AS TAXAS E CIDES ARRECADADAS PELAS AGNCIAS REGULADORAS E

SEU PAPEL NA INDEPENDNCIA FUNCIONAL DESTAS: O CASO ESPECFICO

DA ANCINE.
VINICIUS ALVES PORTELA MARTINS1
Resumo
O artigo tem por objetivo discutir a necessidade de unificao
das espcies tributrias arrecadadas pelas agncias reguladoras
federais (a luz da criao de um regime jurdico nico), com o
intuito de que estas receitas custeiem as despesas destes rgos
e evitando o surgimento de figuras tributrias como a
Contribuio para o Desenvolvimento da Indstria
Cinematogrfica Nacional - CONDECINE. Para isso, o artigo
define as espcies tributrias arrecadadas por estas agncias, a
luz do direito tributrio brasileiro e especifica o caso da
CONDECINE, tributo arrecadado, em parte, pela Agncia
Nacional de Cinema ANCINE. Por ltimo o artigo, a partir
das descries acima efetuadas, discute as conseqncias e a
necessidade da criao de um marco legal nico das agncias,
sugerindo a criao de um regime jurdico nico com a
consequente unificao das espcies tributrias e da destinao
destas (compondo receita destes rgos) o que fundamental
para independncia funcional destas Autarquias Especiais.
Palavras-chave: CIDES, Taxas, Ancine, Agncias reguladoras,
regime jurdico nico, direito tributrio, cinema.

TAXES RAISED BY THE BRAZILIAN FEDERAL AGENCIES AND THE

IMPORTANCE FOR THEIR FUNCTIONAL INDEPENDECE: THE SPECIFIC
CASE OF ANCINE
This article has the objective to discuss the necessity of
unifying the tributes raised by Federal Agencies in Brazil
(which is part of another discussion the creation of a single
juridical regime for all these agencies) so that this unique
revenue will be enough to afford the maintenance costs of these
agencies. This paper aims to show the importance of this regime
and this unification so as to avoid figures like the CONDECINE
(the tribute raised by ANCINE). In order to do that, the article
defines all types of tributes raised by the Brazilian federal
agencies (two types), considering the Brazilian tax law, and
describes specifically the CONDECINE tribute. Finally, the
paper debates the need and the possible consequences of a
single legal standard and suggests a single juridical regime and
a unique type of tribute (taxes) for all the federal agencies.
Furthermore, we suggest that the revenue raised by these
agencies should be enough to pay their maintenance costs. The
financial independence of these agencies is extremely important
in order to guarantee their functional independence.
Key word: CIDES, Taxes, Ancine, Federal agencies, Tax law,
cinema.
rea temtica direito tributrio, direito administrativo,

Vincius Alves Portela Martins Especialista em regulao da ANCINE, psgraduado em economia da regulao da atividade
cinematogrfica e audiovisual pela UFRJ-IE e ps graduando em Direito Pblico e tributrio pela Universidade Candido Mendes.
autor do livro Fundamentos da atividade cinematogrfica e audiovisual da editora Campus-Elselvier, 2009. Endereo eletrnico
veportela@yahoo.com.br e vinicius.martins@ancine.gov.br.

1) Introduo
Este trabalho tem por objetivo descrever, a luz do direito tributrio brasileiro, as
espcies tributrias denominadas contribuies e taxas, as quais so cobradas pelas
agncias reguladoras brasileiras e que, ao menos em parte, compe as receitas destas
autarquias especiais, tratando especificamente do caso da Agncia Nacional de Cinema
- ANCINE. Alm disso, esse trabalho demonstrar importncia destes tributos no que
diz respeito a independncia funcional das agncias, demonstrando a necessidade de
uniformizao das espcies tributrias cobradas por estas e da destinao das receitas
advindas destes tributos.
Um dos primados para a criao de agncias reguladoras o fato de estas serem
independentes o suficiente para atuarem de forma neutra na resoluo de conflitos entre
os agentes de um determinado mercado. Mais que rgos de governo, as Agncias
Reguladoras so rgos para a concretizao de suas polticas de Estado, que
ultrapassam as Polticas de Governo em termos de definitividade e estabilidade2. Foi
assim que as agncias surgiram em sua origem, com a criao das primeiras agncias
reguladoras estaduais nos EUA.
Um dos requisitos que caracteriza a independncia destes rgos o fato destes
gozarem de independncia financeira funcional e oramentria. Para isto ocorrer de
fato, presume-se na literatura especializada3 que as agncias reguladoras devam ter
receitas prprias para a manuteno de suas despesas e direcionamento dos recursos
para suas atividades de regulao e fiscalizao.
Entretanto, o regime jurdico que compe as Agncias Reguladoras brasileiras
fragmentado em leis esparsas. Cada agncia possui uma lei definindo suas
competncias, atividades, receitas prprias, etc. Isso faz com que as espcies tributrias
que compe as receitas destas agncias sejam diferentes e com destinaes e formas de
cobranas diferentes entre si. Assim, encontramos taxas de fiscalizao e Contribuies
de Interveno no Domnio Econmico - CIDE como as principais espcies tributrias
arrecadadas pelas agncias reguladoras brasileiras. Porm, dentre as Agncias
Reguladoras que compe o regime jurdico brasileiro, a ANCINE uma das poucas que
no possui uma taxa ou CIDE que constitua receita prpria, o que seria uma afronta aos

PECI, Alketa. NOVO MARCO REGULATRIO PARA O BRASIL DA PS-PRIVATIZAO: O PAPEL DAS AGNCIAS
REGULADORAS EM QUESTO, www.anpad.com.br1999/dwn/enanpad1999-ap-13.pdf, 1999

princpios econmicos que versam sobre agncias reguladoras e a necessidade de

independncia destes rgos.
Partindo deste ponto, aps descrever com maiores detalhes as espcies
tributrias das agncias reguladoras atuais, aprofundaremos o estudo da Contribuio
para o Desenvolvimento da Indstria Cinematogrfica Nacional CONDECINE para
demonstrar o efeito negativo da mudana da destinao desta (com a alterao efetuada
pela lei 11.437/06, a CONDECINE passa, em sua totalidade, a compor receita do Fundo
Setorial do Audiovisual), e, conseqentemente, de no haver um regime jurdico nico
das agncias que leve a uma unificao das espcies tributrias cobradas por estas. Essa
falta de uniformizao (tanto por parte da falta de um regime jurdico nico, como a
falta de unicidade das espcies tributrias e respectiva destinao destas), levou a
drstica4 conseqncia do desvio das receitas da CONDECINE para o fundo setorial do
audiovisual, criado pela lei 11.437/2006, o que tira a uma fonte de receita prpria da
ANCINE, tendo conseqncias na sua atuao independente.
Concluindo, refletiremos sobre as conseqncias relativas ausncia de um
regime jurdico nico para as agncias reguladoras do Brasil, do qual a diversidade de
espcies tributrias arrecadadas por estas (e a destinao de suas receitas) apenas parte
deste problema. Tem-se por finalidade do presente trabalho sugerir, a criao de um
regime jurdico nico para as agncias e a unificao das espcies tributrias (tipo de
tributo e respectiva destinao, etc.) por parte das mesmas, tomando como base os
problemas relacionados ao caso da Agncia Nacional de Cinema.
2) Metodologia
A metodologia a ser utilizada neste trabalho ser:
2.1) Definir as Contribuies e as taxas dentro do regime jurdico tributrio brasileiro,
citando as principais caractersticas;
2.2) Descrever as diferentes espcies tributrias utilizadas pelas agncias reguladoras
brasileiras, citando as destinaes.
2.3) Aprofundar o caso da contribuio cobrada pela ANCINE (CONDECINE) no que
diz respeito a: descrio de suas caractersticas, semelhanas e diferenas deste tributo
com as taxas cobradas pelas outras agncias.
2.4) Discorrer sobre as possibilidades de unificao das espcies tributrias e da
destinao das receitas das agncias reguladoras como um primeiro passo para adoo
4

Essa referncia com este adjetivo diz respeito, exclusivamente, ao problema da agncia no possuir
receita prpria para custear suas atividades, mas do que a transferncia, em si, para o FSA.

de um regime jurdico nico das agncias (e tambm para independncia e autonomia

funcional destas).
3) Fundamento jurdico das espcies tributrias fiscalizadas pelas agncias
reguladoras brasileiras: breve anlise a partir do direito tributrio brasileiro.
Um dos primados para efetiva independncia5 das agncias reguladoras o fato
destas terem tributos que constituam receita prpria para o custeio de suas atividades6.
No Brasil, as espcies tributrias escolhidas para compor parte das receitas das agncias
foram a contribuio de interveno no domnio econmico - CIDE

e as taxas.

