabajo de los ciudadanos de la Comunidad que residen en
regiones fronterizas y, en particular, de los trabajadores fronterizos (14).
b. Siendo evidente que debe contemplarse la diversidad existente a la hora de aplicar normas laborales
comunes al conjunto de pases, existen dos supuestos -preservacin del medio ambiente y salud en el
trabajo- en los que la mayor uniformidad es exigible por dos poderosas razones: no existe justificacin
para que un mismo grupo empresarial aplique criterios ms estrictos en un pas que en otro y, adems,
en esta materia hay que evitar especialmente el riesgo de competencia desleal por la va del "dumping
social".
76
La actuacin comunitaria en este campo es considerable y modlica en cuanto abarca:

1. La Directiva marco 89/391 que constituye un completo marco normativo, tanto referente a las normas
bsicas de preservacin de la salud como la participacin de los trabajadores en esta materia.
2. Otras disposiciones especficas, como son las referentes a:
o Riesgos ligados a: los agentes (qumicos, entre otros) presentes en el lugar de trabajo, el propio
centro de trabajo, la utilizacin de equipos, riesgos de accidentes mayores.
o Informacin a los trabajadores, contratos atpicos, organizacin del tiempo de trabajo,
enfermedades profesionales y dignidad de hombres y mujeres en el trabajo.
o Equipamientos y productos (armonizacin tcnica y normalizacin): mquinas, material
elctrico, equipos de proteccin individual, productos de construccin, equipos y recipientes a
presin, aparatos y sistemas de proteccin utilizables en atmsferas explosivas.
o Sustancias y preparaciones peligrosas (15).
3. Es tambin imprescindible adecuar los procedimientos de informacin, consulta, participacin y
negociacin al mbito de actuacin de las empresas en la economa globalizada. En este sentido,
reviste importancia estratgica fundamental la entrada en vigor a finales de 1994, tras largos aos de
negociaciones, de la directiva sobre "comits de empresa europeos" (16).
Estos comits, aplicables a las empresas o grupos de empresas de dimensin comunitaria (ms de
1.000 trabajadores con presencia en al menos dos Estados miembros), podrn abordar materias de
profunda repercusin ante las exigencias de reconversin y readaptacin que plantea el cambio
tecnolgico en cuanto permiten tratar:
"de la estructura la situacin econmica y financiera, la evolucin probable de las actividades, la
produccin y las ventas, la situacin y evolucin probable del empleo, las inversiones, los cambios
sustanciales que afecten a la organizacin, la introduccin de nuevos mtodos de trabajo o de nuevos
mtodos de produccin, los traslados de produccin, las fusiones, la reduccin del tamao o el cierre de
empresas, de establecimientos o de partes importantes de stos, y los despidos colectivos" (Anexo de
la Directiva, Punto 2).
4. El marco de relaciones laborales ha adquirido un nuevo mbito, Europa, (17) e imperan en l otras
reglas de juego. Dado que la activa participacin de representantes de trabajadores y de empresarios
se estima esencial para evitar el riesgo de que normas excesivamente detalladas y rgidas resulten, en
definitiva, de difcil (o casi imposible) elaboracin y aplicacin, las organizaciones que los representan
tienen reservado un papel sustancial. Adaptarse a las nuevas circunstancias implica que tienen un
verdadero desafo por delante.
Desde el punto de vista de los primeros, se ha puesto de manifiesto que los sindicatos no tienen
posibilidades de xito en este escenario (donde Bruselas es cada vez ms el centro de las decisiones
econmicas y donde las empresas actan con estrategias multinacionales) si su actuacin permanece
anclada, como en el pasado, en las fronteras de cada pas (18). En el mbito de Europa, el propio
concepto de "internacional" tiene que ser redefinido. Por ello existe amplio acuerdo en el sindicalismo
europeo en la necesidad de potenciar a la CES para que sea una autntica confederacin
supranacional dotada de capacidad negociadora.
Lo mismo ocurre con las patronales UNICE y CEEP: aunque sin duda son representativas y estn
eficazmente estructuradas, han mostrado problemas de legitimacin a la hora de negociar posibles
acuerdos vinculantes con los sindicatos.
6. QUIEN GANA Y QUIEN PIERDE?
Es una pregunta que se formula a menudo, sobre todo, en los perodos de dificultades. El balance de ms
de cuatro dcadas de construccin comunitaria es sin duda positivo: Europa ha vivido el ms largo perodo
de paz y prosperidad que haya conocido. Incluso en los pases de ms reciente ingreso -caso de Espaa y
Portugal, que lo hicieron en 1986- las condiciones desfavorables de la integracin (desarme arancelario
rpido en la industria, mantenimiento del proteccionismo que favorece a los pases del norte en la
agricultura) y los problemas subsiguientes, no han hecho decaer sustancialmente la fe de los ciudadanos en
el proyecto europeo.
En relacin con el futuro, los aires liberalizadores que imperan, la constitucin de la Organizacin Mundial
del Comercio (OMC), la posibilidad cada vez ms cierta de que Europa cuente, para el prximo siglo, con
una moneda nica implican que hemos entrado en una nueva etapa. No est predeterminado quin ha de
ser el ganador y quin el perdedor en un proceso de este tipo, de dimensiones histricas. Depender de la
orientacin que se adopte. Una construccin europea realizada solamente desde la ptica del mercado y
orientada por los grandes grupos econmicos implicara una prdida de los niveles sociales.
Tal opcin es desaconsejable no slo por el aumento de las tensiones sociales que seguramente traera
aparejada sino por razones estrictamente productivas. La suma de eficacia econmica ms eficacia social
77
ha dado hasta ahora buenos resultados: Europa es la primera potencia comercial del planeta. Por qu dar
un giro copernicano?
Todos los sectores responsables -instituciones, asociaciones, personas individuales- tendrn que hacer un
gran esfuerzo en los prximos aos para afrontar su gran problema estructural: el desempleo. Sobre esta
materia se puede sealar que las posiciones equilibradas (las que surgen de la negociacin) suelen ser las
ms viables. La importacin de "modelos" de otros pases que tienen un contexto y una evolucin diferentes
deriva ms de apriorismos ideolgicos que de una consideracin global de la realidad. La aplicacin del
modelo laboral de EEUU en Europa implicara tambin copiar su modelo de estado federal? Esto ltimo,
los sectores liberales que son contrarios a la integracin europea lo rechazan tajantemente. En cualquier
caso, incluso los anlisis crticos del sistema europeo de relaciones laborales advierten sobre los "no
deseables aspectos distributivos del modelo americano" (19).
Un enfoque que parece viable y susceptible de lograr mayor consenso social es el que defiende el Libro
Blanco basado en:
la flexibilidad entendida como "adaptabilidad" de la mano de obra a las cambiantes circunstancias para
lo que es necesario intensificar la formacin profesional inicial y continua;
la reduccin de las exacciones obligatorias sobre el trabajo (muy elevadas en Europa, donde equivalen
al 40% del PBI, frente al 30% en EEUU y el 31% en Japn) compensndolas por impuestos socialmente
necesarios: fiscalidad para preservar el medio ambiente, impuestos sobre el consumo de determinados
productos como alcohol y tabaco o imposicin de las rentas del capital financiero.
No parece adecuada una estrategia de creacin de empleo centrada en la desregulacin laboral y el
abaratamiento de los salarios. En un mundo tan cambiante es necesario adaptar permanentemente el
marco institucional del mercado de trabajo y para ello el instrumento adecuado es la negociacin colectiva.
Pero tanto este aspecto como la moderacin salarial, que es necesaria, tienen sus lmites a partir de los
cules pueden convertirse en un factor de regresin social.
Ms adecuado resulta afrontar la exigencia de mayor competitividad de la economa europea y de creacin
de empleo a travs de medidas como:
las orientaciones para un poltica competitiva global que propone el Libro Blanco, dirigidas a: facilitar la
integracin de las empresas europeas, explotar la ventajas competitivas derivadas de la
inmaterializacin de la economa, promover el desarrollo sostenible de la industria y reducir el desfase
existente entre el ritmo de evolucin de la oferta y la demanda;
la potenciacin de las redes transeuropeas (transportes, gas, electricidad);
la bsqueda de las importantes posibilidades de empleo que tienen los servicios de proximidad, de
relacin y personales en campos como la sanidad, la educacin y la accin social, adems de las que
deriven de las cada vez ms estrictas exigencias medioambientales.
Adems, dado que resulta cada vez ms posible el panorama de "crecimiento sin empleo", resultar
inevitable debatir la necesidad de reordenar y reducir la jornada laboral con miras a generalizar el lmite de
35 horas semanales hacia finales de este siglo.
Por ltimo, las exigencias que derivan de la creciente competencia econmica entre grandes bloques
deber afrontarla Europa a travs de la explotacin de sus ventajas comparativas. Desmantelar un Estado
de Bienestar que forma parte de una cultura social sedimentada a travs de generaciones resulta
inaceptable y no slo desde el punto de vista social: incluso podra agravarse la situacin de las finanzas
pblicas por los efectos inducidos. Esta claro que Europa -zona de altos salarios, altos impuestos, altas
prestaciones sociales y tambin alta productividad- no puede competir con otros pases de la tierra sobre la
base de los costes salariales. Para evitar el "dumping social" y facilitar la integracin comercial, la
introduccin de la clusula social (basada en el estricto cumplimiento de los convenios bsicos de la
Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) en la OMC parece un primer paso impostergable.
NOTAS
1. El Tratado, suscrito el 25 de marzo de 1957, se refiere a la Poltica Social en el Ttulo III. El Artculo 117
establece:
"Los Estados miembros convienen en la necesidad de promover la mejora de las condiciones de vida y
de trabajo de los trabajadores, a fin de conseguir su equiparacin por la va del progreso.
Asimismo, consideran que dicha evolucin resultar tanto del funcionamiento del mercado comn, que
favorecer la armonizacin de los sistemas sociales, como de los procedimientos previstos en el
presente Tratado y de la aproximacin de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas".
78
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
Sin embargo, los "procedimientos" a que alude el precepto se vieron dificultados en la prctica por la
falta de bases jurdicas claras, el requisito de la unanimidad en la adopcin de decisiones y las
reticencias mostradas por algunos Estados miembros, principalmente el Reino Unido.
Jess Galiana Moreno. "El lento camino de gestacin de la poltica social comunitaria; desde el Tratado
de Roma a la cumbre de Maastricht" Revista Espaola de Derecho del Trabajo N 58, marzo-abril de
1993.
Gastos corrientes de proteccin social en porcentaje del PBI a precios de mercado. El promedio de
gasto por habitante es de 4.348 ECU. Eurostat: Ingresos y gastos de proteccin social 1980-1982. (Se
refiere a la Europa a 12, antes de los recientes ingresos de Suecia, Finlandia y Austria).
La mayora de los pases carecen de una legislacin sobre el derecho de huelga, habindose
implantado diferentes sistemas de autorregulacin.
El gasto en desempleo llegaba, en 1991, al 1,4% del PBI, con diferencias notables entre los doce
pases: menos del 0,5% en Luxemburgo, Grecia, Italia y Portugal, alrededor del 1% en el Reino Unido y
Alemania, del 1,5% en Francia, ms del 2% en Blgica, los Pases Bajos e Irlanda y en torno al 3,5% en
Dinamarca y Espaa. "La protection sociale en Europe", Commission des Comunauts europennes,
1993, Pg. 47.
Un completo anlisis de la evolucin y sus contenidos puede verse en Poltica Social de la Comunidad
Europea, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Madrid, 1993.
En el acuerdo de 31 de octubre de 1991.
European Economy (n 54) "Toward a flexible labour market in the C.E.", Annual Economic Report for
1994.
Janine Freiche y Martine le Boulaire, directoras de estudios de empresas y personal en Pars y Lyon,:
"Emploi: le danger de l'approche par les cots", Le Monde, 8.2.95.
Crecimiento, competitividad, empleo. Retos y pistas para entrar en el siglo XXI. Comisin de las
Comunidades Europeas, 1993.
Instituto Sindical Europeo, Negociar en perodo de recesin, Bruselas, agosto de 1994.
En algunos pases, Espaa por ejemplo, donde llega a 1/3 de la poblacin activa, la tasa de empleo
precario es muy elevada. V. OCDE: Perspectivas del empleo, 1993.
La flexibilidad del mercado de trabajo, OCDE, 1986.
Poltica Social Europea. Opciones para la Unin, Comisin de las C.E. COM (94) 333, Bruxelles,
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Synopsis des Directives Communautaires en Matiere de Sant et de Securit au Travail, Bureau
Technique Syndical Europen pour la Sant et la Scurit, Buxelles, 1994.
Directiva 94/45/CE del Consejo, de 22 de septiembre, sobre constitucin de un comit de empresa
europeo o de un procedimiento de informacin y consulta a los trabajadores en las empresas y grupos
de empresa de dimensin comunitaria.
Es bueno sealar que las disposiciones sociales rigen no slo para los 15 pases de la Unin Europea
(salvo en los casos en que Gran Bretaa ejercer el opting out) sino tambin para los dems que
componen el Espacio Econmico Europeo.
Jos Mara Zufiaur, "El Dilogo Social Comunitario", Economa y Sociologa del Trabajo N 4/5, Madrid,
Junio de 1989.
European Economy, ob. cit.
79
FLEXIBILIZACION DE LOS MERCADOS LABORALES, INTEGRACION REGIONAL Y

COSTOS COMPARATIVOS
Armando DI FILIPPO
Asesor Regional en Integracin y Cooperacin Econmica, Comisin Econmica
para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Santiago, CHILE
1. RESUMEN
a. La condicin ms importante para promover la competitividad sustentable de las economas abiertas
bajo la presente revolucin tecnolgica, es el logro de una recalificacin y especializacin de la fuerza
de trabajo. Esta es la meta esencial de una flexibilizacin laboral sustentable y compatible con una
elevacin de los niveles de vida de la poblacin en el largo plazo. Por contraste, el tipo de flexibilizacin
laboral que imper en Amrica Latina en los aos ochenta ha sido predominantemente defensivo,
recesivo y difcilmente sustentable.
b. En la presente revolucin tecnolgica, las ventajas comparativas compatibles con un desarrollo
sustentable de largo plazo estarn fundadas, cada vez ms, en la asimilacin sistemtica de progreso
tcnico. Paralelamente, los procesos de globalizacin y transnacionalizacin estn acrecentando la
movilidad internacional del capital y de la tecnologa. Los pases en desarrollo pueden aprovechar esta
situacin histricamente indita ofreciendo costos comparativos favorables -a travs de la oferta de
fuerza de trabajo calificada y relativamente barata- para la captacin de capitales portadores de alta
tecnologa.
c. Los pases latinoamericanos registran tradicionalmente costos comparativos relativamente favorables
en actividades intensivas en recursos naturales de gran riqueza, los que posibilitan productividades
relativamente altas por parte de una fuerza laboral barata y escasamente calificada. Sin desconocer ni
desechar estas opciones, en el nuevo escenario mundial emergente pueden aprovechar respecto de los
pases desarrollados (PD) sus costos laborales relativamente ms bajos para asimilar tcnicas de
mayor productividad a condicin de que cuenten con la calificacin requerida.
d. El proceso reseado puede elevar las productividades laborales, en un nmero creciente de actividades
tecnolgicamente ms avanzadas a niveles semejantes a los de los pases desarrollados. Podr
entonces incrementarse el empleo en rubros transables con salarios superiores a los promedios locales
pero inferiores a los imperantes en los PD. En este tipo de orientacin la calificacin y adiestramiento de
la fuerza de trabajo es una pieza clave del proceso de flexibilizacin laboral.
e. Otro tanto pueden hacer los pases latinoamericanos de menor desarrollo relativo respecto de otros
miembros ms desarrollados en el seno de los acuerdos de integracin a nivel regional. Un adecuado
adiestramiento laboral favorecera procesos de especializacin y complementacin, especialmente en el
campo del comercio intraindustrial del que este tipo de pases suele quedar marginado.
f. En resumen, la calificacin de los recursos humanos aparece como el elemento estratgico de una
flexibilizacin de los mercados laborales orientada hacia un desarrollo sustentable.
2. FLEXIBILIZACION LABORAL Y DESARROLLO LATINOAMERICANO
El tema de la flexibilizacin de los mercados laborales ha adquirido creciente presencia en Amrica Latina a
partir de la crisis econmica de los aos ochenta. En dicho perodo la flexibilizacin, en la prctica, oper
como un mecanismo defensivo que, en el marco de las duras condiciones recesivas, concedi mayor
capacidad de maniobra a los empleadores en las negociaciones relacionadas con la contratacin, la
estabilidad laboral y las remuneraciones de la fuerza de trabajo.
Entre otros rasgos este proceso se caracteriz por un alto crecimiento relativo del empleo en el sector
informal y en la pequea empresa (menos de 10 empleados) del sector formal; por un auge de los
mecanismos de subcontratacin de actividades (transporte, limpieza, mantenimiento, seguridad, etctera)
en las grandes empresas; por el descenso en la tasa de crecimiento del empleo en el sector pblico; por el
privilegiamiento del pago a destajo en detrimento de los salarios por tiempo trabajado; y sobre todo, por el
grave deterioro tanto de los salarios mnimos legales como de los salarios medios reales (Lagos, 1994).
El inters en Amrica Latina por el tema de la flexibilizacin laboral se ha acentuado en pocas recientes
como consecuencia de los tres rasgos ms caractersticos del estilo de desarrollo predominante: la
apertura, la privatizacin y la desregulacin.
80
La apertura econmica pone en primer plano la temtica de las ventajas comparativas examinada a nivel
internacional y dos de las formas bsicas de alcanzarlas: los bajos salarios o la alta productividad. En el
decenio de los ochenta la fuerza de la crisis tendi a imponer esta primera opcin en Amrica Latina. La
misma fue acompaada, adems, por una intensificada explotacin de recursos naturales exportables y una
insuficiente consideracin de los costos ambientales. En los aos noventa el acento se ha colocado sobre la
asimilacin de progreso tcnico que incremente la productividad. La primera opcin -de la que tenemos una
evidencia histrica reciente- dio lugar a una flexibilizacin laboral que denominaremos "defensiva o no
sustentable", en tanto que la segunda aspira -como asignatura en gran parte pendiente- a una flexibilizacin
laboral "proactiva o sustentable" (Lagos, 1994).
La privatizacin -otro rasgo central de la presente orientacin del desarrollo- puede entenderse en un doble
sentido. En su acepcin ms amplia como la prdida de peso econmico del sector pblico y el creciente
protagonismo del sector privado en el proceso de asignacin de recursos. En su acepcin ms restringida
como la transferencia al sector privado de empresas pblicas. Podra decirse que estos procesos han
creado condiciones para importantes reestructuraciones del mercado de trabajo y de las normas de
previsin y seguridad social, abriendo una "arena" en donde miden sus fuerzas las vertientes defensivas y
proactivas de la flexibilizacin laboral.
La desregulacin, en un primer anlisis, podra entenderse como un sinnimo de flexibilizacin laboral de
tipo recesivo si no va acompaada por una "re-regulacin" orientada por las pautas ya sealadas de
recalificacin y reentrenamiento. Si en un sentido jurdico algo restringido entendemos por regulacin la
vigencia legal de determinadas normas, en la dcada de los ochenta Amrica Latina experiment una
flexibilizacin "de facto" predominantemente defensiva que no fue acompaada por mayores cambios en la
esfera de la regulacin laboral vigente (Lagos, 1994).
Debe reconocerse, por ltimo, que la as denominada flexibilizacin laboral defensiva, prospera en la
medida que el proceso econmico no logra generar suficientes oportunidades de empleo. Los partidarios de
este tipo de flexibilizacin dicen que los empresarios aumentan su disposicin a invertir y a producir si no
estn demasiado restringidos por las normas en materia de estabilidad y salarios mnimos. Esta inversin
de capital productivo es una condicin necesaria para absorber fuerza de trabajo, pero el excedente
reinvertible que derive de ella ser mayor si se incorpora un progreso tcnico capaz de elevar la
productividad del trabajo. A nivel empresarial existe, por lo dems, un consenso creciente de que el
acrecentamiento del capital humano es el componente ms estratgico de las nuevas modalidades de la
inversin. Esto exige asignar recursos -sea pblicos o privados- a las tareas de capacitacin y
recapacitacin laboral. Este tipo de asignacin de recursos a nivel nacional resulta coherente con las pautas
que orientan la asignacin de recursos a nivel internacional.
3. ASIGNACION INTERNACIONAL DE RECURSOS Y FLEXIBILIZACION LABORAL
El escenario econmico internacional actual tiende a alejarse de los parmetros bsicos a partir de los
cuales se construy la teora de la economa internacional. En particular la teora del comercio internacional
supona la plena movilidad de los productos y la nula movilidad de los factores de la produccin. Pero
actualmente tanto el capital productivo como la tecnologa se estn tornando crecientemente mviles. La
especializacin productiva mundial ya no es solamente inducida por las oportunidades del comercio
internacional, sino tambin por las oportunidades de localizacin de la inversin transnacional.
Cmo se asignarn internacionalmente los recursos en un escenario en que el capital productivo y la
tecnologa son crecientemente mviles, pero la fuerza de trabajo de calificacin media y baja no lo es?
Qu tipo de especializacin productiva internacional se configurar en un sistema econmico internacional
en que exista plena libertad no slo para los flujos comerciales sino tambin para los movimientos de capital
productivo y tecnologa, pero subsistan importantes restricciones para los movimientos de fuerza de
trabajo?
La teora ricardiana de los costos comparativos predice que un determinado bien se producir donde el
insumo de trabajo por unidad de producto ponderado por el nivel del salario real sea el ms bajo.
Alternativamente podramos decir que se producir donde el salario dividido por el producto medio por
trabajador alcance su nivel ms bajo. Este principio regulador de la asignacin de recursos ha sido
empricamente verificado, en el campo del comercio internacional, con bastante xito en algunos estudios
de posguerra (Krugman y Obstfeld, 1994).
Dado que nuestros pases, por su situacin de subdesarrollo relativo presentan remuneraciones laborales
inferiores a las vigentes en el mundo desarrollado, podrn aprovechar y expandir el mbito de sus costos
comparativos si acrecientan ms que proporcionalmente aquella oferta de recursos humanos de ms
81
adecuada calificacin para el manejo de los procesos tecnolgicos emergentes. Estos recursos humanos de
mayor calificacin relativa percibirn ingresos superiores al promedio local, pero inferiores a los del capital
humano de similares calificaciones del mundo desarrollado. En consecuencia, "ceteris paribus", si nos
atenemos al criterio de los costos comparativos, los productos que ellos elaboren sern relativamente ms
competitivos en el mercado mundial.
Aunque no sea suficiente, sta es una condicin estratgicamente necesaria para competir en el comercio
internacional, y/o capturar parte del capital privado de mayor movilidad transnacional. Esta condicin no es
suficiente porque la instalacin de plantas productivas no slo depende hoy de recursos humanos
calificados y baratos; tambin exige disponer de adecuadas infraestructuras fsicas, energticas, y
comunicacionales; de otros servicios de apoyo -suministrados tanto por el sector pblico como el privadoque reduzcan los costos de transaccin; de condiciones de estabilidad econmica global; de seguridad
jurdica para los inversionistas; etctera. Se expresa aqu el condicionamiento sistmico de la competitividad
en virtud del cual, los exportadores o sustituidores de importaciones que intentan competir a nivel de
productos finales, slo representan la punta del tmpano de un complejo sistema subyacente.
Por otro lado, la creciente importancia del comercio intraindustrial est ratificando que no slo las
diferencias estructurales entre pases generan especializacin exportadora y comercio internacional.
Tambin pases en que la productividad y los salarios son muy similares pueden encontrar ganancias de
comercio a travs de una especializacin y complementacin de sus ofertas recprocas. Las economas de
escala y especializacin asociadas a esta modalidad de comercio contribuyen al crecimiento de la
productividad laboral de los pases intervinientes. Este tipo de intercambio, que posee una importancia
decisiva en el seno de la Unin Europea, tambin es crucial para el desarrollo de los procesos de
integracin latinoamericana.
Aunque la teora econmica ricardiana no explicita el concepto de rendimientos crecientes a escala, las
variables constitutivas de los costos comparativos permiten captar este tipo de ventajas mucho mejor que
los modelos marginalistas fundados en el concepto de competencia perfecta y funciones de produccin con
rendimientos constantes a escala.
La especializacin e integracin productiva asociada a este tipo de comercio intraindustrial contribuye a
favorecer este crecimiento de todos los pases miembros de un esquema de integracin generando
complementariedades y evitando superposiciones productivas; a promover una distribucin ms racional del
progreso tcnico; a aprovechar ms acabadamente las economas de escala y especializacin; y a mejorar
el posicionamiento internacional del esquema de integracin favoreciendo sus costos comparativos en sus
relaciones extrarregionales.
El avance en el comercio intraindustrial implica procesos de reconversin y complementacin empresarial
que tambin suponen una flexibilizacin laboral en el sentido proactivo del trmino. Esta flexibilizacin forma
parte de la competitividad sustentable requerida para promover el desarrollo en economas abiertas.
En resumen, los pases en desarrollo que intentan integrar sus economas pueden obtener ventajas
comparativas de su costo laboral relativamente menor para diferentes niveles de calificacin y/o
especializacin de su fuerza de trabajo tanto para competir en los mercados internacionales como para
atraer inversin productiva desde el exterior. Paralelamente pueden hacer uso del comercio intraindustrial
para integrar sus estructuras productivas y lograr costos comparativos ms favorables respecto del resto del
mundo. Estas dos conclusiones requieren de una paralela asignacin de recursos a nivel nacional orientada
a recalificar y especializar la fuerza de trabajo como un componente estratgico de la inversin en capital
humano. Las pautas de flexibilizacin de los mercados laborales haran bien en recoger este tipo de
planteamientos.
4. INTEGRACION, COSTOS COMPARATIVOS, Y FLEXIBILIZACION LABORAL
Dentro de los pases que integran la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI) slo Colombia,
Chile y Venezuela modificaron sus cdigos del trabajo en los aos ochenta. En los noventa Argentina est
en pleno proceso de discusin de dichas modificaciones. Sin embargo es probable que las exigencias de
competitividad que van brotando de la apertura de las economas latinoamericanas se traduzcan en
renovadas presiones por el logro de una creciente flexibilizacin laboral. Ser crucial en este proceso
preservar los criterios esenciales de las formas aqu caracterizadas como "prodesarrollo" de la flexibilizacin
laboral.
En el marco de los acuerdos de integracin que se estn gestando, el tema de la flexibilizacin laboral es
importante no slo para definir reglas de juego ms o menos comunes, evitando manejos del tipo "dumping
82
salarial", sino tambin para abordar conjunta y cooperativamente los desafos de la competencia en el plano
mundial. Estos objetivos estn implcitos en la estrategia as denominada de regionalismo abierto,
caracterizada por una apertura econmica unilateral frente al resto del mundo, acompaada por una
apertura recproca an ms profunda derivada de la suscripcin de diferentes tipos de acuerdos de
integracin. En la fase actual se trata de acuerdos de libre comercio o, a lo sumo, de uniones aduaneras
como en el Grupo Andino (GRAN) o el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR). En este segundo caso los
aranceles externos comunes establecidos tienen un nivel promedio muy inferior al nivel histrico -por
ejemplo en el perodo de posguerra- de los aranceles nacionales que rigieron en sus pases miembros, y
son consistentes con la tendencia a una apertura general frente al resto del mundo.
Aunque el MERCOSUR y el GRAN se fijan como meta la constitucin de un mercado comn, en materia de
libre movilidad de factores productivos el avance ha sido asimtrico: ms ntido y rpido en materia de
movimiento de capitales, ms pausado y menos claro en materia de movimientos de trabajadores. En
consecuencia podra decirse que el impacto laboral del MERCOSUR y del GRAN, por ahora no se
manifiesta en una significativa expansin de las migraciones intramercosur, sino ms bien por la dinmica
que, en materia de competitividad a nivel de cada mercado de trabajo nacional, pueda estar derivando del
proceso de regionalismo abierto. De aqu entonces la importancia de los debates que, en el seno de los
acuerdos de integracin, se suscitan en torno al concepto de flexibilizacin laboral.
El costo laboral que interesa considerar para fines de la competitividad internacional -cabe reiterarlo- es el
que recae sobre el empresario. Segn cul sea el peso de la seguridad social y las jornadas de trabajo
efectivamente trabajadas, este costo difiere del salario percibido por el trabajador. El trmino seguridad
social abarca los seguros sociales (pensiones de vejez, invalidez, y supervivencia, as como enfermedad y
maternidad, riesgos ocupacionales y compensacin por desempleo), asignaciones familiares, y programas
de asistencia social y salud pblica (Mesa-Lago, 1993: 1).
En el cuadro 1 se presenta un ejemplo prctico de la utilizacin del criterio de los costos comparativos para
tres pases sudamericanos. En primer lugar se registran los costos comparativos (C1) definidos como los
salarios nominales medios que percibe el trabajador divididos por la productividad fsica del trabajo (S/A),
estos salarios incluyen retenciones, con lo que son mayores que los salarios efectivamente pagados por
unidad de producto. En segundo lugar se computan los costos laborales que afronta el empresario (C2) por
unidad de tiempo, los que incluyen los aportes patronales. En tercer lugar se computan los costos laborales
para el empresario por unidad de tiempo efectivamente trabajado (C3) imputando vacaciones, feriados
obligatorios, licencias por enfermedad, etctera. Las magnitudes econmicas se expresan en dlares
corrientes calculados al tipo de cambio imperante en 1991. El hecho de usar tipos de cambio observados en
vez de paridades de poder adquisitivo introduce distorsiones en las competitividades reales derivadas de
atrasos cambiarios. Sin embargo como el objetivo de este ensayo no es extraer recomendaciones concretas
de poltica, sino ejemplificar a partir de datos de la realidad, esas distorsiones pueden ser pasadas por alto.
El cuadro 1 pone de relieve que, en ciertos casos, los costos laborales sufragados por el empresario, por
encima del salario efectivamente percibido mes a mes por el trabajador (C2), pueden ser lo suficientemente
importantes como para modificar la situacin de costos comparativos establecida en (C1), tal acontece, por
dar un ejemplo entre Argentina y Chile en el caso de las bebidas.
En otros casos una desventaja moderada en materia de costos salariales comparativos (C1), puede
convertirse en una desventaja mucho mayor en trminos de costos laborales unitarios por unidad de tiempo.
Por ejemplo en el rubro de los lcteos los costos comparativos salariales medios (C1) de Brasil son 23,3%
mayores que los de Chile. Sin embargo los costos laborales por unidad de tiempo (C2), son 53% ms altos.
Parece evidente que una racionalizacin y eficientizacin de los regmenes laborales en estas ramas
productivas sera un ingrediente necesario de una retomada de la competitividad argentina y brasilea
frente a los productores chilenos. Este tipo de ajustes debera ser legtimamente considerado como parte de
una flexibilizacin laboral orientada hacia la eficiencia y el desarrollo.
La anterior conclusin se fortalece cuando se observan situaciones como la que expone el Cuadro 2, segn
la cual las remuneraciones netas que percibe un trabajador chileno son un 7,5% superiores a las que
percibe un trabajador argentino, en tanto que los costos laborales para el empresario argentino, -calculados
de tres maneras diferentes- llegan a ser un 24,2% superiores a los de su colega chileno. La situacin
comparativa de Brasil en relacin con Chile, es an peor que la de Argentina. En trminos de
remuneraciones netas, Chile ocupa el primer lugar, pero en trminos de costos laborales por unidad de
tiempo ocupa el penltimo lugar slo adelante de Paraguay cuyos niveles salariales y costos laborales estn
muy por debajo de los otros miembros del MERCOSUR.
83
El sistema de seguridad social chileno, se ha convertido en un importante punto de referencia en las

reformas emprendidas por otros pases, al menos desde el ngulo de su incidencia sobre los costos
laborales totales que soporta el empresario. Sin embargo conviene tratar de lograr una visin equilibrada
respecto a l aceptando sus aspectos positivos, pero reconociendo sus carencias en materia de equidad.
En un estudio reciente (Mesa-Lago, 1993:35) se observa que "contrariamente a las expectativas de los
fundadores, existen desventajas obvias y preguntas no contestadas sobre la reforma chilena:
la mitad de los afiliados no contribuye al programa privado, y la cobertura general de la poblacin ha
disminuido;
la cobertura de grupos informales de la fuerza laboral es mnima, por ejemplo el 42% de los empleados
de micro empresas, el 29% de los trabajadores por cuenta propia, y el 8% de los familiares que no
perciben remuneracin (estos grupos conforman la mayora de la fuerza laboral en muchos pases
latinoamericanos)...". El texto citado agrega otros comentarios crticos referidos a otros aspectos del
sistema. Pero los apuntados hasta aqu se refieren precisamente a carencias para extender los
derechos y garantas de la seguridad social al conjunto de la fuerza de trabajo.
Desde el punto de vista de la armonizacin de los regmenes jurdicos, se trata de ecuacionar la bsqueda
de la equidad -expresada en una generalizacin de la cobertura del sistema- con el aumento de la
competitividad, expresado en una reduccin de la carga o contribucin del empleador. Respecto de ste
ltimo tema y en conexin con las reformas que actualmente estn encarando otros pases, se observa en
el estudio citado (Mesa-Lago, 1993:36): "A fin de incrementar las recaudaciones e infundir alguna
solidaridad al sistema, no se elimina la contribucin del empleador en Colombia (por el contrario se la
increment bastante en este pas), Argentina y Uruguay (donde la contribucin de los empleadores se
destina en solidaridad al programa pblico); el Per mantuvo dicha contribucin en la ley de 1991, pero la
elimin en la de 1992. La contribucin de los asegurados no se redujo como en Chile, sino que se mantuvo
sin cambio (en la Argentina) o fue incrementada (en el proyecto legal colombiano de 1992, y en la ley
peruana de 1992)". Evidentemente, este es un campo de importancia en la armonizacin de los regmenes
legales tendientes a equiparar las condiciones de competitividad en materia de costos laborales.
En el contexto de esta breve presentacin no es posible profundizar ms este aspecto, pero resulta claro
que, a medida que la integracin latinoamericana contine su avance, surge como un tema crucial en
materia de coordinacin de regmenes institucionales y jurdicos.
El tema del costo laboral es un aspecto importante de los costos comparativos que hemos examinado ms
arriba, y un argumento de peso para reclamar una flexibilizacin de los mercados de trabajo. Sin embargo
hay un tipo de flexibilizacin que est orientada a disminuir costos laborales y otro tipo, orientada a disminuir
costos comparativos. Ambos objetivos son muy distintos. En algunos casos se ha tendido a identificar la
flexibilizacin del mercado de trabajo con el relajamiento de las normas que regulan un conjunto de
garantas y derechos laborales.
En un trabajo sobre el tema (FIEL, 1992) se efecta una aproximacin utilizando una escala ordinal para
calificar el grado de flexibilidad de los regmenes laborales en un conjunto de rubros seleccionados. As el -1
significa inflexibilidad, el 0 una situacin intermedia, y el 1 significa flexibilidad. Esta escala permite una
aproximacin sinttica a un tema complejo pero, sin desconocer el esfuerzo de sntesis que ella implica,
puede ser engaosa en cuanto al significado del mensaje que transmite. En efecto la calificacin de 1, tal
como est diseado el cuadro parece referirse esencialmente a las formas que aqu hemos denominado
defensivas de la flexibilidad de los mercados de trabajo. Faltan sin embargo las clusulas referidas a las
formas de la flexibilidad laboral orientadas hacia el desarrollo. Deberan incluirse all ndices de la
importancia de los recursos que, en cada pas se adjudica las tareas de educacin, entrenamiento,
recalificacin, etctera, de la fuerza laboral en cada pas.
En suma, el rasgo esencial de la flexibilizacin laboral orientada hacia un desarrollo sustentable es la que se
orienta a reducir los costos laborales por unidad de producto a travs de incrementos de productividad
derivados de la asimilacin de progreso tcnico. Por ejemplo en el caso de los aceites vegetales la
productividad fsica de Argentina registrada en el cuadro 1 es 16 veces superior a la de Chile. Por muy
"defensivo" que fuera un proceso de flexibilizacin laboral, la diferencia no podra zanjarse va ajuste salarial
o mediante reduccin de cargas laborales para el empleador.
En el ejemplo anteriormente citado, para que un ajuste salarial pudiera solucionar la desventaja, el salario
chileno debera reducirse a un impensable e inviable 12,8% de su nivel anterior. Lo que evidentemente se
requiere en esa rama, suponiendo una hipottica liberalizacin completa de las trabas comerciales entre
estos dos pases, es una profunda reestructuracin productiva orientada a asimilar tcnicas comparables en
productividad fsica a las utilizadas en Argentina. En el campo laboral esta transformacin productiva deber
84
tener su correlato en una capacitacin que permita la reconversin de las calificaciones preexistentes. Esta
reconversin sera una expresin de las formas proactivas de la flexibilizacin laboral.
En sntesis, la flexibilizacin laboral orientada hacia el desarrollo, sin afectar los derechos y garantas
bsicos de los trabajadores debera orientarse a reducir el costo laboral por unidad de producto a travs de
medidas que impliquen directa o indirectamente una mayor asimilacin de progreso tcnico, tales como:
Un manejo de la previsin y la seguridad sociales que resulte ms eficiente y menos gravoso para el
empresario y/o los contribuyentes;
Una recalificacin de la fuerza laboral para reasignarla a las oportunidades de empleo en actividades
tecnolgicamente ms avanzadas;
Un adiestramiento y recalificacin de los recursos humanos empresariales para adecuarlos a las nuevas
oportunidades y desafos competitivos derivados de los procesos de apertura y de integracin;
Un estmulo a las nuevas formas organizativas empresariales que estimulan la responsabilidad, la
participacin y la creatividad de todos los recursos humanos que all operan (CEPAL, 1992).
CUADRO 1
COSTOS COMPARATIVOS INDUSTRIALES
(en U$S a junio de 1991 y unidades fsicas)
ARGENTINA
BRASIL
CHILE
Aceites Vegetales
Salario Medio (S) (U$S)
651
534
317
88
27
5,5
Costo Comp. (C1) (U$S)
7,4
19,8
57,6
11,3
29,8
71,2
12,3
33,3
79,3
648,5
784,4
572,1
(A) Litros(miles)/Trab
19,2
11,5
13,7
(C1)
33,8
68,2
41,8
(C2)
51,7
103,4
51,1
(C3)
56,3
115,4
56,9
(S)
633
465,7
413,8
(A) Litros(miles)/Trab
25,9
26,9
29,5
(C1)
24,4
17,3
14,02
(C2)
37,4
26,3
17,2
Productiv.
(Tm/Trab)
Lab
(A)
Bebidas
(S)
Lcteos
85
(C3)
40,8
29,4
19,2
462
239,4
256,4
234,7
91,9
242,1
(C1)
1,9
2,6
1,0
(C2)
3,0
5,6
1,3
(C3)
3,3
6,3
1,4
911,4
491,1
1012,1
115,4
709,1
577,0
(C1)
7,89
0,69
1,75
(C2)
12,1
1,1
2,2
(C3)
13,2
1,2
2,4
Calzado
(S)
(A) unidades (Pares)/Trab
Bancos
Financ.
Entidades
(S)
(A)
Dls
(miles)
dep/empleado
Fuente: Extrado y adaptado de Ramn Frediani, 1993.
CUADRO 2
COSTOS LABORALES EN EL MERCOSUR
Pas
R Neta
R Bruta
CUT
CTET
Argentina
419,7
515,0
790,7
862,3
Brasil
379,3
416,8
633,6
707,4
Chile
451,5
514,2
631,9
694,2
Paraguay
170,7
188,6
248,2
274,8
Uruguay
413,6
540,6
764,1
825,5
Fuente: FIEL, 1992.
86
CUADRO 3
FLEXIBILIDAD LABORAL EN EL MERCOSUR
CONCEPTO
Estabilidad
ARGENTINA
BRASIL
CHILE
PARAGUAY
URUGUAY
-1
Reclutamiento
-1
Sindicalizacin
-1
-1
Huelgas
-1
-1
Negoc. Lab.
-1
-1
-1
Accid. y Enferm.
-1
Tiempo de Trab.
-1
Trato Minoras
-4
-3
-2
TOTALES
Fuente: FIEL, 1992.

