Balance de La Política Pública para La Atención Integral Al Desplazamiento Forzado

BA L A NCE DE LA POL TICA P BLICA
P A R A L A A T EN C I N I N T EG R AL AL DESPLAZAMIENTO FORZADO EN COLOMBIA,

ENERO 2004 - ABRIL 2007
balance de la poltica pblica

para la atencin integral al
desplazamiento forzado en colombia
Enero 2004 - abril 2007
balance de la poltica pblica
para la atencin integral al desplazamiento forzado en colombia

Enero 2004 - abril 2007
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados.
ACNUR. Ocina para Colombia.
ISBN: 978-958-44-1610-0
Bogot D.C., Colombia
Agosto de 2007
http://www.acnur.org
//www.unhcr.org
Diseo y produccin editorial: Ricardo Alonso / Torre Grca

En la cubierta:
Lnea de partida
De la serie Transitivo, 2006
leo sobre tela
155 x 165 cms.
Claudia Garca O.
En la pgina 6:
En compaa
leo sobre tela
100 x 100 cms.
Claudia Garca O.
Revisin editorial: Fernando Urueta

Impresin: Pro-Offset Editorial Ltda.
Este Balance fue elaborado por el equipo tcnico del ACNUR en Colombia. La coordinacin de la investigacin y la redaccin de los textos estuvo a cargo de
Andrs Celis, con la excepcin del captulo 5 El enfoque diferencial y el proceso de la sentencia T-025 de 2004, en el que la coordinacin de la investigacin
y la redaccin del texto fue responsabilidad de Saskia Loochkartt, y el captulo 6 Coordinacin del Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin
Desplazada en el que la investigacin y la redaccin estuvo tambin a cargo de Josep Zapater.
Colaboraron, en especial, en este Balance: Liliana Zambrano, Juliana Vargas, Javier Orejarena, Sergio Castelblanco, Adriana Buchelli, Stefano Feliciani,
Victoria Martnez y Edgar Forero, y las ocinas de campo del ACNUR en Colombia.
Este documento fue posible gracias al apoyo del Gobierno de los Estados Unidos de Amrica, a travs de la Embajada en Colombia y su Agencia para el
Desarrollo Internacional (USAID), bajo los trminos del acuerdo de cooperacin No. 514-A-00-05-00304-00 y de la Unin Europea y los pases que la
integran.
Las opiniones expresadas en este Balance son responsabilidad del ACNUR y no necesariamente reejan las opiniones de USAID, del Gobierno de los Estados
Unidos de Amrica o de la Unin Europea.
Contenido general
7
Prlogo
13
Presentacin
23
Agradecimientos
25
Introduccin
35
Conclusiones y recomendaciones
Parte I: Anlisis de polticas pblicas

49
Captulo 1: Dinmica del desplazamiento forzado 2004-2006
115
Captulo 2: Evolucin de la poltica pblica de atencin a la

poblacin desplazada por la violencia
177
Captulo 3: El registro de la poblacin desplazada
201
Captulo 4: Prevencin del desplazamiento forzado y proteccin a

la poblacin desplazada
235
Captulo 5: El enfoque diferencial y el proceso de la sentencia T-025

de 2004
Parte II: Mecanismos de la poltica

347
Captulo 6: Coordinacin del Sistema Nacional de Atencin

Integral a la Poblacin Desplazada
411
Captulo 7: Asignacin de recursos sucientes para el logro de los

nes de la poltica pblica de atencin a la poblacin desplazada por la
violencia
453
Captulo 8: Proceso de construccin de indicadores para evaluar el

resultado de la poltica y adoptar los ajustes necesarios
492
ndices
5
Prlogo
El apoyo del ACNUR al Estado colombiano

en el restablecimiento y la reparacin de los derechos
de los desplazados internos y su integracin
en una Colombia incluyente
En los aos noventa, se registr un debate internacional acerca del derecho a la injerencia
humanitaria, propiciado, entre otras razones, por las situaciones que se estaban presentando
en Kosovo, Bosnia y Timor Oriental. Este debate abri al mismo tiempo discusiones conceptuales en relacin con la forma de proteger a los desplazados internos que se encontraba
consagrada, de manera un poco abstracta, en algunos instrumentos emanados de la Asamblea
General de las Naciones Unidas.
Recientemente estamos asistiendo, en el debate poltico internacional, a un renacimiento
y a un fortalecimiento del concepto de soberana nacional como elemento principal del
derecho internacional en materia de desplazamiento.
Este debate plantea una tensin entre la soberana del Estado y la soberana de la persona
humana. Hay que reconocer que la evolucin ms reciente est dirigida a fortalecer la soberana del Estado. En primer lugar, por consideraciones de soberana nacional, una persona
internamente desplazada permanece en su pas, y la soberana del mismo es un aspecto que
el derecho internacional no puede olvidar.
De una parte, pareciera como si el debate se inclinara a favor de los Estados y en oposicin
a la persona humana. Sin embargo, la otra cara de esta moneda es que, dado que los Estados
han tendido hacia esta opcin, estn asumiendo al mismo tiempo un mayor compromiso de
proteccin frente a la poblacin desplazada. El punto que queda sin resolver es cmo actuar
cuando los Estados no quieren o no pueden asumir esta obligacin de proteccin.
En todo caso, en la situacin de Colombia esto no sera necesario. Colombia es un
Estado fuerte, sosticado, capaz de denir y aplicar polticas. Adems, es evidente que la
responsabilidad esencial y el liderazgo de las polticas, para enfrentar los problemas del
desplazamiento interno en este pas, debe ser de los colombianos.
Son los colombianos quienes tienen que solucionar los problemas del pas. El papel de la
comunidad internacional ser siempre apoyar y ayudar, pero como se indicaba, el liderazgo
y la responsabilidad son esencialmente locales y Colombia cuenta con las capacidades y los
recursos para hacerlo.
7
BALANCE DE LA POLTICA PBLICA

PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007
El ACNUR no est en Colombia para ensear algo. Esta organizacin est presente en
este pas sobre todo para apoyar lo que aqu se est desarrollando en el marco jurdico y
de denicin de polticas pblicas, mbitos en los que existen avances que tienen hoy un
valor que no se restringe a Colombia ni incluso a Latinoamrica; que tienen un valor muy
importante a nivel global, en la denicin de polticas para enfrentar al desplazamiento
interno y responder a la necesidad humanitaria de las personas internamente desplazadas,
tanto en este pas como en otras partes del mundo.
El Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados tiene el compromiso y
la total disponibilidad para cooperar y para ayudar, en la medida de sus capacidades y reconociendo la necesidad del liderazgo nacional, a las instituciones y a la sociedad colombiana
en el avance de la proteccin de los derechos de las personas desplazadas internamente.
El ACNUR est presentando la versin nal del Balance de la poltica pblica para la
atencin integral al desplazamiento forzado en Colombia, enero 2004 abril 2007, que fue
construido en un dilogo muy abierto y muy franco, basado en los principios, sin la existencia
de una agenda poltica, y sobre todo, sin el nimo de confrontacin, pero tampoco con la
intencin de ser complacientes.
La primera constatacin de este balance es que Colombia tiene hoy el ms avanzado
y sosticado marco jurdico en relacin con la armacin de los derechos de las personas
desplazadas. Este marco jurdico e institucional, hay que sealarlo de forma clara e inequvoca, posee un valor que no es solamente para Colombia, sino que debe ser un caso tenido en
cuenta en el anlisis del derecho internacional comparado, en relacin con otras situaciones
que enfrentamos en varias partes del mundo.
La segunda vericacin de este balance es la relacin interinstitucional existente en
el Estado colombiano. Las relaciones entre el Gobierno, el Congreso y la Corte Constitucional juegan un papel esencial en la armacin de los derechos de la poblacin desplazada.
Tambin es el caso de la Procuradura General de la Nacin y la Defensora del Pueblo,
entidades que poseen una relacin interinstitucional tal, que les ha permitido grandes avances
a travs de la intercomunicacin con los distintos entes del Estado.
No se puede hablar en Colombia solamente de Gobierno; hay que hablar de Estado en
toda su complejidad, como un factor muy importante para el avance conceptual y prctico,
no solamente de la armacin de los derechos en el plano legislativo, sino en la denicin
de polticas pblicas, que tienen la intencin clara de concretizarlos.
Por otro lado, es sumamente importante reconocer el dinamismo de la sociedad civil.
Como sealaba el lsofo alemn Jrgen Habermas, lo esencial de la democracia no es solamente que existan elecciones peridicas, para que el pueblo pueda escoger a sus dirigentes,
sino que haya un ujo permanente de intercomunicacin entre la sociedad poltica y la
sociedad civil. En la medida en que, en ese ujo, la sociedad civil pueda tener una intervencin permanente en la denicin y aplicacin de las polticas pblicas, stas, en materia de
desplazamiento forzado, se construirn tambin con el aporte de las vctimas.
Al recorrer las diferentes regiones de Colombia se puede observar el enorme dinamismo
de la sociedad civil, de las organizaciones no gubernamentales, de la Iglesia Catlica, de
otras Iglesias y tambin del mundo empresarial, que despierta lentamente para asumir
responsabilidades sociales en esta materia.
Este balance resalta la relevancia e importancia del compromiso presupuestal que est
llevando a cabo el Estado colombiano. Es cierto que se puede discutir si ste es suciente o no,
8
PRLOGO
con base en la dimensin que tiene el desplazamiento forzado interno en el pas. Sin embargo,
lo que es indudable es el billn de pesos por ao, que durante los prximos cinco aos ser
destinado por el Estado para la atencin y proteccin de la poblacin desplazada.
Este compromiso presupuestal es algo sumamente relevante y crea las condiciones para
la aplicacin de muchas polticas, necesarias para la concretizacin del goce efectivo de los
derechos de las personas desplazadas.
Una preocupacin esencial que tiene el ACNUR es la necesidad de garantizar coherencia
entre la denicin de una ruta para superar el estado de cosas inconstitucional y la integralidad de las polticas. Entendiendo por esta integralidad, no una sumatoria de las distintas
estrategias de atencin y proteccin a la poblacin desplazada, sino una poltica con enfoque
de derechos, que tenga como factor integrador al ser humano.
Una realidad como la que se presenta en Colombia requiere que cada persona desplazada,
en su situacin particular, reciba una respuesta especca dentro del conjunto de polticas
que estn siendo denidas. Compatibilizar esta integracin es una tarea muy difcil. Para tal
efecto, sera apropiado implementar un enfoque diferencial para la atencin de los diversos
sectores de la sociedad colombiana afectados por el desplazamiento.
En este campo hay una gran labor por realizar, y es importante contar con la cooperacin
de todos, para que esta coherencia sea conseguida. Al respecto, se debe resaltar que no basta
con tener un conjunto de medidas de proteccin y de atencin para la poblacin desplazada.
Adems de su existencia, es necesario garantizar que todas ellas tengan el mismo enfoque, el
mismo sujeto integrador y, a la vez, la capacidad de diferenciar, de acuerdo con las distintas
situaciones. Esto ltimo resulta relevante, dado que la igualdad no se consigue tratando a
todos de la misma forma, sino tratando distintamente las situaciones que resultan diferentes.
No obstante, esto no es fcil de denir en el marco de las polticas pblicas.
Las grandes diferencias que se pueden observar en las diversas zonas del pas llevan a
concluir que, como consecuencia de que este Estado ha sido tradicionalmente un Estado
dual, se puede llegar a armar que en Colombia hay en realidad dos colombias.
De una parte, una Colombia que posee un Estado moderno y sosticado, con una
economa muy dinmica, que tiene algo de lo mejor que hay en el mundo. Por otra parte,
una Colombia marginada, olvidada, resultado de la evolucin histrica, no un producto de
una poltica actual. Este carcter dual ha hecho que en ciertas regiones, algunas instituciones
del Estado colombiano hayan tenido una presencia marginal y poco fortalecida.
Este vaco ha propiciado la conformacin de guerrillas, paramilitares e incluso del crimen
organizado, como lo es el narcotrco. Esto ha creado una situacin que tiene repercusiones
en el presente, independientemente de los esfuerzos que se hacen para que el Estado asuma
progresivamente sus funciones en la totalidad del territorio nacional.
Es importante sealar que esta realidad crea dicultades muy complejas para garantizar la
concretizacin de los derechos de las personas desplazadas. Una cuestin que consideramos
esencial es el tema de la reparacin, que naturalmente est muy afectada por la situacin antes
descrita, y que adicionalmente se encuentra ligada al problema de seguridad de aquellos
que reclaman sus derechos.
Estas problemticas no deben ser utilizadas en el marco de un debate poltico partidario.
Deben ser reconocidas, dado que afectan la constitucin del Estado y tienen implicaciones
en la denicin y aplicacin de las polticas pblicas con las que se busca proteger los
derechos de las personas desplazadas.
9

La dualidad a la que se ha hecho referencia, tambin puede implicar que, en la integralidad de las polticas, sea necesario tener en cuenta las particularidades de las situaciones
que resultan diferentes.
Por ejemplo, la gran mayora de campesinos en el Choc quiere retornar a sus tierras;
anhela tener la posibilidad de volver a ellas y que la seguridad le sea garantizada en sus
pueblos, junto con la posibilidad de recuperarlas, cuando han sido ocupadas por otros. Esto
es absolutamente evidente, y es crucial que sea tenido en consideracin en la restitucin de
sus derechos, en el marco del proceso de reparacin.
Pero al mismo tiempo, hay mucha gente que se ha urbanizado. Muchos de quienes lo
han hecho, no van a querer volver a sus tierras. Esto es normal: en todas las sociedades se da
un proceso de movilizacin desde el campo hasta la ciudad y el desplazamiento acelera esta
tendencia. En tales casos, las polticas pblicas buscan garantizar los derechos en la nueva
realidad urbana, brindando capacitacin, integracin en los sistemas productivos, ofreciendo
todo un conjunto de opciones. En este contexto, la reparacin puede ser indemnizatoria.
Estas dos aspiraciones crean un conjunto de dicultades y de problemas que hacen
que la formulacin y la aplicacin de las polticas exijan un alto grado de sosticacin y una
frrea voluntad poltica. Es evidente que muchos de estos derechos, para ser aplicados en
la prctica, chocarn con fuertes intereses establecidos, especialmente en las regiones ms
afectadas por el conicto.
Tanto esta realidad como los derechos que deben ser protegidos, tienen que ser reconocidos, lo cual exige una determinacin poltica muy compacta, dado que la resistencia
ser muy fuerte tambin.
El balance que el ACNUR est presentando, contiene un conjunto de recomendaciones
concretas sobre las formas de superar estas dicultades reales; creo que, en ese marco, tiene
relevancia la iniciativa asumida por la Iglesia Catlica, algunos sectores sociales y por un
grupo de parlamentarios que impulsan la promulgacin de una ley para declarar el 2007
como el ao de los derechos de las personas desplazadas.
Se conmemoran 10 aos de una ley fundamental y que es ejemplar. Pero no basta con
tener una ley. Es necesario darle carcter permanente a la divulgacin, a la informacin que
se brinde al pblico sobre lo que hay que hacer, a la garanta de la movilizacin de la sociedad
para esta causa nacional de gran importancia, a movilizar tambin el apoyo internacional que
sea indispensable y, sobre todo, a garantizar que por la armacin natural de otros intereses,
no se promulguen nuevas normas derogatorias de los avances alcanzados.
Esto implica una vigilancia permanente desde el Gobierno, el Congreso, la Corte
Constitucional y la sociedad civil para garantizar, entre todos, que un proceso que avanza
de por s con muchas dicultades, no encuentre en cierto momento la tendencia a desviarse
de su camino, por la fuerza de los intereses que pueden oponerse a este proceso o por los
obstculos y las complicaciones que se generen.
Se reitera que el ACNUR est aqu construyendo conjuntamente con los colombianos y
con la determinacin de hacer todo lo que sea posible para que, cooperando con el Gobierno,
con la Corte Constitucional, con el Congreso, con los rganos de control, con las autoridades
locales, con todos los que trabajan en la atencin y proteccin a los desplazados, y sobre todo
con las propias personas desplazadas, se logre el restablecimiento pleno de sus derechos.
El ACNUR est en este pas para cooperar con todos, para encontrar las opciones prcticas capaces de garantizar los derechos de las personas desplazadas, y al mismo tiempo,
10
PRLOGO
para hacer que el desplazamiento sea una realidad que Colombia pueda enfrentar. En primer
lugar, con prevencin, evitando su desarrollo hacia el futuro. En segundo lugar, con una
reparacin efectiva a las personas vctimas del desplazamiento, y en tercer lugar, con una
capacidad de integracin de estas personas en el marco de la Colombia incluyente, de la que
progresa, la que se arma cada vez ms como una fuerte sociedad democrtica.
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados

Seor ANTNIO GUTERRES
Bogot D.C.,
Universidad Jorge Tadeo Lozano,
marzo 16 de 2007
11
Presentacin
En 1997 el ACNUR lleg a Colombia para apoyar al Estado y a la sociedad colombiana en

el diseo e implementacin de las polticas pblicas con las que se les est dando respuesta
a los desplazados internos por la violencia y a la dura realidad a la que se ven avocados.
Este Balance de la poltica pblica para la atencin integral al desplazamiento forzado
en Colombia, enero 2004 - abril 2007 permite observar cmo se han transformado las
instituciones sociales y estatales, pero con ellas tambin el ACNUR durante todos estos
aos, porque la accin del Estado a travs de la ejecucin de polticas pblicas permite
transformar realidades.
En esta ocasin, que coincide con mi salida de Colombia, quiero dar a conocer la visin
del ACNUR sobre algunas de estas transformaciones. Desde una perspectiva cercana a la
experiencia con personas desplazadas, a los funcionarios, a los agentes humanitarios y a
las instituciones, esta visin hace parte de mi lectura de la trayectoria del ACNUR en este
pas, de algunos momentos en la historia del desplazamiento y de mi experiencia en esta
organizacin.
Detrs de la aproximacin tcnica a frmulas de poltica pblica se encuentra siempre
la gente, como eje central, que aporta a su construccin. La sociedad civil con la promocin
de respuestas; los funcionarios pblicos con su esfuerzo para su diseo y aplicacin; as
mismo, la poblacin desplazada que con su participacin y retroalimentacin enriquece
la formulacin y evaluacin de los resultados de la poltica. La construccin de polticas
pblicas no es un ejercicio abstracto elaborado y ejecutado por expertos. Es una dinmica
pblica viva y permanente.
Los anlisis dan cuenta tambin de la transformacin del conicto armado colombiano
durante la segunda mitad de la dcada de los 90, que tuvo gravsimas repercusiones sobre
la poblacin civil, reejadas, entre otras cosas, en la forma como se acrecent el desplazamiento interno.
Si bien este fenmeno no era desconocido en el pas, no se haban presentado hasta
entonces grandes ujos masivos como los ocurridos en el Cesar, en el Bajo Atrato y el Urab.
En este perodo se registraron, adems, salidas masivas de colombianos en bsqueda de
asilo y proteccin internacional a los pases vecinos, hecho que se relaciona directamente
con el mandato central del ACNUR.
13

La llegada: Pavarand, mayo de 1997

Descubro la magnitud del drama del desplazamiento en Colombia en el corregimiento Pavarand, ubicado en el municipio de Mutat en el Choc. Ms de 5000 personas en mayo de
1997 llegaron de distintos lugares del Bajo Atrato forzadas a desplazarse por la arremetida
paramilitar en la zona del Urab. En este lugar se vivi una crisis humanitaria profunda,
parecida a los campamentos de refugiados que haba tenido que atender en otras operaciones
del ACNUR en el mundo. Entonces, yo era Representante Regional Adjunto para el Norte
de Amrica del Sur y el Caribe con asiento en Venezuela y desde donde estaba encargado
de darle seguimiento a Panam, Colombia y Ecuador.
En Pavarand a la gente no se le permita salir. Las personas desplazadas permanecieron
durante aproximadamente un ao en un rea rodeada por la Fuerza Pblica. Vivieron en
cambuches en el casco urbano del corregimiento a la intemperie, protegidos por plsticos,
sin las mnimas condiciones de albergue, higiene, sanidad y alimentacin.
All descubr el signicado y el horror de la miseria, del hacinamiento y aprend y
aprendimos del profundo dolor de la gente por haberlo perdido todo sin siquiera saber
por qu. All tambin aprendimos las primeras lecciones de la complejidad de la atencin
a la emergencia en Colombia, gracias al trabajo del ICBF, de la Defensora del Pueblo y de
la Iglesia, entre otros.
Fue una sorpresa para m encontrar en Amrica Latina una situacin como la de
Pavarand. Acababa de regresar de Mozambique (frica) y siempre pens que de haberse
presentado esta situacin all, la comunidad internacional se habra involucrado inmediatamente. No pude entender por qu no haba inters ni nacional, ni internacional en este
caso: por ser latinos?, por ser colombianos?, por ser afro colombianos? All estbamos
todos, con nuestra inaccin, castigando indirectamente a las vctimas. En ese momento fue
evidente para m que el ACNUR deba tener un rol fundamental que cumplir en este pas.
En Pavarand encontr los primeros aliados, colombianos y colombianas valiossimos,
que pertenecan a la sociedad civil, a la academia y a la Iglesia. Este caso, tristemente emblemtico, permiti visibilizar el fenmeno del desplazamiento y trabajar por la creacin de un
marco nacional de proteccin a los desplazados internos.
Fanny Uribe, Gloria Flrez, Mara Girleza Villegas, Monseor Fabio Henao, Padre
Gabriel Izquierdo, Padre Mauricio Pontn, Padre Sante Cerbellin, Gustavo Galln, Jorge
Rojas, Ral Hernndez y Walter Cote, entre otros, se jugaron y se siguen jugando la vida,
da a da, por defender los derechos de los dems, tratando de lograr una sociedad mejor,
ms justa y con respuestas rmes al ser humano.
La Iglesia, con valenta y compromiso pastoral, fue sin duda una de las primeras instituciones que dieron a conocer este drama, junto con CODHES.
En Pavarand me convenc que en Colombia era absolutamente necesario el compromiso
nacional y el apoyo internacional para permitir asegurar el cumplimiento de los principios
internacionales. La misin interinstitucional de mayo de 1997, organizada por Cristina
Zeledn del Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH) y que cont con el
liderazgo de Monseor Rosa y Chaves del Salvador y de Anders Kompass del gobierno
sueco, marc la decisin internacional de intervenir, de apoyar y de participar. Para entonces
solamente el CICR estaba presente y fue precisamente en ese ao cuando empez su operacin de asistencia a los desplazados.
14
PRESENTACIN
La apertura de la ocina en Colombia

Cada semana deba venir en misin a este hermoso, doloroso y paradjico pas. Entonces fue
evidente la salida de colombianos hacia el Ecuador. Desarrollamos misiones en ambos lados
de la frontera. Llegu a Villagarzn, Putumayo, despus de intensos enfrentamientos en la
zona. Fui a San Miguel, a Puerto Ospina, a Piua Negro y a Puerto del Carmen (Ecuador)
despus del paro armado impuesto por las FARC-EP que someti a un inmenso sufrimiento
a los habitantes de la regin. Recuerdo que en ese momento, en una emboscada en el ro
Putumayo, murieron 11 militares ecuatorianos. Tiempo despus, aceptando la recomendacin de esta misin, el ACNUR abri la ocina de Lago Agrio en el Ecuador.
Despus de este viaje, y de varios recorridos por el Choc, la meta fue clara: abrir una
operacin en Colombia para atender el desplazamiento forzado. El ACNUR no estaba necesariamente preparado para involucrarse con desplazados internos y particularmente para
entrar a Colombia pero la realidad nos lo impona.
Despus de la invitacin del Gobierno colombiano, fue necesario que nuestro director
para las Amricas, el seor Ko Asomani, le solicitara al seor Sergio Viera de Melo, primer
asistente de la Alta Comisionada de la poca, seora Ogata, que personalmente visitara el
pas y conociera la situacin a n de decidir si el ACNUR poda asumir ese rol en el pas.
Por lo novedoso para el ACNUR haba inquietud sobre el papel que desempeara, pero
fue la realidad colombiana, el reconocimiento a los esfuerzos de la sociedad civil colombiana,
el apoyo del Gobierno Sueco, especialmente a travs del trabajo de Pia Stavos que jug
un rol denitivo en este proceso, y el empeo de un grupo pequeo de funcionarios del
ACNUR, lo que dio la puntada nal a la decisin de asumir el reto de apoyar la respuesta
estatal al desplazamiento en Colombia. Este proceso cont con el apoyo de eximios colegas,
Agni Castro Pita, de nuestra sede en Ginebra y Francisco Galindo, quien colabor hasta la
apertura formal de la ocina del ACNUR en Colombia, el primero de julio de 1998 y que
cont con la seora Leila Lima como su primera Representante.
La Ley 387 de 1997

Era necesario dotar al pas de una herramienta jurdica que hiciera explcitos los derechos
especcos de la poblacin desplazada y entregara lineamientos a los funcionarios pblicos
para atender la emergencia del desplazamiento. En ese momento el Representante Especial
de las Naciones Unidas para los derechos de los desplazados, seor Francis Deng, estaba
nalizando el trabajo que dio origen a los Principios rectores de los desplazamientos internos.
Es decir que el reto que asuma el Estado colombiano, con el apoyo de la academia y de
organismos internacionales, era establecer un marco legal cuando en el mbito no existan
referentes jurdicos consolidados.
El primer paso sin duda fue la creacin de una ley. En ello se concentraron las primeras
misiones del ACNUR. Para entonces haba un proyecto de ley cuyos borradores venan
siendo trabajados por un grupo de la Universidad Javeriana en cabeza de Roberto Vidal, el
Ministerio del Interior con la participacin de Patricia Luna, la Defensora del Pueblo, que
contaba con quien luego sera el Defensor del Pueblo, Volmar Prez, el CICR con Reinaldo
Botero, la Universidad Nacional, la Iglesia y el equipo que hara parte de la Consejera
Presidencial para los Desplazados.
15

La Presidencia de la Repblica asumi el liderazgo de la expedicin de la ley y de la

formulacin de la poltica pblica de desplazados a travs de la entonces Primera Dama de
la Nacin, Jacquin Strauss de Samper.
El Presidente Ernesto Samper Pizano sancion la Ley 387 en la hacienda La Miel en
Ibagu, donde haban sido reubicados los desplazados de la hacienda Bella Cruz en el
Cesar, quienes al intentar reasentarse en municipios de Cundinamarca fueron rechazados
y estigmatizados por la Gobernacin de ese entonces. Por este hecho los desplazados interpusieron una accin de tutela, lo que dio origen adems, en 1997, al primer fallo de la Corte
Constitucional en Colombia sobre el desplazamiento forzado.
El conocimiento de la ley era el primer paso. Por ello el ACNUR desde un comienzo apoy
los procesos de difusin, para lo cual convoc a funcionarios destacados de esta organizacin,
como Juan Carlos Murillo y el colombiano Sergio Calle Norea, quien desde un comienzo,
con su compromiso con su pas, haba sido la fuente de inspiracin para que el ACNUR
se involucrara en el proceso de redaccin de la Ley 387. Precisamente, estos funcionarios
participaron en el primer foro de discusin de la ley, el cual se efectu en Ccuta a nales
de julio de 1997. En ese escenario, el ACNUR manifest pblicamente que estaba decidido
a poner al servicio de los desplazados colombianos su mandato de proteccin y apoyar el
fortalecimiento del Estado con ese propsito.
La Ley 387 surgi en un momento en que se contaba con pocos referentes normativos tanto
en el mbito nacional como en el internacional. Permiti la identicacin de cmo integrar la
accin de numerosas instituciones pblicas con diferentes niveles de gestin, logrando articular
los retos de la gestin pblica con la realizacin de los derechos de la poblacin.
La Ley ha sido el instrumento empleado por los funcionarios y por la justicia para atender
y amparar a las personas desplazadas por la violencia. De igual manera, esta ley ha sido el
mecanismo empleado por la propia poblacin desplazada para exigir la proteccin de sus
derechos. Esto hace imprescindible su defensa. Por ello y por la necesidad de mantener la
visibilidad del desplazamiento, para lograr una mejor respuesta, el ACNUR, 10 aos despus,
promovi la conmemoracin del 2007 como ao de los derechos de las personas desplazadas
en Colombia. Esta iniciativa fue retomada por el Congreso de la Repblica mediante un
proyecto de ley que lidera la senadora Martha Luca Ramrez.
Marco institucional de respuesta

En 1997 ni el gobierno central, ni las autoridades locales, ni la comunidad internacional
saban cmo enfrentar efectivamente el problema derivado del desplazamiento forzado. Para
lograr una primera articulacin de acciones, el Gobierno Nacional estableci la Consejera
Presidencial para los Desplazados, conada entonces al Consejero Presidencial Csar Manuel
Garca, quien contaba con un reducido equipo y un amplio respaldo de otras instituciones
del Estado, como la Red de Solidaridad Social y el Ministerio de Agricultura, que en esa
poca mostr un gran compromiso con los desplazados y particularmente con las mujeres
desplazadas a partir del trabajo que desarrollaba la Ocina de Mujer Rural.
En el nivel territorial no haba capacidad de gestin. La primera apuesta fue asignar
un delegado de la Consejera para atender principalmente la grave problemtica que se
estaba presentando en Antioquia. Sin embargo, la Consejera Presidencial no contaba con
la capacidad para atender la dimensin del problema a nivel nacional. En 1999 se le asign
16
PRESENTACIN
esa funcin a la Red de Solidaridad Social que se vena haciendo cargo, entre otros mltiples
asuntos, de las vctimas de la violencia.
2004: regreso a Colombia como Representante del ACNUR

Hay realidades, paisajes, personas, pases que se le meten a uno en el alma. Yo quera volver a
Colombia. Al salir en 1999 haba quedado una institucionalidad incipiente y un ACNUR con
gran entusiasmo, con una ocina ubicada en Bogot y con poca movilidad en el terreno.
Al volver, cinco aos y medio despus encuentro a un ACNUR con presencia en Barranquilla, Apartad, Puerto Ass, Quibd, Pasto y Barrancabermeja. As mismo, a numerosas
agencias del Sistema de Naciones Unidas actuando en favor de la poblacin desplazada, en
particular OACNUDH, OCHA, PMA, PNUD, UNICEF y OIM.
La Red de Solidaridad estaba a su vez fortalecida como coordinadora de la poltica de
atencin al desplazamiento forzado, bajo la direccin de Luis Alfonso Hoyos, quien todo
este tiempo ha demostrado su capacidad de liderazgo, su mstica y su determinacin de
seguir adelante, lo que logr transmitir a su gente.
La decisin de conar la coordinacin del desplazamiento a una entidad como la
Red de Solidaridad, hoy Accin Social, fue sin duda una decisin acertada del Gobierno
colombiano. Estratgicamente, este esquema busc potenciar la capacidad institucional, la
presencia en todos los departamentos del pas y la experiencia de cientos de funcionarios en
el terreno. Por esto, la Red (hoy Accin Social) se convirti en el socio natural del ACNUR.
De all el empeo en fortalecer un esquema conjunto de actuaciones a travs de la Unidad
Tcnica (UTeC), que en su ltima etapa ha estado bajo una efectiva y ecaz coordinacin
de Ubernel Arboleda.
Sin embargo, la mayor capacidad y el mayor liderazgo de la Red de Solidaridad Social
generaron al mismo tiempo el efecto no deseado de concentrar la labor en esta institucin,
ms que compartir las responsabilidades con las autoridades locales y con los ministerios.
Al regresar, encontr tambin un sistema de atencin agitado por la decisin de la
Corte Constitucional de declarar la existencia en Colombia de un estado de cosas inconstitucional. La poltica enfrentaba la crtica frente al dbil impacto de la respuesta, pero
tambin la oportunidad y el reto de concentrar los esfuerzos en superar los problemas
estructurales.
La Corte Constitucional
El equilibrio y la cooperacin entre los poderes del Estado son la base del capital democrtico
colombiano, el cual debe protegerse siempre.
Durante estos aos en Colombia, no dej de asombrarme el rol de la justicia por sobre
todas las cosas. Rol que le es atribuido por la Constitucin de 1991 y que retoma los principios internacionales. Si bien no es posible presentar como un esfuerzo individual el impacto
de su labor, es necesario reconocer la decisin y el compromiso de despachos como el del
Magistrado Manuel Jos Cepeda.
Este despacho asumi el reto de lograr que en el marco del Estado social de derecho,
las decisiones estatales plasmadas en la Ley, en los tratados internacionales aprobados por el
17

Congreso y en las polticas diseadas por el Gobierno, se traduzcan en condiciones para que
el goce efectivo de los derechos se haga realidad y, en el caso especco de los desplazados,
se supere lo que la Corte calic como un estado de cosas inconstitucional.
Los rganos de control

Con la T-025 se empez a escribir una historia distinta. Los rganos de control que siempre
haban estado presentes en la proteccin de los derechos de los desplazados, especialmente
la Defensora bajo la direccin de Volmar Prez con su inagotable compromiso en el terreno,
empezaron a establecer mecanismos complementarios y tcnicos para hacer seguimiento al
desempeo de las autoridades en la atencin a la poblacin desplazada, y a impulsar desde
su rol constitucional mejores y ms efectivas respuestas institucionales.
La Procuradura General de la Nacin estructur una poltica pblica institucional para
propiciar el mayor impacto de todos los esfuerzos del Estado. Las intervenciones profundas
y oportunas del procurador Edgardo Maya Villazn y del equipo dirigido por Patricia
Linares y Zheger Hay, se han venido consolidando como un impulso adicional a toda la
estructura que el Estado ha establecido para atender el reto de garantizar la proteccin de
los derechos de los desplazados.
Las iniciativas de las autoridades locales

Tambin a mi regreso encontr esfuerzos de las autoridades locales para la atencin a la
poblacin desplazada, en especial en el departamento de Antioquia, con el liderazgo de su
Gobernador y su equipo y del Alcalde de Medelln Sergio Fajardo, y en Bogot D.C., con
acciones construidas desde la Secretara de Gobierno de Juan Manuel Ospina y orientadas
por el seor Alcalde Mayor de la ciudad Luis Eduardo Garzn.
De igual manera, me encontr con la invaluable labor que ha realizado el gobernador
del departamento de Nario, Eduardo Ziga, quien pese a las enormes dicultades, ha
promovido desde su regin el apoyo nacional e internacional para atender la difcil problemtica que afronta ese departamento.
Para el ACNUR constituye tambin una leccin aprendida el acompaamiento y la
asistencia tcnica que le hemos podido brindar a estas ciudades en la construccin de sus
polticas pblicas, en desarrollo del acuerdo de voluntades rmado entre los principales
alcaldes del pas.
Igualmente espero que la reciente carta de entendimiento que rm el ACNUR con la
Federacin Nacional de Personeros sirva para multiplicar en todo el pas iniciativas como
las que se desarrollaron en Bello, Soacha, Medelln y Bogot.
La audiencia pblica en el Congreso

Mi primer acto pblico en Colombia fue la audiencia del 19 de agosto del 2004 para las
personas desplazadas del municipio de Soacha ante el Congreso. Me asombr positivamente
esta demostracin de la riqueza de la democracia colombiana. Cinco aos y medio despus
de la discusin del proyecto de ley que dio origen a la Ley 387, una nueva problemtica del
desplazamiento se debata en este mismo escenario.
18
PRESENTACIN
El problema del desplazamiento haba trascendido su tradicional dinmica rural,

convirtindose tambin en un problema urbano. Quienes huan de los campos sufran
persecucin en las grandes ciudades y stas empezaban a ser escenarios de disputa por el
control de determinadas reas.
Paradjicamente, la gran emocin que tuve al ver interactuando a las ramas del poder
pblico con la poblacin desplazada en el seno del Congreso de la Repblica se convirti
la semana siguiente en una inmensa frustracin. Quienes haban participado y denunciado
lo que ocurra en Altos de Cazuc, en el municipio de Soacha, haban sido amenazados, y
como demostracin del poder que tenan los grupos que amedrentaban a la poblacin en
esa localidad el n de semana siguiente fue asesinado un grupo de jvenes.
Estos hechos marcaron la reexin sobre el rumbo que deba tomar la operacin del
ACNUR en Colombia. Era necesario fortalecer a la brevedad posible la presencia en el
terreno, en particular en las zonas de frontera y en las grandes ciudades del pas. Con esta
intencin empezamos en Soacha, ocina que luego se vio enriquecida con la presencia y el
trabajo coordinado de un conjunto de agencias de Naciones Unidas.
La operacin del ACNUR entre el 2004 y el 2007

A pesar de los importantes avances, fue evidente que el ACNUR poda jugar un rol mucho
ms activo en Colombia. Era necesario consolidar la estrategia de proteccin y utilizar toda
nuestra capacidad.
Una serie de coincidencias histricas permitieron que nos fortaleciramos durante
estos aos. El Plan de Accin de Mxico en noviembre de 2004 le dio un perl regional a
nuestro trabajo, reconociendo la relacin intrnseca entre asilo y desplazamiento. Ese Plan
hizo visible que, en la medida en que seamos ecaces y podamos cubrir las regiones ms
crticas del desplazamiento en Colombia, estaremos afectando positivamente el asilo, sin
limitar en ningn caso el derecho de todas las personas a salir de su pas en bsqueda de
proteccin.
El Plan de Accin de Mxico, que se convirti en nuestro marco institucional regional,
plantea dos lneas estratgicas para la proteccin y la bsqueda de soluciones duraderas:
las fronteras y las ciudades solidarias. La apertura de ocinas en ciudades como Ccuta y
en Arauca se torn necesaria. En el 2006 el ACNUR abri su ocina en Ccuta, pendiente
desde nuestra llegada a Colombia en 1997, y en la actualidad se avanza en la apertura de
nuestra ocina en Arauca.
Reconociendo el problema de la expulsin y recepcin de poblacin desplazada en las
ciudades, durante estos aos la ocina del ACNUR en Colombia fortaleci el trabajo urbano
en ciudades como Quibd, Barranquilla y Pasto, y abri ocinas en Soacha, Bucaramanga,
Medelln y Villavicencio. Esta ltima busca atender la grave situacin de la orinoqua
colombiana.
Todas las ocinas del ACNUR en Colombia responden a la dinmica del desplazamiento y a las necesidades de la poblacin desplazada. Todas ellas buscan cumplir con un
rol de proteccin, llegarle a la gente, acompaar a las comunidades y a las autoridades, con
conocimiento directo de lo que est sucediendo en la profundidad de los territorios. En la
medida en que sepamos y reconozcamos las realidades, en esa medida podremos responder
consecuentemente.
19

En especial, me preocup durante este perodo una de las prioridades del ACNUR a
nivel global, que es la de consolidar el enfoque diferencial de gnero, edad y diversidad
tnica en nuestro trabajo, consagrado en el marco nacional e internacional de proteccin a
los desplazados internos y subrayado por la Corte Constitucional. Dicho enfoque permite
reconocer la heterogeneidad de un fenmeno que impacta cotidianidades y personas de
formas distintas. El diseo y la aplicacin de un enfoque diferencial sigue siendo una
respuesta necesaria y urgente a los principios de justicia, equidad e igualdad efectiva y a
una poltica pblica con enfoque de derechos.
Los desplazados
He sido testigo en este pas de historias terribles, profundamente dolorosas, humanamente
incomprensibles. El desplazamiento, la muerte, el secuestro, el connamiento, la miseria,
la discriminacin, la xenofobia y la estigmatizacin contrastan con la fuerza y el valor de los
desplazados colombianos, a quienes admiro, y quienes a pesar de todo, siguen adelante.
Especialmente me causan gran asombro las mujeres desplazadas y particularmente las
madres cabeza de familia.
Ellas y ellos lo han perdido todo. Pese a la adversidad y al dolor no han desfallecido,
continan todos los das luchando para seguir adelante. Los admiro por su historia de vida,
por lo que les ha pasado y por su devocin de superacin.
La sociedad colombiana en general debera ser ms sensible frente a las condiciones en
las que estn viviendo sus compatriotas que han sido forzados a desplazarse. A cualquiera
de nosotros nos podra pasar que por desconocimiento terminramos siendo indiferentes
frente a la grave situacin que afronta la poblacin desplazada. Es ms fcil desconocer lo
que no nos gusta que hacer algo por ayudar y entender. Lamentablemente hace algunas
dcadas pas algo similar en mi pas. Es doloroso escuchar a mucha gente decir que si
fueron desplazados por algo sera, buscando justicar lo injusticable. El problema grave
no es solamente la responsabilidad de quines los desplazaron sino la indolencia de gran
parte de la sociedad colombiana.
Inolvidable para m, recin llegado a Colombia en el 2004, es la narracin de una mujer
en Cartagena, quien durante un encuentro de vctimas, cont que un da ella estaba en su
casa con su marido y sus dos hijos cuando unos hombres entraron de repente, asesinaron
a su esposo y lo descuartizaron delante de su familia. Uno de los nios tena un problema
en el corazn y ante semejante atrocidad, muri instantneamente.
La mujer empez a andar con sus dos hijos, el hijo vivo y el hijo muerto, en sus brazos.
Camin durante un da entero sin poder parar. 24 horas despus la convencieron de
descansar, de detenerse para enterrar a su hijo. Al respecto ella contest: no lo quiero
enterrar porque no lo quiero dejar solo. Sigui con el cadver en sus brazos, porque independientemente de cargar con su hijo muerto, segn sus palabras, tena que seguir adelante,
porque an le quedaba otro hijo por quin velar.
Lo que ms me impact ese da fue que ella empez a arengar a las mujeres del encuentro
para que todas siguieran adelante, trabajando, protegiendo lo suyo, buscando una solucin.
Como Representante me sent satisfecho cuando la Alta Comisionada Auxiliar para Operaciones, Sra. Judy Cheng, le pregunt a un grupo de mujeres acerca de qu podan rescatar en
trminos concretos del trabajo del ACNUR en Colombia; una mujer desplazada respondi:
20
PRESENTACIN
El trabajo del ACNUR me ayud a darme cuenta que soy una persona. Lo anterior, junto con
lograr que quienes han sido forzados a desplazarse se reconozcan a s mismos como sujetos
con derechos, cuyo respeto y garanta pueden exigirle al Estado y a la sociedad, nos hace sentir
a los funcionarios del ACNUR que nuestro trabajo en Colombia se justica.
Lo negativo surge cuando no podemos, ni nosotros ni las autoridades, cambiarle la
realidad a la gente, concreta y efectivamente. Ese es el caso de Caf Madrid en Bucaramanga,
una situacin inaceptable que se prolonga como muchas otras sin soluciones sostenibles.
All, entre los riesgos del hacinamiento y la miseria, algunas nias de nueve aos tienen que
prostituirse, con el consentimiento de sus padres, por quinientos pesos como nico ingreso
de la familia. Situaciones as son imperdonables y an, pese a los esfuerzos de todos y los
avances que en conjunto alcanzamos, se siguen presentando.
Colombia
Con la entrega de este Balance elaborado por Andrs Celis y el equipo de investigacin
y edicin del ACNUR que estuvo bajo su coordinacin, estoy culminando una profunda y
muy enriquecedora experiencia en Colombia.
De todas mis misiones Argentina fue importante y fuerte porque fue el principio de mi
carrera en el ACNUR y porque la efectu en medio de la dura realidad que enfrentaba mi
pas. Pero Colombia, afectivamente, fue enrgica e inolvidable, tal vez por la cercana cultural
a los mos, a las historias y patrones comunes que hacen que los afectos se exacerben y se
complementen.
Con estas notas termino mi periodo en este pas, cargado de fuerza, compromiso y
sentimiento. Al mismo tiempo termino mi ciclo en el ACNUR luego de 31 aos compartidos
con colegas invaluables e inolvidables de todo el mundo y con gente tan especial como toda
la que me ense tanto durante mi paso por Colombia.
Julio Roberto Meier

Representante del ACNUR en Colombia
21
Agradecimientos
Este Balance de poltica pblica no hubiese podido realizarse sin el desinteresado y dedicado esfuerzo de un grupo de personas, instituciones estatales, organizaciones de poblacin
desplazada y organizaciones nacionales e internacionales de derechos humanos, que de una
u otra manera hicieron signicativos aportes para su construccin.
Como reconocimiento al aporte efectuado por cada una de ellas y con el riesgo de
dejar involuntariamente por fuera a algn colaborador en este proceso, el ACNUR quiere
mencionar como seal de agradecimiento a Camila Moreno, Clara Elena Reales, Donny
Meertens, Fernando Gaitn, Franklin Combariza, Harvey Surez, Fundacin Dos Mundos,
Luis Alfonso Hoyos, Luis Eduardo Prez, Mara Anglica Alvarado, Michael Reed y Viviana
Bohrquez, quienes con sus valiosos comentarios nos ayudaron en la construccin de los
diferentes captulos de este balance.
Tambin el ACNUR quiere hacer un reconocimiento a instituciones como Accin Social,
CODHES, Comisin Colombiana de Juristas, Corporacin Opcin Legal, al Programa presidencial de derechos humanos y DIH de la Vicepresidencia de la Repblica y al Proyecto de
proteccin de tierras y patrimonio de la poblacin desplazada, a los consultorios jurdicos
de las Facultades de derecho de la Universidad Nacional de Colombia, de la Universidad
de Nario, de la Universidad de Antioquia, de la Universidad Autnoma de Bucaramanga
y de la Universidad Cooperativa de Colombia en su sede de Barrancabermeja por sus
importantes contribuciones.
Agradece, as mismo, a las entidades y funcionarios que apoyaron con su tiempo,
experiencia y conocimiento el desarrollo de las entrevistas que enriquecieron el trabajo
de este balance: Diego Molano, Luca Velasco, Luis Alberto Bonilla, Olga Ligia Margarita
Borrero, Patricia Luna y Ricardo Daniels (Accin Social); Pedro Julio Villaln (Bancoldex);
Roberto Rodrguez (Banco Agrario); Luis Alberto Gmez (CHF); Liliana Torres (Consejera
Presidencial para la Equidad de la Mujer); Gabriel Riao y Hernando Toro (Defensora
del Pueblo); Andrs Dvila y Mara Anglica Alvarado (Departamento Nacional de Planeacin); Elena Gonzlez (ICBF); Feliciano Castillo (Ministerio Agricultura); Adriana Saleh
(Ministerio de Comercio, Industria y Turismo); Janeth Guevara (Ministerio de Educacin);
23

Jos Lucio Robles (Ministerio de la Proteccin Social); Claudia Luca Sierra, Karen Rojas
y Luz Anglica Mario (Ministerio del Interior y de Justicia); Teresa Surez (Ministerio
del Interior y de Justicia Subdireccin de Etnias); Diego Henao; Luis Evelis Andrade y el
Equipo de Derechos Humanos (ONIC); Zegher Hay (Procuradura General de la Nacin);
Claudia Meja, Myriam Hernndez y Ricardo Sabogal (Proyecto de proteccin de tierras de
la poblacin desplazada); Andrs Camelo, ngela Gmez, Lina Jarro, Mnica Machado y
Viviana Gaitn (UTeC); Asdrbal Quiroga y Fabiola Castillo (Vicepresidencia de la Repblica - Programa presidencial de DDHH y DIH).
El ACNUR quiere agradecer a la Unin Europea y a sus pases miembros, quienes son
los principales donantes de nuestra operacin en Colombia. De igual manera, quiere agradecer a los gobiernos de Canad y de Japn quienes tambin nos brindan aportes para el
nanciamiento de nuestra operacin en Colombia.
La realizacin de este Balance fue posible gracias al apoyo nanciero del gobierno de
los Estados Unidos de Amrica, a travs de la Embajada en Colombia y su Agencia para el
Desarrollo Internacional (USAID) y del apoyo de la Unin Europea y de los pases que la
integran, a quienes les agradecemos su colaboracin en este proyecto.
Finalmente, el ACNUR quiere hacer un reconocimiento especial a todas y cada una de
las entidades pblicas, funcionarios y organizaciones de derechos humanos y de poblacin
desplazada que participaron en los eventos regionales que se realizaron para la construccin de este balance, que pretende aportar soluciones a un pas al que, a pesar de todos los
esfuerzos, todava le quedan importantes retos para poder hacer de la vida de la poblacin
desplazada una vida en condiciones de paz, igualdad, respeto, autonoma y dignidad en
todos y cada uno de los rincones de Colombia.
24
Introduccin
V e r : N a c i o n e s U n i d a s . E/
CN.4/2006/71. Specic Groups
and Individuals: Mass Exoduses
and Displaced Persons. Report of
the Representative of the Secretary General on the Human Rights
of Internally Displaced Persons.
Walter Klin, 12 January 2006.
En igual sentido: The Brookings
Institution-University of Bern.
Addressing Internal Displacement: A Framework for National
Responsibility. Washington, April
2005.
Meier, Roberto y Andrs Celis.

Desplazamiento interno y asilo.
Importancia del trabajo en el pas
de origen. Reexiones a partir de
la experiencia de ACNUR en Colombia. Bogot, febrero de 2006.
Desde el ao 2000, la Ocina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) ha venido efectuando el anlisis de los principales avances y problemas
que se presentan en la respuesta que ha desarrollado el Estado colombiano para atender la
grave situacin que enfrenten miles de familias que, como consecuencia de la violencia, se
ven obligadas a huir de sus hogares en busca de atencin y proteccin y con la esperanza
de encontrar una solucin duradera.
La atencin a la crisis de desplazamiento interno constituye un enorme reto para los
Estados afectados; ms an en un caso que, como el colombiano, tiene una gran peculiaridad,
complejidad y magnitud. Los contextos en los cuales se presentan las crisis humanitarias
son de diversa ndole. Sin embargo, tienen en comn el debilitamiento de la capacidad de
los estados para responder ante las emergencias continuas que se presentan en medio de
las crisis, para atender de manera simultnea a la poblacin vctima del desplazamiento y,
adems, al resto de la poblacin del pas. Esto, sin renunciar a su visin del largo plazo y
del desarrollo.
Independientemente de sus causas, los conictos armados establecen restricciones
que limitan la capacidad de accin de las autoridades. Los costos sociales de los conictos
son de grandes proporciones, en especial, en trminos de los costos de oportunidad que se
presentan por la reorientacin de las prioridades. No obstante, esa reorientacin, al mismo
tiempo, debe establecer como inaplazable prioridad del Estado y de la sociedad la atencin
a las vctimas que producen sus conictos internos.
El Estado colombiano ha asumido su obligacin primaria de atender y proteger a la
poblacin vctima de la violencia. Si se efectuara una evaluacin de la respuesta ofrecida
por las autoridades colombianas a partir de las 12 recomendaciones bsicas que los Estados
deben considerar en el momento de denir su marco de respuesta a la crisis de desplazamiento interno, presentadas por el Representante Especial del Secretario General de las
Naciones Unidas para los desplazados internos, Sr. Walter Klin1, se tendra que reconocer
que2, en trminos generales, el esfuerzo de las autoridades nacionales recoge estos criterios
bsicos. En efecto, en Colombia:
25

i)
ii)
iii)
iv)
v)
vi)
Decreto 250 de 2005. Por el cual

se expide el Plan Nacional para la
Atencin Integral de la Poblacin
Desplazada por la Violencia y se
dictan otras disposiciones. 7 de
febrero de 2005.
26
existe un reconocimiento de la crisis generada por el desplazamiento forzado, as persista

el debate acerca de las cifras y de la magnitud real del problema;
existe un marco legal de proteccin de los derechos de las personas desplazadas, a partir
del cual se ha desarrollado la poltica pblica de atencin a la poblacin desplazada,
y se ha formulado un Plan Nacional de Accin para mejorar la respuesta en favor de
esta poblacin3. Este marco constituye uno de los referentes jurdicos y de poltica ms
desarrollados a nivel internacional en materia de desplazamiento interno;
el Estado ha conado la coordinacin de la respuesta a una institucin que, como la Alta
Consejera Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional (Accin
Social), cuenta con presencia en todos los departamentos del pas. El Estado ha establecido
competencias en, al menos, 20 instituciones del orden nacional a las cuales asigna
presupuestos especcos para la atencin al desplazamiento forzado. stas estn llamadas
a apoyar y complementar los esfuerzos de las autoridades locales de los 32 departamentos
y 1098 municipios del pas. Es decir, que adems de invertir recursos econmicos en la
atencin al desplazamiento se han asignado cientos de funcionarios pblicos que han
intervenido en la atencin y proteccin a los desplazados a lo largo y ancho del pas.
De la misma manera, otras ramas del poder pblico trabajan a favor de la poblacin
desplazada. La Procuradura General de la Nacin y la Defensora del Pueblo, en su
calidad de rganos de control, contribuyen a la proteccin de las personas desplazadas.
Igualmente, las instancias judiciales, en particular la Corte Constitucional, que con 52
fallos ha amparado los derechos de esta poblacin.
La riqueza de las instituciones Colombianas es un capital con el que no necesariamente
cuentan otros estados que enfrentan crisis de desplazamiento interno. Esa riqueza
establece una mayor exigencia a las autoridades nacionales en la medida en que
cuentan con ms recursos y mejores oportunidades para procurar el bienestar de esta
poblacin en medio de la crisis. La activa participacin de las instituciones estatales es
una demostracin del compromiso de las autoridades en su conjunto para avanzar en
la efectiva proteccin a esta poblacin.
De acuerdo con las recomendaciones de Sr. Walter Klin, los estados deben asignar
recursos sucientes. Sin embargo, no se cuenta con criterios ni para establecer cul
es la magnitud suciente de recursos, ni para denir un esquema comparativo en el
que se pueda precisar si la asignacin de recursos que ha venido efectuando el Estado
colombiano est satisfaciendo un estndar internacional, dada la magnitud del problema,
las necesidades que enfrenta la poblacin desplazada y las capacidades con las que
cuenta el Estado colombiano. A priori, se podra sealar que la relacin entre el esfuerzo
nacional y la complementariedad de la cooperacin internacional difcilmente es mayor
en otros pases.
La participacin de la poblacin desplazada en el Congreso de la Repblica, en las
sesiones del Consejo Nacional para la atencin integral a la poblacin desplazada, al igual
que en todo el proceso de seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-025, tanto
a travs de informes escritos como en las audiencias que iniciaron en agosto de 2005,
son hechos signicativos que dan cuenta de la capacidad organizativa de la poblacin
y de la apertura de las autoridades.
As como en estos campos es evidente la consolidacin de instrumentos que facilitan
la respuesta nacional, en otros se requerira avanzar de una manera signicativa con
INTRODUCCIN
miras a lograr el cumplimiento de las recomendaciones del Representante Especial, en

particular aquellas relacionadas con la prevencin del desplazamiento y el alcance de
soluciones duraderas.
Mientras en otras crisis de desplazamiento interno en el mundo

pueden existir 80 (Burundi), 50
(Somalia), o 15 (Turqua) refugiados por cada desplazado interno,
en el caso colombiano hay menos
de un refugiado por cada desplazado interno, lo cual, si bien no
establece una relacin lineal, s
permite apreciar el impacto de
la respuesta en la proteccin y
atencin a los desplazados internos. Hipotticamente, se podra
afirmar que si no existiera esa
respuesta, ms personas se veran
obligadas a buscar atencin ms
all de las fronteras. Ver: Meier,
Roberto y Andrs Celis. Op. cit.
Corte Constitucional. Auto 218 de

seguimiento al cumplimiento de la
Sentencia T-025 de 2004. Bogot,
11 de agosto de 2006.
Algunos de los captulos que

integran este Balance hacen parte
parcial de las intervenciones que
ha solicitud de la Corte Constitucional ha efectuado el ACNUR
en este proceso. En particular,
el captulo titulado Proceso de
construccin de indicadores para
evaluar el resultado de la poltica
y adoptar los ajustes necesarios
corresponde al documento entregado por el ACNUR a la Corte
Constitucional el 27 de abril de
2007.
En el ejercicio de valoracin de
los comentarios en relacin con
indicadores, en la respuesta del
Gobierno a la Corte Constitucional del 11 de enero, se observa la
aproximacin respetuosa y autocrtica con la cual las entidades
revisaron las bateras propuestas
por los distintos participantes y
la valoracin de su pertinencia y
factibilidad.
La presentacin de este tercer Balance de poltica pblica se da en un entorno en el que

sobresalen tres circunstancias estrechamente vinculadas entre s.
i) Se cumplen los diez aos de la expedicin de la Ley 387 de 1997. Este es un instrumento
jurdico sin el cual se carecera de un marco de derecho e institucional que ha permitido
responder a las emergencias, atender de manera masiva a la poblacin y propiciar su
acceso preferencial a numerosos programas del Estado. Este instrumento, sin duda, ha
impedido que la grave situacin de la poblacin desplazada transite hacia un escenario
de crisis permanente y generalizada, e incluso de mayor impacto regional en el contexto
internacional4.
ii) No obstante las virtudes y los impactos positivos de esta norma, la respuesta del Estado
colombiano no ha logrado superar el estado de cosas inconstitucional (ECI) declarado
por la Corte Constitucional5.
iii) Las autoridades y algunos escasos sectores de la sociedad plantean alternativas acerca
de la forma como se debera reparar los daos causados por la violacin de los derechos
de la poblacin desplazada, sin que an exista claridad sobre la manera en que este
derecho va a ser garantizado a los desplazados en su calidad de vctimas.
Estas circunstancias han impuesto un reto especial al ACNUR. Durante estos tres aos
se ha producido la mayor cantidad de informacin jams conocida en relacin con polticas
pblicas para la atencin al desplazamiento forzado. Miles de folios reposan en la Corte
Constitucional con informacin acerca de los resultados de las polticas y con las valoraciones que en relacin con ellos tienen las organizaciones de la poblacin desplazada, las
organizaciones de derechos humanos que trabajan cerca de esta poblacin, los rganos de
control e incluso el mismo ACNUR6.
La Corte ha venido efectuando adems de su rol como juez constitucional un
ejercicio catalizador en relacin con toda esa informacin a partir del cual identic, en el
Auto 218 de 2006, diez puntos crticos para la superacin del ECI. Las organizaciones e
instituciones que participaron en este proceso ofrecieron a la Corte sus apreciaciones acerca
de la informacin presentada por el Gobierno, dentro de la cual se present un informe de
rplica en el que se expuso de manera amplia y ordenada lo que, en su concepto, constituye
los resultados de su gestin, y que entrara a contrastar las apreciaciones presentadas ante
la Corte7.
Si bien no hay discusin acerca de la obligacin primaria de las autoridades, y en particular del Gobierno Nacional, la superacin del ECI es un objetivo comn en relacin con
el cual todos los que trabajamos a favor de la poblacin desplazada tenemos que ofrecer la
mayor contribucin posible. La posibilidad de construir conjuntamente, sin reemplazar el
liderazgo que siempre deben tener las autoridades, debe ser el compromiso de todos. Sin
el establecimiento de consensos bsicos que faciliten el trabajo hacia un objetivo comn,
difcilmente se alcanzar la superacin del ECI.
Este contexto invita a efectuar una aproximacin distinta a la utilizada en los balances
presentados en el 2002 y en el 2004. En la actualidad existe una ilustracin pblica y completa
27

ACNUR. El proceso de construccin de instrumentos de medicin

de poltica pblica de prevencin,
proteccin y atencin al desplazamiento interno forzado en
Colombia, en funcin del criterio
de goce efectivo de derecho.
Comentarios del ACNUR acerca
de indicadores en el marco del
proceso de seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-025
de 2004. Bogot, 20 de diciembre
de 2006.
28
de los resultados de los programas sectoriales desarrollados por el Gobierno que ha recibido
adicionalmente la retroalimentacin de diversos sectores en el proceso de seguimiento al
cumplimiento de la sentencia T-025. Esa fue la aproximacin del Balance 1999 2002 y
del Captulo IV del Balance 2002 2004.
En el Balance 2002 2004 esa visin fue complementada con un mayor nfasis en los
elementos conceptuales y estructurales de la poltica. La evaluacin de los resultados de la
poltica pblica se efectu a partir de la construccin de parmetros sectoriales desde un
enfoque de derechos. Por lo tanto, la revisin de la poltica sectorial, ordenada en torno a
los componentes de atencin a la poblacin desplazada, no le ofrece en estos momentos, en
concepto del ACNUR, un valor agregado al debate actual de poltica pblica.
Por esta razn, el actual Balance, pese a concentrarse en elementos estructurales de
la poltica, intenta analizar en forma ms detallada algunos aspectos relacionados con la
formulacin y la gestin de la poltica que han sido identicados como especialmente crticos
durante estos ltimos tres aos.
El propsito de este Balance es contribuir a la superacin del ECI a partir del anlisis de
las reas crticas que, por la forma y la profundidad en que han sido abordadas, no permiten
an ofrecer a las autoridades herramientas prcticas y adecuadas para la identicacin de
los obstculos que impiden alcanzar los resultados esperados.
Pese a los esfuerzos humanos y nancieros, no ha habido claridad sobre el impacto
agregado que han tenido las numerosas acciones desarrolladas, lo cual se presenta como
una nueva paradoja frente a la situacin de la poblacin desplazada. En Colombia no se ha
logrado aprovechar las potencialidades del marco jurdico e institucional para garantizar la
plena efectividad de los derechos de la poblacin. Por ello, han permaneciendo vigentes las
razones que llevaron a la Corte a declarar el ECI.
Sin embargo, la intervencin de la Corte ha generado respuestas positivas en relacin
con este propsito. Estas respuestas han provenido no slo del Gobierno Nacional sino de
diferentes sectores, incluida la propia poblacin desplazada8.
i Las organizaciones de poblacin desplazada han alcanzado espacios de interlocucin con
las autoridades que no se vislumbraban en el 2003. Altos funcionarios del Estado han
compartido con la poblacin desplazada discusiones sobre poltica pblica y sobre el alcance
de las ejecutorias del Estado. Sorprendentes son los esfuerzos de las organizaciones para
ofrecer insumos tcnicamente ordenados a las autoridades en el marco del cumplimiento
de la Sentencia T-025. Informes como el presentado a la Corte por la Mesa Departamental
de las Organizaciones de Poblacin Desplazada del departamento de Nario merecen
el reconocimiento por parte del ACNUR, al tiempo que establecen un reto superior a
las autoridades, a las organizaciones de la sociedad civil y a la comunidad internacional,
en la medida en que sealan que, pese a las adversidades impuestas por la violencia y el
desplazamiento, y en un contexto tan difcil como el que registra ese departamento, estn
en toda la disposicin de construir alternativas de solucin a sus problemas.
ii) El Estado en su conjunto se ha movilizado en funcin de esta poblacin mostrando
la riqueza de la institucionalidad colombiana. Los procesos desarrollados desde la
Defensora del Pueblo y, en especial, desde la Procuradura General de la Nacin, sealan
la importancia del trabajo armnico de todas las instituciones y poderes pblicos del
Estado; en el Congreso de la Repblica diversos equipos legislativos estn haciendo
seguimiento al proceso de la sentencia T- 025, y all mismo cursa el proyecto de ley para
INTRODUCCIN
declarar el 2007 como el ao de la promocin, el cumplimiento y el restablecimiento

de los derechos de las personas desplazadas por la violencia;
iii) Las autoridades territoriales han asumido un compromiso ms sistemtico para atender
a la poblacin desplazada. En Antioquia fue aprobada por la Asamblea Departamental
la poltica pblica de atencin al desplazamiento forzado, que fue presentada por la
Gobernacin. Esa poltica, adems de recoger los lineamientos sealados por la Corte
Constitucional, desarrolla el enfoque de derechos que ha tratado de impulsar este alto
tribunal. En el mismo sentido, la Gobernacin de Santander llev a ordenanza la poltica
pblica departamental.
La Gobernacin de Nario formul un Plan Integral nico (PIU) a partir de un
proceso ampliamente participativo y convoc a la comunidad internacional para que se
sumara a una iniciativa departamental centrada en el restablecimiento de los derechos
de la poblacin desplazada. En el departamento del Putumayo todos los municipios
desarrollaron planes de contingencia para atender los continuos desplazamientos que
se presentan en la regin.
As mismo, se destacan otros avances como los de: i) la Secretara de Educacin de
la Gobernacin del Atlntico, que ha realizado importantes esfuerzos presupuestales
para garantizar el derecho a la educacin de la poblacin desplazada; ii) la Secretara de
Educacin del municipio de Sincelejo, que ha realizado inversiones en infraestructura y
seguridad alimentaria, garantizando cobertura total para la poblacin desplazada; y iii)
la formulacin integral del PIU y los avances de las UAO del distrito de Cartagena.
Seis de las ms grandes ciudades del pas y dos departamentos9 se han unido, a travs
de un acuerdo de voluntades, con el propsito de ofrecer una respuesta adecuada que
permita compartir las cargas y dar ejemplo frente a las respuestas de entes territoriales
que cuentan con menos capacidad nanciera y de gestin para dar solucin al problema
del desplazamiento.
En Bogot, el Plan de Desarrollo ha buscado propiciar la integracin de la poblacin
desplazada, mediante el alcance de soluciones duraderas; por esta razn, cambi su
visin hacia la aplicacin de programas ms incluyentes para la poblacin desplazada.
iv) Por su parte, el Gobierno Nacional ha efectuado un esfuerzo signicativo para avanzar
en la superacin del ECI. El proceso de cumplimiento de la Sentencia T-025 ha
generado una movilizacin de diferentes instituciones del Gobierno Nacional. stas
han emprendido procesos internos para superar las falencias institucionales reseadas
por la Corte Constitucional.
Se han integrado en esta iniciativa los departamentos de

Antioquia y Cundinamarca, y las
ciudades de Bogot, Bucaramanga,
Cali, Cartagena, Medelln y Santa
Marta. Adicionalmente, algunas
municipalidades ms pequeas
tambin suscribieron el acuerdo
de voluntades.
Aunque persisten problemas en la coordinacin de las entidades, hay avances importantes dentro de los esquemas operativos diseados por el Gobierno Nacional. Los comits
jurdicos, tcnicos y de sistemas de informacin, al igual que las mesas sectoriales que han
venido funcionando, han permitido la integracin de esfuerzos y la resolucin de problemas
de comunicacin interinstitucional. El Comit de Sistemas de Informacin, en particular,
est abordando problemas que venan afectando el seguimiento de los resultados desde la
creacin del Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada (SNAIPD).
El Consejo Nacional ha tenido funcionamiento regular con participacin de la poblacin
desplazada y de instancias muy importantes de la sociedad, escenario que hasta el 2004 haba
contado exclusivamente con la participacin de las entidades del Estado.
29

Instituciones como el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y el Departamento

Nacional de Planeacin, se han convertido en dinamizadores de la respuesta institucional,
rol que no desempeaban antes del 2004.
La promocin de la creacin de unidades de atencin y orientacin (UAO) en diferentes
municipios ha representado un mecanismo de fortalecimiento de la red de asistencia que
debe redundar en mejoras en materia de tiempos de respuesta y orientacin en la atencin
para la poblacin. De igual manera, el proceso de promocin y asesora en la formulacin
del PIU y de planes de accin local es un elemento que ordena la respuesta institucional y
facilita la coordinacin entre los diferentes niveles de gestin territorial.
Se han establecido instrumentos jurdicos y de poltica pblica que, si bien requieren
ser usados de manera ms regular por parte de las instituciones del Sistema, constituyen
bases fundamentales para la estructuracin de respuestas.
El Decreto 250 de 2005, como lo seala el propio Gobierno, es la herramienta ms
importante para la coordinacin del SNAIPD por haber establecido los principios orientadores de la accin institucional. Pese a que no todas las instituciones emplean este Decreto
250 como instrumento bsico de planicacin, en el componente de prevencin y en los
programas de generacin de ingresos se observa que este decreto ha sido cada vez ms
empleado como herramienta orientadora de la poltica.
El documento Conpes 3400 de 2005 ha sido una respuesta estructural frente al problema
del desplazamiento. ste ha reconocido la deuda social del Estado y de la sociedad con
la poblacin desplazada; ha indicado la garanta de asignacin presupuestal que durante
mltiples vigencias scales el Gobierno se ha comprometido a efectuar.
El compromiso presupuestal ha ofrecido una visin de mediano plazo a las instituciones y claridad a la cooperacin internacional sobre los sectores en donde el Estado
requiere ms apoyo nanciero; as mismo, ha entregado una herramienta de exigibilidad
a la poblacin desplazada. El Gobierno increment la asignacin de recursos en sectores
como vivienda, tierra y generacin de ingresos, aunque sigue en stos presentndose un
signicativo dcit.
Pese a estos esfuerzos, los resultados de la respuesta del Gobierno an no son percibidos por la poblacin desplazada, la cual, en su gran mayora, contina sintiendo lejanos
los debates jurdicos y de polticas pblicas en la medida en que, en trminos agregados,
no se han traducido en un bienestar generalizado de dicha poblacin.
Es conveniente identicar las causas de esta percepcin. Hay problemas objetivos, como
los nuevos desplazados que se suman a los registros ociales cada ao. Al mismo tiempo,
persisten problemas de gestin que podran estar asociados i) al enfoque de la poltica, ii) a la
ausencia de integralidad en la misma y la articulacin de las acciones, y iii) a las dicultades
en ejecucin de los presupuestos asignados.
Es decir que, no obstante el esfuerzo realizado, e incluso el posible desgaste institucional
asociado a ese esfuerzo, hay que continuar desplegando todo el compromiso institucional,
dado que todos los aos hay nuevos desplazamientos, as el ritmo de crecimiento del desplazamiento sea menor que el que se registraba antes del 2003.
Como lo ha reconocido el propio Gobierno, la magnitud del problema solamente ha
permitido ir avanzando en forma gradual. Tanto as que, para alcanzar la garanta de realizacin del mnimo de proteccin de todas las personas desplazadas hasta el 2005, el Gobierno
plante un cronograma de cinco aos. Es claro que no hay forma an de establecer si las
30
INTRODUCCIN
personas que han venido siendo atendidas por los programas institucionales han tenido una
efectiva mejora en su situacin que permita armar que, al menos, el mnimo de proteccin
de sus derechos est siendo satisfecho.
La pregunta que se plantea ahora es cmo lograr avances ms sustanciales en la
superacin del ECI, evitando caer en soluciones puramente formales, que desgastan a las
instituciones del Estado durante el proceso.
Es fundamental que el Gobierno asuma su rol de liderazgo, soportado por consensos
acerca de la forma en que se va a superar el ECI, los obstculos que an persisten y las acciones
que deben emprenderse de manera prioritaria. Todo esto est tomando como referencia
bsica los criterios que ha venido desarrollando la Corte Constitucional.
La construccin de una ruta de superacin en que se identique cada uno de los pasos,
tendra como punto de partida obligado la aplicacin del enfoque de derechos, a partir del
cual se entienda que la poltica pblica es un instrumento para lograr la realizacin de los
derechos de la poblacin. La forma como se disponen los recursos humanos, administrativos
y nancieros, permite constituir los mecanismos que garantizan el alcance de los objetivos
planteados en las polticas (medios), y en consecuencia, debera garantizar las condiciones
necesarias para el logro de los nes del Estado.
Esta relacin entre nes, medios y mecanismos, en entendimiento del ACNUR, es justamente lo que la Corte Constitucional ha denominado principio de coherencia, a partir del
cual se formula este Balance de poltica pblica.
Dado que el objetivo es contribuir a la superacin del ECI, el Balance se ha enfocado
en el desarrollo de algunos de los aspectos que podran estar incluidos dentro de la ruta
lgica hacia su superacin.
Para superar el ECI hay que abordar de manera simultnea los diferentes elementos
constitutivos de este estado. En ese sentido, tendra que i) presentarse una disminucin
en la magnitud del problema de la violacin continua de los derechos de la poblacin; ii)
disminuirse la brecha entre la respuesta del Estado y las necesidades de la poblacin; iii)
disminuirse la brecha entre las obligaciones del Estado y su respuesta efectiva; iv) mejorarse los niveles de coordinacin para atender integralmente la multidimensionalidad del
problema; y v) asegurarse la asignacin y ejecucin efectiva de los recursos necesarios.
Es decir que, para superar el ECI, hay que afrontar simultneamente los problemas
estructurales de la respuesta y la garanta del goce efectivo de los derechos (GED) de la
poblacin desplazada. La ruta de superacin exige la incorporacin de un enfoque de
derechos en todo el ciclo de la poltica. Para el efecto:
1. Debe contarse con conjunto de parmetros de formulacin y evaluacin de polticas,
a partir del contenido de los derechos de la poblacin y de las obligaciones de las
autoridades.
2. Es preciso tener la informacin mnima necesaria acerca de la magnitud y de las
caractersticas del problema.
3. La poltica debe formularse ajustarse a la luz de los dos insumos sealados:
conocimiento del problema y del contenido de la obligacin del Estado frente al mismo.
Una poltica integral debe dar respuesta:
a. A la multidimensionalidad del problema.
b. Incorporar medios y mecanismos para atender las especiales necesidades de
la poblacin desplazada, tanto por su situacin de vulnerabilidad como por su
31

condicin de vctima del delito de desplazamiento forzado y los dems delitos que
la obligaron a huir en busca de proteccin.
i) Debe reconocer tanto las necesidades diferenciales.
ii) Debe reconocer las especicidades propias dadas las caractersticas de la
persona, comunidad y regin que se est atendiendo.
c. A la integracin entre los diferentes programas y proyectos que propician que una
sola persona, ncleo familiar o comunidad alcance una solucin duradera frente a
su situacin.
d. A la necesidad de garantizar el trnsito de la situacin de emergencia hacia la
estabilizacin socioeconmica.
4. La poltica debe sentar las condiciones para que lo establecido en la formulacin de la
poltica pueda llevarse a efecto.
a. Gestin de la poltica.
i) Garantizar el funcionamiento de instancias.
ii) Propiciar la coordinacin permanente y sistemtica entre las diferentes
instituciones y los distintos niveles de gestin territorial.
iii) Garantizar recursos humanos sucientes y capacidad de dar respuesta a la
atencin a la poblacin.
iv) Garantizar seguimiento y actualizacin de planes de accin tanto a nivel nacional
como departamental y municipal.
v) Propiciar la participacin de la poblacin en el ciclo de ejecucin de la
poltica.
b. Recursos sucientes.
i) Estimacin basada en las obligaciones del Estado, en las necesidades diferenciales
de la poblacin, y ajustada peridicamente a los cambios en el desplazamiento.
ii) Asignacin coherente con lo estimado.
iii) Asignacin coherente con el orden de prelacin constitucional establecido.
5. Finalmente, la poltica debe contar con mecanismos de seguimiento y control sobre
todo el ciclo de la poltica.
La estructura de este Balance responde a esta lgica. Una aproximacin a la dinmica
del desplazamiento conocimiento del problema; el anlisis de los principales desarrollos
durante el perodo, del sistema de registro de la poblacin, de la poltica de prevencin y
del enfoque diferencial de la poltica, hace parte del anlisis de los medios la poltica;
y nalmente, se presenta una evaluacin de los mecanismos: la coordinacin, la asignacin
de los recursos y el seguimiento y evaluacin de la poltica.
El primer captulo aborda la dinmica del desplazamiento para partir de una aproximacin
a la magnitud y la forma como se present el desplazamiento en los tres aos analizados. El
ejercicio planteado en este captulo se efectu a partir de las cifras de expulsin de la poblacin
de conformidad con su distribucin departamental y municipal. Esa informacin se complement con el anlisis de la tasa de intensidad del desplazamiento en cada ente territorial.
Para facilitar la comprensin de la dinmica del desplazamiento se presenta una propuesta
de regionalizacin, y se compara la forma como diferentes variables asociadas al conicto
se registraron en cada una de las regiones a partir de la presentacin de los ndices de
concentracin de esas variables.
32
INTRODUCCIN
Finalmente, para precisar las causas inmediatas del desplazamiento se cotejan los meses
en que se dio la expulsin con mayor intensidad en los municipios con situacin ms critica,
con los hechos polticos o de violencia que se registraron en ellos.
En el segundo captulo se analizan los principales desarrollos de la poltica pblica. Se
parte de los principales desarrollos jurisprudenciales. La poltica es analizada a partir de i)
las tensiones entre las polticas generales y especcas para la poblacin; ii) la aplicacin de
los principios orientadores establecidos en el Plan Nacional de Atencin, Decreto 250 de
2005enfoques de poltica; iii) la atencin a la multidimensionalidad del desplazamiento, en
particular la atencin a la vulnerabilidad de la poblacin desplazada, y iv) el reconocimiento de
la condicin de vctima del conicto y lo que esto implica para el desarrollo de las polticas.
En el tercero se analiza los problemas relacionados con el sistema de registro de la
poblacin, a partir del seguimiento efectuado a las resoluciones de inclusin o no inclusin
en el registro.
La poltica de prevencin del desplazamiento es el contenido del captulo cuarto. En este
captulo se contrastan las causas del desplazamiento con los mecanismos de prevencin, y
se evala la integralidad de las respuestas existentes en materia de prevencin y proteccin
con fundamento en lo establecido en el Plan Nacional para la Atencin.
El anlisis del enfoque diferencial en la poltica captulo quinto se realiz a partir
de la aproximacin que efectan las autoridades al signicado del enfoque diferencial que
se ha plasmado tanto en el Plan Nacional para la Atencin como en los diferentes informes
presentados por las instituciones del SNAIPD a la Corte Constitucional en el marco del
cumplimiento de la Sentencia T-025 de 2004.
Las diferentes visiones que sobre un mismo tema tienen las autoridades constituye el
punto de partida de la construccin de un enfoque comn, sobre el cual se debera consolidar una poltica diferencial que parta de la incorporacin de un enfoque de derechos y del
conocimiento ms profundo de las maneras como el desplazamiento impacta a los diferentes
sectores entre la misma poblacin desplazada.
En el captulo sexto se presentan los desarrollos en materia de coordinacin del sistema.
Para avanzar en la elaboracin de propuestas, se presentan los criterios que deben guiar la
coordinacin y se proponen instrumentos de priorizacin de las acciones en el territorio, a
partir de los principios de complementariedad, concurrencia y subsidiariedad, sealando
para ello como criterio la aplicacin de un ndice de subsidiariedad que permita identicar
el grado de apoyo que requiere un municipio del departamento y de la nacin.
Para complementar esos anlisis se presenta los trminos de referencia que deben guiar
las acciones de los rganos y entidades de coordinacin, y la aplicacin de los instrumentos
para la coordinacin como el Plan Nacional y los PIU.
La asignacin suciente de recursos es el tema desarrollado en el captulo sptimo. En
ste se estudia la forma como se hizo la estimacin de los recursos necesarios para la atencin
a la poblacin desplazada, y se hace una descripcin detallada de los recursos asignados
para la atencin al desplazamiento en las vigencias scales correspondientes a los aos 2004,
2005, 2006 y 2007, a partir de la lectura de las correspondientes leyes de presupuesto. Para
los anlisis se recogieron los criterios de especicidad y prelacin constitucional planteados
por la Corte Constitucional.
Finalmente, en el captulo octavo se hace la valoracin de los indicadores presentados
en marzo de 2007 por parte del Gobierno a la Corte Constitucional. Este captulo contiene
33

el informe presentado por el ANCUR a solicitud de la Corte en el proceso de valoracin y

adopcin de indicadores de seguimiento con fundamento en el criterio de GED. Para este
efecto, en el captulo se presenta los criterios que deben ser considerados para la construccin de indicadores que fueron acogidos por la Corte Constitucional colombiana en el
Auto 109 de 2007, la valoracin que hizo el ACNUR de los indicadores presentados por
el Gobierno Nacional, y por ltimo una recomendacin de los que podran ser los criterios
de evaluacin del avance en la superacin del ECI. Como se observa, este Balance pretende
aportar insumos al debate en relacin con:
i) Los criterios bsicos sealados por el Representante Especial del Secretario General
para los Derechos Humanos de los Desplazados Internos, como puntos esenciales en
el proceso de consolidacin del marco de respuesta nacional (polticas de prevencin,
participacin de la poblacin desplazada y asignacin de recursos).
ii) Los aspectos identicados en los autos 176 y 177 de 2005 como causas principales de
la no superacin del ECI (asignacin de recursos y coordinacin entre el orden nacional
y el territorial).
iii) Los puntos crticos de la poltica de atencin a la poblacin desplazada resaltados en
el Auto 218 de 2006.
Este Balance est dirigido fundamentalmente a quienes estn encargados de la formulacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin de la poltica pblica de atencin integral al
desplazamiento forzado. Si bien la obra presenta una visin integral de la poltica, cada captulo desarrolla de manera completa la temtica especca que en l se est desarrollando.
ACNUR espera que este trabajo ofrezca insumos para la reexin que, una vez incorporados en la gestin de las polticas, contribuyan efectivamente a la superacin del ECI
y, en esa medida, a satisfacer el GED de la poblacin desplazada. Slo en la medida que
las propuestas incluidas en este Balance logren traducirse en una mejor condicin para la
poblacin desplazada, el ANCUR podr considerar que el esfuerzo hecho en la realizacin
de este documento ha alcanzado sus objetivos.
Bogot, agosto 2007.
34
CONCLUSIONES
El Estado colombiano ha asumido su obligacin primaria de atender y proteger a la poblacin desplazada. Pese a los esfuerzos que ha venido efectuando, en especial a partir de
la Sentencia T-025 de 2004 de la Corte Constitucional, los resultados no logran an ser
percibidos ni por la poblacin desplazada ni por quienes trabajan a favor de ella como una
mejora generalizada en su bienestar y en el alcance de soluciones duraderas.
Esta percepcin parece estar originada tanto en causas objetivas como en las limitaciones
que an tienen las autoridades para evidenciar el impacto efectivo de las polticas desarrolladas. Dentro de las causas objetivas se podran encontrar, entre otras, las relacionadas
con: i) el incremento casi constante de poblacin desplazada entre el 2003 y el 2006; ii)
la magnitud del problema del desplazamiento y de las necesidades especcas de la poblacin; iii) la visin a la que responden las polticas pblicas, que an no logran incorporar
un enfoque de derechos; iv) las dicultades para lograr una adecuada coordinacin entre
instituciones y una eciente integracin de los programas; y v) la capacidad de gestin de
las instituciones.
Es necesario lograr que todos esos esfuerzos se materialicen en benecios concretos
a favor de la poblacin desplazada. La distancia entre la formulacin, el debate jurdico y
de poltica pblica, y la implementacin efectiva de las acciones contina siendo amplia.
Si no se logra en el corto plazo aprovechar todo este esfuerzo econmico e institucional,
se corre el riesgo de generar ms expectativas e incrementar los niveles de congestin y de
desgaste institucional. Ambas situaciones afectarn an ms los grados de vulnerabilidad
de la poblacin desplazada.
La urgencia de superar el ECI invita a establecer consensos bsicos, a partir de los
criterios que ha venido sealando la corte, en relacin con los contenidos de los derechos,
los obstculos que limitan su superacin y la ruta sobre la cual se puede construir una va
comn para alcanzar este objetivo.
A lo largo de cada uno de los captulos que integran esta Balance se presenta conclusiones y recomendaciones especcas. En todo caso, se puede recoger algunas conclusiones
35

y recomendaciones generales que, presentadas de manera agrupada, pueden resultar de

utilidad para aproximarse de forma integral a la nalidad de este trabajo.
En trminos generales, los principales avances registrados en el perodo de anlisis de
este Balance son los siguientes:
1. Se han desarrollado esfuerzos signicativos para contrarrestar el impacto del accionar de
los grupos armados sobre la poblacin. Esto, a travs del fortalecimiento de la presencia
del Estado en todo el territorio nacional y de la desmovilizacin de combatientes que
generaban con sus acciones el desplazamiento de la poblacin.
2. El Estado colombiano ha venido respondiendo en su conjunto al problema del
desplazamiento. Todas las ramas del poder se han integrado en la promocin de la
respuesta a travs del cumplimiento de su misin constitucional.
3. La Sentencia T- 025 de 2004 ha propiciado un esfuerzo generalizado y una aproximacin
comn a los problemas derivados del desplazamiento y a la bsqueda de soluciones
frente a los desafos que ste impone.
4. Uno de los desarrollos ms signicativos para las polticas pblicas, en general, es la
incorporacin del enfoque de derechos a partir de la promocin de indicadores basados
en este enfoque.
5. En el Plan Nacional de Desarrollo 2006 2010 estableci como objetivo de la poltica
la maximizacin del impacto en la satisfaccin del goce efectivo de los derechos de la
poblacin desplazada.
6. El Gobierno Nacional ha efectuado un signicativo esfuerzo para incorporar a la
poblacin desplazada en la oferta social del Estado. Este esfuerzo, en todo caso, debe
completarse con una evaluacin acerca de cules de sus derechos no logran ser atendidos
a travs de los programas generales de las instituciones.
7. El esquema de seguimiento por familia representa una oportunidad para poder dar
respuestas multisectoriales que logren impactos agregados en unas personas, una unidad
familiar o una comunidad.
8. Los criterios establecidos por la Comisin Nacional de Reparacin y Reconciliacin
representan un punto de partida hacia el reconocimiento de las mltiples dimensiones
en que se ven afectados los derechos de las vctimas del delito de desplazamiento.
9. El Estatuto de Desarrollo Rural plantea mecanismos que amplan el espectro de
proteccin de los derechos sobre la tierra de esta poblacin.
10. El proyecto de Proteccin de tierras y el patrimonio de la poblacin desplazada, contina
demostrando su importancia estratgica. Ms an en el marco del proceso de desarme,
desmovilizacin y reinsercin que desarrollan los grupos paramilitares.
11. El proceso de participacin de la poblacin desplazada se ha venido consolidado a travs
de las formas organizativas locales y la mesa de fortalecimiento de organizaciones de
poblacin desplazada. Los aportes de la poblacin en el proceso de formulacin de las
polticas generan cada vez ms resultados.
12. El SNAIPD ha venido consolidando sus mecanismos de coordinacin. En particular,
con el funcionamiento regular de instancias como el Consejo Nacional y sus mesas
tcnicas, los mecanismos de planicacin a partir de la expedicin del Plan Nacional
para la Atencin, Decreto 250 de 2005, y la promocin en la formulacin de los planes
integrales nicos en los diferentes entes territoriales.
13. Accin Social, como entidad coordinadora del SNAIPD, pese al conjunto de funciones
36
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
que desarrolla y a los mltiples programas que ejecuta, fortaleci a comienzos del 2007
su equipo humano en el nivel territorial para mejorar su capacidad de coordinacin.
14. La mayor asignacin de recursos para la atencin al desplazamiento.
15. Finalmente, se avanza en el establecimiento de un modelo de seguimiento y evaluacin
a partir de criterios de GED. Esto, con la aplicacin de un ndice de estabilizacin
socioeconmica que podr a futuro dar cuenta del impacto efectivo de las polticas y
adoptar los correctivos que sean necesarios.
Junto con los anteriores avances se encuentran las siguientes conclusiones generales de
lo presentado en este Balance.
1. En la medida en que el nmero de personas desplazadas contine creciendo, los esfuerzos
que desarrolla el estado van a tener menos probabilidades de propiciar impactos efectivos
sobre el bienestar de la poblacin, y en consecuencia, encaminados a la superacin del
ECI. Por eso, los esfuerzos que pueda desarrollar el Estado en materia de prevencin
son fundamentales para avanzar en la consecucin de estos propsitos.
2. Entre el 2003 y el 2006 se han desplazado 200 mil personas en promedio por cada ao.
En los tres ltimos aos, la situacin ms crtica de desplazamiento se concentr en 191
municipios, 170 de los cuales se pueden agrupar en 15 subregiones del pas.
3. En esas regiones se presentaron de manera desproporcionada las variables asociadas al
conicto. Los mayores benecios derivados de los esfuerzos que el Estado ha realizado
en materia de seguridad no se perciben en esas zonas del pas. Por el contrario, es como
si los resultados alcanzados se hubiesen logrado como consecuencia de la intensicacin
de la confrontacin armada en esas regiones. Este hecho implica que hay un factor de
desigualdad en el pas que debera convocar la reexin y solidaridad de la sociedad y
de las autoridades.
4. Las legtimas acciones del Estado que se encaminan a consolidar su presencia efectiva
en todo el territorio nacional, al tiempo que generan benecios para amplios sectores de
la sociedad, representan, por la reaccin de los grupos armados al margen de la ley, un
riesgo para las personas que habitan las zonas en que se concentran los mayores contactos
armados. Representan un riesgo en la medida en que, para evitar la accin del Estado,
los grupos armados estn empleado mtodos y medios de combate indiscriminados
que incrementan los riesgos para la vida, integridad y libertad de la poblacin: el uso de
MAP, la imposicin de paros armados, o la orden de desplazamiento para contrarrestar,
por ejemplo, las operaciones de erradicacin de cultivos ilcitos.
5. Mientras en el 2005 el 83% de las amenazas provena de las AUC en un 60% y en un
23% de otros grupos, en el 2006 el 84% de las amenazas tuvo como fuente a las AUC
en un 17% y en un 67% a otros grupos, por lo que, en trminos de las fuentes de las
amenazas en contra de la poblacin, los espacios dejados por las autodefensas fueron
llenados por otros grupos.
6. Existen razones objetivas que explican las causas del desplazamiento en esas zonas del pas.
El desplazamiento, en consecuencia, no es un problema de la pobreza o la vulnerabilidad
de la poblacin; es un problema asociado a los riesgos y amenazas que enfrentan los
habitantes de esas regiones del territorio nacional por causa del conicto armado.
7. El Decreto 250 constituye la primera propuesta integral en materia de prevencin.
No obstante, en la puesta en marcha del plan el nfasis de la respuesta se concentra
37

8.
9.
10.
11.
12.
13.
en el impacto de los resultados operacionales de la Fuerza Pblica. Hay problemas

de coherencia entre las diferentes acciones que se desarrollan en la prevencin del
desplazamiento; de igual manera, hay dicultades en la integracin de los esfuerzos que
restan el alcance a los esfuerzos que vienen desarrollando las autoridades.
No se ha logrado estructurar una poltica integral de prevencin. La respuesta en
prevencin est soportada fundamentalmente en los resultados operativos de la Fuerza
Pblica. El problema, adems de los impactos no deseados que genera, es que se est
descargando la responsabilidad de la prevencin fundamentalmente en la Fuerza Pblica.
Las acciones militares estn diseadas para contrarrestar el accionar de grupos armados
al margen de la ley, no para prevenir el desplazamiento.
En materia de proteccin de la poblacin desplazada, la respuesta se sigue basando en el
Comit de Regulacin y Evaluacin de Riesgo (CRER). Este comit, pese a que incorpor
esquemas ms transparentes en los criterios de evaluacin, y a que en s mismo plantea
medidas que contribuyen a la prevenir o contrarrestar acciones en contra de las personas
desplazadas, es parcial frente la dimensin de las amenazas que ellas enfrentan.
Las autoridades carecen de un modelo de seguimiento y anlisis sistemtico de la
situacin de seguridad de la poblacin desplazada.
Entre el 2004 y el 2006, segn datos de la Comisin Colombiana de Juristas,
complementados con el seguimiento que efecta el ACNUR, se presentaron 83 asesinatos
de personas desplazadas. Revisado el perl de algunos de esos casos, se constata que
el esquema previsto a travs del CRER permite una proteccin tan slo de un sector de
la poblacin desplazada y en algunas regiones del pas.
Pese a la importancia que para la realizacin de los derechos de la poblacin y el diseo
de la poltica tiene el registro de la poblacin, todava persisten problemas en varios
puntos del proceso de inclusin de la poblacin desplazada. Hay congestin de procesos
y discrecionalidad en el ejercicio de la valoracin.
Los principios orientadores plasmados en el Plan Nacional para la Atencin no estn
siendo desarrollados de manera integral en el ejecucin de programas y proyectos.
a. Pese a los avances plasmados en la denicin de indicadores, las polticas no
responden a un enfoque de derechos.
b. La poltica, los programas y las decisiones de inversin siguen siendo denidos
de forma centralizada, generando desincentivo a la iniciativa local y limitando las
posibilidades de articulacin entre las acciones nacionales y las emprendidas por
los entes territoriales.
c. El enfoque humanitario no ha sido incorporado en los distintos programas. Hay
programas como el CCAI que pueden generar, por el contrario, cierre de espacios
humanitarios.
d. La poltica no cuenta con un enfoque diferencial.
14. El nfasis de la respuesta contina estando en la atencin a la vulnerabilidad derivada del

empobrecimiento generado por el desplazamiento. Esto, si bien atiende una necesidad real de
la poblacin, es parcial frente a los mltiples impactos que el desplazamiento genera en ella.
15. Hay razones que explican la incorporacin de la poblacin en los programas de atencin
de los problemas de desigualdad y pobreza: i) la identidad en algunas de las necesidades
que tienen diversos sectores de la poblacin; ii) la aplicacin del principio de igualdad,
38
que no permitira justicar que se excluyera de esos programas a la poblacin desplazada;

iii) la necesidad de generar condiciones para la sostenibilidad de las polticas.
Sin embargo, al mismo tiempo su incorporacin responde a razones como i) evitar
la aparicin de efectos perversos en la aplicacin de polticas, como incentivos al
desplazamiento o dependencia de la poblacin a los programas; ii) la bsqueda de
economas a escala; y iii) la formulacin de las polticas a partir de la oferta.
El problema es que, con la aplicacin de esos criterios, necesidades especcas de
la poblacin desplazada quedan sin la posibilidad de ser atendidas; aun en el caso en
el que hayan sido incorporadas en la oferta social del Estado. Es necesario efectuar un
anlisis ms profundo de la necesidad de atender las especicidades de la poblacin
desplazada.
16. La poltica de atencin integral al desplazamiento forzado se enfrenta a una transformacin
basada en tres elementos:
a. La construccin de indicadores a partir del criterio de goce efectivo de derechos
que, como consecuencia, debe implicar la revisin y el ajuste del contenido de las
polticas y los programas.
b. La articulacin de los programas del SNAIPD con el modelo de gestin Juntos. Este
modelo va a propiciar una forma distinta de ver la integracin de los programas
sectoriales.
c. La revisin de los programas y proyectos a la luz de los criterios de reparacin,
que, sin abordar en su conjunto las exigencias de la realizacin de los derechos a
la verdad, la justicia y la reparacin, implican un ajuste de la poltica que propicie
una eventual restitucin del goce efectivo de los derechos.
17. Dentro del SNAIPD no se presentan desarrollos sustanciales en materia de reconocimiento
de la condicin de vctima de la poblacin desplazada. No hay resultados positivos en
materia de investigacin del delito de desplazamiento Para ilustrar la situacin, se tiene
que tan slo en el 1% de los casos conocidos por el Estado en materia de desplazamiento
se inician investigaciones. De los casos conocidos por la Fiscala, solamente el 0,49% llega
a los juzgados penales. El 40% de los casos que llegan juzgados se convierte en sentencias.
Mientras en los ltimos tres aos se presentaron 602 mil personas desplazadas, solamente
se presentaron 13 sentencias por el delito de desplazamiento. Si se fuera a plantear un
indicador de efectividad de la justicia penal, sta alcanzara el 0,002% de efectividad.
18. En la medida en que existen bajas probabilidades de alcanzar la individualizacin de
responsabilidades en materia del delito de desplazamiento, y que la propuesta de la
Comisin Nacional de Reparacin y Reconciliacin (CNRR) es avanzar en programas de
reparacin colectiva, las probabilidades de alcanzar la reparacin efectiva de los daos
causados por los delitos a la poblacin desplazada son signicativamente bajas. En ese
orden de ideas, hay que avanzar en la identicacin de mecanismos para dar alcance a
los criterios plasmados por la propia CNRR.
19. A esas limitaciones para lograr la realizacin de los derechos a la verdad, la justicia y la
reparacin, se suman las restricciones objetivas derivadas de la continuidad del conicto,
la presencia de grupos armados en las zonas de residencia de las vctimas y la posicin
intimidante de los propios victimarios. No se observa que existan medidas efectivas
para garantizar condiciones adecuadas para el ejercicio de estos derechos.
39

20. Pese a los avances alcanzados por el esfuerzo del Programa de proteccin de los bienes
y el patrimonio de la poblacin desplazada, en materia de proteccin de los bienes y
del patrimonio de la poblacin desplazada, no hay resultados efectivos en materia de
restitucin de tierras.
21. La restitucin de la tierra es uno de los mecanismos ms claros en materia de restitucin de
derechos. Sin embargo, este mbito de la proteccin no fue incluido entre los indicadores
de GED presentados por el Gobierno, y por lo tanto no existen presupuestos especcos
para su desarrollo. Tan slo a partir del 2006 el Incoder empez a llevar el Registro nico
de predios ordenado en 1997. Pese a su carcter esencial en trminos de prevencin,
proteccin y logro de soluciones duraderas, el sector institucional rural no asume como
propio el tema del desplazamiento. Las competencias en materia de proteccin, en
virtud del Estatuto de Desarrollo Rural, pasaron del Incoder a Accin Social, hecho que
termina por congestionar la capacidad de accin de esta ltima institucin. No obstante,
el Estatuto de Desarrollo Rural contempla un conjunto de disposiciones que aumenta el
espectro de proteccin de los derechos de la poblacin desplazada.
22. Durante estos tres aos se dio un cambio sustancial frente al derecho a la participacin.
Se han ampliado los escenarios. La poblacin desplazada ha asumido de manera positiva
el seguimiento a las polticas y las oportunidades para contribuir a su diseo.
23. El enfoque diferencial de etnia, gnero, edad, discapacidad y diversidad an no ha sido
incorporado de manera integral a la poltica pblica de prevencin, proteccin y atencin
al desplazamiento forzado. Pese a los esfuerzos, persisten dicultades en la denicin y
en la comprensin del concepto de enfoque diferencial.
24. La comprensin parcial del enfoque diferencial evidencia problemas de desarticulacin
entre i) las diferentes fases del desplazamiento; ii) las polticas sectoriales que desarrollan
derechos especcos; y iii) las poblaciones particulares que hacen parte de la poblacin
desplazada.
25. A pesar de los esfuerzos, el lento avance en el proceso de identificacin de las
necesidades diferenciales de proteccin a la poblacin desplazada y de sus desigualdades,
conlleva a la denicin a priori de criterios de priorizacin que no necesariamente
se basan en el reconocimiento objetivo y oportuno de los impactos diferenciales del
desplazamiento.
26. Las debilidades de los sistemas de informacin obstaculizan i) la identicacin y
valoracin sistemtica del impacto positivo de las acciones adoptadas; ii) la construccin
de metas de mediano y largo plazo para la superacin progresiva del estado de cosas
inconstitucional; y iii) la superacin de la comprensin del enfoque diferencial como
la formulacin de acciones armativas inconexas.
27. La creencia de que la transversalizacin del enfoque diferencial es una responsabilidad de
unas pocas las instituciones y no del SNAIPD en su conjunto, ha generado en la actualidad
i) que la respuesta y la responsabilidad frente a esta tarea recaiga exclusivamente en
el ICBF, la Consejera Presidencial para la Equidad de la Mujer, Accin Social y la
Direccin de Etnias; ii) que el impacto de tales acciones sea limitado, dada la ausencia
de recursos humanos y nancieros para que dichas instituciones puedan disear
la transversalizacin coordinada del enfoque diferencial en el SNAIPD; y iii) que se
invisibilicen las obligaciones que en esta materia tienen otras instituciones pblicas, los
programas estatales y los comits de atencin territoriales.
40
28. Pese a que en materia de coordinacin se ha establecido un funcionamiento regular de las

instancias de coordinacin en el orden nacional, y a que se han adoptado instrumentos
de planicacin, la gestin y la coordinacin siguen sin ser asumidas como elementos
de la poltica que pueden ser objeto de planicacin y sobre los cuales se puede plantear
metas concretas que redunden en el fortalecimiento de la capacidad de accin de las
entidades que hacen parte del SNAIPD.
29. No hay un reconocimiento de los instrumentos existentes para mejorar la relacin
entre la nacin y el territorio. Las autoridades nacionales no han establecido criterios
de priorizacin de la accin en el territorio. No se ha establecido un mecanismo regular
de comunicacin entre el Consejo Nacional y los comits territoriales.
30. Permanentemente se establecen mecanismos paralelos a las instancias del sistema
para efectuar la coordinacin de algunas de las acciones del SNAIPD. Especialmente
en el mbito local, las acciones promovidas desde el nivel nacional e incluso a travs
de la cooperacin internacional tienden a debilitar el rol de los comits territoriales
y las organizaciones de la poblacin desplazada, y a restar alcance a los avances en la
formulacin de los PIU locales.
31. El Ministerio del Interior y de Justicia no estaba en capacidad de asumir la coordinacin
entre el nivel nacional y el territorial, ni la promocin de mayores esfuerzos locales.
Pese a la importancia de las acciones desarrolladas, no ha logrado establecer un plan
de accin que facilite al SNAIPD en su conjunto lograr una mayor articulacin entre el
esfuerzo nacional y el local.
32. En materia de compromisos locales se presentan los dos extremos: las entidades
territoriales con gran compromiso y capacidad de gestin que, a partir de su mayor
gestin, promueven la respuesta de las entidades nacionales; y las entidades,
especialmente a nivel municipal, que continan viendo el desplazamiento como una
amenaza para el desarrollo local y, en esa medida, no asumen una respuesta local.
33. El Gobierno increment su presupuesto 5,2 veces entre el 2004 y el 2007 en relacin
con los cuatro aos anteriores. Pese al esfuerzo, no se percibe un impacto proporcional
al esfuerzo efectuado, lo cual es una evidencia de que el problema no es slo un tema de
recursos, sino que implica resolver de manera simultnea los problemas estructurales de
la poltica que aqu se han mencionado. En la ejecucin de los recursos de las vigencias
2005 y 2006 no hubo difusin suciente de los programas y las rutas de acceso a dichos
recursos en el nivel local.
34. El ejercicio de estimacin de los recursos necesarios, pese a su importancia, requiere ser
revisado sobre la base de los programas que en efecto se estn ofreciendo, y de acuerdo
con los ajustes que se deban efectuar al incorporar el criterio de GED en los diferentes
programas.
35. Mientras las entidades que trabajan en la estabilizacin socioeconmica dan prelacin
dentro de sus presupuestos a la atencin al desplazamiento, en el componente de
prevencin y proteccin el porcentaje de recursos asignados especcamente para la
atencin al desplazamiento es tan slo del 1%.
36. No obstante los esfuerzos que desarrollan en materia presupuestal entidades como el
Banco Agrario, Fonvivienda o Incoder, se presentan restricciones objetivas relacionadas
con el contenido parcial de algunos programas en especial del Incoder, en trminos
del alcance de los programas tipo incluidos, con la estimacin del dcit en asignacin
41

37.
38.
39.
40.
41.
42
(menor a lo estimado), ms el rezago que ambos aspectos generan. Es decir que, ante
la ausencia de alternativas, se va a enfrentar un amplio dcit en su nanciacin en las
siguientes vigencias.
Pese a que la ejecucin reportada es del 76%, no existe un esquema de seguimiento
general a la misma que permita identicar su ecacia.
Tanto en este caso como en otros, el problema es que an se carece de un sistema
operativo de seguimiento y evaluacin que pueda dar cuenta del impacto efectivo de
los esfuerzos de las instituciones y de las principales problemticas.
Sin embargo, en la aplicacin de modelos de seguimiento debe avanzarse en la
estructuracin de criterios comunes de evaluacin. La existencia de mltiples esquemas
en la materia termina generando desgaste institucional y una produccin excesiva de
informacin.
La batera de indicadores presentada por el Gobierno Nacional, adems de recoger por
primera vez un criterio de goce efectivo de derechos, incluye un ndice de estabilizacin
socioeconmica que establece una interdependencia entre los derechos que puede
propiciar una lectura integral de la respuesta efectiva de las instituciones. Es necesario,
al respecto, denir la forma como en la prctica se dara aplicacin al ndice y las
consecuencias concretas que, en materia de polticas, tendra el hecho de que una
persona no alcance un grado de satisfaccin mnimo del GED.
En la medida en que la superacin del ECI implique la atencin simultnea a los
problemas estructurales de la poltica y al grado de satisfaccin del criterio de GED de
un nmero signicativo de personas desplazadas, es necesario denir metas concretas a
la superacin de falencias institucionales para que, a travs de un modelo de seguimiento
a la gestin, se pueda establecer de manera objetiva el nivel en que se avanza hacia su
superacin.
RECOMENDACIONES
Junto con las anteriores conclusiones se encuentran las siguientes recomendaciones generales
de lo presentado en este Balance.
1. Incorporar un enfoque derechos en todo el ciclo de ejecucin de la poltica, estableciendo
parmetros para la formulacin y evaluacin de la poltica, y emplear indicadores de
formulacin para constatar la pertinencia de las polticas e incorporar indicadores de
formulacin, insumo, gestin y resultado a lo largo de todo el proceso de formulacin
y ejecucin de la poltica.
2. Establecer un equilibrio en trminos de especicidad de las polticas, a partir de la
identicacin de los vacos que dejan las polticas y los programas generales. En especial,
en materia de prevencin, proteccin y estabilizacin socioeconmica. Y cules de ellos,
adems de no atender las especicidades de la poblacin, incluso aumentan su riesgo
y la vulnerabilidad. En este sentido, hay que dar seguimiento a lo sealado en el Plan
Nacional de Desarrollo, en cuanto a la exibilizacin de la oferta existente y el diseo
de programas especiales frente a las necesidades no cubiertas por ella.
3. En trminos de prevencin, complementar las polticas de seguridad con mecanismos
para advertir riesgos y atender contingencias derivadas de los efectos no deseados de
las legtimas acciones desarrolladas por el Estado.
a. Evaluar el impacto de las acciones desarrolladas por la Fuerza Pblica en funcin
de los impactos humanitarios de las mismas.
b. Diferenciar las acciones militares de las humanitarias.
c. Evaluar el riesgo de desarrollar acciones de contenido humanitario en el marco de
estrategias de consolidacin de los resultados de la accin militar.
d. Abstenerse de establecer restricciones al acceso de abastecimientos en las zonas de
mayor intensidad de los enfrentamientos.
4. Fortalecer el Sistema de Alertas Tempranas y emplearlo como el ncleo de los esquemas
de prevencin. Esto, en la medida en que se permite identicar riesgos a partir de lo
cual se puede denir los requerimientos de poltica pblica, y posteriormente evaluar
los resultados de las polticas y las acciones implementadas.
5. Establecer modelos de nanciamiento de los programas de prevencin con mayor
participacin de recursos del presupuesto general de la nacin.
6. Complementar las acciones del CRER con programas de proteccin que atiendan las
diferentes amenazas y riesgos que soporta la poblacin desplazada. En particular:
a. Avanzar en el nivel de conocimiento de los diferentes tipos de amenazas y riesgos
que est enfrentado la poblacin desplazada.
b. Establecer mecanismos de acompaamiento y proteccin en asentamientos de
poblacin desplazada. Esto, a partir del anlisis y la evaluacin de los riesgos que
all se puedan registrar.
c. Definir estrategias de prevencin del reclutamiento de jvenes en reas de
asentamiento de poblacin desplazada.
d. Dar prioridad a programas de proteccin para los desplazados que acuden a la
43

justicia en busca de la satisfaccin de sus derechos a la verdad, la justicia y la

reparacin.
7. Precisar y dar aplicacin a los enfoques contemplados en el Decreto 250 de 2005, en
particular los enfoques diferencial, humanitario y territorial.
8. Incorporar las mltiples dimensiones en que se presenta el desplazamiento en las polticas y
los programas institucionales. En particular, en relacin con las causas del desplazamiento;
los derechos individuales y colectivos, y la atencin tanto a la vulnerabilidad generada por
la prdida de activos que sufre la poblacin desplazada, como a los derechos y necesidades
derivados de su condicin de vctimas del conicto.
a. Promover ante la Fiscala General de la Nacin una estrategia para el impulso
de la investigacin del delito de desplazamiento forzado, tanto en casos de
desplazamiento masivo investigacin ociosa frente a la notoriedad del hecho
como de seguimiento a patrones de desplazamiento individual en zonas crticas de
desplazamiento.
b. Revisar el conjunto de programas a partir de los criterios de reparacin propuestos
por la CNRR. Esto, con el n de incorporar aquellos elementos de la restitucin
y reparacin de derechos a los programas de poltica pblica. El n es evitar,
de esta manera, mayores impactos del desplazamiento y que, sin que implique
un desconocimiento de los derechos a la verdad, a la justicia y a una eventual
reparacin por va judicial o administrativa a que hubiese lugar, se vaya avanzando
en la reparacin de los derechos de la poblacin desplazada.
c. Respaldar institucionalmente, a travs de instancias como la Defensora del Pueblo,
los procesos organizativos encaminados a obtener la reparacin de los derechos
que tienen como objetivo limitar el grado de exposicin a riesgos de las vctimas
del desplazamiento forzado.
9. En relacin con los derechos colectivos e individuales sobre la tierra y el territorio,
otorgar prioridad a programas de restitucin de los bienes de los que fueron despojados
las personas desplazadas. Dar aplicacin a los mecanismos de proteccin de los
derechos colectivos de pueblos indgenas y comunidades afro colombianas, y promover
la aplicacin de los principios para la restitucin de los bienes y el patrimonio de los
refugiados y las personas desplazadas.
10. Evaluar el impacto que polticas y programas de desarrollo regional pueden tener sobre
el desplazamiento o sobre los derechos de los desplazados.
Establecer mecanismos para evitar que la debilidad generada por el desplazamiento
sea aprovechada por terceros que quieran establecer esquemas de inversin y desarrollo
en zonas afectadas por el desplazamiento, sin el pleno y libre consentimiento de la
poblacin desplazada. Promover que los procuradores judiciales y agrarios acompaen
este tipo de procesos.
11. Establecer un plan de contingencia para que el proceso de traslado de competencia del
Incoder al Ministerio del Interior y de Justicia y a Accin Social genere los menores
costos para la poblacin desplazada.
12. Promover el desarrollo de un plan de accin que permita avanzar hacia una visin
comprehensiva, integral y consensuada del enfoque diferencial
44
13. Adecuar el proceso de caracterizacin sistemtica para que logre: i) identicar las
necesidades particulares de proteccin y las vulnerabilidades y riesgos de discriminacin
especcos de la poblacin desplazada, considerando gnero, edad y diversidad; ii)
priorizar y disear criterios para el desarrollo de acciones armativas; iii) implementar
herramientas ya validadas en otros contextos de crisis humanitarias; iv) priorizar zonas
piloto que permitan recoger las particularidades regionales del impacto diferencial del
desplazamiento; y v) implementar la caracterizacin a nivel nacional, con metas de corto,
mediano y largo plazo.
14. La coordinacin para el desarrollo del enfoque diferencial implica, como mnimo:
i) articular las diferentes polticas desarrolladas por el Estado en esta materia; ii)
comprender integralmente la responsabilidad compartida del SNAIPD en el desarrollo
del enfoque diferencial; iii) fortalecer, con recursos humanos y nancieros, el rol de
liderazgo de instituciones como el ICBF, la Consejera Presidencial para la Equidad de la
Mujer y la Direccin de Etnias; y iv) fortalecer Accin Social como entidad coordinadora
del SNAIPD para que articule en las distintas fases del desplazamiento la integralidad
de este enfoque con la caracterizacin diferencial.
15. Fortalecer la capacidad de la Consejera para la Equidad de la Mujer para difundir y aplicar
en el SNAIPD la Directriz de atencin a la poblacin en situacin de desplazamiento
con perspectiva de gnero.
16. Formular e implementar el enfoque diferencial en materia de discapacidad. Tal plan
debera traducirse en el desarrollo de protocolos especcos de atencin para poblacin
desplazada, que tengan en cuenta, no la cantidad de personas afectadas, sino el mayor
impacto del desplazamiento sobre las personas con discapacidades.
17. Avanzar en la formulacin explcita e integral del enfoque diferencial tnico en la poltica
pblica de atencin al desplazamiento forzado. Ello implica caracterizar la magnitud del
impacto por pueblo y comunidad, y formular planes de prevencin y proteccin de los
derechos colectivos a la autonoma, la pertenencia a un territorio y la integridad cultural,
que desarrollen los principios de igualdad, diversidad, concertacin, integralidad,
sostenibilidad y adaptabilidad.
Para tal efecto, es recomendable implementar la Directriz para la atencin diferencial
indgena y disear un instrumento anlogo para las comunidades afro colombianas.
18. Disear un enfoque diferencial sensible a la opcin sexual.
19. Identicar los vacos de proteccin de acuerdo con el ciclo vital, teniendo en cuenta
los grupos poblacionales por edad. De esta manera se podr dar una respuesta integral
a las necesidades particulares de los nios, las nias, los(as) jvenes y los(as) adultos
mayores.
20. Promover la democracia interna, la difusin de la informacin, el pleno reconocimiento
de los procesos organizativos y de participacin locales, la rendicin de cuentas dentro
las organizaciones de poblacin desplazada, y brindar garantas para el ejercicio efectivo
del derecho a la participacin.
21. Es necesario trascender la visin de la participacin centrada en la discusin sobre la
representacin y sobre la asistencia a espacios de discusin o informacin acerca de polticas,
programas y proyectos. En este sentido, es imperativo que las nociones de participacin
efectiva recomendadas en este balance sean implementadas en todas y cada una de las etapas
de la atencin a la poblacin desplazada en los ordenes nacionales y territoriales.
45

22. Establecer correctivos en el proceso de inclusin en el registro de la poblacin

desplazada.
a. Establecer mecanismos de control a los tiempos de espera en todas y en cada una
de las etapas del proceso de registro.
b. Fortalecer procesos de formacin de las personas encargadas de recibir las
declaraciones y hacer las valoraciones.
23. Adoptar criterios adecuados de interpretacin que impidan la repeticin de prcticas
que no reconocen las mltiples causas del desplazamiento forzado y la manera como
se desarrollan las dinmicas del conicto armado en Colombia.
24. En relacin con la coordinacin del SNAIPD, identicar las falencias que limitan al
alcance de los resultados de las polticas y establecer planes con metas claras para su
superacin.
25. Aplicar criterios para la utilizacin de los principios de complementariedad, concurrencia
y subsidiariedad. En particular, evaluar la posibilidad de dar aplicacin al ndice de
subsidiariedad propuesto en este Balance como criterio de priorizacin.
26. Establecer mecanismos de seguimiento a los acuerdos emanados del Consejo Nacional
para la Atencin Integral de la Poblacin Desplazada. En particular, los acuerdos en
materia del plan nacional de formacin de funcionarios y de proteccin contra prcticas
discriminatorias.
27. Integrar los procesos de planicacin de las instituciones del orden nacional con los
de las autoridades locales. Lograr mayor integracin entre los PIU y las ofertas de las
instituciones del orden nacional.
28. Flexibilizar la oferta de las instituciones del orden nacional a partir de los procesos de
planicacin local.
29. Estimar los presupuestos a partir de programas que reconozcan en su formulacin los
parmetros que deben ser atendidos, teniendo en cuenta las obligaciones del Estado
e identicando las necesidades diferenciales de la poblacin desplazada en razn de
gnero, etnia, edad y discapacidad. Para tal efecto, podra ser til la ruta de superacin
del ECI sugerida en este balance.
30. Dar mayor consistencia a la aplicacin del criterio de especicidad. Para tal efecto,
sera til estandarizar en los instrumentos presupuestales la denominacin de los
programas destinados a la poblacin desplazada. Con ello se facilitara el acceso a
recursos, la complementariedad de esfuerzos y su seguimiento. Para lograr la referida
estandarizacin, se podran adoptar las siguientes acciones:
a. Mantener la leyenda APD en aquellos programas de destinacin exclusiva o con
porcentajes claros e identicables de asignacin a favor de los desplazados.
b. Identicar aquellos programas relacionados con la atencin al desplazamiento en
los que no es posible separar la inversin por sectores de poblacin.
c. Frente a los tres tipos de programas mencionados en los dos numerales anteriores (v.
gr. programas de destinacin exclusiva para la poblacin desplazada, programas con
porcentajes claros e identicables de asignacin a favor de los desplazados y programas
relacionados con la atencin al desplazamiento en los que no es posible separar la inversin
por sectores de poblacin), ofrecer mayor informacin acerca de los subprogramas que
integran el rubro presupuestal y las chas de proyecto de los mismos.
46
d. Dicha informacin debera ser de fcil acceso para la poblacin y para los interesados
en acceder a recursos, co-nanciar los mismos, o efectuar ejercicios de anlisis y
seguimiento.
31. Identicar con mayor precisin los recursos destinados a los componentes de prevencin
y proteccin frente al desplazamiento forzado. Estimar los requerimientos de recursos
en materia de prevencin y proteccin frente al desplazamiento forzado.
32. Identicar alternativas frente al dcit previsible en el componente de estabilizacin
socioeconmica. En relacin con vivienda y tierra, la mejor alternativa siempre ser la
restitucin de los bienes de los que fueron despojadas las personas desplazadas o la
recuperacin de los bienes que tuvieron que abandonar al verse obligadas a huir.
47

1
Dinmica del
desplazamiento forzado
2004-2006
1
La elaboracin de este captulo se vio dicultada por el proceso de ajuste del Sistema de Registro
de Poblacin Desplazada y por los cambios que estos ajustes generaron en la interpretacin de
la informacin. Inicialmente se us la informacin actualizada hasta octubre de 2006 (v. gr. los
ejercicios del captulo de coordinacin estn basados en esas cifras). Las cifras generales, en las
que se seala que entre el 2004 y el 2006 se desplazaron cerca de 619 mil personas, se basan en
la actualizacin que a enero 31 de 2007 fue facilitada por AS. Para efectos de la elaboracin de
este captulo se usaron los datos del RUPD, por municipio y fecha de expulsin, actualizados
a abril 21 de 2007.
49
Contenido
55
63
Situacin del desplazamiento forzado en Colombia 2004-2006

Descripcin anual del desplazamiento en los municipios con mayor
impacto
73
Descripcin de la relacin existente entre el desplazamiento y

la violencia generada por el conicto armado en las principales
regiones de expulsin de poblacin del pas
72
Zona Pacco
82
Zona Norte
91
Zona Nororiente
97
Zona Sur
105
En la portadilla anterior:
Yo soy la casa
leo sobre tela
100 x 120 cms.
Claudia Garca O.
Zona Central y Valles Interandinos
capitulo 1
DINMICA DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO
2004-2006
Para abril 21 de 2007 se han

registrado en el RUPD 2.054.733
personas desplazadas. Sin embargo,
las autoridades reconocen que esa
cifra puede ser superior como
consecuencia del subregistro de la
poblacin. La Corte Constitucional,
en el Auto 218 de 2006, retom las
estimaciones de altos funcionarios
de Gobierno en donde se reconoce
que pueden existir en Colombia tres
millones de personas desplazadas.
Esta estimacin es consistente
con la aproximacin que en el
ao 2002 se haba efectuado en
el Plan Nacional de Desarrollo, en
el cual se indicaba que podran
existir cerca de dos millones de
personas desplazadas, a las cuales se
sumara en consecuencia el 1.198.755
personas registradas entre el 2002 y
el 2006. Es por eso que cuando el
ACNUR seala, en el Refugee Trends
2006, la existencia de tres millones
de desplazados, est tomando
como base las mismas estimaciones
efectuadas por las autoridades del
Estado colombiano.
En la medida en que el nmero de personas desplazadas contine creciendo anualmente,

as sea en menor proporcin que en aos anteriores, las posibilidades de encontrar solucin
a la situacin de las, al menos, dos millones de personas desplazadas2, van a ser cada vez
ms difciles.
Tanto la capacidad institucional y las limitaciones en materia de recursos, como la misma
existencia del conicto armado, establecen restricciones para lograr el impacto esperado en
materia de atencin a la poblacin desplazada. En la mayora de las regiones, las autoridades
tienen que trabajar simultneamente en las tres fases del desplazamiento: prevencin, atencin
y estabilizacin. En este escenario, la llegada de ms personas desplazadas resta impacto a
las medidas que se han venido adoptando a nivel local.
Es por eso que los esfuerzos para garantizar y proteger los derechos de la poblacin
que vive en zonas afectadas por el conicto, como mecanismo para prevenir la aparicin
de las causas generadoras de desplazamiento, son un elemento esencial para avanzar en la
superacin del estado de cosas inconstitucional (ECI).
Si en todos los aos se siguen presentando ms de 200 mil nuevos desplazamientos, los
recursos que el Estado y la sociedad invierten a favor de estas personas continuarn siendo
insucientes, y la vulneracin de sus derechos continuar siendo una constante.
Abordar la prevencin del desplazamiento implica ir ms all de armar que para superar
el desplazamiento se requiere superar el conicto. Es un hecho que mientras persista el
conicto, independientemente de la denicin que quiera drsele a ste, habr desplazamiento. Esa realidad implica el deber de encontrar nuevas formas de prevencin, aun en
medio de las dinmicas del conicto. Ms an cuando, como lo ha venido demostrando
la historia colombiana, las vas de solucin bien sean militares o polticas siempre han
generado impacto negativo sobre la poblacin, en el corto y en el mediano plazo.
De igual manera, es preciso insistir en que el desplazamiento es tanto un efecto como
una estrategia del conicto armado. En la medida en que es una estrategia, i) no basta con
adoptar medidas de contingencia para minimizar el impacto que el conicto genera sobre
la poblacin y ii) resultan limitadas las posibilidades de retorno en el corto plazo, dada la
continuidad de las razones que dieron origen al desplazamiento.
51

Ver: Captulo 2. Evolucin de la

poltica pblica de atencin a
la poblacin desplazada por la
violencia. Aparte 3. Proteccin y
restitucin de la tierra abandonada o
de la que fue despojada la poblacin
desplazada.
52
Existen razones de orden econmico y poltico, relacionadas con el conicto, que

determinan la salida de la poblacin de sus lugares de origen. As, i) los intereses sobre
actividades econmicas, tanto lcitas como ilcitas, generan presin sobre las comunidades
y se convierten en causa de desplazamiento3; ii) el control de la gestin pblica local ha
venido afectando la vida, la seguridad y la integridad de funcionarios pblicos y de dirigentes
polticos; iii) la pretensin de mantener el control de los habitantes de una determinada rea
del territorio nacional, ha generado presin sobre sectores que se rehsan a someterse al
control de los grupos armados. Estas son, entre otras, algunas de las causas generadoras del
desplazamiento forzado de la poblacin.
Situaciones que en contextos de normalidad seran deseables, paradjicamente, en medio
de la realidad del conicto se convierten en factores de riesgo para la poblacin. El avance
en la consolidacin de la presencia del Estado en zonas de disputa por el control territorial,
al tiempo que establece condiciones generales de seguridad, puede producir, como efecto
no deseado, riesgo para la poblacin en la medida en que el mayor acercamiento entre la
poblacin y la Fuerza Pblica es visto como una amenaza para el objetivo de los grupos
armados de mantener el control sobre la poblacin y el territorio.
Asumir el reto de prevenir el desplazamiento conlleva reconocer la existencia de esta
problemtica y las causas que la generan. Por tal razn, problemas como el del subregistro
deben ser vistos ms desde el impacto que generan en trminos humanitarios, que desde
un anlisis poltico acerca de las cifras.
Registrar todos los tipos de desplazamiento signica contar con informacin para
poder adoptar medidas de prevencin futura. Por ejemplo, no registrar en su totalidad que
personas pertenecientes a grupos desmovilizados, o que terceros que operan en zonas que
antes estuvieron bajo algn nivel de control de estos grupos, generan desplazamiento, puede
conllevar una ausencia de medidas especiales de proteccin de la poblacin, y con ello, la
ausencia de planes para la prevencin del desplazamiento.
Igual situacin se puede presentar cuando no se registran desplazamientos ocurridos
en medio de operaciones de fumigacin. Las legtimas operaciones que acompaan las
actividades de erradicacin de cultivos ilcitos incrementan el riesgo de vulneracin de los
derechos de la poblacin, en la medida en que las zonas afectadas por las mismas se convierten
en escenario de enfrentamientos, generndose un efecto colateral sobre los niveles de riesgo
de la poblacin que habita en estas zonas.
Situaciones como las presentadas en Vistahermosa y la Macarena en el Meta, Valle del
Guamuez (La Hormiga) en el Putumayo, o en el departamento de Nario, evidencian que
en medio de estos operativos se incrementa el uso de minas antipersona (MAP) por parte de
grupos al margen de la ley, y aumentan los enfrentamientos entre stos y la Fuerza Pblica.
Estos hechos implican un incremento de los riesgos para la poblacin y generan la necesidad
de adoptar medidas de prevencin, contingencia y proteccin de la poblacin.
El registro parcial del desplazamiento puede generar un crculo vicioso en el que, por
ausencia de registro, las zonas y las causas de desplazamiento queden sin ser reconocidas.
Como consecuencia de esto, las posibilidades de tomar medidas efectivas para prevenir la
continuidad de esas causas son menores, dado que, por la ausencia de registro, se corre el
riesgo de que las autoridades las pasen por alto, y con ello, se produzca una agudizacin de
los problemas y un mayor desplazamiento.
En este captulo se presenta una descripcin de la dinmica del desplazamiento, a partir
capitulo 1
2004-2006
En reunin del 13 de junio de 2007

AS present por primera vez el
registro de poblacin desplazada
empleando la fecha en la que ocurri
la expulsin. Este hecho constituye
un avance signicativo en materia de
informacin, en la medida en que,
ordenada de esta manera, resulta
ser un insumo fundamental para
disear estrategias de prevencin.
ACNUR. Introduccin, conclusiones

y recomendaciones del Balance
de la poltica pblica de atencin
integral a la poblacin desplazada
20042006.
En el ao 2005 se registraron 6355

personas desplazadas del municipio
de Turbo. Sin embargo, 5590 de ellas
correspondan a desplazamientos
anteriores al 2004. Este tipo de
problemas en la interpretacin de
la informacin se podan causar
por el hecho de que el Sistema de
Informacin no permita identicar la
fecha de expulsin de la poblacin.
Para realizar este ejercicio se ha

tomado como base el registro
publicado en la pgina web de
Accin Social, con fecha de corte 31
de octubre de 2006, y los registros
facilitados en el mes de enero de
2007, con fecha de corte 31 de
diciembre de 2006.
de los registros ociales. Las conclusiones que se irn presentando a lo largo de este captulo
tienen una limitacin objetiva, causada por la ausencia de informacin. Esto impide describir
de manera completa la expulsin de la poblacin desplazada.
Esta limitacin en la informacin est originada principalmente en el hecho de que
slo el Gobierno Nacional recoge cifras discriminadas de las zonas de expulsin. El CICR
maneja cifras a partir de la asistencia que brinda; la informacin del RUT del Secretariado
Nacional de Pastoral Social no logra cubrir de manera permanente y completa las diferentes
reas de expulsin y las cifras del Sistema de Informacin de Poblacin Desplazada de la
Consultora para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES) no presentan datos
discriminados por zona de expulsin. As, la nica fuente que recoge de manera sistemtica y generalizada el lugar de expulsin de la poblacin es el Registro nico de poblacin
desplazada (RUPD) que maneja Accin Social (AS).
Sin embargo, en la informacin del RUPD existen algunos problemas que limitan los
ejercicios de anlisis con fundamento en ella.
a. No todos los desplazamientos son incluidos en el RUPD. Como se ver en el captulo
que analiza el sistema de registro, se presentan interpretaciones restrictivas del Artculo
1 de la Ley 387 de 1997 que, en ocasiones, llevan a que desplazamientos originados por
determinados responsables o por determinadas causas queden por fuera del registro.
b. Tan slo recientemente la informacin del RUPD es presentada en relacin con el ao
en el que ocurri la expulsin4. Anteriormente, el ao que vena apareciendo publicado
era el de la declaracin o el de la inclusin en el registro, lo cual, en los casos en los
que no coincidan estas dos fechas, poda inducir a errores en los anlisis. Esta fue la
situacin que se present en el documento preliminar de este Balance5, en el que se
establecieron hiptesis explicativas de la situacin de Urab a partir del desplazamiento
de ms de 7 mil personas de los municipios de Turbo y de Apartad, en el ao 2005,
cuando cerca del 64% de estos registros correspondan a desplazamientos presentados
antes del 20046.
c. El proceso de depuracin de las cifras del Registro nico de poblacin desplazada afecta
los ejercicios analticos. Al menos 20 municipios que aparecan en las cifras publicadas
por Accin Social, consolidadas al 31 de octubre de 2006, con un alto nmero de
poblacin expulsada, presentan una reduccin considerable en el registro con fecha
de corte del 31 de diciembre de 2006 (tabla 1)7.
Al respecto resultara conveniente que fueran difundidas las razones metodolgicas que
han generado estos cambios. Algunos de ellos, como los registrados en Bojay, El Carmen
de Bolvar, Santa Marta y Toribo, representan una variacin de cerca de 38 mil personas.
Estos cambios generan incertidumbre, especialmente en casos como el de Toribo, en donde
se present y se registr un hecho notable, que gener en el 2005 la salida de su lugar de
origen de cientos de familias indgenas. Independientemente del hecho de que en el corto
plazo hubiesen retornado o que no hubiesen salido del rea del municipio, lo cierto es que
ms de 500 personas fueron desplazadas en marzo del 2005. Como se observa en la tabla 1,
hasta octubre de 2006 se registraban 7743 personas desplazadas en el 2005. Sin embargo,
a abril de 2007, esa cifra se redujo a 533 personas.
Todas estas circunstancias limitan las conclusiones que se pueden llegar a obtener del
anlisis de la dinmica del desplazamiento y de las polticas de prevencin.
53

Tabla 1
Cambios en el nmero de personas desplazadas por municipio entre el 2000 y el 2005. Segn registro de poblacin
desplazada con fecha de corte octubre 2006 vs. registro con fecha de corte abril 2007
Municipio
2000
Oct-06 Abr-07
2001
Dif
Oct-06 Abr-07
El Carmen 25901 19395 -6506 17370

de Bolvar
Santa
1621 1123 -498 3437
Marta
1748
551 -1197
222
Bojay
0
7
7
48
Toribo
San Onofre 9602 3748 -5854 2677
10717 6658 -4059 3062
Cocorn
Valledupar 8852 4212 -4640 3939
San
612
481 -131 2374
Jos del
Guaviare
Pueblo
4627 1664 -2963
327
viejo
106
125
19 5275
Taraz
1919 1160 -759 4441
San Carlos
213
185
-28
796
Tad
2674
248 -2426
121
Barbosa
San
1815
748 -1067 1076
Francisco
45
12
-33 3850
Buritic
1277 1176 -101 3003
Ituango
19
9
-10 1712
Florida
2460 1283 -1177 1534
El Tarra
133
69
-64 7961
Peque
Total
-31487
2002
Dif
9585 -7785
3370
Oct-06 Abr-07
6263
2003
Dif
Oct-06 Abr-07
2004
Dif
Oct-06 Abr-07
2005
Dif
Oct-06 Abr-07
Total 2000 - 2005

Dif
Oct-06 Abr-07
Dif
5244 -1019
4003
4261
258
2263
3676
1413
2809
2957
148 58609 45118 -13491
-67 28692 19780 -8912
3224
3457
233
2269
2264
-5
1798
2463
665 41041 32457 -8584
111
54
2235
3013
3927
-111
6
-442
-49
-12
3170
1346
2895
3031
7227
3257
1335
2283
2565
7203
87
-11
-612
-466
-24
542
109
959
1928
5098
980
41
960
1156
4314
438
-68
1
-772
-784
6484
77
736
889
1668
765 -5719
73
-4
1369
633
1766
877
2963 1295
3073
7743
1122
303
1933
2229 -844 15239 7893 -7346

533 -7210 9323 2043 -7280
1633
511 17991 12228 -5763
687
384 19930 15845 -4085
2287
354 28717 24906 -3811
1479
-895
4986
2764 -2222
3726
2298 -1428
1696
2383
687
1869
2384
259
-68
109
65
41
-24
91
123
2051 -3224
3950 -491
739
-57
156
35
627
4785
2875
215
100
81
515 15263 11789 -3474
-9
73
32
5292
749
122
4016 -769
716 -2159
134
-81
203
3309
622
44
223
20
1986 -1323
168 -454
52
8
370
1137
112
39
368
1368
99
38
-2
231
-13
-1
354
506
18
20
562
926
42
46
208 6935 4078 -2857

420 16097 13406 -2691
24 4636 1949 -2687
26 3113
674 -2439
601
-475
986
829
-157
5236
4813
-423
2202
1674
-528
269
499
230 11584
1899
1927
614
990
6189
-1951
-1076
-1098
-554
-1772
-20076
32
1978
1362
4468
69
31
1227
724
3606
49
-1
-751
-638
-862
-20
-18504
21
424
116
1031
31
17
405
107
1679
28
-4
-19
-9
648
-3
-3673
27
1999
85
1044
24
41
1812
103
1075
349
14
-187
18
31
325
-959
38
747
115
230
37
84
977
186
472
47
46 4013
230 9428
71 3409
242 10767
10 8255
-3938
2268 -3024
9164 -2420
2084
7524
1743
9105
6731
-1929
-1904
-1666
-1662
-1524
-78637
Fuente: Accin Social, RUPD.
Para este ejercicio se ha empleado

la informacin suministrada por
AS en la reunin del 13 de junio
de 2007.
Para evaluar el impacto del
desplazamiento en determinada
zona se han venido planteando dos
tipos de indicadores. El primero, la
tasa de intensidad, que establece
la relacin entre la poblacin
expulsada y el nmero total de
habitantes, en un departamento
o municipio determinado, y el
segundo, la tasa de presin, que
establece la relacin entre la
poblacin desplazada que recibe
un departamento o municipio y
el nmero total de habitantes del
correspondiente ente territorial.
Ver captulo de coordinacin y
territorio.
54
En este captulo se efecta inicialmente una descripcin de la forma como se ha

presentado el desplazamiento en los tres aos que comprende este Balance, a partir de: i) la
identicacin de los principales cambios registrados en cuanto a la expulsin de poblacin;
ii) los departamentos y los municipios de expulsin, y iii) las uctuaciones anuales en la
salida de poblacin como consecuencia de la violencia8.
La descripcin del desplazamiento, a partir de la distribucin departamental y municipal,
permite establecer algunas hiptesis en relacin con los cambios en la dinmica del conicto.
De igual manera, permite establecer el impacto que stos tuvieron sobre el desplazamiento
forzado de la poblacin durante el perodo.
Para facilitar el anlisis de tales cambios, los municipios que mayor poblacin expulsaron,
durante los tres aos que abarca este Balance, tanto en trminos absolutos como en relacin
con el total de su poblacin (tasa de intensidad9), fueron agrupados en subregiones.
capitulo 1
2004-2006
SITUACIN DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO

EN COLOMBIA 2004-2006
En Colombia, desde mediados de la dcada de los ochenta y como consecuencia del conicto
armado, se han desplazado al menos dos millones de personas. A pesar de que tanto las
cifras ociales como las de sectores no gubernamentales han registrado nuevos hogares
desplazados todos los aos, la tendencia del desplazamiento no ha sido constante.
El ao 2002, como lo registran ambas fuentes, marca un punto de quiebre en la tendencia
creciente del desplazamiento. Como se observa en el grco 1, ambas fuentes reejan una
tendencia creciente entre 1999 y el ao 2002, y coinciden al evidenciar que entre el ao
2002 y el ao 2003 los nuevos desplazamientos fueron cerca de un 50% menores que los
registrados en el ao anterior.
Sin embargo, para el gobierno, desde el 2003 el desplazamiento se ha mantenido prcticamente constante (alrededor de 200 mil personas por ao), mientras que para CODHES es
uctuante: un crecimiento del 38% entre el 2003 y el 2004, del 8% entre el 2004 y el 2005
y una reduccin en el crecimiento anual del 29% entre el 2005 y el 2006.
Es decir, segn las cifras gubernamentales, entre el 2003 y el 2006 el crecimiento del
desplazamiento fue un 16% menor que el registrado entre 1999 y el 2002, y segn las cifras
de CODHES, el crecimiento fue un 32% menor que el registrado entre 1999 y el 2002 (grco
2). Segn estos datos, durante el perodo de este Balance (20042006), el gobierno registr
602.271 nuevos desplazados y CODHES 817.854.
Durante el perodo de este Balance, todos los departamentos, con excepcin de San
Andrs y Providencia, fueron expulsores de poblacin. No obstante, 10 departamentos
concentraron el 61,6% de la expulsin, siendo el departamento de Antioquia el que present
el porcentaje ms alto. El grco 3 muestra los departamentos que concentraron la mayor
expulsin en estos tres aos.
Grco 1
Evolucin del desplazamiento 1999-2006

450000
400000
350000
300000
250000
200000
150000
100000
50000
0
Codhes
Rupd
1999
288.000
48.191
2000
317.375
186.298
2001
341.925
332.379
2002
412.553
382.968
2003
207.607
213.516
2004
287.581
195.301
2005
310.387
228.452
2006
219.886
178.518
Fuente: Accin Social, RUPD, CODHES.
55

Grco 2
Variacin del nmero de personas desplazadas 1999-2002 / 2003-2006
1400000
1200000
1000000
800000
600000
-32%
400000
-16%
200000
0
1999-2002
1.359.853
949.836
Codhes
Rupd
2003-2006
2003
2006
200
1.025.461
815.787
Fuente: Accin Social, CODHES.
Grco 3
Principales departamentos expulsores 2004-2006
Cauca
23.746
Nario
25.465
Putumayo
28.888
Magdalena
29.047
Meta
34.782
Cesar
35.019
Tolima
35.361
Bolvar
41.035
Caquet
48.071
Antioquia
69.445
10.000
Fuente: Accin Social, CODHES.
56
20.000
30.000
40.000
50.000
60.000
70.000
capitulo 1
2004-2006
Como lo evidencia la tabla 2, la situacin en estos 10 departamentos no es homognea.