Adentraremos agora um pouco mais no que significam estas espcies tributrias:

3.1) Taxas
Taxas so tributos cujo fato gerador configurado por uma atuao estatal
especfica, refervel ao contribuinte, que pode consistir:
a) no exerccio do poder de polcia
b) na prestao ao contribuinte, ou a colocao disposio deste, de servio
pblico especfico e divisvel. Assim, vemos que as taxas no dependem de um fato do
o indivduo, mas sim de um fato de Estado. Na medida em que o Estado exerce uma
determinada atividade, cobra a taxa de quem tira proveito daquela determinada
atividade.
Na taxa de servio veremos que, mesmo em casos em que o servio no frudo,
essa poder ser cobrada pelo simples fato de estar a disposio do contribuinte. O fato
que, neste caso, a atividade estatal, dada sua divisibilidade e referibilidade a um
indivduo ou a um grupo de indivduos determinvel, pode ou deve ser financiadas por
tributos pagos pelos indivduos para os quais essas atividades estatais se dirigem. A
implementao dessa idia levou criao da espcie de tributo denominada taxa,
conforme vimos na definio acima. A vinculao da taxa a uma atividade estatal
divisvel e refervel ao contribuinte serve para evitar que esta se confunda com o
imposto. vital para o entendimento da questo vermos que o fato gerador de uma taxa
, necessariamente, vinculado uma atividade estatal. A taxa tributo de fato gerador
vinculado de modo que, inocorrendo a atuao do Estado consistente na situao

DE CARVALHO, Cristiano Martins.http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=2654, 2001.

6
Nem todas as agncias cobram tributos para comporem receitas delas mesmo. Alm disso, nem todas que cobram tributos tem
estas receitas destinadas para a prpria agncia.

indispensvel e suficiente para surgimento da obrigao tributria, se torna invivel a

constituio do crdito tributrio por parte do sujeito ativo.
Ainda com relao aos fatos geradores das taxas, necessrio saber que estas
no podero ter a mesma base de clculo ou fato gerador de impostos7. Apenas o custo
do servio deve ser o parmetro para orientar base de clculo. Alm disso, esta base
precisar ter relao com a grandeza relativa atividade estatal, e no ao patrimnio do
contribuinte. Bernardo de Ribeiro de Moraes cita que ...a taxa ilegtima quando o
servio pblico no estiver em efetivo funcionamento, para possibilitar a utilizao do
mesmo. Nem devida diante da promessa de servio pblico futuro...
O contribuinte da taxa ser a pessoa que provoca a atuao estatal caracterizada
pelo exerccio do poder de polcia, ou a pessoa a quem seja prestada (ou disposio de
quem seja colocada) a atuao do Estado, traduzida num servio pblico divisvel.
Abaixo, adentraremos sobre as duas espcies de taxa existente: taxas de polcia e taxas
de servio.
3.1.1) Taxas de polcia Hely Lopes Meirelles cita que poder de polcia a
faculdade de que dispe a administrao pblica para condicionar e restringir o uso e o
gozo de bens, atividades e direitos individuais em benefcio da coletividade ou do
prprio Estado. Assim, h direitos do indivduos que devero ser conciliados com o
interesse pblico (levando-se em considerao os direitos e garantias fundamentais
preconizados no Art. 5 da Constituio Federal), cabendo ao Estado policiar a atuao
do indivduo. Esses direitos capazes de afetar o interesse pblico (construir, portar arma,
etc..) sofrem limites da atuao fiscalizadora do Estado, a qual dever visar o interesse
da coletividade e no do contribuinte da taxa isoladamente (Taxas do poder de polcia).
O exerccio do poder de polcia realizado e os servios pblicos so prestados
porque so atividades de interesse pblico. Este exerccio s pode ser realizado por
Pessoa Jurdica de Direito Pblico, ou seja, indelegvel a entes privados a atividade
tpica de Estado no que diz respeito tributao, punio, etc. S o exerccio efetivo do
poder de polcia diretamente voltado ao contribuinte que justifica a cobrana de taxa.

Constituio federal:
...Art. 145. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios podero instituir os seguintes tributos...
... 2 - As taxas no podero ter base de clculo prpria de impostos...

A competncia se d para instituir tributo que custeie a atividade provocada ou

demandada pelo contribuinte diretamente.
Entretanto, este poder de polcia no se materializa somente na atuao
fiscalizadora por parte do ente pblico, mas tambm por meio do exerccio
regulamentar. Ou seja, para a criao de uma taxa relativa ao poder de polcia, no basta
existncia de uma norma limitadora de direitos individuais; faz-se necessria uma
atividade pblica no sentido da garantia da sua observncia, a qual implique despesa
pblica e, por isso, necessidade de custeio. Moraes (1995) acrescenta que, com base no
poder de polcia utilizado, o estado exerce uma atividade estatal manifestadora desse
poder, fiscalizando, controlando, vistoriando, inspecionando, licenciando, etc. Tal
atividade estatal, em razo do exerccio do poder de polcia, que ser custeada pela
taxa. Caso contrrio, no h o que justifique uma despesa e a respectiva receita
tributria. Inexistir o que essencial para o surgimento de uma taxa (certa atividade
estatal, dirigida ao contribuinte).
A taxa de polcia exigida em razo da atividade estatal, decorrente do poder de
polcia, pelo qual a administrao realiza uma atividade que se refira, afete ou beneficie
o contribuinte. Para instituio de taxa, exige-se que o servio seja especfico e
divisvel, alm de ter usurios determinados (no poder haver cobrana para a
coletividade como um todo, assim como ocorre com os impostos). Os servios podero
ser individualizados, permitindo que se identifique e que se avalie, isoladamente do
complexo da atividade estatal, a parcela utilizada individualmente pela pessoa ou grupo
de pessoas.
O caso das agncias reguladoras, dada as definies bsicas citadas acima, de
taxas de polcia (algumas citam isto no prprio marco legal que cria a agncia). O
Cdigo Tributrio Nacional, em seu artigo 78, define poder de polcia como a
atividade da administrao pblica, que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou
liberdade, regula a prtica de ato ou absteno de fato em razo de interesse pblico
concernente segurana, higiene, ordem, aos costumes, disciplina da produo e
do mercado, ao exerccio do poder pblico, tranqilidade pblica ou ao respeito
propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. considerado regular o exerccio
de polcia quando desempenhado pelo rgo competente, nos limites de lei aplicvel,
com observncia do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como
discricionria, sem abuso ou desvio de poder ...

A simples existncia de um servio organizado de fiscalizao no permite que

se possa cobrar taxas fundadas no exerccio de poder de polcia. necessria a
existncia de vinculao entre a aludida atividade de polcia e o contribuinte, ou seja,
preciso que haja uma atividade concreta da administrao diretamente referida ao
contribuinte.
Em si mesmo considerado, o poder de polcia no h de gerar a competncia
para a instituio do tributo. O poder tributante no exerce o poder de polcia para
justificar a cobrana da taxa pertinente, mas cobra a taxa relacionada porque exerce
poder de polcia. E o poder de polcia servio profiltico, objetivando orientar o
comportamento social e empresarial, dentro de regras de ordem e coerncia
(MARTINS, Ives Gandra da Silva, comentrios constituio do Brasil, vol 6, ed
Saraiva, 1990).
Exemplificando o conceito acima descrito, temos as taxas cobradas pelas ANAC
(Taxa de Fiscalizao da Aviao Civil TFAC), ANATEL (Taxas de fiscalizao de
instalao e de Taxa de Fiscalizao de Funcionamento (esta ltima cobrada
anualmente)); ANS (Taxa de Sade Suplementar), ANVISA (taxa de fiscalizao de
vigilncia sanitria); ANTT e ANTAQ (taxas de fiscalizao da prestao de servios e
de explorao de infra-estrutura); ANEEL (Taxa de Fiscalizao de Servios de
Energia Eltrica); ANA (taxa de fiscalizao da prestao dos servios pblicos de
irrigao e operao da aduo de gua bruta, se em regime de concesso ou
autorizao).
3.1.2) Taxas de servio Estas tem por fato gerador uma atuao estatal
consistentemente na execuo de um servio pblico, especfico e divisvel,
efetivamente prestado ou posto a disposio do contribuinte. Servios divisveis so
aqueles insuscetveis de ser frudos isoladamente por cada usurio. Servios indivisveis
no comportam taxao. A divisibilidade no est ausente da configurao da j referida
taxa de polcia que tambm corresponde a uma atuao do Estado divisvel e refervel
ao contribuinte. Entretanto, ao prever as taxas de servio, o Cdigo Tributrio Nacional
levou em conta a alternativa dada pela constituio de se tributar tanto a fruio efetiva
quanto a fruio potencial de servios.
3.1.3) Destinao das receitas das taxas
Sendo as taxas cobradas em razo de um servio ou do exerccio do poder de
polcia, est clara a inteno do Constituinte no sentido de que tal implique o custeio de
das correspondentes atividades estatais. As taxas, diferentemente dos impostos, so
7