BIBLIOGRAFIA
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El presente trabajo es responsabilidad de su autor y no compromete a la institucin con la que est
profesionalmente vinculado.
88
POBREZA, EMPLEO E INTEGRACION REGIONAL EN EL MARCO MACROECONOMICO

LATINOAMERICANO
Hctor MALETTA
Consultor del Banco Mundial, Proyecto PROSAP, Buenos Aires, ARGENTINA
1. INTRODUCCION
La estrecha relacin entre comercio internacional y desarrollo econmico y social que ha sido una tesis
clsica de la Economa, qued relativamente olvidada durante las dcadas de posguerra en Amrica Latina,
cuando un proceso de industrializacin para el mercado domstico se convirti en el modelo preferido de
desarrollo. Ese modelo, como es sabido, tuvo importantes logros, pero pronto encontr sus lmites, que en
la dcada del ochenta lo tornaron inviable. La prdida crnica de competitividad de las economas
latinoamericanas las condujo a una creciente escasez de divisas, a un creciente e insostenible
endeudamiento (alentado en ciertos perodos por la fcil disponibilidad de fondos en el mercado
internacional), y finalmente a una profunda crisis manifestada en fenmenos de prolongada recesin,
perodos prolongados de inflacin alta, y brotes de hiperinflacin.
En los ltimos aos, los pases latinoamericanos han abrazado de nuevo la tesis del crecimiento derivado
de la expansin del comercio internacional, y estn haciendo esfuerzos enormes para recuperar
competitividad y orientar sus economas hacia el mercado mundial. Tambin estn procurando ingresar en
reas de libre comercio y mercados comunes que amplen sus mercados domsticos y mejoren sus
posibilidades de alcanzar competitividad en el mercado mundial.
Entretanto, su situacin social, crnicamente caracterizada por fuertes polarizaciones econmicas, tnicas,
culturales y sociales, tendi a empeorar como consecuencia de la misma crisis del modelo de desarrollo
hacia adentro, y como efecto inmediato de las polticas de reforma econmica emprendidas en los aos
ochenta y noventa. La situacin social se vio tambin lentamente agravada por el acelerado crecimiento
demogrfico: durante casi todo el siglo XX, pero sobre todo desde 1945, una fuerte explosin demogrfica
con tasas de crecimiento poblacional de hasta 3.5% anual increment fuertemente la poblacin de los
pases.
El empleo (sobre todo urbano) se expandi fuertemente en las primeras etapas de la sustitucin de
importaciones, pero su crecimiento pronto se hizo ms lento, pues en sus etapas ms avanzadas el estilo
de desarrollo por sustitucin de importaciones, y ms an el naciente modelo exportador, se basan en
tecnologas intensivas en capital con escasa absorcin genuina de fuerza de trabajo en empleo productivo.
Como resultado, los pases latinoamericanos (en diferente grado y con distintas modalidades) vieron crecer
la marginalidad y la pobreza, tanto en zonas rurales como urbanas, en una creciente polarizacin social de
nuevo cuo. Aun cuando en muchos pases los niveles absolutos de ingresos (incluso los de la poblacin
pobre) continuaron aumentando, sin embargo las diferencias internas en la distribucin del bienestar
continuaron aumentando.
Cmo incide la integracin regional en este proceso? Qu efecto tienen para el destino de una unin
econmica las profundas diferencias preexistentes entre los pases miembros respecto no slo a los
ingresos promedio sino a la polarizacin social? Puede ser una ventaja la pobreza, desde algunos puntos
de vista? Qu efecto tiene la integracin sobre esas diferencias socioeconmicas: tiende a acentuarlas o a
atenuarlas gradualmente? Qu polticas comunes o nacionales deberan adoptarse respecto a la creacin
de empleos, respecto a migraciones laborales, respecto a polticas sociales compensatorias? Son esas
polticas factibles en el marco de las polticas macroeconmicas que prevalecen en Amrica Latina?
2. VECINOS DESIGUALES
En un proceso de integracin econmica es posible que los pases miembros tengan similares niveles de
ingreso promedio y que todos ostenten un alto pero parejo ndice de desigualdad y de pobreza, como ocurre
en algunos esquemas de integracin del Africa, o hasta cierto punto en el Pacto Andino. En otros casos, los
pases son relativamente homogneos en torno a valores medios y altos de ingresos y a niveles medios o
bajos de desigualdad, como ocurre en Europa (sin desconocer las profundas diferencias socioeconmicas
existentes, por ejemplo, entre Alemania y Portugal al momento de integrarse los pases ibricos en la
Comunidad Econmica Europea -CEE-) (1).
89
En los procesos de integracin del continente americano, en cambio, la heterogeneidad social es mucho
ms pronunciada. En el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (NAFTA), dos pases altamente
desarrollados como Canad y los Estados Unidos se unen a otro con caractersticas de subdesarrollo como
Mxico. En el Pacto Andino, y sobre todo cuando la alianza se forj a fines de los aos sesenta y principios
de los setenta, figuraban pases con altos ingresos y con economas relativamente modernizadas, como
Chile y Venezuela, junto a pases con estructuras econmicas arcaicas y profundos problemas de atraso y
pobreza, como Bolivia y Per. En el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR) conviven pases con baja
densidad demogrfica y con niveles moderados de desigualdad, como Uruguay y Argentina, junto con
pases con enormes problemas de polarizacin social y una fuerte presin demogrfica, como Brasil.
Los problemas que vinculan desarrollo con pobreza inevitablemente se complican cuando el proceso de
integracin se produce entre socios desiguales. Cuando pases similares se integran, sus mercados se
expanden sin un cambio fundamental en los parmetros sociales relevantes (nivel de salario real y
desempleo, presin demogrfica, nivel medio de consumo, etctera). Pero cuando hay desigualdad en la
desigualdad, aparecen nuevos problemas, que no existiran sin la integracin. Desde algunos ngulos, ese
tipo de integracin es favorable a los pases con menos pobreza, mientras que desde otro punto de vista
favorece a los pases con mayor pobreza. Estos efectos se producen por la confluencia de varios aspectos
a la vez.
Grandes diferencias en los niveles de ingreso real per cpita, aun con similar grado de desigualdad,
implican que los escalones ms bajos de la pirmide social de un pas estn probablemente debajo del nivel
de subsistencia, mientras los niveles ms bajos del otro pas permanecen en niveles ms aceptables. Estas
diferencias en el ingreso per cpita reflejan diferencias de productividad, diferencias salariales, de los
niveles de consumo, en las tecnologas prevalecientes, en la demanda potencial de diversos artculos.
Analicemos rpidamente las implicancias de estas diferencias.
Las diferencias de productividad, que son el factor esencial detrs de las diferencias de ingreso per cpita,
ponen al pas ms dbil en una posicin difcil frente a sus socios de mayor productividad. Es posible que
para ciertos bienes (sobre todo los ms intensivos en trabajo) el pas con menor productividad tenga todava
alguna ventaja derivada de sus menores niveles de salario (si las diferencias salariales son mayores que las
diferencias de productividad). Pero para los bienes que encarnan el progreso tcnico, como son los
productos industriales de alta tecnologa as como los servicios tecnificados, la menor productividad
promedio probablemente implique una desventaja difcil de superar en la competitividad entre los pases. El
proceso de integracin, en general y en el largo plazo, tiende a igualar las productividades. Sin embargo, en
plazos ms cortos las diferencias de productividad pueden significar una total derrota comercial para uno de
los pases al entrar en una relacin de libre comercio con el otro. Este problema, planteado como problema
general y no sectorial, no se relaciona tanto con la falta de desarrollo tecnolgico en este o aquel proceso
industrial, sino sobre todo con una menor productividad (y por ende una menor capacitacin) de la fuerza
laboral. La solucin de fondo y de largo plazo es la educacin masiva y la calificacin laboral de acuerdo
con los requerimientos actuales y previstos del mercado de trabajo.
Las diferencias de ingreso per cpita incluyen tambin diferencias salariales, por encima de las que se
asocian a una menor productividad. Para igual trabajo, y aun por igual producto, un pas puede pagar
menos que el otro. Esta situacin incide directamente sobre la competitividad. A igualdad de otras
circunstancias, la mano de obra ms barata es capaz de penetrar mejor en el mercado, una vez eliminadas
las barreras comerciales.
Esta es una de las ms clsicas y conocidas diferencias entre socios comerciales que ha sido objeto de
amplio debate poltico y acadmico. En teora, un menor salario implicara una menor productividad
marginal de la mano de obra, y sto a su vez supondra una mayor abundancia relativa de trabajo que de
otros factores de produccin; Heckschler y Ohlin demostraron la tesis de que cada pas exportar
preferentemente bienes que sean intensivos en los factores que posea ms abundantemente, de modo que
las economas de bajo salario exportaran bienes ms trabajo-intensivos. Por un lado, ello llevara a que ese
pas se especialice en productos con alta absorcin de mano de obra, y por otro lado conducira a una
progresiva igualacin de los salarios de los pases entre s. Desafortunadamente, las condiciones tericas
para que esta tesis se cumpla son muy exigentes, y ha sido difcil encontrar ejemplos de procesos similares
en la prctica. Permanece como una probable tendencia de largo plazo pero con poca importancia en la
realidad cotidiana.
Por otra parte, la comparacin entre los niveles de salario depende tambin del tipo de cambio vigente entre
los pases, y ese tipo de cambio tiende a variar fuertemente en funcin de la situacin macroeconmica, las
polticas econmicas internas, y el mismo proceso de integracin. Tpicamente, por ejemplo, un pas que
ingrese en la integracin junto con la adopcin de un programa de ajuste estructural, es posible que sufra
90
una apreciacin monetaria, y con ello un aumento en sus salarios nominales internos expresados en
moneda del otro pas (o en dlares). Es muy probable que un pas con muy bajos salarios (en dlares)
antes de la integracin y del ajuste, pase a tener salarios (en dlares) mucho ms altos como resultado del
mismo proceso de ajuste e integracin. Dadas las enormes fluctuaciones del tipo de cambio real asociadas
a los procesos de ajuste e integracin, estas comparaciones entre pases en trminos de salarios y de otras
magnitudes monetarias deben ser siempre sujetas a una cualificacin y a una medicin cuidadosa.
Los diferentes niveles de ingreso per cpita tambin involucran diferentes niveles de consumo, tanto global
como de artculos especficos. Dado que la demanda per cpita de los diferentes bienes y servicios es una
funcin directa del ingreso, es obvio que la mezcla de productos demandados en un pas va a ser diferente
a la del otro. No slo diferirn, pues, en magnitud total, sino en la composicin misma del consumo. Al
integrarse los dos espacios econmicos, la demanda de ciertos artculos producidos en un pas se
expandir ms que la demanda de otros. Por ejemplo, cuando un pas incorpora como socio a un pas con
mucha mayor proporcin de gente pobre, el primer pas ver que el mercado del pas vecino hace crecer la
demanda agregada de alimentos mucho ms que la demanda agregada de automviles, probablemente.
Como consecuencia, las oportunidades de expansin para la agroindustria del primer pas sern
probablemente ms grandes que las posibilidades de expandir las ventas de automviles en el espacio
comn recin integrado. En otros trminos, el nivel de ingreso per cpita de los nuevos socios condiciona la
asignacin intersectorial del crecimiento derivado de la integracin.
El crecimiento potencial de los mercados est tambin asociado a los mismos factores. Un pas con altos
porcentajes de poblacin marginada del mercado ofrece un enorme potencial de crecimiento en el mercado
interno, especialmente para aquellos sectores de produccin asociados con necesidades bsicas
(alimentacin, indumentaria, vivienda). Gran parte del atractivo de la China para los capitales de Occidente
radica precisamente en el inmenso potencial que ofrecen esos 1200 millones de personas con bajsimo
nivel de consumo, aun cuando en lo inmediato no se sabe cmo har esa gente para pagar los bienes de
consumo que Occidente pretende colocar en la China. Un pas con alto nivel de ingreso promedio puede
ofrecer un mercado para bienes ms sofisticados, pero no slo eso sino que adems las tasas de expansin
potenciales aparecen como ms modestas, y ms difciles de atender. Tpicamente, el mercado interno de
los pases de ms altos ingresos progresa a un ritmo menor, porque se encuentra ya "saturado" (dada la
distribucin de ingresos) de los artculos ms fciles de producir y de uso ms masivo (alimentos, artefactos
domsticos, vestimenta) y su consumo marginal se concentra en artculos menos masivos y de ms alta
tecnologa.
El ritmo potencial de crecimiento del mercado interno, en realidad, responde al juego de tres factores
concurrentes:
el nivel y el ritmo de incremento del ingreso per cpita;
el grado de desigualdad en la distribucin del ingreso, y los cambios tendenciales de esa desigualdad;
la densidad demogrfica (respecto a los recursos naturales disponibles) y el ritmo de crecimiento de la
poblacin
En efecto, no es slo el nivel del ingreso per cpita, sino tambin su ritmo de crecimiento. En niveles bajos
de ingreso, el crecimiento puede ser ms rpido que en los niveles altos, ya que se consiguen grandes
progresos con inversiones muy limitadas (en el vocabulario de la economa neoclsica, la tasa marginal de
retorno del capital es muy alta cuando el capital es escaso, aunque esto difcilmente puede considerarse
como una explicacin sino ms bien como una descripcin).
Adems, el grado de desigualdad. Pases muy desiguales tienen un mayor potencial de redistribucin, lo
cual significa que cambios en las reglas de juego (con mnima inversin involucrada, aunque requieran
enormes decisiones polticas) pueden provocar cambios masivos en la demanda agregada. En los pases
ms igualitarios, el crecimiento de la demanda no depende mayormente de la redistribucin (excepto
cuando es regresiva), sino sobre todo del crecimiento del ingreso global.
En tercer lugar, la poblacin. Pases con altas tasas de crecimiento demogrfico tienen un elevado
crecimiento "extensivo" de la demanda, por simple aumento del nmero de consumidores, aun cuando el
ingreso per cpita no crezca mucho. Pases con menor tasa de crecimiento poblacional tienen un mercado
interno que se expande, sobre todo, por aumentos de los ingresos globales y de la productividad. Adems,
los pases con fuerte crecimiento demogrfico usualmente tienen elevados porcentajes de poblacin rural, y
una tasa tambin alta de migracin campo-ciudad, lo cual involucra el pasaje permanente de poblacin
desde una economa ms autosuficiente hacia una economa ms integrada al mercado.
91
Otro factor, a menudo poco visible, que incide en esta problemtica es el estilo de desarrollo. En funcin de
factores histricos, polticos, sociolgicos, los pases optan por estilos ms concentradores y excluyentes, o
por estilos ms equitativos e incluyentes; en funcin de su dotacin de recursos naturales y otros factores,
optan tambin por estilos de desarrollo basados en sectores intensivos en trabajo o sectores intensivos en
capital. Estas decisiones no son siempre voluntarias y conscientes. Un pas puede optar por procesos
intensivos en trabajo simplemente porque sus recursos naturales le ofrecen la posibilidad de producir
competitivamente con mucho empleo. El desarrollo puede concentrarse en sectores de relativamente poco
empleo y dirigidos a sectores de altos ingresos (por ejemplo industria automotriz) por factores vinculados a
la oferta de inversiones extranjeras, y no por decisiones deliberadas basadas en el inters nacional.
La integracin puede inducir cambios en estos estilos de desarrollo, al impulsar en mayor o menor medida
unos sectores en desmedro de otros, o al expandir unos mercados ms que otros. Pero adems, el curso y
los efectos de la integracin dependern de la combinacin de niveles de ingreso, ritmos de crecimiento del
ingreso, grado de desigualdad, variaciones en la desigualdad, diferencias entre la desigualdad de un pas y
la de otro, diferencias de productividad globales de la mano de obra y diferencias especficas de
productividad en diversos sectores. Los equilibrios macroeconmicos que determinan el tipo de cambio real
sobrevuelan a su vez estas diferencias, condicionndolas y redefinindolas.
3. POBREZA, EMPLEO Y REESTRUCTURACION ECONOMICA EN AMERICA LATINA
La poltica econmica de Amrica Latina en los aos ochenta y noventa ha estado dominada por un enorme
esfuerzo de ajuste estructural, que no solamente se propuso reducir en forma permanente las tendencias
inflacionarias, sino tambin superar en forma integral el modelo de sustitucin de importaciones basado en
la industrializacin protegida y orientada hacia adentro, que haba prevalecido en las dos o tres dcadas
anteriores.
Este proceso de ajuste estructural incluye profundas reformas econmicas, entre ellas la privatizacin de
empresas estatales, un menor grado de regulacin estatal de la economa, un fuerte ajuste de las finanzas
pblicas para reducir y en muchos casos eliminar por completo el dficit del Estado (en algunos pases, el
modelo de poltica econmica simplemente no tolera que exista dficit, obligando a mantener
permanentemente un supervit fiscal), y una mayor apertura externa (incluyendo procesos de integracin).
Como consecuencia de este ajuste, distintos sectores econmicos y sociales deben reacomodarse en un
escenario profundamente modificado. Enteros sectores de produccin, crecidos al amparo de polticas
ahora difuntas, deben reestructurarse o sucumbir. La modernizacin tecnolgica impulsada por la
desregulacin y la apertura externa conducen en general a la adopcin de tecnologas ms intensivas en
capital, de modo que el crecimiento econmico se caracteriza por un rpido incremento de la productividad
con muy poco aumento del empleo. Diversos grupos en la clase obrera formalizada o en los estratos
medios, que bajo los modelos anteriores de crecimiento haban encontrado ocupaciones seguras con
remuneraciones adecuadas, se encuentran de pronto amenazados por el desempleo y el empobrecimiento,
dando origen a los llamados "nuevos pobres".
Este vasto proceso de cambios, aun inacabado, no puede ser analizado ahora, sino solamente mencionado
como un condicionante general de las relaciones entre integracin y pobreza. La integracin
latinoamericana se est dando en el marco de un proceso continental de ajuste estructural, y ello tiene
profundas consecuencias respecto a las implicancias sociales del proceso de integracin. En particular, el
marco de poltica macroeconmica que va surgiendo de los procesos de ajuste restringe severamente las
posibilidades de intervencin correctiva del Estado en relacin a la distribucin del ingreso, la asignacin de
los recursos entre grupos o entre regiones, y la atenuacin de los conflictos distributivos. El margen para
otorgar subsidios abiertos o encubiertos, la potestad misma de utilizar las herramientas clsicas de la
poltica econmica y social, le estn crecientemente vedadas a los Estados nacionales de Amrica Latina.
Estas polticas estn impulsadas por la conviccin de que el libre juego de las fuerzas del mercado operar
en forma eficiente para asignar los recursos y propulsar un sostenido proceso de crecimiento, con la
esperanza de superar o reducir sustancialmente la pobreza, y la expectativa de poder generar empleos para
toda la fuerza laboral.
Estos ltimos objetivos, sin embargo, se reconocen como relativamente mediatos, de modo que en una
primera etapa las polticas de ajuste reconocen la necesidad de polticas sociales transitorias con el fin de
ofrecer un puente a los grupos ms vulnerables y ms afectados por la reforma econmica. Estas polticas
no slo tienen finalidad asistencial, sino que tambin apuntan a la capacitacin y reciclaje de la mano de
obra, a apoyar procesos de desarrollo basados en microempresas o en otros emprendimientos que ofrezcan
empleo e ingresos a corto plazo. La incidencia de esas polticas, que de por s se apartan de los postulados
92
no intervencionistas de la poltica macroeconmica, se entiende transitoria, pues deberan ser

eventualmente eliminadas una vez que el programa econmico principal comience a rendir sus frutos. La
expectativa de que ese momento llegue rpidamente, sin embargo, no se ha visto satisfecha todava. En
casi todos los pases donde este enfoque fue aplicado, la necesidad de polticas sociales compensatorias se
revela como necesaria durante un largo perodo.
El mismo proceso de integracin, como veremos en seguida, adquiere una coloratura especial por el hecho
mismo de haberse desarrollado en ese contexto de reforma econmica y ajuste estructural.
4. LA INTEGRACION EN EL CONTEXTO DEL AJUSTE ESTRUCTURAL
Los procesos de integracin desarrollados antes de esta poca, como es el caso del Mercado Comn
Europeo a partir de los aos sesenta, surgieron y se desarrollaron al amparo de teoras que avalaban un
amplio margen de intervencin y regulacin estatal de la economa. Las polticas nacionales y comunitarias
de Europa no suponen en general que las fuerzas espontneas del mercado (nacional, comunitario y sobre
todo mundial) deban jugar libremente como asignadoras principales de los recursos. La distribucin del
ingreso, la asignacin de recursos de inversin, el sistema de precios, las transferencias unilaterales o
subsidios con finalidad social o econmica, el mercado laboral, etctera, responden a polticas que estn
basadas en la conviccin de que el mercado debe ser contrapesado con medidas de intervencin. Altas
barreras aduaneras para las mercancas extracomunitarias, fuertes regulaciones nacionales o comunitarias
sobre rgimen laboral, sobre tasas de inters, sobre tipos de cambio, etctera; grandes niveles de
intervencin y de subsidio para condicionar la inversin y orientar la produccin en determinados sectores
econmicos (de lo cual el ejemplo ms notorio es la poltica agrcola comunitaria), tales fueron los rasgos
principales del proceso de integracin europea, que sirvi indudablemente como modelo conceptual para
los esfuerzos latinoamericanos de integracin.
Las orientaciones originales del Pacto Andino, surgido en 1969, siguieron similares concepciones.
Limitaciones al capital extranjero, asignacin compulsiva de inversiones por pases, intentos (nunca
concretados) de imponer un elevado arancel externo comn, tales fueron los rasgos ms salientes de aquel
esquema de integracin, aunque luego no pudo avanzar sostenidamente en la direccin inicialmente
escogida.
En cambio, las iniciativas de los aos noventa, en particular el MERCOSUR y tambin el NAFTA, surgen en
un contexto de liberalizacin general del comercio y de desregulacin interna, y en medio de un profundo
proceso de ajuste de las finanzas pblicas y de grandes restricciones en la poltica monetaria. De hecho,
son emprendidas como parte del proceso de apertura y desregulacin (y no para contrarrestar las
tendencias en ese sentido).
Estos esquemas de integracin, por ello, no plantean mecanismos muy costosos de compensacin. Por
ejemplo, el MERCOSUR se basa en un arancel externo comn sumamente moderado (cuyo promedio es
una tarifa del orden del 15%, cuando los principales pases del grupo tenan, pocos aos antes, un arancel
aduanero promedio del orden de 60 a 80%), y en la creacin de una zona de libre comercio entre los
miembros del grupo, que es prcticamente total aunque todava tolera un grupo limitado de excepciones
acordadas a cada pas, las que fenecern en torno al ao 2000. La barrera interna del MERCOSUR, por lo
tanto, es casi inexistente, y la barrera externa es relativamente baja. Los cuatro gobiernos miembros se
encuentran embarcados en reformas estructurales que limitan severamente su capacidad de intervencin
en la economa (aunque ello no impide que subsistan mecanismos de intervencin muy fuertes, sobre todo
en el caso de Brasil y Uruguay). Con pocas excepciones, todos los sectores productivos de los pases
miembros enfrentan cruda y abiertamente la competencia de los otros tres pases miembros, y tienen una
muy escasa proteccin frente a terceros pases. La conviccin de que el mercado es un asignador eficiente
se complementa aqu con la hiptesis de que bajo condiciones de una economa casi totalmente abierta
puede prosperar la integracin y puede instaurarse un proceso sostenido de crecimiento.
Ese condicionamiento macroeconmico de la integracin es casi ineludible. Pese a la fuerte oposicin de
los diversos sectores afectados, los gobiernos estn constreidos a continuar con el ajuste, profundizando
las privatizaciones y desregulaciones, modificando la legislacin (y an la Constitucin) para adecuarla al
nuevo escenario, terminando con las ltimas fuentes de dficit fiscal, sosteniendo a rajatabla la estabilidad
de precios y practicando una poltica monetaria extremadamente austera. La subsistencia de una enorme
deuda externa, y los acuerdos celebrados para su renegociacin, imponen metas de ajuste que se tornan
obligatorias si los pases pretenden continuar integrndose al mercado mundial de bienes y capitales. La
facultad discrecionaria del Estado para forjar los rasgos de la economa nacional estn as fuertemente
limitados.
93
5. INTEGRACION, EMPLEO Y POBREZA: PROCESOS Y MECANISMOS

De qu forma afecta la integracin el empleo y la pobreza? Los principales mecanismos y procesos por los
cuales se implementa su influencia son aquellos que se refieren a los cambios en los flujos de comercio, los
que se traducen en modificaciones de las ventajas relativas de sectores y regiones, y los que tienen que ver
con el cambio en el grado de proteccin.
5.1 El impacto del comercio intrarregional
La apertura de un rea de libre comercio implica para cada pas un mayor flujo de importaciones de ciertas
mercancas, y un mayor flujo de exportacin de otras mercancas. Ciertos sectores productivos se
expandirn, mientras otros se contraen o incluso desaparecen. En general, adems, el volumen del
comercio se ampla. Estos cambiantes flujos comerciales requerirn adaptaciones y modificaciones en la
estructura productiva de cada pas, con inmediatas consecuencias para el empleo y para los ingresos.
En lneas generales, no hay motivo realista para esperar que los flujos tengan un determinado componente
de empleo, mayor o menor que la media nacional. En otros trminos, las nuevas importaciones pueden
afectar a sectores con altos coeficientes de mano de obra, o a sectores muy mecanizados donde el efecto
empleo es poco significativo. Lo mismo ocurre con las exportaciones: su capacidad para crear empleos
puede ser alta o baja. Y por lo tanto el efecto neto es difcil de predecir. La teora econmica indica en
principio que los pases con mayor abundancia de mano de obra exportarn bienes relativamente intensivos
en mano de obra, e importarn bienes relativamente intensivos en capital, pero esta tesis depende de tantos
factores condicionantes (la libertad de los mercados, la diferente calificacin de la mano de obra, la dotacin
de otros factores como la tierra, etctera) que es difcil usarlo para predecir los acontecimientos (2).
La experiencia internacional ensea que la apertura comercial considerada en conjunto tiene un efecto
positivo sobre el nivel de empleo (y especialmente sobre la calidad del empleo), ya que los eventuales
efectos negativos en algunos sectores se dan sobre todo al inicio y con un alcance limitado (porque los
sectores en cuestin, limitados como estaban al mercado interno, son usualmente pequeos), mientras que
los efectos positivos tienden a ser ms amplios y pueden seguir creciendo indefinidamente a medida que se
expande el mercado de exportacin.
Ello no despeja, sin embargo, el problema causado en el corto plazo por la brusca apertura del mercado
domstico a productos de los otros miembros del acuerdo de integracin, que hacen valer sus ventajas
comparativas para desplazar a los antiguos proveedores nacionales. Esto causa prdidas de empleos,
cadas en el salario real y en algunos casos puede sumir en la marginalidad o la pobreza a determinadas
regiones. Los pases recurren a perodos de transicin y regmenes de excepcin temporaria para obtener
el tiempo necesario a fin de efectuar el ajuste, pero los costos sociales difcilmente pueden evitarse a la
larga.
5.2 Cambios en el grado de apertura al comercio extrarregional
La constitucin de un espacio econmico integrado puede significar para los pases o bien un aumento o
bien una reduccin del grado previo de proteccin de ciertos sectores. Las recientes discusiones en el seno
del MERCOSUR para llegar a un arancel externo comn mostraron claramente que algunos sectores
deban reducir su proteccin en un pas y aumentarla en otro, con las consiguientes implicancias para el
mercado respectivo. Por ejemplo, en dichos acuerdos la Argentina acept elevar de cero a 14% el arancel
para bienes de capital, mientras Brasil acept reducirlo de alrededor de 35% a los ya mencionados 14% de
arancel comn. En ese caso particular hay dos efectos destacables:
El efecto en la industria de bienes de capital, a la cual se le aumenta la proteccin en el caso argentino,
y se le reduce en el caso brasileo.
El efecto en todas las dems industrias, pues los bienes de capital se encarecen en la Argentina y se
abaratan en Brasil. Ello conducira al desplazamiento hacia tecnologas ms intensivas en mano de obra
en la Argentina, y hacia tecnologas ms intensivas en capital en el Brasil. El empleo, "ceteris paribus",
se incrementara en la Argentina y se reducira en Brasil.
Siempre dentro de MERCOSUR, otro caso destacable es el de Paraguay, que antes de la constitucin del
Mercado Comn tena una economa sumamente abierta, con bajsimo arancel de aduanas, pero en el
futuro deber acomodarse a un arancel externo comn con los otros miembros del grupo. Ello encarecer
ciertos bienes (sobre todo maquinaria, vehculos y similares) para los consumidores paraguayos, y
probablemente incrementar el empleo en el pas.
94
5.3 Cambios en las ventajas (o desventajas) de localizacin

La integracin entre pases vecinos cambia a veces radicalmente la posicin relativa de las regiones
internas de cada pas. Las zonas cercanas a las fronteras internas del grupo de pases tendrn beneficios
como consecuencia de la integracin. Por ejemplo, el Nordeste argentino, que tradicionalmente comerciaba
con el exterior a travs de Buenos Aires, est incrementando velozmente su comercio directo con Brasil,
especialmente en algodn, hilados y productos agrcolas. Indirectamente, esa regin tambin se favorece
por el enorme aumento del flujo de mercancas que atraviesan su territorio para llegar hacia o desde el
Brasil por va terrestre. El crecimiento de empleo e ingresos resultante puede ser decisivo para
determinadas localidades, antes remotas y apartadas, que ahora se encuentran bruscamente dotadas con
ventajas de localizacin.
Este tipo de consecuencias de la integracin, con sus inmediatas implicancias para el empleo y los
ingresos, pueden reducir notablemente la incidencia del desempleo y la pobreza en zonas o sectores
anteriormente postergados. Por ejemplo, nuevamente en el caso de la relacin Argentina-Brasil, ciertas
zonas del Nordeste argentino, colindantes con Brasil y Paraguay, se encuentran entre las que tienen mayor
incidencia de la pobreza extrema, evidenciada por indicadores como la insatisfaccin de necesidades
bsicas, la aparicin de los nicos brotes de clera que ha habido en el pas en los ltimos aos, y las
fuertes migraciones de poblacin hacia centros urbanos. El destino de muchas de esas zonas puede
cambiar radicalmente como consecuencia directa de la integracin (3).
6. MIGRACIONES LABORALES E INTEGRACION
Una de las consecuencias ms importantes de la integracin en relacin al empleo y la pobreza es el
incremento de la movilidad de la fuerza de trabajo entre los pases miembros. Si bien no todos los
esquemas de integracin implican la abolicin de las barreras al desplazamiento de trabajadores, y existen
todava muchas de estas barreras aun en los esquemas de integracin ms avanzados, no hay duda que
esa mayor movilidad es uno de los mecanismos ms poderosos a travs de los cuales se propagan los
efectos de la integracin sobre el empleo y sobre la distribucin del ingreso.
En realidad, el trfico de mercancas puede verse como una forma indirecta de la movilidad de factores, de
la cual es un ejemplo directo la migracin: el trabajo realizado en un pas, corporizado (con su costo) en los
productos correspondientes, ingresa en el otro pas y transmite una seal de mercado referente al costo y
calidad de la mano de obra de uno y otro pas. Pero la migracin directa de trabajadores de un pas para
integrarse en la fuerza laboral del otro es una forma ms directa de transmitir esa seal. Este proceso es en
principio tanto ms poderoso cuanto ms grandes son las disparidades de los niveles de salario de los
pases involucrados (si no hubiera diferencias salariales, la migracin sera mnima y se limitara al flujo de
especialidades, desde donde son ms abundantes hacia las zonas donde son ms escasas).
Sin embargo, no es la mera diferencia salarial la que impulsa estos movimientos de mano de obra. Los
migrantes entre pases vecinos pertenecen a una categora especial de migrantes, cuya "funcin objetivo"
no se reduce a la obtencin de un mayor salario.
6.1 Factores de la migracin laboral de corto, mediano y largo plazo
Las migraciones de muy larga distancia, como las de aquellos millones de europeos del siglo XIX y
principios del siglo XX, que emigraron definitivamente hacia Amrica del Norte o del Sur, o la de ciertos
pases de Oriente que todava hoy proveen emigrantes que fluyen hacia el nuevo continente, estn
condicionadas esencialmente por la perspectiva de mejores ingresos, de empleos ms abundantes, y de
niveles salariales ms altos. Muchos autores creen, de hecho, que los niveles salariales no son lo
determinante; ms importante es la seguridad de conseguir rpidamente empleo, y la expectativa de poder
progresar sostenidamente en el futuro.
En el otro extremo se sitan los migrantes de corto plazo, entre ellos los estacionales que migran por
temporadas para ocupar empleos de corta duracin en las cosechas, en zonas de turismo o en trabajos
similares. Estos migrantes, usualmente, aprovechan perodos de baja ocupacin en sus zonas de origen, y
van atrados por la seguridad del empleo y un salario atractivo. En este grupo, no slo cuenta el nivel de
salario (nominal o real) sino muy particularmente la capacidad de ahorro. Para estos migrantes que dejan
una casa y una familia a la cual deben volver en corto tiempo, la posibilidad de traer dinero sobrante a casa
es ms importante que el monto total ganado. Ganar mucho en un pas donde deban gastarse todo el
dinero para vivir, sin poder llevar mucho a casa, no es tan atractivo como ganar un poco menos en otro pas
donde la posibilidad de ahorro es mayor, aun cuando el nivel de vida en el lugar de destino sea inferior en el
segundo caso.
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Los migrantes de mediano plazo y algunas categoras de migracin oscilante o de migrantes con doble
residencia, muy frecuentes entre pases vecinos, se mueven por consideraciones similares. El objetivo de la
migracin no es el consumo, sino el ahorro o la acumulacin. En el caso de migraciones de mediano plazo,
que pueden durar varios aos, la meta es aprovechar los mejores salarios del pas de destino para
acumular capital, ya sea para enviar remesas a su lugar de origen, o para regresar con un capital y hacer
alguna clase de inversin (comprar casa, instalar una pequea empresa, etctera).
La funcin objetivo de estos migrantes es un poco complicada. Deben maximizar la porcin ahorrable del
ingreso que perciban en su lugar de destino, expresada en poder adquisitivo de su lugar de origen. Los
factores que inciden en esa funcin objetivo, y que por lo tanto determinan aumentos o reducciones de
estas migraciones, son: el tipo de cambio, el nivel absoluto de salario real (es decir, las diferencias en el
costo de vida entre los dos pases), y el diferente poder adquisitivo del ahorro en los dos pases (4).
Cuando una mujer paraguaya decide emigrar por un tiempo a la Argentina, por ejemplo, no se despide para
siempre de los suyos, como lo hacan los emigrantes europeos en el siglo pasado. Ir y volver en mnibus es
fcil y es relativamente barato. Su objetivo, en parte, es acceder a un mercado de trabajo en la Argentina
que, incluso para trabajos humildes como el servicio domstico, ofrece niveles de vida notablemente ms
altos que los que se pueden obtener en Paraguay con similar grado de calificacin. Pero esa mujer no slo
emigra para vivir mejor. Su objetivo fundamental a menudo es separar una parte de sus ingresos para
enviarlo a su familia, o acumularlo para instalarse por su cuenta una vez que regrese a su pas en el futuro.
La importancia de este objetivo de ahorro se percibe fcilmente cuando se observa que esas migraciones
no se ven alteradas por la cada o aumento del salario real en la Argentina, sino por el aumento o cada del
salario nominal en dlares. El salario real de una empleada domstica en Buenos Aires no es en los aos
noventa sustancialmente distinto al de los aos ochenta. Sin embargo, en los ltimos aos ochenta, con un
tipo de cambio real muy alto, la moneda argentina no vala mucho. Aun cuando entonces y ahora la
paraguaya del ejemplo pudiese ahorrar el mismo porcentaje de su sueldo, y aun cuando pudiese vivir
exactamente igual en Buenos Aires en los dos perodos, en la actualidad puede enviar a su casa quiz
cinco veces ms dlares que antes. Esa es la diferencia que en 1987-90 prcticamente revirti el flujo
(haba ms retornos de paraguayos al Paraguay que nuevos emigrantes, incluso antes de la cada de
Stroessner que pudo motivar retorno de exiliados), y que en 1991-95 lo ha vuelto a incrementar
notablemente.
El efecto de estos movimientos es evidente. En los pases de origen hay un importante aporte de remesas
de emigrantes, que pueden ser fundamentales para mantener a las familias involucradas. En el pas de
destino, esos inmigrantes tienden a deprimir el salario de las ocupaciones donde se concentran (por
ejemplo, el salario real de las empleadas domsticas en Buenos Aires aument en 1991, pero desde 1992
se encuentra en un suave descenso, probablemente causado por el creciente flujo de inmigrantes de pases
vecinos, y en menor medida de las provincias marginales de la propia Argentina) (5). Efectos similares
ocurren en otras ocupaciones donde es frecuente el empleo de inmigrantes (por ejemplo, en 1994 el costo
de la mano de obra para la construccin en Buenos Aires disminuy en trminos absolutos, perdiendo 6%
en trminos reales, en parte por una reduccin de impuestos para seguridad social, pero tambin en parte
por reducciones en el salario de bolsillo, a pesar del fuerte aumento de la actividad de construccin, que en
ese ao creci en un 17% respecto a 1993).
6.2 Barreras e incentivos a la migracin laboral
Para que la migracin se concrete hay que superar ciertas barreras. El proceso de integracin tiende a
reducir la incidencia de dichas barreras, pero en este tema el progreso es mucho ms lento que en el rea
del comercio de mercancas. Entre esas barreras las hay legales, lingsticas y sociales.
Las barreras legales son evidentes. Normalmente hace falta pasaporte o alguna otra documentacin para
ingresar a otro pas, y hay que obtener luego un permiso de residencia o de trabajo a fin de poder
emplearse en el pas de destino. Si bien hay una fuerte incidencia del empleo no registrado de extranjeros
ilegales, la falta de documentacin es una barrera indudable. Los pases, por otra parte, procuran utilizar la
mano de obra extranjera como colchn para atenuar las fluctuaciones del desempleo, poniendo ms
dificultades cuando la situacin laboral es difcil.
Entre pases vecinos y en proceso de integracin, los problemas de documentacin tienden a allanarse. Por
ejemplo, entre los pases del MERCOSUR, y de igual modo entre Argentina y Chile, no hace falta pasaporte
para atravesar las fronteras. Cualquier ciudadano de un pas puede visitar los otros pases con su misma
documentacin nacional. Sin embargo, ello no lo autoriza a trabajar en el otro pas, para lo cual debe
obtener una visa apropiada. Puede, sin embargo, desarrollarse un mercado de trabajo basado en el empleo
96
ilegal de inmigrantes no autorizados para trabajar, que no slo cobran menores salarios sino que tampoco
pagan impuestos ni contribuyen a la seguridad social.
En el MERCOSUR, el pas que ms migrantes recibe de sus socios es la Argentina, donde viven centenares
de miles de uruguayos, paraguayos, chilenos, como tambin bolivianos y peruanos. El pas tiene una larga
tradicin inmigratoria y una legislacin bastante generosa para otorgar la radicacin, pero aun as un
creciente desempleo (que en 1994 super el 12%) y un fuerte aumento de la necesidad del fisco de
recaudar impuestos y contribuciones tienden a morigerar esa generosidad y a extremar las medidas de
vigilancia sobre el trabajo ilegal de extranjeros.
El idioma es otra clase de barrera. Probablemente es la principal razn por la cual no hay una cantidad
comparable de inmigrantes brasileos en la Argentina, a pesar de fuertes diferencias en el nivel salarial y en
las posibilidades de ahorro (el salario mnimo es de unos 120 dlares en Brasil, y mucha gente gana incluso
menos; en la Argentina es raro encontrar salarios inferiores a los 300-400 dlares para trabajos no
calificados; las remesas mensuales habituales de los inmigrantes bolivianos o paraguayos equivalen como
mnimo a un salario mnimo brasileo).
La principal barrera social a la inmigracin es el prejuicio, as como la resistencia de los trabajadores nativos
frente a los extranjeros. Este problema que adquiere creciente importancia en Europa, est empezando a
hacerse notar en el Cono Sur. Por ejemplo, el descubrimiento de una red de contratistas que importaba
trabajadores brasileos sin documentacin para emplearlos por corto tiempo en trabajos clandestinos con
alto grado de explotacin y salarios muy inferiores a los usuales, as como la captura de unos cuantos
marginales latinoamericanos dedicados a actividades delincuenciales, despert a mediados de 1994 una
breve oleada de xenofobia en la Argentina; esta clase de sentimientos es completamente extraa en un pas
hecho de inmigrantes, donde nunca hubo esas reacciones anteriormente, pero debe esperarse que sigan
aumentando.
7. INTEGRACION Y PROMOCION DEL EMPLEO: DIFICULTADES Y DESAFIOS
Una economa abierta e integrada genera una demanda de trabajo peculiar:
Se concentra en ciertos sectores y ocupaciones, que normalmente no son aquellas ms tradicionales
sino otras nuevas que el propio desarrollo va requiriendo. Importantes segmentos del mercado laboral
se contraen crnicamente, obligando a contingentes significativos de trabajadores a un reciclaje difcil.
Los nuevos empleos son de calificacin creciente.
La demanda de trabajo crece menos que el producto, pues se trata de economas en proceso de
modernizacin que incrementan persistentemente su productividad. Aun con tasas importantes de
crecimiento es posible as que el empleo crezca poco o decrezca, y que aumente la tasa de desempleo.
Es desigual por regiones, originando movimientos internos de poblacin hacia las zonas con mayor
demanda de mano de obra, y originando expulsin de poblacin en las regiones ms afectadas por los
efectos inmediatos de la integracin (regiones muy especializadas en producciones poco competitivas,
desplazadas por la produccin de otros pases miembros del esquema de integracin).
A su vez, estos procesos ocurren, como ya dijimos, en el contexto de una poltica macroeconmica que est
inhibida de desplegar muchos instrumentos compensatorios, y que centra su accionar en la promocin de
las fuerzas del mercado.
Qu polticas podran atenuar estos problemas de empleo que acompaan a la integracin?
Una de las ms evidentes es la capacitacin y reciclaje de la mano de obra. La reforma de los sistemas
educativos, y el establecimiento de programas de entrenamiento masivo, dentro y fuera de las empresas, es
un componente esencial de estas polticas. La implementacin de sistemas de aprendizaje, donde los
jvenes aspirantes a trabajar entren como "aprendices" en un rgimen de capacitacin en servicio en las
mismas empresas que luego podran emplearlos en forma regular, siguiendo la experiencia de Alemania y
otros pases, es un elemento no desdeable.
Las polticas compensatorias basadas en el empleo temporal por cuenta del Estado, como en los llamados
"Fondos Sociales de Emergencia" o similares, que se multiplicaron en Amrica Latina desde hace algunos
aos, deben ser conducidos enrgicamente hacia un uso eficiente y racional de la mano de obra que se
emplee. Ya que se trata de crear empleos, es mejor crear empleos tiles. El consejo keynesiano de
contratar una cuadrilla para abrir una zanja, y otra cuadrilla para taparla, no parece una forma sagaz de
ofrecer empleo. Trabajos de infraestructura con inmediata repercusin productiva, como los caminos de
acceso rurales, la autoconstruccin de viviendas, la reparacin o construccin de infraestructura de riego,
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las obras de conservacin de suelos en zonas agrcolas amenazadas de erosin, etctera, son ejemplos
adecuados.
En algunos pases del MERCOSUR (Brasil y Paraguay, pero sobre todo Brasil), subsisten estructuras
agrarias arcaicas con millones de trabajadores rurales sin tierra y de minifundistas que no llegan al nivel de
la subsistencia. La reforma agraria, que ambos pases tienen entre sus polticas actualmente, es una
herramienta importante para incorporar esos millones de pobres rurales al mercado como productores o
trabajadores, y para eliminar los bolsones de atraso que an socavan la solidez de la estructura econmica
y contribuyen sustancialmente al volumen de la pobreza rural. Sin embargo, las reformas agrarias de
nuestro tiempo tienen caractersticas diferentes a las de dcadas anteriores, ya que deben hacer las
cuentas con la realidad del ajuste estructural y con el tono general de las polticas macroeconmicas (6).
Las mismas polticas macroeconmicas tambin hacen lo suyo en cuanto a la promocin del empleo.
Muchas veces con la mejor intencin se termina perjudicando el empleo cuando lo que se trataba de hacer
era aumentarlo. Por ejemplo, polticas crediticias blandas, con subsidios a las tasas de inters, hacen que
proyectos inviables parezcan viables, y alientan al uso excesivo de capital en lugar de trabajo. Una tasa de
inters real positiva, aunque no muy alta, puede alentar al uso equilibrado de ambos factores, posibilitando
un mayor empleo de mano de obra.
En el campo especfico de la integracin, la eliminacin de las barreras para el desplazamiento de la fuerza
laboral es un ingrediente importante, ya que permite a la gente llegar a donde estn las oportunidades de
empleo, y permite tambin corregir las distorsiones y diferencias excesivas en los niveles salariales. La
flexibilizacin de las condiciones contractuales puede permitir que las empresas cercanas al lmite de
rentabilidad puedan ampliar el empleo de mano de obra, que resulta a veces impracticable por la suma de
rigideces incorporadas en legislacin laboral y en los convenios con los sindicatos. Asimismo, la legislacin
laboral nacional, armonizada con los otros pases del grupo integrado, debe equilibrar la defensa de los
trabajadores actualmente ocupados (preocupacin principal de la legislacin tradicional y centro de atencin
de la prctica sindical) con la defensa de los nuevos trabajadores que deben incorporarse al empleo o
volver a trabajar despus de quedar cesantes, incluyendo los trabajadores extranjeros intracomunitarios.
Con respecto a las zonas o industrias amenazadas por la integracin, y para las cuales suelen negociarse
perodos de excepcin transitorios, es menester implementar mecanismos de supervisin comunitaria para
acelerar y garantizar la transicin, evitando que transcurra el perodo de excepcin sin que se tomen las
medidas adecuadas de reestructuracin del respectivo sector. De otro modo, el problema no slo se
posterga, sino que usualmente se agrava.
El tema principal de la poltica nacional y comunitaria en este aspecto es decidir cul es el grado de
intervencin que los pases y la comunidad de pases integrados quiere y puede aplicar para modificar y
equiparar los niveles de vida, las remuneraciones y las condiciones de trabajo en los diferentes pases y
regiones. Hay una parte de las diferencias que debe indudablemente ser eliminada, porque se basa en
malas prcticas, en evadir la legislacin laboral, en condiciones polticas y sociales que dificultan la
negociacin de mejores condiciones. Pero hay otra parte de las diferencias que provienen de diferencias
econmicas genuinas en la productividad, en la calificacin, en la relacin entre oferta y demanda de
determinadas profesiones u oficios, etctera. Estas diferencias no se pueden eliminar por decreto. Por el
contrario, deberan subsistir mientras subsistan las condiciones que les dieron origen. Una intervencin
inmoderada en estos aspectos puede incluso ser daina para los trabajadores (sobre todo para cesantes y
nuevos trabajadores) en los pases "beneficiarios", ya que puede poner el costo del empleo fuera de las
posibilidades reales de las empresas.
El mismo proceso de integracin, al permitir un ms fcil desplazamiento de bienes y personas, crea las
condiciones para una reasignacin eficiente de los recursos humanos y para la progresiva igualacin de las
condiciones laborales (igual paga para igual trabajo, etctera). En los pases de salarios ms bajos stos
tendern a subir. En los pases con salarios iniciales ms altos juegan dos tendencias: el aumento de
productividad inherente al desarrollo de la produccin y el comercio, y el influjo de la integracin con un
mercado laboral diferente, cuyos trabajadores ganan menos. Si el proceso se gobierna con prudencia, el
primer efecto puede prevalecer sobre el segundo, de modo que los salarios de todos aumenten, aunque
indudablemente aumentarn ms en los pases con menores salarios iniciales.
En definitiva, la integracin como tal, con el vigoroso impulso que otorga a la modernizacin y al
intercambio, es el principal motor del crecimiento econmico y por lo tanto la mejor herramienta para acabar
con el desempleo y la pobreza.
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NOTAS
1. Por ejemplo, la Unin Europea considera como regiones dignas de ayuda a aquellas partes de los
pases miembros donde el ingreso per cpita sea inferior a un 75% del promedio de la Unin. En
Amrica Latina, o dentro de los esquemas de integracin existentes (MERCOSUR por ejemplo) las
diferencias son mucho ms profundas, con amplias regiones en niveles de ingreso inferiores a la cuarta
parte del promedio. Las diferencias entre los ingresos medios de los pases son tambin mucho ms
acentuadas.
2. Por ejemplo, al iniciar una sustancial apertura econmica en los ltimos aos ochenta, luego acentuada
desde 1991 con el inicio del MERCOSUR, la Argentina obtena un 70% de sus exportaciones del sector
agropecuario (productos primarios o derivados). Dada la abundancia de tierra y la relativa escasez de
capital y mano de obra en el pas, podra pensarse que el crecimiento del comercio en general y con el
MERCOSUR se centrara en los mismos productos agrcolas y pecuarios. Sin embargo, desde entonces
en un contexto de crecimiento del comercio y del producto, las exportaciones de productos
agropecuarios primarios han disminuido, las de productos agropecuarios elaborados industrialmente
han aumentado moderadamente, y el mayor aumento se ha dado en productos industriales de origen no
agropecuario, y en particular los de sectores muy intensivos en capital. El crecimiento global del pas en
1990-94, que totaliz un 35%, gener apenas un 6% de crecimiento del empleo, lo cual fue posible slo
porque hubo un fuerte aumento de la productividad y un incremento de las relaciones capital/trabajo y
capital/producto. Por otra parte, el contenido de trabajo de los productos agropecuarios de exportacin
en la Argentina es inferior al contenido de trabajo de las exportaciones industriales.
3. Vase, del autor, "Impactos de la integracin regional sobre las disparidades internas de los pases:
algunas reflexiones sobre el caso del MERCOSUR", presentado en el seminario sobre "La dimensin
social de la integracin regional", CEFIR. Santiago, Chile, Abril 1995.
4. Vase, del autor, "Migracin internacional en Paraguay e integracin del Cono Sur: una agenda de
investigacin", en la publicacin de la Organizacin Internacional para las Migraciones, Revista de la
OIM sobre Migraciones en Amrica Latina, Volumen 10, No.2/3, Agosto/Diciembre 1992, pag. 7-27.
5. El salario real de las empleadas domsticas se conoce mensualmente deflactando con el Indice de
Precios al Consumidor el componente "Servicio domstico", que forma parte de la canasta del mismo
ndice.
6. Vase, del autor "Poltica agrcola y poltica agraria en el contexto del ajuste estructural", FAO/Brasilia,
1994, y asimismo Luis Gmez Oliver, "La poltica agrcola en el nuevo estilo de desarrollo
latinoamericano", FAO, Santiago, Chile, 1994.
Las opiniones vertidas en este documento son de exclusiva responsabilidad del autor.
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UNIDAD EN LA DIVERSIDAD: la Seguridad Social en el Marco de la Integracin Regional