Pese a que continan concentrando el problema del desplazamiento, en siete de ellos, el nivel
de crecimiento durante el perodo 20042006 fue signicativamente menor que el registrado
entre el 2001 y el 2003. En Nario, el nivel de desplazamiento, de acuerdo con estas cifras,
permaneci prcticamente estable. Mientras que en el Caquet y en el Meta se presentaron
cerca de 12.500 personas desplazadas ms que entre el 2001 y el 2003.
Estos 10 departamentos, con excepcin de Nario, han sido tradicionalmente expulsores
de poblacin. La revisin del listado anual de los principales departamentos expulsores,
entre el 2000 y el 2006, muestra que:
i) Algunos departamentos presentan una situacin crnica de desplazamiento, hasta el
punto de haberse ubicado de manera constante dentro del listado de los 10 principales
departamentos expulsores de poblacin. Tal es el caso de Antioquia, Bolvar, Cesar,
Magdalena, Putumayo y Tolima, que de manera conjunta, entre 1999 y el 2006, han
expulsado ms de 830.000 personas;
ii) Antioquia ha sido siempre el departamento que ms personas ha expulsado por ao.
Este departamento concentra el 15% del total de la expulsin de personas entre 1999 y
2006. Expuls en promedio 34.000 cada ao, siendo el 2002 el ao con mayor gravedad
(68.718 personas) y el 2006 el ao con menor desplazamiento (18.028 personas);
iii) Caquet y Meta han visto agravada su situacin con posterioridad al levantamiento de
la zona de distensin y con la concentracin de operaciones militares en su territorio, a
partir del 2002. Meta fue el departamento que present, entre el 2004 y el 2006, el mayor
crecimiento absoluto frente al nmero de personas desplazadas. Estos departamentos,
entre el 2002 y el 2006, han expulsado 138.293 personas. Caquet, pese a su baja
densidad de poblacin, expuls en este ltimo perodo 81.855 personas, siendo
superado slo por Antioquia y Bolvar;
Tabla 2
Variacin del nmero de personas desplazadas por departamentos
1999 / 2002 - 2003 /2006
Departamento 2001 / 2003 2004 / 2006 Diferencia Variacin %
expulsor
Antioquia
141229
69448
-71781
-50,8 %
Caquet
43498
48071
4573
10,5 %
Bolvar
84230
41035
-43195
-51,3 %
Tolima
44089
35361
-8728
-19,8 %
Cesar
59960
35019
-24941
-41,6 %
Meta
26933
34782
7849
29,1 %
Magdalena
70518
29047
-41471
-58,8 %
Putumayo
49633
28888
-20745
-41,8 %
Nario
24283
25465
1182
4,9 %
Cauca
35846
23746
-12100
-33,8 %
Fuente: Accin Social.
57

Tabla 3
Clasicacin de los principales departamentos expulsores 2000-2006
2002
2001
2002
2003
2004
2005
2006
1 Antioquia
1 Antioquia
1 Antioquia
1 Antioquia
1 Antioquia
1 Antioquia
1 Antioquia
2
9
6
13
3
11
14
8
2
4
3
13
9
10
16
7
3
4
2
5
6
9
14
17
4
3
5
8
6
7
10
2
4
3
6
2
7
5
8
17
2
5
8
4
10
6
3
17
6
10
11
2
7
3
4
5
12
4
5
16
15
7
24
17
Bolvar
Cesar
Magdalena
Caquet
Putumayo
Tolima
Meta
Valle
Norte de
Santander
Sucre
Choc
Cauca
Nario
Crdoba
Caldas
La Guajira
14
6
8
11
15
5
17
20
Bolvar
Cesar
Magdalena
Caquet
Putumayo
Tolima
Meta
Valle
Norte de
Santander
Sucre
Choc
Cauca
Nario
Crdoba
Caldas
La Guajira
7
12
10
11
15
13
8
19
Bolvar
Cesar
Magdalena
Caquet
Putumayo
Tolima
Meta
Valle
Norte de
Santander
Sucre
Choc
Cauca
Nario
Crdoba
Caldas
La Guajira
11
18
14
16
13
22
12
15
Bolvar
Cesar
Magdalena
Caquet
Putumayo
Tolima
Meta
Valle
Norte de
Santander
Sucre
Choc
Cauca
Nario
Crdoba
Caldas
La Guajira
10
11
16
12
14
22
15
9
Bolvar
Cesar
Magdalena
Caquet
Putumayo
Tolima
Meta
Valle
Norte de
Santander
Sucre
Choc
Cauca
Nario
Crdoba
Caldas
La Guajira
13
14
11
12
9
16
7
15
Bolvar
Cesar
Magdalena
Caquet
Putumayo
Tolima
Meta
Valle
Norte de
Santander
Sucre
Choc
Cauca
Nario
Crdoba
Caldas
La Guajira
12
17
19
9
8
18
20
16
Bolvar
Cesar
Magdalena
Caquet
Putumayo
Tolima
Meta
Valle
Norte de
Santander
Sucre
Choc
Cauca
Nario
Cordoba
Caldas
La Guajira
iv) Nario, que no era considerado como uno de los departamentos ms expulsores, se
convierte en uno de los principales a partir del 2005;
v) Valle del Cauca, que entre el 2001 y el 2003 haba expulsado en promedio 14.000
personas por ao y que entre el 2004 y el 2005 haba visto reducida esta cifra a 5300
personas, volvi a superar la cifra de 11.000 desplazados al ao en el 2006.
vi) Algunos departamentos que al inicio de esta dcada se presentaban como los principales
expulsores de poblacin, dejan de aparecer dentro de los 10 primeros de la lista. Tal es
el caso de los departamentos de Sucre y de Crdoba, que expulsaron a 80.000 personas
entre el 2000 y el 2002.
vii) Algunos departamentos presentan incrementos espordicos como Caldas, que expuls a
20.230 personas en el 2001, volviendo a registrar una elevada cifra de expulsin en el 2005,
cuando 11.238 personas huyeron de este departamento en busca de proteccin. En igual
situacin se encuentran el departamento de Cundinamarca, que debido a la intensicacin
de la iniciativa de las fuerzas militares en el 2002 y 2003 en el marco de las operaciones
Libertad I y II expuls en promedio a 10.000 personas durante esos dos aos; Norte
de Santander, que en el 2002 registr el mayor nmero de personas desplazadas durante
los ltimos 8 aos, cuando huyeron ms de 22.000 de sus habitantes, y Cauca, que en los
aos 2005 y 2006 expuls cerca de 19.000 personas, casi el doble de lo registrado entre
el 2003 y el 2004.
58
capitulo 1
viii) Finalmente, existen departamentos que en el 2003 y 2004 presentaban una grave
situacin de desplazamiento, que aparecan dentro del listado de los 10 primeros
expulsores y que dejan de estar dentro de este conjunto. Tal es el caso de Cundinamarca
y de La Guajira.
10
Por lo difusa que ha sido la situacin de los grupos paramilitares,

con posterioridad a su desmovilizacin, se debe aclarar que, para
efectos de este documento, por
reestructuracin se entiende tanto
la aparicin de un nuevo grupo paramilitar como la reorganizacin
del grupo desmovilizado.
De acuerdo con los registros ociales, las cifras han tendido a permanecer constantes en
trminos agregados. Mientras en el nivel nacional hay una situacin relativamente estable, a
nivel departamental y municipal hay importantes uctuaciones anuales. Tales uctuaciones
a nivel departamental y municipal deben ser revisadas para tener una mejor comprensin de
la forma como se ha presentado la dinmica del desplazamiento en el perodo 2004-2006
(tabla 4).
Lo anterior indica que las mejores condiciones de seguridad que se han logrado en los
ltimos aos en el pas no han beneciado por igual a todas las regiones. Por el contrario,
hipotticamente se podra sealar que las mejores condiciones agregadas en materia de seguridad se han logrado a costa de la intensicacin de la confrontacin en determinadas reas
del pas. Tal es el caso de la concentracin de las acciones militares en los departamentos
del Meta y del Caquet, que durante el perodo 2004-2006, de manera conjunta, expulsaron
ms del 14% del total de la poblacin desplazada en esos tres aos.
Una tendencia similar se vio en Nario, departamento que, mientras en el 2000
registr la expulsin de 2411 personas, en los aos 2002, 2005 y 2006 vio cmo cerca de
10.000 personas anualmente, en promedio, tuvieron que huir para proteger su vida y su
integridad.
Este departamento se ha visto afectado por las disputas que se han generado por el
control de reas de cultivos de hoja de coca y por la reestructuracin10 de organizaciones
paramilitares, especialmente en las regiones del Pata, la zona occidental del pie de monte
de la Cordillera y en la Costa Pacca del departamento. Estas dinmicas se encuentran,
a su vez, relacionadas con el aumento del desplazamiento en el sur del departamento del
Cauca, donde tambin se ha visto incrementado el nmero de personas desplazadas en el
ltimo ao, tal y como se aprecia en la tabla 4.
Tabla 4
Departamentos con mayor crecimiento anual de poblacin desplazada 2004-2006
2004
2005
N de personas
Departamento Incremento %
desplazadas
Caquet
70 %
17.978
Casanare
60 %
3.606
Sucre
41 %
7.518
Crdoba
36 %
3.907
La Guajira
32 %
7.646
N de personas
desplazadas
Caldas
129 %
11.238
Nario
117 %
10.787
Choc
87 %
9.118
Cauca
81 %
9.114
Meta
71 %
14.267
2006
Valle
Caquet
Tolima
Cauca
Arauca
88 %
15 %
12 %
5%
3%
N de personas
desplazadas
11.309
16.068
12.788
9.594
5.009
59

En el ao 2004, los mayores incrementos en el nmero de personas desplazadas se

asocian, adems del ya mencionado caso del departamento del Caquet, a los desplazamientos en los municipios de Colos, Ovejas y San Onofre en la regin de los Montes de
Mara departamento de Bolvar, a la disputa entre grupos paramilitares presentada en
el departamento del Casanare, a la incursin paramilitar en el corregimiento Caracol, que
gener el desplazamiento de campesinos y de miembros del pueblo Wiwa, en el municipio
de San Juan del Cesar (La Guajira), la cual, junto con los asesinatos selectivos, gener en ese
ao el desplazamiento de ms de 4680 personas; y en el caso de Crdoba estuvieron posiblemente vinculados con las masacres ocurridas en Puerto Libertador y Monte Lbano.
Durante el ao 2005, el mayor crecimiento del desplazamiento en los departamentos
reseados en la tabla 4 est relacionado, en el caso del departamento del Choc, con la
inestabilidad en el rea del Medio Atrato, provocada por las disputas por el control del
territorio entre guerrillas y grupos paramilitares, en las zonas altas de los auentes de este
ro en la regin de Bojay y con la situacin presentada en el ro Buey (municipio de Medio
Atrato).
De igual manera, el mayor crecimiento del desplazamiento durante el 2005 est relacionado con la intensicacin del conicto en las cuencas de los ros Baud y San Juan,
que produjo, en la primera, el desplazamiento de 1000 personas en el municipio de Bajo
Baud.
Adicionalmente, el aumento del desplazamiento para ese ao se relaciona con los
desplazamientos ocurridos en Saman (Caldas), vinculados a su vez a la disputa existente,
entre guerrillas y paramilitares, por el control de zonas de cultivo, la cual gener en el 2005
la salida de 9079 personas.
En relacin con el departamento del Cauca, los hechos registrados en el mes de abril
de 2005 en el nororiente del departamento, en el marco de la ofensiva desarrollada por las
FARC en contra de cascos urbanos, con el n, al parecer, de desconcentrar la iniciativa militar
de las autoridades en el marco del Plan Patriota, generaron enfrentamientos sostenidos que
produjeron la salida de poblacin de los municipios de Toribo y Caloto, principalmente.
La situacin del 2006, adems de lo ya indicado en relacin con Caquet, Nario y
Cauca, se encuentra vinculada con el crecimiento del desplazamiento en el municipio de
Buenaventura, que entre el 2004 y el 2006 present un incremento 5 veces mayor al registrado
en aos anteriores, y con los impactos de los enfrentamientos entre las FARC y el ELN en
la jurisdiccin del municipio de Tame (Arauca).
Las anteriores apreciaciones se han efectuado a partir del nmero absoluto de poblacin
desplazada. Sin embargo, para evaluar la magnitud del problema es conveniente emplear
la tasa de intensidad, entendida sta como la relacin entre el nmero total de desplazados
y el total de poblacin en una determinada rea geogrca. As, por ejemplo, en aquellos
departamentos con menor densidad de poblacin, un nmero menor de personas desplazadas puede signicar una emergencia humanitaria de mayores proporciones que en otros
departamentos con menor cantidad total de poblacin. La tasa de intensidad del desplazamiento est sealando, en consecuencia, una relacin con el impacto generado por el
conicto sobre la poblacin que habita ese territorio.
Guaviare es el departamento que registra la mayor tasa de intensidad de desplazamiento.
Las 12.265 personas que se desplazaron entre el 2004 y el 2006 representan el 15% de su
poblacin total. La intensidad del desplazamiento y del conicto es especialmente grave
60
capitulo 1
2004-2006
en departamentos como Caquet, Cesar, Meta y Putumayo, que presentan tanto una alta
intensidad de desplazamiento, como un alto nivel de concentracin relativa del desplazamiento, al estar dentro de los 10 departamentos en que ms personas se desplazaron en los
ltimos tres aos (grco 4).
A los anteriores departamentos se suman Arauca, Guana, Vaups y Vichada. Departamentos que, especialmente entre el 2003 y el 2004, experimentaron un importante
crecimiento de la poblacin desplazada.
Al igual que en el nivel nacional, los departamentos presentan diversos niveles de dao
por el desplazamiento; en el mbito departamental, los municipios registran diferentes
niveles de dao por el desplazamiento. Teniendo en cuenta esta situacin, la dinmica del
desplazamiento slo puede ser realmente apreciada a partir de la revisin de los principales
municipios de expulsin.
De los 1098 municipios del pas, 1067 registran casos de desplazamiento. El 68%
del problema se concentra en 150 municipios, de los cuales han salido en estos tres aos
412.515 personas (tabla 5).
Grco 4
Departamentos expulsores de poblacin, segn tasa de intensidad
de desplazamiento 2004-2006
Guaina
3,34
Choc
3,96
Cesar
3,98
Vaups
4,27
Vichada
4,27
Meta
4,41
Arauca
7,14
Putumayo
9,.65
Caquet
11,87
Guaviare
15,07
0,00
2,00
4,00
6,00
8,00
10,00
12,00
14,00
16,00
Fuente: Accin Social
61

Tabla 511
150 municipios que ms personas expulsaron entre el 2004 y el 2006
Departamento
11
Los municipios que no aparecen

sombreados corresponden a aquellos que, adems de hacer parte
de los 150 municipios con mayor
nmero de personas expulsadas,
tambin se encuentran dentro de
los 150 municipios con mayor tasa
de intensidad de desplazamiento.
62
Caldas
Caquet
Valle del cauca
Meta
Bolvar
Putumayo
Arauca
Caquet
Cesar
Guaviare
Magdalena
La Guajira
Norte de Santander
Caquet
Cesar
Meta
Bolvar
La Guajira
Antioquia
Nario
Caquet
Nario
La Guajira
Putumayo
Magdalena
Putumayo
Santander
Caquet
Antioquia
Sucre
Crdoba
Sucre
Magdalena
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Putumayo
Tolima
Choc
Crdoba
Antioquia
Tolima
Cesar
Antioquia
Guaviare
Antioquia
Cauca
Antioquia
Bolvar
Caquet
Municipio
Saman
Cartagena del Chair
Buenaventura
Vistahermosa
El Carmen de Bolvar
Puerto Asis
Tame
San Vicente del Caguan
Valledupar
San Jos del Guaviare
Santa Marta
San Juan del Cesar
Tib
Florencia
Agustin Codazzi
Puerto Rico
San Pablo
Dibulla
Argelia
San Andrs de Tumaco
La Montaa
El Charco
Riohacha
Valle del Guamuez
Cinaga
Puerto Guzmn
Barrancabermeja
Puerto Rico
Urrao
Ovejas
Puerto Libertador
San Onofre
Fundacin
Ituango
Apartad
Naroo
Orito
Planadas
Bojay
Tierralta
El Bagre
Chaparral
Curuman
Cocorn
Miraores
Dabeiba
El Tambo
San Carlos
Mara la Baja
Miln
Departamento
Antioquia
Tolima
Nario
Norte de Santander
Antioquia
Crdoba
Cesar
Choc
Magdalena
Arauca
Tolima
Magdalena
Caquet
Antioquia
Huila
Nario
Choc
Caldas
Arauca
Antioquia
Cesar
Crdoba
Tolima
Putumayo
Risaralda
Cauca
Meta
Meta
Caquet
Cesar
Meta
Putumayo
Meta
Putumayo
Norte de Santander
Arauca
Tolima
Caquet
Cesar
Magdalena
Tolima
Vichada
Antioquia
Sucre
Norte de Santander
Huila
Caqueta
Magdalena
Cauca
Cesar
Municipio
Medelln
Rioblanco
Policarpa
Ccuta
Granada
Montelibano
La Jagua de Ibirico
Medio Atrato
Plato
Arauquita
Ibagu
Zona Bananera
San Jos del Fragua
San Francisco
Algeciras
Barbacoas
Quibd
Pensilvania
Arauca
Turbo
El Copey
Valencia
Ortega
Leguzamo
Quincha
Paez
La Macarena
Mesetas
Solano
Aguachica
San Juan de Arama
Puerto Caicedo
Mapiripn
Villagarzn
El Tarra
Saravena
Coyaima
Valparaiso
La Paz
Pivijay
Ataco
Cumaribo
San Rafael
Coloso
Sardinata
Neiva
Curillo
Aracataca
Bolvar
Pueblo Bello
Departamento
Meta
Bolvar
Antioquia
Cauca
Bolvar
Caquet
Guaviare
Bolvar
Valle dell Cauca
Bolvar
Putumayo
Antioquia
Meta
Bolvar
Tolima
Tolima
Bolvar
Meta
Putumayo
Guaviare
Bolvar
Antioquia
Cesar
Caquet
Cauca
Valle del Cauca
Bolvar
Bolvar
Meta
Norte de Santander
Cesar
Sucre
Caquet
Cauca
Tolima
Nario
Choc
Meta
Tolima
Bogot, D.C.
Bolvar
Choc
Choc
La Guajira
Choc
Tolima
Bolivar
Cesar
Norte de Santander
Nario
Municipio
Puerto Lleras
Santa Rosa
Sonsn
Caloto
Simit
Solita
Calamar
Montecristo
Tulu
San Juan Nepomuceno
San Miguel
Taraz
Villavicencio
Cantagallo
Rovira
Natagaima
Tiquiso
Puerto Concordia
Mocoa
El Retorno
Barranco de Loba
Yond
Pailitas
El Doncello
Piamonte
Cali
Cartagena
San Jacinto
Uribe
Convencin
Pelaya
Tol Viejo
Beln de los Andaques
Pata
Lbano
Ricaurte
Istmina
El Castillo
San Antonio
Bogot, D.C.
Magangu
Bajo Baud
San Jos del Palmar
Maicao
Riosucio
Dolores
Crdoba
San Diego
El Carmen
Cumbitara
capitulo 1
2004-2006
Descripcin anual del desplazamiento en los municipios

con mayor impacto
El nivel de desplazamiento no ha sido homogneo en estos municipios. Contrario a lo
registrado en el nivel nacional, el 98% de los 150 municipios que mayor cantidad de poblacin expulsaron entre el 2003 y el 2006 presenta un comportamiento irregular. Slo tres
municipios presentan nmeros constantes de personas desplazadas (grco 5), siendo el
desplazamiento registrado en Maicao (La Guajira) el que mayor regularidad presenta.
Pese al alto nmero de personas desplazadas que son expulsadas de estos municipios,
18 de ellos presentan una tendencia decreciente constante durante el perodo objeto de este
Balance. En el departamento de Antioquia, los municipios de Granada, San Francisco y San
Carlos presentan esta caracterstica. De igual manera ocurre en Cesar, en los municipios
de Codazzi, Copey y Curuman, y en el departamento de Magdalena, en los municipios de
Aracataca y de Cinaga (tabla 6).
Algunos de estos municipios presentan reducciones en el crecimiento de ms de 1000
personas entre el 2003 y el 2006. Tal es el caso de San Francisco, Valledupar, Carmen de
Bolvar y El Copey (graco 6).
Por el contrario, un conjunto de 15 municipios present una tendencia constante de
crecimiento (tabla 7). Dentro de este grupo de municipios, en el que se registr un mayor
crecimiento en el nmero de personas desplazadas fue el municipio de Vistahermosa (Meta),
fuertemente afectado por los desplazamientos ocurridos en el primer trimestre del 2005.
Estos hechos hicieron que el desplazamiento creciera en este municipio en ms de 3000
personas , si se comprara lo que se registr en el 2006 con lo ocurrido en el 2003.
Grco 5
Municipios con desplazamiento relativamente constante
2003 - 2006
700
600
500
400
300
200
100
0
Solita
Maicao
Piamonte
2003
624
349
374
2004
534
368
468
2005
491
372
510
2006
587
417
414
63

Tabla 6
Principales municipios de expulsin con tendencia decreciente
2003-2006
Departamento
Municipio
Bolvar
Cesar
Cesar
Antioquia
Magdalena
Antioquia
Cesar
Cesar
Antioquia
Antioquia
Norte de Santander
Norte de Santander
Putumayo
Magdalena
Meta
Caquet
Bolvar
Tolima
Total
El Carmen de Bolvar
Valledupar
Agustn Codazzi
San Francisco
Cinaga
San Carlos
El Copey
Curuman
Granada
Medelln
El Tarra
Ccuta
Villagarzn
Aracataca
El Castillo
Curillo
Cartagena
Lbano
2003
2004
2005
2006
Total
4261
4329
2537
4813
2375
1986
2435
1313
1449
1178
1679
1056
1196
1209
1630
896
705
623
35.670
3676
2748
2336
1674
1783
1368
1151
1154
1401
938
1075
1032
713
789
745
664
582
486
24.315
2957
2367
1933
399
1365
926
655
1140
649
810
472
760
609
586
341
564
462
427
17.422
1978
1480
1007
170
1041
314
298
568
340
716
350
601
578
393
170
553
334
413
11.304
12872
10924
7813
7056
6564
4594
4539
4175
3839
3642
3576
3449
3096
2977
2886
2677
2083
1949
88.711
Grco 6
Municipios con tendencia de desplazamiento decreciente 2003-2004
6000
5000
4000
3000
2000
1000
0
San Francisco
Valledupar
El Carmen de Bolvar
El Copey
San Carlos
Agustn Codazzi
El Castillo
Cinaga
El Tarra
64
2003
2004
2005
2006
4813
4329
4261
2435
1986
2537
1630
2375
1679
1674
2748
3676
1151
1368
2336
745
1783
1075
399
2367
2957
655
926
1933
341
1365
472
170
1480
1978
298
314
1007
170
1041
350
capitulo 1
2004-2006
Tabla 7
Municipios con tendencia creciente de poblacin desplazada
2003-2006
Departamento
Municipio
2003
2004
2005
2006
Meta
Vistahermosa
775
1305
3767
3958
La Guajira
Dibulla
393
808
1911
2199
Antioquia
Nario
464
565
895
1820
Cauca
Paez
63
76
117
1871
Meta
San Juan de Arama
323
515
692
756
Cesar
La Paz
439
570
610
693
Tolima
Ataco
393
522
592
703
Norte de Santander
Sardinata
347
470
510
815
Meta
Puerto Lleras
384
387
552
743
Bolivar
San Juan Nepomuceno
236
390
546
636
Antioquia
Taraz
223
368
562
628
Bolvar
Barranco de Loba
150
156
361
921
Norte de Santander
Convencin
169
427
436
500
Cauca
Pata
178
236
373
727
La Guajira
Maicao
349
368
372
417
4886
7163
12296
17.387
Total
Dentro de estos municipios, cuatro registraron variaciones superiores a 1.000 personas

desplazadas, entre el 2003 y el 2006. Estos son: Vistahermosa, Dibulla, Nario y Pez. Al
igual que en el caso de Vistahermosa, la situacin en el municipio de Nario (ubicado en
el departamento de Antioquia) estuvo relacionada con los cultivos de coca existentes en el
sur oriente de este departamento (grco 7).
Ms de dos terceras partes de estos 150 municipios, es decir 61 municipios, concentraron
en el ao 2005 la mayor cantidad de la poblacin que fue desplazada durante el perodo
2004 - 2006. Esto coincide con la distribucin de la frecuencia de desplazamientos en el
nivel nacional. 50 municipios concentraron en mayor proporcin las cifras de personas
desplazadas en el 2004 y 39 en el 2006.
En relacin con el 2004, sobresale la ya relatada situacin de San Juan del Cesar (La
Guajira), Agustn Codazzi (Cesar), Cartagena del Chair y La Montaita en el Caquet, al
igual que los desplazamientos registrados en El Carmen de Bolvar (Bolvar) y Puerto Ass
(Putumayo) (tabla 8).
En el ao 2005 se presenta el mayor nmero de personas desplazadas durante el perodo
analizado en este Balance: 228.452 personas huyeron en ese ao. De la misma manera, es
este ao en el que se presenta el mayor nmero de municipios que evidencian una mayor
cantidad de poblacin expulsada entre 2004 y 2006 (tabla 9).
65

Grco 7
Principales municipios de expulsin con tendencia creciente
4500
4000
3500
3000
2500
2000
1500
1000
500
0
Vistahermosa
Pez
Dibulla
Nario
Barranco de Loba
Pata
2003
775
63
393
464
150
178
2004
1305
76
808
565
156
236
2005
3767
117
1911
895
361
373
2006
3958
1871
2199
1820
921
727
Tabla 8
Municipios que concentraron la mayor expulsin de poblacin en el 2004
Departamento
Caquet
La Guajira
Bolvar
Putumayo
Caquet
Cesar
Cesar
Antioquia
Magdalena
Antioquia
Antioquia
Magdalena
Caldas
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Tolima
Cesar
Cesar
Antioquia
Norte de Santander
Norte de Santander
Sucre
Risaralda
Total
66
Municipio
Cartagena del Chair
San Juan del Cesar
El Carmen de Bolvar
Puerto Ass
La Montaita
Valledupar
Agustn Codazzi
Ituango
Cinaga
Cocorn
San Francisco
Fundacin
Pensilvania
Granada
San Carlos
Dabeiba
Planadas
Curuman
El Copey
San Rafael
El Tarra
Ccuta
Colos
Quincha
2004
2005
2006
5660
4680
3676
2953
2887
2748
2336
1812
1783
1766
1674
1574
1547
1401
1368
1268
1163
1154
1151
1136
1075
1032
1023
1011
47.878
2886
955
2957
2877
864
2367
1933
977
1365
687
399
1188
265
649
926
755
969
1140
655
405
472
760
530
558
27.539
1976
365
1978
2205
955
1480
1007
525
1041
301
170
597
333
340
314
706
1079
568
298
266
350
601
253
470
18.178
2004 - 2006
10522
6000
8611
8035
4706
6595
5276
3314
4189
2754
2243
3359
2145
2390
2608
2729
3211
2862
2104
1807
1897
2393
1806
2039
93.595
capitulo 1
2004-2006
El municipio del cual salieron ms personas desplazadas fue Saman (Caldas), del que
9079 personas huyeron en bsqueda de proteccin. Este desplazamiento, como se ver ms
adelante, estuvo estrechamente vinculado adems con el de Argelia (Antioquia), donde 2826
personas fueron forzadas a desplazarse.
As como el norte de Caldas y el suroriente de Antioquia, otras regiones del pas sufrieron
con especial rigor el problema del desplazamiento durante el 2005.
En Nario, entre el Charco, Barbacoas y Ricaurte, 5338 personas se desplazaron en
hechos que desde esa poca se han venido repitiendo en la regin.
En los departamentos del Meta y Guaviare se present el mayor desplazamiento del
perodo, en el que fueron expulsadas de sus lugares de origen cerca de 10.000 personas
provenientes de los municipios de Puerto Rico, Macarena, Mesetas y Uribe en el Meta, y
San Jos del Guaviare, Miraores y el Retorno en el Guaviare.
El 2005 fue el ao en el que la regin del Magdalena Medio vio ms agudizado el desplazamiento dentro del perodo de este Balance. Durante ese ao, los municipios de Yond, en
Antioquia, Cantagallo, Montecristo, San Pablo, Santa Rosa y Simit en Bolvar, Aguachica en
el Cesar y Barrancabermeja en Santander, registraron el mayor desplazamiento del perodo.
En su conjunto vieron salir a ms de 15.500 personas, siendo San Pablo el municipio de
mayor expulsin (2864 personas).
De la misma manera, si se tiene como referencia el perodo comprendido entre los
aos 2004 y 2006, en Arauca y en Choc se present durante el 2005 el mayor nmero
de personas desplazadas. En la regin del Medio Atrato, municipios como Bojay (2.129
personas), Medio Atrato (2113 personas), en Choc, y Urrao (2.804 personas), en Antioquia, se vieron afectados por los enfrentamientos en las zonas medias y altas de los auentes
del Ro Atrato.
Por su parte el municipio de Tame, en Arauca, registr el desplazamiento de 2462
personas, especialmente afectadas por las disputas entre las FARC y el ELN.
Finalmente, en el departamento de Crdoba, el 2005 fue el ao en el que se concentr
el mayor desplazamiento originado en los municipios de Monte Lbano, Valencia y Puerto
Libertador, que coincide adems con el ao de mayor desplazamiento registrado en el
eje bananero, especialmente en Apartad y Turbo, de los que se desplazaron 1866 y 846
personas, respectivamente (tabla 9).
Pese a que en el 2006 se present un crecimiento menor del desplazamiento, algunos
municipios concentraron mayor nmero de personas desplazadas en ese ao. Por ejemplo, en
la regin del oriente de Antioquia y norte de Caldas, la alta concentracin de desplazamiento
que en el 2004 se haba presentado en Pensilvania (Caldas) y que en el 2005 se agudiz en
Saman (Caldas) y en Argelia (Antioquia), en el 2006 se concentr en Nario (Antioquia)
donde 1820 personas fueron desplazadas (tabla 10).
En similar lnea de continuidad, en el departamento de Nario se observ que la mayor
concentracin que se haba registrado en el Charco, Barbacoas y Ricaurte en el 2005, durante
el 2006 se present en Tumaco (2094 personas) y en la regin del Pata, en los municipios
de Policarpa (1767 personas) y Cumbitara (780 personas), a los cuales se suma la mayor
concentracin de poblacin desplazada registrada en Pata, departamento del Cauca (727
personas).
En el 2006, el municipio que ms poblacin desplaz fue Buenaventura, en el Valle
del Cauca. En este municipio, 7780 personas tuvieron que abandonar sus hogares como
67

consecuencia de la intensicacin de la violencia. Entre el 2005 y el 2006 el nmero de

personas desplazadas se quintuplic en este puerto del Pacco.
La grave situacin registrada en el 2005 en la regin del Ariari y de la Macarena, en el
departamento del Meta, se sigui evidenciando en el 2006 con la mayor concentracin de
poblacin desplazada en los municipios de Mapiripn, Puerto Lleras, San Juan de Arama y
Vistahermosa, municipios que sumaron cerca de 6500 personas desplazadas para el 2006,
3958 de las cuales salieron de Vistahermosa en busca de proteccin.
Tabla 9
Principales municipios que concentraron la expulsin de poblacin en el 2005
Departamento
Caldas
Nario
Meta
Bolvar
Antioquia
Norte de Santander
Magdalena
Arauca
Guaviare
La Guajira
Choc
Choc
Antioquia
Antioquia
Crdoba
Santander
Crdoba
Guaviare
Nario
Choc
Crdoba
Arauca
Meta
Magdalena
Aintioquia
Choc
Bolivar
Cesar
Bolivar
Meta
Bolivar
Antioquia
Nario
Bolvar
Guaviare
Meta
68
Municipio
2004
2005
2006
Saman
El Charco
Puerto Rico
San Pablo
Argelia
Tib
Santa Marta
Tame
San Jos del Guaviare
Riohacha
Bojay
Medio Atrato
Apartad
Urrao
Puerto Libertador
Barrancabermeja
Valencia
Miraores
Barbacoas
Bajo Baudo
Montelbano
Arauca
La Macarena
Pivijay
Turbo
Quibd
Cantagallo
Aguachica
Santa Rosa
Mesetas
Simit
Yond
Ricaurte
Montecristo
El Retorno
Uribe
1217
551
516
1187
723
2273
2264
2226
2383
797
765
139
621
1003
1023
1138
351
1063
397
113
621
669
407
607
505
596
312
668
291
576
406
325
494
629
482
418
9079
3674
3268
2864
2826
2472
2463
2462
2384
2298
2129
2113
1866
1804
1682
1642
1385
1230
1027
1009
990
900
871
847
846
846
815
811
794
782
710
679
652
651
523
496
972
280
1426
1045
1294
1169
1408
2293
1689
1223
155
106
799
984
936
1180
332
437
784
72
752
557
751
412
766
740
397
518
579
653
524
424
137
296
464
450
2004 - 2006
11.268
4505
5210
5096
4843
5914
6135
6981
6456
4318
3049
2358
3286
3791
3641
3960
2068
2730
2208
1194
2363
2126
2029
1866
2117
2182
1524
1997
1664
2011
1640
1428
1283
1576
1469
1364
capitulo 1
2004-2006
Tabla 10
Principales municipios que concentraron la expulsin
de la poblacin en el 2006
Departamento
Valle del Cauca
Meta
Caquet
Nario
Putumayo
Cauca
Antioquia
Caquet
Nario
Putumayo
Tolima
Tolima
Meta
Caquet
Nario
Tolima
Meta
Meta
Tolima
Cauca
Tolima
Tolima
Tolima
Putumayo
Total
Municipio
Buenaventura
Vistahermosa
San Vicente del Cagun
San Andrs de Tumaco
Valle del Guamuez
Paez
Nario
Puerto Rico
Policarpa
Puerto Guzmn
Chaparral
Rioblanco
Mapiripn
San Jos del Fragua
Cumbitara
Ortega
San Juan de Arama
Puerto Lleras
Coyaima
Pata
Ataco
Dolores
Natagaima
San Miguel
2004
2005
2006
600
1305
1746
1174
1140
76
565
734
349
1084
695
724
417
689
187
579
515
387
513
236
522
293
293
515
15.338
1412
3767
1736
1554
1019
117
895
1391
304
1441
948
603
507
627
149
722
692
552
642
373
592
210
598
515
21.366
7780
3958
3132
2094
2081
1871
1820
1781
1767
1578
1234
1097
981
974
780
760
756
743
733
727
703
638
631
532
39.151
2004 - 2006
9792
9030
6614
4822
4240
2064
3280
3906
2420
4103
2877
2424
1905
2290
1116
2061
1963
1682
1888
1336
1817
1141
1522
1562
75.855
12
El municipio de Valle del Guamuez

tambin se vio afectado por los
enfrentamientos registrados en
el ltimo trimestre del 2006, que
condujeron a la salida de ms de
400 personas en ese perodo del
ao.
En los primeros meses del 2006, los paros armados impuestos por la guerrilla en departamentos como Caquet y Putumayo, al igual que los ataques contra funcionarios pblicos
de las administraciones locales, generaron un mayor nmero de desplazados en municipios
como San Vicente del Cagun (3132 personas) y Puerto Rico (1781 personas) en el Caquet,
al igual que en Valle del Guamuez12 (2081 personas), Puerto Guzmn (1578 personas) y
San Miguel (532 personas) en el Putumayo.
Finalmente, siete municipios del sur del Tolima presentaron la mayor concentracin de
poblacin desplazada en el 2006: Ataco, Chaparral, Coyaima, Dolores, Natagaima, Ortega
y Rioblanco, que conjuntamente expulsaron cerca de 6000 personas.
Al ordenar los municipios de acuerdo con la tasa de intensidad de desplazamiento que
registraron, se encuentra que dentro de los primeros 150 municipios existen 109 que adicionalmente guran, en trminos absolutos, con un alto nmero de personas desplazadas. La
tabla 11 presenta los 41 municipios restantes que, sin encontrarse dentro de los municipios
que ms poblacin expulsaron durante los tres aos revisados por el Balance, presentan una
alta proporcin de habitantes, que se vieron obligados a desplazarse.
69

En la tabla 11 aparecen municipios pertenecientes a departamentos como Casanare,

Guaina y Vaups, que, pese a no expulsar en trminos absolutos un nmero alto de personas,
presentaron una grave situacin de desplazamiento en estos tres aos, tal y como lo indica
la tasa de intensidad.
Al reunir tanto los municipios con mayor nmero de personas expulsadas como los de
mayor intensidad de desplazamiento, se encuentran 191 municipios que expulsaron entre
el 2004 y el 2006 a 440.918 personas. De esto se concluye que, en los ltimos tres aos, en
el 17% de los municipios se present la situacin ms crtica de desplazamiento del pas.
En el mapa 1 se puede apreciar la ubicacin de estos 191 municipios.
El desplazamiento, al igual que las acciones del conicto armado, no afecta de manera
similar todas las regiones del pas. Por el contrario, se encuentra concentrado en algunas
de ellas, en donde se presentan de manera coincidente, con mayor frecuencia, hechos de
violencia relacionados con el conicto armado. Esta concentracin de los problemas de
violencia en ciertas reas del pas, invisibiliza el problema de las vctimas para el conjunto
de la sociedad, que desconoce o no reconoce la grave situacin que enfrentan miles de
colombianos en otras zonas del pas.
Tabla 11
Municipios restantes con alta tasa de intensidad
Departamento
Meta
Tolima
Cesar
Norte de Santander
Caquet
Antioquia
Sucre
Casanare
Antioquia
Nario
Cauca
Tolima
Huila
Huila
Risaralda
Cundinamarca
Risaralda
Nario
Cesar
Valle del Cauca
Sucre
Municipio
Lejanas
Icononzo
Becerril
San Calixto
El Paujil
San Luis
Morroa
Tauramena
Mutat
El Rosario
Santa Rosa
Cunday
Baraya
Colombia
Puerto Rico
Viot
Mistrato
Leiva
Manaure
El Dovio
Chaln
Departamento
Municipio
Casanare
Choc
Tolima
Norte de Santander
Tolima
Caquet
Quindio
Arauca
Tolima
Bolvar
Arauca
Choc
Guaina
Antioquia
Caquet
Vaups
Choc
Meta
Antioquia
Casanare
Man
Bagad
Villahermosa
Hacar
Villarica
Albania
Gnova
Puerto Rondn
Prado
Arenal
Cravo Norte
Novita
Barranco Minas
Viga del Fuerte
Morelia
Carur
Carmen del Darien
El Dorado
Murind
Sacama
Fuente: Accin Social. Clculos ACNUR.
70
capitulo 1
2004-2006
Mapa 1
Principales zonas de expulsin de poblacin desplazada 2004-2006
Municipios que concentran el 73% de desplazamiento 2004-2006

Municipios que combinan mayor cantidad de poblacin desplazada y mayor intensidad de desplazamiento
Municipios que registran solamente mayor cantidad de poblacin desplazada
Municipios que registran solamente mayor intensidad de desplazamiento
71

En su conjunto, como lo muestra la tabla 12, estos municipios13 presentan un impacto

ms que desproporcionado en trminos de variables del conicto. Estos municipios, pese
a representar tan slo el 17 % de la poblacin del pas, y a constituir el 17% del total de los
1098 municipios, concentran entre un 45% y un 72% las diferentes variables asociadas al
conicto. En estos municipios se concentra el 71% del total de personas desplazadas en los
ltimos tres aos.
El desplazamiento, en consecuencia, no se presenta como un hecho aislado, sino por
el contrario, asociado a un conjunto de hechos de violencia. En las zonas expulsoras de
poblacin, la variable que mayor concentracin presenta es la de eventos con minas antipersona (MAP), que incluye tanto los accidentes registrados como la identicacin de zonas
minadas y las actividades de desactivacin. En estos municipios se cometieron el 47% de
las masacres presentadas en el pas.
De igual manera, las operaciones de erradicacin, bien sea manual o mediante aspersin
area, se concentraron en un 58% en estos municipios. El 70% de los municipios que con
mayor rigor sufrieron la expulsin de poblacin fue objeto de operaciones de erradicacin
de cultivos ilcitos.
De otra parte, tanto las acciones militares, por iniciativa de la Fuerza Pblica (contactos
armados), como las acciones recurrentes de los grupos guerrilleros y paramilitares, tales como
atentados terroristas, ataques contra la infraestructura vial y energtica, tomas de poblaciones,
etc., se concentraron en un 61% y en 52%, respectivamente, en estas regiones. En 187, de
los 191 municipios, existen registros de combates entre la Fuerza Pblica y grupos guerrilleros o paramilitares; en 180 municipios, de los 191 municipios, se presentaron acciones
armadas de los grupos guerrilleros y paramilitares. A su vez, los enfrentamientos entre grupos
guerrilleros, y entre stos y paramilitares, de los cuales existe registro, se presentaron en un
61% en estos municipios, lo cual constituye un indicador de la disputa existente en esas
zonas por el control del territorio.
Tabla 12
Nivel de concentracin de variables asociadas al desplazamiento en 186 municipios
de mayor desplazamiento 2004-2006
13
Las ciudades de Bogot, Cali,

Cartagena, Ccuta, Ibagu y
Medelln, de las que se desplazaron
11.156 personas entre el 2004 y el
2006, no fueron incorporadas en
este ejercicio por las distorsiones
que, en trminos del anlisis de
concentracin de las variables,
genera su alta densidad de poblacin. Por esa razn, en la tabla 12
se indica que se est trabajando
sobre la base de 186 municipios.
72
Variable
% del total nacional
Municipios
17 %
Habitantes
17 %
Personas desplazadas
73 %
Masacres
47 %
Eventos de erradicacin
58 %
Eventos con minas antipersonas
72 %
Contactos armados
61 %
Acciones armadas
52 %
Enfrentamientos
61 %
Eventos de desmovilizacin
45 %
Municipios con aparicin de estructuras paramilitares
47 %
Fuente: Accin Social, DANE, Indepaz, MAPP-OEA, Ministerio de Defensa Nacional, Ocina del Alto Comisionado para la
Paz, Polica Nacional, Revista Semana, Vicepresidencia de la Repblica. Clculos ACNUR.
capitulo 1
2004-2006
Finalmente, los incipientes reportes que dan cuenta de la aparicin de nuevas estructuras
paramilitares que se han venido denominando bandas criminales emergentes, informan
sobre la presencia de estas organizaciones en algunos de estos municipios. El 47% del total
de los registros al respecto estara asociado a los referidos 191 municipios.
Al mirar en su conjunto el desplazamiento y las diferentes variables asociados a l y al
conicto, se entiende por qu se desplaza la poblacin. Las personas desplazadas no estn
saliendo de sus zonas de origen por incentivos econmicos o en bsqueda de oportunidades
en otras zonas del pas, como por momentos lo sealan algunas autoridades, especialmente
locales. La poblacin desplazada busca atencin y proteccin en lugares ms seguros del pas
porque en sus zonas de origen se presentan con mayor intensidad las acciones de violencia
relacionadas con el conicto armado.
Sin pretender abordar las causas del desplazamiento, a continuacin se describe la
manera en la que los hechos de violencia, relacionados con el conicto armado y que inciden
en el desplazamiento interno forzado, se presentan en las regiones que tuvieron mayor
concentracin de expulsin de poblacin entre el 2002 y el 2006. Esos hechos recurrentes
del conicto, y que se encuentran asociados al desplazamiento forzado, sern presentados
a travs de su ndice de concentracin, entendiendo por tal la frecuencia con la que cada
variable se registr, durante el perodo de anlisis de este Balance, en una determinada
regin, en relacin con la frecuencia total a nivel nacional.
Descripcin de la relacin existente entre el desplazamiento y la violencia

generada por el conicto armado en las principales regiones de expulsin de
poblacin del pas
14
Estos municipios son: Man (712

personas desplazadas) y Tauramena
(723 personas desplazadas) en
Casanare; Caloto (1541 personas
desplazadas) y El Tambo (2632
personas desplazadas) en el Cauca;
Viot (807 personas desplazadas)
en Cundinamarca; Maicao
La Guajira; Barranco de Minas
el Guaina; Villavicencio (1540
personas desplazadas) en el
Meta; Gnova (589 personas
desplazadas) en Quindo; Quincha
Risaralda; Lbano (1354 personas
desplazadas) y Villahermosa
el Tolima; Tulu (1573 personas
desplazadas) en el Valle del Cauca;
Carur (373 personas desplazadas)
en el Vaups, y Cumaribo (1606
personas desplazadas) en el
Vichada.
Al revisar el conjunto de municipios afectados de manera drstica por la expulsin de

poblacin, se pueden encontrar dinmicas comunes en algunos de ellos, que hacen posible
su agrupacin en regiones geogrcas, lo que a su vez facilita la comprensin de las causas
inmediatas que originan la huida de la poblacin.
Entre el 2004 y el 2006, el 73% de la poblacin desplazada (440.918 personas) fue
expulsado de 191 municipios. Estos municipios se pueden agrupar en: i) seis (6) grandes
ciudades que expulsaron poblacin (Bogot, Cali, Cartagena, Ccuta, Ibagu y Medelln) y
que concentran el 2% del total de las personas desplazadas (11.156 personas); ii) 15 municipios que por su dispersin geogrca no pueden ubicarse dentro de regiones comunes y
que representan el 3% de las personas desplazadas (18.307 personas)14; y iii) 15 regiones
en las que se encuentran 170 municipios pertenecientes a las siguientes 5 zonas del pas: a)
Zona Pacco; b) Zona Norte; c) Zona Nororiente; d) Zona Sur; y e) Zona Central y Valles
Interandinos, de los cuales huyeron 411.455 personas, que representan el 68% del total
de las personas desplazadas en el pas durante el perodo comprendido por este Balance
(mapa 2).
73

Mapa 2
Regionalizacin de las reas de concentracin de desplazamiento
2004-2006
Zona Pacco
Zona Norte
Zona Nororiente
Zona sur
74
capitulo 1
2004-2006
Zona Pacco
Tanto la Costa Pacca nariense, como el norte de la zona andina del departamento
de Nario han venido registrando una intensicacin de la violencia y del conicto. La
intensicacin de la lucha contra los cultivos ilcitos, registrada en el Putumayo a nales
de los noventa, propici el incremento de las reas de cultivos ilcitos en el Pacco y en
la zona andina de Nario, generando como consecuencia la intensicacin de la disputa
territorial en este departamento, el aumento de la violencia y del desplazamiento forzado
de la poblacin.
Caractersticas del departamento de Nario, tales como su ubicacin sobre el Pacco
y en una zona de frontera, sus condiciones geogrcas favorables tanto para el cultivo como
para el transporte de insumos y de productos ilcitos, y la baja presencia efectiva de las
autoridades, especialmente en el litoral, han convertido a este departamento en un centro
de disputa por el control territorial entre los grupos armados.
Mapa 3
Regiones y municipios
con situacin crtica de
desplazamiento en la
Zona Pacco
2004-2006
Zona Pacco
Atrato
Norte del Valle y Sur del Choc
Pacco nariense
Pata
75

La realidad que est afectando al departamento de Nario no responde a una situacin

aislada. Por el contrario, responde al impacto de los cambios en la dinmica del conicto,
registrados en otros departamentos, tales como el incremento de la lucha antinarcticos en
el departamento de Putumayo, o el fortalecimiento de la presencia de grupos de autodefensa
en el sur del departamento del Cauca, tanto en el litoral como en la zona cordillerana de El
Tambo y el Pata, o incluso las disputas registradas en el sur del Choc y en la Costa Pacca
del departamento del Valle.
Contrario a lo que debera haberse esperado luego de la desmovilizacin del Frente
Libertadores del Sur de las Autodefensas15, la situacin de violencia en la regin ha tendido
a empeorarse. Esto ha ocurrido dado que se intensic la disputa del territorio entre grupos
guerrilleros y las estructuras paramilitares que empezaron a aparecer en las reas en que
anteriormente operaba el grupo desmovilizado, sin que sean claras las relaciones entre ste
y los grupos de reciente aparicin, tales como las organizaciones Nueva Generacin, Los
Rastrojos, Mano Negra, guilas Negras y Bloque Pacco.
El desplazamiento en este departamento creci en un 98% entre el 2004 y el 2006,
al pasar de 4978 personas desplazadas a 9700, de acuerdo con los registros del RUPD.
Los municipios del Charco, Tumaco, Barbacoas y Ricaurte, ubicados entre la Costa y el
Piedemonte occidental de Nario, concentran el 0,55% del total de la poblacin del pas,
mientras que expulsan 1,34% del total de la poblacin desplazada del pas. Es una zona
con una amplia concentracin de masacres y con una concentracin desproporcionada de
eventos de erradicacin (grco 8).
Grco 8
ndice de concentracin de variables asociadas al desplazamiento en el Pacco
nariense 2004-2006
En los grcos en los que se presenta el
ndice de concentracin:
expresa la relacin entre la regin y el
total nacional, en cuanto al nmero
de personas que habitan la regin
y nmero de municipios que se
encuentran en ella.
muestra el nivel de concentracin de la
presenta las variables del conicto y la
violencia que se presentan en la regin
sin alcanzar niveles desproporcionados.
resalta el grado de concentracin de
variables con impacto desproporcionado
en cada una de las regiones.
% Nuevos grupos
% Enfrentamientos
% Acciones armadas
% Contactos armados
% MAP
% Eventos de erradicacin
% Masacres
% Poblacin desplazada
% Municipios del pas
% Poblacin nacional
0,00 %
15
1,00 %
2,00 %
3,00 %
4,00 %
5,00 %
6,00 %
%
%
%
%
%
%
%
%
%
%
Poblacin Municipios Poblacin Masacres Eventos de MAP Contactos Acciones Enfrentamientos Nuevos
nacional del pas desplazada
erradicacin
armados armadas
grupos
Pacico nariense 0,55 %
0,36 %
2,13 %
5,23 %
5,77 %
1,07 % 1,47 %
3,00 %
0,68 %
2,29 %
Grupo desmovilizado el 30 de julio

del 2005.
76
Fuente: Accin Social, DANE, Indepaz, MAPP - OEA, Ministerio de Defensa Nacional, Ocina del Alto Comisionado para
la Paz, Polica Nacional, Revista Semana, Vicepresidencia de la Repblica. Clculos ACNUR.
capitulo 1
2004-2006
16
Segn el seguimiento realizado por

las ocinas de terreno del ACNUR,
en abril de 2006 se produjeron
dos desplazamientos masivos
en el rea de Policarpa. Estos
desplazamientos involucraron
cerca de 2000 personas. Los
desplazamientos continuaron
hasta el mes de mayo de 2006,
por causa de las situaciones de
violencia generalizada presentadas
en el rea, que coincidieron con
el desarrollo de operaciones de
erradicacin de cultivos ilcitos.
Dada la forma como se concentran en esta regin las diferentes variables asociadas al
conicto armado, se podra sealar que es el escenario de disputa por el control de recursos
estratgicos para los grupos armados lo que podra estar incidiendo en la forma desproporcionada en la que se est presentando el desplazamiento en esta zona del pas. Este inters de
control se estara traduciendo en la realizacin de masacres principalmente en Barbacoas
y Tumaco y en el desarrollo de acciones armadas por parte de los grupos al margen de la
ley. El nivel de complejidad del escenario ha sido tal que los enfrentamientos no se reducen
a disputas entre grupos guerrilleros y de autodefensa, sino que involucran tambin choques
dentro de estos sectores.
Como consecuencia de estos hechos, entre los aos 2004 y el 2006, el desplazamiento
se increment en los municipios de Barbacoas (en un 98%), de Tumaco (en un 78%) y en el
Charco, donde creci seis veces (600%) entre el 2004 y el 2005, generando una grave crisis
en la regin, que se volvi a presentar en el primer trimestre del ao 2007.
La situacin de la Costa Pacca nariense es coincidente con lo que se aprecia en la
zona del Pata, que comprende municipios del sur del Cauca y del norte de Nario. Las
comunidades que habitan estas zonas han quedado en medio de las diferentes avanzadas
que, desde el litoral y la cordillera, se vienen efectuando sobre los grupos guerrilleros.
De los municipios de Cumbitara, El Rosario, Leiva y Policarpa16, en Nario, al igual
que Pata (El Bordo) y Bolvar en el Cauca, se desplazaron, segn registros de AS, 8231
personas. Sin embargo, tan slo en el 2006, 2600 personas que solicitaron su inclusin en
el RUPD no fueron incluidas y un nmero sin determinar, que se desplaz de manera masiva
en los hechos presentados entre abril y mayo del mismo ao, tampoco fue incluido en el
registro. Es decir que el nmero de personas efectivamente desplazadas de la zona puede
ser signicativamente superior a los ms de 8 mil que fueron registrados.
El impacto de la economa de la droga sobre el conicto es evidente en esta zona. Como
se observa en el grco 9, el 4% de los eventos de erradicacin de cultivos de uso ilcito
se desarroll en los municipios que comprende esta regin. De igual manera, la aparicin
de grupos de autodefensa, que pretenden tanto copar los espacios dejados por los grupos
desmovilizados, como disputar el territorio a la guerrilla, se evidencia en el mayor ndice
de concentracin de nuevos grupos y de enfrentamientos entre grupos al margen de la ley
en esta zona.
La evidencia encontrada en estas dos subregiones podra ser til para profundizar el
anlisis acerca de la inclusin o no de poblacin desplazada en el RUPD, en el marco de
operaciones de erradicacin de cultivos ilcitos. Como se observa, ms all de la operacin
de erradicacin en s misma, lo que se presenta en las zonas es un cuadro de violacin de los
derechos de la poblacin por la prctica de masacres, el empleo de MAP y los enfrentamientos
entre las autoridades y los grupos al margen de la ley, o entre ellos mismos.
Existen indicios que llevan a concluir que se presenta cierta relacin entre la situacin
que se registra en las dos subregiones antes reseadas y lo que ocurre en el municipio de
Buenaventura y en el sur del departamento del Choc. En este sentido, coinciden las armaciones de pobladores de la regin que dan cuenta de la movilidad existente entre el litoral
nariense, Buenaventura y las cuencas de los ros Baud y San Juan, y lo recogido por el
Sistema de Alertas Tempranas (SAT) de la Defensora del Pueblo, en el caso de Buenaventura.
De acuerdo con una nota de seguimiento a un informe de riesgo, un habitante de la zona de
Zabaletas indicaba que se ha incrementado el cultivo de plantas ilcitas, promovido por
77

blancos que estn llegando desde el Casanare, Satinga y otras partes, ofreciendo plata por
la compra de las tierras que posteriormente son usadas con ese n17.
Grco 9
ndice de concentracin de variables asociadas al desplazamiento
en el Patia 2004-2006
% Nuevos grupos
% Enfrentamientos
% Acciones armadas
% Contactos armados
% MAP
% Masacres
% Poblacin nacional
0,00 %
Pata
%
Poblacin
nacional
0,29 %
0,50 %
%
Municipios
del pas
0,55 %
1,00 %
%
Poblacin
desplazada
1,37 %
1,50 %
%
Masacres
0,56 %
2,00 %
%
Eventos de
erradicacin
4,00 %
2.50 %
%
MAP
1,19 %
3,00 %
%
Contactos
armados
0,99 %
3,50 %
%
Acciones
armadas
0,82 %
4,00 %
%
Enfrentamientos
2,72 %
4,50 %
%
Nuevos
grupos
2,86 %
17
Defensora del Pueblo. Sistema

de Alertas Tempranas. Nota de
seguimiento n 21-07. Sexta nota
de seguimiento al informe de
riesgo n 068 04 de septiembre
24 de 2004. Bogot, 14 de abril de
2007.
18
Como elemento comn en las

tres regiones y en el proceso de
expansin, tanto de los cultivos
como de la disputa por el control
del territorio, se encuentra la
presencia de Los Rastrojos y sus
alianzas con el Bloque Central
Bolvar de las Autodefensas.
Ver: International Crisis Group
Colombias New Armed Groups
Latin America Report N 20, mayo
10 de 2007.
78
As, en las regiones del Pata, la Costa Pacca nariense, Buenaventura y las cuencas de
los ros San Juan y Baud coinciden i) la aparicin de estructuras paramilitares vinculadas
entre s18; ii) la disputa entre tales grupos y la guerrilla por el control de esas zonas; y iii) la
expansin reciente, en los citados territorios, de cultivos de coca. Estos elementos comunes
permiten identicar las relaciones que se dan entre las referidas regiones, en trminos de la
dinmica del conicto. De igual manera, evidencian una lgica de expansin del conicto,
consistente en que la contencin del accionar de los grupos en algunas zonas genera que
stos busquen mejores condiciones para el desarrollo de sus actividades en otras regiones
del pas, afectando cada vez ms regiones, comunidades y personas, sin que sean superados
los problemas de violencia en las diferentes reas afectadas.
As, se podra plantear que del Putumayo se expandi el accionar del conicto a Nario
y de all, a las cuencas del Baud y del San Juan, en el sur del Choc. Esta ltima regin,
por ser una zona selvtica de difcil acceso y con baja presencia de las instituciones, se ha
convertido en escenario de una fuerte disputa entre los grupos armados. En la zona de
capitulo 1
2004-2006
frontera entre el Valle del Cauca y el Choc, la cuenca del Ro San Juan se ha convertido en
el punto estratgico de la disputa, dadas las facilidades que ofrecen los auentes de este ro
para las labores de comunicacin.
Buenaventura, como se seal en apartes anteriores de este captulo, es el municipio en
que ms poblacin se desplaz durante el 2006. Este municipio haba registrado en el pasado
altos niveles de expulsin de poblacin. Por ejemplo, en el 2001, segn cifras del RUPD, se
desplazaron 8699 personas, como consecuencia de la masacre del Naya y del grave efecto
que este hecho gener sobre las comunidades afro colombianas en las cuencas de los ros
Cajambre, Reposo y Yuramangu. De igual manera, en el 2003 se desplazaron del puerto
cerca de 15.000 personas, como resultado de la disputa territorial que se registr entre las
FARC y las Autodefensas, como consecuencia de los combates ocurridos en el corregimiento
Bajo Calima, en marzo y abril de 2003, y de las masacres perpetradas tanto en el rea urbana
del municipio como en el sector de Zabaletas, en el mes de junio de ese ao.
La situacin se torn crtica, una vez ms, en el 2005, cuando, segn la misma fuente,
cerca de 15.000 personas abandonaron este municipio. Para ese ao, el reacomodamiento de
los grupos armados ilegales, tanto guerrilleros como paramilitares, estos ltimos antes de su
desmovilizacin, hizo que conuyeran graves situaciones de violencia en la ruta Cali-Buenaventura, en el sector de Zabaletas, permanentemente golpeado por la violencia, al igual que
por la masacre cometida en la comunidad del Pital, en las riberas del ro Cajambre, que qued
prcticamente abandonada. A estos hechos se sumaron la intensicacin de la violencia en
las zonas del bajo Calima y, una vez ms, en la zona del Naya y el Yurumangu.
La nueva crisis registrada en Buenaventura en el 2006, que represent un desplazamiento 13 veces mayor al registrado en el 2004, y que se ha prolongado a lo largo del 2007,
tiene el ingrediente adicional de concentrarse de manera signicativa en la zona urbana del
municipio, que por su densidad de poblacin representa un riesgo potencial para la vida,
la integridad personal y la libertad de sus habitantes. Al menos 11 comunas del puerto se
han visto afectadas por las confrontaciones.
En este contexto, una nueva modalidad de desplazamiento se hizo evidente: numerosas
familias optaron por dejar sus comunas de origen en horas de la noche, para as evitar los
riesgos de la intensicacin de la violencia en ese momento del da y buscar proteccin en
zonas ms seguras del municipio, retornando a sus hogares al da siguiente.
Pese a la intensicacin de la violencia urbana en Buenaventura y a la dinmica propia
que sta tiene, lo que ocurre en ese municipio no puede desligarse de la dinmica del conicto
y del desplazamiento de municipios como el Dovio, en el Valle del Cauca, Mistrato y Pueblo
Rico, en Risaralda, y Bagad, Bajo Baud, Istmina y San Jos del Palmar, en el Choc. Los
procesos de desmovilizacin, la consolidacin de nuevos monopolios y rutas de bienes
estratgicos para los grupos armados ilegales, parecen estar asociados con la situacin que
se presenta en la regin de Calima, el norte del Valle y el sur del Choc
En el caso del sur del Choc, Istmina se ha visto especialmente afectado por el incremento
de la violencia en la zona del ro San Juan. En abril del 2006 se present el desplazamiento
de al menos 738 personas pertenecientes en su mayora a la etnia Wounaan y provenientes
de las comunidades Unin Wounaan y Macedonia en Medio San Juan, Unin Choc y
Macedonia, Olave Indio y San Cristbal del municipio de Istmina, Medio San Juan, que
se haban desplazado durante las dos primeras semanas de abril del 2006 hacia el casco
urbano de Istmina. De acuerdo con la Organizacin Regional Embera Wounnan, los despla79

19
Informe de seguimiento de la
Ocina del ACNUR en el Choc.
20
OCHA, Sala de Situacin

Humanitaria. Informe marzo/abril
2006, vol.5 n4. En: http://www.
colombiassh.org/temp/informes.
php, p. 2.
21
Segn el seguimiento realizado

en e s t e m unic ip io p o r l a s
ocinas de terreno del ACNUR,
adems de las situaciones de
violencia generalizada contra
las comunidades, ocasionada
en el marco del conflicto
armado, tambin se caus el
encajonamiento de 30 familias
pertenecientes al pueblo Embera,
el homicidio de 12 aserradores
de madera por parte las FARC y
la presencia de municiones sin
explotar. Esta situacin gener
una restriccin en la movilidad
de las personas, que decidieron
no salir de sus territorios para
cazar, trabajar sus cultivos y cortar
madera. De igual forma, dichas
circunstancias propiciaron la
escasez de alimentos, situacin
que fue agravada por la suspensin
de viajes hacia Riosucio, de donde
inicialmente podan abastecerse
de alimentos primarios y de
medicamentos. Todos estos
hechos llevaron a que nalmente
se produjera el desplazamiento
de 397 personas (84 hogares) de
la comunidad de Villahermosa,
ubicada en la cuenca del ro
Truand.
22
ACNUR. Informe de seguimiento

a la situacin del Atrato. Quibd,
2006.
80
zamientos en la zona se generaron a partir del asesinato de dos maestros los das 30 y 31 de
marzo, as como de la existencia de una supuesta lista negra de personas amenazadas por
las FARC que contenan ms de 20 nombres dentro de los cuales se encontraban al menos
5 maestros de la regin 19.
Al respecto, el ACNUR en su momento tambin report que al menos 1000 personas
permanecen aisladas en sus comunidades sin poder salir, por falta de combustible y garantas
de seguridad para desplazarse y que sus condiciones de seguridad son preocupantes dadas
las amenazas de los actores armados. ACNUR tambin manifest preocupacin por los
problemas de desescolarizacin, dado que los maestros y maestras de la zona se han tenido
que desplazar hacia Istmina y Quibd 20.
La regin, tal y como parece indicarlo el grco 10, estara concentrando de manera
desproporcionada la aparicin de estructuras paramilitares, los enfrentamientos entre grupos
al margen de la ley y la prctica de masacres, indicador claro de escenarios de disputa por
el control del territorio al igual que las dos subregiones anteriores .
En la regin del Atrato integrada por Quibd, Medio Atrato (Bet), Bojay, Carmen
del Darin y Riosucio21 en el Choc, y Murind, Urrao y Viga del Fuerte en Antioquia,
pese a que las variables que presentan mayor concentracin relativa son las referentes a
masacres y a enfrentamientos entre los grupos armados, las causas que estaran asociadas
a la disputa por el control territorial son diferentes a las evidenciadas en las regiones anteriormente descritas (grco 11).
Desde comienzo de la dcada, la regin del Medio Atrato se ha constituido en el escenario
de disputa por el control territorial, en especial en las zonas medias y altas de los auentes
de este ro. Despus de los hechos presentados en Bojay, la zona del municipio de Medio
Atrato hacia el sur, Murind y Carmen del Darin, se ha convertido en los lmites de un
escenario de confrontacin por el control de la zona media de la cuenca.
La explotacin de la madera es la actividad en la que, al parecer, se est concentrado
el inters de los grupos armados ilegales, en especial despus del proceso de desmovilizacin. Este hecho explica, por ejemplo, el secuestro en diversas ocasiones de aserradores de
la regin de Riosucio, por parte de la guerrilla, siendo el caso ms reciente el registrado a
nales de febrero de 2007. No obstante, se debe sealar que tambin subsiste el inters de
los grupos armados ilegales por los cultivos de uso ilcito.
Como lo registra el trabajo de campo efectuado por el ACNUR acerca de la situacin
en Bojay, sta se ha hecho ms tensa desde principios del 2005, cuando por temor a los
combates entre las FARC y las AUC, a mediados de febrero, cinco comunidades afro colombianas ubicadas en el ro Bojay (Corazn de Jess, Caimanero, La Loma de Bojay, Cuia y
Pogue), se desplazaron a la cabecera del municipio, Bellavista. En este ltimo municipio se
agrav la situacin humanitaria, en la medida en que ya se encontraban desplazadas desde
octubre del 2003, 48 familias (247 personas) de las comunidades de Carrillo y Amburribid
procedentes del ro Napip22.
En el mes de marzo de 2005, continuaron los desplazamientos en este ro y la cifra
alcanz las 1800 personas desplazadas. En ese mes, la avanzada de las AUC hizo que
24 comunidades indgenas, con una poblacin aproximada de 4000 personas, se vieran
obligadas a permanecer bloqueadas y en riesgo de quedar en medio de posibles enfrentamientos. Frente al deterioro de la situacin en la zona, el Procurador General de la Nacin
promulg la Circular 008 sobre la grave situacin humanitaria en la regin del Atrato. En
capitulo 1
2004-2006
Grco 10
ndice de concentracin de variables asociadas al desplazamiento en el Norte del Valle y
Sur del Choc 2004-2006
% Nuevos grupos
% Enfrentamientos
% Acciones armadas
% Contactos armados
% MAP
% Masacres
% Poblacin nacional
0,00 %
Norte del Valle y sur del Choc
%
Poblacin
nacional
0,99 %
1,00 %
2,00 %
%
Municipios
del pas
0,82 %
3,00 %
%
Poblacin
desplazada
2,81 %
4,00 %
%
Masacres
5,76 %
5,00 %
%
Eventos de
erradicacin
1,27 %
%
MAP
0,56 %
6,00 %
7,00 %
%
Contactos
armados
1,29 %
%
Acciones
armadas
3,82 %
8,00 %
9,00 %
%
Enfrentamientos
%
Nuevos
grupos
3,43 %
8,16 %
Grco 11
ndice de concentracin de variables asociadas al desplazamiento en la regin
del Atrato 2004-2006
% Nuevos grupos
% Enfrentamientos
% Acciones armadas
% Contactos armados
% MAP
% Masacres
% Poblacin nacional
0,00 %
0,50 %
1,00 %
1,50 %
%
%
%
%
%
%
Poblacin Municipios Poblacin Masacres Eventos de
MAP
nacional
del pas desplazada
erradicacin
Atrato 0,49 %
0,73 %
2,26 %
1,84 %
0,09 %
0,58 %
%
Contactos
armados
1,19 %
2,00 %
%
Acciones
armadas
0,88 %
2,50 %
%
Enfrentamientos
2,72 %
3,00 %
%
Nuevos
grupos
1,14 %
81

sta, en referencia a Bojay, el Procurador General demand del Gobierno y de las Fuerzas
Militares la adopcin de medidas especcas para afrontar la crtica situacin de los afro
colombianos e indgenas de la zona23.
Las autoridades han promovido un mayor control de la zona y una mayor presencia de las
Fuerzas Militares en el Medio Atrato. Con esto ltimo, se ha producido la intensicacin de
los enfrentamientos entre el Ejrcito y la guerrilla, en las zonas bajas y medias de los auentes
del Atrato. Este hecho ha generado tensin en las comunidades afro colombianas y en los
pueblos indgenas, dada la presin ejercida en las cercanas de las zonas con alta presencia
de las FARC y del ELN. Precisamente, los enfrentamientos en el ro Arquia24 generaron el
desplazamiento de la poblacin.
Zona Norte
23
Procuradura General de la Nacin.

Directiva sobre la grave situacin
de orden pblico en el Bajo, Medio
y Alto Atrato (Choc) y Apartad
(Antioquia), 21 de abril de 2005.
24

en esta zona, en octubre de 2006,
se presentaron los siguientes
hechos: asesinatos selectivos,
circulacin de personas, bloqueo
de alimentos, por parte de la fuerza
pblica, y uso de la poblacin civil
como escudo, por parte de las
FARC.
25
Los municipios considerados

dentro de esta regin son los
siguientes: Apartad, Dabeiba,
Ituango, Mutat, Taraz y Turbo,
en Antioquia, y Monte Lbano,
Puerto Libertador, Tierralta y
Valencia, en Crdoba.
26
Vicepresidencia de la Repblica.
Observatorio del Programa
presidencial de derechos humanos
y DIH. Dinmica reciente de la
confrontacin armada en el Urab
Antioqueo. Bogot, septiembre
de 2006, p. 13.
82
Tres de las regiones en que ms poblacin fue expulsada entre el 2004 y el 2006 se ubican en
la Costa Atlntica y en el noroccidente del pas y son las siguientes: i) el Nudo de Paramillo
y su zona de inuencia; ii) los Montes de Mara, y iii) la Sierra Nevada de Santa Marta.
Regin del Nudo de Paramillo y su zona de inuencia25. El proceso de desmovilizacin de las Autodefensas, en particular, el establecimiento de la zona de concentracin en
Santa F de Ralito y la desmovilizacin de las tres estructuras paramilitares con presencia
en la regin, ha tenido un doble impacto sobre la dinmica del desplazamiento forzado en la
regin. Un primer impacto, que consistente en el alivio en las cifras de personas desplazadas
en el 2003, como consecuencia del cambio en los mtodos de combate de estas organizaciones, y un segundo impacto, ha resultado ser el incremento de la violencia, luego de la
desmovilizacin de estos grupos.
Desde mediados de la dcada de los noventa, la regin ha estado caracterizada por la
disputa entre los grupos de autodefensa y la guerrilla de las FARC por el control territorial.
Adems de los permanentes enfrentamientos entre estos grupos, y entre stos y la Fuerza
Pblica, las acciones violentas en contra de la poblacin civil han sido uno de los rasgos
caractersticos de las estrategias empleadas por los grupos armados ilegales para alcanzar
predominio en la zona.
Entre el 2001 y el 2002, cerca de 40 mil personas tuvieron que huir de sus hogares
como consecuencia de la violencia. Tal como lo resea la Vicepresidencia de la Repblica,
las Autodefensas iniciaron en el 2001, una contraofensiva para recuperar la marcada
inuencia que tenan en el sur de esta regin26. La disminucin del desplazamiento en el
2003 es el primer impacto del proceso de desmovilizacin. Sin embargo, a partir del 2004
el desplazamiento vuelve a aparecer y se incrementa. Si bien no alcanza las cifras extremas
de los aos anteriores, s se registra la alarmante cifra de 25.000 personas desplazadas de
esos 10 municipios entre el 2004 y el 2006 (grco 12).
Los municipios en que mayor nmero de personas se desplaz en esta regin fueron,
en su orden, los siguientes: Puerto Libertador, Ituango, Apartad, Dabeiba y Tierralta.
En el 2004, el desplazamiento estuvo ms concentrado en el sur de la regin. As, por
ejemplo, ms de 3000 personas se vieron forzadas a huir de Dabeiba e Ituango. En el
primer caso, el desplazamiento fue causado por los combates registrados entre el Bloque
Elmer Crdenas de las Autodefensas y las FARC, en el corregimiento de San Juan de
Urama, en los meses de marzo y abril. En el segundo caso, el desplazamiento fue causado
capitulo 1
2004-2006
27
Corregimientos de Guachaqueros
y Palo Blanco.
28
Desmovilizado en abril del 2006.
29

Humanitaria. Informe enero/
febrero 2006, vol. 5 n 2. En: http://
www.colombiassh.org/temp/
informes.php, p. 5.
por los combates registrados entre el Ejrcito Nacional y las FARC, en la zona rural del
municipio de Ituango27.
El Sistema de Alertas Tempranas (SAT) de la Defensora del Pueblo report a principios
del ao 2006 que los habitantes del municipio de Dabeiba se encontraban en altos niveles
de riesgo, debido a la intensicacin de las acciones armadas y del control militar y poblacional que ejercen los grupos armados ilegales que operan en la zona, presumiblemente, el
Bloque Elmer Crdenas de las AUC28 y los frentes 5 y 34 de las FARC. Entre los mtodos
utilizados por los grupos armados ilegales en la zona se encuentran los siguientes: restricciones a la circulacin de personas, bienes e insumos indispensables para la supervivencia
de la poblacin campesina, la siembra indiscriminada de MAP, la realizacin de secuestros,
actos de terrorismo y sabotaje, amenazas, sealamientos e intimidaciones en contra de los
residentes y de los lderes comunitarios que habitan en la cabecera urbana del municipio
y que los grupos armados ilegales consideran simpatizantes o colaboradores del grupo
adversario 29.
Mapa 4
Regiones y municipios
con situacin crtica de
desplazamiento en la
Zona Norte 2004-2006
Zona Norte
Montes de Mara
Nudo de Paramillo y su zona de inuencia
Sierra Nevada de Santa Marta
83

Grco 12
Desplazamieno en la regin del Nudo de Paramillo y su zona de inuencia
2003-2006
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0
Nudo de Paramillo
2003
4.248
2004
7.418
2005
10.489
2006
7.009
Fuente: Accin Social, RUPD.
30
presidencial de derechos humanos
y DIH. Dinmica reciente de la
confrontacin armada en el Urab
Antioqueo. Bogot, septiembre
de 2006, p.39.
31
De acuerdo con el informe de

la Vicepresidencia el vaco se
presenta en el hecho de que
sin una organizacin que la
regule, el hampa comienza a
manifestarse de distintas maneras
y a reorganizarse, lo que repercute
directamente en la ocurrencia de
hechos delictivos. Ibd., p.22.
84
El desplazamiento en el municipio de Apartad, entre el 2004 y el 2006, estuvo principalmente ligado a la situacin de orden pblico en el corregimiento de San Jos de Apartad
y a las amenazas y ataques en contra de miembros de la Comunidad de Paz de San Jos de
Apartad. La masacre perpetrada en febrero de 2004 en contra de los lderes de la Comunidad de Paz de San Jos de Apartad, en la que perdi la vida Luis Eduardo Guerra, gener
el desplazamiento de cerca de 800 personas, entre febrero y abril de ese ao. Sin embargo,
este no fue el nico hecho de violencia registrado en esta zona. Durante el perodo cubierto
por este Balance, se registraron controles por parte de grupos al margen de la ley entre el
municipio de Apartad y el corregimiento de San Jos de Apartad, homicidios en contra
de los habitantes y combates en las zonas rurales, tales como los ocurridos en noviembre
de 2005 y enero de 2006, que generaron nuevos desplazamientos.
De conformidad con lo sealado por la Vicepresidencia de la Repblica, durante los
trece meses posteriores a la desmovilizacin del Bloque Bananero, en los municipios del
eje bananero las vctimas del desplazamiento forzado aumentaron en un 68%30. Segn la
Vicepresidencia, durante esos meses, adicionalmente, se increment el nmero de homicidios
y de delitos comunes en esta zona. Segn las investigaciones del Observatorio de Derechos
Humanos de esa institucin, la desmovilizacin de un grupo que mantena el control de la
delincuencia en esta regin, y que en la prctica vena administrando justicia, gener un
vaco en sus reas de inuencia31. As, los municipios de Turbo y Apartad fueron sensibles
a la desmovilizacin; en ellos el desplazamiento creci en un 70% y 200%, respectivamente,
en el ao siguiente a la desmovilizacin del Bloque Bananero.
De igual manera, la desmovilizacin del Frente Hroes de Tolov y de los frentes Alto
Sin y San Jorge pareciera estar presentando un impacto similar. El mayor desplazamiento
en la zona, durante este perodo, se present en el municipio de Puerto Libertador, que
adems se ha visto afectado por la disputa de zonas de cultivo de hoja de coca. En febrero de
2004, seis campesinos perdieron la vida en una masacre, cometida al parecer por miembros
de las Autodefensas, y cuatro ms aparecieron asesinados con signos de tortura. En este
municipio, y luego de la desmovilizacin, estaran haciendo presencia los grupos Hroes
del San Jorge y Frente Social por la Paz.
capitulo 1
2004-2006
32
Datos del Observatorio de
Derechos Humanos y DIH
facilitados por el programa a
solicitud del ACNUR en febrero
del 2007.
De igual manera, en Tierralta y Valencia han hecho aparicin grupos como los rastrillos
y los traquetos. La dinmica de desplazamiento en estos municipios explica el incremento de las cifras de esta realidad, en los meses de agosto de 2005 y noviembre del 2006.
De acuerdo con cifras de las Vicepresidencia de la Repblica, en Tierralta se present un
increment del homicidio del 157% entre el 2004 y el 200632, a lo que se suma el mayor
accionar de las FARC en el segundo semestre del 2006, el cual se contina presentando en
el comienzo del 2007.
Es por eso que, como lo evidencia el grco 13, en la regin se presenta una mayor
concentracin de variables como los contactos armados, los enfrentamientos entre grupos
al margen de la ley, la aparicin de nuevos grupos paramilitares y los eventos de erradicacin
de cultivos ilcitos.
Grco 13
ndice de concentracin de variables asociadas al desplazamiento en el Nudo de
Paramillo y su zona de inuencia 2004 - 2006
% Nuevos grupos
% Enfrentamientos
% Acciones armadas
% Contactos armados
% MAP
% Masacres
% Poblacin nacional
0,00 %
Nudo de Paramillo
y su zona de
inuencia
1,00 %
2,00 %
3,00 %
4,00 %
5,00 %
6,00 %
7,00 %
8,00 %
%
Poblacin
nacional
%
Municipios
del pas
%
Poblacin
desplazada
%
Masacres
%
Eventos de
erradicacin
%
MAP
%
Contactos
armados
%
Acciones
armadas
%
Enfrentamientos
%
Nuevos
grupos
1,36 %
0,91 %
4,14 %
0,71 %
4,43 %
3,20 %
4,09 %
1,14 %
7,48 %
2.86 %
Fuente: Accin Social, DANE, Indepaz, MAPP - OEA, Ministerio de Defensa Nacional, Ocina del Alto Comisionado
para la Paz, Polica Nacional, Revista Semana, Vicepresidencia de la Repblica. Clculos ACNUR.
85

33
Decretada el 1 de septiembre de
2002 y levantada el 30 de abril de
2003.
34
Organizaciones como Fantasmas

de los Montes de Mara, Camisas
Negras, operan en municipios
como San Onofre, Guaranda y
Sucre.
35
Estos municipios son: Crdoba,

El Carmen de Bolvar, Magangu,
Mara la Baja, San Jacinto y San
Juan Nepomuceno, en Bolvar, y
Chaln, Colos, Morroa, Ovejas,
San Onofre y Tol Viejo, en Sucre.
El municipio de Plato (Magdalena),
aunque no pertenece a la regin,
fue adicionado para efectos
del ejercicio presentado en el
grco 14, dada su proximidad
geogrca.
Regin de los Montes de Mara. Pese a que en esta regin el desplazamiento presenta
cifras signicativamente inferiores a la que registraba al inicio de la dcada, en la actualidad,
en esta zona del pas se contina presentando el desplazamiento de cerca de mil personas
cada mes. Como se aprecia en el grco 14, en la regin habita el 1,09% del total de la poblacin nacional y ha sido desplazado de ella, entre el 2004 y el 2006, el 5,15% del total de las
personas desplazadas del pas. De manera especialmente desproporcionada se presenta el
nmero de incidentes con MAP. En los municipios de esta regin, que corresponden al 1,16%
de los municipios del pas, se ha concentrado el 8,42% de estos incidentes. Adicionalmente,
en esta regin se encuentra una alta iniciativa de las Fuerzas Militares, que se sigui como
consecuencia del establecimiento de esta regin como zona de rehabilitacin y consolidacin33 y de la aparicin de nuevos grupos paramilitares en algunos de los municipios de
esta zona34 (grco 14).
De los once municipios que concentran el mayor nmero de poblacin desplazada en
la zona35, tres de ellos han presentado ms del 50% del desplazamiento de la regin: El
Carmen de Bolvar (28%), Ovejas (12%) y San Onofre (12%). Como se observa en el grco
15, el desplazamiento afecta de manera desproporcionada al primero de esos municipios,
del cual, contando con el 0,16% del total de la poblacin nacional, fue expulsado cerca del
1,43% del total de las personas desplazadas en el pas.
Grco 14
Indice de concentracin de variables asociadas al desplazamiento en los
Montes de Mara 2004-2006
% Nuevos grupos
% Enfrentamientos
% Acciones armadas
% Contactos armados
% MAP
% Masacres
% Poblacin nacional
0,00 %
Montes de Mara
%
Poblacin
nacional
1,09 %
1,00 %
%
Municipios
del pas
1,18 %
2,00 %
%
Poblacin
desplazada
5,15 %
3,00 %
%
Masacres
0,71 %
4,00 %
%
Eventos de
erradicacin
0,10 %
5,00 %
%
MAP
8,42 %
6,00 %
%
Contactos
armados
1,99 %
7,00 %
%
Acciones
armadas
2,52 %
8,00 %
%
Enfrentamientos
0,68 %
9.00 %
%
Nuevos
grupos
2,29 %
Fuente: Accin Social, DANE, Indepaz, MAPP - OEA, Ministerio de Defensa Nacional, Ocina del Alto Comisionado para la Paz, Polica
Nacional, Revista Semana, Vicepresidencia de la Repblica. Clculos ACNUR.
86
capitulo 1
2004-2006
Grco 15
Concentracin desproporcionada del desplazamiento en el Carmen de Bolvar 2004-2006
1,60%
1,40%
1,20%
1,00%
0,80%
0,60%
0,40%
0,20%
0,0%
Porcentaje de
poblacin
Poblacin nacional Poblacin desplazada

0,16%
1,43%
Fuente: RUPD de AS y DANE.
Al efectuar seguimiento a los hechos de violencia presentados en el municipio de El

Carmen de Bolvar en los ltimos tres aos, se comprenden las razones que llevaron a cerca
de ocho mil personas a abandonar su lugar de origen. Si bien en la regin se han presentado
numerosas masacres, que han generado en el pasado grandes desplazamientos masivos, la
dinmica reciente del desplazamiento se relaciona ms con procesos individuales, muchos
de ellos dentro de los mismos municipios, en los que la poblacin busca temporalmente
huir de enfrentamientos, en particular en las zonas altas cercanas al Carmen de Bolvar. Ya
no se trata, como al principio del 2000, de la realizacin de masacres sino del continuo
sometimiento a una realidad de violencia y a un conjunto de hechos que amenazan la vida,
la integridad y la libertad, y que han llevado a la poblacin a buscar proteccin en la zona
urbana o en otros municipios.
La tabla 13 resulta ilustrativa al respecto. En ella se recogen los hechos de violencia
en El Carmen de Bolvar, en los meses en los que el desplazamiento fue ms intenso en la
regin de los Montes de Mara.
Adicionalmente, la poblacin de este municipio ha venido soportando de una estigmatizacin, en tanto se le atribuye una supuesta relacin con grupos al margen de la ley, que
ha dado origen tambin a procesos de captura de lderes de organizaciones comunitarias
y a rdenes de captura de lderes de organizaciones de la misma poblacin desplazada.
Incluso, como se aprecia en la tabla 13, en algunos meses en los cuales se logra identicar
una mayor intensidad de desplazamiento, se han presentado capturas dentro de la poblacin, bajo la sindicacin de pertenecer a alguno de los grupos armados ilegales que operan
en la regin.
87

Tabla 13
Hechos de violencia en El Carmen de Bolvar en los meses de mayor intensidad del desplazamiento
2004-2006
Fecha
Ene-04
Feb-04
Mar-04
Abr-04
May-04
Jun-04
Dic-04
Ene-05
Feb-05
Mar-05
Abr-05
Jul-05
Ago-05
Sep-05
Oct-05
Dic-05
Ene-06
Feb-06
Mar-06
Hechos
Cinco personas capturadas, sindicadas de pertenecer a la guerrilla; trece personas heridas por MAP, entre ellas
un menor; cuatro campos minados desactivados; dos personas secuestradas
Cinco campos minados desactivados; dinamitado gasoducto; atentado contra aerdromo; desmantelado
campamento de las Farc; un militar herido por MAP.
Tres campos minados desactivados; insursin de AUC en Santa Cruz de la Mula en donde desaparecieron dos
personas y obligaron a a desplazarse a la poblacin; cuatro campesinos asesinados; un campamento desmantelado.
Dos campesinos asesinados; combates entre el Ejrcito y FARC; dos personas capturadas, sindicadas de
pertenecer a la guerrilla.
10 personas capturadas sindicadas de pertenecer a la guerrilla; cuatro campos minados desactivados; tres
casas bomba desactivadas; una persona asesinada; un retn de las FARC; combates entre Fuerza Pblica y Farc
Desmantelado campamento de las FARC; cuatro campos minados desactivados; atentado contra infraestructura energtica; 14 personas capturadas sindicadas de pertenecer a la guerrilla; una persona asesinada.
Casa bomba desactivada; dos campos minados desactivados; atacado convoy militar por las FARC; combates
entre el Ejrcito y las FARC.
Artefactos explosivos desactivados; combates entre guerrilla y Fuerza Pblica; enfrentamientos entre patrullas
de Infantera de Marina (Fuego amigo).
Asesinado persona en Macayepo
Cinco personas capturadas sindicadas de pertenecer a las FARC; combates entre la Fuerza Pblica y las FARC;
dos campos minados desactivados; cinco militares heridos por MAP; una persona asesinada.
Desactivado campo minado; desmantelado campamento de las Farc; combates entre AUC y Ejrcito.
Combates entre Infanteria de Marina y las FARC; dos miembros de la polica muertos en emboscada de la guerrilla; capturada una persona en el Salado, sindicada de pertenecer a la guerrilla.
Cinco combates entre la Infantera de Marina y las Farc; atentado contra gasoducto; hallado cadver del
Presidente del Sindicato de Pequeos Agricultores de Bolvar, desaparecido desde el 30 de julio. Seis campos
minados desactivados; desmantelados tres campamentos.
Encontrado cadver de indigente en el Canio; Atentado con bicicleta bomba; Dos combates entre la Fuerza
Pblica y las FARC; desactivados dos campos minados; desmantelado un campamento de las Farc; jven
asesinado en rea urbana.
Desmantelado campamento de las Farc; casa bomba desactivada; cuatro militares heridos por MAP; cuatro
ranchos incinerados por la guerrilla; capturada persona sindicada de pertenecer a la guerrilla
Desactivados cinco campos minados; dos personas capturadas sindicadas de pertenecer a la guerrilla; jven
asesinado en rea rural.
Tres campamentos de las FARC desmantelados; combates entre la Fuerza Pblica y las FARC; una persona
capturada, sindicada de pertenecer a la guerilla; dos campesinos y dos militares heridos por MAP; desactivado
campo minado en macayepo; una persona asesinada.
Capturadas tres personas sindicadas de pertenecer a las FARC; desmantelado campamento guerrillero; asesinada
una mujer en rea urbana; un campesino herido por MAP; artefactos explosivos desactivados; combates entre
Fuerza Pblica y Farc.
Herido por MAP funcionario de ISA al caer en campo minado mientras reparaba torre de energa; dos tractomulas incineradas en retn de las Farc; bus de transporte pblico en que viajaban desmovilizados atacado por
la guerrilla causando heridas a dos pasajeros.
Fuente: Observatorio de Derechos Humanos y DIH de la Vicepresidencia de la Repblica.
88
Desplazados Desplazados
Regin
Carmen de
Bolvar
1265
273
1351
377
1476
403
1229
403
1059
351
1152
279
1881
296
939
230
1055
363
1201
506
1016
184
1140
230
1053
210
959
164
1018
258
960
188
1126
297
973
263
1479
444
capitulo 1
2004-2006
36
De acuerdo con las cifras del

RUPD de AS, en el mes de marzo
de 2006, se present el mayor
nmero de personas desplazadas
en la regin (1479 personas).
430 de ellas corresponden a
los hogares provenientes de la
vereda La Pujana, corregimiento
de La Haya, ubicado cerca de la
cabecera municipal de San Juan de
Nepomuceno. El desplazamiento,
de conformidad con la informacin
recolectada en terreno por el
ACNUR, se present por el temor
generado por la desaparicin y
posterior asesinato de un lder de
la comunidad.
37

Humanitaria. Informe mayo/junio
2006, vol. 5 n 6. En: http://www.
php, p. 5.
38
Para efectos de esta regionalizacin,

se han ubicado como municipios
del rea de inuencia de la Sierra,
los siguientes: Aracataca, Cinaga,
Fundacin, Pivijay, Santa Marta y la
Zona Bananera, en el Magdalena;
Dibulla, Riohacha y San Juan del
Cesar, en La Guajira, y El Copey,
Pueblo Bello y Valledupar en el
Cesar.
39
International Crisis Group. Op. cit.,

p. 17.
Al igual que en otras regiones, en los Montes de Mara el proceso de desmovilizacin

tambin ha causado un impacto sobre el desplazamiento de la poblacin. Por ejemplo, en
mayo del 2006, el SAT inform que el Frente 37 de las FARC, con el propsito de copar
los espacios desalojados por los paramilitares del Bloque Hroes de los Montes de Mara
de las AUC (quienes se desmovilizaron y dejaron las armas el 14 de julio de 2005), haba
comenzado a incrementar su presencia en esta regin, con la intencin de ejercer un mayor
control sobre el territorio y la poblacin y aprovechar las ventajas geogrcas de la zona.
La pretensin de las FARC de recuperar el control de esta regin, representa un riesgo para
la poblacin civil de los municipios de San Juan Nepomuceno36, El Guamo, Mara la Baja
y San Jacinto, en particular para aquellos pobladores que han sido sealados o percibidos
como colaboradores o auxiliadores de las Autodefensas37.
Como lo demuestra el retorno en el corregimiento Las Palmas en San Jacinto, la poblacin contina estando en medio de la presin de los grupos armados y al mismo tiempo,
persisten limitaciones en la capacidad de las autoridades para interpretar y reconocer esta
realidad. El homicidio, por parte de la guerrilla, de una de las lderes de este proceso de
retorno, evidencia la forma como se castiga a la poblacin en medio del conicto, en particular a aquellas personas que han estado ligadas a los procesos histricos de luchas agrarias
en la regin.
Si bien la informacin no permite establecer una relacin lineal entre el desplazamiento
y el empleo de MAP, es evidente que la mayor utilizacin, por parte de la guerrilla, de estos
mtodos prohibidos aparece como una reaccin a la mayor capacidad e iniciativa de las
Fuerzas Militares en la zona, que incrementa el grado de vulnerabilidad y riesgo para la
poblacin.
Regin de la Sierra Nevada de Santa Marta38 . Esta es otra regin en la que se concentra
de manera desproporcionada el desplazamiento. Mientras en ella habita un poco ms del
3% de la poblacin total del pas incluidos los 770 mil habitantes de Santa Marta y Valledupar, de esta zona han sido expulsadas, entre el 2004 y 2006, ms de 45 mil personas,
esto es, el 7,5% del total de las personas desplazadas del pas.
La dinmica del conicto y del desplazamiento, que se concentraba en la vertiente
occidental de la Sierra entre el 2001 y el 2003, se traslad en direccin al oriente, al parecer,
tanto por la importancia estratgica de la frontera con Venezuela39 como por la ofensiva
de la guerrilla en esa zona, luego de la desmovilizacin del Frente Resistencia Tayrona del
Bloque Norte de las Autodefensas.
A comienzos de la dcada, la disputa de la zona media de la Sierra, con el grave impacto
sobre las comunidades indgenas que habitan esos territorios, al igual que hechos como la
masacre en la Cinaga Grande de Santa Marta o los combates entre las facciones de Hernn
Giraldo y Jorge 40 de las Autodefensas, produjeron el desplazamiento de ms de 80 mil
personas entre el 2001 y el 2002. El desplazamiento en la regin se concentraba principalmente en Cinaga (13%), Fundacin (16%), Santa Marta (29%) y Valledupar (16%).
Entre el 2004 y el 2006, el desplazamiento se contina concentrado en Valledupar (15%),
en menor proporcin en Santa Marta (14%), y, al tiempo que la intensidad del desplazamiento
es relativamente menor en Cinaga y Fundacin, aparecen los municipios de San Juan del
Cesar (13%), Dibulla (11%) y Riohacha (10%) dentro de los ms afectados.
Cuatro variables asociadas al desplazamiento se presentan con mayor intensidad en la
zona: los contactos armados, los eventos de erradicacin, los enfrentamientos entre grupos al
89

margen de la ley y la aparicin de estructuras paramilitares, luego de la desmovilizacin. En

esta regin se concentra cerca del 6% del total de los municipios afectados por la aparicin de
estas organizaciones, lo cual se asocia con la consolidacin del territorio que vena ostentando
el Bloque Norte de las Autodefensas (grco 16).
El desplazamiento ms grande en la regin se present en febrero del 2004 (segn AS, se
desplazaron 5870 personas), cuando por lo menos 4500 personas huyeron por los combates
entre las FARC y las Autodefensas de Jorge 40, que se registraron en la regin de Marocaso,
en San Juan del Cesar, en donde se especula que murieron de cerca de 50 combatientes.
Esos enfrentamientos afectaron particularmente al pueblo indgena Wiwa.
Durante el perodo 2004-2006, Valledupar fue el municipio del que ms poblacin fue
expulsada (cerca de 6600 personas). En la zona se presentaron grandes desplazamientos
como consecuencia de los combates que se registraron con posterioridad al ataque de las
FARC, en contra de una unidad de la Polica en la zona de Atnquez, en agosto de 2004, en
donde perdieron la vida 15 miembros de esa institucin. Tambin se han presentado hostigamientos en contra las comunidades indgenas, en especial en contra del pueblo Kankuamo,
entre los que cabe mencionar el homicidio de Freddy Arias, ocurrido en agosto del 2004.
En los meses de enero y febrero de cada uno de los tres aos analizados en este Balance,
el desplazamiento se concentr especialmente en Santa Marta. En el 2004, al parecer,
como consecuencia de la intensicacin de los contactos armados presentados despus
del secuestro y la posterior liberacin de los excursionistas israeles. En el 2005, luego del
Grco 16
ndice de concentracin de variables asociadas al desplazamiento en la Sierra Nevada de
Santa Marta 2004-2006
% Nuevos grupos
% Enfrentamientos
% Acciones armadas
% Contactos armados
% MAP
% Masacres
% Poblacin nacional
0,00 %
Sierra Nevada
%
Poblacin
nacional
3,11 %
1,00 %
%
Municipios
del pas
1,09 %
2,00 %
%
Poblacin
desplazada
7,51 %
%
Masacres
3,53 %
3,00 %
%
Eventos de
erradicacin
4,17 %
4,00 %
%
MAP
1,36 %
5,00 %
%
Contactos
armados
5,48 %
6,00 %
%
Acciones
armadas
1,75 %
7,00 %
%
Enfrentamientos
4,76 %
8,00 %
%
Nuevos
grupos
5,71 %
Fuente: Accin Social, DANE, Indepaz, MAPP - OEA, Ministerio de Defensa Nacional, Ocina del Alto Comisionado para la Paz,
Polica Nacional, Revista Semana, Vicepresidencia de la Repblica. Clculos ACNUR.
90
capitulo 1
2004-2006
40

Humanitaria. Informe mayo/junio
2006, vol. 5 n 6. En: http://www.
php, p. 6.
41
De acuerdo con la Bitcora

del Observatorio de Derechos
Humanos y DIH de la
Vicepresidencia de la Repblica,
la cifra de personas desplazadas
en esa ocasin pudo ascender a
ms de 3600 personas de la zona
de Palomino.
42
En este caso, no se habla propiamente de la solicitud de asilo o de

refugio, en la medida que el pueblo
Wayu posee doble nacionalidad
(colombiana y venezolana). Como
consecuencia de esto, los miembros de este pueblo indgena que
estn solicitando proteccin en
Venezuela, lo estn haciendo en
su calidad de nacionales de ese
pas, con lo que no cumpliran con
uno de los requisitos para recibir
el estatus de refugiados (esto es,
no ser nacional del pas donde se
est solicitando asilo).
inicio de las operaciones del Batalln de Alta Montaa, la mayor presencia e iniciativa de
las autoridades en esta zona ha llevado a una reubicacin de los grupos al margen de la ley
hacia otras reas y zonas de la Sierra, lo que ha generado a su vez, como impacto no evaluado
por las autoridades, un grave efecto sobre comunidades que en el pasado no haban sufrido
problemas de desplazamiento. A su turno, el mayor desplazamiento en Santa Marta en el
comienzo del 2006, coincide con la desmovilizacin del Frente Resistencia Tayrona, llevada
a cabo en febrero de ese ao.
Al respecto, en el informe de mayo y junio de 2006 de la Sala de Situacin Humanitaria
de OCHA, se seal preocupacin por el incremento de la presencia de grupos guerrilleros
en corregimientos como San Pedro, San Javier y en Cinaga, ante la desmovilizacin del
Frente Resistencia Tayrona, hecho que a su vez provoc tensin en la zona, en tanto que
una disidencia del desmovilizado frente Resistencia Tayrona est orientando a algunos
habitantes de las veredas Kennedy y Camagual, para que ocupen algunas ncas que por su
ubicacin, resultan estratgicas para ejercer control sobre los corredores de movilidad en
la parte intermedia y as contrarrestar la avanzada guerrillera en la zona40.
El municipio de Dibulla, en La Guajira, concentr el 11% del desplazamiento de la
regin. Durante el ao 2005 se registraron enfrentamientos entre las FARC y los grupos de
autodefensa. En enero del 2005 se registr el mayor desplazamiento en el municipio 372
personas, de acuerdo con los registros de AS, al parecer originado en los enfrentamientos
que sostuvieron el Frente 39 de las FARC y hombres de Jorge 40 en la jurisdiccin de
Mingueo. Nuevamente, enfrentamientos entre grupos paramilitares y las FARC generaron
el desplazamiento de 21 familias del pueblo Wiwa en abril del 2005. En agosto de ese ao,
conforme a los registros de AS, huyeron 207 personas41, en esa ocasin como consecuencia
de amenazas de las FARC. Finalmente, en mayo del 2006 se desplazaron 370 personas, lo
que coincide con la aparicin de grupos paramilitares, el descubrimiento de fosas comunes
por parte de la Fiscala y los combates que en el rea del ro Piln se registraron entre la
Fuerza Pblica y las FARC.
En el 2005 se desplazaron cerca de 2300 personas del Municipio de Riohacha, sin
contar las personas del pueblo indgena Wayu que buscaron proteccin en territorio
venezolano42. Adicionalmente, en medio de un confuso escenario de disputa territorial, en
julio de ese ao 8 personas perdieron la vida luego de que fue atacado un camin en la zona
de Tomarrazn y Cascajalito. En este ltimo municipio, en septiembre de ese ao muri un
menor como resultado de una incursin realizada por las FARC, en medio de un proceso
de intensicacin de sus operaciones en la zona.
Zona Nororiente
Est conformada por las subregiones del Perij, el Catatumbo y por el departamento de
Arauca. En esta zona se origin el desplazamiento de ms de 45.000 personas entre el 2004
y el 2006.
Regin del Perij. Al igual que frente a las anteriores regiones analizadas, los 9 municipios
de esta zona que registran un mayor nmero de personas desplazadas, presentan tambin
una concentracin desproporcionada del desplazamiento. Mientras en estos municipios
habita el 0,45% de los colombianos, de all, entre el 2004 y el 2006, fue obligado a salir por
91

la violencia el 3% del total de la poblacin desplazada del pas. Cerca del 30% del total de
las personas desplazadas de esta regin ha salido de Agustn Codazzi (5276 personas).
Los combates entre la Fuerza Pblica y las guerrillas de las FARC y el ELN, que tienen
presencia en la zona, y los enfrentamientos entre los grupos guerrilleros y las Autodefensas, al
igual que la aparicin de organizaciones paramilitares con posterioridad a su desmovilizacin,
son las variables que mayor concentracin relativa presentan en esta regin (grco 17).
El hecho ms relevante en esta regin, en trminos de la dinmica del conicto y del
desplazamiento, ocurrido en el perodo comprendido entre el 2004 y el 2006, fue la incursin
del Bloque Norte de las Autodefensas en las veredas Lomas Verdes y Nuevo Horizonte, en la
jurisdiccin del municipio de Curuman, que dej como saldo la muerte de ocho habitantes
de la regin y que coincidi con el desplazamiento de ms de 400 personas de ese municipio
en los meses de diciembre del 2005 y enero y febrero de 2006.
Mapa 5
Regiones y municipios con situacin crtica de desplazamiento en la Zona Nororiente 2004-2006
Zona Nororiente
Arauca
Catatumbo
Perij
92
capitulo 1
2004-2006
Grco 17
ndice de concentracin de variables asociadas al desplazamiento en la regin de Perij
2004-2006
% Nuevos grupos
% Enfrentamientos
% Acciones armadas
% Contactos armados
% MAP
% Masacres
% Poblacin nacional
0,00 %
Perij
%
Poblacin
nacional
0,45 %
%
Municipios
del pas
0,82 %
0,50 %
%
Poblacin
desplazada
3,00 %
1,00 %
%
Masacres
0,14 %
1,50 %
%
Eventos de
erradicacin
0,33 %
%
MAP
0,92 %
2,00 %
%
Contactos
armados
2,44 %
2,50 %
3,00 %
3,50 %
%
Acciones
armadas
0,80 %
%
Enfrentamientos
%
Nuevos
grupos
3,43 %
0,72 %
Fuente: Accin Social, DANE, Indepaz, MAPP - OEA, Ministerio de Defensa Nacional, Ocina del Alto Comisionado para la
43
Los municipios de esta subregin

que han expulsado el mayor
nmero de poblacin son:
Convencin, El Carmen, El Tarra,
Hacar, San Calixto, Sardinata y
Tib.
44
Observatorio de Derechos
Humanos y DIH. Dinmica
reciente de la confrontacin
armada en el Catatumbo. Bogot,
julio de 2006, p. 23.
45
Informacin contenida en el
video Causas y consecuencias del
desplazamiento forzado en Norte
de Santander, 2007. Producido
por el Colectivo de Abogados Luis
Carlos Prez, Ccuta, 2007.
46
Observatorio de Derechos
Humanos y DIH. Dinmica
reciente de la confrontacin
armada en el Catatumbo. Bogot,
julio de 2006, p. 23.
47
Ibd., p. 24.
Seis de los municipios que integran esta regin fueron objeto de informes de riesgo por
parte de la Defensora del Pueblo. Sin embargo, ninguno de ellos conllev la emisin de una
alerta temprana por parte del Comit Interinstitucional de Alertas Tempranas (CIAT).
Regin del Catatumbo43. El Observatorio de Derechos Humanos y DIH de la Vicepresidencia de la Repblica ha identicado cuatro perodos de violencia en esta regin. El
segundo, comprendido entre 1999 y 2002, se caracteriz por la incursin sistemtica de
los grupos de autodefensa44. En este perodo se present la mayor cantidad de poblacin
desplazada generada en esta regin. Ms de 30 mil personas huyeron de la violencia en
ese perodo. Al respecto, se ha sealado que antes de iniciado ese perodo, el Catatumbo
contaba con 347.240 habitantes en las zonas rurales, y en el 2005 pas a tener 121.456
habitantes45.
El tercer perodo, comprendido entre los aos 2003 y 2004, corresponde al desarrollo
de la Poltica de Defensa y Seguridad Democrtica que ha llevado consigo un aumento
importante de la intensidad de la confrontacin armada46. El cuarto y ltimo perodo est
asociado a la desmovilizacin del Bloque Catatumbo que se expresa en una disminucin de
las tasas de homicidio y en un aumento de la intensidad de la confrontacin 47.
De acuerdo con esta clasicacin por perodos de la historia reciente de la violencia y
del conicto en esta regin, el desplazamiento forzado en esta zona se divide en momentos
distintos. Uno, caracterizado por la mayor intensidad de la accin militar de las autoridades
93

y otro, en el que la mayor iniciativa la tienen los grupos paramilitares que operan en la
actualidad en la regin y los grupos guerrilleros, que pretenden recuperar las reas en las
que antes tenan mayor presencia que los grupos de autodefensa desmovilizados.
Dentro de las 15 regiones que concentraron el desplazamiento forzado en el pas,
entre el 2004 y el 2006, sta es la regin donde se present el mayor nmero de vctimas
de masacres, con lo que se muestra claramente el escenario de disputa territorial existente.
Dentro del ndice de concentracin de variables asociadas al desplazamiento se aprecia que
esta subregin est afectada en todas ellas de manera desproporcionada. Sobre todo si se
tiene en cuenta que en esta zona tan slo habita el 0,27% del total de la poblacin del pas,
y que en ella se presenta el 6,6% del total de las vctimas de masacres o el 3,77% del total de
las acciones armadas cometidas por los grupos guerrilleros y paramilitares (grco18).
En la regin conuyen factores estratgicos para los intereses de los grupos armados
ilegales. Las riquezas en hidrocarburos, los cultivos de hoja de coca y la existencia de corredores estratgicos para los grupos armados, que comunican el sur de los departamentos de
Bolvar y el Cesar, con la zona baja del Magdalena Medio y con la frontera con Venezuela.
Grco 18
ndice de concentracin de variables asociadas al desplazamiento en la regin del
Catatumbo 2004-2006
% Nuevos grupos
% Enfrentamientos
% Acciones armadas
% Contactos armados
% MAP
% Masacres
% Poblacin nacional
0,00 %
%
Poblacin
nacional
Catatumbo 0.,27 %
%
Municipios
del pas
0,64 %
1,00 %
%
Poblacin
desplazada
2,28 %
2,00 %
%
Masacres
6,64 %
3,00 %
%
Eventos de
erradicacin
2,33 %
4,00 %
%
MAP
3,03 %
%
Contactos
armados
1,89 %
5,00 %
6,00 %
7.00 %
%
Acciones
armadas
3,77 %
%
Enfrentamientos
%
Nuevos
grupos
2,86 %
2,72 %
la Paz, Polica Nacional, Revista Semana, Vicepresidencia de la Repblica. Clculos ACNUR
94
capitulo 1
2004-2006
48
Las referidas masacres fueron

ejecutadas en enero de 2004, en
el corregimiento de El Salado y
en noviembre de ese mismo ao,
en el corregimiento de Filogringo.
En la primera, fueron asesinadas 7
personas y en la segunda, fueron
asesinadas 5 personas.
49
Dentro del departamento de

Arauca han sido identificados
los siguientes municipios como
aquellos de los que se ha desplazado
el mayor nmero de poblacin y en
los que se presenta la mayor tasa
de intensidad del desplazamiento:
Arauca, Arauquita, Cravo Norte,
Puerto Rondn, Saravena y
Tame. Por su cercana con esta
regin, se incluy tambin en este
listado el municipio de Scama, en
Casanare.
El municipio de Tib concentra el 43% del total del desplazamiento ocurrido en esta
regin. Durante el perodo comprendido por este Balance, cerca de 6000 personas huyeron
de este municipio y de sus alrededores como consecuencia de la violencia. Pese a que todos
los meses se presentaron desplazamientos de este municipio, en algunos meses la salida
de poblacin fue an ms intensa. Por ejemplo: entre abril y agosto del 2004, ms de mil
personas se desplazaron como consecuencia de los combates que se registraron en la zona,
del bloqueo econmico que se gener, y en particular, como consecuencia de las masacres
ejecutadas el 15 de junio de 2004 en la Gabarra y el 10 de agosto en la Vereda Pachelli, en
las que fueron asesinadas, a manos de las FARC, 34 y 10 personas, respectivamente.
El desplazamiento en este municipio vuelve a intensicarse entre noviembre del 2004 y
febrero del 2005, para cuando fue concentrado y desmovilizacin el Bloque Catatumbo. Entre
octubre del 2005 y enero del 2006, las FARC promueven un paro armado que intensica
nuevamente el desplazamiento de este y de otros municipios de la regin. Particularmente,
Tib qued incomunicado de Ccuta y de algunas de sus veredas, como consecuencia de
la destruccin de tres puentes viales.
En El Tarra se ejecutaron masacres en los meses de enero y noviembre de 2004, que
generaron el temor y el desplazamiento de la poblacin48. En el 2006, el desplazamiento se
recrudece en el mes de agosto, como resultado del paro armado que afect principalmente
al municipio de Sardinata. En ste se presentaron ataques contra los vehculos de transporte
pblico y se emplearon carros cargados con explosivos, situacin que gener el temor de
la poblacin.
Regin de Arauca49. Contrario a lo ocurrido en otras zonas, Arauca no slo concentra de
manera desproporcionada el desplazamiento de poblacin, sino que adems registr crecimiento del 35% del desplazamiento entre los aos 2004 y 2006, con respecto a lo presentado
entre el 2001 y el 2003. En ambos perodos, Tame concentr cerca del 50% del total de la
poblacin que fue desplazada en esta regin; el 25% del total de su poblacin fue desplazado
entre el 2001 y el 2006. Junto con Tame, los municipios de Arauca (15%), Arauquita (16%) y
Saravena (13%) concentraron el 92% de las personas desplazadas de esta regin.
Sus riquezas en hidrocarburos, los recursos presupuestales de las administraciones
locales y su condicin de departamento fronterizo son, entre otros, los factores que hacen
de esta una regin estratgica para los grupos armados ilegales. La intensidad de las acciones
del conicto en esta zona evidencia el valor que, tanto las organizaciones ilegales como las
autoridades otorgan a esta regin, en el marco del conicto armado.
Arauca es la regin del pas en donde, segn los registros, existe un mayor nmero de
enfrentamientos entre grupos al margen de la ley. En stos se incluyen los combates entre
grupos guerrilleros y los de autodefensa y las disputas entre las FARC y el ELN. Todos estos
enfrentamientos han sido los causantes del desplazamiento de la poblacin.
La prctica de masacres ha generado, de igual manera, el desplazamiento de la poblacin.
Entre mayo y julio de 2004, cerca de 800 personas se desplazaron de Tame como consecuencia del asesinato de once personas, en la vereda Pialito de esta localidad, cometido en
una masacre realizada, al parecer, por las Autodefensas. A esta masacre se sum, en junio
de ese mismo ao, el asesinato de tres miembros de una familia. De igual manera, entre
diciembre de 2004 y febrero de 2005, 957 personas se desplazaron de Tame, gran parte
de ellas huyeron atemorizadas despus de que las FARC ejecutarn una masacre en la que
fueron asesinadas 17 personas.
95

50
Desmovilizado el 23 de diciembre
de 2005, en la vereda Puerto
Gaitn del municipio de Tame.
De manera similar a lo ocurrido en otras regiones del pas, la mayor iniciativa y capacidad de las fuerzas militares ha generado un incremento en el uso de las MAP por parte
de la guerrilla. Estas organizaciones recurrieron al empleo de carros bomba, de retenes en
las vas y a la destruccin de infraestructura energtica, durante los bloqueos y los paros
armados que establecieron en la regin. En el marco de esas limitaciones a la movilidad
de la poblacin, se increment el desplazamiento entre julio y agosto de 2005 paro
armado promovido por el ELN y entre noviembre y enero del 2006. En este ltimo caso,
adicionalmente se present la desmovilizacin del Bloque Vencedores de Arauca de las
Autodefensas50, que produjo temores y desplazamiento de la poblacin en la zona rural
del municipio de Tame.
Existe registro de combates durante todos los meses de los aos 2004, 2005 y 2006. En
una emboscada de las FARC, en abril de 2005, perdieron la vida 17 miembros del Ejrcito
Nacional. La intensicacin de los contactos armados en la zona increment las cifras de
desplazamiento entre mayo y junio de ese ao, cuando ms de 800 personas huyeron en
busca de proteccin.
En el grco 19 se puede observar la forma como las variables del conicto se concentran
en esta regin. En ste se aprecia la alta concentracin relativa de los enfrentamientos entre
grupos armados ilegales, de las acciones armadas que realizan y de los contactos armados
entre la Fuerza Pblica y estos grupos.
Grco 19
ndice de concentracin de variables asociadas al desplazamiento en Arauca
2004 - 2006
% Nuevos grupos
% Enfrentamientos
% Acciones armadas
% Contactos armados
% MAP
% Masacres
% Poblacin nacional
0,00 %
2,00 %
4,00 %
6,00 %
%
%
%
%
%
%
MAP
nacional
del pas desplazada
erradicacin
0,55 %
2,42 %
2,26 %
1,44 %
4,41 %
Arauca 0,46 %
%
Contactos
armados
4,43 %
8,00 %
%
Acciones
armadas
6,56 %
10,00 %
%
Enfrentamientos
10,88 %
12,00 %
%
Nuevos
grupos
1,14 %
96
capitulo 1
2004-2006
Zona Sur
51
Municipios pertenecientes a la
Bota Caucana, en la frontera
Caquet, Cauca y Putumayo.
52
Municipios frontera con el

departamento del Caquet, sobre
la Cordillera Oriental.
53
Dentro de estos cuatro

departamentos, los municipios en
que mayor poblacin se desplaz
en trminos tanto absolutos como
en relacin con el total de su
poblacin (tasa de intensidad) son:
Albania, Beln de los Andaques,
Cartagena del Chair, Curill, El
Doncello, El Paujil, Florencia,
La Montaita, Miln, Morelia,
Puerto Rico, San Jos del Fragua,
San Vicente del Cagun, Solano,
Solita y Valparaso, en el Caquet;
Calamar, El Retorno, Miraores
y San Jos del Guaviare, en el
Guaviare; Algeciras, Baraya y Neiva,
en el departamento del Huila, y
nalmente, El Castillo, El Dorado,
La Macarena, Lejanas, Mapiripn,
Mesetas, Puerto Concordia, Puerto
Lleras, Puerto Rico, San Juan de
Arama, Uribe y Vista Hermosa
en el Meta.
54
Con posterioridad al ataque al

municipio de Toribo, Cauca, en
abril del 2005, se registr una
mayor intensidad de las acciones
de las FARC en la regin y, de igual
manera, una mayor intensidad del
desplazamiento.
55
En mayo de 2005, seis concejales

fueron asesinados por las FARC en
Puerto Rico. El 27 de febrero de
2006, las FARC causaron la muerte
de 8 concejales del municipio de
Rivera, en el Huila.
Para efectos de la descripcin que a continuacin se realiza, esta zona est integrada por
municipios de los departamentos del Caquet, Cauca51, Guaviare, Huila52, Meta y Putumayo. Esta zona se ha dividido a su vez en i) la regin de inuencia de la antigua zona de
distensin y del Plan Patriota, y ii) la regin del Putumayo.
Regin de inuencia de la antigua zona de distensin y del Plan Patriota53. Esta regin
ha sido una de las ms afectadas por el desplazamiento forzado. Al igual que en el caso del
Arauca, es de las pocas zonas del pas en donde, de acuerdo con los registros de AS, el
desplazamiento registrado entre el 2004 y el 2006 es mayor al presentado en los tres aos
anteriores. En efecto, mientras entre el 2001 y el 2003 se desplazaron 80.138 personas, entre
el 2004 y el 2005 lo hicieron 94.541, esto es, un crecimiento cercano al 18%.
Pese a estar habitada tan slo por el 2,35% del total de la poblacin del pas, esta extensa
regin expuls al 15,70% de la poblacin desplazada en el pas entre el 2004 y el 2006. Como
se observa en el grco n 20, durante este perodo, en esta regin se present el 16,31% de
los contactos armados entre la Fuerza Pblica y los grupos insurgentes y de autodefensa, el
11,68% de las acciones armadas de los grupos armados al margen de la ley y el 11,56% de
los enfrentamientos entre guerrillas y autodefensas.
La intensidad de la confrontacin se evidencia adems en la concentracin de los eventos
con MAP. El 23,50% de todos los incidentes con MAP presentados en el pas ocurri en
esta zona. Toda esta actividad blica se present en medio de la intensicacin de la accin
militar por parte de las autoridades, en el marco del Plan Patriota.
Frente a la mayor presencia y capacidad de accin de las autoridades, las FARC recurrieron, adems de los ataques contra la Fuerza Pblica, al empleo indiscriminado de MAP,
al establecimiento de restricciones a la movilidad de la poblacin mediante la estrategia de
paros armados, a la destruccin de infraestructura energtica y a los ataques contra las
autoridades civiles de la regin.
Miles de familias huyeron de la zona como consecuencia del aumento de los enfrentamientos y por el temor de quedar en medio del fuego cruzado, ante la mayor presencia de
la Fuerza Pblica en zonas histricamente controladas por las FARC. A partir de abril del
2005 se evidenci un incremento de las acciones armadas por parte de la guerrilla de las
FARC. Los ataques en el norte del Cauca54, con alto impacto sobre la poblacin civil, el establecimiento de paros armados, los ataques contra la poblacin civil y contra las autoridades
civiles, enmarcaron el perodo de mayor intensidad del desplazamiento comprendido
entre agosto de 2005 y abril del 2006, en el que ms de 30.000 personas se desplazaron
en la regin.
Los ataques a los concejos municipales de Puerto Rico, en el Caquet, y de Rivera,
en el Huila55, muestran la decisin de estas organizaciones armadas de hacer efectivas sus
amenazas contra las autoridades locales. El ataque contra autoridades establece otro reto
en materia de atencin al desplazamiento, en la medida en que, adems de los programas
especcos para atender las necesidades de los funcionarios pblicos y de sus familias, es
necesario establecer estrategias para la atencin a la poblacin, en contextos en los cuales
los funcionarios responsables de cumplir con esta labor soportan grados de vulnerabilidad
iguales o superiores a los de los ciudadanos a los que deben atender.
97

Mapa 6
Regiones y municipios con situacin crtica de desplazamiento en la Zona Sur 2004-2006
Zona Sur
rea de inuerncia de la antigua zona de distencin y Plan Patriota
Putumayo y Bota Caucana
Adicionalmente a los ataques contra las autoridades, que adems de la afectacin directa
contra stas, representan un riesgo y una mayor vulnerabilidad para los habitantes de estos
municipios, el bienestar de la poblacin se vio tambin deteriorado por los constantes paros
armados establecidos por las FARC, hechos que explican, en gran parte, el alto nivel de
desplazamiento de la poblacin entre agosto de 2005 y abril del 2006.
Las operaciones de erradicacin en la Serrana de la Macarena, en el primer trimestre
del 2006, intensicaron los enfrentamientos, y en consecuencia, los desplazamientos de la
poblacin en municipios como San Juan de Arama, La Macarena, Puerto Concordia, San
Jos del Guaviare y Vistahermosa.
Cartagena del Chair fue el municipio en que ms poblacin se desplaz durante el
perodo analizado en este Balance. El 11% del total de las personas desplazadas de esta
regin huy de este municipio. El desplazamiento se increment en cuatro veces, al pasar
de 2702 personas entre 2001 y 2003 a 10.522 personas entre el 2004 y 2006. En el mes de
abril del 2004, segn registros de AS, 3086 personas se vieron obligadas a desplazarse. Este
98
capitulo 1
2004-2006
desplazamiento estuvo relacionado con el temor de la poblacin ante el inminente escenario

de disputa que se avecinaba con la mayor presencia de la Fuerza Pblica, dado el operativo
conjunto del Ejrcito y de la Polica Antinarcticos en la zona de Peas Coloradas, iniciado
en el mes de febrero de ese ao. En este, segn la Iglesia:
Con el propsito de romper las estructuras de apoyo de las FARC [...] la Fuerza
Pblica aplica un control riguroso de alimentos, medicinas, comunicaciones, armas y
municiones, dinero, etc. [...] generando un desabastecimiento, abocando a situacin de
hambre a la poblacin civil rural. Esta situacin es agravada por la imposibilidad de
cultivar pancoger ya que est siendo destruido por las fumigaciones.56
56
RUT. Cartagena del Chair: Una

esperanza que sobrevive entre
balas y coca. En Boletn especial
del RUT. Estudio de caso 13. Mayo
de 2006.
Florencia, en el Caquet, concentr el 6% del total del desplazamiento de la regin en

el perodo analizado en este Balance; 5522 personas se desplazaron por la violencia en los
ltimos tres aos. Adems de los efectos de las restricciones a la movilidad impuestas por
las FARC en el 2005 y 2006, la zona rural de este municipio se vio afectada por combates
entre ese grupo guerrillero y grupos de autodefensa, y por la masacre de 6 personas por
parte de estos ltimos, en febrero de 2005. Entre enero y febrero de ese ao, ms de 300
personas abandonaron su lugar de origen.
Grco 20
ndice de concentracin de variables asociadas al desplazamiento en las reas
de inuencia de la antigua Zona de Distencin y del Plan Patriota 20042006
% Nuevos grupos
% Enfrentamientos
% Acciones armadas
% Contactos armados
% MAP
% Masacres
% Poblacin nacional
0,00 %
5,00 %
10,00 %
%
%
%
%
%
erradicacin
Plan patriota y
zona de inuencia
2,35 %
3,19 %
15,70 %
5,37 %
23,48 %
15,00 %
%
MAP
20,00 %
25,00 %
%
%
%
%
Contactos Acciones Enfrentamientos Nuevos
armados armadas
grupos
23,50 % 16,31 %
11,68 %
11,56 %
7,43 %
Fuente: Accin Social, DANE, Indepaz, MAPP - OEA, Ministerio de Defensa Nacional, Ocina del Alto
Comisionado para la Paz, Polica Nacional, Revista Semana, Vicepresidencia de la Repblica. Clculos ACNUR.
99

57
En el mes de junio de 2005, las

FARC atacaron bienes protegidos
como el Centro de Salud o la
Escuela, hiriendo, en esta ltima, a
menores que all se encontraban.
58

el ACNUR, a travs de misiones
conjuntas con la Ocina del Alto
Comisionado de las Naciones
Unidas para los Derechos
Humanos, el 27 de diciembre de
2005, por enfrentamientos entre
la fuerza publica y las FARC, se
desplazaron hacia el casco urbano
de Vista Hermosa 1548 personas
provenientes de las veredas:
Buenos Aires, Playa Rica, Palestina,
Cristalina, Albania, Buena Vista,
Cao 20, Trocha 28, El Placer,
Termales, Porvenir, Guaimaral,
Argentina, Esmeralda, Cao
Madroo, Laurel, Cooperativa,
La Reforma y Santo Domingo. Las
personas desplazadas se vieron
afectadas adicionalmente por
problemas de seguridad en el
lugar de llegada, en la medida en
que, por provenir de zonas con
inuencia histrica de la guerrilla,
fueron objeto de amenazas en el
casco urbano de Vistahermosa, que
para ese entonces se encontraban
afectado por el accionar de
grupos de autodefensa. Este
hecho limit, adicionalmente, la
llegada de ms personas que se
encontraban en riesgo en la zona
rural del municipio, por temor a
represalias.
100
De acuerdo con los registros de AS, uno de los eventos de mayor intensidad del desplazamiento en la regin se registr en enero del 2004, en el municipio de La Montaita,
cuando 2186 personas huyeron de este municipio. Este hecho coincidi con la captura de,
al menos, 40 personas acusadas por las autoridades de pertenecer a las FARC. El municipio
de La Montaita vio incrementado el desplazamiento de su poblacin en un 55% entre los
aos 2004 y 2006, si se compara con el ocurrido entre el 2001 y el 2003. Al igual que los
otros municipios afectados por el desplazamiento, en el departamento del Caquet la mayor
concentracin del desplazamiento se dio entre agosto de 2005 y abril del 2006, en el marco
de las restricciones de movilidad impuestas por las FARC.
Esas restricciones fueron ms intensas en los municipios de Puerto Rico (3906 personas
desplazadas) y en San Vicente del Cagun (6614 personas desplazadas). Adems del ataque
contra el Concejo Municipal de Puerto Rico, los habitantes de ese municipio sufrieron
las consecuencias de los paros armados establecidos por las FARC. En febrero de 2006,
9 personas, que viajaban en un vehculo de transporte intermunicipal, fueron asesinadas
por esa organizacin ante la desobediencia de la orden de paro, establecida por el grupo
guerrillero. Tanto en San Vicente como en Puerto Rico, civiles perdieron la vida en los
retenes instalados en la va que de San Vicente conduce a Florencia.
Vistahermosa, en el Meta, fue el segundo municipio en que ms expulsin de poblacin
hubo en esta regin durante el perodo de este Balance (9030 personas). Adicionalmente,
registr un crecimiento constante del desplazamiento. En el 2005 el desplazamiento se increment en 1,8 veces, al pasar de 1305 personas en el 2004 a 3787 en el ao siguiente. Los
desplazamientos se derivaron tanto de los ataques registrados en poblados como Pialito57
y San Lucas, como del temor de la poblacin frente al aumento del nmero de incidentes
con MAP que empez a evidenciarse en la regin Vistahermosa fue el municipio que ms
accidentes con MAP present en el 2005 en el pas . En octubre de 2005, 13 campesinos
fueron asesinados en una zona de cultivo de hoja de coca, y das despus, 13 combatientes
murieron en enfrentamientos entre las FARC y las Autodefensas en la zona de La Horqueta,
causando ms temor entre la poblacin. Ms de 2200 personas se desplazaron entre mayo
y noviembre del 2005 de este municipio.
Con el ataque del 26 de diciembre de 2005 a una patrulla del Ejrcito Nacional, en el que
perdieron la vida 26 miembros de esa institucin, se recrudece la situacin de violencia en
la zona58. El inicio de las operaciones de erradicacin manual de cultivos ilcitos increment
el empleo de MAP por parte del grupo guerrillero. Con ello, aument el desplazamiento de
la poblacin, el cual creci en un 5% en el 2006 con respecto al 2005. Tan slo en el mes
de enero, y como consecuencia del inici de esas operaciones, 2320 personas se vieron
obligadas a desplazarse.
San Juan de Arama, municipio de la zona de inuencia de la Serrana de la Macarena,
tambin vio incrementado el nmero de personas desplazadas durante el perodo analizado
por este Balance. 461 personas se desplazaron en enero del 2006, como consecuencia de la
intensicacin de los enfrentamientos en la zona de la Macarena. Previamente, en enero del
2004, este municipio haba sido afectado por la masacre de 7 campesinos, presentada en zona
rural, que gener el desplazamiento de 218 personas, de acuerdo con los registros de AS.
Al igual que Vistahermosa, el municipio de Puerto Rico registr un altsimo crecimiento
del desplazamiento entre el 2004 y el 2005, al pasar de 515 personas desplazadas a 3268. En
el caso de este municipio, la situacin se vio agravada adicionalmente por los enfrentamientos
capitulo 1
2004-2006
59
Segn el seguimiento realizado

por el ACNUR en terreno, a
San Jos del Guaviare, el 5 de
febrero de 2006, arribaron 44
personas provenientes de las
veredas Bellavista, Cao Ceiba
Alto, Cao Ceiba Medio, Cao
Ceiba Bajo y Cao Carbn, las
cuales manifestaron desplazarse
debido a los temores generados
por los operativos de erradicacin
adelantados por la fuerza pblica
en jurisdiccin del parque de la
Macarena.
60
Segn reportes de AS, el

desplazamiento en este municipio
creci en un 16% entre el 2004 y
el 2005 (pasando de 1063 a 1230
personas), y en un 122% entre
2005 y 2006 (pasando de 1230 a
2730 personas).
61
Dentro de esta regin, los

municipios que mayor poblacin
desplazaron entre el 2004 y el
2006, tanto en trminos absolutos
como en funcin de la tasa de
intensidad del desplazamiento,
fueron: Leguzamo, Mocoa, Orito,
Puerto Ass, Puerto Caicedo,
Puerto Guzmn, San Miguel,
Valle del Guamuez (La Hormiga)
y Villagarzn, en el Putumayo,
y Piamonte y Santa Rosa, en el
Cauca.
entre las Autodefensas y la guerrilla de las FARC. Entre enero y febrero del 2005, ms de
600 personas se desplazaron como resultado de los combates que se presentaron entre esas
organizaciones, en zonas como Argelia, El Darin, San Vicente Bajo y La Esmeralda. En abril
de ese mismo ao, 13 militares murieron en enfrentamientos contra ese grupo guerrillero,
lo cual aument el nivel de temor de la poblacin. El desplazamiento baj entre los meses
de marzo y junio. Sin embargo, con la incursin de las AUC en zona rural, que dej a 16
personas desaparecidas, se volvi a intensicar el desplazamiento de la poblacin. Cerca
de 1900 personas se desplazaron entre julio y noviembre del 2005.
La situacin de la Serrana de la Macarena tambin afect, a comienzos del 2006, a la
poblacin del municipio de La Macarena y de la zona rural de San Jos del Guaviare. Cerca
de 400 personas se desplazaron de ese municipio entre enero y febrero de ese ao59, segn
registros de AS. Sin embargo, la situacin ms grave en ese municipio se haba registrado
entre noviembre y diciembre del 2005, como resultado de la tensin que se sigui luego del
secuestro de 22 personas, efectuado por las FARC, en la va hacia Calamar.
Como caso extremo, el 17 de marzo de 2006 77 personas (11 hogares), pertenecientes
al pueblo indgena Nukak, se desplazaron hacia San Jos del Guaviare, provenientes de las
inspecciones de polica de Araguato y Mocuare. Ellas manifestaron que salieron desplazada
por advertencias de la guerrilla de las FARC acerca de posibles enfrentamientos con grupos
paramilitares. En la misma dinmica, el 14 de noviembre de 2006, 50 personas de ese mismo
pueblo indgena se desplazaron desde el corregimiento de Puerto Ospina, en el cual se haban
reubicado el 11 de agosto del mismo ao. Al parecer, este segundo desplazamiento estuvo
originado en amenazas de las FARC.
Finalmente, el desplazamiento en el municipio de Miraores se increment en un 195%,
presentando un crecimiento constante entre el 2004 y el 200560. En ese orden de ideas, la
recuperacin del territorio y la llegada a la zona de la Fuerza Pblica, despus de cinco aos
de ausencia, implic un costo signicativo en trminos de desplazamiento para la poblacin.
De la misma manera en que la mayor presencia de las autoridades coincidi con el mayor
desplazamiento de poblacin en Cartagena del Chair, en el caso de Miraores, el arribo
de las autoridades pasados cinco aos del ataque a la base antinarcticos en ese municipio
increment, en el corto plazo, el temor de la poblacin de quedar en medio de combates, y
aument con ello el desplazamiento en esta regin.
Regin del Putumayo61. Diversas razones podran explicar la alta intensidad, tanto
del conicto como del desplazamiento, en esta regin. La presencia histrica de las FARC,
la disputa por el control del territorio con las Autodefensas, agudizada por la avanzada de
estas ltimas a partir del ao 2000, las riquezas en hidrocarburos, la fuerte concentracin
del cultivo de la hoja de coca en el territorio y su ubicacin geogrca, con la doble frontera
con Ecuador y Per, han hecho de esta regin una zona estratgica para los intereses tanto
de los grupos armados como del Estado.
El anlisis de las cifras de expulsin de poblacin desplazada permite observar tan
slo de manera parcial la dimensin del impacto sobre la poblacin en la regin. Para tener
una lectura ms amplia se requerira complementar esa informacin con los registros de la
poblacin que ha buscado proteccin en el Ecuador. Sin embargo, en la medida en que las
cifras de poblacin refugiada en el Ecuador no permiten precisar la fecha y el municipio de
expulsin, no es posible efectuar una aproximacin ms precisa.
101

El desplazamiento en los tres ltimos aos present un crecimiento anual menor, en un

40%, con respecto a lo registrado entre el 2001 y el 2003. En los municipios de esta regin
se concentra el 0,66% de la poblacin nacional. Sin embargo, de ella sali expulsado por
la violencia el 5,12% del total de la poblacin que fue desplazada en el pas entre el 2004 y
el 2006. Las acciones armadas cometidas por los grupos al margen de la ley, los contactos
armados entre stos y la Fuerza Pblica, y los eventos de erradicacin de cultivos ilcitos son
las variables que en mayor concentracin se presentan en el Putumayo (grco 21).
Precisamente, las causas inmediatas del desplazamiento estn vinculadas principalmente con las continuas restricciones impuestas por las FARC en la zona. Al menos en
cinco oportunidades, este grupo guerrillero someti a la regin a paros armados. De igual
manera, los continuos ataques contra la infraestructura energtica, adems de propiciar una
mayor intensidad del conicto en la zona, provocaron el sufrimiento de la poblacin. Como
se observa en el grco 22, los ataques contra la infraestructura energtica se incrementaron
en el 2005 y en el 2006, al compararlos con los que se realizaron durante el 2004.
Uno de los hechos desencadenantes de la mayor intensidad del conicto en esta zona, fue
el ataque de las FARC contra la Base Militar en Tetey, el 24 de junio de 2004. Este ataque
caus la muerte de 19 miembros de las Fuerzas Militares. Como respuesta, el Ejrcito atac a
las FARC en Jardines de Sucumbos, en lmites con el departamento de Nario, generndose
el temor en los habitantes de esta zona. Al tiempo con estos enfrentamientos, y al parecer
con el propsito de distraer la respuesta militar, las FARC iniciaron el paro armado que,
con intermitencias, sostuvieron hasta febrero del 2006.
En medio de los continuos contactos armados registrados en la regin y de las restricciones impuestas por la guerrilla, algunas comunidades han quedado aisladas y en situacin
de riesgo y vulnerabilidad. El Comit Departamental de Atencin a la Poblacin Desplazada
ha podido establecer un diagnstico acerca de las zonas afectadas por connamiento, en las
que se encontraran aproximadamente 6000 familias, tal y como se describe en la tabla 14.
Tabla 14
Comunidades en riesgo por connamiento en el Putumayo62
Municipio
Leguzamo
62
Esta tabla fue construida por la

mesa de trabajo de prevencin
y proteccin del Comit
Departamental de Atencin
del departamento del Putumayo.
Mocoa, 17 de noviembre de 2006.
102
Zona / vereda
Poblacin afectada
(cifra aproximada de
familias)
Desde la vereda Las Delicias hasta la Inspeccin de Mecaya, ambos

sobre el Ro Leguzamo. Caquet.
Toda la cuenca de los ros Sencilla y Yurilla
1.500
Puerto Guzmn
Cuenca del ro Caquet desde Puerto Rosario hasta la cabecera

municipal de Solano, en el Caquet
2.500
Villagarzn Orito Puerto

Caicedo
Cuencas media y alta de los ros Vides y San Juan
San Miguel
Veredas Brisas de San Miguel, El Azul, Mesas del Sabalito, Jordn

Guisia, El Aj y Los Olivos.
500
Valle del Guamuez
Veredas Jordn Ortiz - La Guisia, El Aj y Limoncito.
600
Orito
Inspeccin Jardines de Sucumbos, El Amarradero en la zona

limtrofe entre Nario y Putumayo.
400
Total aproximado de familias

Fuente: Comit Departamental de Atencin a la Poblacin Desplazada del Putumayo.
500
6.000
capitulo 1
2004-2006
Grco 21
ndice de concentracin de variables asociadas al desplazamiento en el Putumayo y la
Bota Caucana 2004-2006
% Nuevos grupos
% Enfrentamientos
% Acciones armadas
% Contactos armados
% MAP
% Masacres
% Poblacin nacional
0,00 %
Putumayo y
Bota Caucana
1,00 %
2,00 %
3,00 %
4,00 %
5,00 %
%
Poblacin
nacional
%
Municipios
del pas
%
Poblacin
desplazada
%
Masacres
%
Eventos de
erradicacin
%
MAP
%
Contactos
armados
%
Acciones
armadas
0,66 %
1,00 %
5,12 %
1,13 %
4,64 %
3,11 %
3,66 %
6,29 %
6,00 %
7,00 %
%
%
Enfrentamientos Nuevos
grupos
0,68 %
2,86 %
Fuente: Accin Social, DANE, Indepaz, MAPP - OEA, Ministerio de Defensa Nacional, Ocina del Alto Comisionado para la
Grco 22
Ataques contra la infraestructura energtica en el Putumayo 2004 - 2006
250
200
150
100
50
0
o
N de voladuras de
oleoductos
No de voladuras de
torres de energa
2004
2005
2006
98
155
95
127
227
225
Fuente. Ministerio de Defensa Nacional, diciembre de 2006.

103

63
Comit Departamental de
Atencin a la Poblacin Desplazada
del Putumayo. Diagnstico
de la situacin del conflicto y
desplazamiento en el departamento
del Putumayo dentro del marco de
la Ley 387 de 1997. Documento
en construccin. Mocoa, 17 de
noviembre de 2006.
64
Defensora del Pueblo. Informe

de la situacin de desplazamiento
forzado en el Bajo Putumayo.
Puerto Ass, diciembre de 2006.
65
Ibd.
66

a principios de marzo de 2005,
un batalln del ejrcito se instal
en el colegio de la vereda de La
Carmelita, municipio de Puerto
Ass, Putumayo; este hecho gener
una amenaza de las FARC contra
la comunidad y contra los y las
estudiantes del centro educativo.
Ante esta circunstancia 18 familias
de esta vereda se desplazaron
hasta la cabecera municipal de
Puerto Ass; el grupo de familias
restantes se desplazaron hacia
otras veredas vecinas, razn por
la cual, segn la Defensora del
Pueblo, el corregimiento qued
deshabitado por esos das. Aunque
el Ejrcito se retir en octubre
de 2006 de las instalaciones del
colegio, ste se reubic a tan
slo 70 metros, situacin que
sigui siendo percibida por la
comunidad como un riesgo.
67
Comit Departamental de
Atencin a la Poblacin Desplazada
del Putumayo. Op.cit.
68
Segn la cifra del RUPD, el nmero

de personas desplazadas ascendi
a 924.
104
Puerto Ass es el municipio que registra la mayor expulsin de poblacin en esta regin:
8035 personas huyeron entre el 2004 y el 2006. En este municipio se concentra el 26%
del total del desplazamiento en la regin. Segn las cifras de AS, la mayor intensidad del
desplazamiento se present entre mayo y julio de 2004, y entre julio y agosto de 2005. En el
primer perodo, ms de 800 personas se desplazaron, al parecer como consecuencia de los
enfrentamientos presentados en los sectores de Piua Blanco, Santa Helena y Bellavista63.
En el segundo perodo, el desplazamiento respondi al temor generado por los combates
entre las FARC y el Ejrcito, y al paro armado establecido por las FARC con posterioridad
al ataque contra la Base Militar de Tetey, ya reseado. De acuerdo con informacin de la
Defensora del Pueblo, de las 76 familias que habitaban Tetey, tan slo nueve permanecan
en ese lugar para marzo del 200764.
En el 2006, adems del impacto generado sobre la poblacin por los continuos bloqueos
establecidos por la guerrilla, el mayor nmero de poblacin desplazada se origin por las
amenazas que efectuaron las FARC en contra de los habitantes de La Carmelita, como mecanismo para presionar la salida del Ejrcito de la zona65. Segn la informacin del Comit
Departamental de Desplazados, ms del 80% de los pobladores abandonaron La Carmelita66.
En el mes de marzo se present el mayor nmero de personas desplazadas durante ese ao
en Puerto Ass, lo que coincidi con la desmovilizacin del Frente Sur del Putumayo del
Bloque Central Bolvar de las Autodefensas.
Valle del Guamuez (La Hormiga) expuls al 14% del total de la poblacin desplazada
en el departamento entre el 2004 y el 2006. En este municipio, el desplazamiento creci
en un 83% entre el 2004 y el 2006. En el 2004, la mayor intensidad del desplazamiento se
present en los meses de enero y de agosto. En enero, se presentaron cinco atentados contra
el oleoducto trasandino. Este hecho intensic los contactos armados en la zona y gener
tensin en la poblacin. Por su parte, en el mes de agosto, de acuerdo con el seguimiento
efectuado por la mesa de prevencin del Comit Departamental, fueron asesinadas 8 personas
y fueron desaparecidas tres ms, como consecuencia de una incursin de las Autodefensas
en la inspeccin de Guadalito67.
Los combates entre las FARC y las Autodefensas en las veredas La Esmeralda, La Grada
y Los ngeles, ocurridos en el mes de septiembre del 2005, generaron el mayor nmero de
poblacin desplazada en la regin, en ese ao. En medio de los combates perdieron la vida
tres personas de la comunidad, entre ellos dos menores de edad.
En el 2006, segn los datos del RUPD, salieron desplazadas de Valle del Guamuez (La
Hormiga) 2081 personas. Mayo fue el mes en el que se present, de manera ms intensa, el
desplazamiento. En ese mes, de conformidad con el seguimiento realizado por el ACNUR,
los habitantes de las veredas de Bella Vista, Unin y El Triunfo se desplazaron hacia la cabecera municipal de La Hormiga, registrndose 1040 personas desplazadas (208 hogares) 68.
El desplazamiento fue provocado por amenazas de un grupo armado no identicado, en el
marco de los procesos de erradicacin manual, adelantados por la Polica Nacional. Segn
la comunidad, la ocupacin de las viviendas por parte de los miembros de esa institucin
estatal fue tambin un causante de su desplazamiento por el temor de sufrir represalias por
parte de grupos armados.
Entre el 2004 y el 2006, cerca 3300 personas se desplazaron del municipio de Orito.
La mayor intensidad del desplazamiento se present en julio y en diciembre del 2005. En
ambos casos, dicha intensidad fue consecuencia del temor generado en la poblacin, por
capitulo 1
2004-2006
los combates que de manera sostenida se registraron, en el primer caso, en la veredas El

Empalme, Santa Rosa, Jardines de Sucumbos y San Jos, y en el segundo caso, en la vereda
El Empalme, en la frontera con el departamento de Nario.
69
Para efectos de este documento,

dentro de la regin del Sur del
Tolima estn siendo considerados
los municipios de Pez, en el
Cauca, Colombia, en el Huila,
y Ataco, Chaparral, Coyaima,
Cunday, Dolores, Icononzo,
Natagaima, Ortega, Planadas,
Prado, Rioblanco, Rovira, San
Antonio y Villarrica en el Tolima.
En esta zona se han registrado importantes cambios. En departamentos como Cundinamarca

y Antioquia, y en regiones como el Magdalena Medio, la magnitud del desplazamiento entre
el 2004 y el 2006 es signicativamente menor que la registrada entre el 2001 y el 2003. El
desplazamiento es disperso en la regin; no obstante, se pueden identicar tres regiones
como las de mayor concentracin de la expulsin en los ltimos tres aos: el sur del Tolima,
el norte de Caldas, el suroriente de Antioquia y el Magdalena Medio.
Regin del sur del Tolima69. Pese a que 14 municipios del departamento del Tolima
se encuentran dentro de los municipios que presentan la situacin ms crtica en materia
de desplazamiento, su situacin no es objeto de especial seguimiento y anlisis, dentro de
los permanentes debates que sobre el desplazamiento forzado se realizan en el pas. En la
regin del sur del Tolima, contrario a lo que puede ocurrir en el Catatumbo, en el Choc,
en Nario o en Arauca, no se realizan misiones de seguimiento ni de acompaamiento a las
comunidades. Ms all de las cifras, la situacin de esta regin es an menos visible que la
que se registra en otras zonas gravemente afectadas por el desplazamiento.
El desplazamiento es an ms disperso en esta regin que en el resto del pas, lo que
aumenta el grado de invisibilizacin de la problemtica. Mientras a nivel nacional, de
acuerdo con los datos del RUPD, entre el 2004 y el 2006 el 13% de los desplazamientos
se present de manera masiva, en los municipios del sur del Tolima solamente el 5% tuvo
esta condicin.
Como se evidencia en el grco 23, la regin sufre un impacto desproporcionado por el
desplazamiento. Mientras en esta zona habita el 0,76% de la poblacin del pas, de all sali
expulsado el 4,27% del total de la poblacin desplazada. Las variables que mayor concentracin registran son los contactos armados y los eventos con MAP, que se presentan en un
3,26% y 3,05%, respectivamente. La mayor concentracin de la actividad militar coincide
con la continuidad de la denominada Operacin Libertad, que luego de su ejecucin en
el departamento de Cundinamarca en el 2003, se concentr en esa rea del departamento
del Tolima.
Al igual que lo sealado en la zona sur, el desplazamiento de la poblacin se encuentra
asociado al temor que se genera entre los habitantes por la mayor actividad militar en la
zona, por el desarrollo de capturas masivas, por parte de las autoridades, y por el riesgo de
ser afectados por los ataques indiscriminados que realiza la guerrilla en contra de la poblacin, como estrategia para limitar la ofensiva de la Fuerza Pblica. Dentro de las acciones
indiscriminadas se evidencia en la regin la concentracin desproporcionada de eventos
con MAP (grco 23).
Durante el perodo revisado por este Balance, Planadas concentr el 12% del desplazamiento en la regin: 3211 personas se vieron obligadas a desplazarse. La mayor cantidad
de personas desplazadas se present en diciembre de 2004, cuando se registraron ataques
indiscriminados en la vereda Jordn. En los ataques con artefactos explosivos fue asesinado
105

un menor de 18 meses de nacido. Un ao despus, la alta intensidad de los desplazamientos

gener, a su vez, nuevos desplazamientos de este municipio. Estos se intensicaron en el mes
de enero de 2006, cuando se presentaron amenazas en contra de la poblacin en la zona la
vereda La Gaitana y se establecieron restricciones a la movilidad, por parte de las FARC,
a travs de la imposicin de un paro armado. El aumento en la intensidad de las acciones
militares se volvi a presentar en la segunda mitad del 2006. Entre julio y septiembre de ese
ao, ms de 100 personas se desplazaron cada mes del municipio.
Mapa 7
Regiones y municipios con situacin crtica de desplazamiento en la Zona Central y Valles Interandinos 2004-2006
Zona Central y Valles

Interandinos
Magdalena Medio y Sur de Bolvar
Oriente antioqueo y norte de Caldas
Sur del Tolima
106
capitulo 1
2004-2006
Grco 23
ndice de concentracin de variables asociadas al desplazamiento en la regin del Sur de Tolima
2004-2006
% Nuevos grupos
% Enfrentamientos
% Acciones armadas
% Contactos armados
% MAP
% Masacres
% Poblacin nacional
0,00 %
Sur del Tolima
0,50 %
1,00 %
1,50 %
2,00 %
2,50 %
3,00 %
3,50 %
4,00 %
4,50 %
%
Poblacin
nacional
%
Municipios
del pas
%
Poblacin
desplazada
%
Masacres
%
Eventos de
erradicacin
%
MAP
%
Contactos
armados
%
Acciones
armadas
%
Enfrentamientos
%
Nuevos
grupos
0,76 %
1,46 %
4,27 %
0,56 %
0,95 %
3,05 %
3,36 %
1,70 %
2,04 %
0,57 %
Fuente: Accin Social, DANE, Indepaz, MAPP - OEA, Ministerio de Defensa Nacional, Ocina del Alto Comisionado para la Paz, Polica Nacional, Revista Semana,
Vicepresidencia de la Repblica. Clculos ACNUR.
70
El municipio de Pez, ubicado en

el departamento del Cauca, fue
incluido dentro de la regin del
sur del Tolima por encontrarse
en la zona de influencia de
los municipios de Planadas y
Rioblanco, entre otros, ubicados
en el departamento del Tolima.
71
Once municipios del Magdalena

Medio se encuentran dentro
del conjunto de municipios que
presentan una situacin crtica,
en materia de desplazamiento
forzado. Estos son: Yond, en
Antioquia, Arenal, Barranco de
Loba, Cantagallo, Montecristo, San
Pablo, Santa Rosa, Simit y Tiquisio,
en Bolvar, Aguachica en el Cesar
y Barrancabermeja en Santander.
Pese a no corresponder, en
estricto sentido, a esta regin, se
ha adicionado por su vecindad el
municipio de El Bagre, ubicado en
el departamento de Antioquia.
Chaparral presenta un cuadro similar, con una concentracin del 11% del total de las
personas que fueron desplazadas en la regin. Las capturas masivas que se realizaron en el
municipio coinciden con los meses en los que se registraron altos niveles de desplazamiento
(febrero de 2004 mayor desplazamiento en ese ao y enero y mayo del 2006). El mayor
desplazamiento del 2005 se present en el mes de agosto, cuando fue asesinado el prroco
del corregimiento del Limn. La mayor concentracin del desplazamiento se present entre
mayo y septiembre del 2006. Cerca de 600 personas fueron desplazadas en esos meses, en
los que se intensicaron los combates entre la Fuerza Pblica y las FARC.
El mayor desplazamiento masivo de la regin ocurri en el mes de enero del 2006, en
el municipio de Pez, Cauca70, en donde se presentaron combates entre el Ejrcito y las
FARC, en el rea de los resguardos indgenas de Mosoco, Tlaga, Toez y Vitonc, hecho
que gener el desplazamiento de 1746 personas.
Regin del Magdalena Medio71. Esta regin se ha visto afectada de manera histrica
por el desplazamiento forzado. Los perodos ms crticos se vivieron a nales de los aos
noventa, cuando, tanto en la zona de la Serrana de San Lucas, como en el rea de inuencia
del municipio de Barrancabermeja, se vivi con mayor intensidad la disputa por el territorio
entre las Autodefensas y las guerrillas de las FARC y del ELN. De acuerdo con el Observatorio de Paz Integral del Magdalena Medio (OPI), el 63% de los municipios de la regin
107

72
vio disminuida en gran parte su poblacin rural, entre 1993 y 2005, como resultado de la
violencia que permanentemente ha afectado a esta regin72.
Pese a que, durante el perodo comprendido por este Balance, los municipios ms
afectados registraron una disminucin en las cifras de desplazamiento, si se compara lo
registrado entre el 2004 y el 2006 con lo ocurrido ente el 2001 y el 2003 (crecimiento
menor en un 32%), la regin se vio afectada por la disputa por el control de territorio,
registrada entre las Autodefensas y la guerrilla, por la concentracin de operaciones
militares en algunos de los municipios de esta zona e incluso por la reaccin de las FARC
frente a programas institucionales, como el de Familias guardabosques, y otras propuestas
de erradicacin manual de cultivos. El proceso de desmovilizacin de las Autodefensas
tambin impact la situacin de violencia y de desplazamiento en la regin. Esto se observa
tanto en la continuidad de las acciones de las autodefensas, como en el incremento de las
amenazas en contra de lderes de la poblacin como fue el caso de Barrancabermeja y
la avanzada de las FARC para recuperar territorios que se encontraban bajo el control de
esas organizaciones (grco 24).
Dvila Benavides, Nilson.

Desplazamiento forzado en el
Magdalena Medio 2005 2006.
Un problema que crece frente a
una respuesta estatal insuciente.
Observatorio de Paz Integral del
Magdalena Medio ACNUR.
Barrancabermeja, marzo de 2007.
En: http//www.opi.org.co/docs/
desplazameintoMM2006.pdf.
Grco 24
ndice de concentracin de variables asociadas al desplazamiento en la regin del
Magdalena Medio 2004-2006
% Nuevos grupos
% Enfrentamientos
% Acciones armadas
% Contactos armados
% MAP
% Masacres
% Poblacin nacional
0,00 %
Magdalena medio
%
Poblacin
nacional
1,09 %
0,50 %
%
Municipios
del pas
1,09 %
1,00 %
%
Poblacin
desplazada
4,19 %
1,50 %
%
Masacres
1,41 %
2,00 %
%
Eventos de
erradicacin
1,74 %
2,50 %
%
MAP
2,18 %
3,00 %
%
Contactos
armados
2,40 %
3,50 %
%
Acciones
armadas
0,93 %
4,00 %
%
Enfrentamientos
2,04 %
4,50 %
%
Nuevos
grupos
2,04 %
Fuente: Accin Social, DANE, Indepaz, MAPP - OEA, Ministerio de Defensa Nacional, Ocina del Alto Comisionado para la Paz, Polica
Nacional, Revista Semana, Vicepresidencia de la Repblica. Clculos ACNUR.
108
capitulo 1
2004-2006
San Pablo fue el municipio que ms poblacin expuls durante el perodo comprendido
por este Balance. Cerca de 3.000 personas huyeron de este municipio, como consecuencia
de las presiones de las que han sido objeto por parte de los grupos armados.
Los paramilitares han ensayado medidas de control ms fuertes sobre el abastecimiento
de alimentos, acceso a servicios pblicos y sociales (agua potable, educacin, salud) y
el libre desplazamiento [...]; adems han intentado connar a la poblacin en algunos
corregimientos donde hacen presencia militar (Caabrava, Pozo Azul) para protegerse
de los ataques de la guerrilla [...]. Mientras tanto las FARC y el ELN han prohibido a
los habitantes participar en programas gubernamentales como Familias Guardabosques
[...]. Estas prohibiciones han ocasionado vctimas por asesinato y desplazamiento en
algunos lugares de San Pablo73.
De acuerdo con la informacin del OPI, el desplazamiento de la zona rural del municipio obedeci, entre otras razones, a las siguientes:
1) Las operaciones militares prolongadas y sostenidas que se han desarrollado en
la zona rural del municipio [...]; 2) la persistente presin de los actores armados
ilegales por el control del territorio; 3) los procesos de desmovilizacin de los grupos
paramilitares, ya sea porque las comunidades no depositan conanza en el proceso
o por la zozobra y temor a una retaliacin de las guerrillas, en aquellas zonas que
fueron del control de los paramilitares; 4) a las fumigaciones tambin se les atribuye
una signicativa cuota de desplazamiento74.
73
Gutirrez Lemus, Omar.

Desplazamiento forzoso y
tenencia de la tierra en San Pablo
sur de Bolvar. En: http://www.
opi.org.co/docs/SPablo_Tierras.
pdf .
74
Dvila Benavides, Nilson. Op. cit.
75
Ramrez Parra, Patricia.