tributos com finalidade especfica a determinar o destino do seu produto. Ainda que no
haja vinculao expressa do produto da arrecadao para o custeio da atividade, ela ser
presumida. O que no se admite a determinao legal de aplicao em outra atividade
estatal ou em benefcio de terceiros. Existe uma dupla vinculao, qual seja: fato
gerador vinculado a atividade estatal e produto da arrecadao vinculado atividade que
justifica a instituio do tributo. Decorre da prpria outorga de competncia a
compreenso de que feita para que a respectiva atividade seja custeada por aqueles
que provocam o exerccio do poder de polcia ou que se beneficiam de modo especfico
e individualizado de servios pblicos. O entendimento de que estas pessoas devam
verter recursos adicionais ao Estado, equivalentes ao custo da atividade que lhes diz
respeito em particular revela um ideal de justia fiscal.
3.2) Contribuies Artigo 149 da Constituio Federal
As contribuies passaram a ser considerados tributos depois da Emenda
Constitucional N 01/69 ocorrida na Constituio Federal de 1967, que estabeleceu, ao
lado da competncia da Unio de instituir impostos, sua competncia para instituir
contribuies (sociais, de Interveno no Domnio econmico, entre outras). O Cdigo
Tributrio Nacional (lei 5.172/1966) no considerava, em sua redao original, que
contribuio fosse tributo. Apenas os impostos, taxas e contribuies de melhoria eram
considerados tributos. Atualmente no h mais dvidas sobre a natureza tributria desta
espcie.
As Contribuies representam situaes em que o Estado atua relativamente a
um determinado grupo de contribuintes. No se trata de uma ao geral, a ser custeada
por impostos, tampouco de uma situao especfica e divisvel, conforme vimos com as
taxas. Alis, caracterstica peculiar das contribuies a destinao a determinada
atividade, exercitvel por entidade estatal ou at mesmo paraestatal reconhecida pelo
Estado como necessria ou til realizao de uma funo de interesse pblico, onde a
nota da divisibilidade (em relao aos indivduos) no relevante. Assim, a
contribuio no pressupe nenhuma atividade direta do estado, especfica ou divisvel,
pois no so dimensionadas por critrios cumulativos, mas por critrios distributivos,
podendo variar conforme a capacidade contributiva de cada um (pagamento da
contribuio estatal estar sempre vinculado a uma atuao estatal em benefcio do
contribuinte). A contribuio caracterizada pela inerncia da finalidade a sua essncia,
pois no pode ser reconduzida figura de imposto, j que a prpria constituio no

atrela nenhuma materialidade na respectiva norma atributiva de competncia

instituidora, alm de claramente no incluir a figura na categoria de impostos.
Nas contribuies, embora a referibilidade a uma determinada finalidade seja
seu elemento distintivo, no pressupe a prestao de uma atividade, por parte do poder
pblico, diretamente quele que a paga. Nem mesmo se pode afirmar que se destinem
finalidade essencial indicada no art. 195 da Constituio Federal. A PIS, COFINS e a
extinta CPMF j tiveram 3 destinaes no inteiramente ligadas seguridade social.
Assim, a denominao da teoria da vinculao das contribuies a um determinado fim
e sua referibilidade direta ao contribuinte no constitui toda essncia do tributo,
diferentemente do que ocorre com as taxas conforme visto no item 3.1.4, onde h uma
vinculao perfeita (contribuies apresentando uma vinculao imperfeita finalidade
e uma referibilidade indireta ao contribuinte).
Se a lei instituidora do tributo no prever sua destinao, no podemos
consider-lo como uma contribuio social, a menos que se trate de contribuio que se
possa caracterizar como realizadora da finalidade pela simples razo de sua cobrana.
... contribuio poder assumir a feio de instrumento de atuao, por exemplo, no
domnio econmico (contribuio de equalizao de carga tributria), assim como
poder ser instrumento para gerar recursos para uma atuao material da Unio nas
respectivas reas. (GRECO, Marco Aurlio. Contribuies (uma figura sui generis).
Dialtica, 2000, p 136)...
A correspondncia entre a finalidade invocada e a efetiva destinao dos
recursos sua realizao indispensvel para que a contribuio tenha sustentao
constitucional. Isto significa que a contribuio no pode ter o pretexto de aumentar a
arrecadao, mas deve ser investida na sua finalidade precpua, de acordo com o que
reza o Art. 149 da CONSTITUIO FEDERAL. A omisso do legislador quanto ao
aspecto da destinao compromete a validade da prpria regra de tributao.
O desvio do produto da arrecadao feito por qualquer instrumento normativo,
atribuindo destinao diversa do que dava suporte a sua instituio ou a falta de
correspondncia da sua cobrana finalidade que a justifica, enseja o reconhecimento
da inconstitucionalidade total ou parcial superveniente. O desvio da finalidade das
contribuies as invalida por trs motivos:
1) Alterao das finalidades das contribuies via lei oramentria ou ato
administrativo pode elevar a finalidades no previstas na CONSTITUIO
FEDERAL;
9

2) O desvio da finalidade acaba por alterar a necessria relao de referibilidade da

mesma com o sujeito passivo da obrigao tributria;
3) O desvio da finalidade acaba por violar os princpios da moralidade e da
eficincia administrativa.
A destinao, deste modo, assume relevncia tributria e constitucional e
legitimadora do exerccio da competncia federal. O contribuinte pode opor-se a
mudana da contribuio que no esteja afetada aos seus fins, constitucionalmente
admitidos; igualmente poder reclamar a repetio do tributo pago, se, apesar de lei,
houver desvios quanto a aplicao dos recursos arrecadados.
No se deve confundir o fato gerador de uma contribuio com a finalidade
desta, enquanto critrio de validao constitucional. Fato gerador do tributo situao
prevista em lei como necessria e suficiente ao surgimento da obrigao tributria. A
par desta situao, o Supremo Tribunal Federal STF j assentou de que no h
impedimento a que contribuies sociais tenham mesmo fato gerador de impostos,
inclusive repetindo os fatos geradores e base de clculos destes, o que evidencia que os
fatos geradores das contribuies no so atividades mediatas que o Estado realize para
atingir tal finalidade prevista em lei. Isto no representa invaso de competncia pela
utilizao de fato gerador reservado a imposto. O sujeito ativo das contribuies ser a
Unio ou outras pessoas jurdica de direito pblico prevista em lei, sendo que nem
sempre haver identidade entre o sujeito ativo e a pessoa jurdica destinatria dos
recursos e que ter a obrigao de lhes dar a finalidade que fundamenta a instituio do
tributo.
A referibilidade o que d identidade s contribuies, diferenciando-as dos
impostos e das taxas. No toda e qualquer pessoa que pode ser chamada ao custeio das
contribuies. A atividade a ser custeada h de se referir aos contribuintes. Do contrrio,
seria um simples imposto afetado a determinada finalidade, o que vedado pelo Art.
167, IV da CONSTITUIO FEDERAL. De outro, contudo, no se exige que o
contribuinte seja beneficiado ou mesmo que a atividade lhe seja diretamente dirigida, o
que requisito apenas das taxas.
A referibilidade requisito inerente a todas as contribuies, sejam sociais, do
interesse das categorias, de interveno no domnio econmico ou de iluminao
pblica (entretanto, o mesmo no se aplica s contribuies para seguridade social). Na
verdade, paga-se contribuio porque o contribuinte faz parte de algum grupo, de
alguma classe, de alguma categoria identificada a partir de certa finalidade qualificada
10

constitucionalmente assim por diante. Algum faz parte, algum participa de uma
determinada coletividade, encontrando-se em situao diferenciada, sendo que, desta
participao, pode haurir, eventualmente (no necessariamente) determinada vantagem.
O sujeito passivo da contribuio no pode ser algum completamente alheio
vantagem obtida ou ao fato que originou a atividade estatal que lhe surgiu um efeito,
uma vez que a referibilidade entre quem paga a contribuio e a situao intermediria
nota caracterstica desta espcie tributria. Isso relevante especialmente pelo fato de
que geralmente o legislador escolhe como sujeito passivo pessoas alheias ao fato
descrito. No que diz respeito s contribuies, isto serviria para descaracterizar esta
exao, pois nesse tributo, necessariamente, h um vnculo entre quem paga e o fato
descrito na situao material da hiptese tributria. Assim, corrobora-se a necessidade,
especialmente nas CIDES, de que pessoa que no integrar qualquer uma dessas
categorias no deve ser compelida a contribuir no interesse das mesmas.
3.2.1) Contribuies de interveno no domnio econmico.
O domnio econmico corresponde ao mbito de atuao dos agentes
econmicos de modo que eventual interveno da Unio ter, necessariamente, que
estar voltada para a alterao da situao com vista concretizao de tais princpios.
Os princpios estabelecidos no ttulo da CONSTITUIO FEDERAL Da ordem
econmica delimitam, pois, as finalidades que amparam a instituio das
Contribuies de Interveno no Domnio Econmico - CIDE.
A finalidade apontada na lei instituidora de uma determinada contribuio
verificada pela destinao legal do produto da arrecadao desta. A contribuio um
instrumento de atuao da Unio em uma das reas elencadas, a que se chama de
finalidades, na qual a atuao implicar aes do governo, servido a contribuio como
fonte de financiamento para tanto.
Em se tratando de CIDE, podemos vislumbrar que, pela sua prpria cobrana,
ter-se- um efeito configurando, neste caso especfico, a pretendida interveno. Assim
o controle quanto a efetiva presena de finalidade e da relao de causa e efeito entre
cobrana e o efeito pretendido, ser, em alguns casos, absolutamente indispensvel para
a verificao de sua validade, especialmente para evitar que a simples referncia ao
carter interventivo intrnseco acabe dissimulando a instituio de um novo imposto,
cuja validade tenha de ser analisada luz do regime jurdico aplicvel a tal espcie
tributria. Entretanto, no h sustentao de que esta espcie tributria deva ser
interventiva de forma a que sua cobrana implique a prpria interveno. A
11