Rodolfo SALDAIN
Profesor de Seguridad Social, Universidad Catlica Dmaso Antonio Larraaga (UCUDAL);
Ex-Presidente del Banco de Previsin Social, Montevideo, URUGUAY
1. INTRODUCCION
La integracin regional es, a la vez, un proceso y un resultado. En tanto proceso, el concepto de integracin
regional refiere al conjunto de actividades acordadas que llevan a dos o ms estados nacionales,
generalmente vecinos, a una progresiva coordinacin o disminucin de la diversidad y autonoma en
beneficio de un progresivo aumento de acciones y sentimientos por los cuales se privilegia la pertenencia a
un todo o unidad mayor, mediante una paulatina transnacionalizacin acotada de la evaluacin y
formulacin de las principales polticas pblicas (1).
En tanto resultado, la integracin regional podra ser entendida como un estado de cosas en el cual se ha
privilegiado la pertenencia a un todo o unidad mayor al estado nacional, fortalecindose un sentimiento de
identidad comunitaria entre las diferentes naciones intervinientes en el proceso, y en el cual las polticas
pblicas de mayor relevancia se han transnacionalizado, en un grado determinado por el acto fundacional o
constituyente de la integracin regional (2).
El presente trabajo se aproxima al relacionamiento existente entre los programas de seguridad social, en
tanto poltica pblica, y los procesos de integracin regional, desde una perspectiva bsicamente
conceptual. No obstante, en forma permanente se harn referencias al Mercado Comn del Sur
(MERCOSUR), la experiencia de integracin regional latinoamericana que se presenta como ms madura y
con potencialidad de mayor profundidad. El caso del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLC)
presenta, en principio, menor impacto con respecto a la seguridad social dado el limitado alcance de dicho
acuerdo en cuanto a la movilidad de los factores de produccin. Sin embargo, la realidad migratoria,
particularmente de la frontera mexicano-estadounidense, difcilmente permita obviar, en el futuro, el
tratamiento del tema. Por otro lado, el Acuerdo de Cooperacin Laboral de Amrica del Norte de 1993,
complementario del TLC, se aproxima mucho a la necesidad de tratamiento de la seguridad social de los
trabajadores migrantes.
Las ms importantes polticas pblicas (3), progresivamente transnacionalizadas, como componente
esencial de todos los procesos de integracin regional, refieren -principal y explcitamente (4)- a aqullas
asociadas a la actividad econmica y -por accesin e implcitamente- a aqullas vinculadas con la
dimensin social de la actividad econmica (5).
La seguridad social es una poltica pblica vinculada a la dimensin social de la actividad econmica, por lo
que, a nivel de los documentos fundacionales o constitutivos de las diferentes iniciativas de integracin, no
est referida sino elpticamente. El concepto de referencia elptica (6) intenta significar que la no mencin
expresa de las polticas pblicas asociadas a la dimensin social de la actividad econmica, no est
implicando prescindencia de "lo social" (7) en los procesos de integracin (econmica) regional, sino, por el
contrario, que esta dimensin es imprescindible para la recta inteligencia de estos procesos, aunque no lo
sea su formulacin escrita en los documentos fundacionales o constitutivos (8).
No es dable pensar en libre circulacin de trabajadores o personas entre los Estados Partes, sin
procedimientos que les permitan conservar o gozar derechos de seguridad social adquiridos o continuar el
proceso de adquisicin de los mismos, en cualquiera de los Estados Partes.
2. PREMISAS
Al ingresar al anlisis del tema es conveniente tener presente algunas premisas en relacin a la seguridad
social y a los procesos de integracin regional.
2.1 La seguridad social es uno de los Derechos Humanos fundamentales
Tal como surge de la propia Declaracin Universal de Derechos Humanos, 1948, la seguridad social, en el
mundo moderno, ha sido elevada a rango de Derecho Humano, recogiendo precedentes tan valiosos como
la Declaracin de Filadelfia de 1944.
100
2.2 Los procesos de integracin regional son un hecho irreversible en Amrica

El proceso de integracin regional en Amrica del Sur se presenta como un hecho irreversible y, es
esperable que, probablemente, el mismo extienda la actual rea del MERCOSUR hacia otros pases de la
regin e, incluso, hacia pases de Amrica del Norte, unidos por el TLC, a travs de las eventuales
relaciones entre ambos bloques regionales.
Si bien es cierto que han sido mltiples los intentos integracionistas en el continente, los mismos fueron
siempre de muy limitado alcance. Planteos como el MERCOSUR y el TLC priorizan la integracin a nivel
sub-regional, llevando los planteos hacia objetivos ms ambiciosos y a la vez ms realizables, que sus
antecedentes regionales. Los procesos de integracin en la regin, con sus actuales caractersticas, recin
estn comenzando y, en el futuro inmediato, es dable esperar los desarrollos fcticos y normativos de los
acuerdos alcanzados.
La estructura normativa y organizacional del MERCOSUR es todava muy incipiente. La puesta en
funcionamiento de los acuerdos alcanzados y su progresiva expansin, habr de requerir un amplio
desarrollo de la normativa (protocolos adicionales, convenios multilaterales, etctera) y de la estructura
institucional del Mercado Comn.
2.3 Los instrumentos internacionales de seguridad social deben adaptarse a los requerimientos y
efectos de un proceso de integracin regional
La libre circulacin de factores productivos entre los Estados Partes de todo proceso de integracin produce
o incrementa flujos migratorios de trabajadores. Ello genera diversos problemas desde el punto de vista de
la seguridad social, que deben ser resueltos por instrumentos jurdicos internacionales.
En el caso de los Estados Partes del MERCOSUR, los flujos migratorios de trabajadores son un hecho con
profundas races histricas, al menos entre algunos pases firmantes del Tratado de Asuncin. No obstante,
los flujos ya existentes habrn de incrementarse considerablemente. Los instrumentos jurdicos hoy
disponibles -convenios bilaterales- no son suficientemente flexibles y giles para dar solucin adecuada a
los requerimientos actuales y, menos aun, lo sern a medida que se desarrolle el proceso de integracin.
3. PROBLEMAS
Los problemas que deben enfrentarse, en lo relativo a la seguridad social, en los procesos de integracin
regional, son bsicamente de dos rdenes: los derivados de los propios regmenes nacionales, por un lado,
y los derivados de la movilidad de los recursos humanos entre los Estados Partes.
3.1 Problemas derivados de los propios regmenes nacionales
La seguridad social en Amrica Latina presenta algunos aspectos de naturaleza estructural (9), que podran
resumirse de la siguiente manera:
a. Alto grado de diferenciacin intrarregional.
b. Tendencia reproductiva de las estructuras de poder.
c. Administracin pblica hegemnica.
d. Tendencia a presentar desequilibrios financieros y actuariales.
e. Escasa planificacin.
Algunos de dichos aspectos (a, d, y e) son de trascendencia en el relacionamiento entre seguridad social y
los procesos de integracin regional, generando problemas o dificultades en el avance del mismo.
3.1.1 Alto grado de diferenciacin intrarregional
Los estudios de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) sobre los pases del MERCOSUR
reconocen este punto, al sealar que de los estudios realizados por sus expertos se desprende un cuadro
ms matizado y menos homogneo que lo que pudiera suponerse en pases que los cnones econmicos
internacionales ubican como "en desarrollo"; que comparten una identidad subregional en el contexto
latinoamericano, y son partcipes de un proceso de integracin. La principal diferencia es, sin duda, la que
se vincula con la diversidad de cobertura de los sistemas nacionales de seguridad social de los pases
involucrados (OIT, 1992: 57).
El grado o fase de desarrollo de los programas entre los diferentes pases de la regin tiene marcadas
diferencias. Ya es tradicional el ordenamiento y agrupacin de pases, elaborado segn la media no
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ponderada de once variables predeterminadas. Este ordenamiento identifica tres grupos de pases (MesaLago, 1985: 346):
Grupo alto
Grupo intermedio
Grupo bajo
01. Uruguay
07. Panam
15. Repblica Dominicana
02. Argentina
08. Mxico
16. Guatemala
03. Chile
09. Per
17. El Salvador
04. Cuba
10. Colombia
18. Nicaragua
05. Brasil
11. Bolivia
19. Honduras
06. Costa Rica
12. Ecuador
20. Hait
13. Paraguay
14. Venezuela
Los pronunciados desniveles entre pases de la regin marcan un alto grado de diferenciacin de los
mismos en cuanto a los distintos aspectos relativos al desarrollo social.
Esa diferenciacin incide en aspectos relativos a la produccin y comercializacin. Las posibilidades de
diversificacin productiva, especialmente atendiendo al nfasis exportador de las polticas de ajuste
estructural implementadas o en curso de implementacin, se ven influidas por este rasgo en un doble
sentido:
a. Aquellos pases con un mayor grado de desarrollo social tienen mayores posibilidades de diversificacin
productiva con niveles internacionalmente aceptables de calidad. A su vez, la calificacin de los
recursos humanos implcita en esos niveles de desarrollo social es, por regla general, expresin de un
mayor costo de la mano de obra y, por tanto, un encarecimiento de la produccin.
b. Desde otra perspectiva, el grado de diversidad del costo de la mano de obra, incluyendo la tributacin
destinada a la seguridad social, puede constituirse en una asimetra que altere inconvenientemente las
reglas de libre competencia.
La diferenciacin intrarregional apuntada est asumiendo, en la actualidad, una nueva relevancia en el
marco de los procesos de integracin en curso. Esta circunstancia implica que la diferenciacin
intrarregional de los programas de seguridad social tenga dos efectos en principio no deseables:
a. Al preverse la posibilidad de libre circulacin de trabajadores, los niveles de proteccin social de los
mismos variarn sustancialmente de un pas a otro, sin que existan adems, niveles mnimos de
coordinacin legislativa o procedimientos fluidos de conservacin o reconocimiento de derechos.
b. Al mismo tiempo, esa diferenciacin, discrimina en contra de los pases comunitarios con un mayor
desarrollo social, en tanto su produccin es ms costosa en trminos de recursos humanos.
Es patente que la viabilidad de las empresas en los mercados nacionales e internacionales cada vez ms
competitivos se ve afectada por los costos directos de la mano de obra en la empresa y por la poltica
salarial y los costos indirectos en el plano macroeconmico. Adems de los salarios, los costos laborales
indirectos representan una gran proporcin de los costos totales de mano de obra. En muchos pases
industrializados de economa de mercado, la proporcin de las cargas sociales suele equivaler a ms del
40% del total y no ha dejado de crecer desde hace muchos aos. Preocupan en particular las
contribuciones obligatorias de los empleadores a la seguridad social, por su cuanta y porque se calculan en
forma de un impuesto sobre la nmina (Kanawaty et al, 1989: 335-336).
En el caso de los pases signatarios del MERCOSUR, las diferencias de cobertura, tanto poblacional como
de riesgos, son muy marcadas, de la misma manera que la brecha de aportes para su financiamiento
(BID,1991: 234).
La caracterstica de alta diferenciacin intrarregional se agrava, adems, por otro factor: las marcadas
diferencias en los procedimientos tcnicos de generacin y efectivizacin de derechos. Entre los pases
firmantes del Tratado de Asuncin, se destaca el caso de Argentina, donde acaba de introducirse un
segundo pilar de capitalizacin individual obligatoria y los casos de Brasil, donde la previsin social
complementaria, en instituciones abiertas o cerradas, ha tenido un importante desarrollo, especialmente en
sectores dinmicos de la economa. La participacin de Chile en el proceso de integracin, dara al mismo
otro modelo de cobertura de los riesgos de invalidez, vejez y sobrevivencia. En el caso de Uruguay, el
planteo de reforma que piensa llevar adelante el gobierno se parece ms al modelo argentino, aunque con
102
participacin mayor del nivel de cobertura pblico obligatorio. En relacin a la experiencia europea se ha
sostenido (Voirin, 1992: 437) que, pese al tiempo transcurrido, existe una laguna considerable dentro de la
coordinacin comunitaria; es el hecho de que no se aplica a los regmenes profesionales privados que
complementan los regmenes legales de base en proporciones a veces importantes, dentro de ciertos
pases y para ciertas categoras de trabajadores, sobre todo en materia de pensiones.
Los problemas genricos de coordinacin de programas de seguridad social, generalmente pensados para
pases de similar nivel de desarrollo, encuentran particularidades cuando en el proceso de integracin
participan pases con dismil grado de desarrollo econmico-social (Tamagno, 1994: 3-13).
3.1.2 Tendencia a presentar desequilibrios financieros y actuariales
Los sistemas nacionales de Amrica Latina que no han introducido profundas reformas recientemente,
padecen desequilibrios financieros y actuariales, especialmente los pases con sistemas de pensiones
maduros. Las causas de esos desequilibrios son muy numerosas, y no viene al caso detenerse en ellas en
esta instancia (10).
En algunos pases, donde ms urgente y necesaria era la introduccin de reformas, los sistemas polticos
han optado durante muchos aos, por evitarlas, a cambio de una suma de actitudes que, a la luz de la
experiencia, resultaron negativas. La va por excelencia utilizada para dilatar la resolucin del problema fue
lo que hemos denominado, para el caso uruguayo, la estrategia del avestruz (11): esta estrategia consiste
en mantener en el derecho positivo un sistema de proteccin social formalmente generoso en cuanto a las
condiciones de acceso a las prestaciones y a la cuanta inicial de las mismas (tasa de reemplazo,
especialmente), a cambio de la inmediata y sistemtica pauperizacin del nivel de las prestaciones, por la
va de deficientes procedimientos de ajuste de las mismas al costo de vida, en contexto de altas tasas de
inflacin.
Varios pases de la regin han efectuado ya el ajuste de sus regmenes previsionales, pero varios otros
todava no. La necesaria coordinacin entre los sistemas nacionales en un proceso de integracin se ve
dificultada por ser el tema de la seguridad social todava una poltica pblica en proceso de discusin y
redefinicin en varios de los pases.
En el caso de los pases signatarios del Tratado de Asuncin, slo Argentina ha hecho, a la fecha, el ajuste
de su rgimen previsional. El mismo es objeto de intensa discusin en los otros tres pases firmantes del
tratado.
3.1.3 Escasa planificacin
Los programas de seguridad social en la regin se han desarrollado prcticamente al margen de toda
planificacin, sumidos en una alta dosis de ignorancia tcnica y acadmica y rodeados del dulce discurso
proveniente tanto del sistema poltico como de buena parte del reducido mbito acadmico regional.
Una adecuada planificacin debe permitir lograr el diseo de programas que obtengan los objetivos que se
entienda deba atender el sistema. A partir de una definicin consciente y explcita de stos, corresponde
disear los instrumentos funcionales a los mismos y estructurar el programa a implementar.
La escasa planificacin, dominante a nivel interno de muchos de los pases, incide fuertemente a la hora de
intentar coordinaciones y armonizaciones o convergencia de los diferentes regmenes nacionales, ya que el
grado de improvisacin puede impactar, sin grandes dificultades, en el mbito de negociacin multilateral de
los procesos de integracin.
3.2 Problemas derivados de la movilidad de los recursos humanos entre los Estados Partes
El problema de las migraciones de trabajadores para los programas de seguridad social no son nuevos en
la regin. Los convenios bilaterales existentes han cumplido un importante rol y, especialmente, han
permitido acumular una experiencia muy rica sobre el punto. No obstante, los mismos no son aptos para ser
sometidos a la tensin de la movilidad de los recursos humanos en un contexto de progresiva integracin.
La movilidad de los recursos humanos entre los Estados Partes plantea, bsicamente, tres tipos de
problemas: espacios de ausencia de cobertura, coordinacin de legislaciones y armonizacin o
convergencia de las mismas.
103
3.2.1 Espacios de ausencia de cobertura

Los sistemas nacionales de seguridad social tienen, especialmente en Amrica Latina y el Caribe,
importantes contingentes de la poblacin fuera de los respectivos esquemas de proteccin. Ese es el caso
de buena parte de la poblacin rural o agrcola o de estratos marginales urbanos. Este es un punto donde la
diferenciacin intrarregional es muy marcada.
Los procesos de integracin no generan este problema, sino que el mismo es pre-existente. No obstante, el
mismo asume caractersticas propias y especficas en un contexto integracionista.
El caso ms marcado es, probablemente, el del informalismo de frontera. El trasiego de trabajadores de
lado a otro de las fronteras nacionales es un fenmeno de larga data y que, muy probablemente
incremente en el futuro. En buena parte de los casos, especialmente cuando se buscan oportunidades
empleo en el sector agrcola, dichas migraciones son totalmente informales, generndose situaciones
ausencia de cobertura que, muy probablemente, tiendan a ampliarse en el futuro.
un
se
de
de
3.2.2 Coordinacin
Este es el problema por excelencia de los procesos de integracin y constituye, generalmente, el primer
efecto de los mismos sobre los sistemas de seguridad social.
Por coordinacin debe entenderse no la creacin de un sistema de seguridad social particular para los
migrantes, ni una modificacin de conjunto de las legislaciones. Se trata sencillamente de determinar qu
legislacin nacional debe aplicarse; de asegurar la igualdad de trato; de sumar los perodos de seguros, de
empleo o de residencia, cumplidos conforme a las diferentes legislaciones aplicadas sucesivamente, con
miras a la adquisicin de derechos y, llegado el caso, de su clculo; y por ltimo, de eliminar los obstculos
de orden jurdico o administrativo al servicio de las prestaciones en caso de residencia o estancia temporal
de los beneficiarios -personas protegidas, miembros de su familia o sobrevivientes- en el territorio de
cualquier Estado partcipe del proceso. Se trata de los objetivos tradicionales de la coordinacin
internacional de las legislaciones de seguridad social, tal como est prevista por razones ante todo sociales,
por las normas de la OIT y que las convenciones bilaterales y multilaterales se esfuerzan por realizar (Voirin,
1992: 436).
Los principales puntos de la coordinacin legislativa son los siguientes:
a. Determinacin de la legislacin aplicable (12).
b. Igualdad de trato de los trabajadores migrantes, sin distincin de nacionalidad ni de sexo.
c. Totalizacin de perodos de cotizacin o seguro (mantenimiento de los derechos en curso de
adquisicin) y prorrateo de las prestaciones.
d. Pago extraterritorial de las prestaciones monetarias o exportacin de beneficios o conservacin de los
derechos adquiridos.
e. Reciprocidad.
f. Coordinacin administrativa.
3.3 Armonizacin o convergencia
Suele entenderse que la armonizacin o convergencia son prcticamente sinnimos (13). La armonizacin o
convergencia de las legislaciones de seguridad social son medidas cuyo objetivo debera ser no
contrarrestar, en principio, los particularismos, de hecho algunas veces formales, de los sistemas
nacionales, sino por el contrario, extraer de ellos los aspectos esenciales acerca de los cuales no sera
admisible una regresin social y en los que una convergencia en el progreso sera deseable y posible
(Voirin, 1992: 443).
La nocin de armonizacin o convergencia (14) expresa determinados niveles mnimos de proteccin social
aplicables a todos los pases que forman parte de un especfico proceso de integracin. Esta etapa, ms
difcil cuanto ms asimtricos sean los niveles de proteccin vigentes al interior de cada Estado, implica un
proceso de progresivo acercamiento o acotamiento de la diversidad. Las medidas de armonizacin o
convergencia, en materia de seguridad social, tienden a tomar los aspectos esenciales de los diferentes
sistemas nacionales, acerca de los cuales se entienda que no podra haber regresin y en relacin a los
cuales se considere posible y conveniente un acercamiento de las diferentes realidades nacionales
partcipes del proceso integracionista.
Segn el Tratado de Asuncin, el MERCOSUR implica "el compromiso de los Estados Partes de armonizar
sus legislaciones en las reas pertinentes, para lograr el fortalecimiento del proceso de integracin" (artculo
104
1, apartado final). La armonizacin legislativa en materia de seguridad social tiene en esta norma su
fundamento de derecho positivo comunitario, en tanto la misma es necesaria para fortalecer el proceso de
integracin, el cual reconoce un elemento central en la libre circulacin de los factores productivos, lo que
incluye al factor trabajo.
Como se comprende fcilmente, esta instancia requiere cierta transnacionalizacin en la fijacin de la
poltica de seguridad social. La coordinacin, por el contrario, no exige, en sustancia, ms que acordar
ciertas reglas para determinar la legislacin aplicable y reconocer, en el propio Estado, la virtualidad jurdica
de ciertos hechos acaecidos en otro Estado. La armonizacin y, an en mayor grado, la convergencia, estn
exigiendo cambios en ciertos aspectos de las polticas de proteccin social interna, por efecto de acuerdos
transnacionalizados.
4. UNA AGENDA TENTATIVA
Esbozar una agenda tentativa en materia de seguridad social para pases que ingresan en un proceso de
integracin regional, depende, en gran medida, de la situacin de los respectivos pases en la materia. No
puede ser un mero producto de gabinete.
4.1 Anlisis detallado y profundo de la experiencia integracionista europea
El proceso integracionista que ha llegado a la llamada Unin Europea es el ms profundo y avanzado
proceso de su naturaleza, al menos entre Estados nacionales caracterizados por una importante diversidad.
Hay una riqusima experiencia en materia de seguridad social que debe ser integralmente aprovechada. Es
necesario que expertos de pases del MERCOSUR profundicen su conocimiento al respecto.
4.2 Bases de informacin
Es imprescindible establecer corrientes fluidas de informacin entre los diversos pases integrantes de un
proceso de integracin. Esas corrientes de informacin deben alcanzar a la informacin fsica y financiera
relativa a las principales variables de los sistemas de proteccin social, as como a sus aspectos
normativos.
A nivel de la Comisin N 6 del Subgrupo de Trabajo MERCOSUR 11, se ha intentado reunir informacin
como la referida. No obstante, la tarea de conocimiento requiere, en mi opinin, una mayor amplitud en la
informacin, as como un procesamiento de la misma ms riguroso y exigente. En lnea con lo anterior, es
imprescindible mantener actualizada esa informacin en forma permanente.
4.3 Coordinacin legislativa
Como qued dicho a lo largo del trabajo este es uno de los primeros pasos que deben darse. Adems de
los aspectos tpicos de la coordinacin legislativa internacional, sera conveniente contemplar la
simplificacin y aceleracin de los procedimientos administrativos (sustitucin de circulacin de formularios
por conexiones informticas), agilitacin de los procedimientos de clculo de pensiones (dificultades de la
totalizacin y prorrateo), establecimiento de procedimientos de identificacin de personas bajo cobertura
transparentes a los Estados Partes, suministro de asistencia mdica en Estados Partes, as como potenciar
el rol de las oficinas de enlace.
La OIT (1992: 59) ha sealado que, para el caso del MERCOSUR, la principal preocupacin deber ser el
fortalecimiento y ampliacin en un mbito multilateral de los convenios de reciprocidad hoy existentes a
nivel bilateral en materia de reconocimiento de servicios, aportes o prestaciones entre los pases integrantes
del Acuerdo. Con la cooperacin de la Organizacin Iberoamericana de Seguridad Social (OISS), la
Comisin N 6 (Seguridad Social) ha elaborado un anteproyecto de Convenio Multilateral y Acuerdo
Administrativo de Seguridad Social que est a estudio del Subgrupo de Trabajo MERCOSUR N 11.
4.4 Una norma mnima comn de proteccin social?
La aspiracin de lograr estndares o niveles mnimos de cobertura entre diferentes pases, en materia de
proteccin social, est planteada desde hace dcadas. Dicha aspiracin asume caractersticas muy
especficas cuando la misma refiere a pases en proceso de integracin econmica. Estos procesos, por lo
general, no pueden tolerar pasivamente (15) altos grados de diferenciacin o asimetras.
No puede caber duda que la Organizacin Internacional del Trabajo ha sido la instancia que ha hecho el
mayor esfuerzo por llegar a niveles mnimos de proteccin. En opinin de la OIT (1992: 59), el
105
establecimiento de mnimos exigibles e inderogables para el MERCOSUR podra encontrar uno de sus
sustentos en la ratificacin por los pases miembros de los CIT 102, 103, 118, 121, 128, 130 y 157.
No obstante el valor de los CIT, el camino de la armonizacin o convergencia requiere algn instrumento
especfico del MERCOSUR en materia de proteccin social. Ese instrumento especfico podra ser, en
opinin de Ermida Uriarte (1994: 27), una Carta Social con normas jurdicas completas, eficaces y
autoejecutables, controlada internacionalmente y directamente aplicable por los tribunales nacionales
(hiptesis de mxima), o un mera declaracin de objetivos, propsitos o principios, sin mecanismos de
control (hiptesis de mnima).
4.5 Los actores de la agenda
Obviamente los principales actores de esta agenda tentativa son los Estados Partes, quienes son
portadores de la voluntad poltica que determinar la profundidad del proceso y de sus aspectos sociales.
En segundo lugar, las instancias orgnicas supranacionales, que deriven de esa voluntad de los Estados
Partes, habrn de jugar un papel ms o menos importante, segn el grado de autonoma e imperatividad
que se asigne a sus decisiones.
Las instancias orgnicas supranacionales existentes a nivel del MERCOSUR parecen todava de desarrollo
embrionario. A medida que el proceso de integracin avance, habr de ser necesario potenciarlas, con
expresa referencia a su legitimidad para dictar normas o reglamentos de carcter obligatorio para los
Estados Partes y directamente aplicables.
En tercer lugar, los mbitos acadmicos nacionales o de cooperacin internacional tienen un importantsimo
papel en el cumplimiento y la sistematizacin de los puntos 4.1 y 4.2 Asimismo, su rol puede ser muy
importante en el apoyo a los Estados Partes e instancias supranacionales.
NOTAS
1. Especialmente, al menos las primeras fases, las referidas a las polticas macroeconmicas y de
comercio exterior.
2. El grado de integracin podr ser mayor o menor, segn comprenda integracin poltica o se limite a los
aspectos econmicos.
3. Ese es, en esencia, el contenido del artculo 1 del Tratado de Asuncin.
4. Son las nicas mencionadas expresamente en el Tratado de Asuncin.
5. No existe referencia expresa alguna a estas polticas en el Tratado de Asuncin, pudiendo ingresar las
mismas slo por expresiones residuales.
6. Tomado de la gramtica.
7. En relacin al MERCOSUR, se ha sealado que "aunque lo social no haya merecido previsiones en el
Tratado no por ello deja de existir, aunque esta afirmacin aparezca como una perogrullada" (Podetti,
1992: 132).
8. Esta afirmacin parece clara ahora, a la luz de la experiencia de la integracin europea. Podra no haber
parecido tan clara tiempo atrs.
9. Para un mayor desarrollo del tema ver Saldain, 1993: 137-169.
10. Para un mayor desarrollo sobre el particular ver Saldain, 1993: 137-169.
11. Para un mayor detalle ver Saldain, 1991: 65.
12. Uno de los puntos donde las soluciones no han sido enteramente satisfactorias sobre el particular, es en
materia de traslados temporarios de trabajadores de un pas a otro y sus aspectos asociados de
tributacin y generacin de beneficios.
13. Para Voirin (1992: 443) los dos trminos son con mucho sinnimos. Desde un punto de vista semntico
esa afirmacin parece muy discutible. Armonizar es poner en armona, o hacer que no discuerden o se
rechacen, dos o ms sistemas de seguridad social. Converger es dirigirse dos o ms sistemas a unirse
en un punto. Converger sera, en consecuencia, un paso ms que armonizar y, dos ms que coordinar.
14. Actualmente es ms usada esta ltima expresin, en el mbito europeo.
15. Aunque slo fuere por los efectos econmicos (dumping social, etctera) de esas asimetras.
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107
MOVILIDAD TRANSFRONTERIZA DE PERSONAS, MIGRACION LABORAL Y PROCESOS

DE INTEGRACION REGIONAL EN AMERICA LATINA
K. Hermann KRATOCHWIL
Jefe de Misin de la Organizacin Internacional para las
Migraciones (OIM) en Montevideo, URUGUAY
1. INTRODUCCION
Los diversos procesos de integracin regional en Amrica Latina, aunque priorizan los temas econmicos especialmente los comerciales- han abierto su agenda al tratamiento de asuntos sociales a los que
corresponde la movilidad de personas entre los estados partes y entre terceros pases. Esta inclusin se
impone necesariamente porque no se pueden desconocer tres situaciones sociales bsicas: 1) los
movimientos migratorios histricos y los actuales que encuentran ahora nuevas condiciones creadas por el
proceso de integracin; 2) las modificaciones en estos movimientos, debido a las nuevas condiciones; 3) la
necesidad a nivel comunitario, de establecer normas armonizadas para los ciudadanos de los estados
partes y con respecto a los de terceros pases.
Estas tres situaciones tienen por sujetos a los ciudadanos que, por distintas razones, se movilizan a travs
de las fronteras. Pero el fenmeno en s de cruzar el lmite entre dos soberanas y cambiar la condicin de
nativo o ciudadano "x" a extranjero "x", est en funcin de una serie de factores que caracterizan la
movilidad del sujeto: sexo, edad, salud, ocupacin, profesin, educacin, etctera. El individuo que se
moviliza de un pas a otro lo hace en funcin de trabajador, inversor, turista, estudiante, familiar
dependiente, investigador, diplomtico, transportista, etctera. La variedad es amplia y se combina con
otras contingencias esenciales de su movimiento, como el lugar de destino final, la duracin y la frecuencia
del mismo. Todo ello siempre y cuando el acto migratorio se desarrolle dentro de los canales normales,
pues paralelamente a los pasos regulares por los controles fronterizos, se producen pasos irregulares que
invalidan todas las otras condiciones. Esta migracin clandestina y su resultado, la residencia de irregulares
o indocumentados en el pas receptor, es otra dimensin del tema, que debe preocupar en un proceso de
integracin por sus amplias implicaciones sociales.
El tratamiento de los asuntos relacionados con la movilidad de las personas entre los estados partes y
terceros pases variar y crecer en la medida que se ascienda en la institucionalizacin de la integracin.
Un tema al que deber prestarse cada vez ms atencin es el de la legitimizacin democrtica del proceso
de integracin y su compatibilidad con y/o aporte al desarrollo humano. Las polticas migratorias estn muy
vinculadas al desarrollo social y a los derechos humanos, ya que a travs de ellas se dan seales y se
ponen en marcha acciones que afectan los mercados de trabajo, el sistema educativo, los servicios
sociales, la ciencia y tecnologa, la seguridad pblica, etctera en los estados partes y en terceros pases.
A continuacin haremos una sinttica exposicin de esta temtica en Amrica Latina con especial referencia
al Grupo Andino (GRAN) y al Mercado Comn del Sur (MERCOSUR).
2. TRASFONDO HISTORICO Y ESTADO ACTUAL DE LAS MIGRACIONES INTERNACIONALES EN
AMERICA LATINA
2.1 Antecedentes histricos
En cuanto a la historia de las migraciones en Amrica Latina diremos, a vuelo de pjaro, lo siguiente a partir
de la conquista espaola, portuguesa y muy pronto de la de otros pases europeos. Se producen
desplazamientos y aniquilamientos masivos de poblacin indgena. Simultneamente a la inmigracin
voluntaria europea, llega un gran nmero de poblacin esclava forzada desde Africa. Los estados que se
emancipan a comienzos del siglo XIX, escasamente poblados, profesan casi al unsono una disposicin de
apertura a la inmigracin europea, mientras que los procesos de migracin intrarregional no son percibidos
como migracin internacional, con excepcin de los pasos de frontera con el Imperio de Brasil. Tampoco
constituyen tema de alguna poltica migratoria especfica.
Durante todo el siglo XIX y hasta los primeros dos decenios del siglo XX, millones de europeos se movilizan
hacia la generosa Amrica Latina. Las migraciones transocenicas casi cesan en los crticos aos 30 y
registran un breve resurgimiento en el primer decenio despus de la Segunda Guerra Mundial. En su
108
reemplazo crecen las migraciones intrarregionales y se incrementa la emigracin latinoamericana hacia

pases industrializados. A mediados del siglo XX se produce una "divisoria de aguas" en los flujos
migratorios de entrada y salida: los pases latinoamericanos pasarn en adelante de ser pases receptores
netos de inmigracin transocenica a ser emisores netos, predominantemente hacia los pases
industrializados.
En cuanto al patrn de las migraciones intrarregionales se observa: un flujo permanente de
latinoamericanos en trnsito (transmigracin generalmente indocumentada) hacia el norte, buscando llegar
finalmente a Estados Unidos de Amrica (EEUU); la atractividad de Argentina, Brasil y Mxico, y hasta hace
poco, de Venezuela, para los habitantes de los pases limtrofes; el carcter de pases emisores a la regin
de Colombia, Per, Bolivia, Paraguay y Uruguay, aunque con magnitudes muy cambiantes.
La mayora de los migrantes residen en condicin ilegal, se ocupan en los sectores informales de la
economa y viven, en consecuencia, diversos otros fenmenos de la marginacin social. Muchos de estos
movimientos no son estrictamente laborales, sino corresponden a un proyecto multifactico de buscar una
nueva condicin de vida, mezclndose en la motivacin razones familiares, polticas, culturales, tnicas y
otras. El obtener trabajo en relacin de dependencia o por cuenta propia, es sin duda un mvil fundamental
para estos migrantes, pero para que este mvil se transforme en un acto migratorio transfronterizo, inciden
otros factores: edad, capacitacin, nexos familiares y/o red de nacionales emigrados, educacin, seguridad
pblica, seguro social, vivienda, medio cultural (el acceso a medios de comunicacin masiva) y en general
la intensin de concretar una movilidad social ascendente a travs del acto migratorio internacional.
2.2 Los patrones migratorios en el GRAN
En el GRAN (Acuerdo de Cartagena, 1969) (1) se observan, para los ltimos dos decenios: el mayor
movimiento de poblacin se produce entre Colombia, Ecuador y Venezuela; el rol de pas receptor neto de
la migracin regional de Venezuela, predominando entradas desde Colombia y el Caribe; concordantemente
el carcter como pas emisor de Colombia; migraciones de menor cuanta de Bolivia a Per, de Per a Chile
y Ecuador. En su conjunto, ms que receptor de otros pases latinoamericanos el GRAN -con excepcin de
Venezuela- ha sido proveedor de emigrantes a terceros pases, principalmente a EEUU y -adems del flujo
tradicional de bolivianos a Argentina, una mayor emigracin a Brasil. Un importante factor de estos
desplazamientos es la violencia y la economa de narcticos en la subregin. La violencia ha llevado a
masivos desplazamientos forzados internos y transfronterizos en el GRAN, encontrndose decenas de
miles de refugiados de hecho en Ecuador y Venezuela.
El lento proceso de integracin por ms de 25 aos ha aumentando la circulacin temporal entre los
estados partes. Situaciones nacionales como la crisis econmica en Venezuela, e incipientes signos de
pacificacin en Per han revertido la emigracin colombiana en retornos, incrementado a su vez la
emigracin de venezolanos y enlentecida la emigracin de Per. En sntesis podra decirse que la movilidad
de personas en la subregin todava no ha sido modificada sensiblemente por el Pacto Andino. En cuanto a
la inmigracin desde terceros pases se observa la entrada numricamente reducida de chilenos y
brasileos en zonas fronterizas, y de asiticos, especialmente chinos y coreanos.
Debe tenerse en cuenta que, debido al desempleo y subempleo, a la escasa seguridad social, a la alta
proporcin de personas en trabajos informales, a la polivalencia de sus destrezas bsicas, a la alta
proporcin de jvenes sin mayores ataduras, a la comunidad de lengua y cultura, existe una masa
disponible en la subregin, que se moviliza ante cualquier seal de factores de atraccin y rechazo.
2.3 Los patrones migratorios en el MERCOSUR
En el caso del MERCOSUR (2) Argentina es el pas con larga tradicin receptora subregional; hay dos
pases emisores hacia la subregin, Paraguay y Uruguay; Brasil presenta en ambos sentidos una movilidad
ms balanceada, con colonias importantes en Paraguay y de menor nmero en regiones fronterizas de
Argentina y Uruguay. A su vez recibe movimientos de estos tres pases. El espacio geogrfico que hoy
cubre el MERCOSUR ha sido histricamente una regin con alta dinmica de circulacin interna y gran
receptor de inmigracin transocenica. Ahora la subregin se ha convertido en emisora de migrantes hacia
los pases industrializados y receptora de migracin de terceros pases latinoamericanos. Como reas de
destino de esta migracin se destacan los grandes centros urbanos y los de produccin primaria en el agro
y la minera en Argentina y en Brasil.
El todava reciente proceso de integracin del MERCOSUR slo permite observar algunos casos puntuales
de su efecto migratorio, vinculados a situaciones zafrales, contratos de servicios y a un paulatino incremento
de otros movimientos temporales por mayor nmero de nexos transfronterizos en comercio, educacin,
109
industria, administracin pblica, turismo, investigacin cientfico-tecnolgica, etctera. Al igual que en el