Ciudadana y poblacin en
situacin de desplazamiento
interno forzados en el Magdalena
Medio. Barrancabermeja, 2006.
76

Observatorio de Paz Integral
para la Regin del Magdalena
Medio. Desplazamiento interno
forzado en el Magdalena Medio
en el primer semestre de 2005.
Barrancabermeja, 2005.
En diciembre de 2003 se present un fuerte desplazamiento que se extendi hasta el

mes de febrero de 2004, como consecuencia de un ataque de la guerrilla a un campamento
de las Autodefensas en la zona de Pozo Azul. Ms de 480 personas se desplazaron en
esos tres meses. Los problemas de gobernabilidad local, ocurridos con posterioridad al
asesinato de un comerciante, en febrero del 2005, y que generaron el cambio del personal
de la Polica del municipio, incrementaron la tensin local en el primer semestre de ese
ao. En abril de 2005, una menor de 19 meses muri en medio de enfrentamientos entre
las Autodefensas y la guerrilla.
En mayo de 2005, el temor generado por los combates entre el Ejercito y las FARC, en
Cerro Azul y Alto San Juan, provoc desplazamientos masivos de poblacin. De acuerdo
con el seguimiento efectuado en terreno por el ACNUR, 43 familias se desplazaron de
la zona alta de San Pablo, como consecuencia de esos enfrentamientos. Posteriormente,
ms familias se desplazaron de manera individual, como consecuencia de la escasez de
alimentos, originada por los controles establecidos por las autoridades, los cuales afectaron
a comunidades en Alto San Juan y Cao de Oro75. Luego de una emboscada de las FARC
a una patrulla de la Fuerza Pblica, se desplazaron 28 familias de la vereda Cao Hondo76.
Entre mayo de 2005 y enero de 2006, 2300 personas se desplazaron en el municipio.
Barrancabermeja concentr el 16% del total de la poblacin desplazada de estos
municipios. Tanto en su rea urbana como en la rural se presentaron hechos que originaron el desplazamiento de la poblacin. De acuerdo con denuncias de la Defensora del
Pueblo, durante el 2005 se registraron altos niveles de homicidio. Segn esas denuncias,
40 personas fueron asesinadas en los primeros 4 meses de ese ao y 20 ms fueron desaparecidas. De acuerdo con las cifras de expulsin del RUPD, 642 personas se desplazaron
109

77
Entre esos casos se encuentra el

secuestro de Ins Pea en enero
de 2004 y el homicidio de Yamile
Agudelo en enero de 2006.
78
Ramrez Parra, Patricia. Ciudadana

y poblacin en situacin de
desplazamiento interno forzado
en el Magdalena Medio. OPI
ACNUR. En: http:// www.opi.org.
co/docs/Desplazamiento_interno.
pdf .
79
Ibd.
80

Observatorio de Paz Integral
para la Regin del Magdalena
Medio. Desplazamiento interno
forzado en el Magdalena Medio
en el primer semestre de 2005.
Barrancabermeja, 2005.
81
En relacin con el Oriente

antioqueo, en este captulo
estn siendo considerados los
municipios de la subregin
del pramo, de acuerdo con la
subregionalizacin, para efecto
de estudios, propuesta por la
Conferencia Episcopal Colombiana,
en el estudio que elabor sobre
el desplazamiento forzado en
Antioquia. Desplazamiento
forzado en Antioquia, vol. 6,
mayo de 2001.
82
En esta regin estn siendo

considerados, por el especial
impacto del desplazamiento, los
siguientes municipios: Argelia,
Cocorn, Granada, Nario, San
Carlos, San Francisco, San Luis, San
Rafael y Sonsn, en Antioquia, y
Pensilvania y Saman en Caldas.
83
xodo en San Rafael. El

Colombiano. 28 de enero de 1988,
p. 4d. Citado por Conferencia
Episcopal Colombiana.
Desplazamiento forzado en
Antioquia, vol. 6, p. 17, mayo de
2001.
84
Presidencial de Derechos
Humanos. Dinmica reciente
de la confrontacin armada en
Caldas, p. 13.
110
desde Barrancabermeja, entre enero y mayo de 2005. En este puerto sobre el Ro Magdalena fue una constante, tanto el ataque contra organizaciones comunitarias y de derechos
humanos, como las amenazas y el asesinato en contra de lderes de la Organizacin
Femenina Popular (OFP)77. La situacin de violencia registrada en el 2005 hizo que el
desplazamiento se incrementara en un 44% con respecto a lo registrado en el 2004.
De conformidad con el seguimiento efectuado por el OPI, el corregimiento de Cinaga
del Opn se encuentra en una grave situacin de riesgo, al extremo de haber sido objeto
de alerta temprana por parte del CIAT. Sin embargo, esta alerta no logr contrarrestar
que durante enero y junio de 2005 las zonas de mayor expulsin en Barrancabermeja,
fueron precisamente, las veredas Los eques, La Florida y la Colorada78, pertenecientes
a ese corregimiento. Adems, en octubre de 2005 la comunidad de Cinaga del Opn,
denunci ante la Misin de Apoyo al Proceso de Paz de la OEA los atropellos cometidos
por los paramilitares en dicha regin79.
Otros municipios de esta regin tambin sufrieron con intensidad el problema del
desplazamiento. Uno de estos es Cantagallo, de donde huyeron ms de 1500 personas
por la violencia. Este municipio fue uno de los que registr desplazamientos como consecuencia de las amenazas efectuadas por la guerrilla en contra de la poblacin vinculada a
programas de erradicacin manual de cultivos. En particular, la vereda Santo Domingo, en
junio de 2005, registr desplazamientos como consecuencia de las referidas amenazas80.
Similar situacin afect a la poblacin de Barranco de Loba, de la cual se desplazaron
en el mes de febrero de 2006 697 personas por esa causa, siendo este el mayor desplazamiento masivo registrado en la regin entre el 2004 y el 2006.
Regin del Oriente Antioqueo81 y del norte de Caldas82. Entre el 2004 y 2006 se
present una estrecha relacin entre la dinmica del conicto y la del desplazamiento en
estas dos regiones. Pese a que, desde nales de los ochentas, el oriente de Antioquia ha
sido una de las principales regiones expulsoras de poblacin desplazada83, la incursin
de las Autodefensas en esta zona, en la segunda mitad de la dcada de los noventa, y el
crecimiento de los cultivos de hoja de coca a nales de esa dcada, incrementaron los
niveles de violencia y de desplazamiento en la regin.
Por su parte, el norte de Caldas se vio afectado desde el 2000 por la disputa entre
las Autodefensas y la guerrilla, confrontacin que, como lo seala el Observatorio de
Derechos Humanos de la Vicepresidencia de la Repblica, se ha escenicado en la
zona montaosa de esta ltima regin84, y se ha visto reejada en el incremento del
desplazamiento desde el ao 2002. De acuerdo con la Vicepresidencia de la Repblica,
es a nales de los noventa que en los municipios de Pensilvania y Saman empezaron
a desarrollarse cultivos de coca, hecho que hace parte de los detonantes de la disputa
territorial entre las FARC y las Autodefensas. Con la disputa por el control del territorio,
se incrementaron tambin los casos de accidentes con MAP, presentndose 86 en Saman
y 16 ms en Pensilvania.
El municipio que registr la situacin humanitaria ms crtica, durante el perodo
de estudio de este Balance, fue el municipio de Saman, el cual concentr el 31% del
desplazamiento entre el 2004 y el 2006. En esos tres aos, 11.268 personas se vieron
obligadas a desplazarse como consecuencia del conicto.
capitulo 1
2004-2006
85
De acuerdo con el informe de la

Sala de Situacin Humanitaria
de OCHA se present el
desplazamiento de por lo menos
5000 campesinos, en su mayora
habitantes de corregimientos de
Pensilvania y Saman, a los cascos
de los municipios de Saman y de
Florencia (sic). Los desplazamiento
se presentaron como consecuencia
del inicio de fumigaciones para
erradicar la coca, especialmente en
la zona del oriente, en lmites con
el departamento de Antioquia.
Humanitaria. Informe de abril del
2005.
86
OCHA. Situacin de
desplazamiento en Antioquia y
Caldas. 10 de agosto de 2006.
87
Ibd.
88

Humanitaria. Informe enero/
febrero 2006, vol. 5 n 2. En: http://
www.colombiassh.org/temp/
informes.php, p.5.
Los hechos ms graves en materia de desplazamiento se presentaron en abril de

2004, abril de 2005 y noviembre de ese mismo ao. En el primer caso, la masacre de
6 campesinos y los combates en la regin del corregimiento de Florencia, originaron
el desplazamiento de ms de 600 personas. En abril de 2005 se present el desplazamiento masivo de mayores proporciones (6214 personas, de acuerdo con el registro
del RUPD). De acuerdo con la Sala de Situacin Humanitaria (SSH) de OCHA, este
desplazamiento estuvo asociado al inicio de las operaciones de fumigacin, tanto en el
oriente de Antioquia como en esta zona del norte de Caldas85. En noviembre de 2005
una amenaza de las FARC produjo el desplazamiento de cerca de 2200 personas de las
veredas del corregimiento Encimadas, en el marco de enfrentamientos entre las FARC
y las Autodefensas86.
De acuerdo con el seguimiento efectuado por la SSH, en el mes de julio de 2006 se
present un nuevo desplazamiento de 1126 personas en el corregimiento de Florencia.
Este desplazamiento no se encuentra en los registros del RUPD. En esa ocasin, de
acuerdo con el citado informe de la SSH, los hechos que habran motivado el desplazamiento estaran relacionados con maltratos por parte del Ejrcito, la muerte de tres
campesinos atribuida por las comunidades desplazadas a la Fuerza Pblica y la presin
de las FARC para que sean suspendidas las fumigaciones de los cultivos ilcitos87.
En este mismo perodo huyeron por la violencia 4843 personas del municipio de
Argelia, en el departamento de Antioquia, siendo este el segundo municipio en cifras
de expulsin de la regin. En un solo mes se concentr el 46% de este desplazamiento,
cuando de acuerdo con el RUPD 2221 personas se vieron forzadas a desplazarse como
consecuencia de los combates y del bloqueo que venan soportando en la regin. Al igual
que en el caso de Saman, en agosto del 2006, cuando se present el desplazamiento de
al menos 985 personas, fueron la presiones ejercidas por la guerrilla, como respuesta a
las operaciones de fumigacin de cultivos ilcitos, las que propiciaron el desplazamiento
masivo de la poblacin.
De acuerdo con los reportes del SAT de la Defensora del Pueblo, citados por la
SSH:
esta regin del pas se encuentra en riesgo a causa del incremento e intensicacin
de acciones armadas y prcticas de control territorial sobre las zonas rurales, por parte
de la guerrilla. En este marco, el grupo armado ha recurrido al uso de minas y otros
remanentes explosivos de guerra en caminos, trochas veredales, bocatomas de agua y
bienes civiles (casas y escuelas); al bloqueo del transporte intermunicipal e interveredal,
a la restriccin a la circulacin de personas, bienes e insumos indispensables para
la supervivencia de la poblacin civil; la obstaculizacin del trabajo de las misiones
humanitarias; a las intimidaciones y amenazas contra la poblacin rural. [...] Reportan
adems que es de prever en este contexto, la agudizacin de la crisis humanitaria de
los habitantes en municipios como Argelia, debido a los fenmenos desplazamientoretorno-desplazamiento o de desplazamiento-retorno-connamiento, a los que est
sometida la poblacin por parte de los actores armados88.
Al igual que lo ocurrido en Argelia, el municipio de Nario, en Antioquia, se vio
111

fuertemente afectado en agosto de 2006 por las presiones ejercidas por las FARC para
impedir el desarrollo de operaciones de fumigacin en la zona. En esa ocasin, de acuerdo
con las cifras del RUPD, se registr el desplazamiento de 1202 personas. Entre el 2004
y el 2006, en Nario fueron expulsadas 3280 personas, siendo la situacin ms grave la
registrada en agosto de 2006.
En el municipio de San Carlos fueron expulsadas 2600 personas entre el 2004 y el
2006. De igual manera, han sido atacadas las comunidades retornadas. As ocurri en
julio de 2004, en la zona de Jordn de este municipio, cuando fueron asesinados ocho
campesinos. Como consecuencia de ello, entre julio y septiembre de ese ao cerca de
700 personas huyeron de este municipio. Estos hechos se vieron agudizados por las
restricciones a la movilidad, impuestas por la guerrilla en la zona, tanto en ste como en
otros de los municipios del Oriente Antioqueo.
Grco 25
ndice de concentracin de variables asociadas al desplazamiento en el Sur Oriente de
Antioquia y el Norte de Caldas 2004-2006
% Nuevos grupos
% Enfrentamientos
% Acciones armadas
% Contactos armados
% MAP
% Masacres
% Poblacin nacional
0,00 %
2,00 %
4,00 %
6,00 %
%
%
%
%
%
erradicacin
Sur oriente de Antioquia 0,42 %
y norte de Caldas
1,00 %
5,97 %
5,65 %
2,52 %
8,00 %
%
MAP
13,18 %
10,00 %
12,00 %
14,00 %
%
%
%
%
Contactos Acciones Enfrentamientos Nuevos
armados armadas
grupos
7,21 %
2,31 %
4,08 %
1.14 %
112
capitulo 1
2004-2006
Como se observa en el grco 25 hay un impacto desproporcionado sobre todas las

variables que para efectos de este seguimiento se han asociado al desplazamiento. Las
acciones de los grupos armados al margen de la ley han sido dirigidas principalmente en
contra la poblacin civil. Mientras el nivel de concentracin de las acciones armadas es del
2,31%, los niveles de concentracin de masacres y de incidentes con MAP son del 5,65%
y del 13,18%, respectivamente.
Este regin, cuyos municipios corresponden al 1% del total de los municipios del
pas, fue el escenario del 7,21% de los contactos armados efectuados por iniciativa de las
autoridades y del 2,52% de los eventos de erradicacin. Como se seal, varios de los
principales eventos de desplazamiento forzado de la poblacin tuvieron relacin con la
presin de las FARC para evitar la continuidad de las operaciones de erradicacin que se
desarrollaban en la regin.
113
2
Evolucin de la poltica
pblica de atencin a la
poblacin desplazada
por la violencia
115
Contenido
121
Aportes de la Sentencia T-025 y de la jurisprudencia de la

Corte Constitucional a la construccin de polticas pblicas
128
Enfoque de la poltica de atencin a la poblacin desplazada

por la violencia
141
Proteccin de los derechos de las personas desplazadas en

su calidad de vctimas del delito de desplazamiento forzado
141
Impunidad en la sancin del delito de desplazamiento
145
La reparacin de los derechos de la poblacin desplazada por

la violencia
151
Proteccin y restitucin de la tierra abandonada o de la que

fue despojada la poblacin desplazada
168
Durante el trayecto (Fragmento)

leo sobre tela
140 x 120 cms.
Claudia Garca O.
Ejercicio del derecho a la participacin efectiva por parte de

la poblacin desplazada
capitulo 2
EVOLUCIN DE LA POLTICA PBLICA DE ATENCIN
A LA POBLACIN DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA
ACNUR. Balance de la poltica pblica

de prevencin, proteccin y atencin
al desplazamiento interno forzado en
Colombia agosto 2002 - agosto 2004.
Bogot, diciembre 2004, p. 53
El perodo de anlisis de este Balance, 20042007, coincide con la etapa de mayor desarrollo de la poltica pblica de atencin a la poblacin desplazada. Este desarrollo ha estado
enmarcado en el cumplimiento de la Sentencia T-025, fallo en el que la Corte Constitucional
(la Corte) declar la existencia de un estado de cosas inconstitucional (ECI), en relacin con
la respuesta estatal al desplazamiento interno forzado.
El seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-025 ha sido tan intenso que no ha
dado espacio para reexionar acerca del signicado del conjunto de principios, conceptos
y herramientas que han sido producidos, muchos de los cuales trascienden a la sentencia
misma e incluso a la poltica de atencin a la poblacin desplazada.
Para el anlisis de polticas pblicas el fondo del debate se encuentra en la tensin
que se genera en torno a la posibilidad de incorporar, en el ciclo de la poltica pblica, el
enfoque de derechos como modelo de aproximacin al diseo, la ejecucin y la evaluacin
de las mismas.
Desde un enfoque de derechos, la poltica pblica debe ser entendida como un instrumento para la realizacin de los derechos de la poblacin internamente desplazada, que
constituyen el correlato de las obligaciones del Estado1. En trminos prcticos, el enfoque
de derechos lo que propone es que en la poltica pblica se reconozca el contenido de las
obligaciones del Estado.
Tradicionalmente, el debate se vea limitado, de una parte, a la enunciacin normativa del deber ser y a la presentacin tcnica de la imposibilidad de su alcance, dadas las
limitaciones impuestas por las restricciones en recursos, y de otra parte, a la exposicin del
poder ser, sin encontrar vas comunes de solucin a estas dos posturas.
Lo que se ha venido presentando con posterioridad a la Sentencia T-025 es el encuentro
de salidas entre estas dos aproximaciones, que estn obligadas a coexistir. Los encargados
de hacer las polticas tienen que conocer sus posibilidades de accin. Lo cual implica tener
claridad sobre la dotacin de recursos existentes y sobre sus posibilidades de expansin.
Pero al mismo tiempo, deben reconocer los objetivos superiores de su intervencin. Esto
implica tener claridad sobre los valores y principios que ordenan su actuacin, sus obligaciones frente a determinada situacin y las restricciones que el propio deber ser tambin
les impone por ejemplo, el mnimo de proteccin de los derechos, que an en un escenario
de escasez no puede ser desconocido.
117

Para evitar llegar a este escenario, la

Corte ha abordado de manera distinta
el seguimiento al cumplimiento de la
Sentencia T025, si se compara con
el seguimiento que le ha efectuado
a otras declaraciones de ECI que ha
realizado en el pasado.
El propsito de lograr el mayor
impacto posible con la declaracin
del ECI se evidenci, por ejemplo,
con la incorporacin de un criterio
de responsabilidad individual en los
autos 176, 177 y 178 de 2005 y con la
remisin de las solicitudes de apertura
de un incidente de desacato, que
fueron presentadas ante la Corte y que
fueron remitidas por esta corporacin,
mediante los autos 333, 334 y 335 de
2006, a uno de los jueces que conoci
en primera instancia uno de los expedientes de tutela que fue acumulado
en la Sentencia T025.
Aunque la intervencin del Congreso

de la Repblica ha sido contradictoria,
si se tiene en cuenta que, por un lado,
ha promovido medidas legales que
podran ser lesivas para los intereses
de la poblacin desplazada, por otro
lado present y discuti el proyecto de
ley en el que se declara el 2007 como
el ao de los derechos de la poblacin
desplazada y ha convocado a debates
sobre la respuesta ofrecida al problema del desplazamiento. Estos hechos
hacen que el Congreso de la Repblica
tambin pueda ser tenido en cuenta
como un promotor de la efectividad
de la poltica de atencin y proteccin
a la poblacin desplazada.
118
En otras palabras, la escasez en la dotacin de recursos lo que establece es el reto de

priorizar con el propsito de maximizar el disfrute de los derechos de la poblacin. La
eciencia en el uso de los recursos es un criterio bsico pero subordinado a la ecacia en el
avance gradual hacia la realizacin de los derechos.
La declaracin del ECI y la ruta de superacin que desde el principio plante la Corte,
ofrecen lineamientos concretos a los encargados de hacer las polticas para conciliar el
problema de la escasez con el cumplimiento de las obligaciones del Estado.
Estos lineamientos promueven la efectividad de las polticas pblicas, pero no de cualquier poltica, sino de una que se ajuste a un orden de valores constitucionalmente aceptable.
Esa efectividad es el reto que asumen las autoridades con el propsito de superar el ECI.
Un eventual fracaso de ese propsito sera el peor de los escenarios posibles: uno en el cual,
luego de la intervencin de todas las autoridades estatales, incluido el mximo tribunal
constitucional, no se logra la efectividad de la respuesta estatal2.
En la discusin sobre la poltica de atencin a la poblacin desplazada se ha dado un
debate permanente acerca del signicado y alcance del enfoque de derechos como eje articulador de la poltica, hecho que ha permitido identicar las resistencias y los problemas
prcticos de aplicacin de este enfoque. El lenguaje de la eciencia ha venido siendo enriquecido con las discusiones acerca del contenido de las obligaciones del Estado y con la
construccin de mecanismos de evaluacin a partir de criterios como el de goce efectivo de
los derechos (GED) de la poblacin desplazada.
La interaccin entre el ejecutivo, la Corte Constitucional y los rganos de control ha
sido una caracterstica de este perodo. Si bien siempre se ha dado colaboracin entre estas
instancias, el proceso de seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-025 ha propiciado
un intercambio ms uido y una mayor integracin entre estas instituciones.
Numerosos rganos del Estado se han integrado desde sus competencias a la respuesta
a favor de la poblacin desplazada. La poblacin ha contado con ms espacios de participacin y algunas de sus ms visibles organizaciones han ganado el reconocimiento como
actores en la superacin del problema que los aqueja.
Para el ciclo de polticas pblicas, el mayor compromiso de otros rganos del Estado tiene
una signicativa relevancia. Hace que el Estado en su conjunto se comprometa con la efectividad
en la respuesta. En el extremo, por ejemplo, la ausencia de una respuesta efectiva no slo evidenciara los problemas en la gestin desde el ejecutivo, sino el dbil impacto de la labor conada
por la Constitucin a otros rganos del Estado. En este orden de ideas, la actuacin simultnea
del ejecutivo y de los rganos legislativo3, judicial de control, propicia una respuesta que:
a. otorga al problema del desplazamiento un orden principal en la agenda de poltica pblica,
en la medida en que, adems de visibilizar las necesidades de respuesta, promueve a travs
de sus requerimientos rdenes judiciales, solicitudes de informacin, presentacin
de informes, etc la permanente accin institucional;
b. se ajusta teniendo como referente los valores constitucionales y los nes del Estado
colombiano;
c. se corrige permanentemente dado que hay procedimientos para identicar vacos y
problemas en la gestin de la respuesta;
d. supera la visin formal de la poltica, segn la cual, en su formulacin se cumple el ciclo
de la misma. Es decir, se trata de una respuesta que busca ajustarse a los criterios de
seriedad y coherencia plasmados en la jurisprudencia constitucional.
captulo 2
Corte Constitucional (CC). Auto 176

de 2005 de seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T025 de
2004.
Pese a los avances que se han logrado en la consolidacin del enfoque de derechos, el
lenguaje de los derechos contina siendo extrao para los encargados de hacer las polticas.
La poltica sigue siendo concebida como un n en s mismo y no como un medio para la
realizacin de los derechos de las personas, constituyendo sta el n esencial del Estado.
Los encargados de hacer las polticas maniestan sus temores frente a las restricciones
que impone la dotacin de recursos; la necesidad de atender simultneamente diferentes
sectores de poblacin y en distintos mbitos; la importancia de lograr equidad frente a
otros sectores de poblacin y de la magnitud de la accin armativa a favor de la poblacin
desplazada. De igual manera, son recurrentes sus preocupaciones frente al impacto que en
trminos de gobernabilidad puedan generar las expectativas creadas por el reconocimiento
de los derechos dentro de la formulacin de programas y proyectos.
Estas preocupaciones no necesariamente aoran en la discusin de cualquier poltica
pblica o no necesariamente han salido a ote en los debates de formulacin de programas
en benecio de otros sectores de poblacin, como pueden ser, por ejemplo, los programas
de atencin a la poblacin desmovilizada.
Tener a la poltica pblica como un medio genera que los retos tradicionalmente reconocidos en los debates de polticas sean vistos de una manera distinta. Esta manera de asumir
la poltica pblica trae consigo un conjunto de valores que, como punto de partida, permitiran identicar qu tipo de acciones y programas del Estado contribuyen efectivamente a
la materializacin de los derechos de la poblacin y cules resultan inocuos.
El enfoque de derechos reconoce las restricciones impuestas por la dotacin de recursos.
Frente a ellas establece la obligacin de buscar alternativas para ampliar en el mediano plazo
las fronteras existentes y propone rdenes de priorizacin de las acciones del Estado, en los
que los intereses de los sectores de poblacin con ms necesidades y menos capacidades
de representacin en el debate democrtico se vean protegidos.
El enfoque de derechos reconoce la necesidad de atender las demandas provenientes
de toda la poblacin, razn por la cual invita a evaluar el impacto de las acciones sobre la
situacin de otros sectores no beneciados por las polticas o afectados directa o indirectamente por ellas. De all que, en trminos de nanciamiento de la poltica de atencin a las
personas en situacin de desplazamiento, se haya precisado que la atencin a esta poblacin
no puede signicar la desatencin de otros grupos poblacionales que enfrentan condiciones
similares de vulnerabilidad4.
En la medida que este enfoque reconoce tanto las restricciones como las mltiples
demandas, reconoce tambin el carcter gradual y el avance progresivo de las respuestas.
Lo que no acepta es el aplazamiento indenido ni el retroceso deliberado en las respuestas
institucionales.
En el debate de polticas pblicas continan emergiendo los dilemas tradicionales que han
estado presentes desde la discusin de la Ley 387, tales como la magnitud de la accin armativa
y lo que sta pueda implicar en trminos de generacin de incentivos perversos, que lleven a la
aceleracin del proceso migratorio hacia las ciudades o por los problemas de riesgo moral que
llevan a los no desplazados a presentarse como tales para obtener los benecios estatales. Sin
embargo, adems del planteamiento del dilema, las autoridades no han presentado alternativas
para superar los posibles impactos no deseados en la aplicacin de la poltica.
En relacin con el grado de especicidad que debe otorgarse a la atencin a la poblacin
desplazada, las autoridades continan mostrando su preferencia por medidas en las que los
119

niveles de especicidad sean los menores posibles. Con este mecanismo buscan i) prevenir
los efectos perversos de las medidas, ii) alcanzar mayores economas a escala, iii) propiciar
la mayor integracin posible entre poblacin desplazada y no desplazada y iv) facilitar la
operatividad de las polticas.
Los programas estatales estn buscando propiciar las mejores condiciones para el logro
de soluciones duraderas, que permitan superar la situacin de desplazamiento. Por eso,
buscan integrar la respuesta en las diferentes fases de atencin e incorporar de manera masiva
a la poblacin desplazada dentro de la oferta existente de servicios sociales del Estado. Sin
embargo, el nfasis de la visin gubernamental es la atencin a la vulnerabilidad en la que
se encuentran las personas desplazadas, dando tan slo un incipiente reconocimiento a su
condicin de vctimas del conicto y del delito de desplazamiento forzado.
En sntesis, en materia de anlisis de polticas pblicas, la riqueza del proceso que se ha
venido registrando en Colombia parece refundirse en medio de los ritmos acelerados que
ha impuesto la necesidad de mostrar los resultados obtenidos mediante la respuesta que
el Gobierno ha venido ofreciendo a la poblacin desplazada por la violencia, y del debate
judicial acerca del grado de avance en el proceso de superacin del ECI. Con esto se est
corriendo el riesgo de desaprovechar el conjunto de principios, conceptos e instrumentos
que durante estos tres aos se ha ido construyendo.
120
capitulo 2
APORTES DE LA SENTENCIA T-025 Y DE LA JURISPRUDENCIA

DE LA CORTE CONSTITUCIONAL A LA CONSTRUCCIN
DE POLTICAS PBLICAS
En el intento de lograr la efectividad de los derechos de la poblacin a travs las polticas
pblicas, la Corte ha sealado un conjunto de lineamientos o de directrices bsicas, que
puede ser aplicados a sta o a cualquier otra poltica pblica.
Por su claridad y sencillez, estas directrices constituyen una hoja de ruta que est
llamada a ser empleada por los encargados de la formulacin y ejecucin de polticas y, en
particular, para dar aplicacin prctica a principios como el de progresividad, o para determinar cmo se puede medir el mayor esfuerzo con el mximo de recursos disponibles
previsto en el Pacto Internacional de Derechos Econmicos Sociales y Culturales y en otros
instrumentos internacionales que consagran este tipo de derechos.
Principio de coherencia. El punto de partida de una respuesta efectiva, est en la solidez
de la poltica pblica, a la cual se le exige que sea coherente:
La coherencia apunta a que exista concordancia entre, de un lado, lo que promete
el Estado y, de otro lado, los recursos econmicos y la capacidad institucional para
cumplir lo prometido, mxime si las promesas se han transformado en normas jurdicas.
La coherencia exige que si el Estado crea un derecho prestacional especco por va
de una ley, prevea que debe contar con los recursos para garantizar su goce efectivo
y con la capacidad institucional para atender la demanda de servicios generada por la
creacin de ese derecho especco.5
CC. Sentencia T025 de 2004, numeral

8.3.1.
Esta visin inicial y parcial del desarrollo del principio de coherencia fue
tomada por el ACNUR en el balance
de polticas pblicas 2002 2004. Ver:
agosto 2002 agosto 2004, p. 87.
Este concepto fue expuesto por el

Magistrado Manuel Jos Cepeda
en el evento de presentacin de la
Comisin de Seguimiento, realizado
en la Universidad de los Andes el 17
de noviembre de 2005.
CC. Sentencia T025 de 2004. Ordinal

segundo, literal a.i de la parte resolutiva.
CC. Auto 218 de 2006, parte 2, numeral 2.1.
10
CC. Auto 177 de 2005, numeral 18 i)

y ii).
11
CC. Auto 218 de 2006, parte 2, numeral 5.3.2.
Sin embargo, esta coherencia va ms all de la relacin entre el contenido de la poltica

y los recursos que se asignan para alcanzar los objetivos de la misma6. Desde el enfoque
de derechos, lo que se espera de una poltica es que la solucin dada a travs de ella,
frente a un determinado problema, garantice la correspondencia entre nes, medios y
mecanismos, en donde los nes estaran determinados por el conjunto de las obligaciones
del estado y su correspondiente correlato de derechos , los medios por el contenido
de la poltica a travs de la cual se pretende alcanzar los nes, y los mecanismos por las
condiciones materiales que se establecen para que las polticas medio logren los
objetivos propuestos7.
Conocimiento mnimo del problema. La respuesta a un problema que pretende ser
atendido por el Estado requiere un conocimiento detallado del mismo, en particular, en
relacin con el contenido de las obligaciones de las autoridades y las competencias institucionales para atenderlo, y frente al nmero de personas afectadas, sus caractersticas y el
tipo de afectacin que se est generando sobre sus derechos8. Si no se conoce la situacin
la poltica pblica [...] se encuentra formulada sobre presupuestos que no corresponden
a la dimensin real del problema que se pretende atender9.
El conocimiento del problema implica, al mismo tiempo, el conocimiento claro del
entorno en el cual el mismo va a ser solucionado. Por eso, es necesario conocer el mbito
local. Hay en consecuencia que contar con un conocimiento mnimo comn de todos los
municipios en donde el problema se maniesta10. Si no se cumple con este requisito, se
corre el riesgo de que se desconozcan las variaciones y especicidades regionales del
problema, que tiene caractersticas regionales e incluso locales11.
121

Mximo de recursos disponibles y avance progresivo. Este conocimiento es el requisito

indispensable para calcular la magnitud del esfuerzo nanciero que deben efectuar las autoridades para garantizar la atencin a la poblacin12. Los clculos correspondientes deben
ajustarse a los cambios que se presenten en la dinmica del problema y a las modicaciones
en los costos unitarios de la atencin13.
Costo de los derechos. Esta estimacin se debe efectuar en relacin con todas las
acciones del Estado involucradas en la respuesta encaminada a proteger todos los derechos,
no slo los derechos econmicos y sociales, porque
12

10.1.1.
13
De acuerdo con lo indicado por la

Corte, el ejercicio de estimacin
requiere ajustes permanentes, que
incluyan, entre otros, las personas
atendidas, los nuevos registrados, y
eventuales cambios en los costos de
la prestacin de los servicios y en las
obligaciones legales y constitucionales
con los desplazados. Ver: CC. Auto
176 de 2005, numerales 5 y 8.4.1 ii)
14

8.1.
15
Ibd., numeral 10.1.1.
16
Ibid.
17
De acuerdo con el numeral 8.3 del

Auto 176 de 2005 debe haber una
descripcin explcita de la prioridad
asignada por cada organismo a la atencin de la poblacin desplazada.
18
En los procesos de priorizacin en la

asignacin de recursos debe asegurarse a todos los desplazados el goce
efectivo de sus derechos [mnimo de
proteccin] sealados en el apartado
9 [de la Sentencia T025]. Ver: CC.
Sentencia T025, numeral 10.1.1.
19
Para la Corte el ritmo mediante el

cual se avanzar hasta cumplir los
objetivos jados, habr de ser razonable, pero sostenido y progresivo, y as
constar en el cronograma pblico. A
su vez, la razonabilidad mencionada,
depender de las limitaciones scales
y macroeconmicas, pero tambin,
de la prelacin constitucional que
tiene el gasto destinado la poblacin
desplazada dentro del gasto pblico
social. Ver: CC. Auto 176 de 2005,
numeral 8.4.1. ii).
20
CC. Auto 176 de 2005, numeral 8.2.
21
Ibd.
122
en determinadas circunstancias el goce efectivo del derecho a la vida en condiciones

de dignidad y de otras libertades bsicas puede depender de acciones positivas de las
autoridades para garantizar la dimensin prestacional de tales derechos y libertades.
Tales acciones positivas, cuando estn dirigidas a responder a las necesidades de muchas
personas, pueden desarrollarse progresivamente para garantizar la efectividad de la faceta
programtica y prestacional de un derecho constitucional, siempre que los mnimos de
satisfaccin hayan sido asegurados a todos.14
En desarrollo del principio de coherencia, el paso siguiente es garantizar la asignacin

de recursos correspondiente. Si se carece de la capacidad para nanciar la poltica, se deben
plantear medidas encaminadas a establecer cmo, en el mediano plazo, se pueden conseguir
los fondos necesarios, sin que sea posible aplazar indenidamente las medidas.
Para ello, el Estado debera:
a. identicar fuentes complementarias de recursos que incluyan la gestin con autoridades
locales, con el sector privado y con la comunidad internacional15;
b. planicar el esfuerzo presupuestal que puede hacerse para cada vigencia scal hasta
lograr las metas de nanciacin establecidas16;
c. asignar recursos de acuerdo con:
1. Capacidad general de consecucin de recursos.
2. Prelacin constitucional17, entendida sta como la prioridad que tiene el gasto para la
poblacin desplazada dentro del gasto social del Estado y medida como la proporcin
del total de recursos que la institucin correspondiente asigna a la atencin a la poblacin desplazada, dados el impacto de la intervencin del sector institucin dentro
del GED de la poblacin y de la satisfaccin del mnimo de proteccin18, y el dcit de
nanciacin de los componentes de competencia de la entidad19.
3. Capacidad de ejecucin de la entidad correspondiente, en particular porque la
administracin no tiene la infraestructura para ejecutar de manera inmediata todo el
monto estimado [...] lo cual puede llevar a un desperdicio y desaprovechamiento de
los recursos20. Es decir, se reconoce la importancia de la eciencia en la asignacin
de los recursos.
Principio de especicidad. Asignados los recursos y establecido un orden de priorizacin de las acciones y de las inversiones, las entidades correspondientes deben plantearse el
compromiso de cumplir con los resultados previstos y garantizar la destinacin de los recursos
para lograr los objetivos trazados. Por ello, deben identicar de manera especca los recursos
que estarn destinados a la atencin de la poltica, sobre todo con el propsito de evitar que
se diluya en las partidas o programas generales para la poblacin vulnerable21.
captulo 2
El principio de especificidad en el presupuesto tiene especial importancia en el

desarrollo de polticas diferenciales. Es comn que, de manera genrica, se seale que las
polticas tendrn en cuenta las necesidades particulares de los sujetos de especial proteccin
constitucional o de los pueblos indgenas y comunidades afro descendientes. Pero luego,
la manifestacin de la administracin no logra materializarse, en parte, porque no han sido
previstos los recursos que garantizarn el cumplimiento de ese objetivo.
Sistema de seguimiento y control. Como todo ciclo de poltica pblica, la Corte
ha planteado la necesidad de contar con indicadores que controlen, tanto el proceso de
formulacin y ejecucin de la poltica, en particular, el funcionamiento de los mecanismos
de coordinacin, como el impacto de la misma. La contribucin de la Corte, en este campo,
es la exigencia de medir los resultados de conformidad con los nes, es decir, a partir del
criterio del GED que la poltica pretende proteger o promover.
Para monitorear y evaluar la gestin y los resultados de la poltica pblica, la Corte ha
propuesto un modelo de seguimiento que incluye, tanto el desarrollo de instrumentos de
autoevaluacin por parte del ejecutivo, como la colaboracin armnica con los rganos de
control, en el mbito de su competencia, y la promocin del control ciudadano por parte
de las organizaciones de los propios beneciarios u otras organizaciones sociales que
promueven la defensa de sus derechos. Es decir, con esta propuesta operativa de seguimiento se estara robusteciendo en la prctica el sistema democrtico y fortaleciendo la
participacin ciudadana como elemento esencial del Estado social de derecho. Este sistema
de rendicin de cuentas
involucra al conjunto de las instituciones del Estado y a instancias de la sociedad en el
ejercicio de evaluacin conjunta de la respuesta estatal. Este sistema [...] cobra mayor
relevancia en un contexto de conicto y tratndose de las vctimas causadas por ste
[...] este sistema se puede resumir en:
i) El Estado debe contar con un sistema de autoevaluacin, basado en indicadores
claros y metas precisas;
ii) la informacin de los resultados de la gestin debe ser compartida a los rganos
de control del Estado, a las organizaciones no gubernamentales que trabajan el
tema y a los beneciarios de las polticas;
iii) los rganos de control que evalan la transparencia y eciencia en el manejo de
los recursos Contralora General de la Repblica, comportamiento de los
funcionarios Procuradura General de la Nacin y la vigencia de los derechos
humanos Defensora del Pueblo, deben emitir conceptos peridicos sobre el
desempeo de las instituciones;
iv) las organizaciones de la sociedad y las organizaciones de la poblacin pueden
emitir informes evaluativos de los resultados de las polticas.
22
Celis, Andrs. La proteccin de

desplazados internos desde la Corte
Constitucional. Rol de la Corte Constitucional en Colombia. ACNUR.
Bogot, noviembre de 2006.
[...] Como se observa es un mecanismo que fortalece los mecanismos de

control del Estado y determina unas reglas del juego claras para que la
poblacin vea de manera precisa cmo puede aportar en la construccin de
polticas pblicas. 22
Participacin de la poblacin. Finalmente, se han establecido un conjunto de reglas

en relacin con la participacin de la poblacin en las decisiones que a afectan, en especial
123

23
24
CC. Sentencia T-025 de 2004, aparte

10.1.2; Auto 177 de 2005, prrafo 18,
numerales vii y viii; Auto 178 de 2005,
prr. 11, numerales vii y viii.
Dentro de los fallos proferidos por
la Corte Constitucional en relacin
con el tema del desplazamiento se
encuentran: T-078 de 2004; T-327 de
2004; T-419 de 2004; T-539 de 2004;
T-728 de 2004; T-740 de 2004; T-770
de 2004; T-813 de 2004; T-859 de
2004; T-976 de 2004; T-1094 de 2004;
T-1132 de 2004; T-029 de 2005; T-042
de 2005; T-097 de 2005; T-175 de 2005;
T-264 de 2005; T-312 de 2005; T-375
de 2005; T-563 de 2005; T-640 de 2005;
T-686 de 2005; T-882 de 2005; T-971
de 2005; T-988 A de 2005; T-1076 de
2005; T-1144 de 2005; T-086 de 2006;
T-138 de 2006; T-468 de 2006; T-585
de 2006; T-754 de 2006; T-839 de 2006;
T-919 de 2006; T-1037 de 2006.
124
si corre el riesgo de que esas decisiones se conviertan en medidas de carcter regresivo

frente a sus derechos. Estas reglas establecen las condiciones para que la interaccin entre
el funcionario y el ciudadano sea construida a partir del respeto mutuo.
En este orden de ideas, la participacin efectiva implica no slo la asistencia a reuniones
y a espacios de toma de decisin sino que, adicionalmente, establece la obligacin para el
funcionario de escuchar la opinin de los desplazados y de valorarla seriamente. No signica lo anterior que las autoridades deban concertar con la poblacin sus decisiones, pero
s fundamentar por qu la opinin de sta es incorporada o no dentro de una determinada
decisin de poltica23.
Como se observa, estos principios y conceptos desarrollados por la Corte involucran
elementos bsicos que pueden ser tenidos en cuenta dentro del proceso de formulacin y
ejecucin de cualquier poltica y ofrecen instrumentos para la incorporacin del enfoque
de derechos dentro de las polticas pblicas.
As como el aporte de la T-025 no se agota en el seguimiento al cumplimiento de la misma,
el aporte de la Corte tampoco se agota en esta sentencia. Al menos 35 fallos ha proferido la
Corte desde febrero de 2004 relacionados con la proteccin de los derechos fundamentales
de personas desplazadas24. Muchos de ellos reiteran la jurisprudencia existente, al tiempo
que otros ofrecen insumos adicionales para la promocin de respuestas efectivas a favor de
la poblacin desplazada.
Las consideraciones planteadas en algunos de esos fallos resultan de especial utilidad
en materia de:
a. Sistema de registro de la poblacin desplazada, el cual debe concebirse como una
herramienta orientada a la racionalizacin de las polticas de atencin y proteccin de
tal poblacin y no como un presupuesto ineludible para asumir esa calidad (Sentencia
T-770 de 2004).
b. Proteccin de funcionarios pblicos amenazados, entre los que sobresalen los servidores
pblicos de los sectores de salud, educacin, personeros municipales y secretarios de
despacho de las alcaldas (Sentencias T-539 de 2004; T-813 de 2004; T-852 de 2004;
T-976 de 2004; T-1132 de 2004; T-685 de 2005 y T-988 A de 2005).
c. Contenido del derecho a la vivienda para la poblacin desplazada, desarrollado
detalladamente por la Sentencia T-585 de 2006.
En conclusin, este tribunal ha reconocido en su jurisprudencia que el derecho
a una vivienda digna es un derecho fundamental de las personas desplazadas
por la violencia susceptible de ser protegido mediante la accin de tutela, y que
es una obligacin de las autoridades i) reubicar a las personas desplazadas que,
debido al desplazamiento, se han visto obligadas a asentarse en terrenos de alto
riesgo; ii) brindar a estas personas soluciones de vivienda de carcter temporal y,
posteriormente, facilitarles el acceso a otras de carcter permanente. En este sentido,
la Corporacin ha precisado que no basta con ofrecer soluciones de vivienda de
largo plazo si mientras tanto no se provee a los desplazados alojamiento temporal
en condiciones dignas; iii) proporcionar asesora a las personas desplazadas sobre
los procedimientos que deben seguir para acceder a los programas; iv) en el diseo
de los planes y programas de vivienda, tomar en consideracin las especiales
necesidades de la poblacin desplazada y de los subgrupos que existen al interior de
sta personas de la tercera edad, madres cabeza de familia, personas discapacitadas,
captulo 2
etc.; y v) eliminar las barreras que impiden el acceso de las personas desplazadas a
los programas de asistencia social del Estado, entre otros.
d. Atencin y proteccin de personas que han salido del pas en bsqueda de asilo y que
sin obtenerlo retornan a Colombia sin un esquema de proteccin, dado que tampoco
han sido reconocidas como desplazados internos. Al respecto, la Corte ha sealado la
necesidad de incorporar a estas personas a los mecanismos existentes de proteccin en
el pas (T-1037 de 2006):
la situacin para el actor es an ms compleja, pues no tiene derecho a las
prerrogativas que otorga la calidad de refugiado, pero tampoco tiene el derecho
a los benecios propios de quienes han sido desplazados por la violencia dentro
del territorio nacional, mientras que la amenaza de sus derechos fundamentales
contina inminente y actual y agravndose en el transcurso del tiempo. [...] Por lo
tanto se ordena que al accionante se le brinde [...] ayuda humanitaria de subsistencia
y alojamiento de ser necesario. De igual manera [...] a su regreso, el demandante
puede hacer parte del Programa de Proteccin del Ministerio del Interior.
e. Proteccin de viviendas abandonadas. En esa misma sentencia (T-1037 de 2006) la Corte

precis la obligacin de los alcaldes y del Incoder de proteger los bienes abandonados
por los desplazados, incluidas las viviendas urbanas:
con todo esta Corporacin considera que el hecho de que el [accionante] se haya
visto obligado a abandonar los inmuebles de su propiedad, vctima de la violencia,
le conere el derecho a que los mismos le sean amparados hasta tanto l se halle
en condiciones de hacerse cargo, a n de evitar actos que recaigan en stos. Por tal
razn, estima que al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural Incoder y a la
Alcalda del municipio de Ocaa les corresponde adelantar las gestiones tendentes
a garantizar la proteccin referida.
f.
La casustica recogida en las sentencias de la Corte muestra casos extremos que requieren
atencin especial de las autoridades. Tal es el caso de un hogar desplazado que no logr
estabilidad en los albergues por la estigmatizacin sufrida en contra de su hija de 2 aos
de edad, enferma de VIH/Sida. En este caso la Corte estableci un orden de prioridad
en la atencin estatal y de prelacin en la asignacin de subsidios de vivienda (Sentencia
T-919 de 2006):
en principio, todas las personas y familias desplazadas por la violencia han de recibir
un trato igual por las autoridades que les brindan especial proteccin, por lo cual
es legtimo que el Ministerio de Ambiente,Vivienda y Desarrollo Territorial o
concretamente Fonvivienda se esfuerce por respetar un determinado orden en la
asignacin de subsidios de vivienda. Sin embargo, dadas las especiales circunstancias
en las que se encuentra el peticionario con su familia, y la condicin de sujeto
de proteccin constitucional altamente reforzada que ostenta su hija menor [...]
aunada a la discriminacin de la que han sido objeto por causa del estado de salud
de esta ltima, es igualmente legtimo que en su caso se haga una excepcin y, en
atencin a sus condiciones de vulnerabilidad extrema, se les otorgue prioridad en
la asignacin de subsidios en cuestin.
125

g. De igual manera, se encuentra un caso en el que la Corte se pronunci respecto de la

necesidad de proteger el patrimonio de los desplazados frente al incumplimiento de sus
obligaciones crediticias, al que muchas veces se han visto abocados como consecuencia
de haber tenido que abandonar sus tierras y los dems medios de los que disponan
para la generacin de ingresos.
Al respecto, en la Sentencia T-419 de 2004 se promueve el cumplimiento del deber
de solidaridad y se intenta reestablecer el equilibrio contractual de la relacin existente
entre una persona desplazada y un banco con el que tena un crdito, mediante un
renanciamiento de sus deudas en el que se tenga en cuenta su condicin de persona
desplazada:
25
26
Respecto a la problemticas que

enfrentan las personas desplazadas
por el cobro ejecutivo de deudas
que adquirieron con anterioridad
a la ocurrencia del desplazamiento,
se ha sealado lo siguiente: no pudieron pagar [su obligacin] como
consecuencia de su huda. Al ser
desplazados abandonaron su tierra y
dejaron de percibir los ingresos de su
actividad agrcola. Los bienes fueron
ocupados por los grupos armados o
por terceros. Pese a que existe una
fuerza mayor que le impide cumplir
con sus obligaciones nancieras, las
entidades bancarias demandan el
pago a travs de la justicia, y la justicia termina rematando sus bienes.
La pregunta obvia del desplazado es,
por qu el Estado no protegi oportunamente su derecho con la misma
determinacin con la que protege el
derecho del banco a reclamar el pago
debido. Celis, Andrs. Op. cit.
Ver: CC. Auto 218 de 2006, aparte III,
numeral 10.
126
el demandante fue amenazado de muerte por las FARC, por tal razn abandon su
nca y sus bienes. Fue vctima de hurto de ganado por el mismo grupo guerrillero.
[...] El actor es deudor del Banco Agrario de Colombia, entidad a la que le ha
solicitado tener en cuenta su situacin. La entidad bancaria le ha contestado en el
sentido de que se acerque para lograr una alternativa de arreglo, pero, partiendo
de la base de que se puede acceder a la rebaja de un porcentaje de los intereses
contingentes, debiendo cancelar los dems conceptos en su totalidad [...].
Para esta Sala de Revisin, estos hechos prueban que aunque ha habido respuesta
del Banco, sta no resolvi lo realmente pedido por el demandante: que se tenga
en consideracin su condicin de desplazado en el crdito que tiene con la entidad
[...]. Por consiguiente, se proteger el derecho de peticin del actor y se ordenar al
Banco que le suministre una respuesta adecuada a la situacin que plantea. Es decir,
que le informe si existen alivios de crdito por hacer parte de la poblacin desplazada
por la violencia; si puede acceder a algunos de los crditos de que trata la Ley 418
de 1997 [...]; si el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario, Finagro,
puede hacer el redescuento de la obligacin del actor; si tiene derecho a subsidios; si
se cuenta con otras garantas adems de la hipoteca, que prevean situaciones como
la que padece el demandante: abandono del inmueble que garantiza la obligacin y
prdida de los dems bienes.
En todo caso, el Banco debe resolver el pedido del actor y garantizarle que en la
frmula de arreglo que acuerden se tendr en cuenta su condicin de desplazado
y sus condiciones econmicas.25
h. Enfoque de prevencin. Dado que las autoridades, en particular la Fuerza Pblica,

como efecto no querido del desarrollo de su labor constitucional de preservar el orden
y restablecerlo, pueden generar desplazamiento, deben aplicar un enfoque preventivo
en el diseo y preparacin de las operaciones26.
La Corte ha reconocido en sus providencias que la presencia legtima de la Fuerza
Pblica en todo el territorio nacional y la recuperacin del monopolio de las armas
son mandatos constitucionales cuya aplicacin compete a la rama ejecutiva del
poder pblico.Tambin ha reconocido que el mejoramiento de las condiciones de
seguridad de los habitantes desestimula el desplazamiento. Por eso, la Corte no ha
hecho ni hace en el presente auto observaciones al respecto y respeta la competencia
del ejecutivo para denir las polticas atinentes al orden pblico.
captulo 2
No obstante, al margen del tema anteriormente mencionado, se pueden llegar

a presentar situaciones especcas en las cuales se pueda anticipar que, por las
particularidades de dichas situaciones, la accin legtima de la Fuerza Pblica puede
suscitar, como efecto indirecto, un desplazamiento de personas [...].
Una de las manifestaciones ms preocupantes de la ausencia de un enfoque
preventivo tiene lugar en el mbito de las operaciones legtimamente adelantadas
por las autoridades, sean estas las actuaciones de las fuerzas militares o de polica y
de los organismos de seguridad del Estado cuando le hacen frente a las conductas
delictivas realizadas por los grupos armados, o cuando se adelantan procesos de
fumigacin y erradicacin de cultivos ilcitos en lugares donde habitan personas
que se ven avocadas a desplazarse.
i.
27
Supervivencia cultural. La poltica de atencin al desplazamiento forzado en materia de

prevencin del desplazamiento de pueblos indgenas y comunidades afro descendientes
debe estructurarse tomando en consideracin que la relacin de los grupos tnicos
indgenas y afro colombianos con su territorio y los recursos presentes en l transforma
el desplazamiento forzado en una amenaza directa para la supervivencia de sus
culturas27.
CC. Auto 218 de 2006, aparte III,

numeral 6.2.
127

ENFOQUE DE LA POLTICA DE ATENCIN A LA POBLACIN

DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA
La incorporacin del enfoque de derechos dentro de la poltica pblica de atencin integral a la poblacin desplazada registr su ms importante desarrollo en la elaboracin de
indicadores de evaluacin a partir del criterio de GED.
No obstante, contrariamente a lo que sealara un orden lgico de construccin de
polticas pblicas, ha sido a partir de la elaboracin de los instrumentos de medicin
indicadores que se ha dado la revisin del contenido y la pertinencia de la poltica. En
la actualidad, sigue siendo una incgnita hasta dnde la denicin de unos indicadores va
a poder propiciar la redenicin del contenido de unas polticas.
Si el Gobierno no efecta un proceso de revisin de la pertinencia de las polticas, a
partir de los criterios de derecho por l mismo identicados, difcilmente podr alcanzar
resultados en los trminos sealados en los indicadores presentados.
Con excepcin de ese ejercicio, el contenido de los derechos es una informacin extraa
dentro del proceso de formulacin de polticas. Las polticas continan sin ser formuladas
a partir de ese referente. En la medida en que no se incorpore de manera sistemtica este
enfoque, las posibilidades de avanzar de manera acelerada en la superacin del ECI podran
llegar a ser menores, dado que dentro de los criterios de superacin del ECI se encontrara
el impacto, que en trminos del GED, se logre sobre un porcentaje determinado de la
Frente a las dicultades existentes para formular programas encaminados a atender
un problema social de la magnitud y de las mltiples dimensiones como el desplazamiento
interno forzado, el enfoque de derechos dene qu y establece criterios para la identicacin de cmo y bajo qu orden de prioridad se deben efectuar las respuestas. Si tal como
se desprende del contenido de los enfoques sealados en las Bases del Plan Nacional
de Desarrollo 20062010. Estado comunitario: desarrollo para todos28, el propsito
es maximizar el GED, habra programas que resultan inocuos frente a ese objetivo o cuya
contribucin es relativamente baja.
Los encargados de hacer las polticas encuentran en el enfoque de derechos, tanto un
reto en materia de ajuste de polticas, como un instrumento para avanzar en la efectividad
en la respuesta institucional.
En el avance hacia la incorporacin del enfoque de derechos son importantes los reconocimientos planteados tanto en el Decreto 250 de 2005 como en las Bases del Plan Nacional
de Desarrollo 20062010. En este ltimo se recoge el sentido de la poltica pblica que
planteara el ACNUR en el Balance 20022004, al indicar que,
28
29
Departamento Nacional de Planeacin. Bases del Plan Nacional

de Desarrollo 2006 2010. Estado
comunitario: desarrollo para todos.
Bogot, 2006, p. 73 .
Ibd.
128
tal y como se estableci en el Plan Nacional de Atencin Integral a la Poblacin

Desplazada por la Violencia (Decreto 250 de 2005), la poltica estar guiada a partir de
los siguientes enfoques:
1. Derecho: La poltica se constituye en un instrumento para la realizacin de los derechos de la
PD y buscar alcanzar el mayor grado de avance en su goce efectivo.29 (Cursiva nuestra.)
En todo caso, es evidente que el escenario de formulacin no es el ms favorable y

eso explica el conjunto de dilemas existente. A la magnitud del problema se adiciona las
mltiples dimensiones que tiene, no slo en relacin con la poblacin desplazada y los
captulo 2
30
Por ejemplo, el anlisis comn que

desde el sector de la salud se efecta
sobre el impacto que la atencin
diferenciada puede acarrear sobre el
comportamiento general del Sistema
General de Seguridad Social y Salud en
el pas.
31
Esta dicultad prctica se puede apreciar de manera detallada en el captulo

sobre presupuesto.
32
Naciones Unidas. Principios rectores

de los desplazamientos internos.
E/CN.4/1988/Add.2.
33
Ver. CC. Sentencia T-025 de 2004,

aparte 6.3.1.3, numeral ii; Auto 218
de 2006, aparte III, numeral 4.
mltiples derechos que de manera continuada vulnera el desplazamiento, sino tambin

frente a la dimensin macro de formulacin de polticas que interaccionan con la atencin
al desplazamiento forzado30.
Otra restriccin, en materia de formulacin, estara relacionada con que el grado de
gobernabilidad de la poltica, en materia de prevencin, est condicionado por la voluntad y
los medios y mtodos de combate empleados por los grupos armados. Los grados de riesgo de
desplazamiento responden a factores exgenos a la poltica de prevencin del desplazamiento,
incluso a los comportamientos de mercados lcitos e ilcitos en el nivel internacional.
Muchos de los problemas como es el caso concreto de la pobreza que enfrenta la poblacin desplazada coinciden con problemticas que enfrentan otros sectores de la poblacin. Esta
realidad incontrovertible determina el grado de especicidad en la respuesta al desplazamiento,
y en ocasiones conduce a que los encargados de hacer las polticas terminen incorporando a la
poblacin desplazada dentro de la oferta general que se brinda al resto de la poblacin.
En algunos componentes de la poltica es evidente que no resulta ni viable ni deseable
aplicar criterios de exclusin frente a personas no desplazadas. Este es el caso de numerosas
acciones y programas estatales en materia de prevencin y estabilizacin socioeconmica.
En la medida que la prevencin depende en un grado signicativo de los resultados de las
polticas de seguridad bien pblico puro del cual no es posible excluir a los beneciarios,
precisar las acciones adelantadas a favor de la poblacin desplazada, en este mbito, resulta
hasta cierto punto un ejercicio innecesario. De all, en parte, la dicultad para aplicar el
principio de especicidad en la presentacin pblica de los recursos asignados31.
Al revs, carecera de sentido que unos programas generales, que pueden satisfacer
algunas de las privaciones que sufren las personas desplazadas, como consecuencia del
desplazamiento o como consecuencia de la situacin general que enfrenta el pas, no puedan
ser destinados a atender a la poblacin desplazada. De ocurrir esto, se entrara en una abierta
discriminacin y se afectara el principio de igualdad previsto en el Principio rector 1: Los
desplazados internos no sern objeto de discriminacin alguna en el disfrute sus derechos
y libertades por el mero hecho de ser desplazados internos32.
La dispersin del problema limita, tanto el desarrollo de programas, como su seguimiento
y evaluacin. Las autoridades, como lo ha reiterado la Corte, continan sin poder precisar
el impacto de las polticas y, en particular, el grado de satisfaccin del criterio del GED33.
Las dicultades existentes en el proceso de formulacin de la poltica no pueden dejar
que sta desconozca que las personas desplazadas son vctimas del delito de desplazamiento,
y que por lo tanto i) las autoridades tienen que investigar y sancionar a los responsables;
ii) que en su calidad de vctimas tienen derecho a conocer la verdad de lo ocurrido, iii) a
ver restituidos los bienes de los que fueron despojadas y iv) a ser reparadas por los daos
causados por la violacin de sus derechos.
Este reconocimiento, que tiene que estar necesariamente incorporado en la poltica
de atencin a los desplazados, debe ser complementado con la atencin a la situacin de
vulnerabilidad en la que se encuentra la poblacin desplazada. Esta poblacin requiere
contar con el apoyo temporal del Estado, hasta tanto recupere la capacidad de asumir por su
propia cuenta su subsistencia y logre recuperar su proyecto de vida. Estas dos dimensiones
condicin de vctima y vulnerabilidad deben siempre estar integradas para propiciar el
logro del objetivo que es alcanzar una solucin duradera a su situacin, tal y como se indic
en el Balance 20022004:
129

i) han sufrido una violacin de sus derechos humanos, como consecuencia del
incumplimiento del deber de proteccin del Estado. Este hecho las ubica en situacin
de vctimas y obliga al Estado a proteger a la poblacin para que cese la causa de la
violacin, y a generar las condiciones para que se pueda restablecer el ejercicio de
los derechos y resarcir a las vctimas; ii) la poblacin internamente desplazada ve
interrumpida la realizacin de sus derechos humanos, y en particular los econmicos,
sociales y culturales, y carece temporalmente de la capacidad para brindarse por su
cuenta propia su subsistencia; iii) la poblacin internamente desplazada se encuentra
por estas razones en estado de vulnerabilidad y requiere la atencin de las autoridades
para superar la situacin de desplazamiento y alcanzar una solucin duradera, en la que,
luego de resarcidos sus derechos y garantizada la no repeticin de las causas que dieron
origen al desplazamiento, logre recuperar su proyecto de vida.34
Dentro de las diferentes dimensiones del dao que sufren las personas desplazadas, la
respuesta de poltica pblica atiende, especialmente, los factores de vulnerabilidad. No se logra
an identicar el conjunto de medidas que podran generar las condiciones para alcanzar una
solucin duradera, y reconoce tan slo de manera incipiente su calidad de vctimas. La poltica
parece continuar parcialmente afectada por los supuestos identicados en el 2004:
i) considerar que los problemas que el desplazamiento genera en las personas desplazadas,
son similares a los del resto de la poblacin colombiana que se encuentra por debajo de
la lnea de pobreza (58,8% del total de la poblacin); y que en consecuencia, una accin
armativa hacia la poblacin internamente desplazada no sera legtima en esos trminos,
en la medida en que resultara ser una medida de discriminacin en contra del resto
de la poblacin pobre; ii) armar que con la atencin al desplazamiento interno no se
pueden atender los problemas estructurales de marginalidad y pobreza en el pas y que,
por lo tanto, la poblacin internamente desplazada no puede esperar que la respuesta
estatal constituya un mecanismo para superar las condiciones de pobreza que tena
antes de ser obligada a desplazarse, y iii) asumir que el problema del desplazamiento
interno est ligado con los niveles de desarrollo y pobreza de las zonas de expulsin
de poblacin internamente desplazada.35
34

agosto 2002 agosto 2004, p. 51.
35
Ibd, p. 59.
130
De all que el Gobierno le d un peso tan importante a la incorporacin de la poblacin

desplazada al conjunto de los programas de poltica social y, en especial, a los programas
encaminados a la superacin de la pobreza extrema. Igualmente, que se plantee que, de una
parte, la atencin al desplazamiento puede incentivar la migracin a las ciudades y, de otra,
que la prevencin tiene una importante relacin con el arraigo y la superacin de la pobreza,
y el retorno con la generacin de incentivos para lograr estos dos ltimos objetivos.
La problemtica del desplazamiento forzado implica, de un lado, la proteccin de los
derechos de la poblacin y, de otro lado, la reparacin del dao causado por la violacin
de los mismos. Estos elementos hacen que la poblacin desplazada se diferencie del resto
de ciudadanos.
No obstante esta diferenciacin, se debe aclarar que la poblacin desplazada puede llegar
a compartir problemticas particulares con el resto de los ciudadanos. De igual manera, es
importante sealar que la solucin duradera a la vulneracin de los derechos de las personas
desplazadas puede depender, entre otros aspectos, de que se les garantice el acceso a la oferta
captulo 2
36
Departamento Nacional de Planeacin. Plan Nacional de Desarrollo

2002 2006. Hacia un Estado comunitario. Captulo I, numeral 5.b.
37
Departamento Nacional de Planeacin. Bases del Plan Nacional de

Desarrollo 2006-2010. Estado comunitario: desarrollo para todos, p.66.
38

2002-2006. Hacia un Estado comunitario. Captulo 1, numeral 5.b.
social del Estado, en condiciones de igualdad frente al resto de la poblacin, y de que se

atienda a la poblacin en general, en las zonas de retorno o de reasentamiento.
De igual manera, en el componente de prevencin se presenta una visin parcial de las
causas, tanto mediatas como inmediatas, del desplazamiento, al establecer que el desplazamiento, por su magnitud y caractersticas, constituye el principal problema humanitario
que experimenta Colombia como consecuencia del conicto armado interno36. O en el
nuevo lenguaje, que el desplazamiento es otro de los efectos derivados de las violaciones a
los DDHH [derechos humanos] e infracciones al DIH [derecho internacional humanitario],
cometidas por la accin de los GAML [grupos armados al margen de la ley] 37.
Es decir que frente a las causas mediatas no se identican las que originan la violacin de los derechos de la poblacin y frente a las inmediatas, no se integran los efectos
colaterales de las legtimas acciones del Estado encaminadas a contrarrestar el accionar
de los grupos armados.
Como se indicaba en el Plan Nacional de Desarrollo 20022006, una solucin de fondo
del desplazamiento forzado requiere de la obtencin de condiciones de convivencia pacca
mediante el ejercicio legtimo de la autoridad, el cumplimiento de las funciones estatales de
seguridad, defensa y justicia, que implican una solucin denitiva del conicto38. Todos
los objetivos sealados desbordan la temtica particular del desplazamiento forzado, como
puede ocurrir igualmente con las acciones de prevencin de accidentes con minas antipersona (MAP), con la poltica de descentralizacin de los derechos humanos e incluso con el
propio Sistema de Alertas Tempranas (SAT).
El desafo que tienen las autoridades es identicar cules son las necesidades especcas
de la poblacin desplazada, o en riesgo de desplazamiento, que hacen que esas medidas
generales no alcancen a satisfacer esas necesidades o que incluso puedan llegar a incrementar
en el corto plazo los riesgos de desplazamiento.
En este orden de ideas, el grado de especicidad de las polticas est determinado por
el nivel de diferenciacin de las necesidades en las diversas etapas del desplazamiento.
Como se observa en el grco 1, en la medida en que los programas se acercan ms a la
necesidad de asistencia, es decir, a niveles altos de riesgo de desplazamiento, en la etapa de
emergencia y de post emergencia, requieren altos grados de especicidad. A menor nivel
de riesgo, la poblacin debera estar cobijada por medidas generales. A su turno, a mayor
nivel de estabilizacin, la poblacin debera ir siendo progresivamente incorporada a la
oferta general del Estado.
Esta aproximacin evidencia al mismo tiempo los grados de gobernabilidad de la poltica
de atencin a la poblacin desplazada. Los factores de riesgo y los de estabilizacin son, en
una proporcin signicativa, exgenos a la poltica de atencin a la poblacin desplazada,
en la medida en que el riesgo depende de las condiciones generales de seguridad en una
determinada zona y la estabilizacin, a su vez, de las condiciones de seguridad pero tambin
de la cobertura en servicios pblicos, demanda agregada y oferta de empleo en las zonas
de reasentamiento.
Sin embargo, esta misma lectura puede generar el riesgo de invisibilizar la problemtica
de la poblacin desplazada, ubicando las respuestas en los extremos de la grca, dejando sin
atencin las necesidades especcas de las personas desplazadas, en su condicin temporal
de tales, y propiciando respuestas, fundamentalmente desde la oferta general del Estado,
en todo aquello que no corresponda a la atencin a la emergencia.
131

En materia de prevencin, la complementariedad entre las polticas y los programas

generales y especcos est dada por la identicacin de las causas generadoras del desplazamiento y por el grado de riesgo que enfrentan determinadas comunidades o personas.
Grco 1
Especicidad en las polticas de atencin a la poblacin desplazada
Estabilizacin
socio-econmica
Prevencin
AHE
Polticas y
programas
especcos
Polticas y
programas
generales
39
Datos obtenidos del RUPD actualizado

a enero de 2007.
40

2002-2006: Hacia un Estado comunitario. Captulo I, numeral 5.b.i.
132
Polticas y
programas
generales
En trminos generales, la prevencin recae fundamentalmente en el xito de la poltica

de seguridad democrtica, sin considerar que, dada la interaccin entre la accin legtima
del Estado y la respuesta de los grupos armados, en ocasiones se puede generar mayor riesgo
en el corto plazo para la poblacin.
Las polticas generales de seguridad no estn diseadas para prevenir el desplazamiento
sino para contrarrestar el accionar de los grupos armados. En el caso de Cundinamarca, fue
durante el tiempo de las operaciones Libertad I y II que se present el mayor nmero de
personas desplazadas. Mientras entre el 2000 y el 2001 fueron desplazadas 5454 personas,
entre el 2002 y el 2003 este nmero se elev a 20.492, reducindose con posterioridad a la
operacin, pero manteniendo niveles superiores a los que se registraban antes de sta. Esto
es, 8358 personas entre el 2004 y el 200539.
Esta realidad fue contemplada en el enfoque de prevencin que se incorpor en el
Plan Nacional de Desarrollo 20022006, en el que se sealaba: aparte de las acciones
de seguridad que adelantar la Fuerza Pblica, especialmente, en el marco de las zonas de
rehabilitacin, la estrategia buscar que las organizaciones responsables puedan prever y
planear acciones y procedimientos para prestar la asistencia humanitaria de emergencia en
los sitios de afectacin de la poblacin40.
Las medidas especcas, adems de la citada atencin de emergencia, estaban enmarcadas en la efectividad del Sistema de Alertas Tempranas y en la atencin en el lugar de
origen de la poblacin afectada. La atencin estuvo dirigida, en especial, a las personas
que hubiesen sufrido algn tipo de vulneracin: se brindar asistencia humanitaria a las
capitulo 2
vctimas del conicto por el fallecimiento de familiares, incapacidad permanente, heridas

y prdida de bienes41.
Podra plantearse que se trataba de un enfoque que privilegiaba la contencin del
desplazamiento, en la medida en que lo que se buscaba era: prestar atencin inmediata a
la poblacin civil [es decir, luego de ocurrida la vulneracin] afectada en su lugar de origen.
La atencin directa se dirigir a mitigar la vulnerabilidad y a neutralizar los actos violentos,
reduciendo con ello la probabilidad de movimientos masivos de poblacin42.
Con el Plan Nacional para la Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la
Violencia, Decreto 250 de 2005 (Plan para la Atencin), se estructur una respuesta mucho
ms centrada en la especicidad del problema del desplazamiento y en algunas de las causas
generadoras del mismo43.
En el Plan Nacional de Desarrollo 20062010, en lo relativo a la prevencin, no se
recoge el contenido del Plan para la Atencin. Con excepcin del programa de tierras y del
proyecto de comunidades en riesgo, las medidas corresponden a programas generales.
En el grco 2 se presenta el grado de especicidad de la respuesta contemplada en los respectivos planes nacionales de desarrollo 20022006 y 20062010 y en el Plan para la Atencin.
Grco 244
Grado de especicidad en polticas de prevencin
Prevencin
Fortalecimiento de la capacidad
operativa de la Fuerza Pblica.
Aanzamiento del control territorial por parte
de la Fuerza Pblica
CCAI
Descentralizacin de
DDHH (Planes Departamentales)
Difusin de DDHH y DIH
en la Fuerza Pblica
Prevencin de accidentes
por MAP
Presencia y actuacin de
rganos de control
Construccin colectiva de
propuestas de desarrollo
social
41
Ibd.
42
Ibd.
43
La evolucin de estas polticas ser

desarrollada en detalle en el captulo
correspondiente a la poltica de prevencin del desplazamiento interno
forzado.
44
Dentro del grco las siglas CCAI y

RESA corresponden respectivamente
al Centro de Coordinacin para la
Accin Integral y la Red de Seguridad
Alimentaria, programas coordinados
por la Accin Social dentro del componente de prevencin.
Polticas y
programas
generales
Sistema
de alertas
tempranas
RESA
Polticas y
programas
intermedios
Proteccin de comunidades
en riesgo
Proteccin de tierras y
patrimonio de poblacin
desplazada
Defensores comunitarios
Planes de prevencin y
contingencia en comits
Territoriales
Estabilizacin
socio-econmica
AHE
Polticas y
programas
especcos
La misma lgica de incorporacin se presenta en materia de estabilizacin socioeconmica. Sin embargo, en este caso el proceso de cumplimiento de la Sentencia T-025 ha
facilitado la identicacin de los programas dirigidos atender a la poblacin desplazada.
Entre estos se encuentran i) aquellos que han sido diseados a partir de las necesidades de la
poblacin desplazada; ii) los que, correspondiendo a la oferta social del Estado, dan acceso
133

45
Departamento Nacional de Planeacin.

Bases del Plan Nacional de Desarrollo
2006 2010. Estado comunitario:
desarrollo para todos, p. 74.
46
Departamento Nacional de Planeacin, Presidencia de la Repblica,

Accin Social, Sistema de Naciones
Unidas. Hacia una Colombia equitativa e incluyente. Informe de Colombia.
Objetivos del desarrollo del milenio
2005. Bogot, 2006, p. 34.
47
Al respecto ver: Prez, Luis Eduardo.

Poblacin desplazada: entre la vulnerabilidad, la violencia y la exclusin.
Red de Solidaridad Social. Bogot,
marzo de 2004; Programa Mundial
de Alimentos. Vulnerabilidad a la
seguridad alimentaria de la poblacin
desplazada por la violencia en Colombia. Bogot, 2003; Programa Mundial
de Alimentos y Comit Internacional
de la Cruz Roja. Identificacin de
necesidades alimentarias y no alimentarias de los desplazados internos.
Bogot, marzo de 2005.
48
Ibez, Ana Mara, Andrs Moya y

Andrea Velsquez. Hacia una poltica
proactiva para la poblacin desplazada. Universidad de los Andes y
Conferencia Episcopal. Bogot, 2006.
49
Departamento Nacional de Planeacin. Estrategia para la reduccin de

la pobreza. La pobreza y la desigualdad
en Colombia. Resultados y principales
estrategias. Presentacin PPT. Bogot,
2006.
50
Se entiende por riesgo moral el

cambio de conducta ocasionado por
un incentivo perverso que aparece
en la aplicacin de una determinada
poltica. En el caso de la poltica de
desplazamiento, la preocupacin de
los diseadores de poltica es que
la mayor atencin a la poblacin
desplazada pueda hacer que personas que no sufren el impacto de la
violencia migren a la ciudad en busca
de los benecios de la poltica, o que
personas que no han sido desplazadas,
y que habitan en las ciudades, intenten
presentarse como desplazadas con ese
mismo objetivo.
134
preferencial a la poblacin desplazada; y iii) los que correspondiendo a la oferta general, son
ajustados para atender las necesidades especiales de la poblacin desplazada.
Como se ver en el captulo de anlisis presupuestal de este Balance, el mayor porcentaje
de los recursos se encuentra dentro de la segunda categora, tendiendo a ser menor el de los
programas especcos. El propsito principal de la poltica est orientado a que nalmente
la [poblacin desplazada] acceda en condiciones de igualdad a los diferentes programas que
ofrece el Estado45. Diversas hiptesis podran ser usadas para explicar esta situacin:
a. Aplicacin del principio de igualdad. Como se indic al inicio de este captulo, el
derecho a no ser discriminados tiene como correlato la necesidad de garantizar el acceso,
en condiciones de igualdad, de la poblacin desplazada a los programas desarrollados
por el Estado. Ms an, si la oferta de estos programas favorece la materializacin de
un derecho y atiende una necesidad, generada o no por el desplazamiento.
b. Generacin de condiciones para el logro de soluciones duraderas. Para las autoridades,
una condicin necesaria para el logro de la estabilizacin socioeconmica es que la
poblacin desplazada haya podido ser incorporada de manera general a la red de
proteccin social existente. En esta lgica, su incorporacin disminuira el nivel de
vulnerabilidad de la poblacin y le facilitara retomar su plan de vida. Al mismo tiempo,
la atencin diferencial tiene el problema de generar una segmentacin, que hara ver a
la poblacin desplazada como un grupo social con caractersticas diferentes, lo que se
convertira en un obstculo tanto para su proceso de integracin como para la superacin
de su condicin.
c. La atencin a la vulnerabilidad y la pobreza. El desplazamiento genera una prdida de
activos individuales y colectivos que ubican [a la poblacin desplazada] en una situacin
de alta vulnerabilidad46. La poblacin desplazada sufre un empobrecimiento adicional,
como consecuencia del desplazamiento, al grado de presentar condiciones de pobreza
ms profundas que los sectores ms pobres de la poblacin47. Esta situacin las pone
adicionalmente en el riesgo de caer en una situacin de pobreza crnica48. Incluso, en
el informe de pobreza se calic el desplazamiento forzado como una de las trampas
regionales de pobreza49.
En estas condiciones, la atencin a la pobreza de la poblacin desplazada es una
medida necesaria que est reconociendo la vulnerabilidad generada, tanto por la situacin
de pobreza estructural, que afectaba a un conjunto signicativo de hogares, como por
la agudizacin producida por la prdida de activos que genera el desplazamiento. Al
mismo tiempo, esta tendencia se explica por:
d. Evitar la generacin de efectos perversos de las polticas. Desde su origen en 1995, las
respuestas institucionales se han debatido entre la magnitud y el grado de especicidad
que se debe dar a las polticas, dado el temor que existe de generar tanto incentivos
al desplazamiento como incentivos para que personas no desplazadas se presenten
como tales. As, los problemas de un eventual riesgo moral50 se presentan como el
argumento para evitar una mayor diferenciacin e incorporar a la poblacin desplazada
en condiciones de igualdad formal dentro de la oferta de servicios existente.
Como se precis por parte del ACNUR, en la audiencia tcnica de presentacin
de los indicadores, convocada por la Corte el 1 de marzo de 2007, las medidas que
adopten las autoridades para evitar la distorsin en las polticas, y en particular, la posible
generacin de riesgos morales, estn limitadas por el contenido de los derechos.
captulo 2
En consecuencia, si una poltica que est reconociendo el contenido mnimo del

derecho genera un riesgo moral, el problema no sera de esta poltica particular, sino del
insuciente impacto de otra poltica que no logra siquiera atender un nivel mnimo de
satisfaccin de derechos. En otras palabras, los posibles efectos perversos de polticas
y la generacin de un eventual riesgo moral no pueden ser el argumento para justicar
el desconocimiento de los derechos de la poblacin.
e. La bsqueda de economas a escala. En la bsqueda de la maximizacin de la eciencia,
habra la tendencia del diseador de la poltica a mantener una oferta general con la cual
pueda alcanzar la mayor cobertura al menor costo posible. La adopcin de polticas
diferenciales genera el riesgo de incrementar, tanto los costos unitarios en las polticas
como los costos de administracin de nuevos programas. La precaucin frente a esto, que
puede inuir en la toma de decisiones por parte de los encargados de hacer las polticas,
debera siempre ser conciliada con el n que persigue la poltica esto es, si lo que est
maximizando es la eciencia de la inversin o la efectividad de los derechos.
f. La formulacin de polticas a partir de la oferta. En los ejercicios de formulacin y planicacin
de las acciones es comn que el ejercicio se desarrolle a partir de la sumatoria de las ofertas
programticas de diversas instituciones y no de la identicacin de la demanda (necesidad)
de la poblacin beneciaria. Esta situacin genera una suerte de inercia institucional, que
opera como resistencia al ajuste de los programas de las diferentes entidades.
Se reconoce que existen fundamentos claros y razones objetivas para incorporar a la
poblacin desplazada a la oferta general del Estado, y que estas razones tienen en cuenta,
tanto el objetivo de proporcionar las mejores condiciones a la poblacin desplazada, como
los dilemas prcticos de gestin que enfrentan los objetivos generales de las polticas y los
de las instituciones que intervienen sectorialmente.
Sin embargo, si se descuida la funcin que se busca maximizar efectividad en los
derechos y no se encuentra un equilibrio entre la especicidad de la necesidad y el
derecho de la poblacin, de un lado, y los problemas de gestin de las polticas pblicas
incluido dentro de estos el impacto macro que puede generar distorsin en los efectos
buscados, de otro lado, se corre el riesgo de invisibilizar la problemtica generada por el
desplazamiento y de no atender de manera particular las necesidades especiales que tiene
El reto consiste en poder identicar cul es el vaco de proteccin y de atencin que deja
la oferta general del Estado, para poder precisar la magnitud y el grado de especicidad de
programas dirigidos exclusivamente a la poblacin desplazada.
La propuesta del Plan Nacional de Desarrollo 20062010 parece estar destinada al
logro de ese objetivo:
El propsito principal de la poltica est orientado a que nalmente la PD [poblacin
desplazada] acceda, en condiciones de igualdad, a los diferentes programas que ofrece
el Estado. En esta medida, los programas que dentro de la poltica social atiendan las
necesidades de la poblacin, sern fortalecidos y ampliados con el propsito de vincular
en ellos al mayor nmero posible de personas y hogares desplazados. Si para atender las
necesidades especiales de esta poblacin se requiere exibilizar o efectuar algn tipo
de ajuste, cada uno de estos programas evaluar el ajuste requerido, lo disear y lo
efectuar. En la medida en que la atencin al desplazamiento implica una vulnerabilidad
135

mayor para esta poblacin, las necesidades no cubiertas por los programas existentes
sern atendidas con programas especialmente diseados para la PD.51
51

Desarrollo 20062010. Estado comunitario: desarrollo para todos, p.74.
52
Ibd., p. 7.
136
La primera parte del prrafo anterior se reere al nfasis que el gobierno da al problema
de la pobreza extrema y al supuesto sealado de identicar los problemas que sufre la
poblacin desplazada con los que aquejan al resto de la poblacin.
Este nfasis se explica, adems de las razones anteriormente expuestas, por el valor
estratgico que el Gobierno otorga a la estrategia para la superacin de la pobreza extrema, la
cual es el eje fundamental de la poltica social del Plan de Desarrollo. En ste se la comprende
como el pilar la poltica social durante el cuatrienio 20062010; es una iniciativa para llevar
todos los instrumentos de poltica social a un universo de familias, para reivindicarlas y que
logren evadir las trampas de pobreza en las que se encuentran52.
La incorporacin de la poblacin desplazada al modelo de la Red de Superacin de
la Pobreza Extrema, que el Gobierno ha denominado Juntos, ofrece mejores posibilidades
para facilitar la coordinacin de la poltica y el seguimiento de los resultados. Sin embargo,
al mismo tiempo genera el interrogante de cul es entonces el valor agregado del Sistema
Nacional de Atencin Integral para la coordinacin de la estabilizacin socioeconmica.
En la medida en que esta poltica establecera un punto comn de articulacin de la respuesta
institucional la familia y que los avances en el desarrollo de las acciones no tienen una unidad
de medida sectorial sino una aproximacin de los logros avances en el tiempo que esa familia
va alcanzando, tanto la coordinacin de las acciones institucionales, como el seguimiento de las
acciones y la evaluacin de su impacto, contaran con mejores condiciones para su realizacin.
Pese a los esfuerzos del Comit de Sistemas y a los avances en el Sistema de Informacin
de Poblacin Desplazada, SIPOD, an no se logra que exista comunicacin entre las diferentes bases de datos con las que las distintas instituciones del Sistema efectan el control
de las labores que desarrollan y realizan el seguimiento de sus beneciarios.
Al contar el Estado con una herramienta general, a partir de una unidad comn la
familia, a nales del 2007 se podran conocer las primeras lecturas del seguimiento a la
situacin de las familias desplazadas que vendran siendo atendidas por las autoridades.
La Red de Superacin de la Pobreza Extrema no fue diseada pensando en la situacin
de la poblacin desplazada. Lo que ocurri al parecer fue que las autoridades se encontraron
con tres coincidencias bsicas: i) el hecho de que la poblacin desplazada comparte con el
resto de la poblacin una situacin de vulnerabilidad, generada por encontrarse gran parte de
ella, en condicin de pobreza extrema, en un nivel incluso de mayor gravedad que el del resto
de la poblacin; ii) el hecho de que gran parte de las instituciones que hacen parte de la Red
coinciden con las que hacen parte del SNAIPD; y iii) que el esquema de seguimiento y evaluacin de resultados de la Red pareca llenar las condiciones para ser replicado en el esquema
de seguimiento y evaluacin que vena solicitando la Corte al Gobierno Nacional.
Dado que la decisin es incorporar gran parte de la respuesta institucional a la poblacin
desplazada al del esquema de la Red para la Superacin de la Pobreza Extrema, se hace
an ms exigente la identicacin de los logros bsicos, el proceso de articulacin entre la
oferta tradicional, las necesidades especcas de la poblacin desplazada y el conjunto de
indicadores de GED presentados por el Gobierno Nacional a la Corte, y se convierte en un
requisito indispensable para propiciar, a travs de este esquema de gestin de la poltica
social, la proteccin y promocin de los derechos de la poblacin desplazada.
capitulo 2
Para este propsito, el modelo planteado por las autoridades presenta una ventaja operativa, dado que la Red para la Superacin de la Pobreza Extrema es un modelo de gestin
que busca un resultado agregado frente al nmero de familias beneciadas.
En la Red para la Superacin de la Pobreza Extrema el contenido de las ofertas institucionales se construye a partir de las necesidades de la poblacin que puedan ser identicadas
por los gestores asignados a las familias. As, existe una mayor probabilidad de que la oferta
se ajuste a la demanda, con el propsito de alcanzar los logros que en materia de superacin
de la pobreza se trace para esas familias.
En ese mismo orden de ideas, en la medida en que se puedan identicar logros acordes
con las necesidades de la poblacin desplazada y con los indicadores de GED presentados a
la Corte, la oferta institucional requerir un proceso de ajuste y de adecuaciones posteriores,
de conformidad con el grado de avance en la consecuencia de los logros.
Por su naturaleza, el programa no fue diseado ni ha sido discutido en el marco del SNAIPD.
En su operacin, an no es claro el rol que van a cumplir las diferentes instancias que hacen
parte de este sistema, en particular los comits territoriales de atencin integral y las mesas
sectoriales del Consejo Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada. No se observa
en el esquema operativo una articulacin clara y esta situacin puede llegar a generar en el
mediano plazo un grado de paralelismo no deseable para el fortalecimiento del sistema.
El grco 3 muestra el grado de especicidad en el que hoy se estara desarrollando la
poltica de estabilizacin socioeconmica de la poblacin desplazada, a partir de lo indicado
en el Plan Nacional de Desarrollo 20062010.
Grco 3
Grado de especicidad en programas de estabilizacin socioeconmica
Educacin
Flexibilizacin
Ofertas en zonas de retorno
Formacin de docentes
Generacin de ingresos:
Identicacin de prl ocupacional y de la demanda
de empleo y oportunidades de negocios
Vinculacin laboral
Reconversin laboral y vinculacin ocupacional
transitoria
Vivienda:
Proteccin de viviendas abandonadas
Subcidios de acuerdo con capacidad de ingreso de la
PDV
Programas de impacto rpido en retornos
Tierras:
Generacin de ingresos:
Crdito
Programas de capacitacin
en el SENA
Acompaamientos a proyectos y articulacin a oferta de
empleo
Acompaamiento a beneciarios de subsidios de tierra
Vivienda:
Salud:
Acceso al SGSSS
Educacin:
Cobertura Universal
Red de superacin de la
pobreza extrema
Familias en accin
Acceso preferente a
banca de oportunidades
Acceso preferente a subsidios
Tierra:
Adquisicin y adjudicacin
directa
Distribucin de tierras de
acuerdo con DNE
Proteccin de bienes abandonados

Permutas
Polticas y programas especcos
Polticas y programas
intermedios
Polticas y programas
generales
137

La poltica requiere contar con un mayor grado de precisin y coherencia. En la

presentacin de la informacin, ni las instituciones ni los instrumentos principales de coordinacin del sistema emplean formatos o esquemas comunes. Este hecho diculta tanto la
comprensin como el seguimiento de la poltica, y en la prctica afecta las posibilidades de
coordinacin y de complementariedad de las acciones.
Como se desarrollar en el captulo correspondiente a la coordinacin, el Plan para la
Atencin, pese a ser el principal desarrollo de la poltica, tan slo empez a ser empleado
en el proceso de formulacin de polticas locales a mediados del 2006, esto es, con ao y
medio de rezago frente a su expedicin.
Frente a las autoridades nacionales la situacin no es muy distinta. Pese a que el Plan
para la Atencin es citado en la mayora de informes presentados por las autoridades y en
otros instrumentos de poltica, su lgica matricial y su forma de ordenar las acciones por
componentes y estrategias no es empleada, ni en las respuestas a la Corte, ni en el documento Conpes 3400, ni tampoco, ms recientemente, en la formulacin del Plan Nacional
de Desarrollo 2006 2010.
Esta urgencia de alcanzar mayor coherencia se plantea tambin frente a la presentacin de indicadores que, como se sealaba, conducir a un ajuste en los contenidos de los programas, para que
de esta manera los satisfactores presentados en los diferentes indicadores logren ser alcanzados.
Tanto el Plan para la Atencin como el Plan Nacional de Desarrollo 20062010 establecen un conjunto de principios orientadores de la respuesta institucional que representan
una importante evolucin de la poltica. El hecho de incorporarlos dentro de una norma es
una seal importante de la voluntad institucional de cumplirlos, en los trminos del principio
de seriedad, reiterado por la jurisprudencia constitucional.
La seriedad [seala la Corte] demanda que cuando una poltica sea articulada a un
instrumento jurdico, como una ley o un decreto, se respete la fuerza normativa, no poltica
ni retrica, de dicho instrumento y por lo tanto se denan los alcances de los derechos
reconocidos y se precise el contenido de las correspondientes obligaciones estatales.53
53
CC. Sentencia T-025 de 2004, numeral

8.3.1.
138
Si el conjunto de instituciones y funcionarios tuviere en cuenta el contenido de estos

principios, la puesta en marcha de las polticas permitira alcanzar mejores y mayores resultados de los que hasta ahora se han obtenido, en particular frente al objetivo de lograr el
GED de la poblacin desplazada.
Una de las principales hiptesis planteadas en este Balance es que no se ha logrado
incorporar el enfoque de derechos dentro del ciclo de la poltica. Los derechos, como se
ha sealado, constituyen un dato no considerado dentro del proceso de formulacin y
evaluacin de la poltica.
La riqueza del debate acerca de indicadores de impacto, bajo criterios de GED, suscitado
a partir del Auto 218 de 2006, consiste precisamente en que a partir de l se hizo evidente
la necesidad de pensar en una forma distinta las polticas, hecho que vena siendo sugerido
desde el momento en que se declar el ECI.
Si las autoridades le apuestan a maximizar la realizacin de los derechos de la poblacin,
la aplicacin del enfoque de derechos es una condicin fundamental para el logro de este
objetivo y, a su vez, para la superacin del ECI.
Enfoque humanitario. En su formulacin y aplicacin el principio de humanidad se
confunde con el concepto de vulnerabilidad y solidaridad. Tanto en el Plan de Desarrollo
captulo 2
20062010 como en el Plan de Accin se relaciona este principio con la dignidad, la integridad fsica, psicolgica y moral, y con la imparcialidad, pero no hay precisin sobre el
alcance que se le quiere dar al concepto humanitario.
En la prctica, estos vacos en la formulacin del enfoque se reejan en lo que podra
ser visto como contradicciones en su aplicacin; por ejemplo, en el riesgo que signica para
la sostenibilidad de la labor humanitaria y la coordinacin de acciones de asistencia, ms
all del aseguramiento de las zonas y el transporte de las ayudas con la Fuerza Pblica, el
condicionamiento de los retornos a la cooperacin de las comunidades con la Ejrcito o la
negacin de asistencia en casos como los registrados antes de la eleccin presidencial, en
los departamentos de Cauca y Nario.
Como se ver en el captulo correspondiente, no hay una aplicacin concreta de un enfoque
diferencial que vaya ms all de la formulacin de la directiva de atencin a las comunidades indgenas
y de algunos de los programas que ha venido desarrollando el Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar para la atencin a la vulnerabilidad de los hogares en determinadas circunstancias.
Los vacos en la aplicacin del enfoque territorial se observan en las dicultades que
enfrentan las autoridades para integrar la respuesta nacional a las iniciativas locales. Como
se ver en el captulo de coordinacin, la inexibilidad de la oferta nacional, que limita las
posibilidades de complementariedad de las iniciativas locales en la formulacin de los planes
integrales nicos, es una muestra prctica de la falta de empleo de este enfoque.
El enfoque restitutivo, plasmado tanto en el Plan para la Atencin como en el Plan
Nacional de Desarrollo 20062010, representa de igual manera un avance losco y conceptual, pero requiere una interpretacin que resulte coherente con el enfoque de derechos y
con el enfoque de integralidad en la intervencin54.
El enfoque restitutivo no puede operar como una restriccin a la satisfaccin de los derechos ni puede ir en contrava del objetivo de lograr soluciones duraderas. De una parte, no
sera lgico negar una prestacin especca bajo el argumento de que en el lugar de origen la
persona desplazada careca de ese bien o servicio. De otra parte, el limitar la respuesta en virtud
de una restriccin basada en un eventual tope denido por la situacin en que se encontraban
antes del [desplazamiento] mismo55, podra dicultar el objetivo de alcanzar una solucin
duradera respetando el principio de dignidad, si se tiene en cuenta que algunos de esos bienes
y servicios resultan ser determinantes para poder lograr el mencionado objetivo.
En la prctica, este enfoque no ha sido empleado hasta ahora para profundizar en los
mecanismos de restitucin de viviendas y tierras de las que pudiesen haber sido despojados. Al respecto, el enunciado del enfoque restitutivo en el Plan Nacional de Desarrollo
20062010 seala lo siguiente:
54
55
De conformidad con el Decreto 250

de 2005, por enfoque de integralidad
en la intervencin se entiende que la
atencin efectiva de las necesidades de
los individuos y hogares desplazados
se har mediante acciones institucionales armnicas, coordinadas y
sincrnicas, propendiendo, desde las
primeras fases de la atencin, por lograr la estabilizacin de los individuos
y de sus hogares (numeral 1.2).
Decreto 250 de 2005, numeral 1.1.
DECRETO 250 DE 2005
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 20062010
Enfoque restitutivo: Se entiende como la reposicin

equitativa de las prdidas o daos materiales acaecidos por el desplazamiento, con el n de que las
personas y los hogares puedan volver a disfrutar de
la situacin en que se encontraban antes del mismo.
Las medidas de restitucin contribuyen al proceso
de reconstruccin, y estabilizacin de los hogares
afectados por el desplazamiento.
Enfoque restitutivo: La poltica buscar que las personas vuelvan a gozar, por lo menos, de las condiciones
y derechos en que se encontraban antes del desplazamiento. En esta medida, se buscar la consolidacin
de los mecanismos de proteccin y restitucin de los
bienes abandonados por la PD [poblacin desplazada]
y la articulacin de las acciones con los programas de
reparacin que sean diseados. (Cursiva nuestra.)
139

Como se puede apreciar hay una importante evolucin, as sea desde el punto de vista
formal y normativo, en la concepcin del enfoque de restitucin entre el 2005 y el 2006.
Podra pensarse, de una parte, que busca corregir las interpretaciones restrictivas que se
efectuaron del Plan para la Atencin, y de otra, que pretende promover la efectividad de los
mecanismos de proteccin existentes en materia del patrimonio y los bienes de la poblacin
desplazada, articulando, al nal, la propuesta con los diseos que pudiese llegar a tener la
poltica de reparacin.
En el Auto 218 de 2006 se advierte acerca de la ausencia de desarrollo efectivo de la
poltica, en cuanto al reconocimiento de la condicin de vctima del conicto armado que
tiene la poblacin desplazada, mbito de la poltica que estara relacionado con
derechos especcos, como lo son los derechos a la verdad, la justicia, la reparacin
y la no repeticin. Para el caso especco de las personas vctimas del desplazamiento
forzado, estos derechos se maniestan, igualmente, en la proteccin de bienes
abandonados, en particular sus tierras componente de proteccin que no ha sido
resaltado con suciente fuerza por las entidades que conforman el SNAIPD.56
56

numeral 5.3.3.
140
captulo 2
PROTECCIN DE LOS DERECHOS DE LAS PERSONAS

DESPLAZADAS EN SU CALIDAD DE VCTIMAS DEL DELITO DE
DESPLAZAMIENTO FORZADO
En la medida en que el desplazamiento forzado es un delito57, las personas desplazadas, en
su calidad de vctimas de este crimen de guerra y delito de lesa humanidad58, tienen derecho
a alcanzar la reparacin integral del dao ocasionado por el mismo.
La poltica de atencin integral a la poblacin desplazada est llamada tambin a entender
esta dimensin del dao a la poblacin desplazada. Sin embargo, la poltica se ha concentrado
principalmente en la atencin a sus necesidades derivadas de la vulnerabilidad causada por
el desplazamiento y, menos, en el reconocimiento de su condicin de vctima del delito de
desplazamiento y la respuesta estatal que esta condicin demanda.
La condicin de vctima del conicto y del delito de desplazamiento es la que determina,
en gran parte, la especicidad de la atencin a la poblacin desplazada. En esa medida, la
menor respuesta del Estado en este campo limita las posibilidades i) de garantizar el goce
efectivo de sus derechos, y en consecuencia, ii) de avanzar en la superacin del ECI y iii) de
alcanzar soluciones duraderas, dado que la ausencia de una respuesta efectiva, en relacin
con la condicin de vctima de esta poblacin, puede afectar la sostenibilidad y el impacto
de las medidas adoptas por las autoridades.
El desequilibrio en el desarrollo de las polticas de atencin a la poblacin desplazada,
en lo relativo a su condicin de vctimas de este delito y de vctimas del conicto, ha estado
presente desde la formulacin de la Ley 387 de 1997. Sin embargo, ha sido con el proceso
de desmovilizacin de los grupos de autodefensa y con la aplicacin de la Ley 975 de
2005 (Ley de Justicia y Paz), que se han hecho ms evidentes los vacos en la poltica y sus
implicaciones prcticas.
Si desde mediados de la dcada de los noventa el Incora (hoy Incoder) hubiese puesto
en prctica las medidas para registrar los bienes abandonados por la poblacin desplazada,
tal y como se lo ordenaba la Ley, y si la Fiscala y el resto del aparato de la administracin de
justicia hubiesen actuado oportunamente en la investigacin de los delitos que condujeron
al desplazamiento, al delito de desplazamiento forzado, segn su tipicacin en el ao 2000
en particular59, el nivel de desamparo en la proteccin de los derechos de los desplazados
sera menos grave de lo que es en la actualidad.
La poblacin desplazada se ha visto afectada tanto por la falla en el deber de proteccin
del Estado, que la llev a huir en el momento del desplazamiento, como por la debilidad de
las autoridades para cumplir con su obligacin de sancionar a los responsables del delito
de desplazamiento y de proteger sus bienes abandonados.
Impunidad en la sancin del delito de desplazamiento

57
Ley 599 de 2000. Artculos 159 y 180.
58
A/CONF.183/9, 17 de julio de 1998, Estatuto de la Corte Penal Internacional

(Estatuto de Roma). Artculos 7 y 8.
59
El delito de desplazamiento se consagr inicialmente en la Ley 589 de 2000.

Artculo 284 A.
Pese a que las autoridades han podido individualizar a cerca de dos millones de vctimas
del delito de desplazamiento, este delito no ha sido objeto de la debida investigacin, ni sus
responsables objeto de sancin judicial, y menos an las vctimas han alcanzado la reparacin
de los daos causados por la violacin de sus derechos por parte de los victimarios. Esta
realidad debera conducir a que el goce efectivo de la poblacin desplazada de su derecho
a la reparacin integral, fuese visto como un reto para todas las autoridades.
141

Si dentro de la poltica de desplazamiento existiese la nocin de proteccin de los

derechos de los desplazados, en su condicin de vctimas del delito de desplazamiento, se
esperara que la ausencia de sancin judicial fuera investigada por parte de la autoridad para
precisar sus causas y establecer los correctivos necesarios.
En el grco 4 se evidencia que el sistema judicial ha carecido de efectividad en materia
de investigacin y sancin del delito de desplazamiento. Mientras entre el 2004 y el 2006
fueron registradas 619.000 personas desplazadas, tan slo se inici la investigacin de 6500
casos. Para ese mismo perodo, llegaron a juzgados penales 32 procesos y tan slo 13 casos
fueron fallados sancionando por este delito a 15 personas.
Grco 4
Ecacia de la justicia en la sancin del delito de desplazamiento 2004-2006
700000
600000
500000
400000
300000
200000
100000
0
Ecacia judicial
Personas
desplazadas
619.361
Casos que ingresaron Casos que llegaron

a la scala
a tribunales
6501
32
Sentencias
proferidas
13
Personas
condenadas
15
Fuente: Accin Social RUPD, Fiscala General de la Nacin, Consejo Superior de la Judicatura.
60
Para la Procuradura General de la

Nacin, los funcionarios del Ministerio
Pblico acta[n] como canalizador
[es] dentro del proceso administrativo
diseado para la atencin. En este
orden de ideas, tiene[n] tambin la
obligacin de la guarda de la informacin conada por el desplazado, para
el logro de la satisfaccin de las necesidades derivadas del desplazamiento.
Ver: Circular 017 del Procurador
General de la Nacin. Unicacin de
criterios en relacin con el contenido
del Artculo 32 de la Ley 387 de 1997
y el Artculo 6 del Decreto 2569 de
2000. Bogot, 21 de junio de 2001.
142
La inmensa brecha existente entre el nmero de personas desplazadas y el nmero de

casos que llegan a conocimiento de la Fiscala tiene una explicacin parcial: la condencialidad del registro. En la historia del SNAIPD se ha planteado la necesidad de proteger la
integridad de las vctimas a travs de la condencialidad en el manejo de las declaraciones y
del registro de la poblacin desplazada. Las declaraciones y su correspondiente registro han
sido considerados como instrumentos de carcter administrativo y humanitario, razn por
la cual no se hace traslado de las declaraciones ni de los datos del Sistema de Informacin
de Poblacin Desplazada a las autoridades encargadas de la investigacin criminal.
Tanto los funcionarios de Accin Social como los funcionarios del Ministerio Pblico
deben guardar la condencialidad del sistema de registro en virtud del Artculo 15 del
Decreto 2569 de 2000 y de la Circular 17 de 2001 emanada del despacho del Procurador
General de la Nacin60.
captulo 2
61
Es posible que no todos los casos

que han sido conocidos por los
jueces penales hayan sido objeto de
registro estadstico. En el pasado han
sido presentadas dudas acerca de la
consistencia agregada de este tipo de
informacin. No obstante, es el dato
ocial existente.
62
Consejo Superior de la Judicatura. Sala

Administrativa. Unidad de Desarrollo
y Anlisis Estadstico. Informacin
presentada por el Consejo Superior de
la Judicatura a solicitud del ACNUR, el
26 de febrero de 2007.
Con la condencialidad se ha buscado proteger la integridad de la poblacin desplazada

frente a dos riesgos principales: i) las eventuales retaliaciones que se puedan presentar por
parte de los victimarios y ii) los riesgos de inltracin que pudiesen llegar a presentarse
dentro de los rganos de investigacin del Estado.
Sin embargo, la condencialidad del registro no puede conducir a la inaccin en materia
de investigacin del delito, tanto por la magnitud del mismo como por lo notorio de la situacin, en particular frente a los procesos de desplazamiento masivo que se presentan en el
pas y al hecho de que, en efecto, el Estado tiene la certeza de la existencia de dos millones
de vctimas, como mnimo.
En el caso del Ministerio Pblico, de conformidad con la citada circular de la Procuradura, los funcionarios podran remitir la informacin a la Fiscala si as lo solicitara el
declarante. Podra ser conveniente, en este sentido, precisar en la circular que los funcionarios
deben informar a la poblacin desplazada acerca de su derecho a presentar la denuncia o
canalizar la misma a travs del Ministerio Pblico y no slo esperar la solicitud por parte
de la vctima para el efecto.
En todo caso el grco 4 evidencia la existencia de un problema estructural frente a la
sancin del delito del desplazamiento que podra estar asociado a i) la citada condencialidad
de la informacin; ii) la desconanza en las autoridades judiciales; iii) la omisin sistemtica
de la investigacin ociosa y del cumplimiento del deber de denuncia por parte de la autoridad; iv) la precaria capacidad para individualizar responsabilidades por parte del rgano
investigador; y v) la debilidad en la gestin judicial.
Durante las diferentes etapas del proceso penal, que debera culminar en la sancin de
los responsables, se presenta una serie de inecacias que hace que el sistema judicial en su
conjunto resulte inefectivo para contrarrestar la impunidad en materia de desplazamiento.
A partir de los datos disponibles (tabla 1) se podra presentar un ejercicio preliminar que
conducira a concluir que existe una inecacia asociada a la capacidad de la Fiscala para
avocar el conocimiento del delito de desplazamiento, en la medida en que tan slo el 1%
de los casos es investigado.
De las 6501 investigaciones que se desarrollaron en la Fiscala, el Consejo Superior
de la Judicatura solamente reporta 32 casos que llegaron al conocimiento de los jueces
penales, bien sea porque el sindicado se someti a una sentencia anticipada o porque se
emiti una resolucin de acusacin. En ese orden de ideas, en menos del 0,5% de los
delitos de desplazamiento que conoce, la Fiscala estara siendo ecaz en trminos de
lograr individualizar a los responsables para poder proferir la correspondiente resolucin
de acusacin61.
Los juzgados penales fallaron tan slo en 13 de los 32 procesos que recibieron (40%).
Frente al reducido nmero de procesos que fueron conocidos por los jueces, el hecho
de que un 21% de estos se haya visto afectado por nulidad (9%) o por la prescripcin de
los trminos (12%)62 es un indicador adicional de la dicultad de la justicia para avanzar
en la sancin de este delito y constituye otro elemento que debera llamar la atencin de
las autoridades.
Dado el reducido nmero de procesos que son llevados ante los jueces penales podra
ser conveniente efectuar seguimiento a los mismos con el propsito de establecer los factores
que determinan que un proceso por el delito de desplazamiento pueda o no llegar a ser
culminado mediante sentencia.
143

Tabla 163
Efectividad de la justicia en la sancin del delito de desplazamiento 20042006
Indicador
Frmula
Resultado
Ecacia en la activacin de la justicia
Casos conocidos por la justicia / Vctimas del

desplazamiento.
1,050 %
Ecacia en la investigacin
Procesos que llegan a tribunales / No. de casos

conocidos por la Fiscala.
0,492 %
Ecacia en el juzgamiento
No. de sentencias / Ingresos por resolucin de

acusacin o sentencia anticipada.
40,625 %
Efectividad del sistema judicial
No. de sentencias / Total de vctimas.
0,002 %
Fuente: RUPD, Consejo Superior de la Judicatura, Fiscala General de la Nacin.
63
En la medida en que no es posible

establecer cuntas personas fueron
afectadas por el delito de desplazamiento, frente a cada uno de los
procesos se plante como supuesto
que hay un proceso por cada delito.
En relacin con la informacin de
la Fiscala, los ingresos no incluyen
los casos enmarcados en el sistema
acusatorio. As mismo, en la medida en
que la informacin a la que se accedi
no discrimina independientemente
resoluciones de acusacin para evaluar
el nmero de casos que llegan a la
justicia proveniente de la Fiscala, se
usaron los ingresos por resolucin de
acusacin y por sentencia anticipada
registrados por el Consejo Superior
de la Judicatura. Es claro que con la
informacin disponible no es posible
hacer un seguimiento caso a caso
que permita sealar la ruta de cada
proceso desde su ingreso a la Fiscala.
Sin embargo, la informacin permite
tener una primera aproximacin a
la magnitud de los problemas que
existen en la sancin del delito de
desplazamiento forzado.
64

10.1.4, numeral 9.
144
El resultado nal de la intervencin de la justicia en relacin con 619 mil vctimas del
delito de desplazamiento presentadas entre enero del 2004 y diciembre del 2006, es que
tan slo en el 0,002% de los casos se llega a una decisin judicial denitiva.
Si bien la informacin presentada en este Balance no permite efectuar una lectura
completa de lo que ocurre con la investigacin y sancin del delito de desplazamiento, se
insiste en que sera conveniente que las autoridades profundizaran en los diferentes hallazgos
aqu presentados, con el propsito de precisar por qu los casos no llegan a la Fiscala, o a
qu obedece que no se individualicen las responsabilidades y que, por lo tanto, no se emitan
resoluciones de acusacin.
Ante esta realidad es necesario que se tracen y apliquen estrategias de persecucin
penal que den prioridad a las investigaciones por el delito de desplazamiento. Para
que, por lo menos, se d comienzo a las investigaciones sera conveniente que i) frente
a hechos notorios, como los eventos de desplazamiento masivo, la Fiscala iniciara de
manera sistemtica las investigaciones correspondientes y ii) que en relacin con desplazamientos individuales se promoviera la identicacin de patrones de desplazamiento,
en los casos en que se identique un nmero signicativo de personas que huyen de una
misma regin, para promover la accin de la Fiscala, y que los funcionarios encargados
de tomar las declaraciones informaran a las vctimas el contenido de su carta de derechos64 en el sentido de recordarles que como vctima[s] de un delito, tienen todos los
derechos que la Constitucin y las leyes les reconocen por esa condicin para asegurar
que se haga justicia, se revele la verdad de los hechos y obtengan de los autores del delito
una reparacin. Por lo tanto si as lo solicita el desplazado, el funcionario que toma la
declaracin puede dar traslado de la misma a la autoridad competente para que se inicie
la correspondiente investigacin.
Pese a las limitaciones sealadas, lo que s es concluyente de esta informacin es que
el Estado en su conjunto ha dado una respuesta limitada frente a la condicin de vctima
de la poblacin desplazada, que shace an ms necesaria la proteccin de sus derechos a la
justicia, la verdad y la reparacin integral en el marco de la Ley de Justicia y Paz.
captulo 2
La reparacin de los derechos de la poblacin desplazada por la violencia

Tanto la orden de la Corte Constitucional, contenida en los autos del 1 de marzo de
200765 y el 10966 de 2007, como la presentacin de las recomendaciones de criterios de
reparacin por parte de la Comisin Nacional de Reparacin y Reconciliacin (CNRR),
constituyen un punto de partida hacia el establecimiento de medidas adecuadas en materia
de reparacin integral de los derechos de la poblacin desplazada y tienden a contrarrestar
una omisin que en la prctica vena presentndose.
La reparacin integral de los derechos de la poblacin desplazada no ha sido asumida
dentro de la poltica de atencin a la poblacin desplazada; en un sentido similar no lo haba
sido ni en la aplicacin de la Ley de Justicia y Paz, en donde se encontraba condicionada
a los avances que la CNRR pudiese presentar en la materia, tal y como se desprende de la
respuesta que las autoridades ofrecieron a la Corte en septiembre de 2006.
65
En el interrogante 7.5 del Auto del 1

de marzo de 2007, la Corte solicit
precisin sobre la denicin de indicadores en relacin con el derecho
a la reparacin al indicar: Dado que
se ha reconocido que el gobierno
no dispone de indicadores de goce
efectivo de algunos derechos de la
poblacin desplazada tales como
[...] sus derechos en tanto vctimas
del conicto armado, qu har el
Gobierno para superar estos vacos, y
dentro de cules plazos?.
66
En el ordinal segundo de la parte

resolutiva del Auto 109 de 2007 se
determin por parte de la Corte
Constitucional: rechazar los indicadores propuestos por el Gobierno
para los derechos a la [...] reparacin
[...]. En consecuencia, el director de
Accin Social, deber remitir a la Corte
Constitucional a ms tardar el 22 de
junio de 2007, la serie de indicadores
que reemplacen los inicialmente
propuestos y que midan de manera
adecuada, pertinente y suciente tales
derechos.
67
Consejo Nacional de Atencin Integral

a la Poblacin Desplazada. Informe
comn de cumplimiento de la Sentencia T-025 de 2004. Bogot, 13 de
septiembre de 2006.
68
Reunin del Consejo Nacional de

Atencin Integral a la Poblacin
Desplazadas por la violencia del 18 de
julio de 2006.
Los desplazados por la violencia tienen la calidad de vctimas y los derechos a la

verdad, la justicia y la reparacin consagrados por la misma norma [Ley 975 de 2005]
les sern garantizados al igual que a las otras tipologas de vctima. Si bien es cierto
que la restitucin de bienes es muy importante para la poblacin desplazada, tambin
es cierto que no se puede excluir de los otros componentes de la misma, tales como la
indemnizacin, la garanta de no repeticin y las medidas de satisfaccin en los trminos
ordenados por el magistrado de justicia y paz que proera el fallo correspondiente
[...]. El Gobierno Nacional, seguir las recomendaciones de la Comisin Nacional de
Reparacin y Reconciliacin para la implementacin de programas de reparaciones
colectivas comunitarias y simblicas.67
Es decir que a septiembre de 2006, ms all del reconocimiento de las implicaciones

jurdicas que representa el hecho de que esta poblacin tenga la condicin de vctima de
un delito, no haba mayor desarrollo por parte de las autoridades. En el marco del SNAIPD,
ninguna autoridad ha asumido el liderazgo en la defensa de los derechos de la poblacin
desplazada derivados de esta condicin, ni en el impulso de medidas de encaminadas a la
reparacin integral.
En el Consejo Nacional no se ha profundizado ni en el impacto que la impunidad
generalizada tiene sobre la proteccin de estos derechos ni en los avances de la CNRR;
tan slo en una ocasin uno de los miembros de esta comisin efecto una presentacin
sobre el mandato de la CNRR, las potencialidades de las comisiones regionales y sobre las
dicultades que representaba incorporar a la poblacin desplazada a los beneciarios de
programas de reparacin68.
Las recomendaciones de criterios presentadas por la CNRR constituyen un avance y
un cambio en relacin con los pronunciamientos pblicos que miembros de esta comisin
venan efectuando. En esos pronunciamientos la poblacin desplazada, dada la magnitud
del problema, apareca como vctima pero no como beneciaria de los eventuales programas
de reparacin.
Hay que aclarar esto: no todas las vctimas son necesariamente sujetos de polticas de
reparacin material individual.Ante todo, sern sujetos de reparacin aquellas vctimas
que han sufrido crmenes atroces; esto debe quedar claro porque hay vctimas del
conicto que van a ser objeto de otras modalidades de reparacin. Por ejemplo, existen
145

69
Entrevista a Eduardo Pizarro LenGmez. Eduardo Pizarro Len-Gmez

plantea revolcn a Ley de Justicia y
Paz. La reparacin no es un cheque.
El Espectador. Bogot, 12 de agosto de
2006.
70
Que se reitera en otras declaraciones

de miembros de la CNRR. Ver: El Nuevo
Siglo. Entrevista a Eduardo Pizarro Len
Gmez. Bienes paras no sern sucientes para la reparacin: Reparacin
a vctimas de paras no ser de la noche
a la maana. Bogot 8 de octubre de
2006. Dado el nmero tan inmenso
de vctimas, tenemos que hacer una
poltica de reparacin a largo plazo.
Comenzando por los sectores ms vulnerables, que son probablemente (eso
tenemos que denirlo en los prximos
meses en la Comisin) los hurfanos, las
personas minusvlidas y las familias que
perdieron el sostn econmico. Luego
tenemos que ir avanzando hacia otros
sectores como las madres cabeza de
familia que fueron objeto de violencia
y desplazamiento, las minoras tnicas
y los indgenas; Habla Ana Teresa
Bernal. Miembro de la CNRR. Es el
momento de presentar las denuncias.
El Universal. Barranquilla, 8 de octubre
de 2006. Unas prioridades que ya estn
definidas por la comisin: mujeres
cabeza de familia, nios, ancianos,
discapacitados, poblaciones indgenas
y afro colombianas o en situaciones de
pobreza extrema. Debe concertarse la
forma de hacer una atencin integral
y gradual a este tipo de poblacin
[...]. Hay poblaciones que han sufrido
colectivamente masacres, destruccin
y desplazamientos. Vamos a trabajar la
posibilidad de reparaciones colectivas
en casos extremos. Esto tiene que ser
gradual, por recursos, por capacidad.
71
Si se acepta que el desplazamiento

se presenta mayoritariamente en su
modalidad individual (80%), y que
dentro de las personas desplazadas
individualmente tan slo un 20%
estaran dispuestas a retornar, si
existieren las condiciones para ello, a
su lugar de origen, se podra sealar
hipotticamente que el esquema
privilegiado dejara por fuera, en el
mejor de los casos, a ms del 60%
de la poblacin vctima del delito de
desplazamiento.
72
73
CNRR. Recomendaciones de criterios

de reparacin y de proporcionalidad
restaurativa. Bogot, abril de 2007. p.
11.
Ibd., p. 32.
146
personas que sufrieron actos de violencia en sus regiones y su familia no fue objeto
de asesinatos o de masacres: en este caso la reparacin ser a la comunidad.69
Esta aproximacin70 generaba, entre otros, dos riesgos para la proteccin de los derechos
de la poblacin: i) para efectos de la reparacin de los daos ubicaba el desplazamiento
como un delito subsidiario cuya reparacin se condicionaba a la existencia de otro delito;
y ii) ubicaba a la poblacin desplazada como sujeto de medidas de reparacin colectiva,
sin considerar que el desplazamiento se presenta mayoritariamente de manera individual y
que el grado de ruptura de los vnculos sociales y comunitarios es de tal magnitud que esta
poblacin se inclina preferentemente por soluciones individuales, y en el sitio de llegada, a su
situacin. En ese orden de ideas, la cobertura de proteccin va reparacin colectiva a lo sumo
alcanzara a cubrir de manera parcial a menos de un 40% de la poblacin desplazada71.
En otros trminos, lo que podra haber sido una posicin con efectos discriminatorios
en perjuicio de la poblacin desplazada, evolucion hacia una visin comprehensiva del
problema del desplazamiento, que ha incorporado dentro de los criterios que deberan ser
aplicados por las autoridades algunos de los impactos que el desplazamiento genera sobre
la poblacin y sobre las comunidades vctimas de este delito, y que establece una base que
debera ser considerada para el diseo de programas de reparacin integral ms all de la
aplicacin por va judicial de la Ley de Justicia y Paz.
En efecto, las recomendaciones de criterios de reparacin estaran estableciendo un
conjunto de lineamientos que podran ser empleados no slo por las autoridades judiciales sino
tambin por los diseadores de polticas para incorporar, al conjunto de programas, elementos
que permitan incorporar la dimensin de vctima del delito de desplazamiento, que constituye
un elemento fundamental de la especicidad de la atencin a la poblacin desplazada.
En las circunstancias actuales, el alcance de las recomendaciones de criterios de reparacin de la CNRR y su impacto sobre los ms de 2 millones de personas desplazadas, puede
llegar a ser relativamente bajo. Esto se debe a que tales recomendaciones estn dirigidas de
manera especca a las autoridades judiciales involucradas en la aplicacin de la Ley 975 de
2005 72; y a que, como consecuencia de ello, tan slo se aplicaran frente a los victimarios
que cumplan unas condiciones especcas y frente a vctimas de los anteriores que renan
unos requisitos adicionales.
Segn la CNRR, las condiciones que deben cumplir los victimarios juzgados en el marco
de la Ley 975 de 2005 (Ley de Justicia y Paz) para que les sean aplicadas las recomendaciones
de criterios de reparacin, son las siguientes:
Han confesado consciente, libre y voluntariamente, de manera completa y veraz,
todos los hechos en que han participado o de los que tienen conocimiento, indicando
las circunstancias de tiempo, modo y lugar.
Han sido declarados penalmente responsables mediante sentencia condenatoria por
conductas cometidas durante y con ocasin de su pertenencia a los GAOML [Grupos
Armados Organizados al Margen de la Ley] que hayan causado daos reales; y/o ser
declarados civilmente responsables en virtud del principio de solidaridad.
Han sido obligados a reparar mediante sentencia condenatoria.73
Por su parte, los requisitos con los que deben cumplir las vctimas de los mencionados
victimarios, para que les sean aplicables las recomendaciones de criterios de reparacin, son
captulo 2
74
Ibd., p. 33.
75
Ley 975 de 2005. Art. 47.
los siguientes: que soliciten su reparacin ante los Tribunales de Justicia y Paz, tramiten
el incidente de reparacin, o sean objeto de medidas de restitucin directa o programas de
reparacin colectiva adelantados directamente por los victimarios 74.
Dada la magnitud del desplazamiento forzado y la carencia casi absoluta de investigacin de este delito, es muy probable que tan slo en un nmero reducido de casos se logre
establecer los sujetos, individual o solidariamente, responsables de su ocurrencia y condenar
a quienes deben reparar a las personas desplazadas.
Por tal razn, es indispensable realizar un esfuerzo signicativo para lograr la sancin de
este delito, en particular, en el marco de la aplicacin de la Ley de Justicia y Paz, en donde,
a pesar de los esfuerzos, existe una evidente impunidad frente a la sancin del mismo.
Las autoridades encargadas de ejecutar la Ley de Justicia y Paz deben promover la
aplicacin de las recomendaciones de criterios de reparacin que fueron formuladas por
la CNRR, para que de esta manera se logre, en algn momento, la reparacin integral a las
vctimas de este delito.
En todo caso, dada la importancia de las recomendaciones presentadas por la CNRR,
sera recomendable que las instituciones que integran el SNAIPD empleen estos criterios para
evaluar y ajustar los programas actuales de prevencin, proteccin y atencin a la poblacin
desplazada, e incluyan en ellos la dimensin de vctima del delito de desplazamiento, con
lo cual se lograra en gran medida la especicidad que se requiere en la respuesta a favor
de esta poblacin.
Es en esta lgica que las recomendaciones de la CNRR podran ser empleadas por los diseadores de polticas para ajustar los programas de atencin, a partir de la comprensin de las
diferentes dimensiones que tiene el dao producido por el delito de desplazamiento forzado.
Se entiende claramente que no todas las acciones o programas institucionales constituyen
mecanismos de reparacin de los daos. Adicionalmente, para que puedan llegar a tener
efectos reparadores en su aplicacin es necesario que, desde el anlisis que se realiza para
su formulacin, se incorporen criterios como los de la naturaleza y la magnitud del dao
producido por este delito. Slo en esa perspectiva sera posible pensar en la aplicacin del
Artculo 47 de la Ley 975 de 2005, el cual establece lo siguiente: Los servicios sociales
brindados por el Gobierno a las vctimas, de conformidad con las normas y leyes vigentes,
hacen parte de la reparacin y la rehabilitacin75.
No obstante, para que cumplan con ese objetivo se requiere que sean precisos y explcitos, tanto en el alcance como en la intencin de reparar, sin que los mismos, por supuesto,
logren superar las limitaciones que en trminos de verdad y justicia se lleguen a presentar.
Las recomendaciones de criterios de reparacin presentadas por la CNRR recogen, en
relacin con el desplazamiento forzado, una visin integral de los daos que este delito causa
sobre las personas y las comunidades desplazadas. En este orden de ideas, stos podran
ser empleados para evaluar si los programas sociales brindados por el Estado a las vctimas
del desplazamiento forzado resultan ser medios de reparacin y de rehabilitacin, tal como
es el propsito sealado en el Artculo 47 de la Ley 975 de 2005.
Una lectura de estos criterios, a la luz de las problemticas y los daos que genera el delito
de desplazamiento forzado, llevara a que las autoridades se preguntaran lo siguiente:
i) Atienden los programas los mltiples derechos vulnerados por los mltiples delitos
que dan origen al desplazamiento? El desplazamiento forzado es un delito mltiple,
complejo y permanente, y por eso es necesario evaluar tanto el conjunto de delitos
147

ii)
iii)
iv)
76
Al respecto, vase: CNRR. Recomendaciones de criterios de reparacin

y de proporcionalidad restaurativa.
Criterio B1
77
Ibd. Criterios B3, B6 y B7.
78
79
80
Ibd. Criterio B7.
81
Al respecto ver: ACNUR. Directrices

sobre proteccin internacional: La
alternativa de huda interna o reubicacin, en el contexto del Artculo
1A(2) de la Convencin de 1951 o el
Protocolo de 1967 sobre el Estatuto de
los Refugiados. HCR/GIP/03/04, 23 de
julio de 2003; International Refugee
Law: The Michigan Guidelines on the
Internal Protection Alternative. James
C. Hathaway, April 9-11 1999. Internal
protection/relocation/flight alternative as an aspect of refugee status
determination. James C. Hathaway
and Michelle Foster as published in
Refugee Protection in International
Law; UNHCRs Global Consultations
on International Protection, Edited by
Erika Feller, Volker Trk and Frances
Nicholson. Cambridge University
Press, 2003.
148
v)
vi)
como el conjunto de derechos que genera sobre las comunidades y las personas
desplazadas76.
Promueven los programas la reconstruccin de los vnculos familiares, comunitarios y
sociales? Con la huida se rompen las relaciones de las personas con sus familias, con
la comunidad y con las redes sociales. As, el desplazamiento forzado afecta tanto a
la persona en su relacin con el colectivo, como al colectivo en s mismo. En el caso
de los pueblos indgenas y de las comunidades afro colombianas, estas rupturas
pueden generar perjuicios de mayores dimensiones, alterando el funcionamiento de
las estructuras tradicionales, debilitando a las autoridades tnicas77 e incluso poniendo
en riesgo la supervivencia de sus culturas.
Cmo atienden estos programas, por ejemplo, las tensiones causadas dentro de de las
familias, ante las diferentes posturas generacionales respecto de la vocacin y el estilo
de vida urbano y rural, que generan a su vez choques entre los proyectos de vida de
los padres y de los hijos?
Los programas fortalecen las diferentes formas organizativas? El desplazamiento, en
tanto estrategia de guerra, busca debilitar las formas organizativas y comunitarias, con el
propsito de disminuir la capacidad de reaccin de las personas y de las comunidades
y, con ello, facilitar su sometimiento y limitar sus posibilidades de permanecer en el
lugar y de rechazar la accin violenta.
Los daos causados con ese propsito se dan, en consecuencia, en funcin de la forma
organizativa que posea la comunidad. Por tal razn, la accin de reparacin debe ir
dirigida hacia el fortalecimiento de esa forma original organizacin comunitaria78.
Los programas garantizan la relacin entre la poblacin y el territorio? Promueven la
proteccin y la restitucin de las tierras, las viviendas y los dems bienes abandonados?
El desplazamiento, cuando es empleado como estrategia por parte de los grupos
armados, busca de manera premeditada cambiar la forma como la poblacin se relaciona
con el territorio que habita, as como aprovecharse de los bienes y el patrimonio de la
poblacin desplazada. Los programas deben prevenir este tipo de daos, y deben generar
condiciones para mitigar su impacto y para alcanzar la restitucin de los bienes79.
Propician los programas la recuperacin o el establecimiento del proyecto de vida de las
personas desplazadas? La huida y la llegada a un nuevo entorno diculta la continuidad
en los estudios y afecta la posibilidad de desarrollar las actividades productivas que
ejercan en su lugar de origen. Los programas deben propiciar las condiciones para que
la interrupcin sea lo ms corta posible y para que las personas recuperen la capacidad
de generacin digna de ingresos80.
Permiten los programas que las personas que ejercan un determinado tipo de actividad
puedan continuar desarrollndola? Cuando el desplazamiento se da en razn de la calidad
de la persona, adems de afectar a la comunidad que pierde con su salida a un lder, un
maestro, una autoridad, etc., impacta a la persona en su dignidad limitando su libertad
para decidir hacer lo que quiere y lo que le gusta hacer. La respuesta institucional no se
agotara, en este orden de ideas, en facilitar el traslado o en atender las necesidades en el
lugar de llegada sino tambin en proteger y potenciar la labor que vena desarrollando
esta persona lder, autoridad local, etc., en su nuevo entorno.
Este es, adems, uno de los criterios que se maneja en materia de derecho internacional
de los refugiados para evaluar las alternativas de huida interna81 internal igth
captulo 2
alternative, el cual subyace a los criterios para la valoracin de los daos establecidos
por parte de la CNRR82.
vii) Los programas protegen a los desplazados frente a los riesgos de amenaza y persecucin
en el lugar de llegada? La comisin de delitos en contra de las personas desplazadas es una
de las situaciones que generan daos de mayor impacto sobre estas vctimas, dadas sus
condiciones especiales de vulnerabilidad. El conicto persigue a las vctimas. Las zonas
de llegada no ofrecen siempre las condiciones de proteccin esperadas por las personas
desplazadas tanto frente a las amenazas iniciales como frente a nuevas amenazas surgidas
por la presencia de grupos armados en los lugares de asentamiento temporal83.
viii) Se promueve la investigacin y sancin del delito de desplazamiento interno forzado?
La impunidad es vista por la CNRR como un factor tanto de mayor gravedad del delito
como de mayor intensidad en el sufrimiento de las vctimas. Como se ha sealado en
este captulo, la impunidad genera en s misma una revictimizacin en la medida en
que limita las probabilidades de ver reparados los derechos84.
ix) Los programas facilitan la rehabilitacin frente a los daos?
x) Se han calculado los daos emergentes (entre los que se incluye los daos materiales)
propiciados por los costos que en el respectivo sector ha tenido que asumir la persona
y su ncleo familiar; por ejemplo, frente a sus arriendos, costos de traslados, gastos en
reconversin productiva? O los costos generados por la prdida de oportunidades
derivada del desplazamiento?
82
Al respecto, vase: CNRR. Recomendaciones de criterios de reparacin

y de proporcionalidad restaurativa.
Criterios B3 y B7.
83
Ibd. Criterio B3.
84
Ibd. Criterios B4 y B6.
El problema es que, como se plante al inicio de este captulo, numerosos programas desarrollados en el marco del SNAIPD corresponden a la oferta social del Estado, han sido diseados
para atender los problemas generados por la pobreza y adaptados a algunas de las necesidades de
la poblacin desplazada; y slo por excepcin han sido concebidos para atender las necesidades
derivadas de la condicin de vctima del delito de desplazamiento que tiene esta poblacin.
Por ejemplo, en materia de apoyo psicosocial, pese a los avances alcanzados, ste
contina siendo insuciente respecto del propsito de atender las necesidades especcas
de la poblacin desplazada derivadas de su condicin de vctima de este delito.
Esto se evidencia al ver que el apoyo psicosocial, contenido en el plan obligatorio de
salud del rgimen subsidiado, tiene un escaso cubrimiento y la medida complementaria,
establecida por las autoridades para atender a la poblacin desplazada las unidades mviles
del ICBF, est concentrada prcticamente en la emergencia y en la atencin a casos de
desplazamientos masivos.
Si bien la reparacin no se agota en la restitucin de los bienes abandonados, dada la
evidente relacin entre desplazamiento y distribucin de la propiedad rural y uso y explotacin
del territorio, as como el valor que dentro de la reparacin adquieren las posibilidades de
retorno y restitucin de los bienes, la revisin de las acciones encaminadas a la restitucin de
los bienes de la poblacin desplazada constituye una referencia obligada en este Balance.
Al respecto, de manera preliminar se puede armar que los programas de proteccin
de bienes, por su reciente aplicacin y baja cobertura, no estaran protegiendo al conjunto
de la poblacin. En especial por las siguientes razones:
i)
La ausencia de registros sistemticos en materia de bienes abandonados por la
poblacin desplazada. En particular, frente a los desplazamientos con ocurrencia previa
a la aplicacin del Decreto 2007 de 2001.
149

ii)
iii)
iv)
85
Decreto 4760 de 2005. Art. 13.
86
Frente a las restricciones econmicas

existentes en materia de reparacin
de las vctimas, este modelo, adems
de los riesgos que puede llegar a
representar en materia de proteccin
de las vctimas, genera dudas en trminos del costo de oportunidad que
representa frente a las necesidades de
reparacin de stas y los criterios axiolgicos que se estaran aplicando.
150
Este hecho se ve agudizado porque no hay asignacin especca de recursos en los

presupuestos del SNAIPD destinados a la restitucin de los bienes abandonados.
La restitucin de los bienes tiene, en el marco de la Ley de Justicia y Paz, un conjunto
de condicionamientos prcticos que limitan las posibilidades de restitucin efectiva.
Tales condicionamientos son los siguientes:
a. Voluntad de los victimarios de entregar la totalidad de los bienes.
b. Capacidad de individualizar al titular de los derechos de propiedad o posesin
del bien restituido. En especial, tratndose de mujeres y viudas, pues son ellas
quienes estn reclamando las reparaciones.
c. Garantas de seguridad y oportunidades efectivas para que los titulares de derechos
sobre los bienes devueltos o no devueltos puedan reclamar su derecho.
d. Capacidad de perseguir y administrar los bienes en poder de victimarios y de terceros.
Incluso de personas que cumplen la labor de testaferros de los desmovilizados, sobre
los cuales se puede aplicar adicionalmente el principio de oportunidad85.
El reducido impacto que tendra, para la reparacin efectiva de los derechos de las
vctimas, la entrega de bienes que se est efectuando para el benecio colectivo de los
desmovilizados y las vctimas86, sumado a los riesgos que representa para esta poblacin
el tener que desarrollar este tipo de programas en una etapa tan reciente de un proceso
de desmovilizacin, cuando pareciera evidente que cualquier tipo de cuestionamiento
al respecto constituye un factor adicional de riesgo.
En conclusin, el proceso de aplicacin de la Ley de Justicia y Paz establece un claro reto

para la reparacin de las vctimas del delito de desplazamiento. Sin embargo, es necesario
reconocer tanto sus potencialidades como los lmites existentes para poder avanzar en una
perspectiva de reparacin integral para esta poblacin.
En este sentido sera conveniente que, en el marco de la aplicacin de la Ley de Justicia
y Paz, adems de la ampliacin del alcance y aprovechamiento de las recomendaciones de
criterios de reparacin presentadas por la CNRR,
i)
se articularn los espacios de participacin denidos por la CNRR a las instancias
establecidas en el SNAIPD y en particular a la mesa de fortalecimiento de las
organizaciones de la poblacin desplazada;
ii) se desarrollarn programas de difusin de los derechos, criterios y rutas para el goce
efectivo del derecho a la reparacin;
iii) se estableciera una red de asistencia y orientacin jurdica a las personas desplazadas
que busquen hacer efectivo su derecho a la reparacin;
iv) se evaluara la necesidad de recursos en materia de reparacin para la vigencia 2008
y las siguientes. Es posible que los 50 mil millones, asignados para la vigencia 2007
al Fondo de Reparacin y Reconciliacin, resulten insucientes para una demanda
creciente en materia de reparacin;
v) se establecieran mecanismos de seguimiento y evaluacin de iniciativas legislativas
y de polticas pblicas que terminan haciendo inocuos los programas destinados a
la reparacin integral de la poblacin desplazada y, en particular, los programas de
proteccin y restitucin de bienes;
vi) se promoviera la efectiva accin de la justicia;
vii) se ofreciera a las vctimas garantas para el ejercicio de sus derechos y para la reparacin
captulo 2
integral de los mismos. Estas garantas debern enmarcar tambin la proteccin de

testigos, investigadores, jueces y defensores de derechos humanos.
Las autoridades se han planteado el reto de avanzar en la reparacin a las vctimas en un
contexto de continuidad de conicto armado y en el que, incluso en algunas reas del pas,
los victimarios continan ejerciendo algn nivel de presencia y presin sobre la poblacin.
Este hecho explica el temor existente, entre las organizaciones de poblacin desplazada y
las comunidades, a abordar la reclamacin de sus derechos a la reparacin integral.
Adems de las dos muertes presentadas en la Costa Atlntica, se han presentado ataques
contra organizaciones de desplazados; han sido sustrados de entidades pblicas discos
duros con informacin relevante acerca de las vctimas; se han presentado amenazas contra
personas que han promovido el debate acerca de la reparacin en foros pblicos y acadmicos; en asentamientos de poblacin desplazada se desarrollan labores de vigilancia por
parte de personas desmovilizadas de los grupos armados; se han recongurado estructuras
armadas en zonas antes controladas por los grupos paramilitares, en algunos casos con
participacin de miembros de estos grupos.
Los riesgos para las vctimas son maniestos. El liderazgo en este campo tiene un costo
incluso mayor que el que se presentaba en un escenario sin la complejidad de la denuncia y
la reclamacin. Es urgente que las vctimas y sus organizaciones sean ms respaldadas por
instituciones que propicien una menor exposicin al riesgo.
En esta materia, la Defensora del Pueblo podra cumplir un papel an ms relevante en su
rol de promocin de los derechos de la poblacin, para lo cual resulta conveniente fortalecer
la labor desempeada por los defensores regionales y seccionales que, en ocasiones, tienen
que asumir la labor de hacer frente a las presiones que las vctimas reciben en el mbito local.
No se ha logrado establecer an un esquema institucional de respuesta oportuna en relacin
con la advertencia de riesgo que puedan estar soportando las vctimas.
Mientras en el marco del proceso de aplicacin de la Ley de Justicia y Paz existan mecanismos para que los tenedores actuales continen con el control sobre los bienes ilcitamente
obtenidos como la posibilidad de aplicacin del principio de oportunidad previsto en el
Artculo 13 del Decreto 4760 de 2005 existirn incentivos para impedir que las vctimas
promuevan la recuperacin de sus bienes.
De all los riesgos inherentes al establecimiento de mecanismos jurdicos que limitan el
mbito de proteccin de los derechos de propiedad y posesin de las personas desplazadas
como los que han sido incluidos en diferentes iniciativas legislativas; terminan por hacer
inocuos los mecanismos de proteccin establecidos en el marco del SNAIPD y el impacto
de las comisiones regionales para la restitucin de bienes.
Proteccin y restitucin de la tierra abandonada o de la que fue despojada la

poblacin desplazada
La garanta en el ejercicio de los derechos que, sobre las tierras y el territorio, tiene la poblacin desplazada o en riesgo de desplazamiento, constituye un elemento fundamental en todos
los componentes de la atencin integral al desplazamiento forzado, desde la prevencin de
su ocurrencia, hasta el logro de soluciones duraderas.
151

Si bien se han venido realizando acciones encaminadas a la proteccin, tanto de las tierras
de la poblacin desplazada, como de los territorios pertenecientes a los pueblos indgenas
y las comunidades afro colombianas que han sido desplazados o que se han visto afectados
por el conicto, las acciones desarrolladas no logran an dar una respuesta integral.
i)
La respuesta no ha logrado incorporar an el conjunto de causas tanto del
desplazamiento como del despojo, de la prdida o del aprovechamiento abusivo de los
bienes. As como tampoco las diferentes modalidades en que se presenta la vulneracin
de los derechos.
ii) No se han generado los ajustes institucionales requeridos para poder propiciar una
adecuada respuesta.
Los programas estn llamados a reconocer las diferentes formas en que se ven afectados
los derechos. En consecuencia, deberan reconocer que:
i)
Como consecuencia del desplazamiento la poblacin ve restringido el acceso a recursos
econmicos. Este hecho limita sus posibilidades para poder cumplir oportunamente
con sus obligaciones crediticias. Por tal razn, la poblacin desplazada puede llegar a
perder sus bienes como resultado de la accin de la justicia, cuando se encuentra en
mora frente a sus obligaciones crediticias.
ii) Los bienes abandonados pueden ser ocupados por terceros, tanto de buena como de
mala fe, que pueden beneciarse de la explotacin temporal de stos o pueden pretender
convertirse en propietarios de los mismos, a travs de la prescripcin adquisitiva.
iii) Pese a que la posesin no se interrumpe con el desplazamiento (Art. 27 de la Ley 387
de 1997), la poblacin enfrenta dicultades para probar su posesin sobre los bienes
abandonados.
iv) Hay inters de los grupos al margen de la ley para propiciar el poblamiento de las tierras
abandonadas por parte de sectores anes a sus proyectos econmicos y polticos.
v) El conicto y la accin de los grupos armados producen cambios en el valor de la tierra.
Esta situacin genera el inters por propiciar y beneciarse de tales variaciones en el
valor de la tierra, llevando en muchos casos a la poblacin a vender sus propiedades
a un menor precio.
vi) Los proyectos de infraestructura y de desarrollo econmico generan presiones que,
en una situacin de conicto armado, incrementan los riesgos de desplazamiento y el
impacto del mismo sobre la poblacin, en la medida en que:
a. Existe el inters de aprovecharse del mayor valor que la tierra adquiere en virtud
de los proyectos.
b. La debilidad de las comunidades, generada por la violencia y el desplazamiento,
limita la capacidad de denir la vocacin productiva del territorio y sus expectativas de explotacin, facilitando as la denicin de alternativas inicialmente no
previstas por ellas.
c. La ausencia de poblacin facilita la explotacin de los territorios de propiedad
colectiva de pueblos indgenas y comunidades afro colombianas.
vii) Tanto la existencia de derechos no inscritos como la indenicin en territorios colectivos,
facilitan los procesos de apropiacin y explotacin de las tierras y del territorio a los que
se ha hecho referencia. Con esto, aumenta el riesgo de desplazamiento y de vulneracin
de los derechos de la poblacin.
152
captulo 2
87
Ley 1152 de 2007, sancionada por el

Presidente de la Repblica el 25 de
julio de 2007.
88
La aproximacin que se plantea

del Estatuto, est relacionada con
la proteccin de los derechos de la
poblacin desplazada. No se trata en
un anlisis de las virtudes o falencias
del mismo, en trminos del desarrollo
rural, en la medida en que dicho tpico no es materia de este Balance ni de
las funciones conadas al ACNUR.
89
Establecido en el Ttulo I, Captulo II

del texto conciliado de la Ley 1152 de
2007 (Estatuto de Desarrollo Rural).
90
Estatuto de Desarrollo Rural. Art.

126.
91
Ibd. Art. 116.
As, una poltica integral en la materia estara llamada a incluir mecanismos tanto de
prevencin del desplazamiento, relacionados con los intereses cifrados en la apropiacin y
explotacin de las tierras y del territorio, como de proteccin y restitucin de los derechos.
En los primeros, limitando los incentivos al despojo o al aprovechamiento injusto de los
bienes abandonados. En los segundos, generando las condiciones para la identicacin de
derechos, las restricciones a las transacciones con propsitos fraudulentos de los bienes y
las condiciones para la restitucin.
En consecuencia, se esperara i) que se avanzara en el registro de los bienes abandonados
y en los mecanismos para reclamar cualquier apropiacin o abuso efectuado por terceros; ii)
que las autoridades se abstuvieran de formular normas, polticas o programas que generen
incentivos perversos en contra de los derechos de la poblacin desplazada o en riesgo de
desplazamiento, y iii) que se establecieran mecanismos para evitar cualquier tipo de aprovechamiento de la situacin de debilidad generada por el desplazamiento.
Las medidas adoptadas han resultado insucientes para propiciar una proteccin integral. Sin embargo, el anlisis de las polticas en la materia se ve coyunturalmente afectado,
en el momento de culminar este Balance, por el escenario de transicin que plantea el
Estatuto de Desarrollo Rural (el Estatuto)87, recientemente sancionado por el Presidente.
Por esta razn, en este apartado se va a efectuar una corta referencia a los elementos que
desde el mbito de proteccin de los derechos de la poblacin desplazada se pueden resaltar
en relacin con el Estatuto88, para posteriormente presentar algunos puntos de anlisis y
evaluacin de los desarrollos de esta poltica entre el 2004 y el 2006, anteriores a la aprobacin del mencionado Estatuto.
El Estatuto plantea un nuevo escenario de transicin institucional frente al cual se puede
advertir el riesgo que representa, tanto para el Sistema Nacional de Desarrollo Rural89
como para el SNAIPD, que se hubiesen conferido funciones de concesin de subsidios y
de adquisicin de tierras a la Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin
Internacional90.
De una parte, la desconcentracin de funciones hacia una entidad con vocacin diferente a la del desarrollo rural, puede signicar la desinstitucionalizacin del sector rural. De
otra parte, frente al SNAIPD, estas nuevas funciones representan una carga adicional para
una institucin como AS, que ya est altamente congestionada, y que ha venido teniendo
dicultades para cumplir con el conjunto de responsabilidades de coordinacin del Sistema
Nacional de Atencin a la Poblacin Desplazada (SNAIPD) y de atencin a esta poblacin.
Incluso, esta asignacin de nuevas funciones podra hacer inocuos los esfuerzos, recientemente realizados por esta institucin, para fortalecer su capacidad de accin en las unidades
territoriales.
El mismo riesgo se puede presentar con la asignacin de funciones al Ministerio del
Interior y de Justicia, en materia de constitucin, ampliacin, saneamiento de resguardos
indgenas y titulacin de baldos, adquisicin de tierras y mejoras para la titulacin colectiva
a favor de comunidades negras91.
Si bien esta funcin es necesaria para la prevencin del desplazamiento y la proteccin
de los derechos de los pueblos indgenas y de las comunidades afro descendientes afectadas
por el desplazamiento, al asignrsela al Ministerio del Interior, se est sobrecargando a una
entidad que tiene bajo su responsabilidad la importante labor de coordinar el nivel central y
las entidades territoriales frente a la poltica pblica de prevencin y atencin a la poblacin
153

92
Ibd. Arts. 127 y 129.
93
En el Artculo 27 de la Ley de 387

de 1997 se estableci que el desplazamiento no interrumpe el trmino
de prescripcin para los poseedores
que, como consecuencia del desplazamiento, dejaron abandonados
sus bienes. El Estatuto adiciona esa
medida de proteccin con los tiempos
de ocupacin y con los trminos de
caducidad de las acciones judiciales a
favor de la proteccin de los derechos
94
Estatuto de Desarrollo Rural. Artculo

130.
95
Ibd. Art. 130.
96
Ibd.
154
desplazada, para cumplir la cual ha tenido algunas dicultades, tal como lo ha sealado la
Corte Constitucional en los autos 177 de 2005 y 218, 266 y 334 de 2006.
Sera recomendable establecer un plan de contingencias para evitar que, como en el
pasado trnsito del Incora al Incoder, los traumatismos en el ejercicio y la proteccin de
los derechos impliquen cargas adicionales para la poblacin desplazada.
No obstante, el Estatuto contempla una serie de medidas que responden a las dicultades de aplicacin de los mecanismos de proteccin previstos, en particular a algunas de
las limitaciones que en la prctica haba enfrentado el Decreto 2007 de 2001.
Con el Estatuto se fortalece y se enriquece el esquema de proteccin previsto en el
Decreto 2007, en la medida que eleva a rango legal las disposiciones contenidas en el citado
decreto, y contempla herramientas complementarias de proteccin.
i)
Se ampla el espectro de proteccin de los derechos de la poblacin al establecer que las
ocinas de registro tienen la obligacin de dejar constancia inscrita de los derechos, no
slo de los propietarios, sino tambin de los ocupantes, los poseedores y los tenedores.
La virtud de esta medida consiste en que sin afectar derechos de terceros ni la
seguridad jurdica, se establece una prueba sumaria que puede ser oponible a terceros,
aumentando con ello el grado de proteccin de los derechos que ejercan las personas
en el momento del desplazamiento, al tiempo que ofrece mejores condiciones para
ejercer el derecho a la reparacin (restitucin o indemnizacin) de los daos sufridos
por las vctimas del delito de desplazamiento92.
ii) Complementa las medidas jurdicas de proteccin establecidas en el ttulo III de la
Ley 38793.
a. Para efectos de titulacin de baldos, el desplazamiento no interrumpe el tiempo
de explotacin efectiva94.
b. Se protege al desplazado que se vio forzado, por las circunstancias o por terceros,
a vender sus bienes o a venderlos a menor precio. Reconoce, en consecuencia,
que algunas de las transacciones efectuadas por las personas desplazadas pueden
contener vicios de consentimiento y, en consecuencia, el desplazado est facultado
para alegar la nulidad de los contratos as realizados.
En este sentido el Artculo 132 del Estatuto consagra: Los desplazados
propietarios o poseedores de predios rurales, que hayan enajenado o transferido
sus derechos en condiciones tan desfavorables que hagan presumir que no hubo
libertad jurdica en la celebracin, podrn ejercer las acciones de nulidad, lesin
enorme, rescisin o posesorias95.
c. Para propiciar su efectividad, el Estatuto previ que el trmino de caducidad de
las acciones jurdicas, sealadas en el literal anterior, slo empieza a correr una
vez haya cesado la condicin de desplazado. Este hecho reconoce las limitaciones
que las personas desplazadas tienen para promover la efectiva proteccin de sus
derechos, mientras se encuentran afectados por la situacin de desplazamiento.
De igual manera, resulta ser una medida que, a lo largo del tiempo, protege el
patrimonio de la poblacin desplazada y, con ello, favorece tanto los procesos de
estabilizacin socioeconmica como los de restitucin de los bienes96.
d. El Estatuto plantea igualmente la proteccin de los derechos de los pueblos
indgenas y de las comunidades afro colombianas y eleva a rango legal los procedimientos especiales contemplados en el Decreto 250 de 2005, en relacin con
captulo 2
e.
f.
g.
97
Ibd. Art. 128.
98
Ibd. Arts. 127 y 128.
99
Ibd. Art. 127.
100
Ibd. Artculo 127, pargrafo 4.
101
Banco Agrario. Circular reglamentaria

089 de 2005.
102
Decreto 1660 de 2007, por el cual se

reglamenta el Artculo 19 de la Ley
387 de 1997, en lo relacionado con
la permuta de predios de propiedad
de la poblacin en condicin de desplazamiento.
103
La Superintendencia Bancaria, de
conformidad con lo ordenado en la
Sentencia T-520 del 2003, expidi la
Carta circular 101 de 2003, en la que
estableci un mecanismo de excepcin en virtud del cual no se causarn
intereses moratorios a las vctimas del
delito de secuestro, entre la fecha en
que ste ocurri y el momento en el
cual la vctima ha alcanzado su recuperacin, luego de recobrar su libertad.
la necesidad de avanzar en los procedimientos de constitucin, saneamiento,

ampliacin, reestructuracin y deslinde de resguardos indgenas o procedimientos
de titulacin de propiedad colectiva de negritudes97.
En trminos de competencias, el Estatuto establece cules son las rutas de proteccin de los derechos patrimoniales de la poblacin desplazada. El Estatuto seala
que es responsabilidad de la Superintendencia de Notariado y Registro y de las
ocinas de registro de instrumentos pblicos registrar los derechos patrimoniales
y las medidas de proteccin que sean solicitadas por el Ministerio Pblico o por
la persona desplazada o en riesgo de desplazamiento. De igual manera, le asigna
una serie de funciones a los comits territoriales de atencin integral a la poblacin desplazada, relacionadas con la proteccin de sus tierras, en el marco de las
declaratorias de riesgo de desplazamiento o de ocurrencia del mismo98.
Se precisa el alcance de la obligacin de los notarios y de los registradores en
trminos de proteccin de los derechos de los desplazados, que han sido cobijados
por las medidas de proteccin colectiva o que han solicitado el registro de sus derechos, a travs de la ruta de proteccin individual99, sealando como causal de mala
conducta, sancionable con destitucin, el incumplimiento de esta obligacin100.
Finalmente, clarica y agiliza la ruta de proteccin individual y el procedimiento
para el levantamiento de las medidas.
Como se puede apreciar, el Estatuto, que en algn momento de su discusin en el

Congreso gener temor por los riesgos que representaba para la proteccin de los derechos
de la poblacin desplazada, no slo corrigi los peligros que se advertan sino que estableci
un conjunto de instrumentos jurdicos que robustecen el mbito de proteccin jurdica de
los derechos de esta poblacin, que dej abandonada su tierra o se vio obligada a venderla
como consecuencia de la violencia y del desplazamiento.
A esta medida jurdica, se suman el tratamiento especial que el Banco Agrario otorga
a la poblacin desplazada, para el cumplimiento de sus obligaciones crediticias101, y la
reglamentacin del procedimiento de permutas de bienes abandonados102.
El Estado ha venido reconociendo de manera parcial, los problemas que la poblacin desplazada enfrenta para dar cumplimiento a sus obligaciones crediticias o de otra ndole, dada la prdida
de activos y las dicultades para generar ingresos, como consecuencia del desplazamiento.
La Circular reglamentaria 089 de 2005 del Banco Agrario es una herramienta til
para la proteccin de los derechos de la poblacin desplazada, en la medida en que
establece condiciones especiales para el cumplimiento de las obligaciones adquiridas
por esta poblacin. Esta medida fue inspirada en el tratamiento especial, que en virtud
de lo ordenado por la Corte Constitucional, debe otorgarse a las vctimas del delito de
secuestro, tal y como lo indica la misma circular103. La ampliacin de esta medida a la
poblacin desplazada, por parte del Banco Agrario, es una accin positiva que reconoce la
situacin excepcional que enfrenta este sector de poblacin para cumplir oportunamente
con sus obligaciones.
Sin embargo, esta medida no es aplicada de manera generalizada por todo el sector
bancario. En este sentido, debera procurarse un tratamiento igual para la misma circunstancia
en las diferentes entidades nancieras, cumpliendo as con las subreglas constitucionales
sealadas en la Sentencia T-419 de 2004 de la Corte Constitucional, con el n de restablecer
155

el equilibrio contractual y responder, desde el sector nanciero, con el deber de actuar

conforme al principio de solidaridad.
Adicionalmente, y pese a la importancia de estos avances, existe otro tipo de obligaciones
frente a los bienes que han sido abandonados, tales como las obligaciones tributarias o el
pago de los servicios pblicos domiciliarios, que en numerosos casos se convierten en cargas
imposibles de asumir y que, con el paso del tiempo, representan obligaciones que pueden
conducir a un signicativo detrimento patrimonial para la poblacin desplazada.
El Decreto 1660 de 2007, por el cual se reglamenta el Artculo 19 de la Ley 387 en
lo relacionado con la permuta de predios de propiedad de la poblacin en condicin de
desplazamiento, llena un sentido vaco en trminos de reglamentacin de esta Ley, que se
haba convertido en obstculo para establecer un procedimiento alternativo para propiciar,
tanto el restablecimiento socioeconmico, como la compensacin de los daos causados
por el desplazamiento. Dado que en el Estatuto de Desarrollo Rural se aborda en diferentes
artculos el tema de permutas y se le asignan funciones en la materia a AS, sera conveniente
precisar el alcance de este decreto a la luz de la nueva normativa del sector rural.
Al igual que en otros sectores de la poltica pblica de atencin a la poblacin desplazada, en las instituciones del sector rural responsables de la proteccin de los derechos de
esta poblacin se registran tensiones entre, de un lado, la necesidad de ajustar su estructura
institucional y los programas existentes a la realidad del conicto y a las necesidades derivadas del desplazamiento, y de otro lado, la tendencia a ofrecer los programas ya existentes
y a operar como si la realidad del conicto y del desplazamiento no estuviese presente. En
el sector rural esta tensin se agudiza an ms por la existencia de falencias, previas a la
intensicacin del desplazamiento en el pas, tales como la precariedad en ttulos, el rezago
en materia de registros catastrales y el retraso tecnolgico.
Las competencias asignadas por la Ley 387 de 1997 hasta ahora empiezan a ser asumidas.
Por ejemplo, tan slo a partir del 2006 se empez a llevar el registro de predios abandonados,
competencia que haba sido asignada al Incora desde la expedicin de la norma y que en el marco
de el Estatuto pasarn a estar en cabeza de la Superintendencia de Notariado y Registro. Adicionalmente, en el caso de los poseedores, los ocupantes y los tenedores que han sido desplazados
o se encuentran en riesgo de serlo, se han presentado dicultades para que sus derechos sean
identicados e incluidos en el Registro nico de predios (RUP). Resulta entonces necesario
ofrecerles a estos sectores alternativas de proteccin que en la prctica resulten efectivas.
Se ha evidenciado una signicativa falencia en la informacin. Por ejemplo, tan slo
el 55% de los predios rurales cuenta con formacin catastral. Este hecho representa un
elemento de vulnerabilidad para la proteccin de los bienes. Sin embargo, no se ofrecen
alternativas frente a las deciencias existentes. El Instituto Geogrco Agustn Codazzi
(IGAC), encargado del tema, basa su informacin en la cartografa y la formacin catastral
efectuada. Para lograr una efectiva proteccin de los derechos de la poblacin desplazada o
en riesgo de desplazamiento, y dadas las limitaciones existentes en materia de informacin,
sera conveniente que el IGAC complementara los datos de los que dispone con los provenientes de los entes territoriales.
En ese orden de ideas, la informacin para la proteccin terminaba limitndose a la
inscripcin, a los folios de matrcula inmobiliaria, de los ttulos de propiedad y de otros
derechos inscritos. La proteccin de los derechos de la poblacin desplazada no se agota en
la proteccin de quienes son propietarios de bienes inmuebles. Por el contrario, el grado de
156
captulo 2
104
CC. Sentencia T-1037 de 2006.
105
La ruta colectiva de proteccin se

reere a aquella prevista en el Decreto 2007 de 2001, segn la cual,
cuando exista una situacin de riesgo
o de desplazamiento por causa de la
violencia, el alcalde, el gobernador o
Accin Social debern convocar a una
reunin urgente del comit municipal,
distrital o departamental (segn sea
el caso) de atencin integral a la
poblacin desplazada por la violencia,
para que ste decida si es necesario
hacer una declaratoria de riesgo de
desplazamiento o de la ocurrencia del
mismo, y con ello proceder a proteger
las tierras de las personas que habitan
all, siguiendo los procedimientos
establecidos en el referido Decreto
2007 de 2001 para tal efecto. Al respecto ver: Accin Social y proyecto
de Proteccin de tierras y patrimonio
de la poblacin desplazada Manual
General de Procedimientos. Proteccin de los derechos sobre bienes
inmuebles de la poblacin en riesgo
de desplazamiento o desplazada.
Bogot, 2005, pp. 1-169.
vulnerabilidad es ms grave en el caso de quienes tienen derechos y expectativas de derechos

no registrados (derechos precarios), que en el de quienes han contado con la posibilidad
de registrar sus correspondientes ttulos. Esta limitacin estara siendo superada con la
adecuada aplicacin de los artculos 127 y 129 del Estatuto, para lo cual se requiere de la
efectiva coordinacin de las instituciones que participan en las rutas de proteccin.
El esquema institucionalmente vigente no opera integralmente. i) La proteccin del
patrimonio no se incorpora a la gestin de la prevencin y de la proteccin; ii) desde las
entidades rectoras de la prevencin y de la proteccin, no se promueve la aplicacin de
medidas de proteccin por parte de los entes territoriales; iii) la aplicacin del Decreto
2007 de 2001 contina recayendo principalmente en el Proyecto de proteccin de tierras y
patrimonio de la poblacin desplazada (El Proyecto); iv) no hay gestin de la informacin;
y v) se carece de capacidad tcnica y tecnolgica para garantizar la proteccin.
Ni el Ministerio del Interior y de Justicia, ni la Vicepresidencia de la Repblica, que
tienen bajo su responsabilidad la articulacin de los programas de prevencin y proteccin,
incorporan la proteccin de los bienes y del patrimonio a su estrategia. No asumen, en
consecuencia, liderazgo frente a las autoridades locales, para que activen los mecanismos
de proteccin y para que adopten acciones frente a bienes abandonados, tal y como sera
su competencia104.
En esa medida, la aplicacin del Decreto 2007 de 2001 ha venido siendo reducida a
la promocin efectuada desde El Proyecto, desde las gobernaciones de Antioquia y Norte
de Santander, y ms recientemente desde las gobernaciones de Nario y Tolima, al igual
que desde los comits de atencin a la poblacin desplazada en Bolvar, Magdalena Medio,
Meta, Sucre y Valle del Cauca.
En la aplicacin de estas medidas se evidencia que existen limitaciones en la gestin de la
informacin. Los datos recogidos a travs de las declaratorias de desplazamiento y de riesgo de
desplazamiento, en el marco de la ruta colectiva de proteccin105, hasta ahora empiezan a ser
cruzados con el RUPD y el RUP. La deciencia en informacin, las dicultades para compartir
la existente y el no uso de la misma, limitan el impacto de la gestin e impiden cerrar el ciclo de
proteccin y alcanzar los objetivos previstos en el Decreto 2007 de 2001. Existen limitaciones
en el procesamiento de la informacin para la proteccin.
i)
La lentitud en el levantamiento de la informacin limita el impacto de las medidas
de proteccin. En ese ejercicio, los comits solicitan informacin al Incoder, al
IGAC, a las ocinas de registro de instrumentos pblicos (ocinas de registro) y a
la propia poblacin. Dadas las deciencias en el manejo de archivos y la ausencia
de la informacin, la respuesta por parte de las entidades ha tomado hasta ms de
un ao; incluso existen casos en los que la respuesta tan slo indica que la entidad
correspondiente carece de informacin sobre esos bienes.
ii) Los comits tienen limitaciones para procesar la informacin. Este objetivo slo es
logrado cuando reciben el apoyo externo de El Proyecto.
iii) Luego de procesada la informacin, el aval de la misma, a travs de los alcaldes, en su calidad
de presidentes de los comits municipales, signica por lo general un retraso adicional.
Estos inconvenientes venan limitando la efectividad de las medidas preventivas y se
convierten en un factor adicional de vulnerabilidad para la poblacin.
El tiempo que transcurre entre la solicitud de las medidas y la inscripcin en las
correspondientes ocinas de registro, incluso ha generado casos en los que, cuando
157

se va a efectuar la correspondiente inscripcin, ya ha sido registrada la enajenacin

del bien por parte de un tercero106.
La informacin, una vez remitida al Incoder, no estaba siendo sistemticamente empleada
en la priorizacin de las actividades del Instituto, lo cual impeda cerrar el ciclo de proteccin. Como consecuencia de esto, no se estaba logrando contrarrestar, de manera oportuna
y efectiva, los riesgos y resultaba ms onerosa la respuesta del Estado.
De acuerdo con el Decreto 2007 de 2001, corresponda a esta institucin iniciar
los programas y procedimientos especiales de enajenacin, adjudicacin y titulacin
de tierras, en las zonas de eventual expulsin, dentro de los treinta (30) das siguientes
a la fecha, en que los Comits le notiquen el acto que declar la inminencia de
riesgo de desplazamiento o de desplazamiento forzado, en determinada regin, como
estrategia de prevencin. Para tal efecto, tomar en cuenta el informe sobre propietarios,
poseedores, tenedores y ocupantes, debidamente avalado por el respectivo comit de
atencin a la poblacin desplazada.107
106
Caso citado en el taller de formacin

del proyecto de Proteccin de tierras
y patrimonio de la poblacin desplazada para el equipo del ACNUR. Bogot,
febrero 2007.
107
Decreto 2007 de 2001. Art. 3.
108

Seguimiento a polticas pblicas en
materia de desmovilizacin y reinsercin. Tomo I. Bogot, junio de 2006,
p. 231.
109
Decreto 2007 de 2001. Art. 1.2.
110

a la Poblacin Desplazada. Informe
comn de cumplimiento de la Sentencia T-025 de 2004. Bogot, 13 de
septiembre de 2006.
111
Gobierno dio 67 lotes en ncas de un

capo a falsos desplazados. Peridico
El Tiempo, <http://www.eltiempo.
com>, marzo 30 de 2006. Gente
con orden de captura recibe tierras
de manos del Gobierno. Peridico
El Tiempo, abril 9 de 2006. Citados en:
Revertir el destierro forzado: proteccin y restitucin de los territorios
usurpados a la poblacin desplazada
en Colombia. Comisin Colombiana
de Juristas. Bogot, 2006, p. 61.
158
Sin embargo, ni en la aplicacin de la ruta de proteccin colectiva ni en la aplicacin

de la proteccin individual, se alcanz una respuesta integral por parte del SNAIPD. La
implementacin de estas medidas no incluy, de manera sistemtica, el conjunto de efectos
sealados en los decretos 2007 de 2001 y 250 de 2005 (procedimientos especiales).
El Incoder no incluy dentro del Registro nico de predios (RUP) los bienes incluidos
en la declaratoria108. No fue la aplicacin del Decreto 2007 de 2001 la ruta para iniciar
los trmites de enajenacin, titulacin y adjudicacin, ni fueron presentados los informes
semestrales por parte de las ocinas de registro a AS109.
En relacin con los procesos de adjudicacin y titulacin, se debe mencionar que las
21.881 hectreas entregadas por el Incoder, entre el 2002 y septiembre de 2006110, y que
de acuerdo con los datos de las autoridades beneciaron a 1694 familias, no se articularon
a los procesos de proteccin desarrollados en el marco de la aplicacin del Decreto 2007.
Si se lograra dar una lnea de continuidad entre estos procesos que en esencia
mantienen la misma lgica en el marco de aplicacin del Estatuto se evitaran los riesgos
de concesin discrecional de benecios a favor de poblacin que, adems no haber sido
desplazada, despierta sospechas acerca de sus vnculos con grupos de autodefensa, como
parece fue el caso de lo ocurrido en el departamento del Meta111.
Adicionalmente, las declaratorias de riesgo de desplazamiento y de desplazamiento deberan ser empleadas para priorizar acciones en materia de prevencin. Por ejemplo, aquellas
zonas en donde se presenten estas declaratorias y en las que en el proceso de recoleccin
de informacin se haya evidenciado especial rezago en la formacin catastral, deberan ser
priorizadas para efectos de la actualizacin del catastro.
Por el contrario, en el caso del IGAC, de conformidad con lo sealado en el Plan Nacional
de Desarrollo 20062010, las reas prioritarias estaran denidas en funcin de las oportunidades de desarrollo, ms que en funcin de la proteccin de los derechos de la poblacin.
El supuesto que determinara ese orden de prioridad es que, una mayor actividad econmica
requiere contar con instrumentos que faciliten la realizacin de transacciones y que otorguen
seguridad jurdica para la inversin. Si bien ese argumento, en s mismo, es incontrastable, ilustra
el orden de prioridad y de valores establecidos en este mbito de actuacin institucional.
captulo 2
Se carece an de los recursos tecnolgicos para administrar la informacin y propiciar la

aplicacin efectiva de las medidas su correspondiente registro y el seguimiento de stas. El
retraso tecnolgico de los crculos registrales contina constituyendo un factor de riesgo para la
poblacin desplazada y para la proteccin de sus derechos. Los archivos sin respaldo magntico
o electrnico112 pueden facilitar la destruccin y la manipulacin de la informacin113.
En este orden de ideas, el pas contina careciendo de una institucionalidad organizada
de manera integrada en su accionar, que propicie la proteccin de los bienes de la poblacin
desplazada y su restitucin.
Si bien se han presentado importantes avances en materia de proteccin de los derechos
de la poblacin desplazada y en riesgo de desplazamiento, en particular, propiciados por el
desarrollo de El Proyecto, los resultados hasta ahora alcanzan coberturas reducidas frente
a las zonas y personas afectadas.
Desde la expedicin del citado Decreto 2007 de 2001, 61 municipios del pas, esto es, el
6,4% del total de los municipios expulsores, han efectuado la declaratoria de desplazamiento
o inminencia de desplazamiento114.
Tan slo en reas de 12 departamentos se ha aplicado esta medida. Los departamentos
de Norte de Santander, Vichada y Antioquia son en los que un porcentaje ms alto, del total
de los municipios que los conforman, ha efectuado esta declaratoria. Se esperara que con
la decisin de Nario y Tolima de impulsar su adopcin, aquella empiece a cobijar ms
municipios de sus correspondientes jurisdicciones.
112
113
114
115
Grco 5
Porcentaje de municipios expulsores con declaratoria de desplazamiento por departamento
Seguimiento a polticas pblicas en materia de desmovilizacin y reinsercin.
Tomo I, p. 243.
La Ocina de Instrumentos Pblicos
en Valledupar sufri un incendi que
gener la prdida de 20.000 folios. De
acuerdo con las versiones de prensa,
se presuma la responsabilidad en
estos hechos de grupos vinculados
al proceso de desmovilizacin. Los
paramilitares convierten ocinas de
Instrumentos Pblicos en objetivo
militar. Peridico El Tiempo, 29 de
julio de 2006. Citado por Comisin
Colombiana de Juristas. Revertir el
destierro forzado: proteccin y restitucin de los territorios usurpados a
la poblacin desplazada en Colombia.
Bogot, diciembre de 2006, p 30.
Programa de Proteccin de tierras y
patrimonio de la poblacin desplazada. Presentacin PPT efectuada
en el Comit Directivo del proyecto.
Bogot, 14 de mayo de 2007.
Flrez, Luis Bernardo. Desplazamiento forzado: un impacto territorial. En:
Territorio, patrimonio y desplazamiento. Seminario Internacional. Tomo I.
Bogot, 2006, pp. 261-277.
Santander
1,2 %
Tolima
2,2 %
Nario
3,2 %
Cauca
5,0 %
Meta
7,1 %
Arauca
14,3 %
Valle del Cauca
14,6 %
Bolvar
15,9 %
Sucre
16,0 %
Antioquia
16,0 %
Vichada
25,0 %
Norte de Santander
35,9 %
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
25,0%
30,0%
35,0%
40,0%
Fuente: RUPD, Proyecto de proteccin de tierras y patrimonio de la poblacin desplazada.
De acuerdo con las cifras de la Contralora General de la Repblica, el 2,25% del

territorio nacional ha sido afectado por el abandono de tierras por parte de la poblacin
desplazada115. Dentro de los 15 departamentos que ms tierras abandonadas han registrado,
solamente en seis de ellos se han efectuado declaratorias.
Pese a que, con la informacin disponible, no es posible precisar si las declaratorias
159

que se han efectuado se han realizado en las veredas en las que ms se ha concentrado la
expulsin de poblacin y el abandono de bienes, dentro de una lgica de identicacin de
reas prioritarias se esperara que la declaratoria fuese impulsada precisamente en las zonas
en donde mayor informacin se tenga en relacin con bienes abandonados.
Como indicador de esa correspondencia se podra establecer de manera preliminar una
relacin entre el porcentaje del rea abandonada y el porcentaje de municipios cobijados
por la declaratoria, en un determinado departamento. Al revisar los 15 departamentos que,
de acuerdo con los datos de la Contralora, han sido afectados en mayor proporcin por
el abandono de bienes, se tiene que solamente en seis de ellos se ha dado aplicacin a esta
medida de proteccin. Incluso, como se observa en el grco 6, en el Cesar y el Magdalena,
que presentan el mayor abandono relativo, los municipios no han dado aplicacin a lo
establecido en el Decreto 2007 de 2001.
Grco 6
Relacin entre % del rea departamental abandonada y % de municipios con declaratoria de
desplazamiento
Cundinamarca
% de rea abandonada
% de municipios con
declaratorias
Santander
Arauca
Putumayo
Guajira
Caquet
Caldas
Choc
Crdoba
Norte de Santander
Sucre
Antioquia
Bolvar
Magdalena
Cesar
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
25,0%
30,0%
35,0%
40,0%
Fuente: Proyecto de proteccin de tierras y patrimonio de la poblacin desplazada, Contralora General de la Repblica.
116
Proyecto de proteccin de tierras y

patrimonio de la poblacin desplazada. Cuarto informe fase II. Bogot,
diciembre de 2006.
160
Pese a que la medida ha sido adoptada tanto en zonas en donde ya se ha presentado el

desplazamiento como en aquellas en riesgo de que se presente, es en materia de prevencin en
donde se han registrado los ms importantes avances y en donde, hacia el futuro, se encuentra
la principal potencialidad de la aplicacin de esta medida. En el marco de la aplicacin del
Decreto 2007 de 2001, entre agosto de 2005 y diciembre de 2006, 665.447 hectreas fueron
cobijadas dentro la declaratoria de riesgo de desplazamiento o de desplazamiento116.
En relacin con el nmero de personas que se han visto beneciadas por los meca-
captulo 2
117
Ibd.
118
Proyecto de proteccin de tierras y

patrimonio de la poblacin desplazada. Cuarto informe fase II. Bogot,
diciembre de 2006.
119

Seguimiento a polticas pblicas en materia de desmovilizacin y reinsercin.
Tomo I, p. 185.
120
Conferencia Episcopal de Colombia

y CODHES. Desafos para construir
nacin. El pas ante el desplazamiento
y el conicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005. Bogot, febrero
2006, p 92.
121
Entrevista a funcionarios del Proyecto

de proteccin de bienes y patrimonio
de la poblacin desplazada. Mayo de
2007.
122
Con la informacin disponible no es

posible precisar el porcentaje efectivo.
En el extremo, el 12% podra haber
sido amparado; sin embargo, esta cifra
debe ser significativamente menor
en la medida en que las declaratorias
cobijan tambin a personas en riesgo
de desplazamiento y que dentro de
los derechos registrados se encuentran
igualmente casos de posesin inscrita.
123
Plan Nacional para la Atencin

Integral a la Poblacin Desplazada.
Decreto 250 de 2005. Art. 2, numeral
5.3.4.2, inciso 3.
124
Consultora para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES);

Corporacin Opcin Legal (OL).
Surez Morales, Harvey Danilo, Gladys
Celeide Prada Pardo y Ral Hernndez.
El desplazamiento forzado en colombia: las estrategias de usurpacin,
despojo y destierro. Bogot, 30 de
mayo de 2004. Consultora contratada
por DIAL (sin publicar).
nismos de proteccin, para el 31 de diciembre de 2006 46.493 personas han sido

protegidas a travs de las declaratorias y 5148 mediante la ruta individual para un total
de 51.641 personas amparadas117.
No es posible establecer el impacto efectivo de estas medidas, como herramientas de
prevencin del desplazamiento. An no se puede determinar cuntas de estas personas, de
manera previa a la medida, o con posterioridad a ella, se vieron obligadas a desplazarse. Sin
embargo, es evidente que en uno u otro caso, con el inventario de los bienes y con el registro
de la medida cuando ste procede, se reducen los riesgos de usurpacin y de despojo.
La ruta de proteccin individual cuya demanda se ha venido incrementando desde la
puesta en marcha del RUP en el Incoder en junio de 2006 logra hasta ahora un impacto
efectivo reducido, en la medida en que tan slo el 32% de las solicitudes haba sido tramitado
a diciembre de 2006 y que escasamente el 5% de los predios haba sido objeto de anotacin
de la medida, en el respectivo folio de matrcula inmobiliaria118.
Para el caso de los propietarios de bienes abandonados, la proteccin efectiva registro
en el folio de matrcula inmobiliaria se ha alcanzado en un porcentaje inferior al 15% de las
personas desplazadas que ejercan este derecho. Si se tiene en cuenta que el 76% de las personas
desplazadas, esto es, 335 mil hogares, contaba con algn tipo de derechos vinculados a la
tierra119 y de stos 124 mil eran propietarios120, y que para el 31 de diciembre de 2006, los
predios de 19.012121 personas haban obtenido el citado registro, se concluye que un porcentaje inferior al 15% de los propietarios alcanz una proteccin efectiva de sus predios122.
En relacin con territorios colectivos tampoco se ha promovido la aplicacin del inciso
3, numeral 5.3.4.2 del Decreto 250, en relacin con el compromiso de las entidades de
constituir, sanear y ampliar los territorios de pueblos indgenas y la culminacin de los
procesos de titulacin colectiva a favor de las comunidades negras123.
En el caso de los territorios colectivos, los intereses estaran ligados principalmente
al uso y explotacin de sus recursos, en la medida en que jurdicamente no es posible
su apropiacin. Este tipo de prcticas limita adicionalmente el ejercicio del derecho a la
autonoma, y las posibilidades de ordenamiento y manejo del territorio. El retraso en los
procesos de titulacin de territorios colectivos y de constitucin, ampliacin y saneamiento
de resguardos constituye un factor de riesgo para la proteccin de los pueblos indgenas y
de las comunidades afro colombianas, y para le preservacin integral de sus culturas.
Como se seala en el captulo de enfoque diferencial de este Balance, diversas fuentes
han coincidido en sealar que, por ejemplo, en el ao 2002 143 de los municipios que tenan
resguardos en trmite fueron expulsores de poblacin (CODHES 2004). Similar evidencia
encontr el proyecto de Proteccin de tierras y patrimonio de la poblacin desplazada en
el 2006. Segn los datos del proyecto, en 64 de los 150 municipios que ms poblacin
expulsan existen resguardos en trmite.
Este dato, si bien no est determinando una relacin de causalidad directa, s permite ver
el riesgo que representa la existencia de indenicin de los derechos colectivos en relacin
con el territorio para la proteccin de los derechos de estas comunidades y, en particular,
frente a la prevencin del desplazamiento124.
En el caso del Pacco, por ejemplo.
Paradjicamente, la presin sobre el Pacco y sobre sus habitantes, casi en su totalidad
comunidades indgenas y afrocolombianas, se present inmediatamente despus de
uno de los ms importantes logros jams alcanzados por los grupos tnicos en el pas:
161

el reconocimiento de sus derechos colectivos, el amparo constitucional de sus saberes,

tradiciones y costumbres y la expedicin de normas encaminadas a la proteccin de
sus activos comunitarios: como su cultura. []
Cuando avanzaba el proceso de titulacin colectiva de territorios ancestrales de la
poblacin afrocolombiana, la violencia se adelant para obstaculizar el disfrute pleno
de los derechos recin conquistados. La agudizacin de la confrontacin en el Pacco se
present como si se pretendiera impedir que los habitantes de estos territorios pudieran
disfrutar de los inmensos recursos que caracterizan esta regin. Incluso, hay quienes arman
que la Ley 70, en la medida en que impeda a terceros explotar los territorios colectivos,
pudo tener como efecto no deseado el escalamiento del conicto en la regin.125
125
Meier, Roberto. Palabras en la instalacin del seminario Las reparaciones

y su incidencia para el pueblo afro
colombiano. Bogot, 23 de septiembre
de 2004.
126
Naciones Unidas. Principios sobre

la restitucin de las viviendas y el
patrimonio de los refugiados y de
las personas desplazadas. Adoptados
por la Subcomisin de Promocin y
Proteccin de los Derechos Humanos
mediante resolucin 2005/21 del 11 de
agosto de 2005 (principio 2.2).
127
Ver: Tabla 14 del captulo de presupuesto.
128
Al respecto ver el captulo de presupuesto.
162
La relacin entre el conicto armado, el desplazamiento interno y la proteccin de las

tierras y el territorio va ms all de la restitucin de los bienes y del patrimonio. No obstante,
esta restitucin constituye el medio preferente de reparacin en los casos de desplazamiento
y es un elemento fundamental de la justicia restitutiva 126.
Pese a ser el mecanismo preferente de reparacin, tan slo se conocen experiencias
informales en la materia, efectuadas en el marco de la aplicacin de la Ley de Justicia y Paz.
En los procesos de devolucin de tierras por parte de excombatientes se ha carecido de
la capacidad para establecer con certeza el origen de los bienes y para garantizar que los
mismos no correspondan a predios abandonados por la poblacin desplazada o usurpados
por los grupos de autodefensa. En la medida en que no se logre individualizar a los titulares
originales de los derechos sobre estos bienes, se corre el riesgo de consolidar los procesos
de repoblamiento propiciados por esas mismas organizaciones, en contrava de los derechos
de las vctimas del desplazamiento.
Los procesos de adjudicacin directa, como medio de compensacin, no van a permitir
atender porcentajes signicativos de poblacin. Como se aprecia en el captulo relacionado
con el esfuerzo presupuestal, de acuerdo con la composicin del gasto pblico en materia de
tierras, no existiran recursos para atender la demanda de atencin a la poblacin desplazada
por esta va. En la estimacin efectuada por el Departamento Nacional de Planeacin, cerca
de 58 mil personas podran ser beneciadas. Esta cifra, adems de ser inferior a la demanda
potencial, se ve afectada por el dcit de apropiacin que, para la vigencia del 2006, result
ser del 75% en relacin con lo estimado en el documento Conpes 3400127. En este orden
de ideas, resultara conveniente ajustar las estimaciones y las correspondientes asignaciones
presupuestales a la demanda efectiva.
Adicionalmente, dentro del conjunto de tems presupuestales del Incoder, no se identica un rubro especcamente destinado para la adjudicacin de predios a la poblacin
desplazada ni para nanciar esquemas de restitucin de predios.
De otro lado, si se tiene en cuenta que el Incoder le est dando una prelacin superior
al 16% al presupuesto para la atencin al desplazamiento forzado, se concluye que existen
restricciones nancieras para que el Instituto asuma una carga superior bajo el esquema de
adjudicacin de predios a favor de esta poblacin128.
Tampoco se aprecian recursos para apoyar los procesos de titulacin, lo cual, una vez
ms, afecta las posibilidades de cerrar el ciclo de proteccin consagrado en el Decreto
2007 de 2001.
En este orden de ideas, la restitucin de los bienes se presenta como la ruta ms adecuada
captulo 2
tanto en trminos jurdicos como econmicos para propiciar la reparacin de los

derechos de la poblacin y su estabilizacin socioeconmica. La asignacin va Direccin
Nacional de Estupefacientes y los procesos de devolucin pre-procesal efectuados en el
marco de la desmovilizacin no se han presentado an como mecanismos conducentes a
la restitucin de los bienes.
Por lo tanto, en el marco de la aplicacin de la Ley de Justicia y Paz, las comisiones
regionales de restitucin se presentan como instancias potenciales para la proteccin de
lo derechos de la poblacin desplazada. Por lo tanto, deberan concentrarse los esfuerzos
institucionales en la articulacin del trabajo de las comisiones a los procesos de proteccin
colectiva e individual, desarrollados en el marco del Decreto 2007 de 2001 ahora en el
marco de el Estatuto, con el propsito de avanzar en la recuperacin de los bienes usurpados a la poblacin desplazada. En el trabajo de estas comisiones es indispensable que,
antes de realizar actos de disposicin de los bienes, se garantice la individualizacin de los
titulares de derecho sobre los mismos.
Articulo 4. Mecanismos para informacion sobre bienes. Con el n de propender
por la restitucin a las vctimas de conformidad con lo dispuesto para el efecto por
la ley 975 de 2005, las entidades estatales competentes debern adoptar las medidas
necesarias para disponer de la informacin sobre los bienes inmuebles rurales y urbanos
que han sido objeto del despojo realizado por miembros de los grupos armados
organizados al margen de la ley.
Para tal n, la Superintendencia de Notariado y Registro deber coordinar e
implementar un sistema que permita la interrelacin de notariado, catastro y registro,
y cuente con la informacin pertinente del lGAC, Incoder y dems instituciones
relacionadas. Las inscripciones en los registros de instrumentos pblicos derivadas
de la declaratoria de inminencia de riesgo de desplazamiento o de desplazamiento
forzado en concordancia con las normas legales que rigen el tema, formarn parte de
este sistema de informacin. La Comisin Nacional de Reparacin y Reconciliacin
propondr mecanismos de interlocucin dirigidos a fortalecer la articulacin del
accionar estatal, tanto nacional como territorial, relacionado con la informacin sobre
restitucin de bienes, en lo cual consistir el Programa de que trata el numeral 4 del
Artculo 21 del Decreto 4760 de 2005. Para tal efecto contar con el concurso de las
comisiones de restitucin de bienes.129
129
Decreto 3391 de 2006 por el cual se

reglamenta parcialmente la Ley 975 de
2005.
130
CNRR. Op. cit., p. 82.
Los criterios identificados por la CNRR130 constituyen un punto de partida significativo en la definicin de instrumentos de poltica para la restitucin de los bienes. Sin
embargo, mientras no se acompae de una institucionalidad articulada y de recursos
especficos para el efecto, difcilmente se alcanzar la aspiracin de la restitucin de
los bienes.
El proyecto de Proteccin de tierras ha venido demostrando su importancia estratgica
en el marco de la aplicacin de la Ley de Justicia y Paz. Sera conveniente que la relacin
entre el proyecto, la CNRR y la Unidad de Fiscalas para Justicia y Paz se estrechar an
ms. Es fundamental que la experiencia del proyecto y la informacin que ste ha venido
ordenando se convierta en un punto de partida para la promocin de la efectiva restitucin
de los bienes de la poblacin desplazada.
Dadas las mltiples potencialidades del proyecto de Proteccin de tierras, la propuesta
163

de sostenibilidad del mismo, que se deduce del Plan Nacional de Desarrollo 20062010,
es signicativa para el propsito de impulsar la aplicacin efectiva de instrumentos de
prevencin y proteccin de la poblacin desplazada. Con el proyecto de Proteccin de
tierras y patrimonio de la PD, el Gobierno Nacional continuar avanzando en la aplicacin
de medidas legales, institucionales y comunitarias de proteccin del patrimonio de la PD o
en riesgo de desplazamiento en reas prioritarias del pas.131
Pese a la necesidad de garantizar la sostenibilidad del proyecto de Proteccin de tierras y la
integracin progresiva de sus actividades a las instituciones correspondientes, sera recomendable
mantener la estructura institucional hasta ahora empleada, a travs de una gerencia de proyecto
bajo la direccin del Alto Consejero para la Accin Social y la Cooperacin Internacional.
Esta estructura facilita la coordinacin de acciones en mltiples instituciones y ha
demostrado su agilidad frente a las limitaciones de la cultura institucional imperante en
entidades como el Incoder, el IGAC o la Superintendencia de Notariado y Registro. De igual
manera, desde la unidad de gerencia de proyecto se facilita adicionalmente la articulacin
con la institucionalidad que rodea la aplicacin de la Ley de Justicia y Paz y, en particular,
las eventuales demandas de apoyo que provengan de la CNRR.
En un contexto como el colombiano, en el cual existen indicios del aprovechamiento
de medios legales para hacer efectivo el despojo de los bienes de la poblacin desplazada y
en el que han sido pblicos los reconocimientos de miembros de organizaciones armadas
al margen de la ley acerca de sus intereses sobre determinadas actividades econmicas, las
autoridades, en el momento de denir el ordenamiento del territorio, la visin de desarrollo
o las condiciones econmicas que permitan avanzar en esos propsitos (como la claricacin
de la propiedad), deberan evaluar siempre el impacto que esas medidas puedan acarrear en la
proteccin de los derechos de la poblacin desplazada, que por la realidad fctica de no estar
en su territorio tiene menores posibilidades de hacer efectiva la defensa de sus intereses.
Un mecanismo que tenga la probabilidad de poner en riesgo la proteccin de los derechos
de la poblacin desplazada podra resultar contrario al deber de proteccin y al deber de
obrar de manera solidaria frente a quienes se encuentran en condiciones de vulnerabilidad.
De partida, una medida de esa naturaleza podra congurarse como una accin discriminatoria en contra de la poblacin desplazada.
Los Principios sobre la restitucin de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y
las personas desplazadas, insisten en la importancia de establecer como lnea de conducta
lo siguiente:
131

Desarrollo 2006 2010. Estado comunitario: desarrollo para todos, p. 79.
132
Naciones Unidas. Principios sobre

la restitucin de las viviendas y el
patrimonio de los refugiados y de
las personas desplazadas. Adoptados
por la Subcomisin de Promocin y
Proteccin de los Derechos Humanos
mediante resolucin 2005/21 del 11 de
agosto de 2005 (principio 19).
164
19.1 Los estados no deben aprobar ni aplicar leyes que menoscaben el proceso de
restitucin, como leyes de abandono o prescripcin arbitrarias, discriminatorias o
injustas por alguna razn. [...]
19.2 Los estados deben adoptar de inmediato medidas para revocar las leyes injustas o
arbitrarias y las que produzcan algn otro efecto discriminatorio respecto del disfrute
del derecho a la restitucin de las viviendas, las tierras y el patrimonio, as como
proporcionar recursos jurdicos a quienes hasta entonces se hayan visto injustamente
perjudicados por la aplicacin de dichas leyes.132
Algunas de las iniciativas legislativas promovidas en los ltimos tres aos tales como
las normas encaminadas a facilitar el saneamiento de ttulos o la prescripcin adquisitiva
de bienes, que fueron incluidas en los proyectos de ley 230 de 2004, 102 de 2006 e incluso
captulo 2
en la versin original del Proyecto de Ley 30 de 2006, que nalmente se convirti en el

Estatuto generaron debate en torno a los efectos que podra causar su aplicacin para la
proteccin de los derechos de los desplazados. La ausencia de los desplazados en los recintos
donde se discutan estos proyectos dicult la posibilidad de garantizarles su derecho a la
participacin efectiva, frente a proyectos de ley que, como stos, podan constituir un riesgo
potencial para esta poblacin. Sin embargo, en lo atinente a la proteccin de los derechos
de los desplazados, el articulado nalmente conciliado del Proyecto de Ley 30 de 2006,
contrario a lo que se adverta, representa un salto cualitativo.
Como lo indicara la Comisin Colombiana de Juristas, en relacin con los proyectos
de ley 230 de 2004 y 102 de 2006, el procedimiento
no cuenta con las garantas necesarias para que las personas que han sido despojadas
de sus tierras se opongan dentro del proceso, desconoce el problema de desplazamiento
forzado y, de convertirse en ley, llevara a que las personas desplazadas perdieran
denitivamente la posibilidad de titular o sanear los ttulos de las tierras de las cuales
fueron expulsada violentamente.133
133
Comisin Colombiana de Juristas.