contribuio tem por objetivo custear a Unio no sentido da interveno no domnio

econmico. E esta interveno significa corrigir distores do mercado, corrigindo
eventuais falhas (diretamente ou por induo). Muitas vezes a interveno sobre o
domnio econmico ocorrer positivamente para concretizar objetivos da prpria
constituio. Assim, toda vez em que surge a necessidade de interveno no domnio
econmico, aparece a possibilidade de se cobrar uma CIDE. A interveno supe a
idia de provimento pontual, circunscrito a uma determinada rea, setor, segmento da
atividade econmica que apresentem caractersticas que a justifiquem. Um dos
parmetros da instituio de uma CIDE a definio de uma parcela do domnio
econmico, que atuar como critrio de circunscrio da sua aplicao, inclusive no que
se refere aos respectivos contribuintes. Contribuio de interveno que atinja universo
que abrange todos, independente do setor em que atuem, at poder ser contribuio,
mas certamente no ser mais de interveno.
Assim, a caracterstica fundamental desta espcie tributria ser um instrumento
de planejamento econmico de que dispe o Estado para regular e intervir sobre setores
da economia. Intervm-se no mercado sempre que e deseja orient-lo ou reorient-lo em
caso de descompasso de segmentos determinados sendo, pois, a prpria interveno,
instrumento de planejamento econmico.
Em suma, para o direito, CIDE uma espcie tributria. Para a economia, um
instrumento de planejamento. A interveno no domnio econmico, a luz do ttulo VII
da Constituio, objetiva permitir que a economia flua sem choques e competitiva,
afastando abusos, facilitando o fluir da economia e obtendo recursos de remunerao no
setor escolhido, alm de universalizar a expanso do segmento de forma neutra, justa e
eficaz. O que fica claro aqui que no h espao para instituio desta espcie tributria
com fins meramente arrecadatrios, onde as receitas por elas geradas possam exceder as
necessidades da prpria interveno, constituindo esta medida o limite da prpria
exao.
Com relao ao grau de vinculao que o legislador possui no que diz respeito a
destinao das receitas da CIDE, h casos em que ele no possui praticamente, nenhuma
liberdade (caso da CIDE-Combustveis), como h casos em que o legislador possui
quase que liberdade total, tendo como limite, apenas, a finalidade constitucional que
autoriza a criao da exao, como o caso da CONDECINE. Entretanto, alterar a
finalidade da contribuio significa, para alguns autores, a criao de uma nova

12

contribuio, sujeito a respectivo exame de compatibilidade constitucional, tanto sob o

ngulo central quanto substancial.

Podemos arrolar os pressupostos constitucionais para a vlida instituio de uma

CIDE da seguinte forma:
1)

Haja interveno do estado no domnio econmico com fundamento

no art. 1748 da CONSTITUIO FEDERAL;

2)

Haja vinculao do produto de sua arrecadao ao financiamento da

atividade interventiva do estado na ordem econmica;

3)

Que a atividade interventiva do Estado realizada com fundamento no

Art. 174 da CONSTITUIO FEDERAL opere seus feitos sobre
qualquer um dos eventos resguardados pelos princpios arrolados no
Art. 1709, caput;

4)

Que somente aqueles que atuam no campo econmico objeto da

interveno estatal podem ser eleitos como sujeito passivos de uma
CIDE. Isso significa dizer que o universo dos respectivos sujeitos
passivos estar limitado ao conjunto formado pelos que integram
aquele setor.

4) Resultados (anlise e discusso)

4.1) As espcies tributrias arrecadadas, controladas e fiscalizada pelas agncias
reguladoras brasileiras e a destinao destas receitas
As agncias reguladoras brasileiras carecem de um regime jurdico nico que
dite regras uniformes que valham para todas as agncias. E um dos principais reflexos
da ausncia de um regime jurdico nico a falta de uniformidade quanto s espcies
tributrias que compe, ao todo ou em parte, direta ou indiretamente, as receitas das
agncias.
Para clarificar esta questo, vamos citar os tributos que so arrecadados
diretamente pelas dez agncias reguladoras federais brasileiras, citando se estes tributos
constituem ou no suas respectivas receitas:

Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado exercer, na forma da lei, as funes de
fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado.
Art. 170. A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos
existncia digna, conforme os ditames da justia social, observados os seguintes princpios:I - soberania nacional; II - propriedade
privada; III - funo social da propriedade; IV - livre concorrncia; V - defesa do consumidor; VI - defesa do meio ambiente,
inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e servios e de seus processos de
elaborao e prestao; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 42, de 19.12.2003)
9

13

ANEEL - Lei 9.427/1996

...Art. 11. Constituem receitas da Agncia Nacional de Energia Eltrica - ANEEL:
I - recursos oriundos da cobrana da taxa de fiscalizao sobre servios de energia
eltrica, instituda por esta Lei;
Art. 12. instituda a Taxa de Fiscalizao de Servios de Energia Eltrica, que ser
anual, diferenciada em funo da modalidade e proporcional ao porte do servio
concedido, permitido ou autorizado, a includa a produo independente de energia
eltrica e a auto-produo de energia....
ANATEL Lei 9472/1997 (LGT)
...Art. 47. O produto da arrecadao das taxas de fiscalizao de instalao e de
funcionamento a que se refere a Lei n 5.070, de 7 de julho de 1966, ser destinado ao
Fundo de Fiscalizao das Telecomunicaes - FISTEL, por ela criado.
Art. 50. O Fundo de Fiscalizao das Telecomunicaes - FISTEL, criado pela Lei n
5.070, de 7 de julho de 1966, passar administrao exclusiva da Agncia, a partir da
data de sua instalao, com os saldos nele existentes, includas as receitas que sejam
produto da cobrana a que se refere o art. 14 da Lei n 9.295, de 19 de julho de 1996.
Art. 51. Os arts. 2, 3, 6 e seus pargrafos, o art. 8 e seu 2, e o art. 13, da Lei n
5.070, de 7 de julho de 1966, passam a ter a seguinte redao:
"Art. 2 O Fundo de Fiscalizao das Telecomunicaes - FISTEL constitudo das
seguintes fontes:
f) taxas de fiscalizao;
"Art. 3 Alm das transferncias para o Tesouro Nacional e para o fundo de
universalizao das telecomunicaes, os recursos do Fundo de Fiscalizao das
Telecomunicaes

FISTEL

sero

aplicados

pela

Agncia

Nacional

de

Telecomunicaes exclusivamente:
...d) no atendimento de outras despesas correntes e de capital por ela realizadas no
exerccio de sua competncia."
"Art. 6 As taxas de fiscalizao a que se refere a alnea f do art. 2 so a de
instalao e a de funcionamento.
1 Taxa de Fiscalizao de Instalao a devida pelas concessionrias,
permissionrias e autorizadas de servios de telecomunicaes e de uso de
radiofreqncia, no momento da emisso do certificado de licena para o
funcionamento das estaes.

14

 2 Taxa de Fiscalizao de Funcionamento a devida pelas concessionrias,

permissionrias e autorizadas de servios de telecomunicaes e de uso de
radiofreqncia, anualmente, pela fiscalizao do funcionamento das estaes...
ANP - Lei 9.478/1997
...Art. 15. Constituem receitas da ANP:... V - o produto dos emolumentos, taxas e
multas previstos na legislao especfica, os valores apurados na venda ou locao dos
bens mveis e imveis de sua propriedade, bem como os decorrentes da venda de dados
e informaes tcnicas, inclusive para fins de licitao, ressalvados os referidos no 2
do art. 22 desta Lei.
...Art. 16. Os recursos provenientes da participao governamental prevista no inciso
IV do art. 45, nos termos do art. 51, destinar-se-o ao financiamento das despesas da
ANP para o exerccio das atividades que lhe so conferidas nesta Lei...10
ANS - Lei 9.961/2000
...Art. 17. Constituem receitas da ANS....I - o produto resultante da arrecadao da
Taxa de Sade Suplementar de que trata o art. 18; Art. 18. instituda a Taxa de Sade Suplementar, cujo fato gerador o exerccio pela
ANS do poder de polcia que lhe legalmente atribudo.
Art. 19. So sujeitos passivos da Taxa de Sade Suplementar as pessoas jurdicas,
condomnios ou consrcios constitudos sob a modalidade de sociedade civil ou
comercial, cooperativa ou entidade de autogesto, que operem produto, servio ou
contrato com a finalidade de garantir a assistncia sade visando a assistncia mdica,
hospitalar ou odontolgica....
ANVISA - Lei 9.782/1999
...Art. 22. Constituem receita da Agncia:
I - o produto resultante da arrecadao da Taxa de fiscalizao de vigilncia
sanitria, na forma desta Lei;
Art. 23. Fica instituda a Taxa de Fiscalizao de Vigilncia Sanitria.