GRAN existe una masa disponible mvil, aunque aqu cuenta con grupos de mayor nivel educativo y
capacitacin profesional.
2.4 Dos fenmenos compartidos
Una mayor circulacin se observa en las relaciones cientficas y tecnolgicas subregionales, cuya
expansin es un objetivo de los procesos de integracin del MERCOSUR y del GRAN. Existen
antecedentes y una tradicin transfronteriza en la comunidad cientfica latinoamericana que tiene por
agentes a las Universidades y cada vez ms a las empresas, entre ellas las consultoras. Estos movimientos
constituyen, ms o menos explcitamente, elementos de una poltica migratoria para el desarrollo cientficotecnolgico a nivel nacional, a nivel regional (3) y muy incipientemente, a nivel comunitario en el GRAN y en
el MERCOSUR.
No se debe dejar de sealar que en la medida que el GRAN y el MERCOSUR sean medianamente exitosos
en sus objetivos econmico-sociales, sus estados partes pueden transformarse en una alternativa atractiva
para los crecientes flujos migratorios internacionales de los pases ms pobres -y no slo de Amrica
Latina- que enfrentan cada vez ms controles, xenofobia y desocupacin en los pases industriales. A ello
se suma la preocupante expansin de una verdadera economa de la migracin ilegal, que opera con
organizaciones delictivas y que tambin han expandido sus acciones a la regin. La respuesta del orden
legal a esta criminalidad requiere una coordinacin a nivel subregional e internacional (4).
3. PROCESOS DE INTEGRACION INSTITUCIONALIZADA (5) Y MIGRACION
3.1 Panorama general
En todo acto migratorio transfronterizo temporal o duradero de un ciudadano de los estados partes hay por
lo menos cinco instancias donde interviene la normatividad y la realidad socio-econmica propia del proceso
de integracin: 1) la motivacin y preparacin para el acto de salida; 2) el proceso de traslado y cruce de
frontera; 3) la instalacin en el otro estado parte; 4) el retorno y/o la revinculacin al o con el pas de origen;
y 5) la movilidad hacia o desde un tercer pas. Estas cinco instancias aparecen necesariamente dentro de la
agenda general de un proceso de integracin institucionalizado, porque involucran una porcin de la
poblacin directamente -los migrantes o circulantes-; una porcin potencial de poblacin, que puede
transformarse en migrantes; y una porcin de poblacin afectada parcialmente por estas dos porciones
anteriores, por ejemplo mano de obra desplazada por inmigrantes fronterizos; amputacin del ncleo
familiar, etctera. Adicionalmente se presenta ahora, a nivel comunitario, la entrada de migrantes
ciudadanos de terceros pases. El logro de una armonizacin de normas migratorias con respecto a terceros
pases puede ser tan compleja como el de un arancel externo comn.
El proceso institucionalizado de integracin se caracteriza por un objetivo general comn de los estados
partes, un proyecto comn, generalmente a mximo nivel poltico, fortalecido por el trabajo tcnico de los
rganos de la administracin del poder ejecutivo y con ratificaciones por parte del poder legislativo. El tema
de la circulacin de personas y la migracin se presentan a este nivel de rganos con dos facetas:
como una nueva realidad comn, que como tal debe ser atendida a nivel de los rganos de integracin;
como un recurso (migracin para el desarrollo) para fortalecer los objetivos de la integracin.
Una consecuencia importante de la historia migratoria en Amrica Latina (vase punto 2) es que las nicas
tres polticas migratorias gubernamentales predominantes han sido la de apertura y de restriccin a la
migracin de ultramar y una mezcla de control aduanero y policial con respecto a las migraciones
intrarregionales. Estas tres prcticas -ms que polticas- caracterizan tambin el conocimiento bsico del
que dispone el personal de las instituciones responsables y al contenido de la legislacin y otras normas.
Sin embargo, el panorama de la integracin exige hoy, en la medida que se concreta, un cambio. Cabe
adelantar que este cambio, desde hace algunos aos ya est en marcha en y entre varios pases,
destacndose algunas nuevas legislaciones nacionales en migracin (como Chile, Argentina) acuerdos de
desarrollo para regiones fronterizas comunes, facilitacin y modernizacin de los controles fronterizos (como
entre Argentina y Uruguay) y acuerdos binacionales ms amplios, que contemplan diversos tipos de
medidas para la movilidad de personas, especialmente para trabajadores temporales, entre dos pases
signatarios (como entre Chile y Argentina, Bolivia/Argentina, etctera).
Adems de las normatividades a nivel nacional y los acuerdos a nivel binacional y regional existe un
conjunto de convenios y recomendaciones internacionales que encuadran la temtica bsicamente desde la
ptica de los derechos humanos y sus distintas expresiones particulares en cuanto a raza, familia, trabajo,
110
seguridad, gnero, edad, nacionalidad y otros (6). Este conjunto normativo constituye el trasfondo sobre el
cual se recorta y desarrolla el proceso especfico de nuevas polticas consensuadas en el marco de la
integracin institucionalizada.
3.2 Integracin - Migracin en el GRAN
Tempranamente el GRAN contempla la dimensin de la migracin laboral y crea el Convenio Simn
Rodrguez de Integracin Sociolaboral (1973). La primera fase de ste rgano culmina en 1977 con la
Decisin 116 (Instrumento Andino de Migracin Laboral). El instrumento define sus alcances para el
nacional de un pas miembro que se traslada al territorio de otro pas miembro, con el objeto de prestar
servicios personales subordinados. Comprende las categoras "trabajador calificado", "trabajador fronterizo"
y "trabajador temporal". Asimismo contempla la situacin del "trabajador migrante indocumentado" y al
familiar del trabajador.
Paralelamente se crean instancias administrativas en el seno de los Ministerios de Trabajo del GRAN. Con
el tiempo la importante obra normativa ha quedado sin efecto y las instancias administrativas han tenido un
derrotero errtico. Tras un cierto letargo general del proceso, que incluye una fase prcticamente inactiva
del Convenio Simn Rodrguez comienza su revitalizacin a partir de la aprobacin del Diseo Estratgico
Andino (1989) por los presidentes de los estados miembros (7). La realidad internacional, los paradigmas
del desarrollo y los funcionarios han cambiado. Se inicia un anlisis crtico de la organizacin institucional,
de lo actuado y la bsqueda de nuevos enfoques. El tema migratorio, que haba quedado cautivo en su
variante de migracin laboral, tuvo un doble enriquecimiento. Por un lado se plante una mayor atencin a
la dimensin social del proceso de integracin acompaado por el gestionamiento de una Carta Social
Andina, en la que tuvieron un papel activo las organizaciones sindicales y el Parlamento Andino, y por el
otro se enfoc el marco normativo bsico de la movilidad subregional, del cual se desprenderan las formas
y normas particulares relacionadas con las diferentes categoras de migrante. Adems se perfilaron otros
asuntos relacionados con la movilidad como seguridad, la cooperacin judicial y policial, el narcotrfico, la
salud, y el reconocimiento de ttulos, diplomas y otros documentos y la transnacionalizacin temporaria de
servicios profesionales personales.
En 1992 se cre el Comit de Autoridades Migratorias del Grupo Andino (integrado por las autoridades
migratorias de los estados partes) para asesorar a la Junta del Acuerdo de Cartagena (JUNAC), el rgano
tcnico administrativo del Acuerdo, en la temtica migratoria comunitaria. En su agenda se encuentra la
armonizacin de las normas migratorias, el desarrollo de documentacin de validez comunitaria, revisin de
la Decisin 116, la facilitacin de la movilidad de categoras ocupacionales vinculadas con la marcha del
proceso de integracin como tcnicos, cientficos, empresarios, docentes y otros profesionales. Se concret
asimismo un programa de modernizacin de los pasos de frontera.
En la medida que se verifica un desarrollo en el proceso de integracin a niveles superiores -el GRAN
procede a concretar la Unin Aduanera- resaltarn necesidades para atender los diversos fenmenos de
movilidad transfronteriza. Para ello el GRAN tiene una complejidad institucional (diversos Convenios, con
sus propios organismos de ejecucin y la JUNAC) que aun dificulta las respuestas eficientes. Por otra parte
la alternativa de una integracin mltiple y abierta ("regionalismo abierto") en Amrica Latina pueden
desdibujar sus objetivos, el perfil propio y la fuerza de los acuerdos.
3.3 Integracin - Migracin en el MERCOSUR
En el panorama de la diversas iniciativas de integracin en Amrica, el Tratado para la constitucin de un
Mercado Comn entre la Repblica Argentina, la Repblica Federativa del Brasil, la Repblica del Paraguay
y la Repblica Oriental del Uruguay (Asuncin 1991) se recorta como un documento fundacional de una
nueva generacin de convenios subregionales, que otorga un cauce a convenios anteriores en el Cono Sur
(8) y seala un rumbo para futuras negociaciones. La asociacin de los cuatro pases no excluye, en el
futuro, acuerdos integracionistas con otros pases. Desde el Protocolo de Ouro Preto (1994) que pone en
marcha la Unin Aduanera -inicialmente "incompleta"- y sujeto a la ratificacin parlamentaria, el
MERCOSUR pas a tener personera jurdica de Derecho Internacional. El Tratado se inscribe en la
perspectiva de a "integracin para el desarrollo", predominante en toda Amrica Latina. El Protocolo prev
la creacin de un Consejo Econmico-Social a travs del cual se propone viabilizar los vnculos con los
actores sociales no gubernamentales en los estados partes.
Poco despus de la firma del Tratado autoridades migratorias y laborales de los estados partes iniciaron sus
contactos en dos Subgrupos de Trabajo (SGT).
111
En el SGT 2, Asuntos Aduaneros, se formaron dos comisiones (Control Migratorio y Facilitacin Fronteriza)
integradas por funcionarios de Migracin, Identificacin Civil, Pasos de Frontera y Aduana. Los temas
principales de la agenda fueron la coordinacin administrativa en los pasos fronterizos, la determinacin de
los documentos habilitantes para la circulacin transfronteriza, observaciones sobre la compatibilizacin de
la normatividad migratoria, control de turistas de terceros pases, anlisis de la viabilidad de un documento
nico para los nacionales de los estados partes (EP).
El SGT 11, Relaciones Laborales, Empleo y Seguridad Social, estableci una sub-comisin sobre Migracin
Laboral. El carcter distintivo del SGT 11 es su composicin tripartita, concurriendo a las reuniones
representantes de los Ministerios de Trabajo, de las organizaciones sindicales y de empleadores. La
Subcomisin se ocup principalmente en completar y comparar el panorama de las estadsticas y la
legislacin laboral y el anlisis de los flujos migratorios laborales en los cuatro EP.
Como el tema de la circulacin de personas es ubicuo en distintos mbitos del proceso de integracin,
tambin aparece en el SGT 10, Coordinacin de Polticas Macroeconmicas en relacin a la Sub-Comisin
de Poblacin y en las agendas de las Reuniones Especializadas en Ciencia y Tecnologa, Cultura,
Educacin y Turismo.
Se puede decir con respecto al tema migratorio que se ha cumplido una primera fase en la que se definieron
los puntos de la agenda y se lograron algunos acuerdos que ratifican o precisan prcticas ya existentes y se
increment la cooperacin en los puestos de frontera. El prximo paso estar relacionado con una
ampliacin de la informacin normativa y estadstica y con el anlisis de las primeras consecuencias de la
puesta en funcionamiento de la Unin Aduanera a partir del Protocolo de Ouro Preto. Pero faltan aun
definiciones institucionales a nivel del MERCOSUR para localizar el tratamiento de los diversos temas de la
dimensin social y su relacin con la movilidad transfronteriza de personas (9).
4. UNA AGENDA MINIMA COMUN
En el GRAN y el MERCOSUR se observa un avance en la percepcin y el anlisis de la movilidad de
personas en el proceso de integracin.
Sin embargo estimamos que falta afinar el procedimiento a travs del cual un grupo de representantes de
los EP y otros actores sociales atiendan a nivel de sus estados y a nivel cumunitario a los fenmenos reales
de integracin y trabajen sobre respuestas normativas y administrativas adecuadas, legitimables y viables
en los estados partes. Este trabajo tcnico y poltico, que no es otra cosa que un acto de mayor eficiencia
administrativa, requiere, en primer trmino, una mayor coordinacin entre los diferentes organismos
responsables, especialmente entre los Ministerios del Interior, de Trabajo y Relaciones Exteriores, pero
tambin Economa, Educacin, Justicia y Turismo, en segundo trmino, una fluida relacin con actores
sociales y polticos vinculados a las tres porciones de poblacin mencionados, que se ven involucradas por
la movilidad e integracin (directamente, potencialmente, parcialmente).
Se requiere la definicin de focos institucionales a nivel comunitario, responsables de la movilidad
transfronteriza de personas.
Cabe sintetizar una agenda mnima en tres reas -normativa, organizativa y formativa- comprendiendo cada
una un componente de informacin y estadstica. En casi todos los puntos ya se han iniciado consultas y
algunos acuerdos en el GRAN y el MERCOSUR.
Area normativa:
Armonizacin de normas migratorias entre los EP.
Armonizacin de la legislacin laboral referida a trabajadores provenientes de otros EP y terceros
pases.
Actualizacin y armonizacin de normas que regulan el acceso de los ciudadanos de otro estado parte
en los servicios sociales bsicos.
Extensin de derechos cvicos a los ciudadanos de otro estado parte.
Atencin judicial y policial para los ciudadanos de otro estado parte.
Armonizacin de la documentacin de identificacin vlida en todos los EP.
Reconocimiento entre los EP de ttulos, diplomas y otras certificaciones de estudio y capacitacin.
Area organizativa:
Organizacin y coordinacin interinstitucional a nivel comunitario de los aspectos de la movilidad
transfronteriza.
112
Coordinacin interinstitucional a nivel nacional de normas y procedimientos en relacin a la atencin de

ciudadanos de otro estado parte y entre las autoridades de los EP.
Facilitacin de procedimientos en los pasos de frontera.
Procedimientos preferenciales y promocionales para las regiones fronterizas menos desarrolladas entre
EP.
Area formativa:
Capacitacin especializada en asuntos de migracin e integracin al personal involucrado en los
procedimientos en los EP.
Extensin formativa a los mbitos profesionales, acadmicos y polticos en los EP.
Extensin formativa al sistema educativo de los EP.
El avance en el diseo y la ejecucin comunitaria en estas tres reas aportar a la reduccin de algunos
problemas sociales de la integracin y facilitar a la vez vincular el movimiento transfronterizo ordenado de
personas con objetivos del desarrollo humano en cada subregin (10).
NOTAS
1. Bolivia, Colombia, Ecuador, Per, Venezuela (4.7 Mio Kms2, 113 Mio hab. en 2000).
2. Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay (200 Mio de hab., 11.8 Mio Km2).
3. Con apoyo de programas y proyectos de la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la
Ciencia y la Cultura (UNESCO), Organizacin de Estados Americanos (OEA), Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), OIM y otros organismos internacionales.
4. Vase para ello los documentos nacionales y de organismos especializados presentados al Seminario
de OIM "Respuesta internacional al trfico de migrantes y salvaguardia de los derechos de los
migrantes", Ginebra 26-28 de octubre de 1994.
5. Diferenciamos entre procesos de integracin de hecho entre dos o ms pases y procesos
institucionalizados. A travs de stos ltimos se persigue explcitamente la coordinacin y las
interdependencias entre las normatividades de los estados partes y crear as una realidad socioeconmica propia, la de la comunidad.
6. A nivel global se destaca como ms reciente y completa la Convencin Internacional sobre la proteccin
de los derechos de todos los trabajadores migratorios y sus familiares. Naciones Unidas (1990).
Antecedentes importantes son los Convenios Laborales de la Organizacin Internacional del Trabajo
(OIT) ratificados, especialmente los referentes al trabajador migrante (N 97 de 1949, N 143 de 1975) y
diversas recomendaciones no vinculantes.
7. La Conferencia de Ministros de Trabajo del GRAN agrega en 1991 (La Paz) un esfuerzo de reactivacin
y revisin de sus principios.
8. Vase una presentacin sinttica de tratados bi y multilaterales anteriores en el Cono Sur, incluyense en
este caso Chile y tratados de la subregin con Bolivia en Torales, 1993: 4-10.
9. Un caso avanzado presenta Centroamrica con la creacin de la Organizacin Centroamericana de
Migraciones (OCAM), 1990 en el marco de la SIECA (Secretara Permanente del Tratado General de
Integracin Econmica en Centro Amrica) y cuyo organismo tcnico asesor es la OIM. Son sus
propsitos adoptar decisiones y acciones de carcter regional que se orienten a perfeccionar los
sistemas de la regin, facilitar la movilidad de personas entre los pases y contribuir al proceso de
integracin.
10. Precisamente dos dimensiones de la migracin, su necesidad de asistencia humanitaria y su relacin
con el desarrollo han sido ejes de organismos especializados y constituyen el mandato de la OIM. El
Programa de Accin de la reciente Conferencia Mundial sobre Poblacin y Desarrollo (El Cairo 1994)
hace amplia referencia al tema en su captulo X y los consensos de la Cumbre Social (Copenhague
1995) se extienden a problemas que caracterizan precisamente gran parte de la migracin internacional:
la marginacin, el des o sub-empleo y el crtico proceso de integracin social que conducen a creciente
pobreza, ilegalidad, discriminacin y xenofobia.
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Las opiniones vertidas en este artculo son exclusiva responsabilidad del autor.
115
PAPEL DE LAS INSTITUCIONES, AGREMIACIONES Y AGRUPACIONES

SOCIOPROFESIONALES EN EL DIALOGO SOCIAL. Costos y Beneficios del Modelo
Europeo
Jaime MONTALVO
Catedrtico de Derecho del Trabajo, Universidad Nacional de Educacin a Distancia; Presidente de la Comisin de
Relaciones Laborales y Empleo, Comit Econmico y Social espaol, Madrid, ESPAA En la elaboracin de esta
ponencia ha colaborado D. Miguel COLINA, Profesor Asociado de Derecho del Trabajo en la Universidad Nacional de
Educacin a Distancia de Espaa.
1. INTRODUCCION
No parece preciso subrayar la importancia que las Organizaciones Sindicales y otras formas de
organizaciones de intereses colectivos han tenido en la construccin de la mayora de los modelos de
convivencia del Occidente Europeo.
Los orgenes del Movimiento Sindical se sitan -como es lgico, a partir del propio desarrollo de las fuerzas
econmicas- en pases como Inglaterra, pionero en la Revolucin Industrial y ms tarde, en otros Estados
del Continente Europeo. Las propias Internacionales Obreras nacen en el mismo marco y es, tambin, en
Europa donde la incidencia de los agentes sociales en la vida poltica es capaz de contribuir al diseo de los
modelos constitucionales del Estado Social y Democrtico de Derecho, desde los mismos comienzos de
este siglo.
Por eso, se ha dicho que el modelo de convivencia Poltico y Social Europeo es un modelo no slo
articulado sobre los partidos polticos, expresin genuina de la sociedad poltica, sino a travs de otras
formas de manifestacin de la sociedad civil, como Sindicatos, Asociaciones Empresariales y otras
Organizaciones Profesionales.
Como es sabido, el proceso de Integracin Europea comienza a gestarse en los aos de postguerra de la
Segunda Guerra Mundial. Las fuerzas polticas participantes de la liberacin contra el totalitarismo,
bsicamente los democristianos, los liberales y los social demcratas, son capaces de compartir, en los
difciles aos de la reconstruccin, un ideal de integracin continental. Pero al lado y en paralelo con estas
fuerzas polticas, aparece un slido movimiento sindical, reconstruido en apenas unos pocos aos. As, con
modelos y estructuras distintas, no puede olvidarse el significado que poseen la CFTC francesa, o la CGIL
italiana, orientadas en los principios del cristianismo social, o la FO y la UIL de orientacin social
democrtica, nacidas en dichos pases (precisamente como escisiones de las poderosas CGT y CGIL,
pronto dirigidas por los respectivos partidos comunistas). Sin que pueda ignorarse el papel jugado por la
conocida Confederacin Alemana de Sindicatos (DGB) cuya apuesta por la Integracin Europea se hace
visible desde sus primeros pasos.
En definitiva, pues, y sin poder extendernos en la consideracin del papel de los agentes sociales en estos
momentos iniciales de una Europa integrada, ha de retenerse su participacin en todo el proceso de
construccin europea y, desde luego, en el nacimiento tanto de la Comunidad Europea del Carbn y Acero
(CECA) en 1951 como de la Comunidad Econmica Europea (CEE) en 1957.
2. PARTICIPACION DE LOS AGENTES SOCIALES EN LOS TRATADOS FUNDACIONALES
La CEE nace con un claro propsito que da incluso nombre a la institucin: construir un Mercado Comn
Europeo. En el diseo institucional de la CEE resultan, sin duda, dominantes los principios liberales de
Spaak, Bhm, Hayek, etctera y otros grandes polticos que estn, en su origen. Por eso, se ha venido
denunciando la especial preocupacin por ordenar un marco econmico unitario, prestando escasa atencin
a las polticas sociales, sin duda a partir de la idea de que la adecuada organizacin de esta resultara del
funcionamiento econmico de un Mercado Comn.
De cualquier forma, los tratados fundacionales, el de Pars por el que se crea la CECA en 1951 y el de
Roma constitutivo de la CEE, en 1957, aunque realmente carecen de una parte dogmtica en la que tenga
cabida el reconocimiento de derechos sociales fundamentales (carencia en alguna medida subsanada por la
Carta comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de diciembre del 89), ms all de la
manifestacin de voluntad de promover la colaboracin de los Estados miembros en materias tales como el
derecho a la sindicacin y a las negociaciones colectivas (Artculo 117), s contiene algunas llamadas a la
116
participacin de los agentes sociales en el diseo y elaboracin de las polticas comunitarias y,

particularmente, de las polticas sociales.
En el tratado de CECA (artculos 18 y 19) se crea el Comit Consultivo, integrado por representantes de
empresarios, trabajadores y consumidores y comerciantes. Dicho Comit tiene, como su propio nombre
indica, carcter consultivo, pudiendo sus dictmenes ser preceptivos, pero nunca vinculantes.
Mayor importancia reviste el Comit Econmico y Social creado por el Tratado de Roma (artculos 193 a
198), compuesto por 222 miembros, representativos de los distintos sectores de la vida econmica y
social, integrados en tres grupos; empresarios, trabajadores y otras organizaciones profesionales y de
representacin de intereses. Este Comit ser odo preceptivamente por el Consejo o por la Comisin
para la elaboracin de Reglamentos y Directivas en materia de libre circulacin de trabajadores, de
armonizacin de legislaciones sociales, de actuacin del Fondo Social Europeo y del Fondo Europeo de
Desarrollo Regional (FEDER), etctera. Aparte de mantener siempre la posibilidad de elaborar
dictmenes e informes a iniciativa propia "en todas las cuestiones relativas a la CEE". Sus dictmenes
carecen, asimismo, de carcter vinculante.
Tambin el Tratado CEE (Artculo 124) crea el Comit de Fondo Social Europeo, el cual, sin embargo,
tiene una composicin tripartita, es decir, est integrado por dos representantes gubernamentales, dos
representantes de las organizaciones sindicales ms representativas y dos representantes de las
organizaciones empresariales ms representativas por cada Estado miembro (ms un suplente por
cada una de estas representaciones).
Este Comit, como recuerda el propio Tratado de la Unin Europea (TUE), asistir a la Comisin en la
Administracin del Fondo Social Europeo.
3. OTRAS FORMAS DE PARTICIPACION INSTITUCIONAL
Con independencia de estas formas de participacin de los agentes sociales previstas en los Tratados
Fundacionales, las Comunidades han creado, desde sus inicios, y a travs del derecho derivado, emanado
de las propias instituciones comunitarias, otras formas de participacin, ms o menos institucionalizadas,
que, en todo caso, manifiestan un cierto protagonismo de los interlocutores sociales en importantes reas
de toma de decisiones.
De acuerdo con Colina, Sala y Ramrez, es posible distinguir en este punto cuatro tipos de rganos:
Los Comits Consultivos de carcter tripartito para asistir a la Comisin Europea en cada uno de los
aspectos sociales comunitarios.
El Comit Consultivo para la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres.
El Comit Permanente de Empleo de las Comunidades Europeas.
Los Centros de Estudio y Documentacin.
3.1 Los Comits Consultivos Tripartitos
Son rganos, como su propio nombre indica, de naturaleza consultiva que asisten a la Comisin con
respecto a la aplicacin de las normas adoptadas en las materias de su competencia. A tal efecto, realizan
dictmenes e informes, as como intercambio de documentacin sobre los marcos legales y experiencias de
sus respectivos pases.
Normalmente estn compuestos por seis miembros por cada uno de los Estados, dos por cada grupo
(Gobiernos, Sindicatos, Patronales).
Cabe mencionar:
Comit Consultivo para la Libre Circulacin de Trabajadores, previsto en los artculos 24 a 37 del
Reglamento 1612/1968.
Comit Consultivo para la Seguridad Social de los Trabajadores Migrantes (artculos 82 y 83,
Reglamento 1408/1971).
Comit Consultivo para la Formacin Profesional (previsto en la Decisin del 2 de abril de 1963,
ulteriormente modificada).
Comit Consultivo por la Seguridad e Higiene y la Proteccin de la Salud en el lugar de trabajo
(Decisin del 27 de junio de 1979).
Organo Permanente para la Seguridad y la Salubridad en las minas de hulla y otras industrias
extractivas (Decisin del 9 de julio de 1957, con ulteriores modificaciones).
117
3.2 El Comit Consultivo para la Igualdad de Oportunidades entre Hombres y Mujeres

Tiene como funcin la asistencia a la Comisin en la elaboracin y desarrollo de las polticas de igualdad de
oportunidades en el empleo y promocin del empleo femenino.
Creado por Decisin de 9 del diciembre de 1981, est compuesto por dos representantes por Estado, que
corresponden al Organismo Nacional que tenga asumidos estos cometidos.
3.3 El Comit Permanente del Empleo
Tiene como funcin el asegurar el dilogo y la consulta permanente entre el Consejo, la Comisin y las
partes sociales para coordinar las polticas de empleo de los Estados miembros.
Fue instituido por Decisin 70/532, del 14 de diciembre de 1970 (modificada por Decisin 75/62) y presenta
una composicin cuatripartita (Comisin, Gobierno, Patronales y Sindicatos).
3.4 Los Centros Europeos de Estudios y Documentacin
Tanto el Centro Europeo para el Desarrollo de la Formacin Profesional (creado por Reglamento 337/75, del
10 de marzo de 1975 y modificado en disposiciones posteriores), como la Fundacin Europea para la
Mejora de las Condiciones de Vida y de Trabajo (creado por Reglamento 1365/75, del 26 de mayo de 1975
con normas posteriores que lo modifican), son organismos de investigacin, estudio y contactos de trabajo y
presentan, tambin, una composicin cuatripartita.
4. LOS SUJETOS DE LA PARTICIPACION Y DEL DIALOGO SOCIAL A NIVEL COMUNITARIO
Las Organizaciones Profesionales Eurocomunitarias adquieren la condicin de ms representativas por el
reconocimiento de las propias instituciones de la Comunidad que tiene prevista tal participacin. Por eso, la
determinacin de los interlocutores sociales, reconocidos en cada caso, aparecen en las respectivas
normas constitutivas de cada expresin de dilogo social y de los respectivos Comits Paritarios.
En principio, existen dos vas de determinacin de la representatividad de los interlocutores sociales, de
esta forma, en los rganos de participacin de carcter tripartito (Gobiernos, Organizaciones Empresariales,
Sindicatos) as como en la generalidad de los organismos de participacin institucional y en los Centros y
Fundaciones, los representantes de las organizaciones profesionales son normalmente propuestos por los
Gobiernos de los Estados miembros a partir de los nombres que les proporcionan las organizaciones ms
representativas, correspondiendo su nombramiento formal al Consejo de Ministros Europeo.
Sin embargo, como seala con relacin al Comit Econmico y Social el Artculo 195 del TUE, "Para el
nombramiento de los miembros del Comit, cada Estado miembro propondr al Consejo una lista que
contenga doble nmero de candidatos que puestos atribuidos a sus nacionales". Aadiendo, como "la
composicin del Comit deber tener en cuenta la necesidad de garantizar una representacin adecuada de
los diferentes sectores de la vida econmica y social". A este efecto, seala tambin el artculo, "el Consejo
consultar a la Comisin y podr pedir opinin a las organizaciones europeas representativas interesadas".
Segn recordara la STJCE 30.6.88 dictada en el asunto de la Confederacin italiana de dirigentes de
empresa contra el Consejo, este "debe examinar la representatividad de todos los candidatos que figuren en
las listas establecidas a nivel nacional, sin estar vinculado por la distincin que llevan a cabo los Estados
miembros entre candidatos presentados con carcter principal y propuestos en forma alternativa".
Junto a esta va de representacin, en los organismos consultivos paritarios sectoriales, creados a partir de
Decisiones de la Comisin, los representantes son designados de entre los propios interlocutores sociales
ms representativos en el mbito de la Comunidad.
No obstante, y con carcter general, el dilogo social europeo de Val Duchesse se desarrolla entre los tres
interlocutores sociales reconocidos como tales a nivel comunitario: estos son, por la parte empresarial la
UNICE [Unin de Confederaciones de la Industria y Empleadores de Europa], el Centro Europeo de
Empresas Pblicas (CEEP), y por la parte sindical, la Confederacin Europea de Sindicatos (CES).
La UNICE, fue creada en 1958, y est integrada por 32 federaciones de empresas pertenecientes a 22
pases europeos. Mantiene la comunicacin entre sus afiliados y las instituciones europeas y constituye el
interlocutor empresarial privilegiado, junto con la CEEP, del empresariado europeo.
118
La CEEP fue reconocida como interlocutor por la Comisin de las Comunidades en el ao 65, e integra a las
organizaciones representativas de las empresas con participacin pblica de los distintos Estados
europeos.
Por su parte, la Confederacin europea de Sindicatos, tiene su origen en la organizacin regional de la
Confederacin Internacional de Sindicatos Libres (ORES - CISL) que agrupaba 20 Confederaciones
Sindicales de 18 pases de la Europa Occidental.
Con la firma del Tratado de Roma, las Organizaciones Sindicales de la CISL pertenecientes a los pases de
la CEE crean la Secretara Sindical Europea, que en 1969 se convierte en la Confederacin Europea de
Sindicatos Libres en la Comunidad (CESL). Por su parte, en 1958, los Sindicatos miembros de la CESL de
pases integrados en la Asociacin Europea de Libre Comercio (EFTA) crearon un Comit Sindical para los
pases de la EFTA en clara reaccin a la CESL.
A partir de ambas instituciones, a finales del 72 se crea la Confederacin Europea de Sindicatos, a la que
en 1974 se adhieren las organizaciones europeas afiliadas a la Confederacin Mundial del Trabajo, de
inspiracin cristiana y, ms adelante, otras organizaciones como la CGIL italiana o la Confederacin
Sindical de Comisiones Obreras Espaola (quedando fuera, sin embargo, algunas importantes
organizaciones, prximas a partidos comunistas, como la CGT francesa). En estos momentos representan a
ms del 40% de los ciento diez millones de trabajadores de la Europa Occidental. En ella se han constituido
una serie de Comits Sindicales Europeos -hasta el momento 16-, a travs de los cuales se concreta una
buena parte del dilogo social paritario en los distintos sectores y subsectores de la Comunidad (valga
destacar entre ellos la Federacin Europea Metalrgica -FEM-, la Organizacin Regional Europea de la
Federacin Internacional de Empleados, Tcnicos y Cuadros -EURO-FIET-, la Federacin Europea de
Trabajadores de la Construccin y la Madera -FETBB-, el Comit Europeo de los Servicios Pblicos -CESP,
el Comit Sindical de Transportes en la Comunidad Europea -CSTCE- etctera.
5. EL DIALOGO SOCIAL
Teniendo como antecedente la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno (precedente de los Consejos
Europeos) de octubre de 1972, el 21 de enero de 1979 el consejo aprob la "Resolucin sobre un Programa
de Accin Social", que habra de orientar el futuro de la poltica social comunitaria. En dicha Resolucin se
definan tres objetivos bsicos, y, de entre ellos, la creciente participacin de las partes sociales en las
decisiones econmicas y sociales de la Comunidad, as como de los trabajadores en la vida de las
empresas.
En cumplimiento del conjunto de dichos objetivos se diseaban una serie de acciones, a desarrollar en tres
etapas, y de entre las previstas para la 3 etapa, -propuestas a formular antes de finales de 1979- se
hablaba del desarrollo de la participacin tanto en el mbito de las empresas, como en las propias
decisiones comunitarias. En cumplimiento de dicha accin se crearon organismos consultivos con
participacin de los interlocutores sociales: as, el Comit General Europeo de la Seguridad del Trabajo, la
Fundacin Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida y del Trabajo y el Centro Europeo para el
Desarrollo de la Formacin Profesional.
Diez aos despus, el 22 de junio de 1989, el Consejo aprueba el Programa de Accin Social Comunitaria,
en el cual y para "progresar en la construccin de un espacio social europeo" -idea clave puesta en
circulacin por los socialistas franceses a principios de los '80- se propone el "dilogo social europeo",
encomendndose a la Comisin el establecimiento de los "mtodos que permitan, en el riguroso respeto de
la autonoma y de las responsabilidades propias de las partes sociales, favorecer el desarrollo de las
relaciones paritarias a nivel de la Comunidad".
En 1985 se constituye una nueva Comisin presidida por J. Delors, quien hace un llamado al apoyo de los
interlocutores sociales a una nueva poltica para relanzar el proceso de construccin europea, lo que, desde
luego, pasaba por el dilogo social.
De esta forma, el 12 de noviembre de 1985, Delors convoc a los interlocutores sociales comunitarios, CES,
UNICE y CEEP, a las reuniones para el Dilogo Social en la, por ese motivo clebre, abada de Val
Duchesse.
Como resultado de la referida reunin, los interlocutores sociales comunitarios, despus de un amplio
intercambio de opiniones sobre el modo de lograr mejoras en la eficacia de las inversiones, en el
crecimiento y en el empleo de la Comunidad, "manifiestan su conformidad con las grandes lneas de 'la
estrategia de cooperacin para el crecimiento y el empleo', propuesta por la Comisin. Convienen en
119
proseguir este dilogo con el fin de examinar las posibilidades de su aplicacin, a escala tanto comunitaria
como nacional y sectorial. Con este fin, deciden constituir con la Comisin un grupo de trabajo encargado
de seguir la situacin de la economa y el empleo y profundizar en las cuestiones planteadas en el informe
de la Comisin. Adems, las organizaciones mencionadas esperan nuevas iniciativas de la Comisin principalmente en el mbito microeconmico- con objeto de reforzar la capacidad de adaptacin y
crecimiento de nuestras economas europeas. Estas cuestiones se sometern a dilogo entre las
organizaciones patronales y sindicales", a travs de los dictmenes comunes ("avis comun" o "joint opinion")
siguientes.
Hasta el presente se han elaborado catorce dictmenes comunes: Acerca de "la estrategia de cooperacin
para el crecimiento y el empleo en la comunidad", del 6 de noviembre de 1986; sobre "la introduccin de
nuevas tecnologas, la formacin - motivacin, informacin y consulta del personal", del 6 de marzo de
1987; sobre "el Informe econmico anual de 1987-1988", de noviembre de 1987; sobre "la creacin de un
espacio europeo de movilidad profesional y geogrfica y a la mejora del funcionamiento del mercado de
trabajo en Europa", del 13 de febrero de 1990; sobre "la enseanza bsica y la formacin inicial de adultos",
del 19 de junio de 1990; sobre "la transicin de la escuela a la vida adulta y profesional", del 6 de noviembre
de 1990; sobre "las nuevas tecnologas, la organizacin del trabajo y la adaptabilidad del mercado de
trabajo", del 6 de marzo de 1987; acerca de "las modalidades capaces de permitir un acceso efectivo y lo
ms amplio posible a la formacin", del 20 de diciembre de 1991; sobre "la transparencia y la transferibilidad
de las cualificaciones y de los diplomas profesionales en toda Europa", del 3 de julio de 1992; sobre "la
estrategia de cooperacin para el crecimiento del empleo", del 3 de julio de 1992; acerca del "futuro dilogo
social", del 3 de julio de 1992; sobre "las orientaciones de las polticas econmicas de la Comunidad"; sobre
"la enseanza y la formacin profesional de las mujeres", del 3 de diciembre de 1993; sobre el "futuro real y
acciones de la Comunidad en los mbitos de la educacin y la formacin", del 24 de octubre de 1994.
Estos Dictmenes carecen de significacin jurdica y solamente tendrn la eficacia que las propias partes
quieran darles; no obstante, poseen indudable alcance poltico.
La valoracin de los resultados producidos por este dilogo social -especialmente en su primera parte- ha
sido diversa. Para el entonces Secretario General de la UNICE, Zigmunt Tyszkiewicz, "la UNICE siempre ha
participado con entusiasmo en el Dilogo Social", pero en dicho Dilogo, ya llamaba la atencin, sobre
cmo es preciso hallar el equilibrio adecuado entre:
las aspiraciones de los trabajadores y las limitaciones econmicas;
la necesidad que tiene el empresariado de conservar su derecho a la gestin de las empresas y el
deseo de los trabajadores de verse implicados en la toma colectiva de decisiones;
centralizacin y descentralizacin, es decir, lo que corresponde hacer a "Bruselas" y lo que debe
hacerse en otras instancias con arreglo al principio de subsidiaridad.
Por una parte, desde el mbito sindical el Dilogo Social abre expectativas que, desde luego, no se
satisfacen solamente a travs de los Dictmenes Comunes, por importantes que estos puedan ser. Como
expresivamente afirmara a principios de 1990 el Secretario General de la CES, Matas Hinterscheid, el
Dilogo Social expresado a travs de estos Dictmenes Comunes presenta grandes posibilidades, as como
una gran importancia poltica, en cuanto suponen la creacin de un marco inicial de relaciones basadas en
el acuerdo entre las partes a escala comunitaria y la legitimacin, tambin dentro del mbito de la
Comunidad, de los interlocutores sociales. Es preciso, sin embargo, superar esta primera etapa de
aprendizaje, buscando un Dilogo ms cualitativo y generalizado.
Escepticismo ste, en alguna medida compartido con el Presidente de la Comisin J. Delors, como se
deduce de sus palabras en el Congreso de la CES en Estocolmo, en mayo de 1988:
"Debo reconocer que, tras un comienzo prometedor, el dilogo social ha decepcionado a muchos. Hasta tal
punto que me he preguntado si la Comisin debera insistir en su continuidad. Conozco bien los datos del
problema: la dificultad de las organizaciones participantes para disponer de un mandato de negociacin, el
hecho de que los Dictmenes Conjuntos no constituyan ningn progreso maravilloso para los pases
avanzados. Asimismo, puede parecer ambicioso e incluso utpico lanzar un dilogo interprofesional a nivel
europeo, mientras que este tipo de negociaciones tienden a disminuir a nivel nacional o de sector, en
beneficio de la negociacin de la empresa... Sin embargo, tambin me he planteado que su eliminacin
debilitara la posicin del Sindicalismo Europeo y arrojara un cierto descrdito sobre nuestra voluntad de
valorar la cohesin social de la Comunidad..."
Durante esta primera etapa de Dilogo Social (1985-1988) se producen algunos acontecimientos
importantes en el mbito comunitario, relevantes a los efectos que aqu estamos considerando. De una
120
parte, en 1985 tiene lugar la ampliacin de la Comunidad a 12, con las incorporaciones de Portugal y
Espaa; de otra, el 17 de febrero de 1986 se firma en Luxemburgo el Acta Unica Europea (AUE), que
introduce importantes modificaciones en los tratados comunitarios, principalmente en el de la CEE. Dicha
Acta supone una aportacin relevante al mbito social y, en particular, a la participacin y el dilogo social.
De esta forma, el Artculo 22 AUE introduca un nuevo artculo al Tratado, el 118 B, segn el cual:
"La Comisin procurar desarrollar el dilogo social entre las partes sociales a nivel europeo, que
podr dar lugar, si estas lo consideran deseable, al establecimiento de relaciones basadas en un
acuerdo entre dichas partes".
Dicho precepto sienta la base, que ser desarrollada ms adelante en el Protocolo 14 sobre Poltica Social,
que figura como Anexo al Tratado de la Unin, de un Dilogo Social ms ambicioso, con posibilidades,
incluso, de generar instrumentos normativos de naturaleza convencional.
Por su parte, el Consejo Europeo de Estrasburgo de diciembre de 1989, adopt -tras no pocas reticencias y
dificultades, planteadas, sobre todo, por el Reino Unido- una Carta Comunitaria de los Derechos Sociales
Fundamentales de los Trabajadores, que (en la mejor tradicin de la Carta Social Europea) recoge un
catlogo de derechos bsicos, para la configuracin europea como proyecto poltico integrado, desde la
base de la cohesin econmica y social.
En el punto 12 de dicho texto, tras proclamar el derecho a la negociacin colectiva, se afirma:
"El dilogo que debe ser desarrollado entre interlocutores sociales a escala europea, podra
conducir, si ellos lo estimasen aconsejable, a unas relaciones basadas en convenios, especialmente
en el plano interprofesional y sectorial".
Esta afirmacin viene a reforzar la vigencia del dilogo social y, sobre todo, el alcance de los eventuales
resultados.
Volviendo a la prctica del Dilogo Social de Val Duchesse, a principios de 1988, ste presentaba claros
sntomas de fatiga. Por ello, el propio J. Delors, el 12 de enero de 1989, propuso la conclusin de un
acuerdo con los interlocutores sociales para su reactivacin, as como sobre los mtodos a aplicar para
mejorar su concrecin y eficacia. A este respecto, valga destacar la creacin de un Grupo de Pilotaje, de
carcter poltico, formado por los tres interlocutores sociales europeos -CES, UNICE, CEEP- y por la propia
Comisin, para impulsar el dilogo de forma permanente, para promover y organizar sus trabajos y para
evaluar los dictmenes comunes, pudiendo solicitar de la Comisin la consulta a las fuerzas sociales sobre
determinados proyectos de instrumentos jurdicos en fase de elaboracin (la Comisin se comprometi, en
este contexto, a consultar cuestiones como las polticas de formacin y educacin, los informes anuales, de
la propia Comisin, sobre el Empleo, el contenido de la carta de derechos sociales, el proyecto de sociedad
annima europea, y otros estudios sectoriales a realizar por la propia Comisin).
Con referencia al Dilogo Social, el Grupo Director (de Pilotaje), en reunin del 10 de julio de 1990, adopt
una importante declaracin comn, segn la cual: "los interlocutores sociales expresan su voluntad de
emplear los canales apropiados para extender el dilogo social a todos los niveles, acordando invitar a sus
respectivas organizaciones miembros a realizar encuentros a escala nacional, de acuerdo con los
procedimientos que estimen oportunos, a fin de examinar los dictmenes comunes surgidos del Dilogo
Social Europeo, y juzgar su valor y utilidad dentro del contexto nacional y europeo.
En todo caso, esta segunda etapa del dilogo social (1989-1992) present aspectos inequvocamente
positivos, los cuales podramos sintetizar as:
Un posicionamiento ms plural en la representacin empresarial, con actitudes ms favorables a los
aspectos sociales, por parte, sobre todo, de los representantes de las Empresas Pblicas, y del
empresariado alemn e italiano.
Un papel ms activo de la Comisin, que asumira la posible conversin de los eventuales acuerdos en
bases para los instrumentos normativos comunitarios.
Una mayor descentralizacin del dilogo social a niveles sectoriales. Dicha discusin puede facilitar el
desarrollo de las negociaciones colectivas en dichos mbitos.
6. EL DIALOGO SOCIAL DESPUES DEL TRATADO DE MAASTRICHT Y EL PROTOCOLO DE
POLITICA SOCIAL. LA NEGOCIACION COLECTIVA COMUNITARIA
A lo largo del tiempo en que Delors preside la Comisin, se insiste en la necesidad de lograr una Cohesin
Econmica y Social.
121
Los sucesivos Consejos Europeos reiteran la necesidad de impulsar la poltica social al mismo nivel que la
poltica econmica y otras polticas comunitarias. Esta idea, por tanto, est presente a lo largo de todo el
proceso de preparacin del Consejo de Maastricht y del proyecto del nuevo Tratado de la Unin Europea.
Se trata de ampliar las competencias en el rea social, as como de fortalecer el dilogo social, todo ello
teniendo como referente el crecimiento, la competitividad y el empleo.
El diseo de una nueva parte del Tratado que contemplara este fortalecimiento y nuevos mtodos de accin
en el mbito social, no pudo, sin embargo, incorporarse al nuevo Tratado de Maastricht. La oposicin del
Reino Unido amenazaba con excluir estas importantes disposiciones. Por ello, se decidi acompaar este
texto al Tratado, pero como Protocolo 14, suscrito por 11 de los Estados miembros (con exclusin del Reino
Unido), para los cuales este Protocolo tiene el mismo valor jurdico que el propio Tratado de la Unin.
Varias son las importantes novedades que supone este Protocolo. Veamos brevemente algunas de las ms
significativas a los efectos de esta Ponencia: En el Artculo 2 del Protocolo, de una parte, se extienden las
competencias de la poltica social comunitaria y, de otra, se amplan las materias en las que es suficiente la
mayora cualificada para la adopcin de instrumentos normativos (en el marco originario del Tratado,
realmente solo las materias de seguridad y salud laboral permitan la mayora cualificada).
Por cierto que ha sido la Directiva sobre el Comit de Empresas Europeo, de 1984, la primera en dictarse por unanimidad- en el marco del Protocolo 14.
De otra parte, en el Artculo 3, se refuerza el sistema de consulta por la Comisin a los interlocutores
sociales. As seala el precepto:
1. "La Comisin tendr como cometido fomentar la consulta a los interlocutores sociales a nivel
comunitario y adoptar todas las disposiciones necesarias para facilitar su dilogo, velando porque
ambas partes reciban un apoyo equilibrado".
Dicha consulta se referir tanto respecto de la oportunidad, como del alcance y contenido de la propuesta
que la Comisin lleve a cabo en el mbito de la poltica social.
En el mismo Artculo 3, prrafo 4, se prev la posibilidad de que, con ocasin de dicha consulta, los
interlocutores puedan informar a la Comisin sobre su voluntad de iniciar el proceso previsto en el Artculo
4, es decir de negociacin colectiva comunitaria.
En este ltimo artculo citado, se disea, a partir de peticiones del Acuerdo de Val Duchesse del 31 de
octubre de 1991, un nuevo instrumento de accin comunitaria en el marco social: el convenio o acuerdo
colectivo.
Este acuerdo, de conformidad con el apartado 2 del Artculo 4, podr aplicarse bien "segn los
procedimientos y prcticas propias de los interlocutores sociales y de los Estados miembros, ya sea, en los
mbitos sujetos al Artculo 2 y a peticin conjunta de las partes firmantes, sobre la base de una decisin del
Consejo adoptada a propuesta de la Comisin". "El Consejo -aade la norma- decidir por mayora
cualificada, a no ser que el acuerdo de que se trate contenga una o ms disposiciones relativas a alguno de
los mbitos contemplados en el apartado 3 del Artculo 2, en cuyo caso decidir por unanimidad".
Este nuevo mtodo de desarrollo de accin poltica comunitaria -expresin privilegiada del principio de
subsidiaridad- abre, sin duda, nuevas e importantes expectativas. Sin embargo, en sus ms de dos aos de
vigencia los interlocutores sociales no han sido capaces de poner en marcha este procedimiento
convencional.
Todo ello genera una cierta incertidumbre en la perspectiva de la Reforma del Tratado prevista para 1996,
en la que se pretende la incorporacin del Protocolo al contenido propio del Tratado, a partir de un cambio
de posicin poltica del Reino Unido.
En este momento, se piensa que existen reas de accin normativa, en fase de consulta, en las que cabra
"experimentar" la va convencional, as, por ejemplo, en materia de permisos parentales o de trabajos
atpicos.
En todo caso, a efectos de facilitar el desarrollo de este procedimiento, la Comisin present el 14 de
diciembre de 1993 una Comunicacin relativa a la aplicacin del Protocolo sobre Poltica Social, en la que
se recoge detalladamente el rgimen jurdico de los procedimientos de consulta y negociacin.
122
Junto a estos mtodos normativos, genuinos de la Comunidad, cabe mencionar los acuerdos empresariales
dictados en el mbito territorial de la Comunidad, de acuerdo con procedimientos ms o menos
formalizados. As, por ejemplo, el Acuerdo de la B.S.N. - Gervais Danone, del 29 de octubre de 1986, de la
Bull, del 22 de marzo de 1988, de la Phillips, la Volkswagen, Siemens, Airbus, etctera. En estos acuerdos,
cuyo contenido suele limitarse a reconocer rganos de participacin de las Empresas a nivel europeo, han
participado aparte de los interlocutores sociales de los pases sede, los rganos sectoriales
correspondientes de la CES.
7. EPILOGO
El momento presente, en lo que hace al papel de los interlocutores sociales en el proceso de construccin
de esta nueva Europa, es difcil y su futuro deja algunas inquietudes.
De una parte, el movimiento sindical, en todos y cada uno de los pases comunitarios -as como en otros
pases del marco de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE)-, parece
debilitarse de forma alarmante. Las tasas de afiliacin se han reducido progresivamente en las ltimas
dcadas, sobre todo en los '80 pasando de una tasa del 46% del conjunto de los trabajadores, al 39%,
segn muestra el presente cuadro:
TASAS DE AFILIACION SINDICAL EN LOS PAISES DE LA OCDE
1970-90
(Afiliados en % de los perceptores de sueldos y salarios)
Tipo
datos
de 1970
1980
(a)
Australia
50,2
Austria
62,2
56,2
46,2
Blgica
45,5
55,9
51,2
Canad
31,0
36,1
35,8
Dinamarca
60,0
76,0
71,4
Finlandia
51,4
69,8
72,0
Francia
22,3
17,5
9,8
Alemania
33,0
35,6
32,9
Grecia
35,8
(c)
36,7
(d)
34,1
Islandia
68,1
(e)
75,2
(f)
78,2
Irlanda
53,1
57,0
49,7
Italia
36,3
49,3
38,8
Japn
35,1
31,1
25,4
Luxemburgo
46,8
52,2
Pases Bajos
38,0
35,3
25,2
Noruega
51,4
56,9
56,0
Nueva Zelanda
Portugal
60,8
Espaa
27,4
Suecia
67,7
Suiza
30,1
Turqua
18,1
Reino Unido
44,8
EEUU
23,2
(i)
48,0
1990
(b)
(h)
40,4
49,7
56,0
(k)
48,8
(m)
60,7
(n)
31,8
(c)
25,0
11,0
79,7
82,5
(o)
30,7
26,6
(p)
29,2
21,5
50,4
39,1
22,3
15,6
(c)
(g)
(i)
(l)
(g)
123
E Slo afiliados que estn empleados