Revertir el destierro forzado: proteccin y restitucin de los territorios
usurpados a la poblacin desplazada
en Colombia, p. 57.
Lo que en circunstancias de normalidad se presenta como una aspiracin comn para

sectores campesinos, en un contexto de conicto y desplazamiento se puede convertir en una
amenaza para ellos y en un incentivo al desplazamiento. Estos hechos explican los debates
surgidos en torno a estas iniciativas.
Lo paradjico es que esas mismas medidas estn llamadas a jugar un rol esencial en
trminos de prevencin del desplazamiento, si se acepta que la informalidad en los derechos
constituye un incentivo al despojo. Frente a esa paradoja, lo que sera recomendable es que
las autoridades, en el anlisis de cualquier medida, evaluaran el conjunto de impactos que
puedan derivarse y que, de manera participativa, establecieran las salvaguardas requeridas
para garantizar la defensa de los derechos de la poblacin desplazada. Si se observare que
persisten los riesgos, debera operar, en consecuencia, un principio de precaucin que
invitara a las autoridades a abstenerse de promover determinadas medidas.
Similar aplicacin de un principio de precaucin podra predicarse en eventos en
los cuales se quiera promover el ordenamiento productivo de un territorio en el que
existen serios indicios de que organizaciones al margen de la ley tienen intereses sobre
determinado tipo de actividad productiva. La generacin de incentivos en este sentido
puede constituir, a su vez, un incentivo no deseado, que propicie el desplazamiento de
la poblacin por parte de grupos armados o de un tercero determinador de la conducta
de estos ltimos.
En un contexto de desplazamiento o de retorno reciente, las comunidades carecen de
las condiciones necesarias para tomar decisiones en relacin con la denicin productiva
de los territorios. En ese orden de ideas, el desplazamiento no debera ser asumido como la
oportunidad para establecer modicaciones en la denicin del ordenamiento productivo
de los territorios afectados por ste. En esas circunstancias, las comunidades, o tienen la
imposibilidad material de participar en la toma de decisiones, o carecen de alternativas frente
a las propuestas productivas que terceros les puedan llegar a presentar.
En este tipo de definiciones, tal como sucedi en la zona del Bajo Atrato, el establecimiento de un determinado modelo de explotacin de los recursos naturales se ha
logrado, en gran medida, a travs de la incidencia externa que ha propiciado la divisin
165

de las comunidades. Contrario a favorecer el desarrollo, lo que se ha generado es la

inestabilidad de los procesos de retorno, acompaada de la destruccin de activos
comunitarios.
Sera conveniente que en las comunidades afectadas por el desplazamiento (incluyendo comunidades en riesgo y retornadas), las decisiones en relacin con los modelos
productivos y de explotacin de los territorios fueran acompaadas por alguna autoridad,
con capacidad de representar simultneamente el inters colectivo y el de las personas de
la comunidad, como podra ser el caso de la Defensora del Pueblo o de los procuradores
judiciales, ambientales y agrarios.
En otras palabras, es necesario que frente a la vulnerabilidad de las comunidades y
su debilidad organizativa, derivada del desplazamiento, se encuentren mecanismos para
establecer equilibrios en la capacidad de participacin en los procesos de toma de decisin
de esta naturaleza.
En materia de proteccin de los bienes y el patrimonio se podran sealar algunos de
los retos que podran ser objeto de atencin por parte de las autoridades.
i) En materia de desarrollo institucional.
a. En el evento de sancionarse el Estatuto, en los trminos sealados, es necesario
avanzar de manera gil en el proceso de traspaso de los programas y recursos
del Incoder a AS y al Ministerio del Interior y de Justicia, dando a conocer a la
poblacin desplazada, de manera clara y oportuna, las nuevas rutas de acceso a
los programas institucionales, a los funcionarios pblicos y a las instancia que
trabajan en la promocin y proteccin de los derechos de los desplazados.
b. Integracin institucional en el marco de la mesa de prevencin del desplazamiento,
en la que, tanto el Ministerio del Interior y de Justicia como la Vicepresidencia
de la Repblica, promuevan el mayor compromiso de las autoridades locales
en la aplicacin de mecanismos de proteccin. En particular, la aplicacin de la
Sentencia T-1037 de 2006 de la Corte Constitucional, en relacin con las competencias de las autoridades locales en la proteccin de las tierras y de las viviendas
abandonadas.
c. Adecuacin institucional a las necesidades sealadas en el Artculo 4 del Decreto
3391 de 2006, que como mnimo precisa el establecimiento de un sistema de
informacin integrado entre las instituciones competentes, a lo largo de los diferentes pasos, dentro de los procesos de proteccin y restitucin de los bienes. En
especial, la actualizacin de la formacin catastral y la sistematizacin del registro
de instrumentos pblicos.
d. Promocin de la actuacin de los comits territoriales de atencin a la poblacin desplazada en relacin con la adopcin de medidas de proteccin y con
la participacin de la poblacin desplazada, elemento esencial en el proceso de
reconstruccin de la historia de los bienes desde el momento en que se present
el primer desplazamiento. En este sentido, la participacin de la comunidad y
sus testimonios deberan ser tenidos como pruebas que puedan ser oponibles a
otro tipo de instrumentos probatorios esgrimidos por terceros.
ii) Establecer mecanismos de seguimiento y control dentro de las rutas de proteccin,
tanto individual como colectiva, que propicien una respuesta ms ordenada, oportuna
y efectiva en relacin con los propsitos buscados por estos instrumentos.
166
captulo 2
iii) Promover la aplicacin de los Principios de restitucin de las viviendas y el patrimonio

de los refugiados y las personas desplazadas. En particular, en lo atinente a la proteccin
y restitucin de viviendas abandonadas. En ese orden de ideas, es necesario desarrollar
los programas que sobre esta materia han sido anunciados en el Plan Nacional de
Desarrollo 20062010.
iv) Establecer y dar aplicacin a los instrumentos de proteccin de los derechos colectivos
de los pueblos indgenas y las comunidades afro colombianas, en particular, para poder
protegerlos frente a las diferentes formas de dao a sus territorios.
v) Fortalecer los programas de difusin del contenido de los derechos y de las rutas
de proteccin que operan, tanto como instrumentos disuasivos del despojo, como
herramientas para:
a. La reclamacin de los derechos por parte de la comunidad y de las personas
afectadas.
b. La prevencin del desplazamiento y del despojo. Esto ocurre en la medida en que,
al reconocerse bajo ciertas circunstancias, establecidas en la Ley 1152 de 2007
(Estatuto de Desarrollo Rural), que existe una presuncin de ausencia de libertad
jurdica en las transacciones efectuadas sobre los bienes de la poblacin desplazada
o en riesgo de serlo, sta pueda llevar a que se declare la nulidad o la rescisin de los
contratos, o al reconocimiento de una eventual lesin enorme134. Con esta proteccin habran menos incentivos para el despojo o el aprovechamiento injusto de la
situacin de debilidad, en la cual se puede encontrar la poblacin desplazada.
134
Estatuto de Desarrollo Rural. Art.

132.
167

EJERCICIO DEL DERECHO A LA PARTICIPACIN EFECTIVA POR

PARTE DE LA POBLACIN DESPLAZADA
135
CC. Sentencia T 025 de 2004, numeral 10.1.2.
136
Ibd., numeral 10.1.4.
168
En materia de participacin se encuentra uno de los impactos ms signicativos de la

Sentencia T-025 y su proceso de cumplimiento, que por su carcter intangible resulta
de difcil medicin. No obstante esta dicultad, en la prctica se evidencia un cambio
cualitativo en la comprensin de lo que signica el ejercicio del derecho a la participacin.
Este cambio representa igualmente un avance hacia una nueva forma de relacin entre la
poblacin desplazada y las autoridades encargadas de su atencin y proteccin que debera
incluso ser sistematizada para su aplicacin en relacin con otros sectores de la poblacin
y frente a otros mbitos de la poltica pblica.
Este proceso de cambio ha venido siendo propiciado por algunas de las rdenes
establecidas en la Sentencia T-025 y en los autos de seguimiento a su cumplimiento. Ms
all de las rdenes precisas, ha sido la interaccin entre las autoridades y la poblacin,
en el desarrollo de estas rdenes, la que ha venido estableciendo una forma distinta de
relacionarse.
El papel de evaluador que, en virtud del reglamento de cumplimiento de los autos 177 y
178 de 2005, se le con a las organizaciones de la poblacin desplazada, ha propiciado el
surgimiento de una comunicacin especial con la autoridad, que debe explicar y compartir
con la poblacin su visin de cmo ha venido cumpliendo con lo que le fue ordenado
por la Corte. De igual manera, este rol de evaluador les ha generado a los representantes
de la poblacin desplazada la responsabilidad de promover, frente a las autoridades, las
condiciones necesarias para la realizacin de sus derechos.
Este papel de evaluador ha implicado para las organizaciones de la poblacin desplazada un esfuerzo en materia de informacin, conocimiento y seguimiento del signicado
y contenido de las polticas pblicas.
De igual manera, las ha llevado a asumir el reto de la representacin, en la que se
aboga por los derechos de la colectividad. Las intervenciones de la poblacin en el mbito
del Consejo Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada o en las audiencias
citadas por la Corte trascienden las visiones personalistas y locales que podan caracterizar
el esquema de participacin anterior.
La aplicacin del reglamento de participacin 135 ha invitado a los funcionarios
pblicos a reexionar a partir de la necesidad y la experiencia de la poblacin desplazada,
propiciando as una forma distinta en la formulacin de la poltica. Pese al conocimiento
y la experiencia de los funcionarios, el proceso de diseo de polticas y programas debe
ser siempre enriquecido con la opinin sustentada y respetuosa de los beneciarios
nales de stas.
La difusin de la Carta de derechos bsicos136 determina una forma de relacin que
permite dar aplicacin a un enfoque de derechos en el que la poblacin se presenta como
portadora de derechos y los funcionarios asumen que su respuesta representa un mecanismo
para hacer efectivas las obligaciones del Estado.
Si bien, como se ver a continuacin, subsisten problemas que afectan el GED de la participacin, la sistematizacin de algunas de las buenas prcticas que a partir de la Sentencia
T-025 se han presentado podra contribuir al aprovechamiento por parte de la poblacin
desplazada y de otros sectores de la poblacin, de las potencialidades de los instrumentos
captulo 2
137
El informe de seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-025 de 2004,

autos 176, 177 y 178 de 2005 y 218 de
2006 de la Mesa Departamental de
Organizaciones de Poblacin Desplazada de Nario o los documentos de
la Mesa de Trabajo de Bogot sobre
Desplazamiento Forzado constituyen
ejemplos claros de la capacidad
adquirida por las organizaciones y
de la seriedad de sus procesos de
seguimiento y evaluacin.
138
139
Ibd.
y reglamentos para la participacin que se derivan de las subreglas constitucionales y

de la forma como en la prctica stas viene siendo aplicadas.
Su participacin, tanto en el Consejo Nacional como en la audiencia de junio de 2005
convocada por la Corte Constitucional, evidenci el nivel de madurez de las organizaciones
de la poblacin desplazada. Sus posiciones fueron respetuosas, propositivas y prolijamente
soportadas en los ejercicios de seguimiento a los programas gubernamentales137. Para
cumplir con este reto, asumieron como propios lenguajes tcnicos en materia jurdica y
de polticas pblicas y emplearon instrumentos tcnicos para soportar ante las diversas
autoridades sus valoraciones.
Las organizaciones de poblacin desplazada por la violencia (OPD) cuentan con un
conocimiento ms actualizado acerca de las polticas, programas y proyectos tanto del
Gobierno Nacional como de autoridades locales, organismos no gubernamentales y de la
comunidad internacional, y, frente a ellos, es cada vez ms comn que exijan cuentas de
los resultados de la gestin.
Ese ejercicio de veedura social es un indicador del nivel de desarrollo de las OPD
y de los resultados de los diferentes procesos de fortalecimiento organizativo que desde
nales de los noventa se han venido desarrollando, en particular, a travs de organismos
no gubernamentales y agencias de cooperacin internacional.
En este orden ideas, los procesos organizativos han venido evolucionando a una posicin en la que el ejercicio de exigencia de los derechos se efecta de manera ms sistemtica,
lo cual genera mayor compromiso de las mismas OPD en la bsqueda de solucin a los
problemas derivados del desplazamiento. En consecuencia, han venido asumiendo el reto
que implica aportar de manera seria y oportuna en los procesos decisorios que incidirn
signicativamente en el rumbo de su vida138.
Pese a estos logros, las OPD tienen que avanzar en el fortalecimiento de sus procesos
de democracia interna, favoreciendo la difusin de la informacin y del conocimiento en
sus bases, facilitando la rendicin de cuentas dentro de las organizaciones y respetando
los procesos de organizacin locales y regionales. La mayor visibilidad de las organizaciones, al tiempo que representa una gran oportunidad para lograr una mayor incidencia,
representa un mayor riesgo de divisin dentro de ellas, que podra debilitar su capacidad
de incidencia, e incluso generar riesgos en materia de seguridad personal.
En este perodo se han denido temas fundamentales que afectan los intereses de la
poblacin desplazada. Tal es el caso de la expedicin de la Ley de Justicia y Paz o de las
citadas deniciones en torno a la poltica agraria del pas en las que la poblacin ha sido
escasamente escuchada y poco representada. El derecho a la participacin implica tambin
generar las condiciones para que la expresin ciudadana tenga materialmente efectividad139. En el marco de la adopcin de decisiones de trascendencia para la poblacin
desplazada, como las ya citadas, es fundamental abordar el derecho a la representacin en
las corporaciones pblicas.
Vista as la participacin, sta implica i) ser representado en el Congreso, en asambleas y
concejos; ii) ser escuchado de manera efectiva por las instancias encargadas de la denicin
y ejecucin de polticas y programas; y iii) intervenir en la denicin del contenido y en la
ejecucin de los proyectos de los cuales se vaya a ser beneciario.
El Gobierno Nacional present a las OPD las bases del Plan Nacional de Desarrollo.
Si bien se carece de informacin acerca de qu tanto de sus aportes fue considerado en
169

la denicin del Plan presentado al Congreso de la Repblica, la sola existencia de este

espacio constituye un avance frente a la formulacin de los dos planes anteriores en los
que este sector de la poblacin no fue explcitamente considerado.
En el escenario de formulacin de los planes de desarrollo departamentales y municipales que se efectuar en el ao 2008, la participacin efectiva de las mesas de fortalecimiento
de la poblacin desplazada en este mbito se presenta como una oportunidad para lograr
la incorporacin de la poltica local de atencin a la poblacin desplazada al marco del
desarrollo del correspondiente ente territorial. La ausencia de esta incorporacin ha dicultado la complementariedad entre el orden nacional y el territorial.
Durante el perodo de este Balance fueron adoptadas decisiones trascendentales en
la denicin del contenido y del enfoque de las polticas en las que la poblacin desplazada no tuvo oportunidad de participar. Tal es el caso de su incorporacin a programas
como el de Familias en Accin, en el cual aparecen como beneciarios de un conjunto
de prestaciones denidas por las autoridades de manera paralela al Plan Nacional para la
Atencin que, independientemente de su impacto e importancia tema abordado al inicio
de este captulo, abri la puerta para una nueva aproximacin a la forma de propiciar la
estabilizacin social y econmica de la poblacin.
En la formulacin de las polticas, y en especial, en las propuestas de reglamentacin
o de modicacin de decretos reglamentarios, las autoridades han presentado a las OPD el
contenido de las iniciativas. Sin embargo, en ese proceso no se les ha ofrecido la informacin
completa en relacin con i) las razones tcnicas que explican el contenido de las medidas;
ii) las consideraciones que hacen que la medida propuesta sea la mejor frente a una serie
de alternativas, y iii) la comprensin general de la poltica sectorial correspondiente sin la
cual no es fcil el entendimiento de la propuesta.
Algunas materias, en particular las polticas de tierra, vivienda y salud, requieren de
un conocimiento tcnico para poder aproximarse al contenido de la poltica. Ni siquiera
para instancias que cuentan con los recursos para profundizar en su contenido resulta
fcil el estudio y el anlisis de las propuestas. Para las OPD este ejercicio resulta an ms
complejo.
Por ejemplo, en las discusiones de la propuesta de reforma del Decreto 2569 de 2000
o del proyecto de decreto reglamentario del procedimiento de permutas les fue compartido
el contenido de los proyectos pero no se les dio el tiempo suciente para su anlisis ni se
acompa de un proceso pedaggico que facilitara la compresin de las propuestas.
Como lo seal en su oportunidad el ACNUR140:
140
ACNUR. Comentarios en relacin

con el proyecto de decreto por medio
del cual se reglamenta parcialmente
el Artculo 19 de la Ley 387 de 1997.
Bogot, julio de 2006.
170
42. Es necesario hacer explcitas las motivaciones que fundamentan este cambio.
Las razones jurdicas o de gestin son necesarias para poder revisar el contenido del
proyecto y poder ofrecer alternativas. Con informacin parcial tan slo es posible
referirse al contenido del texto presentado. [...]
43. Se recomienda tener en cuenta los parmetros establecidos en el numeral 10.1.2
de la Sentencia T-025 de 2004 y en los numerales 11/vii y 11/viii del Auto 178 de
cumplimiento de la Sentencia T-025 de 2004. Es posible que las organizaciones de la
poblacin desplazada [] se hayan visto afectadas [...] por los vacos de informacin
en relacin con las dicultades existentes en la aplicacin del mecanismo de permuta.
No es suciente, en nuestro concepto, dar a conocer el contenido de un proyecto de
decreto, en especial cuando se trata de asuntos tan especcos y de tan alto contenido
captulo 2
tcnico. Tampoco resulta suciente el tiempo ofrecido para recibir insumos. Si

el inters de las autoridades es disear instrumentos de manera conjunta con los
beneciarios, con otras instituciones del Estado, con organizaciones que trabajan
a favor de la poblacin desplazada y con organizaciones que, como el ACNUR,
tienen la funcin de prestar apoyo al Estado en procura de garantizar los derechos
de la poblacin desplazada, el proceso de discusin sobre este tipo de instrumentos
debera, en nuestra opinin, ser ms amplio, informado y participativo para garantizar
el logro del objetivo propuesto por las mismas autoridades.
El Gobierno Nacional y las autoridades locales han abierto espacios de participacin

y han dado mayor regularidad al trabajo de las instancias de coordinacin del sistema. La
conformacin de la Mesa Nacional de Fortalecimiento de Organizaciones de Poblacin
Desplazada (MNFOPD), al igual que la participacin regular de las OPD dentro mesas
nacionales establecidas en el marco del Decreto 250 de 2005141, son ejemplo de esto.
En estos escenarios se ha fortalecido la relacin entre las autoridades y las OPD, por
lo menos en el nivel nacional. Sin embargo, an no logran consolidarse como los instrumentos que permitan garantizar el goce efectivo (GE) del derecho a la participacin. Pese
a que no son espacios de contradiccin tampoco han logrado convertirse en escenarios
de construccin colectiva.
Se tiende a confundir el derecho a la participacin con la asistencia a instancias de
participacin. El Consejo Nacional y las mesas continan siendo importantes escenarios en
donde se intercambia informacin pero an no se convierten en espacios de construccin
colectiva. Si bien las agendas de las reuniones se distribuyen con anterioridad, no hay una
distribucin previa de los documentos y los antecedentes relacionados con la misma que
permitan efectuar una participacin informada. Las agendas del Consejo Nacional son tan
ambiciosas y extensas que no permiten profundizar en las temticas.
En este sentido, se considera conveniente que se efecte un proceso de revisin acerca
de lo que signica el GED a la participacin y que, a partir de la experiencia recogida,
en especial con posterioridad a la Sentencia T-025, se efecten los ajustes que permitan
aprovechar las oportunidades que, en el marco de su cumplimiento y de algunas de las
prcticas adoptadas por las instituciones, se han generado.
Algunos elementos para la reexin: recomendaciones para mejorar el goce

efectivo del derecho a la participacin de la poblacin desplazada
141
En el marco del Plan Nacional para

la Atencin Integral a la Poblacin
Desplazada (Decreto 250 de 2005) se
conformaron 4 mesas nacionales. Una
de ellas es la de fortalecimiento a las
organizaciones de la poblacin desplazada y las otras tres corresponden
a cada una de las fases de intervencin
del Plan; stas son: prevencin y
proteccin, atencin humanitaria y
estabilizacin socioeconmica, cada
una de las cuales cuenta con la participacin de las OPD.
El debate acerca de la participacin se ha centrado en la representacin de la poblacin

desplazada y la asistencia a los escenarios de discusin de polticas. Este hecho ha llevado
a que la reexin acerca de la participacin se reduzca a la forma de conformacin de la
Mesa Nacional de Fortalecimiento de OPD y a las condiciones logsticas para la asistencia
a estas reuniones.
Tales reexiones no han partido de una base comn de entendimiento, entre las
OPD y el Gobierno Nacional, sobre las condiciones mnimas para garantizar el derecho
a la participacin efectiva de la poblacin desplazada. Lo anterior es evidente, tanto por
las dicultades que se han presentado en la relacin entre las OPD que participan en la
171

142
Ley 387 de 1997 por la cual se

adoptan medidas para la prevencin
del desplazamiento forzado; la atencin, proteccin, consolidacin y
estabilizacin socioeconmica de los
desplazados internos por la violencia
en Colombia. Art. 30.
172
Mesa Nacional de Fortalecimiento de las OPD (MNFOPD) y el Gobierno, que llevaron a

su distanciamiento en el primer semestre de 2006, como por las diferentes respuestas de
las instituciones del gobierno en el proceso de la Sentencia T-025, en las que se confunde
el derecho a la participacin efectiva con la convocatoria a reuniones, la asistencia a las
mismas, procesos de capacitacin y consulta a las OPD, herramientas para la difusin de
derechos y programas, el fortalecimiento de las OPD y procedimientos para la presentacin
de quejas, entre otros.
Si bien los elementos presentados por las diferentes instituciones del gobierno no son
excluyentes ni contradictorios entre s, no existe un entendimiento comn que permita i)
identicar el grado de avance en la superacin del ECI, con respecto al derecho a la participacin efectiva, a travs de la presentacin de informes que den cuenta de cmo todas las
instituciones del SNAIPD, incluyendo los comits territoriales, promueven el derecho a la
participacin, y ii) compartir el mismo lenguaje entre el gobierno, las OPD y las diferentes
organizaciones e instituciones que les apoyan, cuando se habla de la participacin efectiva
Lo anterior a pesar que que el SNAIPD en su conjunto ha hecho un esfuerzo considerable en el diseo de instrumentos, mecanismos de difusin, programacin de talleres de
capacitacin, identicacin de rutas para la respuesta a quejas, entre otras acciones, que
facilitan una mejor relacin entre el gobierno, las OPD, sus lderes y la poblacin desplazada misma.
Si bien es cierto que ejercer el derecho a la participacin efectiva es potestad de la
poblacin desplazada, sus lderes y sus organizaciones, y que la calidad de tal participacin
depende, en buena parte, nicamente de ellos, es claro que a las autoridades les compete
facilitar las condiciones para que el goce de ese derecho pueda ser efectivo. De conformidad
con la Ley 387 de 1997, se deben brindar las las garantas necesarias 142 para que las OPD
(y las ONG que desarrollan labores a su favor) puedan realizar su trabajo.
En ese sentido, se requiere un apoyo activo y permanente por parte de las instituciones
que hacen parte del SNAIPD, no slo de AS, sino especialmente de los comits territoriales
de atencin y del Ministerio Pblico, en particular de la Defensora del Pueblo, i) para
fortalecer la coordinacin entre las acciones propuestas por esta Mesa y las de las dems
instituciones y mecanismos del SNAIPD (mesas sectoriales, Consejo Nacional, entre otros);
ii) para facilitar la articulacin entre la Mesa Nacional y las mesas territoriales de OPD, que
participen en los escenarios locales y regionales; y iii) para facilitar el seguimiento de la
poltica pblica, desde un enfoque de derechos y un enfoque diferencial, con el reconocimiento de la PD como sujeto de derechos.
De lo anterior se puede inferir que la participacin de la poblacin desplazada tiene
al menos tres dimensiones concretas: i) la participacin de la poblacin desplazada en s
misma, fundamentalmente a travs de sus organizaciones, cuya efectividad se podra medir
por el nivel de incidencia o impacto en la poltica pblica y en el avance gradual hacia la
superacin del ECI; ii) las condiciones mnimas materiales que permiten que la poblacin
desplazada, a travs de sus lderes y organizaciones, pueda cumplir con su labor; y iii) los
mecanismos de representacin interna, es decir, la forma en la que se concretan medios
giles para garantizar que la poblacin desplazada sea representada en los diferentes escenarios en los que se decide la poltica pblica, a travs de organizaciones que legtimamente
representen sus intereses.
captulo 2
143
Se requiere evaluar, utilizando el principio de precaucin, el impacto que

pueden generar los apoyos econmicos que se le den a las organizaciones
en tanto: i) se constituyen en un
incentivo para que puedan participar,
pero no en un auxilio de carcter
permanente para los y las lderes de las
OPD que condicione su participacin;
y ii) dadas las necesidades materiales
de las OPD, la expectativa frente a la
captacin de recursos econmicos
genera el efecto perverso de debilitar
el proceso de coordinacin entre las
mismas OPD.
144

a la Poblacin Desplazada (CNAIPD).
Informe de Rplica a las observaciones
presentadas por la Procuradura General de la Nacin, la Contralora General
de la Repblica, de la Defensora del
Pueblo, la Comisin Colombiana de
Juristas, la Comisin de Seguimiento,
las Mesas de Organizaciones de Poblacin Desplazada y CODHES al Informe
de cumplimiento comn presentado
el 13 de septiembre de 2006 por el
CNAIPD a la Corte Constitucional,
dando cumplimiento a lo ordenado
en el Auto 218 de 2006. Enero de
2007, pp. 41 - 43. Adicionalmente,
son importantes los esfuerzos de
convocatoria realizados por entidades
como el Ministerio de Educacin y
el SENA, entre otros, que tratan de
divulgar por diferentes medios, tanto
los programas como los derechos de
la PD.
145
Ibd., p. 41. Un ejemplo de cmo

progresivamente disminuye la participacin son las actividades referidas
por la UTeC en el proceso de consulta
sobre el Comit de Comunicaciones, donde en cada reunin fueron
disminuyendo los representantes,
hasta llegar a que en la ltima reunin
convocada no particip ningn representante de la PD.
En relacin con la primera dimensin, la participacin en s misma, connota a su vez

varios elementos, entre ellos, la necesidad de denir mecanismos adecuados de informacin,
consulta, recepcin de observaciones y cmo stos efectivamente son o no considerados
en la formulacin de la poltica pblica.
Esta dimensin implica, entonces, la denicin de un procedimiento comn en las
instituciones del SNAIPD, de forma tal que sistemticamente se mantenga informada a la
poblacin desplazada, se invite a sus representantes a espacios de discusin y se responda
adecuadamente a sus inquietudes, sin que esto signique que las decisiones nales sean
concertadas. Tal procedimiento debera permitir dar cuenta, de forma ordenada, de la
cantidad y el contenido de las observaciones hechas por las OPD y la forma en que las
mismas fueron tenidas en cuenta en la elaboracin de la poltica pblica, permitiendo
deducir el tipo de incidencia efectivamente logrado. Con lo anterior se superara la visin
de participacin efectiva como, nicamente, asistencia a reuniones o convocatoria a las
mismas.
La segunda dimensin de la participacin, referente a las condiciones materiales requeridas para su ejercicio, est relacionada con lo que comnmente se ha venido denominando
como fortalecimiento de las OPD, que en ltimas tiene que ver con la capacidad real de las
OPD para incidir efectivamente.
Tal capacidad est a su vez relacionada i) con el reconocimiento mismo de las OPD por
parte de las diferentes instituciones del Estado, en particular por parte de las autoridades
locales y los comits territoriales de atencin integral a la poblacin desplazada; ii) con la
posibilidad material de asistir a las reuniones (que tiene que ver con cmo la actividad de
liderazgo y representacin de los intereses de la poblacin desplazada concuerda con las
necesidades materiales propias de la persona que realiza la labor de liderazgo); y iii) con
la habilidad para transmitir adecuadamente las inquietudes de la poblacin desplazada en
espacios y discusiones de contenido tcnico.
Lo anterior lleva a pensar que, para que la participacin sea efectiva, se requiere i) apoyo
logstico, incluyendo apoyos econmicos, denidos con criterios claros y en condiciones de
equidad143; ii) apoyo en la gestin de los mismos, en capacitacin, no nicamente dirigida
a los lderes, sino a las bases de las OPD; y iii) apoyo en divulgacin, a travs de herramientas de fcil acceso para la PD, aspecto en el que han avanzado considerablemente144
las entidades del Estado.
La carencia de estas condiciones mnimas puede llevar a que los espacios a los que
se est invitando a participar a la poblacin desplazada no tengan sostenibilidad. Por esta
razn, la participacin de las OPD no est siendo permanente en el conjunto de reuniones
a las que se les invita145. La inexistencia de estas condiciones ha sido resaltada como uno
de los principales obstculos para lograr participacin efectiva.
Si bien se ha reconocido por parte de las instituciones la legitimidad de las OPD, este
reconocimiento requiere necesariamente ser acompaado del respaldo a la labor de las
mismas, respaldo que implica identicar las medidas necesarias para que puedan desarrollar
su trabajo con condiciones mnimas de seguridad.
Una tercera dimensin de la participacin tiene que ver con quines ejercen, y a
travs de qu medios, la representacin de los intereses de la poblacin en situacin de
desplazamiento.
Como se mencion, el proceso de discusin sobre la participacin de la poblacin
173

desplazada ha estado ms relacionado con los mecanismos para lograr la representacin de

las OPD a nivel nacional y durante el ao 2006, con su representacin a nivel territorial,
que con los logros y la incidencia efectiva de la participacin de la poblacin desplazada
en el avance en la superacin del ECI.
La necesidad de consolidar los procesos de representacin de las OPD parte de la
premisa bsica de que, de forma organizada, la poblacin desplazada podra exigir ms
fcilmente sus derechos. Por tal razn, es importante continuar avanzando hacia la forma en
la que la MNFOPD pueda reconocer la pluralidad de los escenarios y la representatividad
de los procesos organizativos locales de la poblacin desplazada.
Durante el 2006 se presentaron avances importantes en la consolidacin de mesas de
fortalecimiento de OPD a nivel departamental. De acuerdo con la estructura territorial del
pas, las mismas deberan basarse en la idea de que representan ampliamente los intereses
de las mltiples organizaciones existentes en lo local (los municipios). El reto consiste,
entonces, en garantizar que los intereses y necesidades de las OPD de los municipios
tengan cabida en la mesa departamental, y que la sumatoria de los intereses de las OPD
en el departamento sea ampliamente recogidas en las intervenciones que se hagan a nivel
nacional.
Para lo anterior, es evidente que se requiere un proceso amplio de: i) reconocimiento
de las OPD existentes en los municipios y departamentos del pas y su relacin con las
OPD a nivel nacional; ii) caracterizacin sistemtica de las necesidades de las OPD a nivel
municipal y departamental, para que las demandas a nivel nacional recojan el agregado de
las territoriales; y iii) comunicacin efectiva entre los diferentes niveles (nacional/territorial), que permita a su vez procesos transparentes de veedura entre las mismas OPD que
faciliten el conocimiento de los avances en la poltica pblica, y el nivel de incidencia real
de las OPD en la misma.
Para fortalecer el nivel de representatividad de la MNFOPD, habra que trabajar conjuntamente con sta para que pudiera:
i)
contar con los elementos necesarios para fortalecer su relacin con las OPD de los
municipios y departamentos del pas, y conocer las necesidades especcas de la PD
que representan, para que sus intervenciones sean an ms cualicadas;
ii) buscar mecanismos que permitan la participacin del mayor nmero de regiones en
la Mesa Nacional, es decir que ms all de la existencia de espacios, se logre mayor
participacin de delegados directos de las mesas departamentales, sobre el supuesto
de que stas recogen los intereses de mesas municipales, en reuniones peridicas
de carcter general, que les permitan discutir sobre las principales dicultades de la
poltica pblica y construir consensos sobre la misma;
iii) fortalecer los esquemas de representacin de las OPD territoriales; que no impliquen
necesariamente la presencia permanente de delegados regionales en las actividades
del nivel central o nacional (en tanto se diculta su presencia en las reuniones, y se
desvirta la importancia de las OPD territoriales, que inciden estratgicamente a nivel
municipal y territorial).
Finalmente, del panorama anterior se concluye que los mayores retos, para garantizar
la participacin efectiva de la poblacin desplazada, se resumen en: i) que las instituciones
del SNAIPD, las OPD y las organizaciones que las apoyan, trasciendan la visin de partici174
capitulo 2
pacin como la simple asistencia a las reuniones convocadas, y compartan la nocin de

participacin bien informada y representativa de los intereses de la poblacin desplazada, a nivel municipal, departamental y nacional, en el proceso de superacin del ECI;
ii) que se mejoren los niveles de representacin de los intereses de la PD, reconociendo
sus necesidades y, en particular, el impacto diferencial del desplazamiento en hombres y
mujeres de distintas edades y contextos socioculturales; iii) que se brinden las garantas
necesarias para que el proceso de participacin sea efectivo.
175

3
El registro
de la poblacin desplazada
177
Contenido
182
El procedimiento de inclusin en el Registro nico de

poblacin desplazada
182
Toma de declaracin
183
Problemas en la valoracin de las declaraciones
184
Error en la interpretacin del trmino directamente

amenazados
186
La nica causa de desplazamiento no es el conicto

armado interno ni los nicos causantes directos son los
grupos guerrilleros y paramilitares
189
Valoracin de desplazamientos en el marco de

operaciones de erradicacin de cultivos ilcitos
191
Interpretacin sobre la causa de la vulneracin y la

amenaza
192
Declaraciones que faltan a la verdad
193
No inclusin por extemporaneidad: incoherencia en la

interpretacin de la Ley 387 de 1997 y del Decreto 2569 de 2000
196
197
Calendario
leo sobre tela
100 x 110 cms.
Claudia Garca O.
Conclusiones acerca del problema del subregistro
captulo 3
EL REGISTRO DE
LA POBLACIN DESPLAZADA
Ver: Corte Constitucional (CC).

Sentencia T-025 de 2004, numeral
6.3.1.1 de su parte motiva; Auto
178 de 2005, orden segunda y
numeral 1 del anexo; y Auto 218
de 2006, numeral 2, aparte III.
La estimacin de la magnitud del problema del desplazamiento, la caracterizacin y el registro

de la poblacin desplazada hacen parte del conjunto de elementos que mayor incidencia
tienen dentro de lo que podra denominarse el orden lgico hacia la superacin del estado
de cosas inconstitucional (ECI).
La superacin del ECI implica el conocimiento sistemtico de la magnitud del problema
y de sus caractersticas. La subestimacin de la primera y como consecuencia, la insuciencia
de la respuesta ofrecida, contradicen este n. Tal vez por esta razn, la Corte ha resaltado la
importancia de estos instrumentos en distintos momentos de la Sentencia T-025 de 20041.
Dado que la respuesta al desplazamiento interno forzado por la violencia involucra
numerosas instancias del Estado y que las instituciones deben promover que sus programas
sean complementados con las iniciativas de la sociedad, del sector privado y de la comunidad
internacional, la superacin del ECI deber partir necesariamente de una visin comn de
la problemtica o, al menos, de acuerdos bsicos acerca de cmo estimarla.
En el pasado, el Sistema de Estimacin de Fuentes Contrastadas (SEFC) constitua un
importante mecanismo para complementar la informacin arrojada por el registro nico de
poblacin desplazada (RUPD); en especial, por el reconocimiento que la misma autoridad
otorga al impacto que el problema del subregistro podra generar en el diseo de la respuesta
al desplazamiento. Sin embargo, los resultados de este Sistema no volvieron a ser difundidos
por Accin Social (AS).
Las autoridades han estimado pblicamente que en la actualidad el nmero de desplazados internos podra ascender a 3 millones de colombianos. No obstante, se desconoce la
metodologa empleada para este clculo.
La entidad coordinadora del Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin
Desplazada (SNAIPD) anex en la respuesta a la Corte el informe del censo del Departamento Administrativo Nacional de Estadsticas (DANE) sin precisar el objetivo por el que
se retoma esta informacin. All se seala que entre el perodo 2000-2005, el nmero de
familias que cambiaron de residencia por amenaza contra sus vidas fue inferior a 100.000,
esto es, cerca de 280.000 familias menos de las que aparecen en el registro de Accin Social
para el mismo lapso.
Con las imprecisiones en el manejo de la estimacin se corre el riesgo de generar incertidumbre en: i) los funcionarios responsables del diseo y la ejecucin de las respuestas; ii)
179

la comunidad internacional, que busca complementar los esfuerzos estatales; iii) la sociedad,
que pretende cumplir con su deber de solidaridad, promocin de la respuesta y control
social de la gestin pblica; y iv) la poblacin desplazada, para la cual podra no resultar
clara la posicin de las autoridades. Es difcil comprender por qu, de una parte, se seala
pblicamente que pueden existir tres millones de personas desplazadas y, de otra, se anexa
en las respuestas a la Corte un reporte del DANE en el que la cifra de desplazados forzados
no llega al milln de personas.
Independientemente de los resultados entregados por el DANE, parece existir consenso
en que la cifra de personas desplazadas reportada por el Registro nico de poblacin
desplazada (RUPD) a diciembre de 20062 (1.976.970), es inferior a la cifra real de personas
desplazadas en el pas.
El seguimiento del ACNUR a desplazamientos masivos e individuales permite raticar la
existencia de subregistro en el Sistema. Si bien el ejercicio efectuado por el ACNUR no permite
inferir la magnitud del mismo, s ha facilitado la identicacin de prcticas en la administracin
del Sistema que inciden en la reiteracin de procesos de no inclusin en el RUPD.
La falta de acceso al Registro, como fue sealado en el informe presentado por el ACNUR
el 18 de marzo de 2005 a la Corte Constitucional, genera serias limitaciones a la proteccin
de los derechos de la poblacin desplazada y al alcance de soluciones duraderas bajo el
criterio de goce efectivo de los derechos (GED).
La incorporacin al RUPD es un mecanismo de proteccin de los derechos de la
poblacin desplazada que al mismo tiempo opera como instrumento para el diseo y
ejecucin de polticas pblicas. El registro sirve como herramienta tcnica para la identicacin de la poblacin afectada y como instrumento para el diseo e implementacin
de polticas pblicas3.
En consecuencia, la administracin del sistema de registro debe buscar un equilibrio
entre la necesidad de identicar quienes se encuentran en situacin de desplazamiento
y la proteccin de los derechos de los desplazados. Como ha sido sealado por la Corte
Constitucional,
los organismos estatales responsables de la atencin a la poblacin desplazada deben
contar con un instrumento que identique a las personas a quienes se dirige la ayuda.
As mismo, dicho instrumento ha de contar con un mecanismo de control con el n
de evitar que de la atencin estatal con recursos escasos se benecien personas que
en realidad no se encuentran en condicin de desplazamiento. Sin embargo, [] los
controles mencionados no pueden ir en desmedro de los derechos fundamentales de
las personas desplazadas.4
2
Segn consulta efectuada en <http://

www.accionsocial.gov.co/SUR/Registro_SUR_General.xls> a 15 de febrero
de 2007.
CC. Sentencia T-1076 de 2005. Magistrado ponente Jaime Crdoba.
CC. Sentencia T-1094 de 2004. Magistrado ponente Manual Jos Cepeda.
Consejo de Estado. Seccin Tercera.

Proceso AG-25000232600020010021301. Consejera ponente Ruth Stella
Correa. 26 de enero de 2006.
180
La forma como se discute la magnitud del problema del desplazamiento y la recurrencia

de prcticas inadecuadas en el proceso de incorporacin al RUPD, sealan la posible
incomprensin de la nalidad de estos instrumentos, en tanto mecanismos de proteccin
de derechos: i) desde el punto de vista individual, el registro facilita la atencin y el alcance
de soluciones duraderas; ii) en el contexto de desmovilizacin, desarme y reinsercin de
grupos armados, la inscripcin en el registro, sin ser la nica prueba, facilita la identicacin de la vctima, para efectos de la proteccin del derecho a la reparacin de la poblacin
desplazada, tal y como lo demuestra el reciente fallo del Consejo de Estado en el caso de la
Gabarra (Norte de Santander)5.
captulo 3
EL REGISTRO DE
De conformidad con la lgica sugerida por la Corte, se debe revisar la coherencia entre
el n que se persigue: la proteccin de las personas en situacin de desplazamiento, y los
medios y mecanismos utilizados. El sistema de registro es un medio para alcanzar la proteccin. No es un instrumento poltico, ni un procedimiento formal con bajo impacto sobre
la poblacin. La administracin del sistema exige, en consecuencia, certeza en la actuacin
administrativa y claridad y uniformidad de criterios frente a la poblacin desplazada.
181

EL PROCEDIMIENTO DE INCLUSIN EN EL REGISTRO NICO DE

POBLACIN DESPLAZADA
Toma de declaracin
En algunos casos, como en San

Pablo, Bolvar, implicaba la espera
de ms de tres meses para poner
en conocimiento de la autoridad el
desplazamiento.
Caso en la Personera Local de Engativ, identicado por el servicio del

Consultorio Jurdico de la Universidad
Nacional en Bogot. (Por condencialidad no se cita el nombre de la
persona.)
En algunos casos, como se ha identificado en el departamento del

Putumayo, dado que las declaraciones
se envan por correo certicado desde
la Personera a la sede de AS, este
procedimiento ms la valoracin por
parte de esta ltima entidad puede
tomar hasta dos meses.
Accin Social (AS). Resolucin 110011380 del 26 de septiembre de 2005. UT

Bogot.
182
El proceso de toma de declaracin, valoracin e inclusin en el RUPD puede constituir una

barrera de acceso a la oferta estatal de proteccin y atencin.
La separacin de responsabilidades entre el Ministerio Pblico y Accin Social genera
un impacto negativo sobre la proteccin de los derechos de las personas desplazadas, en la
medida en que el responsable de la valoracin carece de contacto con la vctima.
As, las fallas en la toma de declaracin, adems del costo en tiempo que representan,
limitan en ocasiones las posibilidades de subsanar adecuada y oportunamente las deciencias
por parte del valorador.
El proceso de toma de declaracin no est lo sucientemente documentado. Sin embargo,
son recurrentes las quejas de la poblacin desplazada acerca de: i) los tiempos de espera
para la toma de la declaracin6; ii) la negativa de los funcionarios de las personeras para
recibir la declaracin7; iii) la formulacin de preguntas capciosas que generan contradiccin en el declarante; y iv) diversas carencias en la formacin de funcionarios para recibir
declaraciones. A estos problemas se suman en algunos casos los tiempos que transcurren
entre la toma de la declaracin y el envo efectivo de la misma a AS8.
Con informacin insuciente el funcionario valorador enfrenta limitaciones para decidir
sobre el caso. En el pasado se solicitaba ampliacin de declaracin ante el Ministerio Pblico.
En la actualidad, como se ver adelante, se adopta la decisin de no inclusin con base
principalmente en falta a la verdad o ausencia de elementos para considerar que el hecho
corresponde a los descritos en el Artculo 1 de la Ley 387 de 1997.
En ambos casos, se acta en contrava del principio de economa y celeridad de la
gestin pblica y, especialmente en el ltimo, se ve afectado el debido proceso, toda vez que
se acelera el agotamiento de la va administrativa sin contar an con los elementos necesarios
para adoptar decisiones de fondo.
No se aplica el principio de economa y celeridad cuando: i) el funcionario que toma
la declaracin no ayuda a la persona desplazada en la reconstruccin de los hechos; y ii) el
funcionario valorador que carece de mecanismos para subsanar el hecho, rechaza la inscripcin sin solicitar la ampliacin de la declaracin.
Se entiende que esta ltima opcin podra estar siendo aplicada en casos en que, dadas
las dicultades de comunicacin, los tiempos para la ampliacin terminaran afectado a las
personas desplazadas. Sin embargo, en la prctica, esta alternativa se estara empleando
aun en los casos en que coincide el lugar de toma de declaracin y la sede de la Unidad
Territorial (UT) de AS en el mismo municipio, situacin en la que debera buscarse una
forma gil de ampliacin de la declaracin antes de adoptar una decisin de fondo sobre la
inclusin en el registro.
Sin embargo, aun en este ltimo caso se opta por la no inscripcin. As, por
ejemplo, se niega la inscripcin en el registro bajo la explicacin de que no hay una
descripcin clara del contexto en el que ocurrieron los hechos que motivaron su
desplazamiento; el tiempo en que se present, el lugar donde se desarrollaron y que
generaron su movilizacin9.
captulo 3
EL REGISTRO DE
10
AS. Resolucin que resuelve el caso de

EV. (Por condencialidad no se cita el
nombre de la persona.)
11
En igual sentido ver: AS. Resoluciones

11001-1023 del 10 de agosto de 2005,
UT Bogot; 11001-1235 del 5 de septiembre 2005, UT Bogot; 11001-0555
del 1 de marzo de 2006; 11001-1364
de 16 del mayo de 2006, UT Bogot;
11001-0825, del 23 de marzo de
2006.
12
Procurador General de la Nacin.

Circular n 004 del 23 de enero de
2004. Requisitos mnimos de la
declaracin de personas desplazadas
por la violencia, con miras a posibilitar
su valoracin por parte de la Red de
Solidaridad Social.
13
Los ejemplos que a continuacin se

presentan han sido recogidos por el
ACNUR a travs de los programas
de fortalecimiento de la asistencia
jurdica a la poblacin desplazada
que se desarrollan con la Universidad
Nacional, la Universidad de Nario y
las universidades de Antioquia, Autnoma de Bucaramanga, Cooperativa
de Barrancabermeja y Tecnolgica
de Choc a travs del convenio ILSA
ACNUR. Estn basados en las
solicitudes de asistencia jurdica
presentadas por la poblacin en los
consultorios jurdicos, y soportados
en las resoluciones emanadas de la
correspondiente unidad territorial de
Accin Social. No se trata, en ese sentido, de una muestra de resoluciones,
sino de un seguimiento sistemtico a
las resoluciones donde se decide la no
inclusin en el RUPD.
O frente a declaraciones como la siguiente: a mi me amenazaron 4 hombres igual uniformados y armados, por eso tuve que salir de all, no me dieron ningn plazo tuve que salir
[]; no, yo no conoca a nadie, tampoco s de qu grupo eran, s que se vestan de militar
pero nada mas, las autoridades efectuaron la siguiente valoracin: no hay una descripcin
clara del contexto en que ocurrieron los hechos que motivaron su desplazamiento, el tiempo
o las fechas en las que se presentaron, el lugar en donde se desarrollaron y que generaron
su movilizacin del municipio10.
En efecto, una declaracin deciente responsabilidad del funcionario encargado de
recepcin limita la respuesta del funcionario valorador. El problema es que el costo de la
falla inicial en el servicio la termina asumiendo el desplazado, que tiene que esperar a que
su declaracin regrese al despacho donde se tom inicialmente, su reenvo a la sede de AS
y la decisin nal, o ver limitado su derecho al debido proceso.
Estas fallas podran ser superadas si desde el principio se hubiese tomado una declaracin
adecuada11. Las deciencias en las declaraciones fueron detectadas desde enero de 2004
por la Procuradura General de la Nacin (PGN). Al respecto, el Procurador General seal:
hemos detectado que muchas declaraciones han sido devueltas porque no cumplen con
los requisitos mnimos para ser valoradas, con lo cual se agrava la situacin del desplazado
y se le somete a una doble victimizacin12.
No todas las personeras municipales cuentan con los recursos tanto humanos
como logsticos para el cumplimiento de esta labor. Tanto la Defensora del Pueblo y
la PGN como Accin Social han promovido y brindado procesos de capacitacin en
la materia; sin embargo, las falencias en la toma de declaracin se siguen presentando.
Es necesario avanzar en el fortalecimiento de los despachos encargados de esta labor y
evaluar las razones del por qu los esfuerzos hasta ahora efectuados no hayan generado
los impactos esperados.
Problemas en la valoracin de las declaraciones13

El proceso de valoracin pareciera estar afectado por el nivel de discrecionalidad que manejan
los funcionarios responsables del cumplimiento de esta labor. Esta discrecionalidad puede
ser causada por: i) ausencia de claridad en la institucin; ii) precariedad en el proceso de
formacin; iii) decisin institucional de hacer ms exigente el proceso de inclusin en el
registro.
En todo caso, los problemas en la valoracin son recurrentes en diferentes unidades
territoriales de Accin Social. Ello indicara que no se trata de casos asilados y que en consecuencia sera necesario revisar a fondo la forma cmo se est prestando este servicio.
La definicin plasmada por el legislador en el Artculo 1 de la Ley 387 de 1997
es clara. No lo es as la interpretacin efectuada por el valorador. Son abundantes los
ejemplos de solicitud de requisitos adicionales, de restricciones para el acceso y de
interpretaciones subjetivas del contexto, que terminan por desnaturalizar el sentido de
la respuesta de la autoridad frente a una situacin de emergencia que, de conformidad
con los Principios rectores, debera estar basada en criterios de humanidad, imparcialidad e igualdad.
183

Error en la interpretacin del trmino directamente amenazados
14
En muchas ocasiones las causas

del desplazamiento son silenciosas
y casi imperceptibles para las personas que no estn siendo vctimas
de este delito. Frente a este tipo de
situaciones es inminente la necesidad
de la presuncin de buena fe si se le
pretende dar proteccin al desplazado []. Usualmente, las causas
de un desplazamiento no se pueden
concretar en un hecho puntual, sino
que son el resultado de numerosos
detalles que van llenando de temor
a las vctimas. CC. Sentencia T-327
de 2001. Magistrado ponente Marco
Gerardo Monroy.
15
AS. Resolucin 1101-1318 del 13 de

septiembre de 2005, UT Bogot.
16
AS. Resolucin 11001 -1358 del 19 de

septiembre de 2005, UT Bogot.
17

octubre de 2005.
184
La Ley 387 de 1997 busca proteger la vida, la integridad personal, la seguridad y la

libertad de las personas. Por ello, seala que es desplazada toda persona que ha visto vulnerado o directamente amenazado su derecho.
La Ley no prev que la forma en que se vulnera o se ve amenazado el derecho sea
una amenaza directa perpetrada por grupos armados al margen de la ley. Cuando sta se
presenta, la libertad ya ha sido vulnerada. La Ley protege tanto la vulneracin como el riesgo
de vulneracin sin establecer una tipologa especial sobre las formas de vulneracin.
La accin amenaza directa no ha sido exigida por el legislador. La interpretacin que
exige que la accin de amenazar se presente va en contrava de lo indicado en la norma y de
lo sealado en la jurisprudencia constitucional14.
En la valoracin de los hechos narrados por el declarante, algunos valoradores han
asimilado directamente amenazados con amenaza directa de un grupo armado, y a partir
de esa interpretacin han negado la inscripcin a quienes con fundamento en la situacin
de la regin o con base en versiones de terceros se han visto afectados por un temor generalizado y han decidido huir en busca de proteccin.
As por ejemplo, se ha negado la inscripcin en el registro sealando lo siguiente: No
se evidencia amenaza directa perpetrada por un actor armado [] sino que obedece tal
como lo maniesta la declarante a un rumor15.
En un determinado contexto, el escuchar un rumor puede ser el mecanismo de
proteccin de la vida. El desplazamiento no exige una relacin directa entra la persona y
el desplazador.
Frente al relato el da 10 de agosto de este ao eran las tres de la maana cuando lleg
mi amigo G.S. y me dijo que me fuera porque me iba a matar la guerrilla, entonces yo sal
esa misma madrugada junto con mi mujer la Unidad Territorial de AS conceptu: en su
declaracin no hay evidencia determinante que seale que se ha visto vulnerada su integridad fsica o personal, por cuanto no se evidencia actualmente amenaza directa perpetrada
por parte de un actor armado ilegal y que implicara su salida forzosa de la regin, sino que
obedece a comentario de terceros16. En el mismo sentido, una persona declaraba que se
haba desplazado
por la guerra, por el conicto armado. Llegaron por un lado los paras y por el otro
lado lleg la guerrilla y nos dijeron que tenamos que salir, entonces por esto tuve
que venirme con mi esposa y mis hijos y mis cuados menores de edad []. Eso fue
hace dos aos, pero yo me devolv a ver que pasaba con mi madre y mi familia y eso
fue hace como seis meses que estuve, pero esa gente lo conoce a uno y como yo soy
reservista entonces me toc venirme.
Ante la anterior declaracin AS consider que no hay evidencia determinante que

seale que se ha visto vulnerada su integridad fsica o personal, por cuanto no se evidencia
actualmente amenaza directa perpetrada por parte de un actor armado ilegal17. Sin mayores
elementos de contexto se desconoci que su familia ya haba sido desplazada y que por el
hecho de haber sido soldado su regreso al lugar podra haber sido interpretado como una
amenaza para los grupos armados en la regin.
En los tres ejemplos se carece de una valoracin objetiva del hecho y se cuenta con
una visin subjetiva sobre el peso que la vctima otorga al rumor o al comentario de un
captulo 3
EL REGISTRO DE
tercero. Se establece entonces una exigibilidad de conducta que implicara que las personas
deban tener que sufrir la vulneracin de sus derechos para poder solicitar la proteccin
del Estado. Ello desconoce que el desplazamiento es un mecanismo de proteccin en el
que, a travs de la huda, la poblacin busca evitar un dao mayor.
Como se observa, los funcionarios emplean formatos, como mecanismos para agilizar
su labor. Ello limita la defensa de las personas, puesto que no son claros los criterios en que
efectivamente se est basando el valorador para adoptar su decisin.
La ausencia de valoracin sobre el contexto genera el riesgo de dejar sin atencin ni
proteccin a personas que las requieren:
el motivo de nuestro desplazamiento fue que la guerrilla siempre se mantena en
el pueblo, pero cuando entr el ejrcito hace unos dos aos entonces empezaron los
bombardeos cerca del pueblo y empez la guerrilla a amenazar las gentes, que si le
colaboraba al ejrcito o dejaban que entrara a las casas o a los negocios entonces lo
mataban , ante esa situacin yo prefer tomar a mis hijos y venirme para ac.
18

marzo de 2006, UT Bogot.
19
Datos suministrados a solicitud del

ACNUR por el Observatorio de Derechos Humanos de la Vicepresidencia
de la Repblica.
20
En igual sentido ver: AS. Resolucin

11001-1050 del 21 de abril de 2006,
UT Bogot. En ella el declarante seala:
Vista Hermosa (Meta), es una zona
guerrillera, de las FARC y hace tiempo
entr el ejrcito y comenzaron los
enfrentamientos [] y muchos rumores de amenazas a la poblacin civil.
Entraron los paramilitares despus y
ah estn [] la gente fue saliendo. Entonces nosotros tambin viviendo la
presin dejamos todo abandonado.
Frente a este testimonio AS valor:
queda claro que en su declaracin
no hay evidencia determinante que
seale que se ha visto vulnerada su
integridad fsica o personal por cuanto
no se evidencia amenaza directa perpetrada por parte de un actor armado
ilegal.
Frente a este testimonio el funcionario valorador seal: queda claro en su declaracin que no hay evidencia determinante que seale que se ha visto vulnerada su integridad
fsica o personal, por cuanto no se evidencia amenaza directa perpetrada por parte de un
actor armado18.
La existencia del conicto, la disputa por el control territorial, la accin legtima del
Estado para contrarrestar la accin de los grupos armados ilegales y los enfrentamientos que
esas circunstancias generan en ciertas reas del pas, pueden vulnerar o poner en riesgo los
derechos de las personas que las habitan. La Ley 387 de 1997 fue concebida para proteger
a las personas frente a este riesgo de vulneracin. No se entiende por consiguiente la interpretacin que hace el valorador de la norma.
Adicionalmente, dicha interpretacin establece una discriminacin que no debera ser
aceptada. Las personas que habitan reas afectadas por la presencia de grupos armados,
adems de soportar las restricciones que esa realidad impone, carecen de apoyo de las autoridades para buscar proteccin en otro lado. No es posible ejercer libertades en un contexto
como el sealado por el declarante. Una de las desigualdades que genera el conicto armado
es que se establecen parmetros de conducta para unos sectores de la sociedad y para los
habitantes de algunas regiones del pas, que no estaran dispuestos a asumir los habitantes
de otros sectores y lugares de la nacin.
En el caso reseado, que se present en Planadas (Tolima), es clara la relacin entre la
situacin de la regin y la necesidad de desplazarse que seala el declarante. El rea es zona
de inuencia tradicional de las FARC y se encuentra dentro del 4% de los municipios del
pas que concentran el 35% de los contactos armados en los dos ltimos aos y el 2% de
los municipios que concentran el 37% de los accidentes con minas antipersonales (MAP)19.
Ello expresa el elemento objetivo que podra haber dado origen a la decisin de desplazarse
en busca de proteccin20.
No es exigible que una persona permanezca en la zona rural de un municipio afectada
por la presencia de grupos armados, que limitan la circulacin e impiden el desarrollo de
actividades para la subsistencia, y, adicionalmente, afectada por MAP.
Por ejemplo, ante la siguiente declaracin: cuando yo no pude ir ms a coger lea
en el monte por asuntos del conicto armado y porque en cualquier momento hay minas
185

quiebra patas, me toc que venirme, ya no consegua para el sustento, ni para la droga, me
vine el 4 de julio de este ao, el valorador conceptu lo siguiente:
queda claro que las situaciones narradas y los motivos por los cuales el declarante se
moviliz hacia la ciudad de Bogot son ajenos al conicto y que corresponde a asuntos
de ndole personal y econmica y que no existe evidencia determinante que seale que
se ha visto vulnerada su integridad fsica y personal. O la integridad de los miembros
de su familia por parte de un grupo armado ilegal.21
La Ley 387 de 1997 ampara a todas las personas frente a las amenazas que a su libertad o
a su integridad personal puedan representar hechos relacionados con el conicto armado.
En su lenguaje, el declarante seala que no puede desarrollar su actividad, porque no
puede salir al campo, dado que ste se encuentra afectado por MAP. En el municipio de
Mesetas, departamento del Meta, lugar de expulsin, se han presentado 62 accidentes con
MAP entre el 2004 y 2006. Mesetas se encuentra dentro del 1,5% de los municipios del pas
que concentran el 35% de la accidentalidad por MAP durante ese perodo22.
Lo paradjico de este caso es que el hecho que no es aceptado como grave por la
autoridad civil es visto con preocupacin por la autoridad militar, que en la reunin del
Comit Departamental del Meta solicitaba ms apoyo al Gobierno Nacional para fortalecer
su capacidad operativa en materia de desminado23. Las anteriores valoraciones permiten
plantear una serie de interrogantes:
a. Antes de considerar la falta de adecuacin a la descripcin del Artculo 1 de la Ley
387 de 1997, consider el funcionario valorador esta amenaza para la vida, la integridad
y la libertad de los habitantes de este municipio?
b. Cul es el lmite entre la agresin armada y la prdida de oportunidades de vida digna
que genera la imposibilidad de cumplir libremente con los proyectos de vida, y que es
causada por la presencia de actores armados o la existencia de minas indiscriminadamente
sembradas en los campos?
c. Cul es la conducta exigible a un ciudadano? Por qu debe quedarse en su territorio
si no logra en l la proteccin de las autoridades?
d. Con base en qu criterios las autoridades le niegan proteccin cuando la busca en
zonas sin MAP y sin actores armados o con menor capacidad de persecucin, como en
el caso de esta declaracin?
La nica causa de desplazamiento no es el conicto armado interno ni los nicos

causantes directos son los grupos guerrilleros y paramilitares
21

agosto de 2005, UT Bogot.
22
Informacin suministrada por el

Observatorio de Derechos Humanos
de la Vicepresidencia de la Repblica
a solicitud del ACNUR. Bogot, febrero
de 2007.
23
Ver informe presentado por el Ministerio de Defensa el 13 de marzo de

2005.
186
Los funcionarios encargados de la valoracin parecen olvidar que la Ley 387 de 1997
est protegiendo a las vctimas de la violencia y que la violencia puede tener su origen en el
conicto armado interno, los disturbios y las tensiones interiores, la violencia generalizada,
las violaciones masivas de los derechos humanos, las infracciones al derecho internacional
humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar
o alteren drsticamente el orden pblico (Ley 387 de 1997. Artculo 1).
No se exige, como se observa de la norma, que para ser protegido por el Sistema Nacional
de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada (SNAIPD), el hecho causante del desplazamiento tenga una motivacin poltica o ideolgica, o que el causante sea directamente una
organizacin paramilitar o guerrillera.
captulo 3
EL REGISTRO DE
Las circunstancias emanadas de las situaciones anteriores abren un espectro importante que seala la disposicin del legislador de proteger a la persona y de exibilizar la
respuesta del Estado, dada la dicultad en contextos de conicto armado de establecer
una clara frontera entre la accin poltica y la criminalidad comn organizada que en una
determinada zona del territorio nacional pueda representar una restriccin signicativa de
los derechos y libertades o una directa vulneracin de un conjunto de derechos.
La reciente desmovilizacin de grupos paramilitares en diferentes zonas del pas,
demuestra el lmite difuso que puede existir entre una u otra circunstancia. Pero en ambos
casos i) presencia y control de un grupo guerrillero o paramilitar y ii) presencia y control de
facto de una grupo de criminalidad organizada, las vulneraciones y la amenaza directa de
vulneracin de los derechos de la poblacin pueden ser similares; de all que el legislador
previera un conjunto de circunstancias y una relacin con situaciones derivadas de ellas.
La imposibilidad de probar la responsabilidad en el desplazamiento no puede signicar
la negacin de la atencin. En caso de tratarse de una organizacin criminal vinculada con
la delincuencia comn, que genera en determinada rea de un municipio una situacin de
violencia y vulneracin general de los derechos y las libertades, la obligacin de las autoridades de proteger a esas personas y de atender sus necesidades persiste.
Algunas interpretaciones institucionales van en contrava del sentido de lo planteado
por el legislador. As, por ejemplo, frente a declaraciones como la siguiente: nos encontrbamos cenando, cuando pas una camioneta despacito, mi marido se asom, cuando se
entraron esos hombres a la fuerza a mi rancho, nos pusieron el arma en la cabeza a todos,
nos deca que nosotros ramos unos muertos de hambre. Entonces le dijeron a mi marido
que le daban 24 horas para que se desapareciera y que la prxima vez que lo encontraban
lo mataban, las autoridades efectuaron la siguiente valoracin:
24

abril de 2006, UT Bogot.
25
Principio rector 4. Estos principios se

aplicarn sin distincin alguna.
26
Ley 387 de 1997. Artculo 2, numeral

3: El desplazado y/o desplazados
forzados tienen derecho a nos ser
discriminados.
27
De conformidad con lo informado por

el Director de AS la institucin tom
las medidas para corregir este tipo de
interpretaciones y ha revocado las
resoluciones en las que se present
esta situacin. Bogot, 13 de marzo
de 2007.
28
En trminos objetivos el nombre que

se le otorga a este tipo de organizaciones no modica el hecho de que
mantienen en el terreno la disputa por
el control del rea con las FARC y el
ELN, y que efectan actos de amenaza
y agresin a la poblacin.
en relacin con los argumentos anteriores queda claro que en su declaracin no hay
evidencia determinante que seale que los supuestos hechos a que hace referencia
hayan sido perpetrados por los grupos armados al margen de la Ley y que estos estn
relacionados con motivos ideolgicos y polticos en el marco del conicto armado.
Dado lo anterior no es posible determinar efectivamente que se trata de una persona
desplazada por causa del conicto armado colombiano.24
La interpretacin efectuada por el valorador establece un criterio no denido en la norma y

contradice tanto el Principio rector 425 como el numeral 3 del Artculo 2 de la Ley 387 de 199726,
al establecer un tratamiento diferencial en funcin del actor responsable del desplazamiento.
La revisin de algunas de las resoluciones permite concluir que durante algn tiempo
para AS la desmovilizacin de un grupo de autodefensas en un rea establece una imposibilidad de responsabilizarlo de desplazamiento27.
Como se ha sealado, esta interpretacin: i) establece una restriccin no sealada en el
Art. 1 de la Ley 387 dado que otras formas de organizacin al margen de la ley pueden ser
causantes de desplazamiento; ii) niega la forma como se registra la dinmica del conicto;
y iii) podra resultar contra evidente frente a la aparicin de nuevos grupos de autodefensa,
denominados por la autoridad bandas criminales emergentes28.
Lo cierto es que puede existir una vulneracin o una amenaza de vulneracin de derechos de la poblacin en zonas en que grupos de autodefensa se desmovilizaron dado que
las reas continan siendo inestables en materia de seguridad.
187

Si se asume que un proceso de desmovilizacin implica un reto signicativo para

las autoridades, que es evidente que durante el tiempo en que el mismo se consolida se
pueden presentar situaciones que afecten los derechos de los habitantes de esas zonas
y que esta realidad se ve agravada por la permanencia en armas de otros actores del
conicto, la conducta esperada de las autoridades es un reforzamiento de los mecanismos
de proteccin a la poblacin y el establecimiento de planes de contingencia frente a la
aparicin de circunstancias previsibles, como la aparicin en esas zonas de otras estructuras armadas.
En este orden ideas, la negacin de la inscripcin fundada en la desmovilizacin de
grupos podra representar un contrasentido frente al deber de proteccin de las autoridades. Se ha negado la inscripcin en el registro sealando lo siguiente: no especica el
grupo armado que gener el desplazamiento, las autodefensas en esa regin se encuentran
desmovilizadas de tal manera que se trata de delincuencia comn y no de un grupo al
margen de la ley29.
No corresponde al declarante precisar en un escenario como el descrito la responsabilidad de la autora, cuando ni siquiera las propias autoridades tienen precisin sobre
cules son los grupos que estn operando en las reas anteriormente controladas por los
grupos paramilitares desmovilizados. Lo anterior sin detenerse en el hecho de que aun
tratndose de organizaciones de delincuencia comn, la ley ha sealado la obligatoriedad
de proteccin y asistencia.
Puede entonces ser calicada la situacin como una prueba de la falsedad en la declaracin de las personas que buscan proteccin? Al respecto, las autoridades efectuaron la
siguiente valoracin: La declarante arma ser desplazada por grupos paramilitares en el
municipio de Medelln, estos grupos ya se reinsertaron, por lo tanto el desplazamiento es
debido a delincuencia comn30; y concluyeron que la declaracin es contraria a la verdad.
Frente a otro caso, los encargados del registro sealaron lo siguiente:
Las autoridades locales de la zona de procedencia consultadas en el proceso de
valoracin de la declaracin recibida, maniestan que los relatos no son coherentes con
el contexto local de orden pblico en la zona de procedencia por la poca sealada,
toda vez que el Bloque Mineros se desmoviliz en el mes de enero de 2006 y el sitio
de concentracin fue el corregimiento La Caucana en Taraz, Antioquia, por lo tanto
para el mes de abril no operaba ya este grupo en el municipio de Cceres y, por lo tanto,
no se han reportado hechos como los relatados atribuibles a dicho grupo.31
29
AS. Resolucin 050019623 del 21 de

abril de 2006.
30

septiembre de 2005.
31
AS. Resolucin 561 del 15 de mayo de

2006, UT Bogot.
188
La realidad imperante en zonas de conicto hace que sea muy complejo establecer una
clara lnea divisoria frente a los hechos que estn directamente relacionados con el conicto,
a las circunstancias emanadas de l y aquellas que no. Como se ver adelante, las decisiones
sobre la inclusin podran, en determinadas circunstancias, estar basadas ms en interpretaciones sobre la situacin poltica que en la evaluacin de la necesidad de proteccin de la
poblacin y de los derechos que han sido o pueden ser vulnerados. En esas circunstancias
los criterios humanitarios terminan pasando a un segundo plano.
Si las valoraciones tuvieran en cuenta el contexto de conicto que establece el teln de
fondo de un gran nmero de las movilizaciones que no han sido consideradas como desplazamiento interno por la violencia, posiblemente las decisiones de la administracin hubiesen sido
distintas. Como se recoge en las declaraciones de la poblacin frente a los hechos registrados
captulo 3
EL REGISTRO DE
en el primer semestre del ao 2006 en el departamento de Nario32, las personas no podan ni

marchar ni negarse a marchar. En el primer caso seran objeto de agresin por parte de grupos
de autodefensa y en el segundo, por parte de la guerrilla.
Valoracin de desplazamientos en el marco de operaciones de erradicacin de

cultivos ilcitos
32
La situacin se present en el mes

de abril de 2006 en el corregimiento
Snchez de Policarpo y en Remolino,
Taminango. All, simultneamente se
presentaba un operativo de erradicacin de cultivos ilcitos, movilizaciones
en contra de la fumigacin, y protestas
frente al Tratado de Libre Comercio
(TLC) y la reeleccin presidencial, en
un contexto de presencia de y enfrentamientos entre grupos armados al
margen de la ley y la Fuerza Pblica.
33
AS. Resolucin 52001803 del 8 de junio

de 2006, UT Nario.
En el ejercicio de valoracin se desconoce que en algunas regiones la expansin del

conicto ha estado ligada a los cambios en las zonas de cultivo. Por ejemplo, frente a la mayor
capacidad militar del Estado en la regin del Putumayo, los grupos armados trasladaron los
cultivos hacia el departamento de Nario, regin que no haba sido hasta 1999 impactada
de manera grave por el conicto armado. Los operativos militares para contrarrestar esta
situacin estn trasladando en la actualidad las zonas de cultivo hacia la regin de los ros
Baud y San Juan en el departamento del Choc.
De igual manera, una regin como el eje cafetero, zona central andina del pas que no haba
sido afectada por el conicto, es centro de cultivo, de disputa territorial y de desplazamiento; entre
2004 y 2006, 17 mil personas fueron desplazadas en municipios histricamente beneciados
por la produccin cafetera y que ahora se encuentran afectados por los cultivos ilcitos.
Las zonas de cultivo son estratgicas para los grupos armados. Por esta razn tienen
mayor presencia en ellas. En la medida en que los cultivos son protegidos por grupos
armados irregulares, el desarrollo de operaciones de erradicacin requiere ser acompaado
por operaciones militares que generen las condiciones para que los aviones de fumigacin
o los grupos de erradicacin manual efecten sus actividades.
En consecuencia, por lo general las operaciones de fumigacin generan enfrentamientos
armados entre el Ejrcito y el grupo armado que custodia la zona. Los habitantes de la zona,
tanto poblacin dedicada al cultivo por decisin propia o por presin de los grupos armados,
como quienes se dedican a otras actividades en la zona, quedan en medio de enfrentamientos
armados que ponen en riesgo su vida y su seguridad e integridad personales, situacin que
causa desplazamiento de poblacin.
Para las unidades territoriales de AS el desarrollo de acciones de fumigacin constituye
una causal para no incluir a las personas en el RUPD, independientemente del contexto que
se presente en la zona de expulsin. Esta posicin genera de partida una vulneracin del
principio de igualdad, en la medida en que el lugar de origen del desplazado se convierte
en factor determinante del rechazo o negacin de acceso a los programas estatales. As por
ejemplo se neg el registro por las siguientes razones: Se logr establecer que las situaciones vividas por el seor [], se relacionan directamente con la ejecucin del programa
de fumigaciones que se lleva a cabo en la zona, siendo esta una circunstancia diferente a las
contempladas en el Artculo primero de la Ley 387 de 199733.
La Ley 387 no aborda taxativamente el tema de las operaciones de fumigacin como una
causal de inclusin. Sin embargo la descripcin del Artculo primero tampoco excluye, per se,
que las operaciones de fumigacin, en la medida en que constituyen una accin relacionada o
derivada del conicto armado, puedan generar una amenaza para la vida, la integridad personal
y la seguridad de las personas que habitan las reas afectadas por estos operativos.
El problema en el caso de las fumigaciones es que de acuerdo con las declaraciones de la
poblacin desplazada algunas de las marchas son ordenadas por grupos armados. La poblacin no tiene capacidad de resistir. No se puede calicar ese hecho como un acto voluntario
189

ni como un acto poltico. De acuerdo con los testimonios de los declarantes rechazados por
las autoridades se trata de una clara limitacin a su libertad: a nosotros nos sac la guerrilla,
si no salamos al paro nos mataban34. En otro caso la persona afectada manifest:
a comienzos del mes de mayo, la guerrilla empez a planear un paro en contra de
la poltica gubernamental de fumigaciones; a los hombres de cada familia se nos iba a
obligar a salir, me dijeron: hermano usted tiene que salir, si no no respondemos ni por
su vida y menos por la de los suyos [].Yo no quera salir. Quin iba a cuidar de mi
familia? y si eso se pone difcil [], por eso me qued.
34
Entrevista documentada a persona

desplazada en sesin de asistencia
jurdica del consultorio jurdico de la
Universidad de Nario. Programa de
asistencia jurdica integral a personas
vctimas del desplazamiento forzado.
ACNUR ILSA universidad de
nario. Informe noviembre 2006.
35
Entrevista documentada a persona

desplazada en sesin de asistencia
jurdica del consultorio jurdico de la
Universidad de Nario. Programa de
victimas del desplazamiento forzado.
ACNUR ILSA universidad de
nario. Informe noviembre 2006.
36
Citado en el informe del convenio

ACNUR-Universidad de Nario.
37

julio de 2006, UT Nario.
38
Ver resoluciones 520011085 del 26 de

octubre de 2005 y 52001976 del 30 de
junio de 2006.
190
Luego, y de acuerdo con su versin, lo fue a buscar la guerrilla, su mujer tuvo que
mentir y decir que no estaba35.
Revisada la situacin, la regin se encontraba afectada por la disputa del territorio luego
de la salida de grupos desmovilizados, a la cual se sumaban los campos minados y las operaciones de fumigacin. El 9 de agosto de 2006 el declarante fue noticado que no haba sido
incluido en el registro36. En uno de los casos de negacin en razn de fumigaciones, no se
consider que la persona afectada sali precisamente de la zona porque se neg a cumplir
la orden dada por las FARC de participar en la marcha, como lo indic en su declaracin
ante la Defensora del Pueblo37.
Son numerosos los casos negados por fumigaciones en los que no han sido consideradas las condiciones de seguridad y orden pblico que constituan el contexto en el cual
se desarrollaron los operativos antinarcticos38.
En comunicacin UTNA 2386 de AS dirigida al Defensor Regional del Pueblo en el
departamento de Nario, se calican los hechos ocurridos de la siguiente manera:
las circunstancias de tiempo, modo y lugar de los hechos que originaron su llegada a
esta ciudad [Pasto] se relacionaron directamente con la ejecucin del programa de fumigaciones que se adelantaba en la zona, ante lo cual demostraban su desacuerdo y aprovecharon
la oportunidad de expresar su oposicin al TLC, a la reeleccin del Presidente Uribe y a la
bsqueda de soluciones a los problemas de educacin, salud y abandono estatal de la regin,
situacin ampliamente conocida en el mbito nacional y departamental []. Ante lo cual y
por el conocimiento de la Unidad Territorial sobre la situacin poltica, social y econmica
de la zona, se concluye que nos encontramos frente a un movilizacin que busca reivindicaciones sociales, situacin que no se enmarca dentro de las circunstancias establecidas en
el Artculo primero de la Ley 387 de 1997.
La valoracin efectuada no recoge la realidad del contexto de disputa por el control
del territorio, la avanzada de nuevas estructuras paramilitares en la zona, el desarrollo
de operaciones militares previas a los operativos de fumigacin y la accin de la
guerrilla de usar a la poblacin. Hay, en consecuencia, una interpretacin limitada de
la Ley 387 de 1997 que puede entrar en contradiccin con los principios que rigen
la accin humanitaria. Como lo evidencian las declaraciones, las personas sufrieron
amenazas y su decisin de marchar o no era objeto del seguimiento por parte los
grupos al margen de la ley.
Adicionalmente, de manera simultnea se presentaba, en La Hormiga, Putumayo, un
desplazamiento de 800 personas causado por la erradicacin manual de cultivos que s
fue atendido por AS y cuyos afectados registrados por esa institucin, lo que sealara
que hasta ese momento no haba una postura denida en la institucin sobre el procedimiento aplicable.
captulo 3
EL REGISTRO DE
No obstante, y con el propsito de precisar los criterios, la ocina jurdica de AS,

respondiendo a una inquietud de un UT de la entidad claric que si
las circunstancias de tiempo, modo y lugar que obligaron al declarante a migrar
estuvieron originadas por actores de violencia como grupos subversivos o autodefensas,
o por extralimitacin de funciones de la fuerza publica, podra considerarse que de tales
declaraciones se deriva que los hogares estn dentro de las circunstancias descritas en el
Artculo 1 de la ley 387 de 1997, empero, si de la declaracin juramentada se concluye
que el nico motivo de la migracin es la fumigacin de cultivos ilcitos, no se podra
reconocer la condicin de desplazado.39
Esta interpretacin llevara a concluir que la fumigacin o la erradicacin manual

no constituyen, per se, causal de reconocimiento de la condicin de desplazado, sino las
circunstancias en las cuales se presenta la misma. El desplazamiento es causado por la forma
en puede llegar a presentarse la operacin de erradicacin y la vulneracin o amenaza de
vulneracin de los derechos de la poblacin que en ese contexto se puede llegar a presentar.
Se trata, en consecuencia, de una interpretacin ms acorde con el sentido de la Ley 387 de
1997 que la que vena efectundose dentro de la institucin.
Interpretacin sobre la causa de la vulneracin y la amenaza

Se presentan valoraciones en las que no se acepta como causa del riesgo el hecho de que
alguno de los miembros de la familia haya o est presentando su servicio militar obligatorio
o se encuentre vinculado con la Fuerza Pblica.
Dadas las estrategias por el control del territorio que emplean los grupos armados, la
presencia de un ex miembro de la Fuerza Pblica puede ser percibida como amenaza y, en
consecuencia, las familias pueden ser vctimas de agresin o intimidacin.
No se entiende, dado el tipo de valoracin que se efecta en las resoluciones, por qu
en algunos casos el funcionario valorador niega la anterior circunstancia como causal de
desplazamiento.
As, por ejemplo, una persona que haba prestado servicio militar manifest lo siguiente
en su declaracin:
yo me encontraba prestando servicio militar en el Batalln de Infantera n 11 General
Simn Bolvar, en la ciudad de Tunja, desde el 26 de junio de 2002 hasta el 17 de junio
de 2004. Estando prestando el servicio me enter que a mi familia le haba tocado salir
de la vereda La Fiche, Municipio de Prado, Tolima, fueron desplazados por la guerrilla
[]. Despus de salir del Batalln no poda regresar a Prado, primero porque ya no
haba nadie de mi familia y segundo porque es zona roja.
39
AS. Memorando interno. Consulta

poblacin desplazada por fumigaciones. Bogot, 19 de febrero de 2007.
40

agosto de 2004, UT Bogot.
AS en su valoracin del caso consider lo siguiente: queda claro que no hay en su

declaracin un temor fundado objetivo y determinante que seale que se han visto vulneradas su integridad fsica o personal, puesto que no es vctima de los mismos hechos por
los cuales se moviliz su familia, puesto que se encuentra en otra regin del pas prestando
servicio militar40.
Es previsible que una persona que ha prestado su servicio militar enfrente problemas
al regresar a una zona con presencia de la guerrilla. En este caso no solamente l sino su
ncleo familiar, de acuerdo con su versin, han soportado esta situacin.
191

En un contexto como el descrito las autoridades tienen el deber brindar proteccin

especial.
En el departamento del Putumayo se han identicado situaciones similares. El trabajo
del ACNUR con organizaciones de poblacin desplazada ha permitido identicar casos de
amenaza por parte de la guerrilla en contra de familias desplazadas en las que uno de sus
miembros ha estado vinculado con las Fuerzas Militares41.
Declaraciones que faltan a la verdad
41
En el trabajo se han identicado 32

casos en Orito (5), Villagarzn (6),
Puerto Caicedo (5), Puerto Ass (10)
y La Dorada (6).
42
CC, Sentencia T-27 de 2001. Magistrado ponente Marco Gerado Monroy.
43
Ibd.
44
AS. Resolucin 1881 del 13 de marzo

de 2006.
45
AS. Resolucin 1999 del 28 de junio de

2006.
46
AS. Resolucin 1998 del 28 de junio de

2006.
47
AS. Resolucin 2027077-1086 del 24

de abril de 2006, UT Choc.
192
Como lo seal la Corte Constitucional, no se puede condicionar la existencia de una

realidad a la armacin de su conguracin por parte de las autoridades42. Es decir que la
realidad existe independientemente de que un funcionario arme que sta existe o no. Como
lo indicaba esa misma jurisprudencia, las causas del desplazamiento [en muchas ocasiones]
son silenciosas y casi imperceptibles para las personas que no estn siendo vctimas de este
delito. Frente a este tipo de situacin es inminente la necesidad de la presuncin de buena
fe si se le pretende dar proteccin al desplazado43.
Evidentemente, deben existir controles para evitar actitudes oportunistas de terceros
no desplazados. Sin embargo, las resoluciones que se relacionan a continuacin muestran
que la labor valorativa requiere mayor profundizacin para evitar que personas desplazadas
no sean incorporadas al RUPD.
La calicacin de contraria a la verdad no est adecuadamente sustentada, hecho que
diculta apreciar la motivacin del acto y no permite a la persona desplazada, en el momento
de presentar su recurso de reposicin, una precisin completa sobre los elementos que
considera el valorador hacen falta en la declaracin.
As, por ejemplo, frente a una armacin como la siguiente: yo estaba con X, viva en
mi casa con mi cuada muy tranquilo y en una ocasin llegaron las FARC44, no es posible
aseverar, por ser indenido, que nunca llegaron las FARC. Al tiempo que es poco probable
constatar si efectivamente llegaron en una ocasin.
No se entiende por qu, en la medida en que no se argumenta, el valorador en la
capital del departamento puede armar que es contrario a la verdad el que a Turriquitad, corregimiento de Riosucio, Choc, llegaron en una ocasin las FARC a la casa
en donde viva la declarante con su cuado, quien fue asesinado, segn su versin, por
el grupo armado.
Tampoco se entiende por qu, frente a la siguiente armacin: me desplac por temor
ya que en el pueblo mataron a un seor y dijeron que iban a matar a 2 mujeres y a 5 hombres
ms, el valorador seal que el testimonio era contrario a la verdad45. As mismo ocurri
frente al siguiente caso: nos desplazamos porque al pueblo llegaron unos guerrilleros y
dijeron que venan a radicarse, que si queramos nos viniramos o nos quedramos. Al cabo
de un tiempo empez el maltrato y a raz del miedo a ellos, se muri un nio vecino mo y
despus decidimos desplazarnos46.
En otro caso, la UT Choc consider contraria a la verdad la declaracin presentada
por un desplazado por considerar que, si su lugar de residencia en ese momento era Quibd,
resultaba contradictorio que el desplazamiento se hubiera dado desde ese municipio47.
En efecto, el desplazamiento se present en el municipio de Quibd, pero no en el casco
urbano sino en una comunidad en la va a Medelln, razn por la cual el desplazado tuvo que
solicitar constancias del hecho al comandante del Batalln Manosalva para que certicara
captulo 3
EL REGISTRO DE
que se haban presentado combates, y que haba versiones sobre amenazas por parte de la
guerrilla en contra de la poblacin.
En la labor de valoracin se presentan apreciaciones sobre el impacto que una determinada situacin pueda tener en trminos de riesgo para la poblacin. La presencia de la
Fuerza Pblica, si bien es factor de seguridad, no constituye garanta absoluta en trminos
de proteccin, como lo pretende evidenciar la siguiente valoracin de AS; en particular,
en un departamento como el Putumayo: en el lugar donde dice usted residi hasta el mes
de julio de 2006 se encuentra ubicada la estacin de la Polica Nacional, por lo cual no
es coherente que en ese sector haga presencia el actor armado que usted menciona. Por
lo anterior y encontrando falta a la verdad en su informacin se decide su no inclusin
en el registro48.
No inclusin por extemporaneidad: incoherencia en la interpretacin de la Ley

387 de 1997 y del Decreto 2569 de 2000
De acuerdo con lo establecido en el Artculo 11 del Decreto 2569 de 2000, no procede la
inscripcin en el RUPD cuando la persona presente su declaracin y solicite su inscripcin
en el registro despus de un ao de acaecidas las circunstancias descritas en el Artculo 1
de la Ley 387 de 1997.
Esta causal de no inscripcin tiene una excepcin en el mismo articulado del Decreto,
cuando se seala:
Si el interesado efecta la declaracin y solicita la inscripcin en el registro con
posterioridad a la fecha antes indicada, esto es, un ao despus de acaecidos los hechos
que dieron origen a tal condicin, la persona solicitante slo tendr derecho de
acuerdo con la disponibilidad presupuestal, al acceso a los programas que en ocasin a
la condicin de desplazado preste el Estado en materia de retorno, reasentamiento o
reubicacin. (Artculo 18)
48

septiembre de 2006, UT Putumayo.
49
El Artculo 7 del borrador sealaba: OPORTUNIDAD PARA LA

DECLARACIN. La declaracin a que
se refieren los artculos anteriores,
deber presentarse por las personas
interesadas, dentro del ao siguiente a
la fecha de la ocurrencia de los hechos
que dieron origen al desplazamiento;
establecindose como causal de no
inclusin: Artculo 10. DE LA NO
INSCRIPCION [] 3. Cuando el interesado efecte la declaracin y solicite
la inscripcin en el Registro nico de
Poblacin Desplazada despus de un
(1) ao de acaecidas las circunstancias
descritas en el Artculo 1 de la Ley
387 de 1997.
Pese a la claridad en la excepcin sealada en el Artculo 18, y tal y como se aprecia

en la tabla siguiente donde se recogen algunas resoluciones de tres unidades territoriales de AS, las UT de AS continan aplicando la extemporaneidad como causal de
no inclusin.
Como se seal en el informe presentado por el ACNUR a la Corte Constitucional
el 18 de marzo de 2005, con la aplicacin de la extemporaneidad se desconocen
8 de los nueve derechos mnimos establecidos por la Corte en la Sentencia T-025
de 2004.
Con el propsito de aclarar la presunta contradiccin entre los artculos 11 y 18 del
Decreto 2569, el Ministerio del Interior y de Justicia trabaj en una propuesta de modicacin al citado Decreto en la que se mantena la disposicin del Artculo 1149 y se suprima
la referencia del Artculo 18. Este tipo de soluciones, unidas a la continuidad de la aplicacin restrictiva del Decreto, sealan la decisin de las autoridades de mantener un lmite
temporal a la declaracin.
193

Tabla 1
Ejemplos de declaraciones no incluidas en el RUPD por extemporaneidad
UT
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
194
Inadmisin por extemporaneidad

Resolucin no.
050018970
050018608
050018825
050019397
050018991
050018648
050018750
050018563
050019389
050018013
050018767
050018563
050018826
0500110063
050018756
050018454
050018253
050019187
050019561
050018693
050018422
050010901
050018770
050010116
050018611
050018758
050019735
050018545
0500110044
0500110049
050019909
050019379
050019402
050018690
050018999
050018542
0500189992
0500110046
050017168
050018300
050010858
050018558
050017276
Fecha
23/12/2006
28/12/2005
06/02/2006
20/04/2006
23/02/2006
28/12/2005
16/01/2006
22/12/2005
20/04/2006
22/09/2005
16/01/2006
22/12/2005
06/02/2006
12/06/2006
16/01/2006
9/12/2005
22/11/2005
16/03/2006
21/04/2006
16/01/2006
09/12/2005
15/02/2006
16/01/2006
21/06/2006
28/12/2005
16/01/2006
16/05/2006
22/12/2005
12/06/2006
12/06/2006
30/05/2006
20/04/2006
20/04/2006
16/01/2006
23/02/2006
22/12/2005
23/12/2006
12/06/2006
15/12/2004
09/12/2005
13/01/2006
22/12/2005
23/02/2005
captulo 3
EL REGISTRO DE
50
Juzgado Noveno de familia, Medelln. Sentencia de tutela rad.

050013110009200600656 del 11 de
septiembre de 2006. Caso asesorado
por el Consultorio Jurdico de la Universidad de Antioquia. Programa de
ACNUR ILSA Universidad de
Antioquia. Informe octubre 2006.
UT
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Choc
Bogot
Bogot
Bogot
Bogot
Resolucin no.
050019209
050018467
050018127
050018934
050018254
050018750
050010915
926
050018387
1911
11001-1370
11001-1475
11001-0951
11001-1177
Nario
Caso de Mara Eugenia

Revelo Das.
Nario
Bogot
Bogot
Bogot
Bogot
Bogot
Bogot
Bogot
52001774
05564
0456
491
0712
0457
0592
10819
Fecha
16/03/2006
09/12/2005
25/10/2005
22/02/2006
22/11/2005
16/01/2006
27/02/2006
30/03/2006
9/12/05
7/04/06
23/09/05
3/10/05
28/07/05
13/08/04
Accin de tutela no 2005-0383. Juzgado
primero de menores
del Circuito de Pasto.
1/12/04
10/05/06
10/04/06
24/04/06
29/06/06
18/04/06
23/05/06
11/08/06
Al optar por esa disposicin, las autoridades, adems de estar estableciendo una
restriccin no contemplada en la Ley 387 de 1997, podran estar desconociendo que
el desplazamiento constituye una vulneracin continua de derechos fundamentales.
As mismo, podran estar omitiendo que mientras la persona no supere esta situacin, independientemente del tiempo, requiere contar con el apoyo del Estado. Por
el contrario, el tiempo, en numerosas ocasiones termina por agravar la situacin de la
poblacin desplazada. Es decir, una respuesta en ese sentido, adems de desbordar el
contenido de la ley, implicara ir en contrava de principios constitucionales como la
igualdad y la solidaridad.
Los problemas en la interpretacin de estas normas no se presentan slo en AS. Como
se seal anteriormente, hay casos en los que las personeras municipales y distritales niegan
el acceso a la toma de la declaracin con fundamento en el Artculo 11 del Decreto 2569.
En igual sentido, las autoridades judiciales a todo nivel han evidenciado desconocimiento
sobre las normas de atencin a la poblacin desplazada y han aplicado en igual sentido la
restriccin prevista en el citado artculo.
Un despacho judicial en Medelln atribuy a la Ley 387 el lmite temporal de un ao para
presentar la declaracin, bajo el siguiente argumento: O se es desplazado, o no se es, pero
en ningn momento puede pensarse que luego de ocho aos, se es desplazado; por algo la
Ley 387 citada, puso un tiempo tope para presentar su declaracin de desplazado50.
195

El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto va ms all y establece que el paso
del tiempo es suciente condicin para superar la situacin de desplazamiento:
51
52
Sala de Decisin Laboral. Impugnacin

de tutela n 2006-00129-01. Magistrado ponente Franklin Flrez. Citado en:
Informe de problemas en el registro.
Universidad de Nario Programa de
Convenio entre la Ocina del Alto
Comisionado de las Naciones Unidas
para los Refugiados ACNUR y la Universidad de Nario.
CC. Sentencia T-563 de 2005, punto
4 de la parte motiva. Magistrado
ponente Marco Gerardo Monroy.
De las disposiciones contenidas en
las anteriores normas se concluye que
el procedimiento que debe seguirse
para que una persona sea inscrita en
el RUPD, es el que a continuacin
se explica: i) La persona desplazada
debe rendir una declaracin sobre
los hechos que dieron lugar a su
desplazamiento ante la Procuradura
General de la Nacin, la Defensora
del Pueblo, las personaras distritales
o municipales, o cualquier despacho
judicial. Dicha declaracin debe presentarse dentro del ao siguiente a la
ocurrencia de los hechos.
53
En el mismo sentido se han presentando en este captulo manifestaciones de

CODHES, SNPS, AS, Corte Constitucional, PGN y ACNUR.
54
Ibez, Ana Mara, Andrs Moya y

Andrea Velsquez. Hacia una poltica
proactiva para la poblacin desplazada. Universidad de los Andes y
Conferencia Episcopal. Bogot, 2006.
55
Sumando a la cifra de 1.896.160 del

registro, a 31 de octubre de 2006, el
30% ms que, de acuerdo con el citado
estudio, constituye el subregistro, da
como resultado un total de 2.465.008
personas desplazadas a octubre 31 de
2006.
56
ACNUR, Defensora Regional del Pueblo de Nario, Pastoral Social Regional

Nario y Universidad de Nario. Informe sobre desplazamientos masivos en
el departamento de Nario durante el
ao 2005. Pasto, abril de 2006.
196
ese hecho ocurri en 1998, es decir hace siete aos, y recin se hace conocer ese
hecho a las autoridades en el ao 2005, es decir, que ha transcurrido un tiempo
sucientemente amplio para que las afectadas hayan logrado la organizacin de
ncleo familiar [] tal proceder demuestra que no existe apremio alguno en
dichas pretensiones ya que la persona solicitante ha sorteado de la mejor manera
sus vicisitudes, sin que haya sido menester la intervencin por parte del Estado,
constituyndose de esta manera una situacin de hecho superado en lo relativo a su
condicin de desplazada.51
Incluso, la misma Corte Constitucional retoma el lmite temporal en la sentencia T-563

de 200552 al presentar de manera ordenada el procedimiento para realizar la inscripcin en
el registro y los criterios que deben ser considerados por los funcionarios encargados de la
toma de declaracin y de la valoracin.
Es necesario, en consecuencia, adelantar programas de formacin dirigidos a todas
las autoridades del Estado que tengan competencia en la atencin y proteccin de la
Conclusiones acerca del problema del subregistro

Como se seal, hay coincidencia53 acerca de la existencia de un problema de subregistro
en las cifras ociales. Este problema de subregistro afecta de manera individual a aquellas
personas que por diversas razones no acceden a los programas ofrecidos por las entidades
del Estado. Al mismo tiempo, impacta el comportamiento general de la poltica al tomar
como referencia una magnitud inferior a la real dimensin del problema. En la medida en
que el Gobierno ha dejado de presentar los resultados del Sistema de Fuentes Contrastadas
las estimaciones de las autoridades estn basadas en la cifra del RUPD.
Adems de la discrepancia existente entre las cifras ociales y los datos ofrecidos por la
Consultora para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES), nuevas fuentes se
aproximan a identicar las causas del problema del subregistro. El reciente estudio presentado por la Universidad de los Andes y la Conferencia Episcopal Colombiana54, permite
corregir las cifras del RUPD a 2.465.008 personas a octubre 31 de 200655. Sin embargo,
ese nivel de subregistro podra ser mayor, tal y como lo seal el ACNUR en la presentacin
del citado estudio, en la medida en que en ste se asume que el problema de subregistro tan
slo se presenta en casos de desplazamiento masivo.
En el seguimiento que durante ms de dos aos ha efectuado el ACNUR, conjuntamente
con la Defensora del Pueblo, Pastoral Social y la Universidad de Nario, al comportamiento
del desplazamiento en el departamento de Nario, se ha constatado que, por lo menos en
esa regin del pas, se presenta un problema de subregistro en los desplazamientos masivos.
Entre el 2004 y el 2005 se han incrementado tanto los desplazamientos masivos como el
subregistro56, tal y como se indica en la tabla siguiente: (Tabla 2)
El mismo informe identica algunos de los problemas del registro de desplazamientos
masivos: i) la falta de procedimientos claros y adecuados para la inclusin en el RUPD de
captulo 3
EL REGISTRO DE
desplazamientos intraveredales; ii) el rechazo a censar y registrar a las personas que ya

retornaron; y iii) el rechazo de censar y registrar a personas que se desplazaron despus
del grupo principal57.
Este ltimo caso ya se haba registrado en el pasado. La UT del departamento del
Choc calicaba ese tipo de desplazamiento como espejo del originalmente ocurrido y
negaba con base en ese argumento la inscripcin en el registro.
A los anteriores problemas se adiciona la prctica identicada en el caso del Corregimiento de Snchez en el municipio de Policarpa, Nario, en donde en vez de aplicar el
procedimiento previsto en el Artculo 13 del Decreto 2569 de 2000, la personera municipal
opt por tomar declaraciones individuales cuando el procedimiento debi haber consistido
en el levantamiento de un censo y su posterior envo a AS.
Tabla 2
Seguimiento a desplazamientos masivos en Nario 2004-2005
2004
2005
15
Personas desplazadas
3388
7970
Total inscritos
2033
3642
Porcentaje de subregistro
40%
54.3%
Eventos
Incremento % en eventos
114%
Incremento % en personas
135%
Incremento % en subregistro
35.75%
Fuente: ACNUR, Defensora del Pueblo, Pastoral Social y Universidad de Nario.
57
Ibd.
58
Entre 1997 y julio de 2006 las siguientes sentencias han abordado

problemas relacionados con la naturaleza del desplazamiento y el registro
de la poblacin desplazada: T-227 de
1997; T-327 de 2001; T-215 de 2002;
T-268 de 2003; T-025 de 2004; T-740
de 2004; T-770 de 2004; T-1094 de
2004; T-175 de 2005; T- 563 de 2005;
T-882 de 2005; T-1076 de 2006; T-086
de 2006 y T-486 de 2006.
Esta decisin podra ser interpretada como un mecanismo de barrera para desestimular
la solicitud de asistencia estatal. El reconocimiento prima facie establecido en el citado
decreto es el indicado para atender situaciones masivas en las que, dada la caracterstica de
hecho notorio del desplazamiento, no es necesaria la corroboracin de la informacin
caso por caso.
El anlisis de las diferentes resoluciones de no inclusin emitidas por tres UT de AS,
seala que hay problemas en la valoracin de las declaraciones y en la forma como se
toman las mismas.
La existencia de esta tendencia podra indicar que, en efecto, el 41% de los rechazos
encontrados en las ciudades controladas y el 37,8% de los encontrados en los departamentos
que fueron analizadas por la PGN, corresponden en un porcentaje importante, pero an
sin precisar, a una parte del problema de registro existente. As mismo, que los anteriores
hallazgos tendran que ser complementados con los problemas en desplazamientos masivos
que se pueden presentar en diferentes zonas del pas y que para el caso de Nario arrojaron
un resultado de un 54% de no inclusin en el registro para el ao 2005.
En catorce oportunidades la Corte Constitucional ha abordado el tema del registro58.
En la sentencia T-563 de 2005, pese a la incongruencia antes reseada, se presenta una
197

orientacin a las autoridades que podra ser tenida como gua para el cumplimiento
de las funciones de toma de declaracin y posterior valoracin. Las estadsticas existentes requieren ser precisadas. Sera conveniente revisar los insumos que llegan a AS
(las declaraciones) para adoptar correctivos en el punto de partida. De igual manera,
convendra precisar los criterios bajo los cuales los funcionarios que cumplen esta labor
estn siendo regidos.
Todos los esfuerzos que se realicen para mejorar el impacto de las polticas y programas
estatales resultarn inecaces si, en efecto, el nivel de subregistro fuere tan alto como lo
podran evidenciar los anteriores insumos.
198
captulo 3
EL REGISTRO DE
Al realizar una recopilacin de los anlisis realizados anteriormente se podra concluir y
sugerir lo siguiente:
i)
Existen todava fallas en el acceso al registro que generan serias limitaciones a la
proteccin de los derechos de la poblacin desplazada y su alcance, a las soluciones
duraderas bajo el criterio de goce efectivo de los derechos (GED). En el mismo sentido,
existen todava fallas que impiden que el sistema de registro opere como un importante
instrumento de apoyo para el diseo y la ejecucin de polticas pblicas.
ii) Existen fallas en el proceso de toma de la declaracin que constituyen una barrera de
acceso a la oferta estatal de proteccin y atencin. Estas fallas son principalmente:
1. Ausencia de contacto entre el valorador y el desplazado que presenta su declaracin dado
el esquema de asignacin de funciones entre el Ministerio Pblico y Accin Social.
2. Las fallas relacionadas con el excesivo tiempo en el que se realiza la declaracin
impiden subsanar adecuada y oportunamente las deciencias que se hayan
presentado a lo largo del proceso de declaracin.
iii) Un mecanismo adecuado de registro deber:
1. Disminuir los tiempos de espera en todas y cada una de las etapas del proceso de
registro.
2. Insistir en que desaparezcan todo tipo de prcticas en las que los funcionaros de
las personeras se nieguen a recibir la declaracin.
3. Fortalecer procesos de formacin en las personas encargadas de recibir las declaraciones para as evitar que se persista en prcticas como:
a. Formulacin de preguntas capciosas que hagan entrar en contradiccin o
confusin a la persona desplazada.
b. Falta de colaboracin de las personas que reciben las declaraciones en la
reconstruccin de los hechos que originaron el desplazamiento.
c. No se inician los procedimientos para subsanar las solicitudes de inscripcin
que requeran que la declaracin rendida fuera ampliada.
4. Corregir los problemas en la valoracin que se han venido presentando en los
procesos de inclusin en el registro. Para esto se requiere:
a. Desarrollar mecanismos que informen e ilustren de manera clara y constante a la
poblacin desplazada sobre las instituciones encargadas de recibir las declaraciones.
b. Adoptar prcticas institucionales que exibilicen, en la medida de lo posible,
el proceso de inclusin en el registro.
c. Apropiarse de criterios adecuados de interpretacin que impidan la repeticin
de prcticas que no reconozcan las mltiples causas del desplazamiento
forzado y la manera como se desarrollan las dinmicas del conicto armado.
5. Superar los problemas presentados en el proceso de inclusin en el registro de
desplazamientos masivos. Algunos de estos problemas son:
a. Falta de procedimientos claros y adecuados para la inclusin en el registro de
los desplazamientos intraveredales.
b. Rechazo a censar y registrar a las personas ya retornadas.
c. Rechazo a censar y registrar a personas que se desplazan despus del grupo
principal.
199

4
Prevencin del desplazamiento
forzado y proteccin
a la poblacin desplazada
201
Contenido
209
Nocin de las acciones de prevencin
209
nfasis en las polticas de seguridad
210
Identicacin de riesgos previsibles de acciones emprendidas por el Estado
215
Gestin de la informacin
217
Coherencia entre los diferentes programas y entre las diferentes acciones para la
prevencin
217
SATCIAT
218
CCAI y la asistencia humanitaria
220
Articulacin de programas y acciones
221
Integracin de las iniciativas nacionales y locales
222
Articulacin de los proyectos de atencin a comunidades en riesgo con los de

defensores comunitarios
226
226
Vacos en la formulacin y el desarrollo de polticas de prevencin

Aspectos incluidos en el Decreto 250 que no se han desarrollado en la
planeacin y ejecucin de la poltica
227
229
Silente
leo sobre tela
100 x 120 cms.
Claudia Garca O.
Temas sin desarrollo de poltica

Proteccin a la poblacin desplazada
captulo 4
PREVENCIN DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO y proteccin
Naciones Unidas. Principios

rectores de los desplazamientos
internos. Principio rector 5. E/
CN.4/1998/Add.2.
El desplazamiento interno forzado de la poblacin es una realidad generada por la existencia

del conicto. En la medida en que ste persista, miles de personas continuarn huyendo en
busca de proteccin. Sin embargo, como se ha sealado en diferentes apartes de este Balance,
no se puede esperar a que el conicto sea superado para empezar a desarrollar acciones
para prevenir y evitar la aparicin de condiciones que puedan provocar el desplazamiento
de personas1.
Los esfuerzos de las autoridades encaminados a contrarrestar el accionar de grupos
guerrilleros y paramilitares mediante la consolidacin de la presencia legtima del Estado
en todo el territorio nacional, al igual que los esfuerzos en trminos de alcanzar la efectiva
desmovilizacin de los grupos paramilitares, constituyen pasos fundamentales para alcanzar
el propsito de proteger a la poblacin y de avanzar en la generacin de condiciones para
garantizar el ejercicio de sus derechos y libertades.
En la medida en que la accin de las autoridades limite o impida los actos de violencia en
contra de la poblacin y que, en las diferentes reas del pas, existan menos organizaciones
armadas y portadores de armas, se presentarn menos factores de amenaza y de riesgo para
la poblacin.
Sin embargo, tal y como se evidenci en el captulo de la dinmica del desplazamiento,
en el camino hacia el logro de esos objetivos se presentan riesgos para algunos sectores de
la poblacin por el hecho de residir en las reas en que se concentran las acciones armadas,
en las zonas en donde se dan las principales disputas por el control del territorio en el cual
tenan presencia los grupos desmovilizados, o en el cual han ocurrido acciones de violencia
e intimidacin por parte de grupos desmovilizados o de algunos de sus miembros.
Es decir, no es suciente con avanzar en soluciones de carcter general y estructural; es
necesario contrarrestar los efectos que ambas acciones tienen sobre la poblacin y ejecutar
planes y programas encaminados a advertir y prevenir los riesgos, y a atender las contingencias que de stos puedan derivarse.
En el marco de conictos armados la proteccin a la poblacin, pese a constituir un
imperativo tico para quienes en ellos participan, se subordina en la prctica a sus valoraciones estratgicas en trminos polticos y militares. De all que sea necesario hacer visible
los impactos sobre la poblacin y exigir su respeto a las partes enfrentadas.
203

Consejo Nacional de Atencin

Informe de cumplimiento comn
relacionado con lo ordenado en el
Auto 218 de 2006. Bogot, 13 de
septiembre de 2006, p. 7.
ACNUR. Balance de la poltica

pblica de prevencin, proteccin y
atencin al desplazamiento interno
forzado en Colombia agosto 2002agosto 2004. Bogot, diciembre de
2004, p. 133.
204
La vulnerabilidad de la poblacin es evidente, adems del impacto que el mismo conicto

le genera; las posibilidades prcticas de hacer exigibles sus derechos se ven reducidas frente
al riesgo potencial que signica denunciar los atropellos que los grupos armados ilegales
pueden cometer.
Para las autoridades la tarea de prevencin no resulta sencilla. En doctrina de poltica
pblica las recomendaciones estn por lo general planteadas para operar en escenarios de
normalidad en los que existe un control razonable de las variables que determinan el xito
de las polticas. Las relaciones entre el Estado y la poblacin en escenarios de conicto
estn inspiradas en estrategias encaminadas a consolidar los resultados militares a travs de
estrechar las relaciones entre la autoridad militar y la poblacin civil.
Esta situacin se presenta tambin en la formulacin de las polticas de prevencin del
desplazamiento en el caso colombiano. Por ejemplo: el CCAI [Centro de Coordinacin de
la Accin Integral] busca recobrar la legitimidad, conanza y gobernabilidad de las zonas
recuperadas militarmente2.
El esquema establecido en la Ley 387 de 1997 no ofrece a los diseadores de poltica
mayores herramientas en materia de prevencin del desplazamiento interno forzado. En
efecto, el Artculo 14 de esta ley plantea acciones genricas que no dan lineamientos para la
prevencin. El nivel de vaguedad de la norma es evidente, por ejemplo, cuando seala que
para prevenir hay que crear grupos de prevencin. En otras palabras, el legislador, en el
caso particular de la prevencin del desplazamiento, no entreg en la Ley 387 herramientas
efectivas al ejecutivo. De all la importancia del Decreto 250 de 2005 que constituye la
primera apuesta integral en materia de prevencin del desplazamiento.
Antes de abordar el contenido del Decreto 250 de 2005, es conveniente sealar algunos
aspectos que se presentan como limitantes en la formulacin de polticas de prevencin del
desplazamiento interno forzado.
a. Alto grado de ingobernabilidad. Ni los diseadores de poltica pblica ni los encargados
de su ejecucin ejercen control sobre las variables que determinan el xito o fracaso de
la poltica.
b. Baja especicidad de la poltica. En la medida en que la prevencin est basada
fundamentalmente en la provisin del bien pblico seguridad, no resulta deseable, y en
muchos casos ni siquiera posible, la exclusin. Por lo tanto, las acciones de prevencin
resultan difciles de diferenciar en relacin con otros objetivos de la poltica.
c. Subsiste una lectura parcial de las causas. Por lo menos en la formulacin explcita de
la poltica, se soslayan al menos dos elementos presentes en el desplazamiento: i) que al
tiempo que es un efecto del conicto es tambin una estrategia de los grupos armados o
de terceros que determina su actuacin; y ii) que no son los actores armados al margen
de la ley los nicos causantes de desplazamiento forzado; hay legtimas actuaciones de
las autoridades que son generadoras de desplazamiento de la poblacin.
Tal y como se seal en el anterior Balance presentado por el ACNUR, en el diseo
de la poltica pblica de prevencin es necesario identicar las causas tanto mediatas
como inmediatas que generan desplazamiento. Dentro de esas causas, sin pretender
presentar un listado exhaustivo, se pueden identicar3, entre otras:
i) La necesidad de garantizar el control de la poblacin y del territorio por razones
estratgicas para los intereses de los grupos armados.
Control de las nanzas pblicas locales.
captulo 4
PREVENCIN DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO
Y PROTECCIN A LA POBLACIN DESPLAZADA
Control de lneas de abastecimiento.

Control sobre corredores de movimiento de los grupos y sobre zona de ingreso
y salida de armas y productos relacionados con el trco de narcticos.
reas de cultivos ilcitos.
ii) La ausencia de sancin del delito de desplazamiento forzado.
iii) La ausencia de denicin acerca de los derechos sobre la tierra y el territorio.
iv) El impacto que proyectos de inversin pblica o privada pueden generar sobre la
poblacin y sus efectos no deseados, como los incentivos que dichos proyectos
producen en los grupos armados o en terceros determinadores de stos para desplazar
a la poblacin.
v) El reclutamiento forzado de menores.
vi) La debilidad en la presencia efectiva del Estado, que involucra la necesidad de
garantizar las condiciones para el ejercicio de las funciones pblicas por parte de
los funcionarios locales. Del anlisis de la dinmica del desplazamiento presentada
en el captulo correspondiente se extraen causas de desplazamiento con mayor
incidencia en el desarrollo reciente del conicto. Entre stas sobresalen:
vii) Concentracin de la actividad militar en determinadas zonas del pas que genera
temor de la poblacin por la inminencia de combates en las zonas.
Control de las rutas de abastecimiento de los grupos armados por parte de las
autoridades que se traduce en restricciones a la movilidad y al trnsito de vveres
para los habitantes de la regin.
Desarrollo de programas de erradicacin y sustitucin de cultivos que involucran
operaciones militares y que son contrarrestadas por los grupos armados al
margen de la ley mediante:
1. El empleo de MAP.
2. El desplazamiento de la poblacin para impedir el desarrollo de operaciones
de erradicacin bien sea por aspersin area o manual.
3. Los ataques contra la poblacin involucrada en los programas.
viii) Respuestas a la mayor capacidad militar de las autoridades que se traducen en
acciones indiscriminadas en contra de la poblacin y en incumplimiento del
principio de distincin por parte de los grupos guerrilleros.
Restricciones a la libertad mediante la imposicin de paros armados.
Uso de medios de combate prohibidos como MAP.
ix) Efectos del proceso de desmovilizacin de grupos paramilitares y la aplicacin de
la Ley de Justicia y Paz.
Incremento de la violencia, en zonas en que ejercan presencia los grupos
desmovilizados, por la reestructuracin de grupos paramilitares o el copamiento
de la zona por parte de grupos guerrilleros.
Violencia generada en zonas de ubicacin de excombatientes.
Temores de la poblacin por la presencia en sus zonas de residencia de
excombatientes identicados como sus victimarios.
Ataques y amenazas en contra de vctimas que promueven el ejercicio de sus
derechos a la verdad, la justicia y la reparacin.
205

Los factores de vulnerabilidad de las comunidades incrementan el impacto de estas y

otras causas de desplazamiento, tales como:
x) Estigmatizacin de personas y comunidades.
xi) Aislamiento de las comunidades.
xii) Debilidad y fractura en los procesos organizativos de las comunidades.
xiii) Marginalidad en el desarrollo de las regiones.
xiv)Debilidad de los programas de proteccin de personas amenazadas.
d. Existe debilidad en la gestin de la informacin. Pese a la alta produccin de informacin
que existe en el pas sobre las violaciones a los derechos humanos, las infracciones al
derecho internacional humanitario (DIH) y el conicto, los datos existentes y los
informes que de stos se producen no son empleados en forma analtica para estructurar
acciones de prevencin.
i) La informacin del RUPD no es empleada para la prevencin.
ii) Tan slo a partir de abril de 2007 se cuenta con informacin depurada en trminos
de lugar y fecha de expulsin, hecho que constituye un signicativo avance para la
futura planicacin de la prevencin.
e. Limitada integracin de las polticas y los programas. Pese a que el Decreto 250 de
2005 presenta una aproximacin integral para la prevencin del desplazamiento, las
diferentes acciones desarrolladas por las autoridades no logran integrarse para lograr
impactos agregados en la respuesta.
Como se sealaba, el Decreto 250 de 2005 constituye la primera aproximacin integral
y operativa para abordar la prevencin del desplazamiento. Este decreto llena de esa manera
los vacos dejados por la Ley 387 de 1997. Varios de los factores de riesgo y vulnerabilidad que generan el desplazamiento de la poblacin fueron recogidos en este instrumento
normativo.
Ms all del orden matricial sobre el cual est estructurado el Plan Nacional para la
Atencin Integral a la Poblacin Desplazada, en el decreto se identican los supuestos sobre
los cuales se determina la estrategia de prevencin. Las acciones identicadas tienden a
contrarrestar los factores de vulnerabilidad de la poblacin, tales como su debilidad organizativa (punto 2.2 y literal B del punto 1.1, del cuadro 1) y sus condiciones de aislamiento
que determinan la necesidad de apoyo a travs de la presencia estatal (puntos 2.1 y 3, y
literales A, B, C y D del punto 1.1, del cuadro 1).
De igual manera, la estrategia de prevencin prevista en el Plan Nacional de Atencin
supone que para avanzar en esta materia se requiere contar con una estructura institucional
idnea que pueda identicar oportunamente los riesgos y las amenazas que se ciernen sobre
la poblacin y, a partir de all, planicar respuestas efectivas (literales A, C y E del punto
1.1; puntos 2.1, 2.2 y 2.3 del cuadro 1).
En el Plan para la Atencin se identicaron algunos factores especcos de riesgo tales
como la precariedad en el reconocimiento de los derechos sobre la tierra y la existencia de
zonas minadas en las regiones afectadas por el conicto (literales B y F del punto 1.1 del
cuadro 1).
Es decir que, en materia de poltica pblica, se avanz en la denicin de un esquema de
respuesta frente a la aparicin de causas generadoras de desplazamiento, cuyo alcance, pese
206
captulo 4
a las limitaciones que el mismo conicto genera, estar basado en la capacidad del sistema
de atender las mltiples lneas de accin sealadas en el Plan.
En consecuencia, en trminos de la formulacin de la poltica las autoridades identicaron
un conjunto de acciones especcas para atender el problema del desplazamiento. Sin embargo,
en su aplicacin se puede identicar un conjunto de restricciones que limitan el alcance de
los esfuerzos institucionales, en la medida en que algunas de ellas, como se ver ms adelante,
contrarrestan el impacto de otras acciones emprendidas por el Estado.
Cuadro 1
Estructura de la fase de prevencin del Plan Nacional para la Atencin
(Decreto 250 de 2005)
Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia.
1. Atencin humanitaria
2. Gestin social
3. Seguridad alimentaria
1.1 Proteccin
2.1 Fortalecimiento institucional
RESA
A. Fortalecimiento
administracin civil
Control territorial de la Fuerza
Pblica
Descentralizacin DDHH
Fortalecimiento zonas de
frontera
Formacin Fuerza Pblica
Formulacin de planes de
prevencin
Promocin cultura DDHH
Cualicacin comits territoriales
Fortalecimiento instituciones
responsables de prevencin
B. Presencia en zonas de riesgo

Comunidades en riesgo
Misiones humanitarias
Prevencin accidentes MAP
Acciones especiales de proteccin
C. Accin defensora del pueblo
Regional de atencin y tramite
de quejas
Defensores comunitarios y
zonas de frontera
Consolidacin SAT
Formacin funcionarios
D. Comunicacin local
E. Fortalecimiento CIAT
F. Proteccin de bienes
1.2 Asistencia
humanitaria
A. Aprovisionamiento bsico
OPSR AS ICBF
B. Jornadas de impacto rpido
2.2 Gobernabilidad y fortalecimiento de las relaciones con la

comunidad
Fortalecimiento instancias de
participacin
Apoyo y fomento del control
social
Procurar presencia y actuacin
rganos de control
Propuestas concertadas de
desarrollo social
Participacin de poblacin
desplazada
Apoyo de organizacin social
de comunidades en riesgo
2.3 Fortalecimiento de la
mesa nacional de prevencin
Apoyo tcnico a la gestin de
comits
Observatorios regionales y
nacionales de desplazamiento
Evaluacin y seguimiento de
lneas de accin del plan
Fuente: Decreto 250 de 2005.
207

Pese a que el campo de prevencin y proteccin es en donde mayor aplicacin se da

a los lineamientos denidos en el Decreto 250 de 2005, la ausencia de una integracin de
las acciones y una superacin de las contradicciones operativas existentes entre diferentes
programas resta impacto a los esfuerzos. La forma en que se dio respuesta a la Corte Constitucional en septiembre de 2006 es un ejemplo de la ausencia de una visin compartida
sobre los mecanismos para avanzar en trminos de prevencin.
En esa oportunidad, en vez de estructurar la respuesta con fundamento en las lneas
de accin y los componentes planteados en el Plan Nacional para la Atencin, el Consejo
Nacional opt por presentar el esquema de prevencin a partir de cinco objetivos en los
que se ordenaron las diferentes acciones realizadas.
En la siguiente tabla se presentan algunos elementos que podran ser considerados
para propiciar una mayor y mejor integracin de las acciones emprendidas en materia de
prevencin del desplazamiento interno forzado.
Tabla 1
Aspectos a considerar en la bsqueda de una mayor integracin de las acciones

emprendidas en materia de prevencin del desplazamiento interno forzado y proteccin
A. Concepcin
B. Coherencia entre los programas

y acciones de prevencin
C. Articulacin
de acciones
D. Vacos en la poltica
pblica
1. Lneas de accin con1. Un SAT ecaz debera ser el ncleo 1. Entre el orden
1. Mayor nfasis en respuestas
complementarias a la accin de la
templadas en el Decreto
nacional y el terde las polticas de prevencin del
Fuerza Pblica.
desplazamiento (SAT CIAT).
ritorial.
250 de 2005 que an
2. Evaluacin del impacto para la
2. Entre los proyectos
2. Aplicacin del enfoque de
falta desarrollar.
2. Lneas ausentes en la
de atencin a
prevencin frente a riesgos preaccin humanitaria de las acciones
visibles de acciones promovidas
integrales (CCAI y la Asistencia
comunidades
poltica.
por el Estado.
3. Proteccin a la poblacin
Humanitaria).
en riesgo y el
3. Mejor empleo de la informacin
de defensores
desplazada.
comunitarios.
en la priorizacin de las acciones.
208
captulo 4
NOCIN DE LAS ACCIONES DE PREVENCIN

nfasis en las polticas de seguridad
Ver: Consejo Nacional de Atencin

Informe de rplica a las observaciones planteadas por la Procuradura
General de la Nacin, la Contralora General de la Repblica, la
Defensora del Pueblo, la Comisin
Colombiana de Juristas, la Comisin de Seguimiento, las mesas de
organizaciones de poblacin desplazada y CODHES al informe de
cumplimiento comn presentado
CNAIPD a la Corte Constitucional
en seguimiento a lo ordenado en
el Auto 218 de 2006. Enero de
2007, p. 101.
Comando Conjunto n 1 Caribe.

Ocio n 000942/CGFM-CCON1C5-725. Santa Marta, 2 de mayo
de 2005. Incluido en el informe del
Consejo Nacional de Atencin a la
Poblacin Desplazada a la Corte
Constitucional del 12 de mayo de
2006. Carpeta 5 -12, folio 560.
Segn cifras ociales en el 2006

se presentaron 16.302 casos de
homicidios, 10% menos con relacin a los ocurridos en el ao
anterior (18.111 casos). Los casos
de secuestro extorsivo tambin
disminuyeron: en el 2006 hubo
249, mientras que en el 2005 fueron 376, es decir una disminucin
del 34%. En los ltimos 4 aos la
reduccin de este delito ha sido
del 85%. Por su parte, y segn el
Gobierno, estos indicadores han
impactado de manera positiva el
comportamiento de la economa
del pas, la cual tambin arroj resultados satisfactorios al cerrar el
ltimo trimestre del ao con una
cifra del crecimiento econmico
de 7,68%, la ms alta de los ltimos
27 aos segn el Departamento
Nacional de Planeacin. Ver:
Fuerza Pblica cierra el 2006 con
un positivo balance de seguridad en
el pas. 21 de diciembre de 2006.
A pesar de la existencia de diversas lneas de accin y diversos componentes en la poltica de

prevencin del desplazamiento forzado, sta parece enfatizar en las actividades de la Fuerza
Pblica, el incremento del pie fuerza y el desarrollo de operaciones militares, para recuperar
el control del territorio nacional en el marco de la poltica de seguridad democrtica.
El mismo Gobierno Nacional reconoce en el Informe de rplica 4 que la medicin y
evaluacin de las estrategias, los proyectos y planes en materia de prevencin y proteccin
hasta ahora adelantados, tan slo es posible en el mediano y largo plazo, puesto que apuntan
a la construccin de una cultura institucional y social en DDHH y, en consecuencia, los
nicos avances que en la actualidad se reejan estn relacionados con los resultados operacionales de la Fuerza Pblica y la disminucin de las conductas que amenazan y/o vulneran
el derecho a la vida, a la libertad e integridad personales y a la movilidad.
No se discute ni la importancia ni la necesidad de propiciar transformaciones culturales
en materia de derechos humanos, a travs de un proceso sostenido que por su naturaleza
arrojara sus resultados principalmente en el mediano y en el largo plazo. Pero si nicamente
se puede percibir los impactos de los resultados operacionales de la Fuerza Pblica, es como
si el Sistema se hubiese concentrado en el componente de consolidacin del control del
territorio en cuanto estrategia de prevencin.
La prevencin del desplazamiento es un resultado contingente de la accin de la Fuerza
Pblica. En otras palabras, el objetivo de las operaciones militares y de polica se centra en
contrarrestar la accin de los grupos al margen de la ley. Los efectos que en el corto plazo
se puedan llegar a producir, en trminos de desplazamiento de poblacin, son inciertos en
el momento en que se inician las operaciones de la Fuerza Pblica.
En este sentido resulta ilustrativa la forma como el Comando Conjunto N 1 Caribe
informa al Comandante General de las Fuerzas Militares los resultados obtenidos en
proteccin y prevencin del desplazamiento, y como presenta la matriz de acciones ejecutadas y logros obtenidos en la proteccin y prevencin del desplazamiento forzado por la
violencia5(tabla 2).
En el informe sealado se presentan 22 operaciones militares desarrolladas en la
jurisdiccin del Comando Conjunto n 1. En todas las operaciones los resultados se dan
en funcin de objetivos militares, y en todos los objetivos se presenta como un estribillo la
proteccin prevencin del desplazamiento.
En efecto, es posible que como resultado de las acciones reseadas se hubiese alcanzado la neutralizacin de factores de riesgo potencial para la poblacin que reside en las
zonas donde se desarrollaron esas operaciones. La mayor ofensiva militar, de acuerdo con
el Gobierno Nacional, ha contribuido a una reduccin de los principales indicadores de
violencia en el pas, as como de las cifras de desplazamiento6.
Sin embargo, es igualmente posible que, como impacto no deseado de los mismos operativos, algunos habitantes de esas regiones hubiesen tenido que huir para proteger su vida e
integridad frente a los riesgos que representan los combates ocurridos en esas zonas.
209

Tabla 2
Acciones ejecutadas en la proteccin y prevencin frente al desplazamiento por parte de
Comando. Conjunto N 1 Caribe.
Objetivo
Resultado
Destruir capacidad accin armada OAML alzados en armas y

prevencin proteccin desplazamiento
Bajas 42; capturas 36; fugas 3; fsiles 13; armas cortas

33
Capturar y dar de baja principales cabecillas y proteccin y

prevencin del desplazamiento

25
Incrementar seguridad principales ejes viales y proteccin

prevencin desplazamiento

14
Obtener y asegurar el dominio control de las zonas estratgicas

mediante el control militar activo del rea y operaciones ofensivas y proteccin y prevencin desplazamiento
Bajas 26; capturas 5; fugas 1; fsiles 6; armas 20
Capturar y dar de baja principales cabecillas y proteccin preven- Bajas 16; capturas 4; fugas 6; fsiles 14; armas cortas 2
cin desplazamiento
Fuente: Comando Conjunto n 1 Caribe del Comando General de las FFMM.
Identicacin de riesgos previsibles generados por acciones emprendidas

por el Estado
Ver: Departamento Nacional de

Planeacin. Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.
Estado comunitario: desarrollo
para todos. Bogot, 2006, p. 66.

2006 de seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-025 de
2004. Numeral 10 del apartado III
de la parte motiva.
210
Riesgos previsibles en el marco del desarrollo de operaciones militares. En el anlisis

explcito de las causas del desplazamiento las autoridades no prevn el impacto de la accin
del Estado7. Por esta razn tampoco se considera el desarrollo de planes de contingencia
para mitigar los efectos de operaciones militares. De all la insistencia de la Corte Constitucional en incluir un enfoque de prevencin en el desarrollo de la legtima accin del Estado
de mantener el orden pblico en todo el territorio nacional8.
Existen reacciones previsibles de los grupos guerrilleros, frente a la accin del Estado,
que a su vez constituyen riesgos para la poblacin. Entre ellas se incluyen las siguientes:
a. Aumenta el riesgo de desplazamiento como consecuencia de un mayor nmero de
enfrentamientos militares. El incremento del pie de fuerza y de los operativos militares
no siempre garantiza la proteccin para la poblacin sino que por el contrario, al generar
una reaccin de los grupos armados ilegales, incrementa el riesgo de desplazamiento
al presentarse una intensicacin de los enfrentamientos y el temor de la poblacin a
quedar en medio del fuego cruzado.
b. Aumenta el riesgo de desplazamiento por combates en zonas estratgicas por la erradicacin
manual de cultivos ilcitos. El ingreso por tierra de grupos de erradicadores, dado el alto
valor estratgico de las reas de cultivo, genera riesgo para la poblacin; por ejemplo,
por el aumento en el uso de MAP para impedir el desarrollo de estas labores. Es el caso
de Vistahermosa y San Juan de Arama en el departamento del Meta.
Los casos sealados en el captulo de dinmica del desplazamiento, acerca del incremento
en el uso de MAP o de las amenazas contra las personas que se integran a los programas
de erradicacin manual, constituyen uno de esos ejemplos. En esos programas es
captulo 4
Al respecto ver los ejemplos recogidos en el captulo de dinmica

del desplazamiento en relacin
con la situacin registrada en el
Magdalena Medio, el Meta y el
departamento de Caldas.
10
Ejrcito Nacional. Fuerza de Tarea

Omega. Ocio n 0896/CGFMCOFTC-AJ-725.
11
La Corte Constitucional advierte,

en el Auto 218 de 2006, que una
de las manifestaciones ms preocupantes de la ausencia de un
enfoque preventivo tiene lugar
en el mbito de las operaciones
legtimamente adelantadas por
las autoridades, sean stas las actuaciones de las fuerzas militares
o de polica y de los organismos
de seguridad del Estado cuando
le hacen frente a las conductas
delictivas realizadas por los grupos
armados, o cuando se adelantan
procesos de fumigacin y erradicacin de cultivos ilcitos en lugares
donde habitan personas que se
ven avocadas a desplazarse [].
La ocurrencia de estas situaciones
especcas revela que, al momento
de planear y ejecutar operaciones
militares y de seguridad, las autoridades colombianas han omitido
incluir, como se aprecia en los informes remitidos, un componente
preventivo del desplazamiento
interno, que prevea la posible
generacin de este tipo de consecuencias sobre la poblacin de la
zona donde se efectan, anticipe
en lo posible las consecuencias y la
magnitud del mismo, y establezca
medidas concretas para atender
las necesidades de las personas
que llegaren a desplazarse, por
ejemplo, mediante la prestacin
de ayuda inmediata y de emergencia con especial celeridad y
cuidado a quienes resulten afectados. Ver: Corte Constitucional.
Auto 218 de 2006, aparte III,
numeral 10, pp. 29 y 30.
12
En acta de reunin realizada en

Vistahermosa, Meta, el 17 de junio
de 2005. Citada por en el informe
del Ministerio de Defensa presentado a la Corte Constitucional el
12 de mayo de 2006.
evidente que el objetivo es contrarrestar una causa estructural de la violencia y del

desplazamiento cuyo resultado slo llegar a ser percibido en el mediano y largo plazo.
Al mismo tiempo, es claro que esos programas no estn encaminados a prevenir en el
corto plazo el desplazamiento, ms an cuando, por el contrario, se reconocen los casos
en que este tipo de iniciativas gubernamentales se ha visto afectado por el incremento
de las amenazas provenientes de grupos al margen de la ley en contra de la poblacin y
de su consecuente desplazamiento9.
En el informe presentado por el Gobierno a la Corte Constitucional el 13 de marzo de
2006 se recoge un informe de la Fuerza de Tarea Omega en el que advierte los riesgos
de desplazamiento; por este hecho
se prev que los municipios de La Macarena y SanVicente del Cagun se reactiven
como receptores de poblacin desplazada, como consecuencia de las acciones
terroristas realizadas por las FARC, contra el plan de erradicacin manual de cultivos
ilcitos que adelanta la Presidencia de la Repblica en el rea general de la Sierra
de la Macarena. [] Teniendo en cuenta las actividades terroristas adelantadas por
las FARC, en la Serrana de la Macarena, lo cual podra generar desplazamiento
de pobladores, se considera oportuno contemplar los municipios de La Macarena
y San Vicente como municipios receptores10.
c. Aumenta el riesgo de desplazamiento si no se prevn los efectos de las operaciones militares.

El no tener un enfoque de prevencin en el desarrollo de las operaciones militares de
la Fuerza Pblica11 puede poner en riesgo a la poblacin. La reaccin del contrario no
debera ser tan slo medida en trminos militares sino tambin humanitarios. En una
lgica de interaccin estratgica, los impactos que sobre la poblacin puedan generarse
de los movimientos del contrario deberan ser elementos bsicos en la planeacin de las
acciones y la formulacin de planes de contingencia.
No se conocen anlisis pblicos de los impactos de la concentracin de actividades
militares en determinadas zonas del pas. Como se seal en el captulo de dinmica
del desplazamiento y qued evidenciado en el seguimiento de las variables asociadas
al desplazamiento all presentado, la mayor capacidad militar de la Fuerza Pblica ha
venido siendo contrarrestada con acciones indiscriminadas, tales como el empleo de
MAP y el sometimiento a la poblacin a restricciones como los paros armados impuestos
por los grupos guerrilleros en las zonas de mayor actividad de la Fuerza Pblica.
En este campo resulta ilustrativo el debate presentado en un comit de desplazados en
el que el alcalde del municipio seal:
la situacin es preocupante, la mayora de la poblacin es rural, la presencia
del Ejrcito ha causado el desplazamiento [], el Ejrcito ha hecho una labor
importante, pero que no se retire de los lugares donde llega porque si se vienen,
esa amistad creada con las familias, el da que se va llega la guerrilla y qu pasa: o
se tiene otro desplazamiento o es desaparecido porque la guerrilla piensa que la
familia dio alguna informacin al Ejrcito. La guerrilla hace presencia cuando el
Ejrcito sale, y mata, desaparece o coloca minas []. Cuando el Ejrcito llega a
una vereda enseguida llega el mensaje de la guerrilla a los campesinos de la regin:
que se vayan o se unan a sus las12.
211

d. Aumenta el riesgo del desplazamiento porque se afecta el principio de distincin. El

fortalecimiento de las relaciones entre autoridad y ciudadano, y en particular con la
Fuerza Pblica, hace que stas se vuelvan relaciones visibles de apoyo, de modo que,
cuando la Fuerza Pblica, cuya presencia no es permanente sino estacionaria, se retira,
se genera el riesgo de castigo o estigmatizacin de la poblacin y retaliacin por parte
de los grupos irregulares.
e. Aumenta el riesgo para la poblacin si se confunde la accin humanitaria desarrollada
por el Estado con la accin militar. Las acciones conjuntas entre Fuerza Pblica y agentes
humanitarios puede no slo poner en riesgo a la poblacin sino que adems limita el
ejercicio de la accin humanitaria. Agentes humanitarios que tenan la posibilidad de
entrar a una zona controlada por un grupo armado, a futuro pueden ser vistos como una
amenaza para ese grupo y tener bloqueado el acceso para brindar las ayudas. Es el caso
de las restricciones impuestas por las FARC a funcionarios del ICBF en el departamento
de Nario
f. Aumenta el riesgo para la poblacin por los controles alimentarios por parte de la Fuerza
Pblica. La necesidad de cortar las lneas de abastecimiento del contrario no puede
satisfacerse mediante el bloqueo o la restriccin del paso de alimentos para la poblacin
en zonas de alta concentracin de actividad militar. En los talleres desarrollados con
comunidades desplazadas en el proceso de preparacin de este Balance, miembros
de las comunidades indicaron que este tipo de prcticas se haba presentado a travs
de topes mximos de alimentos por familia en regiones como el Catatumbo, el Bajo y
Medio Atrato, la Sierra Nevada de Santa Marta y el Sur de Bolvar.
13

Informe comn de cumplimiento
al Auto 218 de la Corte Constitucional, de seguimiento a la
Sentencia T-025 de 2004. Bogot,
13 de septiembre de 2006, p. 1.
14
Corte Constitucional. Sentencia

C-251 de 2002. Citada en la Directiva n 9 de 2005 del Ministerio de
Defensa Nacional.
212
Para disminuir el impacto de algunos de los anteriores riesgos, las autoridades sealan
que han puesto en marcha mecanismos en los que, en el planteamiento y ejecucin de las
operaciones militares y de polica, se prev la proteccin a la poblacin, para evitar que en
el desarrollo de stas la poblacin tenga que desplazarse13.
Dentro de los instrumentos institucionales el Ministerio de Defensa Nacional expidi las
directivas permanentes n 9 de 2005 y n 1 de 2006, referentes a las funciones que le compete
cumplir a la Fuerza Pblica en materia de proteccin y prevencin del desplazamiento interno
forzado por la violencia. Estas directivas recogen la jurisprudencia constitucional y reiteran,
en consonancia con lo consignado en la sentencia C-251 de 2002 de la Corte Constitucional,
que el orden pblico no es una nalidad en s misma sino que constituye, como esta Corte
lo ha dicho, un valor subordinado al respeto de la dignidad humana14.
Pese a los esfuerzos en materia de difusin de estas directivas, los cuales incluyen la
produccin de cartillas de formacin para los miembros del Ejrcito Nacional, an no se
logra un conocimiento generalizado de estos instrumentos. Es conveniente, en consecuencia,
incluir de manera ms sistemtica el tema del desplazamiento en los programas de formacin y reentrenamiento de los miembros de la institucin para avanzar en la garanta de la
proteccin de los derechos de la poblacin desplazada.
Los niveles de comprensin del desplazamiento y de la vulnerabilidad de la poblacin
desplazada continan siendo dismiles en la Fuerza Pblica. Por ejemplo, en los informes
de cumplimiento a la Sentencia T-025, de una parte, se relaciona el desarrollo de misiones
de proteccin por parte de la Polica Metropolitana de Medelln en los asentamientos en
que se ubica la poblacin desplazada. Esta unidad en materia de seguridad dispone de
captulo 4
un grupo conformado por 55 hombres que realizan actividades preventivas, bsqueda de

informacin, [] que permitan tener conocimiento oportuno de hechos que atenten contra
esta poblacin15.
De otra parte, en el mismo ocio se relaciona la misin establecida en la Polica Metropolitana de Bogot, en la cual se indica:
Actividades operativas: Ejercer un permanente control sobre los puntos neurlgicos,
que por su trascendencia puedan ser utilizados por personas desplazadas de otra parte de la
ciudad o del pas, generando sitio de asentamiento para vivienda y otros (ventas ambulantes y
mendicidad) desestabilizando las normas de convivencia y seguridad ciudadana en la capital del pas
[] para que efecten revistas permanentes a cada uno de los puntos crticos de sus jurisdicciones
vulnerables o de inters ante una posible toma de instalaciones del Estado (personeras, alcaldas,
ministerios, entre otros) por parte de poblaciones desplazadas16. (Cursiva nuestra.)
15
Polica Nacional. Inspeccin General. Grupo Derechos Humanos.

Oficio n 078193. Avance del
cumplimiento de las rdenes
de la Corte Constitucional en la
Sentencia T- 025 de 2004. Bogot,
5 de julio de 2006.
16
Ibd.
17
En acta de reunin realizada en

Vistahermosa, Meta, el 17 de junio
de 2005. Citada por en el informe
del Ministerio de Defensa presentado a la Corte Constitucional el
12 de mayo de 2006.
Como se observa, mientras en una misin institucional se consagra el rol protector de

la institucin, en la otra se muestra una visin que advierte un prejuicio hacia la poblacin
desplazada, que resulta discriminatorio y que con seguridad no corresponde a las directivas
internas de la institucin, pero que se repite en las discusiones de los comits municipales de
atencin a la poblacin desplazada. Es por eso que se insiste en la importancia de continuar
desarrollando programas de formacin y sensibilizacin de la Fuerza Pblica.
La valoracin de las causas del desplazamiento es distinta si la realiza una autoridad
civil o una militar. Desde la perspectiva militar una accin puede no representar un riesgo.
Por ejemplo, en la citada reunin en la Alcalda de Vistahermosa, en el Meta, un ocial del
Ejrcito seal: veo que hay un desconocimiento sobre qu es un desplazado y cul es una
amenaza gaseosa. Una amenaza es gaseosa cuando un sujeto o un hombre va y amenaza a
una comunidad, ejemplo: Puerto Toledo, Villa de la Paz, Pialito, diciendo que si no se van
coloca una bomba; en ese momento la comunidad sale y ha sido un solo hombre el que ha
hecho ese trabajo; frente a lo cual el funcionario de AS intervino y precis: es que si un
miliciano se acerca a una comunidad y les dice que van a colocar una bomba la comunidad
lo toma como una amenaza; esos son motivos de desplazamiento contemplados en la Ley
38717.
Estos ejemplos reiteran la necesidad de continuar y profundizar los procesos de formacin y sensibilizacin de los miembros de la institucin, y sealan por qu la valoracin de
los riesgos y de las condiciones para los retornos no puede ser un ejercicio que se soporte
principalmente en la valoracin emanada del anlisis de la Fuerza Pblica. Su experiencia
ofrece una perspectiva que no necesariamente responde a criterios de valoracin de quienes
no estn acostumbrados a afrontar determinados tipos de riesgos.
Riesgos previsibles generados por el proceso de desmovilizacin de grupos paramilitares. En la medida en que existen efectos contrapuestos del proceso de desmovilizacin
de los grupos paramilitares, no es claro el impacto efectivo de ste sobre el desplazamiento
interno forzado de la poblacin. En todo caso, los resultados positivos del mismo habran
podido ser superiores de haberse tomado medidas preventivas frente a riesgos previsibles
generados por su desmovilizacin.
El proceso de desmovilizacin de los grupos paramilitares ha contribuido de manera
positiva a la reduccin de los indicadores de violencia y de las cifras de desplazamiento en
los dos ltimos aos como consecuencia del cese de su accionar armado. Sin embargo, el
213

18

Informe de rplica a las observaciones planteadas por la Procuradura
General de la Nacin, la Contralora General de la Repblica, la
Defensora del Pueblo, la Comisin
Colombiana de Juristas, la Comisin de Seguimiento, las mesas de
organizaciones de poblacin desplazada y CODHES al informe de
cumplimiento comn presentado
CNAIPD a la Corte Constitucional
en seguimiento a lo ordenado en
el Auto 218 de 2006. Enero de
2007.
19
Ibd., p. 138.
214
proceso mismo tambin ha generado una serie de impactos no deseados que han puesto en
riesgo a la poblacin. Como qued consignado en el captulo de dinmica del desplazamiento,
en la vspera de la desmovilizacin y en los meses inmediatamente siguientes se present en
casi todas las zonas revisadas un incremento en el ujo de poblacin desplazada.
La aparicin de organizaciones paramilitares en las zonas que se encontraban bajo la
inuencia de grupos que se desmovilizaron ha sido causa del desplazamiento de la poblacin, con el agravante de que en las zonas en que hacen presencia estas organizaciones se
han reducido los espacios para la accin humanitaria y se incrementan los riesgos para la
poblacin, en la medida en que son ms difusas las estructuras de las organizaciones y la
identicacin de los mandos responsables de su accionar.
En esa lgica, cada vez son menos las posibilidades para disuadirlos de sus actos de
amenaza y agresin en contra la poblacin, dado que en este momento son menores para
estas organizaciones los costos polticos de su accionar. En este sentido, la calicacin de
bandas criminales no contribuye a la proteccin de la poblacin y al desarrollo de la labor
humanitaria. En un escenario tan confuso cualquier actor puede aprovechar la situacin para
atacar comunidades, amenazar organizaciones de derechos humanos y humanitarias, sin que
sea posible identicar el origen de las amenazas. Es urgente en ese sentido precisar la forma
como operan esas organizaciones e identicar sus correspondientes estructuras.
En un escenario en el cual se reconoce la existencia de bandas criminales y de narcotracantes se puede generar un posible efecto positivo dentro de una lgica de poltica criminal,
pero no necesariamente un menor impacto negativo sobre las condiciones de la poblacin
que habita las zonas en donde esas bandas tienen inuencia y sobre las posibilidades para
atenderla.
Tal y como lo reconoce el propio Gobierno en el Informe de rplica 18, el lugar que
venan ocupando las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC) como responsables del
desplazamiento de la poblacin vino a ser ocupado por otros grupos: Los cambios en la
presencia y accionar de las AUC y otros tienen relacin con la poltica de desmovilizacin
de la estructura militar de las autodefensas y el surgimiento de otros grupos integrados por
desmovilizados, excombatientes que no entregaron las armas y otras organizaciones de
delincuencia organizada y/o al servicio del narcotrco19.
De acuerdo con los datos del SAT, entre el 2005 y el 2006 la disminucin en la participacin de las AUC como responsables del desplazamiento es inversamente proporcional
al incremento de la responsabilidad de otros grupos (ver grco 1).
Como se aprecia en el grco 1 el nivel de responsabilidad de las AUC y otros como
presuntos autores de amenazas que generaron desplazamientos se mantiene prcticamente
estable entre el 2005 y el 2006; un 83% y un 84% respectivamente. Lo cual tiende a sealar
que los espacios dejados por los unos fueron copados por los otros, muy posiblemente con
la aplicacin de prcticas similares.
captulo 4
Grco 120
Participacin porcentual del autor fuente de amenaza identicado en informes
de riesgo del SAT 2004-2006
100 %
90 %
80 %
70 %
60 %
50 %
40 %
30 %
20 %
10 %
0%
FARC
ELN
AUC
Otros
AUC + otros
2004
70 %
30%
90 %
7%
97 %
2005
85%
32 %
60 %
23 %
83 %
2006
88 %
28 %
17 %
67 %
84 %
Fuente: MSD, Defensora del Pueblo, SAT.
Gestin de la informacin
20
De conformidad con la explicacin

del grco original, presentado en
el Informe nal del programa de
derechos humanos 2001-2005
implementado por MSD, pese a
que las cifras estn expresadas en
porcentaje, ste supera el 100% en
la medida en que es posible que
frente a una misma situacin de
amenaza o riesgo coincida ms de
una fuente de amenaza.
21
Ver captulo de Coordinacin del

Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada
Pese a los esfuerzos desarrollados por el Sistema en materia de informacin21, la gestin de

la informacin constituye un elemento crtico en trminos de la identicacin de las regiones
en que ms se concentran la expulsin de la poblacin, las causas del desplazamiento y, en
particular, las comunidades en riesgo de desplazamiento, como informacin bsica para la
planeacin de la prevencin de las contingencias.
La presentacin de la informacin a partir de la fecha de expulsin y no de la fecha
de declaracin o registro representa una herramienta fundamental para profundizar en las
causas que dieron origen al desplazamiento de la poblacin. La informacin, tal y como vena
siendo presentada, generaba distorsiones en el anlisis de la dinmica del desplazamiento y
la profundizacin en sus causas.
Los problemas en el subregistro de la poblacin desplazada pueden generar el riesgo
de entrar en un crculo vicioso ante la imposibilidad de identicar el lugar, la magnitud y
la intensidad del desplazamiento en un determinado perodo de tiempo. En la medida en
que una causa no aparezca como generadora de desplazamiento y que una regin crtica
no est considerada como tal, tampoco existirn medidas de prevencin y de atencin al
desplazamiento en determinada regin. Es por eso que la precisin acerca de las cifras
desborda cualquier discusin poltica y tiene un impacto directo sobre la proteccin de los
derechos de la poblacin.
215

22
En ocasiones la preocupacin
de las entidades cooperantes se
enfoca en el impacto agregado de
sus recursos; por eso, por ejemplo para el caso de defensores
comunitarios, una de las variables
que determina la focalizacin de
los programas es la posibilidad
de hacer concurrir los esfuerzos
desarrollados por la Defensora
del Pueblo con el programa Redes
que adelanta el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD).
216
Pese a que las instituciones pblicas han desarrollado instrumentos importantes en el

anlisis de la violencia y del conicto, no son comunes los ejercicios de planicacin y anlisis
de riesgo del desplazamiento en los que se compartan, entre las diferentes instituciones
que hacen parte del Sistema Nacional, instrumentos tan valiosos como los desarrollados
por el Observatorio de Derechos Humanos y DIH de la Vicepresidencia de la Repblica.
Los protocolos de anlisis del Proyecto de atencin a comunidades en riesgo o del SAT no
se emplean de manera sistemtica en la planicacin y priorizacin general de las acciones
del Sistema.
Cada institucin determina sus criterios de priorizacin y focalizacin de acciones.
Incluso, por momentos, la denicin de las zonas de intervencin est basada en las prioridades establecidas por los donantes de los recursos, como ocurre en el caso del Proyecto
de defensores comunitarios, de acuerdo con lo sealado por los funcionarios de la institucin22.
La menor capacidad de gestin de las autoridades locales genera un doble castigo para
las comunidades, en la medida en que no promueven ni la presencia ni el apoyo del nivel
central ni de los organismos internacionales y humanitarios, como s puede ocurrir en departamentos y municipios con mayor fortaleza institucional. Es por eso que es fundamental
superar las formas de priorizacin basadas principalmente en la capacidad de hacer visible
una realidad, que tiene la Iglesia, una ONG, el Sistema de las Naciones Unidas o una comunidad en particular, para, por el contrario, establecer criterios objetivos de determinacin
de prioridades de intervencin.
Dentro de esos criterios, adems de las variables de violencia y conicto asociadas al
desplazamiento, es necesario construir ndices de vulnerabilidad en los que la capacidad
de las autoridades, la presencia de organismos humanitarios, las condiciones de acceso
a las zonas, e incluso de abastecimiento de las comunidades, sean consideradas como
elementos fundamentales para identicar qu comunidades y qu mbitos de apoyo deben
ser priorizados.
Durante el primer semestre de 2007, OCHA y la Universidad Santo Toms han estado
trabajando en el diseo de un ndice de riesgo y vulnerabilidad humanitaria que puede ser
un punto de partida fundamental para alcanzar un mayor impacto en trminos tanto de
prevencin como de atencin humanitaria en las zonas ms crticas del pas.
No obstante las dicultades reseadas, los dos programas que de forma ms directa
trabajan en el acompaamiento a las comunidades afectadas por la violencia, el Proyecto
de atencin a comunidades en riesgo y el Proyecto de defensores comunitarios, se encuentran presentes en 69 de los municipios con situacin ms crtica de desplazamiento (estos
corresponden al 36 % de los municipios con situacin crtica de desplazamiento). Esto, dado
que el desplazamiento forzado no es su nica preocupacin y dada la dimensin de estos
programas, representa un adecuado ejercicio de focalizacin en trminos de acompaamiento
a las comunidades que habitan las zonas ms afectadas por el desplazamiento.
captulo 4
COHERENCIA ENTRE LOS DIFERENTES PROGRAMAS Y ENTRE LAS

DIFERENTES ACCIONES PARA LA PREVENCIN
SAT CIAT
El Sistema de Alertas Tempranas constituye un elemento esencial dentro de la estructura
de prevencin del desplazamiento. A partir de la informacin suministrada por el SAT se
puede precisar los hechos que dan origen al desplazamiento forzado de la poblacin. El
anlisis de la informacin debera estar en la capacidad de nutrir los ejercicios de diseo y
ejecucin de polticas, planes y programas de prevencin.
Es decir, ms all del ejercicio rutinario de revisar un informe de riesgo y evaluar si se
emite o no una alerta temprana, la informacin proveniente del SAT debera ser considerada
como insumo para la planicacin en su conjunto de la respuesta institucional en materia
de prevencin.
La presencia de los analistas y las notas de seguimiento a los informes de riesgo y a
las alertas permiten efectuar un ejercicio sistmico de evaluacin de los resultados de las
medidas adoptadas, generar correctivos y aprender lecciones.
Esa dinmica que hace del SAT un sistema, es la que lo ubica en el ncleo de la poltica
de prevencin del desplazamiento forzado. Si todos los que intervienen en el proceso de
seguimiento, evaluacin y emisin de alertas cumplieran tambin las recomendaciones del
SAT podra avanzarse en una armnica colaboracin entre las instituciones para atender las
necesidades de proteccin de las personas y comunidades en mayor situacin de riesgo.
Si la poltica de prevencin es clara, la respuesta a esta poltica tambin debera ser clara
y no debera generar tensin entre las instituciones. Si no hay aproximacin eciente a mecanismos concretos de prevencin y proteccin es porque la poltica, en su conjunto, adolece
de los mismos. Si las respuestas a las alertas son fundamentalmente militares y policivas, ello
signica tambin que el nfasis de la poltica de prevencin es de esa naturaleza.
Es decir que el SAT, independientemente de su nivel de efectividad, es un parmetro de
evaluacin de la poltica y de los programas de prevencin del desplazamiento, y de otras
violaciones a los derechos humanos e infracciones al derecho internacional humanitario.
El esfuerzo desarrollado por la Defensora del Pueblo, con el apoyo de la Agencia Internacional para el Desarrollo del Gobierno de los Estados Unidos (USAID), permite encontrar una
interpretacin a los problemas de violencia, y a los impactos del conicto sobre la poblacin,
desde una ptica institucional, a partir de una aproximacin local, con una perspectiva distinta
a la del anlisis primordialmente militar y policivo de las mismas realidades.
De all que la sola existencia de los analistas regionales sea un valor agregado por el
SAT al desarrollo de acciones de prevencin en todos los mbitos de gestin. En la medida
en que el analista participa en misiones de orden humanitario y en discusiones locales para
la formulacin de planes de prevencin, entrega insumos tanto a los defensores regionales
como a los comits territoriales, a las autoridades locales, a organismos humanitarios con
presencia local, que introducen al debate local elementos de anlisis.
Los tiempos que tardan el anlisis y la respuesta an no permiten atender los problemas
con la rapidez que estos requieren. El ujo de informacin y de proceso que incluye la
discusin y emisin de alertas por parte del CIAT contina siendo dispendioso, hecho que
limita el impacto efectivo de las alertas.
217

La Defensora del Pueblo emiti informes de riesgo en relacin con 237 municipios
entre el 2004 y el 2006. El 37% de ellos coincide con municipios que se encuentran dentro
de los 191 que concentran el 73% de las personas desplazadas del pas. A su vez, el CIAT
emiti 61 alertas tempranas; el 50% de ellas cobij a municipios con situacin crtica en
materia de desplazamiento. Sin embargo, de los 121 informes de riesgo presentados en
relacin con municipios con situacin crtica de desplazamiento, el CIAT tan slo emiti
alertas en el 26% de los casos.
En otras palabras, en 62 municipios con situacin crtica de desplazamiento y que
fueron objeto de informe de riesgo por parte del SAT, el CIAT se abstuvo de emitir alerta
temprana. Al respecto quedan dos interrogantes: i) Son acertados los criterios de valoracin del CIAT para valorar los informes de riesgo, si en municipios con situacin crtica
de desplazamiento considera que las condiciones de la zona no ameritan emitir una alerta
temprana? Como se present en el captulo de dinmica de desplazamiento, las zonas
impactadas de manera crtica por el desplazamiento registran una concentracin ms que
desproporcionada de variables de violencia si se comparan con el total nacional. Si esas
zonas no ameritan una alerta, cuando la Defensora del Pueblo ha recomendado emitirla,
entonces qu regiones lo ameritaran?. Y ii) qu impacto hubiese tenido en trminos de
prevencin del desplazamiento en el caso de que se hubiese emitido la correspondiente
alerta temprana en esos municipios?
En este orden de ideas, sera conveniente profundizar en el contenido de cada uno de
los 119 informes de riesgo que fueron presentados por la Defensora del Pueblo a consideracin del CIAT, en relacin con los municipios que presentaron situacin crtica de
desplazamiento; esto para evaluar las razones que llevaron a emitir las 34 alertas tempranas
y a desestimar los 97 informes de riesgo restantes.
Por lo tanto, contina siendo necesario superar las contradicciones operativas que se han
identicado entre el SAT y el CIAT. Se reconoce que la difcil situacin de orden pblico
en el pas supera muchas veces la capacidad humana e institucional de las autoridades, y
por lo tanto que stas deben valorar cuidadosamente las alertas proferidas para maximizar
sus recursos, ahorrar esfuerzos y garantizar su efectividad. No obstante, tambin es preciso
sealar que la emisin reiterada de informes de riesgo por parte de la Defensora, en zonas
claramente identicadas como zonas de riesgo, con fuerte presencia de grupos irregulares,
debera ser una razn suciente para adoptar las medidas necesarias de respuesta23.
CCAI y la asistencia humanitaria
23
Ver: ACNUR. Respuesta a solicitud

de informacin sobre el cumplimiento de la orden contenida en el
ordinal quinto de la parte resolutiva de la Sentencia T-025 de 2004,
relativa a los mnimos de atencin
a la poblacin desplazada. Bogot,
marzo 18 de 2005, p. 28.
218
Como se indic tanto en el Balance anterior, elaborado por el ACNUR, como al comienzo
de este captulo, sera conveniente que las autoridades evaluaran la conveniencia de integrar
la respuesta humanitaria a la consolidacin de reas recuperadas por la accin de la Fuerza
Pblica. En la prctica, este tipo de acciones representa un riesgo para los funcionarios
locales, bien sean del ente territorial o de las entidades nacionales con presencia local, como
el ICBF y AS, que puede implicar restricciones a su movilidad y al desarrollo normal de
sus funciones en el territorio.
Esta tensin tambin se inserta en el debate internacional en trminos de la conservacin
del espacio para la accin humanitaria, caracterizado por su independencia, imparcialidad y
captulo 4
24
Ver: Schwizer, Beat. El humanitarismo enfrenta dilemas morales

en la era de las intervenciones
militares humanitarias. En: Revista internacional de la Cruz Roja.
Seleccin de artculos 2004. Nn
853 a 856, 2007, p. 191; Rana, Raj.
Los desafos contemporneos
en la relacin entre civiles y militares: complementariedad o
incompatibilidad?. En: Revista
internacional de la Cruz Roja. Ed.
cit., p. 209235.
25
Ver: Decreto 250 de 2005. Artculo

2, numeral 1.1.
26
Inter Agency Standing Committee.