10
A CIDE COMBUSTVEL (lei 10.336 de 19 de dezembro de 2001) no arrecadada pela ANP e no tem receita destinada para a
agncia.
Art. 1 Fica instituda a Contribuio de Interveno no Domnio Econmico incidente sobre a importao e a comercializao de
petrleo e seus derivados, gs natural e seus derivados, e lcool etlico combustvel (Cide), a que se refere os arts. 149 e 177 da
Constituio Federal, com a redao dada pela Emenda Constitucional no 33, de 11 de dezembro de 2001.
1 O produto da arrecadao da Cide ser destinada, na forma da lei oramentria, ao:
I - pagamento de subsdios a preos ou transporte de lcool combustvel, de gs natural e seus derivados e de derivados de petrleo;
II - financiamento de projetos ambientais relacionados com a indstria do petrleo e do gs; e
III - financiamento de programas de infra-estrutura de transportes.

15

 1 Constitui fato gerador da Taxa de Fiscalizao de Vigilncia Sanitria a

prtica dos atos de competncia da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria constantes
do Anexo II.
2 So sujeitos passivos da taxa a que se refere o caput deste artigo as pessoas
fsicas e jurdicas que exercem atividades de fabricao, distribuio e venda de
produtos e a prestao de servios mencionados no art. 8 desta Lei...
ANTT E ANTAQ - Lei 10.233/2001
...Art. 77. Constituem receitas da ANTT e da ANTAQ:
II - recursos provenientes dos instrumentos de outorga e arrendamento administrados
pela respectiva Agncia, excetuados os provenientes dos contratos de arrendamento
originrios da extinta Rede Ferroviria Federal S.A. - RFFSA no adquiridos pelo
Tesouro Nacional com base na autorizao contida na Medida Provisria no 2.181-45,
de 24 de agosto de 2001; (Redao dada pela Lei n 11.483, de 2007)
III - os produtos das arrecadaes de taxas de fiscalizao da prestao de servios e
de explorao de infra-estrutura atribudas a cada Agncia. (Redao dada pela
Medida Provisria n 2.217-3, de 4.9.2001)...
ANCINE MP 2.228-1/2001
Agncia onde a contribuio no constitui receita prpria, aps alterao efetuada pela
lei 11.437/2006.
ANA - Lei 9.984/2000
A ANA tambm no fica com as receitas das taxas fiscalizadas e arrecadadas por ela.
No mximo, fica com o produto resultante da arrecadao das multas aplicados em
decorrncia das aes de fiscalizao.

...Art. 20. Constituem receitas da ANA:

VII - o produto resultante da arrecadao de multas aplicadas em decorrncia de aes
de fiscalizao de que tratam os arts. 49 e 50 da Lei n 9.433, de 1997;
Art. 21. As receitas provenientes da cobrana pelo uso de recursos hdricos de
domnio da Unio sero mantidas disposio da ANA, na Conta nica do Tesouro
Nacional, enquanto no forem destinadas para as respectivas programaes...
ANAC - Lei 11.182/2005
...Art. 29. Fica instituda a Taxa de Fiscalizao da Aviao Civil TFAC...
Art. 31. Constituem receitas da ANAC:
IV recursos provenientes de pagamentos de taxas;
16

 1o O fato gerador da TFAC o exerccio do poder de polcia decorrente das atividades

de fiscalizao, homologao e registros, nos termos do previsto na Lei no 7.565, de 19
de dezembro de 1986 - Cdigo Brasileiro de Aeronutica. (Redao dada pela Lei n
11.292, de 2006)
2o So sujeitos passivos da TFAC as empresas concessionrias, permissionrias e
autorizatrias de prestao de servios areos comerciais, os operadores de servios
areos privados, as exploradoras de infra-estrutura aeroporturia, as agncias de carga
area, pessoas jurdicas que explorem atividades de fabricao, manuteno, reparo ou
reviso de produtos aeronuticos e demais pessoas fsicas e jurdicas que realizem
atividades fiscalizadas pela ANAC. (Redao dada pela Lei n 11.292, de 2006)...
Assim, nas diferentes agncias reguladoras que compe o Estado brasileiro,
vemos casos em que as taxas cobradas pelas agncias constituem receitas diretas das
destas (como o caso da ANAC, ANVISA, ANEEL, ANAC, ANS, ANTT E ANTAQ)
assim como outros onde apenas a receita proveniente das multas constitui receitas da
agncia (caso da ANA e da ANCINE), e outras onde a agncia no v o produto das
taxas ou contribuies cobradas constiturem, diretamente, suas receitas; mas estas
compem fundos que so administrados, ao menos em parte, por estas agncias (como
no caso da ANATEL e ANCINE).
Mas, ao lado do problema que a ausncia de uniformidade quanto a destinao
das receitas das agncias reguladoras, temos o da definio das espcies tributrias que
compe parte destas receitas. H uma miscelnea muito grande, confundindo diversos
conceitos e, inclusive espcies tributrias o que, em parte, reflexo da falta de um
regime jurdico nico e da ausncia de uniformizao das espcies tributrias cobrada
pelas agncias reguladoras federais brasileiras.
4.2) O caso especfico da ANCINE
A Contribuio para o Desenvolvimento da Indstria Cinematogrfica Nacional
CONDECINE uma Contribuio de Interveno sobre o Domnio Econmico
CIDE. Esta espcie de contribuio (CIDE) caracterizada por ser de funo
tipicamente extra-fiscal, ou seja, no se destina a suprir cofres pblicos de recursos
financeiros (como os tributos de arrecadao fiscal), porm um instrumento de
interveno num determinado domnio econmico. Temos, no ordenamento jurdicotributrio brasileiro, a CIDE sobre combustveis (a mais conhecida das CIDEs), que
uma contribuio que interfere no domnio econmico relativo ao mercado de petrleo,

17

gs e derivados (de acordo com lei 10.336/2001, a fiscalizao e a arrecadao da

CIDE-combustvel competem Receita Federal do Brasil RFB). J a CONDECINE,
atualmente, a CIDE que intervm no domnio econmico especificamente relacionado
ao mercado audiovisual.
A CONDECINE possui os seguintes Fatos Geradores11: a veiculao, a
produo, o licenciamento e a distribuio de obras cinematogrficas e
videofonogrficas com fins comerciais, por segmento de mercado a que forem
destinadas; e o pagamento, o crdito, o emprego, a remessa ou a entrega, aos
produtores, distribuidores ou intermedirios no exterior, de importncias relativas a
rendimento decorrente da explorao de obras cinematogrficas e videofonogrficas ou
por sua aquisio ou importao, a preo fixo. Em virtude destes fatos geradores, h as
seguintes denominaes utilizadas com relao a este tributo: a CONDECINE TTULO
(art. 32, Caput12) e CONDECINE REMESSA (ART. 32 NICO13). A CONDECINE
de que trata o caput utiliza-se de alquota especfica14 enquanto a prevista no pargrafo
nico utiliza-se de alquota ad valorem15.
Bom, percebe-se que, na verdade, existem dois (2) tributos dentro de um s (o
que por si s no ilegal, mas muito confuso, especialmente porque, conforme nosso
entendimento, ocorre uma mistura de espcies tributrias, diferentemente do que ocorre
com o ICMS16, onde h vrios impostos dentro de uma s espcie tributria). Um
primeiro grupo possui 4 fatos geradores semelhantes entre si enquanto que o outro
possui 5 fatos geradores de obrigao tributria semelhantes entre si.
4.2.1) CONDECINE Ttulo

11

Segundo o Cdigo tributrio Nacional, art 114, o fato gerador da obrigao principal a situao definida em lei como necessria
e suficiente sua ocorrncia.
12
...MP 2.228-1/01 - Art. 32. A Contribuio para o Desenvolvimento da Indstria Cinematogrfica Nacional - CONDECINE ter
por fato gerador a veiculao, a produo, o licenciamento e a distribuio de obras cinematogrficas e videofonogrficas com fins
comerciais, por segmento de mercado a que forem destinadas. (Vide Lei n 10.454, de 13.5.2002)...
13

...MP 2.228-1/01 - Art. 32-Pargrafo nico. A CONDECINE tambm incidir sobre o pagamento, o crdito, o emprego, a
remessa ou a entrega, aos produtores, distribuidores ou intermedirios no exterior, de importncias relativas a rendimento decorrente
da explorao de obras cinematogrficas e videofonogrficas ou por sua aquisio ou importao, a preo fixo...

14

Alquota especfica Tem por base a unidade de medida adotada.