R Afiliados registrados sindicalmente, sin excluir a posibles personas jubiladas, desempleadas o trabajadores por cuenta
propia.
(a) 1976; (b) 1982; (c) 1977; (d) 1986; (e) 1979; (f) 1983; (g) 1989; (h) 1981; (i) 1987; (j) 1972; (k) 1985; (l) 1991; (m)
1978; (n) 1984; (o) 1971; (p) 1978
Fuente: "Employment Outlook", OCDE, julio 1984.
Este movimiento sindical se ve en la situacin de afrontar una etapa de prdida de empleo sin precedentes.
Los ciclos econmicos, cada vez ms cambiantes y dependientes de decisiones adoptadas en mbitos
financieros, dificultan estrategias sindicales -y, me atrevo a decir, que tambin de las propias organizaciones
patronales de sectores industriales- vlidas y coherentes. De otra parte, la creciente temporalidad en la
contratacin desincentiva la afiliacin -la situacin espaola presenta un claro ejemplo- y debilita los
posicionamientos sindicales.
Ante este panorama el movimiento sindical aparece, con frecuencia, "bloqueado" en posiciones
reivindicativas obsoletas, que desconocen la realidad de los procesos productivos cambiantes, y que, en
definitiva, no asumen, ms que en las palabras, la necesidad de construir economas competitivas como
condicin del crecimiento econmico y, por ende, del empleo. Las negociaciones colectivas, sin duda el
instrumento ms adecuado para equilibrar flexibilidad con derechos sociales, no siempre son capaces de
salir de pautas "tradicionalistas".
En este contexto, los trabajadores van debilitando su fidelidad sindical, su percepcin de que el sindicato es
el instrumento ms adecuado de equilibrio, de composicin de intereses colectivos, en los sistemas de
mercado. Vuelven as los ojos, una vez ms, a la intervencin del Estado, a la bsqueda en este de la
solucin de sus problemas, a travs de las leyes. Pero el Estado, empeado en la ardua tarea de mantener
los sistemas de proteccin social, no siempre tiene capacidad de respuesta.
Como sealara, hace ya ms de veinte aos, el profesor germano-britnico Otto Kahn-Freund, "el bienestar
de los trabajadores -sus condiciones de trabajo- depende, en primer trmino, de la productividad del trabajo
que, a su vez, es en gran medida el resultado del desarrollo tecnolgico. En segundo lugar, depende de las
fuerzas del mercado de trabajo, sobre las que el Derecho tiene tan slo una referencia mnima. Depende,
por ltimo, del grado de efectividad de la organizacin sindical de los trabajadores".
Hoy, la presencia de los interlocutores sociales, la organizacin de trabajadores y empresarios, son ms
necesarias que nunca. Y, sin embargo, esta organizacin presenta dificultades que es preciso superar. Y es
ste uno de los grandes retos del presente, de cuyo resultado depende, en buena parte, la suerte, el futuro,
de nuestra sociedad industrial, capaz de compatibilizar desarrollo econmico, con libertades y progreso
social.
En otro orden de cosas, las relaciones laborales tienen nuevos marcos de referencia. La realidad
econmica, el nuevo mercado, que hoy constituye la Unin Europea, hacen necesario un cambio de
estrategias en los agentes sociales.
Hoy son frecuentes, son comunes, las grandes empresas y grupos multinacionales. Las grandes decisiones
empresariales con enorme incidencia en las relaciones laborales, se adoptan en cualquier lugar de la
Comunidad Europea (con frecuencia fuera de ella). Ante ste, innegable e imparable, fenmeno de la
transnacionalizacin de las empresas -de los propios mercados- el movimiento sindical tiene que ser capaz
de encontrar respuestas vlidas (en este punto es preciso valorar las posibilidades que presente la Directiva
de 1994 del Comit de Empresa Europeo). En el marco europeo, que aqu nos ocupa, el mbito del
mercado debe definir el propio nivel de interlocucin y, desde luego, las estrategias a seguir. Pero ello es,
sin duda, una tarea difcil en una Europa an teida de hondos sentimientos nacionales.
Las polticas comunitarias al respecto son an ciertamente pobres. Sin menospreciar el alcance del dilogo
social y sus logros, la negociacin colectiva comunitaria es hoy poco ms que un dato conceptual (sin entrar
en los recelos sindicales hacia la va del Protocolo, en cuanto posibilidad de bloqueo de las normas sociales
por las organizaciones empresariales). En el marco de la Comunidad se cruzan distintas sensibilidades
sociales y parece claro que las firmes posiciones del Reino Unido, capaces de impedir que el Protocolo de
Poltica Social fuera parte del Tratado estn imponiendo un escollo que, da a da, ha de ser salvado.
El futuro ha llegado ya. En el famoso Consejo Europeo de Essen (que marca la despedida de Delors de la
Comisin) se destaca "la funcin importante del dilogo entre los interlocutores sociales".
124
En el '96 se producir la Reforma del Tratado, lo que servir para avanzar por la va del establecimiento de
relaciones laborales comunitarias, de un espacio social europeo, o de replegarse en polticas nacionales
descoordinadas, debilitndose la necesaria cohesin econmica y social.
El principio de subsidiaridad, que adjetiva las polticas de la comunidad en materias como sta, se abre a
dos grandes vas: la norma comunitaria puede ser subsidiaria de la nacional, pero tambin puede serlo de la
accin de la autonoma colectiva, pero de una autonoma colectiva actuada a nivel comunitario. Del futuro
de esta segunda va depende, en buena medida, el modelo social que la Europa Comunitaria vaya a tener
de ahora en adelante. El definitiva, el futuro del Proyecto Europeo.
125
PAPEL Y FORTALECIMIENTO DE LOS INTERLOCUTORES SOCIO-ECONOMICOS Y

POLITICOS ANTE EL PROCESO DE INTEGRACION DEL GRUPO ANDINO
Ramn LEON OLIVEROS
Jefe del Departamento de Integracin Fsica, Junta del Acuerdo de
Cartagena (JUNAC), Lima, PERU
1. INTRODUCCION
El Proyecto de integracin subregional, que cohesiona a los pases conformantes del Grupo Andino
(GRAN), est atravesando por un perodo de evaluacin de los resultados alcanzados hasta ahora, y,
principalmente, de la capacidad de respuesta tcnica, gerencial y jurdica del conjunto de rganos de
carcter comunitario, que componen el Sistema Institucional Andino. Esto incluye la revisin de las formas
de participacin de los diversos actores socio-econmicos y polticos que tienen vinculacin directa con el
Acuerdo de Cartagena, as como las relaciones sostenidas con otros esquemas de integracin del
hemisferio y con el resto del mundo, fundamentalmente con la Unin Europea. Es decir, se est realizando
una evaluacin introspectiva, con la finalidad de redefinir los objetivos estratgicos y de recomponer la
institucionalidad del GRAN, de modo tal de hacerla ms eficiente, productiva y accesible a la sociedad civil
de la Subregin. La motivacin es adecuarla a las exigencias futuras del propio proceso de integracin
andino y de la irreversible dinmica de conformacin de una Zona de Libre Comercio Continental, para la
primera dcada del Siglo XXI.
En esta oportuna reorientacin del Acuerdo de Cartagena, lo correspondiente a la creacin de las
condiciones institucionales propicias para permitir una participacin ms efectiva de los diversos sectores
sociales (Empresarios, Trabajadores, Acadmicos y Usuarios) subregionales, es uno de los componentes
de la nueva Agenda del GRAN. Hay consenso entre los Estados Miembros sobre la necesidad de ampliar la
base social de apoyo del proceso andino de integracin, de manera que ste supere su condicin de mera
experiencia estatal, con escasa o nula actuacin de las organizaciones sociales fundamentales, para pasar
a una etapa caracterizada por la democratizacin del proyecto subregional. Esto es porque requiere de una
confirmacin de su legitimidad, como experiencia comunitaria, involucrando directamente a la Sociedad
Civil.
2. POSIBLES DIRECTRICES ESTRATEGICAS DEL PROCESO DE INTEGRACION SUBREGIONAL
Al plantearse la eventualidad de emprender la formulacin de una nueva Estrategia que oriente el devenir
del Grupo Andino como esquema de integracin, aparecen un conjunto de elementos que obligan a
establecer lineamientos estratgicos que respondan a tres escenarios (multidimensionales) distintos, pero
articulados intrnsecamente: el subregional; el continental; y el mundial.
2.1 Escenario subregional
El crecimiento ostensible del comercio intra-subregional, que se aprecia desde 1989, cuando los
Presidentes Andinos decidieron respaldar polticamente la eliminacin de la barreras comerciales internas, y
proceder a la puesta en vigencia de una Zona de Libre Comercio, debe ser fortalecido, diversificado y
profundizado. De continuar la tendencia comercial demostrada en los ltimos seis aos, el intercambio entre
los Pases Miembros, solamente en mercancas (sin incluir los servicios), alcanzar un monto anual que
convertir al mercado interno en la segunda opcin comercial para las economas de la Subregin,
desplazando a la Unin Europea. Es decir, el proceso de integracin, en lo que concierne al comercio, est
dando resultados muy provechosos, a pesar de sus explicables imperfecciones funcionales.
De este modo, analizando prospectivamente el proceso econmico subregional, lo estratgico es asegurar
el funcionamiento eficiente del mercado ampliado, de manera que se incremente significativamente la libre
circulacin de personas, bienes, servicios y capitales. Para ello, se tiene que trabajar en diversas
dimensiones, que son inherentes a la dinmica del proyecto comunitario:
Aplicar plenamente el Programa de Liberacin del comercio, eliminando todas aquellas barreras
tcnicas que pudiesen limitar el intercambio, tales como las normas de sanidad animal y vegetal, y las
que hacen referencia a la Normalizacin, la Calidad y los Reglamentos Tcnicos aplicables a los bienes
manufacturados.
126
Adecuar los Instrumentos de Poltica Comercial, y los de Promocin, con el objeto de asegurar la
transparencia de la operatividad de la Unin Aduanera Andina, tanto en lo que respecta a su
desenvolvimiento interno como a las relaciones mercantiles con el comercio internacional.
Precisar e instrumentar los Mecanismos Aduaneros, de manera de mejorar la calidad y de hacer
confiable y eficiente la dinmica del mercado ampliado.
Avanzar, con mayor celeridad y disposicin, hacia la armonizacin de las Polticas Econmicas, as
como de las Polticas Industriales, de Competitividad e Integracin Energtica de los Pases Miembros.
Esto constituye un parmetro esencial para profundizar los alcances de la integracin econmica de la
Subregin.
Crear las condiciones econmicas, jurdicas e institucionales para la conformacin del Mercado Andino
de Servicios, con la finalidad de diversificar y potenciar el comercio interno, al incorporar al mercado
ampliado un significativo nmero de actividades econmicas que todava atienden la demanda en los
respectivos mercados nacionales, pero que poseen cualidades econmicas y tecnolgicas para
internacionalizarse rpidamente dentro de la escala subregional. Estos son: transportes,
telecomunicaciones, turismo y servicios financieros (banca, seguros y mercado de valores).
Establecer los mecanismos jurdicos e institucionales que permitan potenciar las inversiones, la
transferencia de tecnologas y la propiedad intelectual, a fin de impulsar aquellos sectores productivos y
de servicios con posibilidades de satisfacer la creciente demanda del mercado intra-subregional, y de
ampliar la capacidad exportadora de los Pases Miembros de la Subregin.
Identificar todas aquellas modalidades que hagan posible hacer compatibles los principios del desarrollo
sustentable con los requerimientos propios del proceso de integracin, en cuanto a la reconversin
industrial, la transferencia y aplicacin de tecnologas limpias y la consideracin de los impactos de la
produccin y el comercio en aquellos tpicos de inters mundial y regional (cambio climtico,
biodiversidad, bosques y montaas altas).
Consolidar la integracin fsica del territorio subregional, construyendo la infraestructura vial requerida
para reducir los tiempos de interconexin entre los principales centros de consumo, adecuando
administrativa y operativamente los principales pasos de fronteras y articulando otros mbitos
territoriales a la dinmica del proceso comercial interno.
2.2 Escenario hemisfrico

Las relaciones externas del GRAN se estn convirtiendo, cada vez ms, en uno de los componentes
primordiales para el avance y fortalecimiento del proceso de integracin. No slo porque el proyecto
comunitario se fundamenta en la concepcin de un "Modelo Abierto de Integracin", sino porque el contexto
internacional, y el hemisfrico en particular, determinan, en ltima instancia, una creciente interdependencia
e internacionalizacin de las economas de los Pases Miembros con el resto del mundo.
La complejidad econmica y socio-poltica de este escenario induce a considerar la conveniencia, y la
necesidad ineludible, de que el GRAN, como conjunto subregional, maneje sus relaciones externas dentro
de un marco de principios polticos definidos e instrumentados de manera comunitaria. La motivacin es
que, una vez identificados los lineamientos y objetivos comunes, los Pases Miembros estn en capacidad
de enfrentar el proceso de negociacin desde perspectivas y posiciones conjuntas. En este caso, se trata de
presentar una propuesta andina coherente ante todas aquellas complejas negociaciones que se estn
iniciando, simultneamente, con otros esquemas de integracin o pases del contexto continental.
En funcin de lo indicado, lo estratgico es que el GRAN, como bloque multinacional, participe, activamente
y de manera conjunta, en su relacionamiento con el resto del continente, trabajando paralelamente en la
dinamizacin de la integracin latinoamericana y la conformacin de una Zona de Libre Comercio
Hemisfrica.
En este sentido, los frentes de negociacin abiertos y posibles, en el corto plazo, son los siguientes:
Mercado Comn del Sur (MERCOSUR): El objetivo esencial de esta negociacin, iniciada en 1995, es
la conformacin de una Zona de Libre Comercio entre ambos bloques subregionales. Para ello, se
buscar incrementar y diversificar el comercio, eliminando las distorsiones y los obstculos al
intercambio. Para tal efecto, es necesario establecer las reglas transparentes e instrumentar las
acciones conducentes a profundizar las relaciones comerciales entre estos dos esquemas de
integracin.
Chile y Mxico: Con estos dos pases, los Pases Miembros del GRAN han realizado diversas frmulas
de negociacin. Por un lado, Mxico, Colombia y Venezuela han conformado una asociacin comercial
conocida como el Grupo de los Tres (G3); los otros integrantes estn realizando negociaciones
separadas con este pas, pero con muy similares objetivos econmicos. En lo que respecta a Chile, las
relaciones comerciales son fundamentalmente bilaterales. Todos los integrantes del GRAN ya
127
concluyeron o estn por concluir el establecimiento de Acuerdos de Libre Comercio. En ambos casos,
se estn dando pasos orientados hacia la dinamizacin del intercambio comercial con dos de las
principales economas de Amrica Latina.
Merco-Centro y Comunidad del Caribe (CARICOM): Con estos dos esquemas de integracin
subregional, correspondientes a Centro-Amrica y el Caribe, las relaciones econmicas del GRAN son
an menores. Sin embargo, Colombia y Venezuela, por su ubicacin geogrfica, han establecido
Acuerdos destinados a facilitar el intercambio comercial con esos bloques. Estos son mbitos hacia los
cuales hay que propiciar un acercamiento sistemtico, realizado de manera conjunta.
Canad y Estados Unidos de Amrica (EEUU): La intencin manifestada por los Pases Miembros del
GRAN es tratar de superar, en la medida de lo posible, el bilateralismo que histricamente ha
predominado en las relaciones econmicas con estos dos pases. La oportunidad para abordar
conjuntamente los esfuerzos negociadores est dada por el inicio del proceso de gestacin de la Zona
de Libre Comercio Hemisfrica, iniciada en la Cumbre Presidencial celebrada en Miami, Florida, EEUU,
a finales del ao 1994. Este sera el contexto dentro del cual los integrantes del Acuerdo de Cartagena
tienen la disposicin de promover y presentar posiciones comunes.
2.3 Escenario mundial

Al excluir el mbito continental, las relaciones econmicas del GRAN con el resto del mundo estn dirigidas
hacia la Unin Europea y hacia la Cuenca del Pacfico. El objetivo estratgico de alcanzar una mayor y ms
efectiva insercin en el mercado internacional de bienes, tecnologas, servicios y capitales marca el
horizonte hacia donde dirigir las acciones tendientes a diversificar y profundizar los vnculos con esos dos
mbitos multinacionales que concentran a la casi totalidad de los pases desarrollados. En cada caso, la
situacin es la siguiente:
Unin Europea (UE): Con este bloque se suscribi, en 1993, un Acuerdo Marco de Cooperacin, el cual
incluye una amplia gama de campos comerciales, tecnolgicos e institucionales en los que el GRAN
podra recibir apoyo de la UE. Esto se complementa con la extensin de la vigencia del Sistema General
de Preferencias Arancelarias, que permite el ingreso de un importante nmero de productos andinos en
ese mercado. Es decir que, adems de las relaciones bilaterales que existen entre los Pases Miembros
del Acuerdo de Cartagena, con los integrantes de la UE existen otros mecanismos, de inters
comunitario, que facilitan esa relacin y establecen condiciones que las diversificarn en el corto plazo.
Cuenca del Pacfico: Este mbito se presenta como una perspectiva de proyeccin comercial de la
mayor relevancia para la Subregin, siendo hasta ahora explorado de manera parcial y espordica.
Corresponde entonces desarrollar un esquema de acercamiento econmico y poltico que le permita al
GRAN acceder, de manera conjunta, a las posibilidades de intercambio que estn centradas en esas
dinmicas economas.
Adems de estos escenarios, hay otro conformado por una extraordinaria diversidad de organismos
oficiales multilaterales, de carcter subregional, regional e internacional, cuyas actuaciones tienen
repercusiones directas sobre el proceso andino de integracin, hacia los cuales hay que disear y ejecutar
conjuntamente una estrategia dirigida, principalmente, a obtener una cuota de beneficios ms significativa,
tanto en recursos no-reembolsables como de cooperacin tcnica, a partir de los cuales promover un
conjunto de proyectos de inters comn que requieren de apoyo externo para su instrumentacin. Al
respecto, entonces, lo estratgico es profundizar la participacin en todos aquellos foros y organizaciones
internacionales que disponen de los medios financieros, tecnolgicos y organizativos cuyo acceso y utilidad
sera una contribucin importante para el fortalecimiento y profundizacin del proyecto integracionista
andino, as como para afianzar determinados sectores industriales y comerciales de los Pases Miembros
del GRAN. Este es otro frente de negociacin de particular relevancia para el futuro del Acuerdo de
Cartagena.
Como se puede apreciar, la prospectiva econmica e institucional del GRAN denota la complejidad que
reviste la dinmica de los distintos escenarios dentro de los que se desenvuelve el proceso de integracin
subregional. La simultaneidad y encadenamiento existente entre aquellos, configuran ese entorno
multidimensional, y contradictorio, al que hay que responder tanto en lo global, como en las especificidades
de cada escenario. Es decir, hay que trabajar en la profundizacin y fortalecimiento del proyecto subregional
y en la ejecucin de medidas comunes para alcanzar una insercin ms efectiva del GRAN en el mercado
mundial, de manera simultnea y paralela.
3. LA ESTRUCTURA INSTITUCIONAL ANDINA
La conduccin del proceso andino de integracin es realizada por un conjunto de instituciones comunitarias
cuya actuacin ha venido siendo observada de manera crtica por los sectores pblico y privado de los
128
Pases Miembros. Se han formulado observaciones que cubren tanto a los rganos principales: la Comisin,
la Junta, el Tribunal Andino de Justicia y el Parlamento Andino, como a los rganos auxiliares,
principalmente los Convenios Sociales (Educacin, Salud y Seguridad Social y Derechos Laborales). El
argumento ms difundido es que el cuerpo organizativo del proyecto debe ser adecuado a los
requerimientos, de corto y mediano plazo, que surgirn cuando se comience a instrumentar la estrategia
que responda a las exigencias de los distintos escenarios descritos anteriormente.
En otras palabras, de acuerdo a las crticas formuladas, para lograr la profundizacin y el fortalecimiento del
proceso de integracin subregional y la insercin ms efectiva en el mercado internacional es necesario
disponer de una estructura institucional ms orgnica; que sus distintos organismos respondan a los
objetivos generales del proyecto; que funcione con coherencia organizativa; que sea manejada con sentido
gerencial; y, sobre todo, que acte con una mayor cuota de autoridad comunitaria frente a los Pases
Miembros, lo que significa un reconocimiento indiscutido de su condicin de entes supranacionales. Por
consiguiente, hay que redisear las funciones de cada uno de los entes que conforman el Sistema de
Instituciones Andinas, para reorientarlas en funcin del Diseo Estratgico que se configure y sea adoptado
por el Consejo Presidencial Andino, como el marco global que orientar el devenir econmico y poltico del
GRAN, tanto en lo interno como en sus relaciones externas.
En esta bsqueda de una readecuacin de la estructura institucional a las exigencias inmediatas y mediatas
del proceso de integracin, se abren dos caminos: uno, que conlleva al diseo e instrumentacin de los
mecanismos apropiados para hacer una reforma organizacional del Sistema Institucional; y otro, que se
orienta hacia la creacin de las condiciones para una participacin ms directa y efectiva de las distintas
organizaciones de la Sociedad Civil de la Subregin, en la orientacin y contenido del proyecto comunitario.
Es decir, en el primero, el horizonte es disponer de organismos ms slidos, capaces de cumplir funciones
de representacin, gestin y promocin del proyecto; y en el segundo, ampliar la base social de apoyo y
legitimacin de sus objetivos estratgicos.
En lneas generales, la Reforma Institucional intenta lo siguiente:
Que los Consejos Andinos de Presidentes y de Cancilleres se articulen orgnicamente al Sistema
Institucional, de modo tal que sus Directrices y Resoluciones sean pautas polticas que impliquen un
mayor compromiso de las autoridades nacionales y las organizaciones sociales de los Pases
Miembros, con los objetivos comunes y con el funcionamiento del proceso comunitario.
Que la Comisin, mxima instancia subregional, eleve significativamente su nivel de gobernabilidad
legislativa y ejecutiva, adoptando todas aquellas normas comunitarias e impulsando la instrumentacin
de los lineamientos estratgicos destinados a responder a los escenarios descritos.
Que la Junta, rgano tcnico encargado de la gerencia del proceso, sea fortalecida en su organizacin
interna, tanto en la planta profesional como en la dotacin tecnolgica y administrativa, sin que ello
involucre introducir cambios en su configuracin organizativa, con el objeto de preservarle su
independencia y objetividad tcnica. Para esto se requiere que disponga de los recursos suficientes,
que le permitan ampliar la cobertura fsica y econmica de su actuacin y facilitar su cooperacin con
los Pases Miembros.
Que el Tribunal Andino de Justicia profundice su incidencia sobre el proceso, asumiendo de manera
ms contundente las funciones para las cuales fue creado. En este sentido, uno de los aspectos que
ms ha sido considerado es que se creen las posibilidades para que los agentes econmicos privados
tengan la posibilidad de acudir a l directamente, permitiendo as una mayor transparencia jurdica del
proceso de integracin.
Que el Parlamento Andino se conforme democrticamente, a travs del uso del mecanismo electoral
universal, directo y secreto de las poblaciones de los Pases Miembros. Esto tiene la finalidad de
conferirle una verdadera capacidad de representatividad poltica, la que le ha venido siendo
cuestionada. Por esta va, las respectivas sociedades polticas (partidos, agrupaciones, etctera), del
contexto subregional, se sentirn ms consustanciadas con el proyecto comunitario.
Que la Corporacin Andina de Fomento (CAF) y el Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR), entes
financieros del Sistema, actuen con mayor correspondencia con los requerimientos del proceso,
manteniendo su articulacin a los mercados de capitales con los cuales estn vinculados. De este
modo, sern los conductos canalizadores de las inversiones industriales y comerciales, provenientes del
exterior, que tienen inters en asentarse en el GRAN, para aprovechar las ventajas econmicas de la
Zona de Libre Comercio subregional.
Que los Convenios Sociales superen su dispersin institucional, incorporndose orgnicamente al resto
del Sistema, sin perder su autonoma relativa, de modo tal que respondan a directrices generales que
orienten su actuacin. As se lograr una convergencia entre los aspectos de orden social (educacin,
salud, seguridad social y derechos laborales) con el resto de los componentes econmicos del proyecto
de integracin subregional.
129
Como se puede apreciar, las modificaciones funcionales de la Estructura Institucional cubren diversas reas
que van desde la forma de intervencin de los Presidentes hasta la articulacin de los asuntos sociales.
Esta es una tarea comunitaria de particular agudeza por sus repercusiones polticas subregionales e
internacionales, que deber ser acometida en el muy corto plazo.
4. LOS INTERLOCUTORES SOCIALES Y LA LEGITIMIDAD DEL PROYECTO ANDINO DE
INTEGRACION
Una de las principales deficiencias que se le atribuyen al proceso andino de integracin es no haber
concitado una participacin ms activa de la Sociedad Civil subregional. Aunque existen el Consejo
Empresarial y el Consejo Laboral Andino, con derecho a voz en el seno de la Comisin del Acuerdo de
Cartagena, nunca han tenido una intervencin lo suficientemente significativa como para influir, de manera
relativa, en el contenido y orientacin del proyecto comunitario. Quizs los empresarios hayan tenido un
poco ms de alcance, pero no al nivel que han aspirado. Hasta ahora ha sido un esquema eminentemente
estatal.
En los ltimos aos, se ha venido sosteniendo la tesis de la necesidad de incorporar, de forma activa, a los
empresarios y los trabajadores al proceso, con el objeto de comprometerlos con el seguimiento y ejecucin
de los objetivos estratgicos comunitarios. Hay un nfasis especial en el sector empresarial, por su
condicin de agentes dinmicos.
En este sentido, se estn teniendo algunas experiencias positivas que es conveniente sealar
someramente. Se trata de los Comits Andinos de Autoridades Sectoriales, en los que convergen las
Autoridades Nacionales Competentes, los empresarios organizados, los gremios de usuarios y los
representantes de los diversos organismos regionales e internacionales especializados. Esta confluencia de
actores institucionales, tcnicos, econmicos y polticos le ha conferido a esas instancias "Ad-Hoc",
prestancia poltica y una apreciable capacidad de proyeccin de ideas e iniciativas que estn teniendo una
notable incidencia sobre el proceso andino de integracin.
Estos Comits se ocupan de:
Velar, en coordinacin con la Junta, por la aplicacin integral del contenido de las normas comunitarias
y sus reglamentos correspondientes de los sectores o asuntos de los cuales se ocupan;
Identificar, discutir y proponer opciones de solucin para que los Organismos Nacionales Competentes
de los Pases Miembros resuelvan los problemas sectoriales derivados de la instrumentacin de las
normas comunitarias;
Evaluar y supervisar la eficiencia de las instituciones involucradas en el cumplimiento y aplicacin de las
Decisiones, as como los resultados de los Acuerdos bilaterales o multilaterales suscritos para la
aplicacin de las mismas;
Elevar a la Junta las recomendaciones relativas a la modificacin del contenido de las Decisiones; y
proponer las orientaciones correspondientes para concertar las acciones necesarias destinadas a
canalizar la correcta y completa aplicacin de las normas comunitarias.
Estas instancias, de composicin econmica y socio-poltica heterognea, estn dando una contribucin
propositiva fundamental para avanzar hacia la consolidacin del esquema andino de integracin. En la
prctica, se han convertido en verdaderos foros subregionales donde se debaten, de la manera ms abierta
posible, todos aquellos temas que son inherentes al funcionamiento, fortalecimiento y profundizacin del
proyecto comunitario.
Existen otros resultados no tangibles, subjetivos, que tambin merecen ser resaltados:
ha habido un notable mejoramiento y profundizacin en las relaciones bilaterales y multilaterales entre
las Autoridades Nacionales Competentes de los Pases Miembros, quienes han estrechado
sustantivamente sus vnculos interinstitucionales;
ha habido un cambio significativo en la productividad de propuestas de los diversos Comits desde que
el empresariado subregional se ha venido incorporando organizadamente a las actividades
institucionales relacionadas con sus sectores o reas de inters;
ha habido un incremento apreciable del compromiso de las autoridades y de los empresarios respecto al
cumplimiento cabal del contenido de las Decisiones respectivas;
ha habido una mayor correspondencia entre los principios, lineamientos y criterios normativos
establecidos en las Decisiones subregionales con las normas globales, en la medida que se ha
mantenido una participacin activa de los expertos regionales e internacionales en cada sector o rea
de atencin; y,
130
ha habido ms disposicin y apertura ideolgica para debatir, en profundidad, aspectos que son
cruciales para el futuro inmediato del proceso andino de integracin.
No obstante, estos esfuerzos destinados a crear las condiciones para una real concertacin entre los
Estados y la Sociedad Civil de la Subregin, deben ser ampliados y fortalecidos, de modo tal que otros
sectores, distintos al empresariado, tengan la posibilidad de incorporarse activa y creativamente a la
dinmica del proceso de integracin. Organizaciones y gremios laborales, tecno-profesionales, acadmicos
y entidades no gubernamentales tienen que disponer de condiciones que hagan posible su participacin, a
partir de acceder a la dinmica del proyecto a travs de su relacin con los rganos principales de la
estructura institucional andina.
La prospectiva del proceso, tanto econmica como organizacional, descrita en los apartes anteriores, obliga
a atender de manera prioritaria la vinculacin entre las organizaciones sociales y la institucionalidad
comunitaria. La complejidad del proceso interno y la diversidad de respuestas que hay que dar, de manera
conjunta, en el escenario hemisfrico y mundial, amerita que los rganos principales del GRAN tengan una
diversidad de interlocutores a quin concurrir y con quienes compartir y confrontar la orientacin y el
contenido de las acciones destinadas a la instrumentacin de los objetivos estratgicos. Se trata, en
consecuencia, de ampliar la base social de apoyo y legitimacin socio-poltica de la direccionalidad del
proceso de integracin subregional y, por ende, de la actuacin de las instituciones encargadas de
manejarlo.
Finalmente, observando los niveles econmico, institucional y social en sus mltiples determinaciones, se
aprecia que la irreversibilidad de los avances del proceso andino de integracin est generando una
dinmica de una complejidad tal, que requiere de una intensificacin de los flujos comunicacionales entre
las autoridades y la diversidad de actores econmicos y sociales que cada da se involucran al proceso de
manera espontnea. Le corresponde a quienes estn encargados de gerenciar el proyecto comunitario,
desde los Presidentes hasta los funcionarios de los organismos subregionales, promover una mayor
democratizacin del proyecto, a fin de consolidar la viabilidad y la trascendencia que el proyecto tendr en
el futuro inmediato.
Las opiniones emitidas en el presente documento son estricta responsabilidad de su autor, y bajo ninguna
circunstancia compromete a la institucin para la cual presta sus servicios.
131
PAPEL DE LAS PEQUEAS Y MEDIANAS EMPRESAS EN MERCADOS INTEGRADOS: la