Civil-Military Relationship in
Complex Emergencies An IASC
Reference Paper . 28 June 2004.
En: http://www.ochaonline.
un.org/mcdu/guidelines.
27
Ibd.
28
Ministerio de Defensa Nacional.

Informe de cumplimiento presentado a la Corte Constitucional.
Bogot, mayo 12 de 2006, folio
556.
29
ACNUR. Informe interno de

misin de seguimiento al desplazamiento masivo de las veredas
La Unin, Bellavista y el Triunfo
asentadas temporalmente en La
Hormiga. Valle del Guamuez,
mayo de 2006.
basado en el principio de humanidad24; principio que tambin ordena el Sistema nacional

de atencin integral a la poblacin desplazada, tal y como lo establece el enfoque humanitario contemplado como principio orientador de la poltica de atencin a la poblacin
desplazada25.
Cuando, en estos contextos, el objetivo humanitario se subordina al propsito militar
de consolidar el territorio, se corre el riesgo de afectar la imparcialidad de la accin humanitaria y de poner en peligro el espacio para la atencin y la proteccin a la poblacin civil.
Ese mismo tipo de dilemas ha enfrentado el Sistema de las Naciones Unidas, y por eso
ha establecido un conjunto de recomendaciones para evitar que, frente a la necesidad de
contar con el apoyo de unidades militares, su actuacin deje de ser percibida como neutral
e imparcial en conictos complejos26.
Si bien la situacin que se registra en Colombia establece una diferencia radical, en la
medida en que son las mismas autoridades del Estado las que en la mayora de los casos
distribuyen la ayuda humanitaria, las recomendaciones bsicas podran ser tambin aplicables en este contexto, ms an cuando, como se sealaba, el enfoque humanitario se ha
establecido como un principio orientador de las acciones del Plan Nacional para la Atencin
De acuerdo con esas recomendaciones i) el apoyo de las fuerzas militares en la entrega
de la ayuda humanitaria debe ser una ltima medida y debe evaluarse con especial cuidado
frente a otras alternativas; ii) no debe afectarse la percepcin de neutralidad del agente
humanitario; iii) deben ser evaluados los riesgos de la accin; iv) es necesario mantener una
distincin clara entre le rol y la funcin de los actores humanitarios y militares; y v) la accin
militar debe ser de soporte y no interferir directamente en la asistencia27.
La tensin entre una perspectiva humanitaria y una aproximacin de contenido militar
se reeja en algunas contradicciones de la operacin de la Fuerza Pblica en zonas de
desplazamiento en donde se ha presentado como parte de la labor del Ejrcito Nacional o
de la Infantera de Marina en el marco del CCAI.
Por ejemplo, en los informes presentados a la Corte Constitucional por el Ministerio de
Defensa se presenta como uno de los resultados positivos de la institucin los desarrollos del
CCAI en Bojay. Se anexa en el informe un folleto distribuido por las autoridades militares
en el que se seala: no abandone lo que con tanto esfuerzo ha conseguido, su tierra, su
casa, sus animales, su cosecha. Los terroristas buscan aduearse de su propiedad y hasta
de su propia vida. El Ejrcito Nacional est presente en la regin para protegerlo. Informe
a las unidades militares28.
La preocupacin no est relacionada con la promocin de la denuncia sino, de una
parte, con la forma como se relaciona la accin de atencin a la poblacin con la accin
militar en el territorio, y de otra, con la comprensin de lo que signica prevenir el desplazamiento. Al igual que lo ocurrido en un desplazamiento masivo en el Putumayo, en donde
el ACNUR observ cmo, mediante megfono, se sealaba desplazarse no es proteger su
casa, retornen29, todo esto, en el marco de lo que el ocial a cargo explic, corresponda a
la misin operativa del CCAI de propiciar el retorno de la poblacin.
219

ARTICULACIN DE PROGRAMAS Y ACCIONES

Integracin de las iniciativas nacionales y locales
30
Mesa de prevencin y proteccin

del Comit Departamental de
Atencin a la Poblacin Desplazada. Diagnstico de la situacin
del conicto y desplazamiento en
el departamento del Putumayo
dentro del marco de la Ley 387 de
1997, con formulacin de plan de
accin. Mocoa, 17 de noviembre
de 2006.
31
Ejemplo de estos problemas de

coordinacin fue la reunin del
12 de octubre de 2006, en Mocoa, cuando el nivel central, sin
conocer los procesos locales ni
los desarrollos de la mesa de prevencin y proteccin del Comit
Departamental, promovi una
metodologa de actuacin para la
prevencin que resultaba menos
profunda que la ya efectuada por
las instancias locales.
220
Al igual que la situacin general del SNAIPD, en materia de prevencin se han fortalecido los
mecanismos de coordinacin y de comunicacin entre las diferentes instancias involucradas
en la prevencin de la aparicin de causas generadoras de desplazamiento. La constitucin
y el funcionamiento de mesas de prevencin, tanto en el seno del Consejo Nacional como
en el de los comits territoriales, ha sido un punto de partida signicativo.
Hay ejercicios realizados en las mesas de prevencin que ofrecen herramientas de anlisis
y alternativas de actuacin para las diferentes instituciones que hacen parte del Sistema.
Ejemplo de ello es el caso de la mesa de prevencin del Comit Departamental de Atencin
a la Poblacin Desplazada en el departamento de Putumayo.
Sin embargo, al igual que en la situacin general del sistema no existe una comunicacin
uida y permanente entre los comits y el Consejo, o lo que es lo mismo, entre las mesas de
prevencin en los diferentes niveles. La informacin que se produce en una y otra instancia
no es empleada en los ejercicios de planicacin.
Al revisar el documento de la mesa de prevencin y proteccin del Comit Departamental
del Putumayo30, no se ve en l que el esquema integral de respuesta basado en la estructura
matricial del Decreto 250 de 2005 Plan Nacional para la Atencin sea la estructura bsica
de planeacin empleada. Las distancias entre los niveles de gestin es tal que cuando el
nivel central prest asesora a las instancias departamentales en la formulacin de planes de
prevencin termin desconociendo los avances de las instancias locales en la materia31.
Lo que se ha observado es que la gestin y la planicacin de la poltica general de
derechos humanos no necesariamente se integra con la gestin y la planicacin de la
poltica de prevencin y atencin integral al desplazamiento interno forzado. En el proceso
de descentralizacin de la poltica de derechos humanos y DIH, el desplazamiento es un
tema tangencial y los procesos de incorporacin de los derechos humanos a la gestin de
la planeacin y el desarrollo departamental no se integran en las dinmicas de los comits
territoriales.
Si bien se ha elaborado un Plan de Prevencin al Desplazamiento por parte de la mesa
nacional de prevencin, ste no se ha logrado reproducir a travs de los comits territoriales.
Se desconoce no slo si el proceso de elaboracin de este plan se dio de manera participativa en el nivel nacional, sino adems si tuvo en cuenta insumos del nivel territorial para el
diseo del mismo.
En la relacin nacin territorio no es claro si la intencin de este Plan es que sea reproducido por los entes territoriales o si se convierte en un instrumento gua para que cada ente
territorial elabore su propio plan de acuerdo con las particularidades del contexto. Sobre la
estructura del Plan en particular:
i) Se resalta la importancia de la conformacin de mesas de prevencin del desplazamiento
dentro de los comits departamentales y municipales como un hecho positivo, siempre
y cuando sean operativas y conduzcan al diseo de estrategias concretas de prevencin
y mitigacin de efectos del desplazamiento.
ii) Da la impresin de que se confunden planes de prevencin con planes de
contingencia.
captulo 4
iii) Al referirse a las medidas de impulso, se cae de nuevo en el nfasis en la seguridad

y el mantenimiento del orden pblico. Esto, dejando de lado otras iniciativas de
carcter civil, como el mejoramiento de los servicios pblicos en zonas de expulsin
y recepcin, programas de desarrollo social y presencia civil del Estado.
iv) En el componente de difusin podra complementarse el contenido normativo
con informacin acerca de las rutas de acceso a los mecanismos de prevencin y
proteccin.
Cuando el nivel nacional empez a apoyar la formulacin de planes de prevencin, ya
algunos departamentos, como en el citado caso del Putumayo, haban adoptado y avanzado
en la aplicacin de metodologas y esquemas de respuesta. Es decir, el avance de la descentralizacin de la poltica de derechos humanos que constituye, como se recoge de los diferentes
informes del Gobierno Nacional a la Corte Constitucional, uno de los pilares del componente
de prevencin y proteccin, tan slo empez a darse en la segunda mitad del 2006.
A la multiplicidad de procesos se suma la multiplicidad de instancias en las que aparece
el conjunto de comits y consejos locales en donde se toman decisiones que impactan en los
resultados de las polticas y programas de atencin al desplazamiento. En la prctica, muchas
de las decisiones se adoptan en el mbito nacional y no son objeto de discusin ni anlisis
en espacios como los comits territoriales. Este hecho conduce una vez ms a la discusin
del grado de especicidad de las polticas de prevencin del desplazamiento. No es en el
comit territorial donde se deciden los procesos de inversin regional de planeacin del
desarrollo rural, de erradicacin de cultivos o de operativos militares que tienen un evidente
impacto en la situacin de seguridad y desplazamiento en las regiones.
As, en el nivel regional, ms que la prevencin, lo que se alcanzara a planicar es la
contingencia, lo cual le da a la poltica de descentralizacin un alcance limitado en trminos
de la prevencin efectiva del desplazamiento forzado.
Los comits territoriales han avanzado, por lo menos, en el orden departamental en
la planeacin de los diferentes componentes de la atencin al desplazamiento. El eje del
funcionamiento de los comits es la atencin a las emergencias. En esa labor, por lo general,
tambin termina confundindose el plan de accin para la atencin de las emergencias con
la formulacin de planes de contingencia.
En ese orden de ideas, an no se ha logrado alcanzar la capacidad local para la anticipacin de los riesgos y la potencial magnitud de los desplazamientos. Los mecanismos
propuestos en el Decreto 2569 de 2000 en relacin con la prevencin del desplazamiento,
tales como el monitoreo constante de las zonas de riesgo o el establecimiento del sistema
de alerta temprana local, no han sido desarrollados.
La situacin resulta ms grave en municipios con menor capacidad institucional, que
adems, por las distancias y las dicultades de acceso, tampoco logran ser apoyados de
manera oportuna y permanente por los departamentos o el Gobierno Nacional. Como
se vio, por ejemplo, en la atencin a la emergencia presentada en el Pacco nariense a
comienzos del 2007, los planes de contingencia que se haban formulado no lograban
identicar la magnitud de las necesidades ni prevean la forma de nanciar y ejecutar las
acciones previstas en los planes.
221

Articulacin de los proyectos de atencin a comunidades en riesgo con los de

defensores comunitarios
32
El proyecto de Defensores comunitarios es la ampliacin de

una propuesta construida por las
propias comunidades, en particular por la comunidad del Cacarica,
que en 1999, en el marco de su
proceso de retorno, plante la
necesidad de la presencia permanente de las autoridades. Pese a
que la solicitud de las comunidades inclua a la Defensora del
Pueblo y a la Procuradura General
de la Nacin, y que todas las
autoridades se comprometieron
a tener presencia permanente en
la zona, la nica institucin que
mantuvo la lgica inicial de la
propuesta fue la Defensora. En
el caso del proyecto de Comunidades en riesgo, ste se gest en
el marco del acompaamiento
a comunidades objeto de medidas de proteccin por parte
del Sistema Interamericano de
Derechos Humanos y recogi la
experiencia de los modelos de
acompaamiento que diferentes
instituciones haban aplicado
entre 1998 y el 2002.
222
Los proyectos de atencin a comunidades en riesgo y de defensores comunitarios son

parte de la respuesta institucional a las vulnerabilidades identicadas por el Estado en
zonas especialmente afectadas por el conicto armado. La menor presencia del Estado en
determinadas zonas del territorio nacional y las condiciones de aislamiento de algunas de
esas comunidades generan una mayor debilidad de los habitantes de esas regiones frente
a las amenazas derivadas del conicto, y en particular de la presencia de grupos armados
en la regin.
Estos proyectos representan un ajuste institucional a los retos derivados del conicto.
En esa medida, son una forma distinta de ejercer la funcin pblica en medio de las restricciones que impone un conicto de las caractersticas del que se registra en el pas. En la
lgica del anlisis de especicidad en la poltica (ver grcos 1 y 2 del captulo de evolucin
de la poltica), estos proyectos muestran tanto la necesidad como la posibilidad de desarrollar acciones especcas frente a comunidades o regiones que presentan vulnerabilidades
que pueden signicar un riesgo extraordinario y que, por lo tanto, ameritan una respuesta
especial por parte de las autoridades.
Al mismo tiempo, muestran que es posible efectuar ajustes institucionales y que la dinmica del conicto exige una respuesta institucional que se adece a las realidades que ste
impone, y que genere condiciones para la proteccin y el ejercicio de los derechos de la poblacin. Independientemente del impacto de estos proyectos, es claro que constituyen un paso
hacia la proteccin de estas comunidades de cara a los riesgos y amenazas que soportan.
Estos proyectos establecen al mismo tiempo criterios de accin que protegen los derechos
colectivos de las comunidades. En la medida en que, como mecanismo de prevencin, tienden
a favorecer los procesos organizativos y comunitarios, estn amparando activos comunitarios
que por lo general no son reconocidos en el conjunto de acciones institucionales.
Pese a que tienen orgenes distintos32 y a que pueden aplicar algunas metodologas
diferentes en su ejecucin, estos dos proyectos coinciden en el contenido de los derechos
que buscan proteger, e incluso en muchas ocasiones coinciden geogrcamente. En efecto,
en cerca de 30 municipios hay trabajo simultneo de ambos proyectos.
Como se seal al inici de este captulo, ambos proyectos han alcanzado una cobertura
signicativa. Al menos 69 de los municipios en los que se presenta una situacin crtica de
desplazamiento son objeto de su acompaamiento, focalizndose en las comunidades que
presentan la mayor situacin de riesgo dentro de esas jurisdicciones.
Se ha avanzado en la identicacin tcnica de criterios de focalizacin de comunidades.
Este hecho permite superar la tradicional lgica de intervencin basada en la visibilidad que
una ONG, los organismos internacionales, la Iglesia o las propias comunidades alcanzan a
darle a una determinada realidad local. Si bien esa visibilizacin es necesaria, en la medida
en que de no efectuarse es posible que no exista respuesta alguna de proteccin, las autoridades deben contar con la capacidad de responder a las necesidades de proteccin que
puedan tener otras comunidades.
En el esquema de priorizacin del proyecto de atencin a comunidades en riesgo, se
encuentra, adems de las solicitud de las comunidades, el nivel de riesgo que stas enfrentan,
los antecedentes de riesgo que se registran en informes de riesgo, la dimensin del territorio,
captulo 4
33
Management Science and Development (MSD). Informe sobre

actividades. Bogot, 2007.
el nivel de cohesin social, la accesibilidad y el nivel de atencin33. Los criterios sealados

incorporan tcitamente aspectos fundamentales en trminos de las posibilidades de accin
y de los impactos no deseados de este tipo de proyectos.
Por ejemplo, la discusin acerca de la dimensin del territorio en donde se va a desarrollar las acciones y el nivel de cohesin de las comunidades est ntimamente ligada con la
naturaleza misma de los proyectos. Frente a bastas extensiones, el modelo de intervencin
debe estar relacionado con el fortalecimiento de las secretaras del interior de departamentos
y municipios, y con las mayores posibilidades de movilidad de las defensoras seccionales o
regionales de la Defensora del Pueblo; o con la posibilidad de mayor presencia de despachos
seccionales de la Ocina de Investigaciones Especiales de la Procuradura, para citar algunos
ejemplos, y no con un esquema de seguimiento a travs de contratistas de las instituciones
que asumiran de facto el papel de un defensor regional. En ese orden de ideas, ha sido
acertada la decisin de estos proyectos de no ampliar su mbito de accin local.
Sin embargo, la intervencin por comunidad genera la inquietud sobre la atencin a las
comunidades vecinas. Una actuacin centrada en una sola comunidad genera el riesgo de
provocar insostenibilidad poltica y social de la intervencin en el territorio, y, contrario a
lo esperado, puede convertirse en factor de riesgo para la comunidad acompaada si no se
maneja un equilibrio y una complementariedad entre las acciones desarrollados por unas
instituciones en relacin con una determinada comunidad y la atencin que prestan esas
instituciones y otras a las comunidades vecinas.
Hay esquemas de intervencin en los que, bajo el argumento de proteger, se ha establecido una suerte de competencia entre comunidades en la que se termina etiquetando a las
comunidades y generando de esa manera un riesgo adicional a las mismas. Comunidades
como Cacarica o San Jos de Apartad son un claro ejemplo de esos riesgos. Las autoridades,
en vez de concentrarse en una reexin encaminada a encontrar la mejor forma de proteger
a las comunidades de la zona, terminaron estableciendo esquemas de atencin paralelos,
tanto en trminos de proteccin como de estabilizacin, por los que se incrementa el nivel
de riesgo de las comunidades y se profundiza la divisin entre ellas.
Desde la perspectiva de revisin del alcance del papel de defensores comunitarios, el
interrogante que surge es cul es el papel institucional, ms all de la presencia misma del
defensor comunitario si no se logra con ella propiciar una respuesta institucional, coherente
con los riesgos de las comunidades.
En los escenarios en que coexisten ambos proyectos este no es el caso de los citados
ejemplos en la regin del Urab y el Bajo Atrato el riesgo que se advierte est relacionado
con los esquemas de accin que ambos proponen, dado que en el de comunidades en riesgo
hay una mayor disposicin a propiciar una respuesta integrada de mltiples instituciones y
en el de defensores comunitarios se tiende a una aproximacin ms cercana a las propuestas
de las propias comunidades.
El problema en la prctica es el cmo son percibidos por las propias comunidades
las visiones distintas que se pueden presentar entre estas dos iniciativas. En el caso del
Pacco nariense, el nivel de tensin que se alcanz a presentar en algn momento
llev a que pblicamente dos proyectos ambos con la participacin de la Defensora del
Pueblo presentaran visiones distintas de una realidad y rutas de accin divergentes. Este
tipo de situaciones terminan incluso dejando en riesgo a los propios representantes de estos
proyectos en el terreno.
223

Se observa all, tanto un problema de coordinacin interna, como un problema de

integracin de estos proyectos que parte desde el Sistema nacional. Una visin integral de
prevencin debera permitir superar las inconsistencias que en la prctica se presentan entre
proyectos que hacen parte del Plan Nacional para la Atencin, lo que muestra nuevamente
que, al igual que en otras fases de accin y componentes de la poltica, existe ms una sumatoria de acciones y proyectos que una respuesta integral.
Desde esa lectura se genera un desaprovechamiento del impacto que una integracin
real de las acciones pueda propiciar en benecio de las comunidades, en la medida en que
se desaprovecha la potencialidad de cada proyecto. stos, individualmente considerados,
representan un esfuerzo institucional y, como se indic, ofrecen alternativas de proteccin
local que tienden a llenar los vacos de presencia efectiva de instituciones en lo local.
En la perspectiva del proyecto de Atencin a comunidades en riesgo, se presenta otro
criterio de intervencin que puede resultar incoherente con los propsitos planteados y con
la accesibilidad a los lugares objeto de proteccin. Tal y como se indica en los criterios de
focalizacin de comunidades,
un criterio adicional a ser considerado para la elegibilidad de una comunidad es el
nivel de acceso a ella, asociado tanto a las caractersticas de las vas de penetracin y la
frecuencia y el costo del transporte, como a las condiciones de seguridad para el trnsito
por las vas (nivel de control que ejercen los grupos armados) []. Si bien las condiciones
de aislamiento geogrco o de connamiento forzoso de una comunidad hacen
necesaria la intervencin protectiva de las instituciones del Estado, tales condiciones
dicultan que el PACR (Proyecto de atencin a comunidades en riesgo) desarrolle una
actuacin ms sistemtica en funcin de los objetivos del proyecto, lo que las hara menos
elegibles. Ello no deber entenderse en el sentido de que tales comunidades no deban
ser objeto de la accin humanitaria por parte de las autoridades responsables.34
34
Management Science and Development. Proyecto de atencin

a comunidades en riesgo. Parmetros para la focalizacin de las
comunidades.
35
Ver recursos para la atencin de

proyectos de la Defensora del
Pueblo para el 2007 en la tabla
8 del captulo de asignacin de
recursos.
224
El criterio sealado deja sin solucin un problema. Si la razn del riesgo es la debilidad
de la presencia institucional y los problemas de aislamiento de las comunidades, entonces
cul es la autoridad que va a atender a esa comunidad? En la prctica, si no es este el modelo
de intervencin o el de defensores comunitarios, una comunidad que cumple con los otros
factores para ser atendida no va a contar con un esquema de presencia institucional. Esto
genera que no se cumpla el verdadero objetivo del proyecto.
Por supuesto, este dilema entre la efectividad de un proyecto apoyado por la cooperacin
internacional y la efectividad de la accin del Estado, no lo tiene que resolver el proyecto
sino el Estado mismo. Se sigue evidenciando el problema de denir la priorizacin y la focalizacin a la luz de criterios de eciencia, y con ello, que la necesidad de alcanzar resultados
claros y positivos puede llegar a implicar que queden sin respuesta verdaderas necesidades
de atencin y de proteccin.
Por eso es que programas tan importes y con tantas potencialidades deben ser asumidos
de una manera ms estructurada por parte de las autoridades. No pueden ser contratistas sin
integracin efectiva a un esquema institucional quienes asuman principalmente la carga de la
accin de prevencin. Los recursos internacionales deben complementar el esfuerzo nacional
y no al contrario. El esfuerzo presupuestal efectuado por la Defensora del Pueblo35, pese a que
ampla el espectro de atencin de la institucin, no entra a complementar estos programas, los
cuales siguen siendo nanciados con recursos provenientes de la cooperacin internacional.
captulo 4
De igual manera, es fundamental que, dado que se atienden factores de vulnerabilidad

relacionados con la dbil presencia del Estado en esas zonas, se establezcan acciones complementarias desde el Ministerio del Interior y de Justicia para propiciar el fortalecimiento de
las capacidades locales. De lo contrario, los proyectos se mantendrn indenidamente sin
lograr la superacin del problema de fondo que pretenden contrarrestar. En esa labor debera
garantizarse una permanente articulacin con las mesas departamentales y municipales de
atencin a la poblacin desplazada. En el caso de Nario, por ejemplo, la llegada a la zona
del proyecto de Atencin a comunidades en riesgo, se dio por fuera del marco del comit
departamental, y slo en una fase posterior de su ejecucin se dio esta relacin.
225

VACOS EN LA FORMULACIN Y EL DESARROLLO DE POLTICAS

DE PREVENCIN
Aspectos incluidos en el Decreto 250 que no se han desarrollado en la planeacin
y ejecucin de la poltica
36

Informe de cumplimiento a la
Sentencia T-025. Bogot, 13 de
marzo de 2005.
226
Algunas de las lneas de intervencin sealadas en el Plan Nacional de Atencin no han

sido desarrolladas por entidades competentes, o han sido ejecutadas sin la integracin
requerida al Sistema Nacional de Atencin a la Poblacin Desplazada. Tal es el caso de
los programas de prevencin de accidentes con MAP que lidera la Vicepresidencia de la
Repblica y de las acciones de desminado que adelanta el Ejrcito Nacional, las cuales, pese
a su desarrollo e importancia, no se ven integradas al trabajo especco en la prevencin
del desplazamiento.
Tal y como se seal en el captulo de la dinmica del desplazamiento forzado, uno de
los principales factores de riesgo que tienen que enfrentar las comunidades en zonas de
conicto es la amenaza generada por el incremento en el uso de medios de combate prohibidos a nivel internacional como las MAP.
La necesidad de integrar las acciones y de mejorar los niveles de comunicacin entre el
orden nacional y el territorial se evidencia en la intervencin de un alto ocial del Ejrcito
en una sesin del Comit Departamental de Desplazados en el Meta. All, en relacin con
la discusin del alto impacto de las MAP en la zona de La Macarena, el ocial seal: el
objetivo es vender la idea al Gobierno de la necesidad de recursos para el desminado, para
que incrementen los grupos marte36. En ese sentido, lo que indicaba el ocial era la debilidad
institucional para atender la gravedad y la magnitud del problema y la urgencia de aunar
esfuerzos para dar visibilidad a esa realidad y encontrar una respuesta efectiva.
Vista la relacin creciente entre el problema de MAP y el desplazamiento, sera conveniente que se planicara la respuesta en funcin de ambas variables y que se estrechara la
relacin entre los diferentes programas.
Pese a que el proyecto de Proteccin de bienes y patrimonio de los desplazados es una
de las acciones ms importantes de las que desarrolla el Gobierno en materia de prevencin
y proteccin, no se evidencia la forma como la mesa de prevencin y proteccin coordina
la planicacin de sus acciones con el proyecto. Sera conveniente, tal y como se indica
en el captulo de evolucin de la poltica de atencin al desplazamiento, que se diera esa
integracin.
Otras lneas de accin sealadas en el Decreto 250 de 2005 no han sido incluidas en los
diferentes informes presentados por el Consejo Nacional y por las diferentes instituciones
a la Corte Constitucional.
En el Plan Nacional se seala el desarrollo de acciones especiales en zonas de frontera.
Sin embargo, en estos territorios no se ha implementado una estrategia de prevencin,
que tenga en cuenta las particularidades especcas de estas zonas. Lo que existe hoy en
las zonas de frontera es el esquema de respuesta que el Sistema ha logrado estructurar all,
fundamentalmente a partir del esfuerzo de las instancias locales y nacionales con presencia
local. As por ejemplo, en Nario y en Putumayo se han logrado importantes avances, gracias
a la dinmica local del Sistema de Atencin en estas regiones, pero en otros departamentos
fronterizos no se presentan los mismos desarrollos.
captulo 4
Tampoco se encuentra integrado al esquema nacional de prevencin el componente de

fortalecimiento de los instrumentos de comunicacin local; ni se observa una articulacin en
las propuestas de los observatorios locales sobre el desplazamiento. Pese a la importancia y al
desarrollo del Observatorio de derechos humanos y DIH, y a las propuestas de formulacin
de observatorios locales, el tema del desplazamiento constituye una variable ms de anlisis
pero no un elemento central de seguimiento y profundizacin por parte del Observatorio.
En el nivel territorial han sido las iniciativas de las mesas territoriales, de universidades
o de organismos internacionales, las que han promovido la conformacin de observatorios.
Hay iniciativas locales que no se han logrado integrar entre s y que no han podido establecer
metodologas comunes de aproximacin y anlisis de los problemas.
Temas sin desarrollo de poltica

A lo largo de este Balance se ha presentado un conjunto de temas que no han sido objeto de
la atencin del Sistema. La tensin entre polticas generales y especcas le genera lmites a las
posibilidades de presentar de manera explcita las acciones que se desarrollan en diferentes
mbitos de la respuesta de proteccin. Sin embargo, al mismo tiempo, la naturaleza general
de las polticas es usada como argumento para explicar por qu no se precisan acciones,
por ejemplo, en trminos de enfoque diferencial o de respuestas ms concretas a favor de
Si bien las acciones de prevencin basadas en polticas generales de seguridad no facilitan
la identicacin de la forma como stas benecian de manera concreta y diferenciada a un
sector especco de la poblacin, tambin es cierto que s hay acciones de prevencin que
se pueden precisar en trminos diferenciales.
El caso ms evidente es el de la proteccin de los territorios colectivos para prevenir tanto
el desplazamiento como su impacto en pueblos indgenas y comunidades afro colombianas;
tema que se encuentra abordado tanto en el captulo de evolucin de la poltica como en el
de enfoque diferencial.
En la misma lnea de los enfoques diferenciales, la clave est en preguntarse qu hechos
hacen que un determinado sector de la poblacin se desplace por causas que no afectan a otro?
Es posible plantear, por ejemplo, que una mujer que ha perdido su compaero podra permanecer en una determinada regin en la medida en que cuente con el respaldo institucional para
superar el impacto de la prdida, bajo el supuesto de que no se cierne sobre ella una amenaza
adicional. En ese orden, la existencia de programas de atencin a vctimas que han quedado
viudas obedece a un enfoque diferencial de la atencin al desplazamiento de las mujeres cabeza
de familia que estn en esa circunstancia por la prdida violenta de sus compaeros.
Podra pensarse que una poltica de prevencin dirigida a personas con discapacidades
generadas por el conicto, como pueden ser las vctimas de MAP y sus familias, debera
relacionarse con la posibilidad de encontrar medios para la rehabilitacin fsica y productiva
en zonas cercanas a su lugar de residencia. Si no los encuentran, el desplazamiento sera la
nica salida para esa familia, dada la la necesidad de proteger su integridad fsica.
En otros trminos, el desarrollo de mecanismos diferenciales de prevencin es tanto
una necesidad como una alternativa posible en trminos de formulacin de polticas. En
esa medida, el argumento de que hay polticas generales en las cuales no es posible la dife227

renciacin es tan slo parcialmente vlido. El tema no es de estadsticas discriminadas por

sectores de poblacin; la clave est en la identicacin de la necesidad diferencial.
El reclutamiento forzado de jvenes y menores es otro hecho generador de desplazamiento, de amenaza y de riesgo para la poblacin desplazada. Cada vez es ms generalizada
la informacin acerca de reclutamiento por parte de grupos guerrilleros y paramilitares en
zonas de asentamiento de poblacin desplazada. Ms all de la accin de la Fuerza Pblica
para contrarrestar la presin de los grupos armados, no es explcita la estrategia de prevencin del reclutamiento que se desarrolla en el marco de la prevencin del desplazamiento
forzado ni en el marco de la proteccin a las personas desplazadas.
Hay aspectos estructurales de las polticas de prevencin que no son desarrollados
en una lgica de prevencin. El impacto de procesos de inversin pblica o privada no es
objeto de anlisis en la formulacin de las polticas ni en la prevencin del desplazamiento.
Este aspecto, de manera general, fue abordado en el apartado de tierras del captulo de
evolucin la poltica.
As mismo, la estrategia para lograr la sancin de los responsables por el delito de
desplazamiento, pese a que tanto el Gobierno como los rganos de control reconocen el
vaco al respecto, no ha sido objeto de revisin ni de coordinacin entre las diferentes ramas
del Estado.
El Procurador General de la Nacin, durante la presentacin del libro La prevalencia
de los derechos de las vctimas del delito de desplazamiento forzado en noviembre de 2006,
hizo referencia a este aspecto en los siguientes trminos:
La PGN, siguiendo el ordenamiento jurdico nacional e internacional que vincula
al pas, reivindica a la poblacin desplazada como vctima de un crimen de guerra y
un delito de lesa humanidad, lo que la convierte en una poblacin vulnerable entre
los vulnerables. El desplazamiento conlleva a la violacin masiva y sistemtica de los
derechos fundamentales de sus vctimas, lo cual plantea deberes especiales del Estado
en trminos de reparacin y restablecimiento de sus derechos, cuyo cumplimiento le
corresponde vigilar al mximo rgano de control.37
37
38
Palabras del Seor Procurador General de la Nacin, Doctor Edgardo

Maya Villazn en la presentacin
del libro La prevalencia de los derechos de las vctimas del delito de
desplazamiento forzado. Noviembre 22 de 2006, p. 1.
Accin Social. Comentarios a
la ponencia presentada por el
Seor Procurador General de la
Nacin, Doctor Edgardo Maya
Villazn en la presentacin del
libro La prevalencia de los derechos de las vctimas del delito de
desplazamiento forzado. Bogot,
noviembre 23 de 2006, p. 1.
228
Como se apreci en el captulo de evolucin de la poltica, no hay resultados por parte

de las autoridades en trminos de la investigacin y sancin de este delito. Este hecho tiene
impacto tanto en la prevencin del desplazamiento como en el goce efectivo del derecho a
la verdad, la justicia y la reparacin de las vctimas de este delito, segn se desarroll en el
citado captulo.
El mismo Gobierno Nacional reconoci este vaco. El Alto Consejero Presidencial de
Accin Social insta a la Procuradura a
trabajar el tema correspondiente a la Fiscala y a los Jueces. Uno de los elementos
centrales para garantizar la no repeticin es combatir la impunidad. Todas las
evidencias muestran que estamos lejos de que al menos el 1% de los casos del delito
de desplazamiento haya sido castigado []. Este enfoque preventivo debe ir dirigido
a todas las instancias del Estado y no nicamente a las del Gobierno. Es por ello que
el trabajo de su entidad acompaado por ACNUR sera de gran utilidad prctica en
lo referente a las responsabilidades del aparato judicial, sector donde se presentan las
mayores falencias en el Estado colombiano frente al drama del desplazamiento.38
captulo 4
PROTECCIN A LA POBLACIN DESPLAZADA

Existe una falencia compartida entre todas las instancias que hacen parte y que colaboran
con el SNAIPD en materia de proteccin a las personas desplazadas. No se ha logrado
consolidar una visin compartida acerca de los riesgos y de las amenazas que enfrenta la
poblacin desplazada en contra de su vida, integridad y libertad.
Ni el Gobierno, en su calidad de responsable primario, ni la comunidad internacional
en su rol de complementariedad de la accin del Estado, ni las ONG como defensoras y
promotoras de la respuesta del Estado, ni las propias organizaciones de la poblacin desplazada, cuentan con informacin suciente que permita efectuar una aproximacin real a los
problemas de seguridad que estn enfrentando las personas desplazadas.
El conocimiento de las autoridades est basado en la demanda de proteccin que, a
travs del Comit de Regulacin y Evaluacin de Riesgos (CRER), presenta la poblacin
desplazada, al igual que en la informacin compartida por la poblacin desplazada en los
talleres de prevencin y proteccin que han sido convocados por el Ministerio del Interior
y de Justicia.
Al igual que en el caso del Gobierno, el ACNUR tan slo conoce aquellos casos en los
que personas desplazadas han llegado a compartir con la institucin sus preocupaciones
en relacin con la persecucin de la que han sido objeto, y en especial con los riesgos que
enfrentan en sus lugares de asentamiento por la presencia de grupos guerrilleros, paramilitares y del crimen organizado.
La Comisin Colombiana de Juristas (CCJ) ha llevado un registro de casos de homicidios, desapariciones y amenazas en contra de la poblacin desplazada, pero como la misma
Comisin lo advierte, sta es tan slo una informacin parcial frente a la real magnitud del
problema.
El incipiente nivel de organizacin de la poblacin desplazada afecta las posibilidades
de obtener un registro agregado y denitivo de casos. Las organizaciones conocen situaciones de riesgo, especialmente asociadas con la seguridad de los lderes, pero carecen de
mecanismos para la recoleccin sistemtica de casos.
Con base en los registros adelantados por la CCJ y en la informacin proveniente de
las ocinas de campo del ACNUR, se estableci que entre el 2004 y el 2006 al menos 83
personas desplazadas fueron asesinadas en el pas (grco 2). Pese a que la informacin tan
slo presenta un registro parcial de la situacin, evidencia que el caso ms grave se registr
en el departamento de Antioquia, en donde 20 personas desplazadas fueron asesinadas,
ms de la mitad de ellas en la zona de Urab. Al igual que en ese departamento, la mayora
de los hechos violentos se present en pequeos y medianos municipios; tan slo el 13%
de los casos se present en las grandes ciudades del pas.
El primer esfuerzo de las autoridades debera estar encaminado a levantar y consolidar
informacin que d cuenta de la magnitud real de esta problemtica; de lo contrario, las
medidas adoptadas podran resultar insucientes. El Estado basa su respuesta, para la proteccin de los lderes y dirigentes de la poblacin desplazada, en el programa de proteccin
del Ministerio del Interior y de Justicia.
229

Grco 2
Personas desplazadas, asesinadas o desaparecidas 2004-2006
Bogot
Cauca
Choc
Crdoba
Cundinamarca
Norte de Santander
Putumayo
Santander
Atlntico
La Guajira
Sucre
Valle
Nario
Meta
Risaralda
Magdalena
Bolvar
Antioquia
0
10
12
14
16
18
20
Fuente: CCJ, ACNUR.
Desde el 2004, como respuesta a la constante solicitud de la poblacin desplazada y a lo

ordenado en la Sentencia T-025 de 2004, se estableci el Comit de Regulacin y Evaluacin
de Riesgos (CRER) para la poblacin desplazada, lo cual constituye un signicativo avance
en materia de proteccin de la vida e integridad de este sector de la poblacin.
Las acciones adelantadas por el Ministerio del Interior y de Justicia coinciden en gran
medida con las recomendaciones planteadas por el ACNUR en el anterior Balance. En
aquella oportunidad se haba sealado, entre otras:
i) ajustar los criterios del programa de proteccin de defensores de derechos humanos
y lderes frente a las disposiciones de la Ley 387 de 1997; ii) revisar y aplicar los criterios
establecidos en la Sentencia T-719 de 2003 acerca del derecho a la seguridad personal;
iii) adecuar con participacin de la poblacin desplazada el programa de proteccin a
lderes y otras personas desplazadas acorde a las necesidades especcas de esta poblacin
de conformidad con lo dispuesto en la Ley 387.39
39

pblica agosto 2002 agosto 2004,
p. 41.
230
El Gobierno, adems de establecer un CRER especial para la poblacin desplazada,

incorpor en el Decreto 2816 de 2006 los criterios sealados en la jurisprudencia constitucional acerca del derecho a la seguridad personal. Adicionalmente, para avanzar en
la identicacin de beneciarios, la evaluacin de riesgos y la denicin de las medidas,
captulo 4
40
Este hallazgo es consecuente con

lo encontrado en el estudio desarrollado por Management Science
Development.
estableci la presencia permanente de representantes de la poblacin desplazada y de la

Ocina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, y ms
recientemente del ANCUR.
Las medidas previstas en el CRER son positivas en s mismas. Constituyen mecanismos
para prevenir agresiones, disuadir al agresor o proteger de manera directa a la persona que
sufre una agresin. En ese orden de ideas, cualquier evaluacin acerca del CRER tiene
que partir del reconocimiento de su alcance. Si no fuese importante y no contribuyera a la
proteccin a la poblacin, sta no buscara el apoyo para ser incorporada en este esquema
de proteccin.
Al reconocer su alcance, es necesario identicar las limitaciones que tiene para poder
establecer si el programa requiere ajustes o ser complementado con otros instrumentos de
proteccin que demandaran ser diseados.
Si el CRER slo atiende a personas que han asumido un nivel de liderazgo dentro de
las organizaciones, es necesario prever cul es la ruta de proteccin a las personas que no
ostentan esta condicin. Si no existe una ruta alternativa de proteccin, el CRER puede
resultar discriminatorio frente a personas que no cumplen con el requisito establecido en
el programa.
El instrumento del CRER no cuenta con la difusin suciente en la mayora de zonas
en donde existen situaciones de riesgo para la poblacin desplazada. En las reuniones efectuadas con la poblacin desplazada en diferentes zonas del pas, en el marco de la elaboracin
de este Balance, hubo coincidencia en el hecho de que en los niveles locales se carece de
conocimiento sobre los mecanismos de proteccin y de rutas de acceso para su atencin.
Esto constituye una limitacin adicional para su impacto.
Pese a los niveles de descentralizacin del programa, la respuesta se sigue concentrando
principalmente en Bogot. Sin embargo, como se reeja en los registros tanto de la CCJ como
del ACNUR, la mayor concentracin de acciones en contra de la poblacin desplazada se
registr segn los datos conocidos en pequeos y medianos municipios. En la ciudad de
Bogot existe registro de un solo caso de homicidio de una persona desplazada. Uno ms
fue reconocido en la ciudad de Soacha. Esto es tan slo el 2,5% de los casos de homicidio
en el pas. Si a las zonas en que, de acuerdo con los datos conocidos, se ha presentado el
mayor nmero de homicidios no llega la informacin, cmo pueden los habitantes de esas
zonas acceder a mecanismos de proteccin?40
En este orden de ideas, es necesario tanto fortalecer los procesos de difusin del contenido del programa y de sus rutas de acceso, como buscar mecanismos complementarios
para la proteccin a las personas desplazadas, en particular aquellas que no encontraran
lugar dentro del esquema de proteccin del CRER.
Para superar algunos de los inconvenientes que se venan presentando en el CRER el
Gobierno expidi el Decreto 2816 de 2006. Este Decreto establece criterios para la identicacin de beneciarios, la evaluacin de los riesgos y la denicin de las medidas. Esta
norma constituye una hoja de ruta que facilita tanto la ejecucin del programa como la denicin y difusin del contenido del mismo. Este hecho permitir ofrecer mayor informacin
y claridad a las personas con necesidades especiales de proteccin.
Al parecer, existe un problema de congestin en las entidades encargadas de la valoracin
de los riesgos. Las personas consultadas por el ACNUR sealaron que persisten problemas
en materia de eciencia en el proceso de evaluacin de riesgos. No en todos los casos las
231

autoridades encargadas de la evaluacin DAS y Polica Nacional alcanzan a entregar

los informes en los 15 das establecidos en la normativa.
La solicitud de acceso a un mecanismo de proteccin como el CRER es una accin
extrema para una persona que percibe que su vida, integridad y libertad se encuentran
seriamente amenazadas. La prolongacin en los tiempos de espera puede constituir un factor
de vulnerabilidad adicional para la persona en riesgo, y no se compadece con el objetivo y
la naturaleza del programa.
El establecimiento de un procedimiento extraordinario para situaciones de emergencia,
que establezca tiempos menores en la valoracin de los riesgos, sera un mecanismo que
tendera a corregir los problemas de congestin que se pueden presentar en las instancias y
que operara en casos en que se presuma que existe un riesgo inminente.
El proceso de aplicacin de la Ley de Justicia y Paz ha establecido un nuevo reto para
las autoridades, en la medida en que se esperara que un conjunto signicativo de poblacin
desplazada acuda a hacer efectivo su derecho a la verdad, la justicia y la reparacin. Esta
posibilidad establece a priori un riesgo para la poblacin y una obligacin clara por parte de
las autoridades de garantizar su vida e integridad frente a un eventual riesgo o amenaza.
Independientemente del mecanismo que se adopte, sea ste el CRER, el programa
de proteccin de testigos de la Fiscala o algn otro programa especco en el marco de la
aplicacin de la Ley, es claro que deben existir mecanismos ecaces y giles para alcanzar
este propsito. Ante la ausencia de un mecanismo adicional, debera el CRER asumir la
proteccin de los desplazados que se encuentran en esa situacin.
Como se puede apreciar en el captulo de construccin de indicadores, existe un conjunto
de medidas que podran ser establecidas para mejorar las condiciones de proteccin y seguridad de la poblacin desplazada. Como se desarrolla en el captulo citado, la poblacin
desplazada, por el hecho de serlo, se encuentra en una situacin de riesgo extraordinario,
y en esa medida debe recibir especial proteccin de las autoridades.
Existen evidentes limitaciones para identicar qu personas se encuentran en una situacin de riesgo. Al mismo tiempo, no resulta ni posible ni deseable que todas las personas
gocen del mismo esquema de proteccin; lo que s es posible y debera ser objeto de revisin
por parte de las autoridades, son los modelos de proteccin para aquellos casos en los que
las autoridades, sin requerir una solicitud especca de las personas desplazadas, establezcan
medidas concretas de proteccin.
Al revisar el listado de casos de homicidios de los que se tiene noticia, se encuentra que
algunos de estos fueron ejecutados durante la atencin a la emergencia. Un ejemplo de ello
fue el asesinato de los cinco indgenas del pueblo Aw, en el corregimiento de Altaquer, en
Barbacoas, Nario, en agosto del 2006. O el asesinato de algunas personas que retornaban
en el caso de San Carlos, Antioquia.
Hay casos, como las situaciones de emergencia, el acompaamiento a los retornos o la situacin de los lderes, en los que es factible advertir los riesgos y establecer mecanismos ecaces para
proteger a la poblacin. Hay otras situaciones en las que la identicacin de riesgos es ms compleja
y en las que la visibilidad de los casos y las personas diculta respuestas institucionales adecuadas.
En estas ltimas circunstancias tambin deberan desarrollarse esfuerzos desde las intuiciones,
encaminados a identicar riesgos y a establecer mecanismos de proteccin.
Por esa razn es que se sugiere que, de una parte, se ofrezca una mirada ms integral a
la proteccin al derecho a la seguridad personal de la poblacin desplazada, y de otra, que
232
captulo 4
se establezcan mecanismos de seguimiento a la permanencia de los riesgos que enfrentan

las personas desplazadas en algunas zonas del pas. Se sugiere iniciar una consolidacin
de la informacin referente a los hechos de violencia que se han cometido en contra de
comunidades y personas desplazadas, informacin sin la cual se corre el riesgo de disear
y ejecutar polticas con alcance parcial en materia de proteccin.
233

5
El enfoque diferencial
y el proceso de la Sentencia T-025
235
Contenido
237
242
242
243
246
246
249
249
250
253
273
274
281
283
307
314
314
326
327
337
337
341
Una vez que se parte

leo sobre tela
100 x 800 cms.
Claudia Garca O.
Introduccin
El enfoque diferencial y su relacin con los derechos a la igualdad, a la no
discriminacin y a la dignidad e integridad fsica, moral y psicolgica
El enfoque diferencial y los Principios Rectores
El enfoque diferencial y el derecho a la igualdad y a la no discriminacin:
unificando conceptos
El enfoque diferencial en la poltica pblica: La torre de Babel
Decreto 250: Plan Nacional para la Atencin Integral a la Poblacin
Desplazada por la Violencia
El enfoque diferencial de gnero en la poltica pblica
El fin del enfoque diferencial de gnero
Decreto 250: Plan Nacional para la Atencin Integral a la Poblacin
Desplazada
Respuesta a la Sentencia T-025 de 2004 y autos 176, 177, 178 y 218
y parmetros para la construccin y evaluacin del enfoque diferencial
de gnero en la poltica pblica de prevencin, proteccin y atencin al
El enfoque diferencial de diversidad en la poltica pblica
Discapacidad
Parmetros para la construccin y evaluacin del enfoque diferencial de
discapacidad en la poltica pblica de prevencin, proteccin y atencin
al desplazamiento interno forzado
Pueblos indgenas y comunidades afro colombianas
Parmetros para la construccin y evaluacin del enfoque diferencial
tnico en la poltica pblica de prevencin, proteccin y atencin al
El enfoque diferencial de edad en la poltica pblica
Nias, nios y jvenes
Adultos(as) mayores
Parmetros para la construccin y evaluacin del enfoque diferencial
de edad en la poltica pblica de prevencin, proteccin y atencin al
Conclusiones y recomendaciones para una poltica pblica diferencial de
prevencin, proteccin y atencin frente al desplazamiento forzado
Conclusiones
Recomendaciones y retos
captulo 5
EL ENFOQUE DIFERENCIAL Y EL PROCESO
DE LA SENTENCIA T-025 DE 2004
INTRODUCCIN
1
Corte Constitucional (CC). Sentencia

T-602 de 2003. Magistrado ponente
Jaime Arajo. Citado por la Red Nacional de Mujeres y el Observatorio de los
Derechos Humanos de las Mujeres en
Colombia, p. 20. Red Nacional de Mujeres y Observatorio de los Derechos
Humanos de las Mujeres en Colombia.
Las invisibles. Mujeres, desplazamiento y poltica pblica 2002-2005.
Informe de derechos humanos de las
mujeres en Colombia. Bogot, 2006, p.
20.
Ibd.
CC. Sentencia T-721 de 2003. Magistrado ponente lvaro Tafur.
Naciones Unidas. Informe de la Relatora Especial sobre la violencia contra la

mujer, sus causas y consecuencias, Sra.
Radhika Coomaraswamy, presentado
de conformidad con la Resolucin
2001/49 de la Comisin de Derechos
Humanos. Misin Colombia, 1 al 7 de
noviembre de 2001. E/CN.4/2002/83/
Add.3:
a. Las mujeres y los nios que son la
gran mayora de los desplazados
internos deben recibir asistencia
adecuada;
b. en todos los aspectos de los conictos, en especial en su fase ulterior
-concepcin y construccin de
refugios, programas de atencin, y
distribucin de ayuda- los estados
debern contemplar las necesidades especiales de las mujeres y
tener en cuenta sus experiencias
concretas en tiempo de guerra;
El Plan Nacional para la Atencin a la Poblacin Desplazada por la Violencia (Decreto 250
de 2005) recoge en su formulacin un enfoque diferencial de gnero, edad y diversidad.
Su inclusin en tanto principio de poltica es un importante avance. Las mltiples acciones
institucionales en respuesta a la Sentencia T-025 de 2004 y sus autos respectivos (en particular los Autos 177, 178 y 218), as lo conrman.
La Corte Constitucional a travs de su jurisprudencia ha sealado en repetidas ocasiones
la relevancia de la incorporacin de un enfoque diferencial en la poltica pblica de prevencin, proteccin y atencin a la poblacin desplazada.
La Sentencia T-602 de 2003 hace explcita la necesidad de dicha perspectiva: La
atencin a la poblacin desplazada debe basarse en acciones armativas y en enfoques diferenciales sensibles al gnero, la generacin, la etnia, la discapacidad y la opcin sexual1.
En este pronunciamiento la Corte ordena acciones armativas para la atencin a
minoras tnicas, y a grupos tradicionalmente marginados, ya que no puede obviarse que
Colombia es un pas pluritnico y multicultural, y que buena parte de la poblacin desplazada
pertenece a los distintos grupos tnicos, as como tampoco puede olvidarse que dentro de
la poblacin afectada, un gran porcentaje son mujeres, y bien es sabido que stas padecen
todava una fuerte discriminacin en las reas rurales y en las zonas urbanas marginales2.
En sentido anlogo, la Sentencia T-721 de 2003 precisa la necesidad de la incorporacin del enfoque de gnero para orientar la atencin a la poblacin desplazada3. En
particular subraya: i) el impacto del desplazamiento sobre las mujeres; ii) la obligacin de
los gobiernos de resolver y atender de manera especial los problemas de las mujeres y de los
nios vctimas del desalojo forzado en zonas de conicto Principio rector (3 y 4); iii)
la importancia de observar las recomendaciones de la Relatora Especial sobre la violencia
contra la mujer, Sra. Radhika Coomaraswamy 4, y de la Comisin Interamericana de Derechos
Humanos al Estado colombiano5 relativas a la proteccin y asistencia integral y especial de
las mujeres desplazadas y a la garanta de acceso de las mujeres amenazadas por la violencia
a medidas especiales para proteger su integridad fsica y mental respectivamente.
La Sentencia T-025 de 2004 seal la ausencia de un enfoque diferencial como una de
las falencias sustanciales de la poltica pblica de atencin al desplazamiento forzado, que
237

c. los programas de rehabilitacin

debern considerar el carcter
generalizado de la agresin sexual
y la violacin; as mismo se formularn estrategias y acciones para
resolver las necesidades concretas
de los(as) supervivientes de la
agresin sexual;
d. debern elaborarse programas que
aborden las necesidades especiales
de las mujeres ex combatientes;
e. habr esfuerzos especiales para
garantizar que los intereses de
seguridad y subsistencia de todas
las viudas de la guerra y otras
mujeres jefas de hogar se atiendan
debidamente;
f. deber mejorarse la condicin
jurdica y social de la mujer rural,
en particular entre las poblaciones
desplazadas, con miras a fortalecer
los indicadores de salud, educacin
y calidad de vida.
Para el seguimiento al informe de
la Relatora Especial sobre la violencia contra la mujer, sus causas y
consecuencias, Sra. Radhika Coomaraswamy, ver: Mesa de trabajo Mujer
y conflicto armado. Informe sobre
violencia sociopoltica contra mujeres,
jvenes y nias en Colombia (20022006). Bogot, Colombia. 2006.
5
Informe anual de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos.

1999. Informe de seguimiento al cumplimiento de las recomendaciones de
la CIDH en el Tercer informe sobre la
situacin de los derechos humanos en
Colombia.1999. OEA/Ser.L/V/II.106. 13
de abril de 2000, p. 133. Ver adems
Comisin Interamericana de Derechos
Humanos. 2006. Las mujeres frente a
la violencia y la discriminacin dervivada del conicto armado. OEA/Ser.
L/V/II.67. 18 de octubre de 2006.
CC. Sentencias T-025 de 2004, aparte

6.3.1.1 (v), (f); y T-025 de 2004, aparte
6.3.1.3, (c).
CC. Auto 177 de 2005.

numeral 5.
Ibd., numeral 6.
238
debera ser resuelta para superar el estado de cosas inconstitucional (ECI). En este sentido,
identic6: i) la inexistencia de polticas que faciliten el acceso a la oferta institucional a
los grupos desplazados en situacin de mayor debilidad, tales como mujeres cabeza de
familia, nios o grupos tnicos; ii) la no existencia de programas especiales que respondan
a las especicidades de stos grupos; y iii) la insensibilidad de los sistemas de registro en la
identicacin de las necesidades de estos sectores.
El Auto 177 de 2005, relativo a la coherencia entre las obligaciones de atencin y los
recursos destinados a nivel territorial, en su orden segunda, conmin a las autoridades a
disear, implementar y aplicar una estrategia de promocin y coordinacin de esfuerzos
nacionales y territoriales para realizar una evaluacin de la situacin del compromiso actual
de las entidades territoriales en materia de atencin a la poblacin desplazada, de tal manera
que sea posible conocer de cada entidad territorial [], las especicidades de la poblacin
desplazada en cada una de ellas, prestando particular atencin a los pueblos indgenas, a la
poblacin afro colombiana y a los campesinos que no podran subsistir7.
Simultneamente, el Auto 178 de 2005, relativo al cumplimiento de las rdenes
complejas de los ordinales 2, 3 , 4 , 5 , 6 y 9 de la Sentencia T-025 de 2004, en su
orden dcimo primera, impone a Accin Social (AS) la obligacin de elaborar un programa
de accin para superar las falencias relacionadas con la evaluacin de las medidas adoptadas
para proteger a la poblacin desplazada contra prcticas discriminatorias y garantizar el goce
efectivo del derecho a la igualdad.
En el Auto 218 de 2006 la Corte Constitucional seala falencias persistentes en la
especicidad de la atencin a sujetos de especial proteccin que dicultan la superacin
del estado de cosas inconstitucional (ECI):
si bien se ha demostrado un avance signicativo en el nivel bsico de especicidad
consistente en diferenciar la atencin que se presta a la poblacin desplazada de la
atencin que se presta al resto de la poblacin vulnerable, el criterio de especicidad est
ausente de los informes en tres niveles distintos de igual trascendencia constitucional: a)
en relacin con los sujetos de especial proteccin constitucional que forman parte de
la poblacin desplazada ancianos, nios, mujeres cabeza de familia; b) en relacin
con las diferencias regionales que presenta el conicto; c) en relacin con la condicin
de vctimas del conicto armado que tienen las personas desplazadas8.
El mismo Auto resalta el impacto del desplazamiento sobre los derechos individuales y
colectivos de los pueblos indgenas y las comunidades afro colombianas, en tanto amenaza
para su supervivencia cultural:
El desplazamiento de los grupos indgenas y afro colombianos conlleva una violacin
grave de los derechos constitucionales especcos de los que son titulares, incluyendo
sus derechos colectivos a la integridad cultural y al territorio. Ms an, la relacin de los
grupos tnicos indgenas y afro colombianos con su territorio y los recursos presentes en
l transforma el desplazamiento forzado en una amenaza directa para la supervivencia de
sus culturas []. El Estado est en la obligacin de actuar con particular diligencia para
prevenir y solucionar este problema; pero con base en los informes de cumplimiento
remitidos a la Corte, se observa un notorio vaco en este componente de la poltica de
atencin al desplazamiento .9
captulo 5
10
Informe a la Corte Constitucional de

la Comisin de Seguimiento a la Poltica Pblica para el Desplazamiento.
Octubre 27 de 2006. Consultora para
los Derechos Humanos y el Desplazamiento Forzado (CODHES), Facultad
de Derecho de la Universidad de Los
Andes, Corporacin Viva la Ciudadana y Pastoral Social.
11
CC. Auto 333 de 2006, aparte II, numeral 5.
12
Naciones Unidas. Comisin de Derechos Humanos. Subcomisin de

Promocin y Proteccin de los Derechos Humanos. 53 perodo de
sesiones. Tema 5 del programa provisional. Informe nal presentado por el
Sr. Marc Bossuyt, Relator Especial para
la prevencin de la discriminacin,
de conformidad con la resolucin
1998/5 de la Subcomisin. E/CN.4/
Sub.2/2002/21. 17 de junio de 2002.
En el Auto 333 del 27 de noviembre de 2006 la Corte Constitucional cita las observaciones de la Comisin de Seguimiento a la Poltica Pblica para el Desplazamiento10: Los
enfoques diferenciales aparecen mencionados de forma dispersa en el conjunto de las polticas pblicas y en general se trata de enunciados formales que no se traducen en criterios,
instrumentos, programas especiales, recursos destinados a atender a las mujeres, los nios,
los pueblos afro descendientes e indgenas que son los ms afectados por la violencia del
desplazamiento forzado. Esta heterogeneidad muestra los problemas de base de la poltica,
lo cual se traduce en ausencia de polticas adecuadas a las necesidades de los diferentes
grupos sociales desplazados y en ltima instancia en la reproduccin del estado de cosas
inconstitucional11.
En sntesis, la jurisprudencia constitucional ha reiterado la importancia de atender las
necesidades especcas de diferentes sectores de la poblacin, como desarrollo del derecho
a la igualdad y a la no discriminacin, y como mecanismo para proteger a los sujetos de
especial proteccin constitucional y a la diversidad tnica y cultural del pas reconocida
en la Constitucin Poltica de 1991. Sobre este ltimo aspecto, la Corte ha insistido en la
necesidad de proteger la supervivencia cultural de los pueblos indgenas y las comunidades
afro colombianas.
Por otro lado, en respuesta a las rdenes de la Sentencia T-025 de 2004, se observan
diversas acciones institucionales parciales de orden nacional y regional, entre las que se
destacan la formulacin de polticas sectoriales especcas para grupos poblacionales
desplazados, el diseo de polticas sectoriales para grupos poblacionales, y la formulacin
y ejecucin de algunos programas y proyectos de atencin diferencial en las distintas fases
del desplazamiento.
Es necesario avanzar hacia una formulacin explcita, integral y coherente del enfoque
diferencial en la poltica pblica de desplazamiento desde una perspectiva de derechos. El
desarrollo de la poltica pblica no contiene una nica denicin de enfoque diferencial;
al parecer dentro de cada una de las instituciones y polticas sectoriales no hay consenso al
respecto. Parece persistir la ausencia de claridad y acuerdo sobre el signicado, los contenidos
y los nes del enfoque diferencial de gnero, edad y diversidad, debilidad que se evidencia,
entre otras, en la inexistencia de un lenguaje compartido.
Los problemas de coherencia e integralidad conllevan una visin restrictiva y fragmentada del derecho y de la proteccin integral de todas las personas desplazadas de distintos
contextos socioculturales, en particular de los sujetos de especial proteccin y las personas
en situacin de extrema vulnerabilidad.
La forma en que se concibe la poltica pblica no facilita relacionar el enfoque diferencial
con la proteccin del derecho a la igualdad y a la no discriminacin, impidiendo superar
el ECI y amenazando incluso con provocar efectos discriminatorios ulteriores, resultado
contrario a la bsqueda de la equidad, uno de los principales nes de dicho enfoque.
Como lo reconoce el Relator Especial para la prevencin de la discriminacin, Sr. Marc
Bossuyt, en el Informe nal relativo a la prevencin de la discriminacin12, la inadecuada
aplicacin de esta perspectiva, por improcedentes formas de determinar cules grupos deben
merecer un trato especial, puede dar como resultado formas no deseadas de discriminacin.
Urge entonces desarrollar una reexin sobre el concepto de enfoque diferencial en la
poltica pblica, su polivalencia y sus implicaciones en la actual respuesta institucional, con
el n de avanzar en su reconstruccin desde un enfoque de derechos.
239

13
Informes bimensuales. Autos 176,

177 y 178. Informe comn de cumplimiento a la Corte Constitucional
del 13 de septiembre de 2006. El corte
temporal de anlisis es septiembre 13
de 2006. Sin embargo en algunos casos, para una comprensin integral de
los contextos de impacto, se utilizan
referencias anteriores al proceso de la
Sentencia T-025 de 2004 y posteriores
al Informe comn.
240
En tanto no exista un lenguaje comn basado en un enfoque de derechos, se corre el

riesgo de que el impacto del enfoque diferencial y de los esfuerzos estatales sea asistemtico, de corto aliento y de difcil medicin. Particularmente, la poltica pblica podra ser
contradictoria, atomizada y producto de la sumatoria de acciones parciales que no responden
necesariamente a un enfoque integral de derechos, y a una identicacin sistemtica de los
vacos y riesgos de proteccin de la poblacin desplazada.
De continuar con esta prctica, podran fortalecerse la incomunicacin y la falta coordinacin en la respuesta institucional, lo cual no permitira avanzar sistemticamente y de
manera progresiva y decidida hacia la superacin del ECI. Al parecer, existe una tensin
en la que responder a la Corte Constitucional se sobrepone al objetivo de encontrar una
solucin centrada en los sujetos (individuales y colectivos) y en sus necesidades especcas,
de acuerdo con el impacto diferencial del desplazamiento en sus vidas.
En la base del problema no est slo un desencuentro de una o varias deniciones restrictivas y no coincidentes que no permiten una proteccin integral de los sujetos de manera
coordinada y coherente; de fondo, persiste el desconocimiento de la verdadera magnitud
del impacto del desplazamiento sobre cada una de las personas, familias y comunidades, y
de la totalidad de los derechos individuales y colectivos vulnerados vistos de manera integral
e interdependiente.
Darle contenido al enfoque diferencial implica identicar y evaluar los elementos
conceptuales que soportan las deniciones y acciones existentes, as como reconstruir una
denicin que se ajuste a las necesidades y los derechos de la poblacin desplazada, con
un claro reconocimiento de los estndares nacionales e internacionales aplicables en todas
las fases del desplazamiento.
Este captulo busca plantear reexiones sobre la actual comprensin del enfoque diferencial de gnero, edad y diversidad, y las consecuencias que dicha interpretacin tiene sobre la
proteccin de los derechos de la poblacin desplazada. A partir de all, propone parmetros
de derecho para la reconstruccin y evaluacin de la poltica pblica que permitan avanzar
y superar el ECI.
Como insumos del anlisis se tuvieron en cuenta los informes a la Corte Constitucional del conjunto de las instituciones del Estado pertenecientes al Sistema Nacional de
Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia (SNAIPD)13, normativas y
jurisprudencia pertinentes, y estudios de organizaciones no gubernamentales (ONG) y del
sector acadmico.
El documento est estructurado en cinco secciones: i) anlisis general del enfoque
diferencial; ii) enfoque diferencial de gnero; iii) enfoque diferencial de diversidad (con
nfasis en discapacidad y etnias-pueblos indgenas y comunidades afro colombianas); iv)
enfoque diferencial de edad; y v) conclusiones y recomendaciones.
Cada una de las unidades se desarrolla a partir de cuatro preguntas gua: i) qu es y
cmo se ha entendido el enfoque diferencial en general y cada una de sus manifestaciones
gnero, edad y diversidad?; ii) cul es el n del enfoque diferencial?; iii) con qu
medios se alcanza este n?; y iv) existe enfoque diferencial en la poltica pblica de gnero,
edad y diversidad?
Si bien el desarrollo de los primeros cuatro apartados genera particularidades, el anlisis
en general busca ordenarse a partir de: i) una introduccin; ii) la revisin del contenido del
enfoque en el Plan Nacional de Atencin para la Poblacin Desplazada por la Violencia
captulo 5
(Decreto 250 de 2005); iii) la identicacin y valoracin de las respuestas institucionales;

y iv) los parmetros propuestos por el ACNUR para la evaluacin y la reelaboracin de la
poltica14.
Conforme a la orientacin de este Balance, la reexin se realiza a partir del principio
de coherencia que ha venido acuando la Corte Constitucional, segn el cual puede entenderse que la poltica pblica debe ajustarse a la relacin entre el n del Estado en el sector
correspondiente, y los medios y mecanismos que establece para cumplirlo. En este caso,
se revisa si el medio, la poltica, es coherente con el n estatal, a saber, garantizar el derecho
a la igualdad y a la no discriminacin15.
14
A excepcin de los parmetros de

gnero, los cuales resultan de la actualizacin de aquellos presentados
en el Balance de la poltica pblica
Colombia agosto 2002- agosto 2004, los
parmetros de discapacidad, etnia y
edad son desarrollos nuevos.
15
Este captulo ha contado con la

colaboracin y los comentarios de
Donny Meertens, Asesora Regional
del programa Paz y seguridad de
UNIFEM, regin Andina, Ocina en
Colombia.
241

EL ENFOQUE DIFERENCIAL Y SU RELACIN CON LOS DERECHOS

A LA IGUALDAD, A LA NO DISCRIMINACIN Y A LA DIGNIDAD E
INTEGRIDAD FSICA, MORAL Y PSICOLGICA
El enfoque diferencial y los Principios Rectores
Los Principios rectores, PR, establecen los fundamentos del enfoque diferencial en la poltica pblica de atencin a la poblacin desplazada. A pesar de no hablar explcitamente de
ste, los PR instalan la relacin del enfoque diferencial con el derecho a la igualdad y a la
no discriminacin.
En el PR 1.1 se lee: los desplazados internos disfrutarn en condiciones de igualdad de
los mismos derechos y libertades que el derecho internacional y el derecho interno reconocen
a los dems habitantes del pas. No sern objeto de discriminacin alguna en el disfrute de
sus derechos y libertades por el mero hecho de ser desplazados internos.
El PR 4.1 reza: estos principios se aplicarn sin distincin alguna de raza, color, sexo,
idioma, religin o creencia, opinin poltica o de cualquier otra ndole; origen nacional, tnico
o social, condicin jurdica o social, edad, discapacidad, posicin econmica, nacimiento o
cualquier otro criterio similar.
En particular, el PR 4.2 y el PR 19.1 destacan el derecho a la proteccin y asistencia
especial de personas desplazadas que por su condicin requieren de un tratamiento que
tenga en cuenta sus necesidades especiales: ciertos desplazados internos, como los nios,
especialmente los menores no acompaados, las mujeres embarazadas, madres con hijos
pequeos, las mujeres cabeza de familia, las personas con discapacidades y las personas
de edad, tendrn derecho a la proteccin y asistencia requeridas por su condicin y a un
tratamiento que tenga en cuenta sus necesidades especiales16. El PR 19 enfatiza la atencin
y cuidados mdicos con mxima celeridad de enfermos, heridos o personas que sufran
discapacidades.
El PR 9 enfatiza el papel del Estado como garante de la atencin diferencial desde una
perspectiva tnica: los estados tienen la obligacin especca de tomar medidas de proteccin contra los desplazamientos de pueblos indgenas, minoras tnicas, campesinos, pastores
y otros grupos que tienen dependencia especial a su tierra o apego particular a la misma.
Los PR establecen as mismo de manera directa la correlacin del enfoque diferencial
con el derecho a la dignidad y a la integridad fsica, mental o moral, en particular con el
derecho a ser protegido contra tratos crueles, violencia sexual y por motivos de gnero,
esclavitud, trabajo y reclutamiento forzado de nios:
Todo ser humano tiene derecho a la dignidad y a la integridad fsica, mental o moral.
(PR 11.1)
Con independencia a que haya sido o no limitada su libertad, los desplazados internos
sern protegidos en particular contra: i) la violacin, la mutilacin, la tortura, las penas
o tratos crueles, inhumanos o degradantes y otros ultrajes a su dignidad personal, como
los actos de violencia contra la mujer, la prostitucin forzada o cualquier otra forma de
ataque a la libertad sexual; ii) la esclavitud o cualquier otra forma contempornea de
esclavitud, como la entrega en matrimonio a ttulo oneroso, la explotacin sexual o el
trabajo forzado de los nios; y iii) los actos de violencia destinados a sembrar el terror
entre los desplazados internos. (PR 11.2)
242
captulo 5
Los desplazados internos disfrutarn de proteccin contra las prcticas discriminatorias

de alistamiento en fuerzas o grupos armados como resultado de su desplazamiento.
En particular, se prohibirn en toda circunstancia las prcticas crueles, inhumanas o
degradantes que obliguen a los desplazados a alistarse o castiguen a quienes no lo
hagan. (PR 13.2)
Los PR subrayan adems la importancia de promover el acceso de las mujeres en forma

equitativa a la toma de decisiones, a la participacin y a la organizacin en el marco de la
atencin del desplazamiento forzado, garantizando:
i) el derecho a la participacin, en particular de las mujeres, en la planicacin y gestin
de su reasentamiento (PR 7.3);
ii) el derecho a la participacin de la mujer en la planicacin y en la distribucin de
alimentos esenciales y suministros bsicos (PR 18.3);
iii) la satisfaccin de las necesidades sanitarias de las mujeres desplazadas, tales como
acceso a los servicios de atencin mdica [], en particular los servicios de salud
sexual y reproductiva, y el asesoramiento adecuado a las vctimas de abusos sexuales y
de otra ndole (PR 19.2);
iv) la igualdad de derechos de mujeres y hombres para obtener los documentos necesarios
que acrediten su situacin y que se expidan a su propio nombre (PR 20);
v) la proteccin a la propiedad y posesiones de los desplazados(as) internos(as) en toda
circunstancia (PR 21. 2);
vi) el derecho a educacin gratuita y obligatoria primaria privilegiando el acceso a mujeres
y nias (PR 23.3).
El enfoque diferencial y el derecho a la igualdad y a la no discriminacin:

unicando conceptos
16

Colombia agosto 2002- agosto 2004.
Bogot, diciembre de 2004, p. 24.
La aplicacin de un enfoque diferencial de gnero, edad y diversidad no es una construccin

caprichosa del derecho. Es la respuesta a un principio de justicia y equidad frente a una
realidad que establece de facto diferencias que deben ser reconocidas. Es, al mismo tiempo,
la reivindicacin de los derechos alcanzada por un sinnmero de movimientos sociales y
reconocida como aspiracin comn de los estados, plasmada en instrumentos internacionales. Es, en consecuencia, un conjunto de obligaciones estatales establecidas en el marco
nacional e internacional de proteccin a los desplazados(as) internos(as) y una respuesta a
la garanta efectiva del goce del derecho a la igualdad y a la no discriminacin.
El enfoque diferencial de gnero, edad y diversidad es ante todo un enfoque de derechos. Esto es, una perspectiva que se estructura a partir del reconocimiento de la poltica
pblica como instrumento para la realizacin de los derechos de la poblacin internamente
desplazada, derechos que constituyen el correlato de las obligaciones del Estado16.
La denicin de enfoque diferencial planteada por Donny Meertens establece un marco
claro de su alcance en cuanto
mtodo de anlisis que toma en cuenta las diversidades e inequidades en nuestra realidad
con el propsito de brindar una adecuada atencin y proteccin de los derechos [].
Parte de los principios bsicos del libre ejercicio de los derechos, de la equidad y del
243

reconocimiento de las diferencias entre los grupos poblacionales. Emplea un anlisis de la

realidad que pretende [en particular] hacer visibles las diferentes formas de discriminacin
contra aquellas poblaciones consideradas diferentes y dene las discriminaciones ms
relevantes en el contexto de la crisis humanitaria y del desplazamiento17.
17
Meertens, Donny. Encrucijadas urbanas. Poblacin desplazada en Bogot

y Soacha: Una mirada diferenciada
por gnero, edad y etnia. ACNUR.
Mayo de 2002, p. 8. Dos (2) elementos
componen la denicin de Meertens:
i) reconocimiento de la diferencia y ii)
alcance de la igualdad.
18
UNHCR. Accountability Framework

for Age, Gender and Diversity Mainstreaming and Targeted Action to
Promote the Rights of Discriminated
Groups. 2006. Documento interno.
19
Ibd.
20
ACNUR. Balence de la poltica pblica

agosto 2002 - agosto 2004, p.103.
21

Sub.2/2002/21. 17 de junio de 2002.
Prrafo 6.
22
Ibd. Prr. 8.
244
En el marco de la atencin a la poblacin desplazada por la violencia, el enfoque diferencial debe tener como objetivo la identicacin de: i) el impacto diferencial del desplazamiento
y la profundizacin de las desigualdades histricas sobre hombres y mujeres de distintas
edades, capacidades y contextos socioculturales18; y ii) la generacin de nuevas discriminaciones que crean nuevas desigualdades.
En particular, el enfoque diferencial es especialmente relevante en la medida en que
permite adems visibilizar las vulnerabilidades y vulneraciones especcas de grupos e
individuos, las cuales propician condiciones inequitativas, que deben ser identicadas y
transformadas priorizando acciones encaminadas a la proteccin y restauracin del derecho
a la igualdad y la realizacin efectiva e integral de los derechos civiles, polticos, econmicos,
sociales, culturales, colectivos y del medio ambiente conculcados.
Su aplicacin en la poltica pblica se dirige a la adopcin de medidas encaminadas a la
proteccin y garanta del derecho a la igualdad y a la no discriminacin, sobre el que reposa el
derecho a la dignidad, en tanto principio fundamental y punto de partida para el desarrollo de
los dems principios constitucionales. Este derecho establece que personas en situaciones
anlogas deben ser tratadas de forma igual; aquellas en situaciones distintas deben tratarse
de manera distinta en forma proporcional a dicha diferencia19. En este sentido, reconoce
el principio de justicia tendiente a compensar desventajas histricas y objetivas.
El mismo derecho obliga a los estados a tomar medidas armativas para garantizar el
goce efectivo de los derechos de la poblacin internamente desplazada y, dentro de ella,
especialmente a favor de los grupos vulnerables20. Esto es, aquellos afectados por al menos
alguna de estas condiciones: i) inequidades estructurales; ii) mayor exposicin al riesgo; o
iii) imposibilidad de proveerse por s mismos.
El enfoque diferencial en la poltica pblica de prevencin, proteccin y atencin al
desplazamiento forzado, implica reconocer, garantizar y dar respuesta adecuada a los derechos, necesidades y problemticas propias de los distintos grupos de poblacin afectados por
el desplazamiento, como instrumento para abordar y superar adecuadamente la desigualdad.
Esto es, no slo identicar y monitorear los vacos de proteccin de las mujeres y los hombres
de distintas edades, las nias, los nios, los jvenes, los(as) adultos(as) mayores y las personas
con discapacidad de distintos contextos socioculturales, sino desarrollar herramientas que
permitan avanzar hacia la igualdad.
Las acciones armativas o positivas son las herramientas de mayor alcance de una
poltica pblica sensible al enfoque diferencial. De acuerdo con el Relator Especial para
la prevencin de la discriminacin, Sr. Marc Bossuyt, la accin armativa es un conjunto
coherente de medidas de carcter temporal dirigidas especcamente a remediar la situacin
de los miembros del grupo, que estn destinadas a uno o varios aspectos de su vida social
para alcanzar la igualdad efectiva21. La accin armativa se orienta a un grupo determinado,
compuesto por personas que comparten una caracterstica comn en la que est basada su
pertenencia al grupo y se encuentran en situacin de desventaja22:
Las acciones positivas consisten en el establecimiento de medidas temporales de
captulo 5
compensacin, con el n de lograr la igualdad de oportunidades en la prctica.

Pretenden corregir aquellas situaciones en que a pesar de la igualdad formal desde el
sistema legal, permanecen discriminaciones o exclusiones como resultado de prcticas
o hbitos sociales discriminatorios. La accin positiva formaliza, en trminos legales,
las medidas de promocin, focalizacin o priorizacin tomadas a favor de un grupo
poblacional determinado23.
23
Meertens, Donny. UNIFEM. Tierra,

derechos y gnero. Leyes, polticas y
prcticas en contextos de guerra y
paz. Informe nal de la Consultora
sobre derechos de las mujeres a la
tierra -programa de Paz y seguridadColombia, noviembre de 2005.
24
Meertens, Donny. ACNUR. Transverzalizacin de gnero desde un enfoque

diferencial. Experiencias, lecciones y
recomendaciones. Bogot, abril de
2004, p.13.
Su implementacin supone: i) generar condiciones reales de igualdad para todos los

actores en juego; ii) reconocer las prcticas discriminatorias frente a ciertos grupos sociales;
iii) admitir que en condiciones desiguales las reglas neutrales generan desigualdades entre
los actores; y iv) tener en cuenta la temporalidad de las acciones armativas, esto es, reconocer que stas concluyen cuando hay igualdad de resultados; en el caso de la poblacin
desplazada, cuando se alcanza el restablecimiento integral de sus derechos24.
Desde esta perspectiva, el diseo y la aplicacin del enfoque diferencial en la poltica
pblica es un proceso complejo e integral que atiende necesidades diferenciales y desigualdades en la realizacin de los derechos, y por lo tanto implica acciones multisectoriales
coordinadas. stas requieren el diseo de mecanismos que permitan al menos:
i) identicar los impactos diferenciales del desplazamiento en las mujeres y los hombres
de distintas edades, las nias, los nios, los jvenes, los(as) adultos(as) mayores y las
personas con discapacidad de distintos contextos socioculturales;
ii) identicar las vulnerabilidades y necesidades especiales de cada uno de los individuos;
iii) reconocer y caracterizar antes y durante el desplazamiento las desigualdades por razones
de gnero, edad, discapacidad, origen tnico y opcin sexual;
iv) garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso a los recursos, los bienes y los
servicios del Estado;
v) promover el acceso y participacin equitativa de hombres y mujeres de distintas
edades, capacidades y contextos socioculturales, en el anlisis, la toma de decisiones y
la construccin de las soluciones al problema del desplazamiento;
vi) eliminar los estereotipos culturales que obstaculicen el libre ejercicio de los derechos
y la inclusin social;
vii) planear y ejecutar acciones armativas de corto, mediano y largo plazo con base
en una caracterizacin sistemtica que permita identicar necesidades especcas,
vulnerabilidades y vulneraciones, como insumo para la priorizacin de la atencin y el
restablecimiento progresivo e integral de los derechos;
viii) fortalecer por medio de las acciones armativas la autonoma de las personas, con
particular nfasis en aquellas que pertenecen a los grupos tradicionalmente subordinados,
y mitigar las condiciones de desigualdad;
ix) planear presupuestos sensibles a las diferencias de gnero, edad, etnia, discapacidad y
opcin sexual, que apliquen acciones armativas.
Como se observa, el enfoque diferencial trasciende el desarrollo de acciones armativas.
stas son una herramienta temporal que debe estar basada en la caracterizacin sistemtica
de los riesgos de proteccin, las vulneraciones de derechos, las posibles inequidades y las
actuaciones discriminatorias que se puedan presentar por desconocimiento de la diversidad. Las acciones armativas buscan garantizar la igualdad. En la prctica, en ocasiones
el diseador de poltica termina confundiendo estos dos conceptos, situacin que pareciera
presentarse en la poltica pblica de desplazamiento forzado en Colombia.
245

EL ENFOQUE DIFERENCIAL EN LA POLTICA PBLICA:

LA TORRE DE BABEL
Decreto 250: Plan Nacional para la Atencin Integral a la Poblacin Desplazada
por la Violencia.
El Decreto 250 de 2005 por el cual se expide el Plan Nacional de Atencin para la Poblacin
Desplazada por la Violencia y se dictan otras disposiciones, establece entre sus principios
orientadores el enfoque diferencial en trminos de gnero, edad y etnia. Sin embargo, no
hace explcito el n de dicho enfoque y no dene especcamente cada uno de sus trminos,
lo que deber entenderse por ellos o cmo se relacionan.
De la lectura del decreto pueden extraerse al menos cuatro aproximaciones distintas de
enfoque diferencial, no necesariamente excluyentes:
1) Enfoque diferencial entendido como el mecanismo para considerar las caractersticas
de la poblacin en la formulacin y el desarrollo de actividades.
Como principio rector del Plan Nacional se erige el enfoque diferencial, orientado a la
formulacin y el desarrollo de las actividades, para lo cual se tendrn en consideracin
las caractersticas de la poblacin sujeto o grupos involucrados en la atencin, en trminos
de gnero, edad y etnia, as como sus patrones socioculturales. Lo anterior permitir
reconocer y promover ofertas institucionales acordes a los intereses de desarrollo de
los grupos e individuos afectados.
Si bien la aproximacin es adecuada, no se especica posteriormente en el desarrollo
del Plan la manera en que se entienden ni cules son las caractersticas de gnero, edad
y etnia a las que se hace referencia. Tampoco se aclara bajo qu criterios se debe realizar
tal caracterizacin.
2) Enfoque diferencial entendido como accin armativa a grupos vulnerables.
En diferentes apartes el Plan, se presenta la necesidad de reconocer las vulnerabilidades
especcas sin establecer una relacin entre el enfoque diferencial y la identicacin de
las mismas:
A. En el principio rector del enfoque humanitario: La atencin a la poblacin desplazada se brindar de manera solidaria en atencin a las necesidades de riesgo o grado
de vulnerabilidad de los afectados, con el n de brindar soporte humanitario, trato
respetuoso o imparcial, asegurando condiciones de dignidad e integridad fsica,
psicolgica y moral de la familia.
B. En atencin humanitaria de emergencia (AHE): Apoyo nutricional en el perodo
de la emergencia mediante suministro de complementos alimentarios a individuos
y hogares incluidos en el Registro nico de Poblacin Desplazada cuyos miembros
se encuentran en condiciones que se consideran vulnerables nutricionalmente tales
como los(as) adultos(as) mayores, mujeres gestantes, madres lactantes y menores
de 5 aos.
As mismo, el decreto plantea la atencin a individuos y hogares en situacin
o riesgo de inseguridad alimentaria y con necesidades de alojamiento transitorio.
Incluye a su vez acciones orientadas a la provisin de asistencia alimentaria y apoyo
para alojamiento temporal de individuos y hogares que, despus de la prestacin
de la atencin humanitaria de emergencia, continan en una situacin que pueda
246
captulo 5
afectar su seguridad alimentaria segn la previa valoracin de sus necesidades.

Las actividades que se enuncian son: i) apoyo alimentario mediante cocinas comunitarias a los grupos vulnerables de la poblacin desplazada; ii) recuperacin nutricional de los nios y las nias menores de seis aos en riesgo o con algn grado
de desnutricin; iii) suministro de desayuno infantil a nios y nias menores de
7 aos; y iv) asistencia alimentaria y auxilio para el alojamiento temporal a individuos y hogares que se encuentran en situacin de urgencia extraordinaria o cuyos
miembros presentan situaciones particulares de vulnerabilidad.
A pesar de priorizar la atencin de sujetos de especial proteccin constitucional,
como los(as) adultos(as) mayores, las mujeres gestantes, las madres lactantes y los
nios y las nias menores de 5 aos, esta aproximacin al reconocimiento de la
vulnerabilidad de ciertas personas y grupos corre el riesgo de restringir el alcance
y la importancia de: i) la caracterizacin sistemtica del impacto diferencial del
desplazamiento; ii) la identicacin y priorizacin de acciones que busquen garantizar la equidad en la atencin en todas las fases del desplazamiento y desde una
perspectiva integral de derechos; y iii) la caracterizacin de las vulnerabilidades,
vulneraciones y los riesgos de proteccin mas all de los problemas nutricionales
y de alojamiento transitorio.
C. Como sptimo objetivo el Plan Nacional plantea: brindar atencin especial a las
mujeres y nios, preferencialmente a las viudas, mujeres cabeza de familia y hurfanos.
D. El objetivo octavo establece la obligacin de garantizar atencin especial a las
comunidades negras e indgenas sometidas al desplazamiento en correspondencia
con sus usos y costumbres, y propiciando el retorno a sus territorios.
E. En la fase de estabilizacin socioeconmica se contempla la promocin de programas
de seguridad alimentaria: apoyo alimentario a los menores desplazados en edad
escolar que contribuya a mantener y mejorar los niveles nutricionales. As mismo,
el acceso a tierras a favor de las comunidades negras e indgenas, en particular la
constitucin, ampliacin y saneamiento de los territorios tnicos.
Como se observa, en los literales C, D, y E se est previendo la accin armativa a partir
de la denicin constitucional de sujetos de especial proteccin.
Esta formulacin del contenido de la atencin a algunas personas en situacin de
vulnerabilidad y per se a sujetos de especial proteccin constitucional, no es necesariamente
integral y podra no coincidir con el resultado de una identicacin sistemtica de las
vulnerabilidades y las necesidades y derechos de estos sujetos. En consecuencia, se corre el
riesgo de dejar por fuera a personas que requieren especial atencin. Una aproximacin de
la poltica como esta, principalmente basada en estereotipos, puede propiciar la atomizacin
de las respuestas, ser parcial frente al objetivo de obtener integralidad y a largo plazo generar
acciones discriminatorias.
3) Enfoque diferencial entendido como acceso preferencial de algunos sectores de la
poblacin a programas para la proteccin de la familia.
La fase de estabilizacin socioeconmica enfatiza la atencin al bienestar de la familia
con acciones tendientes a:
247

25
Fundacin Dos Mundos y ACNUR.

Jornada de trabajo para la discusin
conceptual del enfoque diferencial en
la poltica pblica de desplazamiento
en Colombia. Enero de 2007.
248
i) promover el ingreso regular de las nias y los nios, madres lactantes y gestantes
desplazadas en programas que se establezcan para tal efecto;
ii) brindar atencin especial a nios y nias desplazados(as) en situacin de discapacidad, abandono u orfandad mediante su ingreso a programas establecidos para tal
efecto;
iii) promover atencin especial a nias y nios desplazados(as) abandonados(as) y/o
en peligro mediante su ingreso a programas establecidos;
iv) propiciar la inclusin de los(as) adultos(as) mayores desplazados(as) que lo
requieran en programas que el Estado establezca para atender sus necesidades;
v) fomentar la participacin y vinculacin de los nios y las nias desplazados(as) en
los programas de formacin musical, artstica y otros que contribuyan a su desarrollo
psicosocial y valorativo.
Estas acciones buscan mejorar las condiciones de bienestar de las familias beneciarias
y en esta medida contribuir al goce efectivo de sus derechos. Sin embargo, frente al
conjunto de la poblacin desplazada pueden dejar sin atencin a sectores que igualmente
requeriran una respuesta especial, dado que no parten de un diagnstico que permita
priorizar algunos campos de accin y grupos de poblacin, sin el cual es muy difcil
progresar sistemticamente hacia el n: alcanzar la igualdad.
Adicionalmente, teniendo en cuenta la complejidad de los impactos psicosociales
del desplazamiento, y que la atencin durante la fase de emergencia es importante
pero no suciente para dar una adecuada respuesta a las necesidades emocionales a
nivel individual, familiar y colectivo, se recomienda considerar, como un elemento
fundamental del bienestar, el acceso a programas de acompaamiento psicosocial
tendientes a la superacin de los efectos emocionales de los hechos violentos que
generaron el desplazamiento y que exceden las acciones relacionadas con formacin
musical y artstica, planteadas en el numeral v. As mismo se sugiere considerar el impacto
emocional diferenciado por razones de gnero, causado antes, durante y despus del
desplazamiento forzado25.
Al parecer, esto sera el resultado de plantear la poltica a partir de los programas
existentes y no de desarrollar programas con base en las necesidades y las vulnerabilidades
y derechos de la poblacin, que es la lgica de formulacin de los planes nacionales de
accin, como se reeja en el Decreto 173 de 1998 y en el actual Plan Nacional.
4) Enfoque diferencial entendido como enfoque poblacional.
En la fase de atencin humanitaria de emergencia (AHE) las lneas que desarrollan esta
perspectiva son las siguientes: i) asistencia humanitaria en situaciones de emergencia
a individuos y hogares desplazados, con enfoque poblacional de gnero, etnia y edad
(Decreto 250 de 2005. Artculo 2, numeral 5.2.1); ii) apoyo psicosocial, segn
caractersticas poblacionales de gnero, edad y etnia, tendiente al acompaamiento e
intervencin personal, familiar y comunitaria para la atenuacin de los efectos derivados
del desplazamiento, en procura de contribuir al manejo de la crisis psicosocial, el
restablecimiento del equilibrio emocional y el fortalecimiento de la cohesin familiar
(Decreto 250 de 2005. Artculo 2, numeral 5.2.1.2. B. 1).
Si bien la consideracin de las caractersticas de la poblacin desplazada y sus
necesidades es fundamental para la efectiva proteccin y el restablecimiento de los
derechos en condiciones de igualdad, tal como lo seala el Plan Nacional, es necesario
captulo 5
desarrollar esta perspectiva de manera integral bajo un enfoque de derechos en todas

las fases del desplazamiento.
Dado que cada una de las anteriores aproximaciones en s misma y de manera individual
aporta elementos para la construccin de un enfoque diferencial, sera conveniente una
revisin que permita articularlas y traducirlas en acciones concretas en cada una de las
diferentes etapas de la atencin a la poblacin desplazada, con el propsito de construir
una visin integral del enfoque diferencial.
Este ejercicio de integracin permitira la aplicacin de un enfoque diferencial con
correlatos precisos e integrales en: i) la recoleccin de la informacin; ii) el anlisis
de vulnerabilidades y de necesidades de proteccin; iii) la participacin y la toma de
decisiones; iv) el acceso y control de recursos, servicios e informacin; v) la distribucin
de los benecios; y vi) el anlisis del impacto de las acciones y los proyectos.
La ausencia de sistemas de informacin sensibles a los objetivos del enfoque diferencial
y la poca claridad acerca de las necesidades especcas y vulnerabilidades de cada
individuo o sector social, inciden negativamente en la eficacia de la seleccin y
priorizacin de acciones tendientes al resarcimiento efectivo de los derechos vulnerados,
y a la mitigacin de la inequidad y la discriminacin.
La inexistencia de un sistema de indicadores integral de derecho que d cuenta de la
realizacin de los derechos de cada una de las personas desde las particularidades de
los contextos socioculturales, diculta a su vez la reorientacin y medicin de los logros
de las acciones de la poltica pblica y la superacin del ECI.
El enfoque diferencial de gnero en la poltica pblica

El n del enfoque diferencial de gnero
26
Fondo de Desarrollo de las Naciones

Unidas para la Mujer UNIFEM regin Andina. CEDAW en 10 minutos.
Bogot, marzo de 2006, p. 5.
27
Meertens, Donny. ACNUR. Consultora transverzalizacin de gnero desde

un enfoque diferencial. Bogot, abril
de 2004, p.10.
28

paz.
29
Corporacin Opcin Legal; ACNUR;

Agencia Espaola para la Cooperacin Internacional. Llave Maestra.
Herramienta para la Equidad. Bogot,
2006, pp. 54-55.
El enfoque diferencial de gnero privilegia el gnero como principio que estructura

todas las relaciones sociales en todas las sociedades y atraviesa las categoras de edad,
discapacidad y etnia.
El gnero es el conjunto de caractersticas, roles, actitudes, valores y smbolos que
conforman el deber ser de cada hombre y de cada mujer, impuestos dicotmicamente a
cada sexo mediante el proceso de socializacin. Ser mujer u hombre es una condicin social
y cultural construida histricamente26. Se articula con el enfoque de derechos al develar
que las diferencias se constituyen en la prctica en oportunidades desiguales para la plena
realizacin de los mismos27.
El gnero como categora de anlisis remite a un principio estructurante de las relaciones
sociales que se maniesta en dos sentidos: como una construccin cultural (identidades,
roles, valores, normas de comportamiento) a partir de la diferencia sexual biolgica, y como
una relacin social asimtrica entre hombres y mujeres28.
La equidad de gnero se reere a la justicia en el tratamiento de hombres y mujeres, segn
sus caractersticas respectivas en trminos de derechos, benecios, obligaciones y oportunidades. Promover la equidad de gnero es una va indispensable en el fortalecimiento del
marco de proteccin de los derechos de la poblacin en situacin de desplazamiento29.
La equidad de gnero en el contexto del desplazamiento forzado supone al menos: i) la
igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres; ii) el reconocimiento proactivo de las
249

diferencias y del impacto diferenciado del desplazamiento; iii) la proteccin frente a riesgos
propios del gnero, o aquellos generados por el desplazamiento forzado; y iv) la participacin
y el empoderamiento de las mujeres en situacin de desplazamiento30.
El enfoque diferencial de gnero apunta a desarrollar y fortalecer capacidades tanto en
los sujetos como en las instituciones y est estrechamente relacionado con la eliminacin de
la discriminacin por razones de gnero, como qued consignado en la Convencin para
la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer (CEDAW) aprobada
en 1979 por la Asamblea General de las Naciones Unidas.
La Convencin dene as mismo la violencia contra la mujer como una forma de
discriminacin que vulnera sus Derechos humanos, sugiriendo los principios para su
eliminacin:
i) el Principio de igualdad sustantiva: igualdad de oportunidades, acceso a oportunidades
y resultados;
ii) el Principio de no discriminacin: no discriminacin por distincin, exclusin o
restriccin sin importar si es intencional o no;
iii) el Principio de obligacin del Estado: el Estado est obligado legalmente a eliminar todas
las formas de discriminacin contra las mujeres y garantizar la igualdad entre hombres
y mujeres.
30
Ibd.
31
Naciones Unidas. Asamblea General.

61 perodo de sesiones. Estudio
a fondo sobre todas las formas de
violencia contra la mujer. Informe del
Secretario General. A/61/122/Add.1.
Julio 6 de 2006.
32

paz.
250
Recientemente el Estudio a fondo de todas las formas de violencia contra las mujeres
presentado por el Secretario General de las Naciones Unidas, insiste en que la violencia
contra la mujer es una forma de discriminacin mltiple por motivos de gnero y un fenmeno multicausal y multisectorial donde convergen distintos factores de desigualdad, que
requiere una respuesta de poltica pblica holstica desde un enfoque de derechos31.
Como lo ha expresado el Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer
(UNIFEM), la implementacin de un enfoque diferencial de gnero se basa en la generacin
de condiciones de igualdad formal y el reconocimiento de condiciones diferenciales, requisito necesario para el disfrute equitativo de oportunidades a travs de la implementacin
de acciones armativas 32.
El enfoque diferencial desde una perspectiva de gnero, adems de ser un mtodo de
anlisis, es: i) una categora dinmica pues cambia en el proceso de construccin del ser
mismo, obligando en el caso del desplazamiento a sealar la manera en que se transforman
las relaciones de gnero antes y despus del desplazamiento; ii) una herramienta de diseo,
implementacin, monitoreo y evaluacin de las polticas y programas; iii) un instrumento
de visibilizacin de un sistema de signicados que afecta las relaciones entre hombres y
mujeres y que identica roles, valores, normas e identidades en una cultura determinada
en el marco del desplazamiento.
Decreto 250: Plan Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada

El Decreto 250 de 2005 establece como principio rector del Plan, entre otros, el enfoque
diferencial en trminos de gnero. Sin embargo, no dene de manera explcita lo que se
deber entender por ste, ni el n del mismo.
Una lectura analtica del decreto permite inferir las deniciones implcitas de enfoque
diferencial de gnero y las relaciones que se tejen entre ellas para aproximarse a una identicacin de la manera en que ste se aborda.
captulo 5
1) Enfoque diferencial entendido como el mecanismo para considerar las caractersticas

de la poblacin en trminos de gnero.
Desde esta acepcin se tiende a reconocer y promover ofertas institucionales acordes
a los intereses de desarrollo de los grupos e individuos afectados. Esta denicin
no explicita qu es el gnero ni las caractersticas de gnero, que en virtud de las
condiciones estructurales del sistema social dan forma a las vulnerabilidades que
generan condiciones de desigualdad en el resarcimiento de los derechos vulnerados
2) Enfoque diferencial de gnero entendido como accin armativa para individuos y
hogares preestablecidos por sus condiciones de vulnerabilidad.
Desde esta perspectiva, se identica a las mujeres gestantes y a las madres lactantes
como miembros de la familia que se encuentran en condiciones de vulnerabilidad. De
manera coherente, pero insuciente, se contempla brindarles apoyo nutricional durante
la AHE.
En las etapas posteriores las acciones se concentran en la provisin de asistencia
alimentaria y apoyo para alojamiento temporal para aquellos individuos que continan
en situacin de vulnerabilidad; en particular: i) apoyo alimentario mediante cocinas
comunitarias a los grupos vulnerables de la poblacin desplazada y ii) auxilio para el
alojamiento temporal.
De igual manera, las mujeres en tanto sujetos de especial proteccin constitucional
son, bajo este marco, objeto de un trato preferencial en la poltica pblica, que prioriza la
atencin a las viudas, las mujeres cabeza de familia y las madres gestantes y lactantes.
3) Enfoque diferencial entendido como acceso preferencial a programas que permitan
el bienestar de la familia.
En la fase de estabilizacin socioeconmica, la poltica pblica enfatiza la atencin
particular de las nias, madres lactantes y gestantes, mujeres cabeza de familia, las nias
desplazadas en situacin de discapacidad, abandonadas o hurfanas.
Como se observa, la denicin implcita del Decreto 250 relaciona el enfoque
diferencial de gnero con acceso a programas, apoyos puntuales y atencin especial
distinto a acciones armativas para las mujeres desplazadas en tanto poblacin
vulnerable y sujeta de especial proteccin, en particular para las mujeres gestantes, madres
lactantes, viudas y nias en situacin de discapacidad, abandonadas o hurfanas.
Los apoyos que se hacen explcitos son especialmente nutricionales, alimenticios y
de alojamiento temporal durante la AHE y la post emergencia, en el marco de asegurar
el derecho a la dignidad, la integridad fsica, psicolgica y moral de la familia.
Las acciones planteadas durante la estabilizacin socioeconmica desde un enfoque
diferencial de gnero se relacionan con el bienestar de la familia pero no se identican
sectorialmente. Al no partir de un enfoque de derechos, se invisibilizan las desigualdades.
Por lo tanto, para avanzar en una construccin ms comprensiva resultara conveniente
que se identicaran las inequidades existentes y que se tuvieran en cuenta las diferentes
expectativas y derechos de hombres y mujeres frente a sus proyectos de vida, desde una
perspectiva multisectorial e integral de los derechos.
Durante la fase de prevencin no hay referencia explcita a acciones diferenciales
de gnero.
El decreto obliga en trminos de gnero a diferenciar algunas de las acciones que se
251

33

Sub.2/2002/21. 17 de junio de 2002.
Prr. 6.
34

paz.
35
Consejera Presidencial para la Equidad

de la Mujer, ACNUR. Primer borrador
de Directriz de prevencin, atencin y
estabilizacin socioeconmica para la
poblacin desplazada con enfoque de
gnero. Diciembre de 2006, p. 7.
36
Ibd.
37
La Consejera busca a travs de sus actividades la equidad de gnero y la igualdad

de oportunidades entre hombres y mujeres.
La poltica de mujeres constructoras de
paz y desarrollo es un esfuerzo orientado
a las mujeres de ms bajos recursos, entre
ellas las mujeres desplazadas. Parte del
reconocimiento del impacto diferenciado
del desplazamiento sobre las mujeres (alteracin de roles familiares -alta incidencia
en jefatura familiar-, transformacin de los
roles econmicos, efectos psicosociales, y
violencia en razn de genero), estableciendo acciones puntuales para las mujeres
desplazadas: i) perspectiva de gnero para
el anlisis del impacto de la violencia en las
mujeres; ii) capacitacin de funcionarios en
derechos de las mujeres; iii) difusin de DIH
y DDHH para las mujeres; y iv) diseo de
la campaa rsula Iguarn para promover
el retorno de las mujeres desplazadas a sus
lugares de origen.
Se destacan acciones concretas como: i)
el Plan Estratgico para Garantizar una
Defensa Ecaz de los Derechos de la Mujer
2006-2007, el cual busca apoyar a las
mujeres que asumen el rol de proveedoras
desarrollando una estrategia de proteccin
de la mujer contra la discriminacin laboral, con un presupuesto de 5.000 euros,
a ejecutar en 2007 para mujeres rurales
y desplazadas; ii) la capacitacin de 200
hombres y mujeres, 10% de ellos mujeres
desplazadas, en temas de democracia familiar; y iii) la consolidacin de 323 consejos
comunitarios de mujeres, 45 de los cuales
cuentan con participacin de mujeres de
desplazadas.
Sin embargo, a pesar de la importancia que
puedan tener estas acciones, su alcance sigue
siendo muy reducido y posiblemente disperso, pues an no hacen parte de un plan
de accin que identique los principales
vacos de proteccin en trminos de gnero
y oriente una accin multisectorial e insterinstitucional desde un marco integral.
38
CEDAW. Observaciones nales del Comit
para la Eliminacin de la Discriminacin
contra la Mujer: Colombia. 37 perodo de
sesiones. C/COL/CO/6. 15 de enero a 2 de
febrero de 2007, p. 3.
252
dirigen a las mujeres desplazadas, especialmente cuando se trata de nias, mujeres gestantes
y mujeres lactantes, en tanto miembros de familia, en la fases de AHE, post emergencia y
estabilizacin socioeconmica.
Sin embargo, estas acciones no son necesariamente acciones armativas, pues stas no
son un conjunto coherente de medidas de carcter temporal, dirigidas especcamente a
remediar la situacin de los miembros del grupo a que estn destinadas en un aspecto o varios
de su vida social, para alcanzar la igualdad efectiva33 que busca corregir aquellas situaciones
en que, a pesar de la igualdad formal desde el sistema legal, permanecen discriminaciones o
exclusiones como resultado de prcticas o hbitos sociales discriminatorios34.
Para que estas acciones sean efectivamente acciones armativas, sera necesario avanzar
hacia: i) el conocimiento del espectro completo de vulnerabilidades y vulneraciones que
pone en condiciones de desigualdad a las personas desplazadas por razones de gnero; y ii)
el reconocimiento de vulnerabilidades por fuera del mbito familiar y particularmente en
ste, para superar las condiciones de desigualdad a las que estn sujetas las mujeres y que les
impiden el pleno goce de sus derechos fundamentales, econmicos, sociales y culturales.
Es signicativo el avance que puede generar el proceso actual de formulacin de la
Directriz de atencin a la poblacin en situacin de desplazamiento con perspectiva de
gnero por parte de la Consejera Presidencial para la Equidad de la Mujer, entendida como
un acto administrativo35 que pretende visibilizar y afectar el sistema de signicados que
conguran la comprensin que [] las entidades del SNAIPD tienen de sus propios roles
y de las actividades que desempean en el tema del desplazamiento en su relacin con el
gnero36.
Es denitivo el papel que la Consejera Presidencial para la Equidad de la Mujer pueda
jugar en la incorporacin de un enfoque diferencial de gnero en la poltica pblica de
atencin a la poblacin desplazada, en tanto entidad rectora de las polticas dirigidas a las
mujeres y encargada de transversalizar el enfoque de gnero y liderar la poltica de Mujeres
constructoras de paz y desarrollo37. Por ello, es necesario activar el rol de la Consejera en
el SNAIPD y en el Consejo Nacional para la Atencin Integral de la Poblacin Desplazada
por la Violencia (CNAIPD), tal como lo establece la Ley 387 de 1997 (Art. 19. 6).
Sin embargo, tal como lo seal recientemente el Comit para la Eliminacin de la
Discriminacin contra la Mujer es un hecho limitante que la Consejera Presidencial para
la Equidad de la Mujer no tenga capacidad y recursos sucientes para coordinar efectivamente la aplicacin de la estrategia de incorporacin de la perspectiva de gnero en todos
los sectores del Gobierno y, en particular, para coordinar efectivamente la aplicacin de
las polticas y los programas nacionales en los departamentos y los municipios desde una
perspectiva de gnero38.
Es necesario fortalecer la capacidad de la Consejera para difundir y aplicar la Directriz
de atencin a la poblacin en situacin de desplazamiento con perspectiva de gnero en las
instituciones del SNAIPD, a travs del apoyo a la construccin de planes operativos institucionales y el diseo de planes de accin en los departamentos y municipios en el marco de
los planes integrales nicos (PIU).
captulo 5
Respuesta a la Sentencia T-025 de 2004 y Autos 176, 177, 178 y 218 y parmetros
para la construccin y evaluacin del enfoque diferencial de gnero en la poltica
pblica de prevencin, proteccin y atencin al desplazamiento forzado
39

agosto 2002 - agosto 2004, p. 131.
40
Ojeda, Gabriel y Roco Murad. USAID.

Salud sexual y reproductiva en zonas
marginadas. Situacin de las mujeres
desplazadas 2005. Informe Profamilia.
Junio de 2006.
41
Ibd., p. 38.
42
CIDH. Caso Velsquez Rodrguez.

Sentencia del 29 de julio de 1988. Prr.
176.
43
Decreto 2007 de 2000; Ley 70 de

1993.
44
Ley 387 de 1997. Artculo 8; Dec. 2569

de 2000. Art. 32.
45
Dec. 1320 de 1998. Art. 1.
46
Convencin Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia

contra la mujer. Convencin de Belem
do Par. Brasil. 1995. Art. 8.
Prevencin y proteccin
La prevencin y la proteccin se fundan en el derecho a no ser desplazado(a), reconocido por
la legislacin colombiana en el Art. 2.7 de la Ley 387 de 1997. Las acciones en este mbito
de la poltica pblica deben ser consecuentes con: i) la obligacin que tiene el Estado de
garantizar el ejercicio de todos los derechos de los habitantes en el territorio y, en particular,
los derechos a la vida, la integridad personal y la libertad; ii) el principio de distincin o la
prohibicin que tienen los grupos armados de vincular o atacar a la poblacin civil; y iii) el
reconocimiento del desplazamiento como un derecho39.
Los procesos migratorios femeninos responden de manera creciente a la violencia
generada por el conicto armado, y no a razones econmicas y de otra ndole. Segn la
encuesta de Profamilia40, el desplazamiento femenino por causa de la violencia ha aumentado:
durante el 2005 el 46.1% de las mujeres encuestadas arm desplazarse por este motivo,
cifra superior a la arrojada por la misma encuesta en 2001 (37.2%)41.
Las polticas de prevencin deben reconocer las causas diferenciales de la violencia que
produce el desplazamiento de hombres y mujeres, dentro de la lgica misma que presenta
la dinmica del conicto y, en consecuencia, contemplar mecanismos concretos e integrales
que den respuesta a las causas identicadas, con el n de:
i) superar la impunidad mediante el impulso y seguimiento a las investigaciones por el
delito de desplazamiento interno forzado, y en el caso de las mujeres los delitos conexos
generalmente invisibilizados como la violencia sexual42;
ii) claricar los derechos de propiedad colectiva e individual sobre la tierra, al igual
que los derechos de posesin, mediante la consolidacin de procesos de titulacin
colectiva, programas de titulacin de tierras, identicacin de derechos y supervisin
de la enajenacin de predios en zonas de riesgo43. Deben construirse mecanismos que
permitan garantizar el derecho sustantivo de las mujeres a la propiedad y tenencia segura
de la tierra.
iii) garantizar la presencia de las autoridades civiles en los municipios, mantener activos los
comits para la atencin integral a la poblacin internamente desplazada, actualizar sus
planes de accin para la prevencin y la atencin del desplazamiento con perspectiva
de gnero, y contemplar mecanismos para prevenir el desplazamiento de funcionarios
o de personas que cumplen funciones pblicas44;
iv) evaluar el impacto de grandes proyectos sobre el conicto armado y la afectacin
diferencial de la poblacin, y garantizar la transparencia de su identicacin, diseo
y ejecucin, as como la participacin de la comunidad y la concertacin libre con
ella45;
v) garantizar y apoyar el derecho de asociacin y participacin de las comunidades, y en
particular fomentar los procesos organizativos de las mujeres, a travs del reconocimiento
y fortalecimiento de sus procesos comunitarios;
vi) mantener sistemas de prevencin que permitan caracterizar en forma diferencial a la
poblacin, advertir oportunamente los patrones de vulneracin de los derechos y las
causas del desplazamiento, y efectuar seguimiento a las medidas aplicadas46.
253

47
Principio rector (PR) 4; Comit Derechos Humanos, Observacin general

(OG) 18, prr. 10; OG 12.9; Sentencia
T-025 de 2004; Declaracin americana
de los derechos humanos (DADH).
Art. VII; Pacto Internacional de de
Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (PIDESC). Art. 10.2; Protocolo
de San Salvador (PSS). Art. 15.3.a; RGM
24.9, 24.27; Constitucin Poltica (CP).
Art. 43; Ley 82 de 1993. Art. 6; Ley 387
de 1997. Art.10.7.
48
Gobierno Nacional. Informe comn

de cumplimiento a la Corte Constitucional. 13 de septiembre de 2006.
254
Parmetro: Debe existir una poltica pblica de prevencin del desplazamiento coherente con las polticas generales de convivencia y seguridad del Estado, para garantizar el
ejercicio de los derechos a la poblacin, que contemple mecanismos especiales para prevenir
los efectos del conicto armado sobre las mujeres y las nias, y en particular la violencia en
razn del gnero47.
El marco de la poltica pblica de prevencin al desplazamiento forzado plantea cuatro
lneas de accin: i) seguridad; ii) emisin y atencin de los informes de riesgo y alertas
tempranas; iii) proteccin humanitaria y promocin de la convivencia pacca; y iv) fortalecimiento de las condiciones de arraigo48.
Sin embargo, y en coherencia con los planteamientos del Plan Nacional, no hay una
mencin explcita al enfoque de gnero en la fase de prevencin y no existe una conceptualizacin y aproximacin a la prevencin del desplazamiento desde una perspectiva de gnero,
desconociendo factores de riesgo, amenazas, necesidades diferenciales de proteccin, y
respuestas adecuadas para las mujeres desplazadas y en riesgo de desplazamiento, en tanto
sujetos de especial proteccin constitucional.
Si bien se reconoce la dicultad de formular polticas diferenciales en la provisin de
un bien pblico como la seguridad, sera conveniente profundizar sobre causas especcas
de desplazamiento para el caso de las mujeres. A priori, podran identicarse entre otras:
i) violencia sexual y por motivos de gnero en el marco del conicto armado; ii) persecucin como castigo por relaciones sentimentales con integrantes de algn grupo armado;
iii) pertenencia a organizaciones sociales y comunitarias de mujeres; iv) reclutamiento de
mujeres por grupos armados para el cumplimiento de roles tradicionales de gnero dentro
de estas organizaciones (asistencia a enfermos, cocina, lavandera, etc.); v) ausencia de
atencin a la viudez causada por la violencia; y vi) reclutamiento u otro tipo de amenazas
contra sus hijos.
El Informe comn reporta en funcin de la proteccin humanitaria y promocin de
la convivencia pacca el proyecto del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF)
Procesos de formacin y movilizacin para la prevencin de la violencia intrafamiliar y la
promocin de la convivencia, el cual corresponde a una accin institucional para poblacin
vulnerable que cuenta con 45 familias desplazadas beneciaras durante la primera fase y
142 familias durante la segunda.
En la misma perspectiva, la Consejera Presidencial para la Equidad de la Mujer dise
durante el 2006 el programa de Democracia familiar orientado a prevenir la violencia
intrafamiliar, el cual ha beneciado a 200 hombres y mujeres lderes entre los cuales el 10%
pertenece a organizaciones de mujeres en condicin de desplazamiento.
El alcance reportado por las instituciones del SNAIPD en el proceso de la Sentencia
T-025 es limitado y los programas no dan necesariamente un tratamiento especial a la
problemtica en el contexto del desplazamiento, invisibilizando la violencia sexual y por
motivos de gnero en la puesta en marcha de la poltica pblica de prevencin.
Es positivo que en la emisin y atencin de alertas tempranas se haya trabajado en el
diseo de un protocolo diferencial para la poblacin con el n de poner en marcha planes
de seguridad en los lugares donde haya alertas, con la coordinacin del Ministerio del Interior y de las gobernaciones y alcaldas, apoyados por UNIFEM. Esta iniciativa ha logrado
traducirse en indicadores que dan cuenta de los diferentes tipos de violencias.
En sentido anlogo, el Observatorio de Derechos Humanos y Derecho Internacional
captulo 5
49
A manera de ejemplo, en el perodo

comprendido entre enero de 2002 y
junio de 2006, en promedio una mujer
muri diariamente en Colombia a causa de la violencia sociopoltica [] en
el periodo citado, por lo menos 1608
mujeres perdieron la vida a causa de la
violencia sociopoltica. Ver: Mesa de
trabajo Mujer y conicto armado. VI
informe sobre violencia sociopoltica
contra mujeres, jvenes y nias en
Colombia. 2002-2006. Informe de
seguimiento a las recomendaciones
emitidas por la Relatora Especial de
las Naciones Unidas sobre violencia
contra la mujer, sus causas y consecuencias, en su misin a Colombia (1
al 7 de noviembre de 2001). Bogot,
diciembre de 2006, p. 13.
50
Informes de riesgo 027- 05 y n 04606
51
La Liga agrupa alrededor de 300

mujeres desplazadas por la violencia.
ACNUR. El ACNUR preocupado por
destruccin de centro comunitario de
mujeres desplazadas en Colombia. 23
de enero de 2007.
Humanitario de la Vicepresidencia de la Repblica, el programa de Proteccin de lderesDireccin de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia, y el proyecto de
Atencin a comunidades en riesgo de la Vicepresidencia, no incluyen explcitamente en los
informes a la Corte el desarrollo de un anlisis de riesgo con perspectiva de gnero y el diseo
de acciones correspondientes a tal enfoque. As mismo, el Plan Operativo de Prevencin
al Desplazamiento Forzado en el marco de la estrategia de descentralizacin de Derechos
humanos, al parecer carece de un enfoque diferencial de gnero.
La ausencia de una caracterizacin integral de los impactos de las violencias por razones
de gnero en zonas expulsoras en el mbito familiar y en los espacios pblicos, como la
violencia sexual e intrafamiliar, la violencia psicolgica y la violencia fsica, entre otras, impide
llevar a cabo actividades de prevencin en este mbito49. Tambin obstaculiza la persecucin
y judicializacin de los culpables y afecta la garanta de los derechos fundamentales civiles,
polticos, econmicos, sociales, culturales, colectivos y de medio ambiente.
Es posible armar que aunque son signicativos los esfuerzos por armonizar las polticas
generales de convivencia y seguridad del Estado, la poltica de prevencin del desplazamiento
es an frgil como medio para garantizar el ejercicio de los derechos de toda la poblacin,
pues no ha profundizado en el desarrollo de mecanismos especiales para prevenir los efectos
del conicto armado sobre las nias y los nios, las mujeres y los hombres, y en particular
la violencia en razn del gnero contra la mujer.
Las dicultades para reconocer, judicializar y monitorear violaciones a los derechos
humanos de las mujeres en riesgo de desplazamiento, especcamente las diversas formas
de violencia por razones de gnero, son un vaco persistente que debe solucionarse para
desarrollar estrategias de prevencin al desplazamiento efectivas.
Parmetro: Las polticas de proteccin de la poblacin internamente desplazada estn
llamadas a considerar las necesidades de los sectores que se encuentran en situacin especial de vulnerabilidad. En consecuencia, deben: i) recoger, respetar y apoyar los procesos
de organizacin de las comunidades y de las mujeres; y ii) atender de manera especial a los
lderes de la poblacin internamente desplazada y a aquellas personas que no siendo lderes
estn sujetas a persecucin.
La ausencia de informacin pertinente en los informes entregados a la Corte Constitucional que d cuenta integral de la incidencia de programas o estrategias de prevencin y
proteccin del desplazamiento desde un enfoque diferencial de gnero y contemple especcamente la garanta del derecho a no ser desplazado(a) en razn del gnero, es testimonio de
la debilidad de esta perspectiva en la poltica de prevencin del desplazamiento forzado.
La creciente participacin de las mujeres en los procesos de fortalecimiento comunitario y de
construccin de tejido social en los lugares de origen, las ha hecho objeto de acciones violentas que
vulneran sus derechos fundamentales, as como los de las comunidades a las que pertenecen.
Recientes casos como el de la Liga de Mujeres Desplazadas (municipio de Turbaco)
y el homicidio de la lder desplazada Yolanda Izquierdo Berro, alertan nuevamente sobre
esta situacin. A pesar de dos informes de riesgo de la Defensora del Pueblo50, los(as)
miembros(as) de la Liga, siguen siendo vctimas continuas de hechos violentos como la
quema del centro comunitario de la Ciudad de las mujeres, el homicidio de uno de sus
miembros, la violacin de al menos tres mujeres, el intento de homicidio de familiares y
lderes, y continuas amenazas para una organizacin que, entre otros logros, ha sido galardonada con la mencin honorca del II Premio Rey de Espaa de Derechos Humanos.51
255

52

53

agosto 2002 - agosto 2004, p. 148.
54
PIDESC. Art. 11.1; CP. Art. 51.
55

agosto 2002 - agosto 2004, p. 143.
56
Recientemente el proyecto ha contratado una consultara para el "Estudio

sobre la proteccin patrimonial de
las mujeres en riesgo o en situacin
de desplazamiento.
256
El homicidio en enero de 2006 de Yolanda Izquierdo Berro, lder desplazada que

representaba a un nutrido grupo de personas desplazadas que reclaman la devolucin de
tierras usurpadas por los paramilitares de las AUC en el departamento de Crdoba en el
marco del proceso adelantado contra combatientes desmovilizados de esta organizacin
ocurri despus de haber denunciado amenazas en su contra, ante la Fiscala, la Defensora,
el DAS, la Procuradura y las autoridades regionales, sin obtener proteccin alguna.
De esta manera las mujeres, como personas con capacidad de adelantar y llevar a buen
trmino procesos de fortalecimiento comunitario en el contexto del conicto armado y
trabajar conjuntamente con las comunidades y las autoridades e instituciones del Estado, no
han sido an fortalecidas en el marco de la prevencin y proteccin del desplazamiento. La
violencia que se ejerce en su contra no solamente conlleva la prdida de la vida de muchas
lderes; tambin ha ido minando procesos sociales y de empoderamiento femenino que
requirieron para su construccin tiempo, recursos humanos y sociales, tanto en espacios
pblicos como privados, as como recursos de orden tcnico y econmicos, en los cuales el
dinamizador ha sido el propio esfuerzo de las mujeres52. En este sentido, es recomendable
que se profundice la comprensin de la relacin causal entre la pertenencia a una organizacin
comunitaria, la consolidacin de los procesos organizativos y el desplazamiento.
Como se arma en el Balance de polticas pblicas del ACNUR 2002-2004, la denicin
de la posicin de las autoridades frente a los procesos organizativos de la poblacin internamente desplazada es una necesidad apremiante. Ni las comunidades, ni las organizaciones,
ni la comunidad internacional tienen claridad en relacin con cules de los procesos organizativos son promovidos y apoyados por las autoridades. Mientras los mensajes continen
siendo contradictorios, las posibilidades de construccin de conanza entre autoridades y
comunidades se continuarn aplazando53.
Parmetro: Las polticas de prevencin deben garantizar la proteccin de los bienes
patrimoniales en consideracin de las vulnerabilidades en relacin con el gnero54.
La lnea estratgica de acciones humanitarias contempla la proteccin de bienes
patrimoniales mediante el aseguramiento jurdico e institucional, y el fortalecimiento del
tejido social comunitario. Este esquema se basa en que la claricacin de los derechos de
propiedad, tanto individual como colectiva, el saneamiento de la propiedad y las restricciones
a la comercializacin de los bienes inmuebles, pueden obrar como desincentivo al despojo
y al desplazamiento interno de la poblacin, y como elemento de arraigo para la poblacin
en riesgo de desplazamiento55.
En la prctica, sin embargo, no se han registrado avances signicativos en trminos de la
aplicacin de un enfoque diferencial de gnero en este sentido. Si bien son importantes los
avances del proyecto de Proteccin de tierras y patrimonio de la poblacin desplazada en
la implementacin de un enfoque diferencial tnico, se debe fortalecer el proceso de consolidacin del enfoque diferencial de gnero y transferirse a las instituciones del SNAIPD56.
Conviene recordar que la proteccin de bienes patrimoniales es una estrategia esencial
para garantizar la prevencin del desplazamiento forzado que debe contar con una respuesta
integral desde la poltica pblica.
En la lnea de fortalecimiento de las condiciones de arraigo, la poltica pblica disea
acciones en el marco de la seguridad alimentaria por medio de la Red de Seguridad
Alimentaria (RESA) que busca la prevencin y atencin de comunidades en riesgo a travs
de la produccin para el autoconsumo. Sin embargo, en los informes entregados a la Corte
captulo 5
57
Ibd., p. 135.
58
PR 20.2 y 20.3.
59
Red Nacional de Mujeres. Observatorio de los Derechos Humanos de las

Mujeres en Colombia. Las Invisibles,
Mujeres, desplazamiento y poltica
pblica 2002-2005. Informe de los
derechos humanos de las mujeres en
Colombia. Papelera Atlas E.U. 2006, p.
24.
60

Salud sexual y reproductiva en zonas
marginadas. Situacin de las mujeres
desplazadas 2005, p. 40.
61
Casa de la Mujer. Evaluacin desde

el enfoque de derechos humanos
de las mujeres al Informe comn
de cumplimiento elaborado por el
SNAIPD. 2006. Informe a la Corte
Constitucional de la Comisin de
Seguimiento a la Poltica Pblica para
el Desplazamiento. Octubre 27 de
2006. Consultara para los Derechos
Humanos y el Desplazamiento Forzado (CODHES), Facultad de Derecho
de la Universidad de Los Andes, Corporacin Viva la Ciudadana y Pastoral
Social.
Constitucional no es posible observar la existencia de criterios de priorizacin que con

base en un enfoque diferencial de gnero se apliquen a travs de este programa. Sin stos,
se corre el riesgo de desconocer las desigualdades en el ejercicio de la tenencia de la tierra
por razones de gnero; en particular, las dicultades de las mujeres para: i) demostrar la
propiedad o la posesin efectiva de la tierra en caso de abandono o prdida y la tenecia
segura de la misma; ii) acceder a ella; y iii) resistir las presiones para que la abandonen o la
vendan en condiciones inequitativas.
Cabe recordar adems que el fortalecimiento del arraigo de las comunidades es un
aspecto que ser siempre positivo para ellas. Sin embargo, por s solo no puede verse
como una estrategia de prevencin, pues corre el riesgo de operar como desestmulo a la
bsqueda de proteccin []. La determinante del desplazamiento no es ni la pobreza ni
la falta de pertenencia al territorio, sino el riesgo y las limitaciones que el conicto armado
impone57.
Parmetro: La poltica pblica debe garantizar el derecho a la personalidad jurdica58.
El derecho a la personalidad jurdica enmarca la posibilidad de acceder ecazmente a
la oferta institucional que el Estado ofrece a la poblacin desplazada. An es una debilidad,
como lo seala el Observatorio de los Derechos de las Mujeres en Colombia59, la falta de
observancia a este derecho, convirtindose en una de las causas principales de la fragilidad
de las acciones de prevencin y proteccin respecto a las necesidades particulares de las
mujeres desplazadas o en riesgo de desplazamiento.
Esto se debe a distintos factores: i) falta de documentacin, que limita, en muchas
ocasiones, el reconocimiento de las mujeres como desplazadas y por ende el acceso a las
ayudas estatales; ii) ausencia de un entorno institucional que facilite a las mujeres el acceso a
la informacin, evitando que el desconocimiento del entorno receptor impida la orientacin
oportuna sobre los procedimientos, documentos y requisitos necesarios para acceder a
los programas del Estado; y iii) problemas con la declaracin y el registro, en particular la
ausencia en el formato de declaracin de variables que identiquen claramente las necesidades de las mujeres desplazadas, y la falta de funcionarios(as) capacitados(as) que generen
conanza para que las mujeres expresen sin temor sus necesidades y los abusos a los que
han estado expuestas.
La encuesta de Profamilia seala que todava un 20% de las mujeres desplazadas no
quiere denunciar su situacin o no sabe cmo hacerlo. De stas, el 56,1% no sabe a dnde
acudir60.
De manera general se observa la ausencia de una caracterizacin de factores de discriminacin en razn del gnero y diagnsticos de riesgo con enfoque de gnero que permitan
identicar factores de vulnerabilidad. Como lo arma la Corporacin Casa de la Mujer61, este
componente no asegura la no discriminacin en el ejercicio de los derechos, ni la inclusin
y acceso equitativo de los benecios a la poblacin desplazada.
Los mnimos de proteccin o derechos sealados por la Corte Constitucional en la
Sentencia T-025 de 2004 para todas las fases del desplazamiento, incluida la prevencin,
no son tenidos en cuenta integralmente en la respuesta institucional, desde una perspectiva
de gnero que analice el impacto diferencial del riesgo para hombres y mujeres de distintas
edades y contextos socioculturales diversos: i) vida; ii) dignidad e integridad fsica, moral y
psicolgica; iii) proteccin integral de la familia y su unidad; iv) proteccin contra prcticas
257

discriminatorias; v) subsistencia mnima; alimentos esenciales y agua, alojamiento y vivienda

bsicos, servicios mdicos y sanitarios esenciales; vi) salud; vii) educacin obligatoria para
nios hasta 15 aos; y viii) provisin para autosostenimiento.
62
Declaracin universal de los derechos

humanos (DUDH). Art. 25; Ley 387 de
1997. Art. 15.
63
PR 18.2; Sentencia T-025 de 2004.
64
Convencin sobre la eliminacin de

todas las formas de discriminacin
contra la mujer (CEDAW) Art. 12.
65
66
PR 1.1; PR 4.1; PR 24.1; OG 12.15; CP.

Art. 13; Ley 387 de 1997. Art. 2.2; CC.
Sentencia T-602 de 2003; Dec. 250 de
2005: Plan Nacional para la Atencin
Artculo 2, numeral 1.1; CC. Auto 178
de 2005 (4.9.14).
67
Red Nacional de Mujeres y Observatorio de los Derechos Humanos de las

Mujeres en Colombia. Las Invisibles.
Mujeres, desplazamiento y poltica
pblica 2002-2005, p. 25.
68
Fuente: Accin Social. Respuestas

bimensuales Orden 7 del Auto 178
de 2005.
258
Atencin humanitaria de emergencia (AHE)

Es obligacin del Estado contar con programas de asistencia humanitaria para la poblacin
internamente desplazada que garanticen una respuesta inmediata e integral en trminos de
la atencin y en condiciones de igualdad a toda la poblacin desplazada que la requiera62.
Uno de los principios de la asistencia humanitaria de emergencia es tener en cuenta
las necesidades especiales de los nios y las mujeres, promover la participacin de stas y
respetar los patrones culturales de los grupos tnicos.
Los programas deben suministrar como mnimo alimentos esenciales y agua potable,
alojamiento y vivienda bsicos, vestido adecuado, servicios mdicos (incluido el psicolgico)
y saneamiento esencial, transporte de emergencia y utensilios de cocina63. Especcamente
deben asegurar nutricin adecuada a la mujer durante el embarazo y la lactancia64. Deben
garantizar la disponibilidad de alimentos en calidad y cantidad sucientes, sin sustancias
nocivas y aceptables culturalmente.
Por ltimo, los programas debern tener la capacidad de identicar las condiciones de
vulnerabilidad y el potencial de las personas internamente desplazadas para recuperar su
autonoma, con miras a una adecuada transicin hacia la estabilizacin econmica65.
Parmetro: Los programas de AHE deben garantizar el acceso en condiciones de
igualdad y no discriminacin a toda la poblacin internamente desplazada. La atencin debe
basarse en los principios de humanidad, imparcialidad y no discriminacin66.
Persisten dicultades en la identicacin de las necesidades especcas de la poblacin
desde una perspectiva diferencial de gnero relacionadas con:
i) ausencia de caracterizacin del impacto diferencial del desplazamiento sobre hombres
y mujeres de distintas edades y contextos ;
ii) debilidad del formato nico de declaracin para garantizar la identicacin y atencin
de las necesidades especcas de la poblacin desplazada (el informe presentado por
las entidades del SNAIPD no da cuenta de las variables incluidas en tal formato para
garantizar la atencin a las necesidades especcas de la poblacin por sexo y edad);
hasta el ao 2005, no existe informacin reportada sobre el sexo de 19% de las personas
desplazadas, ni la edad del 29%67.
iii) Dicultades en el seguimiento a la prestacin de la atencin y distribucin de la ayuda a
pesar de algunos avances reportados como son: a) la creacin de un rea de seguimiento,
monitoreo y evaluacin que conlleva actividades de seguimiento a todas las reas de la
Subdireccin de Atencin a Poblacin Desplazada, ejecucin presupuestal, seguridad
y tablero de control; b) el formato de encuesta a los beneciarios(as) atendidos(as)
a travs del operador (1541 encuestas diligenciadas; 1748 encuestas previstas; 88%
pendientes de envo); y c) la instalacin a partir del 30 abril de 2006 de 43 buzones
para la recepcin de inquietudes en las Unidades de atencin y orientacin (UAO)68.
No se han contemplado an mecanismos de AHE a mujeres no jefas de hogar para
proteger sus derechos frente a una ruptura familiar.
El Informe comn seala la prestacin de la atencin de emergencia al 60% de la
poblacin desplazada incluida en el Registro nico de poblacin desplazada (RUPD) entre
captulo 5
enero y julio de 2006, cifra que no cuenta con indicadores de atencin diferencial, al menos
desagregadas por sexo. Ello impide medir la realizacin diferencial de los derechos a la
alimentacin y al alojamiento, y no permite cumplir cabalmente con el objetivo de garantizar
el acceso en condiciones de igualdad a toda la poblacin internamente desplazada desde los
principios de humanidad, imparcialidad y no discriminacin en los programas de atencin
humanitaria de emergencia.
Si bien se seala la creacin de 21 nuevas UAO, pasando de 13 a 34 entre 2002-2006,
los datos recolectados por el ACNUR en el marco de la elaboracin de este Balance, muestran
que en las UAO de las 9 ciudades capitales donde opera el ACNUR69, la atencin brindada
no diferencia positivamente a las mujeres embarazadas, o con nios de brazos, ancianas y
discapacitadas.
El Informe comn seala la expedicin de la Circular 003 de 2006 Criterios para el
otorgamiento de prrrogas a la AHE aplicada desde mayo de 2006. Segn dicho Informe
sta responde a los parmetros establecidos por la Corte Constitucional en la Sentencia T-025
de 2004; no obstante no se reportan las prrrogas hechas bajo estos criterios:
existen dos tipos de personas desplazadas que, por sus condiciones particulares, son
titulares de un derecho mnimo a recibir ayuda humanitaria de emergencia durante
un perodo de tiempo mayor al que j la ley; se trata de: (a) quienes estn en
situacin de urgencia extraordinaria, y (b) quienes no estn en condiciones de asumir
su autosostenimiento a travs de un proyecto de estabilizacin o restablecimiento
socioeconmico, como es el caso de los nios que no tengan acudientes y las personas
de la tercera edad quienes por razn de su avanzada edad o de sus condiciones de salud
no estn en capacidad de generar ingresos; o las mujeres cabeza de familia que deban
dedicar todo su tiempo y esfuerzos a cuidar a nios menores o adultos(as) mayores
bajo su responsabilidad 70.
69
En el 2007 el ACNUR cuenta con 11

ocinas: Medelln, Barranquilla, Bucaramanga, Barrancabermeja, Apartad,
Quibd, Pasto, Mocoa, Villavicencio,
Soacha y Bogot.
70
CC. Sentencia T-025 de 2004, tem 9,

numeral 4.
71
PR 4.2; PR 18.3; CEDAW. Art.10, 14.2;

RGM 24.16, 24.6, 24.9, 24.27; DADDH.
Art VII; PIDESC. Art. 10.2; PSS. Art.
15.3.a; OG 12.9; CP. Art. 43; CC.
Sentencias T-602 de 2003 y T-025 de
2004, aparte 6.3.1.1; CC. Auto 218 de
2006, aparte III, numeral 5.3.1; Ley
82 de 1993. Art. 6; Ley 387 de 1997.
Art.10.7; Dec. 2569/00 Art 21; Dec.
250. Artculo 2, numeral 1.1; Dec. 250.
Artculo 2, numeral 5.2.
Parmetro: Los programas de asistencia atienden las necesidades especcas de la mujer

y contemplan acciones especiales para identicar y responder a la situacin de mujeres que
pueden enfrentar situaciones especcas de vulnerabilidad: i) debe contarse con programas
especiales para la proteccin y atencin de mujeres con hijos pequeos, mujeres cabeza de
familia, mujeres gestantes y lactantes y mujeres viudas; ii) los programas deben atender las
vulnerabilidades especcas en materia de necesidades sanitarias y salud sexual y reproductiva; y iii) se deben establecer acciones concretas para prevenir la violencia sexual basada en
gnero y la violencia intrafamiliar71.
En coherencia con los alcances del Decreto 250 de 2005, el enfoque diferencial de
gnero en la atencin humanitaria de emergencia se moviliza a partir de tres modalidades
especcas de atencin o apoyos puntuales a mujeres, en particular a mujeres gestantes,
madres lactantes con sus hijos(as), es decir en tanto madres y miembros de familia. Estas
son: i) raciones alimentarias de emergencia; ii) unidades mviles (UM) (apoyo psicosocial,
seguridad alimentaria, apoyo cultural, educativo, orientacin para la atencin en programas);
iii) Operacin prolongada de socorro y recuperacin (OPSR).
Las tres modalidades son reportadas en el Plan de Accin Institucional del ICBF para
la atencin de la poblacin desplazada como respuestas institucionales a la orden V de la
Corte en el Auto 178 de 2005: disear e implementar instrumentos de exibilizacin de
la oferta institucional y de los procesos de atencin. Estas acciones se han orientado hacia
259

72

de cumplimiento a la Corte Constitucional. ICBF e Informe bimensual a la
Corte Constitucional. Enero de 2006.
73

de cumplimiento a la Corte Constitucional. Anexo 1.
74
Ibd.
75
Ibd. ICBF. Informe bimensual. Junio

de 2006.
76
Cabe destacar el proceso de monitoreo e informes anuales de la mesa

de trabajo Mujer y conicto a estas
problemticas. Ver, entre otros: mesa
de trabajo mujer y conicto armado.
VI Informe sobre violencia sociopoltica contra mujeres, jvenes y nias
en Colombia. 2002-2006. Informe de
seguimiento a las recomendaciones
emitidas por la Relatora Especial de
las Naciones Unidas sobre violencia
contra la mujer, sus causas y consecuencias, en su misin a Colombia (1
al 7 de noviembre de 2001). Bogot,
diciembre de 2006, p. 17-20.
260
madres y nios y nias, por parte del ICBF, entidad sobre la que recae gran parte del enfoque
diferencial de gnero en la atencin humanitaria de emergencia y la post emergencia.
El ICBF reporta en el marco del OPSR, Convenio Accin Social-PMA-ICBF que prioriza la
atencin a nios y nias menores de 5 aos y madres gestantes y lactantes para alimentacin
y nutricin y raciones alimentarias de emergencia a mujeres gestantes y lactantes y nios y
nias menores de 6 meses a 5 aos en los departamentos del Choc, Putumayo, Caquet,
Guaviare, Crdoba, Cesar, Guajira, Caldas y Nario, la siguiente progresin: 3319 familias
desplazadas beneciarias en el ao 2004, 865 familias en el 2005 y 11.427 familias en el 2006
para un total de 12.292 familias beneciarias que corresponden a 61.475 personas72.
Las unidades mviles del ICBF, concentradas en regiones de difcil acceso y cobertura
institucional donde se han presentado situaciones de violencia intrafamiliar, maltrato infantil,
incluido el abuso sexual y la ruptura del tejido social, reportan: 310.863 beneciarios(as) (nios,
nias, mujeres, adolescentes) en el 2004, 441.309 en el 2005, y 463.127 en el 200673.
En el marco de la OPSR, que brinda alimentos y apoyo nutricional a familias desplazadas
vulnerables en la post emergencia priorizando a mujeres gestantes y lactantes y nios, el ICBF
seala haber atendido 127.576 beneciarios en el 2005 y 288.120 en el 2006.74
Como otra modalidad de atencin, el ICBF resalta el acceso de nios preescolares y
madres gestantes y lactantes a programas regulares de recuperacin nutricional, aunque
reconoce debilidades en la exibilizacin del portafolio de servicios regulares para garantizar el acceso y prioridad a la poblacin desplazada. Estos programas atienden 64.806
beneciarios de primera infancia, 42.023 desayunos infantiles, 34.168 escolares, 88.282
en restaurantes escolares75.
Si bien el esfuerzo es importante en particular durante el 2006, con una cifra aproximada
de 1.113.739 beneciarios (as) incluidos los nios (as) y adolescentes entre 2005-2006
(198.528 de los cuales fueron atendidos en 2005), se desconoce especcamente su relacin
con la demanda, el impacto de las acciones en los (as) beneciarios (as), las necesidades y
las vulnerabilidades, pues no se establece de manera explcita en funcin de un proceso de
caracterizacin y anlisis sistemtico del impacto, el cual debe ser permanentemente actualizado. En este contexto, la priorizacin y atencin especial de unos sectores poblacionales
puede generar procesos discriminatorios hacia otros.
En relacin con el apoyo psicosocial, aunque el Decreto 250 de 2005 contempla que
ste se brindar segn caractersticas poblacionales de gnero, edad y etnia, el Informe
comn no seala la especicidad de estas caractersticas. En particular, estn ausentes
las acciones concretas frente a la violencia sexual y por motivos de gnero, prostitucin
forzada, embarazos tempranos, las prdidas y la ruptura de los lazos familiares y culturales.
Es una debilidad latente la inexistencia de un sistema integral, coordinado y sistemtico
que permita detectar y monitorear la violencia sexual y por motivos de gnero durante el
desplazamiento en el SNAIPD76.
El enfoque diferencial de gnero en la poltica pblica durante la emergencia se ha
entendido como atencin puntual a travs de acciones de apoyo nutricional y psicosocial
a mujeres gestantes y lactantes y a sus familias o hijos(as). Sin duda son acciones importantes pero insucientes para mitigar integralmente todas las vulnerabilidades por razones
de gnero. Respecto a la atencin psicosocial, no se reporta en la respuesta del Gobierno
Nacional a la Corte Constitucional informacin suciente que d cuenta del marco conceptual
que debe orientar un proceso de acompaamiento, ni el seguimiento a los efectos positivos
captulo 5
77

paz.
78
PR 19.2; PIDESC. Art. 10.2; OG 14.21,

14.36; PSS. Art. 15.3.a; CEDAW. Art.
12.1, 12.2; RGM 24.23; Ley 387 de 1997.
Art. 15; CC. Sentencia T-602 de 2003;
Auto 218 de 2006, aparte III, numeral
5.3.1.
79
PR 11.2, 11.2(b), 19.2, 19.3; OG 14.16,

14.21, 14.23, 14.36; Auto 218 de 2006,
aparte III, numeral 5.3.1.
80

Op. cit., p. 130.
81

agosto 2002 - agosto 2004, p. 204.
82
Sistema de Identicacin de Beneciarios.
83

Op. cit., p. 131.
84
Ibd., p.132.
85
Ibd., p. 87.
86
Ibd., p. 90.
87
Ibd., p. 92.
88
Ibd., p. 93.
obtenidos. La atencin a mujeres viudas contemplada por el Decreto no reporta desarrollos institucionales especcos. Las mujeres son priorizadas en tanto su rol tradicional de
madres y miembros de familia, reproduciendo la tendencia general de las polticas pblicas
a invisibilizar a las mujeres como sujetos de derechos.77
Parmetro: En los centros de albergue se deben desarrollar acciones de prevencin de
violencia, violencia sexual y discriminacin en funcin de la opcin sexual78.
No es posible con la informacin recavada de los informes del SNAIPD a la Corte Constitucional, identicar acciones de prevencin de la discriminacin por razones de gnero
en los centros de albergue.
Parmetro: Los programas de salud deben contemplar la existencia de un sistema
de atencin de respuestas frente a emergencias. La atencin en salud debe contemplar
adicionalmente: i) programas de atencin especial para personas vctimas de abuso sexual;
ii) programas encaminados a controlar factores de riesgo en albergues y centros de alojamiento temporal y en particular a prevenir enfermedades contagiosas y enfermedades de
transmisin sexual y el VIH/Sida79.
El Informe comn del 13 de septiembre de 2006 no reporta datos de atencin en
salud durante la fase de atencin humanitaria de emergencia.
Segn la encuesta de Profamilia, en el 2005 slo el 4,8% de las mujeres desplazadas
pertenecen al rgimen contributivo, el 52,4% al subsidiado y el 42,4% no estn aliadas a
ningn rgimen,80 indicando una leve mejora con respecto al perodo 2002-2004 donde
los estimativos del Departamento Nacional de Planeacin (DNP) coincidan con las cifras
reportadas por dicha institucin en el 2001 y por la Encuesta nacional de desplazamiento,
enade 2003, de CODHES, segn la cual 54% de las familias internamente desplazadas no
estaban protegidas por seguridad social en salud y el 45,7% pertenecan a dicho rgimen,
2% al rgimen contributivo y 37,5% al rgimen subsidiado81.
Las principales causas de la no aliacin de las mujeres desplazadas al Sistema General
de Seguridad Social en Salud (SGSSS) son, entre otras: i) estn en espera de la decisin
(29,7%); ii) no fueron clasicadas (19%); iii) no les han hecho la encuesta del Sisben82
(16,.9%); iv) no conocen los trmites (15,2%); no tienen documentos (6,8%)83. El 48,9%
arm que no les han hecho la visita correspondiente a la encuesta del Sisben84.
Los informes institucionales a la Corte Constitucional no reportan programas de
atencin especial para personas desplazadas vctimas de abuso u otras formas de violencia
sexual durante la emergencia. Al parecer no existen mecanismos para su deteccin en el
proceso de declaracin y, posterior a sta, en las UAO o los albergues. En este sentido, los
programas parecieran no atender integralmente las necesidades especcas en materia sanitaria y de salud sexual y reproductiva. Tampoco establecen acciones holsticas para prevenir
la violencia sexual basada en gnero y la violencia intrafamiliar, ni para controlar factores de
riesgo en albergues y centros de alojamiento temporal, en particular orientados a prevenir
enfermedades contagiosas y enfermedades de transmisin sexual y VIH / Sida.
Segn la encuesta de Profamilia, el conocimiento de las mujeres desplazadas sobre
el VIH/Sida es alto (97,8%)85; sin embargo, las mujeres desplazadas estn entre quienes
demuestran un mayor desconocimiento sobre cmo prevenirlo (12,0% lo conoce pero no
sabe cmo evitarlo86), superando a las no migrantes y a las que lo hacen por otras razones.
El 28,2% desconoce los mecanismos para reconocer si una persona est infectada87, y el
60.1% siente menor riesgo de contraer la enfermedad88.
261

89
CC. Sentencia T- 025 de 2004, aparte 9,

numeral 4; Auto 178, anexo 1.6; Auto
218 de 2006, aparte III, numeral 2.4.
90
PR 18.2; DUDH. Art. 25-1; DADH. Art.

XI; PIDESC. Art. 11; CEDAW Art. 12;
OG 12. 1, 12.8, 12.15, 15.4, 15; RGM
24.7; Ley 387 de 1997. Art. 15; CC.
Sentencia T-312 de 2005.
91
Ojeda, Gabriel y Roco Murad. Op. cit.,

p.40.
92
Ibd.
262
En los centros de albergue no parecen desarrollarse acciones integrales de prevencin de

violencia intrafamiliar, violencia sexual y discriminacin en funcin de la opcin sexual.
Parmetro: Los programas de atencin humanitaria son de carcter temporal pero
debern atender a la poblacin hasta tanto su capacidad de acceder por cuenta propia a los
medios para la subsistencia sea recuperada. En este sentido, deben considerarse las necesidades derivadas de la menor capacidad de las personas en situacin de desplazamiento para
asumir su subsistencia, como es el caso de mujeres con enfermedades graves, enfermedades
terminales, hogares con jefatura mayor de 65 aos, madres gestantes y lactantes, hogares
con nios y nias89.
En el Informe comn se sealan los dos convenios con Cooperative Housing Fundation CHF Internacional (Convenio 003 de 2005 y Convenio 022 de 2005) en 29 ciudades
como avances en la atencin diferencial en general y en particular de gnero durante la
AHE. Segn el Informe la modalidad de bonos y tiendas permiti cambiar el bono por lo
que realmente se quiere comer, lo que se interpreta como un avance y apuesta especca
para la atencin diferencial.
A pesar de los aciertos del modelo CHF en la transicin hacia la estabilizacin socioeconmica y en particular hacia la reconstruccin de los proyectos de vida individuales y
familiares y el acompaamiento psicosocial del hogar, los distintos programas reportados
en el Informe comn Programa de asistencia econmica y Programa de incentivos
econmicos no contienen un enfoque diferencial de gnero explcito que est basado en
un anlisis diagnstico de la relacin de acceso e igualdad de oportunidades de hombres y
mujeres de distintas edades y contextos socioculturales. Tampoco se ha hecho una evaluacin
de su impacto desde una perspectiva diferencial de gnero.
Parmetro: Se debe dar una respuesta inmediata en la AHE que suministre como
mnimo: alimentos esenciales y agua potable, alojamiento y vivienda bsicos, vestido
adecuado, servicios mdicos (incluido el tratamiento psicolgico) y de saneamiento, transporte de emergencia y utensilios de cocina; nutricin adecuada a la mujer durante el embarazo
y la lactancia; y garanta de disponibilidad de alimentos en calidad y cantidad sucientes,
sin sustancias nocivas y aceptables culturalmente90.
En los informes presentados en cumplimiento de las rdenes de la Sentencia T-025, no
se reportan datos relativos a los tiempos, regularidad o calidad de la entrega de la AHE.
Segn la encuesta de Profamilia, a pesar de que se ha registrado un ligero incremento
en el porcentaje de quienes han recibido AHE, an en el 2005 un 15% de mujeres inscritas
en el RUPD no recibieron esta ayuda. De acuerdo con este estudio, en el 2005 el 85% de las
mujeres inscritas en el RUPD arm haber recibido AHE, superando en 5 puntos la cifra de
la encuesta del ao 200191.
Profamilia sostiene que la AHE no se entrega de manera completa; sta se concentra en
el suministro de ayuda alimentaria, mientras es muy dbil el apoyo en alojamiento, salud y
educacin.
As, el 59% de las mujeres no parece haber recibido asistencia para vivienda o albergue,
el 61% para salud y el 82,5% para educacin de sus nios(as): Por tipo de ayuda recibida,
el porcentaje ms alto corresponde a alimentos; el 88,0% menciona que ha recibido este
tipo de ayuda; en segundo lugar, aunque muy distante (41,0%), est la vivienda o albergue;
posteriormente le siguen la atencin en salud (39.0%), enseres domsticos (28,2%) y educacin de los nios (17,5%)92.
captulo 5
A excepcin del apoyo nutricional y psicosocial a mujeres gestantes y lactantes y a sus

familias o sus hijos(as), todos los otros componentes que el Decreto 250, en concordancia
con los estndares de subsistencia mnima, establece para la AHE esto es aseo personal,
manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atencin mdica, transporte de emergencia
y alojamiento transitorio en condiciones dignas, no son analizados o contemplados
sucientemente por la respuesta institucional a la Corte Constitucional desde un enfoque
diferencial de gnero. Las cifras de apoyo alimentario y unidades mviles reportan familias
desplazadas beneciarias y no discriminadas por sexo, edad y origen tnico.
En general los mnimos de proteccin sealados por la Corte Constitucional durante
la AHE y la post emergencia, no orientan la respuesta desde una perspectiva de gnero que
analice la realizacin de los derechos a: i) la vida; ii) la dignidad e integridad fsica, moral
y psicolgica; iii) la proteccin integral de la familia y su unidad; iv) la proteccin contra
prcticas discriminatorias; v) la subsistencia mnima: alimentos esenciales y agua, alojamiento
y vivienda bsicos, servicios mdicos y sanitarios esenciales; vi) la salud; vii) la educacin
obligatoria para nios(as) hasta 15 aos; y viii) la provisin para el autosostenimiento.
Parmetro: Los programa de AHE deben asegurar la participacin de las mujeres en la
planicacin y distribucin de los suministros bsicos93.
La participacin en la planicacin y distribucin de suministros bsicos no parece
incluirse explcitamente en los reportes de las autoridades a la Corte Constitucional. Es
necesario avanzar hacia la formulacin de estrategias para garantizar el acceso y la equitativa
distribucin de las provisiones en el ncleo familiar en situacin de desplazamiento.
93
PR 18.3; CEDAW. Arts. 7 (b), 14.2 (a);

CP. Art. 2.
94

agosto 2002 - agosto 2004. p. 192.
95
Ibd.
Soluciones duraderas
El Estado tiene la obligacin de garantizar en condiciones de voluntariedad, dignidad y
seguridad tanto el retorno voluntario como la integracin local y el reasentamiento, que
permitan a la poblacin internamente desplazada superar su situacin de desplazamiento
de forma denitiva94.
La Corte Constitucional en la Sentencia T-602 de 2003 seala que el restablecimiento
de la poblacin internamente desplazada, en el marco de sus vulnerabilidades especcas,
debe garantizar: i) acceso a la tierra; ii) empleo en condiciones dignas; iii) acceso a soluciones
de vivienda; iv) integracin social; v) atencin mdica y asistencial integral; vi) nutricin
adecuada; vii) restauracin de activos comunitarios; viii) reconstitucin de las comunidades;
ix) acceso a la educacin; x) participacin poltica efectiva; xi) proteccin de la poblacin
desplazada frente a las actividades asociadas al conicto armado y a la ruptura del tejido
social95.
En concordancia con el Plan Nacional, que no identica sectorialmente las acciones
durante la estabilizacin socioeconmica desde un enfoque de gnero, las respuestas institucionales durante esta fase no responden a un anlisis sistemtico del desplazamiento desde
un enfoque de gnero que permita una respuesta coherente, integral y sostenida hacia la
superacin del ECI. La respuesta se concentra en acciones puntuales, en materia de salud
y educacin. El derecho al trabajo, a la generacin de ingresos, a la vivienda y a la tierra, no
tiene correlatos visibles y sistemticos. En consecuencia, un eventual ajuste del Plan debera
considerar la incorporacin de estos elementos.
No slo las acciones reportadas son muy pocas sino que revelan la invisibilizacin
explcita de las problemticas de hombres y mujeres. En particular, desconocen las vulne263

rabilidades e inequidades de las mujeres en el desplazamiento. Una respuesta como esta,

con bajas coberturas, corre el riesgo de ser discriminatoria hacia este sector.
La poltica de estabilizacin socioeconmica an desconoce los derechos integrales de
las mujeres y el impacto diferencial del desplazamiento desde una perspectiva de gnero.
96
OG 14-12b; Ley 387 de 1997. Art. 17.
97
PR 19.11; CC. Sentencia T-025 de 2004,

aparte 5.
98
PR 19.1; Ley 387 de 1997. Art.19;

PIDESC. Art. 9 y 12; OG 14 (prr. 1) y
16 (prrs. 4 y 29).
99
Comit de Derechos Econmicos,

Sociales y Culturales (CDESC), observacin 14-21; Convencin sobre
los derechos de los nios. Art. 24.2;
CEDAW. Art. 12.1.
100
PR 19.2, 19.1.2.c; PSS 15.3.b; Convencin sobre los derechos del nio
(CDN). Art. 24, 27-1; Convenio 169 de
la OIT. Art. 25.3, 25.4; Ley 691 de 2001.
Art. 16; Dec. 250 de 2005. Artculo 2,
numeral 5.2.1.2.A.4) y numeral 5.2.1.2.
B.1.
101
Pasto, Quibd (Istmina), Bucaramanga

y Cali.
102
Total de poblacin beneciada: 645

mujeres, 302 nias, 108 hombres y 246
nios.
103

de cumplimiento. 13 de septiembre
de 2006.
264
A. Salud y salud sexual y reproductiva

Las personas desplazadas tienen derecho a la atencin en salud en condiciones de
igualdad, para lo cual el Estado debe establecer los mecanismos de acceso fsico y
econmico a los establecimientos, bienes y servicios, al igual que garantizar la no
discriminacin y la informacin necesaria96. La atencin y cuidados mdicos deben
ser inmediatos, con la mayor celeridad posible97 e integrales98.
Los programas deben atender las necesidades particulares de las mujeres en trminos
de salud sexual y reproductiva, enfermedades de transmisin sexual, violencia sexual y
de gnero, atencin durante el embarazo, lactancia y parto99; estos programas debern
ser culturalmente aceptados.
Parmetro: Las personas internamente desplazadas tienen derecho a un sistema de
atencin en salud diferenciado de acuerdo con las necesidades especcas de algunos
grupos poblaciones. En particular, los programas deben: i) atender las necesidades de
las mujeres; ii) garantizar condiciones sanitarias que no pongan en riesgo la salud de
los nios y las nias, incluyendo programas de salud sexual y reproductiva y acciones
de prevencin de la malnutricin; iii) promover la recuperacin psicolgica y la
reintegracin social; y iv) ser aceptables culturalmente100.
El Ministerio de la Proteccin Social (MPS) ha proyectado un programa de
fortalecimiento de la red de prestadores de servicios de salud mental y fsica a nios,
nias y mujeres vctimas de violencia intrafamiliar.
El programa ha sido ejecutado a travs del Convenio MPS -Organizacin
Internacional para las Migraciones OIM mediante un estudio piloto en cuatro capitales de
departamento101. Este busca: i) desarrollar una estrategia de capacitacin a profesionales
de las instituciones de salud para la atencin fsica y psicosocial de las victimas; ii) dotar
con insumos y equipamiento mnimo necesarios a IPS (instituciones prestadoras de
salud) de primer y segundo nivel para la atencin integral; iii) disear e implementar
un manual para la atencin psicosocial; y iv) asignar espacios fsicos en las IPS para
instalar salas de atencin a las familias.
El Informe comn reporta una ejecucin del 100% del proyecto OIM-MPS. Los
resultados obtenidos son: i) dotacin de 15 IPS en primer y segundo nivel de salud;
ii) capacitacin de 810 profesionales en salud (mdicos, enfermeras, trabajadores
sociales y profesionales de salud mental) de la Fiscala General de la Nacin, el Instituto
Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, la Procuradura General de la Nacin,
la Defensora del Pueblo y el programa de Familias en accin, ONG, organismos de
cooperacin internacional, Redes del buen trato y organizaciones de mujeres102. Para
octubre de 2006 se planea ampliar el proyecto a 111 municipios en 12 departamentos
(Antioquia, Bolvar, Cesar, Cauca, Choc, Huila, Nario, Norte de Santander, Putumayo,
Santander, Tolima y Valle del Cauca)103.
A pesar de la importancia de este proyecto piloto, la respuesta desconoce en
particular el derecho integral de las mujeres a una atencin en salud diferenciada que
captulo 5
104
Tomado de ACNUR. Parmetros para

la evaluacin de la poltica pblica de
salud para la atencin integral de la
poblacin internamente desplazada.
14 de julio de 2004.
105

de cumplimiento. 13 de septiembre
de 2006.
106
Ministerio de la Proteccin Social.