Alquota ad valorem Tem por base o faturamento, a receita bruta ou o valor da operao e, no caso de importao, o valor
aduaneiro.
16
O ICMS hospeda, pelo menos, 5 impostos: imposto sobre circulao de mercadoria; sobre servio de transportes interestadual e
intermunicipal; sobre servios de comunicao; sobre importao, circulao, produo, distribuio ou consumo de lubrificantes e
combustveis gasoso e energia eltrica e imposto sobre extrao, circulao, distribuio ou consumo de minerais. Note, entretanto,
que a espcie tributria, obedecendo a suas caractersticas e preceitos legais, sempre um imposto.
15

18

Entendemos que a CONDECINE ttulo tenha mais caracterstica de taxa que

contribuio de interveno no domnio econmico - CIDE. Isto ocorre em virtude das
caractersticas de arrecadao, controle, fiscalizao, composio da obrigao
tributria, fatos geradores e sujeito passivo deste tributo nas situaes descritas no art.
32, caput da MP.
A ANCINE a autarquia especial, vinculada ao Ministrio da Cultura
responsvel pelo fomento, regulao e fiscalizao da indstria cinematogrfica e
videofonogrfica, dotada de autonomia administrativa e financeira (Art. 5 da MP
2.228-1/01 adaptado), tendo como uma de suas competncias legalmente definidas a
aplicao de multas e sanes na forma da lei17. A lei de criao da ANCINE no fala,
diferentemente das leis de criao das outras agncias, conforme observamos
anteriormente, sobre cobrana de taxas cujo fato gerador o exerccio pela Agncia X,
Y, etc. do poder de polcia que lhe legalmente atribudo.
Poder de polcia a faculdade de que dispe a administrao pblica para
condicionar e restringir o uso e o gozo de bens, atividades e direitos individuais em
benefcio da coletividade ou do prprio Estado. No caso da cobrana da CONDECINE
Ttulo, observamos que a ANCINE a responsvel em dar licena aos contribuintes que
queiram comercializar, veicular, licenciar etc. obras audiovisuais nos diferentes
segmentos de mercado, com fins comerciais, inclusive definindo e normatizando
questes sobre:
-enquadramento de obras (publicitrias ou no publicitrias)
-verificao de cumprimento de requisito legal para que as empresas ou as obras por
estas veiculadas possam gozar de isenes tributrias
- verificao de tamanho da obra audiovisual para pagamento maior ou menor de
CONDECINE, etc.
E para a Ancine conceder esta licena de veiculao, exibio, etc. com inteno
comercial obrigatrio o pagamento da CONDECINE Ttulo, por segmento de
mercado18 a que se destinar

17

MP 2228-1/01 - ....Art. 7o A ANCINE ter as seguintes competncias... ...IV - aplicar multas e sanes, na forma da lei...

18

MP 2228-1/01 ...Art. 29. A contratao de direitos de explorao comercial, de licenciamento, produo, co-produo,
exibio, distribuio, comercializao, importao e exportao de obras cinematogrficas e videofonogrficas em qualquer
suporte ou veculo no mercado brasileiro, dever ser informada ANCINE, previamente comercializao, exibio ou veiculao
da obra, com a comprovao do pagamento da CONDECINE para o segmento de mercado em que a obra venha a ser explorada
comercialmente. (Redao dada pela pela Lei n 10.454, de 13..5.2002)...

19

Uma das caractersticas que fazem parte das espcies tributrias da taxas e no
de contribuies de interveno no domnio econmico exatamente esta. ...taxa tem
como fato gerador atuao estatal especfica refervel ao contribuinte, podendo consistir
no exerccio do poder de polcia... . Com base no poder de polcia utilizado, o Estado
(neste caso especfico por intermdio da ANCINE) exerce uma atividade estatal
manifestadora desse poder. Fiscaliza, controla, vistoria, inspeciona, licencia, etc. Tal
atividade estatal, em razo do exerccio do poder de polcia (que ocorre de fato), ser
custeada pela CONDECINE ttulo. Caso contrrio, no haveria o que justificasse uma
despesa e a respectiva receita tributria nos moldes desta, pois inexistiria o que
essencial para o surgimento desta espcie (CONDECINE ttulo), qual seja: atividade
estatal (concesso de licena para veiculao e comercializao de obras audiovisuais,
no interesse pblico e dentro das regras legais por parte da ANCINE), dirigida ao
contribuinte (o que caracterstica, na verdade, das taxas).
O poder tributante no exerce o poder de polcia para justificar a cobrana da
taxa pertinente, mas cobra a taxa relacionada porque exerce poder de polcia (a
ANCINE cobra a CONDECINE ttulo como condio fundamental para obteno por
parte do contribuinte do direito de licenciar, comercializar, veicular obras audiovisuais
nos diferentes segmentos de mercado, com inteno comercial). E o poder de polcia
servio profiltico, objetivando orientar o comportamento social e empresarial, dentro
de regras de ordem e coerncia. Por isso os valores de CONDECINE so diferentes
(dado que a CONDECINE ttulo usa alquota especfica) a depender do tamanho da
obra (obras de cunho no publicitrio) e do segmento de mercado em que esta for
veiculada (o que vale tanto para obras publicitrias como para as no publicitrias), sem
que se fira o princpio da isonomia19.
Alm disso, de fundamental importncia atentarmos para o fato de que esta
licena concedida pela ANCINE, para alm das necessidades mercadolgicas e de
obteno de informaes, faz parte de um objetivo muito maior, conforme precificado
nos objetivos e competncias da ANCINE, qual seja, a promoo da obra audiovisual
brasileira, promoo da lngua brasileira e promoo da cultura nacional. Ou seja, a
ANCINE usa de seu Poder de polcia para proteger um bem maior e extremamente

19

CF - DAS LIMITAES DO PODER DE TRIBUTAR

Art. 150. Sem prejuzo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municpios:II - instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situao equivalente, proibida qualquer
distino em razo de ocupao profissional ou funo por eles exercida, independentemente da denominao jurdica dos
rendimentos, ttulos ou direitos;

20

relevante para a sociedade brasileira(relevante interesse pblico), que a valorizao da

cultura nacional, conforme podemos na citao abaixo:
... Art. 6o A ANCINE ter por objetivos:
I - promover a cultura nacional e a lngua portuguesa mediante o
estmulo ao desenvolvimento da indstria cinematogrfica e videofonogrfica
nacional em sua rea de atuao...
Outro elemento que seria importante para caracterizarmos a CONDECINE como
uma CIDE, mas que no est presente na CONDECINE ttulo que esta espcie
tributria, conforme mencionado no item 3.2.1, deve intervir num determinado domnio
econmico corrigindo distores do mercado. Assim, em caso de monoplios, a
interveno vem no sentido de criar concorrncia e o setor da economia visado deve
estar sendo desenvolvido pela iniciativa privada para que se possa identificar um ato de
interveno no domnio econmico. As finalidades da interveno devem perseguir a
livre concorrncia, combatendo o abuso do poder econmico e reprimindo o aumento
arbitrrio de lucros. Entretanto, quando atentamos para a CONDECINE, especialmente
as isenes da CONDECINE ttulo, observamos que ela acaba no incidindo nas
empresas que possuem o maior faturamento20 dentro do setor audiovisual brasileiro,
como as empresas radiodifusoras e algumas das empresas que operam no segmento de
mercado de comunicao eletrnica de massa por assinatura e de telecomunicaes.
...Art. 39. So isentos da CONDECINE:
VI - as obras audiovisuais brasileiras, produzidas pelas empresas de servios de
radiodifuso de sons e imagens e empresas de servios de comunicao
eletrnica de massa por assinatura, para exibio no seu prprio segmento de
mercado ou quando transmitida por fora de lei ou regulamento em outro
segmento de mercado, observado o disposto no pargrafo nico, exceto as obras
audiovisuais publicitrias; (Redao dada pela pela Lei n 10.454, de
13..5.2002)
VII - o pagamento, o crdito, o emprego, a remessa ou a entrega aos
produtores, distribuidores ou intermedirios no exterior, das importncias
relativas a rendimentos decorrentes da explorao de obras cinematogrficas
ou videofonogrficas ou por sua aquisio ou importao a preo fixo, bem
como qualquer montante referente a aquisio ou licenciamento de qualquer

20

Vide a coluna de Daniel Castro na Folha de So Paulo do dia 4 de junho de 2006, onde trata da questo do faturamento das
empresas de radiodifuso, especialmente da Rede Record, o qual aponta para valores de faturamento prximos de R$ 950 milhes
de reais.