Experiencia Europea
Jos Alberto GONZALEZ-RUIZ
Director Adjunto de la Delegacin de la Confederacin Espaola de Organizaciones
Empresariales (CEOE), Bruselas, BELGICA
Para situar a las Pequeas y Medianas Empresas (PYMEs) dentro del Mercado Unico Europeo, es
necesario describir ante todo, a los tres protagonistas principales: las Pequeas y Medianas Empresas, el
Mercado Unico Europeo y, por supuesto, la propia Unin Europea.
Existen muchas preguntas que plantearse. Sirvan a ttulo de ejemplo las siguientes:
Qu se entiende en Europa por Pequea y Mediana Empresa?
Cul es el estado actual de realizacin del Mercado Unico Europeo?
Qu impacto ha producido en las PYMEs la creacin del Mercado Unico Europeo?
Cul es hoy la realidad del proceso integrador europeo y hacia dnde se dirige, en el contexto de la
globalizacin e interdependencia en el que vivimos inmersos en el mundo?
Es, precisamente, por esta ltima cuestin por la que deseara empezar mi intervencin, distinguiendo dos
partes. Por un lado, la situacin actual y las perspectivas de la integracin de Europa. Por otro, el anlisis de
las PYMEs en el Mercado Unico Europeo (MUE) y, sobre todo, el papel que desempean en la creacin de
empleo, que la Unin Europea (UE) tanto necesita, mencionando algunos de los problemas con que se
enfrentan y las posibles soluciones especficas que deberan ofrecerse para conseguir no slo un mayor
aprovechamiento del Mercado Unico, sino tambin para fomentar su expansin y, as, poder contribuir a
luchar contra el paro.
La Unin Europea tiene actualmente un serio problema de desempleo y, sobre todo, lo que es ms
preocupante, de parados de larga duracin. El 11% de la poblacin activa se encuentra sin trabajo.
Esta situacin es el fiel reflejo de la crisis en la que la UE ha vivido inmersa a partir de 1990. Crisis que
adquiri caracteres agudos en 1992 y, sobre todo, en 1993, inicindose a partir de 1994 un proceso de
recuperacin econmica que se consolida en el presente ao y cuyas perspectivas presentan un escenario
optimista.
La crisis no ha sido solamente de carcter econmico y social, sino que tambin ha tenido un importante
componente poltico. El exponente ms claro fue la ratificacin del Tratado de la Unin Europea (TUE),
tambin conocido como Tratado de Maastricht, en honor de la ciudad holandesa en la que se acord y
firm.
El rechazo dans al TUE (Tratado de Maastricht) en un primer referndum en junio de 1992 y su posterior
aprobacin "por los pelos" en Francia, tambin en referndum, junto a las perturbaciones monetarias
producidas durante 1992 y 1993 que provocaron la implosin del Sistema Monetario Europeo, acentuaron la
desconfianza de la sociedad europea en general en el proceso de integracin, producindose un fenmeno
de cierto escepticismo sobre su validez.
Precisamente, 1993, el ao previsto para celebrar la aplicacin del Mercado Unico Europeo y el salto
cualitativo que supona la entrada en vigor del TUE, se convirti en el ejemplo contrario, es decir, el de la
falta de objetivos crebles y realizables para impulsar la integracin del continente europeo.
A partir de 1994 la mejora experimentada por la economa comunitaria permiti volver a contemplar con
mayor optimismo el futuro de la integracin de Europa. Datos que, recientemente, tanto en trminos de
crecimiento de la produccin como de las exportaciones europeas, ha confirmado el ltimo informe de
EUROSTAT (abril de 1995).
Esta crisis puso de manifiesto que los problemas de la UE deben ser resueltos en comn por sus miembros,
utilizando todos los medios a su alcance.
Uno de ellos es el Mercado Unico. Tal objetivo ya aparece en el Tratado de Roma en 1957. Sin embargo,
hasta 1985, con la presentacin del Libro Blanco sobre el Mercado Unico Europeo, no se concretan las
medidas y el calendario para llevar a la prctica el principio de libre circulacin de personas, capitales,
mercancas y servicios. Desde entonces, y no desde 1993, ya comenzaron a disearse las ventajas del
132
MUE, tanto para los productores como para los consumidores europeos. As, en muchos sectores de la
economa las empresas consideraban ya a la UE como una "entidad nica" y se anticiparon al nuevo
escenario para aprovechar los beneficios de esa globalizacin del Mercado, que, a ttulo indicativo,
podramos agrupar en los siguientes:
Acceso ms fcil a otros mercados nacionales y regionales.
Mayores facilidades de produccin y almacenamiento al armonizarse a nivel europeo las exigencias
tcnicas hasta entonces nacionales.
Mayores economas de escala al tener acceso a una gama ms amplia de proveedores y clientes.
Mayores posibilidades de poder prolongar el ciclo de vida de un producto.
Reduccin de los costes financieros derivados de la liberalizacin de los movimientos de capitales.
Mayor proteccin de los distintivos y marcas comerciales y una mejor explotacin de las patentes.
Reduccin de los tiempos de espera y de las formalidades en frontera, con la disminucin de costes que
ello conlleva.
De una forma grfica, las reacciones empresariales a la creacin del MUE se han visto traducidas en un
incremento sensible del comercio entre los pases de la UE que, entre 1985 y 1993, aument un 50% en
volumen. Asimismo, las fusiones y adquisiciones, indicadores de las estrategias anticipadoras de una
reestructuracin empresarial, aumentaron rpidamente, culminando su apogeo en 1990.
Sin embargo, el MUE no termin en 1993, ya que muchas de sus medidas se siguen aplicando
paulatinamente todava, quedando problemas importantes por resolver. Diferentes estudios realizados
recientemente han puesto de manifiesto algunos de estos problemas en cuanto a su funcionamiento. Cabe
citar el estudio realizado en Espaa por la CEOE al que hemos llamado grficamente "Lnea abierta" (es
decir, telfono a disposicin de todas las empresas que quieran transmitir dificultades), en el cual se pone
de manifiesto cmo una de cada tres empresas espaolas estn teniendo problemas en el mercado
europeo.
De forma generalizada, algunas de estas deficiencias hacen referencia a:
La persistencia de ciertas barreras tcnicas derivadas de la falta de reconocimiento mutuo de las normas
nacionales y el coste que supone someterse a procedimientos de homologacin distintos segn los
requisitos de cada mercado (partes elctricas y electrnicas).
El derecho de residencia y el reconocimiento mutuo de ttulos no son realidad debido a los retrasos en la
incorporacin de las disposiciones comunitarias en los ordenamientos jurdicos nacionales y a la divergente
interpretacin de las mismas.
Las complicaciones que acarrea el nuevo sistema Intrastat para la recogida de datos estadsticos
directamente de las empresas.
Los problemas derivados del nuevo sistema impositivo sobre el IVA (Impuesto al Valor Agregado),
principalmente a la hora de obtener el reintegro del impuesto.
Adems, los gobiernos nacionales no han transpuesto a sus legislaciones nacionales algunas de las
legislaciones comunitarias que configuran este gran mercado. Este es un aspecto importante que dificulta
su funcionamiento y que, poco a poco, deber ir resolvindose.
Podemos afirmar que todava queda mucho por hacer para que Europa tenga un autntico Mercado Unico.
Su progresivo desarrollo necesitar de una mayor atencin, con nuevas medidas que resuelvan las
cuestiones que se irn planteando en relacin a temas tales como:
normalizacin que preserve sus niveles de competitividad;
impulso de medidas que vayan configurando la dimensin social del mercado nico;
instauracin de las redes de infraestructuras que integren los mercados;
entorno fiscal en el que las empresas desarrollen sus actividades.
La importancia econmica de este gran mercado es fundamental. Sin embargo, uno de sus principales
mritos radica en haber demostrado la posibilidad de conseguir una Europa Unica, ya que para llevarlo a la
prctica ha sido necesario, y todava lo es, un compromiso poltico importante de cesin de soberana por
parte de cada Estado miembro, para afrontar conjuntamente los problemas que plantea un espacio de
actuacin de dimensin europea.
133
No deberamos olvidar eso a la hora de plantear cul es el futuro del Mercado Unico. Pero cul es ese
futuro? Sin duda, la Unin Econmica y Monetaria (UEM) es la continuacin lgica de este proceso, ya que
una moneda nica y una creciente convergencia econmica basada en unas reglas comunes y en una
mayor coordinacin de las polticas nacionales constituyen requisitos fundamentales para poder
beneficiarse plenamente de las ventajas que ofrece un espacio econmico sin fronteras interiores.
La UEM es, pues, un paso necesario en un proceso de integracin que comenz con el impulso
liberalizador del MUE, donde la clave del xito de cada Estado miembro y cada empresa radica en su
competitividad.
Pero estos aires de liberalizacin e interdependencia no se limitan al espacio comunitario, sino que se les
debe aadir los pases de la Europa Central y Oriental va acuerdos de asociacin y los ms de 100 pases
que han firmado la Ronda de Uruguay del GATT (Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y
Comercio). Esta tendencia a la globalizacin de la economa y la actuacin de los mercados cada vez ms
amplios se acentuar en el futuro, de ah la especial necesidad de ser ms competitivos frente a unos
competidores que cada vez tendrn ms fcil el acceso a nuestros mercados.
1. LAS PYMES EN EL CONTEXTO EUROPEO
En primer lugar, convendra hacer una breve referencia a lo que se entiende por PYME, trmino utilizado
con frecuencia en Europa pero sobre el cual an ningn pas ha aportado una definicin oficial. La UE ha
adoptado, por razones estadsticas y de aplicacin de sus polticas internas, una definicin generalmente
aceptada, en la cual una PYME es toda aquella empresa que rene las tres caractersticas siguientes:
Sus activos fijos son inferiores a 75 millones de ECUs.
Tiene menos de 500 trabajadores.
Al menos un tercio de su capital social no est en manos de una empresa de mayor tamao.
El criterio de la dimensin de una empresa es tan importante como, en muchas ocasiones, mal definido. Por
ello deseara aportar a la definicin de la Comisin Europea unos matices que nos pueden ayudar a
interpretar ms claramente el tamao de una empresa.
La matriz que a continuacin recojo en donde se utilizan tres criterios -capital, gestin y mercado- puede ser
til para otorgar a una empresa el carcter de pequea, mediana o grande.
Empresa
Capital
Gestin
Mercado
Pequea
propio
propia
local
Media
propio/mixto
propia/mixta
nacional
Grande
mixto/institucional
mixta
internacional
En la Unin Europea, como en otras zonas del mundo, las PYMEs constituyen la mayora de todas las
empresas, conformando la espina dorsal de su economa y asumiendo un papel esencial en la articulacin
de su crecimiento y del empleo. En 1993, haba en la UE 17 millones de PYMEs frente a 12.000 grandes
empresas, lo que constituye el 99,8% del colectivo empresarial europeo, generando el 70% del empleo en el
sector privado, es decir, dando trabajo a ms de 67 millones de personas.
Entre 1983 y 1993 las PYMEs crearon ms de tres millones de puestos de trabajo, mientras que las grandes
empresas destruan empleo. Esta evolucin se ha debido principalmente al potencial ejercido en el sector
de las microempresas, mientras que las empresas pequeas, por su parte, slo presentaban un aumento
modesto y las grandes empresas no fueron capaces de mantener su nmero de empleados.
En trminos cualitativos, las PYMEs han desempeado tambin un papel primordial, mediante la oferta del
primer empleo a las categoras menos favorecidas en el mercado laboral, ya que gran parte de su
contratacin ha sido de jvenes, mujeres y trabajadores no cualificados.
El tamao medio de la PYME europea se ha visto reducido en los ltimos aos. Mientras en el perodo de
auge econmico (1986-90) se pudo percibir un cierto aumento debido a la activa creacin de empleo, desde
principios de los 90, la continua aparicin de empresas nuevas unida al aumento del paro han constituido
los factores que explican la contraccin del tamao medio de las mismas. As pues, una PYME media en
134
Europa da trabajo hoy a cuatro personas. Sin embargo, estas cifras no son homogneas a nivel de los
pases miembros, ya que se pone en evidencia la existencia de un mayor nmero de PYMEs en los pases
del sur (65 por 1.000 habitantes) mientras que en el resto son menores (40 por 1.000 habitantes). Estas
comparaciones refuerzan la hiptesis segn la cual, sobre todo en los pases del sur de la UE, el mercado
interior deber servir de estmulo para los procesos de concentracin y reestructuracin que tendrn como
consecuencia un menor nmero de empresas pero con mayor tamao.
La configuracin de un mercado integrado en Europa, como hemos visto anteriormente, constituye un
proceso dinmico que no ha hecho sino comenzar. Las condiciones del entorno en que se ha realizado en
Europa hace difcil el llevar a cabo una valoracin exacta de cules han podido ser los principales efectos
producidos en las PYMEs. Al importante aumento del comercio intracomunitario o del aumento de los
acuerdos de cooperacin deben tambin sumarse las PYMEs.
Por otro lado, no podemos subestimar los importantes esfuerzos de adaptacin que se les ha impuesto a las
PYMEs. No solamente en el entorno legislativo impregnado de cambios profundos en los campos ms
variados, sino tambin en la necesidad a la que se enfrentan estas empresas de revisar sus estrategias
para poder adaptarlas a una competencia ms abierta y a un mercado de dimensiones continentales.
En Europa, en los ltimos aos, multitud de PYMEs han adoptado un enfoque dinmico en sus estrategias:
adaptando su produccin;
buscando nuevos mercados y redes de comercializacin;
realizando acuerdos de cooperacin con empresas de otros Estados miembros.
Todo ello les ha permitido conseguir penetrar en nuevos mercados, aumentando su volumen de negocio y
trasladando las ventajas que ello ha supuesto a sus cuentas de resultados.
Sin embargo, no todas las PYMEs han tenido una vocacin de internacionalizarse. Algunas poseen un
mercado local o regional donde la proximidad juega un papel primordial. Para stas, las adaptaciones
necesarias al funcionamiento del Mercado Unico consisten, por ejemplo, en adaptarse progresivamente a
las nuevas normas de fabricacin para alinearse con las normas europeas, a seguir las formalidades del
IVA o de las estadsticas. Asimismo, la legislacin europea establecida en materia de proteccin del medio
ambiente, del consumidor o de los trabajadores evoluciona y ello concierne tanto o ms a las PYMEs como
a las grandes empresas.
La importancia de las PYMEs en el contexto del relanzamiento del crecimiento y del empleo en Europa
queda fuera de toda duda. Mientras que las grandes empresas adoptan estrategias de "racionalizacin" y
"deslocalizacin", est claro que el motor de la recuperacin econmica se encuentra entre las PYMEs.
No obstante, en la mayora de los pases europeos este tipo de empresas se enfrenta a desafos
especficos como el nivel bajo de creacin de empresas, una tasa elevada de fracaso y un ritmo lento de
crecimiento, que obstaculizan el conseguir un eficaz aprovechamiento del Mercado Unico. De no poder las
PYMEs hacer frente a los mismos, se habr malgastado un importante potencial de crecimiento y de
creacin de empleo en la UE.
Por regla general, los problemas que afectan a las PYMEs son los mismos que a las dems empresas. Sin
embargo, ciertos problemas que se han detectado a nivel europeo afectan de manera ms aguda a este tipo
de empresas. Segn un estudio realizado por la UNICE [Unin de Confederaciones de la Industria y
Empleadores de Europa] a mediados de 1994, las principales causas de la lentitud del crecimiento de las
PYMEs son las siguientes:
1.1 Gestin
Muchos empresarios tienen dificultades para hacer frente a la multiplicidad de exigencias impuestas tanto
desde el interior como desde el exterior. Ejemplos de ello los podemos ver en la elaboracin de una
estrategia de empresa, la introduccin de nuevos productos, el desarrollo de nuevos mercados o el
mantenimiento de buenas relaciones con los bancos.
1.2 Financiacin
No es un secreto para nadie que las PYMEs tienen un acceso ms difcil a los recursos financieros que las
empresas grandes. Adems, por diferentes causas, el dinero les cuesta ms caro. Aunque no todos los
problemas vienen del lado de la oferta, tambin existe un espritu firme de independencia, principalmente
135
cuando se trata de vender sus acciones a inversiones exteriores. Se puede afirmar que, en muchos casos,
su crecimiento e incluso su supervivencia se ve amenazada por su estructura de capital.
1.3 Marco Reglamentario
Existe un exceso de reglamentaciones. La armonizacin tcnica a nivel europeo es todava insuficiente,
particularmente en lo que se refiere a las normas tcnicas. Muchas veces las reglamentaciones son
excesivamente complejas y van aumentando a medida que las empresas se desarrollan, particularmente en
los mbitos del empleo, la salud, la seguridad y el medio ambiente.
1.4 Marketing
Los principales problemas que se presentan hacen referencia a una incorrecta previsin y la incomprensin
de las necesidades potenciales y del tamao del mercado a que se pretende acceder, as como a una
estrategia comercial inadaptada (sobre todo a travs de los canales de venta y distribucin). En general, las
PYMEs tienen obstculos reales a nivel de los intercambios, tanto a nivel interno europeo como con pases
terceros. Por ejemplo, muchas PYMEs asumen la idea de que la "promocin de las exportaciones" es
insuficiente para penetrar en nuevos mercados.
1.5 Comercializacin de los productos nuevos
Una de las debilidades de las PYMEs europeas es la dificultad que tienen para hacer pasar un producto de
la fase conceptual a la de comercializacin. Esto se debe principalmente a cuatro fenmenos: una mala
difusin de los resultados de I+D financiada por los fondos pblicos; la dificultad para obtener licencias para
el desarrollo de nuevos productos; la dificultad para encontrar socios; y la falta de competencias cualificadas
en la PYME para lanzar un producto.
1.6 Informacin
El problema no radica en la insuficiencia de la informacin sino, ms bien, en la ausencia de sta adaptada
a las necesidades de cada PYME, como las posibilidades de cooperacin.
La importancia que desempea la PYME como base de crecimiento y de la generacin de empleo en
Europa hace necesario impulsar toda una serie de medidas que faciliten su ajuste a las nuevas exigencias
del entorno en el que actan, que vendrn formuladas por mayores cotas de competitividad para hacer
frente a los retos nacionales, comunitarios e internacionales.
La responsabilidad concierne a toda la sociedad europea, desde las mismas PYMEs a los gobiernos
regionales, nacionales y a las propias instituciones comunitarias.
Para apoyar a las PYMEs ante este doble desafo tanto de crecimiento y competitividad como de empleo
dos son los captulos de medidas que se deberan fomentar:
1.6.1 Ofrecer una mayor credibilidad en el potencial que les ofrece un Mercado Integrado
Varias medidas pueden contemplarse en este primer captulo; algunas hacen referencia a:
a. Identificar y reducir las restricciones de origen fiscal, social, administrativo, financiero, etctera, que
obstaculizan la creacin o el mantenimiento de las PYMEs.
La complejidad administrativa es uno de los principales motivos de la incapacidad de las empresas para
crecer. Es patente no slo por las reglamentaciones existentes, o nuevas, sino tambin por las
constantes modificaciones a las reglamentaciones existentes. Ahora bien, "la buena calidad de la
reglamentacin es ms fundamental que la generalizacin de la reglamentacin". Por tanto, hay que
acometer acciones con vistas a garantizar:
o que se paralicen todas las nuevas legislaciones que afecten a las PYMEs en la Unin
Europea o en los Estados miembros hasta que se haya evaluado su impacto efectivo,
mediante tcnicas rigurosas de anlisis de los costes y beneficios y hayan sido objeto de
una consulta adecuada;
o que no se aporte ninguna modificacin a las reglamentaciones existentes, ni en la Unin
Europea ni en los Estados miembros, hasta que se haya realizado un estudio similar de los
costes y beneficios, y una consulta adecuada;
o que las modificaciones se limiten a mejoras que permitan librar a las PYMEs de los
principales obstculos a su crecimiento;
136
que el umbral a partir del cual sean aplicables las reglamentaciones en la UE se considere
caso por caso y se defina lo ms alto posible;
o que la legislacin de la UE se limite a definir marcos, y no procedimientos detallados; en
particular, las directivas en el mbito social deberan limitarse a determinar los objetivos y
dejar a las PYMEs la facultad de aplicarlos de manera flexible;
o que la UE fomente el proceso de normalizacin y/o armonizacin de las reglamentaciones
que afectan a los intercambios entre los Estados miembros, particularmente normas de
certificacin de productos, normas tcnicas y medidas decididas en el marco de la poltica
del medio ambiente.
Los procedimientos de atribucin de contratos pblicos deberan tambin realizarse de tal forma que
simplifiquen el eslabn de unin entre las PYMEs y el sector pblico.
Tanto a nivel comunitario como en algunos pases europeos se ha comenzado a analizar la
legislacin con un doble objetivo: simplificar las exigencias administrativas y suprimir las
reglamentaciones intiles. Todo ello les ayudar a ser ms competitivas e impulsar paralelamente
su creacin y desarrollo.
b. Mejorar la financiacin de las empresas. Es un mbito crucial para las PYMEs. Un elemento importante
en la financiacin de las PYMEs lo constituye el cobro de los crditos comerciales. Los gobiernos
deberan garantizar el pago rpido de todas las deudas de los poderes pblicos. Asimismo, se deberan
desarrollar mtodos ms eficaces encaminados a incentivar a las empresas para que paguen
rpidamente sus deudas.
Las PYMEs suelen tener reticencias con respecto a la bsqueda de financiacin externa pero, cuando la
buscan, es frecuente que no la obtengan en las mejores condiciones. Para optimizar el modo de
financiacin habra que fomentar a todos los niveles:
o una mayor informacin sobre las posibilidades de financiacin que se ofrecen a las PYMEs;
o el que las entidades financieras deberan facilitar las buenas relaciones recprocas con las
PYMEs;
o desarrollar ms los nuevos mercados de capitales-riesgo, articulados en torno a las
necesidades de las PYMEs deseosas de desarrollarse;
o los Estados miembros deberan modificar los sistemas impositivos para que sean ms
favorables a las sociedades de capital-riesgo.
Conviene destacar en este mbito la existencia en la UE de un conjunto de instrumentos financieros de
apoyo a las PYMEs, destacndose los provenientes del Banco Europeo de Inversiones, de las acciones
de los Fondos Estructurales as como de los mecanismos de prstamos instaurados en el Consejo
Europeo de Edimburgo en 1992. Asimismo, la mayor parte de los Estados miembros dispone de
mecanismos de apoyo financiero, principalmente del tipo de garantas de crdito, prstamos y
subvenciones.
o
1.6.2 Aprovechar la dinmica del Mercado Interior para favorecer su competitividad

a. Apoyar la cooperacin entre empresas. Constituye un aspecto fundamental para fomentar la
penetracin de las PYMEs en otros mercados nacionales o regionales. En este tipo de medidas hay que
incluir todas aquellas que se desarrollan a nivel comunitario para estimular la cooperacin entre
empresas mediante una financiacin que va ms all de la primera etapa de bsqueda de socios
potenciales.
b. Mejorar la calidad de gestin de las PYMEs. Las mejoras de las competencias de los directivos de
empresas para superar las debilidades estructurales de las PYMEs es un factor determinante de
mantenimiento de su competitividad y con ello de su capacidad de creacin de empleo a largo plazo.
Para ello se deberan tomar medidas para:
proporcionar una formacin bsica en gestin: dicha formacin tiene que ser organizada con una base
local por las asociaciones empresariales, en un marco europeo adaptado a las distintas condiciones
nacionales y locales.
completar las clases de formacin mediante informaciones adicionales, referentes a tcnicas de gestin
adecuadas; dicho complemento tendra que ser proporcionado por las asociaciones empresariales y los
Estados miembros.
La experiencia de las PYMEs europeas en el mercado integrado, es decir, en el Mercado Unico Europeo, es
muy positiva y gracias al mismo la gran mayora de ellas han adoptado decisiones estratgicas que,
probablemente, en su ausencia jams hubieran hecho. El camino que tienen por recorrer no va a ser fcil y
estar cada vez ms influido por un entorno globalizado y ms interdependiente, donde la clave principal
ser la competitividad. Conseguirla depender no slo de sus propias actuaciones sino del conjunto de la
sociedad, desde los trabajadores, universidades y medios de comunicacin hasta los propios gobiernos
nacionales y comunitarios.
137
INTEGRACION REGIONAL Y PYMES: el Caso de Brasil y Argentina

Gabriel YOGUEL
Consultor, Area de Pequeas y Medianas Empresas, Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Buenos Aires, ARGENTINA
1. RESPUESTAS DE LAS PYMES FRENTE A LOS CAMBIOS ESTRUCTURALES: PLANTEO DEL

PROBLEMA
En el contexto de las transformaciones que se producen en la economa internacional (nuevos paradigmas
tecno-organizativos, globalizacin de los mercados, aumento de las presiones competitivas), en los ltimos
aos las empresas industriales de la regin, en particular las Pequeas y Medianas Empresas (PYMEs),
son sometidas a un conjunto de alteraciones en las variables macroeconmicas fundamentales y a cambios
regulatorios de tipo radical (en adelante reformas estructurales). Estos cambios condicionan el sendero
madurativo que las PYMEs transitaron en las dcadas anteriores y, por tanto, las obliga a modificar las
pautas de funcionamiento econmico y operativo que tenan hasta entonces.
As, en varios pases latinoamericanos se generalizan en esta dcada polticas orientadas a lograr mayor
estabilidad macroeconmica y a incrementar la competencia en los mercados. La nueva orientacin de la
poltica incluye la desregularizacin de actividades y mercados, la privatizacin de las empresas pblicas y
una reduccin significativa de las trabas arancelarias y para-arancelarias al comercio. Como consecuencia,
disminuyen los espacios no afectados por la competencia externa y se producen importantes modificaciones
en los precios relativos. En algunos casos, este proceso se complementa con la formacin de espacios de
integracin que aumentan y diversifican el tamao del mercado.
Visto desde la ptica de las empresas se pasa de un ambiente econmico acotado y conocido, aunque
construido sobre la base de una inestabilidad macroeconmica permanente, hacia otro de alta turbulencia
competitiva, incierto e internacionalizado.
Las consecuencias de este proceso no son iguales para todos los agentes econmicos (Microempresas,
PYMEs, Grandes firmas, Grupos Econmicos y Empresas Transnacionales, etctera). Los rasgos
especficos de cada uno de estos agentes (tipo de gestin, capacidad de innovacin, disponibilidad de
recursos humanos calificados, utilizacin de servicios tcnicos de apoyo) condicionan la forma como se
articulan con los procesos de transformacin macroeconmica.
En particular, debe considerarse que las PYMEs constituyen agentes econmicos con caractersticas
propias, con lgicas econmicas y modalidades productivas especficas. Por la ausencia de una conduccin
profesionalizada estos atributos dependen de los objetivos, de las capacidades y de las estrategias de los
dueos. As, las PYMEs no son empresas diferentes por una cuestin cuantitativa sino por sus rasgos
operativos bsicos. En ese sentido, no se pueden tratar como agentes econmicos "Grandes de menor
tamao" (Storey 1986). Si se piensa que las firmas ms pequeas se mueven por una idea de "ingreso", un
cuasi salario empresarial pero no una ganancia de inversin, puede existir un perodo de tiempo durante el
cual estas firmas permanezcan en actividad an perdiendo mercado y rentabilidad. La presencia de estos
rasgos amerita un anlisis especfico de su conducta frente al impacto de la globalizacin y de las
transformaciones macroeconmicas mencionadas.
Entre los aspectos que determinan una reaccin especfica PYME frente al nuevo contexto, se destacan la
gestin muy personal y excesivamente centrada en la fabricacin; las dificultades para obtener informacin;
el imperfecto acceso al mercado de capitales; la insuficiente escala de produccin y distribucin; la dificultad
para acceder a recursos humanos calificados; y la imperfecta comprensin que los cambios macroregulatorios tienen sobre su sendero madurativo futuro.
Este trabajo discute el efecto de las reformas estructurales en el comportamiento micro de las PYMEs y
toma a la Argentina y al Brasil como un laboratorio experimental. En esa direccin, plantea algunas
reflexiones sobre las posibles consecuencias sociales de la puesta en marcha efectiva del Mercado Comn
del Sur (MERCOSUR), del programa de apertura comercial externa y de las transformaciones
macroeconmicas en la conducta microeconmica de las PYMEs.
La hiptesis central es que los cambios en el tamao y morfologa de los mercados establecen un escenario
econmico indito que impone a las empresas nuevos condicionantes operativos y que requieren de ellas
138
un replanteo de los esquemas vigentes de funcionamiento econmico, productivo y de gestin a nivel

microeconmico.
2. EL MODELO DE COMPORTAMIENTO DE LAS FIRMAS
Muy genricamente hay dos concepciones globales sobre la conducta de cambio en los agentes
econmicos. La corriente ortodoxa, que predomin bajo diferentes variantes en las ltimas dcadas, asume
que las empresas reaccionan de forma semejante, racional y casi simultnea a los estmulos e iniciativas
externas que confrontan (Henderson y Quandt 1969, Varian 1980, Samuelson 1948). Se admite casi una
sola conducta empresarial racional -aquella guiada por la tasa de rentabilidad- y un estricto cumplimiento a
dicha norma por parte de los agentes. Desde esta posicin el tamao empresarial y operativo no es un
factor que determine diferencias de conducta y comportamiento de los agentes. Resulta difcil explicar
desde esta perspectiva por qu, contrario a lo supuesto, las reacciones de los agentes econmicos tienden
a ser dismiles ante iguales estmulos externos.
Otras corrientes de opinin han partido del argumento casi opuesto (Bianchi 1987 y 1991, Nelson 1991,
Chandler 1982). Existen diversidad de agentes y tanto sus rasgos iniciales como sus trayectorias histricas
(conocimientos y capacidades acumuladas a lo largo del tiempo) acotan el men de reacciones econmicas
posibles. Dadas ciertas caractersticas de los ambientes econmicos (incertidumbre, turbulencia,
participacin de agentes con diversidad estratgica) la reaccin de una empresa con limitado o nulo poder
de incidir sobre dichos factores (sin "voice") es una suma de acciones, de naturaleza incremental o radical,
enraizadas en la dinmica de la firma.
Esto es particularmente relevante en el caso de las PYMEs que constituyen un conjunto fuertemente
heterogneo, con la presencia de grupos de firmas con diferente capacidad para adaptarse y ajustarse
exitosamente en el nuevo escenario, pero con escasa capacidad de incidir sobre las variables
macroeconmicas fundamentales.
Estos grupos heterogneos de empresas PYMEs se diferencian en funcin de distintas variables (MooriKoenig y Yoguel 1992), entre las que destacan: i) la capacidad de reaccin y de formulacin de estrategias
en distintas etapas de su historia; ii) los cambios en su funcionamiento como consecuencia de las
estrategias adoptadas; iii) el grado de definicin de la estrategia frente al nuevo escenario; iv) la flexibilidad
global de la firma para adaptarse a cambios del environment; v) el grado de conocimiento de la estrategia
de los competidores y de la dinmica del mercado en que operan; vi) la informacin de la que disponen; vii)
la sensibilidad de la firma frente a las reformas estructurales y viii) el estilo de gestin predominante (global,
fabricante, etctera), ix) la orientacin de mercado prevaleciente y x) el grado de independencia que tienen
para disear estrategias competitivas. El peso desigual de estos rasgos en las firmas determina que los
procesos de cambio tengan efectos sociales significativos y requieran de la convergencia de varios
elementos (estmulos, decisin, capacidad) y fundamentalmente de tiempo ya que la velocidad del ajuste
"micro" es sustancialmente inferior a la necesaria para el ajuste "macro".
Se asume que a lo largo de su historia, las firmas recorren estadios de diferentes senderos madurativos.
Estos son la resultante de acciones que, con diverso grado de xito, intentan llevar a cabo para implementar
estrategias competitivas. El objetivo de estas estrategias es levantar restricciones a su desarrollo, evitar la
prdida de posicionamiento y rentabilidad y en algunos casos anticiparse a las tendencias del mercado.
Debido a la existencia de imperfecciones en los mercados, las firmas incorporan en el diseo de sus
estrategias competitivas distintas incertidumbres, las que se hacen an ms significativas en la actual etapa
de globalizacin e introduccin de las reformas estructurales. En consecuencia, desde el punto de vista
terico es de esperar que, en las primeras etapas de transformacin macroeconmica, aumente el abanico
de opciones que las PYMEs decodifican como posibles, se registre una mayor dispersin de las reacciones
iniciales de las firmas y por tanto aumente la heterogeneidad intrasectorial.
Desde esta perspectiva "evolucionista" y dadas las caractersticas sealadas, las PYMEs reaccionan de
diferente modo frente a las reformas estructurales, aumentando en una primera fase las diferencias con
agentes de mayor tamao y la heterogeneidad existente previamente entre ellas. Sin embargo, en una
segunda fase del proceso de ajuste, es dable esperar una menor heterogeneidad entre agentes PYMEs. Sin
embargo esto no es la consecuencia de un acercamiento de los senderos madurativos de las firmas sino el
resultado de la desaparicin de firmas que no logran implementar las innovaciones organizacionales y
productivas necesarias y de la entrada de nuevas firmas de mejor posicionamiento competitivo. Desde su
inicio los nuevos agentes deben enfrentar una presin competitiva ms fuerte que la que tenan las del
perodo anterior.
139
Este proceso que no es instantneo ni automtico tiene fuertes efectos sociales, en especial en ausencia de
polticas de reconversin especficas. Como consecuencia se producen aumentos de la tasa de desempleo
y devaluacin del stock de capital, de las calificaciones y de las historias productivas adquiridas por las
firmas desplazadas o relegadas a posiciones de menor importancia del mercado.
3. EL CASO DE ARGENTINA Y BRASIL
Las PYMEs industriales de Argentina y Brasil, constituan a mediados de los 80's, (1) alrededor de 90.000
plantas (30.5% del total), ocupaban 3 millones de personas (51% del empleo industrial) y generaban algo
menos de un cuarto de la produccin, con una productividad que se ubica aproximadamente en la mitad de
la media industrial (ver cuadro 1).
Una proporcin significativa de las actividades PYMEs pueden ser caracterizadas por el predominio de
tecnologas de proceso intensivas en trabajo, teniendo igual peso las actividades maduras (confecciones,
hilados y tejidos, calzado, etctera), las basadas en recursos agrcolas (molienda de trigo, aserraderos,
lcteos, frigorficos, productos de panadera y alimentos diversos) y las caracterizadas por niveles
tecnolgicos medios o bajos (mquinas para industrias, autopartes, productos metlicos n.e.p, muebles,
etctera).
Cuadro 1
DATOS BASICOS DE LAS PYMES DE BRASIL Y ARGENTINA A MEDIADOS DE LOS 80'S
Brasil
Establecimientos
Argentina
Total
62.454
27.998
90.452
Ocupacin (%)
52
48
51
Valor de Produccin(%)
23
26
24
Fuente: Elaboracin propia en base a Censos Econmicos de Argentina y Brasil de 1985.

La mayor parte de la produccin de las PYMEs se genera en actividades en las que i) comparten espacios
productivos con las firmas de mayor tamao, o bien ii) ocupan una posicin subordinada en mercados
dominados por firmas Grandes. As, algo ms dos tercios de la produccin PYME se genera en sectores en
los que PYMEs y Grandes comparten espacios y alrededor de un quinto corresponde a actividades en las
que las firmas Grandes son dominantes (2).
En la ltima dcada, las estructuras industriales de Brasil y Argentina -y en particular las PYMEs- han
estado afectadas en forma significativa por un amplio conjunto de factores y polticas macroeconmicas y
sectoriales. Estos factores actuaron de manera diversa, persiguieron objetivos dispares, involucraron
distintos tiempos de maduracin y dinmicas industriales y, en muchos casos, fueron de naturaleza
contradictoria.
Entre ellos se podran destacar: i) las modificaciones en los marcos regulatorios globales de las economas,
con un creciente nivel de apertura econmica y de desregulacin; ii) los cambios en las polticas sectoriales
industriales y en los mecanismos de promocin y asistencia tcnica; iii) los efectos coyunturales y
estructurales generados por la inestabilidad macroeconmica permanente, alta incertidumbre e inflacin; iv)
las polticas de estabilizacin recientes (Plan Austral, Cruzado, Convertibilidad y Real) con sus efectos en
los planos financieros, cambiarios y tributarios; v) los prolongados perodos de recesin y estancamiento,
que determinaron un fuerte desestmulo a la inversin; vi) los impactos del avance del proceso de
globalizacin y de un nuevo patrn de comercio y competencia internacional de manufacturas y vii) las
consecuencias de la introduccin de nuevas prcticas tecnolgicas y organizativas industriales, etctera
(Beckerman 1993, Kosacoff 1994, CEI 1989, CENIT 1990, Coutinho y Ferras 1993).
Como consecuencia de los fenmenos citados anteriormente, las PYMEs han enfrentado: a) mayores
dificultades operativas y financieras; b) fuerte incremento de la competencia externa en los mercados
locales y c) potencial desafo y vulnerabilidad de su posicin en el mercado.
Un efecto inmediato del nuevo escenario es que una parte de las ineficiencias y altos costos relativos con
que operaban las PYMEs no pueden ser mecnicamente trasladados va precios al mercado debido a la
presencia activa de competidores o de fuentes alternativas de aprovisionamiento. Se produce una prdida
de rentabilidad y menores posibilidades de mantenerse en el mercado.
140
La apertura de la economa, las reformas estructurales y la conformacin del MERCOSUR (3) aumentaron
la incertidumbre y la varianza que las firmas perciben en relacin a variables claves tales como tipo y forma
de acceso a la informacin necesaria, distancia respecto a las escalas ptimas de produccin, seleccin de
la tecnologa apropiada y posicin final del sistema de precios relativos.
En el caso particular de las PYMEs este aumento de la varianza en las variables "fundamentales" se
potencia por el predominio de algunos aspectos que son restrictivos para levantar las restricciones
planteadas y aprovechar las ventajas del mercado ampliado (Gatto y Yoguel 1994). Entre ellos destacan los
problemas de gestin, insuficiente escala (en la produccin, distribucin y R&D), fuerte volatilidad de su
insercin externa, elevada integracin vertical y escasa especializacin, problemas para captar seales,
limitado desarrollo de diseo estratgico, insuficiente inversin, etctera (ver cuadro 2).
Producto del aumento de las opciones que las firmas decodifican como posibles, crece la heterogeneidad
de las respuestas y por tanto los recorridos esperables. Esta heterogeneidad resulta an mayor a la
existente en el caso de un proceso evolucionista tpico desarrollado en ausencia de transformaciones
macroeconmicas como las planteadas.
Un aspecto paradojal importante es que en las nuevas circunstancias macroeconmicas y regulatorias las
PYMEs han sufrido una cuasi devaluacin posicional. Tienen una menor participacin del mercado
ampliado, enfrentan nuevos y mayores competidores, tienen menor control sobre los movimientos y el perfil
que va tomando el mercado, deben reajustarse a la nueva situacin de la demanda y son ms dependientes
de nuevos agentes "intermediarios" (cadenas de distribucin, contratistas, empresas de mayor dimensin,
etctera). En suma, tienen su posicin competitiva ms afectada.
El predominio de formas antiguas de funcionamiento y la menor velocidad del ajuste "micro" en relacin al
ajuste macro explican por qu a principios de los 90's el nmero de firmas "afectadas" por el nuevo contexto
era tan numeroso, en particular en los pases de menor tamao relativo (4).
As por ejemplo, los estudios efectuados en la Argentina indican que en los primeros aos de los 90's
resultaron afectadas dos tercios de las PYMEs metalmecnicas y proporciones similares de firmas
correspondientes a otros sectores como calzado, muebles, confecciones y marroquinera (Moori-Koenig et
al. 1993, Gatto y Yoguel 1994). En la mayor parte de las PYMEs argentinas afectadas (60%), las
deficiencias en la organizacin de la produccin, el atraso tecnolgico, el bajo nivel de productividad, el
insuficiente tamao econmico, la escasa disponibilidad de informacin y el estilo de gestin excesivamente
centrado en los aspectos de fabricacin, constituan elementos limitantes para superar las restricciones
emergentes del nuevo escenario. Esto significa, en el caso argentino, alrededor de 300.000 puestos de
trabajo amenazados (5).
En el caso de Brasil, las PYMEs estaban en los primeros aos de los 90's ms afectadas por la crisis interna
que por la apertura de la economa. As, en esos aos, cuando el proceso de apertura an estaba en sus
inicios, menos del 10% de las firmas consideraba que este proceso impactara negativamente sobre el nivel
de actividad futura (Sebrae 1990). Sin embargo, un nmero importante de trabajos efectuados en el marco
del "Estudio de Competitividad de la industria Brasilea" (Coutinho y Ferraz 1993) ponen en evidencia los
rezagos competitivos de los sectores en los que las PYMEs tienen un peso importante (6).
Para un nmero importante de firmas, las capacidades que fueron el eje competitivo ya no lo son y las que
podran ser sustitutos rpidos (por ejemplo: salario barato) no pueden implementarse desde un punto de
vista macroeconmico y social-poltico, ni tienen el peso de ventaja absoluta para competir con
producciones globalizadas.
La presin competitiva y el incremento del tamao del mercado desplazan hacia nuevos puntos de
comparacin los parmetros y modelos tcnicos y productivos referenciales con los cuales trabajaban los
productores y firmas manufactureras locales. En ese sentido, las empresas PYMEs participantes del
mercado ampliado se vern progresivamente forzadas a reorientar sus procesos productivos a semejanza
de los modelos predominantes a escala internacional. Este proceso, que por la presin de las condiciones
de los mercados internacionales ya se haba realizado en algunas "commodities" industriales no
diferenciadas y con elevada transabilidad, disminuir la distancia respecto a la frontera internacional y va a
avanzar tambin hacia otros sectores de productos manufactureros por la presin de la competencia.
Para algunos sectores y firmas puede ser prcticamente imposible acercarse a esos patrones
internacionales debido a su retraso tecnolgico y organizativo pre-existente.
141
Cuadro 2
CARACTERISTICAS ESTILIZADAS DE LAS PYMES DE ARGENTINA Y BRASIL
Variable
Rasgos centrales
Tipo de gestin
Carcter familiar. Poco profesionalizada. Centralizacin de funciones

en la figura del dueo. Predominio de las funciones de fabricacin
sobre las de organizacin global. Escasa utilizacin de servicios
externos.
Insercin externa
Poco significativa y en general de tipo contracclica. Predominan las

firmas tomadoras de precio que elaboran semi-commodities. En ese
marco, la insercin de las PYMEs en Brasil es ms significativa que en
Argentina.
Diseo de estrategias
En la mayor parte de las firmas son de tipo defensivo. Escaso nmero

de firmas competitivas con estrategias ofensivas.
Organizacin de la produccin
Elevada integracin vertical y escasa linearizacin de la produccin y

especializacin productiva. Tendencia a la diversificacin productiva y
a la apertura del mix. Problemas de escala mayores entre las PYMEs
argentinas. En alrededor de dos tercios de las firmas el nivel de
inversin es muy reducido. La introduccin de nuevas tecnologas
organizacionales es an incipiente. En ese marco, las firmas brasileas
estn haciendo mayores progresos que las argentinas. La proporcin
de PYMEs con cumplimiento de normas tcnicas internacionales o con
contratos con Centros tecnolgicos es mayor en Brasil.
Cooperacin
Incipiente. Existe una mayor incentivacin en Brasil. La participacin

de las firmas en redes como subcontratistas es reducida, aunque ms
importante en Brasil. En ese contexto existen tendencias a la
descentralizacin de las Grandes firmas en Brasil que crearn espacio
para el desarrollo de subcontratistas
Fuente: Yoguel G, Reestructuracin econmica, Integracin y PYMEs, CEPAL, mimeo, 1995.