Informe bimensual de julio de 2006.
107
El estudio evala los cambios en el

conocimiento, comportamiento y
actitudes de la poblacin femenina de
los 120 municipios que participaron
en el Proyecto nacional de servicios
de salud sexual y reproductiva que
adelant PROFAMILIA entre los
aos 2001 y 2006. Participaron en la
muestra 73 municipios con 100 o ms
personas desplazadas; considerndose
12 municipios que en el 2005 reportaron ms de 3000 personas desplazadas,
con los 61 restantes se construyeron
12 estratos con un promedio de 2.800
personas desplazadas.
108

p. 62.
109
Ibd., p. 66.
110
Ibd., p. 67.
111
Ibd., p. 69.
112
Ibd., p. 72.
113
PR 2, 4, 18d, 29.1; DUDH. Art. 25.1; OG

14 (prrs. 1, 36, 12b y 21); CEDCM. Art.
12.1, 12.2; CP. Art. 49.
proteja su integridad fsica y mental en todas las fases del desplazamiento. Esto es, el
derecho a atender sus necesidades especiales de salud; garantizar condiciones sanitarias
que no pongan en riesgo su salud, incluyendo programas de salud sexual y reproductiva
y acciones de prevencin a la malnutricin; y promover la recuperacin psicolgica y la
integracin social104. As mismo, la especial atencin de las necesidades sanitarias de la
mujer, y el asesoramiento adecuado de las vctimas de abusos sexuales y de otra ndole.
Con excepcin de este convenio, que explcitamente contempla la atencin a vctimas
de violencia sexual, no hay implementacin de medidas encaminadas a atenuar las
vulnerabilidades por razones de gnero en razn de distintos tipos de violencia contra la
salud metal y fsica de las mujeres, y que contemplen diferentes contextos regionales.
Recientemente el MPS participa del equipo multifuncional convocado por el
ACNUR, grupo mixto conformado por entidades del SNAIPD, ONG y Sistema de
Naciones Unidas (SNU), que busca posicionar la violencia sexual basada en gnero
como un asunto prioritario y relevante para el diseo y la ejecucin de la poltica
pblica de atencin al desplazamiento forzado y construir un Plan de Accin Integral
que sea presentado ante el Consejo Nacional para la Atencin Integral de la Poblacin
Desplazada por la Violencia (CNAIPD).
Se reporta como un avance la modicacin del Acuerdo 244 de 2003 que prioriza
la atencin en salud para poblacin en situacin de desplazamiento del sexto al tercer
lugar, despus de las madres gestantes o lactantes y nios y nias menores de 5 aos105.
Tambin el que se cuente con protocolos de atencin a vctimas de violencia intrafamiliar
y sexual para todo tipo de casos106.
Las acciones realizadas an son frgiles en relacin con la situacin de salud sexual y
reproductiva de las mujeres desplazadas. La encuesta de Profamilia107 revela tasas de afectacin
ms altas para ellas, en comparacin con las mujeres migrantes por otras razones:
i) en 2005 el nmero de hijos de las mujeres desplazadas entre 40 y 49 aos de edad
fue de 5,8, mayor que el promedio nacional correspondiente a 3,1108.
ii) la mayor tasa total de fecundidad (TTF) la tienen las mujeres desplazadas con un promedio
de 4,2 hijos por mujer, superando la TTF promedio nacional que en 2005 fue de 2,4;
iii) entre las adolescentes en general, el porcentaje de embarazos ha aumentado en el
pas, dinmica especialmente visible en las jvenes desplazadas (entre 13 a 19 aos),
de las cuales un 23.9% alguna vez estuvo embarazada, cifra que supera el promedio
nacional en 2005 (20,5%)109;
iv) el embarazo no deseado alcanza el 36.7% entre las mujeres desplazadas (entre 13
a 49 aos), siendo mayor que el promedio nacional (mujeres entre 15 y 49 aos)
en 2005 (22,1%)110;
v) el 30% de las mujeres embarazadas desplazadas aseguraron no haber recibido
ningn tipo de atencin prenatal111;
vi) el 22.9% de las mujeres desplazadas sufrieron un aborto o prdida, cifra mayor que
el promedio nacional en 2005 (17,5%)112.
Parmetro: El acceso a la salud se debe prestar en condiciones de igualdad, sin
discriminacin alguna en las distintas fases del desplazamiento113.
El problema de salud desde una perspectiva diferencial de gnero slo aborda una
respuesta explcita desde el proyecto piloto sobre violencia intrafamiliar y sexual.
265

Otra serie de acciones reportadas por el MPS en materia de salud no contemplan un

enfoque de gnero, al menos expreso. Tampoco se establece una relacin entre stas y
el enfoque diferencial, como se evidencia en el siguiente listado:
i) el desarrollo de un instrumento de evaluacin de la calidad y una encuesta sobre
la percepcin de la poblacin desplazada (PD) de los servicios brindados;
ii) la formulacin de planes para la proteccin de los derechos a la dignidad e integridad
fsica, psicolgica y moral, a la familia y a la unidad familiar, como son:
a) seguimiento de interventora al contrato con la Universidad Nacional sobre evaluacin tcnica y nanciera de intervencin psicosocial del perodo 2000-2005;
b) reuniones de concertacin y elaboracin de documentos para la denicin
de un convenio MPS/Secretariado Nacional de Pastoral Social con el n de
formular y ejecutar proyectos de intervencin psicosocial en 25 entidades
territoriales (ET);
c) elaboracin de un macroproyecto de intervencin psicosocial para la asignacin
de recursos a 17 ET;
d) la aprobacin por parte del DNP del macroproyecto para PD (julio de 2006);
e) la conformacin y consolidacin de la Mesa Nacional de Coordinacin del
SNAIPD para la intervencin psicosocial integral con la poblacin desplazada
(MPS, ICBF, AS, CHF Internacional, Ministerio de Educacin Nacional, MEN
y Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA).
En materia de salud preventiva el MPS reporta la evaluacin de las intervenciones
de prevencin y promocin ejecutadas por las administradoras del rgimen subsidiado
(ARS), IPS y secretaras de salud para la poblacin desplazada. Se ha proyectado la
identicacin y evaluacin de acciones de promocin y prevencin realizadas en el 80
% de los municipios receptores durante el ao 2006. No se menciona la manera en que
estas acciones contemplan un anlisis de gnero.
Como respuesta a los problemas de desactualizacin de las bases de datos que
obstaculizan el goce efectivo del derecho a acceder a los servicios de salud, y a las
debilidades del SNAIPD en el nivel territorial en materia de prestacin del servicio, el
MPS ha proyectado acciones que podran ser complementadas desde una perspectiva
de gnero, identicando como punto de partida las barreras diferenciales que tanto a
nivel nacional como territorial pueden sufrir hombres y mujeres114:
i) divulgacin e implementacin de la poltica de prestacin de servicios que se desarrolla sobre los principios de accesibilidad, calidad y eciencia;
ii) fortalecimiento de mesas departamentales de trabajo del SNAIPD con el objetivo
de: a) identicar barreras a nivel territorial; b) proponer alternativas para mejorar
la oferta y la calidad del servicio; c) hacer seguimiento a la actualizacin continua
de las bases de datos de los beneciarios del sistema general de seguridad social en
salud; y d) optimizar procesos y promover la implementacin del sistema obligatorio
de garanta de calidad mediante la atencin al usuario.
114
Ministerio de la Proteccin Social.

266
Para dar una respuesta gil y oportuna a las quejas y solicitudes presentadas por
la poblacin desplazada, el MPS ha avanzado en diferentes acciones que a pesar de su
importancia no contemplan un anlisis y una respuesta integral a las barreras que puedan
captulo 5
115

agosto 2002 - agosto 2004, p. 33.
116
Informe derechos humanos de las

mujeres en Colombia 2006. Las
invisibles: Mujeres, desplazamiento
y poltica pblica 2002 2005. Publicado por el Observatorio de los
Derechos Humanos de las Mujeres en
Colombia, Corporacin Sisma Mujer,
Red Nacional de Mujeres y Atelier.
117
Programa mundial de alimentos. Organizacin Panamericana para la Salud

con apoyo de la Comisin Europea.
Estado nutricional, de alimentacin y
condiciones de salud de la poblacin
desplazada por la violencia en seis subregiones del pas. Enero de 2006.
118
Ibd.
119

p. 66.
120
Ibd., p. 120.
surgir por discriminaciones de gnero: i) expedicin de la Circular externa N 000064

del 20 de Octubre de 2005 dirigida a los directorios departamentales de salud (DDS)
en la que prohbe exigir la Accin de tutela como requisito para acceder a los benecios
otorgados a la PD; ii) Resolucin 00369 del 10 de febrero de 2006 que reglamenta en
el MPS el trmite de peticiones, quejas y reclamos presentados por la PD en slo 10
das; iii) Resolucin 00147 del 8 de mayo de 2006, por la cual se adiciona la Resolucin
3150 de 2005 y se reglamenta el trmite interno de peticiones, quejas y reclamos de la
PD; iv) Resolucin 126 de 22l mayo de 2006 expedida por la Procuradura General de
la Nacin por la cual se aprueba la resolucin 001447.
Tal como lo identic el Balance del ACNUR 2002-2004, el esquema de atencin
en salud no ha logrado an trascender el enfoque centrado en la nanciacin de los
cupos para la atencin hospitalaria y avanzar hacia una respuesta que permita proteger
y garantizar plenamente a la poblacin internamente desplazada el disfrute efectivo de
su derecho a la salud en toda su integralidad, segn criterios diferenciales de gnero,
edad y etnia, y en las distintas fases del desplazamiento115. Esto es, garantizar
i) acceso a alimentos bsicos, agua potable, alojamiento, vivienda y vestido adecuados,
y saneamiento ambiental;
ii) acceso a servicios mdicos integrales, entre ellos quirrgicos y odontolgicos,
psicolgicos, hospitalarios y de rehabilitacin;
iii) atencin de salud inmediata en emergencias, prevencin y promocin de salud
pblica, y tratamiento de enfermedades epidmicas sexuales y reproductivas e
infectocontagiosas o peligros anlogos;
iv) acceso a los medicamentos necesarios para la atencin y el tratamiento correspondientes;
v) atencin de las necesidades particulares de las mujeres, en trminos de salud reproductiva, enfermedades de transmisin sexual, proteccin contra actos violentos
hacia la mujer, prostitucin forzada y requerimientos sanitarios especiales;
vi) condiciones sanitarias que no pongan en riesgo la salud de los nios y las nias;
vii) acciones de prevencin de la malnutricin infantil, recuperacin psicolgica y
reintegracin social de los nios(as).
No es posible, con la informacin de coberturas y presupuesto destinado e invertido
reportada por el MPS a la Corte Constitucional, establecer una aproximacin de la
relacin entre mujeres y hombres atendidos como respuesta a un diagnstico sistemtico
de la demanda y las consecuencias especcas que el desplazamiento forzado tiene sobre
el derecho a la salud desde una perspectiva de gnero.
Diferentes estudios han sealado efectos diferenciados del desplazamiento forzado
sobre el derecho a la salud en las mujeres116 que no han sido incorporados en la respuesta
institucional a la Corte. Algunos datos de estos estudios son:
i) la anemia alcanza casi el 70% en las mujeres gestantes desplazadas117;
ii) el 23% de las mujeres embarazadas desplazadas tiene peso deciente118;
iii) un tercio de las adolescentes desplazadas estn embarazadas o ya son madres 119;
iv) el 8,1% de las mujeres desplazadas manifest haber sido violada. La cifra para las
mujeres encuestadas a nivel nacional en la Encuesta nacional de salud (ENDS) de
2005 fue de 6,1%120;
267

v) el 44,4% de las mujeres en situacin de desplazamiento manifest que alguna vez ha

experimentado alguna agresin fsica por parte del esposo o compaero. Aunque
esta cifra disminuy en relacin con el 49,9% registrado por Profamilia en el ao
2001, sigue siendo superior al ndice nacional, que para 2005 fue del 39%121;
vi) el 28,3% de las mujeres desplazadas han sido forzadas a tener relaciones sexuales
con desconocidos, frente al 20,6% de mujeres que han sufrido violencia sexual a
nivel nacional122;
vii) los porcentajes de violencia fsica que sufren las mujeres desplazadas son superiores
al resto de la poblacin:
a) las han empujado o zarandeado 40,3% vs. 33%;
b) las han golpeado con la mano 36,2% vs. 29%;
c) las han golpeado con un objeto duro 16.8% vs. 9%;
d) las han pateado o arrastrado 18,4% vs. 12.6%;
e) las han amenazado con un arma 13,6% vs. 8%;
f) las han atacado con un arma 7% vs. 4%;
g) las han tratado de estrangular o quemar 6% vs. 5%;
h) las han violado 12,9% vs. 12%;
i) las han mordido 5% vs. 3%123.
121
Ibd., p. 110.
122
Ibd., p. 120.
123
Ibd., p. 110.
124
DUDH. Art.21; DADH. Art. XII.
125
OG 13.6.b.
126
CDESC. OG 13, prr 6.
127
PR 23-4.
128
PR 4.2; CC. Sentencia T-602 de 2003.
129
PR 23; DUDH. Art. 26; DADH. Art. XII;

PSS. Art. 13; OG 13. 6b; PIDESC. Art.
13.2; CDM. Art. 10; CEDAW. Arts.10,
14.2d; CP. Art. 67; Ley 387 de 1997. Art.
19, numeral 10; CC. Sentencia T-602 de
2003.
130
Ministerio de Educacin Nacional.

Informacin de 28 entidades territoriales.
131
Ibd. Corte a abril del 2006.
268
B. Educacin
Las personas desplazadas tienen derecho a la educacin en condiciones de igualdad de
oportunidades y acceso124. En tanto derecho fundamental, el derecho a la educacin
se funda en el principio de no discriminacin y acceso a todos(as), en particular a los
grupos ms vulnerables125. La educacin debe ser asequible, accesible, aceptable y
adaptable para las personas internamente desplazadas126.
Los PR reconocen el acceso gratuito y obligatorio a la educacin en igualdad de
condiciones para nios y nias, que debe ser respetuosa de la identidad cultural, el
idioma, la religin (PR 23.1; 23.2; 23.3).
La Ley 387 de 1997, en el Art. 19.10, reconoce la necesidad de adoptar programas
educativos especiales para la poblacin desplazada.
Deben existir programas que permitan el ejercicio del derecho a la educacin en las
etapas iniciales del desplazamiento127, en la post emergencia y en los lugares de retorno,
reubicacin e integracin local y que contemplen: i) la recuperacin de la infraestructura
educativa; ii) la formacin de docentes; y iii) la continuidad del ejercicio del derecho en
grupos de especial proteccin, entre otros nios y nias, mujeres embrazadas, madres
con hijos pequeos y mujeres cabeza de familia128.
Parmetro: Las personas internamente desplazadas tienen derecho a la educacin
gratuita y obligatoria en condiciones de igualdad de oportunidades y acceso129.
El Ministerio de Educacin Nacional reporta en los informes a la Corte Constitucional
que a partir del 2005 se cuenta con informacin de matrcula de nio por nio,
desagregado por sexo, edad incluyendo adultos(as) y grupo tnico.
Se seala un total de 91.251 nios, nias y jvenes de poblacin desplazada
matriculados(as) en el ao 2005 que corresponden a 45.088 mujeres y 46.163
hombres130. Para el ao 2006 se registran 99.708 matrculas de poblacin desplazada
en calendario B, correspondientes a 45.088 mujeres y 49.947 hombres131.
captulo 5
132
Esta cifra incluye nicamente a los

nios y nias beneciados(as) por el
Programa de Atencin a Poblacin en
Situacin de Desplazamiento, puesto
que no se contaba para este ao con
el Sistema de Informacin Nacional de
Educacin Bsica y Media -SINEB-.
133

134
Ibd. Anexo n 5. Indicadores globales

135

agosto 2002 - agosto 2004, p. 34.
136
Para el 2006 el corte de la informacin

presentada por el Ministerio de Educacin Nacional en el Informe comn,
corresponde a 30 de junio.
137
PR 4.
El MEN se encuentra (en julio 2006) consolidando y validando la matrcula 2006 para las
instituciones educativas de calendario A. Para cuando se termine este ejercicio se contar
con la informacin validada de nios(as) y jvenes en situacin de desplazamiento
atendidos(as) en el sistema educativo.
Se observa una progresin constante en el nmero de alumnos en condicin de
desplazamiento atendidos(as): 29.707 (2003)132, 120.651 (2004), 180.126 (2005) y
232.115 (2006)133.
Estas cifras indican un aumento progresivo pero irregular en la ampliacin de cupos
educativos, segn las metas establecidas por el Ministerio. Para el 2004 se alcanz el
87% de la cobertura esperada (138.000 cupos), en 2005 el 65% (278.000) y en 2006
el 97% (240.000)134.
A pesar del esfuerzo presupuestal y la ampliacin de cobertura, entre los factores
restrictivos para el cumplimiento de las metas previstas se destaca que la responsabilidad
principal en trminos de inversin, cobertura y accesibilidad descansa en los municipios
y est determinada por el Sistema General de Participaciones135.
La entrega de informes por parte de las ET que den cuenta de los avances progresa
lentamente: En 2004, 33 de 65 ET presentaron informes (52% de cumplimiento); en
2005 37, correspondientes al 57%, y en 2006 8, que representan el 12%136.
El nmero de estudiantes matriculados(as) con recursos entregados por el Fondo
Nacional de Regalas a las entidades territoriales para la ampliacin de cobertura, se
redujo parcialmente: 23.427 en 2004, 22.300 en 2005 y 20.703 en 2006.
El Fondo del MEN-Icetex 083, que entregaba subsidios a nios y nias menores
de 18 aos en situacin de desplazamiento para estudiar en colegios privados fue
progresivamente disminuido, hasta ser liquidado: 2890 subsidios en 2004, 831 en 2005
y 0 en 2006.
El MEN seala en el Informe comn un total de 13.830 estudiantes nios(as),
jvenes, adultos(as) de los modelos educativos exibles y 89 docentes capacitados en
el ao 2005; igualmente, 5001 estudiantes y 259 docentes en el 2006. Si bien es cierto
que el impacto de estas acciones frente a la poblacin total no es signicativo, evidencia
el esfuerzo institucional por exibilizar la atencin.
No existen indicadores que permitan evaluar an la permanencia en el sistema
educativo (niveles de desercin desde un anlisis de gnero). El Ministerio reporta haber
garantizado el cupo educativo al 100% de los nios(as) que lo han solicitado en los ltimos
dos aos. Sin embargo, es difcil an conocer con exactitud el nmero de nios y nias
fuera de la escuela, lo cual constituye una limitacin para avanzar de manera decidida y
progresiva hacia la superacin del ECI. El reciente proceso de cruce de informacin del
Sisben, el Registro nico de poblacin desplazada (RUPD), y Familias en accin adelantado
por el MEN, es un esfuerzo en este sentido que debe fortalecerse.
Parmetro: Personas desplazadas como las mujeres, las nias y los nios tienen
derecho a un tratamiento que tenga en cuenta sus necesidades especcas137.
En general la respuesta institucional a la Corte Constitucional no contempla ni est
basada en una caracterizacin y anlisis diferencial de gnero de los factores restrictivos
que impiden a las personas desplazadas de distintas edades y contextos socioculturales
ingresar a y permanecer en el sistema educativo, y en particular a las mujeres y las nias.
Es importante abordar de manera sistemtica factores como: i) la desercin escolar; ii) los
269

embarazos precoces; iii) el trabajo infantil y adolescente; iii) los niveles de alfabetizacin;
y iv) las formas de discriminacin en las escuelas.
Parmetro: Deben existir programas especiales para la poblacin internamente
desplazada que atiendan las necesidades de la poblacin adulta.
Uno de los avances ms signicativos en esta materia es el programa piloto de
alfabetizacin, educacin bsica primaria y formacin laboral iniciado en el 2005 en Bogot
y el departamento de Bolvar, con apoyo de las secretaras de educacin, la Organizacin de
Estados Iberoamericanos (OEI), la Direccin de Empleo y de Trabajo del SENA. El programa
atiende a 6000 mujeres iletradas desplazadas cabeza de hogar de Cartagena, Magangu, San
Pablo, Santa Rosa, Maria la Baja y Carmen de Bolvar. El 70% de las beneciarias termin
el proceso acadmico y de stas 2000 estn recibiendo capacitacin del SENA138.
El MEN reporta adems, en el Informe comn, el aumento de cobertura educativa
para adultos(as) en situacin de desplazamiento: de 4394 en 2005 a 5012 en 2006139.
La informacin no se presenta desagregada por sexo y la cobertura sigue siendo limitada.
Igualmente se seala la iniciacin de un proyecto educativo, en 2005, beneciando a
31.000 personas adultas desplazadas en Sucre y Choc140.
138

139
Falta informacin de 10 ET. Ministerio

de Educacin Nacional. Informe de
julio de 2006.
140
Ibd.
141
Dec. 2569 de 2000. Art. 26.
142
143

de cumplimiento a la Corte Constitucional. 13 de septiembre de 2006
144
Informe derechos humanos de las mujeres en Colombia 2006. Las Invisibles.

mujeres, desplazamiento y poltica
pblica 2002 2005. Meertens, Donny. UNIFEM. Tierra, derechos y
gnero. Leyes, polticas y prcticas en
contextos de guerra y paz.
270
C. Generacin de ingresos
De acuerdo con el Art. 17 de la Ley 387 de 1997, el Gobierno Nacional debe
proporcionar acciones de mediano y largo plazo con el n de generar condiciones
econmicas y sociales para la poblacin desplazada.
Se destaca la incorporacin de la PD en la dinmica econmica y productiva141 que
obliga a identicar, con participacin del interesado(a), sus necesidades particulares,
habilidades y conocimientos, y las alternativas de subsistencia digna y autnoma a las
que puede acceder en el corto y mediano plazo142.
Parmetro: En el marco del retorno voluntario, la integracin local o el
reasentamiento en zonas rurales o urbanas, debe asegurarse a la poblacin desplazada el
acceso directo a programas productivos, el fomento de la microempresa, la capacitacin
y organizacin social y los planes de empleo urbano y rural. stos deben garantizar la
igualdad de oportunidades para las mujeres.
En relacin con el acceso a crdito y proyectos productivos, entre 2004 y 2005 el
Fomipyme reporta a la Corte Constitucional haber realizado una convocatoria conjunta
con el SENA dirigida a poblacin desplazada, mujeres cabeza de familia y poblacin
vulnerable por la violencia. Se asignaron $3.829 millones en conanciacin a 30
proyectos, de los cuales no se seala el nmero de personas desplazadas beneciadas
en relacin con otros sectores de poblacin143.
A pesar de su importancia, esta iniciativa no atiende explcitamente una
caracterizacin sistemtica diferencial de gnero en relacin con los efectos del
desplazamiento sobre los hombres y las mujeres, y las distintas restricciones del acceso
al trabajo y las oportunidades de generacin de ingresos. En particular, podra ser
discriminatoria para las mujeres o perpetuar discriminaciones histricas.
Este esfuerzo no contempla, adems, explcitamente la alta tasa de jefatura femenina
en relacin con el desplazamiento que segn el DANE alcanza a nivel nacional el 28.1%
y que para la PD vara segn diversas fuentes as: 32, 4% (CODHES); 40,6% (RUT); y
48 3% (RUPD)144.
captulo 5
Segn la encuesta de Profamilia, la mayor necesidad que tienen las mujeres desplazadas
por el conicto de aportar a la economa de sus hogares, ha llevado a que stas presenten
ndices de empleo mas altos que otros grupo de mujeres (39,7% vs. 34,5% de las
mujeres no migrantes). Un 42,6% de mujeres arma no haber trabajado en los ltimos
12 meses, tasa inferior a la de las mujeres no desplazadas (51,1%) y similar a la de
aquellas desplazadas por motivos no violentos (42,4%). Igualmente un 17,8% arm
haber trabajado en los ltimos 12 meses, superando la tasa de las no migrantes (14,4%)
y siendo inferior a la tasa de las migrantes por otros motivos (19,3%)145.
Parmetro: Se debe asegurar la participacin de las mujeres desplazadas en los
procesos de caracterizacin en los cuales se identican las circunstancias especcas
de su situacin individual y familiar, sus necesidades particulares, conocimientos y las
posibles alternativas de subsistencia digna y autnoma a las que pueden acceder en el
corto y mediano plazo, con miras a denir sus posibilidades concretas para poner en
marcha un proyecto razonable de estabilizacin econmica individual o colectiva, o a
vincularse al mercado laboral.
A partir de los insumos a disposicin para este Balance, no es posible dar cuenta
de las estrategias enmarcadas en este parmetro.
145
Ojeda, Gabriel y Roco Murad. Op.

cit., p. 50.
146
Ley 387 de 1997. Art. 25
147
Dec. 2569 de 2000. Art. 26; CC. Sentencia T-602 de 2003.
148
OG 4-6; Ley 387 de 1997. Art. 19.
149
DUDH. Art. 25, numeral 1; PDESC.

Art.11, numeral 1.
150
OG 4-1.
151
Ibd., 4-7.
152
Ibd., 4-8.
153
Ibd., 4-6.
154
Arts. 18 y 19 de la Ley 387 de 1997 y

decretos reglamentarios 2007 de 2001
y 1296 de 2004.
155
PR 18.1; DUDH. Art. 25.1; CDM. Art.

14.2h; CP. Art 51.
D. Vivienda y acceso a tierras

La estabilizacin socioeconmica se dene como la situacin mediante la cual la
poblacin desplazada accede a programas que garanticen la satisfaccin de sus
necesidades bsicas146. El acceso y seguridad de la vivienda y la tierra son componentes
esenciales de la estabilizacin socioeconmica147.
As lo ha sealado la Corte Constitucional en la Sentencia T-602 de 2003 y en la
Sentencia T-025 de 2004, enfatizando en la primera en el derecho de la PD a acceder
programas de vivienda especiales y en la segunda, en que a la vivienda es uno de los
mnimos prestacionales que debe garantizar el Estado, a la PD 148.
El derecho a la vivienda est relacionado con el derecho fundamental de toda
persona a un nivel de vida adecuado149, que es primordial para el disfrute de todos
los derechos econmicos, sociales y culturales150. El derecho a una vivienda no se
limita a proporcionar cobijo; comprende el derecho a infraestructura bsica adecuada
y segura, a una situacin estable de generacin de ingresos, y al acceso a servicios
bsicos a un costo razonable151. Implica adems: i) seguridad jurdica; ii) disponibilidad
de servicios materiales, facilidades e infraestructura; iii) gastos soportables; iv)
habitabilidad; v) asequibilidad; vi) ubicacin; y vii) adecuacin cultural152. El disfrute
de este derecho no debe estar sujeto a ninguna forma de discriminacin153. El derecho
a la vivienda contempla adems la reparacin o bsqueda de mecanismos mediante
los cuales se puedan recuperar o acceder a condiciones similares a las de antes del
desplazamiento.
El derecho a la tierra, a su vez, va ms all del acceso a ella; contempla tambin la
proteccin de los bienes patrimoniales y la recuperacin o compensacin de la prdida
por sustitucin o indemnizacin a cargo de quien realiz el despojo o del Estado154.
Parmetro: El derecho a una vivienda adecuada y a la tierra implica igualdad de
acceso y tenecia segura para todas las personas y familias internamente desplazadas sin
ninguna forma de discriminacin155.
271

156
Dec. 951 de 2001. Art. 17.Este Decreto,

actualizado en 2004, reglamenta el
tema de vivienda y el subsidio de
vivienda para la poblacin desplazada.
Los decretos 1042 de 2003, 00975 de
2004, 4427 y 973 de 2005, establecen
puntajes especiales para las mujeres,
sean desplazadas o no. Se destacan
los casos de Bogot, Decreto 200
de 2006, y Medelln, Decreto 1334
de 2006, los cuales reglamentan la
entrega de subsidios de vivienda para
poblacin internamente desplazada,
en tanto: i) complemento del subsidio
familiar de vivienda que otorga la
nacin (Bogot); y ii) apoyo a familias
beneciadas o no beneciadas con
subsidios nacionales, pero que tengan
los recursos para completar el valor de
la vivienda (Medelln). No obstante,
estos dos decretos no estipulan
condiciones de acceso especial para
mujeres. Resalta la complejidad de la
legislacin vigente, muchos decretos
y diferentes para el caso de vivienda
urbana y rural, que genera un marco
jurdico difcil de entender y manejar
para los funcionarios, especialmente
en el nivel territorial, y por supuesto,
para la poblacin desplazada.
157

paz, p. 65.
158
Ibd., p. 62.
159
Ibd.
160
Incora/Incoder 2005. Tomado de:

paz, p.53.
161
Ibd., p. 57.
272
Parmetro: Los programas deben garantizar la seguridad jurdica de la tenencia

de las tierras abandonadas.
Parmetro: Los programas de acceso a tierras deben promover la equidad y la
igualdad de acceso para las mujeres desplazadas, garantizando que stas accedan a los
ttulos de propiedad sobre la vivienda y la tierra.
Parmetro: La poltica pblica debe garantizar soluciones prontas especialmente a
las mujeres desplazadas, a travs de condiciones preferenciales en el acceso a subsidios
para compra o arrendamiento de vivienda y tierra, con el propsito de iniciar proyectos
productivos, que consideren sus roles y expectativas en el marco de distintos contextos
socioculturales.
La informacin proveniente del Gobierno Nacional para el proceso de la Sentencia
T-025 a la que tuvo acceso el ACNUR, muestra una ausencia de desarrollo integral del
derecho a la vivienda y a la tierra desde un enfoque diferencial de gnero. Estos temas
carecen de reporte sistemtico en los informes de cumplimiento a la Corte.
En relacin con la vivienda, las acciones se han concentrado en la entrega de
subsidios, los cuales de acuerdo con la norma contemplan acciones preferenciales a
travs de ponderaciones especiales en funcin de la situacin de vulnerabilidad en la
cual se pueda presentar una mujer o su familia, particularmente las madres cabeza de
familia o con nios(as) menores de 8 aos156.
Ms all de esta importante iniciativa, no se han considerado medidas especcas
basadas en una caracterizacin diferencial de gnero de la situacin de hombres y mujeres
desplazados (as) de distintos contextos socioculturales respecto a este derecho.
Como arma Donny Meertens, en relacin con la propiedad rural, el Plan Nacional
para la Atencin a la Poblacin Desplazada por la Violencia hace referencia a tres (3)
aspectos centrales: i) proteccin de bienes patrimoniales; ii) seguridad alimentaria; y
iii) acceso a tierras. Estos, sin embargo, no contemplan acciones desde un enfoque
diferencial de gnero157.
La proteccin de bienes patrimoniales debe reconocer que son las mujeres,
en particular las viudas, las vctimas consuetudinarias de la presin de los actores
armados para lograr el abandono o venta forzada de los predios. Sin embargo, no se
cuenta con mecanismos de proteccin jurdica para el acceso a la tierra en los casos de
mujeres viudas, o con marido o compaero desaparecido, o abandonadas, poniendo
de maniesto la doble desventaja de las mujeres en el sentido jurdico: sin papeles
para comprobar la relacin marital y sin papeles para comprobar la posesin de ste
sobre la tierra158.
Es recomendable as mismo fortalecer la participacin de las mujeres en los comits
territoriales de atencin a poblacin desplazada, en tanto instancias decisivas en el
proceso de proteccin de los bienes patrimoniales159.
En relacin con el acceso a tierras, entre 1996 y el ao 2005, en el marco de la
Ley 160 de reforma agraria y del Decreto 2007 de 2001 adjudicacin de predios de
paso, el Incora, hoy Incoder,ha entregado un total de 40.665 hectreas a 3814 familias
desplazadas,con un promedio de 10,6 hectreas por familia160. La gran mayora de las
familias enfrenta graves problemas de tenencia por la incapacidad econmica de pagar
la deuda contrada. Se desconoce an el nmero de mujeres jefas de hogar beneciadas
y en situacin de desproteccin frente a dicha dicultad161.
captulo 5
162
Ibd.
163
Ibd., p. 58.
164
CC. Sentencia T-602 de 2003. Magistrado ponente Jaime Arajo.
165
El informe de 2005 sobre la situacin de

Derechos humanos de lesbianas, gays,
bisexuales y transgeneristas (LBGT)
de la organizacin Colombia Diversa,
pone en evidencia la importancia de
profundizar en el conocimiento de
las relaciones entre fenmenos de
violencia y discriminacin contra esta
poblacin basados o agravados por la
orientacin sexual y la identidad de
gnero, y el desplazamiento forzado.
En consecuencia, esta organizacin
ha recomendado al Estado la implementacin de polticas pblicas
efectivas para atender, prevenir y
sancionar las violaciones de derechos
humanos contra esta poblacin. En
el mismo sentido, la Corte Constitucional colombiana ha reconocido en
reiterada jurisprudencia que las minoras sexuales estn sometidas a una
discriminacin social histrica que
genera desconocimiento y limitacin
de sus derechos fundamentales y que
las convierte en un sujeto de especial
proteccin constitucional (ver: CC.
Sentencias C-418 de 1998, T-101 de
1998, T-435 de 2002, T-097 de 1994, C507 de 1999, C-373 de 2002, T-499 de
2003, T-1096 de 2004, T-301 de 2004,
C-075 de 2007, entre otras). La Ocina
del ACNUR ha establecido que los
homosexuales constituyen un grupo
social determinado en los trminos
de la Convencin sobre el Estatuto
de los refugiados y adicionalmente,
ha resaltado que la persecucin por
motivos de orientacin sexual contiene elementos de persecucin en razn
del gnero. (Ver Directrices sobre
proteccin internacional: "Pertenencia
a un determinado grupo social" en
del contexto del Artculo 1A(2) de la
Convencin de 1951 sobre el Estatuto
de los Refugiados y/o su Protocolo
de 1967. HCR/GIP/02/02. 7 de mayo
de 2002. La persecucin por motivos
de gnero en el contexto del Artculo
1A(2) de la Convencin de 1951 sobre
el Estatuto de los Refugiados, y/o su
Protocolo de 1967. HCR/GIP/02/01. 7
de mayo de 2002.
Cabe resaltar la invisibilizacin de vulnerabilidades especcas de las mujeres que afectan

la realizacin de su derecho a la tierra analizada por Meertens:
i) las mujeres jefas de familia, particularmente las viudas, tienen mayor vulnerabilidad frente a la incertidumbre de la tenencia y la capacidad de pago de las deudas
contradas por menor posibilidad de movilizar fuerza de trabajo familiar, escasa
capacitacin tcnica en los procesos de produccin y manejo de crditos: En
trminos del derecho efectivo de la tierra, la sola asignacin o adjudicacin de tierra,
sin capacitacin y acompaamiento, no cumple con los objetivos de equidad que
debe perseguir la accin positiva consignada en la Ley162;
ii) al ser la categora de mujeres jefas de hogar la nica condicin de vulnerabilidad
que da derecho a un trato especial,se supone que la vulnerabilidad desaparece
con la presencia del hombre; con ello se desconocen a las mujeres como sujetos
de derechos, creando adems desigualdades entre ellas por el derecho a la tierra y
otros recursos;
iii) la titulacin a nombre de la pareja desconoce la importancia de fortalecer la autonoma de las mujeres en sus comunidades y en las instituciones, pues stas suelen
pedir autorizacin a los maridos o compaeros para decisiones productivas y no
al contrario;
iv) en las adjudicaciones de tierra a mujeres desplazadas por la violencia no se toma en
cuenta la relacin (mediante propiedad, posesin, ocupacin o tenencia) que ellas
y sus parejas tenan con la tierra antes del desplazamiento.
v) Las permutas contempladas en el Decreto 2007 de 2001 no se han desarrollado
en la prctica. As mismo, al convertirse las mujeres desplazadas en beneciarias
de reforma agraria sin ningn reconocimiento por las prdidas que hayan sufrido,
y al tener que asumir luego una deuda por la tierra, se les desconoce el derecho a
la reparacin163.
El enfoque diferencial de diversidad en la poltica pblica

El PR 9 seala: Los estados tienen la obligacin especca de tomar medidas de proteccin
contra los desplazamientos de pueblos indgenas, minoras, campesinos, pastores y otros
grupos que tienen una dependencia especial de su tierra o un apego particular a la misma.
De esta manera, se reconoce la necesidad de atender de forma especial aquellos grupos
poblacionales que por sus caractersticas socioculturales se encuentran en situaciones de
desigualdad en relacin con otros grupos sociales.
El enfoque diferencial de diversidad no es slo un enfoque diferencial tnico; responde a la
obligacin de garantizar a todos los ciudadanos sus derechos individuales y colectivos; implica
proteger la heterogeneidad cultural y social del pas en el marco del desplazamiento.
Es an una debilidad latente la inexistencia de acciones diferenciales dirigidas a mitigar
los impactos socioculturales del desplazamiento forzado en las comunidades campesinas,
grupo social histricamente afectado por estructurales condiciones de inequidad. As
mismo, la ausencia de un enfoque diferencial sensible a la opcin sexual164, que responda a
los riesgos de proteccin, a las necesidades, desigualdades y a las problemticas propias del
desplazamiento, la persecucin y la discriminacin por motivos de orientacin sexual165.
273

El Decreto 250 de 2005 homologa el enfoque diferencial de diversidad con el enfoque

tnico. Particularmente, prioriza la proteccin de territorios tnicos indgenas y afro colombianos en las fases de prevencin y estabilizacin socioeconmica, reconociendo el acceso a
tierras, logro del proyecto de Proteccin de tierras y patrimonio de la poblacin desplazada.
Sin embargo, las personas con discapacidad no son tenidas explcitamente en cuenta
desde esta perspectiva. La referencia a la discapacidad se establece como acceso a programas
que permitan durante la fase de estabilizacin socioeconmica el bienestar de la familia, en
particular de las nias y nios menores de edad con discapacidades.
El Plan Nacional no hace mencin explcita a la necesidad de proteger la diversidad
sociocultural de la poblacin campesina y el derecho a la igualdad y no discriminacin por
opcin sexual de la poblacin desplazada.
La accin armativa entendida as, corre el riesgo de generar una contradiccin respecto
al mismo principio de no discriminacin e igualdad de oportunidades que sustenta el enfoque
diferencial de diversidad.
Discapacidad
Dentro del conjunto de la poblacin desplazada la situacin de las personas con
discapacidad tiende a invisibilizarse. Salvo algunas respuestas puntuales dirigidas a nios
y nias con discapacidad, la formulacin de la poltica pblica no contempla una atencin
diferencial integral en funcin de la discapacidad. Dadas las condiciones de desarraigo y
la situacin de especial vulnerabilidad de las familias desplazadas, una persona con discapacidad enfrenta mayores desafos que a su vez signican en trminos relativos mayores
esfuerzos de cuidado.
El anlisis de este apartado se construye a partir del reconocimiento de la ausencia de
un enfoque de diversidad que reconozca de manera integral los derechos y las necesidades
especiales de la poblacin discapacitada en situacin de desplazamiento. La atencin actualmente brindada consiste en acciones reducidas y aisladas que limitan a estas personas el
goce pleno de sus Derechos humanos.
Las personas discapacitadas en situacin de desplazamiento deben gozar plenamente
de los derechos que el Estado ha reconocido en general a mujeres, hombres, nios y nias
de distintas edades y contextos socioculturales con limitaciones fsicas, sensoriales y
psicolgicas, y a todas las personas en situacin de desplazamiento, los cuales debern ser
principios estructurantes de la poltica pblica de atencin al desplazamiento en todos y
cada uno de sus componentes.
Las reexiones emergen de extrapolar las disposiciones de poltica pblica para la poblacin
discapacitada en general, estableciendo la manera como stas pueden aplicarse bajo un enfoque
de derechos a la poblacin que siendo discapacitada est desplazada por la violencia.
El ejercicio se basa en un anlisis ampliado del marco normativo colombiano para las
personas discapacitadas que incluye los Principios rectores, la Ley 387 de 1997, sus decretos
reglamentarios y la jurisprudencia de la Corte Constitucional. A partir de este examen se
proponen parmetros para la evaluacin de la poltica pblica. Los instrumentos de medicin recomendados, establecen el contenido del derecho para la prevencin, proteccin y
atencin integral de la poblacin desplazada que sufre discapacidades.
Los parmetros recogen la estrategia de proteccin de los derechos de las personas
discapacitadas planteada por los diferentes instrumentos internacionales y nacionales, la cual
274
captulo 5
166
Departamento Nacional de Planeacin. Consejo Nacional de Poltica

Econmica y Social. Documento Conpes Social 80. Bogot, julio de 2004,
p.3.
167
Ibd.
168
Ibd.
169
Ibd., p. 4.
170
Ibd.
171
Ibd.
172
Ibd., p. 2.
173
Ibd.
174
Ibd.
175
CC. Sentencia C - 401 de 2003. Magistrado ponente lvaro Tafur.
176
De acuerdo con el monitoreo realizado por Survey Action Centre, el 45%

de los municipios visitados indicaron
que la presencia de MAP es una de las
principales causas del desplazamiento.
Esta situacin se agrava considerando
que: i) durante el 2005 Colombia fue el
pas con mayor nmero de vctimas de
MAP y MUSE; ii) no existen mapeos ni
sealizaciones de las minas sembradas;
iii) no hay desminado humanitario; De
acuerdo con el Observatorio de Minas
Antipersonal de la Vicepresidencia de
la Repblica, el 77% de las vctimas registradas han sufrido accidentes entre
enero de 2002 octubre de 2006. De
125 municipios en 21 departamentos
afectados por MAP en 1999, en mayo
de 2006 se reportan 668 municipios
en 31 departamentos. Grupo temtico
de asistencia humanitaria y servicios
bsicos IASC-Colombia. Coordinadores UNICEF/OPS/PMA. Necesidades,
brechas y capacidades de la asistencia
humanitaria y los servicios bsicos en
Colombia, 2006, pp. 18-20.
177
Recientes ejercicios de diagnstico

participativo del ACNUR (2006) en diferentes zonas del pas, alertaron sobre
la invisibilizacin de la problemtica
de las personas con discapacidad en
situacin de desplazamiento. Particularmente relevante es la generalizacin
del rol de la mujer como responsable
del cuidado de personas con discapacitadas en las familias.
est fundamentalmente basada en el desarrollo de la relacin entre el derecho a la igualdad y

a la no discriminacin,y la obligacin del Estado de garantizar: i) la prevencin y mitigacin
de la limitacin o enfermedad; y ii) que las personas puedan superarse rehabilitarse y
reintegrarse plenamente a la sociedad como individuos productivos, con el objetivo de
alcanzar y mantener el mayor grado de autonoma posible.
Entindase por prevencin el conjunto de acciones orientadas a evitar la aparicin de
la condicin de discapacidad166 reduciendo la probabilidad de ocurrencia de los riesgos
asociados a tal condicin167. La construccin de entornos protectores exige la transformacin de los hbitos, actitudes y comportamientos, personales y colectivos168.
La mitigacin hace referencia a estrategias para reducir el impacto del riesgo en el individuo y la familia, en caso de que ste se materialice169.
Las estrategias de superacin son aquellas dirigidas a disminuir o superar el impacto
generado por la materializacin del riesgo. El Estado tiene la obligacin de otorgar los medios
necesarios que le permitan a la persona discapacitada recuperar su condicin inicial o aliviar
la actual, rehabilitndose o reintegrndose a la sociedad170.
Tal como lo interpreta el documento Conpes social 80 que establece la poltica pblica
nacional de discapacidad171, sta no es una enfermedad o atributo de la persona172 sino
una problemtica social que involucra al entorno, a la sociedad y a la cultura173. Existen
prcticas, factores sociales y culturales negativos que favorecen su aparicin o limitan
la integracin social de las personas discapacitadas afectando el desarrollo de sus capacidades174. Ello obliga a que la solucin y la superacin de la problemtica requieran de un
enfoque integral y multisectorial.
La Corte Constitucional retomando el concepto adoptado por el Tratado Internacional
sobre Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra las Personas con Discapacidad (Ley 762 de 2002)175, dene la discapacidad como una deciencia fsica, mental
o sensorial, ya sea de naturaleza permanente o temporal, que limita la capacidad de ejercer
una o ms actividades esenciales de la vida diaria, la cual puede ser causada o agravada por
el entorno econmico y social.
Particularmente importante en el contexto del desplazamiento es documentar sistemticamente: i) el nmero de personas discapacitadas en situacin de desplazamiento y su
correspondiente desagregacin por sexo, edad y origen tnico; ii) los impactos diferenciales
del fenmeno sobre las personas discapacitadas; iii) la manera en que la atencin brindada
actualmente protege o limita la integracin social de los individuos; iv) la relacin entre
determinados riesgos asociados al conicto armado como minas antipersona (MAP) y
municiones sin explotar (MUSE)176, con la amenaza y efectiva aparicin de discapacidades,
y la inminencia de riesgo de discapacidad como causa de desplazamiento; y v) las implicaciones de gnero en la distribucin de los roles familiares para el cuidado de las personas
desplazadas en situacin de discapacidad177.
Sin esta caracterizacin, ser difcil avanzar hacia la construccin de soluciones holsticas,
multisectoriales y coordinadas para las personas con discapacidad en situacin de desplazamiento tal como lo obliga el marco normativo. As mismo, la ausencia de un enfoque integral
de derechos para abordar la problemtica, no permitir progresar acelerada y sostenidamente
hacia la superacin del ECI.
El diagnstico debera partir necesariamente de la identicacin comprehensiva de la
magnitud de la problemtica de discapacidad en el desplazamiento. De acuerdo con las
275

178

www.accionsocial.gov.co/SUR/Registro_SUR_General.xls> el 26 de
noviembre de 2006.
179
Red de Solidaridad Social. Formato

unico de declaracin. Gua de procedimiento. Bogot, marzo de 2004.,
p. 47.
180
Este busca complementar los procesos

de caracterizacin mediante fuentes
alternas y directas por entidades del
SNAIPD, retomando la iniciativa del
Sistema de Informacin de Fuentes
Contrastadas cuyos resultados no
volvieron a ser difundidos por Accin
Social (AS).
181
Por la cual se aprueba el Plan Nacional

de Desarrollo Hacia un Estado comunitario y en la que se establece que se
propender por el respeto y el reconocimiento de las diferencias que de la
condicin de discapacidad se derivan
y se proveern las condiciones para
lograr la mayor autonoma y participacin de las personas con discapacidad
en los espacios cotidianos y de vida
ciudadana, con la participacin, compromiso y solidaridad de la familia, la
comunidad y el Estado.
276
cifras ociales de Accin Social (AS), a la fecha se han registrado en el RUPD 2376 personas
discapacitadas que corresponden al 0.12 % del total de personas desplazadas registradas a
31 de octubre de 2006(1.896.160)178.
La distribucin de las personas discapacitadas reportadas por el RUPD segn tipo de
limitacin es: i) 578 personas ciegas; ii) 395 sordas; iii) 156 personas mudas; iv) 544 personas
con limitaciones mentales; v) 226 personas con parlisis en las extremidades superiores; y
vi) 477 con parlisis en las extremidades inferiores.
Las seis categoras de discapacidad contempladas en la pregunta No 36 del Formato
unico de registro operante a la fecha, constituyen un importante avance en la medida en
que permiten identicar algunos tipos de limitacin. Sin embargo no facilitan: i) la identicacin de casos que no estn contemplados en la tipologa prevista; ii) el registro de
discapacidades mltiples pues se le pide al declarante identicarse con un tipo de discapacidad, aquella que le afecta de manera ms severa179, lo cual impide no slo un diagnstico
acertado de las necesidades reales de las personas discapacitadas, sino que cuestiona la
efectividad de los mecanismos desde la obligacin de respetar y garantizar la dignidad de
los (as) declarantes; y iii) la relacin de la discapacidad o el riesgo con las posibles causas
del desplazamiento.
El proceso de actualizacin del formato de registro desarrollado por Accin Social a
travs del Comit de Sistemas de Informacin, en el marco de la respuesta a la Sentencia
T-025 Orden 2 Auto 178 y el Plan Nacional de Caracterizacin180, ha considerado acertadamente revaluar la identicacin con un slo tipo de discapacidad. En el nuevo formato
el declarante tiene la posibilidad de registrar hasta cuatro limitaciones. Se recomienda que
la informacin pueda desagregarse por sexo, edad y origen tnico.
Los principios orientadores para la formulacin explcita del enfoque diferencial de
discapacidad en la poltica pblica de desplazamiento ya han sido propuestos por la poltica pblica nacional de discapacidad: i) igualdad; ii) solidaridad y corresponsabilidad; iii)
descentralizacin; iv) participacin social; y v) equidad.
Dando cumplimiento al compromiso establecido en la Ley 812 de 2003181, el Pan
Nacional de Intervencin en Discapacidad Plan de Accin 2005-2007 prescribe ocho
reas de accin para garantizar a las personas con discapacidad el pleno goce de sus derechos,
estableciendo responsabilidades en el nivel regional, nacional y local: i) salud; ii) educacin;
iii) empleo; iv) transporte y libre circulacin; v) vivienda, cultura, recreacin y deporte; vi)
comunicacin e informacin; y vii) participacin.
La poltica pblica nacional de prevencin, proteccin y atencin al desplazamiento
forzado desarrolla a la fecha y parcialmente slo dos de estas reas (educacin y vivienda).
Las otras seis no se abordan al menos de manera explcita en las respuestas del Gobierno
Nacional al proceso de la Sentencia T-025 de 2004. La interpretacin hecha de la obligacin
de proteger integralmente a la poblacin discapacitada en situacin de desplazamiento es
a la fecha limitada.
Si bien la poltica pblica nacional de discapacidad no contempla la problemtica
especca de las personas discapacitadas en situacin de desplazamiento, y tampoco ahonda
en la relacin entre discapacidad, desplazamiento y conicto armado, constituye una base
importante para la construccin de un enfoque diferencial de discapacidad en la atencin
del desplazamiento forzado.
captulo 5
182
Dec. 250 de 2005. Art. 2, numeral 5.3

Fase de estabilizacin socioeconmica; numeral 5.3.2 Gestin social;
numeral 5.3.2.1 Aanzamiento de la
atencin social en salud, educacin
y bienestar de la familia; literal C
Atencin al bienestar de la familia.

Las personas discapacitadas en situacin de desplazamiento son nombradas explcitamente
en el Decreto en tanto nias y nios, y en relacin con acciones orientadas a la atencin
del bienestar de la familia durante la fase de estabilizacin socioeconmica182. Estas iniciativas buscan: 2. Brindar atencin especial a nios y nias desplazados(as) en situacin
de discapacidad, abandonados o hurfanos mediante su ingreso a programas establecidos
para tal efecto.
Si bien avanza en la proteccin del derecho preferente de los nios y nias con discapacidades en situacin de desplazamiento, el Plan Nacional no desarrolla una perspectiva
integral del enfoque diferencial frente a las personas discapacitadas de otros grupos etreos
y sujetos de especial proteccin.
Este Plan entiende la discapacidad como una problemtica de la familia, desconociendo
la existencia de prcticas sociales que pueden limitar la integracin de estas personas.
As mismo, tiende a invisibilizar al individuo, a la persona discapacitada en tanto sujeto
de derecho, privilegiando su identicacin como miembro de una unidad familiar, en
concordancia con la tendencia de otorgar acceso preferencial a las familias con personas
discapacitadas a cargo en sectores como vivienda y mecanismos de prrroga para la AHE.
Estas prerrogativas positivas corren el riesgo de no examinar integralmente las necesidades
de cada uno de los individuos.
Particularmente relevante es que en el desarrollo de la atencin de la discapacidad, el
Decreto 250 privilegie una interpretacin del enfoque diferencial como acceso a programas
de atencin especial, que no profundiza integralmente en los principios bsicos sobre los que
y para los cuales se construye dicho enfoque derecho a la igualdad y a la no discriminacin que necesariamente implican: i) reconocer el impacto diferencial del desplazamiento
sobre las personas discapacitadas; ii) identicar sus necesidades especiales; iii) caracterizar
sus vulnerabilidades; iv) establecer medidas armativas con base en un diagnstico comprensivo y actualizado que permita priorizar y avanzar progresivamente con metas de corto,
mediano y largo plazo; v) garantizar la participacin de las personas discapacitadas en la
construccin de soluciones duraderas; y vi) construir presupuestos sensibles y coherentes
con la problemtica.
Con estos limitantes, el Plan y sus mecanismos no son necesariamente coherentes con
el contenido de la obligacin del Estado de proteger integralmente a todas las personas
discapacitadas en situacin de desplazamiento.
Medios y mecanismos presentan inconsistencias que es necesario abordar con el objetivo
de: i) garantizar la atencin integral de toda la poblacin discapacitada en riesgo o situacin de
desplazamiento; ii) promover la atencin especial multisectorial de la poblacin discapacitada
en todas las fases del desplazamiento de forma consistente y continua; y iii) responder a un
enfoque de restablecimiento de derechos orientado a la prevencin, mitigacin, superacin
rehabilitacin y reintegracin social y reparacin de la limitacin o enfermedad fsica,
sensorial o psicolgica, tal como lo seala el n o contenido del derecho de las personas
discapacitadas en situacin de desplazamiento.
Respuesta a la Sentencia T-025 de 2004 y autos 176,177, 178 y 218
Paradjicamente las actividades reportadas por algunas entidades del SNAIPD en los distintos
informes del proceso de la Sentencia T-025, desbordan el marco propuesto por el Decreto
277

183
Acciones en el marco del convenio

entre el Ministerio de Educacin
Nacional, AS, OIM y FUPAD. Gobierno
nacional. Informe comn de cumplimiento a la Corte Constitucional. 13
de septiembre de 2006.
184

Informe bimensual a la Corte Constitucional. Julio de 2006.
185
ACNUR. Directrices sobre asistencia

a los refugiados impedidos. Ginebra,
1992, p.63.
278
250. En lnea con la formulacin explcita de intervencin durante la fase de estabilizacin

socioeconmica, el Informe comn del 13 del septiembre de 2006 a la Corte Constitucional
hace referencia a acciones puntuales en educacin y vivienda para personas discapacitadas
en situacin de desplazamiento cuyo impacto real no se reporta y resulta difcil de evaluar.
En desarrollo de la articulacin con las ET, el MEN seala haber brindado atencin
apropiada a nios y nias con necesidades educativas especiales por su condicin de discapacidad o talentos excepcionales, incluidos aquellos en situacin de desplazamiento. Reporta
adicionalmente haber ofrecido capacitacin a maestros(as), y adecuado infraestructura,
mobiliarios y materiales escolares183.
Como avance para el ao 2005, se indica la inclusin en el sistema educativo de 1188
nios y nias con discapacidades en situacin de desplazamiento cifra, que se redujo a 963
matrculas durante el 2006184.
Estas acciones corresponden al objetivo del MEN a travs del Plan Sectorial Revolucin
Educativa, que presta atencin especial a las poblaciones vulnerables, denidas como aquellas que por sus diferencias culturales, sociales, econmicas y biolgicas han sido excluidas
del sistema educativo.
Desde la adopcin de este Plan, la idea de promover la aceptacin de poblacin diversa
en la educacin regular ha ganado fuerza. El 20% de los establecimientos educativos del pas
atienden personas con discapacidad. Los servicios de apoyo disponibles en el sistema de
educacin regular para nios y nias con discapacidad se apoyan en materiales didcticos
especializados.
Sin demeritar la importancia que estas acciones sectoriales generales puedan tener
para los nios y nias con discapacidades en situacin de desplazamiento, en particular
con el n de garantizar su derecho a una educacin apropiada, de calidad y accesible, que
les permita mitigar el impacto de la enfermedad y rehabilitarse integralmente, se carece de
informacin y de cifras sobre la demanda y las necesidades especcas de esta poblacin;
en especial, no se ha avanzado en la caracterizacin del impacto del desplazamiento sobre
los nios(as) con discapacidades.
Llama la atencin la ausencia de informacin sobre procesos educativos de poblacin
discapacitada en situacin de desplazamiento joven y adulta que garantice la recalicacin
laboral y la insercin al mercado con el n de avanzar hacia la autosubsistencia.
Es recomendable el diseo de estrategias y acciones integrales de readaptacin de base
comunitaria (RBC) para empoderar a las personas discapacitadas y a sus familias y fortalecer
su plena integracin social reduciendo los obstculos de su entorno. La RCB se fundamenta
en la importancia dada a las familias y comunidades en los procesos de rehabilitacin e integracin de las personas discapacitadas, trasladando el eje de atencin anteriormente asignado
a centros e instituciones especializados: la readaptacin de base comunitaria comprende
medidas tomadas a nivel comunitario para utilizar los recursos de la comunidad, incluidas
las mismas personas invlidas, impedidas e incapacitadas, sus familias, su comunidad en
su conjunto.185
Las dicultades de los sistemas de informacin, en particular respecto al balance entre
oferta y demanda de cupos educativos para poblacin con discapacidad desplazada, y las
debilidades de procesos de caracterizacin no consolidados desde una perspectiva de derecho,
generan acciones difcilmente mensurables y con impactos probablemente importantes cuyos
avances no son reportables en funcin de una progresin hacia la superacin del ECI.
captulo 5
El Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, y Accin Social

reportan en el Informe comn del 13 de septiembre de 2006 a la Corte Constitucional la
exibilizacin de las condiciones de acceso al subsidio de vivienda que garantiza el Decreto
2675 de 2005 para vivienda rural destinada a las personas discapacitadas en situacin de desplazamiento. Esta norma establece un incentivo cuando el tipo de solucin involucra el retorno a
los lugares de origen, puntajes por miembros del grupo familiar que sean adultos(as) mayores,
discapacitados y menores de 8 aos y una calicacin especial a los hogares uniparentales.
Sin embargo, las respuestas a la Corte no informan el nmero de viviendas entregadas
bajo este concepto. Igualmente no relacionan medidas explcitas para garantizar el derecho
a acceder a soluciones adecuadas de vivienda con especicaciones arquitectnicas que
respondan a las necesidades de accesibilidad y movilidad requeridas.
As reportadas, las acciones para la estabilizacin socioeconmica de la poblacin
desplazada discapacitada, carecen de una perspectiva integral de derecho que segn el marco
normativo debe proponer intervenciones multisectoriales simultneas y coherentes en todos
los mbitos de la poltica que promuevan su rehabilitacin, superacin y reintegracin.
Particularmente relevante es la ausencia de informacin explcita y desagregada sobre
acciones que garanticen el pleno disfrute del derecho a la salud, el empleo, el transporte
libre circulacin, la cultura, la recreacin y el deporte, la comunicacin e informacin
y la participacin de la poblacin discapacitada que ha sido desplazada.
Ms all de los planteamientos del Plan Nacional para la Atencin a la Poblacin Desplazada, AS seala en sus respuestas bimensuales a la Orden 7 del Auto 178 de 2005, relativo
al derecho a la subsistencia mnima, la aplicacin de criterios establecidos en la Circular 003
de marzo de 2006 respecto al otorgamiento de prrrogas en la fase de AHE.
Esta circular desarrolla lineamientos a partir del contenido del Art. 21, numeral 1, del
Decreto 2569 de 2000, el cual establece que a juicio de la Red de Solidaridad Social y
de manera excepcional se podr prorrogar la AHE hasta por un trmino de tres meses al
tenor del pargrafo 15 del Art. 15 de la Ley 387 de 1997, y lo previsto en el inciso segundo
del artculo anterior, de acuerdo a la disponibilidad presupuestal y atendiendo criterios de
vulnerabilidad, solidaridad, proporcionalidad e igualdad.
La prrroga es excepcional y exclusiva para hogares incluidos en el Registro unico de
poblacin desplazada y responde a cuatro criterios:
i) hogares en los que uno o ms de sus miembros presenten discapacidad fsica y/o mental,
parcial o total, mdicamente certicada por las entidades prestadoras de salud en AHE
y que haya sido reportada en la declaracin de los hechos del desplazamiento;
ii) hogares con jefatura femenina o masculina mayor de 65 aos;
iii) hogares con miembros con enfermedades terminales;
iv) cuando a juicio de la Red de Solidaridad Social y de manera excepcional se presente
una situacin cuya gravedad sea de naturaleza similar a las anteriores.
Mas all de la interpretacin restrictiva del Decreto 2569 al Art. 15 de la Ley 387, en
tanto la AHE no puede supeditarse a un lmite temporal sino hasta que la necesidad persista,
y que cada caso debe evaluarse individualmente, los diferentes informes entregados por AS en
el proceso de la Sentencia T-025 no permiten evaluar el impacto que esta disposicin tiene
para las familias desplazadas y sus miembros con discapacidades, en tanto no se suministra
informacin precisa que relacione el uso que se est haciendo de la norma.
279

Igualmente, a pesar de ser una medida positiva que busca apoyar a las familias en situaciones especialmente vulnerables, est basada en una interpretacin que puede invisibilizar
la integralidad de los derechos y las necesidades de las personas discapacitadas que han
sido desplazadas. As mismo, no profundiza en la importancia de construir durante la AHE
entornos protectores que limiten los riesgos y faciliten la integracin social de las personas
con discapacidad.
Es imperceptible en las respuestas a la Corte Constitucional la consideracin integral
de los derechos de las personas discapacitadas durante la AHE. Particularmente ausentes
son, entre otras, las consideraciones acerca de los derechos a: i) la salud inmediata y a los
servicios de atencin mdica y de rehabilitacin; y ii) la accesibilidad a alojamientos transitorios y establecimientos pblicos.
El Plan Nacional de Intervencin en Discapacidad Plan de Accin 2005-2007
conere responsabilidades a escala nacional, departamental y municipal, para garantizar
el goce efectivo de sus derechos a las personas discapacitadas. En cabeza del Ministerio
de la Proteccin Social, involucran la accin de la Consejera Presidencial de Programas
Especiales, El Consejo Nacional de Discapacidad y el Consejo para la Poltica Social, sealando la importancia de la coordinacin entre el ICBF, el SENA, el MEN, los Ministerios de
Transporte, Comunicaciones, Relaciones Exteriores, Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Interior y Justicia, Cultura, Defensa, Coldeportes, y la Red de Solidaridad
Social, hoy Accin Social.
En esta perspectiva, la superacin de las limitaciones aqu expuestas requiere de una
accin conjunta que, orientada por el contenido del derecho, identique las falencias
y construya a partir de parmetros de derecho protocolos de atencin diferencial para
personas desplazadas con discapacidad y un plan de accin interinstitucional y transversal
basado en indicadores que busquen materializar la obligacin del Estado en su conjunto y
permitan a las personas discapacitadas en situacin de desplazamiento gozar integralmente
de sus derechos. Dicho plan debe establecer una correspondencia con el Plan Nacional, ser
adoptado por el CNAIPD y a su vez alimentado por las dinmicas regionales.
Parmetros para la construccin y evaluacin del enfoque diferencial de

discapacidad en la poltica pblica de prevencin, proteccin y atencin al
186
Ibd., p.4.
280
A. Prevencin y proteccin
1. La poltica pblica de prevencin del desplazamiento coherente con las polticas
generales de convivencia y seguridad del Estado, para garantizar el ejercicio de los
derechos a la poblacin debe contemplar mecanismos especiales para prevenir los
efectos del conicto armado sobre los grupos ms vulnerables de la poblacin, en
particular sobre las personas con discapacidad de todas las edades y contextos
socioculturales.
Por tanto, las polticas deben buscar la reduccin de los factores de riesgo de salud
individual, situacin nutricional, aprendizaje, desarrollo de capacidades y habilidades laborales, riesgos ocupacionales, violencia, accidentalidad y barreras para la
integracin social y productiva186.
Especialmente, deben proteger a las personas frente a riesgos asociados al conicto
armado como minas antipersona (MAP) y municiones sin explotar (MUSE), que
captulo 5
constituyen amenazas para la efectiva aparicin de discapacidades y son factores

asociados a la inminencia de riesgo de discapacidad como causa de desplazamiento.
187
CC. Sentencia C-401 de 2003. Concepto adoptado por el Tratado

Internacional sobre Eliminacin de
todas las Formas de Discriminacin
contra las Personas con Discapacidad.
Suscrito en la ciudad de Guatemala,
Guatemala, el 7 de junio de 1999. Ley
762 de 2002.
188
PR 1.1, 4.1; CIDD DE 1999; Normas

uniformes sobre la igualdad de oportunidades para las personas con
discapacidad (NIOD). Resolucin
48/96 de 1993 de la Asamblea de
Naciones Unidas. Arts. 15 y 16; CP.
Arts. 5 y 13; Ley 387. Art. 2; Ley 361
de 1997; CC. Sentencias 288 de 1995;
C-10 de 2001; C-401 de 2003 y T- 397
de 2004.
189
Respecto a las personas con discapacidad en situacin o riesgo de

desplazamiento se debe implementar
un sistema de registro y caracterizacin
acorde a su situacin, que permita
recoger el nmero, el tipo de discapacidad, la ubicacin geogrca y dems
informacin para el diseo y desarrollo de polticas pblicas efectivas para
atender sus necesidades especcas.
Esta es la puerta de entrada a la
proteccin y bsqueda de soluciones
duraderas. PR 4.2; CP. Art. 47.
190
PR 4.2, 19.1; CC. Sentencia T-397 de

2004.
191
NIOD-R 48/96 de 1993; Ley 361de

1997. Arts. 43, 60 y 62; CC. Sentencia
C- 410 de 2001.
192
PR 23-4; OG 13-6. CDESC.
193
NIOD-R 48/96 de 1993. Art. 9; S Corte

Constitucinal. Sentencia C-401 de
2003.
194
Este derecho es transversal a todas

las etapas del desplazamiento. CIDD
de 1999. Art. 5.1; NIOD-R 48/96 de
1993. Arts. 18 y 19; Ley 361 de 1997;
Dec. 1068 de 1997 y 276 de 2000; CC.
Sentencias C-401 de 2003 y T- 397 de
2004.
B. Atencin humanitaria de emergencia (AHE)

1. Las personas discapacitadas en situacin de desplazamiento tienen derecho a no
ser discriminadas por su condicin social de desplazadas o por su limitacin fsica,
psquica o sensorial187.
1.1 Los programas de AHE deben garantizar el acceso en condiciones de igualdad
a toda la poblacin desplazada. La atencin debe basarse en los principios de
humanidad, imparcialidad y nodiscriminacin. La decisin de la atencin
debe estar fundamentada en las necesidades de atencin y no en las causas
que originan la necesidad humanitaria de la poblacin 188.
2. Los programas de AHE deben identicar las necesidades especiales, ofrecer atencin
especializada y contar con capacidad para evaluar de manera objetiva y transparente
las necesidades de la poblacin desplazada con discapacidad189.
3. Los programas de AHE deben suministrar atencin en salud prioritaria e inmediata a las personas con discapacidad, una respuesta diferenciada de acuerdo con
sus necesidades, y garantizar la atencin mdica y los servicios de rehabilitacin
requeridos durante la fase de emergencia190.
4. Los programas de alojamiento transitorio deben garantizar la seguridad de la poblacin; en consecuencia, deben contar con infraestructura adecuada, estar ubicados
en zonas libres de riesgo y en entornos saludables. Si dentro de la poblacin desplazada hay personas con discapacidad, los alojamientos transitorios deben garantizar
condiciones de acceso para la poblacin.
5. Las personas con discapacidad en situacin de desplazamiento deben acceder a
los establecimientos y bienes que prestan servicios pblicos y a todos los lugares,
y gozar de condiciones dignas y giles de transporte que les permitan transitar
libremente191.
6. Las personas discapacitadas en situacin de desplazamiento deben tener acceso a
programas de educacin en emergencia accesibles, aceptables y adaptables192.
7. Los programas de AHE deben garantizar la consolidacin y el apoyo de un entorno
positivo y favorable durante la emergencia que facilite el trnsito hacia la recuperacin, la rehabilitacin y la integracin plena de las personas discapacitadas
en situacin de desplazamiento durante la fase de estabilizacin socioeconmica193.
8. Las personas discapacitadas en situacin de desplazamiento deben tener acceso
a la informacin necesaria de los servicios a los que tienen derecho y garantas de
participacin y consulta en la planicacin y entrega de las ayudas y en los espacios
de planeacin, diseo e implementacin de poltica pblica de AHE194.
9. Los programas de AHE son de carcter temporal pero debern atender a la poblacin hasta tanto su capacidad de acceder por cuenta propia a los medios para la
subsistencia sea recuperada.
9.1 Existen criterios objetivos para determinar los casos en que procede la ampliacin de los trminos o el contenido de la ayuda entregada. Estos criterios
281

195
NIOD-R 48/96 de 1993. Art. 1.1, 2;

PSS. Art. 18a, b, c, d; EDPD. Art. 3a,
b; Ley 361 de 1997. Arts. 4 y 18: CC.
Sentencias T- 620 de 1999, C-410 de
2001, T-288 de 1995, T-378 de 1997,
T- 397 de 2004.
196
Plan Nacional de Discapacidad 20022006. Informe del Gobierno Nacional.

Bogot, abril de 2006, p. 18. Dene
la rehabilitacin integral como: el
conjunto de acciones sociales, teraputicas, educativas y de formacin,
de tiempo limitado, articuladas,
denidas y conducidas por un equipo
interdisciplinario, en el que se involucra al usuario como sujeto activo de
su propio proceso, a la familia, a la
comunidad laboral y a la comunidad
social, en el cumplimiento de los
objetivos trazados, que apunten a
lograr cambios en el trabajador y en
su entorno, y que conduzcan a una
reincorporacin al desarrollo de una
actividad ocupacional satisfactoria y a
una experiencia de vida con calidad.
197
NIOD-R 48/96 de 1993. Art.2, 3, 4; CP.

Art. 49; Ley 361 de 1997. Arts. 4 y 18;
Ley 100 de 1990. CC. Sentencia T- 397
de 2004; OG 14-11.
198
PR 19.1; CP. Art. 47; Ley 387 de 1997.

Art. 19; Ley 100 de 1993. Arts. 13, 26,
152, 157, 163 y 257.
199
Ley 100 de 1993. Arts. 2, 3, 10, 11 y 153.

El Comit de Derechos Econmicos,
Sociales y Culturales de Naciones
Unidas dene as el contenido de la
accesibilidad a la salud: los establecimientos, bienes y servicios deben ser
accesibles a todos, sin discriminacin
alguna []. La accesibilidad presenta
cuatro dimensiones: i) no discriminacin: los establecimientos, bienes y
servicios de salud deben ser accesibles,
de hecho y de derecho a los sectores
ms vulnerables o marginados como
las minoras tnicas y las poblaciones
indgenas, las mujeres, los nios, los
adolescentes, las personas mayores,
las personas con discapacidades y
las personas con VIH;ii) accesibilidad
econmica: (asequibilidad) [] debern estar al alcance de todos(as); iii)
acceso a la informacin: comprende el
derecho de solicitar, recibir y difundir
informacin acerca de las cuestiones
relacionadas con la salud.
200
PR 1.1, 4.1; NIOD-R 48/96 de 1993; CP.

Art. 68; Ley 115 de 1994. Arts. 1 y 46;
Dec. 2082 de 1996. Arts. 3, 22 y 23.
201
PR 4.2; Ley 115 de 1994. Arts. 14 y 48;

Dec. 2082 de 1996. Arts. 2, 6, 8 y 10.
282
reconocen las necesidades derivadas del entorno y las mayores dicultades de

ciertas personas para asumir en situacin de desplazamiento su subsistencia,
como es el caso de personas con discapacidad, personas con enfermedades
graves y enfermedades terminales.
C. Soluciones duraderas
1. Las personas con discapacidad en situacin de desplazamiento tienen derecho a
acceder en igualdad de condiciones a soluciones voluntarias, seguras, dignas y sostenibles que les permitan superar en forma denitiva su situacin de desplazamiento.
1.1 Deben contar con atencin especial y con la consolidacin y el apoyo de un
entorno positivo y favorable que facilite un proceso integral de recuperacin,
rehabilitacin e integracin progresivo, orientado al desarrollo mximo de su
funcionamiento psquico, fsico, siolgico, ocupacional y social, su autorrealizacin, su autonoma, el mejoramiento de su calidad de vida y la intervencin
activa en su ambiente inmediato y en la sociedad195.
Salud
1. La poblacin con discapacidad en situacin de desplazamiento, debe contar con
servicios de salud integral que le permitan prevenir la aparicin de la discapacidad,
mitigar sus impactos, disminuirlos o superarlos, rehabilitarse196 e integrarse a la
sociedad.
1.1 El contenido de la integralidad del derecho a la salud para la poblacin discapacitada en situacin de desplazamiento se establece ms all del acceso mnimo
a servicios mdicos y comprende adems de la prevencin, la mitigacin, la
superacin, la rehabilitacin y la integracin, el derecho a la alimentacin, a la
vivienda y al trabajo197.
2. Las personas discapacitadas en situacin de desplazamiento tienen derecho a un
trato preferente en materia de salud, a una atencin de salud inmediata y diferenciada
de acuerdo con sus necesidades especcas198.
3. Las personas con discapacidad en situacin de desplazamiento tienen derecho a
acceder en condiciones de igualdad a los bienes y servicios de salud y a la informacin necesaria199.
3.1 Las personas con discapacidad en situacin de desplazamiento deben tener
acceso en condiciones de igualdad al SGSSS durante todas las etapas del
desplazamiento.
Educacin
1. La poblacin discapacitada en situacin de desplazamiento tiene derecho a
educacin gratuita y obligatoria en condiciones de igualad de oportunidades y
acceso200.
2. La poblacin discapacitada en situacin de desplazamiento tiene derecho a educacin apropiada que tenga en cuenta sus necesidades especcas201.
3. La educacin para las personas discapacitadas en situacin de desplazamiento debe
ser asequible, accesible, aceptable y adaptable.
3.1 La educacin de las personas con discapacidad debe estar orientada a la reha-
captulo 5
bilitacin integral a travs de programas educativos exibles y adaptados a sus

limitaciones.
3.2 La educacin de las personas con discapacidad debe permitir la recalicacin y
la insercin al mercado laboral con el n de garantizar la auto subsistencia.
3.3 Los modelos educativos deben respetar las particularidades de las personas
con discapacidad y garantizar el acceso a empleos en donde aplicar los conocimientos adquiridos202.
202
PR 23.1; OG 13-6. CDESC; Convenio

159 de OIT. Arts. 2, 3, 4, 5, 8; CC.
Sentencias T- 620 de 1999 y C-410 de
2003; Ley 115 de 1994. Arts. 47 y 49;
Ley 119 de 1994. Art. 3.9; Ley 324 de
1996; Dec. 2082 de 1996. Arts. 12, 13,
14.
203
NIOD-R 48/96 de 1993. Arts. 7 y 8;

Convenio 159 de OIT. Art. 7; CP. Arts.
24, 47, 54; Ley 361 de 1997 Arts. 22 y 26;
Dec. 970 de 1994; Dec. 2082 de 1996.
Art. 4.
204
No debe darse pie a procesos

discriminatorios en funcin de interpretaciones equivocas de lo que
puede o no hacer una persona con
discapacidad. Ello implica la necesidad
de construir criterios claros sobre las
limitaciones concretas que impiden
realizar un trabajo determinado.
205
Ley 361 de 1997. Art. 22.
206
CP. Art. 51; Ley 361 de 1997. Art. 49;

Ley 546 de 1999. Art. 29; Ley 1114 de
2006. Art. 1; Dec. 945 de 2004; Dec. 15
38 de 2005.
207
Christian Gros. Instituto de Altos Estudios de Amrica Latina. Universidad

de Pars III. 1997.
Generacin de ingresos/Integracin laboral

1. Las personas con discapacidad fsica, mental o sensorial en situacin de desplazamiento, deben tener asegurado su acceso en igualdad de condiciones oportunidad a programas de generacin de empleo e ingresos que abarquen educacin
y capacitacin laboral, y acceso a crditos para proyectos productivos, con el n
de garantizar su insercin en la sociedad como personas productivas y autnomas
que pueden satisfacer total o parcialmente su sostenimiento digno203.
1.1 Los trabajos que se ofrecen a las personas discapacitadas en situacin de
desplazamiento deben ser acordes con las condiciones particulares de estas
personas204.
1.2 Las oportunidades de empleo y la efectiva insercin de las personas con
discapacidad en el mercado laboral estn directamente relacionadas no slo
con posibilidades de acceso a cargos, sino tambin con capacitacin previa y
recalicacin laboral. La rehabilitacin integral implica la estrecha coordinacin entre polticas educativas y de empleo.
1.3 El Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) promover el acceso en igualdad
de condiciones a la poblacin discapacitada en situacin de desplazamiento
estableciendo lneas de orientacin laboral que permitan relacionar las capacidades del beneciario y su adecuacin a la demanda205.
Vivienda y hbitat
1. Las personas discapacitadas en situacin de desplazamiento tienen derecho a
acceder a soluciones adecuadas de vivienda con especicaciones arquitectnicas
que respondan a las necesidades de accesibilidad y movilidad requeridas206.
Bienestar social: cultura, recreacin, deporte, informacin y comunicacin

1. Las personas con discapacidad en situacin de desplazamiento deben contar con
espacios y ofertas institucionales que les permitan observar y hacer parte de las
diferentes manifestaciones culturales y artsticas que la sociedad ofrece. Este derecho
se convierte en un factor eje para la rehabilitacin y superacin ecaz de las secuelas
de la discapacidad y para la reintegracin a la vida en sociedad.
Pueblos indgenas y comunidades afro colombianas

En medio de una dialctica de inclusin y exclusin, el contexto actual del conicto armado en Colombia
sigue poniendo en peligro la supervivencia de pueblos enteros []. Cada grupo en su diversidad est
confrontado a una brutal aceleracin de su historia207.
283

En el ao 2003 el Relator Especial sobre formas contemporneas de racismo, discriminacin

racial, xenofobia e intolerancia relacionada, Sr. Duoduo Dine, adverta por primera vez al
mundo la dimensin tnica y racial del conicto armado en Colombia.
Su armacin coincida con el aumento progresivo de hechos violentos en el pas
entre 1996 y 2002208. Durante este perodo, 997 indgenas fueron vctimas de homicidio209 y entre 12.469210 y 16.362211 fueron desplazados de sus territorios212. Estos
hechos concurrieron con dolorosas cifras de secuestro (19.000 personas), homicidios
por masacres (6000 personas), muertes violentas (182.00 personas), y un total de 1.168.
673 desplazados internos213.
A pesar de la tendencia en la disminucin de la tasa de homicidios de indgenas, y en
particular de sus lderes y autoridades espirituales, a partir de 2003, las cifras siguen siendo
desconcertantes. En los ltimos 3 aos han ocurrido 519 muertes violentas214, y entre
22.369215 y 30.000 indgenas han sido desplazados216.
Hoy, es una cifra pblica el homicidio de 2456 indgenas entre 1985 y 2006217, el
88.5% ocurrido de 1999 a 2006 (2173 personas) as: 550 Nasas; 335 Kankuamos; 165
Grco 1
Homicidio de miembros de comunidades indigenas 1999 - 2006
208
ACNUR. Desplazamiento interno y

asilo. Importancia del trabajo en pas
de origen. Reexiones a partir de la
experiencia de ACNUR en Colombia.
Julio Roberto Meier, Representante
del ACNUR en Colombia; Andrs
Celis, Ocial de Proteccin. Colombia.
2006
209
ONIC. Sistema de Informacin Derechos Humanos, SISDHO. Ver anexo

grco 1.
210
Ibd.
211
Accin Social. Sistema nico de Registro (SUR). Ver anexo grco 2.
212
ONIC. Sistema de Informacin Derechos Humanos, SISDHO. Ver anexo

grco 3.
213
ACNUR. Desplazamiento interno y

asilo. Importancia del trabajo en pas
de origen. Reexiones a partir de la experiencia de ACNUR en Colombia.
214
ONIC. Sistema de Informacin Derechos Humanos, SISDHO.
215
Accin Social. Sistema nico de Registro (SUR). Perodo 2003-2006. Cifras a

octubre de 2006.
216
217
ONIC. Sistema de Informacin Derechos Humanos, SISDHO. Cifras

2003-2005.
Ibd. Cifras a 31 de octubre de 2006.
284
Kofan
Siona
Uwa
Betoye
Zenu
Guayabero
Puinave
Arhuaco
Tule
Yanakona
Kogui
Pasto
Uitoto
Inga
Pijao
Awa
Embera
Wayu
Wiwa
Embera Kato
Embera Cham
Kankuamo
Nasa
10
12
13
14
15
16
17
18
19
25
26
29
52
62
68
98
104
116
127
143
165
335
550
0
100
200
300
400
ONIC
Fuente: ONIC. Sistema de Informacin SISDHO. Cifras a octubre de 2006.
500
600
captulo 5
218
Ibd.
219
ACNUDH. InformedelaAltaComisionada
de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos sobre la situacin de los derechos humanos en Colombia. 2005.
220
A la fecha, el pueblo Kankuamo

cuenta con medidas provisionales
de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Medidas cautelares
han sido otorgadas por esta misma
instancia para proteger comunidades
Embera Cham, Embera Kato, Pijao,
Nasa y 4 mujeres lderes Wayu y
Wiwa.
221
Entre los ms expuestos al riesgo, el

Relator identic 11 pueblos: Awa,
Kofn, Siona, Pez, Koreguaje, Carijona, Guayabero, Muinane-bora, Pastos,
Embera y Witoto. Recientemente, los
Nukak Maku en el Guaviare se suman a
esta lista. Durante el 2005 el Gobierno
tom medidas especiales nicamente
a favor de dos de las 12 comunidades
indgenas en riesgo de extincin. Naciones Unidas. Comisin de Derechos
Humanos. 61 perido de sesiones.
Tema 15 del programa provisional.
Informe del Relator Especial sobre la
situacin de los derechos humanos y
las libertades fundamentales de los
indgenas, Sr. Rodolfo Stavenhagen.
Misin a Colombia. E/CN.4/2005/88/
Add.2. 10 de noviembre de 2004.
222
Las cifras de la ONIC relativas al desplazamiento del pueblo Awa durante

el 2006 (corte a octubre 31 de 2006),
sugieren un posible subregistro, si se
tiene en cuenta el nmero de personas desplazadas reportadas por el SUR
para este ao (corte a octubre 31 de
2006) en los municipios de Ricaurte
y Tumaco, en los cuales se ubican los
resguardos de este pueblo: 87 y 1159
personas respectivamente.
223
DANE. Censo 2005. http://www.dane.

gov.co.
224
Ibd. 49,6% son mujeres y 50,4 hombres; el 40% de la poblacin es menor

de 15 aos.
225
Pineda Camacho, Roberto. Colombia

y el reto de la construccin de la
multiculturalidad en un escenario de
conicto. En: La pluralidad tnica en
los pases en vas de desarrollo. Institut
Fdralisme Fribourbg Suisse. Munich,
2001.
Embera Cham; 143 Embera Kato; 127 Wiwas; 116 Wayus; 104 Embera; 98 Awas; 68
Pijaos; 62 Ingas; 52 Witotos; 29 Pastos; 26 Koguis; 25 Yanaconas; 19 Tules; 18 Arhuacos;
17 Puinaves; 19 Guayaberos; 15 Zens; 14 Betoyes; 13 Uwas; 12 Sionas; 10 Kofanes; 9
Koreguajes; 9 Wounnan; 8 Desanos; 8 Kamts; 8 Tukanos; 7 Baris; 6 Chimilas; 5 Eparara
Siapidara; 5 Guambianos; 5 Sikuanis; 4 Coconucos; 3 Kubeos; 3 Muinane; 3 Totoros; 2
Barasana; 2 Guahibos; 2 Guanano; 2 Karijona; 2 Kichwa; 2 Makaguan; 2 Nukak Maku; 2
Tuyuca; 2 Yurut; 1 Pitratapuyo; 1 Kurripako; 1 Miraa; 1 Piapoco; 1 Siariano; 1 Yukpa y
39 indgenas ms de los cuales se desconoce su pertenencia tnica218.
Para el perodo 2004-2006, la Organizacin Nacional Indgena de Colombia (ONIC)
registra 571 homicidios con una notable tendencia al descenso: 343 en 2004; 147 en 2005
y 81 en 2006. Los homicidios se han atribuido principalmente a las FARC-EP y a grupos
paramilitares (AUC)219.
En su informe de 2004, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos seal el grave incremento de amenazas y homicidios de lderes indgenas con
medidas cautelares y provisionales. As mismo, el informe de 2005 report ejecuciones
extrajudiciales que afectaron a miembros de estos pueblos220.
En noviembre del 2004 el Relator Especial para los pueblos indgenas, Sr. Rodolfo
Stevenhagen, advirti que el conicto armado amenaza la diversidad tnica y cultural del
pas, en particular de algunas comunidades muy vulnerables. De acuerdo con Stavenhaguen,
al menos 11 pueblos en la Amazona colombiana estn en peligro de extincin221.
Segn la Ocina en Colombia del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los
Derechos Humanos, los pueblos indgenas mayormente impactados por el conicto armado
durante el 2005 fueron: los Paeces, los Wayu, los Kankuamos, los Koguis, los Guahbos y
los Awas. As mismo, se registr que la situacin humanitaria de las comunidades indgenas
del departamento del Vaups fue crtica, y que las restricciones alimentarias y de movilidad
afectaron particularmente a las comunidades de la Sierra Nevada de Santa Marta, el Caquet,
la Amazona, el Cauca y el Choc.
Buena parte de estos pueblos continan siendo muy afectados en el 2006 como lo
demuestran los datos de personas desplazadas de la ONIC: 2381 personas desplazadas del
pueblo Aw, 1748 del pueblo Wonaan, 1177 del DesanoGuananoCubeo, 1630 del
pueblo Nasa, y 314 del Ember Kato222.
Segn cifras ociales del DANE (censo 2005) actualmente Colombia cuenta con 87
pueblos indgenas hablantes de 64 lenguas diferentes y diversas formas dialectales agrupadas
en 13 familias lingusticas223. La ONIC identica la existencia de 84 pueblos y 8 grupos
tnicos en proceso de reconocimiento. Se trata de 1.378.884 indgenas habitando al menos
27 de los 32 departamentos del pas y 710 resguardos224. Esta diversidad incluye organizaciones sociopolticas heterogneas: agricultores, horticultores, pastores, recolectores y
pescadores, con mltiples patrones de asentamiento, incluidos pequeos grupos nmadas
y seminmadas.
Se trata de comunidades y pueblos con distintos tipos de interaccin con las sociedades
regionales desde perodos coloniales que marcaron sus formas de organizacin social y
convivencia intertnica225. Todas ellas, sociedades profundamente transformadas por las
realidades polticas y sociales de los distintos contextos histricos, con mltiples proyectos
de confrontacin, sumisin o reaccin pacca a la presencia y a los sistemas de poder
coloniales y republicanos.
285

Segn ONIC desde 1996 hasta el 2006 se han desplazado 59.836 indgenas226, que
representan el 4,3% del total de la poblacin indgena del pas y el 3,1% del total de las
personas registradas en el RUPD para este perodo. De acuerdo con el Gobierno Nacional
42.057 indgenas han sido registrados, a saber el 3% de la poblacin indgena del pas y el
2,2% del total de desplazados(as) internos.227 Ambas cifras son alarmantes pues los indgenas
constituyen el 3,4%228de la poblacin colombiana.
ONIC estima que entre el 2002 y 2006, en Colombia se han desplazado 57.536 indgenas
que representan aproximadamente el 96% del total de indgenas desplazados en el perodo
1996-2006. Segn las cifras del RUPD, entre 2002 y 2006 se han registrado 34.069 indgenas
desplazados, que constituyen el 81% del total de indgenas registrados entre 1996 y 2006.
La ONIC registra un incremento importante del desplazamiento indgena del pas en
el 2002; de 54 indgenas desplazados(as) durante el 2001 el Sistema de Informacin de
Derechos Humanos de esta organizacin (SISDHO) report 9120 personas un ao despus.
Durante el 2003, la cifra se redujo (1157), con un incremento en el 2004 (10.519) y un
repunte en el 2005 (28.570 personas). Durante el 2005 se desplaz segn la ONIC aproximadamente el 50% de la poblacin indgena desde 1996. En el 2006 la ONIC registra un
crecimiento menor del desplazamiento indgena en Colombia (8170).
El sistema de informacin de Accin Social, RUPD, indica un incremento en el perodo
2001-2002, seguido de una disminucin en el 2003, un aumento en 2004 y un crecimiento
menor constante hasta el 2006 expresado en la siguiente progresin de cifras de poblacin
desplazada indgena: 6763 (2001), 8522 (2002), 5606 (2003), 9978 (2004), 7971 (2005),
1998 (2006) para un total de 40.838 personas.
Grco 2
Desplazamiento indgena 1996-2006
30000
28570
25000
20000
15000
226
ONIC. Sistema de Informacin Derechos Humanos, SISDHO.
227

www.accionsocial.gov.co> el 26 de
noviembre de 2006 en donde se seala un total de 1896.160 personas
desplazadas en el pas, 42.057 de ellos
indgenas.
228
DANE. Censo 2005. Porcentaje calculado sobre la poblacin que dio

informacin de la pertenencia tnica.
286
10519
9120
10000
9978
6763
7971
8170
8522
5000
2589
350
0
1996
40 27
1997
611
1998
105 60
1999
1998
5606
968
148
2000
ONIC
54
2001
1157
2002
2003
2004
2005 2006
SUR
Fuente: Accin Social. Cifras a octubre 31 de 2006. ONIC. Sistema de Informacin Sisdho.
Cifras a octubre de 2006.
captulo 5
Grco 3
Desplazamiento de comunidades Afro colombianas 1996 - 2006
25000
21161
20000
13271
17236
15111
15000
10000
6901
5000
0
16
96
594
300
1996
1997
1998
1999
8311
4261
2000
2001
2002
2003
2004
2005 2006
Fuente: Accin Social. Cifras a octubre 31 de 2006.
229
Segn el Censo 2005 del DANE, en

Colombia el 10,5% de la poblacin
pertenece a comunidades negras o
afro colombianas, para un total de
4261.999 personas.
230
Ibd.
231
ACNUR. Desplazamiento indgena

y poltica pblica: paradoja del reconocimiento. Consulta regional
especializada sobre migraciones indgenas. Loochkartt Saskia. San Jos de
Costa Rica. Instituto Interamericano
de Derechos Humanos. Mayo 17 de
2006, p.4.
232
RUPD, ONIC y Centro de Cooperacin

al Indgena (CECOIN).
233

agosto 2002 - agosto 2004, p. 114.
Segn el DANE (censo 2005) el 10,5% de la poblacin colombiana pertenece a comunidades negras o afro colombianas, para un total de 4.261.999 personas. 87.574 han sido
inscritas en el RUPD, representando el 2% de la poblacin afro colombiana nacional229 y el
4,6% del total de personas desplazadas en el pas hasta 2006230. Desafortunadamente no
se cuenta con cifras desagregadas de las organizaciones afro colombianas.
Las cifras ociales sobre desplazamiento de personas de comunidades negras muestran
el pico ms alto de personas desplazadas para el 2002 (21.161). En el 2003 se redujo el
desplazamiento afro colombiano (13.271), tendencia que contina durante el 2004 (8.311).
Para 2005 aumenta a 15.111 y muestra un crecimiento menor en 2006 (4261) para un total
de 79.351 personas desplazadas entre 2001 y 2006.
La diferencia de registros y comportamientos anuales entre las fuentes ociales y las de
las organizaciones indgenas seala cmo a pesar de los recientes esfuerzos, la dimensin
numrica del desplazamiento indgena en Colombia es an desconocida y no existe una
aproximacin sistemtica al fenmeno que permita entender su evolucin cronolgica y
espacial, y las consecuentes variaciones y niveles de afectacin por grupos tnicos y regiones.
Mientras no se disee una metodologa y un sistema de seguimiento y monitoreo de la
problemtica, con cobertura nacional, su magnitud en trminos estadsticos seguir siendo
imprecisa y en consecuencia las respuestas insucientes231.
A la fecha, es aceptado que las bases de datos disponibles232 han ido cualicndose
progresivamente en los ltimos dos aos. Sin embargo es probable que el desplazamiento
indgena y afro colombiano presente an subregistro. En el ao 2004 el ACNUR calculaba
que los pueblos indgenas y las comunidades afro colombianas representaban el 8% y el
11% de la poblacin internamente desplazada respectivamente233.
En la actualidad, en el departamento del Guaviare el pas viene enfrentando los casos
ms emblemticos del desplazamiento indgena reciente: el xodo de los Guayabero, Sikuani
y Tukano, y el desplazamiento de los Nukak Mak, los ltimos nmadas, que hicieran
su primer contacto con Occidente en 1988. Este pueblo, habitante de un territorio selv287

234
ACNUR. Informe de seguimiento al

desplazamiento interno en el departamento de Nario. Colombia, 2006.
Documento interno.
235
ACNUR. Anlisis sobre la crisis humanitaria de las comunidades indgenas

del pueblo Wounaan del Medio San
Juan. 2006. Documento interno de
trabajo.
236
Ibd.
237
Ibd.
238
Ibd.
239
Esta situacin ha afectado en particular a las comunidades de los

municipios de Medio San Juan y
Bojay, y los asentamientos Embera
Kato ubicados en la va El CarmenQuibd.
288
tico sembrado de coca, de altsima biodiversidad y con reservas de petrleo, es disputado

recientemente por el Ejrcito Nacional a las FARC-EP y a las autodefensas, y constituye el
caso ms representativo de los devastadores impactos del desplazamiento forzado sobre la
cultura, la integridad y la vida de una etnia.
En menos de 20 aos los Nukak pasaron de ser 1200 a 450 personas. Luego de que 200
Nukak (la mitad de su poblacin total) se encontraran hacinados en 2 ncas prximas a San
Jos del Guaviare, fueron reubicados en el municipio de Puerto Ospina, de donde fueron
nuevamente desplazados por las FARC a San Jos del Guaviare. Atrapados y atemorizados,
los Nukak son hoy foco de atencin de la prensa internacional, el Gobierno Nacional y
regional, los expertos y la cooperacin internacional. Todos debatindonos entre la incomunicacin, los intereses y la imposibilidad de hallar una solucin correcta en un contexto
con pocas salidas aparentes.
De igual manera es crtica la situacin del Pacco colombiano, en particular en los
departamentos de Nario, en donde en el 2006 un total de 4000 personas fueron desplazadas, la mayora de ellas afro colombianas e indgenas234, y Choc, donde en abril del
2006 738 personas del pueblo indgena Wounnan procedentes de cinco comunidades de
Unin Choc, San Cristbal, Unin Wounaan, Olave y Macedonia de la parte media de la
cuenca del ro San Juan, se desplazaron luego del homicidio de dos maestros indgenas.
En el municipio de llegada, Istmina, no recibieron atencin humanitaria de emergencia de
forma adecuada. Debido al hacinamiento y la precaria atencin en salud, se presentaron 39
casos de desnutricin crnica, 12 personas infectadas de tuberculosis, un brote de varicela,
y la muerte de tres menores de edad235.
En junio de 2006 las familias Wounnan que an se encontraban en Istmina retornaron
sin condiciones de seguridad, por los problemas de salud, la falta de alimentos adecuados,
de condiciones mnimas en los alberques, y el bajo nivel de atencin en educacin a los
nios y adolescentes236. Estos retornos tuvieron lugar sin tener en cuenta los principios
de voluntariedad, seguridad y dignidad, y el Manual de retornos de Accin Social. As
mismo, 53 indgenas Wounnan solicitaron asilo en Panam.
Durante el 2005 la presencia de grupos armados ilegales se consolid en las cuencas de
los tres principales ros del departamento del Choc (ro Atrato, ro San Juan y ro Baud),
as como en sus auentes237. Intereses sobre el control y la regulacin de las principales
actividades econmicas de explotacin en las tres zonas fueron las causas determinantes.
La vigilancia y el dominio sobre la economa de estas zonas han permitido a los grupos
al margen de la ley regular el comportamiento y las actividades sociales y culturales de las
comunidades indgenas y afro colombianas. En algunos casos como el Medio San Juan, el
control ha sido prcticamente total. All las FARC-EP expidieron un reglamento que regula los
espacios sociales, los horarios de trnsito por el ro y el comportamiento pblico y privado
de las mujeres y los jvenes en los caseros238.
La disputa por el control territorial en la regin ha impactado seriamente a las comunidades indgenas y afro colombianas. Se han presentado combates dentro y en los lmites
de resguardos indgenas y tierras colectivas de comunidades negras. De igual manera, se
ha incrementado el nivel de vulnerabilidad de las mismas como consecuencia del continuo
desabastecimiento alimentario generado por las restricciones a la movilidad de personas y
vveres establecidas en la regin, hecho en el que se ha identicado tambin responsabilidad
de la Fuerza Pblica239.
captulo 5
240
Ibd.
241
Ibd.
242
Ibd.
243
Ibd.
244
Ibd.
245
Ibd.
246
ACNUR, Defensora del Pueblo,

Pastoral Social de Pasto y Tumaco
y Universidad de Nario. Informe
sobre desplazamientos masivos en el
departamento de Nario durante el
ao 2005. 2005, p. 7.
La presencia de los grupos armados ha debilitado las autoridades tradicionales y locales

y ha contribuido a la ruptura del tejido social dentro de las comunidades afro colombianas
y los pueblos indgenas. En el mes de marzo de 2005, 24 comunidades indgenas, con
una poblacin aproximada de 4000 personas, ubicadas en la cuenca de los ros Bojay,
Buchad, Cua, Napip y Opogad, fueron bloqueadas por las AUC y en Pavarand,
entre los municipios de Riosucio y Carmen del Darin, la presencia paramilitar gener
el desplazamiento de 22 indgenas como consecuencia del bloqueo y la presin sobre la
poblacin240.
En febrero de 2005, 5 comunidades afro colombianas ubicadas en el ro Bojay (Corazn
de Jess, Caimanero, La Loma de Bojay, Cuia y Pogue), se desplazaron hacia Bellavista,
cabecera municipal, por el temor a combates entre las AUC, las FARC-EP y el Ejrcito
Nacional. La comunidad afro colombiana de Pea Azul se desplaz a la comunidad de Pie
de Pat, cabecera municipal del Alto Baud, despus del secuestro del alcalde y de otros
funcionarios municipales241.
En el mes de marzo de 2005, tuvo lugar un desplazamiento masivo de 300 indgenas
del Bajo Baud hacia Pizarro debido a temores por amenazas provenientes de los grupos
armados ilegales operantes en la zona; otros 400 indgenas quedaron bloqueados242.
Especialmente preocupante resulta la situacin humanitaria de las comunidades afro
colombianas e indgenas que habitan la regin del ro Baud, agravada por la dicultad de
acceso a la zona. Buena parte de estas comunidades se han desplazado progresivamente
hacia Istmina, Quibd y Buenaventura243.
A su vez, persiste la ausencia de soluciones duraderas y planes de restablecimiento
para las comunidades retornadas. En julio de 2005, 514 desplazados(as) (113 familias) de
las comunidades afro colombianas de Corazn de Jess, Caimanero, La Loma de Bojay,
retornaron al ro Bojay en un contexto de pocas garantas de seguridad y sin un plan de
retorno. Las personas manifestaron en repetidas ocasiones que se vean presionadas a regresar
debido a que las ayudas gubernamentales haban terminado y no contaban con medios de
subsistencia. A su vez, sealaron que algunos compromisos verbales asumidos por ciertas
instituciones del Estado se cumplieron tan solo parcialmente244.
Las comunidades de Cuia y Pogue (ms de 400 personas) regresaron en diciembre de
2005 a su lugar de origen; en el caso de Cuia retornaron en condiciones muy precarias. Igualmente, el retorno de 120 indgenas Embera Kato y EmberaCham desplazados en Bogot y
Soacha, realizado en diciembre de 2005 en condiciones de seguridad inadecuadas, coincidi
con combates entre grupos guerrilleros y la Polica Nacional. El evento caus un fuerte operativo militar y nuevas confrontaciones en el rea cercana al resguardo indgena y un nmero
indeterminado de familias desplazadas a Pereira y la cabecera municipal de Bagad245.
Durante el 2005, en el departamento de Nario se presentaron 15 eventos de desplazamiento masivo con 7970 personas afectadas. De stas, el 21,5% perteneca a pueblos
indgenas y el 61,8% era afro colombiana. Estas cifras sealan un cambio respecto a 2004;
durante este ao 3388 personas fueron desplazadas, 41,4% pertenecientes a pueblos indgenas y 46.8% a comunidades afro colombianas, lo que signic una disminucin del 20%
y un aumento del 15%, respectivamente246.
En el departamento de Nario, el cambio en la dinmica del conicto ha generado
patrones distintos de desplazamiento. Mientras en el 2004 la poblacin huy mayoritariamente en busca de proteccin frente a los combates generados por la mayor iniciativa
289

militar de la Fuerza Pblica, en el 2005 es la disputa por el control territorial entre grupos
guerrilleros y nuevas organizaciones de grupos paramilitares, la principal causa del desplazamiento247:
En cuanto a las causas inmediatas y los actores del desplazamiento, es notable que
pocos de ellos se deben a masacres, homicidios selectivos o amenazas, y parecen estar
ms ligados a operaciones militares. Es posible analizar este como uno de los factores
de la alta tasa de retorno, aunque ha tenido tambin mucho peso la deciente ayuda
humanitaria y la falta de oportunidades para el restablecimiento. Por otro lado, no debe
caerse en el error de asumir que todos los desplazamientos masivos y todas las personas
involucradas en masivos, caen bajo este patrn analizado. Incluso en desplazamientos
debidos nicamente a combates, puede haber casos individuales con patrones especcos
de persecucin, que no les permitan el retorno rpido y necesiten una respuesta en
reubicacin y restablecimiento, o que incidan en la falta de sostenibilidad de un retorno.
Asimismo, dado que los combates y la inestabilidad son recurrentes, en lugares donde
la poblacin no muestre voluntad de retornar por falta de condiciones, deber pensarse
en soluciones de restablecimiento248.
247
Ibd., pp. 7 y 8.
248
Ibd.
249

desplazamiento interno en el departamento de Nario. Colombia. 2006.
Documento interno.
250
CC. Auto 218 del 26 agosto de 2006.

En: ACNUR. Informe de seguimiento
al desplazamiento interno en el departamento de Nario. Colombia. 2006.
Documento interno., p. 7.
251
Ibd., p. 8.
252

desplazamiento interno forzado en
el departamento de Nario. Insumos
respuesta a la Corte constitucional.
Colombia 2006. Documento interno,
pp. 9 y 10.
253
Ibd., p. 12.
290
Llama atencin la falta de acciones de prevencin por parte de las instituciones y de la

Fuerza Publica en los desplazamientos indgenas Aw en Nario durante el 2006 (municipios de Ricaurte y Barbacoas), a pesar de que estos municipios contaban con experiencias
similares el ao anterior. As mismo, en el caso del desplazamiento en Ricaurte, la Fuerza
Pblica no coordin ni consensu con las autoridades indgenas acciones de tipo preventivo
que pudieran minimizar los efectos del mismo y el desplazamiento. Por otra parte, los grupos
armados no respetaron el principio de distincin y se presentaron casos de detencin
arbitraria, maltratos fsicos, limitaciones al derecho de circulacin y menoscabo al derecho
de propiedad privada y colectiva, y el respeto a la autonoma de las comunidades indgenas,
a sus usos y costumbres249.
Tal como lo expresa la Corte Constitucional en el Auto 218 de agosto de 2006 una de
las manifestaciones ms preocupantes de la ausencia de un enfoque preventivo tiene lugar
en el mbito de las operaciones legtimamente adelantas por las autoridades [] cuando
se adelantan procesos de fumigacin y erradicacin de cultivos ilcitos en lugares donde
habitan personas que se ven avocadas a desplazarse250. En el caso de las comunidades
negras e indgenas de la costa pacca de Nario, est claro: i) que no se han tomado por
parte del Gobierno Nacional las mediadas preventivas necesarias en los procesos de fumigacin y erradicacin de cultivos de uso ilcito; ii) dichas operaciones no han surtido los
efectos deseados251 puesto que se ha agudizado la crisis humanitaria en la regin con un
incremento considerable de las operaciones militares de la fuerza pblica y la presencia
de nuevos grupos paramilitares relacionadas con el narcotrco en los principales centros
urbanos y un aumento del accionar de las guerrillas de las FARC y el ELN; y iii) que la principal afectacin se est dando sobre la poblacin civil252.
En Nario es preocupante la ausencia de una poltica de prevencin que tenga en cuenta
las particularidades de los grupos tnicos, de los cuales algunos se han visto afectados por
las operaciones de fumigacin. En estas operaciones se ha carecido del procedimiento legal
de consulta previa253.
captulo 5
254
Desde el ao 2004, el ACNUR, la

Pastoral Social, la Defensora del
Pueblo y la Universidad de Nario,
realizan se un trabajo de monitoreo
conjunto de desplazamientos masivos
en el departamento, que ha permitido
sistematizar la magnitud del desplazamiento, identicar subregistro y casos
sin atencin. Ver: ACNUR, Defensora
del Pueblo, Pastoral Social de Pasto
y Tumaco y Universidad de Nario.
Informe sobre desplazamientos masivos en el departamento de Nario
durante el ao 2005. 2005, p. 8.
255
Ibd., p. 26. Anexo 1.
256
ONIC. La impunidad, el silencio y el

olvido no pueden seguir socavando
a nuestros pueblos. Violaciones a los
derechos humanos e infracciones al
Derecho Internacional Humanitario
cometidas contra pueblos indgenas
en Colombia. Enero a junio de 2006.
2006. ONIC-SISDHO.
257
Ibd., p. 4.
258
Ibd., p. 1.
259
CONIP. Los pueblos indgenas afrontan una grave crisis humanitaria y

de derechos humanos. Informe de
septiembre de 2006. 2006, p. 5.
260
Informe preparatorio para la misin

internacional de verificacin de la
verdad en pueblos indgenas. Informe
actual sobre la situacin de violencia
en los pueblos indgenas del departamento de Putumayo, Colombia. Junio
de 2006, p. 4.
261
CONIP. Situacin de los derechos

humanos y derecho internacional humanitario, zona norte departamento
del Cauca 2005-2006. Primer trimestre.
Septiembre de 2006, p. 32.
262
Testimonios recogidos en la comunidad de Amborromia. CONIP.

Situacin de derechos humanos y
derecho internacional humanitario,
pueblo Embera Kato, Tierralta Crdoba 2005-2006. Primer trimestre, p.
34.
263
Ibd.
264
Ibd., pp. 32-34.
265
ONIC. Situacin de crisis humanitaria

de los pueblos indgenas colombianos.
2006, p. 1.
El seguimiento a la situacin de Nario permite observar que existe una doble victimizacin a las comunidades que residen en zonas alejadas y de difcil acceso, las cuales
adems de ser vctimas del conicto son atendidas tan solo parcialmente por las dicultades
de ingresar a sus reas de habitacin e inuencia. El porcentaje de personas sin asistencia
en el departamento de Nario durante la emergencia, pas del 39% en el 2004 al 56% en
el 2005254, lo cual coincide con el aumento de desplazamientos a zonas rurales de acceso
problemtico. Desde esta perspectiva, no se ha dado una mejora de los mecanismos de
atencin, concurrente con la gravedad del problema y con la responsabilidad de atender los
desplazamientos dondequiera que estos ocurran255.
El seguimiento efectuado por la ONIC permiti conocer en el 2005 el bloqueo de al
menos el 60% de los pueblos indgenas del pas, que afect aproximadamente a 235.000
personas que fueron sometidas a restricciones al libre trnsito y al paso de alimentos, medicamentos, combustible, bienes y servicios y ayuda humanitaria256. Segn informacin de esta
fuente presentada en la Misin internacional de vericacin sobre la situacin humanitaria
y derechos humanos de los pueblos indgenas de Colombia, 63. 000 indgenas sufrieron de
connamiento en el perodo comprendido entre enero y junio de 2006257. Los pueblos ms
afectados por el connamiento fueron: Los Yagua, Tikuna y Kokama en el departamento
de Amazonas; los Embera Kato en Crdoba; los Guayabero en Guaviare; los Bar en Norte
de Santander; los Embera Cham en Risaralda; y en particular los Nasa del departamento
de Cauca258. Los connamientos son causados por intensos combates, bombardeos areos
y controles impuestos por los actores armados259.
El pueblo indgena Nasa ha sufrido connamiento en el departamento del Putumayo
as como graves limitaciones a su libertad de trnsito en la zona norte del departamento de
Cauca260. Esta situacin se ha agravado debido a combates y movilizacin de tropas en el
territorio de este departamento261.
En el caso del pueblo indgena Embera Kato ubicado entre los departamentos de
Crdoba y Antioquia, existen controles al paso de vveres y medicinas por parte de las
guerrillas y la Fuerza Pblica. Testimonios de la visita de la Misin de vericacin a
Pavarand, (Mutat, Antioquia) del 24 al 26 de febrero de 2006 maniestan dicultades
para subir grandes cantidades de vveres, drogas e insumos en general262. El 12 de
septiembre de 2005, los Cabildos Mayores llamaron la atencin respecto a que los
retenes del Ejrcito estn causando mayores problemas de desnutricin infantil []
por demorado el transito de remesas dirigidas al programa de desayuno escolar (ICBF)
y almuerzo indgena263.
Al igual que en el departamento del Choc las comunidades Embera Kato que habitan
las cuencas de los ros Verde y Sin, en el departamento de Crdoba han sufrido desde
mediados de 2005 restricciones a su libre trnsito, limitaciones para desplazarse en bsqueda
de proteccin, y la ocupacin de sus viviendas, puestos de salud, escuelas y vehculos de
transporte uvial a manos de todas las partes del conicto. As mismo, las comunidades del
pueblo indgena Embera Kato sufren de violaciones del derecho al libre trnsito264.
La ONIC ha llamado la atencin por la grave situacin de las 250 personas, la mayora
nios, del pueblo Embera de Mamey-Dipurd, ubicadas en el Cerro Careperro, en el norte
del departamento del Choc, las cuales desde noviembre de 2005 han sufrido connamiento
por parte de las AUC, robo de alimentos, bloqueos de la salida de la comunidad, destruccin
de los cultivos de subsistencia 265.
291

266
CONIP. Situacin de derechos humanos y derecho internacional

humanitario, pueblos Embera y
Kankuamo. Sierra Nevada de Santa
Marta, Valledupar, Cesar 2005- 2006.
Primer trimestre. Septiembre de 2006,
pp. 40-41.
267
Ibd. Testimonios dados a la Misin

internacional de verificacin por
miembros del Comit de Kankuamos
residentes en Valledupar, Cokareva.
Guatapur. Junio de 2006.
268
Testimonio del director de Pastoral

Social, monseor Hctor Fabio Henao.
Iglesia denuncia la muerte de nios
indgenas por cerco de las autodefensas en la Sierra Nevada. El Tiempo.
Bogot, julio 28 de 2006. En: CONIP.
Situacin de derechos humanos y
derecho internacional humanitario,
pueblos Embera y Kankuamo. Sierra
Nevada de Santa Marta, Valledupar,
Cesar 2005- 2006. Primer trimestre.
Septiembre de 2006, p. 41.
269
Hoy RUPD, Registro nico de poblacin desplazada. Estas cifras no estn

an discriminadas por pertenencia
identitaria.
270
CODHES. Op. cit., p. 32.
271
Ibd.
272
Caso desplazamiento Wiwa, Sierra

Nevada de Santa Marta.
273
DANE. Censo 2005. Colombia una

nacin multicultural. Direccin de
Censos y Demografa.
274
ONIC. Plan Estratgico para la Prevencin, Proteccin, Atencin y Reparacin

de los Pueblos Indgenas Desplazados o
en Riesgo de Desplazamiento. 2005.
292
El pueblo Kankuamo sufre de control de alimentos y medicinas as como restricciones

y violaciones al derecho de libre movimiento y circulacin de la poblacin por parte de
los actores armados del conicto266. Testimonios de miembros del pueblo Kankuamo267
evidencian las dicultades en la vida cotidiana y el impacto del connamiento como una
causa de desplazamiento. El 28 de julio de 2006 el director del Secretariado General de
la Pastoral Social, Monseor Fabio Henao, denunci la muerte de 17 nios(as) debido al
hambre y la tuberculosis, causada por el bloqueo al ingreso de drogas y alimentos por parte
de los paramilitares268.
Es un hecho que la situacin de derechos humanos de los indgenas de Colombia es
grave, crtica y profundamente preocupante. Los pocos esfuerzos sistemticos de monitoreo
de la crisis humanitaria indgena en Colombia, en particular adelantados por la ONIC, por
la Consultora para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES), el Centro de
Cooperacin al Indgena (Cecoin) y recientemente por el Gobierno Nacional a travs de
cifras desagregadas de desplazamiento indgena en el RUPD269, no son capaces de captar
las verdaderas dimensiones del desarraigo y la desterritorializacin270, de la dispora
tnica en Colombia271.
Como lo sealara Stavenhaguen, en el marco del conicto armado, un gran nmero
de familias sufre condiciones de violencia persistente con impactos devastadores sobre los
derechos humanos. Adems de homicidios, desapariciones forzadas y desplazamiento, los
pueblos indgenas de Colombia padecen el reclutamiento forzado de sus nios y jvenes, la
prostitucin forzada y la violencia sexual y por motivo de gnero contra sus mujeres y nias,
atribuidas a los grupos armados ilegales y en ocasiones a la Fuerza Pblica. Son particularmente graves las infracciones al DIH (principio de distincin), la presencia de minas en sus
territorios y los bombardeos272.
Aproximadamente 34 millones de hectreas han sido adjudicadas a los pueblos indgenas en Colombia en los ltimos 15 aos. El 82% de estos pueblos viven actualmente
en resguardos con derechos territoriales colectivos, ocupando el 29.8% del territorio
nacional273.
El reconocimiento de la Carta Constitucional de 1991 a la propiedad y al uso colectivo
de las tierras comunales de grupos tnicos y los territorios de resguardo como inalienables,
imprescriptibles e inembargables, fue un paso denitivo en este proceso (Art. 63).
Sin embargo, durante la ltima dcada, estos territorios se han convertido en escenarios
estratgicos de los grupos armados ilegales, y en focos de concentracin de la confrontacin
armada entre guerrillas, grupos paramilitares y Fuerza Pblica. Recientemente, tambin han
sido escenarios cercanos a regiones en donde se han dado procesos de desmovilizacin
de las AUC.
Segn la ONIC distintas circunstancias han incidido sobre este fenmeno274:
i) la ventaja estratgica de sus territorios para la expansin de economas ilcitas redes de
narcotrco, trco de armas, contrabando, trata de personas, cultivo y procesamiento de
coca; muchos de los territorios indgenas estn localizados en regiones relativamente
aisladas, de difcil acceso, con vas de comunicacin precarias o poco pobladas;
ii) los intereses polticos y econmicos asociados a megaproyectos productivos, localizados
en corredores estratgicos o zonas de frontera;
iii) la creciente militarizacin de las fronteras, buena parte de ellas territorios indgenas;
iv) el repliegue de los grupos armados ilegales hacia territorios tnicos afectando
captulo 5
particularmente a pueblos indgenas de la Orinoqua, la Amazona, el Vaups, el

Putumayo, la Guajira, Arauca, Choc y Nario;
iv) la expansin reciente del conicto armado hacia el sur oriente del pas con situaciones de
riesgo para comunidades indgenas en parques naturales Amazona, Vaups, Vichada
y Guaina
275
Stavenhagen, Rodolfo. Informe del

Relator Especial sobre la situacin de
los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indgenas.
Misin a Colombia. E/CN. 4/2005/88/
Add.2. Noviembre de 2004.
276
Consultora para los derechos humanos y el desplazamiento; Corporacin

Opcin Legal (OL). Surez Morales,
Harvey Danilo; Prada Pardo, Gladys
Celeide; Hernndez, Ral. El desplazamiento forzado en Colombia: Las
estrategias de usurpacin, despojo
y destierro. Bogot, 30 de mayo de
2004.
277
ONIC. Plan Estratgico para la Prevencin, Proteccin, Atencin y Reparacin

de los Pueblos Indgenas Desplazados o
en Riesgo de Desplazamiento. 2005.
Particularmente ricos en recursos naturales, los territorios colectivos de comunidades

indgenas se han visto gravemente afectados por la persistencia de fumigaciones, especialmente en la Sierra Nevada de Santa Marta, el Norte de Santander y los departamentos
de Guaviare, Caquet, Putumayo y Nario, con los consecuentes daos sobre el medio
ambiente, la economa, la vida social, la salud y la cultura275.
Tambin y por su ubicacin estratgica, varias comunidades del Choc y Nario han
resultado gravemente afectadas por la explotacin privada de los territorios colectivos con
la expansin de cultivos agroindustriales y la extraccin de madera en ecosistemas de alta
biodiversidad.
En 2004 CODHES y Opcin Legal (OL) sealaron que en el ao 2002, 94,7 % de los
municipios con resguardos indgenas en trmite fueron expulsores de poblacin desplazada.
Este estudio muestra que slo 8 (5,29%) de los 151 municipios con resguardos en trmite
no reportaron cifras de poblacin indgena desplazada. Para el ao 2003, el porcentaje de
expulsin de los municipios con resguardos en trmite, present una baja (93,37%) con un
respectivo ascenso del 6.62%. de aquellos municipios que no expulsaron poblacin276.
As mismo, el proyecto de Proteccin de tierras y patrimonio de la poblacin desplazada
auspiciado por el ACNUR, el Banco Mundial, Accin Social y OIM ratic recientemente
que la existencia de territorios tnicos es una caracterstica recurrente de los municipios y
departamentos ms afectados por el desplazamiento, en funcin de su densidad demogrca
y el nmero de personas expulsadas; en el 43% de los 150 municipios ms expulsores se
realizan trmites de titulacin de resguardos en el pas, y en el 48,7% existen resguardos
constituidos.
El resultado del conicto armado sobre los resguardos indgenas y las comunidades
afro colombianas es devastador, y su afectacin es integral sobre los derechos individuales
y colectivos de los pueblos. Entre sus impactos se destacan277:
i) afectacin al pueblo o comunidad como sujeto colectivo;
ii) deterioro del proyecto poltico de autonoma territorial y vulneracin del ejercicio de
la territorialidad;
iii) deterioro generalizado de las condiciones de vida; alteracin permanente de los
procesos de construccin de identidad e integridad cultural, cambios y rupturas de los
referentes identitarios con transformaciones de oferta cultural y entrada indiscriminada
de patrones de consumo;
iv) alteracin de la situacin legal, ordenamiento y uso de los territorios tnicos
(saneamiento, venta, incremento de economas extractivas e ilcitas, ruptura de los
sistemas de produccin tradicionales, impactos medio ambientales;
v) desabastecimiento alimentario (transformacin de actividades productivas);
vi) debilitamiento organizativo y de la capacidad de respuesta de las autoridades tnicas
y las comunidades;
293

vii) agotamiento de los sistemas internos de autonoma, control y gobierno (jurisdiccin

de los grupos tnicos);
viii) deterioro progresivo de condiciones de vida dignas, sistemas productivos y calendarios
tradicionales;
ix) prdida de control sobre los circuitos de produccin e intercambio; debilitamiento de
los planes de vida;
x) alteracin del ejercicio de jurisdiccin especial;
xi) desajuste de las redes de autogobierno, erosin de la legitimidad de las autoridades
indgenas y debilitamiento del relevo generacional;
xii) divisin y polarizacin de comunidades;
xiii) ruptura de los procesos etnoeducativos y de salud, y debilitamiento de saberes
tradicionales;
xiv)rompimiento de redes familiares y sistemas de parentesco, con la consecuente
desestructuracin social, debilitando la solidaridad comunitaria y ha aumentado de
los procesos de individualizacin;
xv) alteracin de las relaciones de gnero.
278
Conpes 2909 de 1997 (proteger,

promover y divulgar los derechos
tnicos individuales y colectivos de las
comunidades negras); Conpes 3169 de
2002 (proteccin en tanto categora
de grupo tnico, de raizal y poblacin
afro colombiana en extrema pobreza y
discriminacin); Conpes 3310 de 2004
(centrar las acciones en poblacin afro
en extrema pobreza y discriminacin,
reconociendo a la comunidad negra
como grupo tnico.); Sentencia T-422
de 1996 (que plantea las diferencias
entre el reconocimiento de la comunidad negra como grupo tnico
y la discriminacin positiva para los
afrocolombianos, aclarando el debate
entre aplicacin del derecho colectivo
y el derecho individual).
279
Restrepo, Eduardo y Axel Rojas. Conicto e (in visibilidad). Retos en los

estudios de la gente negra en Colombia.
Eds. Eduardo Restrepo y Axel Rojas.
Editorial Universidad del Cauca. 2004,
p. 19.
280
Osleneder, Ulrich. Geografas de

terror y desplazamiento forzado
en el Pacco colombiano: conceptualizando el problema y buscando
respuestas. En: Conicto e (in visibilidad). Retos en los estudios de la gente
negra en Colombia.
294
Para muchos pueblos indgenas el desplazamiento forzado ha congurado largas cadenas

migratorias que en ocasiones terminan en los pases vecinos. El paso hacia Ecuador, Panam
y Venezuela en bsqueda de proteccin internacional es una alternativa creciente para
individuos, comunidades y pueblos de los departamentos fronterizos del Choc, Norte de
Santander, Arauca, Putumayo, Nario y Guajira.
A pesar de la agudizacin de la crisis humanitaria en sus territorios, los grupos tnicos,
y en particular el movimiento indgena colombiano, han optado por la permanencia cultural
y la defensa territorial pacca, en funcin de la proteccin de su autoridad, autonoma e
integridad. Esta declaracin pblica ha buscado defender sus derechos consagrados en la
Constitucin de 1991; ha luchado por la posibilidad de mantenerse neutral, y por la garanta
al ejercicio democrtico de disentir y construir alteridad como lo consagra la Constitucin.
Existe valiosa pero poca informacin sistemtica publicada acerca del impacto del
conicto armado, y en particular del desplazamiento forzado sobre las comunidades afro
colombianas. Este vaco coincide con la ausencia de caracterizaciones ociales actualizadas,
permanentes y sistemticas e integrales de la magnitud del problema desde una perspectiva territorial y colectiva, con consecuencias graves de invisibilizacin de la problemtica
humanitaria de esta etnia.
Recientes estudios han insistido en la necesidad de comprender los efectos devastadores
de estas dinmicas sobre los procesos organizativos, y la reivindicacin de los derechos
territoriales y culturales que el movimiento afro colombiano emprendi desde la dcada
de los 90 y que logr plasmarse en el Art. transitorio 55 de la Constitucin de 1991, la ley
70 de 1993 y 3 documentos Conpes278. En particular, la academia, el movimiento afro y
el sector no gubernamental han avanzado en la documentacin y el anlisis de sus efectos
sobre la regin del Pacco colombiano que hasta hace diez aos se consideraba an un
ejemplar paradigma de paz279.
Los analistas han insistido en que las dinmicas de la confrontacin militar entre actores
armados ajenas a la regin hasta la primera mitad de los 80, han puesto en riesgo los procesos
de empoderamiento de esta poblacin280: Este paradigmtico proceso organizativo de
captulo 5
281
Al respecto, la Comisin de Derechos

Humanos de Naciones Unidas, en su
62 perodo de sesiones seala: Afro
colombianos, han padecido ejecuciones extrajudiciales y homicidios,
amenazas, detenciones arbitrarias y
actos de violencia sexual atribuidos a
grupos armados ilegales, y en ocasiones a miembros de la Fuerza Pblica.
Las mujeres [] afro colombianas, de
comunidades aisladas, desplazadas
[] son especialmente vulnerables y
tienen mayores riesgos de ser vctimas
de prostitucin y trata de personas.
282
Poltica de accin armativa para la

poblacin negra o afro colombiana.
283
Departamento Nacional de Planeacin. Consultora Libia Rosario Grueso

Castelblanco. Plan Integral de Largo
Plazo para la Poblacin Negra o Afro
colombiana. Documento nal de contexto y recomendaciones de poltica
pblica. Bogot, agosto 10 de 2006, p.
27.
284
Osleneder, Ulrich. Op. cit., p. 36
285
Ibd., p. 4.
las comunidades negras del Pacco logr concretar exitosamente con el Estado un marco
legislativo, que sent las bases no slo para un rgimen de propiedad colectivo que cubre
gran parte de la regin, sino que tambin deni modalidades de poder local que perlaron
a las organizaciones tnico territoriales como interlocutoras legtimas en las decisiones que
involucran a sus comunidades.
No obstante, y tal como lo reconoce el reciente esfuerzo de consolidar la poltica pblica
afro colombiana en el pas (Plan integral de Largo plazo para la poblacin negra o afro
colombiana), la intencionalidad expresada por esta visibilizacin no se corresponde con
medidas econmicas, sociales y polticas efectivas: las cifras de bienestar siguen estando
por debajo de los ndices nacionales 281.
De acuerdo con el Conpes social 3310, la poblacin negra o afro colombiana dispersa en
campos y ciudades [] se encuentra en condiciones de marginalidad, exclusin e inequidad
socioeconmica282. La encuesta de calidad de vida 2003 seala que los ndices de NBI de
esta poblacin son superiores al resto de la poblacin nacional: i) el 72% de la poblacin
negra se encuentra en niveles 1 y 2 del Sisben en contraste con el 54% en el resto del pas;
ii) el desempleo es superior al del nivel nacional 14% vs. 11%; iii) la cobertura educativa
secundaria y superior es del 62% y 14% respectivamente, frente al 75% y el 26% nacional;
iv) el promedio de analfabetismo en los municipios con poblacin afro colombiana alcanza
el 23,4%, 7 puntos por encima del promedio nacional (6%); y v) 51% de la poblacin afro
no est asegurada en salud, frente al 35% nacional.
Sin embargo, el conicto ha pospuesto el debate y desarrollo de los derechos colectivos
por la retoma desesperada de la defensa de los derechos fundamentales a la vida e integridad,
hoy seriamente afectados283.
As mismo se han generado procesos de desterritorializacin simultneos a la consolidacin del marco normativo y de la poltica pblica de reconocimiento de sus derechos
colectivos: Lo que al principio pareca un verdadero avance en la legislacin, con benecios
tangibles para las comunidades negras en el Pacco colombiano, ahora corre el riesgo de
volverse una verdadera pesadilla. Pues justamente en el momento en que ellas reciben el
reconocimiento legal de ser las dueas ancestrales de las tierras del Pacco (anteriormente
consideradas como baldas por el Estado colombiano) se han visto sujetas a procesos de
desterritorializacin al ser desplazadas violentamente de sus tierras por los diferentes actores
armados284.
Segn el Plan Integral, se est dando un nuevo reordenamiento territorial similar al de
los aos cincuenta, por la va del hecho mediante la instrumentalizacin va armada y
el uso de la fuerza, como estrategia de mediacin del conicto social por parte de todos
los actores vinculados al conicto [] y que tiene su principal causa en la disputa por el
territorio, por su ubicacin en sitios de importancia geoestratgica285.
De acuerdo con el censo nacional 2005 (DANE), entre 1996 y 2005 han sido tituladas
colectivamente 4.717.269 hectreas, correspondientes a 132 territorios colectivos de comunidades negras (4.13% de las tierras del pas). El Incoder reconoce para el mismo perodo un
total de 4. 950.080 hectreas distribuidas en 6 departamentos (Antioquia, Choc, Risaralda,
Cauca, Nario y Valle del Cauca.
Segn el DNP el departamento del Choc concentra el mayor nmero de personas
afro colombianas (85%), seguido de Magdalena (72%), Bolvar (66%) y Sucre (65%). Los
municipios con mayor poblacin afro colombiana se concentran en la regin pacca y la
295

286
DNP; Plan Nacional de Desarrollo para

la Poblacin Afro Colombiana 19982002.
287
Ver: Departamento Nacional de

Planeacin. Consultora Libia Grueso.
Op. cit., p. 28.
288
Ibd., p. 33. Igualmente durante el 2001

se informa que el Incora a nales de
2001 realiz 83 ttulos colectivos, 3841
hectreas, beneciando a 887 comunidades, 37.927 familias y 203.201
personas (p. 49).
289
Ibd., p. 33.
Ibd.
290
291
Ibd., p. 36.
292
Fuente: SUR, Red de Solidaridad

Social, Procesado en Observatorio
del Programa Presidencial de DDHH
y DIH, Vicepresidencia de la Repblica. En: Departamento Nacional de
Planeacin. Consultora Libia Grueso.
Op. cit.
293
Vicepresidencia de la Repblica,
Programa Presidencial de derechos
humanos y DIH, Observatorio de
DDHH y DIH datos 2005, Informe
del Observatorio para el Valle del
Cauca. En: Departamento Nacional
de Planeacin. Libia Grueso. Op. cit.
294
Ibd., p. 39.
296
costa atlntica286. De acuerdo con el Censo 2005, las ciudades con mayor nmero de afro
descendientes son: Cali (26%), Bogot (1.3%), Cartagena (26%) y Barranquilla (16%)287.
El Plan integral de Largo plazo para la poblacin negra o afro colombiana reconoce
que el conicto armado, el desplazamiento y las acciones violentas por parte de los grupos
armados ilegales, guardan estrecha relacin con los procesos de titulacin colectiva de
tierras a comunidades negras, en zonas como el Medio y Bajo Atrato, el Urab chocoano
y antioqueo, la costa nariense, los Montes de Mara en la costa Caribe y el corredor de
valles interandinos entre Cauca, Valle y Nario288: En marzo de 1997 se otorg en el
departamento del Choc ttulos colectivos por ms de 70.000 has. a las comunidades del
ro Truand y Cacarica pero ya buena parte de la poblacin, unas seis comunidades, haban
sido forzadamente desplazadas y algunos lderes asesinados289.
Esta tendencia continu para el ao 2003 ya que durante este ao se reporta que el 80%
de las violaciones a la integridad y libre movilizacin se produjeron en siete departamentos
con importante presencia de poblacin afro descendiente290.
En el Choc los picos ms altos de desplazamiento forzado coinciden con el inicio de
los procesos de titulacin colectiva a comunidades negras en las zonas ribereas del Atrato,
Ro Sucio (2000) y Alto y Bajo Baud (2002)291. Segn el Departamento Nacional de
Planeacin, los aos con mayor nmero de desplazamientos fueron justamente aquellos
en los cuales el Gobierno Nacional inici y entreg territorios colectivos a comunidades
negras, a saber: ao 2000 (22.606 personas desplazadas y 587.588 hectreas tituladas en
el Bajo, Medio y Alto Baud y en el municipio del Riosucio); ao 2001 (18.112 personas y
1.275.096 has. entregadas en el Bajo y Alto Baud, San Juan, Nvita, Cantn de San Pablo,
Istmina, Sip, Baha Solano, Rio Quito, Atrato, Crtegui, Tad, y Unin Panamericana); y
ao 2002 (20.057 personas desplazadas y 255. 747 has. entregadas292.
En el Valle del Cauca, entre 2000 y 2004 se presentaron 68 masacres con 369 vctimas293,
siendo Buenaventura el municipio ms afectado en el ao 2000 con siete casos, que representan el 29% del total en el departamento. Las masacres coincidieron con el inicio o
terminacin de procesos de titulacin colectiva a comunidades afro294. Los perodos con
mayor nmero de personas desplazadas en el municipio corresponden a los aos 2000,
2001 y 2003.
Respuesta a la Sentencia T-025 de 2004 y Autos 176, 177, 178 y 218
En las rdenes nales para el cumplimiento de la Sentencia T-025 (autos 177 y 178 de 29 de
agosto de 2005), la Corte Constitucional determin: i) realizar una evaluacin de la situacin del
compromiso actual de las entidades territoriales en materia de atencin a la PID, de tal manera
que sea posible conocer de cada entidad territorial sus especicidades, prestando particular
atencin a los pueblos indgenas y a la poblacin afro colombiana y a los campesinos que no
podran subsistir (Auto 177); y ii) disear programas de accin para superar las falencias
relativas a la evaluacin de las medidas adoptadas para proteger a la poblacin desplazada
contra prcticas discriminatorias, estableciendo las condiciones necesarias para garantizar a
la poblacin desplazada el goce efectivo de su derecho a la igualdad (Auto 178).
A nales de 2004, el Balance de la poltica pblica de prevencin, proteccin y atencin
al desplazamiento interno forzado 2002-2004, realizado por el ACNUR, fue concluyente
acerca de la ausencia de un enfoque diferencial en las polticas pblicas que reconozca,
garantice y d respuestas adecuadas a los derechos y necesidades de los diferentes grupos
captulo 5
de poblacin afectada por el desplazamiento forzado, de acuerdo con criterios de gnero,

edad y origen tnico (conclusin general 6). El Balance enfatiz el reto de incorporar un
enfoque diferencial tnico en la poltica pblica de prevencin, proteccin y atencin al
desplazamiento interno forzado.
ACNUR recomend entonces: i) convocar a las autoridades y organizaciones a las
instancias de participacin y decisin de polticas pblicas y asegurar su equitativa participacin; ii) activar los espacios de consulta y coordinacin con los pueblos indgenas (Mesa
Nacional de Coordinacin y Comisin Nacional de Derechos Humanos); iii) implementar
la Directriz de atencin para la atencin de poblacin indgena desplazada; iv) garantizar el
trato equitativo para mujeres y hombres pertenecientes a grupos tnicos en la declaracin;
v) cualicar a los funcionarios pblicos en el reconocimiento de las dicultades especcas
de la poblacin indgena al presentar la declaracin; vi) desarrollar los instrumentos para
garantizar rutas de atencin diferencial en todas las fases del desplazamiento para pueblos
indgenas y comunidades afro colombianas.
El Plan Nacional para la Atencin Integral (Decreto 250 de 2005) incorpor como
principio rector de la poltica un enfoque diferencial considerando las caractersticas de
la poblacin sujeto en trminos de gnero, edad y origen tnico, y sus particularidades
socioculturales, punto de partida signicativo para la construccin de una poltica con
enfoque tnico.
El Auto 218 de 2006, relativo a la vericacin de las rdenes de los autos 177 y 178 de
2005, seal la desproteccin de los grupos indgenas y afro colombianos, especialmente
afectados por el desplazamiento interno (numeral 6.1):
El desplazamiento de los grupos tnicos colombianos es una de las reas en las que
se ha detectado uno de los vacos ms preocupantes en la poltica de atencin que se
evala. Tanto por las comunicaciones e informes que se han hecho llegar a la Corte
Constitucional, como por hechos pblicos y notorios de conocimiento general, es
claro que los grupos indgenas y afro colombianos del pas han sufrido un impacto
proporcionalmente mayor dentro del total de vctimas del desplazamiento forzado
durante el transcurso del ltimo ao, y no se ha probado que exista dentro de la
poltica de atencin un elemento especco orientado a prevenir la ocurrencia de
desplazamientos de estos grupos y atender de manera inmediata y efectiva las necesidades
especcas de los que ya han sido desplazados.
La Corte Constitucional agreg en el numeral 6.2:

El desplazamiento forzado es particularmente gravoso para los grupos tnicos, que en
trminos proporcionales son los que sufren un mayor nivel de desplazamiento en el pas
segn se ha informado reiteradamente a la Corte y lo han declarado distintos analistas
del fenmeno. El impacto del conicto como tal, se maniesta en hostigamientos,
homicidios, reclutamiento forzado, combates en sus territorios, desaparicin de lderes
y autoridades tradicionales, bloqueos, rdenes de desalojo, fumigaciones, etc. Todo lo
cual constituye un complejo marco causal para el desplazamiento. El desplazamiento
de los grupos indgenas y afrocolombianos conlleva una violacin grave de los
derechos constitucionales especcos de los que son titulares, incluyendo sus derechos
colectivos a la integridad cultural y al territorio. Ms an, la relacin de los grupos
tnicos indgenas y afrocolombianos con su territorio y los recursos presentes en l
297

transforma el desplazamiento forzado en una amenaza directa para la supervivencia

de sus culturas.
En el punto 6.3 la Corte Constitucional seal:

Por estas razones, el Estado est en la obligacin de actuar con particular diligencia para
prevenir y solucionar este problema; pero con base en los informes de cumplimiento
remitidos a la Corte, se observa un notorio vaco en este componente de la poltica de
atencin al desplazamiento. La inaccin de las autoridades competentes se transforma,
as, en un factor que agrava los efectos de esta crisis humanitaria.
De manera general la respuesta gubernamental para superar el ECI se ha desarrollado

a travs de cinco diferentes medios: i) la elaboracin de directivas; ii) la formulacin de
planes; iii) el diseo de estrategias de coordinacin; iv) la implementacin de estrategias de
capacitacin; y v) la evaluacin de sistemas de informacin.
Sin embargo, el enfoque diferencial tnico en el marco de la atencin a la poblacin
desplazada, se entiende an de manera parcial como la oferta de atencin diferenciada a
individuos travs de proyectos insertados en la oferta general y a travs de programas especcos, en una visin fragmentada del impacto del desplazamiento en los distintos grupos
tnicos y del carcter heterogneo de la problemtica tnica.
No es evidente la coordinacin entre los diferentes planes de accin elaborados en la
puesta en marcha de la poltica pblica de prevencin y atencin al desplazamiento forzado
desde un enfoque tnico, ni entre ellos y las directrices de atencin diferencial tnica, las
instancias de coordinacin promovidas, los procesos de capacitacin y los esfuerzos que
an se deben realizar para optimizar los sistemas de informacin.
En general, la poltica pblica de atencin al desplazamiento de los grupos tnicos
muestra an las siguientes dicultades: i) carece de una formulacin explcita, integral y
coherente de su enfoque; ii) en consecuencia, la poltica parece estar basada en la sumatoria
de acciones parciales; iii) tales acciones se denen como: a) polticas sectoriales especcas
para grupos tnicos desplazados; b) polticas sectoriales para grupos tnicos; c) programas
de atencin diferenciada; y iv) las polticas estn concentradas mayoritariamente en poblacin
indgena, desconociendo las problemticas especcas de las comunidades afro colombianas;
invisibilizan el desplazamiento de comunidades afro colombianas corriendo el riesgo de
causar una discriminacin adicional.
Los planes no son claros en relacin con los criterios de priorizacin de los pueblos o comunidades tnicas de acuerdo con problemticas y niveles de afectacin. Existen formulaciones
de planes de accin pero muy escasa ejecucin de las acciones contempladas en ellos.
Es particularmente problemtica la fragilidad institucional para visualizar de manera
integral el impacto del desplazamiento forzado en los derechos colectivos de los grupos
tnicos. Como lo ha sealado la Corte Constitucional el n de la atencin es la garanta a la
supervivencia cultural de los pueblos, criterio que obliga a caracterizar y a brindar respuestas
integrales al conjunto de la afectacin de los derechos colectivos, incluyendo el territorio,
lo que expresamente contempla individuos y colectividades.
La respuesta al desplazamiento de pueblos indgenas y comunidades afro colombianas se
construye sobre la invisibilizacin de los derechos colectivos de estos pueblos y la proteccin
parcial de los derechos de sus individuos. El efecto es, tal y como lo establece el Plan inte298
captulo 5
gral de lLargo plazo para la poblacin negra o afro colombiana, sustituir a la persona de la
comunidad negra expulsada de su territorio por un ser sin identidad, [...] identicado slo
como desplazado. Ver y tratar as a la persona jurdica y socialmente es despojarle
de sus derechos colectivos su derecho al territorio, su derecho a la identidad cultural;
es despojarle fsica, social y culturalmente295.
La Corte Constitucional en la Sentencia T-380 de 1993 (numeral 8) reconoce la colectividad de los pueblos indgenas ms all de los derechos individuales de sus miembros: La
comunidad indgena es un sujeto colectivo y no una simple sumatoria de sujetos individuales
que comparten los mismos derechos o intereses difusos o colectivos (CP Art. 88). La atencin al desplazamiento, en consecuencia, debe respetar y garantizar los derechos colectivos
de los pueblos y las comunidades tnicas vctimas del desplazamiento ms all de aquellos
individuales. As lo conrma la Sentencia T- 778 de 2005 (numera 4.2):
el derecho a la identidad cultural se proyecta en dos dimensiones una colectiva y otra
individual. La primera se trata de la proteccin constitucional que se le otorga a la
comunidad como sujeto de derechos y la segunda de la proteccin que se le otorga al
individuo para poder preservar el derecho de esa colectividad. Lo anterior comprende
dos tipos de proteccin a la identidad cultural: una directa que ampara a la comunidad
como sujeto del derecho y otra indirecta que ampara al individuo para proteger la
identidad de la comunidad. La proteccin a la identidad cultural de la comunidad
como sujeto de derechos no supone que no se deban garantizar las manifestaciones
individuales de dicha identidad, ya que la proteccin del individuo puede ser necesaria
para la materializacin del derecho colectivo del pueblo indgena al cual pertenece.
295
Ibd., p. 5.
296
Oficina del ACNUR en Colombia.

Ponencia: Colombia, desplazamiento
indgena y poltica pblica: paradoja
del reconocimiento. Consulta regional especializada sobre migraciones
indgenas. Loochkartt Saskia. San Jos
de Costa Rica. Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Mayo 17
de 2006, p. 15.
La Sentencia C-377 de 2002 tambin establece al respecto: Estos derechos colectivos

se caracterizan porque son derechos de solidaridad, no son excluyentes, pertenecen a
todos y cada uno de los individuos y no pueden existir sin la cooperacin entre la sociedad
civil, el Estado y la comunidad internacional. En este sentido los derechos colectivos
generan en su ejercicio una doble titularidad, individual y colectiva, que trasciende el
mbito interno.
En consecuencia, la atencin a la poblacin desplazada de grupos tnicos no pude
limitarse a garantizar los derechos individuales de sus miembros. Es en la integralidad de
los derechos colectivos e individuales, fundados en los derechos de autonoma, territorio y
cultura, donde residen las condiciones de supervivencia de estos pueblos.
Tal como lo ha sealado la Corte Constitucional, la poltica pblica de atencin al desplazamiento forzado desde un enfoque diferencial tnico, debe tener como n la supervivencia
de la cultura amenazada por el desplazamiento, garantizando la proteccin y el goce efectivo
de los derechos colectivos, en virtud del principio de Dignidad Humana (Art. 2.1 Convenio
169 de la OIT), que tiene como correlato directo la proteccin y la realizacin integral de
los derechos colectivos en todas las fases de atencin al desplazamiento.
Con el propsito de superar el ECI, el enfoque diferencial tnico debe al menos garantizar
el desarrollo de los siguientes principios296:
Igualdad: En el caso de las personas desplazadas y en riesgo de desplazamiento pertenecientes a pueblos indgenas y comunidades afro colombianas, el contenido y alcance del
derecho a la igualdad y a la no discriminacin, implica el reconocimiento de la diversidad y
la garanta al conjunto de sus derechos individuales y colectivos consagrados por el marco
299

297
Comision Interamericana de Derechos

Humanos. Las mujeres frente a la
violencia y la discriminacin derivadas
del conicto armado en Colombia.
OEA/Ser. L/V/II. Doc. 67. 18 de octubre
de 2006, p. 12.
298
Tinoco, Paola. Mujer indgena: entre

derechos individuales y colectivos.
Anlisis normativo y jurisprudencial.
2006. Boletn Observatorio de Asuntos
de Gnero (por publicar).
299
La Comisin Interamericana de Derechos Humanos seala que el hecho de

ser afro colombiana, aade a la vida
de las mujeres otro factor de discriminacin exponindolas a mayores
abusos por parte de los actores del
conicto: las mujeres afro colombianas desplazadas padecen de actos de
racismo, ridiculizacin y estigmatizacin por parte de las comunidades
receptoras. Su raza, as como los bajos
niveles de educacin y la pobreza [],
limita su acceso adecuado al trabajo
y a diferentes formas de subsistencia
econmica. Comisin Interamericana
de Derechos. Las mujeres frente a la
violencia y la discriminacin derivadas
del conicto armado en Colombia.
OEA/Ser. L/V/II. Doc. 67. 18 de octubre
de 2006, p. 12.
300
PR 9; Convenio 169 de la OIT. Art.