21

forma de direitos, referentes programao, conforme definio constante do

inciso XV do art. 1o; (Includo pela pela Lei n 10.454, de 13..5.2002)
IX - as obras cinematogrficas e videofonogrficas includas na programao
internacional de que trata o inciso XIV do art. 1o, quanto CONDECINE
prevista no inciso I, alnea d do art. 33; (Includo pela Lei n 10.454, de
13..5.2002)21
Ou seja, as empresas que obtm o maior faturamento no setor so, ao mesmo
tempo, as nicas no oneradas pela contribuio de Interveno CONDECINE, ferindo
o princpio da capacidade contributiva e da isonomia22.
Sendo assim, defendemos que a CONDECINE ttulo apesar de definida na lei
como uma contribuio, , na verdade, uma taxa (pois possui muito mais caractersticas
desta espcie tributria) do que de CIDE (como hoje caracterizada a CONDECINE).
No entanto, o grande problema que temos para fazer esta caracterizao, hoje,
diz respeito destinao que a CONDECINE (e neste caso a lei no diferencia entre
CONDECINE ttulo-caput do art. 32 da MP 2.228-1/01 e CONDECINE remessapargrafo nico do mesmo artigo) tem atualmente. Observemos a redao original e a
modificada posteriormente pela lei 11.437/06.
MP 2.228-1/01 redao original
...Art. 34. O produto da arrecadao da CONDECINE ter as
seguintes destinaes:
I - custeio das atividades da ANCINE;
II - atividades de fomento ao cinema e ao audiovisual desenvolvidas
pelo Ministrio da Cultura;
III - transferncia ao Programa de Apoio ao Desenvolvimento do
Cinema Nacional - PRODECINE, de que trata o art. 47 desta Medida
Provisria....
21

importante observar que estas isenes, especialmente as relativas s empresas de radiodifuso de sons e imagens, caem sob
medida para estas, pois a produo de produtos audiovisuais feita dentro de um processo de integrao vertical, onde estas
radiodifusoras produzem seus prprios produtos e utilizam o seu canal para veicul-los. Entretanto, como estas empresas so as que
possuem o maior faturamento no setor audiovisual brasileiro, seria interessante (e doutrinariamente justificvel) que a CIDE tirasse
recursos delas para o desenvolvimento de outros setores menos abastados, mas no o que ocorre. Assim, uma caracterstica
importante que corrigir falhas de mercado, a qual a CIDE teria como um de seus objetivos, claramente desrespeitadas nestes
dispositivos legais.
22
CF - Art. 150. Sem prejuzo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e
aos Municpios:
II - instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situao equivalente, proibida qualquer distino em
razo de ocupao profissional ou funo por eles exercida, independentemente da denominao jurdica dos rendimentos, ttulos ou
direitos;

22

MP 2.228-1/01 redao atual que substitui a original

...Art. 34. O produto da arrecadao da CONDECINE ser
destinado ao Fundo Nacional da Cultura FNC e alocado em categoria
de programao especfica denominada Fundo Setorial do Audiovisual,
para aplicao nas atividades de fomento relativas aos Programas de
que trata o art. 47 desta Medida Provisria. (Redao dada pela Lei n
11.437, de 2006)...
A redao do art. 1 da lei 11.437/06 detalha esta especificao:
...Art. 1 - O total dos recursos da Contribuio para o
Desenvolvimento

da

Indstria

Cinematogrfica

Nacional

CONDECINE, criada pela Medida Provisria no 2.228-1, de 6 de

setembro de 2001, ser destinado ao Fundo Nacional da Cultura - FNC,
criado pela Lei no 7.505, de 2 de julho de 1986, restabelecido pela Lei
no 8.313, de 23 de dezembro de 1991, o qual ser alocado em categoria
de programao especfica, denominada Fundo Setorial do Audiovisual,
e utilizado no financiamento de programas e projetos voltados para o
desenvolvimento das atividades audiovisuais...
Antes da modificao introduzida pela lei 11.437/06, a CONDECINE ia para a
prpria ANCINE (parte dela), constituindo receita da prpria agncia, conforme
observvamos na MP 2.228-1/01, art. 11, inciso primeiro, atualmente revogado pela lei
11.437/06:
MP 2.228-1/01 redao original
...Art. 11. Constituem receitas da ANCINE:
I - parte do produto da arrecadao da Contribuio para o
Desenvolvimento da Indstria Cinematogrfica Nacional CONDECINE, de que trata o Captulo VI desta Medida Provisria;
(Revogado pela Lei n 11.437, de 2006)....

23

A alocao em categoria de programao especfica da CONDECINE (ttulo e

remessa) impede que possamos caracterizar, de forma definitiva, a CONDECINE ttulo
como taxa23. E isto se insere num problema muito maior, pois reflexo da ausncia de
um regime jurdico nico das agncias reguladoras. Isto facilita alteraes como estas
feitas na lei de criao da ANCINE. E essa alterao modifica a estrutura da ANCINE
enquanto Agncia reguladora, a espcie tributria por ela cobrada, arrecadada e
fiscalizada e possui impactos significativos na autonomia financeira da agncia.
4.2.2) CONDECINE Remessa
EstaCONDECINE est prevista no Art. 32, pargrafo nico da MP 2.2281/01. Notem que a CONDECINE um s tributo (espcie tributria contribuio de
interveno no domnio econmico24) que possui nove fatos geradores, sendo quatro
previsto do caput do Art. 32 (CONDECINE ttulo) e 5 previstos no pargrafo nico do
mesmo (CONDECINE remessa). Conforme defendemos no item anterior, em virtude de
caractersticas diversas da CONDECINE ttulo (como a responsabilidade de
arrecadao, controle e fiscalizao25, forma de cobrana, alquota utilizada (alquota
especfica), a destinao original que a MP 2.228-1/01 dava a ela, entre outras), que este
tributo radicalmente diferente do tributo CONDECINE remessa, constituindo-se em
duas espcies tributrias distintas. E, conforme a literatura que versa sobre direito
tributrio e as respectivas espcies tributrias, a nica caracterstica que nos impede de
classificar a CONDECINE ttulo como taxa ocorre em virtude da alterao da
destinao da receita da CONDECINE (todos os nove fato geradores), destinando o
produto de sua arrecadao para o Fundo setorial do audiovisual, o que vai de encontro
a uma caracterstica bsica das taxas, qual seja, a destinao de suas receitas para a
atividade para a qual foi criada.
23
Vide item 3.1.4 do artigo . O que no se admite a determinao legal de aplicao em outra atividade estatal ou em benefcio
de terceiros. Existe uma dupla vinculao, qual seja: fato gerador vinculado a atividade estatal e produto da arrecadao vinculado
atividade que justifica a instituio do tributo.

24
Constituio Federal ...Art. 149. Compete exclusivamente Unio instituir contribuies sociais, de interveno no
domnio econmico e de interesse das categorias profissionais ou econmicas, como instrumento de sua atuao nas respectivas
reas, observado o disposto nos arts. 146, III, e 150, I e III, e sem prejuzo do previsto no art. 195, 6, relativamente s
contribuies a que alude o dispositivo....

25

...Art 38. A administrao da CONDECINE, inclusive as atividades de arrecadao, tributao e fiscalizao, compete :
(Redao dada pela pela Lei n 10.454, de 13..5.2002)
I - Secretaria da Receita Federal, na hiptese do pargrafo nico do art. 32; (Inciso includo pela pela Lei n 10.454, de
13..5.2002)
II - ANCINE, nos demais casos. (Includo pela pela Lei n 10.454, de 13..5.2002)
Pargrafo nico. Aplicam-se CONDECINE, na hiptese de que trata o inciso I do caput, as normas do Decreto no 70.235, de
6 de maro de 1972. (Redao dada pela pela Lei n 10.454, de 13..5.2002)...

24

Entretanto, quando tratamos da CONDECINE remessa (cinco fatos geradores

previstos no pargrafo nico do Art. 32 da MP 2.228-1/01), vemos que, efetivamente,
esta possui as caractersticas efetivas de uma CIDE, pois, entre outras coisas, refere-se
s aes voltadas para finalidades especficas, constitucionalmente amparadas para
autorizar a tributao de um determinado grupo (tributo incide apenas em
programadoras internacionais que remetem lucros para o exterior), no pressupondo
atividade direta do Estado e sendo dimensionada por critrios distributivos, variando
conforme a capacidade contributiva do contribuinte e vinculado a uma atuao estatal
que o beneficie (a CONDECINE remessa possui uma alquota ad valoren de 11% sobre
as importncias referidas na remessa)26. Alm disso, sendo pago o tributo, a receita
deste vai para o Fundo Setorial do audiovisual, que investir em diversas reas do setor
audiovisual). Assim, esta contribuio e sua receita servem para o financiamento da
prpria atividade, no sendo qualquer pessoa chamada ao custeio destas obrigaes,
mas apenas as programadoras internacionais que aufiram rendimento em territrio
brasileiro e o remetam para o exterior. E, coerente com o prprio regime jurdico
tributrio nacional, temos a CIDE-tecnologia27 com caractersticas bastante semelhantes
a da CONDECINE Remessa.
Outra caracterstica importante que o sujeito passivo das contribuies dever
ser algum relacionado a vantagem auferida ou ao fato que originou a atividade estatal.