Incluso en los casos en los que la oferta local puede ser desarrollada, es de suma importancia, al analizar
los efectos econmicos y sociales de estos procesos (Apertura y MERCOSUR), tener en cuenta la
dimensin temporal. A pesar que la implementacin de nuevos canales de aprovisionamiento y de
importaciones requiere de un cierto perodo de tiempo, el impacto de la nueva oferta de bienes en el
mercado es relativamente rpido, especialmente en los sectores donde los demandantes son firmas
nacionales y transnacionales.
Si bien an es muy prematuro realizar evaluaciones sobre las consecuencias definitivas que este conjunto
de factores tendrn sobre las estructuras productivas y sobre la estructura social (por los importantes
encadenamientos de las PYMEs), dos aspectos pueden ser citados sin riesgo de error:
a. se ha roto definitivamente el sendero de industrializacin inercial "tradicional" mediante el cual se
estructuraron los sectores manufactureros en las dcadas pasadas: los interrogantes e incertidumbres
de las firmas, sobre el futuro prximo son altos, incidiendo decisivamente sobre el proceso de
definiciones estratgicas de las empresas y toma de decisiones. Las viejas estrategias ya no sirven y ha
crecido la incertidumbre;
b. el juego competitivo (MERCOSUR con apertura) afecta tanto a las formas como a los aspectos
sustantivos del desarrollo industrial, abriendo un abanico muy amplio de opciones estratgicas, tanto
para las firmas individuales como para la accin poltica de los pases participantes.
As, la gestin econmica y productiva de las PYMEs enfrenta un escenario indito que obliga a un
replanteo organizativo y econmico que va ms all de un ajuste en su trayectoria evolutiva. Para un
conjunto importante de PYMEs el nuevo escenario implicar una situacin de refundacin, es decir, de
rediseo y de reconcepcin de negocios.
Las variables "estilizadas" que permiten diferenciar a las PYMEs en el modelo presentado, asumen distintos
recorridos en las firmas y por tanto constituyen elementos centrales para construir grupos de firmas que
reaccionan en diferente forma frente a las turbulencias Macroeconmicas y MERCOSUR. Si bien los grupos
que se estilizan a continuacin difieren significativamente en las variables principales, el recorrido de las
mismas est bastante acotado. As, su rango de variacin est influido por los desiguales puntos de partida,
la existencia de asimetras macroeconmicas marcadas entre ambos pases (precios relativos, niveles de
actividad, tamaos absolutos de los mercados), por las dificultades de las PYMEs para conseguir
142
financiamiento de largo plazo en condiciones internacionales, por la existencia de imperfecciones en los

mercados (contratos e informacin imperfecta) y por el grado de rigidez de las inversiones efectuadas en el
perodo previo.
En un extremo se ubica un grupo que contiene un nmero minoritario de firmas caracterizadas por tener
amplias perspectivas de levantar las restricciones MERCOSUR y Macro-regulatorias que se les presentan.
Esto se debe a la historia tecno-productiva previa y al desarrollo de conductas estratgicas ofensivas que
les han permitido anticiparse a los cambios e identificar las seales del mercado, de modo de decodificar los
posibles escenarios futuros. Se trata de firmas con una adecuada capacidad managerial para realizar
modificaciones que impliquen cambios sustantivos en el esquema productivo y/o de comercializacin, con
importante flexibilidad para abrir y/o cerrar lneas, y con capacidad ingenieril para realizar procesos de
innovacin y adaptacin e incorporar nuevos productos.
Un grupo integrado por un nmero mayoritario de PYMEs carece por el contrario de informacin adecuada
para el diseo de estrategias. Estas firmas en general estn afectadas en el nuevo escenario por problemas
endgenos y/o han tenido un proteccin "de tipo natural" antes de la apertura. Estas firmas tienen escasas
posibilidades de permanecer en el mercado en el nuevo escenario. Este es el caso de numerosas PYMEs
independientes que refuerzan, en muchos casos su aislamiento por la ausencia de un entorno y de polticas
que sostengan y generen economas externas a ellas en el mbito de la informacin, el financiamiento, la
investigacin y desarrollo, etctera.
Existe por ltimo otro grupo intermedio que enfrenta un desafo "refundacional" que estn afectadas tanto
por aspectos endgenos como por los efectos de corto plazo del shock macroregulatorio (tipo de cambio,
precio de los insumos y servicios, tasa de inters, "dumping" y /o otras prcticas desleales de comercio,
etctera).
Debe por ltimo sealarse que el efecto social de las reformas estructurales ser muy importante, en
especial en ausencia de polticas especficas de reconversin que apunten a ampliar la base que conforma
el grupo de mejor posicionamiento competitivo. Se requiere no slo repensar los instrumentos de poltica
sino los elementos institucionales (pblicos y privados) vinculados al diseo y a la ejecucin de las mismas.
Los pases desarrollados han pasado de una concepcin de poltica global, genrica y de mbito nacional a
otra especfica, con mayor peso de las instituciones regionales y con una fuerte interaccin entre el sector
privado y el estatal. La visin sistmica de competitividad debe acompaarse entonces con una "formulacin
sistmica" de la poltica industrial. Esta debera considerar en forma integrada la gestin, la calificacin
laboral y empresarial, el cambio tecnolgico y los procesos de modernizacin de las firmas, los aspectos de
ingeniera financiera y los vinculados a la reorganizacin de la produccin. Este conjunto de aspectos
centrados en el plano microeconmico, deberan ser complementados con una poltica destinada a
reestructurar el entorno y marco tecno-organizativo que rodea a las firmas (Cmaras empresariales,
Instituciones de apoyo, Centros de Servicios, etctera) y a calificar a los agentes que intervienen en el
proceso de reestructuracin; los que para superar el desafo planteado deberan tener como punto de
partida la especificidad de los agentes econmicos involucrados y su situacin concreta. En sntesis, el
desafo de la competitividad consiste entonces en un desafo de articulacin social.
NOTAS
1. En los estudios efectuados en el Programa CEPAL-PYMEs sobre competitividad, insercin internacional
e integracin MERCOSUR se considera PYME a las firmas que a mediados de los 80's ocupaban ms
de cinco personas y facturaban entre 0.05 y 5.6 millones de dlares, Microindustrias a las que estaban
por debajo del lmite inferior y Grandes a las restantes. A valores de mediados de los 90's el lmite de
facturacin de la empresa mediana se ubica alrededor de los ocho millones de dlares de facturacin
anual.
2. Las ramas en las que PYMEs y Grandes comparten espacios se definen como aquellas en las que
ningn estrato explica ms del 70% del valor de produccin de la rama. Cuando algn estrato explica
ms del 70% se considera dominante.
3. Debe sealarse que a pocos meses de iniciado el MERCOSUR, el mercado ampliado es an un
concepto y meta terica ms que una realidad. Adems de subsistir, an, algunos productos excluidos y
una larga lista de productos en estado de adecuacin intra-MERCOSUR y excepcin al arancel externo
comn, las barreras existentes previamente (por ejemplo: culturales, gustos, conocimiento de la
demanda, etctera) tienen una dinmica lenta. Slo en productos manufactureros tipo commodities de
amplia transabilidad internacional, en los que las PYMEs tienen menor peso, el mercado MERCOSUR
existe como tal.
143
4. La "afectacin" de las firmas se manifiesta de diversas maneras, destacndose la prdida de posiciones

en el mercado local, la reduccin del margen de rentabilidad, el desplazamiento hacia nichos de menor
dinamismo, la prdida de posicin de proveedores de primera lnea en los mercados locales y el
aumento de las restricciones para exportar como consecuencia de la prdida de proteccin en el
mercado local frente a oferentes externos.
5. Datos an preliminares indican que a mediados de los 90's el nmero de PYMEs argentinas se habra
reducido algo ms de un 20%.
6. Segn esos estudios una elevada proporcin de la industria brasilea, al ser comparada con el patrn
internacional, se puede caracterizar por: i) equipamientos e instalaciones tecnolgicamente desfasados,
ii) envejecimiento de la tecnologa de proceso, iii) atraso en la tecnologa de producto, iv) escaso peso
de investigacin y desarrollo v) dificultades en garantizar calidad en productos y procesos, vi) lentitud en
la adopcin de cambios organizativos, vii) escasa cooperacin interempresarial, viii) patrn anacrnico
de relaciones patrn-asalariado (trabajo concebido como un costo y no como un recurso central, dando
poca importancia al entrenamiento y a la polivalencia, ix) bajos niveles de productividad y costos
elevados, x) lentitud de respuesta ante cambios en la demanda, xi) baja flexibilidad de la produccin.
Entre las deficiencias estructurales destacaba la precariedad educativa, el desfasaje de la estructura
empresarial, la falta de relacin entre el sistema productivo y bancario (ausencia de financiamiento de
largo plazo) y el deterioro de la capacidad regulatoria del estado.
Esta ponencia se basa en Yoguel G. Reestructuracin Econmica, Integracin y PYMEs: El caso de Brasil y
Argentina, CEPAL, mimeo 1995.
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145
DESARROLLO DEL CAPITAL HUMANO, EDUCACION, FORMACION, CAPACITACION Y

CALIFICACION. Reconversin y Formacin Permanente.
Jaime MONTALVO
Catedrtico de Derecho del Trabajo, Universidad Nacional de Educacin a Distancia;
Presidente de la Comisin de Relaciones Laborales y Empleo, Comit Econmico y Social espaol, Madrid, ESPAA
En la elaboracin de esta ponencia ha colaborado D. Miguel COLINA, Profesor Asociado de Derecho del Trabajo en la
Universidad Nacional de Educacin a Distancia de Espaa.
1. INTRODUCCION
En las primeras lneas del Libro Blanco de J. Delors, sobre Crecimiento, competitividad y empleo. Retos y
pistas para entrar en el Siglo XXI, se dice:
"Estamos convencidos de que las economas europeas tienen futuro. Si consideramos los fundamentos
clsicos de la prosperidad y la competitividad, Europa conserva sus posibilidades. Por la importancia de su
capital industrial (educacin, cualificaciones, aptitud para la innovacin, tradiciones), por disponer de un
capital financiero y de instituciones bancarias muy eficaces, por la solidez de su modelo de sociedad y por
las virtudes de la concertacin social, dispone de activos que a ella sola incumbe hacer fructificar".
Un nuevo impulso, incluso nuevas orientaciones en las polticas educativas y de formacin de la
Comunidad, se imponen desde hace aos, ligados no slo al modelo tradicional de la sociedad europea,
sino tambin al grave problema del desempleo.
Es evidente, como ha recordado el que fuera responsable de la "Task Force" de Recursos Humanos,
Educacin, Formacin y Juventud de la Comisin, Hywel Ceri Jones como "los objetivos relacionados con la
ciudadana y el tipo de sociedad que Europa desea ver desarrollarse constituyen, igualmente, puntos de
partida fundamentales para la formulacin de una poltica de recursos humanos". Por ello, aade, "es una
cuestin indispensable para la construccin de Europa avanzar en ambos sentidos" (y no slo en el de la
poltica de recursos humanos como respuesta al problema del desempleo).
Las existencias de educacin y formacin se vinculan, hoy, de manera concluyente, a la poltica de empleo
y de lucha contra el desempleo. De este modo, indica el propio Libro Blanco de la Comisin: "Para el
relanzamiento del crecimiento, la restauracin de la competitividad y el restablecimiento del nivel de empleo
socialmente aceptable en la
Comunidad, la educacin y la formacin, al tiempo que mantienen su funcin fundamental de promover el
desarrollo personal y los valores de la sociedad, tendr, sin duda, que desempear un papel determinante".
Ello lleva a definir expresivamente la formacin como "catalizador de una sociedad en fase de
transformacin".
Esta doble significacin de la educacin y la formacin -como elemento de conformacin de un modelo
social y como instrumento fundamental de la competitividad y el empleo- adquiere especial protagonismo en
la accin poltica de la Comunidad y exige una readaptacin de los sistemas de educacin y formacin
europeos. Estas medidas de adaptacin -seala el Libro Blanco- debern aplicarse de forma progresiva, y
sus efectos, aunque se aprecien paulatinamente, habrn de actuar en tres planos diferentes:
la lucha contra el paro mediante la formacin de los jvenes y la reconversin del personal liberado por
los aumentos de productividad relacionados con el progreso tecnolgico;
el relanzamiento del crecimiento mediante el refuerzo de la competitividad de las empresas, y
el desarrollo de un crecimiento ms rico en puestos de trabajo mediante una mejor adaptacin de las
competencias, generales y especficas, a la evolucin de los mercados y de las necesidades sociales.
En definitiva, segn el propio Libro Blanco de Delors en la lucha por la competitividad y el empleo es preciso
actuar en el mercado de trabajo en torno a cuatro objetivos, uno de los cuales es, precisamente, el aumento
de las reservas del capital humano; concedindose especial atencin a la formacin continua y a la mejora
de las cualificaciones, a la formacin bsica previa y a las competencias en materia de nuevas tecnologas.
En el clebre Consejo Europeo de Essen del 9 y 10 de diciembre de 1994 (ltimo en el que participa J.
Delors como Presidente de la Comisin) se proponen una serie de medidas para luchar contra el
146
desempleo. Y, entre stas, se destaca en primer lugar "La mejora de las posibilidades de empleo de la
poblacin activa mediante el fomento de las inversiones en la formacin profesional. En este mbito -se
indica-, debe desempear una funcin clave la cualificacin profesional, en particular de los jvenes. El
mayor nmero de personas posible debera recibir una formacin profesional continua, en forma de
aprendizaje a lo largo de la vida, para poder adaptarse a los cambios derivados del progreso tecnolgico y
limitar as el riesgo de perder su puesto de trabajo".
En definitiva, como dice el Programa de Accin Social a medio plazo, 1995-1997, comunicacin de la
Comisin remitido al Consejo, al Parlamento, a los Comits Econmico y Social, de las Regiones, el 11 de
abril de 1995, un mayor esfuerzo de inversiones en el desarrollo de los recursos humanos es elemento
central de la estrategia de la Unin para reforzar el crecimiento a medio plazo, mejorar la competitividad de
la economa europea, crear ms empleos y promover la solidaridad. Las grandes transformaciones
tecnolgicas o los rpidos cambios de las formas de trabajo han mostrado hasta qu punto es importante la
inversin en recursos humanos. Es ampliamente admitido que hace falta mejorar las ventajas competitivas y
asegurar un nivel de empleo mximo ayudando a la mano de obra a adaptarse al cambio; la educacin y la
formacin iniciales deben convertirse en ms dctiles y adaptables al empleo y es necesaria una nueva
cultura de compromiso hacia una formacin permanente a lo largo de la vida. As se han reconocido por
varios Consejos europeos sucesivos y se ha conformado en el programa de accin de Essen, as como en
una serie de dictmenes comunes adoptados por los interlocutores sociales a nivel europeo.
Por ello, como seala el Programa, un nuevo impulso se ha dado a nivel comunitario con la adopcin, en
diciembre de 1994, de la Decisin del Consejo por la que se establece el programa LEONARDO para la
puesta en prctica de una poltica de la Comunidad en materia de formacin profesional y con el programa
SOCRATES relativo a la cooperacin en el mbito de la educacin, recientemente adoptado por el Consejo.
Sobre la base del marco comn de objetivos definidos en el programa LEONARDO, la Comisin realizar
en 1997 un informe global sobre la formacin profesional.
El papel, realmente central, de la educacin y de la formacin profesional en el momento actual de la
construccin Europea, no hace sino subrayar un elemento relevante en el diseo de la accin comunitaria
desde su crecimiento, ya presente en los Tratados Fundamentales. Veamos, pues, esta significacin
institucional de la educacin y la formacin as como los datos principales de desarrollo de las polticas de la
Comunidad Europea en estos mbitos.
2. LA FORMACION PROFESIONAL Y LA EDUCACION EN LOS TRATADOS CONSTITUTIVOS
En el Artculo 128 del Tratado de Roma se deca que "El Consejo establecer los principios generales para
la ejecucin de una poltica comn de formacin profesional, capaz de contribuir al desarrollo armonioso de
las economas nacionales y del mercado comn".
La formacin profesional y la educacin aparecen asimismo, mencionadas en otros artculos de los tratados
fundacionales. As, en el Artculo 41 (integrado en el Captulo de Agricultura) se afirma el papel de la
coordinacin de los esfuerzos en la formacin profesional e investigacin y divulgacin de los conocimientos
como medidas a adoptar en el marco de la poltica agrcola comn. Tambin en el mbito de la poltica
social, el Artculo 118 menciona la poltica de "formacin y perfeccionamiento profesionales". Asimismo, en
el Artculo 57 se habla de "reconocimiento mutuo de diplomas, certificados y otros ttulos".
Por fin, en el Tratado de la Comunidad Europea del Carbn y el Acero (CECA) se prevn ayudas para la
reconversin profesional de los trabajadores (Artculo 56) y en el de la Comunidad Europea de Energa
Atmica (EURATOM) de la creacin de centros para la formacin de especialistas, incluso a nivel
universitario.
Estos Tratados, adoptados en una poca en la que algunos polticos ya haban tomado conciencia de la
importancia de la educacin para la consolidacin del proyecto europeo y abogaban por una poltica
educativa europea, son, sin embargo, lo suficientemente ambiguos para posibilitar divergencias
interpretativas de los juristas internacionales.
3. LA PRIMERA ETAPA DE LA POLITICA COMUNITARIA EN MATERIA DE EDUCACION Y
FORMACION PROFESIONAL
En esta primera etapa, llena de elementos de ambigedad y con una Comunidad centrada en la elaboracin
y desarrollo de un mercado econmico, la poltica educativa y de formacin profesional aparecen
bsicamente fundamentadas en el principio central de libre circulacin y en las exigencias de la igualdad de
oportunidades.
147
En base al Artculo 128 del Tratado de Roma, el Consejo adopt el 2 de abril de 1963 una Decisin
estableciendo los diez principios para la puesta en prctica de una poltica comn de formacin profesional,
cuya aplicacin corresponde tanto a los Estados miembros como a la propia Comunidad.
Por poltica comn de formacin profesional entiende esta Decisin, una accin comn coherente y
progresiva que implica que cada Estado miembro elabore programas y garantice realizaciones de acuerdo
con los principios generales y con las medidas de aplicacin que se deriven de ellos permitiendo que todas
las personas puedan recibir una formacin adecuada, dentro del respeto de la libre eleccin de la profesin,
del establecimiento y del lugar de formacin, as como del lugar de trabajo, que se refieren a la formacin de
los jvenes y de los adultos que pudieran ejercer una actividad o que la ejerzan ya, hasta el nivel de
cuadros medios.
Los objetivos fundamentales de esta poltica, por su parte, son:
La creacin de condiciones que garanticen a toda persona el derecho de percibir una formacin
profesional adecuada.
La organizacin en tiempo til de los medios de formacin para garantizar la fuerza laboral que
requieren los diferentes sectores de la actividad econmica.
La ampliacin de la formacin profesional para fomentar el desarrollo armnico de la persona y para
satisfacer las exigencias que se deriven del progreso tcnico y de la evolucin social y econmica.
La capacitacin a todas las personas para que adquieran el conocimiento tcnico y la calificacin
necesaria para el ejercicio de una actividad profesional determinada y para alcanzar el ms alto nivel
posible de formacin profesional.
El evitar cualquier interrupcin perjudicial, ya sea entre la terminacin de la educacin general y el
comienzo de la formacin profesional o durante esta ltima.
El favorecer durante las diferentes etapas de la vida profesional una formacin y un perfeccionamiento
profesional adaptados, as como la conversin y la readaptacin.
El ofrecimiento a toda persona, segn sus aspiraciones, aptitudes, conocimiento y experiencia laboral, y
mediante los medios permanentes adecuados para su mejora en el plano profesional, del acceso a un
nivel profesional superior o la preparacin para una nueva actividad al nivel ms elevado.
El establecimiento de las relaciones ms estrechas posibles entre las diferentes formas de formacin
profesional y los sectores econmicos con el fin de que aquella responda lo mejor posible a las
necesidades de la actividad econmica y a los intereses de las personas en curso de formacin.
En cooperacin con los Estados miembros, la Comisin promover intercambios directos en el campo de la
formacin profesional para permitir a los servicios responsables de la formacin profesional y a los
especialistas conocer y estudiar las realizaciones o innovaciones de los dems pases de la Comunidad.
La poltica comn de formacin profesional deber orientarse de tal forma que permita la aproximacin
progresiva de los niveles de formacin, por lo que la Comisin, en colaboracin con los Estados miembros
redactar una descripcin armnica de las cualificaciones bsicas requeridas para el acceso a los distintos
niveles de formacin, para conseguir un reconocimiento mutuo de los certificados y otros ttulos.
En la aplicacin de los principios generales de la poltica comn de formacin profesional deber prestarse
atencin particular a los problemas especiales de sectores de actividad o de categoras de personas
especficos, a travs de acciones especiales que podrn ser financiadas conjuntamente por la Comisin y
por los Estados miembros.
En este texto, cabe destacar tres caractersticas: en primer lugar, los iniciadores consideraron la idea de una
poltica comn de formacin profesional, es decir que en aquella poca se tena como objetivo el armonizar
y hacer converger las polticas nacionales en esta materia en una "poltica comn". En segundo lugar, sin
embargo, esta poltica comn no iba ms all de la adopcin de principios generales que deban servir de
referente a las polticas nacionales. Por cierto que esta definicin de objetivos comunes se ha vuelto a
debatir intensamente treinta aos ms tarde, con ocasin del programa LEONARDO y del Libro Blanco de
la Comisin.
Por ltimo, como han sealado algunos especialistas, hay que destacar la sorprendente actualidad de la
Decisin del 63. Tanto los grandes objetivos de la formacin profesional como la mayora de los principios
all enunciados siguen siendo hoy perfectamente vlidos.
El carcter concertado con los Estados miembros de las polticas comunitarias de formacin profesional que
establece la Decisin, supuso la creacin por la misma del Comit Comunitario por la formacin profesional,
148
que ha sido durante ms de treinta aos el lugar de concertacin, de debate y de consulta sobre las
actuaciones y orientaciones propuestas por la comisin.
En desarrollo de estos principios y criterios se han dictado muchas Resoluciones y Recomendaciones del
Consejo y de Comisin, unas de carcter general y otras especialmente dirigidas a colectividades
especficas (mujeres, jvenes, trabajadores adultos y discapacitados), as como en materia de
correspondencia y reconocimiento de cualificaciones profesionales.
Por citar solamente algunos de dichos instrumentos que recogen polticas generales de formacin
profesional y cualificacin, valga destacar en esta primera etapa (convencionalmente lo situamos hasta
1985 en que se nombra la nueva Comisin presidida por Delors):
La Recomendacin de la Comisin del 18 de julio de 1966, de desarrollo de la poltica de orientacin
profesional. Dicho instrumento pretenda cuatro objetivos fundamentales:
a. Favorecer el desarrollo de las actividades de orientacin profesional de jvenes y adultos.
b. Adaptar las estructuras de los servicios de orientacin profesional y de sus medios de accin a
las exigencias de la poblacin.
c. Asegurar una mayor continuidad de la accin de orientacin, un estrecho contacto con los
servicios de colocacin y reforzar la coordinacin general de las actividades de orientacin.
d. Reforzar la colaboracin comunitaria en esta materia mediante el intercambio regular de
informaciones y experiencias y, especialmente, a travs de la difusin anual de un informe de
sntesis de las actividades de orientacin profesional de los distintos Estados miembros.
Las orientaciones generales del Consejo, del 26 de julio de 1971, para la elaboracin de un programa
de actividades a nivel comunitario en materia de formacin profesional. Dichas orientaciones se referan
esencialmente a dos materias: el desarrollo del intercambio de informacin de actividades y de
cooperacin a nivel comunitario y a la realizacin de actividades especficas para la aproximacin de los
niveles de formacin profesional en los Estados miembros.
Las Resoluciones del Consejo del 21 de enero de 1979 y del 27 de junio de 1980, la primera relativa a
un programa de accin social y la segunda que estableca orientaciones para una poltica comunitaria
del mercado de trabajo y defina las medidas que deban adoptarse as como las medidas necesarias
para el desarrollo de estas polticas.
La Resolucin del Consejo del 2 de julio de 1983, sobre medidas relativas a una poltica de formacin
profesional en la Comunidad, para los aos '80, en las que se presta especial atencin a la formacin en
las nuevas tecnologas de informacin.
Las conclusiones del Consejo, del 22 de junio de 1984, en las que se contiene un programa de accin
comunitaria a medio plazo.
Tambin, en cumplimiento de los respectivos artculos del Tratado, la Comunidad ha desarrollado
acciones sectoriales en materia de formacin profesional en la agricultura (Directiva del 12 de abril de
1972) y en los transportes por Carretera (Directiva del 16 de diciembre de 1976).
Por fin, y en ejecucin del compromiso recogido en la Resolucin del Consejo del 21 de enero de 1974, por
Reglamento del Consejo 337/75, del 10 de febrero de 1975 (con modificaciones ulteriores) se cre el Centro
Europeo para el Desarrollo de la Formacin Profesional (actualmente situado en Berln, aunque se ha
decidido su traslado a Salnica).
Adems de estos instrumentos relativos a polticas comunitarias en materia de formacin profesional y
capacitacin, fueron diversas las acciones de la Comunidad, progresivamente instrumentadas a travs de
los Fondos estructurales, que contenan programas especficos para mujeres, jvenes, adultos y
discapacitados. Es evidente, sin embargo, que, sin desconocer su importancia, no es posible mencionarlos
en este momento, sin perjuicio de la referencia sinttica que ms adelante pueden hacerse a las medidas
de esta naturaleza actualmente en vigor. De cualquier forma, merece la pena destacar, y con referencia a
los jvenes, la Resolucin del Consejo del 13 de diciembre de 1976 (completada por las Resoluciones del
15 de enero de 1980 y 12 de julio de 1982), por la que se establecen una serie de medidas para la mejora
de la cualificacin de los mismos en vista de su actividad profesional y en la que se prevean dos tipos de
acciones:
1. Acciones a emprender por los Estados miembros: Programa de estudio y formacin adecuados;
desarrollo de un sistema permanente de orientacin escolar y profesional con participacin de
familiares, enseantes y orientadores; puesta a disposicin de los jvenes de facilidades permanentes
de acceso a la educacin y a la formacin; mtodos de educacin complementarios de los jvenes que,
por razones sociales, econmicas o personales, sean ms vulnerables a las fluctuaciones del mercado
de trabajo; formacin permanente de los enseantes en orden a preparar a los jvenes eficazmente
para el acceso a la vida activa; mejora del sistema informativo en materia de educacin y de empleo;
149
refuerzo de la consulta y de la coordinacin, formacin y colocacin para facilitar la preparacin e

insercin profesionales de los jvenes.
2. Acciones a emprender a nivel comunitario: Puesta en prctica de proyectos-pilotos destinados a evaluar
el desarrollo de las polticas nacionales sobre las acciones anteriormente reseadas; elaboracin de un
informe sobre la experiencia de los Estados miembros en la planificacin coordinada de la educacin y
las disposiciones y medidas tomadas acerca de la educacin permanente de los jvenes; organizacin
de sesiones de estudio acerca de la formacin y orientacin profesionales destinadas a especialistas y
de seminarios destinados a los enseantes y personal encargado de la formacin de los jvenes;
preparacin de lneas directrices para la comparacin de las informaciones estadsticas existentes
acerca del paso de los jvenes de la educacin a la vida activa; informacin regular acerca de las
tendencias de evaluacin constatadas en el campo de la orientacin profesional.
Por ltimo, y con referencia a la poltica comunitaria en materia de educacin, en 1974 la Comisin crea la
cartera de Investigacin, Ciencia y Educacin, a cuyo frente se nombrara al conocido socilogo alemn
Ralf Dahrendorf, el cual en marzo de 1979, present un proyecto de programa de accin titulado "La
Educacin en la Comunidad Europea", en el que se afirmaba expresamente el carcter prioritario del
establecimiento de una estrategia de cooperacin en el mbito de la educacin y de la promocin de
intercambios sistemticos de informacin y experiencias. En junio de ese mismo ao se cre un comit de
educacin, compuesto por representantes de los Estados miembros y de la Comisin, con la misin de
preparar un programa de accin que fue adoptado en 1976.
En 1981, la Comisin Europea modific la organizacin de sus servicios, incorporando la educacin a la
poltica social, para demostrar que la poltica europea de educacin concede prioridad a la formacin
escolar y profesional en estrecha relacin con los problemas de poltica social y desempleo juvenil.
Paralelamente, tambin en 1981, el Fondo Social Europeo, dedic ms del 40% de sus recursos
presupuestarios a ayudar a cerca de 320.000 jvenes, subvencionando programas de formacin y
financiando nuevas ayudas dirigidas a facilitar la contratacin de jvenes en empresas.
4. LAS NUEVAS PERSPECTIVAS DE LA EDUCACION, LA CAPACITACION Y LA FORMACION EN LA
POLITICA COMUNITARIA
4.1 De los comienzos de la Comisin Delors al Tratado de la Unin
Como veamos anteriormente, las polticas de formacin profesional que inicialmente parecan dirigidas a
objetivos genricos de una construccin europea de libre circulacin e igualdad de oportunidades, a lo largo
de los ochenta van vinculndose estrechamente a las acciones en favor de una economa ms competitiva.
El problema del desempleo se va convirtiendo en un gravsimo problema en el conjunto de la comunidad. La
Comisin presidida por el socialista francs J. Delors vincula desde un primer momento cualquier poltica de
empleo a la formacin y capacitacin profesionales. Como ha recordado Clemenceau, la expansin de los
programas comunitarios de formacin tuvo lugar en el marco del Acta Unica y bajo la perspectiva de hacer
realidad el mercado interior. Las preocupaciones asociadas a las realizaciones de las personas y al
desarrollo cultural, que predominaba entre los principios generales de 1963, dieron paso a objetivos con
mayor contenido econmico, o economicista como diran algunos.
En todo caso, puede reconocerse como la poltica comunitaria de formacin profesional, diseada sobre
estas nuevas bases, despega realmente a partir de 1985-86 con una serie de decisiones del Consejo que
establecen los programas de accin y generalizan las enseanzas y los prometedores resultados obtenidos
en los programas experimentales anteriores. Los programas puestos en marcha a partir de esta poca
buscan soluciones para problemas concretos. No se trata ya de sugerir orientaciones comunes, sino de
abordar cuestiones prioritarias -as, el desempleo juvenil o el incremento de la competitividad- a travs de
actuaciones concretas. Repasemos brevemente, algunos de los ms importantes.
Dentro del marco de la formacin profesional vinculada a la Universidad merece destacarse el programa
COMETT, creado por Decisin del Consejo del 24 de julio de 1986. Sus objetivos principales consistan
en desarrollar la cooperacin Universidad-Empresa mediante la transferencia a stas de los resultados
de la Investigacin y desarrollo de las Universidades. Siendo otro de sus objetivos el incremento de la
contribucin de la enseanza superior a la formacin continua. Este programa tuvo correspondencia en
el mbito de la investigacin y desarrollo en el programa ESPRIT (Decisin del Consejo del 28 de
febrero de 1984). La Decisin del Consejo del 16 de diciembre de 1988, inicia una segunda fase del
programa COMETT, que tiene como objeto reforzar la formacin de las tecnologas particularmente
avanzadas, el desarrollo de los recursos humanos altamente cualificados y, por consiguiente, la mayor
competitividad de la industria europea, con especial respuesta a las necesidades de las pequeas y
medianas empresas (PYMEs).
150
La innovacin en el campo de la formacin profesional como consecuencia de los cambios tecnolgicos

dio lugar al Programa EUROTECNET, que se inici en 1987 y se consolid en 1990. Este programa,
proyect en cierto modo los objetivos de innovacin y de mejora de calidad de formacin que ms
adelante seran la base del programa LEONARDO.
El Programa PETRA, (creado por Decisin del Consejo del 1 de diciembre de 1987 y modificado por
Decisin del 22 de julio de 1991) iniciado en 1988, tiene como objetivo central el asegurar una
cualificacin de base amplia y reconocida para todos los jvenes. Se ha creado como apoyo
comunitario a las polticas de lucha contra el desempleo juvenil, fijando nuevas normas para la
formacin profesional inicial en la Comunidad y sistematizando la cooperacin entre los sistemas de
formacin inicial.
Tambin en el mismo sentido de facilitar la formacin y perfeccionamiento profesional de los jvenes,
cabe mencionar las Decisiones del 15 de junio de 1987 y 14 de diciembre de 1989, por las que se
establece y regula un programa de accin comunitaria en materia de movilidad de estudiantes entre los
distintos centros superiores de enseanza de los pases miembros (Programa ERASMUS).
La Decisin del Consejo del 29 de mayo de 1990 crea el Programa FORCE, de accin para el desarrollo
de la formacin profesional continua en la Comunidad, y que tiene por objeto genrico el apoyo y
complemento de las polticas y actividades llevadas a cabo por y en los Estados miembros en dicho
mbito, para el perodo 1991 - 1994. Dicho programa ha sido complementado por la Recomendacin del
Consejo del 30 de junio de 1993 sobre el acceso a la formacin profesional continua.
Aparte del objetivo de lograr la igualdad de oportunidades presente en la generalidad de los programas
de educacin y formacin profesional, a partir de 1988 se inicia -en cumplimiento de la Recomendacin
del 24 de noviembre de 1987- el Programa IRIS, que establece una red europea de programas de
formacin para la mujer. Todo ello sin perjuicio del Programa NOW, para promover la igualdad de
oportunidades en favor de las mujeres, creado por Decisin de la Comisin del 18 de diciembre de
1990, en el marco de los Fondos Estructurales.
Con relacin al colectivo especfico de discapacitados y aparte de las medidas contenidas en otros
programas, la Comisin decidi el 18 de diciembre de 1990, establecer tambin en el marco de los
Fondos Estructurales, el Programa HORIZON que tiene por objeto mejorar las condiciones de acceso al
trabajo y la competitividad de este colectivo, en particular mediante la formacin a distancia.
4.2 Las Modificaciones del Marco Institucional

El Tratado de la Unin Europea (TUE), firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992 y en vigor desde el 1
de octubre de 1993, presenta innovaciones relevantes en la materia que nos ocupa, las cuales enfatizan la
significacin que la educacin y formacin profesional han adquirido en esta nueva y difcil etapa de la
construccin europea.
No hace falta recordar la referencia genrica de la formacin profesional contenida en los artculos 118 y
128 del Tratado de Roma, aparte de otras concretas menciones a la misma en mbitos sectoriales.
Pues bien, en el contexto de competencias compartidas entre la Comunidad y los Estados miembros, las
disposiciones del Artculo 127 del Tratado establecen cambios sustanciales en comparacin con la situacin
jurdica definida por el Artculo 128 del Tratado de Roma.
De acuerdo con el Artculo 127 del TUE:
"La Comunidad desarrollar una poltica de formacin profesional que refuerce y complete las
acciones de los Estados miembros en lo relativo al contenido y a la organizacin de dicha
formacin".
Es decir, se modifica el anterior planteamiento segn el cual la Comunidad estableca principios generales
para una poltica comn de formacin profesional.
Esta poltica ha de perseguir cinco grandes objetivos mencionados en el propio precepto:
facilitar la adaptacin a las transformaciones industriales, especialmente mediante la formacin y la
reconversin profesionales;
mejorar la formacin profesional inicial y permanente, para facilitar la insercin y la reinsercin
profesionales en el mercado laboral;
facilitar el acceso a la formacin profesional y favorecer la movilidad de los educadores y de las
personas en formacin, especialmente de los jvenes.
estimular la cooperacin en materia de formacin entre centros de enseanza y empresas;
incrementar el intercambio de informacin y de experiencias sobre las cuestiones comunes a los
sistemas de formacin de los Estados miembros.
151
El Consejo, por mayora cualificada, a propuesta de la Comisin y previo dictamen del Parlamento Europeo
en primera instancia y en segunda respecto de la posicin comn adoptada por aqul, y previa consulta al
Comit Econmico y Social, adoptar medidas para contribuir a la realizacin de los objetivos enunciados,
excluyendo toda armonizacin de disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros.
Adems, se encomienda a la Comunidad y a los Estados miembros que favorezcan la cooperacin con
pases terceros y con las organizaciones internacionales competentes en materia de formacin profesional.
El texto del Tratado en este punto, establece explcitamente que la intervencin de la Comunidad excluye la
armonizacin de las disposiciones legislativas y reglamentarias de los Estados miembros y confirma su
responsabilidad en lo concerniente al contenido de los programas y la organizacin de la formacin. Esta
disposicin es fundamental, aade. La armonizacin no est descartada porque sea muy difcil de
conseguir, sino porque sera contraproducente y no respondera a los objetivos de realizacin de la Unin.
La diversidad de los sistemas y la responsabilidad de los Estados miembros sobre la organizacin y el
contenido de las formaciones se reconocen de este modo como elementos fundamentales de la poltica de
la Comunidad.
Aparte de la referencia al Artculo 117 del TUE -que en este tema no contiene modificaciones- el acuerdo
sobre Poltica Social, anexo en el Protocolo nmero 14 del TUE, al enunciar en su artculo primero los
objetivos de la Comunidad y de los once Estados miembros que lo asumen, alude al "desarrollo de los
recursos humanos para conseguir un nivel de empleo adecuado y duradero", lo que supone sin duda una
referencia implcita a la formacin profesional como instrumento o medio necesario para el desarrollo de los
recursos humanos.
Por su parte, el Artculo 126, tras establecer que "la Comunidad contribuir al desarrollo de una educacin
de calidad, fomentando la cooperacin entre los Estados miembros y, si fuera necesario, apoyando y
completando su accin en el pleno respeto de sus responsabilidades en cuanto a los contenidos de la
enseanza y a la organizacin del sistema educativo, as como de su diversidad cultural y lingstica",
enuncia los objetivos de la accin comunitaria, entre ellos los relativos a: "favorecer la movilidad de
estudiantes y profesores, fomentando en particular el reconocimiento acadmico de los ttulos y de los
perodos de estudio, incrementar el intercambio de informacin y de experiencias sobre las cuestiones
comunes a los sistemas de formacin de los Estados miembros", para lo que el Consejo adoptar medidas
de fomento -con exclusin de toda armonizacin de las disposiciones legales y reglamentarias de los
Estados miembros- y recomendaciones por mayora cualificada, a propuesta de la Comisin.
Tambin en el mbito organizativo, la nueva Comisin Europea ha creado una nueva Direccin General, la
XXII, que asume las funciones en materia de Educacin, Formacin y Juventud y que viene a sustituir a la
antigua "Task Force" para Recursos Humanos, Educacin, Formacin y Juventud.
4.3 Las Iniciativas Comunitarias en Materia de Recursos Humanos
Como vimos al principio de la presente ponencia, en esta nueva etapa del proceso de integracin europea
la formacin profesional, la capacitacin y la cualificacin, en definitiva, el desarrollo de los recursos
humanos adquiere una nueva dimensin. No hace falta repetir aqu las consideraciones realizadas al
respecto en el famoso Libro Blanco sobre "Crecimiento, Competitividad y Empleo", en cuyo captulo 7,
especficamente dedicado a la adaptacin de los sistemas de educacin y de formacin profesional, se
definen una serie de objetivos y de medios, a partir de la consideracin de "la formacin como un
catalizador de la sociedad en fase de transformacin, en la que confa para resolver los problemas de la
competitividad de las empresas, la crisis del empleo, el drama de la exclusin social y de la marginacin".
Por ello, en el Libro Blanco se proponen una serie de objetivos generales.
Garantizar una formacin slida de nivel suficiente y al tiempo una relacin entre la formacin escolar y
la vida activa, desarrollando y sistematizando las frmulas de aprendizaje y de formacin en las
empresas.
Desarrollar, generalizar y sistematizar la educacin permanente y la formacin continua, previniendo de
forma correcta y con anticipacin suficiente las necesidades de cualificaciones.
Reorganizar los servicios educativos, garantizando una mejor coordinacin entre las oferta pblica y
privada de formacin, de modo que el sector privado y, ms concretamente, las empresas participen en
mayor medida en los sistemas de formacin profesional.
Como medios especficos de accin, en este Libro se insta a los Estados miembros:
Al desarrollo de polticas de formacin que asocien a los poderes polticos, las empresas y a los
interlocutores sociales.
152
A la formacin continua del personal de las PYMEs.