4.1; CP. Arts. 1, 2, 7, 8, 11, 12, 58, 63
y 329; CC. Sentencia SU-510 de 1998,
prr. 46.
301
PR 1.1; Convenio 169 Art. 2. 2 a), b).
302
Ibd. Art. 2.1.
300
jurdico de proteccin a las personas internamente desplazadas y por la Constitucin Poltica

de 1991. As mismo, la identicacin de las situaciones de impacto diferencial del conicto
armado en distintos sectores de poblacin (nios(as), jvenes, mujeres, hombres y adultos(as)
mayores) y el reconocimiento de los grupos ms vulnerables.
Particularmente importante es comprender integralmente el impacto diferencial del
desplazamiento sobre las mujeres indgenas y afro colombianas en tanto vctimas de mltiples formas de discriminacin por causa de su origen tnico o su raza, tal como lo seala la
Comisin Interamericana de Derechos Humanos297.
El principio de igualdad implica en el caso de las mujeres indgenas y afro colombianas la
conciliacin de los derechos individuales y colectivos, en especial de las mujeres desplazadas,
los cuales pueden entrar en conicto298. El reto para el Estado consiste en implementar la
perspectiva de gnero en la atencin a los grupos tnicos desplazados, a travs de procesos
de concertacin y dilogo para contribuir a la eliminacin de las formas de discriminacin
contra la mujer desplazada perteneciente a estos pueblos299.
Diversidad: Respeto a la diferencia (aun en la diferencia cultural) y garanta al conjunto
de derechos colectivos e individuales de los grupos tnicos por medio de acciones armativas o programas especiales dirigidos a fortalecer la autonoma, el control territorial y la
jurisdiccin especial de las autoridades tnicas del nivel nacional y local.
Concertacin: Garantizar el derecho a la participacin y a la consulta previa de las
comunidades y autoridades de los grupos tnicos en la construccin de la solucin y de
polticas pblicas de prevencin, proteccin y atencin al desplazamiento forzado, por medio
de una gestin coordinada entre el nivel nacional y local, el Estado, las autoridades tnicas,
las organizaciones no gubernamentales y la cooperacin internacional.
Integralidad: Implica: i) complementariedad de derechos civiles y polticos, derechos
econmicos, sociales y culturales y derechos colectivos de los grupos tnicos; ii) continuidad en las diferentes fases del ciclo del desplazamiento; iii) respuestas conjuntas de los
diferentes mecanismos de proteccin; iv) visibilizacin de necesidades de los pueblos y
grupos poblacionales ms vulnerables.
Sostenibilidad: Generacin de soluciones duraderas en funcin de la progresividad de
los derechos colectivos de los grupos tnicos.
Adaptabilidad: Entendida como la necesidad de adaptar adecuadamente las polticas a
los contextos socioculturales especcos desde una perspectiva de realizacin de derechos
y enfoque diferencial.
A partir de ellos, es necesario reconocer que todos los pueblos indgenas y las comunidades afro colombianas, fundamentados en su derecho a existir como pueblos, en la
integralidad de sus derechos colectivos e individuales, y con la intrnseca necesidad de evitar
el etnocidio de sus culturas, tienen derecho a que se formulen polticas pblicas cuyo n sea
la proteccin y conservacin de la integralidad de sus derechos colectivos a la: i) autonoma;
ii) pertenencia a un territorio; y iii) integridad cultural300.
Debern tomarse medidas especiales en reconocimiento de su diversidad cultural y
tnica para promover la igualdad y evitar la discriminacin de pueblos y personas pertenecientes a stos en el acceso a los programas de atencin301. Esto implica expresamente que
las polticas especiales y las acciones especcas deben evitar la asimilacin forzosa de las
culturas como los casos referenciados (Nukak y Embera Kato entre otros).
El derecho a la autonoma est fundado en el derecho a la libre determinacin, al gobierno
captulo 5
303
Ibd. Art. 6.1. a).
304
Ibd. Art. 6.1. c).
305
CP. Art. 287.4
306
Convenio 169 de la OIT. Art. 6.1. b).
307

1.
308
CP. Art. 63; Convenio 169. Art. 14.2,
14.3.
309
Ibd. Art.14.1.
310
Ibd. Arts. 7.1, 7.2, 19a), 23.2.
311
Ibd. Art. 28.1, 28.2; CP. Art. 10.
312
Convenio 169 de la OIT. Arts. 24, 25.2;

CP. Arts. 48 y 49; Ley 691 de 2001.
Art.10.
313
Convenio 169 de la OIT. Art. 30.1, 30.2;

314
Convenio 169 de la OIT. Arts. 7.2, 27.1,

27.3; CP. Arts. 67 y 68 In. 5; Dec. 0088
de 1976. Art. 11.
315
Dec. 804 de 1995. Art. 13.
316
Ibd. Art. 2 a), b), c), d), e), f), g) y h).
317
CIDH. Caso de la comunidad Moiwana

Vs. Suriname (CIRDH).
y a la administracin propia. Obliga a reconocer que los pueblos indgenas y las comunidades
afro colombianas, y cada uno de sus integrantes en situacin o riesgo de desplazamiento,
tienen derecho a que se desarrollen polticas especiales y acciones especcas, en consulta
previa con sus autoridades propias, para la proteccin de su integridad cultural en todas las
fases de la atencin al desplazamiento302.
Su realizacin depende de: i) crear y fortalecer mecanismos de consulta previa sobre sus
derechos, vidas y destinos; ii) ser consultados de buena fe al adoptar medidas administrativas
que los afecten303; iii) crear medios para nanciar su autonoma y autogobierno304, lo que
implica: a) participar en las rentas nacionales305 y b) estimular los procesos organizativos
autnomos306.
El derecho al territorio por su parte se funda en el reconocimiento de que los pueblos
indgenas y las comunidades afro colombianas, y cada uno de sus integrantes en riesgo
o situacin de desplazamiento, tienen derecho a la proteccin y a la conservacin de sus
territorios307. La efectiva realizacin del derecho colectivo al territorio obliga a:
i) la construccin de planes propios de proteccin y conservacin de territorios colectivos
en el marco de los planes de ordenamiento territorial ( POT) departamentales y
municipales;
ii) la proteccin jurdica de las propiedades colectivas, que son inalienables, inembargables,
imprescriptibles308;
iii) la garanta del libre uso de los territorios colectivos309;
iv) la generacin de medios para el desarrollo de las tierras310 desde una visin propia que
implica: a) la consulta previa y concertacin de los planes desarrollo social conjuntos;
b) la asistencia nanciera y tcnica de los estados y la cooperacin internacional; c) la
conservacin y proteccin del medio ambiente, la capacidad productiva y los recursos
naturales; d) la constitucin, ampliacin y saneamiento de los territorios; y e) soluciones
duraderas (retornos, reasentamientos y procesos de integracin local en condiciones de
dignidad, seguridad y voluntariedad.
El derecho a la integralidad cultural se funda en:
i) la garanta de la igualdad y no discriminacin de los pueblos;
ii) el respeto de la identidad cultural que implica: a) respeto por los idiomas propios311;
y b) evitar la asimilacin forzosa de las culturas;
iii) salud y seguridad social propias que implican312: a) el estmulo al ms alto nivel de salud
posible; y b) respetar e incentivar la medicina tradicional;
v) atencin humanitaria de emergencia inmediata y culturalmente adaptada que obliga a:
a) atender las necesidades especcas de los pueblos e individuos en consulta previa con
las autoridades propias; b) brindar atencin e informacin en respeto de la identidad
cultural313; c) disponer de alimentacin adecuada y aceptable culturalmente;
vi) garantizar educacin respetuosa y coherente con la identidad cultural314: a) nombrar
docentes de manera concertada315; b) disear programas de educacin bilinges; c)
garantizar acceso a la educacin sin discriminacin; d) promover la educacin propia en
funcin de los principios de integralidad, autonoma, diversidad lingstica, interculturalidad,
participacin comunitaria, exibilidad, progresividad y solidaridad316;
vii) propiciar procesos de reparacin respetuosos de la identidad cultural. Incluye: a)
procesos de restablecimiento de los derechos colectivos; b) reconocimiento, respeto
301

318

319
Ibd.
302
y proteccin de la dignidad de los pueblos; c) recuperar la memoria colectiva de las

vctimas; d) garantizar la no repeticin del desplazamiento; e) disear e implementar
medidas para aliviar el sufrimiento individual y colectivo; f ) disear e implementar
programas de rehabilitacin; y g) disear e implementar medidas de reparacin
colectivas317.
El enfoque diferencial tnico ha sufrido un desarrollo en la poltica pblica de atencin
al desplazamiento forzado, que se maniesta en un esfuerzo de planeacin de acciones, en
particular en el mbito de la prevencin y proteccin. La mayora de stas se han realizado
en el marco de cuatro grandes estrategias dentro de las cuales se desarrollan actividades
relacionadas con diferentes grupos poblacionales: i) seguridad, ii) emisin y atencin de
los informes de riesgos y alertas tempranas; iii) proteccin humanitaria y promocin de la
convivencia pacca, y iv) fortalecimiento de las condiciones de arraigo318.
En el contexto de la estrategia de seguridad, la Ocina de Derechos Humanos del
Ministerio de Defensa Nacional reporta en el Informe comn presentado a la Corte Constitucional la implementacin de una poltica pblica de proteccin a minoras tnicas, la cual
se encuentra denida en las circulares ministeriales n 2064 de 2003 y 151 de 2004.
Los lineamientos dados por estos instrumentos de poltica se han reejado en la realizacin de: i) consejos de seguridad con comunidades indgenas; ii) talleres de capacitacin en
convenio con la Defensora del Pueblo a miembros de la Fuerza Pblica sobre legislacin de
grupos tnicos; iii) reuniones interinstitucionales con participacin de autoridades tnicas; iv)
creacin de espacios de concertacin y entendimiento entre representantes de la poblacin
indgena, la sociedad civil y la Fuerza Pblica para congurar planes de accin interinstitucional; v) realizacin de tres consejos de seguridad indgena en el 2003, cuatro en el 2004
(Embera Katos en Riosucio, comunidades de la Amazona en Inrida y Pijaos en Ibagu),
y un consejo de seguridad en el 2005 con comunidades afro colombianas en Quibd.
Paralelamente el Ministerio de Defensa ha liderado reuniones interinstitucionales
puntuales para atender problemas especcos de las comunidades Wayu en la Guajira y
de los pueblos indgenas amaznicos en el Caquet.
Ha realizado adems capacitaciones a miembros de la Fuerza Pblica que comprenden:
i) programa en legislacin indgena (1640 capacitados entre 2000 y 2006); y ii) talleres regionales sobre legislacin afro colombiana y rom. (950 capacitados entre 2003 y2005)319.
El Ministerio del Interior reporta para la estrategia de proteccin humanitaria y promocin de la convivencia pacca: i) capacitaciones a funcionarios y a comunidades; y ii) el
programa de atencin a las comunidades en riesgo en 61 comunidades focalizadas, entre
ellas dos (2) regionales que incluyen poblacin indgena, el Macizo Colombiano y la Sierra
Nevada de Santa Marta.
En el Macizo Colombiano, departamento del Cauca, corregimiento de Valencia, se han
realizado acciones de: i) acompaamiento a la comunidad y autoridades en la recuperacin
de la memoria histrica y el fortalecimiento de la identidad cultural (cabildo Papallaqta); y
ii) fortalecimiento de la jurisdiccin indgena para mejorar la relacin de las comunidades
con el Batalln de Alta Montaa en la zona.
En la Sierra Nevada de Santa Marta se han realizado actividades pedaggicas con los
pueblos Wiwa, Arhuaco, Kankuamo y Wayu. En el marco del programa de Atencin a
las comunidades en riesgo fue relevante la elaboracin del Plan de Proteccin del Pueblo
Wiwa, altamente afectado por el conicto armado, que fortaleci su organizacin y viabi-
captulo 5
320
Plan Integral para Comunidades

Indgenas Vulnerables y en Riesgo
de Extincin. Su objetivo general
es fortalecer la integridad tnica de
comunidades indgenas, articulando
la oferta institucional. Cuenta con
6 lneas de accin: i) articulacin
institucional y territorial para unicar criterios y coordinar la accin
institucional; se destaca la propuesta
de realizar una caracterizacin de poblacin a benecio; ii) conformacin o
activacin de mesas departamentales
interinstitucionales para que con
participacin y concertacin de las
comunidades indgenas se diseen
planes de accin y se articulen a las
acciones institucionales nacionales y
territoriales; iii) diseo de planes de
contingencia para prevenir el desplazamiento forzado y el respeto del DIH,
gestionando acciones ante la Fuerza
Pblica, las autoridades territoriales
y la Iglesia; iv) jornadas de difusin
y sensibilizacin por el respeto de
la diversidad cultural y legislacin
indgena; v) concertacin de retornos,
reubicacin y permanencia, a travs
de acuerdos entre comunidades indgenas y colonos para garantizar
la convivencia; y vi) legalizacin de
resguardos para que las comunidades
tengan un territorio apropiado para su
pervivencia y fortalecimiento tnico.
321
La mesa interinstitucional estuvo

conformada por la Direccin de Etnias,
AS, el Departamento Administrativo
de Bienestar Social (DABS), el ICBF, la
Secretara de Gobierno, la Secretara
de Salud, la Secretara de Educacin,
la Ocina de Atencin a Poblacin
Vulnerable Convenio Registradura
Nacional del Estado Civil y el ACNUR.
322

323
ACNUR. Dilemas y retos de las

polticas pblicas de atencin al desplazamiento interno forzado, en un
Estado nacin diverso y pluritnico.
Mayo de 2006, pp. 1 y 2.
liz la adopcin de medidas cautelares para su la proteccin. Sin embargo, debilidades de

coordinacin de las instituciones locales, la escasa asignacin de recursos y la lentitud de
respuestas desde el nivel nacional obstaculizaron desarrollos ulteriores del Plan.
Se reporta tambin la elaboracin de tres documentos tendientes a mejorar la atencin a grupos tnicos en situacin de desplazamiento: i) Plan Integral de Largo Plazo para
la Poblacin Negra o Afro Colombiana, que se insertar en Plan Nacional de desarrollo
2006-2010; ii) Plan Integral para Comunidades Indgenas Vulnerables y en Riesgo de
Extincin320, el cual es aplicado en la actualidad a los Nukak Maku en el Guaviare; y iii)
Directriz de atencin integral a comunidades desplazadas o en riesgo de desplazamiento
con enfoque diferencial.
Se observa adems la conformacin de una mesa de trabajo interinstitucional para la atencin integral con enfoque diferencial de la poblacin indgena desplazada, en Bogot (2005)321,
y la realizacin de un taller interinstitucional con participacin de seis pueblos indgenas
desplazados en Bogot apoyado por el ACNUR. A partir del taller se construyeron lineamientos
y se unicaron criterios para la atencin diferencial de la poblacin indgena322.
La experiencia de atencin a 200 personas del pueblo Embera Kato del resguardo de
Taham del Alto Andgueda desplazadas en Bogot y en el municipio de Soacha durante el
2005, fue determinante en la conrmacin de la necesidad de construir y ejecutar acciones de
atencin diferencial para los grupos tnicos que no atenten contra su integridad cultural; la utilizacin de la oferta general de atencin para este pueblo no slo fue inoperante en trminos del
resarcimiento de sus derechos individuales y colectivos, sino que ocasion daos ulteriores.
El caso confront al pas, a las instituciones, a la sociedad civil y a la cooperacin internacional con los principales retos y dilemas del desplazamiento en contextos interculturales
en un Estado Nacin diverso y pluritnico, como el colombiano. La poblacin Embera Kato
vivi en carne propia323:
i) la amenaza individual y colectiva;
ii) el deterioro del proyecto poltico de autonoma territorial y la violacin al ejercicio
de su territorialidad, por el incremento de economas extractivas lcitas e ilcitas en el
territorio del Andgueda;
iii) el deterioro generalizado de sus condiciones de vida;
iv) la alteracin de sus referentes identitarios;
v) la ruptura de sus sistemas de produccin tradicionales;
vi) el desabastecimiento alimentario;
vii) la divisin y el debilitamiento organizativo y de sus sistemas de autonoma, control y
gobierno internos.
En n, el resquebrajamiento de todo su plan de vida, y la violacin al conjunto de sus
derechos individuales y colectivos.
La experiencia subjetiva de su desplazamiento en Bogot implic otra vez su entrada a
la modernidad por la puerta de atrs. Perseguidos y en bsqueda de proteccin ms all de
sus territorios, el xodo a la gran ciudad arrastr a nios, mujeres, hombres y jvenes hacia
la marginalidad. La exclusin, la tuberculosis, la mendicidad, la drogadiccin, la violencia
intrafamiliar, el alcoholismo, la explotacin, el hambre, la violencia sexual y por motivos de
gnero, se mezclaron y exacerbaron perversamente durante ms de tres meses en cuerpos,
confrontando a la ciudad con su propia alteridad.
303

324

325
Ibd.
304
Este caso puso en evidencia en las calles de Bogot la amenaza hacia el otro pas; el
pas donde la presencia estatal ha sido menor, el pas de la diversidad cultural y ambiental,
el pas pobre, el pas donde ha crecido lo ilcito, el pas donde se concentra hoy en da
buena parte de la confrontacin armada. El caso confront algo sencillo y complejo a la vez:
el reconocimiento del otro en el desplazamiento; la constatacin de la diferencia; profunda
alteridad e ininteligibilidad, a pesar de los continuos procesos de colonizacin, modernizacin y globalizacin.
En particular, este proceso enfrent a las instituciones con la dicultad real que implica
la operativizacin del enfoque diferencial tnico y la importancia y sentido de este enfoque
en virtud de la garanta al derecho a la igualdad, la diferencia y la no discriminacin.
Las acciones y los planes reportados en el Informe comn, que sin duda son
importantes, an resultan insucientes para la mitigacin de las inequidades histricas y
las vulnerabilidades especcas por razones tnicas que debe atender el Estado desde un
enfoque diferencial que proteja los derechos colectivos de estos pueblos. La poltica pblica
muestra ms el desarrollo de planes de accin que la implementacin de las actividades
contempladas en ellos. La no ejecucin de recursos del Plan integral de comunidades
indgenas vulnerables y en riesgo de extincin, cuya asignacin presupuestal ascendi a los
8000 millones de pesos, es muestra de ello.
El Plan Integral de Largo Plazo para la Poblacin Negra o Afro Colombiana, accin
de largo aliento y visin innovadora, requiere para su efectiva puesta en marcha acciones
sucesivas que contemplen las condiciones y vulnerabilidades de las comunidades afro
colombianas afectadas por el conicto armado y el desplazamiento.
As mismo la Directriz para la prevencin y atencin integral de la poblacin indgena
desplazada y en riesgo con enfoque diferencial no fue implementada por el Sistema Nacional
de Atencin Integral a la Poblacin Internamente Desplazada (SNAIPD) en sus niveles
locales y nacionales, con excepcin de la construccin de las rutas de atencin diferencial
en salud y educacin en Bogot, la formulacin de los planes integrales nicos (PIU) de
Bogot y Nario, y el proyecto de Proteccin de territorios tnicos (Accin Social-Banco
Mundial-OIM-ACNUR).
El caso Nukak, y otros, evidencian la incapacidad de los mecanismos de atencin a la
poblacin desplazada para adaptarse a grupos culturalmente diversos.
En la estrategia de fortalecimiento de las condiciones de arraigo, las acciones se concentran en la Operacin prolongada de socorro y recuperacin (OPSR) desde donde se busca
propiciar el arraigo y prevenir el desplazamiento con proyectos que fortalezcan los usos,
costumbres, condiciones sociales y agro-ecolgicas de las comunidades. Las acciones se han
concentrado en: i) acceso a alimentacin adecuada para la poblacin en crisis alimentaria;
y ii) proteccin del patrimonio de la poblacin desplazada por medio de la red de apoyo
interinstitucional para la proteccin de predios. Hasta el momento se han protegido reas
en las cuales se ubican 7 resguardos indgenas y 3 tierras de comunidades negras324.
El ICBF a su vez reporta la incorporacin de criterios de etnia para la atencin al desplazamiento en el Plan Nacional Institucional para la atencin de poblacin desplazada325.
El Plan Institucional fue formulado por el ICBF con participacin de lderes de las
organizaciones de poblacin desplazada (OPD) para el diseo de planes de contingencia
con enfoque diferencial (poblacin indgena y afro colombiana).
Como resultados del Plan Institucional se sealan: i) capacitacin a 25 organizaciones
captulo 5
326
Ibd.
327
Ibd.
PR 4.2.
328
comunitarias en 11 regionales; ii) 54 eventos de socializacin y formulacin de estrategias

para la atencin en 11 regionales; iii) realizacin de 53 eventos que incluyen talleres y
audiencias en 8 regionales; iv) conformacin de 24 veeduras326.
El ICBF ha diseado adems un sistema de informacin de la PD que incluye variables
tnicas para poder cruzar informaciones con el RUPD327.
El Plan de Accin Institucional del ICBF es uno de los ms signicativos esfuerzos institucionales de exibilizacin para la atencin diferencial de la poblacin desplazada desde
un enfoque de derechos, en particular durante la fase de emergencia y post emergencia.
El Plan, que se plantea inicialmente como una movilizacin de toda la institucin a
favor de la vida, integridad de los nios, los adolescentes, las mujeres y la familia, acoge
los Principios Rectores de los desplazamientos forzados en particular el PR 4 el cual seala
el derecho a la proteccin y asistencia especial de ciertos desplazados internos que por su
condicin requieren un tratamiento que tenga en cuenta sus necesidades especiales328.
As mismo reconoce la relacin entre el enfoque diferencial y el derecho a la igualdad
y a la no discriminacin y, tal como lo establece la Corte Constitucional, la relacin entre el
primero y el deber de garantizar el derecho a la dignidad, la integridad fsica, psicolgica y
moral, a la familia y a la unidad familiar.
Para ello el Plan plantea desarrollar cuatro lneas de poltica: i) atencin prioritaria
y oportuna al la PID sin barreras de acceso; ii) promocin de la convivencia familiar, y
prevencin, deteccin y atencin de la violencia intrafamiliar de la poblacin en situacin
de desplazamiento; iii) promocin de la participacin de la PID y sus organizaciones en los
espacios institucionales del ICBF; y iv) promocin de los deberes y derechos de la PID.
Sin embargo, los principios no desarrollan el contenido de los derechos sobre los que
estn basados (dignidad, integridad fsica, moral y psicolgica, unidad familiar) y tampoco
los indicadores y parmetros respectivos. El Plan nalmente se formula de manera operativa
a travs de indicadores de gestin.
La propuesta de poltica pblica del ICBF en materia de desplazamiento contempla
acciones para poder identicar y cuanticar la cantidad de poblacin atendida, informacin
que es entregada al Sistema de Indicadores del Gobierno Nacional (SIGOB). Sin embargo,
no est basada en la identicacin sistemtica y actualizada del universo de afectacin,
es decir la identicacin de impacto diferencial del desplazamiento en las mujeres y los
hombres de distintas edades, las nias, los nios, los jvenes, los(as) adultos(as) mayores y
las personas con discapacidad de distintos contextos socioculturales, que permita establecer
vulnerabilidades y necesidades especiales.
En tanto el Plan no est completamente fundamentado en una caracterizacin, las
respuestas y los esfuerzos institucionales no permiten determinar si se ha avanzado o no
de manera acelerada y sostenida hacia la superacin del ECI. El hecho de que el peso del
enfoque diferencial de gnero y de edad en la AHE est en el ICBF, en tanto coordinador
del Sistema General de Bienestar Social, plantea limitaciones del SNAIPD para brindar una
atencin integral con equidad, en tanto se subvalora el papel de orientador de poltica que
deben cumplir ministerios como el Ministerio del Interior. Esta debilidad redunda en el
poco presupuesto y personal con el que cuentan instituciones como la Direccin de Etnias
para acometer esta labor.
Persisten adems las deciencias de los sistemas de informacin estatales para incorporar
variables sensibles al origen y pertenencia tnica. Esta falencia imposibilita la adecuada
305

329

de cumplimiento a la Corte Constitucional. 13 septiembre de 2006.
330
Ibd.
331
Consejo Nacional de Seguridad Social

en Salud.
332

Informe de avance bimensual a la
Corte Constitucional. Enero de 2006
333

306
caracterizacin de las vulnerabilidades especcas de los pueblos y comunidades tnicas,

condicin necesaria para la priorizacin y atencin de los grupos ms vulnerables.
En este sentido el proyecto de Proteccin de tierras y patrimonio de la poblacin
desplazado ha sealado la necesidad de reconocer al territorio tnico como unidad de
anlisis o afectacin, objetivo que requiere de la incorporacin de variables diferenciales
en el formato de declaracin, tendientes a: i) reconocer la calidad de la persona que realiza la
declaracin en relacin con su comunidad y pertenecia tnica; ii) identicar los resguardos,
territorios colectivos o comunidades ya sea como lugares de expulsin o llegada; y iii) recolectar informacin especca de los territorios tnicos abandonados. La inclusin de estas
variables an no ha sido aceptada formalmente en el RUPD.
El Consejo Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada ha promovido el
Acuerdo 03 del 2006 para la proteccin de la poblacin desplazada contra prcticas discriminatorias por parte de los funcionarios que brindan la atencin. Este documento establece
la atencin prevalente y diferenciada para miembros de pueblos indgenas y comunidades
afro colombianas. En coherencia, Accin Social divulg en las UAO estas disposiciones y
solicit a todas las entidades del SNAIPD la aplicacin de las mismas (orden 11)329. An es
conveniente sin embargo, incluir atencin prevalente y diferenciada para personas pertenecientes a pueblos indgenas que permita cualicar la comunicacin, a travs de acuerdos
con sus organizaciones y autoridades, las cuales debern jugar un papel fundamental en la
prestacin de la atencin, en particular en procesos de traduccin bilinge.
En el sector salud se sealan dos tipos de avances en relacin con la poblacin indgena:
normativos y de capacitacin330. Los avances normativos son: i) diseo de una ruta de
orientacin a grupos tnicos en situacin de desplazamiento para acceder a salud en 2005
por parte del Ministerio de Proteccin Social; ii) puesta a prueba de la ruta de orientacin
con indgenas y afrodescendientes desplazados en Bogot en el 2006; los resultados estn
en proceso de revisin para aplicar en otras ciudades; iii) expedicin del acuerdo 326 de
2005 para la regulacin, organizacin y funcionamiento del rgimen subsidiado para pueblos
indgenas por parte del CNSSS331; iv) expedicin del decreto 4127 de 2005, por medio
del cual se establece el nmero mnimo de aliados que debe tener una ARS indgena; v)
acompaamiento del Comit Permanente del Ministerio de la Proteccin Social al Comit
Tcnico de la Mesa de Salud Indgena, para denir los subsidios y proyectos alimentarios,
el rgimen de las IPS indgenas, la atencin en las regiones de Amazona, Orinoqua y Costa
pacca, y el UPC diferencial para poblaciones dispersas.
Los avances en capacitacin en el SGSSS reportan seis empresas promotoras de salud
indgena (EPSI) y 37 instituciones prestadoras de salud indgena (IPSI).
El MEN a su vez, informa estar trabajando con poblaciones tnicas en la denicin de una
ruta de atencin educativa diferenciada por medio de la coordinacin de reuniones con las
autoridades y organizaciones representativas de pueblos indgenas, para poder identicar posibles beneciarios e integrarlos a la oferta etno-educativa que viene desarrollando la Direccin de
Poblaciones y Proyectos Intersectoriales (DPPI). En este mbito seala las siguientes acciones:
i) reunin con representantes de la ONIC, del Ministerio del Interior y de Justicia y
representantes de la PD en enero de 2006 para iniciar trabajo conjunto que permita dar
cuenta de la atencin a la poblacin indgena en situacin de desplazamiento332;
ii) coordinacin de mesas nacionales indgenas para elaborar una poltica diferenciada de
atencin a comunidades indgenas333;
captulo 5
iii) apoyo a la implementacin de modelos educativos para poblacin indgena en zonas de

alto desplazamiento (Putumayo-Kofanes; Cesar -Yukpas; Magdalena-Kan kuamos);
iv) apoyo a la Secretara de Educacin Distrital de Bogot para la adopcin de un plan
de atencin e identicacin de la poblacin indgena y afro colombiana desplazada,
especialmente aquella perteneciente a las etnias Kankuamo, Embera Kato y Pijao334;
v) reunin con las organizaciones indgenas del orden nacional ONIC, Autoridades
Indgenas de Colombia (AICO) y Organizacin de Pueblos Indgenas de la Amazona
Colombiana (OPIAC), los representantes de la Minga de Trabajo por la Poblacin
Desplazada Indgena y el delegado indgena ante el CNAIPD, para elaborar un plan
de trabajo que permita a las entidades territoriales certicadas (ETC) avanzar en los
procesos de reconocimiento de esta poblacin y ofertar una atencin diferenciada y
pertinente335;
vi) ejecucin del proyecto de Atencin pertinente a la poblacin indgena en edad escolar,
desarrollado con el apoyo del gobierno de Japn, dentro de la cual se encuentra la
poblacin Ette Ennaka desplazada336;
vii) definicin y priorizacin en las mesas nacionales de concertacin de la poltica
etnoeducativa de la atencin diferencial a la poblacin indgena desplazada337;
viii) apoyo a la caracterizacin de la poblacin indgena desplazada (Resolucin 166 de
2003)338 para optimizar la focalizacin de inversiones y acciones.
334
Ibd.
335
Ibd.
336
Ibd.
337
Ibd.
338
Por la cual se establecen las condiciones del reporte de informacin para la

implementacin de la primera etapa
del Sistema de Informacin del sector
educativo.
339
Estas cifras corresponden a un parcial

de matrcula de calendario B, con
corte a abril de 2006.
340

341
PR 6.1, 6.2b, 6.3; P.II. Art. 17; DUDH.

Art.13-1; DADH. Art. VIII; CADH. Art.4,
5; PIDCP. Art. 12-1; OG 12.5; OIT 169.
Art. 16.1; Ley 387 de 1997. Art. 2.7.
El MEN reporta adems cifras relativas a la matrcula de personas pertenecientes a

pueblos indgenas y comunidades afro colombianas. En el 2005 se matricul un total de
16.368 personas distribuidas as: 3045 indgenas, 13.312 afro colombianos(as), y 11 pertenecientes a otras etnias. En el 2006, 13.796 personas, de las cuales 3285 son indgenas,
10.439 afrocolombianos (as), dos (2) del pueblo Rom, y 70 de otras etnias339.
Por ltimo, Fomipyme asign $2474 millones para 11 proyectos productivos que
benecian a 1233 afro colombianos (as) y $ 704 millones en 6 proyectos para poblacin
indgena340. No son explcitos en el reporte los criterios de seleccin de los beneciarios
ni las condiciones que garantizan su adaptabilidad cultural.
El impacto de todas estas acciones ser difcil de medir sin que se establezca el valor de
las mismas desde una aproximacin sistemtica a la afectacin de cada uno de los pueblos
y sus territorios. Es necesario reconstruir la poltica desde un enfoque que contemple
la integralidad de los derechos colectivos de los pueblos indgenas y comunidades afro
colombianos(as), presupuesto esencial para su supervivencia cultural.
Parmetros para la construccin y evaluacin del enfoque diferencial tnico en

la poltica pblica de prevencin, proteccin y atencin fente al desplazamiento
forzado
A. Prevencin
Los parmetros mnimos de proteccin que deben ser considerados por los encargados
de formular y ejecutar las polticas pblicas en la etapa de prevencin del desplazamiento
de los pueblos indgenas y las comunidades afro colombianas son:
1. Los pueblos indgenas y las comunidades afro colombianas en su derecho a existir
como pueblos y en la integralidad de sus derechos individuales y colectivos tienen
derecho a no ser desplazados de sus territorios propios341.
307

342
PR 5, 9; Convenio 169 de la OIT. Art.

20.3.b; CC. Sentencia C-377de 2002.
343
PR 1.1, 4.1 y 24.1; OG 18.10; CP. Arts.

7 y 13; Ley 387 de 1997. Art. 14; CC.
Sentencia T-602 de 2003. Auto 178 de
2004, numerales 4.12.9 y 4.12.10.
344
Dec. 250 de 2005. Art. 2, numeral 5.1.1,

literales B, D y E.
345
PR 10.2; P.II. Art. 13.1; P.II. Art. 14; CP.

Art. 2; Ley 387 de 1997. Art. 14.
346
OG 12.7, 12.8, 12.9, 12.10, 12.11, 12.12,

12.13; Dec. 250 de 2005. Art. 2, numerales 5.1.1.2 y 5.1.3.
347
Convenio 169 de la OIT. Art. 6.1.
348
Ibd. Art. 5 c); CC. Sentencia SU-039

de 1997; Dec. 1512 de 2002. Art. 1.
349
Convenio 169 de la OIT. Art. 6.1.
350
Convenio 169 de la OIT. Art. 20.3.b);

CC. Auto 218 de 2006 (6.2).
351
Convenio 169 de la OIT. Art. 2.1; Dec.

250 de 2005. Art. 2, Numeral 5.2.1.1.
352
Convenio 169 de la OIT. Art. 5 a), b).
308
2. Habr polticas pblicas de prevencin que garanticen su subsistencia y la integralidad de los derechos colectivos e individuales de los pueblos indgenas y las
comunidades afro colombianas en riesgo de desplazamiento.342 Estas polticas
respetarn los planes de vida propios.
2.1 Las polticas de prevencin de los pueblos indgenas y las comunidades afro
colombianas debern garantizar condiciones de igualdad y no discriminacin.
Las polticas se desarrollarn acorde con los principios de humanidad, imparcialidad y no discriminacin. 343
2.2 Las polticas de prevencin debern fortalecer la capacidad institucional local
hasta restablecerla. 344
3. Existirn programas que permitan limitar, reducir y mitigar los riesgos y consecuencias sociales, polticas y econmicas del conicto armado sobre los pueblos
indgenas y las comunidades afro colombianas. 345 Los programas debern ser
diseados desde la visin propia de las autoridades u organizaciones tnicas.
3.1 Habr planes de asistencia que permitan responder adecuadamente a las
necesidades alimentarias de los pueblos indgenas y las comunidades afro
colombianas en riesgo de desplazamiento. 346
4. Debern existir planes de promocin de la autonoma y de desarrollo propio en los
territorios. Estos planes debern garantizar el respeto por los principios de la libre
determinacin, gobierno y administracin. En el mismo sentido, respetarn el uso
colectivo de los territorios347
4.1 Los pueblos indgenas y las comunidades afro colombianas, y cada uno de sus
integrantes en riesgo de desplazamiento, tienen derecho a que se creen, fortalezcan y reconozcan mecanismos de consulta previa con sus organizaciones y
autoridades para determinar sus derechos, vidas y destinos.348
4.1.1 Deben existir medios para nanciar los procesos propios de autonoma
y autogobierno.349
5. Existirn planes para evitar el uso de plaguicidas u otras sustancias toxicas sobre
los territorios de los pueblos indgenas y las comunidades afro colombianas.350
6. Deber haber planes para la difusin de los procedimientos a seguir en caso de
eventuales desplazamientos351. Estos planes debern ser una construccin concertada con las organizaciones y autoridades tnicas.
7. Los planes de prevencin promocionarn y respetarn a las organizaciones de
Derechos humanos que apoyan al Estado en el cumplimiento de sus deberes.
B. Proteccin
de formular y ejecutar las polticas pblicas durante la etapa de atencin al desplazamiento
de los pueblos indgenas y las comunidades afro colombianas son los siguientes:
1. La poltica pblica debe contener medidas especiales y planes especcos para la proteccin de los derechos individuales y colectivos en el momento del desplazamiento. Estas
medidas especiales debern respetar y proteger la identidad cultural de los pueblos
indgenas, las comunidades afro colombianas, y de cada uno de sus integrantes352.
1.1 Las polticas especiales y las acciones especcas deben evitar la asimilacin
forzosa de las culturas.
captulo 5
1.2 Las acciones especcas de atencin debern respetar y proteger la identidad

cultural y evitar la discriminacin. stas deben desarrollarse en los idiomas
propios de los pueblos en situacin de desplazamiento.
2. La poltica de proteccin deber tomar medidas especiales en reconocimiento
de la diversidad cultural y tnica; deber promover la igualdad y evitar la discriminacin de pueblos y personas pertenecientes a pueblos indgenas y comunidades afro colombianas en el acceso a los programas de atencin. La poltica
se desarrollar acorde con los principios de humanidad, imparcialidad y no
discriminacin353.
353
PR 1.1, 4.1, 24.1; Convenio 169 de

la OIT. Art. 2. 2; CIDH. Caso de la
"Masacre de Mapiripn" Vs. Colombia. Sentencia de 15 de septiembre
de 2005. Prr. 179; CP. Art. 7, 13; CC.
Sentencia T-602 de 2003. Auto 178 de
2004, numerales 4.12.9 y 4.12.10.
354
Ley 387 de 1997. Art. 10.3, 15; Dec.

2569 de 2000. Art. 1, literales b), j);
Dec. 250 de 2005. Art. 2, numerales
1.1 y 5.2; CC. Sentencia T-985 de 03.
355
RG. XXIII. 1.d.
356
Concepto acuado por el Proyecto de

proteccin de tierras y patrimonio de
357
Convenio 169 de la OIT. Art.7.3.
358
Ibd. Art. 6.2.
359
Ibd. Art. 30.1, 30.2; CC. Sentencia T384 de 1994.
360
PR 18.2; DUDH. Art. 25-1; PA II. Art. 17;

OG 12.15, 12.8, 12.15, 12.15.4, 12.15.8,
14.43. El derecho al disfrute del ms
alto nivel posible de salud (Artculo
12). OG 14. Comit de Derechos
Econmicos Sociales y Culturales.
22 perodo de sesiones de 2000; OG
12. El derecho a una alimentacin
adecuada (Artculo 11). Comit de
Derechos Econmicos Sociales y
Culturales. 20 perodo de sesiones
.
(1999) E/C.12/1999/5; L. 691/01. Art.
8; Dec. 250 de 2005. Art. 2, numerales
5.2.1.2 y 5.2.2.
361
PR 3.1, 18.2; OG 4.8.b), f), g); Ley 387

de 1997. Art. 15; Dec. 250 de 2005. Art
2, numeral 5.2.2.
362
DADH. Art. XI; PIDESC. Art. 11; Convenio 169 de la OIT. Arts. 24, 25.1, 25.2 y
25.3; Ley 691 de 2001. Arts. 5, 6, 10, 11,
16, 19, 21, 22, 29; CC. Sentencias T-602
de 2003 y T-098 de 2002.
363
OG 14.1 y 14.12 a), b), c), d).
364
DPI. Art. 24.1; OG 14.27.
C. Atencin humanitaria de emergencia (AHE)

1. Los programas de asistencia humanitaria de emergencia permitirn dar una respuesta
inmediata y respetar los procesos de identidad cultural354.
1.1 Los programas deben atender, mediante procesos de caracterizacin e identicacin, las necesidades especcas de estos pueblos y sus integrantes. Estos
procesos deben construirse con la participacin y la consulta previa con las
autoridades y organizaciones propias355.
1.1.1 Debern existir programas que caractericen el universo de afectacin356 e impacto cotidiano de los pueblos en riesgo y de aquellos en
situacin de desplazamiento.
1.1.2 Los sistemas de informacin y registro incluirn variables para identicar
las caractersticas de los pueblos y los sujetos, as como el rol de ellos
mismos en sus territorios357.
1.1.3 La consulta con las organizaciones y autoridades ser el nico mecanismo para la determinacin de las polticas pblicas de asistencia
humanitaria relacionadas con los pueblos indgenas y las comunidades
afro colombianas, y cada uno de sus integrantes en riesgo o situacin de
desplazamiento358.
1.2 Los programas de informacin institucional deben manifestar, practicar,
respetar y desarrollar los procesos de identidad cultural de los pueblos en el
acceso a la atencin institucional359.
1.3 Los programas proporcionarn una alimentacin adecuada y culturalmente
aceptable360.
1.4 Los programas de asistencia debern contar en la medida de lo posible con
alojamientos acordes con las culturas propias de los pueblos indgenas y las
comunidades afro colombianas361.
1.5 Habr programas especiales que satisfagan las necesidades especcas de salud
y seguridad social propias de los pueblos indgenas y las comunidades afro
colombianas desplazadas y en riesgo de desplazamiento362.
1.5.1 Los programas especiales de salud estimularn el ms alto nivel de salud
posible363.
1.5.2 Los programas de salud respetarn e incentivarn, en la medida de lo
posible, la medicina y los saberes tradicionales (plantas, animales, minerales necesarios)364.
309

1.6 Los programas de educacin de emergencia debern fortalecer los procesos

de construccin de identidad cultural de los pueblos y sus integrantes en el
marco de los programas de desarrollo propio365.
1.6.1 Debe existir acceso a y ejercicio de la educacin sin discriminacin para
los ios y nias pertenecientes a pueblos indgenas y comunidades afro
colombianas en situacin de desplazamiento366.
1.7 Los programas de asistencia humanitaria son de carcter temporal pero debern
atender a la poblacin hasta tanto su capacidad de acceder por cuenta propia
a los medios para su subsistencia sea recuperado367.
1.8 Los pueblos indgenas y las comunidades afro colombianas, y cada uno de sus
integrantes en situacin de desplazamiento, tienen derecho a la proteccin y
conservacin de sus territorios desde el momento en que ste inicia368.
365
Convenio 169 de la OIT. Art. 27.1;

CP. Arts. 67 y 68.
366
Convenio 169 de la OIT. Arts. 26 y

29.
367
Ley 387 de 1997. Art. 2, 10; Dec. 250

de 2005. Art. 2, numeral 1.2; CC. Sentencias S-U 1150 de 2000, T -078 de
2004 y T- 312 de 2005 (2.3).
368
Convenio 169 de la OIT. Arts. 13 y 14.1;

Caso de la comunidad Monawana Vs.
Suriname. (CRIDH) 211; CP. Art. 63;
CC. Sentencias T-188 de 1993, aparte
1), y C-377de 2002.
369
PR 11.1, 15.d) y 28.1; Convenio 169

de la OIT. Art. 16.2. 3); RG XXII.2.a);
Ley 387 de 1997. Arts. 2, 16 y 17; Dec.
0951 de 2001; Dec. 250 de 2005. Art.
2, numeral 1.2; CC. Sentencia S-U 1150
de 2000. El retorno debe asumirse
como una forma ms de ejercicio de
autonoma y territorio de los pueblos
indgenas y las comunidades afro colombianas. El retorno, entendido hoy
como un instrumento de planicacin
y de accin especco y operativo, es
una herramienta de proteccin directa de la autonoma, el territorio, la
cultura y la existencia de estos pueblos
y comunidades.
370
OG 12.39; Ley 691 de 2001. Art. 8.
371
Convenio 169 de la OIT. Arts. 2.1,

2.2, 5C), 6A), 7.2; Caso "Masacre de
Mapiripn" Vs. Colombia. Prr.179;
CP. Art. 13.
372
Dec. 250 de 2005. Art. 2, numeral 5.3.
373
Convenio 169 de la OIT. Arts. 13 y

14.1; Caso de la comunidad Moiwanna
vs. Suriname (CIRDH) 131, 209, 211;
CP. Art. 329; Dec. 250 (5.3.4.2); CC.
Sentencia T-188 de 1993, aparte 1).
374
RG XXI.5; Convenio 169 de la OIT. Arts.

7.1, 7.2 y 119.
310
D. Soluciones duraderas
de formular y ejecutar las polticas pblicas en cada una de las etapas de la atencin al
desplazamiento de los pueblos indgenas y las comunidades afro colombianas, y a cada
uno de sus integrantes victimas del desplazamiento forzado por la violencia, son los
siguientes:
1. La poltica pblica debe contener planes de retorno en condiciones de voluntariedad, dignidad y seguridad para los pueblos indgenas y las comunidades afro
colombianas, que permitan proteger sus derechos individuales y colectivos en el
marco de sus proyectos de vida propios. No debe excluirse la posibilidad de la
integracin y del reasentamiento como proyecto propio de vida. Estos planes deben
orientarse por los principios de voluntariedad, dignidad humana y seguridad369.
1.1 En el desarrollo de los planes de retorno, integracin local y reubicacin debern
existir planes de sostenibilidad alimentaria hasta que los pueblos indgenas y
las comunidades afro colombianas tengan capacidad de auto subsistencia370.
1.2 Los planes que desarrollen los procesos de retorno debern construirse
mediante procesos de consulta previa, participacin efectiva de los pueblos
indgenas y las comunidades afro colombianas. Estos, adems de garantizar el
acceso en condiciones de igualdad y sin discriminacin, debern respetar los
procesos culturales propios de los pueblos y comunidades371.
Estndares mnimos de proteccin en los procesos de retorno, integracin y

restablecimiento
2. Los procesos de retorno de los pueblos indgenas y las comunidades afro colombianas debern contar con las siguientes fases: consulta previa con la comunidad y las
autoridades, planicacin del proceso de retorno, operacin y consolidacin372.
3. Habr programas que permitan la materializacin de los derechos colectivos de los
pueblos indgenas y las comunidades afro colombianas sobre los territorios de los
que fueron desplazados373.
3.1 Los programas garantizarn la realizacin del desarrollo territorial en el marco
de sus propios proyectos de vida374.
captulo 5
4.
375
Convenio 169 de la OIT. Arts. 19,

23.2.
376
Convenio 169 de la OIT. Arts. 21, 22.1,

27.1, 27.3 y 31; OG 13.1, 13.6; CP. Arts.
67 y 68; Dec. 0088 de 1976. Art. 11.
377
Dec. 804 de 1995. Art. 13.
378
Convenio 169 de la OIT. Art. 28.1, 28.2;

CP. Art. 10.
379
Ibd. Arts. 26 y 29.
380
Ibd. Arts. 24 y 25.2; OG 14.11; CP. Art.

29; Ley 691 de 2001. Art. 10.
381
Convenio 169 de la OIT. Art. 25.1; OG

14.12 a), b), c), d).
382
OG 14.27.
383
Convenio 169 de la OIT. Art. 23.1; OG

23.7; RG XXIII; Ley 387 de 1997. Art.17;
Dec. 250 de 2005. Art. 2, numerales
3.2. y 5.3.
384
OG 4.6, 4.7, 4.8; Dec.1042 de 2003. Art.

3.
385
Caso de la "Masacre de Mapiripn"

Vs. Colombia (CRIDH). Prrs. 244, 245
(Cfr. Caso Acosta Caldern, supra nota
7, prr. 147; Caso Caesar, supra nota
274, prr. 122, y Caso Huilca Tecse,
supra nota 274, prr. 88; Caso de la
Comunidad Indgena Yakye Axa, supra
nota 12, prr. 181; Cfr. Caso Acosta
Caldern, supra nota 7, prr. 148; Caso
de la Comunidad Indgena Yakye Axa,
supra nota 12, Prr. 182, y Caso Caesar,
supra nota 274, prr. 123); Convenio
169 de la OIT. Art. 16.5
386
CIDH. Caso Goibur y otros Vs. Paraguay. Sentencia 22 de septiembre de

2006, prr. 143 [Cfr. Caso Montero
Aranguren y otros (Retn de Catia),
supra nota 3, prr. 118; Caso Ximenes
Lopes, supra nota 8, prr. 210, y Caso
de las Masacres de Ituango, supra nota
1, prr. 348.]; RG XXII. 2.c.
387
CIDH. Caso de la comunidad indgena

Sawhoyamaxa Vs Paraguay. Sentencia
29 de marzo de 2006, prr. 230.
388
RG XXII. 2.d).
389
Caso de las masacres de Ituango Vs.

Colombia. Prr. 396.
390
CIDH. Caso de la comunidad Moiwana

Vs. Suriname. Sentencia 1 de julio de
2006. (CIRDH) Prr. 194.
5.
6.
7.
3.1.1 Los programas de desarrollo propio debern contar con asistencia nanciera y tcnica de los estados y de la cooperacin internacional375.
Habr procesos de formacin que permitan a los pueblos indgenas y las comunidades afrocolombianas desarrollar una educacin orientada a la construccin de
una identidad cultural propia376.
4.1 El nombramiento de los docentes a cargo de los programas de educacin
propia debe ser concertado entre las autoridades tnicas y las instituciones
gubernamentales377.
4.2 Los programas de educacin que se impartan a los pueblos con tradiciones
lingsticas propias deben ser bilinges378.
4.3 Debe existir acceso a y ejercicio de la educacin sin discriminacin para los
nios y nias pertenecientes a los pueblos indgenas y a las comunidades afro
colombianas en situacin o riesgo de desplazamiento379.
Habr programas especiales que satisfagan las necesidades especcas que se puedan
presentar en un proceso de restablecimiento en materia de salud y seguridad social
propias380.
5.1 Los programas especiales de salud estimularn el ms alto nivel de salud
posible381.
5.2 En la medida de lo posible, los programas de salud respetarn e incentivarn
la medicina tradicional (plantas, animales, minerales necesarios)382.
Habr programas especiales que fomenten los procesos socioseconmicos propios
de los pueblos indgenas y las comunidades afro colombianas383.
6.1 Habr programas de vivienda que se adecuen a las necesidades de los pueblos
indgenas y las comunidades afro colombianas, y que sean culturalmente aceptables384.
Existirn programas para reparar la integralidad de los derechos vulnerados a los
pueblos indgenas y las comunidades afro colombianas que hayan sido vctimas del
desplazamiento forzado385.
7.1 Los programas debern garantizar el restablecimiento de los derechos colectivos
que les han sido vulnerados a los pueblos386.
7.2 Los programas debern reconocer a los pueblos su dignidad.
7.3 Los programas fomentarn bajo procesos de identidad propia la recuperacin
de la memoria de la victimas de los pueblos.
7.4 Se debern tomar las medidas necesarias para aliviar el sufrimiento de los
pueblos387.
7.5 Los pueblos indgenas y las comunidades afro colombianas, y cada uno de
sus integrantes en riesgo o situacin de desplazamiento tendrn derecho a
programas de rehabilitacin que se fundamenten en sus procesos de construccin de identidad cultural388.
7.6 Los pueblos gozarn de la garanta de no repeticin de hechos similares en sus
territorios389.
7.7 Debern haber medidas de reparacin colectivas complementarias390.
Alcances de una poltica pblica de reconocimiento

El desarrollo de estos principios implica procesos interculturales inditos que pasan
311

necesariamente por la reconstruccin de las relaciones Estado-pueblos indgenas

comunidades afro colombianas, a travs de procesos de dilogo, accin y reexin
intercultural, que confrontan a ambas partes con las dicultades del reconocimiento.
Distintos casos en Colombia reiteran que tanto instituciones como la cooperacin
internacional han de exibilizar su mandato, su obligacin y su rol especco, poniendo
en evidencia la necesidad de avanzar hacia el ajuste de instrumentos de atencin ya
existentes e incluso el diseo de instrumentos nuevos. Sin este proceso de construccin
conjunta, la atencin no slo puede acelerar los cambios socioculturales producidos
por el desplazamiento, sino incluso ser an ms lesiva.
En el marco de la poltica pblica de prevencin, proteccin y atencin al desplazamiento
de grupos tnicos, el reconocimiento al desplazamiento de estos pueblos entraa
acciones mltiples: i) el reconocimiento jurdico; ii) el reconocimiento institucional; iii)
el reconocimiento de las organizaciones y autoridades indgenas, y la construccin de
su papel activo en la bsqueda de soluciones duraderas; y iv) el reconocimiento de la
necesidad de un seguimiento sistemtico a la poltica pblica de atencin y prevencin
al desplazamiento indgena forzado.
312
Reconocimiento jurdico: promocin de un marco jurdico de proteccin para los

pueblos indgenas desplazados y en riesgo de desplazamiento
El reconocimiento jurdico debe:
1. Fortalecer la consolidacin y aplicacin del marco normativo vigente, y la
adopcin de normas en el nivel nacional y local para la proteccin y reparacin
de los derechos individuales y colectivos de los grupos tnicos desplazados y
en riesgo de desplazamiento.
2. Promover la provisin y difusin de informacin, la asesora jurdica y la formulacin de propuestas para la consolidacin de la normatividad diferencial en
el Ministerio Pblico.
3. Promover la identicacin de las falencias del sistema normativo a travs de la
sistematizacin de casos, el seguimiento del grado de cumplimiento efectivo
de la norma y sus debilidades.
4. Fortalecer a las organizaciones de pueblos y comunidades tnicas a travs del
conocimiento de la norma para el anlisis del marco jurdico y la promocin
de la aplicacin de la legislacin.
5. Promover directrices y decretos de atencin diferencial a la poblacin indgena
y afrocolombiana desplazada.
6. Fortalecer el derecho consuetudinario o propio para la prevencin, proteccin
y atencin al desplazamiento en los grupos tnicos.
7. Promover la adopcin de planes integrales nicos (PIU) de restablecimiento
(pius) como ordenanzas y acuerdos departamentales y municipales con
enfoque diferencial tnico.
8. Propiciar la formulacin de decretos municipales con enfoque diferencial tnico en
funcin de la declaratoria de inminencia de desplazamiento en comunidades sin
resguardos o territorios colectivos no constituidos o en proceso de constitucin.
Reconocimiento institucional: fortalecimiento institucional y de polticas pblicas
captulo 5
El reconocimiento institucional debe apoyar el diseo y desarrollo de un enfoque

diferencial tnico trasversal a la poltica pblica de prevencin, proteccin y atencin
a la poblacin desplazada y en riesgo de desplazamiento. Comprende:
1. La identicacin plena y por grupo tnico de los indgenas desplazados en los
sistemas de informacin sectoriales de las instituciones del orden nacional y
local. Ello implica: i) el fortalecimiento del acceso de los indgenas desplazados
al Sistema de Informacin de Poblacin Desplazada (SIPOD), puerta de entrada
al reconocimiento y a la proteccin; ii) el monitoreo de los datos estadsticos
referentes al acceso al SIPOD; y iii) el cruce interinstitucional de bases de datos
sectoriales que permite la revisin de las rutas de acceso a derechos.
2. La descentralizacin y construccin concertada con los pueblos indgenas y
comunidades afro colombianas de una poltica de prevencin, proteccin y
atencin al desplazamiento indgena, con acciones armativas, que haga parte
del Plan nacional de atencin y destine recursos especcos para ello.
3. La dinamizacin de los espacios de consulta previa y concertacin previstos
por ley para los grupos tnicos (Mesa Permanente de Concertacin, Comisin
Nacional de Tierras y Comisin Nacional de Derechos Humanos Decretos
1397 y 1396 de 1997 ).
4. La transverzalizacin del enfoque diferencial tnico en la planeacin y ejecucin
de proyectos en instituciones del Estado, en funcin de la realizacin de:
i)
el fortalecimiento de la participacin indgena y afro colombiana en el
Consejo Nacional, los comits municipales y departamentales;
ii)
la formulacin de PIU con enfoque diferencial tnico;
iii) la adopcin de estrategias de atencin diferencial en las unidades de atencin a la poblacin desplazada (UAO) que contemplen los problemas
de comunicacin en contextos interculturales;
iv) la formulacin de planes de contingencia municipales y departamentales
con perspectiva diferencial tnica;
v)
el diseo de planes de restablecimiento con enfoque diferencial tnico.
5. El fortalecimiento de las polticas pblicas sectoriales con enfoque transversal,
en particular:
i)
polticas de educacin intercultural en emergencias complejas;
ii)
polticas de proteccin a territorios colectivos;
iii) polticas de generacin de ingresos que respeten las dinmicas de la
economa de los pueblos;
iv) polticas interculturales e integrales de atencin en salud sexual y reproductiva;
v)
polticas de vivienda adecuada culturalmente.
6. El fortalecimiento de polticas territoriales con enfoque diferencial tnico a
travs de: i) la consolidacin de acuerdos de voluntades de gobernadores y
alcaldes; y ii) la articulacin de los instrumentos de poltica pblica territorial
(planes integrales nicos (PIU), planes de ordenamiento territorial (POT),
planes de desarrollo, planes de vida y presupuestos anuales).
7. Otras actividades como: i) la formacin de funcionarios pblicos en enfoque
de derechos y diferencial tnico; ii) la formulacin de proyectos prcticos de
proteccin (PPP) que contribuyan al incremento de la presencia del Estado en
313

391
Segn el Cdigo de la Infancia y la

Adolescencia, Art. 3, Ley 1098 de 2006,
debe entenderse por nios y nias a
las personas entre 0 y los 12 aos y
por adolescentes a aquellas entre 12
y 18 aos de edad. La Ley 375 de 1997
establece que los jvenes son personas
entre 14 y 26 aos. Dado que para el
caso de los adolescentes y los jvenes
las edades se translapan, este informe
hace mencin explcita a los jvenes
y a los nios(as), dentro de los cuales
se incluye en todos los casos a los(as)
adolecentes.
392
UNICEF define los nios soldados
como: aquellos menores de 18 aos
de edad, vinculados a grupos armados
regulares o irregulares, en distintas
calidades operativas. Deben considerarse no slo aquellos nios que
sostienen o han sostenido un arma:
dentro de este universo de personas
tambin estn aquellos otros que
realizan todo tipo de actividades
de apoyo logstico o de inteligencia:
hablamos de nios informantes,
mensajeros, rastreadores, cocineros,
etc. Ver: ACNUR, UNICEF, Save the
Children Suecia: Acciones por los
derechos de los nios. ARC. nios,
nias y adolescentes vinculados al
conicto armado., p. 9.
De acuerdo con los lineamientos de
Pars (Guidelines to Protect Children
from Unlawful Recruitment or Use by
Armed Forces or Armed Groups-the
Paris Guidelines, por su nombre original- ), aprobados en febrero de 2007:
un nio vinculado con una fuerza o
grupo armado se reere a cualquier
persona menor de 18 aos que es o
fue reclutado o usado por un grupo o
fuerza armada en cualquier condicin,
incluyendo, pero sin limitarse a, nios
usados como combatientes, cocineros, guardianes, mensajeros, espas o
para propsitos sexuales. Por lo tanto,
no se reere exclusivamente a un nio
que est o haya tomado parte activa
en las hostilidades.
393
Fundacin Dos Mundos. Efectos psicosociales del desplazamiento. En:http://www.
dos-mundos.org. Bogot, 2006.
394
Naciones Unidas. Comisin de Derechos Humanos. Informe de la Alta
Comisionada de las Naciones Unidas
para los Derechos Humanos sobre la
situacin de los derechos humanos
en Colombia. Comisin de Derechos
Humanos. 62 perodo de sesiones.
Tema 3 del programa provisional. 20
de enero de 2006.
395
Ibd.
396
Ibd.
397
Ibd.
314
zonas de riesgo de desplazamiento y/o retorno con poblacin indgena; iii) la

puesta en marcha de campaas de documentacin en territorios tnicos con
la Registradura General de la Nacin.
Enfoque diferencial de edad en la poltica pblica

Nias, nios y jvenes
El conicto armado interno trae consigo efectos devastadores para el disfrute integral de
los derechos de los nios, las nias391 y los(as) jvenes. Estos no slo ven afectados sus
derechos a la vida y a la supervivencia, incluidos el derecho a la integridad fsica, moral,
mental y psicolgica, a un nivel de vida adecuado y saludable, sino que sufren un deterioro
integral de su desarrollo y una amenaza mltiple de su derecho a ser protegidos contra toda
forma de abuso, maltrato, explotacin, discriminacin y violencia.
Aproximadamente el 32% de las personas desplazadas registradas en el RUPD tienen
entre 0 y 17 aos (613.668 personas); el 38% se encuentra entre 18 y 99 aos de edad
(716.251 personas), y se carece de informacin para el 30% restante (566.241 personas).
Entre las causas del desplazamiento forzado en Colombia se cuentan situaciones relacionadas con la amenaza y la vulneracin de la integridad fsica de los nios, las nias y
los(as) jvenes buena parte de ellas provocadas por la utilizacin de mtodos de combate
prohibidos por el DIH en los lugares de expulsin, que persisten en ocasiones en los sitios
de recepcin, reubicacin y/o retorno.
Los nios, las nias y los(as) jvenes son vinculados(as) como combatientes, informantes,
transportadores de armas y municiones, entre otras actividades. El riesgo de reclutamiento de
nios, nias y jvenes392, parece congurarse como una de las causas principales de desplazamiento en el pas, en tanto solucin de las familias y de los nios y las nias para evitar ser
vinculados al conicto armado. La Fundacin Dos Mundos ha llamado la atencin acerca
de las dicultades adicionales que enfrentan los nios(as) y jvenes en estos casos, puesto
que el dolor de las prdidas y el desarraigo de sus familias, muchas veces son asumidos por
ellos(as), como una responsabilidad personal393.
El informe de 2005 de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos sobre la situacin de los derechos humanos en Colombia, seal la persistencia
en Colombia de casos documentados de reclutamiento forzado de nios y nias, como el
realizado por las FARC-EP de un nio de nueve (9) aos perteneciente al pueblo indgena
Awa en Nario394 y otros ms en el departamento del Putumayo en 2005395; el homicidio
por parte de las FARC-EP de un nio de 11 aos en Putumayo, presuntamente involucrado
en labores de informante396; y la muerte de un nio que trasportaba artefactos explosivos
para el Ejrcito en San Pablo Bolvar397. Estos incidentes no son aislados y se presentan en
casi todas las regiones del pas afectadas por el conicto armado.
De igual manera ACNUR ha constatado la persistencia de la amenaza de reclutamiento
forzado de nios, nias y jvenes, por grupos armados irregulares como causa de desplazamiento en: i) San Miguel y Valle de Guamuez (departamento del Putumayo) AUC y
FARC mayo de 2006; ii) el departamento del Amazonas FARC-EP mayo de 2004; iii)
Vaups (cinco jvenes entre 15 y 17 aos se desplazaron a Mit huyendo del reclutamiento
de las FARC-EP) en mayo de 2004; iv) en Soacha, en 2006, se report el reclutamiento de
captulo 5
398
<http://www.icbl.org/lm/>.Colombia.
Landmine Report. 2006. Consulta
realizada el 12 de septiembre de 2006,
p. 7.
399
ACNUR, UNICEF, Save the Children

Suecia: Acciones por los derechos de
los nios. ARC. Minas Antipersona.
1998, p. 11.
400
Ibd.
401
<http://www.icbl.org/lm/>.Colombia.
Landmine Report. 2006. Consulta
realizada el 12 de septiembre de 2006.,
p. 16.
402
Ibd.
403
ACNUR. Desplazamiento forzado.

Documento interno. 2006.Insumos
para el grupo de trabajo sobre la Resolucin 1612 y el Informe del Secretario
General al Consejo de Seguridad durante el 9 perodo de sesiones. El
hecho fue reportado por El Tiempo
del 8 de Septiembre de 2005.
404
ACNUR. Violaciones contra el derecho a la vida e integridad personal.

Documento interno. Insumos para el
grupo de trabajo sobre la Resolucin
1612 y el Informe del Secretario General al Consejo de Seguridad durante
el 9 perodo de sesiones. El hecho fue
reportado por diario El Heraldo del 16
de abril de 2006.
405
Ibd. El hecho fue reportado por RCN

Radio el 6 de marzo de 2006.
dos (2) jvenes de 15 y 18 aos, por un grupo desconocido; v) en Arqua, departamento

de Antioquia, dos (2) jvenes se desplazaron hacia Medelln por presin de las FARC-EP
(2006); y vi) en Quibd se reportaron amenazas de grupos armados ilegales a jvenes en
situacin de desplazamiento durante el 2006.
Si bien en el marco de la legislacin y las polticas nacionales las autoridades colombianas no reclutan nios y nias dentro de la Fuerza Pblica, podra ser conveniente revisar
el impacto de prcticas como Soldado por un da y otras que, con el propsito de acercar
la poblacin civil a las fuerzas militares, podran terminar promoviendo en nios y nias
patrones de relacin mediados por la lgica de amigo-enemigo, haciendo apologa a la
violencia y generando un clima emocional de temor y desconanza, que afecta el entorno
para su sano desarrollo que debe ser garantizado por las autoridades.
Adems del reclutamiento o la vinculacin de nios y nias al conicto armado, estos
son vctimas de otras violaciones a los derechos humanos e infracciones al DIH que pueden
ser o han sido causantes de su desplazamiento y el de sus familias.
Los(as) nios(as) son vctimas de MAP y de la presencia de municiones sin explotar
(MUSE) las cuales generan desplazamiento de sus familias. Segn el Lamndmine Monitor
Report 2006, en 2005 Colombia experiment un incremento de hechos relacionados con
MAP, reportando 1110 casos, respecto a 882 en 2004 y 734 en 2003. Igualmente, en 1999
125 municipios de 221 departamentos fueron afectados. En mayo de 2006 esta cifra ascendi
a 646 municipios en 31 departamentos398.
Los(as) nios(as) del pas se han constituido en los principales afectados(as) por los
artefactos explosivos. El ACNUR, UNICEF y Save the Children Suecia, en Acciones por los
derechos de los nios (ARC), estiman que en Colombia el 90% de las vctimas de minas
terrestres son civiles, de los cuales el 50% son nios, nias y adolescentes399. El Comit
Internacional de la Cruz Roja (CICR) calcula que entre el 20% y el 30% de las vctimas de
MAP son nios y nias, los cuales requieren un cambio de prtesis cada seis meses aproximadamente400.
De acuerdo con el Observatorio de Minas Antipersona del Programa Presidencial de
Derechos Humanos y DIH, en 2005 se presentaron 1110 vctimas de MAP y MUSE, que
afectaron a 28 nias y 65 nios menores de 18 aos. Para junio 1 de 2006 se registraron
526 hechos que afectaron a 6 nias y 33 nios. En total, entre 1990 y junio 1 de 2006 se
registraron 5152 casos; al menos 117 nias, 418 nios y 33 de sexo desconocido fueron
vctimas de estos incidentes401.
Los hechos se encuentran relacionados con la falta de sealizacin de campos minados,
la ausencia de sensibilizacin y la utilizacin indiscriminada de estos artefactos en lugares
frecuentados por nios y nias, como alrededores de escuelas, rutas de paso de civiles y
fuentes de agua, entre otros402.
Los grupos armados al margen de la ley no toman medidas para evitar que en su accionar
se generen daos indiscriminados contra la poblacin civil, y en particular contra nios y
nias. En el 2005 los enfrentamientos entre AUC y FARC-EP en la vereda la Esmeralda, Valle
del Guamuez (Putumayo) dejaron dos nias de 11 y 12 aos muertas403; en la vereda el
Cocuelo, Carmen de Bolvar, departamento de Bolvar, enfrentamientos entre las FARC-EP
y la Infantera de Marina, dejaron un nio de 7 aos herido y un adolescente de 15 aos
muerto404; en el corregimiento de Monte Bonito, Marulanda (Caldas), se report la muerte
de un nio por un ataque de las FARC-EP a la poblacin405.
315

406
ACNUR. Ataque a bienes civiles.

Documento interno. Insumos para el
grupo de trabajo sobre la Resolucin
1612 y el Informe del Secretario General al Consejo de Seguridad durante el
9 perodo de sesiones.
407
PMA, OPS, CE. Estado nutricional

de alimentacin y condiciones de
salud de la poblacin desplazada
por la violencia en seis subregiones
de Colombia. Bogot, diciembre
de 2005, p. 2. Entre las principales
necesidades bsicas se encuentran
vivienda inadecuada: 47.0%, servicios
inadecuados 38.5%, hacinamiento
47.7% e inasistencia escolar 4.2% (p.
3).
408
Ibd., p. 4.
409
Ibd.
410
Ibd., p. 7.
411
Ibd., p. 9. El porcentaje de desnutricin aguda tiende a aumentar en

los nios y nias mayores de un ao,
cuando abandonan la lactancia., p.
10.
412
Ibd.
413
Ibd., p. 11.
414
Ibd., p. 14. El momento ms crtico en

la alimentacin y nutricin es cuando
se deja la lactancia y se asume la dieta
familiar.
316
Pese a ser un bien protegido por el DIH, la escuela contina siendo objeto de ocupacin
por parte de los grupos armados ilegales e incluso tambin, en ocasiones, por la Fuerza
Pblica. Son mltiples los impactos de esta prctica: desercin escolar, temor generalizado, en particular de la comunidad educativa, interrupcin de la actividad escolar, riesgo
de accidentes con MUSE e incluso enfrentamientos dentro de la escuela. Este fue el caso
de la situacin registrada en el corregimiento de Montaita, del municipio de San Miguel
(Putumayo) en 2005406.
Estos y otros hechos fueron sistematizados por el ACNUR en el marco del trabajo
conjunto desarrollado por las agencias del SNU y ONG que hacen parte del grupo de trabajo
sobre la Resolucin 1612 en Colombia: Save the Children Canad, el Servicio Jesuita para
los Refugiados, la Coalicin contra la Vinculacin de Nios, Nias y Jvenes al Conicto
Armado, Benposta, Nacin de Muchachos, la Comisin Colombiana de Juristas y la Fundacin Dos Mundos.
Una de las principales debilidades para la construccin del enfoque diferencial de edad
en la poltica pblica de prevencin, proteccin y atencin al desplazamiento forzado tiene
que ver, justamente, con la escasa informacin, que no permite dar cuenta de la magnitud de
la afectacin de nios, nias y jvenes en situacin de desplazamiento. El grupo de trabajo
sobre la Resolucin 1612 puede convertirse en un escenario idneo para el reconocimiento
de la multiplicidad de violaciones de derechos ocurrente en el desplazamiento forzado de
nios y nias, para lograr un entendimiento ms amplio de la complejidad del fenmeno y
desde ah, promover una poltica pblica en clave de derecho.
A continuacin se resea la informacin disponible sobre nios, nias y jvenes en
situacin de desplazamiento, que responde fundamentalmente a diagnsticos sobre los
derechos a la salud, la nutricin y la educacin.
Segn estudios del PMA el 83% de los hogares en situacin de desplazamiento sufren
de necesidades bsicas insatisfechas (NBI). Esta cifra es superior al 73% de hogares estrato
uno en los sitios de recepcin407 con las mismas falencias. El ingreso mensual promedio
de las familias desplazadas es de $248.000 mil pesos, es decir el 65% de un salario mnimo.
Esta situacin afecta integralmente la calidad de vida de de los nios, nias y jvenes:
i) cerca del 45% de los nios y las nias desplazados (as) manifiesta enfermedad
reciente408;
ii) las tasas de morbilidad son ms altas en nios y nias menores de 2 aos y superan el
70% en los(as) adultos(as) mayores409;
iii) el 59% de las mujeres gestantes desplazadas presentan altos niveles de anemia410;
iv) la desnutricin crnica en nios y nias desplazados(as) alcanza el 23%411,
v) el 14% de los nios y nias menores de 5 aos en condicin de desplazamiento tienen
bajo peso para su edad. Igualmente la desnutricin tiende a aumentar con el tiempo del
desplazamiento, indicando que la situacin empeora progresivamente sus condiciones
de salud412;
vi) el 23% de las mujeres gestantes desplazadas tiene peso deciente, situacin que afecta
principalmente a las adolescentes embarazadas413;
vii) el 35% de los nios y nias menores de un ao en situacin de desplazamiento, dejan
de recibir las tres comidas diarias414;
viii) el 40% de los nios y nias menores de dos aos en situacin de desplazamiento, tienen
dcit energtico;
captulo 5
ix) los ndices de anemia y desnutricin entre los nios, las nias y los(as) adolescentes en
situacin de desplazamiento, superan en todos los casos (excepto la desnutricin entre
los 5 y los 9 aos frente al estrato uno receptor) los ndices mostrados por la poblacin
nivel uno del Sisben y la poblacin estrato uno receptor415;
415
Ibd., p.18.
416
UNICEF, Colombia. PMA y Econometra S.A. Evaluacin de las necesidades

alimentarias de la poblacin desplazada por la violencia en Colombia.
Bogot, 2005.
417
Resolucin defensoral regional n 003.

Agosto 14 de 2002. Citado en Informe
alterno al Comit de Derechos del
Nio, Coalicin contra la vinculacin
de nios, nias y jvenes al conicto
armado en Colombia, et.al.
418
Fundacin Dos Mundos. Textos de la

exposicin fotogrca Construyendo
imaginarios para la paz. Magdalena
Medio. Colombia. Noviembre de
2004.
419
Putumayo, Nario, Magdalena Medio,
Choc, Urab antioqueo y chocoanao, Soacha, Bolvar, Atlntico y
Sucre.
420
Fundacin Dos Mundos. Poltica pblica para nios, nias y adolescentes

desplazados: algunas recomendaciones. Documento interno entregado
al ACNUR. 2006. Ver: CC. Sentencia
T-025 de 2004. Magistrado ponente
Manuel Jos Cepeda.
421
Ley 1098 de 2006. Cdigo de la Infancia

y la Adolescencia. Art. 20.
De acuerdo con UNICEF, el promedio de ausentismo escolar de los nios y las nias en
situacin de desplazamiento es casi el doble que el promedio nacional416. Generalmente,
los docentes no pueden brindarles la orientacin necesaria para afrontar los trastornos e
impactos derivados del desplazamiento417 y adicionalmente ellos y ellas son vctimas de
discriminacin dentro de las escuelas418. Experiencias como el proyecto de Pedagoga y
proteccin de la niez (PPN) desarrollado por el ACNUR y Opcin Legal e implementado en
9 regiones del pas419 con la participacin de 1000 maestros(as) y 70 instituciones educativas
y en proceso de transferencia al MEN, proponen un modelo pedaggico de formacin tutorial
para maestros con el objetivo de construir una escuela protectora e incluyente.
A pesar de los efectos perversos del desplazamiento sobre los nios, las nias y los
jvenes, la poltica pblica carece de un enfoque de edad explcito, que garantice su atencin
y proteccin integral. La atencin se limita a programas puntuales y nfasis sectoriales en
materia de nutricin y atencin psicosocial en la fase de emergencia, y educacin en la fase
de estabilizacin socioeconmica, con acciones armativas puntuales en salud. Lo anterior
implica una respuesta parcial y atomizada que no responde a los principios de proteccin
integral de los nios y las nias reconocidos por la normativa colombiana.
Tal como lo resalta la Fundacin Dos Mundos: si bien el nuevo Cdigo de la Infancia
y la Adolescencia solamente hace dos menciones explcitas al desplazamiento forzado,
en trminos del deber estatal de prevenir el desplazamiento de nios y nias (Art. 20
y 41), el Cdigo dene los contenidos de algunos de los derechos que, de acuerdo con
la Corte Constitucional, constituyen el mnimo de proteccin de los derechos de esta
poblacin. Es de resaltar, en particular, la nocin de calidad de vida como esencial para el
desarrollo integral y dignidad de nios, nias y adolescentes (Art. 17), la consideracin
de la salud como un estado integral de bienestar fsico y mental (Art. 27) y el reconocimiento y proteccin a las culturas propias de nios y nias (Art. 20 y 30), entre otros. La
aplicacin de tales normas en la formulacin de una poltica pblica para nios y nias
en situacin de desplazamiento, permitira que sta avance hacia la efectiva garanta de
sus derechos 420.
El Cdigo de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006) profundiza el contenido
del derecho de las nias, los nios y los(as) adolescentes a ser protegidos integralmente
contra421:
i) el abandono fsico, emocional y psicoafectivo de sus padres, representantes legales o de
las personas, instituciones y autoridades que tienen la responsabilidad de su cuidado
y atencin;
ii) la explotacin econmica por parte de sus padres, representantes legales, quienes vivan
con ellos, o cualquier otra persona. As mismo sern especialmente protegidos contra
su utilizacin en la mendicidad;
iii) el consumo de tabaco, sustancias psicoactivas o alcohlicas, estupefacientes y la
utilizacin, el reclutamiento o la oferta de nios y nias menores de edad en actividades
de promocin, produccin, recoleccin, trco, distribucin y comercializacin;
317

iv) la violacin, la induccin y el estmulo a la prostitucin; la explotacin sexual, la

pornografa y cualquier otra conducta que atente contra la libertad, integridad y
formacin sexual de nios, nias y adolescentes;
v) el secuestro, la venta, la trata de personas, el trco y cualquier otra forma contempornea
de esclavitud o de servidumbre;
vi) las guerras y los conictos armados internos;
vii) el reclutamiento y la utilizacin por parte de los grupos armados organizados al margen
de la ley;
viii) la tortura y toda clase de tratos y penas crueles, inhumanos, humillantes y degradantes,
la desaparicin forzada y la detencin arbitraria;
ix) el desplazamiento forzado;
x) el trabajo que por su naturaleza o por las condiciones en que se lleva a cabo pueda afectar
la salud, la integridad y la seguridad o impedir el derecho a la educacin; y las peores
formas de trabajo infantil, conforme al Convenio 182 de la OIT;
xi) las minas antipersona;
xii) la transmisin del VIH / Sida y las infecciones de transmisin sexual;
xiii) cualquier otro acto que amenace o vulnere sus derechos422.
422
Ibd.
423
CC. Sentencia T-025 de 2004. Magistrado ponente Manuel Jos Cepeda.
424
De acuerdo con la Ley 375 de 1997

(Ley de la Juventud), se entiende
por joven la persona entre 14 y 26
aos de edad.
425
Congurada a partir del Plan Nacional

de Juventud, un esfuerzo liderado por
el programa presidencial Colombia
joven, con la participacin de los
distintos sectores: privado, pblico
y no gubernamental, y base para
la formulacin del Plan Decenal de
Juventud 2005-2015.
318
Igualmente el Cdigo seala que las polticas pblicas debern estar regidas por los
principios de: 1. El inters superior del nio, nia o adolescente. 2. La prevalencia de los
derechos de los nios, las nias y los adolescentes. 3. La proteccin integral. 4. La equidad.
5. La integralidad y articulacin de las polticas. 6. La solidaridad. [] 8. La prioridad de
las polticas pblicas sobre niez y adolescencia. [] 9. La complementariedad. 10. La
prioridad en la inversin social dirigida a la niez y la adolescencia, entre otros.
La Corte Constitucional en la Sentencia T-025 de 2004, recoge el sentido de la proteccin
integral de los nios, las nias y los adolescentes en situacin de desplazamiento, al sealar
que el mnimo de proteccin de los derechos de nios, nias y adolescentes en situacin
de desplazamiento incluye el derecho a la vida, la garanta de la integridad psicolgica y
moral, el derecho a la familia y a la unidad familiar, el derecho a la subsistencia mnima, a la
salud, al apoyo para el autosostenimiento; la proteccin frente a prcticas discriminatorias
y el derecho a la educacin para nios y nias hasta los 15 aos423.
La Corte subraya as el derecho de los nios y las nias desplazados (as) a una atencin especial durante todas las fases del desplazamiento (PR 4) y a una proteccin integral.
Particularmente, la Corte seala la importancia de que la poltica pblica de atencin al
desplazamiento forzado proteja el derecho a la unidad familiar y a una vida digna. El
contenido de estos derechos y las medidas integrales destinadas a garantizarlos, son particularmente subestimados en la respuesta institucional a la Corte Constitucional.
En el caso de los jvenes424, la poltica pblica de juventud, a diferencia de la poltica de
atencin al desplazamiento forzado, plantea acciones para la proteccin y atencin integral
de los adolescentes que no son retomadas por sta425. El Plan Nacional de Juventud busca:
i) incorporar a los diferentes sectores y niveles territoriales en aquellos temas que resultan
fundamentales para fomentar las capacidades de los y las jvenes colombianos(as); y ii)
mejorar la coherencia de las polticas sectoriales logrando una mirada integral.
La poltica de juventud se enfoca en la promocin de tres reas: i) participacin de
jvenes en la vida pblica y en la consolidacin de una cultura de solidaridad y convivencia;
captulo 5
426
El Plan destaca para la fase de AHE:

i) el apoyo nutricional y psicosocial
a nios y nias desplazados (as); ii)
el programa de raciones alimentarias;
y iii) las unidades mviles. En la fase
de estabilizacin socioeconmica el
programa de Operacin prolongada
de socorro y recuperacin (OPSR)
brinda recuperacin nutricional a
nios (as) menores de cinco aos y
alimentacin escolar y preescolar, y a
madres gestantes y lactantes entre los
meses cuatro y seis.
ii) acceso a bienes y servicios pblicos, en particular salud, seguridad social y educacin; y
iii) mejoramiento de las oportunidades econmicas, sociales y culturales.
En materia de convivencia, el Plan Nacional de Juventud enfatiza la importancia de denir
estrategias de proteccin que prevengan la vinculacin de jvenes a los grupos armados al
margen de la ley; ampliar las capacidades de acoger y proporcionar oportunidades a excombatientes y reconstruir capital social, conanza y normas favorables a la convivencia. A pesar
de no hacer mencin especca de la problemtica del desplazamiento, este documento de
poltica desarrolla un marco base para la promocin y defensa de los derechos humanos
de los nios, las nias, los(as) jvenes y las comunidades afectadas por el conicto armado,
prestando particular atencin a los(as) jvenes que viven en zonas rurales, los(as) indgenas
y los(as) afro colombianos.
En el proceso alrededor de la Sentencia T025 no hay mencin explcita por parte de las
instituciones que conforman SNAIPD sobre la manera en que los contenidos del Plan Nacional
de Juventud han sido retomados por la poltica pblica de desplazamiento y plasmados en
actividades medibles, progresivas y sostenidas que permitan garantizar efectivamente la
atencin y proteccin integral de los(as) jvenes desplazados(as) en Colombia, hacindolos
partcipes activos de la construccin de sus soluciones, como lo indica la norma.
El mayor esfuerzo por incorporar un enfoque diferencial de edad en la poltica de
atencin al desplazamiento forzado en Colombia ha sido realizado por el ICBF. Como se
mencion, el ICBF moviliz su estructura organizativa en la formulacin de un Plan Nacional
Institucional para la Atencin de la Poblacin Desplazada, el cual incorpora acciones
puntuales para nios(as), jvenes y adultos(as) mayores y sus necesidades especiales426.
Este Plan establece como lneas de poltica la promocin de la convivencia familiar y la
prevencin, deteccin y atencin de la violencia intrafamiliar, la violencia sexual, la explotacin y el maltrato infantil. A pesar de que esta perspectiva a la fecha no se ha desarrollado
en un programa comprehensivo de implementacin en el marco del programa Haz paz, el
esfuerzo constituye un importante intento por garantizar a los nios y nias desplazados(as)
el derecho a la familia y a la unidad familiar.
El Plan del ICBF contempla la exibilizacin de la oferta de los servicios de la institucin hacia la poblacin desplazada, avanzando hacia el diseo de un enfoque diferencial
de edad que responda a la orden sexta del Auto 178 de 2005 de la Corte Constitucional en
el sentido sealado en el punto 4.8.12 del anexo de dicho Auto: La ausencia de acciones
concretamente dirigidas a la proteccin de los derechos a la dignidad y a la integridad fsica,
psicolgica y moral, a la familia y a la unidad familiar de la poblacin desplazada. Para ello
el ICBF deber: i) denir metas puntuales a corto, mediano y largo plazo; ii) adoptar e
implementar indicadores de resultado diferenciados; iii) disear e implementar mecanismos
e instrumentos de coordinacin interinstitucional y entre el nivel nacional y territorial; iv)
desarrollar mecanismos de evaluacin y seguimiento; v) disear e implementar instrumentos
de correccin oportuna frente a estancamientos o retrocesos en el cumplimiento de las metas
institucionales; vi) establecer mecanismos de respuesta gil y oportuna a las solicitudes de la
poblacin; vii) disear e implementar mecanismos de divulgacin peridica; y viii) garantizar
las participacin efectiva de las organizaciones de poblacin desplazada.
Pese a los avances del Plan, la ausencia de una caracterizacin integral de la magnitud
de la problemtica del desplazamiento desde un enfoque de edad, y una identicacin
actualizada y participativa de las necesidades especiales de proteccin y atencin integral de
319

nios, nias, jvenes y adultos(as) mayores, y las posibles desigualdades, en todas las fases
del desplazamiento, as como la invisibilizacin de la integralidad de los derechos de estos
sectores de poblacin, y la ausencia de un plan interinstitucional de accin, no permiten
an garantizar el conjunto de los derechos a la dignidad e integridad fsica, psicolgica y
moral, a la familia y a la unidad familiar de la poblacin desplazada.
Las acciones de las autoridades se ven tan solo parcialmente reejadas y estn distantes
de lo que podra ser una respuesta estatal integral con base en el contenido del derecho. Por
ejemplo, no se ofrece informacin acerca de la manera en que son abordados los derechos
a la cultura, la recreacin, el deporte, la informacin, la comunicacin y la participacin de
nios(as), jvenes, adultos(as) mayores y sus familias por las polticas pblicas y el conjunto
de instituciones del SNAIPD. La nica mencin corresponde al programa Batuta que, a
travs de la formacin de una pre-orquesta beneci en 2006 a 24.234 nios(as) en 61
ciudades del pas. A pesar de la importancia y la acogida que puedan tener iniciativas como
sta, debe reconocerse que slo garantizan parcialmente los derechos a la recreacin
y a la cultura.
427

320

El Decreto 250 de 2005 establece como principio rector del Plan, entre otros, el enfoque
diferencial [] en trminos de edad. Sin embargo, no dene de manera explcita lo que se
deber entender por ste, no establece las necesidades y obligaciones particulares de intervencin que este enfoque plantea, ni seala claramente el n del mismo, lo que diculta su
operativizacin integral, coherente y multisectorial.
La alusin ms directa a dicha denicin relaciona el enfoque diferencial de edad con la
necesidad de tener en consideracin las caractersticas de la poblacin en trminos de edad
[], con el n de reconocer y promover ofertas institucionales acordes a los intereses de
desarrollo de los grupos e individuos afectados.
Esta primera aproximacin no explicita qu se entiende por caracterstica de edad en
trminos de derecho. En este sentido, valdra la pena correlacionar los programas con la efectiva realizacin de los derechos reconocidos por el Cdigo de la Infancia y la Adolescencia427.
As mismo, convendra aclarar los riesgos especiales que los nios, las nias y los jvenes
desplazados(as) soportan, y en consecuencia, identicar respuestas integrales en materia de
proteccin a su integridad, ocupacin de su tiempo libre, educacin vocacional, acompaamiento psicosocial, participacin en los procesos de toma de decisin que los afectan, prevencin
de la drogadiccin, educacin y atencin en salud sexual y reproductiva, entre otros.
De manera indirecta, el Plan Nacional para la Atencin Integral a la Poblacin Desplazada
relaciona adems el enfoque de edad con el acceso a programas, apoyos puntuales y atencin
especial a individuos o sujetos de especial proteccin y hogares incluidos en el RUPD, cuyos
miembros se encuentren en condiciones de vulnerabilidad como nios y nias menores de
5 aos y adultos(as) mayores a travs de apoyo nutricional durante la atencin humanitaria
de emergencia y la post emergencia. En particular, el decreto menciona la obligacin de
contribuir a mejorar y mantener los niveles nutricionales de los nios en edad escolar.
Igualmente, el Plan establece atencin especial nutricional para nios y nias menores
de 6 aos en riesgo o con algn grado de desnutricin, y asistencia alimentaria a nios y
nias menores de 7 aos en la fase posterior a la prestacin de la atencin humanitaria de
emergencia, en circunstancias que lo requieran.
captulo 5
La poblacin joven es considerada explcitamente slo en la fase de estabilizacin

socioeconmica como beneciaria de la ampliacin de la cobertura educativa y, adicionalmente, se contempla, para nios y nias, su participacin en programas de formacin
musical y artstica, que, en efecto, permiten realizar a algunos nios y nias su derecho a
la recreacin pero que no contribuyen a su desarrollo psicosocial y valorativo como lo
prev el decreto.
As mismo, para esta fase el Plan prioriza el acceso de nios y nias a programas educativos428. En particular prev:
i) vincular y mantener a los nios y nias en el sistema educativo formal;
iii) ampliar la cobertura de educacin a nios, nias y jvenes, mediante la asignacin de
cupos en los planteles educativos;
iv) implementar modelos educativos exibles y pertinentes a la situacin especca que
permita el derecho a la educacin de los nios y nias desplazados(as);
iv) fortalecer el servicio educativo en zonas de retorno y reubicacin de poblacin
desplazada;
v) mejorar la calidad de la educacin mediante el desarrollo de planes y programas de
capacitacin a docentes, para optimizar los procesos pedaggicos que respondan
adecuadamente a las necesidades de formacin de los beneciarios.
428
Dec. 250 de 2005. Art. 2, numeral 5.3.

Fase de estabilizacin socioeconmica. Literal B. Atencin en educacin.
429
Ibd. Art. 2, numeral 5.3.2.1.C.
430
Las expresiones nios separados o

nios sin compaa se utilizan para
referirse a nios en situacin de desproteccin o de ruptura de vnculos
con los adultos por diferentes razones.
En ambos casos se requiere un proceso
de reunicacin o de consolidacin
familiar []. Los nios separados
necesitan la proteccin de acuerdo
con lo establecido en los instrumentos internacionales y nacionales.
Requieren atencin especial dirigida
al reencuentro con sus padres o con
otros cuidadores tradicionales y por
lo tanto son necesarias acciones de
bsqueda de la familia, reunicacin
o de reubicacin. [] No deben
confundirse con los nios hurfanos
que se enfrentan al fallecimiento de
sus padres. ACNUR, UNICEF, Save
the Children Suecia: Acciones por
los derechos de los nios. ARC. Nios,
nias y adolescentes separados, p.
10.
En la fase de estabilizacin socioeconmica el Plan relaciona el enfoque de edad

como bienestar de la familia, en particular de las nias y los nios con discapacidades,
abandonados(as) o hurfanos(as): para fortalecer el bienestar de la familia el Estado se
compromete a promover el ingreso regular de menores de edad en programas establecidos
por tal efecto y brindar atencin especial a nios y nias menores de edad, y nios y nias
en situacin de discapacidad, abandonados o hurfanos429.
La poltica no contempla explcitamente acciones para la proteccin integral de los
nios y las nias en todas las fases del desplazamiento. A pesar de las medidas encaminadas
a garantizar el derecho a la educacin y a la alimentacin de stos(as), la tendencia es a la
desarticulacin e invisibilizacin de acciones para la proteccin integral de los nios y nias
en todas las fases del desplazamiento. As mismo, a la ausencia de consideraciones explcitas
que atiendan las necesidades especiales de los nios, las nias, los jvenes y los(as) adultos(as)
mayores en el rea de salud, y acciones que contemplen la proteccin de nios, nias y
jvenes contra riesgos de violencia y abuso en los albergues temporales durante la AHE.
Por otra parte, existen aspectos esenciales del derecho que no son desarrollados en el
Plan Nacional ni reportados por las autoridades; tal es el caso del derecho a la unidad familiar
y la denicin de acciones puntuales de prevencin de la separacin de los nios y las nias,
de custodia temporal y de reunicacin familiar en el caso de nios y nias separados o no
acompaados como consecuencia del desplazamiento430.
El Decreto reeja, en consecuencia, el vaco normativo de Colombia en materia de
abandono de los nios y las nias a causa de la prdida de contacto con la familia por hechos
relacionados con el conicto armado. Si bien el nuevo Cdigo de la Infancia y la Adolescencia establece el derecho a la familia y a no ser separado de ella, y contempla acciones
de proteccin y sanciones para los responsables, no recoge explcitamente la problemtica
del desplazamiento forzado, ni acciones tendientes a la reunicacin familiar cuando la
separacin ocurre.
321

431
ACNUR. Anual Protection Report. 5.

Mechanisms are in Place to Adress
the Specic Needs of Unaccompanied
and Separated Children. 2005, p. 96.
Documento interno.
432
La Fundacin Dos Mundos dene la

visin patologizante, como propia
del criterio clsico de la medicina que
considera las afectaciones psicolgicas
como enfermedades mentales, en
tanto manifestaciones exclusivamente
individuales. Esto desconoce, por lo
tanto, la inuencia que pueden tener
factores tales como el contexto, las relaciones sociales, polticas y familiares
entre otros elementos, que le dan un
carcter sistmico a la comprensin
de las afectaciones emocionales.
433
Fundacin Dos Mundos. Atencin

psicosocial, ms que retrica, un imperativo. En: <http://www.dos-mundos.
org>. Bogot, 2006.
434

435
Ibd.
322
Aunque las autoridades y particularmente el ICBF son concientes de este vaco, no se

han tomado an medidas concretas. Cabe resaltar que dada la estructura de la familia extensa
en Colombia, y sus ventajas en casos de desplazamientos masivos, ni el ACNUR ni el ICBF
han identicado a la fecha casos de nios o nias desplazados(as) no acompaados(as)431.
Sin embargo se presentan situaciones en las que los padres que se desplazan dejan a sus
hijos(as) al cuidado de familiares en el lugar de origen, las cuales requieren del desarrollo
de mecanismos de identicacin, monitoreo y reunicacin.
Por ltimo, el plan propone para la AHE acciones de asistencia psicosocial segn caractersticas de edad, sin hacer explcito el contenido del derecho a la integridad psicolgica y
las medidas para su preservacin que permitan superar enfoques patologizantes432 y que, a
partir de una comprensin integral de las manifestaciones emocionales del desplazamiento,
generen una efectiva y adecuada respuesta a las necesidades psicosociales particulares de
los nios, las nias, las mujeres, los jvenes y los(as) adultos(as) mayores en situacin de
desplazamiento. Se recomienda que el Plan Nacional contemple que los esfuerzos por
la recuperacin emocional de las vctimas del desplazamiento forzado tendran mayores
impactos durante la fase de estabilizacin socioeconmica433.
El desbalance de acciones entre sujetos de especial proteccin (nios(as), jvenes y
adultos(as) mayores), nfasis sectoriales y fases del desplazamiento, no permite generar un
marco integral de proteccin, corriendo el riesgo de minimizar la importancia de un proceso
sistemtico de caracterizacin diferencial del desplazamiento en trminos de edad, y generar
discriminacin. Todo ello contribuye a hacer difcil un decidido y progresivo avance hacia
la superacin del ECI.
En sntesis, no obstante las acciones que desarrollan las diferentes instituciones en
procura de la proteccin de la poblacin desplazada, en materia de la aplicacin del enfoque
diferencial de edad persiste la ausencia de una mirada integral. Se presentan diversos e importantes programas de atencin, algunos de ellos diseados originalmente para atender otras
realidades, que al evaluarse en su conjunto no logran responder a las diferentes dimensiones
de afectacin del desplazamiento y, en consecuencia, no ofrecen una respuesta integral a los
derechos de los nios, las nias y los jvenes, que les permita contar con alternativas reales
para el desarrollo de su personalidad y retomar su proyecto de vida.
Respuesta a la Sentencia T-025 de 2004 y autos 176, 177, 178 y 218
A. Atencin humanitaria de emergencia (AHE)
La respuesta institucional relativa a la fase de AHE encuentra concordancia con los
planteamientos del Decreto 250. Est centrada en apoyo nutricional a la primera
infancia (nios(as) entre 6 meses y 5 aos) a travs del programa de Desayunos infantiles
coordinado por el ICBF y la priorizacin de la atencin a nios y nias menores de 5 aos
en el Convenio Accin Social-PMA-ICBF (OPSR). As mismo la atencin psicosocial a
nios y nias434.
El ICBF reporta haber entregado entre agosto de 2002 y junio de 2006, 11427
raciones alimentarias a nios(as) entre 6 meses y 5 aos. As mismo, seala que desde
el 2005 los desayunos infantiles han beneciado a 42.023 nios y nias desplazados(as)
y que los restaurantes escolares han atendido 88.282 nios(as) entre 2005 y 2006435.
Paralelamente, el ICBF declara haber beneciado entre 2004 y 2006 a 463.127 personas
con las unidades mviles, las cuales prestan atencin psicosocial y realican actividades de
captulo 5
recreacin y cultura para nios, nias, adolescentes y mujeres en regiones de difcil acceso.
Esta informacin no establece la relacion entre el tiempo de duracion de la atencion
psicosocial y los impactos efectivos logrados en trminos de bienestar emocional.
Accin Social reporta la entrega de kits escolares para nios(as), apoyo a los mismos
para acceder a documentos de identicacin y acciones de reunicacin con sus familias
cuando se requiere, a travs del convenio con CHF. Sin embargo, no se mencionan cifras
especcas ni la forma en que estos procedimientos se han llevado a trmino. No son
explcitas tampoco medidas o protocolos uniformes para proteger la unidad familiar
y evitar la separacin durante la emergencia que contemplen: i) identicacin; ii)
documentacin; iii) bsqueda; iv) vericacin; v) reunicacin; y vi) acompaamiento
y seguimiento.
Dejando entrever la importancia que tiene la prevencin de la violencia en genereral
y la violencia intrafamiliar contra los nios y las nias desplazados(as), particularmente
durante la fase de AHE, el ICBF se adelanta al Plan Nacional y reporta la implementacin
de Procesos de formacin y movilizacin para la prevencin de la violencia intrafamiliar
y la promocin de la convivencia en tres municipios atendiendo a 142 familias
desplazadas.
Adems de la ausencia de una visin integral en el Plan Nacional, la respuesta
instititucional en materia de AHE es parcial en cuanto carece de:
i) medidas integrales explcitas para garantizar los mnimos de proteccin de los nios,
las nias, los jvenes y los adultos(as) mayores durante la emergencia, ms all del
derecho a la alimentacin y acciones puntuales de atencin psicosocial.
ii) acciones especcas para proteger a los nios y nias en los albergues temporales
contra: a) la explotacin econmica; b) el consumo de sustancias psicoactivas y
alcohlicas; c) la explotacin, el abuso fsico, emocional o sexual; d) la violencia
o el maltrato; e) el secuestro, la venta, la trata y el trco; f ) el reclutamiento o uso
forzado; g) la tortura o tratos crueles o degradantes; h) la desaparicin forzada; i) la
detencin arbitraria; j) la mendicidad; k) el contagio de enfermedades infecciosas,
transmisin de VIH / Sida e infecciones de transmisin sexual;
Estas acciones adquieren particular relevancia en el desplazameinto forzado en
la medida en que la probabilidad de ocurrencia de cualquiera de las afectaciones
sealadas puede incrementarse dada la situacin de vulnerabilidad en que se
encuentran los nios, las nias y los(as) desplazados(as).
iii) acciones destinadas a la atencin especial de jvenes y adultos(as) mayores;
iv) informacin acerca de las caractersticas, la demanda y las necesidades especiales
por grupos de edad durante la emergencia, lo que diculta la medicin del impacto
en trminos de goce efectivo de los derechos de la poblacin.
436
Centro de Atencin Integral a la Familia Desplazada en el municipio de

Soacha, que ha beneciado a nios y
nias entre 0 y 18 aos, con un total
de 282 usuarios.
B. Soluciones duraderas
En coherencia con el Decreto 250, las respuestas institucionales del SNAIPD a la Corte
Constitucional revelan un especial nfasis y esfuerzo de la poltica pblica por garantizar
el derecho a la educacin de nios y nias en situacin de desplazamiento. En menor
medida, se reportan acciones dirigidas a garantizar el derecho a la salud, el bienestar y
atencin integral de la familia436, y la proteccin de los nios(as) desplazados(as) contra
el trabajo infantil.
323

437
Los crculos de aprendizaje sirven de

puente para que los nios que estn
por fuera del sistema puedan entrar
de forma ms fcil.
438
Circular conjunta Ministerio de Educacin Nacional-Red de Solidaridad

Social, 2000; y Dec. 2562 del 2001.
439
Los modelos incluyen: diagnstico de

los modelos, capacitacin, dotacin
de infraestructura educativa y de
mobiliario escolar. En el proyecto
participaron: Ministerio de Educacin
Nacional, articulado con las ETC,
Accin Social, OIM y FUPAD.
324
Los informes presentados sugieren una concentracin de las responsabilidades de la

atencin en el MEN durante la fase de estabilizacin socioeconmica, con programas
puntuales de Accin Social y el Ministerio de la Proteccin Social (MPS), que cuestionan
la integralidad de la respuesta.
Las actividades desarrolladas por el MEN para garantizar el derecho a la educacin
se orientan a: i) la vinculacin y el mantenimiento de los(as) nios(as) en el sistema
educativo formal; ii) la ampliacin de coberturas por medio de cupos; iii) la capacitacin
de docentes para mejorar la calidad de la educacin; iv) el diseo y la implementacin
de modelos educativos exibles; v) el fortalecimiento de los servicios educativos en
zonas de retorno y reubicacin; y vi) la construccin, reparacin y adecuacin de la
infraestructura fsica y dotacin de mobiliario escolar.
En el Informe comn el MEN seala que entre 2004 y 2005, el presupuesto
para poblacin desplazada se ampli de $118.298 millones a $203.205 millones. As
mismo, reporta el aumento progresivo del nmero de nios y nias en situacin de
desplazamiento matriculados(as): 29.707 en 2003; 120.651 en 2004; 180.126 en 2005;
y 232.115 en 2006.
Respecto a la capacitacin de docentes y la implementacin de modelos exibles,
el MEN indica:
i) Un total de 8700 docentes capacitados(as) entre 2002 y 2006 en temas de apoyo
psicosocial para nios(as) en situacin de desplazamiento, a travs de los siguientes
programas: a) Escuela y desplazamiento; b) Escuelas de perdn y reconciliacin;
c) Herramientas pedaggicas y competencias para la convivencia, que incluye la
formacin en derechos humanos, cultura de paz, salud sexual y reproductiva. Dichas
iniciativas han beneciado directamente a 60.330 nios, nias y jvenes durante
el ao 2004, 3400 en 2005 y 22.262 en 2006.
ii) El proyecto de Educacin para el ejercicio de los derechos humanos del MEN
en convenio con la Alianza para la Paz y el Fondo de Poblaciones de las Naciones
Unidas (UNFPA), que beneci en 2006 a ocho escuelas normales superiores,
5000 estudiantes, 210 docentes y 100 profesionales de instituciones sociales y
educativas.
iii) La exibilizacin de su oferta a travs de la implementacin de modelos exibles
de aceleracin de aprendizaje, metodologa CAFAM, crculos de aprendizaje437 y
grupos juveniles creativos para jvenes que no han cursado secundaria, iniciativas
que han beneciado a 13.830 estudiantes en 2005, 5001 en 2006 y un total de 348
docentes capacitados(as) durante estos dos aos.
Se destaca el esfuerzo del Ministerio de Educacin por difundir la normatividad438
relativa a: i) la no exigencia de documentos de identidad en el momento de la matrcula a
quien no los pueda presentar; ii) la posibilidad de ingreso en cualquier momento del ao;
y iii) la exencin de pagos de matrculas.
En el marco del Convenio MEN, AS, OIM y FUPAD (Fondo Panamericano para el
Desarrollo), se reporta la adecuacin de infraestructura educativa (9 escuelas) y mobiliario
escolar (40 escuelas) para la atencin de nios y nias con discapacidades o con talentos
especiales que incluyen aquellos en situacin de desplazamiento439.
Si bien el MEN ha mantenido y cualicado los avances logrados en materia de medidas
captulo 5
440

agosto 2002 - agosto 2004, p. 34.
441
A travs de consultas nacionales,

subregionales y regionales, con ms
de 2250 personas en ms de 50 pases,
la Red INEE facilit el desarrollo de
normas, indicadores y notas orientadoras que articulan el nivel mnimo a
alcanzar en torno a la educacin en
emergencias. Interagency Network for
Education in Emergencies.
442
Programa piloto de alfabetizacin,

educacin bsica primaria y formacin
laboral, en Bogot y el departamento
de Bolvar que atiende a 6.000 mujeres
desplazadas cabeza de familia.
especiales de proteccin para los nios(as) desplazados (as), con un progresivo aumento del
presupuesto y del nmero de nios(as) matriculados(as) en el sistema educativo, tendencia
que debera mantenerse, es difcil an la valoracin completa del impacto de estas medidas,
en tanto no es clara su relacin con la demanda.
Es conveniente fortalecer el esfuerzo por precisar el dcit de atencin en educacin
para establecer el nmero de nios y nias que se encuentran fuera del sistema educativo,
al igual que los ndices y causas de desercin escolar, los cuales imponen an restricciones
al goce efectivo de las personas internamente desplazadas al derecho a la educacin, en
condiciones de igualdad de oportunidades, acceso, asequibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad social y cultural440. En esa medida los esfuerzos del MEN durante
el 2005 y el 2006 encaminados a determinar el nmero de nios, nias y jvenes que se
encuentran por fuera del sistema educativo a travs del cruce de informacin del Sisben, el
RUPD y Familias en accin, son determinantes para la superacin del ECI.
Es conveniente continuar fortaleciendo los esfuerzos encaminados a reducir los gastos
conexos a la escolaridad (tiles, transporte, uniformes, etc.) y mejorar la calidad educativa
para nios y nias en situacin de desplazamiento. La implementacin de las Normas
mnimas para la educacin en emergencia, crisis crnica y reconstruccin temprana de la
Red Interagencial para la Educacin en Situaciones de Emergencia (INEE), puede constituir
una herramienta adecuada para tales efectos441.
Las menciones explcitas de acciones especcas de educacin para jvenes son reducidas en los informes a la Corte Constitucional442.
As mismo, las relaciones entre las acciones reportadas para la poblacin joven por las
distintas instituciones del SNAIPD no son del todo visibles, al igual que la distribucin geogrca de las mismas de acuerdo con problemticas y prioridades especcas, zonas de recepcin,
reubicacin o retorno, obstaculizando un avance integral hacia la superacin del ECI.
En materia de salud, el MPS avanz en el fortalecimiento de la red de prestadores de
servicios de salud sexual y reproductiva a nios, nias y mujeres vctimas de violencia
intrafamiliar y sexual, a travs del convenio con OIM mediante un programa piloto en cuatro
ciudades capitales (Pasto, Quibd-Istmina-, Bucaramanga y Cali), que beneci a 1301
personas de las cuales 302 son nias y 246 nios.
El Informe comn seala adems la ejecucin de tres proyectos de educacin para la
sexualidad: i) Educacin para la sexualidad y construccin de ciudadana, que beneci a
cinco ETC, 50 instituciones educativas, 25.000 estudiantes, 1010 docentes y 100 profesionales de instituciones sociales en los departamentos de Nario, Bolvar, Santander, Caquet
y Risaralda; ii) un proyecto por implementar, dirigido a jvenes residentes en comunidades
receptoras de poblacin desplazada y que busca beneciar a 2352 docentes y 1176 instituciones educativas en 48 municipios; y iii) el proyecto sobre competencia ciudadana en salud
sexual y reproductiva y educacin para el ejercicio de los derechos humanos, adelantado
por el MEN en colaboracin con UNFPA en los departamentos de Bolvar, Crdoba, Boyac,
Huila y Guaviare.
Se han desarrollado acciones dirigidas a fomentar el liderazgo juvenil y brindar atencin
psicosocial a jvenes afectados por el conicto armado: i) Programa legin del afecto, que
ha beneciado a 112 jvenes en siete (7) departamentos entre 2004 y 2006; ii) proyecto de
Atencin a poblacin afectada por el conicto, adelantado por el MEN y la Organizacin
de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) dirigido a
325

443
La meta del proyecto es reducir la

vulnerabilidad de 600.000 jvenes,
entre los 10 y 20 aos en 48 municipios del pas, frente a infecciones de
transmisin sexual (ITS), el VIH/SIDA.
La inversin inicial asciende a USD 3.5
millones con posibilidad de extenderse hasta el ao 2008 con recursos
cercanos USD 5.2, financiados por
el Fondo Global de Lucha contra el
SIDA, la Tuberculosos y la Malaria.
En el proyecto participan: El MPS, El
Ministerio de Educacin Nacional,
el Instituto Nacional de Salud; por el
SNU el PNUD, UNICEF, UNFPA, OPS,
ONUSIDA, ACNUR, UNODC y OIM;
Profamilia, la Cruz Roja Colombiana,
la Liga de Lucha Contra el Sida, Red
Colombiana de Personas que viven
con VIH/SIDA, la Coalicin de Lderes
que viven con VIH/SIDA; la Fundacin
Henry Ardila, la Fundacin Apoyo y
Solidaridad, y la Escuela de Estudios
de Gnero de la Universidad Nacional
de Colombia.
444
Gobierno Nacional. Informe comn de cumplimiento a la Corte

Constitucional. 13 de septiembre de
2006, p. 26
445
Segn la Observacin general 6, sobre

los derechos econmicos, sociales y
culturales de las personas mayores.
(13 perodo de sesiones, 1995) U.N.
E/C.12/1995/16/Rev.1 (1995). El Comit opta por "personas mayores",
trmino utilizado en las resoluciones
47/5 y 8/98 de la Asamblea General,
para referirse, siguiendo las pautas
de los servicios estadsticos de las
Naciones Unidas, a las personas de 60
aos y ms.
446
Al respecto se podra hacer la misma observacin que hace la Corte

Constitucional, Auto 218, respecto al
programa Familias en accin, que son
orientados a la poblacin vulnerable
en general y subsumen el tema del
desplazamiento.
447
Gobierno Nacional. Informe comn de

cumplimiento a la Corte Constitucional. 13 de septiembre de 2006, p. 13.
326
9000 jvenes y adultos(as) en Choc y Sucre. Sin embargo, estas acciones se presentan
como programas independientes con reducida cobertura, no articulados a una estrategia
integral.
Si bien el MPS lidera el mecanismo de coordinacin de pas del proyecto de Construccin
de una respuesta intersectorial en salud sexual y reproductiva, con nfasis en prevencin y
atencin a las ITS-VIH/Sida, con jvenes y adolescentes residentes en comunidades receptoras de poblacin desplazada en Colombia443, en cual participa tambin el MEN, con el
apoyo del Fondo Global, tal iniciativa no es reportada, por los ministerios, en los informes
a la Corte Constitucional.
A pesar de la importancia que puedan tener las iniciativas en materia de salud reportadas
por el Gobierno Nacional, se trata de proyectos piloto y acciones parciales que, al parecer,
no estn basadas en una aproximacin sistemtica al derecho a la salud considerado integralmente, as como a las necesidades especiales de salud de los nios, las nias, los jvenes
y los(as) adultos(as) mayores en situacin de desplazamiento.
De acuerdo con el Informe comn, el programa de Familias en accin permite mejorar
las condiciones de nios y nias menores de cinco aos y de los(as) jvenes. En relacin con
la entrega de subsidios condicionados de nutricin y educacin para incentivar la permanencia escolar, se reporta: i) el apoyo durante 2005 a 28.409 estudiantes en bsica primaria,
16.286 en bsica secundaria y 42.482 en nutricin; ii) la atencin durante el 2006 de 150.000
familias desplazadas aproximadamente, de las cuales, a 30 de junio, 63.416 haban recibido
ya el pago del subsidio. El informe calcula que el total de nios(as) beneciados(as) o por
lo menos incluidos(as) en el programa alcanz 239.714.
Se destaca el programa de formacin a lderes y actores comunitarios en situacin de
desplazamiento, para promover la proteccin de la niez frente al trabajo, el cual cuenta, a
la fecha del Informe comn, con 32 planes de erradicacin de trabajo infantil domstico
y dos campaas nacionales de radio y televisin para la prevencin de las peores formas de
explotacin infantil.
Por ltimo y de manera aislada, se reporta que a travs del proyecto Jvenes en Accin
se destinaron recursos del orden de los $25.218 millones y del proyecto de Capacitacin
de Jvenes en Accin atencin a la poblacin desplazada por $44.108 millones para la
atencin preferencial de la poblacin desplazada444.
Adultos(as) mayores
El PR 4.2, establece que: ciertos desplazados internos como [...] las personas de edad,
tendrn derecho a la proteccin y asistencia requeridas por su condicin y a un tratamiento
que tenga en cuenta sus necesidades especiales.
En coherencia con el Decreto 250 la nica accin especca reportada para atender
las necesidades de los(as) adultos(as) mayores en situacin de desplazamiento445 por las
instituciones del SNAIPD a la Corte Constitucional, es el programa Juan Luis Londoo de
la Cuesta, que no fue diseado para este n446.
En la actualidad el programa atiende a 14.744 personas. No se reporta informacin
especca sobre el nmero de desplazados(as) internos(as). Se trata de almuerzos servidos
de lunes a viernes para los residentes urbanos o su equivalente en mercado para preparar
para los residentes rurales447.
Sobresale, especialmente, la ausencia de informacin acerca de: i) medidas de proteccin
captulo 5
y atencin para adultos(as) mayores en situacin de desplazamiento en materia de salud, en

todas las fases del desplazamiento; ii) protocolos para su alojamiento en albergues temporales;
iii) proyectos educativos y de calicacin laboral, que les permitan mantener el mximo
de autonoma posible; iv) programas de recreacin, cultura y deporte; v) mecanismos de
participacin que los involucren en la construccin de soluciones a sus necesidades.
La poltica pblica de atencin al desplazamiento forzado carece de un reconocimiento
a estas personas como miembros activos de la sociedad, con derecho a la dignidad y a la
proteccin integral del Estado. Para ello ser necesario una aproximacin sistemtica al
impacto diferencial del desplazamiento sobre este sector de la poblacin de la que an se
carece. Segn el RUPD, el total de personas entre los 60 y 98 aos registradas como desplazadas es de 59.864, representando el 3,1% de la poblacin desplazada del pas.
Parmetros para la construccin y evaluacin del enfoque diferencial de edad en

la poltica pblica de prevencin, proteccin y atencin al desplazamiento interno
forzado
448
PR 5, 6.1, 6.2b, 6.3; DUDH. Art. 3, 5, 9;

DADH. Art. 1; CADH. Art. 4, 5; PIDCP.
Arts. 6-1, 38.1 y 38.4; P.II. Arts. 13 y 14;
Ley 387 de 1997. Arts. 2 y 7; Ley 1098
de 2006. Art. 41, numerales 16 y 28.
449
PDNCA . Art. 4.1), 2); Ley 1098 de 2006.

Art. 41, numerales 9 y 30.
Nios, nias y jvenes

A. Prevencin y proteccin
1. La poltica pblica de prevencin del desplazamiento forzado de nios, nias y
jvenes deber contemplar planes especiales para evitar los efectos adversos del
conicto armado sobre ellos(as)448.
1.1 Los planes de prevencin del desplazamiento protegern a nios, nias y
jvenes contra toda forma de participacin y vinculacin en el conicto armado
y, en especial, contra el reclutamiento forzado449.
1.2 Los planes de prevencin del desplazamiento de nios, nias y jvenes debern
desarrollar mecanismos de monitoreo, caracterizacin y mapeo del riesgo en
reas minadas. Estos planes debern desarrollar acciones de previsin, sensibilizacin y educacin sobre el riesgo. En el mismo sentido, se desarrollarn
protocolos de emergencia para la atencin de las posibles vctimas.
1.2.1 Debern existir programas de erradicacin de MAP.
1.3 Los planes de prevencin del desplazamiento forzado desarrollarn acciones de
previsin, sensibilizacin, educacin sobre el riesgo, atencin y emergencias,
asistencia mdica y psicolgica adecuada, contra el abuso y violencia sexual
de nios, nias y jvenes.
1.4 Los planes de prevencin del desplazamiento forzado debern impulsar mecanismos que garanticen la continuidad del proyecto de vida de los nios, las
nias y los jvenes. Estos planes debern contener programas de proteccin,
educacin, recreacin y salud.
1.5 Los planes de prevencin del desplazamiento forzado debern contar con
procesos que eviten la explotacin econmica de nios, nias y jvenes.
Debern contar con mecanismos educativos y de generacin de ingresos
acordes a las capacidades y necesidades de los nios, las nias y los jvenes.
1.6 Los planes de prevencin del desplazamiento forzado debern establecer mecanismos para monitorear y responder efectivamente a las violaciones a los derechos
humanos e infracciones al DIH que afecten a los nios, las nias y los jvenes.
327

450
PR 1 y 4.1; PIDCP 24.1; CADH. Art. 19;

CDN 3.1; OC 17.26; CDN. Arts. 3.3, 24
y 27; PSS. Art. 15.3.b); CP Arts. 13, 44
y 50; Ley 100 de 1993. Art. 166; Ley
1098 de 2006. Arts. 1, 5, 6, 7, 8, 9, 10,
29, 37 y 41, numerales 10, 13, 14, 15 y
31; Ley 387 de 1997. Arts. 15 y 19; CC.
Sentencias T-985 de 2003 y T-602 de
2003. Dec. 2569 de 2000. Art. 16; Dec.
250 de 2005. Art. 2, numeral 5.2.1.2. A)
4.
451
PR 4.2; PIDCP 24.1; CADH. Art.19; Ley

375 de 1997. Art. 6; Ley 1098 de 2006.
Art.41, numeral 27.
452
PR 4.2; PIDCP 24.1; CADH. Art.19; Ley

1098 de 2006. Art.41, numeral 27.
453
CDN Art. 27.1), 3), 31; CP. Arts. 44 y

52; Ley 375 de 1997. Art. 2; Ley 1098
de 2006. Arts. 17, 24, 30, 33 y 41.
454
PR 4.2 y 19.1.
455
PR 19.1.
456
PR 18.2 a; PIDESC. Art. 11.1; CDN. Art.

24, 25; Ley 1098 de 2006. Arts. 24 y
41.
457
PR 19.3.
458
De sus padres, representantes legales,

o de las personas, instituciones y autoridades que tienen la responsabilidad
de su cuidado y atencin.
459
PSS. Art. 15c; CP. Art. 45.
328
B. Atencin humanitaria de emergencia (AHE)

1. Debern existir planes de AHE integrales, inmediatos y no discriminatorios. Estos
planes se ajustarn a las necesidades especcas de los nios, las nias y los jvenes, a
travs de procesos de caracterizacin valorativos desde un enfoque de derechos450.
1.2 Los programas de AHE, adems de tener en cuenta las necesidades especcas de los nios, las nias y los jvenes, prestarn particular atencin a las
necesidades especiales de aquellos(as) no acompaados(as), hurfanos(as),
con discapacidad y lactantes451. Igualmente, la atencin humanitaria deber
adaptarse a las necesidades culturales de los pueblos indgenas y las comunidades afro colombianas452.
1.3 Los programas de AHE debern satisfacer necesidades de nutricin, educacin,
recreacin, comunicacin, participacin, descanso, intimidad e identidad
de nios, nias y jvenes en situacin de desplazamiento. Estos programas
propendern por un entorno favorable y un nivel de vida adecuado y digno
para su desarrollo fsico, mental, espiritual y social, y debern ser culturalmente
apropiados453.
1.4 Los programas de AHE debern suministrar atencin en salud fsica y psicolgica. sta deber ser prioritaria e inmediata para nios, nias y jvenes en
situacin de desplazamiento.
1.4.1 Los programas de salud en la AHE debern desarrollar medidas especiales para nios, nias y jvenes en situacin de desplazamiento con
discapacidades. La atencin diferenciada estar de acuerdo con las
necesidades mdicas y de rehabilitacin especcas454.
1.4.2 Los programas de salud en la AHE contemplarn la existencia de un
sistema de atencin de respuesta inmediata frente a emergencias455.
1.4.3 Los programas de salud en AHE garantizarn una alimentacin
adecuada para satisfacer las necesidades alimenticias y siolgicas
de nios, nias y jvenes desplazados(as). Estos programas, adems
de asegurar la disponibilidad, el acceso y la utilizacin adecuados y
equitativos, tendrn en cuenta el ciclo de vida y los procesos culturales
propios456.
1.4.4 Los programas de salud en la AHE debern garantizar el acceso a servicios especializados de salud sexual y reproductiva.
1.5 Los programas de atencin humanitaria en los albergues o alojamientos
temporales debern controlar factores de riesgo para nios y nias como
enfermedades contagiosas, transmisin sexual y de VIH/Sida457. Igualmente,
debern contemplar medidas especiales contra:
1.5.1 el abandono fsico, emocional y psicoafectivo458;
1.5.2 la explotacin econmica, las peores formas de trabajo infantil y su
utilizacin en la mendicidad;
1.5.3 el consumo de sustancias psicoactivas o alcohlicas y su utilizacin
en actividades de promocin, produccin, recoleccin, trco, distribucin y comercializacin459;
1.5.4 la explotacin sexual y el abuso fsico, emocional y sexual;
1.5.5 la violencia, el trato negligente o maltrato, o toda accin o conducta
captulo 5
460
461
PR 11.1, 17.3; CDN. Arts. 9.1, 19.1, 20.1,

32.1, 34, 35, 36 y 39; Convenio 138 de
la OIT de 1973 sobre la edad mnima.
Arts. 1, 2.1, 3.1, 5.3, 7.1 y 9; Convenio
182 de la OIT de 1999. Arts. 1, 2, 6 y
7; PDNVP. Arts. 1, 2, 3.1, 6.1, 9.1, 9.3 y
9.4; CP. Arts. 44 y 45; Ley 1098 de 2006.
Arts. 7 y 41.
462
CP. Art. 44; Ley 1098 de 2006. Art.

22.
463
ACNUR, UNICEF. Save the Children

Suecia: Acciones por los derechos
de los nios. ARC. Nios separados.
Diciembre de 1998; Ley 1098 de 2006.
Arts. 6, 8, 9 y 203.
464
Ibd. Ley 1098 de 2006. Art. 203.
465
CDN. Arts. 3, 12.1, 13 y 20.1; Ley 1098

de 2006. Art. 41.5.
466
CDN. Art. 39.
que cause muerte, dao o sufrimiento fsico, sexual o psicolgico y de

otra ndole;
1.5.6 la prevencin de la violencia, la violencia sexual y la discriminacin
en funcin de la orientacin sexual460;
1.5.7 el secuestro, la venta, la trata y el trco;
1.5.8 el reclutamiento forzado y la utilizacin por parte de grupos armados.
En particular la presencia de actores armados en campamentos, albergues, asentamientos o escuelas;
1.5.9 la tortura y toda clase de tratos y penas crueles, inhumanos, humillantes
y degradantes, la desaparicin forzada y la detencin arbitraria;
1.5.10 la situacin de vida en la calle de los nios, las nias y los(as)
jvenes;
1.5.11 la violacin al derecho a la intimidad;
1.5.12 las minas antipersona (MAP);
1.5.13 cualquier otro acto que amenace y vulnere sus derechos461;
1.6 Existirn programas para proteger la unidad familiar de los nios, las nias y
los(as) jvenes en situacin de desplazamiento.
1.6.1 Los programas de unificacin familiar debern contener medidas
concretas para iniciar el proceso de bsqueda y reunicacin en caso
de que sta se presente. En el mismo sentido, estos programas no deben
estimular otras separaciones462.
1.6.1.1 En los programas de unicacin familiar, todas las decisiones,
acciones y planes debern estar presididos por los principios
de inters superior del nio(a), prevalencia, participacin y
unidad familiar463.
1.6.1.1.1 Las decisiones, acciones y planes basados en el
inters superior del nio(a) debern ser tomados
caso a caso por profesionales expertos en los temas
de proteccin y custodia464.
1.6.1.2 El proceso de bsqueda y reunicacin familiar es prioritario,
inmediato y condencial; ste deber comprender:
1.5.1.2.1 la identicacin;
1.5.1.2.2 la documentacin;
1.5.1.2.3 la bsqueda;
1.5.1.2.4 la vericacin;
1.5.1.2.5 la reunificacin, el acompaamiento y el seguimiento.
1.7 Los programas AHE debern contemplar mecanismos que protejan a los nios
y las nias de adopciones mientras dure la emergencia o antes de que se haya
llevado a cabo una bsqueda exhaustiva y sin xito de sus padres o familiares,
por lo menos por un perodo de dos aos465.
1.8 Los programas de AHE debern garantizar la rehabilitacin fsica y psicolgica
y la reintegracin social de los nios, las nias y los(as) jvenes. La atencin
psicosocial deber propiciar el mantenimiento de su bienestar emocional, e
igualmente procurar la cohesin familiar466.
329

1.9 Los programas de AHE debern contemplar la prestacin de servicios educativos de emergencia467.
1.10 Los programas debern procurar como mnimo el acceso de los nios, las
nias y los(as) jvenes a: i) agua potable y saneamiento bsico; ii) alimentacin
nutritiva y equilibrada; iii) alojamiento y vivienda bsicos; iv) vestido adecuado;
v) servicios mdicos (incluyendo psicolgico) y de saneamiento esenciales;
y vi) transporte de emergencia. Estos programas debern estar adaptados
culturalmente468.
1.10.1 Los programas de alojamiento transitorio debern contar con infraestructura adecuada, estar ubicados en zonas libres de riesgo y en reas
sin contaminacin. Si dentro de la poblacin desplazada hay personas
con discapacidad, los alojamientos transitorios debern garantizar
condiciones de acceso para la poblacin.
1.11 Debern existir mecanismos de acceso a la informacin para los nios, las
nias y los(as) jvenes respecto a los servicios a los que tienen derecho.
1.12 Debern existir mecanismos que garanticen la participacin y consulta de los
nios, las nias y los(as) jvenes en la planicacin y entrega de las ayudas.
En la medida de lo posible, estos procesos debern continuar durante la post
- emergencia469.
1.13 Los programas de AHE debern atender a las nias, los nios y los(as) jvenes
hasta tanto la capacidad de sus familias les permita acceder por cuenta propia
a los medios para su subsistencia.
467
PR 23.1.
468
Ley 1098 de 2006. Art. 17.
469
CP. Art. 45; Ley 375 de 1997. Arts. 14,

15, 16, 17, 19, 20 y 21
470
CDN. Art. 12
471
CDN. Arts. 24, 26.1 y 26.2; CP. Arts. 49

y 50; Ley 100 de 1993. Arts. 2, 3, 152,
153, 157 y 163; Ley 375 de 1997. Art. 29
f); Ley 1098 de 2006. Arts. 7, 29 y 46.
330
C. Soluciones duraderas
1. Debern existir planes que permitan a toda nia, nio y joven en situacin de
desplazamiento, acceder en igualdad de condiciones y sin discriminacin a soluciones voluntarias, seguras, dignas y sostenibles para superar en forma denitiva
su condicin de vctima del desplazamiento forzado.
1.1 Los planes de restablecimiento debern permitirles a las personas desplazadas
volver a sus lugares de origen o reasentarse en otras partes del pas. stos
debern desarrollar mecanismos especiales de integracin para nias, nios y
jvenes en el lugar de recepcin y enmarcarse en los principios de dignidad,
seguridad y voluntariedad.
1.2 La formulacin de planes para la superacin de la condicin de vctima del
desplazamiento forzado contar con la participacin activa de los nios, las
nias y los(as) jvenes de acuerdo a su grado de desarrollo470.
1.3 Los planes para superar la condicin de vctima del desplazamiento forzado
desarrollarn programas que estimulen el ms alto nivel de salud posible471.
stos debern ser accesibles, adaptables y de calidad.
1.3.1 Los nios, las nias y los(as) jvenes en situacin de desplazamiento
debern contar con acceso gratuito, inmediato y sin discriminacin a
programas de seguridad social.
1.3.2 Debern existir programas de acompaamiento psicosocial que permitan
a los nios, las nias y los(as) jvenes superar el impacto del desplazamiento forzado.
captulo 5
472
PR 23.1, 2, 3, 4; CDN. Arts. 28.1, 29.1 y

32.1; CP. Art. 57; Ley 115 de 1994. Arts.
1 y 13; Ley 375 de 1997. Arts. 10, 29 a),
36, 37 y 38; Ley 1098 de 2006. Arts. 28,
42 y 43.
473
PR 23.1, 2, 3, 4; CDN. Arts. 28.1, 2, 29.1 y

32.1; CP. Art. 10; Ley 115 de 1994. Arts.
1 y 13; Ley 375 de 1997. Arts. 8, 10 y 29
a); Ley 1098 de 2006. Arts. 13 y 42.
1.3.3 Los programas de salud debern contemplar medidas especiales que

respondan a las necesidades especcas de madres gestantes y nios(as)
lactantes.
1.3.4 Los programas de salud debern prestar especial atencin a la salud
sexual y reproductiva, la prevencin de la desnutricin, la atencin
psicolgica. Debern existir planes de medicina preventiva para los
nios, las nias y los(as) jvenes en situacin de desplazamiento.
1.3.4.1 Debern existir programas especiales para la prevencin y
atencin del embarazo adolescente.
1.3.4.2 Debern existir programas de acompaamiento psicosocial
que permitan a los nios, las nias y los(as) jvenes superar
los impactos del desplazamiento forzado.
1.3.5 Los programas de salud debern contemplar el acceso preferencial y sin
ningn tipo de restriccin a los medicamentos, para los nios, las nias
y los(as) jvenes en situacin de desplazamiento.
1.3.6 Los programas de salud debern, en la medida de lo posible, respetar
la medicina tradicional (plantas, animales y minerales necesarios) de los
pueblos indgenas y de las comunidades afro colombianas.
1.4 Los planes para superar la condicin de vctima del desplazamiento forzado,
debern desarrollar mecanismos especcos para evitar la discriminacin y
crear condiciones en las comunidades receptoras que faciliten la integracin
de las nias, los nios y los(as) jvenes. Estos planes debern incluir programas
de desarrollo econmico y social, as como acciones de sensibilizacin en las
comunidades receptoras.
1.5 Los planes para superar la condicin de vctima del desplazamiento forzado,
debern contemplar programas de estabilizacin socioeconmica acordes a
las necesidades y aspiraciones de los nios, las nias y los(as) jvenes.
1.5.1 Existirn programas para garantizar a las nias, los nios y los(as) jvenes
internamente desplazados(as) el derecho a una educacin gratuita y
obligatoria en condiciones de igualdad de oportunidades y acceso en
los lugares de retorno o reubicacin472.
1.5.1 Los programas de educacin sern asequibles, accesibles,
aceptables y adaptables culturalmente. Los contenidos de stos
facilitarn el proceso de integracin de los nios, las nias y
los(as) jvenes a sus nuevos entornos y respetarn los procesos
culturales propios473.
1.5.2 Debern desarrollarse medidas especiales para incentivar la
permanencia de los nios, las nias y los(as) jvenes en los
programas educativos. stas debern facilitar el acceso a tiles,
transporte, alimentacin y uniformes.
1.5.3 Los programas de educacin bsica proveern cupos sucientes
para atender la demanda de acceso de nios, nias y jvenes
al sistema educativo. Debern contemplarse acciones para
aquellos en situacin de extraedad.
1.5.4 Los programas de educacin superior debern, en la medida de
331

474
Convenio 169 de la OIT. Arts. 26 y 29;

CDN; Ley 1098 de 2006.
475
Ley 1098. Arts. 42 y 43.
476
CP. Arts. 24 y 53; Ley 387 de 1997.

Art.19; Ley 375 de 1997. Arts. 29 b), 34;
Ley 1098 de 2006. Arts. 35, 114 y 115.
477
CP. Art. 51; Ley 375 de 1997. Art. 33.
478
CDN. Art. 31; CP. Arts. 52, 70 y 79; Ley

181 de 1995. Arts. 3, 4, 9, 12 y 42; Ley
397 de 1997. Arts. 1.11, 22 y 60; Ley
375 de 1997. Arts. 9 y 35; Ley 375 de
1997. Arts. 11 y 12; Ley 1098 de 2006.
Art. 30.
332
lo posible, garantizar un acceso gratuito y preferente a los nios,

las nias y los(as) jvenes en situacin de desplazamiento.
1.5.5 Los programas educativos debern contar con un sistema de
informacin que permita establecer y actualizar constantemente
el nmero de nias, nios y jvenes desplazados(as) por fuera
del sistema educativo.
1.5.6 Deber garantizarse el acceso a y ejercicio de la educacin
apropiada culturalmente para nios, nias y jvenes pertenecientes a pueblos indgenas y comunidades afro colombianas
en situacin de desplazamiento474.
1.5.7 Los programas educativos debern respetar la dignidad de los
nios, las nias y los(as) jvenes en situacin de desplazamiento;
establecer planes de orientacin psicopedaggica y psicolgica;
evitar conductas discriminatorias; detectar y brindar apoyo en
caso de violencia, explotacin, maltrato y abandono, y protegerlos contra todas las formas de agresin fsica o psicolgica,
humillacin y discriminacin475.
1.5.2 Existirn programas especiales que incentiven la generacin de ingresos,
el empleo productivo y el emprendimiento empresarial para jvenes en
situacin de desplazamiento. Estos programas debern ser complementarios a los procesos educativos, tendrn en cuenta los procesos culturales
propios y observarn el ms alto nivel de salud posible476.
1.5.2.1 Los programas de generacin de ingresos, empleo productivo
y emprendimiento empresarial, debern incluir procesos de
capacitacin y asistencia tcnica en mercadeo y comercializacin para los(as) jvenes en situacin de desplazamiento.
1.5.2.2 Los programas de generacin de ingresos debern tener en
cuenta la experiencia, las capacidades y aspiraciones de los(as)
jvenes, y corresponder a los procesos culturales y econmicos
propios.
1.5.3 Existirn programas que garanticen una vivienda y hbitat adecuados a las
necesidades de los nios, las nias y los(as) jvenes477. Estos programas
sern acordes con los procesos culturales propios de pueblos indgenas
y comunidades afro colombianas.
1.5.3.1 Los programas de vivienda y hbitat procurarn lo siguiente:
1.5.3.1.1 Ubicarse en zonas libres de riesgo.
1.5.3.1.2 Acceso al saneamiento bsico.
1.5.3.1.3 Contar con zonas de recreacin e integracin.
1.6 Existirn programas que permitan a los nios, las nias y los(as) jvenes en
situacin de desplazamiento un uso apropiado del tiempo libre y su aprovechamiento en actividades recreativas, deportivas y culturales, como parte del
proceso de rehabilitacin de los traumas causados por el desplazamiento y de
su reincorporacin a la vida social. En todo caso, se respetarn los procesos
culturales propios de nios, nias y jvenes pertenecientes a pueblos indgenas
y comunidades afro colombianas478.
captulo 5
479
PR 1, 4.1; PIDESC. Art. 2.2; CP. Arts. 5

y 13.
480
PR 4.1, 4.2. Plan de accin internacional de Viena sobre el envejecimiento

(PAVE). Viena, 1982. Principios; PAVE
prr. 67.27; PPE (Principios de las Naciones Unidas a favor de las personas
de edad). Adoptados por la Asamblea
General de las Naciones Unidas (Resolucin 46/91 de 1991.); CP. Art. 46.
481
PCADH. Art. 10.1); PAVE prrs. 53.1),

63.11) y 69.30.
482
PR 23.1; PCADH. Art. 13.1; PAVE

prr.75.45; PPE; CP. Art. 57; Ley 115
de 1994. Arts. 50, 51, 52 y 54.
483
PAVE prrs. 66.26, 67.28, 67.29; PPE.
484
Este derecho no se limita a un componente de atencin especco, en

tanto en todas las etapas del desplazamiento, la participacin de este grupo
poblacional es vital y necesaria para
encontrar soluciones que realmente
respondan a las problemticas que
las personas discapacitadas enfrentan.
PAVE prrs.61.9, 65.24, 74.44; PPE.
Adultos(as) mayores
A. Atencin humanitaria de emergencia (AHE)
1. Existirn programas especiales para la poblacin adulta en situacin de desplazamiento, stos asumirn medidas que teniendo en cuenta el ciclo de edad prevengan
y eviten la discriminacin479.
2. Los programas de AHE debern identicar las necesidades especiales, ofrecer
atencin especializada y contar con capacidad para evaluar de manera objetiva y
transparente las necesidades de la poblacin adulta mayor, identicando las necesidades, riesgos, desigualdades y grupos especialmente vulnerables480.
3. Los programas de AHE debern suministrar atencin en salud prioritaria e inmediata a la poblacin adulta mayor en situacin de desplazamiento. La respuesta
deber ser diferenciada y de acuerdo con las necesidades especcas y garantizar
la atencin mdica y los servicios de rehabilitacin requeridos durante la fase de
emergencia481.
4. Los programas de alojamiento transitorio debern garantizar la seguridad de la
poblacin. En consecuencia, debern contar con infraestructura adecuada, estar
ubicados en zonas libres de riesgo y en reas sin contaminacin. Si dentro de la
poblacin desplazada hay personas adultas mayores, los alojamientos transitorios
deben garantizar condiciones de acceso para esta poblacin.
5. Los(as) adultos(as) mayores en situacin de desplazamiento deben acceder a los
establecimientos y bienes que prestan servicios pblicos y a todos los lugares, y
gozar de condiciones dignas y giles de transporte que les permitan transitar libremente.
6. Los(as) adultos(as) mayores en situacin de desplazamiento debern tener acceso
a programas de educacin en emergencias. Estos sern accesibles, aceptables y
adaptables482.
7. Los programas de AHE proporcionarn un entorno positivo y favorable. ste
facilitar el trnsito hacia el cuidado, el acompaamiento, la vida plena, segura,
satisfactoria y la integracin de los(as) adultos(as) mayores en situacin de desplazamiento durante la fase de estabilizacin econmica483.
8. Los(as) adultos(as) mayores en situacin de desplazamiento debern tener acceso
a la informacin necesaria sobre los servicios a los que tienen derecho y garantas
de participacin en la planicacin y entrega de las ayudas, y en los espacios de
planeacin, diseo e implementacin de poltica pblica de AHE orientados a la
solucin de sus necesidades484.
9. Los programas de AHE son de carcter temporal pero debern atender a la poblacin, hasta tanto su capacidad de acceder por cuenta propia a los medios para la
subsistencia sea recuperada.
9.1 Los programas cuentan con capacidad para evaluar de manera objetiva y
transparente las necesidades de la poblacin adulta mayor desplazada.
9.2 Existen criterios objetivos para determinar los casos en que procede la ampliacin de los trminos o el contenido de la ayuda entregada. Estos criterios
reconocen las necesidades derivadas del entorno y aquellas relacionadas con la
menor capacidad de las personas para asumir en situacin de desplazamiento
su subsistencia, como es el caso de personas con discapacidad, personas con
333

enfermedades graves y enfermedades terminales, adultos(as) mayores y hogares

con jefatura mayor de 65 aos.
B. Soluciones duraderas
1. Los(as) adultos(as) mayores en situacin de desplazamiento tienen derecho a acceder
en igualdad de condiciones a soluciones voluntarias, seguras, dignas y sostenibles
que les permitan superar en forma denitiva su situacin de desplazamiento485.
1.1 Debern existir programas de atencin especial para adultos(as) mayores que
a travs de un entorno familiar y social positivo y favorable faciliten un proceso
integral de cuidado, recuperacin, rehabilitacin e integracin progresivo,
orientado al desarrollo mximo de su funcionamiento psquico, fsico, siolgico, ocupacional y social, su autorrealizacin, su autonoma, el mejoramiento
de la calidad y dignidad de sus vidas y la intervencin activa en su ambiente
inmediato y en la sociedad.
1.1.1 Existen mecanismos para apoyar a las familias desplazadas con miembros
mayores de edad486.
485
PR 18; PIDESC. Art. 11.1); PPE; Ley 387

de 1997. Art. 17; Ley 387 de 1997. Art.
17; Ley 100 de 1993. Art. 262.
486
PAVE prrs.66.26, 67.28, 67.29; PPE.
487
PIDESC. Arts. 9 y 12.1); PCADH.

Arts.9.1 y.10.1; PAVE prrs. 53.1, 63.11,
69.30; PPE; CP. Art. 49; Ley 100 de 1993.
Arts. 2, 3, 152, 153, 157, 213, 221, 257,
258 y 261.
488
Protocolo adicional a la Convencin

americana sobre derechos humanos
en materia de derechos econmicos,
sociales y culturales, suscrita el 17 de
noviembre de 1988. OEA/Ser.L.V/II.82
doc.6 rev.1, p. 67 (1992).
489
PAVE prrs. 63.12, 63.18; PCADH. Art.

12.
490
PAVE prrs. 53.2, 63.18.
491
PAVE prembulo y prr. 66.26; PPE.
492
PAVE prrs. 54.3, 60.7. a), b), c).
334
Salud
1. Los(as) adultos(as) mayores en situacin de desplazamiento, debern contar
con servicios de salud integral que les permitan mitigar las consecuencias de la
vejez, aliviar el dolor, mantener la lucidez, el bienestar y la dignidad necesarias
para llevar una vida normal, en la medida de sus posibilidades, y actuar como
miembros activos de sus comunidades y la sociedad487.
1.1 El contenido de la integralidad de los programas para la satisfaccin
del derecho a la salud para la poblacin mayor de edad en situacin de
desplazamiento, se establecer ms all del acceso mnimo a servicios
mdicos y comprender adems de la prevencin488, la mitigacin, el
cuidado, la rehabilitacin, la integracin, el derecho a la alimentacin
especial, a la vivienda y al trabajo489.
1.1.1 La atencin en salud trasciende la asistencia a las patologas
propias de la edad, comprende el apoyo psicosocial y mental
que le permitirn al adulto mayor y a sus familias, superar los
obstculos que las personas con ms edad afrontan en sus
vidas cotidianas. Esto incluye el acceso a frmacos, medicinas,
prtesis, anteojos y sillas de ruedas en caso de ser necesarios490.
1.1.2 La atencin psicosocial permite a los(as) adultos(as) mayores
aceptar su situacin, mejorar su autoestima y sensibilizar a sus
familias de su rol como sujetos activos con el n de evitar que
sean discriminados491.
1.1.3 Las medidas de salud preventivas abarcan la educacin a
los(as) adultos(as) mayores en situacin de desplazamiento y
al personal mdico, en temas como el cuidado de s mismos y
la promocin de hbitos sanos de alimentacin, higiene y vida
saludable492.
captulo 5
1.2
493
PAVE prrs. 53.1, 63.11, 69. 30; PPE.
494
PR 23.1; PACADH. Art. 13; PAVE prr.

75. 45; PPE; CP. Art.57; Ley 115 de 1994.
Arts. 50, 51, 52 y 54.
495
R162. Art. 5.5. a), c), d), e), f), g).
496
PIDESC. Arts. 6.1 y 7; Recomendacin

162 sobre los trabajadores de edad.
1980. Arts. 2.2, 3, 5.5, 17 y 19; PAVE
prr. 73. 37; PPE; CP. Arts. 24 y 53.
497
PAVE prr. 73. 38.
498
R162. Art. 9.
499
PAVE prr. 73. 40; Ley 100 de 1993.

Arts. 10, 11, 46, 64 y 65.
500
PAVE prr. 72. 36.
Los(as) adultos(as) mayores en situacin de desplazamiento tienen

derecho a un trato preferente en materia de salud, a una atencin de
salud inmediata y a un sistema de salud diferenciado de acuerdo con
sus necesidades y riesgos especcos.
1.2.1 Los(as) adultos(as) mayores en situacin de desplazamiento
deben tener acceso en condiciones de igualdad al Sistema
General de Seguridad Social en Salud durante todas las etapas
del desplazamiento (AHE, retorno, reubicacin o integracin
local)493.
Educacin
1. Habr programas que permitan que los(as) adultos(as) mayores en situacin
de desplazamiento, accedan voluntariamente a servicios educativos de recalicacin laboral y de aprovechamiento del tiempo libre, que les permitan contar
con ocupaciones acordes a sus condiciones de salud y generar recursos para
su sostenimiento, en condiciones de igualdad de oportunidades y acceso. Esta
educacin atender sus necesidades especcas494.
1.1 La educacin de los(as) adultos(as) mayores en situacin de desplazamiento debe estar orientada a la rehabilitacin integral, a travs de
programas educativos exibles y adaptados a sus limitaciones.
1.2 La educacin de los(as) adultos(as) mayores en situacin de desplazamiento debe permitir la recalicacin e insercin al mercado laboral,
con el n de garantizar la auto-subsistencia.
1.3 Los modelos educativos deben respetar las particularidades de los(as)
adultos(as) mayores y garantizar el acceso a empleos en donde aplicar
los conocimientos adquiridos495.
Empleo y generacin de ingresos
1. Los(as) adultos(as) mayores en situacin de desplazamiento, deben tener
asegurado el acceso en igualdad de condiciones oportunidad a programas
de generacin de empleo e ingresos, que abarquen educacin y capacitacin
laboral y acceso a crditos para proyectos productivos, con el n de garantizar su
insercin en la sociedad como personas productivas y autnomas que pueden
satisfacer total o parcialmente su sostenimiento digno496.
1.1 Los trabajos que se ofrecen a los(as) adultos(as) mayores en situacin
de desplazamiento deben ser acordes con las condiciones particulares
de estas personas497.
1.1.1 Habr programas que fortalezcan la generacin de oportunidades de empleo y la efectiva insercin de estas personas al
mercado laboral498.
1.2 Existirn programas para que los(as) adultos(as) mayores en situacin
de desplazamiento puedan acceder al derecho a jubilarse499.
2. En los casos en que las condiciones de salud no permitan a los(as) adultos(as)
mayores en situacin de desplazamiento, generar por s mismos recursos para
su propia subsistencia, se desarrollarn alternativas para que stos accedan a
los recursos mnimos necesarios para una vida digna500.
335

Vivienda y hbitat
1. Los(as) adultos(as) mayores en situacin o riesgo de desplazamiento tienen
derecho a acceder a soluciones adecuadas de vivienda con especicaciones
arquitectnicas que respondan a las necesidades de accesibilidad y movilidad
requeridas501.
1.1 Las soluciones de vivienda para poblacin desplazada deben garantizar que
los adultos(as) mayores puedan permanecer en sus hogares, y tener acceso
a servicios comunitarios de recreacin, deporte, religin y sanitarios502.
2. Existirn programas que garantizarn el acceso de los adultos (as) mayores, que
por su condicin mdica o mental lo requieran, a instituciones especializadas.
Este proceso ser voluntario; slo podr ser obligatorio en aquellos casos en
que las condiciones mentales de la persona le impidan tomar las decisiones
por s misma. Las instituciones les garantizarn un trato digno y los cuidados
necesarios503.
Bienestar social: cultura, recreacin, deporte, medio ambiente, informacin y
comunicacin
1. Los(as) adultos(as) mayores en situacin de desplazamiento deben contar con
espacios y ofertas institucionales que les permitan observar y hacer parte de las
diferentes manifestaciones culturales y artsticas que la sociedad ofrece. Estos
programas debern reconocer a estas personas como miembros de la sociedad,
con derecho a la dignidad y con papeles activos en la vida social y cultural de
sus comunidades. Igualmente sern de ayuda para sobrellevar las secuelas de
la edad avanzada504.
501
PAVE prr. 65. 21; PPE, CP. Art. 51.
502
PACADH. Art. 11.1; PAVE prrs. 65. 19,

65. 21, 65. 24; PPE.
503
PAVE prr. 71.34; PPE.
504
PIDESC. Art. 15.1a); PAVE prrs. 76. 47,

76. 48; PPE; CP. Arts. 52, 70 y 79; Ley
181 de 1995. Arts. 3, 4, 12, 25 y 42; Ley
397 de 1997. Arts. 1.11, 1.13 y 22.
336
captulo 5
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES PARA UNA POLTICA

PBLICA DIFERENCIAL DE PREVENCIN, PROTECCIN Y
ATENCIN FRENTE AL DESPLAZAMIENTO FORZADO
Conclusiones
Comprensin del enfoque diferencial
En el marco del proceso de la Sentencia T-025 de 2004 y la respuesta del Gobierno
Colombiano a la Corte Constitucional, el anlisis del enfoque diferencial de gnero, edad
y diversidad, permite concluir que ste no ha sido incorporado an de manera integral
a la poltica pblica de prevencin, proteccin y atencin al desplazamiento forzado, tal
como lo recomend el ACNUR en el Balance 2002-2004505. Pese a los esfuerzos, y a su
inclusin como principio de poltica decreto 250 de 2005, persisten dicultades en
la comprensin y denicin del concepto.
Pueden identicarse al menos cuatro aproximaciones distintas al enfoque diferencial, no
necesariamente explcitas, ni excluyentes, cuya desarticulacin da cuenta de la importancia
de un lenguaje comn que gue la accin institucional: i) mtodo de reconocimiento de las
caractersticas de la poblacin; ii) accin armativa a grupos vulnerables preestablecidos; iii)
acceso preferencial a programas para la proteccin de la familia; y iv) enfoque poblacional.
La poltica pblica an tiene dicultades para asumir la perspectiva diferencial como un
enfoque de derechos. Es decir, como un instrumento para la realizacin de los derechos de
la poblacin desplazada, que atiende diferencialmente las necesidades de la poblacin segn
gnero, edad y diversidad, y que busca garantizar el derecho a la igualdad y la no discriminacin.
Coherencia entre nes, medios y mecanismos

El dbil desarrollo de un enfoque diferencial entendido de manera integral, consensuado
entre las diferentes instituciones e implementado en cada uno de los componentes de la
poltica, afecta el principio de coherencia de su formulacin.
Las acciones diferenciales hasta ahora desarrolladas muestran: i) poca correspondencia
entre lo propuesto por las polticas pblicas y la asignacin de recursos humanos y nancieros, para dar cumplimiento a los objetivos506; ii) contradiccin entre las diferentes
respuestas institucionales507; iii) debilidad en la articulacin necesaria para alcanzar
soluciones duraderas508; y iv) formulacin genrica de principios que no se traducen en
medios y mecanismos adecuados.
En consecuencia, la debilidad de coherencia obstaculiza un avance gradual y sistemtico
hacia la superacin del Estado de Cosas Inconstitucional (ECI).
505

agosto 2002 - agosto 2004. Recomendacin 8, p. 25.
Integralidad entre fases de atencin, sectores de intervencin y poblaciones
506
Ibd. Recomendacin 5, p. 24.
507
Ibd.
508
Ibd.
Como resultado de una comprensin parcial del enfoque diferencial en la poltica pblica,
y las dicultades de coherencia entre el n de la poltica y los medios y mecanismos para
337

llevarla a cabo, la respuesta del Gobierno Nacional en el proceso de la Sentencia T-025/04

presenta problemas de desarticulacin entre: i) las diferentes fases del desplazamiento; ii) las
polticas sectoriales que desarrollan derechos especcos; y iii) las poblaciones particulares
que hacen parte de la poblacin desplazada, a las que se busca beneciar con la poltica.
Lo anterior conlleva esfuerzos puntuales de algunas instituciones, muchos de ellos
valiosos pero inconexos, y no del SNAIPD en su conjunto, que no necesariamente responden
a una visin integral del enfoque diferencial.
Caracterizacin: base para la formulacin coherente e integral del enfoque

diferencial en la poltica pblica
Pese a los esfuerzos, una de las mayores dicultades del enfoque diferencial en la poltica
pblica, contina siendo el lento avance hacia un proceso de identicacin sistemtico
y continuo de las necesidades diferenciales de proteccin de la poblacin desplazada y
de sus desigualdades. Esto conlleva en ocasiones a la denicin a priori de criterios de
priorizacin que no necesariamente parten del reconocimiento objetivo y oportuno de los
impactos diferenciales del desplazamiento sobre hombres y mujeres de distintas edades y
contextos socioculturales y tnicos, de las personas en mayor situacin de vulnerabilidad,
de los riesgos de discriminacin y de las situaciones de desigualdad.
Tal debilidad se maniesta, entre otros aspectos, en el desarrollo parcial de la perspectiva
diferencial en los diferentes sistemas de informacin de las instituciones, incluyendo los
anlisis que se puedan derivar del Registro nico de poblacin desplazada (RUPD).
Si bien el Estado en su conjunto ha desarrollado acciones importantes para atender las
necesidades particulares de ciertos grupos dentro de la poblacin desplazada, la ausencia
de caracterizacin y las debilidades de los sistemas de informacin osbtaculizan: i) identicar y valorar sistemticamente el impacto positivo de tales acciones; ii) construir metas de
mediano y largo plazo que contribuyan a la superacin progresiva del ECI; y iii) superar la
comprensin del enfoque diferencial como la formulacin de acciones armativas inconexas
y la desagregacin de cifras por sexo, edad y etnia.
Especicidad de los programas de atencin para la poblacin desplazada con

enfoque diferencial
509

numeral 5.
338
La Corte Constitucional ha sealado que el criterio de especicidad est ausente en la

poltica pblica en tres niveles distintos de igual trascendencia constitucional: a) en relacin con los sujetos de especial proteccin constitucional que forman parte de la poblacin
desplazada ancianos, nios, mujeres cabeza de familia; b) en relacin con las diferencias
regionales que presenta el conicto; c) en relacin con la condicin de vctimas del conicto
armado que tienen las personas desplazadas509.
Se han desarrollado diversos tipos de esfuerzos, desarticulados entre s, para proteger
los sujetos de especial proteccin, y se han reconocido diferencias regionales que han
guiado importantes procesos de diseo de poltica pblica territorial en departamentos
como Antioquia, Nario, Santander y ciudades como Bogot. Sin embargo, el criterio de
especicidad en relacin con la condicin de vctimas del conicto armado que tienen las
captulo 5
personas desplazadas, contina confundindose con su inclusin en la implementacin

de programas sociales genricos para poblacin vulnerable.
Esta visin obstaculiza el reconocimiento de las necesidades y desigualdades especcas
de la poblacin desplazada y de ciertas personas y sectores dentro de ella, de acuerdo con
la violacin de derechos producida por el dao causado con el desplazamiento, lo que
limita la comprensin de su restablecimiento integral.
Coordinacin entre la respuesta institucional para la prevencin, proteccin y

atencin al desplazamiento forzado, y otras polticas de atencin a sujetos de
especial proteccin constitucional
Parte de los problemas de la comprensin del enfoque diferencial radican en la de creencia
que son pocas las instituciones responsables de transversalizar y desarrollar dicho enfoque
y no el SNAIPD en su conjunto.
Lo anterior tiene varias consecuencias. Entre ellas: i) la respuesta del Estado se
concentra o la responsabilidad recae casi exclusivamente en las acciones de instituciones o
direcciones como el ICBF, la Consejera Presidencial para la Equidad de la Mujer, Accin
Social y la Direccin de Etnias; ii) el impacto es limitado dada la ausencia de recursos
humanos y nancieros para que dichas instituciones puedan disear la transversalizacin
del enfoque e implementarla de forma coordinada con el SNAIPD; y iii) se invisibilizan
las potencialidades y las obligaciones de otras instituciones, como diferentes ministerios,
programas510 y comits de atencin a nivel territorial.
Adicionalmente, se observan problemas de coordinacin entre el conjunto de iniciativas
de poltica para ciertos sectores de poblacin como la juventud, los(as) adultos(as) mayores
y la poblacin con discapacidades, entre otros.
Enfoque diferencial de gnero
510
Un ejemplo es el programa Colombia

joven de la Presidencia de la Repblica.
A pesar de que el enfoque diferencial de gnero, en tanto principio de poltica, es el ms

desarrollado por la accin del SNAIPD, la respuesta institucional sigue concentrada,
particularmente, en la etapa de AHE, a travs de acciones puntuales dirigidas a las mujeres
desplazadas, en tanto madres o mujeres cabeza de familia, especialmente.
En consecuencia, siguen presentndose dicultades para reconocer las necesidades,
los riesgos de discriminacin y las situaciones de desigualdad particulares, de hombres y
mujeres de distintas edades y contextos socioculturales y tnicos como sujetos de derecho.
En particular, son parciales las acciones concretas de proteccin integral de las mujeres
durante la etapa de estabilizacin socioeconmica.
Igualmente, las polticas de prevencin no presentan desarrollos integrales frente a
la existencia de causas y factores de riesgo diferenciales de la violencia que producen el
desplazamiento de hombres y mujeres.
As mismo, estas acciones no dan cuenta comprensiva de las afectaciones particulares
o mayores riesgos que enfrentan las mujeres desplazadas como vctimas de las violencias
de gnero, en particular de la violencia sexual, las cuales conllevan mayores exposiciones
a enfermedades como VIH/Sida o embarazos no deseados.
339

En materia de la proteccin de bienes patrimoniales de la poblacin desplazada, las

mujeres se encuentran en una situacin especial de desventaja, relacionada con: i) la informalidad de la tenencia; ii) el no reconocimiento social de sus derechos a la tierra; y iii) la
mayor presin de los actores armados sobre ellas, en particular las viudas, para lograr el
abandono o la venta forzada de los predios.
La poltica pblica no profundiza sucientemente en el diseo y la implementacin de
mecanismos de proteccin jurdica para el acceso a la tierra en los casos de mujeres viudas,
o con marido o compaero desaparecido, o abandonadas.
En general, la poltica avanza lentamente hacia una aproximacin integral a los impactos
diferenciales del desplazamiento desde una visin de gnero, que no necesariamente parte
de una identicacin sistemtica de las necesidades especiales de proteccin y las vulnerabilidades de hombres y mujeres de distintas edades y contextos socioculturales y tnicos,
que permita avanzar hacia la igualdad y garantizar la no discriminacin.
Enfoque diferencial de diversidad

Discapacidad
Es an incipiente el desarrollo del enfoque diferencial desde una perspectiva de discapacidad en la poblacin desplazada. Las referencias especcas a la atencin de personas
desplazadas con discapacidades, develan una visin limitada de stas, y de las vctimas,
consideradas en tanto miembros de familia y no como sujetos individuales de derecho.
Etnia
Como lo ha sealado la Corte Constitucional, el n de la poltica de atencin a los pueblos
indgenas y las comunidades afro colombianas desplazadas y en riesgo de desplazamiento,
es proteger su supervivencia cultural. No obstante los recientes esfuerzos por incorporar el
enfoque diferencial de etnia en tanto principio de poltica, la supervivencia cultural de estos
pueblos y comunidades sigue estando amenazada, pues no existe correspondencia entre el
diseo y desarrollo de la poltica pblica, y la garanta efectiva de realizacin del conjunto de
sus derechos colectivos: i) integralidad cultural, ii) territorio y iii) autonoma.
La respuesta al desplazamiento de pueblos indgenas y comunidades afro colombianas
se construye, al parecer, sobre la invisibilizacin de sus derechos colectivos y la proteccin
parcial de los derechos de sus individuos. Se trata de la sumatoria de acciones puntuales,
parciales, atomizadas e incluso contradictorias, que no parten de un reconocimiento objetivo y sistemtico del universo de afectacin del desplazamiento sobre cada uno de los
pueblos y las comunidades, que permita identicar e implementar acciones armativas
prioritarias en consulta con sus autoridades.
Opcin sexual
Es an una debilidad maniesta de la poltica pblica de prevencin, proteccin y
atencin al desplazamiento forzado, la inexistencia de un enfoque diferencial sensible a la
opcin sexual, que responda a los riesgos de proteccin, a las necesidades, desigualdades
y a las problemticas propias del desplazamiento, la persecucin y la discriminacin por
motivos de orientacin sexual.
340
captulo 5
Enfoque diferencial de edad

Si bien el enfoque diferencial de edad constituye uno de los principios de la poltica pblica
de prevencin, proteccin y atencin al desplazamiento forzado, ste no se desarrolla de
forma integral en la formulacin de la misma, por cada componente de atencin, ni en la
respuesta del Gobierno Nacional al proceso de la Sentencia T-025 de 2004.
Las respuestas corresponden a acciones parciales dirigidas en particular a ciertos
grupos de edad como nios y nias, con mayor nfasis en los componentes de AHE
(apoyo nutricional a nios y nias de 7 aos, y educacin), sin contemplar esquemas de
proteccin integral.
Los criterios de priorizacin, si bien son necesarios, pueden llegar a desconocer desarrollos de poltica importantes para otros grupos de edad, como los jvenes o los adultos
mayores, frente al impacto diferencial del desplazamiento sobre ellos y la limitada oferta
institucional disponible.
Recomendaciones y retos
Reto 1: Comprensin del enfoque diferencial
Uno de los nes de la poltica pblica de prevencin, proteccin y atencin al desplazamiento forzado, desde la perspectiva del enfoque diferencial, es el reconocimiento de los
derechos a la igualdad y a la no discriminacin. En consecuencia, el reto principal del Estado
colombiano consiste en garantizar que el SNAIPD avance hacia una visin comprehensiva e
integral de dicho enfoque, y que las acciones y componentes de la poltica pblica respondan
adecuadamente a las necesidades diferenciales de la poblacin desplazada y garanticen el
derecho a la igualdad. Para ello, es necesaria la adecuacin del enfoque diferencial en la
poltica pblica a partir de parmetros de proteccin de derecho511.
Reto 2: Coherencia entre nes, medios y mecanismos
511
Una vez el SNAIPD logre alcanzar una visin integral y consensuada del enfoque diferencial, base para al goce efectivo de los derechos de la poblacin desplazada, en condiciones
de igualdad y no discriminacin, el reto siguiente es la formulacin detallada de medios y
mecanismos adecuados para alcanzar el n de la poltica: el restablecimiento de los derechos
de la poblacin desplazada segn necesidades diferenciales y desigualdades.
Este diseo debe desarrollarse en cada uno de los componentes de la poltica pblica
prevencin, proteccin, atencin y soluciones duraderas, y promover tanto la adecuacin de los medios y mecanismos diseados hasta el momento, como la denicin de
nuevos, que permitan concretar el enfoque diferencial.
El ACNUR pone a disposicin los parmetros de gnero, edad y diversidad
construidos para este ejercicio de
Balance a partir de la revisin cuidadosa de las obligaciones del Estado
colombiano.
Reto 3: Integralidad entre diferentes fases de atencin, sectores y poblaciones

Alcanzar la integralidad del enfoque diferencial en la poltica pblica, requiere superar
341

la visin de ste como sumatoria o conjunto de acciones a travs de las cuales se busca
beneciar parcialmente a ciertos sectores dentro de la poblacin desplazada, entre ellos
los sujetos de especial proteccin constitucional.
El reto consiste en desarrollar medios y mecanismos en cada uno de los componentes
de atencin articulados entre s, sobre la base del conocimiento del impacto diferencial
del desplazamiento sobre las personas desplazadas. Esto facilitara entre otras cosas, la
transicin de la fase de emergencia hacia la estabilizacin socioeconmica y el alcance de
Reto 4: Caracterizacin: base para una formulacin coherente e integral del

enfoque diferencial en la poltica pblica
El proceso de caracterizacin sistemtica y actualizada ya iniciado por el Gobierno Nacional,
debe constituirse en la herramienta central para el diseo de la poltica pblica de atencin
al desplazamiento forzado desde un enfoque diferencial. ste, tal y como lo ha sealado
la Corte Constitucional, requiere: i) partir de la identicacin de las necesidades particulares de proteccin y de las vulnerabilidades y riesgos de discriminacin especcos de
la poblacin desplazada, desde un anlisis de gnero, edad y diversidad; y ii) permitir la
priorizacin y el diseo de criterios para el desarrollo de acciones armativas.
Ello implica un proceso meticuloso que permita identicar las situaciones de vulnerabilidad y los riesgos de discriminacin, segn genero, edad y diversidad de la poblacin
desplazada, que considere y articule las mltiples pertenencias a estas categoras.
El reto consiste en que el Gobierno colombiano y la comunidad internacional profundicen de forma sostenida y progresiva en la cualicacin del diseo y la implementacin
mancomunada del proceso de caracterizacin a partir de: i) herramientas ya validadas en
otros contextos de crisis humanitarias512; ii) priorizacin de zonas piloto que permitan
recoger las particularidades regionales del impacto diferencial del desplazamiento; y iii)
implementacin actualizada de la caracterizacin a nivel nacional con metas de corto,
mediano y largo plazo.
Reto 5: Especicidad de los programas de atencin para poblacin desplazada

con enfoque diferencial
512
Se sugiere utilizar herramientas

desarrolladas por organismos internacionales, como el Diagnstico
participativo de ACNUR, en zonas
priorizadas del territorio nacional, que
permitan avanzar en el diseo de una
poltica, desde lo local hacia lo nacional, a partir del impacto diferencial
del desplazamiento sobre hombres,
mujeres, nias, nios, jvenes, adultos
mayores, grupos tnicos y personas
con discapacidad.
342
La reformulacin del enfoque diferencial en la poltica pblica debe atender el reto de

reconocer la condicin de vctima de la poblacin desplazada, tal como lo ha sealado la
Corte Constitucional. Ello implica que el diseo de la poltica en desarrollo del enfoque
diferencial, atienda las necesidades y riesgos de discriminacin particulares de dicha
poblacin y los sectores y pesonas que la componen.
Reto 6: Coordinacin entre la respuesta institucional para la prevencin,

proteccin y atencin al desplazamiento forzado, y otras polticas de atencin a
sujetos de especial proteccin constitucional
El reto de la coordinacin para el desarrollo del enfoque diferencial implica, como mnimo:
captulo 5
i) articulacin entre las diferentes polticas desarrolladas por el propio Estado (incluso para
atender a otras poblaciones, que podran servir de buenas prcticas); ii) comprensin integral de la responsabilidad compartida del SNAIPD en el desarrollo del enfoque diferencial
(para evitar que la respuesta recaiga en unas pocas instituciones, limitando el alcance de la
accin institucional del Estado en su conjunto); iii) fortalecimiento con recursos humanos
y nancieros del rol de liderazgo de instituciones como el ICBF, la Consejera Presidencial
para la Equidad de la Mujer y la Direccin de Etnias; y iv) fortalecimiento de Accin Social
como entidad coordinadora del SNAIPD con el n de articular la integralidad del enfoque
en relacin con la caracterizacin diferencial en las distintas fases del desplazamiento y su
implementacin en el territorio.
Reto 7: Enfoque diferencial de gnero

El reto del Estado colombiano consiste en avanzar hacia una comprensin integral y
compartida del enfoque diferencial de gnero que responda al conocimiento sistemtico
del impacto diferencial del desplazamiento en hombres y mujeres de distintas edades y
contextos socioculturales y tnicos, y que permita: i) identicar metas de corto, mediano
y largo plazo para avanzar hacia la igualdad de gnero; ii) la adecuada formulacin de la
poltica pblica en cada componente de atencin con presupuestos sucientes para cada
uno de ellos; iii) identicar y atender riesgos propios del gnero producidos por el desplazamiento; iv) identicar y atender los mayores riesgos y vulnerabilidades que genera el
desplazamiento en las mujeres promoviendo su participacin efectiva en la construccin
de soluciones duraderas.
Ello implica necesariamente fortalecer la capacidad de la Consejera para la Equidad
de la Mujer para difundir y aplicar la Directriz de atencin a la poblacin en situacin de
desplazamiento con perspectiva de gnero en las instituciones del SANIPD, a travs del
apoyo a la construccin de planes operativos institucionales y el diseo de planes de accin
en los departamentos y municipios en el marco de los planes integrales nicos (PIU).
Enfoque diferencial de diversidad