26

... Art. 33. A CONDECINE ser devida uma nica vez a cada cinco anos para cada segmento de mercado, por...:
2o Na hiptese do pargrafo nico do art. 32, a CONDECINE ser determinada mediante a aplicao de alquota de onze por
cento sobre as importncias ali referidas...
27
CIDE TECNOLOGIA
A Lei 10.168/2000 instituiu contribuio de interveno no domnio econmico (CIDE), devida pela pessoa jurdica detentora de
licena de uso ou adquirente de conhecimentos tecnolgicos, bem como aquela signatria de contratos que impliquem transferncia
de tecnologia, firmados com residentes ou domiciliados no exterior.
INCIDNCIA
O Decreto 4.195/2002, em seu artigo 10, disps que a CIDE-TECNOLOGIA incidir sobre as importncias pagas, creditadas,
entregues, empregadas ou remetidas, a cada ms, a residentes ou domiciliados no exterior, a ttulo de royalties ou remunerao,
previstos nos respectivos contratos, que tenham por objeto:
I - fornecimento de tecnologia;
II - prestao de assistncia tcnica:
a) servios de assistncia tcnica;
b) servios tcnicos especializados;
III - servios tcnicos e de assistncia administrativa e semelhantes;
IV - cesso e licena de uso de marcas; e
V - cesso e licena de explorao de patentes.
DESTINAO
A contribuio da CIDE-TECNOLOGIA ser recolhida ao Tesouro Nacional e destinada ao Fundo Nacional de Desenvolvimento
Cientfico e Tecnolgico FNDCT, criado pelo Decreto-Lei no 719, de 31 de julho de 1969, e restabelecido pela Lei no 8.172, de
18 de janeiro de 1991.

25

No caso da CONDECINE remessa, o Sujeito passivo a empresa responsvel pela

remessa28, pessoa que relacionada ao fato gerador do tributo.
Observa-se ainda que a CONDECINE remessa parte de um planejamento
econmico onde o Estado interfere no setor audiovisual, optando por onerar a empresa
estrangeira (programadora internacional) que obtm rendimentos pela explorao da
obra audiovisual estrangeira em territrio brasileiro com objetivo de promover o
desenvolvimento do setor audiovisual nacional (vide a destinao da CONDECINE
acima), intervindo neste mercado, orientando e reorientando o setor em caso de
descompasso de segmentos determinados (CIDE enquanto um instrumento de
interveno no domnio econmico). Por ltimo, a CONDECINE remessa, (CIDE,
efetiva, que intervm no mercado audiovisual) representa uma atividade interventiva do
Estado (Estado, nesta situao representada pela ANCINE) realizada com fundamento
no Art. 17429 da Constituio Federal, operando efeitos sobre qualquer um dos eventos
resguardados pelos princpios arrolados no Art. 17030.
A CONDECINE remessa assemelha-se tambm a CIDE-combustveis,
fortalecendo o fato desta ser a CIDE efetiva do mercado audiovisual, tanto no que diz
respeito a destinao das receitas (receitas que voltam para o prprio setor) como com
28

...Art. 35. A CONDECINE ser devida pelos seguintes sujeitos passivos...

... III - o responsvel pelo pagamento, crdito, emprego, remessa ou entrega das importncias referidas no pargrafo nico do
art. 32...
29

...Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado exercer, na forma da lei, as funes de
fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado.
1 - A lei estabelecer as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorporar e
compatibilizar os planos nacionais e regionais de desenvolvimento.
2 - A lei apoiar e estimular o cooperativismo e outras formas de associativismo.
3 - O Estado favorecer a organizao da atividade garimpeira em cooperativas, levando em conta a proteo do meio
ambiente e a promoo econmico-social dos garimpeiros.
4 - As cooperativas a que se refere o pargrafo anterior tero prioridade na autorizao ou concesso para pesquisa e lavra
dos recursos e jazidas de minerais garimpveis, nas reas onde estejam atuando, e naquelas fixadas de acordo com o art. 21, XXV,
na forma da lei....
30

TTULO VII-Da Ordem Econmica e Financeira -CAPTULO I-DOS PRINCPIOS GERAIS DA ATIVIDADE ECONMICA
...Art. 170. A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a
todos existncia digna, conforme os ditames da justia social, observados os seguintes princpios:
I - soberania nacional;
II - propriedade privada;
III - funo social da propriedade;
IV - livre concorrncia;
V - defesa do consumidor;
VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e
servios e de seus processos de elaborao e prestao; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 42, de 19.12.2003)
VII - reduo das desigualdades regionais e sociais;
VIII - busca do pleno emprego;
IX - tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constitudas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e
administrao no Pas. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 6, de 1995)...
Pargrafo nico. assegurado a todos o livre exerccio de qualquer atividade econmica, independentemente de autorizao
de rgos pblicos, salvo nos casos previstos em lei.

26

relao a competncia na arrecadao, fiscalizao e controle (competncia da Receita

Federal do Brasil)31.
5)

Concluso

A concluso deste artigo que urge a necessidade de haver um marco legal

nico para todas as agncias reguladoras brasileiras (ou at mesmo uma Emenda
constitucional no artigo 174 da Constituio Federal que preveja princpios gerais das
agncias reguladoras brasileiras), ditando regras e uniformizando determinadas
questes, especialmente no que diz respeito unificao das espcies tributrias
arrecadadas pelas agncias reguladoras federais brasileiras. Esta ausncia levou ao
aparecimento de figuras anacrnicas como o tributo CONDECINE (dentro de suas
caractersticas atuais), tributo este que, na prtica, mistura duas espcies tributrias
numa nica denominao, segundo nosso entendimento explicitado no artigo.
Atualmente, tramita no congresso nacional o Projeto de lei N 3.337/2004, em que se
tenta a criao de um marco legal nico para as agncias reguladoras federais. Este
marco legal, quando transformado em lei, dever prever uma espcie tributria nica
(preferencialmente taxa, em virtude de todas as caractersticas citadas neste artigo),
ditando como regra que a destinao das receitas destas devero compor receita prpria
das agncias. Esta composio requisito fundamental de independncia destas
autarquias especiais, pois as receitas advindas destas taxas reforam a autonomia
financeira da agncia. E s com agncias reguladoras atuando de forma independente
que estas atingiro com eficcia e eficincia seus objetivos institucionais e legais,
visando o bem maior, qual seja, o interesse pblico.
No caso especfico da ANCINE, a sugesto o regime jurdico nico das
agncias ao unificar as espcies tributrias destas, transforme a CONDECINE ttulo
(caput do art. 32 da MP 2.228-1/1) em taxa, (constando j no projeto de lei sobre as
agncias reguladoras - P.L 3.334/04), assim como as outras taxas das outras agncias
reguladoras, com a destinao das receitas arrecadadas servindo para o custeio das
31

CIDE COMBUSTVEL lei 10.336 de 19 de dezembro de 2001.

Art. 1 Fica instituda a Contribuio de Interveno no Domnio Econmico incidente sobre a importao e a comercializao de
petrleo e seus derivados, gs natural e seus derivados, e lcool etlico combustvel (Cide), a que se refere os arts. 149 e 177 da
Constituio Federal, com a redao dada pela Emenda Constitucional no 33, de 11 de dezembro de 2001.
1 O produto da arrecadao da Cide ser destinada, na forma da lei oramentria, ao:
I - pagamento de subsdios a preos ou transporte de lcool combustvel, de gs natural e seus derivados e de derivados de petrleo;
II - financiamento de projetos ambientais relacionados com a indstria do petrleo e do gs; e
III - financiamento de programas de infra-estrutura de transportes.

27

atividades destes rgos (taxa ANCINE). Alm disso, defendemos a manuteno da

CONDECINE, apenas, na modalidade prevista no atual pargrafo nico do Art. 32 da
MP 2.228-1/01, pois, conforme vimos na literatura, essa uma CIDE que tem uma
participao e interveno fundamental no setor audiovisual, corrigindo falhas de
mercado neste setor e tendo um papel importante no financiamento da produo de
obras audiovisuais (seja pelo pagamento do tributo e sua destinao atual, seja pela
opo feita pelo contribuinte estrangeiro pela iseno tributria prevista no Art. 39, X da
MP 2.228-1/01)32.

32

...Art. 39. So isentos da CONDECINE...:

... X - a CONDECINE de que trata o pargrafo nico do art. 32, referente programao internacional, de que trata o inciso XIV
do art. 1o, desde que a programadora beneficiria desta iseno opte por aplicar o valor correspondente a 3% (trs por cento) do
valor do pagamento, do crdito, do emprego, da remessa ou da entrega aos produtores, distribuidores ou intermedirios no exterior,
das importncias relativas a rendimentos ou remunerao decorrentes da explorao de obras cinematogrficas ou videofonogrficas
ou por sua aquisio ou importao a preo fixo, bem como qualquer montante referente a aquisio ou licenciamento de qualquer
forma de direitos, em projetos de produo de obras cinematogrficas e videofonogrficas brasileiras de longa, mdia e curta
metragens de produo independente, de co-produo de obras cinematogrficas e videofonogrficas brasileiras de produo
independente, de telefilmes, minissries, documentais, ficcionais, animaes e de programas de televiso de carter educativo e
cultural, brasileiros de produo independente, aprovados pela ANCINE. (Includo pela pela Lei n 10.454, de 13..5.2002)...

28

6) Agradecimentos
Registro minha especial gratido ao Srgio Reis pelos debates, opinies e estmulo,
alm de Selmo Kauffman, Tiago Mafra, Rubens Motonaga, Cristiane Paz, alm de
meus familiares, meus pais, minha mulher e a Deus.

29

7) Referncias Bibliogrficas
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31