A la adaptacin de los sistemas de subsidios de desempleo, estableciendo frmulas que permitan
aplicar una parte de estos crditos a acciones de formacin.
Al establecimiento de sistemas generalizados y polivalentes de crditos a la formacin,
compaginndolos con la adaptacin a medidas ya adoptadas en materia de aumento de la flexibilidad
de las condiciones de trabajo.
A la asociacin entre las Universidades, poderes pblicos y empresas para establecer sistemas de
formacin inicial y continua y en relacin con las nuevas tecnologas.
Insta, paralelamente a la propia Comunidad:

Al desarrollo de la dimensin europea de la educacin (a travs de la elevacin de su calidad, la
promocin de la innovacin educativa mediante el intercambio de experiencias, la creacin de un
autntico espacio y de un mercado europeo de las cualificaciones y de la formacin, la promocin de la
movilidad de los profesores, etctera).
Al establecimiento de un marco poltico para las medidas, a medio y largo plazo, de adaptacin de los
sistemas de formacin continua y de crdito a la formacin, a las medidas de aumento de la flexibilidad
y de reduccin del tiempo de trabajo.
A la determinacin, de forma clara y firme, de las exigencias fundamentales y de los objetivos a largo
plazo de las acciones y las polticas en este sector.
El Consejo Europeo de Bruselas del 10 y 11 de diciembre de 1993, al asumir el contenido del Libro Blanco
concluye con la necesidad de poner en marcha un plan de accin con medidas concretas a adoptar en la
Unin y en los Estados miembros, enumerando entre stas las relativas a la mejora de los sistemas
educativos y formativos.
Por su parte, el Consejo Europeo de Corf, del 24 y 25 de junio de 1994, al hacer el seguimiento del plan de
accin del Libro Blanco, en el aspecto de la mejora de la situacin de empleo y mercado interior, destaca los
avances que representan los proyectos del programa LEONARDO y SOCRATES, en materia de formacin y
de educacin, respectivamente.
Por su parte, la Resolucin del Consejo, del 22 de setiembre de 1994, sobre la lucha contra el desempleo,
destaca la mejora de la cualificacin profesional "que debe tener la virtualidad no slo de evitar y reducir el
paro, sino tambin de lograr y mantener la competitividad de la economa".
Mencin especial, en el mbito que nos ocupa, merece el programa de accin para la aplicacin de una
poltica de formacin profesional de la Comunidad Europea LEONARDO DA VINCI, para el perodo 19951999, aprobado por una Decisin del Consejo del 6 de diciembre de 1994, el cual establece un marco
comn de objetivos para la accin de la Comunidad, dirigido a fomentar el desarrollo coherente de la
formacin profesional, con medidas tendentes a:
facilitar las adaptaciones a las transformaciones industriales, especialmente mediante la formacin y la
reconversin profesional, la mejora de la formacin profesional inicial y la formacin continua, para
facilitar la insercin y la reinsercin en el mercado de trabajo;
facilitar el acceso a la formacin profesional y favorecer la movilidad de los formadores y de las
personas en formacin sobre todo los jvenes;
estimular la cooperacin en materia de formacin entre centros de formacin profesional y empresas;
apoyar a los intercambios de informacin y experiencia sobre las cuestiones comunes a los sistemas de
formacin de los Estados miembros; y
una serie de medidas comunitarias, dirigidas a mejorar la calidad de los sistemas, dispositivos y
polticas de los Estados miembros, a apoyar la capacidad de innovacin de las acciones en el mercado
de la formacin, y a apoyar la red europea de instancias nacionales y estructuras operativas, el
conocimiento de lenguas y las medidas de acompaamiento.
Guiado por la necesaria coherencia de conjunto con el programa comunitario sobre formacin, SOCRATES,
y por la complementariedad operativa entre el programa y las intervenciones de los Fondos estructurales y
de los programas de iniciativa comunitaria, la coordinacin con el cuarto programa marco de investigacin y
desarrollo, y con las actividades que se desarrollan sobre el Dilogo Social a nivel comunitario, este
programa cuenta para su aplicacin con una dotacin presupuestaria de 620 millones de ECUs y con la
ayuda de CEDEFOP para el desarrollo de la formacin profesional, integrando las lneas directrices y la
experiencia de los programas COMETT, PETRA, FORCE y EUROTECNET.
Las medidas comunitarias que se prevn en el nuevo programa sntesis se agrupan en torno a tres reas:
153
los proyectos que tengan efecto directo en los sistemas y mecanismos nacionales de formacin
profesional, para dotarles de mayor eficacia, mejorar su capacidad de respuesta a las necesidades de
formacin individuales y de las empresas, en especial de las PYMEs, y fomentar la calidad de los
mtodos, procesos e instrumentos de la formacin profesional;
los proyectos de apoyo y en favor del desarrollo de la innovacin en las acciones de formacin
profesional para aumentar su eficacia y desarrollar acciones de formacin, al objeto de fomentar y
facilitar la transferencia de las innovaciones tecnolgicas;
los proyectos para el desarrollo de la dimensin europea de la formacin profesional, estableciendo una
red de instancias nacionales y estructuras operativas, desarrollo de las lenguas en la formacin
profesional y adoptando medidas de informacin, seguimiento y evaluacin del programa.
En lo que se refiere al programa SOCRATES, aprobado por Decisin del Parlamento y del Consejo del 20
de febrero de 1995, con vigencia 1995-1999, que encuentra su fundamento en los artculos 126 y 127 TUE,
fomentar la cooperacin entre los Estados miembros en el sector de la enseanza, apoyar y completar
la accin de estos, respetando plenamente sus responsabilidades en cuanto al contenido de la enseanza y
a la organizacin del sistema educativo, as como su diversidad cultural y lingstica. Dicho programa (de
acuerdo con el Artculo 3 de la Decisin) tiene entre otros objetivos, los siguientes (por destacar los ms
relevantes a los efectos de esta Ponencia): desarrollar la dimensin europea en los estudios a todos los
niveles para consolidar el espritu de ciudadana europea, apoyndose en la herencia cultural de los
Estados miembros; mejorar el conocimiento de las lenguas de la Unin; promover la cooperacin entre
centros de enseanza, fomentar la movilidad de profesores y alumnos; el reconocimiento de ttulos y la
enseanza a distancia.
Este programa integra diversas acciones en el marco de la educacin, como el programa ERASMUS
(enseanza superior), el LINGUA (de lengua) o el EURYDICE y ARION (de intercambios de informacin y
experiencias).
Finalmente, hay que citar el Libro Blanco de la Poltica Social Europea, en cuyo captulo segundo, tras
reconocer que "la inversin en educacin y formacin es una de las condiciones esenciales de
competitividad de la Unin y de la cohesin de nuestras sociedades", en el contexto del aseguramiento del
nivel de cualificaciones de la mano de obra en la actualidad y para el futuro, se destaca que, en 1995, la
Comisin se propone, presentar nuevas propuestas vinculadas al plan global de accin en favor del empleo,
concretndose en las prioridades establecidas en el Libro Blanco sobre el crecimiento, la competitividad y el
empleo destinadas a:
Garantizar que en toda la Unin, ningn joven mayor de 18 aos est desempleado, para lo que se
deberan ofrecer oportunidades de empleo-formacin en el sistema existente en los Estados miembros.
Fijar objetivos escalonados hasta el ao 2000 para eliminar el analfabetismo y la carencia de
cualificaciones de base.
Mejorar el estatuto de la formacin y de la enseanza profesional iniciales, y fomentar el desarrollo del
espritu empresarial entre los jvenes as como sus capacidades para explotar las nuevas tecnologas.
Ampliar el alcance y mbito de los programas de aprendizaje existentes y/o de otras formas de empleoformacin, en colaboracin activa con los interlocutores sociales.
Mejorar los servicios coordinados de orientacin y de colocacin, especialmente a nivel social, para
asesorar sistemticamente a los jvenes sobre las posibilidades de carrera profesional y empleo.
Examinar los medios de introducir medidas de apoyo fiscal para las sociedades y los particulares, al
objeto de fomentar las inversiones en formacin continua, de forma que quede patente el compromiso
pblico de la Unin con el aprendizaje de los adultos a lo largo de su vida.
Dentro de este mismo captulo, en relacin con el Fondo Social Europeo (FSE), la Comisin se propone
favorecer su actuacin, centrndose, entre otros temas prioritarios, en: la mejora del acceso y de la calidad
de la formacin inicial y de la enseanza, a travs del programa YOUTHSTART y el incremento de la
competitividad y de la prevencin del desempleo, adaptando la mano de obra al desafo del cambio por
medio del uso sistemtico de la formacin continua.
Deben mencionarse tambin en el captulo de la poltica comunitaria de formacin y orientacin
profesionales las iniciativas comunitarias con los Fondos estructurales, entre ellas, la URMAN, aprobada por
la Comisin por una Decisin del 2 de marzo de 1994, en la que participan tanto el Fondo Europeo de
Desarrollo Regional (FEDER) como FSE, que en relacin con el empleo a nivel local pueden atender a
proyectos de formacin apropiados y de formacin lingstica, as como de formacin en el mbito de las
nuevas tecnologas.
154
5. ACTUACIONES EN EL MARCO DE LOS FONDOS ESTRUCTURALES

En 1993 se produce una importante reforma del Fondo Social Europeo, con vigencia para el perodo 19941999, para mejorar su eficacia, la simplificacin y la transparencia de las polticas estructurales.
Como es sabido, los Fondos estructurales de la Comunidad persiguen objetivos, normativamente
concretados, y enumerados del 1 al 5. Pues bien, a los efectos que ahora importan, existen dos objetivos, el
3 y el 4, que afectan directamente al desempleo y la lucha contra el mismo y cuya actuacin en exclusividad
corresponde al FSE: estos son, resumidamente: la lucha contra el desempleo de larga duracin y el fomento
de la iniciacin profesional de los jvenes (objetivo 3) y la facilitacin de la adaptacin de los trabajadores a
las orientaciones industriales y a la evolucin de los sistemas de produccin (es decir, a lo que comnmente
llamamos Reconversiones) (objetivo 4).
En este marco, se han definido tres temas de accin prioritarios, teniendo en cuenta las recomendaciones
del Libro Blanco:
La mejora del acceso a la educacin y la formacin inicial y el aumento de su calidad, sobre todo
mediante el progresivo desarrollo de un programa para los jvenes, el YOUTHSTART, y el impulso del
potencial en materia de investigacin, ciencia y tecnologa.
El aumento de la competitividad y la prevencin del desempleo mediante las reconversiones y
adaptaciones de la mano de obra al reto que plantea el cambio, a travs de un enfoque sistemtico de
la formacin continua. A este efecto, se ha establecido la iniciativa ADAPT sobre "adaptaciones de los
trabajadores a las transformaciones industriales", destinado a favorecer el empleo y la recolocacin.
Como observa E. Seyfried, esta iniciativa viene a ser como un complemento del nuevo objetivo 4 del
FSE, dirigido principalmente a evitar el desempleo mediante el oportuno perfeccionamiento de las
cualificaciones de los trabajadores.
La mejora de las oportunidades de empleo de las personas expuestas al desempleo de larga duracin y
a la exclusin y el fomento de la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres en el mercado del
trabajo. Para el desarrollo de estas acciones de han establecido los programas NOW (igualdad hombremujer) y HORIZON (mejora de acceso al mercado de trabajo de discapacitados y otros grupos
discriminados).
En conjunto, el esfuerzo desarrollado por la Unin Europea para la consecucin de estos objetivos, que se
integran en la poltica de Recursos Humanos para favorecer la competitividad y el empleo es sin duda,
importante.
As, para el perodo 1994-1999 el Presupuesto por la llamada iniciativa comunitaria EMPLEO es de 1.400
millones de ECUs que se distribuye en:
Ambito de accin NOW
370 millones de ECUs
Ambito de accin HORIZON
Ambito de accin YOUTHSTART
Aparte de esto, para la iniciativa ADAPT, y para el mismo perodo, se prev una aportacin de los Fondos
Estructurales Europeos (bsicamente el FSE), del 1.400 millones de ECUs.
En definitiva, segn han afirmado algunos especialistas, sin ignorar el significado de estos programas de
cooperacin transnacional de iniciativa comunitaria, para mejorar la calidad de estas iniciativas de desarrollo
de los Recursos Humanos podra fomentarse tambin el desarrollo en otros pases de proyectos
transnacionales conjuntos.
El xito futuro de cualesquiera proyectos de esta naturaleza hace muy conveniente su apoyo, a escala de
los Estados miembros, por los propios interlocutores sociales as como, por los responsables, en sus
distintos niveles, de las acciones formativas.
155
CENTRALIDAD DE LA REFORMA EDUCATIVA EN LA AGENDA LATINOAMERICANA DE

LOS AOS NOVENTA
Ernesto OTTONE
Secretario de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Santiago, CHILE
En colaboracin con Gerardo Mendoza
Los aos 90 presentan el enorme desafo de reencontrar la senda del crecimiento en medio de un entorno
extremadamente complicado y condicionante: por una parte es imprescindible fortalecer la democracia, a la
vez que hay que ajustar las economas, estabilizarlas e insertarlas en el contexto global de rpido cambio
tecnolgico, mejorar la distribucin del ingreso, y hacer todo esto en un contexto ambientalmente sostenible.
Frente a estos retos y con un horizonte temporal de largo plazo, la Comisin Econmica para Amrica
Latina y el Caribe (CEPAL) ha presentado a los gobiernos y sociedad civil de la regin, la propuesta de
Transformacin Productiva con Equidad (TPE).
La TPE se propone un crecimiento basado en la incorporacin deliberada y sistemtica del progreso tcnico
a los procesos productivos, en aras de lograr un sostenido aumento de la productividad, nica forma de
asegurar una creciente competitividad en los mercados internacionales (para que el proceso sea
sostenible), sin la cual no se podr enfrentar adecuadamente el enorme problema de la pobreza, ya que de
otra forma no se generaran suficientes puestos de trabajo, condicin imprescindible para mejorar la
distribucin del ingreso entre todos los estratos sociales. Este proceso, adems, debe darse en un marco de
sostenibilidad ambiental, que resguarde y enriquezca la dotacin de recursos naturales, garantizando as la
equidad intergeneracional.
Alcanzar una competitividad sobre la base descrita supone un enfoque sistmico del esfuerzo productivo,
vale decir que si bien la empresa es un elemento central, la competitividad internacional estar dada por "el
funcionamiento de las naciones", incluyendo infraestructura cientfica y tecnolgica, funcionamiento del
Estado, relaciones laborales, niveles de integracin social y sistema financiero, entre otros aspectos.
En este enfoque sistmico el tema de la equidad adquiere una nueva dimensin. La existencia de una
sociedad ms equitativa, con mayor igualdad de oportunidades y con mayor capacidad de integracin, con
una ciudadana efectiva en lo econmico y en lo social resulta no slo necesaria desde las perspectivas
tica y poltica.
Tales perspectivas son naturalmente vlidas, la primera en s misma y la segunda porque obviamente la
estabilidad poltica estar siempre bajo amenaza en sociedades con bajos niveles de integracin y altos
niveles de pobreza y frustracin de aspiraciones. Lo novedoso es que adquiere una fuerte validez en el
propio terreno de la economa, pues el enfoque sistmico nos muestra los lmites del aprovechamiento de
los bajos salarios, la incongruencia entre la necesidad de recursos humanos capaces de incorporar
progreso tcnico y una poblacin en condiciones de pobreza y con bajos niveles de formacin. En el pasado
pudo existir un crecimiento con altos niveles de pobreza, todo indica que en el futuro ello tiende a no ser
posible.
Sin embargo, este esfuerzo pese a sus requerimientos sistmicos, no garantiza evitar los efectos
segmentadores y dualizadores que conlleva la modernizacin en el corto y mediano plazo.
De all la necesidad de favorecer un enfoque integrado de transformacin productiva y equidad que implica
por una parte preferir aquellas polticas econmicas que favorecen no slo el crecimiento, sino tambin la
equidad y por otra destacar en la poltica social, el efecto productivo y de eficiencia, no slo la equidad.
Junto a ello ser necesario desarrollar medidas redistributivas complementarias y de transferencias.
En la consecucin de este enfoque integrado la educacin y el conocimiento parecen ser un tema clave
pues aluden a los dos elementos centrales de la propuesta: la competitividad, pues es en la educacin
donde se asegurarn las habilidades y destrezas que permitirn la productividad requerida para competir a
escala mundial, y los valores e ideas que podrn generar una convivencia ms alta y solidaria. Como dijo
Fernando Fajnzylber: "No tendremos ni competitividad ni equidad, si no se atiende a los recursos humanos
y a su educacin, capacitacin e incorporacin al conocimiento cientfico y tecnolgico. Hacer el discurso de
la equidad, o hacer el discurso de la competitividad, o an ms, hacer simultneamente la apuesta a ambos
propsitos, y no hacer un esfuerzo consustancial y consistente en este sentido, es estrictamente poesa.
156
Ningn pas podr ser competitivo ni equitativo si no asigna a los recursos humanos la debida importancia"
(1).
Si analizamos los xitos espectaculares alcanzados tanto en materia de crecimiento econmico como de
niveles de equidad, por un grupo numeroso de pases no latinoamericanos, particularmente en el sudeste
asitico, surge una constatacin importante: todos los casos de xito, sin excepcin, se iniciaron con una
verdadera revolucin en el campo educacional, que les permiti avanzar con rapidez en la incorporacin de
mayor y mejor tecnologa en los procesos productivos. Esto a su vez, los llev a crecer y competir mejor en
la economa mundial, sobre la base de productividad y salarios cada vez ms altos. La educacin y el
conocimiento han constituido en dichos procesos de crecimiento con equidad, el eje central del esfuerzo
realizado.
Por ello un desarrollo fundamental de la propuesta de transformacin productiva con equidad se centr en el
tema de la educacin y el conocimiento a travs del documento "Educacin y Conocimiento: Eje de la
transformacin productiva con equidad" elaborado conjuntamente por CEPAL y la UNESCO (Organizacin
de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura) (2).
El objetivo central de este trabajo es "formular una propuesta estratgica dirigida a contribuir a crear en el
decenio prximo condiciones educacionales, de capacitacin y de incorporacin al progreso cientficotecnolgico que hagan posible la transformacin de las estructuras productivas de la regin en el marco de
una progresiva equidad social".
1. FIN DE UN CICLO
Se ha utilizado con frecuencia la elevacin del nivel educacional promedio de la poblacin para caracterizar
la evolucin de la regin entre 1950 y 1980 como un proceso acelerado de modernizacin y en verdad
durante tres dcadas Amrica Latina realiz un esfuerzo notable de expansin del sistema educativo, si
bien con grandes diferencias entre los pases de la regin.
Este proceso llev a reducir fuertemente el analfabetismo absoluto, produjo un progreso cuantitativo
espectacular en la educacin bsica, cuya cobertura alcanza en la actualidad en promedio al 90% de los
nios de la regin, y un fuerte crecimiento tambin en la educacin secundaria y superior.
Tal expansin fue un cauce fundamental de movilidad social durante las tres dcadas sealadas. Incluso en
el marco recesivo de los aos 80, pese a la cada del gasto pblico en educacin, el desarrollo educativo
producto de un esfuerzo de la gente y por tendencias inerciales no involucion en su expansin de
cobertura.
Es necesario subrayar sin embargo que el esfuerzo educativo de Amrica Latina y el Caribe poco tuvo que
ver con el desarrollo econmico, creci al margen de ste sin una relacin de mutua alimentacin. Al
desarrollarse como fruto de variadas presiones en el mbito sociopoltico lo hizo de manera ms rpida en
los niveles ms altos que en los ms bajos, dejando los contenidos cientfico-tcnicos en situacin
desmedrada frente a los clsico-humanistas.
Hoy en da se ha producido una cada tremenda en la calidad de la educacin: la tasa de repitencia de
Amrica Latina se encuentra entre las ms altas del mundo, concentrndose en los primeros grados y la
mitad de los nios escolarizados abandona la escuela antes de finalizar la educacin primaria. Las
heterogeneidades tienden a hacerse ms profundas como asimismo los desequilibrios urbano-rural.
Todo ello hace que el sistema educativo pase a ser hoy ms segmentador que integrador, que se aleje cada
vez ms de los requerimientos productivos de los pases y se vuelva cada vez ms inadecuado frente a las
demandas del mercado de trabajo.
En lo que se refiere a la investigacin y al desarrollo cientfico-tecnolgico, los actuales niveles son
claramente insuficientes y heterogneos. El divorcio entre investigacin acadmica y actividad productiva es
muy acentuada y se encuentra concentrada en muy pocas reas, que no siempre son portadoras de futuro.
La capacitacin y la educacin de adultos se realiza sin una sintona con las perspectivas ocupacionales.
Los institutos de capacitacin que acompaaron los procesos de industrializacin de las primeras dcadas
de posguerra han perdido pertinencia frente a las transformaciones productivas en curso, se han vuelto
rgidos, y en algunos casos obsoletos y burocratizados.
Como lo han sealado de manera conjunta la CEPAL y la ONUDI (Organizacin de las Naciones Unidas
para el Desarrollo Industrial), el mayor "cuello de botella" a nivel de la capacitacin lo representan sin duda
157
las carencias de habilidades de orden general, y las carencias de actitudes generales y especficas que se
dan por supuestas, y que impiden o, al menos, frenan la capacidad de adaptacin de los trabajadores y el
uso ms eficiente de las tecnologas introducidas. La capacidad de comprensin y transmisin de mensajes
verbales y escritos, el raciocinio matemtico y lgico, las competencias para el trabajo en equipo, y en
general los cdigos de la modernidad parecen ser las mayores deficiencias para responder a las demandas
del mercado (3).
La administracin del conjunto del sistema educativo se caracteriza en general por un tipo de gestin
extremadamente centralizada, burocratizada que marcha rutinariamente sin ser evaluada y sin tener
responsabilidad por los resultados, sin capacidad de respuesta frente a los requerimientos de la sociedad
tanto en el plano de la productividad como en el de la equidad.
Si se proyectan las tendencias actuales hacia el futuro, para el ao 2000 la regin contara todava con un
11% de analfabetos, un 40% de los jvenes no habr terminado la enseanza primaria, el trabajador
promedio, sin escolaridad primaria completa podr esperar un mes de capacitacin en su vida laboral, la
industria de toda la regin por su parte slo podr contar para el desarrollo de nuevos procesos productivos
con unos 35.000 ingenieros y cientficos en investigacin experimental.
2. NECESIDAD DE UNA PROFUNDA REFORMA EDUCATIVA Y DE CAPACITACION
Es claro entonces la necesidad de cambiar las actuales tendencias, no se trata ni de hacer lo mismo que se
ha venido haciendo, ni de hacer ms de lo mismo incluso con ms recursos. Se requiere una profunda
transformacin en las orientaciones, una nueva aproximacin que conjugue conocimiento con productividad
y un cambio institucional.
Para llevar a cabo dicha transformacin, es necesario tener en cuenta algunos desplazamientos de enfoque
conceptual que se desprenden tanto de la experiencia de la regin, como de los pases desarrollados.
Es necesario dejar de ver la educacin, la capacitacin y la investigacin como compartimentos estancos y
avanzar a un enfoque sistmico que integre esas tres dimensiones entre s y todas ellas con el sistema
productivo.
Replantearse el rol del estado, abandonando el enfoque de administracin burocrtica dirigista y
centralizadora, ms generadora de rutinas que de innovaciones por una visin que potencie la orientacin
estratgica, la regulacin a distancia, el impulso de las autonomas y la evaluacin de los resultados.
Desplazarse de una educacin segmentadora a una educacin que destinando sus mejores recursos a las
mayores necesidades haga jugar plenamente al Estado su rol compensador.
De un financiamiento slo estatal a la movilizacin de diversas fuentes de financiamiento que incluyan de
manera creciente los recursos privados.
De sistemas y funciones educativos cerrados que no son evaluados a una visin abierta que los define y
evala en funcin de los beneficios que aportan a la economa, la sociedad y la cultura.
De la prioridad asignada a la oferta educativa, a la preeminencia de las demandas que permita dar
respuesta a los desafos reales.
Del nfasis puesto en la cantidad (an cuando dicha tarea en algunos pases mantiene toda su vigencia) a
la primaca de la calidad, la efectividad y los resultados.
De la subvaloracin econmica y social de los maestros a una profesin docente prestigiosa y donde el
mrito cuente de manera fundamental.
De una capacitacin entregada al margen de los requerimientos productivos a una nueva relacin entre
educacin, capacitacin y empresa en la que sta ltima asuma el papel lder en la formacin de recursos
humanos.
De la consideracin de la ciencia y la tecnologa como reas indiferentes al desarrollo, a un esfuerzo
conjunto de universidades, empresas y gobiernos para incorporar el conocimiento a la competitividad.
158
Para lograr estos desplazamientos, se requerir -por la envergadura y los plazos de la tarea- un consenso
educativo amplio y permanente que abarque a los diversos actores econmicos, polticos y sociales y
genere acuerdos bsicos en torno a lo que se debe hacer.
3. PROPUESTA ESTRATEGICA
Teniendo como base el consenso educativo y una nueva aproximacin por parte del Estado, aparece viable
una propuesta estratgica que ilustra en el terreno educativo el concepto de complementariedad en el cual
pone el acento el reciente documento de CEPAL "Equidad y Transformacin: Un enfoque integrado" (4).
La propuesta estratgica se articula en torno a los objetivos de ciudadana que se refieren a la equidad, la
responsabilidad social, la transmisin de valores y la formacin democrtica y de competitividad que apunta
a la adquisicin de las habilidades y destrezas, para desempearse productivamente en el mundo moderno.
Como criterios inspiradores de las polticas que de ella se derivarn se consideran la equidad que se refiere
a la igualdad de oportunidades y la compensacin de las diferencias y el desempeo referido a la
evaluacin de los rendimientos y al incentivo a la innovacin.
Como lineamientos de reforma institucional se plantea la integracin dirigida a fortalecer la capacidad
institucional de los pases y la descentralizacin orientada a favorecer la mayor autonoma de la accin
educativa para asegurar los rendimientos y la responsabilizacin en relacin con los resultados.
De manera esquemtica se podra sealar que histricamente en la regin, en la expansin de la educacin
y el conocimiento primaron los conceptos de ciudadana, equidad e integracin como valores de la accin
educativa.
Como reaccin a lo anterior cuando en los aos 80 se produce la crisis y se busca una nueva inspiracin
paradigmtica aparecen primando los conceptos de competitividad, desempeo y descentralizacin como
criterios rectores alternativos a los tradicionales.
La estrategia que presenta el documento considera necesario incluir ambas lneas de inspiracin que no
deben ser entendidas de manera contradictoria sino complementaria para asegurar una respuesta a la vez
moderna y equitativa a los actuales desafos.
En definitiva las visiones unilaterales no pueden responder a dichos desafos, para usar las palabras de
Fernando Fajnzylber: "Imaginar que la ciudadana pueda tener plena vigencia en ausencia de un esfuerzo
efectivo en materia de competitividad resulta en los noventa tan infundado como suponer que esta ltima
que tiene carcter sistmico, puede sostenerse con rezagos importantes en el mbito de la ciudadana".
Para poner en prctica la estrategia sealada se sugieren un conjunto de polticas cuyas modalidades de
aplicacin y jerarquizacin no es posible resear en trminos generales. Ellas debern necesariamente
responder a especificidades y prioridades nacionales que pueden variar grandemente de un pas a otro.
Tal como ha sido sealado anteriormente, los pases de Amrica Latina y el Caribe presentan fuertes
heterogeneidades tanto en lo que se refiere a sus niveles de desarrollo productivo, como en relacin con su
perfil educativo.
Existen pases con mayor desarrollo productivo y con bajo perfil educativo, pases con bajo desarrollo
productivo y bajo perfil educativo y pases con menor desarrollo productivo y ms alto perfil educativo pero
tambin en el terreno de la educacin y el conocimiento tenemos un "casillero vaco", aquel capaz de
conjugar un perfil educacional alto y un desarrollo productivo significativo.
Las polticas sugeridas sin embargo, ms all de las especificidades debern tender a promover las
relaciones entre los sistemas educativo, de capacitacin y de investigacin cientfico y tecnolgico entre s y
de ellos con el sistema productivo.
El primer mbito de estas polticas se refiere a la generacin de una institucionalidad del conocimiento
abierta a los requerimientos de la sociedad que supere el aislamiento del sistema de educacin,
capacitacin y adquisicin del conocimiento cientfico-tecnolgico.
Para ello es necesario dar pasos en la autonoma de los establecimientos, generar mecanismos flexibles de
regulacin y dar lugar a las instancias necesarias de coordinacin y consenso.
159
Los dos mbitos siguientes se refieren a los resultados buscados con esta apertura: Uno es el de asegurar
el acceso universal a los cdigos de la modernidad, vale decir al conjunto de conocimientos y destrezas
necesarias para participar en la vida pblica y desenvolverse productivamente en la sociedad moderna.
Aqu conviene sealar la prioridad que tiene para todos los pases de la regin la universalidad de una
escolaridad bsica de buena calidad, en la cual se reduzca drsticamente la desercin, la repitencia y otros
fenmenos que impiden a todos los nios la adquisicin de tales destrezas.
Al mismo tiempo se debera asegurar que el conjunto de la poblacin adulta maneje un nivel mnimo de
esas destrezas a travs de programas de educacin y capacitacin.
El otro mbito se refiere al impulso de la creatividad en el acceso, la difusin y la innovacin en materia
cientfico-tecnolgica. Se trata en este terreno de generar fuertes vnculos entre la actividad de investigacin
y la actividad productiva con vistas a desarrollar la adquisicin eficiente de tecnologa extranjera para
reducir la brecha entre la mejor prctica local y el nivel internacional, de usar y difundir la tecnologa de
manera eficiente, especialmente para reducir la dispersin de la eficiencia econmica entre empresas en
diferentes sectores y entre sectores, de mejorar las tecnologas para mantenerse al da con los avances
ms recientes y de formar los recursos humanos capaces de llevar a cabo lo anterior.
Los siguientes cuatro mbitos son instrumentales a los mbitos anteriores, y se refieren a polticas dirigidas
a la responsabilizacin de la gestin educativa que permitan medir el desempeo, asignar recursos con
eficiencia y evaluar los resultados. Polticas dirigidas a la profesionalizacin y el protagonismo de los
educadores que pase por una elevacin de sus responsabilidades, incentivos, formacin permanente y
evaluacin del mrito. Polticas de compromiso financiero de la sociedad con la educacin, la capacitacin y
el esfuerzo cientfico-tecnolgico que incluya financiamiento de diversas fuentes y que consideren la idea de
una revitalizacin de la banca de desarrollo que jugara en Amrica Latina un papel importante en la
expansin productiva en las pasadas dcadas y que hoy pudiera retomar un rol importante dirigiendo su
accionar a las tareas de la formacin de los recursos humanos y el desarrollo del potencial cientficotecnolgico.
Finalmente, polticas dirigidas a la cooperacin regional e internacional en el campo de la educacin y el
conocimiento que permitan utilizar ms eficientemente la capacidad instalada en las universidades y centros
acadmicos de la regin, la articulacin de los sistemas de educacin y produccin de conocimiento con el
sistema productivo, y que en general puedan ayudar a la puesta en prctica de las polticas aqu
presentadas.
4. POLITICAS DE CAPACITACION
El rea de capacitacin enfrenta al menos tres grandes desafos: i) mejorar la preparacin de los jvenes y
de los adultos para tareas nuevas y ms complejas, y para el aprendizaje continuo a lo largo de toda la vida
laboral; ii) reorganizar los procesos de formacin de la fuerza de trabajo para dar cuenta de la masificacin y
diversidad de los atendidos; y iii) ampliar los contenidos de los programas, de manera que no slo se
prepare para un oficio o actividad, sino que a la vez se prepare para participar de manera activa en la familia
y la sociedad civil (5). Entonces, una estrategia para la capacitacin en la regin implica una redefinicin de
las relaciones que tienen los sistemas de formacin de recursos humanos con las unidades productivas, y
con el sistema educativo formal (6).
Al sector pblico le corresponde un papel articulador insustituble en mejorar el diagnstico sobre las
necesidades de capacitacin por sectores, regiones y tamaos de empresa, procesando y difundiendo esa
informacin, estimulando y subsidiando la formacin de empresas de capacitacin, avanzando en
indicadores que permitan evaluar resultados y calidad de la capacitacin. Junto a ese rol articulador que
busca armonizar oferta y demanda de capacitacin, cabe tambin regular contenido, calidad y pertinencia
de tales actividades y mejorar los incentivos para fomentar la capacitacin en empresarios y trabajadores.
Estas tareas se realizarn con menor costo y mejores resultados, si se acta en instancias tripartitas, con
organizaciones empresariales y de trabajadores (7).
En sntesis, dada la magnitud de las tareas vinculadas al mejoramiento de la calidad de la mano de obra en
la regin, parece prioritario dar comienzo a debates nacionales que aborden temas tales como:
Definir los "objetivos de formacin" (generales, de actitudes, tecnolgicos y tcnicos) para el pas o
regin, incluyendo en ellos las habilidades para el buen desempeo en el trabajo y la vida ciudadana.
Otorgar incentivos a las empresas que capaciten a su personal, para compensar la externalidad
negativa para las empresas que suele derivarse de tal capacitacin, enfatizar el concepto de
capacitacin permanente, y apoyar las demandas diversificadas.
160
Tomar medidas de promocin, informacin y sensibilizacin para acelerar el uso de los incentivos a la
capacitacin y para introducir prcticas ms eficientes de gestin de recursos humanos y relaciones
industriales ms cooperativas. Para fortalecer el sistema de capacitacin es preciso contar con
investigaciones que apunten a dos objetivos principales: conocer y sistematizar las experiencias que
han dado prueba efectiva en la regin y fuera de ella, y detectar las necesidades de capacitacin que
genera la innovacin tecnolgica, sugiriendo y experimentando soluciones apropiadas en el plano de los
contenidos, los mtodos y la organizacin de las acciones de formacin de recursos humanos. Es
importante hacer un uso intensivo del conocimiento acumulado dentro y fuera de la regin, generar
redes de apoyo y reforzar los sistemas de almacenamiento y difusin de la informacin sobre diversas
experiencias (8).
Reordenar la oferta de capacitacin, impulsando la oferta privada, y concentrando el esfuerzo pblico en
lograr que la capacitacin y los oferentes de ella se vinculen ms estrechamente con el sistema
productivo y sus necesidades futuras; asimismo, asegurar tanto la calidad como la relevancia de los
cursos ofrecidos, estableciendo mecanismos de certificacin de la formacin impartida; e impulsar y
financiar la oferta de capacitacin hacia grupos de trabajadores marginales, cesantes, o de pequeas
empresas, normalmente desatendidos por los programas de capacitacin. El no aprovechamiento de los
recursos disponibles en capacitacin, incluyendo entre estos al conocimiento, es uno de los frenos
importantes para mejorar los niveles de formacin de la fuerza de trabajo.
Fomentar programas especiales de formacin bsica para el amplio segmento de la fuerza de trabajo
(40% en la regin) que no ha completado su educacin primaria, as como subvencionar programas
regulares de capacitacin que contribuyan a mejorar el potencial productivo de este vasto grupo de
trabajadores que no podr beneficiarse de las reformas educacionales que se pongan en marcha.
Una propuesta especfica para reducir la amplia diferencia entre la productividad de numerosas empresas
de la regin y la de los pases desarrollados, consiste en poner en marcha masivos programas de
extensin, que cofinancien visitas a firmas en el extranjero donde se encuentre la "mejor prctica"
internacional. Se propone organizar y contribuir a financiar visitas de gerentes, ingenieros, tcnicos,
supervisores, operarios y sindicalistas, de diversos subsectores de la produccin, a plantas de mejor
prctica en el exterior. Cada uno de ellos difundira los resultados de las visitas en otras empresas, as
como en las respectivas organizaciones empresariales y sindicales. El programa estara abierto a cualquier
sector dispuesto a financiar su parte, sea exportador o sustituidor de importaciones.
5. REFORMA EDUCATIVA E INTEGRACION REGIONAL
La integracin y cooperacin regional son fundamentales para alcanzar los objetivos de desarrollo y
equidad, a travs de la facilitacin de la transformacin productiva. Para ello, dicha integracin debe ser
entendida como una gestin de conjunto que adems del rea comercial, la cambiaria y financiera, incluye
polticas de desarrollo productivo, de fomento y difusin tecnolgica, de formacin de recursos humanos y,
muy especialmente, la interaccin entre ellas (9).
Para ser funcional a la transformacin productiva equitativa, la integracin debe generar beneficios netos
para todos los pases involucrados y basarse en los proyectos polticos nacionales, por lo que debe suscitar
el apoyo de los distintos sectores de las sociedades.
La integracin econmica regional o subregional, puede generar importantes beneficios en trminos de la
incorporacin del progreso tcnico y la articulacin productiva, incluyendo el posible aumento del
rendimiento de las actividades de innovacin (o de adaptacin y aprendizaje, que son ms progresivas en
su efecto distributivo), al reducirse las barreras comerciales, al favorecer la estandarizacin de normas y
regulaciones, al fomentar lo centros de excelencia (imprescindibles en la incorporacin del progreso tcnico
a los procesos productivos) y reducir los costos de la investigacin pura y aplicada.
Como parte de una transformacin productiva con equidad hay que promover una liberalizacin comercial
intrarregional (paso previo a la integracin), ya que esta favorece el proceso de especializacin
intraindustrial, tomando en cuenta que los bienes industriales comercializados intrarregionalmente tienden a
ser ms intensivos en tecnologas (y por lo tanto en conocimiento) que los exportados al resto del mundo.
Este proceso de especializacin puede generar beneficios adicionales al promover el empleo de fuerza de
trabajo especializada (empleo productivo) y el fortalecimiento empresarial basado en las diversas formas de
vinculacin y asociacin con la inversin extranjera, lo que generara -en el actual proceso de globalizacin
que incluye la desverticalizacin de las empresas-, un consecuente incremento de las relaciones entre
empresas, independientemente de su tamao, facilitando la integracin de las PYMEs a los sectores
dinmicos.
161
La reforma educativa y del conocimiento puede constituir una dimensin importante de los procesos
integracionistas en curso. Puede contribuir, por ejemplo, a la generacin de metodologas y contenidos
educativos que pueden tener validez a nivel sub-regional y regional, y permitir extender las experiencias
exitosas, reforzando los procesos educativos ms dbiles. Otra rea particularmente importante puede ser
la cooperacin para el establecimiento de masas crticas de conocimiento que permitan alcanzar niveles de
excelencia y de innovacin que favorezcan la elevacin de la competitividad de la regin en su conjunto.
Como estas, muchas otras reas pueden ser identificadas aprovechando el hecho que la base cultural y
lingstica comn de la regin genera una fortaleza muy privilegiada para el desarrollo supranacional de los
recursos humanos. A nuestros pases corresponde el saber aprovecharlas con xito.
NOTAS
1. Extracto de la exposicin de Fernando Fajnzylber en el Seminario sobre Educacin y Conocimiento: Eje
de la Transformacin Productiva con Equidad, organizado por la CEPAL y la OREALC, Santiago de
Chile, 5 de diciembre de 1991, publicada en el Informe No. 12 de la Serie Industrializacin y Desarrollo
Tecnolgico, de la Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y Tecnologa.
2. CEPAL/UNESCO, Educacin y Conocimiento: Eje de la Transformacin Productiva con Equidad,
Santiago de Chile 1992.
3. Vase Unidad Conjunta CEPAL/ONUDI de Desarrollo Industrial y Tecnolgico, Capacitacin en Amrica
Latina: Algunos desarrollos recientes, comparaciones internacionales y sugerencias de poltica
(LC/R.1495), Santiago de Chile, 1994, p. 18
4. CEPAL/UNESCO, op. cit.
5. Duran-Drouhin, M. (1993), "Recent developments and policy debate concerning post compulsory upper
secondary education and training", documento presentado al Seminario sobre Educacin y Trabajo,
Santiago de Chile, Centro de Investigacin y Desarrollo de la Educacin (CIDE), citado en Unidad
Conjunta CEPAL/ONUDI, op. cit., p. 18.
6. Vase Unidad Conjunta CEPAL/ONUDI, op. cit., p. 36
7. Vase Lahera, E., Ottone, E., y Rosales, O., Una Sntesis de la propuesta de CEPAL, en Revista de la
CEPAL, No. 55., abril 1995.
8. Este aspecto se desarrolla en Unidad Conjunta CEPAL/ONUDI, op. cit.
9. Mendoza, G., Integracin Subregional e Integracin Social, ponencia presentada al Seminario
Internacional: "Poltica Social y Desarrollo Econmico", de la Corporacin S.O.S. Viva la Ciudadana, la
Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad de Colombia y el Centro de Investigaciones para el
Desarrollo, Santaf de Bogot, 1994.
162
COMENTARIOS SOBRE EL DESARROLLO DEL CAPITAL HUMANO Y LA FORMACION

PERMANENTE
Jorge GRANDI
Director del Centro de Formacin para la Integracin Regional (CEFIR), Montevideo, URUGUAY
Como Centro de Formacin para la Integracin Regional que represento y para complementar y resumir las
excelentes ponencias presentadas sobre el tema, quisiera trasmitirles cmo percibimos el tema de la
formacin desde el punto de vista de la integracin.
La formacin para la integracin regional es percibida por nosotros como el fortalecimiento de las
capacidades de respuesta y esto, como lo han dicho los dos ponentes que han abordado el tema y lo
hemos analizado adems durante toda la semana, tiene que ver con el grado de internacionalizacin y
globalizacin o como deca Ernesto Ottone con el grado de competitividad que aumenta y que vara a cada
instante, frente a lo cual tenemos que ir adaptndonos, reconociendo tambin por supuesto que el nivel de
ambicin de la integracin regional que nuestros gobiernos estn decidiendo es variable y diferente.
No es lo mismo preparar nuestras capacidades de respuesta para una zona de libre comercio, que para una
unin aduanera o un mercado comn o un mercado nico o si vamos a niveles mucho ms ambiciosos
como es una unin monetaria, una unin econmica o una unin federada, creo que el grado de
internacionalizacin, la globalizacin y el grado de ambicin de la integracin nos marca el grado o los
niveles de fortalecimiento de capacidades que nosotros necesitamos. Y por supuesto que en ese ambiente
global como deca Dracker en su concepto de sociedad poscapitalista estamos viviendo una sociedad del
conocimiento en la que la informacin es el eje fundamental y central. Evidentemente esto implica una
exigencia a toda la sociedad en su conjunto, no solamente a la pequea y la mediana empresa, a los
cuadros pblicos, a los cuadros privados, sino a toda la sociedad. Ese movimiento irresistible de
internacionalizacin y globalizacin nos pone a todos en jaque y algunos pases y regiones hace tiempo que
vienen pensando en eso. Japn inici un proceso ultramoderno en informacin-formacin ya en los aos
'70. La administracin Clinton se di cuenta que era fundamental y bsico para que la sociedad
norteamericana se adapte a los nuevos cambios desarrollar la llamada autopista de informacin porque vas
de informacin sern los ejes, los canales centrales donde van a circular la formacin y la informacin para
afrontar los nuevos desafos.
En la Unin Europea el Informe Blanco, el Informe Delors formalmente llamado el Informe de la
Competencia, la Competitividad y el Empleo, tiene como base fundamental a las redes de informacin, de
comunicacin, y programas de formacin comn. Es bsico: cuando uno ve un poco el pasado de Delors,
uno se da cuenta de por qu este seor que realmente ha creado prcticamente casi todos los programas
de formacin en la Unin Europea o les ha dado un impulso que jams tuvieron antes, fue el que cre a
mediados de los '60 la formacin permanente y continua en Francia; que a mi modo de ver es el modelo
ms acabado que existe en el mundo y uno de los ms antiguos en el que todo empleado tiene el derecho a
utilizar una parte del ao en su formacin permanente; creo que esto reafirma el inters de los programas
de formacin de la Unin Europea.
Yo he mencionado antes los siete niveles de ambicin que uno puede fijarse desde un nivel bajo de
ambicin como es el que representa una zona de libre comercio hasta uno mucho ms ambicioso como el
de una unin federada. Cuando escuchaba a los dos colegas que me precedieron en el uso de la palabra,
enumer una lista de tipos de respuesta que podran disearse para cada tipo de ambicin. Anot tambin
siete, nmero bblico y cabalstico, y resumiendo el ejercicio europeo y el ejercicio latinoamericano
desarrollado por la CEPAL, siete niveles o siete respuestas que por supuesto no son exhaustivas pero que
podran reflejar de alguna forma los siete niveles de respuesta para el fortalecimiento de las capacidades de
la integracin.
Primero, creo que es fundamental insertar la dimensin integracin o internacionalizacin y globalizacin a
las escuelas primarias, secundarias y al nivel terciario por supuesto a distintos niveles, pues insertarlas es
fundamental para una carrera de administracin de empresas, de abogado o economista pero es distinto
por ejemplo para carreras como ingeniera.
En segundo lugar, tenemos que potenciar "masters" y diplomas especializados en integracin en la regin.
163
En tercer lugar, fortalecer los foros de intercambio, CEFIR es uno de ellos, es un foro de intercambio de
ideas y experiencias. El Embajador Somava deca en su intervencin que en este campo no hay lecciones
pero s hay experiencias y un poco el CEFIR hasta el momento se ha centrado en este aspecto de la
formacin, en ser un foro de intercambio de experiencias e ideas entre expertos y funcionarios europeos y
latinoamericanos y lograr un valor agregado a todas esas experiencias y esas ideas acumuladas.
Cuarto. En el marco del punto nmero tres de foro de intercambio tambin es fundamental y central el
intercambio de expertos, de profesores, de alumnos, de trabajadores. Es un ejercicio que en la Unin
Europea se ha utilizado muy eficazmente y se utiliza cada vez ms acentuadamente en cuestiones muy
precisas.
En quinto lugar, en la integracin es tan importante la educacin como la informacin-sensibilizacin y ah la
cuestin del intercambio cultural, que significa conocer al otro y adems hacer conocer a travs de la
sensibilizacin lo que significa la integracin regional, y dar a conocer al pblico que la integracin tiene sus
beneficios y que estos son muy altos pero tiene tambin sus costos. Esto ltimo pertenece ms a la
informacin y sensibilizacin.
Sexto. Creo que es fundamental e importante para lograr un intercambio de expertos, profesores y alumnos
el tema de la equivalencia y los mutuos reconocimientos de diplomas. Eso es fundamental, un eje central
para toda Amrica Latina para una integracin diramos coherente. Existen casos de pases fronterizos
cuyos profesionales no pueden ejercer ni realizar maestrados ni doctorados porque no se les reconocen los
diplomas, creo que tenemos que dedicar un esfuerzo especial al tema de las equivalencias y el mutuo
reconocimiento de diplomas.
En sptimo lugar, la cooperacin en red, la filosofa del "networking" como utilizacin de los escasos
recursos disponibles, creo que esto es fundamental porque parafraseando un poco a Alain Minc en su
Nouveau Moyen Age dice l que estamos en la era de la informacin sin fronteras donde no hay ms
centros. Tenemos que darnos cuenta que ya no hay ms ombligo del mundo y eso nos obliga a repensar la
formacin y la informacin y cmo vamos a utilizar los recursos. Quiero hacer hincapi en este ltimo punto
del "networking", creo que es fundamental para utilizar los recursos y lograr efectos multiplicadores en los
programas de formacin sabiendo que vamos a tener cada vez ms escasos recursos.
164

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CENTRO DE FORMACIN PARA LA INTEGRACIN REGIONAL

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Rosendo GONZALEZ DORREGO

Boris CORNEJO CASTRO

Ramn LEON OLIVEROS

Ramn LEON OLIVEROS

Jos Alberto GONZALEZ-RUIZ

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LOS TEMAS SOCIALES EN LA AGENDA MUNDIAL

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1. UNA SITUACION SOCIAL EN DETERIORO CRECIENTE

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3. Fundacredesa, Fundacin Fundafuturo, Fundacin Cavendes, Abril 1994.

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LA POLITICA SOCIAL EUROPEA

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1.3. 1980 - 1988

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Convergencia que respeta la diversidad

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PUESTOS DE TRABAJO - PRIORIDAD ABSOLUTA

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reorganizar el trabajo a nivel de empresa;

Progreso hasta la fecha

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LA INTEGRACION REGIONAL Y LA "TRANSFRONTERIZACION" DE LAS POLITICAS

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1992. "Condicionantes y motivaciones del proceso de integracin y fragmentacin en Amrica Latina",

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1. INTEGRACION REGIONAL Y COHESION SOCIOECONOMICA: UNA RELACION FRAGIL

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5. TRANSFERENCIAS FISCALES, CONSECUENCIAS PRESUPUESTARIAS Y EL FONDO DE SEGURO

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