Discapacidad
El reto consiste en formular e implementar el enfoque diferencial de discapacidad en
la poltica pblica de atencin al desplazamiento forzado, desarrollado en cada una de las
fases de atencin. Ello envuelve: i) la denicin participativa de lineamientos generales de
atencin y la formulacin de un plan de accin interinstitucional, sobre la base de una caracterizacin; ii) la denicin clara de competencias institucionales, fortaleciendo el liderazgo
del Ministerio de la Proteccin Social para coordinar los esfuerzos de otras entidades; y
iii) la identicacin de metas a corto, mediano y largo plazo para la implementacin de la
poltica con recursos humanos y nancieros sucientes.
Se recomienda utilizar el Plan Nacional de Discapacidad desarrollado por el Estado
colombiano, con el n de identicar las acciones ms adecuadas para atender la discapacidad
de la poblacin en situacin de desplazamiento, en todas las fases de atencin.
Tal Plan debera traducirse en el desarrollo de protocolos especcos de atencin para
343

poblacin desplazada, que tengan en cuenta, no la cantidad de personas afectadas, sino el

mayor impacto del desplazamiento sobre las personas con discapacidades.
Etnia
El Estado colombiano tiene el reto de avanzar hacia una formulacin explcita, integral y
coherente del enfoque diferencial tnico en la poltica pblica de atencin al desplazamiento
forzado, que sobre la base de directrices para la atencin diferencial de la poblacin indgena y
afro colombiana desplazada y en riesgo de desplazamiento, desarrolle los principios de: i) igualdad,
ii) diversidad, iii) concertacin, iv) integralidad, v) sostenibilidad y vi) adaptabilidad513.
Todos los pueblos indgenas y las comunidades afro colombianas fundamentados en su
derecho a existir como pueblos, en la integralidad de sus derechos colectivos e individuales,
superando la visin fragmentada de la poltica y entendindolos como sujetos colectivos,
no nicamente como individuos; y con la intrnseca necesidad de evitar el etnocidio de sus
culturas, tienen derecho a que se formulen polticas pblicas cuyo n sea la proteccin y
conservacin de la integralidad de sus derechos colectivos a la: i) autonoma, ii) pertenencia
a un territorio y iii) integridad cultural.
Es recomendable implementar la Directriz para la atencin diferencial indgena y disear
un instrumento anlogo para las comunidades afrocolombianas. Dichos lineamientos
deben concretarse en planes de accin nacional, sectorial y territorial en el marco del Plan
Nacional y los PIU, con metas y presupuestos denidos, en concertacin con cada uno de
los pueblos, autoridades y comunidades afectadas, y con base en una caracterizacin de la
afectacin y vulnerabilidad por pueblos y comunidades que permita identicar territorios
de intervencin prioritaria. Para ello, es indispensable el fortalecimiento de la Direccin
de Etnias en el marco del SNAIPD.
Opcin sexual
El diseo de un enfoque diferencial sensible a la opcin sexual, es un reto vigente del
Gobierno colombiano y del SNAIPD, que responde a la obligacin de garantizar a todos(as)
los(as) ciudadanos(as) sus derechos individuales y colectivos, protegiendo el derecho a la
igualdad y a la no discriminacin.
Reto 9: Edad
513
Ver ampliacin de estos conceptos y

recomendaciones por lneas estratgicas en el apartado correspondiente.
344
Desde la perspectiva de edad, el reto del enfoque diferencial consiste en identicar los
vacos de proteccin por edades, para una respuesta integral que responda a las necesidades
particulares de los nios, las nias, los(as) jvenes y los(as)adultos mayores.
Es recomendable el desarrollo de estrategias integrales o lineamientos de proteccin
para jvenes y adultos(as) mayores, dado el poco desarrollo institucional especco para
Se sugiere una revisin del Plan Nacional de Juventud, desde la perspectiva del impacto
diferencial del desplazamiento sobre la poblacin que se encuentra en este rango de edad,
de forma tal que se prevengan riesgos mayores derivados del desplazamiento (como la
exposicin al reclutamiento forzado o la violencia en contra de jvenes), y se denan polticas que apunten hacia su insercin educativa o laboral.
captulo 5
En el caso de los nios y nias desplazados, es necesario avanzar hacia la formulacin de estrategias de proteccin integral contra riesgos relacionados con el impacto
del conicto armado, de acceso a programas de apoyo nutricional y de ampliacin de la
cobertura educativa.
345

6
Coordinacin
del Sistema Nacional
de atencin integral
347
Contenido
349
Introduccin
352
La coordinacin y la superacin del estado de cosas

inconstitucional
357
Lineamientos para la coordinacin del SNAIPD y la

aplicacin de los principios de complementariedad,
concurrencia y subsidiariedad
366
Instrumentos y rganos de coordinacin del Sistema
368
Consejo Nacional de Atencin Integral a la Poblacin

Desplazada
371
Comits territoriales de atencin integral a la poblacin

desplazada
375
Agencias de coordinacin del sistema
375
Accin Social
383
El Ministerio del Interior y de Justicia, la

coordinacin nacin - entes territoriales y la
promocin de mayores compromisos
390
Departamentos y municipios
393
Plan Nacional para la Atencin Integral a la Poblacin

Desplazada
397
Plan integral nico
405
Punto de fuga
De la serie TRANSITIVO 2006
leo sobre tela
100 x 100 cms.
Claudia Garca O.
capitulo 6
COORDINACIN DEL SISTEMA NACIONAL
DE ATENCIN INTEGRAL A LA POBLACIN DESPLAZADA
INTRODUCCIN
El Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada (SNAIPD) ha registrado
una serie de avances signicativos en los ltimos tres aos. La dinmica de funcionamiento
del Sistema es la ms regular desde su creacin en 1997. El esfuerzo gubernamental, en
parte propiciado por el proceso en torno a la Sentencia T-025 de 2004, es una muestra del
compromiso por avanzar hacia la superacin del estado de cosas inconstitucional (ECI)
declarado en el citado fallo de la Corte Constitucional.
Los principales avances en materia de fortalecimiento del Sistema y de los mecanismos
de coordinacin entre el 2004 y el 2006, pueden sintetizarse en: i) el fortalecimiento del
Consejo Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada; ii) la formulacin del Plan
Nacional para la Atencin Integral a la Poblacin Desplazada; iii) la garanta en la asignacin
de recursos para la atencin de la poblacin desplazada; iv) el empleo generalizado de los
planes integrales nicos (PIU), en la planicacin de la respuesta local; y v) el desarrollo de
iniciativas novedosas por parte de las autoridades locales.
El Consejo asumi el liderazgo tanto en la formulacin de polticas pblicas como en la
respuesta coordinada de la Sentencia T-025 de 2004. En este marco, desarroll una dinmica
de trabajo regular y estableci como mecanismo de comunicacin y formalizacin de sus
decisiones, la expedicin de acuerdos que constituyen una herramienta importante para el
seguimiento de la poltica pblica y para el ejercicio de exigibilidad de sus derechos por
parte de la poblacin desplazada.
Se conformaron dentro del Consejo mesas temticas y comits tcnicos, que tienen la
virtud de facilitar tanto la comunicacin entre las instituciones que conforman el Sistema,
como la toma de decisiones. Dadas las dicultades que existan en esta materia, estas
medidas se consideran adecuadas para avanzar en el fortalecimiento del Sistema y en la
superacin del ECI.
349

Al respecto, ver el captulo del

presupuesto de este Balance.
350
El Consejo es en la actualidad un escenario ms participativo de lo que fue antes del 2004. A

l asisten de manera regular representantes de la poblacin desplazada y organismos no gubernamentales (ONG). Su intervencin en el escenario en el cual se adoptan las decisiones de poltica
pblica, es un cambio cualitativo en materia del ejercicio del derecho a la participacin.
El Plan Nacional para la Atencin es considerado por el propio Gobierno Nacional
como el mayor avance que, en materia de poltica pblica, se ha efectuado con posterioridad
a la Sentencia T-025 de 2004. En efecto, el Plan es la herramienta bsica de coordinacin.
Con el Decreto 250 de 2005 se actualiz el anterior Plan (Decreto 173 de 1998) que, en
la prctica, no haba sido empleado como derrotero de la accin institucional. A la vez, se
progres en la solucin de una de las falencias ms signicativas de la poltica pblica, que
haba identicado la Corte Constitucional.
El Plan estableci tanto elementos tcnicos y operativos, como principios y lineamientos
de actuacin que tienen la potencialidad de facilitar, a travs de lenguaje comn y de criterios
compartidos, una aproximacin distinta de la poltica pblica. Si bien no puede armarse
hoy que la poltica se desarrolle a partir de un enfoque de derechos y un enfoque diferencial
de gnero, edad y diversidad, la formulacin de estas perspectivas en el Decreto 250 de 2005
es un punto de partida sustancial.
El Plan fue complementado con el documento Conpes 3400, en el que se efectu una
aproximacin a la dimensin del esfuerzo presupuestal requerido para atender a la poblacin
que se haba desplazado hasta el 2005. Este ejercicio ha venido actualizndose. El Gobierno
se ha comprometido a travs de este medio, a asignar recursos para cada vigencia scal entre
el 2005 y el 2011.
Independientemente de la precisin o no que pueda tener la aproximacin a la dimensin
del esfuerzo nanciero requerido, lo cierto es que el documento Conpes seala un camino
y establece un compromiso que tiene la capacidad de estimular la mayor inversin local e
incluso el mayor apoyo de la cooperacin internacional.
De igual manera, estas leyes identicaron de forma precisa los rubros correspondientes
a la atencin de la poblacin desplazada. Esta precisin facilita la coordinacin interinstitucional, promueve mayores compromisos de otras instancias y permite un mejor seguimiento
de los niveles de ejecucin efectiva de los recursos1.
En el Decreto 250 de 2005 se plante por primera vez la obligatoriedad de formular
planes integrales nicos (PIU). Estos planes pueden convertirse en ejes de la coordinacin
entre el nivel nacional y el territorial. En este sentido, las entidades territoriales han avanzado
cualitativamente, al pasar de modelos eminentemente reactivos, a la formulacin de polticas
pblicas ms planicadas mediante el empleo de los PIU.
De igual manera, gobernaciones y alcaldas han asumido el liderazgo en la bsqueda de
recursos, tanto de fuente nacional como de cooperacin internacional, con el propsito de
garantizar el nanciamiento de los programas y proyectos incluidos en los PIU.
El nivel nacional ha iniciado importantes procesos en materia de difusin de la oferta
institucional y de los instrumentos para su aplicacin, mediante propuestas como Nodo
100 o Viajando con el SNAIPD por el territorio. Estas iniciativas son signicativas en el
propsito de mejorar los niveles de coordinacin entre las diferentes instancias del Sistema,
al igual que para propiciar unidad de criterios entre stas.
En los tres ltimos aos las autoridades territoriales han emprendido tambin una serie
de acciones que resultan conducentes en el proceso de avance hacia la superacin del ECI.
capitulo 6
Algunos departamentos han formulado polticas especcas para la atencin de la poblacin

desplazada; han formalizado mediante ordenanzas o acuerdos, los PIU. Incluso han asignado
al PIU recursos propios, garantizndolos por ms de una vigencia scal.
Todos estos avances presentan un escenario ms favorable que el que se vislumbraba
a mediados del 2004. Sin embargo, persisten problemas en materia de coordinacin que
deberan ser solucionados, en la ptica de avanzar hacia la superacin del ECI. Este captulo
profundiza sobre algunas de estas dicultades, con el propsito de identicar alternativas
que podran ser consideradas por las autoridades.
351

LA COORDINACIN Y LA SUPERACIN DEL ESTADO DE COSAS

INCONSTITUCIONAL (ECI)
Ver: Corte Constitucional. Sentencia T-025 de 2004. Numeral 7 de las

consideraciones y fundamentos.
Ver: Artculo 19 de la Ley 387 de

1997.
Ver: Artculo 4 de la Ley 387 de

1997.
352
La adecuada coordinacin del SNAIPD es un elemento fundamental para la superacin del

estado de cosas inconstitucional (ECI).Desde la perspectiva de la declaracin del ECI, desde
la concepcin misma del SNAIPD, plasmada en la Ley 387 de 1997, o desde la visin del
Plan Nacional de Accin la coordinacin es el eje operativo para la superacin del ECI.
Como seala la Sentencia T- 025 de 2004, el ECI se presenta cuando la solucin de ese
problema social, que est generando la vulneracin masiva y generalizada de varios derechos constitucionales y que afecta a un nmero signicativo de personas [...], compromete
la intervencin de varias entidades [... y...] requiere la adopcin de un conjunto complejo
y coordinado de acciones 2.
En la medida en que la respuesta al problema actual que tiene la poblacin desplazada
no es responsabilidad de una sola institucin, ni siquiera de aquella encargada de la coordinacin de todos los actores involucrados, la coordinacin adquiere una importancia superior
para garantizar que los esfuerzos realizados por cada uno de ellos, apunte efectivamente a
propiciar el goce efectivo de los derechos de la poblacin desplazada y, en consecuencia,
avanzar hacia la superacin del ECI.
El Estado colombiano opt por un modelo sistmico con en el que, de acuerdo con las
competencias y responsabilidades de cada una de las instituciones del Estado, ha buscado
responder a las necesidades de atencin y proteccin de las personas desplazadas. A algunas
de estas instituciones, tanto el legislador como el ejecutivo les han asignado responsabilidades especcas3.
En este orden de ideas, no habra una sola necesidad de la poblacin desplazada que no
tuviese una institucin responsable de atenderla. Frente a una necesidad especca, ningn
rgano del Estado podra declararse libre de responsabilidad. De acuerdo con su competencia, tendra que proveer el servicio atender, orientar a la persona hacia la entidad
correspondiente o incluso hacer la gestin para que sta sea atendida.
Dada la naturaleza del desplazamiento y su impacto complejo y simultneo sobre un
conjunto de derechos de las personas afectadas, difcilmente el Estado hubiese podido
estructurar un modelo distinto que fuese efectivo, que abarcase al conjunto de derechos
afectados y que, simultneamente, aprovechase las ventajas comparativas ofrecidas por la
estructura institucional vigente en el Estado colombiano.
La coordinacin tiene un peso signicativo para el logro de los objetivos de este modelo
sistmico4, en la medida en que:
i) no se podra alcanzar integralidad en la respuesta, si no hay comunicacin efectiva
entre las instituciones encargadas de los diferentes componentes de la misma;
ii) el desarrollo regional de zonas expulsoras y receptoras de poblacin desplazada,
y la proteccin de los derechos humanos y el respeto del Derecho Internacional
Humanitario (DIH), no son competencia excluyente de una sola autoridad. Se trata
de un n que comparten el conjunto de autoridades del Estado, lo que requiere el
trabajo coordinado entre ellas;
iii) es necesaria la integracin de los esfuerzos pblicos y privados, y el manejo oportuno
y eciente de todos los recursos humanos, tcnicos, administrativos y econmicos
que se involucran en la respuesta a favor de la poblacin desplazada.
capitulo
captulo 66
Para el Gobierno el avance ms importante que se ha logrado, luego de la declaracin

de un estado de cosas inconstitucional, es la formulacin de la poltica pblica de atencin
al desplazamiento forzado contenida en el Plan Nacional del SNAIPD5. El logro de los
objetivos de este Plan estn, acertadamente, fundados en los xitos en el proceso de coordinacin, tal y como lo indica el mismo Plan:
6. Puesta en marcha del plan [...]. Desde el mbito nacional, regional y local, la
Coordinacin del SANIPD es la estrategia fundamental para poner en funcionamiento el Plan
Nacional y lograr respuestas oportunas y de impacto a poblaciones y territorios afectados
por la violencia, ya que las acciones a realizar por las diferentes entidades estn orientadas
a facilitar la restitucin de los derechos fundamentales en condiciones dignas, mediante
la integracin de los esfuerzos pblicos y privados para la prevencin y la atencin de
la situacin de desplazamiento.6

por la Violencia. Informe comn
de cumplimiento. 13 de septiembre de 2006, aparte iv. a.1.
Decreto 250 de 2005. Artculo 2,

numeral 6.
Salvo contadas excepciones como

la gestin del Departamento Administrativo para la Atencin de
Desastres del departamento de
Antioquia.
Pese a la coincidencia que existe en las anteriores aproximaciones acerca del carcter
esencial de la coordinacin y del fortalecimiento del Sistema, las implicaciones tanto de la escogencia del modelo sistmico para la poltica pblica de proteccin y atencin al desplazamiento
forzado, como de su impacto frente a la superacin del ECI, no han sido totalmente estudiadas
ni han sido enfatizadas en las respuestas de las autoridades a la Corte Constitucional.
Paradjicamente, las instituciones no han profundizado sobre la necesidad de garantizar
la capacidad de gestin del Sistema en s, concebido como una estructura que va ms all de
la suma de sus partes y de la implementacin de actividades sectoriales, y que comprende la
gestin de tareas de identicacin de necesidades, planeacin, coordinacin, seguimiento
y evaluacin. Estas actividades deben ser realizadas de manera conjunta por las entidades
del SNAIPD, en tanto que diferentes a las implementadas por cada una de ellas, y que por
tanto, esencialmente denen al SNAIPD como un sistema.
Al igual que en otras reas, los esfuerzos institucionales parecen ms dirigidos a responder
a la Corte Constitucional, que a solucionar los problemas de articulacin territorial, lo cual
requiere partir de una comprensin de la naturaleza de los problemas de la poltica pblica
y del SNAIPD, y las reales implicaciones nancieras, administrativas y organizacionales que
conllevara empezar a resolverlos.
En relacin con las capacidades de gestin del SNAIPD, no se asignan los recursos
humanos correspondientes, ni en el nivel nacional, ni en el territorial, a actividades como
el soporte tcnico del Consejo Nacional o de los comits territoriales. La asistencia tcnica
para la formulacin de estrategias territoriales y planes estratgicos, ha estado usualmente
soportada en el apoyo de la cooperacin internacional7. Por lo general, el punto focal de
desplazamiento, encargado de la gestin de la coordinacin con AS y con los municipios, es
un funcionario de la Secretara del interior en el nivel distrital y municipal, quien se encarga
de la gestin territorial del sistema como una de sus mltiples funciones.
El ejercicio de planicacin es centralizado, no recibe una uida retroalimentacin a
partir de las iniciativas y necesidades identicadas en los procesos generados en el seno
de los comits territoriales. Este hecho constituye tanto un desincentivo a la generacin de
mayores compromisos por parte de las entidades territoriales, como una limitante en materia
de sostenibilidad de los emprendimientos del orden nacional. De all que en ocasiones se
perciba tensin entre la iniciativa local y la coordinacin nacional del Sistema.
353

Identificadas en el numeral 6.3

de las consideraciones y fundamentos de la Sentencia T-025,
reiteradas en el numeral 3.6 del
anexo del Auto 178 de 2005.
A comienzos del 2007 Accin

Social inici el proceso de fortalecimiento de las unidades
territoriales con el propsito de
garantizar los mecanismos para el
cumplimiento de su misin en lo
local.
10
Ver: Numeral 7 de la parte motiva

de la Sentencia T-025 de 2004.
354
La coordinacin parecera haberse asumido no como una tarea u objetivo en s mismo,

susceptible de planicacin con metas concretas y recursos a disposicin, sino como un
aditivo para mejorar marginalmente la eciencia, dependiente, no de estructuras, decisiones
y recursos, sino de la buena voluntad de las instituciones. Un anlisis siquiera sucinto del
problema llevara a la clara conclusin de que la correcta coordinacin entre las entidades
territoriales, ms que de exhortaciones, talleres, intercambios de informacin y proyectos
de fortalecimiento, requiere de cambios en la estructura de gestin del SNAIPD.
La forma como se ha abordado la respuesta a las falencias institucionales, es un sntoma
de la menor importancia relativa que se le otorga al funcionamiento del Sistema, frente al
desarrollo de actividades ms autnomas por parte de cada una de las entidades involucradas
en el SNAIPD.
Si bien es evidente que existen avances concretos en materia de funcionamiento del
Sistema y de la coordinacin del mismo, la manera en que ha sido abordada la superacin
de las falencias institucionales8 llevara a concluir que las autoridades no han visto an el
impacto agregado que pequeas correcciones podran generar sobre el funcionamiento del
SNAIPD, lo que reiterara la armacin de los prrafos precedentes acerca de la posible
subvaloracin que se otorga al Sistema.
La lectura ordenada de las falencias directamente relacionadas con el desarrollo de
instrumentos de coordinacin, permite soportar la anterior hiptesis. Para facilitar esta
aproximacin, las falencias que, en concepto del ACNUR, tienen incidencia directa en la
operacin del Sistema, se han ordenado en cinco reas: i) Plan de Accin; ii) denicin
de competencias y responsabilidades; iii) recursos humanos; iv) recursos nancieros; y v)
sistemas de informacin. El cuadro 1 presenta una valoracin de la situacin en la cual se
encuentra cada una de estas reas.
Los rganos de gestin de la coordinacin del Sistema han enfrentado transformaciones
que afectan el cumplimiento de esta labor. AS, por ejemplo, ha venido asumiendo mayores
responsabilidades tanto en materia de desplazamiento como en la coordinacin de otras
polticas estratgicas para el Gobierno Nacional que pueden estar afectado su capacidad de
gestin de la coordinacin. Estas responsabilidades adicionales no se haban complementado
con un fortalecimiento de su capacidad institucional, especialmente en el mbito territorial de
su gestin9. La diversidad de programas y de sus enfoques pueden incluso estar generando
mensajes contradictorios frente al resto de instituciones del Sistema Nacional.
El funcionamiento del SNAIPD requiere capacidad de gestin. El Sistema no puede
ofrecer los resultados que se esperan de l, si prevalecen carencias en materia de recursos
humanos. Como se sealaba, es necesario su fortalecimiento en tanto sistema, al tiempo que
se avanza en el fortalecimiento de cada una de sus partes y de sus programas.
Como ha sido reiterado por la Corte Constitucional10, la situacin por la que atraviesa
la poblacin desplazada responde a un problema estructural. En esa medida, la vulneracin
de los derechos de esta poblacin no es atribuible a una sola institucin, como tampoco, en
consecuencia, est en manos de una sola la solucin del problema.
Dada la imperativa intervencin de numerosas entidades del Estado colombiano y de
otras instancias pblicas y privadas, la coordinacin de las acciones se presenta, no como
una alternativa, sino como una va obligada para la solucin del problema.
capitulo
capitulo 66
Cuadro 1
Correccin de falencias institucionales para la superacin del ECI
Desarrollo de instrumentos para la coordinacin del Sistema [T-025/04, numeral 6.3.1.1 (iii)]
rea de impacto
Elementos especcos por ser desarrollados
Plan de accin actualizado

con plazos, metas e
indicadores denidos
Claridad en competencias y 6.3.1.1. (iii) Superacin de duplicaciones entre nacin y
responsabilidades
entes territoriales. Punto 3.6 (vi) del anexo del Auto
178 de 2005.
6.3.1.1. (iii) Asignacin de funciones y responsabilidades.
Aproximacin general al nivel de avance

El plan de accin fue formulado. Sin embargo no han sido desarrollados sus
instrumentos de seguimiento.
No ha sido explcita la divisin de funciones entre las entidades nacionales y los entes
territoriales. Este hecho favorece que las responsabilidades se diluyan.
El ncleo problemtico se encuentra en la relacin entre los entes territoriales y AS, en
lo que tiene que ver con las actividades de coordinacin, en donde al ente territorial le
corresponde asumir el liderazgo y a AS las herramientas tcnicas de la coordinacin.
6.3.1.1 vii. Claridad en la asignacin de funciones en relacin Se han presentado avances a travs de la formulacin de proyectos especcos. La
con estabilizacin socioeconmica.
operacin de las nuevas instituciones como Incoder y Fonvivienda propiciaron la
superacin de los generados por la liquidacin del Incora y el Inurbe.
Equipo humano suciente y 6.3.1.1. (iv) c. Equipo humano necesario. Punto 3.6 (ix) del
capacitado
anexo del Auto 178 de 2005.
6.3.1.1. (v) e. Suciente preparacin de funcionarios. Punto
3.6 (ii); (xii) del anexo del Auto 178 de 2005.
Recursos sucientes,
especcos e identicados
Sistemas de informacin,
seguimiento y evaluacin
No hay una evaluacin de las necesidades de personal. El mbito de coordinacin y

planeacin (metodolgias) est an ms desprovisto de este anlisis.
Pese a la expedicin del Acuerdo 004 de 2006 no hay un programa general. Algunas
instituciones desarrollan programas de formacin como es el caso de los ministerios
de Defensa, Proteccin Social, y Educacin y el ICBF, segn reporte del 13 de
septiembre.
6.3.1.1 (iv) b. Denicin del nivel necesario de apropiaciones El documento Conpes 3400 y su actualizacin, en la respuesta a la Corte del 13 de
septiembre de 2006 ha efectuado una aproximacin a los recursos necesarios.
La creacin de la Alta Consejera Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin
6.3.1.1 (v) c. Manejo ordenado de recursos de cooperacin
internacional.
Internacional ha permitido ordenar los recursos.
6.3.1.2 Asignacin suciente de recursos por ET.
Hay mayor conocimiento del nivel central acerca de la asignacin de recursos por
parte de las entidades territoriales. Sin embargo no hay un esquema de promocin de
mayores compromisos.
6.3.1.1 (i) b. Integralidad en los sistemas de informacin.
Hay mayores posibilidades tcnicas para compartir informacin entre los diferentes
Todas las necesidades incluyendo bienes
sistemas de informacin de las entidades del Sistema. Los formularios de registro de
poblacin desplazada permiten recolectar informacin acerca de bienes abandonados.
abandonados y toda la atencin de todas las
entidades.
6.3.1.2 (iii) Control del ciclo integrado de proyectos y
No hay integralidad entre los diferentes componentes. Ni entre los diferentes
programas.
programas y proyectos que integran los componentes. No hay informacin que
permita identicar los mecanismos para acceder a la oferta institucional en las
regiones.
Persiste el problema de subregistro. Hay prcticas en la operacin del RUPD que
6.3.1..2 (i) a. Superacin del problema de subregistro.
inciden negativamente en esta problemtica.
6.3.1.3 (i) b. Sistema de registro reconoce ayudas entregadas Hay mayores posibilidades tcnicas para compartir informacin entre los diferentes
sistemas de informacin de las entidades del Sistema.
por otras instituciones.
6.3.1.3 (i) c. Los sistemas de registro identican necesidades Los formularios de registro pese a que permiten identifcar a la poblacin segn su
grupo tnico an no permiten una aproximacin a las necesidades de diferentes
de diferentes grupos poblacionales.
grupos de poblacin dentro del conjunto de la poblacin desplazada.
Ver 6.3.1.1 (i) b.
6.3.1.3 (i) d. Sistemas de registro incluyen informacin de
bienes abandonados.
6.3.1.3 (i) e. Informacin sobre vocacin productiva de
No hay recoleccin sistemtica de esta informacin.
desplazados.
6.3.1.3 ii. Sistemas de evaluacin de la poltica.
No hay un sistema integrado de indicadores que permita evaluar el resultado de las
polticas.
355

En diversas oportunidades se ha planteado que la coordinacin del sistema se ve

afectada por la ausencia de instrumentos de coordinacin y, en particular, por la carencia
de un instrumento vinculante que otorgue a los rganos que efectan esta labor, una
herramienta efectiva para propiciar respuestas por parte de las diferentes instituciones
que hacen parte del SNAIPD.
Pese a que pueden, en efecto, existir limitaciones para el ejercicio de la coordinacin
del Sistema, ste no carece de mecanismos para cumplir con esa tarea. Existe una estructura
bsica con rganos e instrumentos de coordinacin que pueden emplearse para avanzar en
este propsito, a partir de una identicacin de responsabilidades, en particular en materia
de la gestin de la coordinacin.
356
capitulo
captulo 66
LINEAMIENTOS PARA LA COORDINACIN DEL SNAIPD

Y LA APLICACIN DE LOS PRINCIPIOS DE
COMPLEMENTARIEDAD, CONCURRENCIA Y SUBSIDIARIEDAD
11
Ver: Documentos Conpes 2804 de

1995 y 2924 de 1997.
12
De acuerdo con la Ley 387 de 1997

el SNAIPD est integrado por el
conjunto de entidades publicas,
privadas y comunitarias que realizan planes, programas, proyectos y
acciones especcas tendientes a la
atencin integral de la poblacin
desplazada.
13
Ver: Corte Constitucional. Sentencia T-025 de 2004, numeral

6.3.1.1.
14
El carcter razonable de la homogeneidad se predica del equilibrio

entre los programas ofrecidos de
manera similar por las autoridades
en los diferentes municipios y
las necesidades diferenciales que
en funcin de las caractersticas
del lugar municipio, regin,
etc. pueda tener la poblacin
desplazada. Es decir que nunca
ira en contra de la aplicacin del
principio de especicidad y del
enfoque diferencial.
El esquema de coordinacin que se ha venido congurando desde 1995 a travs de diferentes documentos Conpes11, la Ley 387 de 1997 y los decretos 2569 de 2000 y 250 de
2005, cuenta con principios y criterios de actuacin que no han sido claramente aplicados
por las instituciones que hacen parte del Sistema, al extremo de que ste ha carecido de
precisin acerca de los objetivos de la coordinacin como medio fundamental para lograr
los propsitos trazados por el SNAIPD:
1) Todas las instituciones tienen responsabilidades en la atencin de la poblacin
desplazada. Con la adopcin de un modelo sistmico el Estado colombiano opt por
adecuar las responsabilidades de las diferentes instituciones a las necesidades de la
poblacin desplazada. Esta decisin implica que todas las instituciones estatales tienen
la responsabilidad de atender, conforme a sus competencias, a la poblacin desplazada.
No hay, en consecuencia, institucin libre de responsabilidad.
Sin embargo, en la medida en que ni las instituciones, ni sus programas, estaban
concebidos para atender una situacin de emergencia como el desplazamiento, persiste
dentro de stas una tensin derivada de su obligacin de atender simultneamente a
su poblacin sujeto, a travs de sus polticas y programas regulares y, cuando ello tiene
lugar, atender de manera preferencial a la poblacin desplazada.
2) Todas las instituciones tienen un deber de coordinacin. A algunas, en particular, les
corresponde adicionalmente una obligacin de gestin de la coordinacin. stas deben
garantizar tambin la coordinacin de los esfuerzos pblicos y privados, incluyendo
aquellos provenientes de la cooperacin internacional12.
3) Las responsabilidades en materia de coordinacin son claras. Estn estipuladas en
la Ley 387 de 1997 y sus decretos reglamentarios 2569 de 2000 y 250 de 2005. Sin
embargo, persisten vacos en la precisin de competencias de algunas instituciones,
en particular en su relacin con Accin Social (AS), como ente coordinador del
Sistema. Dicha imprecisin se replica en la relacin con los entes territoriales y genera
dispersin de responsabilidades e incentivos para descargar en el ente coordinador las
responsabilidades de la atencin.
4) Las competencias de todas las instituciones que integran el SNAIPD deben estar
claramente denidas. Sin embargo, se carece an de un instrumento general que
precise las competencias y responsabilidades de las diferentes instituciones pblicas
que participan en la atencin y la proteccin de la poblacin desplazada13. Mientras
no se construya un instrumento de esta naturaleza, las tensiones entre instituciones
continuarn apareciendo.
5) La respuesta ofrecida por las autoridades en las diferentes regiones debe ser
razonablemente homognea. Este es el mejor mecanismo para garantizar el compromiso de
todas las autoridades locales y evitar distorsiones regionales que incluso puedan conducir a
agravar la situacin de la poblacin en trminos humanitarios. Pese a que la prevencin del
desplazamiento, la proteccin y atencin de las personas desplazadas es competencia de todas
las autoridades, se encuentran casos en los que la respuesta en un determinado municipio
es deliberadamente insuciente frente a las necesidades de dicha poblacin14.
357

Hay elementos que pueden explicar, ms all de una eventual y objetiva carencia de
recursos, la debilidad de la respuesta por parte de algunas autoridades locales. Sin
efectuar un listado exhaustivo se pueden sealar entre otros:
i) las distorsiones en los procesos de planicacin local;
ii) la ausencia de articulacin entre la planicacin local del desarrollo y la planicacin
nacional en la respuesta al desplazamiento forzado;
iii) la desarticulacin entre los planes locales, incluso los de atencin a la poblacin
desplazada, y la ejecucin de programas por parte de entidades descentralizadas
por servicios del orden nacional, con presencia en el mbito territorial;
iv) las presiones locales de otros sectores de poblacin;
v) el excesivo control de la poltica por parte de las unidades territoriales (UT) de AS;
vi) el subsidio implcito del nivel nacional a la inaccin local;
vii) el temor de incentivar el desplazamiento hacia el ente territorial que ejecuta
una respuesta efectiva15;
viii) falta de claridad sobre el tema de la cesacin de la condicin de desplazado; etc.
15
Es conveniente hacer nfasis en

que el desplazamiento no es generado por el desarrollo de una
poltica de atencin, sino por unas
condiciones determinadas que ponen en riesgo la vida, la integridad
y la libertad de una persona.
16
En las reuniones con los equipos de

Pastoral Social realizadas en todas
las regionales del pas entre agosto
y noviembre del 2006, se sealaron
este tipo de prcticas en Montera,
Zipaquir, Cha, Tocancip. A esas
prcticas se suman visiones de contencin del desplazamiento como
las expresadas en los encuentros
realizados por el Ministerio del
Interior y por autoridades en el
Valle o en Arauca o las expresiones
ante los medios de comunicacin
por parte de la Gobernacin del
Atlntico, todas ellas identicando
como un riesgo la llegada de poblacin desplazada a sus respectivos
entes territoriales.
17

C-478 de 1992.
18
Ver. Decreto 250 de 2005. (1.2)

Principio orientador: enfoque
territorial; y Corte Constitucional.
Auto 218 de 2006 (III. 5.3.2).
19
Ver: Corte Constitucional. Sentencias C-497 A de 1994 y C-1187 de

2000.
358
La existencia de estas u otras razones no justica la ausencia de un compromiso por parte

de un determinado ente territorial. Sin embargo, es necesario profundizar sobre estas
causas. En los ejercicios desarrollados por el Secretariado Nacional de Pastoral Social
con el apoyo del ACNUR, se evidenci que, especialmente en materia de vivienda, hay
alcaldas reacias a formular programas a favor de la poblacin desplazada, por el temor
de incrementar el nmero de desplazados en su municipio16.
Reconocer esa realidad implica establecer grados razonables de homogeneidad en
las respuestas. El mayor compromiso de un ente territorial puede derivar en desequilibrio
regional y en inequidad en las cargas de los diferentes entes territoriales. De all que la
respuesta no puede quedar sujeta simplemente a la voluntad poltica de cada uno de los
gobernantes. Una interpretacin extrema de la autonoma territorial podra, en el peor
escenario, llevar a la inmovilidad de las autoridades locales en la medida en que habra
un desincentivo al mayor compromiso local.
Esta es justamente la importancia de los esfuerzos realizados en reas metropolitanas
como Medelln y Bucaramanga, en las que se han iniciado procesos de coordinacin
entre las diferentes alcaldas para propiciar respuestas equilibradas. En ese orden de
ideas, la planicacin de la respuesta, especialmente para reas conurbanas, obliga a
efectuar aproximaciones, al menos subregionales.
6) Slo la autoridad nacional puede propiciar respuestas que recojan un criterio
mnimo de homogeneidad en la medida en que acta a partir de una perspectiva
general17 contrariamente a lo que puede ocurrir con las autoridades locales, que tienen
limitaciones para exhibir una motivacin comn a todos [y] desprenderse de sus
condicionantes locales.
7) Las especicidades locales tienen que ser reconocidas en la formulacin de los
lineamientos de la poltica pblica en el nivel nacional18. As mismo, las directrices
nacionales deben ser tomadas en la formulacin de la poltica pblica local como punto
de partida19. Este trabajo de doble va que est an en proceso de consolidacin, es un
requisito bsico para la armonizacin de la respuesta coordinada entre el nivel nacional
y el territorial.
captulo 6
20
Departamento de Antioquia. Ordenanza departamental n 6 del

26 de abril de 2006. Por la cual
se adopta la poltica pblica para
la prevencin del desplazamiento
forzado, la proteccin, reconocimiento y reparacin de los
derechos de la poblacin afectada
por el desplazamiento forzado por
la violencia en el departamento de
Antioquia.
21

T-025 de 2004, numerales 6.3.1.2
(i) y 7.
8) La formulacin de polticas nacionales requiere contar con un amplio grado de

representacin de autoridades locales y no solamente con procesos de consulta
y convalidacin local. La participacin limitada de las autoridades locales le resta
legitimidad al Plan nacional, hecho que en la prctica se reeja en el desfase entre los
tiempos en que ste se formula y el momento en que las autoridades locales lo asumen
como eje de formulacin de sus polticas. Tan slo en los ejercicios recientes, la propuesta
matricial del Decreto 250 de 2005 es vista como una herramienta adecuada para la
formulacin de la poltica pblica territorial.
Los ajustes efectuados en el segundo semestre de 2006 a los PIU de Bogot o
Antioquia, evidencian la utilidad del Decreto 250 de 2005, pero al mismo tiempo sealan
que tan slo luego de ao y medio el Plan Nacional fue utilizado como instrumento en
la formulacin de planes locales. En el caso de Antioquia, el proceso de formulacin
de la poltica departamental estuvo inicialmente alejado del modelo planteado por el
Decreto 250 de 2005, en la medida en que se buscaba una real aplicacin de un enfoque
de derechos en la formulacin de la poltica20. Apuesta similar realiz en diciembre de
2006 la Asamblea Departamental de Santander.
9) Debe existir homogeneidad en los instrumentos y criterios de formulacin de polticas
pblicas; de lo contrario ser ms difcil tanto la lectura comn del problema, como la
identicacin de estrategias concertadas para su superacin y, en consecuencia, ser
tambin ms complejo alcanzar xitos en trminos de coordinacin.
10) La aplicacin de los principios de coordinacin, complementariedad, concurrencia
y subsidiariedad, requiere un conocimiento mnimo comn del problema por parte
de los niveles nacional, departamental y municipal. Si la informacin es limitada o
asimtrica, estos principios pueden convertirse en conceptos vacos sin utilizacin
prctica. No es posible coordinar acciones si no est identicado el objetivo comn.
Si no se conoce la dimensin del problema, ni la magnitud de la brecha entre ste y la
respuesta que estn ofreciendo las autoridades locales, ser ms difcil identicar en
dnde pueden concurrir los esfuerzos simultneos, en qu se pueden complementar, en
aras de un mayor impacto, y en dnde las limitaciones de la autoridad local requieren
ser subsidiadas por el nivel departamental o nacional.
En este sentido, el procedimiento establecido en el numeral 10.1.1 de la Sentencia
T-025 y el conocimiento mnimo comn que deben tener todas las entidades territoriales
y el Ministerio del Interior y de Justicia (MIJ), de acuerdo con lo indicado en el numeral
18 del Auto 177 de 2005, constituye una ruta lgica para facilitar la aplicacin de los
principios establecidos en el Artculo 288 de la Constitucin Poltica y en el Artculo 3
de la Ley 387 de 1997. Sin esta informacin bsica, los principios sealados continuarn
siendo conceptos abstractos, sin aplicacin prctica en el funcionamiento del SNAIPD.
Cualquier estrategia de coordinacin basada en los principios de concurrencia,
complementariedad y subsidiaridad, debe contar con informacin que permita
precisar la brecha existente a partir de la necesidad y la capacidad potencial de los
entes territoriales. Uno de los elementos que determin la declaracin del ECI, fue la
insuciente asignacin de recursos por parte de las entidades territoriales21. sta est en
funcin de la capacidad del correspondiente ente territorial. Dadas las restricciones que
igualmente se presentan en el nivel nacional, solamente la priorizacin de las acciones en
aquellos entes territoriales que presenten mayores limitaciones objetivas para atender las
359

22
Este ejercicio de priorizacion se

efectu a partir de la cifras de recepcin de poblacin desplazada
registradas por el RUPD a 31 de
octubre de 2006.
360
necesidades de la poblacin desplazada, permitir una adecuada y equitativa aplicacin

del principio de subsidiariedad.
11) La magnitud del problema y la forma como ste se presenta en el territorio, invita
a establecer criterios de priorizacin. Sin embargo, las estrategias de coordinacin
presentadas han carecido de precisin sobre la forma como se ha determinado la
denicin de las acciones en relacin con los entes territoriales.
De acuerdo con los datos del Registro nico de poblacin desplazada (RUPD) 22,
100 municipios reciben el 77% del total de la poblacin desplazada, esto es, 1.466.798
personas desplazadas a 31 de octubre de 2006. Estos 100 municipios deberan constituir
una prioridad para las autoridades nacionales. Las estrategias de coordinacin con ellos
deberan estar determinadas en funcin de sus capacidades de atencin (absorcin).
Dada la mayor capacidad relativa de algunos municipios, el esfuerzo del ente de mayor
jerarqua (tanto el departamento como la nacin) debera concentrarse en el apoyo
concurrente a las iniciativas que en desarrollo de los lineamientos de poltica nacional
efecten las autoridades locales. En la medida en que la capacidad institucional es menor, los
esfuerzos de las entidades superiores se deberan concentrar en complementar y subsidiar
la accin local. En todo caso, para los primeros, acciones relacionadas con informacin,
difusin y sensibilizacin acerca de los derechos de la poblacin, las obligaciones de las
autoridades y las ofertas existentes resultan de obligatoria realizacin.
Contrariamente a los resultados de la aplicacin de un criterio de priorizacin,
en ocasiones son los municipios ms dbiles los que por distancias o dicultades de
acceso terminan siendo los menos atendidos. Por ejemplo, en Nario, los municipios de
la Costa pacca, de muy difcil acceso, son atendidos por la Ocina de AS en Tumaco,
que cuenta solamente con una persona y un asistente, y no tiene caja menor ni transporte
terrestre; mientras que municipios como Ricaurte, con una alcalda con mayor capacidad,
es atendido directamente por la Unidad Territorial con sede en Pasto.
El seguimiento efectuado por ACNUR a travs de sus ocinas de terreno, evidenci que
a la hora de focalizar territorios para subcontratar la entrega de ayuda humanitaria, no se tiene
en cuenta la necesidad de apoyar de modo diferencial las administraciones municipales con
menor capacidad. Se aplican preferencialmente criterios de eciencia de uso de los recursos,
de manera que terminan priorizndose ciudades medianas y grandes.
Las diferencias existentes en las entidades territoriales, invitan a establecer
estrategias diferenciadas en funcin de las capacidades y necesidades de los
municipios. La aplicacin de los principios de complementariedad, concurrencia
y subsidiariedad, precisa el establecimiento de criterios objetivos que permitan
determinar la forma como en la prctica estos principios se materializan. A partir
de un ejercicio de priorizacin con fundamento en criterios objetivos, se podran
racionalizar los esfuerzos para establecer un orden de prelacin en las regiones y
diferenciar acciones. Dadas las restricciones existentes que en materia de recursos
humanos y presupuestales pueda tener el MIJ para adelantar una estrategia general
en los 1098 municipios, un ejercicio de esta naturaleza se torna indispensable.
Hipotticamente se puede plantear un criterio objetivo para determinar un orden
de prioridad de las acciones de complementariedad y subsidiariedad por parte del nivel
nacional. Los municipios con menor capacidad de absorber los ujos de poblacin
desplazada, deberan contar con el mayor esfuerzo de coordinacin del MIJ y de AS,
capitulo
capitulo 66
para lograr que las acciones de los departamentos y de las entidades del orden nacional,
acten en subsidio de la menor capacidad local.
Puede plantearse como alternativa, que la capacidad de un municipio receptor
de atender a la poblacin y propiciar soluciones duraderas est en funcin de: i) el
nmero de personas desplazadas que han llegado al municipio; ii) el porcentaje que esa
poblacin representa frente al total de la poblacin (tasa de presin); iii) la capacidad
presupuestal del municipio; y iv) la capacidad del municipio de atender esta poblacin
dadas las necesidades de los habitantes del municipio receptor.
La capacidad presupuestal del municipio puede determinarse objetivamente, a partir de
su categora, de conformidad con lo sealado en la Ley 617 de 2000. A su vez, el porcentaje
de personas con necesidades bsicas insatisfechas (NBI) puede utilizarse como referente
para establecer qu tanta restriccin tiene el municipio dadas las demandas sociales.
A partir de estas cuatro variables se puede establecer un ndice de aplicacin del
principio de subsidiariedad, que sirva como criterio orientador de la accin del nivel
departamental y nacional. En la medida en que los resultados de los ejercicios de
seguimiento y caracterizacin generen informacin oportuna para ser utilizada en el
diseo de polticas pblicas, estas variables podran ser complementadas con datos
en relacin con sujetos de especial proteccin, entre ellos, los pueblos indgenas y las
comunidades afro colombianas.
Por ejemplo, el 28% del total de la poblacin desplazada (530 mil personas) se ha
concentrado en once ciudades del pas, con excepcin de Soledad, Atlntico, capitales de
departamento, todas clasicadas como categora 1 o especial en funcin de su capacidad
nanciera. En estos lugares se debera hacer seguimiento a las estrategias especcas
que desarrollan las autoridades locales, complementar sus esfuerzos y buscar acuerdos
de concurrencia. Con un posible menor nfasis en fortalecimiento institucional y, slo
por excepcin, subsidiaridad (tabla 1 ).
Tabla 1
Principales municipios receptores de poblacin desplazada (i)
Municipios que concentran el 28% del total del desplazamiento
Departamento
Municipio
Bogot D.C.
Antioquia
Valle del Cauca
Atlntico
Bolvar
Bogot, D.C.
Medelln
Cali
Barranquilla
Cartagena
Norte de Santander Ccuta
Santander
Bucaramanga
Tolima
Ibagu
Atlntico
Soledad
Risaralda
Pereira
Magdalena
Santa Marta
Total de
Personas
desplazadas poblacin
128387
86734
35833
37256
41679
34372
26644
22538
23928
17817
76698
6778791
2223660
2075380
1113016
895400
585919
509918
495246
455796
428397
414387
% de
poblacin
desplazada
2%
4%
2%
3%
5%
6%
5%
5%
5%
4%
19%
Fuente: DANE. Censo 2005, Accin Social. RUPD.
361

La tabla 2 muestra el segmento de municipios siguiente ordenado en funcin de la

poblacin desplazada que albergan. ste congrega al 25% de la poblacin desplazada
(aproximadamente 470 mil personas) y agrupa a 23 ciudades, que con excepcin de
Buenaventura, Barrancabermeja, Dosquebradas, Tumaco, Apartad, Turbo y Magangu,
son capitales de departamento y municipios conurbanos de estas capitales. Es decir que
dentro de ese grupo de 23 ciudades, estas 7 ciudades deberan concentrar el seguimiento
especial de las autoridades y esfuerzos particulares en materia de fortalecimiento
institucional y complementariedad de acciones.
El gran esfuerzo de subsidiariedad debera estar concentrado en municipios de categora
seis, con altas tasas de recepcin de poblacin desplazada y un alto porcentaje de
poblacin con NBI. 48 municipios de esas caractersticas, reciben 365 mil personas
desplazadas y carecen a priori, en trminos objetivos, de la capacidad para propiciar una
adecuada atencin y la integracin local o el retorno a reas rurales de estos municipios
o de localidades vecinas.
Tabla 2
Principales municipios receptores de poblacin desplazada (ii)
Municipios que concentran el 25% del desplazamiento
Departamento
Cundinamarca
Meta
Nario
Crdoba
Antioquia
Caldas
Cesar
Valle del Cauca
Huila
Quindo
Cauca
Santander
Sucre
Santander
Valle del Cauca
Risaralda
La Guajira
Nario
Caquet
Santander
Antioquia
Antioquia
Bolvar
Municipio
Soacha
Villavicencio
Pasto
Montera
Bello
Manizales
Valledupar
Buenaventura
Neiva
Armenia
Popayn
Floridablanca
Sincelejo
Barrancabermeja
Tulu
Dosquebradas
Riohacha
San Andres
De Tumaco
Florencia
Girn
Apartad
Turbo
Magangu
Fuente: DANE. Censo 2005, Accin Social. RUPD.
362
Personas
desplazadas
Total de
poblacin
% de poblacin
desplazada
17375
37836
20149
22310
6147
5987
57248
35231
19930
6517
21438
7690
72984
22327
8409
3192
16586
398295
384131
383846
381525
373013
368433
348990
325090
315332
272574
258653
252472
236780
187311
183236
173452
169311
4%
10%
5%
6%
2%
2%
16%
11%
6%
2%
8%
3%
31%
12%
5%
2%
10%
7461
161490
5%
38849
6431
9074
13107
13639
142123
135531
134572
122780
121085
27%
5%
7%
11%
11%
capitulo
captulo 66
23
Este es el caso de Murind, San

Luis, San Francisco y Cocorn en
Antioquia; Bojay y Riosucio, en
el Choc y Saman, en el departamento de Caldas. Se precisa que
la poblacin desplazada puede corresponder al mismo municipio.
24
En el departamento de Antioquia, el Comit Departamental

ha usado un instrumento similar.
En l ha empleado ocho variables:
expulsin de personas desplazadas,
recepcin de personas desplazadas, vctimas de minas antipersona,
personas desplazadas de forma
masiva, porcentaje de personas
en condicin de pobreza, ndice
de presin del desplazamiento
(poblacin recibida/ total de la
poblacin) e ndice de intensidad
de desplazamiento (poblacin
expulsada / total de poblacin).
25
La cifra incluye tanto a poblacin

proveniente de otros municipios
como perteneciente al mismo
que ha sido desplazada del rea
rural. No es clara la inclusin de
segundos desplazamientos.
26
Ver: Corte Constitucional. Sentencia C-1187 de 2000 y salvamento

de voto de la Sentencia C-263 de
1996.
Muchos de esos municipios se encuentran distantes de las capitales de los departamentos

en donde, por lo general, adems de la presencia de la unidad territorial de AS, se
concentra la capacidad institucional de respuesta.
Si se comparan los datos del censo 95 con los registros del RUPD, se puede vericar
que en algunos de esos municipios el nmero de personas que ha llegado en busca de
atencin bien sea de otro o del mismo municipio es mayor al 50% del total de la
poblacin del mismo23. Difcilmente un municipio de estas caractersticas podr absorber
esta poblacin y propiciar su integracin local o el retorno sostenible a sus veredas de
origen. Estos municipios requieren contar con apoyo en materia de fortalecimiento
institucional y de auxilio por parte del departamento y del nivel central en desarrollo
del principio de subsidiaridad24.
En la siguiente tabla se presenta la combinacin de las cuatro variables sealadas.
Aproximadamente el 20% de la poblacin desplazada registrada en el pas, esto es
386.303 personas, se ha desplazado a 37 municipios. Al comparar esta cifra con el
total de las personas que habitan estos municipios, se encuentra que el nmero de
personas desplazadas en esas localidades crticas es comparable con el 40% del total
de sus habitantes, lo que da cuenta del grado de presin que soportan estas entidades
territoriales. Municipios como Murind (137%), San Luis (101%) y San Francisco (90%)
en Antioquia, y Bojay (98%) en el Choc, han recibido poblacin desplazada en cifras
similares e incluso superiores al total de los habitantes censados en el municipio25.
Como se aprecia en la tabla 3, con excepcin de Sincelejo (NBI 45,84%), todos los
municipios presentan un porcentaje superior al 50% de habitantes con NBI; incluso,
cuatro de ellos presentan NBI por encima del 90%: Riosucio y Murind, en el Choc,
Santa Rosa en Bolvar y Valle del Gamez, en Putumayo. Con excepcin de Sincelejo
(4) y San Jos del Guaviare (5), se trata de municipios categora 6. Solamente estas dos
ciudades y el municipio de Quibd son capitales departamentales.
12) En la aplicacin del principio de subsidiaridad debe considerarse la forma en que
simultneamente se auxilia al municipio y se deja la capacidad instalada para que
el mismo asuma con mayor propiedad la respuesta en el futuro. La aplicacin de
este principio no relega de su responsabilidad a la autoridad local. De all que se haya
sealado que sta debe ser secundaria, supletiva e integral. Secundaria en la medida en
que se responde a una insuciencia en el ente de menor jerarqua; supletiva, porque no
reemplaza ni suplanta, e integral en el sentido de que buscar siempre en su aplicacin
reestablecer o generar la capacidad en el ente subsidiado26.
En consecuencia, el respeto hacia la autoridad local, la promocin de su mayor esfuerzo
y la identicacin de sus falencias y la forma de superarlas, deberan ser parte de la
denicin de estrategias y de los criterios de actuacin de las entidades del orden
nacional del Sistema cuando interactan con las autoridades municipales.
13) Debe existir un ejercicio de construccin conjunta entre los diferentes niveles de
gestin a partir de criterios comunes. Coordinar implica concertar acciones y la
concertacin exige una aproximacin comn. La heterogeneidad de las situaciones y
de las capacidades de los entes territoriales, diculta el establecimiento de una regla
nica de actuacin. En la medida en que los criterios sean compartidos, la diversidad
de realidades no afectar la coordinacin de la respuesta.
363

Tabla 3
Criterios de priorizacin municipal mediante la aplicacin del principio de subsidiariedad
Item Departamento
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
Choc
Choc
Antioquia
Municipio
Bojay
Riosucio
Murind
El Carmen de
Bolvar
Bolvar
Antioquia
San Francisco
Bolvar
San Pablo
Norte Santander El Tarra
Sucre
Ovejas
Choc
Quibd
Antioquia
San Luis
Antioquia
Cocorn
Antioquia
Mutat
Caldas
Saman
San Jos Del
Guaviare
Guaviare
Sucre
San Onofre
Sucre
Guaranda
Cauca
Silvia
Norte de Santander Convencin
Antioquia
Ituango
Putumayo
Leguzamo
Crdoba
Tierralta
Crdoba
Puerto Libertador
Bolvar
Santa Rosa
Antioquia
Betulia
Putumayo
Mocoa
Putumayo
Puerto Ass
Crdoba
Valencia
Antioquia
San Carlos
San Juan Del
La Guajira
Cesar
Cundinamarca
La Palma
Antioquia
Carepa
Cesar
Pailitas
Magdalena
Puebloviejo
Sucre
Sincelejo
Putumayo
Villagarzn
Bolvar
Mara la Baja
Valle Del
Putumayo
Guamuez
No personas
desplazadas
Acumulado
de personas
desplazadas
% del total
nacional
NBI
Categora
municipal
9385
8081
5163
9385
17466
22629
0.495%
0.921%
1.193%
83.05
94.82
99.91
6
6
6
9595
13831
3768
98%
58%
137%
9.7
9.6
9.4
28825
51454
2.714%
72.65
67601
43%
9.3
5666
9155
3727
6240
28826
10865
8998
4421
14922
57120
66275
70002
76242
105068
115933
124931
129352
144274
3.012%
3.495%
3.692%
4.021%
5.541%
6.114%
6.589%
6.822%
7.609%
76.57
77.07
86.14
74.12
80.95
58.25
62.08
69.6
56.3
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6273
27108
10231
21149
110032
10780
14741
9671
24595
90%
34%
36%
30%
26%
101%
61%
46%
61%
9.1
9
8.8
8.8
8.8
8.8
8.7
8.7
8.6
14747
159021
8.386%
72.76
45573
32%
8.6
11603
4158
7600
7874
6487
3714
14882
7149
3934
6018
14750
11756
5941
4844
170624
174782
182382
190256
196743
200457
215339
222488
226422
232440
247190
258946
264887
269731
8.998%
9.218%
9.618%
10.034%
10.376%
10.572%
11.357%
11.734%
11.941%
12.258%
13.036%
13.656%
13.970%
14.225%
78.79
83.92
80.03
55.85
75.39
81.28
78.49
77.11
94.72
57.2
52.62
71.11
79.67
53.6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
45672
15434
30377
16251
24592
14680
78792
36026
18365
16665
36185
55878
34654
13000
25%
27%
25%
48%
26%
25%
19%
20%
21%
36%
41%
21%
17%
37%
8.6
8.5
8.5
8.4
8.4
8.4
8.3
8
8
7.9
7.9
7.9
7.9
7.8
9340
279071
14.718%
49.33
25587
37%
7.8
3987
7824
3824
4348
72984
3320
6791
283058
290882
294706
299054
372038
375358
382149
14.928%
15.341%
15.542%
15.772%
19.621%
19.796%
20.154%
57.01
57.91
62.49
71.24
45.84
85.21
70.46
6
6
6
6
4
6
6
9396
43691
15578
24865
236780
20646
45262
42%
18%
25%
17%
31%
16%
15%
7.7
7.5
7.5
7.5
7.5
7.5
7.3
4154
386303
20.373%
93.79
45601
9%
7.3
Fuente: AS (RUPD), DANE, DNP, MIJ, Contralora General de la Repblica. Clculos de ACNUR27.
364
Habitantes del Tasa de

municipio
presin
Indice de subsidiariedad
captulo 6
La determinacin nal de responsabilidades, adems de las valoraciones sobre la capacidad operativa y presupuestal de las entidades que intervienen, puede ser complementada
con criterios de oportunidad en la respuesta, inmediatez y sostenibilidad de las acciones,
subordinados en todo caso al principio de humanidad como criterio bsico de intervencin.
La forma como se ha congurado la operacin del SNAIPD, ha buscado aprovechar
desde la perspectiva nacional las ventajas comparativas de instituciones como AS y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) para atender las emergencias, al igual que
la economa a escala que representa el manejo integrado de la respuesta humanitaria. Falta
avanzar en la claricacin del cundo, el por qu y en qu interviene cada una de las autoridades tanto en la emergencia como en el impulso de soluciones duraderas a la poblacin.
Si se precisan este tipo de deniciones, el ejercicio de la coordinacin se podra simplicar
y avanzar efectivamente en el alcance de acuerdos a partir de visiones compartidas.
27
La propuesta de un ndice para

establecer un orden de prelacin
en la respuesta institucional es
tan slo una alternativa para
establecer criterios objetivos y
transparentes de priorizacin. En
la medida en que es una propuesta preliminar y que sin duda las
autoridades cuentan con mayor
informacin y mejores insumos
tcnicos que permitan ajustar
ste u otro tipo de ejercicios de
naturaleza similar, lo que hizo
ACNUR fue establecer de las
cuatro variables un ndice entre 0
y 10 a partir de ordenar en deciles
las variables tasa de presin, NBI y
poblacin desplazada y otorgarle
a las categoras de municipios
un valor entre 0 y 10 (6=10; 5=9;
4=7;3=5;2=1;1=1;Especial = 0).
Esas variables fueron posteriormente ponderadas as: tasa de
presin 0,4; NBI = 0,3; categora
municipal = 0,2 y poblacin desplazada 0,1. La relacin tasa de
presin y poblacin desplazada
fue ponderada de la manera
explicada toda vez que el 28% de
la poblacin est concentrada en
las grandes ciudades del pas que
cuentan con mayor capacidad relativa para absorber a la poblacin
desplazada.
365

INSTRUMENTOS Y RGANOS DE COORDINACIN

DEL SISTEMA
Como se ha sealado, la coordinacin de las acciones entre las diferentes instituciones
que intervienen en la proteccin y atencin de la poblacin desplazada, constituye una va
obligada para la superacin del ECI. Es evidente que, dada la multiplicidad de instancias
que intervienen, la tarea de la coordinacin es un reto de difcil materializacin. No obstante
las restricciones que objetivamente puedan haber para alcanzar xito en la coordinacin,
existen principios, lineamientos y estructuras de coordinacin que han ido progresivamente
consolidndose.
Como lo ha reconocido el Gobierno Nacional en la respuesta comn presentada a
la Corte, aunque la Ley 387 de 1997 y su Decreto reglamentario 2569 de 2000, daban
lneas claras para la composicin y el funcionamiento del SNAIPD, hay que aceptar que
en la prctica ste no estaba actuando de acuerdo con la dimensin del desplazamiento
forzado en Colombia28.
El Estado ha establecido rganos, agencias responsables e instrumentos de coordinacin.
El Consejo Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada y los comits territoriales constituyen los escenarios privilegiados para la puesta en comn de los problemas
y de los enfoques, criterios y acciones que deben emprenderse para atenderlos. Es claro
el rol de coordinador general del Sistema que ha sido asignado a AS, as como el papel de
articulador entre el orden nacional y el territorial que debe emprender el MIJ. Las funciones
del Consejo, los comits y AS en materia de coordinacin, estn denidos en la Ley 387 de
1997 y, en especial, en el Decreto 2569 de 2000. El grco 1 muestra la estructura actual
del Sistema con las instancias establecidas a partir del Decreto 250 de 2005.
Grco 1
28

Informe comn de cumplimiento. Aparte IV.a. Bogot, 13 de
septiembre de 2006. Al respecto
se precisa que el PIU no es una
instancia, es un instrumento de
planicacin.
366
Comit
territorial
Ente
territorial
Mesas temticas
Ministerios, deptos.
administrativos/ Entidades
descentralizadas nacionales
Secretaras, deptos.
administrativos/ Entidades
descentralizadas territoriales
Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia
Ministerio
del interior
Accin
social
Grupos
tcnicos
Agencias de
coordinacin
Entidades ejecutoras
Concejo
nacional
rganos de
coordinacin
Prevencin
PIU
Contingencia
Retorno
Plan nacional
Instrumentos de
planicacin
captulo 6
El Plan Nacional de Accin Decreto 250 de 2005 y los PIU constituyen las herramientas bsicas de coordinacin, en la medida en que jan las acciones que, tanto en el
nivel nacional como en el departamental y municipal, deben desarrollarse para alcanzar los
objetivos del Sistema.
Las instancias de coordinacin del SNAIPD para lograr los objetivos del Plan Nacional
sern: el Consejo Nacional de Atencin a Poblacin Desplazada, los comits territoriales,
las mesas de trabajo y los Planes Integrales nicos29.
29

numeral 6, inciso 3.
30
Desde finales del 2006 a este

trabajo se vincularon tambin el
ACNUR y Opcin Legal.
Pese a que se ha formulado un nuevo Plan Nacional de Accin, y PIU en diferentes entes
territoriales, y que, tanto el Consejo Nacional como los comits territoriales, en especial a nivel
departamental, han alcanzado niveles ms regulares de funcionamiento, el Sistema contina
vindose afectado por la ausencia de comunicacin entre los rganos y las instituciones encargadas de la gestin de la coordinacin. De igual manera, los instrumentos de planicacin no
se emplean de manera generalizada, ni tampoco a partir de criterios de comunes.
No se evidencia una comunicacin regular entre el Consejo Nacional y los comits
departamentales. Como tampoco entre stos y los comits municipales. En el mismo
sentido, los PIU departamentales no recogen los planes formulados en el nivel municipal.
En la medida en que hay precaria comunicacin entre estos rganos, los procesos de
planicacin son ejercicios aislados. El Plan Nacional no ha recogido an la formulacin
de planes de los departamentales.
Una importante excepcin se presenta en el caso del departamento de Antioquia, en el
que en el marco de la alianza entre la Gobernacin, AS y algunas instancias operadoras de
recursos30, se promovi el desarrollo de PIU en 45 municipios y de manera simultnea se
trabaj tanto en la elaboracin de los respectivos municipales como en el PIU departamental.
As, los insumos del desarrollo de los planes municipales fueron fueron empleados en la
elaboracin del plan departamental.
Tampoco se logra coordinacin entre la planeacin del desarrollo y la planeacin de la
atencin al desplazamiento. Ni en el nivel territorial ni en el nacional. Ni siquiera en polticas que
deberan estar estrechamente integradas como la implementacin del Plan Nacional de Accin en
DDHH y DIH que segn las bases del Plan Nacional de Desarrollo, Estado comunitario: desarrollo para todos, deber compatibilizarse con los planes sectoriales previamente aprobados,
tales como el Plan Nacional de Educacin en Derechos Humanos, el Plan Decenal de la Infancia
y el Plan Decenal de Cultura y Conviencia. Sin embargo, como se observa, no se hace mencin
alguna al Plan Nacional para la Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia.
Tanto en el nivel nacional como en el territorial, se desarrollan acciones paralelas a la
estructura del Sistema que terminan debilitndola o restndole legitimidad. Espacios como
el Bloque Temtico de Desplazamiento en el marco del G-24 de seguimiento a las reuniones
Londres - Cartagena en donde el sector no gubernamental, la cooperacin internacional y
algunas instituciones del Gobierno discuten el contenido de la cooperacin internacional
a favor de la poblacin desplazada, tienen una responsabilidad paralela a la del Consejo
Nacional de garantizar la consecucin de los recursos de atencin.
De igual manera, programas de cooperacin internacional establecen su agenda de trabajo
a partir de grupos especiales ad hoc en donde terminan participando los mismos funcionarios
que hacen parte de las mesas temticas del Consejo Nacional. Este tipo de espacios, adems
de su reducido impacto, no contribuyen al fortalecimiento de la estructura del Sistema.
367

En igual sentido, tanto instituciones del orden nacional como programas de cooperacin
internacional, desarrollan actividades en los departamentos y municipios estableciendo
esquemas de actuacin que no involucran a los respectivos comits territoriales. En departamentos como Santander se lleg al extremo de priorizar municipios sin discutir las razones
y criterios de priorizacin con el Comit Departamental.
Como se observa, en ocasiones no se valora la importancia, ni de la estructura del
Sistema, ni de la coordinacin del mismo, sino principalmente la ejecucin de programas
y proyectos que pueden llegar a resultar paralelos o contradictorios frente a las apuestas
locales o desaprovechar las iniciativas que se desarrollan en el mbito local.
En trminos generales, se observa un mayor compromiso y actividad de las diferentes
instituciones que en los distintos rdenes territoriales desarrollan acciones a favor de la
poblacin desplazada. Al tiempo que el fortalecimiento del Sistema como tal y de la gestin
de la coordinacin del mismo, contina rezagado frente a la magnitud de la responsabilidad
que en la superacin del ECI tiene la integralidad de la respuesta institucional.
Consejo Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada
31

Acuerdo 07 de 2006.
368
El Consejo adquiri a partir de marzo del 2004 una dinmica de trabajo regular. El Consejo
ha sido la instancia de seguimiento del avance y las dicultades en el cumplimiento de lo
ordenado en la Sentencia T-025 y sus diferentes autos de cumplimiento. En las sesiones
del Consejo, se han discutido y aprobado instrumentos que constituyen medios adecuados
para la superacin del ECI.
En esta nueva fase de su funcionamiento, el Consejo ha empleado instrumentos que en
el pasado no haban sido identicados como mecanismos de comunicacin. Tal es el caso
de los acuerdos adoptados a partir de diciembre del 2005.
Pese a que se trata de instrumentos que no resuelven por s solos los problemas de fondo
en la respuesta al desplazamiento, la formalizacin de las decisiones tiene valor en s misma
y facilita los ejercicios de seguimiento que puedan desarrollar los rganos de control y la
exigibilidad de su cumplimiento por parte de la poblacin desplazada en el 2006.
La constitucin de grupos de trabajo a travs de mesas tcnicas y temticas, ha sido
una medida positiva para el proceso de discusin de polticas y programas, y para mejorar
el intercambio de informacin entre las diferentes instituciones que, en el nivel nacional,
tienen competencias en la atencin y la proteccin de la poblacin desplazada.
Dada la naturaleza del Consejo y su conformacin, los grupos tcnicos de trabajo
constituyen una medida adecuada para la consolidacin de esta instancia como el escenario
privilegiado de toma de decisiones y de coordinacin del Sistema. Los resultados, en particular de la mesa de estabilizacin socioeconmica y del comit de vivienda, son apreciables
en trminos de la adopcin de medidas en la exibilizacin de la oferta institucional. El
grupo interinstitucional de seguimiento permanente del SNAIPD31, tiene la potencialidad
de facilitar la comunicacin entre las instituciones y de agilizar la adopcin de las decisiones
por el Consejo y por cada una de las entidades del Gobierno con asiento en ste.
Para mejorar el funcionamiento y el impacto de los desarrollos que se alcancen con la
operacin de las mesas temticas y tcnicas que se han ido conformando, resultara conveniente la formulacin de planes de trabajo por parte de cada una de ellas, que faciliten el
seguimiento de los resultados esperados.
captulo 6
De igual manera, los acuerdos adoptados por el Consejo requieren ser complementados
por un esquema interno de seguimiento que garantice el cumplimiento de los objetivos
trazados en cada uno de ellos. De lo contrario, ser difcil apreciar el valor agregado que
cada mesa ofrece.
La participacin de representantes de la poblacin desplazada en las sesiones del
Consejo y en la mesa de fortalecimiento, es una medida positiva para la superacin del ECI.
Podra ser conveniente sin embargo, fortalecer ms su participacin en las mesas temticas,
concretar ms el objetivo de las agendas previstas para cada una de las sesiones y ofrecer
mayores insumos previos para que ellos tengan la oportunidad de compartir y discutir con
las organizaciones los asuntos que sern debatidos.
Independientemente de la participacin y representacin de la poblacin desplazada en
el Consejo Nacional, podra ser adecuado disear mecanismos de difusin de los asuntos
discutidos y las decisiones adoptadas en las sesiones del Consejo para que las bases de las
organizaciones y la poblacin desplazada en su conjunto estn informadas. En diversos
encuentros que el ACNUR ha sostenido en terreno con organizaciones de poblacin desplazada, resulta evidente la falta conocimiento sobre el contenido de las discusiones que en el
nivel nacional se sostienen entre la poblacin desplazada y el Gobierno Nacional.
El mandato del Consejo puede agruparse en cinco reas, las cuales podran ser empleadas
como ejes para la denicin de instrumentos de seguimiento y evaluacin:
i) Denicin de la poltica de atencin integral a la poblacin desplazada que garantice
que todos los(as) desplazados(as) gozan del mnimo de proteccin de sus derechos
(Ley 387 de 1997. Artculo 6 / Corte Constitucional. Sentencia T-025 de 2004, aparte
10.1.2).
ii) Garanta en la consecucin de los recursos sucientes para el cumplimiento de la poltica
(Ley 387 de 1997. Artculo 6 / Corte Constitucional. Sentencia T-025 de 2004, aparte
6.3.2).
iii) Superacin de falencias institucionales. El Consejo debe establecer los mecanismos que permitan
corregir de manera oportuna las falencias institucionales existentes en el funcionamiento del
Sistema (Corte Constitucional. Sentencia T-025 de 2004, aparte 10.1.1).
iv) Formacin de funcionarios del SNAIPD (Decreto 250 de 2005 5.3.2.2.A.1).
v) Mantener comunicacin con los comits territoriales para garantizar la integralidad en
la respuesta (Corte Constitucional. Sentencia T-025 de 2004, aparte 10.1.1).
32
En la prctica el Consejo ha
manejado dos tipos de sesiones:
i) participacin exclusiva de funcionarios del Gobierno Nacional,
la Defensora del Pueblo y la Procuradura General de la Nacin
cerradas, y ii) abiertas, con
participacin de ONG, Organizacin de Poblacin Desplazada y
organismos internacionales.
El Consejo Nacional ha asumido un liderazgo en la adopcin de polticas. Las diferentes

propuestas, los proyectos de creacin o modicacin de medidas reglamentarias, han sido
discutidos o al menos presentados en las sesiones del Consejo. La aprobacin del Plan
Nacional para la Atencin, el 12 de enero de 2005, es, como lo ha reconocido el Gobierno,
una de las ms importantes medidas de poltica adoptadas por las autoridades en la va de
la superacin del ECI. De igual manera, el proyecto de modicacin del Decreto 2569 y el
proyecto reglamentario del Art. 19 de la Ley 387 referente a permutas de bienes abandonados,
fueron objeto de seguimiento, especialmente en las sesiones cerradas del Consejo32.
Pese a lo importante que ha sido el debate de las medidas de poltica en el Consejo, no
alcanza an a generarse dentro de ste una unidad de criterio en trminos del enfoque de la
poltica pblica y, en particular, el enfoque de derechos que logre el objetivo de garantizar,
al menos, el mnimo de proteccin de los derechos de la poblacin desplazada.
369

En relacin con la garanta de recursos las tres medidas decididas en el Consejo y

materializadas por el Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeacin,
son conducentes hacia la superacin del ECI:
i) La discusin en abril del 2005 del borrador de documento Conpes facilit posteriormente
la aprobacin del documento Conpes 3400 en noviembre del mismo ao.
ii) La inclusin en la Ley de Presupuesto del artculo correspondiente a la asignacin
obligatoria de recursos para la atencin a la poblacin desplazada por parte de todas
las entidades del Estado, incluidos los entes territoriales, precis el contenido de las
obligaciones de cada una de las instituciones involucradas en la atencin de las personas
desplazadas33;
iii) El Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, el Departamento Nacional de Planeacin
(DNP) y AS expidieron, de conformidad con lo acordado en el Consejo, la Circular
002 de 2006 en la que se orden la remisin de informes trimestrales en relacin con
la ejecucin presupuestal.
33
Esa disposicin ha quedado incluida en el Artculo 58 de la Ley

921 de 2004; el Artculo 55 de la
Ley 998 de 2005 y en el Artculo
65 la Ley 1110 de 2007. En el que
adems se seala la necesidad de
dar prioridad en la ejecucin de
sus respectivos presupuestos y se
indica la obligacin de las entidades del orden nacional de remitir
informes peridicos de ejecucin
presupuestal al Consejo Nacional
de Atencin.
34
El nivel de ejecucin a septiembre

de 2006 era del 42%. Ministerio
de Proteccin Social (14%) Instituciones como el INCODER
(12%); Defensora del Pueblo
(11%); Ministerio del Interior (6%);
Ministerio de Educacin (3%); Artesanas de Colombia (1%); Fondo
de la Registradura Nacional del
Estado Civil (0%); Fondo Nacional
de Regalas (0%) y Ministerio de
Comercio (0,5%), presentaban
para ese momento niveles preocupantes de ejecucin por debajo del
20% de lo asignado.
370
Pese a la importancia y conducencia de las medidas sealadas, el proceso de ejecucin de

los recursos asignados no ha contado con el seguimiento oportuno del Consejo. En el informe
presentado por el Gobierno Nacional a solicitud del Congreso en noviembre de 2006, se
sealaba que el nivel de ejecucin era inferior al 50% de los recursos asignados. Incluso, para
ese momento algunas instituciones tenan ejecuciones inferiores al 20% asignado34.
El proceso de superacin de las falencias institucionales que debe ser garantizado por
el Consejo no ha sido abordado de manera sistemtica y sostenida (ver tabla1).
El Consejo expidi el Acuerdo 004 de 2006 a travs del cual estableci mecanismos de
formacin a los funcionarios de todas las instituciones competentes en la atencin y proteccin de la poblacin desplazada; sin embargo no hay seguimiento a la obligacin de cada una
de las entidades de establecer programas internos de formacin. Las acciones de formacin
continan siendo dispersas, especialmente frente a los entes territoriales que se benecian
de programas ofrecidos por diferentes instituciones en los que no necesariamente coinciden
los criterios de interpretacin del marco normativo y de la poltica pblica existente.
No hay comunicacin entre el Consejo y los comits territoriales. Del trabajo efectuado
por el ACNUR por invitacin del MIJ en los diferentes departamentos del pas, se pudo
constatar que ni siquiera los funcionarios de las UT de AS conocen el contenido de las
sesiones del Consejo Nacional. En esas condiciones, difcilmente se podran transmitir los
desarrollos de poltica a los entes territoriales y se podra mejorar los niveles de ejecucin,
para hacer efectivos los esfuerzos nacionales en procesos de atencin territoriales.
En el proceso de formulacin de la poltica pblica nacional, en cumplimiento de los
lineamientos de coordinacin sealados anteriormente, debera establecerse un mecanismo
de comunicacin permanente con los comits territoriales y con los departamentos y municipios. Estos ltimos no son consultados, ni la informacin ni sus iniciativas hacen parte del
proceso de denicin de polticas. El cuadro 2 resume una aproximacin al desarrollo del
mandato del Consejo Nacional.
capitulo 6
Cuadro 2
Mandato del Consejo Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada.
Fuente
Funcin
Desarrollo
L. 387 de 1997.
Art. 6. CC. T-025
de 2004 (10.1.2)
Denicin de
poltica
Aprobacin del Plan Nacional de Atencin (D. 250 de 2005).

Discusin de proyectos reglamentarios.
An no logra alcanzar unidad de criterio en particular frente al enfoque de derecho.
L. 387 de 1997.
Art. 6. CC T-025
(6.3.2)
Garanta en consecucin de recursos
Discusin de proyecto de documento Conpes.

Denicin de mecanismos de seguimiento a ejecucin presupuestal de las entidades del orden nacional.
Aprobacin de inclusin en ley de presupuesto de medidas para la asignacin de
recursos por parte de entidades nacionales y de los entes territoriales.
Los niveles de ejecucin son inferiores signicativamente a la asignacin inicialmente efectuada. Hay debilidad en el seguimiento de la ejecucin.
CC. T-025 de 2004 Correccin de falen-

(10.1.1)
cias institucionales
Ver tabla 1
Decreto 250 de
Formacin de
2005 (5.3.2.2.A.1) funcionarios del
sistema
Adopcin del acuerdo 04 de 2006.

Acciones dispersas de formacin.
Ausencia de seguimiento al avance en el cumplimiento del acuerdo por parte de
cada una de las instituciones.
Poca capacidad de delegacin de funcionarios denidos que son responsables de la
atencin dentro de las instituciones.
Sentencia T-025
de 2004 (10.1.1)
Comunicacin con
comits territoriales
No hay mecanismos de comunicacin entre el consejo nacional y los comits territoriales.
Comits territoriales de atencin integral a la poblacin desplazada
35
Tanto en la Ley 387 de 1997 como

en el Decreto 250 de 2005 se seala
que la funcin esencial del comit
es brindar apoyo y colaboracin
al Sistema para el logro de sus
objetivos.
36
Igual conclusin fue planteada

tambin por la Procuradura
General de la Nacin al revisar
los casos sealados por la Corte
Constitucional en el Auto 218 de
2006. Ver: Procuradura General
de la Nacin. Sexto informe de la
Procuradura General de la Nacin
sobre el cumplimiento de las rdenes contenidas en la Sentencia
T-025 de 2004 y los autos 176, 177
y 178 del 29 de agosto de 2006
y 128 y 266 de 2006 de la Corte
Constitucional.
Los comits territoriales estn constituidos para facilitar el funcionamiento del Sistema en
el orden local35. En este sentido, y dada la forma como ha sido concebida la estructura del
Sistema, son aquellos las instancias en donde deberan concentrarse las decisiones para
lograr una respuesta coordinada de las diferentes instancias que actan en el mbito local
en favor de la poblacin desplazada. Sin embargo, en la prctica, tan slo por excepcin se
les da esta connotacin a los comits municipales o departamentales.
De conformidad con el seguimiento que ha venido efectuando la UTeC, a septiembre
de 2006 la situacin general de los comits territoriales se muestra en la tabla 4.
En los dos ltimos aos se ha presentado un desarrollo cualitativo en el funcionamiento
de los comits departamentales. Se ha pasado de la reaccin frente a emergencias, a una
aproximacin ms estratgica de la respuesta al desplazamiento. Se ha asumido el diseo
de polticas pblicas departamentales y la planicacin de la respuesta como uno de los ejes
principales de la actuacin. Como se puede observar en la tabla 4, en septiembre de 2006
al menos 29 departamentos estaban trabajando en la formulacin de PIU.
Pese a que en los municipios tambin se ha venido trabajando en la formulacin de planes
para ordenar la respuesta institucional, la accin de los comits municipales contina estando
centrada fundamentalmente en la emergencia. Incluso, cuando se avanza en la formulacin de
planes de contingencia stos se estructuran cuando la emergencia ya se ha presentado36.
371

Tabla 4
Funcionamiento de comits territoriales de atencin integral a la poblacin desplazada
Ao
Nmero de
comits activos
2004
31
2005
Septiembre
de 2006
27
Ao
2004
2005
Septiembre
de 2006
29
Nmero de
comits activos
437
470
354
Nmero de
sesiones de
comits
209
151
98
Nivel departamental
Nmero de mesas Nmero de sePlanes integrales nicos
temticas consti- siones de mesas
En formulacin Aprobados
tuidas
temticas
2
128
82
22
2
82
108
224
24
Nivel municipal y distrital

Nmero de
Nmero de mesas Nmero de sePlanes integrales nicos
sesiones de
temticas consti- siones de mesas
En formulacin Aprobados
tuidas
comits
temticas
1331
421
2
112
178
1220
69
8
615
404
501
214
39
Fuente: UTeC: Herramientas tcnicas y metodolgicas para el fortalecimiento del Sistema Nacional de Atencin Integral a la
Poblacin Desplazada SNAIPD en el mbito territorial. Bogot, diciembre de 2006.
En la atencin de emergencias no se cumple con el papel de activacin de la respuesta

del Sistema frente a instancias locales y nacionales y de identicacin precisa de las condiciones en que se encuentra la poblacin desplazada, para que la respuesta complementaria
o en subsidio del nivel nacional se ajuste a los requerimientos de la poblacin.
En la denicin del rol de los comits locales se ha establecido la ruta lgica de la
respuesta. El comit debe hacer seguimiento a la situacin que se presenta en el municipio
o departamento, dada su relacin de inmediatez con la realidad. Por eso le corresponde:
i) Establecer mecanismos de alerta (Ley 387 de 1997. Artculo 8).
ii) Formular planes de prevencin (Decreto 250 de 2005. Artculo 2, numeral 5.1.1. A. 3).
iii) Identicar zonas de riesgo y promover su desarrollo (Ley 387 de 1997. Artculo 8/
Decreto 250 de 2005. Artculo 2, numerales 5.1.1.2.A.2 y 5.1.1.2.A.3).
iv) Identicar las necesidades de la poblacin en zonas de riesgo (Decreto 250 de 2005.
5.1.1.2.A.2.)
v) Efectuar declaratoria de inminencia de desplazamiento (Decreto 2007 de 2000, Decreto
250 de 2005. Artculo 2, numeral 5.1.1.F.4).
vi) Formular y mantener actualizados planes de contingencia (Decreto 2569 de 2000.
Artculo 32.4 / Decreto 250 de 2005. Artculo 2, numeral 5.1.1. A. 3).
En los eventos en que el desplazamiento nalmente ocurre, pese a las medidas de
prevencin adoptadas por el comit, corresponde a ste organizar la primera respuesta a
la emergencia:
i) Activar el plan de contingencia.
ii) Identicar y caracterizar las necesidades de la poblacin (Decreto 2569. Artculo 33.2).
372
capitulo 6
iii) presentar informe de la atencin inmediata, inicialmente presentada, con el propsito

de poder (Decreto 2569 de 2000. Artculos 32.5 y 33.2 ).
iv) Gestionar la respuesta en subsidio o complementaria de la autoridad del departamento
o de la nacin (Decreto 2569 de 2000. Artculo 32.5).
Es decir que en los trminos de referencia que han sido establecidos para los comits, les
corresponde a ellos activar la respuesta superior tanto en la prevencin como en la atencin.
En cuanto a la estabilizacin socioeconmica, las competencias no han sido del todo claricadas, en la medida en que se asignan simultneamente funciones al comit, al ente territorial y a
la entidad coordinadora del Sistema. En materia de retornos, por ejemplo, se seala que el comit
es el encargado de la planicacin, la coordinacin y el seguimiento a los procesos de retorno37,
cuando se le asigna a AS la funcin de coordinar la adopcin de medidas para posibilitar el
retorno voluntario a la zona de origen o la reubicacin de la poblacin desplazada38.
En el Decreto 250 de 2005 se le asigna a los comits una responsabilidad de medio,
en relacin con la gestin y orientacin de programas de generacin de ingresos39 para
la estabilizacin socioeconmica, quedando la coordinacin de la estabilizacin bajo la
responsabilidad de AS40.
El grco 2 ilustra la forma como, de acuerdo con lo establecido en los instrumentos
sealados, se relaciona el comit con el Consejo y las agencias de coordinacin del Sistema.
Al igual que las competencias asignadas para cada componente de atencin.
Grco 2
Relaciones entre los comits territoriales y el Consejo Nacional y las agencias
de coordinacin del Sistema
Ente territorial
Accion
Social
Promocin
Generacin capacidad
Subsidiariedad
Gestionar complementariedad,
subsidiariedad y concurrencia
37
Decreto 2569 de 2000. Artculo

32.6.
38
Decreto 2569 de 2000. Artculo 1.h.
39

numeral 5.3.3.3.
40
Decreto 2569 de 2000. Artculo 26.
Ministerio
Crear
Convocar
Rol
Instancia de articulacin local,

brinda apoyo al SN
Planica, disea, gestiona y
ejecuta programas y proyectos
Prevencin,
proteccin
Seguimiento
Mecanismos de alerta
Planes de prevencin y
contingencia
Asistencia y desarrollo comunidades en riesgo
AHE
ESC
Planicacin, coordinacin y
seguimiento de procesos de
retorno.
Comit
Informa
Promocin
Apoyo
Asistencia tcnica
Consejo
Nacional
Identicacin de necesidades
Gestionar complementariedad
Primera atencin
Informe de gestin
373

41
Unidad Tcnica Conjunta. Coordinacin del SNAIPD en el mbito

territorial. Bogot, agosto de
2006, pp. 1-3.
42
Entrevista con la Unidad Tcnica

Conjunta, mayo de 2006, e informacin de ocinas de terreno de
ACNUR.
43
Unidad Tcnica Conjunta. Coordinacin del SNAIPD en el

mbito territorial. Bogot, agosto
de 2006, pp. 1-3.
44
Ibd.
374
No existe informacin suciente para establecer si las diferentes funciones asignadas han
venido siendo desarrolladas de manera integral por los comits que estn en funcionamiento.
En los talleres regionales efectuados por el ACNUR para la preparacin de este Balance, se
encontr que, aun en el caso de los comits departamentales que se renen peridicamente,
hay escasa informacin sistematizada sobre sus resultados respecto a la planeacin, gestin,
ejecucin y evaluacin de programas o planes para la poblacin desplazada.
En el trabajo de seguimiento y apoyo a los comits territoriales que ha venido
efectuando ACNUR se ha evidenciado la ausencia de comunicacin entre los comits
departamentales y los comits municipales, con algunas excepciones como el caso de
Antioquia o Bolvar. Los comits departamentales no logran acercarse adecuadamente a
la realidad de los municipios, y no encuentran receptividad en las autoridades locales por
falta de compromiso real de las mismas41. De igual manera, se carece de comunicacin
entre los comits municipales de un mismo departamento y entre los comits departamentales, lo cual limita las posibilidades de disear estrategias regionales y de aprovechar
los avances relativos que se presenten entre ellos.
En las reuniones efectuadas en los lugares en donde el ACNUR cuenta con ocina de
terreno, se pudo concluir que en cuanto a la regularidad en el funcionamiento y el cumplimiento de sus responsabilidades en materia de planeacin y gestin de planes, programas
y proyectos, los comits departamentales se acercan a los estndares denidos en el Plan
Nacional, pero los comits municipales estn an muy distantes de cumplirlos.
La prevencin es poco desarrollada. En el segundo semestre del 2006 se dio mayor
impulso al desarrollo de planes de prevencin, pero en estos ejercicios, como en el caso
del Putumayo, no se aprovecharon las experiencias anteriores del propio comit departamental. La mayor parte de las actividades de los comits se concentra en la asistencia
humanitaria de emergencia (AHE), aunque de manera episdica, respondiendo a la
coyuntura de las emergencias. Es reducido el avance en la identicacin y gestin de
programas y proyectos de estabilizacin socioeconmica, y muy dbil la capacidad de
seguimiento a estos procesos.
Diversas razones podran explicar las causas de las limitaciones que afectan el adecuado
cumplimiento del papel asignado a los comits territoriales; algunas de stas han venido
siendo identicadas a travs del ejercicio de anlisis y seguimiento que ha efectuado la Unidad
Tcnica Conjunta (UTeC) 42: i) hay desconocimiento de los procesos de planeacin y de
gestin; ii) los comits en su mayora responden a situaciones de emergencia; iii) no hay
planicacin de sus cronogramas y metas de trabajo y en consecuencia tampoco procesos de
evaluacin; y iv) los comits no han logrado constituirse en escenarios de toma de decisin
de polticas de atencin, ni de denicin presupuestal, lo cual ha generado poca motivacin
de funcionarios y poblacin desplazada43.
De igual manera la UTeC ha identicado problemas operativos en el funcionamiento de
los comits, que deberan ser recogidos para la adopcin de correcciones44: i) es insuciente
o inexistente el apoyo logstico para el desplazamiento de los miembros e instituciones del
comit departamental hacia los municipios; ii) se carece de mecanismos permanentes que
orienten a las administraciones municipales y departamentales para coordinar acciones para
la atencin a la poblacin desplazada; iii) hay escasez o carencia de recursos nancieros y
logsticos por parte de las UT de AS para el adecuado desarrollo de los procesos de fortalecimiento a las instancias de coordinacin territorial.
captulo 6
Agencias de oordinacin del sistema

Como se puede apreciar en la manera como AS y el MIJ abordaron sus respectivas respuestas
a los Autos 218 y 266 de 2006, estas instituciones se ven afectadas por un problema comn
que impacta a las instancias encargadas de la coordinacin de cualquier sistema organizativo.
De una parte, existe una confusin entre el rol coordinador y el papel operativo que deben
desarrollar dentro del sistema organizativo correspondiente; de otra, sus labores operativas
terminan relegando a un plano inferior las tareas de coordinacin y, nalmente, optan por
incrementar sus labores operativas.
Este problema se inscribe en los dilemas clsicos de la coordinacin y la tensin
entre funciones operativas y de coordinacin, cuando es una entidad operativa la que
asume la coordinacin. stos no se resuelven sencillamente optando por entidades con
mandato nicamente de coordinacin, que por ganar en legitimidad y poder reclaman
capacidades operativas.
Las labores operativas terminan concentrando el esfuerzo institucional. La coordinacin,
como se evidencia en la destinacin de recursos de la entidad encargada de sta dentro
del Sistema, AS, representa tan slo el 4% de los recursos humanos de la Subdireccin de
Desplazados en Bogot; en las UT se careca de un punto focal destinado exclusivamente a
la coordinacin y al fortalecimiento de la operacin del Sistema en el territorio45.
Accin Social (AS)
45
Entre los ajustes que AS viene

efectuando para responder al
fortalecimiento del Sistema tiene previsto incluir dentro de la
consolidacin de la capacidad
operativa de las UT un funcionario
encargado exclusivamente del
impulso de la coordinacin del
fortalecimiento institucional de
las entidades territoriales en la
respectiva UT.
46
Segn el seguimiento que ha

venido efectuando el ACNUR,
Accin Social concentra el 52%
de los recursos que del orden
nacional se destinan a la atencin
del desplazamiento (Ley 1110
de 2006) y un 58% en promedio
entre el 2005 y 2007 (de acuerdo
con las ley anual de presupuesto
de cada una de esas vigencias). No
obstante, al revisar lo expresado
en el documento Conpes 3400 de
2005, el nivel de concentracin
podra ser del orden del 44% para
ese mismo perodo.
Mientras AS se ha venido fortaleciendo como institucin, su capacidad de coordinar

el SNAIPD puede haberse visto menguada por las mltiples actividades en que ahora
est involucrada. Sufre la institucin, en consecuencia, de un doble efecto congestin: de
una parte, concentra un porcentaje importante de la atencin a la poblacin desplazada
y de otra, es la responsable de la ejecucin de una serie de programas estratgicos para
el Gobierno Nacional.
AS tiene bajo su cargo, adems de la coordinacin del SNAIPD, la ejecucin de programas
de atencin a la poblacin desplazada, concentrando entre el 44% y el 58% de los recursos
destinados a la atencin del desplazamiento forzado en las entidades del nivel nacional46.
Al mismo tiempo, es la entidad encargada de la coordinacin de la cooperacin internacional, del Centro de Coordinacin para la Accin Integral (CCAI), de la administracin
del Fondo de Reparacin y Reconciliacin, de programas como Familias en accin, Atencin a vctimas de la violencia, Laboratorios de paz, programas de Paz y desarrollo, Lucha
contra cultivos ilcitos y ms recientemente bajo su direccin est la Red de Lucha para la
Superacin de la Pobreza Extrema (Juntos), programa que se presenta como bandera del
actual Gobierno.
Mientras se ha venido dando este robustecimiento programtico, la capacidad operativa
de la institucin en el terreno slo viene a ser fortalecida a partir del 2007. Las UT de AS
son frgiles para atender las responsabilidades que tienen. La atencin de las emergencias
y de los mltiples frentes de trabajo que han ido asumiendo, genera una sobrecarga en los
funcionarios que representan la institucin en el terreno.
Es urgente, en consecuencia, el fortalecimiento de las UT si se quiere abordar ecientemente todos estos campos de accin. Todo indica que para hacer frente a esta situacin,
las UT van a ser fortalecidas con equipos que, bajo la coordinacin de la Subdireccin de
375

Atencin a Desplazados y la direccin de un punto focal para el desplazamiento en cada

UT, van a encargarse de la atencin del desplazamiento.
Sera recomendable que las autoridades evalen los riesgos que tanto para el
SNAIPD como para el desarrollo de otros programas estratgicos del Gobierno,
implica el que todas estas responsabilidades estn en cabeza de una sola institucin.
Para la operacin de Juntos se presenta un riesgo evidente, toda vez que una eventual
emergencia en un determinado departamento, que se mantenga en el tiempo, puede
significar el entorpecimiento y la parlisis de otras actividades a cargo de la institucin,
como la ejecucin de los cuantiosos recursos que estaran asignados a la lucha para la
superacin de la pobreza extrema.
A su vez, el conjunto de prioridades, la diversidad de temticas y los enfoques
de cada una de ellas, generan contradiccin en el nfasis de la respuesta a favor de la
poblacin desplazada. El enfoque con que se aborda la lucha para la superacin de
la pobreza, el contenido y sentido de la lucha contra cultivos ilcitos o; el propsito
perseguido por el CCAI, no necesariamente coinciden con los enfoques planteados
en los principios consagrados en el Decreto 250 de 2005. Los citados programas no
responden a un enfoque humanitario o de derechos. La forma como la misma institucin
se presenta en terreno, genera en consecuencia ambivalencias que mellan su capacidad
de coordinacin.
La preponderancia que en el planteamiento de la poltica gubernamental tienen, de
una parte, la poltica de seguridad democrtica y de otra, la lucha para la superacin de la
pobreza, como enfoque interpretativo de los problemas de vulnerabilidad de la poblacin
y de la necesidad de ofrecer respuestas homogneas a los diferentes sectores vulnerables de
la poblacin, acta como inhibidor de la capacidad de desarrollar propuestas innovadoras,
o de escuchar posiciones diferentes, o simplemente de ligar ms rmemente el desarrollo
de la poltica a un anlisis de la realidad local.
El mensaje proveniente de la entidad encargada de la coordinacin podra ser
revisado para que las instancias coordinadas reciban con mayor claridad el propsito
del Sistema. A todas las instancias se les est solicitando mayor compromiso y especificidad para la atencin de la poblacin desplazada, en tanto que la entidad coordinadora
parecera estar buscando atender en programas gemelos tanto a la poblacin desplazada
como a otros sectores de poblacin. Si bien, como se ha reconocido, son numerosos
los esfuerzos de la institucin, la gran concentracin de responsabilidades termina por
afectar su impacto tanto en la atencin de la poblacin como en el comportamiento
global del Sistema.
En el marco de su mandato de coordinacin del Sistema, las responsabilidades de AS
se podran agrupar de la siguiente manera:
i) Concertar medidas entre los diferentes niveles de gestin e instancias involucradas.
a. Establecer el puente entre el comit territorial y las instancias nacionales del Sistema
(Decreto 2569. Artculo 1.g y 1.i).
b. Concertar acciones entre las entidades del Gobierno Nacional, departamental y
municipal y organismos internacionales y organizaciones no gubernamentales
(Decreto 2569 de 2000. Artculo 1.g y 1.i).
ii) Asegurar el desarrollo y la ejecucin armnica de la poltica de atencin a la poblacin
desplazada. Para ello debe:
376
captulo66
captulo
a. Establecer un plan general de accin con todas las entidades que participan en la
respuesta (Decreto 250 de 2000. Artculo 2, numeral 6. Auto 177 de 2005, aparte
III.1, de la Corte Constitucional).
b. Gestionar ante todas las instituciones del Sistema el diseo y ejecucin de polticas
de atencin a la poblacin desplazada (Decreto 2569 de 2000. Artculo 1.b).
c. Promover la creacin de comits territoriales (Decreto 2569 de 2000. Artculo 1.f).
d. Efectuar la coordinacin en todas las fases y frente a todas la instancias que hacen
parte del Sistema (Sentencia T-098 de 2002).
e. Realizar la gestin de la informacin.
Establecimiento de indicadores (Decreto 2569 de 2000. Artculo 1.d).
Seguimiento y evaluacin de resultados (Ley 387 de 1997. Artculo 12/ Corte
Constitucional. Sentencia T-669 de 2003 y Sentencia T-025 de 2004, aparte
6.3.1.3).
iii) Brindar acompaamiento tcnico y generar las condiciones para que el ente territorial
y el comit respectivo puedan desarrollar sus funciones.
a. Proporcionar los instrumentos tcnicos requeridos para el desarrollo de la labor
territorial (Ley 387 de 1997. Artculo 7 Pargrafo 1/ Decreto 250 de 2005. Artculo
2, numerales 5.1.2.1.3 y 5.2.3.3).
iv) En materia de atencin humanitaria de emergencia:
a. Brindar atencin en casos de desplazamiento masivo e individual.
b. Complementar y subsidiar los esfuerzos de atencin efectuados por los entes
territoriales.
c. Promover la creacin de una red de emergencias (Decreto 2569 de 2000. Artculos
1 literal j, 16, 20 y 21).
d. Convocar, en subsidio, al comit en caso de emergencias (Decreto 2569 de 2000.
Artculo 30).
v) En materia de estabilizacin socioeconmica:
a. Coordinar y brindar acompaamiento al desarrollo de procesos de retorno (Decreto
2569 de 2000. Artculo 26/ Decreto 250 de 2005. Artculo 2, numeral 5.3.1).
b. Promocionar la participacin de organizaciones privadas e internacionales (Decreto
2569. Pargrafo del Artculo 26).
c. Coordinar las labores que desarrollen organizaciones que participan en la
formulacin y ejecucin de proyectos productivos (Decreto 2569. Pargrafo del
Artculo 26).
Estas funciones se presentan resumidas en el grco 3.
Las continuas emergencias generadas por desplazamientos masivos o por situaciones
de riesgo hacen que la respuesta est concentrada en la atencin de estas situaciones. La
coordinacin no se asume como una tarea regular en algunas UT; este el caso de unidades
como las de Santa Marta o Barrancabermeja. Hay limitaciones en materia de personal
para poder concentrarse en el desarrollo de actividades de coordinacin, promocin y
fortalecimiento del Sistema.
Por el contrario, el ACNUR ha identicado regiones en las que los esfuerzos de fortalecimiento del Sistema y de la promocin de sus instancias, se ven limitados por la falta de
compromiso de las autoridades locales.
377

Grco 3
Rol de Accin Social
Entidades del Sistema Nacional
Accin Social
Ente territorial
Concertar medidas en todas las fases ONG y comunidad internacional
Coordinar
Gestin de informacin: entre el ET y las entidades nacionales del SNAIPD

Efectuar seguimiento a la repuesta en todas la fases y con todas las instancias involucradas
Establecer indicadores de seguimiento
Procesos de retorno y programas de estabilizacin
Promover
Diseo y ejecucin de polticas

Funcionamiento de instancias
AHE
Brindar
asistencia
Para la generacin de capacidades

Instrumentos tcnicos
Formacin de funcionarios
Procesos de retorno y reasentamiento
ESC
Brindar atencin a desplazamientos individuales y masivos Coordinar y brindar acompaamiento al

desarrollo de procesos de retorno
Complementar y subsidiar los esfuerzos de atencin de los ET
Promover la creacin de una red de emergencias
Convocar en subsidio al comit en casos de emergencias
Es necesario generar condiciones para la gestin de la coordinacin. Adems de los

sucientes recursos humanos para el desarrollo de esta labor, debera estar garantizado
el conocimiento de cada una de las UT acerca de las polticas nacionales, los programas
desarrollados por las diferentes instituciones, e incluso la propia AS, los recursos asignados,
la forma de acceder a ellos y los mecanismos de ejecucin.
Tanto en el trabajo en terreno como en los diferentes ejercicios de formacin de autoridades
locales se aprecian las dicultades de AS para el desarrollo de esta labor. Hay desconocimiento
acerca de la oferta nacional; ejercicios como viajando con el SNAIP por el territorio tan slo
alcanzan a suplir temporalmente la carencia de intercambio permanente de informacin que
le permita a las unidades territoriales desarrollar la gestin de la coordinacin. La ausencia
de una informacin completa y simtrica por parte de las instancias locales se aprecia incluso
tambin en la ejecucin de los programas propios de AS y de programas de cooperacin como
los de Desarrollo y paz o la lnea de desarraigados de la Unin Europea.
Del mismo modo, las acciones de AS, el MIJ y UTeC para fortalecer a las entidades
territoriales son muy limitadas. La UTeC y el Ministerio del Interior han realizado encuentros de sensibilizacin e informacin, pero se trata hasta ahora, en su mayora, de iniciativas
aisladas, que no tienen en cuenta las necesidades locales ni las especicidades regionales, no
dejan an capacidad instalada y carecen de instrumentos de seguimiento. La integracin de
estrategias como Nodo 100, Viajando con el SNAIPD por el territorio y Construccin de la
propuesta curricular de formacin, constituye una alternativa adecuada hacia la formulacin
de una estrategia sostenible que apunte a superar estas dicultades.
378
capitulo 6
El trabajo de puente entre el nivel territorial y el nacional se diculta an ms por la

inexistencia de directivas claras del orden nacional a las entidades nacionales con presencia
local para jugar este papel de modo permanente en el territorio. Si continan presentndose
las limitaciones sealadas los resultados de la coordinacin y las posibilidades de concertar
acciones entre todas las instancias que actan en el territorio no van a lograrse.
En aspectos de vivienda, en algunos municipios y departamentos, AS ha jugado un papel
de divulgador de la oferta de subsidios y facilitador en la propuesta de proyectos. En Putumayo,
AS ha cumplido este rol con los municipios, pero se ha visto frenada por la falta de recursos
humanos, la deciente articulacin entre el departamento y los municipios, y la falta de apropiacin del tema del desplazamiento por parte de la Secretara Tcnica de la Gobernacin,
entidad que no ha culminado un proceso de apropiacin efectiva de las propuestas del PIU.
En Ccuta, la Gobernacin y AS han hecho un esfuerzo de divulgacin pero no hay
fortalecimiento en la elaboracin de proyectos, orientacin de los recursos de subsidio, u
obtencin de terrenos para la ejecucin de los programas de vivienda.
En Bolvar, Corvivienda (entidad distrital), las organizaciones de poblacin desplazada
y la Mesa de Vivienda han hecho divulgacin en el distrito pero los esfuerzos a nivel departamental son inexistentes y no hay conanciacin del departamento, por cuya razn se han
perdido subsidios asignados al municipio de Mara la Baja.
En Barrancabermeja, AS, el programa de Desarrollo y paz y el Incoder impulsan un
programa de vivienda para desplazados, ante la pasividad de la Alcalda. Ocasionalmente
AS orienta los fondos hacia lugares o la poblacin con mayor necesidad.
En Nario, el equipo tcnico del PIU ha impulsado de modo integral (elaboracin
de proyectos, consecucin de terrenos y de conanciacin, y coordinacin de iniciativas
interinstitucionales) proyectos de vivienda en los municipios de Pasto, Samaniego, Los
Andes-Sotomayor, Linares y Crdoba, con el apoyo de la Gobernacin de Nario que ha
comprometido hasta ahora ms de $400 millones de pesos slo en vivienda.
De la misma manera, es de resaltar los esfuerzos dispuestos por el distrito de Cartagena.
Ac, el ente territorial ha liderado la coordinacin mediante el desarrollo del Comit Distrital
y las mesas temticas; todo esto articulado a un proceso de planeacin para la construccin
del PIU. Dicho trabajo parti del esfuerzo de un aumento presupuestal que le dio soporte
al funcionamiento de la Secretaria Tcnica y la reciente nanciacin de equipo PIU. Sin
embargo, el Comit Distrital seala que los resultados en el componente de estabilizacin
socioeconmica podran mejorarse si AS procurara ejercer una coordinacin vertical y no
desarrollara paralelismo con sus acciones.
No se observa articulacin entre la poltica de desplazados y algunas iniciativas
nacionales. Es diciente el caso de los programas de Desarrollo y paz, donde se reporta
nicamente una reunin puntual en Montes de Mara, una socializacin en Nario en el
marco del Comit Departamental, sin ningn resultado prctico, y una reunin en este
mismo departamento con el equipo del PIU para coordinar los planes de restablecimiento,
que no facilit tampoco llegar a conclusiones dado que la metodologa del programa de
Desarrollo y paz vena ya prejada desde el orden nacional. Se podra plantear como
una constante, por tanto, que los programas y proyectos de la nacin son diseados sin
participacin de los rdenes territoriales, y como mximo se implementan en coordinacin con los municipios, sin una visin regional que permita su coordinacin en el seno
de los comits departamentales.
379

47
Al parecer la actualizacin estara

culminada y lista para distribucin
a mediados del 2007.
380
En el caso del departamento del Putumayo, AS ha jugado un papel importante para

asegurar la adecuada coordinacin de programas con nanciacin internacional con las
entidades territoriales, facilitando as que respondan a parmetros locales y a las necesidades
identicadas en el territorio. La Unidad Territorial del Putumayo facilit la articulacin con
el PIU de los programas de los implementadores de los recursos provenientes de la cooperacin de los Estados Unidos: ADAM, ARD, FUPAD y OIM, ADAM y ARD.
En otros lugares, sin embargo, como Barrancabermeja, Cartagena, Ccuta, Nario y
Santa Marta, el nfasis en esta labor no ha sido tan evidente. En el caso del departamento de
Nario se ha generado un paralelismo frente al PIU. Tanto la mesa departamental de poblacin desplazada como el ACNUR llamaron la atencin de la UT acerca de la importancia
de tener conocimiento sobre las iniciativas de instancias de cooperacin en el territorio
para poder articularlas al ejercicio del PIUR. AS manifest carecer de informacin acerca
del proyecto de desarraigados de la Unin Europea el cual habra identicado cerca de 2
millones de euros para su implementacin en este departamento. Finalmente la presentacin
del proyecto se efecto por fuera del Comit Departamental en noviembre del 2006. A nales
del 2006, la UT se comprometi a articular ambas iniciativas en el futuro.
Lo que evidencia la situacin reseada en Nario y que se podra presentar en otros
departamentos, es que la entidad coordinadora no slo no alcanza una concertacin, sino que
trabajando de manera simultnea en dos propuestas no logra propiciar la comunicacin entre
ellas y no da a conocer a las comunidades locales, los consejos comunitarios, los resguardos
indgenas, etc., la existencia de todas las fuentes de recursos nacionales e internacionales
que pueden ser aprovechadas en benecio de ellas.
Es fundamental que en el manejo de los acuerdos de cooperacin se establezca como
criterio comn el respeto a las instancias que hacen parte de la estructura del SNAIPD, y
como lineamiento de intervencin la necesidad de fortalecer, a travs de las acciones que se
desarrollen en el territorio, el Sistema en lo local. Corresponde a las autoridades nacionales
y, en particular a AS, en su doble funcin de coordinadora del Sistema y de la cooperacin
internacional, hacer visible la importancia del fortalecimiento del Sistema.
De lo contrario, continuar aprecindose en el manejo de los recursos de cooperacin
internacional pasividad e insensibilidad acerca de la potencial optimizacin de los efectos
colaterales en planeacin, coordinacin y participacin en el territorio que tienen los fondos
invertidos a travs de esas agencias en los territorios.
Es urgente que la anunciada actualizacin del Manual de atencin integral sea terminada y presentada a las UT y a travs de ellas a los entes territoriales y a las entidades que
participan en la respuesta47. En el caso de planes de contingencia, por ejemplo, tal vez las
nicas indicaciones tiles, pero al mismo tiempo sucintas, son las que se encuentran en el
Manual de atencin integral de la antigua Red de Solidaridad del ao 2001.
Con excepcin del DAPARD, el Comit Departamental de Desplazados de Antioquia
y el equipo PIU del Putumayo, ninguna entidad nacional ni territorial est asumiendo la
labor de elaborar una metodologa suciente y adecuada, diseminarla en el territorio, y
promover y apoyar la elaboracin de planes de contingencia. Por eso resulta conveniente que
se fortalezcan y uniquen las metodologas de planicacin. Como se seal anteriormente,
la unidad de criterios e instrumentos puede contribuir positivamente al fortalecimiento de
la coordinacin y, en consecuencia, producir impactos favorables para la proteccin de los
derechos de la poblacin desplazada.
captulo 6
48
Entrevista con Ligia Margarita

Borrero.
En la superacin de las dicultades reseadas y el fortalecimiento de la capacidad de AS como

gestora de la coordinacin del Sistema, un avance realmente signicativo sera la anunciada reforma
de los equipos de AS en las delegaciones territoriales, con un punto focal a tiempo completo
para desplazamiento, reportando a la subdelegacin, y una persona para cada una de las reas
misionales: prevencin, emergencia y retornos, AHE, estabilizacin, territorio y RUPD.
En cuanto a la capacidad a nivel central, de 50 personas que conforman la planta
de la Subdelegacin de Desplazados, nicamente dos se encargan de la coordinacin
del SNAIPD48.
En concepto del ACNUR, AS podra obtener mejores resultados en materia de coordinacin si fuese posible:
i) Fortalecer la capacidad de coordinacin del Sistema a travs de la consolidacin de un
equipo de trabajo (apoyado incluso por UteC) dentro de la Subdireccin de Atencin a
Desplazados que asumiera los objetivos de coordinacin del SNAIPD y, en concreto:
1. El seguimiento, la evaluacin y reforma, cuando sea conducente, de las estructuras
de coordinacin del SNAIPD, particularmente el Consejo Nacional y sus
rganos, y la presidencia de su mesa o comit de territorio (ver comentarios en
relacin con el papel del Ministerio del Interior y las estrategias de coordinacin
nacin-territorio).
2. La elaboracin de metodologas de gestin del SNAIPD, particularmente
identificacin de necesidades, planeacin (planes de contingencia y PIU),
coordinacin, seguimiento y evaluacin, que incorporen plenamente los enfoques
de derechos y diferenciales.
3. La supervisin, coordinacin, capacitacin, fortalecimiento y evaluacin de los
puntos focales y equipos de AS en el territorio dedicados al desplazamiento, sin
intervenir en los comits territoriales.
4. El diseo y la puesta en marcha de planes de promocin del diseo de PIU
y planes de contingencia en el territorio, capacitacin de funcionarios de los
rdenes territoriales, y en general, promocin y puesta en marcha de los rganos
de gestin del SNAIPD.
ii) El refuerzo de las delegaciones de AS en el territorio, para implementar directamente
los planes diseados por la entidad descrita arriba, y asumir las siguientes tareas:
1. AHE.
2. Gestin del RUPD.
3. Caracterizacin.
4. La implementacin de los planes mencionados arriba para el fortalecimiento de las
gobernaciones departamentales en su capacidad de gestin del SNAIPD, puesta
en marcha de planes de promocin de PIU y planes de contingencia, capacitacin
de funcionarios del nivel departamental, y promocin y puesta en marcha de los
rganos de gestin del SNAIPD.
5. Jugar de modo constante y en el da a da un papel de puente entre las entidades
del orden territorial y las del orden nacional e internacional, particularmente los
ministerios, para socializar oferta y desarrollos de poltica, y facilitar la coordinacin
y el funcionamiento de la mesa de territorio a nivel nacional.
6. Promocin de la creacin de equipos mixtos de trabajo en el interior de los
departamentos, incluyendo personal nanciado por comunidad internacional,
381

personal destinado directamente a gestin del SNAIPD, y por lo menos una persona
de las secretaras de Planeacin y Agricultura, que asuma las siguientes tareas:
coordinacin del SNAIPD, diseo de PIU y planes de contingencia, coordinacin
permanente con alcaldas.
7. Facilitar la coordinacin entre departamentos en aquellos casos en que la existencia
de una problemtica regional o la existencia de ejes de desplazamiento regionales
lo amerite, como en el caso del Urab (Antioquia y Choc), Magdalena Medio
(Bolvar, Santander, Antioquia, Norte de Santander, Cundinamarca), etc.
El Ministerio del Interior y de Justicia, la coordinacin nacin - entes territoriales y

la promocin de mayores compromisos
El Ministerio del Interior jug un papel fundamental en el diseo y la ejecucin inicial
de la poltica pblica de atencin a la poblacin desplazada por la violencia. Con antelacin
a la expedicin de la Ley 387 de 1997, la Direccin de Derechos Humanos haba asumido
el liderazgo en la respuesta institucional al desplazamiento.
Con la creacin de la Consejera Presidencial para la Atencin Integral a la Poblacin
Desplazada y con la asignacin de las funciones de esa Consejera y del registro de la poblacin desplazada a la Red de Solidaridad Social, el Ministerio fue, paulatinamente, limitando
su actuacin frente a la atencin de esta problemtica, con excepcin de los programas de
proteccin de personas amenazadas, prevencin y proteccin de comunidades en riesgo y
las acciones desarrolladas por la Direccin de Asuntos tnicos.
Cuando en enero de 2004 la Corte record al Ministerio su rol de promocin del
compromiso de las entidades territoriales como coordinador del sistema del interior y
como responsable desde el nivel nacional de los asuntos territoriales, la institucin no
contaba con la infraestructura necesaria para abordar esta responsabilidad. La funcin
asignada en el Artculo 7 de la Ley 387 de 1997 haba sido abandonada por el Ministerio
que, posiblemente, asuma que se trataba de una funcin exclusiva de la entidad coordinadora del Sistema. En la prctica, se present una resistencia inercial a retomar el liderazgo
en la promocin de la respuesta local y en la intermediacin entre el nivel territorial y las
entidades del orden nacional.
Sera conveniente precisar cules son las responsabilidades especcas que, al
respecto, deben asumir tanto AS como el MIJ. Es claro que ambas instituciones
comparten la obligacin de gestionar la coordinacin entre el orden territorial y el nacional
dentro de Sistema; no es clara, sin embrago, la distribucin de las responsabilidades
entre ellas. Esta situacin ha generado tanto la inaccin de ambas instituciones, como
paralelismo en la etapa ulterior de la respuesta a lo ordenado por la Corte Constitucional
mediante el Auto 177 de 2005.
Al igual que en el caso de AS, en los informes del MIJ se confunden las labores de coordinacin y fortalecimiento del Sistema con las funciones operativas y misionales asignadas
a ste. Tal es el caso de los informes relativos a la atencin de pueblos indgenas y comunidades afro colombianas, las labores relacionadas con la proteccin de lderes amenazados,
el programa de comunidades en riesgo o el programa de descentralizacin de la poltica de
Derechos humanos; estas dos ltimas funciones, compartidas con la Vicepresidencia de
la Repblica, si bien corresponden al mandato del Ministerio no corresponden a su rol de
coordinacin de la relacin nacin territorio dentro del Sistema.
382
captulo 6
Teniendo en cuenta esta situacin, es adecuado precisar los trminos que rigen la labor
de promocin del compromiso local y de coordinacin entre el nivel central y los entes
territoriales, que corresponde al Ministerio del Interior. Esto es:
i) El Ministerio del Interior debe contar con una estrategia para:
1. Mejorar la coordinacin entre el nivel nacional y los entes territoriales (Corte
Constitucional. Auto 177 de 2005, prrafo 9).
2. Promover un mayor compromiso administrativo y presupuestal de los entes
territoriales. (Corte Constitucional. Auto 176. 15.1/ Auto 177 de 2005, prrafo 9),
para lo cual se deben identicar obstculos y hacer prevalecer el inters nacional
que implica la atencin de la poblacin desplazada.
3. Aplicar los principios de complementariedad, concurrencia y subsidiariedad e
identicar buenas prcticas. Ello implica contar con informacin mnima comn
de todos los departamentos y municipios, en relacin con (Corte Constitucional.
Auto 177 de 2005, prrafo 18):
Recursos asignados a la poblacin desplazada.
Situacin de la poblacin desplazada.
Capacidad de respuesta local.
Acciones desarrolladas por departamentos y municipios.
ii)
iii)
iv)
v)
Para alcanzar estos propsitos el Ministerio debe:

Brindar asistencia tcnica y apoyo institucional a los entes territoriales (Ley 387 de
1997. Artculo 7/ Sentencia T-025 de 2004, aparte 6.3.1.3).
Promover de manera coordinada con AS la creacin y operacin de los comits
territoriales. (Ley 387 de 1997. Artculo 7/ Sentencia T-025 de 2004, aparte 6.3.1.3).
Promover y participar en coordinacin con la Vicepresidencia de la Repblica en equipos
interinstitucionales en situaciones de emergencia (Ley 387 de 1997. Artculo 15).
Informar regularmente al Consejo Nacional acerca de los avances y retrocesos en la
coordinacin y promocin de compromisos (Sentencia T-025 de 2004).
El Ministerio del Interior ha venido ejecutando acciones con el objetivo de dar respuesta
a las rdenes establecidas por la Corte Constitucional. Este ejercicio le ha permitido establecer un contacto con las entidades territoriales, en funcin de la atencin al desplazamiento
forzado, con el que no se contaba en el pasado. Los encuentros efectuados con los secretarios de gobierno de los departamentos de diferentes subregiones del pas, son una accin
conducente hacia la superacin del ECI, que requiere continuidad y ser complementada
con una serie de prcticas que permitan mejorar la coordinacin e incentiven el mayor
compromiso local.
Con el propsito de establecer una estrategia general encaminada a mejorar la coordinacin entre el nivel nacional y las entidades territoriales, el Ministerio podra considerar
la posibilidad de aplicar algunas de las siguientes sugerencias que el ACNUR deja a su
consideracin.
383

Grco 4
Rol del Ministerio del Interior
Estrategia de mayor esfuerzo y compromiso

presupuestal y nanciero
Informacin
Estrecha coordinacin
Ministerio
del Interior
Claridad sobre
mecanismos
Seguimiento y
evaluacin
Asistencia tcnica
Promocin de creacin de comits
Equipos interinstitucionales en situaciones de emergencia
Necesidades de la PD
Respuesta institucional
Buenas prcticas locales
Oportunidad
Complementariedad
Concurrencia
Denicin y asignacin de recursos
Informes permanentes al Consejo Nacional con base en
indicadores
Accin
Social
Prevencin
Asistencia tcnica
Promocin de creacin
PIU
Comit
Estrategia de coordinacin
Actividades de
apoyo
Informacin
Ente
territorial
Contingencia
Retorno
Mesas temticas
Fortalecimiento institucional
Consejo Nacional
Plan Nacional
Mesas
tcnicas
Informes
1) Conocimiento sobre la coordinacin y gestin del Sistema. La relacin entre los Autos
176 y 177 de 2005 ha llevado a que la relacin entre el nivel nacional y el territorial
se simplique en torno a la asignacin de recursos y a la aplicacin del principio de
prelacin constitucional desarrollado en el primero de ellos. Evidentemente, la asignacin
de presupuestos hace parte de la ruta crtica para la superacin del ECI. Sin embargo,
los problemas tanto en las relaciones entre los diferentes niveles de gestin territorial
como en los incentivos para la asignacin de presupuestos, no se agotan en el monto
de recursos que nalmente sea asignado.
Para abordar la formulacin de una estrategia integral que apunte a resolver estos
problemas, es necesario profundizar en la forma como se percibe la coordinacin y el
fortalecimiento del Sistema, y el valor que se le otorga a los esfuerzos de coordinacin.
Por esta razn es conveniente detenerse en: i) los mecanismos que se utilizan en el Sistema
para facilitar la comunicacin de las instituciones que lo integran, y ii) la capacidad
institucional para la coordinacin.
Es necesario identicar, en particular, la forma como en la actualidad se est
efectuando la gestin de la coordinacin y los mecanismos de comunicacin entre
las entidades nacionales, las gobernaciones, las alcaldas y sus respectivas entidades
descentralizadas. En los ujos de procesos se podran identicar algunas claves operativas
para el mejoramiento de la coordinacin. Los grcos que han sido presentados en este
384
captulo 6
captulo contienen las comunicaciones obligatorias entre las distintas instancias que
hacen parte esencial del Sistema.
El nfasis que cada departamento y municipio le otorga a la coordinacin es
una variable que tambin debe ser considerada. Por lo general, son raros los casos
en que departamentos y municipios cuentan con ms de una persona para facilitar la
coordinacin. Excepciones notables son Antioquia, con el equipo de Dapard, nanciado
por la misma Gobernacin; Cartagena, donde hay un equipo con puntos focales en
las mesas tcnicas para impulsar el Comit Distrital; Al igual que Bogot, Medelln, la
Gobernacin de Santander o de Nario, en donde existe un equipo para restablecimiento
nanciado por ACNUR y con apoyo administrativo de la gobernacin; as mismo
Putumayo, con un mecanismo parecido.
Salvo en Antioquia, en los departamentos en los que existen equipos de trabajo
que pueden facilitar la coordinacin entre los niveles territoriales, estos son total o
parcialmente nanciados por la cooperacin internacional, corrindose el riesgo de
que acaben absorbiendo tareas que corresponden directamente a las administraciones
departamentales por la falta de liderazgo poltico del ente territorial. Es el caso en parte
de Nario, donde el equipo del PIU en ocasiones coordina la mesa de restablecimiento,
y muy notablemente de Putumayo, donde la Gobernacin prcticamente refiere
todos los asuntos de desplazamiento al equipo del PIU. Bajo esta idea, cabe reiterar
que los equipos PIU son equipos que deben facilitar la gestin y coordinacin bajo
el liderazgo de la gobernacin; este liderazgo debe involucrar a todas las secretaras
(educacin, salud, planeacin, etc.) y debe permitir que se creen espacios en los cuales
los funcionarios asuman la responsabilidad de conseguir un alto nivel de apropiacin
en la gobernacin.
Puede concluirse que, en general, ni los municipios ni los departamentos ven como
una prioridad dedicar esfuerzos presupuestales para tener mayores recursos humanos
concentrados en la gestin del SNAIPD, ni transversalizar el tema en el seno de las
secretaras tcnicas.
2) Claridad en las competencias de las instituciones. En la Sentencia T-025 la Corte
Constitucional identic como una de las falencias institucionales los vacos existentes en
trminos de precisin de las competencias asignadas a cada una de las instituciones que
hacen parte del Sistema. Si las partes que componen un sistema no conocen con claridad
su funcin, la labor de coordinacin resulta limitada por este hecho. Es imprescindible
contar con una gua general que oriente a los funcionarios(as) pblicos(as), a la poblacin
desplazada y a las autoridades encargadas de la gestin de la coordinacin.
3) Informacin mnima comn y gestin de la informacin. Si el ECI est basado en la
brecha existente entre la situacin de la poblacin desplazada y la respuesta ofrecida por
las instituciones en su conjunto a esa realidad, el conocimiento acerca de la magnitud
de esa brecha es el punto de partida en el orden lgico de respuesta establecido a partir
de la Sentencia T-025 para abordar cualquier estrategia.
La informacin es un medio. En la medida en que la informacin hasta ahora
recogida no ha sido empleada como insumo para la adopcin de decisiones de poltica
pblica, ni siquiera para el ajuste de una estrategia, la informacin se ha convertido en
un n o por lo menos en el medio para ofrecer una respuesta a la Corte Constitucional.
Es necesario ligar el proceso de recoleccin de informacin al proceso de toma de
385

decisiones para avanzar en la superacin del ECI. No se observa cmo la informacin

recogida est siendo empleada para la focalizacin de esfuerzos de fortalecimiento
en aquellas entidades territoriales que ms lo necesiten. A partir del orden lgico
sealado por la Corte Constitucional, deberan ser comparados, por ejemplo, los
esfuerzos presupuestales con las necesidades reales de los(as) desplazados(as) en
los diferentes territorios, para, a partir de all, evaluar su desempeo y adoptar las
decisiones en relacin con la aplicacin de los principios de complementariedad,
concurrencia y subsidiaridad.
La construccin de instrumentos de recoleccin de informacin como los diseados
y aplicados por el Ministerio del Interior, son un medio para la identicacin tanto de las
necesidades de la poblacin desplazada como de las entidades territoriales que tienen
que asumir directamente la respuesta. Sin embargo, existan otras fuentes e instrumentos
de recoleccin de informacin que no fueron empleados. Esta estrategia precisa la
identicacin de otras fuentes y de ejercicios que se han venido desarrollando.
Con los recursos administrativos con que cuenta el Ministerio del Interior,
el mecanismo de recoleccin de informacin no es sostenible. En el diseo de las
estrategias sera conveniente estimar otras posibilidades perdurables en el largo plazo.
Para ello, es recomendable:
i) evaluar los sistemas de informacin existentes, para no duplicar o en su defecto
posibilitar cruces de informacin; la UteC, por ejemplo, vena recolectando
informacin previamente;
ii) realizar un esfuerzo sostenible de creacin de una metodologa e instrumentos
completos de recoleccin de informacin acerca de las necesidades y la respuesta
institucional en el territorio, que permita una capacidad analtica permanente en los
entes territoriales, integrada a los PIU, para poner los instrumentos en marcha.
A manera de ejemplo, el Comit Tcnico del Sistema podra considerar alternativas
para mejorar las metodologas y los esfuerzos de identicacin de necesidades
locales, el fortalecimiento de las capacidades en los entes territoriales, y el uso de
la informacin para la planicacin en el seno de los PIU.
La forma como se ha abordado la discusin sobre sistemas de informacin se centra
en el manejo interno del RUPD y en la centralizacin de informacin de oferta,
programas y ayudas puntuales a familias, que permita avanzar en el conocimiento
de los apoyos exactos que ha recibido cada una de ellas. Este inters es coherente
con un sistema de informacin que priorice su capacidad de alimentar decisiones
acerca de la estabilizacin que haga posible la eventual aplicacin de clusulas de
exclusin, y no con la identicacin de necesidades conducente a la planicacin
estratgica o a un mejor cubrimiento de la poblacin que facilite el avance hacia el
goce efectivo de los derechos de la poblacin.
4) Retroalimentacin de la informacin para el ejercicio local de la coordinacin. El
diseo centralizado de las polticas pblicas y los programas genera mltiples efectos
en la ejecucin de la poltica de atencin a la poblacin desplazada: i) desincentiva la
iniciativa local y propicia su dependencia de las acciones del nivel central; ii) aplaza
el alcance de resultados a favor de la poblacin; y iii) exige un ejercicio permanente
y amplio de retroalimentacin entre el nivel central y los operadores del Sistema en
el nivel territorial.
386
captulo 6
Los mayores esfuerzos presupuestales del Gobierno Nacional no alcanzan a tener

el nivel de impacto esperado, en la medida en que no hay ni comunicacin, ni suciente
intercambio de informacin entre las entidades nacionales y territoriales, y el nivel central
de las entidades nacionales y sus ocinas en los diferentes departamentos.
Al respecto, el ejemplo del documento Conpes es ilustrativo. En los diferentes
ejercicios efectuados por el ACNUR para este Balance, se pudo establecer que los(as)
funcionarios(as) de las entidades nacionales con presencia local no tenan conocimiento
suciente de dicho mecanismo, que les permitiera explicar a las autoridades locales, a
las organizaciones sociales y a la poblacin desplazada el contenido de los programas
y la forma de acceder a los recursos contemplados. Esta situacin explica, en parte, los
niveles de ejecucin de algunos de los programas.
En esta lgica, el ejercicio de planicacin se ve distorsionado. De una parte, las
instituciones nacionales formulan programas a los cuales les asignan presupuestos para
ser ejecutados de acuerdo con las necesidades identicadas en el mbito local. Al mismo
tiempo, las autoridades locales con fundamento en las necesidades que identican,
formulan alternativas e incluso proyectos que hacen parte de sus PIU. Este doble
esfuerzo no alcanza a encontrar una forma de comunicacin. Los recursos nacionales se
ejecutan bajo las directrices nacionales y los PIU se ven afectados por la imposibilidad
de encontrar mecanismos para su nanciacin.
En los casos de Cartagena y Nario, la aprobacin del Conpes 3400 y el signicativo
aumento de la nanciacin nacional para la atencin a la poblacin desplazada, no ha
tenido impacto en la capacidad de los PIU territoriales para avanzar en la implementacin
de sus proyectos y planes de accin.
Los(as) funcionarios(as) de las entidades del orden nacional con presencia en
departamentos y municipios, deben contar con lineamientos claros de cmo ejercer
la coordinacin dentro del Sistema, cmo impulsar el mayor compromiso local y
cmo articular los esfuerzos nacionales con las iniciativas locales. Para ello, se requiere
informacin oportuna y completa que permita el desarrollo de su labor. Las guas para el
acceso a y la ejecucin de programas nacionales, en las que se establezcan los mecanismos
para complementar los esfuerzos, deberan estar permanentemente actualizadas y al
servicio de todos los funcionarios del Sistema.
5) Metodologas comunes convalidadas. Pese a la necesidad de reconocer la
diversidad y las necesidades especificas que se presentan en las diferentes entidades
territoriales, los criterios y las metodologas aplicables a los procesos de elaboracin
de diagnsticos, planificacin, ejecucin de programas y seguimiento y evaluacin,
deberan ser comunes, conocidos y aplicados por todos los(as) funcionarios(as) del
Sistema. Parte de la estrategia de fortalecimiento de la coordinacin y de promocin
del mayor compromiso local, debera comenzar por unificar los instrumentos de
planificacin y gestin.
Como se sealaba anteriormente, los encuentros desarrollados por el Ministerio
del Interior, los esfuerzos de AS y la UteC como la estrategia Nodo 100 o Viajando con
el SNAIPD por el territorio, son medidas conducentes pero insucientes frente a la
generacin de capacidades dentro de las instituciones del Sistema.
6) Priorizacin de entidades territoriales. La aplicacin de los principios de
complementariedad, concurrencia y subsidiariedad exige la identicacin de criterios
387

que permitan concentrar inicialmente las acciones de fortalecimiento en aquellos entes

territoriales que en mayor medida requieran contar con el apoyo en subsidio del nivel
central. Este es el sentido del ejercicio presentado al inicio de este captulo, a partir del
cual se sugiere la alternativa de construir de un ndice de subsidiariedad.
Al igual que en el caso municipal, el Sistema no cuenta, como tampoco las estrategias
iniciales desarrolladas por el Ministerio, con criterios claros para determinar en qu
departamentos se requiere el trabajo prioritario de apoyo desde el nivel central. En el
nivel departamental, podra evaluarse en qu casos la gestin de las unidades territoriales
de AS es menos necesaria frente a otras regiones en donde las autoridades carecen de los
recursos y de la capacidad para atender las necesidades de la poblacin desplazada.
En departamentos como Antioquia, donde el Comit Departamental ha asumido
un liderazgo y donde existe un compromiso institucional para atender a la poblacin
desplazada, podra evaluarse el perl requerido para el apoyo de las entidades nacionales.
Como se ha venido estableciendo en la relacin entre la Gobernacin y la entidad
coordinadora del Sistema, es posible que lo ms eciente sea el traslado de los recursos
de la Presidencia a la Gobernacin para que sta asuma la totalidad de la respuesta. Las
actividades de AS estaran, en consecuencia, concentradas en el registro y en el apoyo
a la coordinacin. Cosa similar podra adoptarse para Bogot, donde los niveles de
coordinacin y ejecucin son altos.
El caso de las regiones compartidas por diferentes departamentos resulta ilustrativo
de las diferentes capacidades departamentales. En la regin de Urab, en los municipios
pertenecientes a Antioquia, el departamento, a travs de Dapard, impulsa la formulacin
de planes de contingencia. En aquellos pertenecientes al Choc, nadie est realizando
el trabajo de fortalecimiento de las administraciones municipales. No existe pues un
mecanismo a nivel nacional que permita compensar las diferentes capacidades de los
departamentos para fortalecer a los municipios en la gestin del SNAIPD.
7) Fortalecimiento institucional. Los ejercicios de priorizacin permiten identicar los dos
extremos de la situacin: aquellas zonas en donde ms se requiere apoyo y las entidades
territoriales en donde se han encontrando esquemas de respuesta adecuados para la
atencin de la poblacin desplazada y para potenciar las capacidades locales. Sin duda,
todas las instituciones requieren contar con el apoyo del nivel central, en particular en
materia de formacin y en la generacin de criterios y metodologas comunes. Algunas,
como se ha venido insistiendo requieren mayores apoyos.
- La estrategia de fortalecimiento podra partir del reconocimiento de las debilidades
y necesidades existentes. Tanto el nivel nacional como el nivel departamental estn
llamados a buscar la cooperacin horizontal entre las municipalidades. El orden nacional
debe propiciar la identicacin de buenas prcticas para ser aplicables, en lo posible,
en otros contextos locales. Experiencias como la de Nario en la formulacin del PIU,
han nutrido discusiones acerca del diseo de PIU en Antioquia, Santander y Tolima.
La experiencia tanto en el manejo del Comit Departamental de Antioquia, como en la
formulacin de polticas departamentales para la atencin de la poblacin desplazada,
ha sido aprovechada y emulada por otros departamentos.
- En los encuentros desarrollados por el Ministerio del Interior se efectuaron este tipo
de intercambios. No obstante lo positivo de la iniciativa, se requiere de un ejercicio ms
permanente y sistemtico.
388
captulo 6
49
Centro de Derechos Humanos y

Litigio Internacional.
50
Es diciente, por ejemplo, que ninguna ocina de terreno reporta

que el territorio haya recibido
informacin alguna acerca de la
actividad de los comits de estabilizacin socioeconmica, vivienda,
crdito, jurdico y de sistemas
de Informacin, que han estado
relativamente activos durante el
ao 2006.
A los esfuerzos de formacin ya se han efectuado diferentes alusiones. Las ofertas

existentes en materia de formacin continan basadas en las iniciativas de cada una de
las entidades, sin que hasta el momento est garantizada la participacin de todas las
instancias involucradas en la respuesta, la continuidad de las actividades de formacin y la
coherencia en los enfoques empleados. Un ejemplo de buenas prcticas en este respecto,
es la escuela sobre desplazamiento forzado que realiz Cedhul49 en el primer trimestre
del 2007 para los funcionarios y funcionarias del rea metropolitana de Bucaramanga.
Sera conveniente explorar el papel de intermediacin y apoyo que el nivel central
puede jugar en la bsqueda de soluciones a las restricciones que los municipios y
gobernaciones puedan tener en la asignacin de recursos humanos para la atencin de
la poblacin desplazada y en el acceso a programas de cooperacin internacional para
el fortalecimiento de la capacidad local.
8) Establecimiento de mecanismos especcos de coordinacin. El debate en torno a la
coordinacin entre el nivel nacional y el territorio ha sido un tema ausente en el Consejo
Nacional, ms all de la presentacin de los informes del Ministerio del Interior y
de la invitacin a participar en l a la Federacin de Municipios y la Federacin de
Departamentos. Se ha carecido de reexiones en torno a los roles respectivos de las
instituciones, los mecanismos y los organigramas de coordinacin. En consecuencia, el
Consejo no ha identicado y analizado tampoco la necesidad de planicar su respuesta
frente a los entes territoriales, o adjudicarla a algn rgano subsidiario, existente o de
nueva creacin.
No existe, por tanto, un mecanismo permanente y sistemtico para informar
al territorio de la actividad del Consejo Nacional; tampoco para consultarlo o para
apoyar sus decisiones en informacin proveniente del territorio, o para realizar una
planicacin nacional mnimamente participativa, partiendo de procesos locales de
identicacin de necesidades, de informaciones provistas por los comits territoriales,
que tengan en cuenta las diversas capacidades de gestin y administracin del SNAIPD
que tienen las diferentes entidades territoriales50.
En cuanto a la creacin de mecanismos especcos de coordinacin entre los
diferentes niveles territoriales, sera conveniente discutir la posibilidad de establecer
un comit tcnico especial en el seno del CNAIPD, que pudiera disear diferentes
propuestas consultadas con comits territoriales y con la poblacin desplazada y
cuyo trabajo fuera complementado con una una mesa especial que contara con la
participacin de entidades territoriales (Mesa de Territorio del CNAIPD); que pudiera
sesionar de modo bimestral o trimestral, ms una sesin plenaria anual del CNAIPD
con representantes de alcaldes y gobernadores. Es decir, mecanismos permanentes y
sostenibles de coordinacin entre los diferentes entes territoriales, ms all de medidas
puntuales como reuniones, cartas, exhortaciones y cruce de informacin.
En materia de prevencin y proteccin del desplazamiento forzado, se
evidencia la ausencia de articulacin de los programas impulsados desde el orden
nacional, particularmente el proyecto de Comunidades en riesgo y la estrategia de
Descentralizacin de la poltica de DDHH, con los rganos locales de coordinacin de la
poltica de prevencin y proteccin dentro del marco del desplazamiento forzado. Dada
la labor que cumplen en este campo entidades como AS, el MIJ y la Vicepresidencia de
la Repblica, sus acciones deberan siempre estar articuladas.
389

En el Putumayo existe una mesa de prevencin en la cual existe un rol activo de AS,
la Defensora del pueblo y la Gobernacin. Sin embargo, la Gobernacin lo delega en
el PIU, que a su vez no debera entrar a desarrollar el rol que le corresponde a la ocina
de DDHH de la Secretara de Gobierno. Un claro ejemplo de la poca coordinacin es
el manejo del proyecto de comunidades en riesgo, el cual, pese a existir una mesa de
de coordinacin, no coordina su accionar con las estructuras existentes. La ausencia
de esa articulacin fue evidenciada en la elaboracin de este Balance; ningn territorio
report mecanismos concretos para articular estas iniciativas, las cuales no fueron
socializadas en el marco de los comits departamentales, como en el caso de Nario en
que fue evidente, por ejemplo, la desarticulacin en la implementacin del proyecto de
Comunidades en riesgo.
En Putumayo, el Ministerio del Interior propici una reunin de coordinacin que
no tuvo seguimiento ni impacto. Este Ministerio solicita mensualmente a la Gobernacin,
que naturalmente delega la responsabilidad al PIU, unas tablas matrices de seguimiento
a la atencin de la poblacin desplazada, en prevencin, AHE y estabilizacin
socioeconmica. Este ejercicio ha terminado siendo un importante insumo para
responder a la Corte en el proceso de la T-025 de 2004, pero no para crear instrumentos
ecaces de coordinacin y de seguimiento de polticas. De la misma manera, no se
reportan, nalmente, iniciativas de coordinacin del programa de Descentralizacin de
la poltica de DDHH de la Vicepresidencia con el trabajo de prevencin y proteccin
del SNAIPD en el territorio, cuando hubiera sido particularmente til trabajar de modo
conjunto ambos aspectos en el seno de los planes de desarrollo.
En el trabajo de promocin del mayor compromiso de los entes territoriales, se
desarrollaron eventos simultneos por parte de AS, la UTeC y el Ministerio del Interior,
en regiones donde hubiese sido preferible abordar de manera comn el desarrollo de
actividades con las autoridades locales.
Departamentos y municipios
No hay informacin sobre la forma como los departamentos y municipios vienen
actuando en relacin con la coordinacin del SNAIPD. Al parecer hay mayor claridad sobre
la obligacin que tienen frente al desplazamiento y que su atencin no es una competencia
exclusiva del nivel nacional y de la entidad coordinadora del Sistema. Sin embargo, no hay,
en trminos generales, una asignacin de recursos humanos sucientes para el desarrollo
de esta labor dentro de las administraciones departamentales.
Existen numerosas experiencias a nivel departamental en la formulacin de polticas
pblicas. A nales del 2006 se apreciaba un funcionamiento regular de los comits departamentales orientado por la formulacin de PIU como estrategia privilegiada para la denicin
de acciones. As mismo es creciente su labor de bsqueda de recursos ante la comunidad
internacional. Departamentos como Nario han sido especialmente activos en esa materia.
En diversas ocasiones el ACNUR ha hecho pblico reconocimiento a varias experiencias de
liderazgo de las autoridades territoriales edicantes y aleccionadoras, entre ellas la de los departamentos de Nario, Antioquia, el Distrito Capital de Bogot y el Municipio de Medelln.
El Plan Integral nico de Restablecimiento (PIU) de la poblacin desplazada del departamento de Nario, no es un escenario diseado desde el nivel nacional. Fue un escenario
participativo que se origin en la misma gobernacin departamental y que abri todos los
390
captulo 6
51
Meier, Roberto. Desplazamiento,

polticas pblicas y accin local.
Discurso. Bogot, 15 de noviembre
de 2005, p. 9.
52
Ibd.
espacios para la discusin franca y constructiva con la poblacin desplazada. Hoy, el gobierno
departamental, gobiernos municipales, el Gobierno Nacional, agencias de las Naciones Unidas,
la Unin Europea y la Iglesia (Catlica) aportan recursos para su puesta en marcha51.
El Comit Departamental de Antioquia para la Atencin Integral a la Poblacin Desplazada, ha propiciado iniciativas y modelos de gestin que han mostrado una capacidad de
diseo y gestin que desborda la mirada nacional y que podra ser empleada en muchos de
sus componentes por otros procesos departamentales. Podramos obtener y recoger muchas
experiencias. La dicultad para ello es que muchas de ellas no se conocen porque no ha existido tampoco la capacidad de sistematizar y, en especial, de reconocer estas iniciativas52.
Las administraciones de Bogot D.C., Medelln y Cartagena, por su parte, han incorporado desde el principio en sus planes de desarrollo la atencin a la poblacin desplazada.
Como demostracin de su compromiso con los derechos de sta, han formulado planes
especcos (el PIU de Medelln, el Plan de Accin de Bogot y el reciente Plan de Accin de
Cartagena) con la participacin de los actores locales incluyendo a la poblacin desplazada,
y han asignado considerables recursos propios. De la implementacin de dichos planes se
han derivado experiencias valiosas de integracin local de la poblacin desplazada, que
podran diseminarse hacia otras entidades territoriales.
Hay que resaltar el compromiso de departamentos como Antioquia, Nario, Valle y
recientemente Santander, en la formulacin de polticas departamentales para la atencin
de la poblacin desplazada. De igual manera, los departamentos del Meta y el Tolima han
venido efectuando un ejercicio de revitalizacin de sus polticas pblicas de atencin a la
poblacin desplazada. Sin embargo, salvo algunas excepciones, las experiencias departamentales no han sido compartidas con otras administraciones departamentales para propiciar
as un intercambio y cooperacin horizontal.
El departamento de Bolvar, a travs de su Comit Departamental, ha propiciado un
trabajo coordinado con los municipios, al igual que Antioquia y Nario, tanto en la coordinacin de atencin de emergencias como en la planicacin del restablecimiento de la
poblacin. En Norte de Santander, la Gobernacin ha venido desarrollando una experiencia
incipiente de Observatorio Departamental y ha convocado a las autoridades locales a procesos
de coordinacin en torno al cumplimiento de la Sentencia T-025 de 2004.
La alianza entre grandes ciudades es una de las pocas experiencias de cooperacin horizontal.
El acuerdo de voluntades de los alcaldes de las principales ciudades receptoras de poblacin
desplazada por la violencia, promovido por las Alcaldas de Bogot y Medelln, ha permitido activar
interesantes ejercicios de cooperacin horizontal. En el marco de esta experiencia se han compartido
lecciones aprendidas en procesos de integracin local, vivienda, retornos y reubicaciones, diseo
de polticas pblicas y programas de generacin de ingresos.Estos ejercicios han permitido que
experiencias como las de Bogot o Medelln en el diseo de PIU, puedan ser compartidas con los
gobiernos de ciudades como Bucaramanga, Santa Marta, Cali, Ibagu o Cartagena.
Tambin se han podido intercambiar experiencias en procesos de planeacin, con el
acompaamiento de AS, el Ministerio del Interior y la UTeC, con el objeto de compatibilizar
los procesos locales con el proceso de planeacin nacional, labor en la cual se ha vinculado
activamente el DNP.
El proceso de acuerdo de voluntades ha servido adems de espacio de coordinacin
no formal entre diversas acciones en los diferentes municipios rmantes del acuerdo y los
gobiernos nacional y departamental.
391

53
En el Putumayo existen dichos

acuerdos y ordenanza; sin embargo, no han sido operativos ni
han signicado la asignacin de
recursos sucientes.
392
La promulgacin de acuerdos y ordenanzas por parte de los concejos municipales y

asambleas departamentales constituye un importante avance en materia de elaboracin
e implementacin de poltica pblica territorial. Los departamentos de Antioquia, Putumayo53 y Santander han promulgado ordenanzas que recogen los Principios rectores de
desplazamientos internos de Naciones Unidas. Algunos de ellos, como Antioquia, han
presentado propuestas en el tema de reparacin.
En relacin con la construccin de PIU, es notable el avance de Antioquia, que adems de
aprobar un PIU para seis aos, con actualizaciones anuales, ha asignado partidas y recursos
presupuestales por el equivalente al 12,5% del valor total de los proyectos y programas
(26.000 millones de pesos). El valor restante debera ser complementado por el Gobierno
Nacional (75%) y los municipios de inuencia del PIU (12,5%), segn los clculos de Planeacin Nacional y el documento Conpes 3400, actualizados a 2006. La gestin de consecucin
de los recursos est establecida como una accin de seguimiento del PIU liderada por el
departamento de Antioquia a travs de sus secretaras.
Otros planes integrales que han contado con la participacin de la poblacin desplazada
en su fase de elaboracin e implementacin, son los de Bogota, Medelln y el rea metropolitana de Bucaramanga. De ellos, el de Bogot presenta los mayores avances con apropiaciones
presupuestales, programas y proyectos en ejecucin, tales como subsidio complementario
de vivienda, descentralizacin de las unidades de atencin y orientacin (UAO), atencin
en salud y educacin, programas de generacin de ingresos. Sin embargo, a pesar de los
importantes esfuerzos, estos son an insucientes frente al creciente nmero de personas
desplazadas que llegan a Bogot y a la ciudad regin.
Se han notado importantes avances en la gestin y creacin de UAO, que se han venido
convirtiendo en espacios integrales de atencin en algunas ciudades como Medelln y Bello en el
departamento de Antioquia y Cali en el Valle del Cauca, logrando el compromiso nanciero de
alcaldas y secretaras en su funcionamiento, mediante la asignacin de recursos y funcionarios.
Los municipios han venido desarrollando programas para complementar el subsidio
de vivienda otorgado por el Gobierno Nacional, el Distrito Capital y Medelln. Esta ltima
alcalda, mediante el Decreto 1334 de 2006, estableci los criterios de complementariedad
aplicables para la poblacin desplazada. Estas iniciativas muestran un compromiso para
propiciar el alcance de soluciones duraderas que supera discusiones sobre incentivos al
desplazamiento como los sealados al inicio de este apartado y que han venido siendo
esgrimidos por algunas autoridades locales para limitar la asistencia.
Al igual que en el caso de las otras instancias que participan en forma directa en la coordinacin del Sistema, las funciones en torno a la coordinacin de los entes territoriales se
encuentran denidas. No obstante, existen vacos en la denicin de responsabilidades. En
ciertos campos de atencin las normas sealan una obligacin de coordinacin con entidades
concretas del orden nacional, que deberan conducir al establecimiento de acuerdos con los
niveles departamentales y municipales para avanzar en la respuesta.
El grco 5 ilustra estas responsabilidades y la forma en que deben construirse las relaciones con algunas instituciones del orden nacional. A los entes territoriales corresponde,
en relacin con la coordinacin:
i) Convocar y mantener activos los comits territoriales.
ii) Articular sus planes de accin de atencin al desplazamiento al plan de desarrollo de la
correspondiente entidad.
capitulo
capitulo 66
iii) Asignar recursos para la atencin de la poblacin desplazada e informar al Consejo

Nacional, a travs de los comits, las asignaciones efectuadas.
iv) Gestionar ante las entidades superiores (departamento/nacin) la complementariedad
de las acciones o el apoyo en subsidio.
Como se observa, al departamento le corresponde asumir un papel puente entre el
municipio y el nivel nacional. Sin embargo, esta tarea, por lo general, termina siendo casi en
su totalidad asumida por AS que establece la relacin de manera directa con el municipio.
El departamento, est llamado a asumir un liderazgo en esa relacin.
Grco 5
Rol de departamentos, distritos y municipios
Puente
Departamento
Ministerio
del Interior
Complementa y subsidia accin

municipal
Articula esfuerzos municipales
Informar acciones
adelantas y situacin
y necesidades de
poblacin y ET
Accin
Social
Informar asignacin presupuestal
Ente territorial
y
as er
ram bten nal
g
ro o o
r p ra aci
nta os pa in n
e
s
t
c
Pre oyec ncia
pr na
co
Crear convocar,
presidir y
garantizar funcionamiento
Plan Nacional
Comit
Mininterior y Vicepresidencia Desarrollo de poltica de descentralizacin DDHH

FFMM y PONAL
Velar por proteccin militar y polical
CIAT-Mininterior
Formular y atender alertas tempranas
Prevencin
Proteccin
AS
Ministerio de Proteccin
Social
Brindar asistencia primeras etapas desplazamiento

Atender IPS
Programas de salud pblica
AHE
AS
Liderar y acompaar procesos de retorno y reubicacin

Articulacin de esfuerzos pblicos y privados en generacin de ingresos
ESC
Ministerio de Educacin
Nacional
ESC
(Educacin)
Social
Consejo Nacional
Cumplir con lo sealado en las

polticas nacionales
Ampliacin de cupos
Desarrollar programas especcos incluido exibilizacin
Fortalecer servicios en zonas de retorno y reubicacin incluida infraestructura
Incluir poblacin dentro del PAB
Aliar poblacin al sistema
Desarrollar jornadas de promocin y prevencin
Adecuar infraestructura en zonas de retorno y reubicacin.
ESC
(Salud)
Planicacin y recursos
En coherencia Plan Nacional
Incluir recursos en Plan de Desarrollo (ESC)
Determinar programas y esfuerzo presupuestal
Departamento procurar integracin entre PIU
y plan de desarrollo departamental
PIU
Prevencin
Retorno
Contingencia
Plan Nacional para la Atencin Integral a la Poblacin Desplazada

El Plan Nacional para la Atencin Integral y el documento Conpes 3400, constituyen las
medidas ms importantes en materia de formulacin de poltica pblica desde la declaratoria del ECI. El Plan es, en efecto, una disposicin conducente a la superacin del ECI que
requiere, no obstante, un empleo ms generalizado y sistemtico para que sus resultados
sean ms efectivos.
Entre las falencias identicadas por la Sentencia T-025, se indicaba en el numeral iii)
del aparte 6.3.1.1, en cuanto al diseo y el desarrollo reglamentario de la poltica: b) La
393

54

numeral 6.
394
Red de Solidaridad, que se supone tiene funciones de coordinacin, [...] no tiene instrumentos adecuados para ejercer una coordinacin de manera efectiva respecto de los dems
integrantes del SNAIPD.
Con el Plan, esta carencia ha sido superada en forma parcial. La ausencia de un instrumento no sera, en este orden de ideas, el argumento para explicar los problemas que se
puedan presentar en la coordinacin.
Pese a los esfuerzos que se han realizado para la aplicacin del Plan, no se le ha dado
la connotacin referida, ni ha sido empleado como el instrumento bsico de coordinacin.
Las acciones de cada una de las instituciones an no se planican de manera generalizada a
partir del Plan. Tan slo recientemente ha venido siendo ms amplio su uso por parte tanto
de las instancias nacionales, como de las entidades territoriales.
Un indicador de la incipiente disciplina en su empleo es la forma como se ha dado
respuesta a la Corte Constitucional al mostrar los resultados de la poltica. Tan slo en el
componente de prevencin y proteccin se da uso del Decreto 250 de 2005 como herramienta para ordenar el reporte de la accin institucional. En la medida en que, dos aos
despus de su expedicin, el Plan carece de metas e indicadores, ste contina siendo un
paso conducente pero parcial en la superacin del ECI.
De acuerdo con la formulacin del propio Plan, el xito en la coordinacin del Sistema
est condicionado por el xito del Plan, que a su vez est condicionado por la coordinacin
del Sistema. Desde el mbito nacional, regional y local, la coordinacin del SANIPD es la
estrategia fundamental para poner en funcionamiento el Plan Nacional y lograr respuestas
oportunas y de impacto a poblaciones y territorios afectados por la violencia54. Esta armacin, contenida en el Decreto 250 de 2005, seala el carcter neurlgico del Plan dentro
del comportamiento agregado del Sistema.
Como instrumento para la superacin del ECI, el Plan permite establecer una aproximacin comn a la forma de dar respuesta al desplazamiento forzado. Su construccin
permiti ordenar la oferta que, para el momento, haba denido el Gobierno Nacional.
Algunos componentes de la poltica que en el pasado no haban contado con visin integral,
fueron positivamente articulados con la formulacin de este instrumento. Tal es el caso del
componente de prevencin y proteccin.
Bien sea que se comparta o no el enfoque planteado por el Plan, lo cierto es que el mismo
hace una apuesta a la integralidad. La aproximacin matricial, y en especial la aplicacin de
esa visin matricial por parte de las entidades del Sistema, en particular de las autoridades
locales, permite ver la relacin que existe entre los diferentes componentes y programas que
integran el Plan, elemento del cual careca el Decreto 173 de 1998.
En el propsito de alcanzar integralidad, el Plan resalta el desarrollo regional como
condicin para el xito tanto de la prevencin como de la estabilizacin socioeconmica.
Pese a la magnitud de este reto, es evidente que el puente entre la respuesta humanitaria y
unos niveles mnimos de condiciones en el entorno es necesario para el logro de soluciones
duraderas a la problemtica. En este sentido, resulta conveniente el nfasis dado al territorio
en todo el Plan.
Al establecer, a nivel de decreto, el Plan Integral nico como el instrumento a travs del
cual los comits territoriales y sus mesas correspondientes deben coordinar los esfuerzos
para atender integralmente a la poblacin desplazada, se logra avanzar hacia la estandarizacin de un esquema de planicacin de la respuesta, que facilita la concertacin de acciones
captulo 6
55
Ibd., numera1.1.
entre los diferentes niveles territoriales y las instituciones que desarrollan actividades en el
correspondiente territorio.
En la formulacin del Plan se recogieron una serie de enfoques que permiten unicar
criterios en trminos de los lineamientos que deben seguir todas las autoridades que participan en la atencin de la poblacin desplazada. Sin embargo, como se ve a lo largo de este
Balance, no necesariamente estos enfoques estn siendo aplicados por las entidades en el
momento de formular y ejecutar las polticas pblicas y los programas. Tal es el caso de los
enfoques diferencial, humanitario, restitutivo o de derechos. No obstante, lo que entrega
esta formulacin es la base de una potencial adecuacin de las polticas a unas aspiraciones
mayoritariamente compartidas.
El Plan Nacional ha tenido una reciente difusin que ha venido generando su mayor
aplicacin por parte de las entidades territoriales. Los ajustes que durante el segundo
semestres del 2006 se realizaron a los PIU de Bogot y de Medelln son una muestra de la
importancia de la mayor difusin y aplicacin del Plan en el territorio. El eje de discusin
en este proceso fue precisamente el modelo matricial establecido en el Plan.
Estos avances habran podido registrarse con anterioridad y de manera generalizada, si el
ejercicio de difusin, el diseo de metodologas y la asistencia tcnica en la formulacin de PIU,
con base en lo sealado en el Plan Nacional, se hubiese efectuado con mayor celeridad. Las
unidades territoriales de AS requieren mayor capacidad para abordar las labores de asistencia
tcnica a las entidades y comits territoriales. El esfuerzo de difusin y aplicacin del Plan y sus
herramientas ha recado fundamentalmente en la UTeC, lo cual, obviamente, corresponde a
sus trminos de referencia. Pero, sin duda, resultara ms conveniente que el ejercicio estuviese
ms institucionalizado, para propiciar as una mayor sostenibilidad de las acciones.
Aunque pueda parecer tan slo un problema formal, la manera en que se presenta la
informacin en materia de programas, proyectos y fuentes de recursos por parte de las
instituciones del nivel central, no facilita el desarrollo de la coordinacin y el seguimiento
de la poltica. En especial para las autoridades territoriales que se encuentran alejadas de la
discusin y de los centros de toma de decisin.
Por ejemplo, pese a que el documento Conpes 3400 seala que este documento []
desarrolla el Plan con la denicin de metas e indicadores, as como con la programacin
de los recursos presupuestales que las entidades que hacen parte del SNAIPD orientarn
para la vigencia scal 2006, y un cronograma indicativo para el perodo 20072010, no se
observa integralidad entre un documento y otro, en la medida en que no se presentan las
lneas de nanciamiento y los rubros en el orden en que el Decreto 250 de 2005 propone
fases de intervencin y lneas estratgicas.
El Plan Nacional establece como criterio ordenador de la poltica el enfoque territorial,
segn el cual las entidades que conforman el Sistema Nacional de Atencin a la Poblacin
Desplazada en el nivel nacional y territorial, adecuarn y desarrollarn los programas atendiendo las particularidades y la diversidad regional y local, que permitir brindar respuestas
segn la situacin del territorio55.
Sin embargo, su formulacin no cont con una amplia participacin de las entidades
territoriales. El Plan no se construy a partir de las iniciativas territoriales, como parece ser
el sentido de lo indicado en el Art. 9 de la Ley 387. Seguramente con la creciente formulacin de PIU en los departamentos y municipios, un futuro ajuste del Plan podra contar
con mayores posibilidades de recoger los insumos de los entes territoriales.
395

Como se indic, los ejercicios de difusin y formacin en relacin con el Plan han venido
fortalecindose a partir del 2006. Si bien cualquier formulacin de poltica es un proceso
gradual, el perodo de anlisis 2004-2006 presenta un lapso perdido desde la perspectiva de
la aplicacin del Plan. Para la formulacin de polticas y planes regionales, las autoridades
no contaron con el Decreto 250 de 2005 como referente. La estrategia desarrollada por la
UTeC ha sido el motor de la promocin de la aplicacin del Plan articulada en su mayora
con la formulacin PIU.
El Plan, al igual que el Decreto 2569 de 2000, enfatiza la importancia de la concertacin
de las acciones entre los diferentes niveles territoriales. La concertacin es el instrumento
bsico de la coordinacin. Es la herramienta de aplicacin de los principios de complementariedad y concurrencia. Es la forma en que en la aplicacin del principio de subsidiariedad
se recoge su carcter secundario, supletivo e integral, y en que queda claro que del nivel
superior no est relegando su responsabilidad frente al ente subsidiado.
En la ejecucin de los programas de las entidades del orden nacional e incluso en la
intervencin de AS, se observa un nivel de autonoma jurdicamente soportada que limita
las posibilidades de alcanzar acuerdos. La forma en que estas instituciones intervienen
permite observar una contradiccin: de una parte no se distribuye la informacin de manera
oportuna y simtrica, se mantiene el control sobre la ejecucin de los recursos en el ente
nacional. De otra, se solicita un mayor compromiso y una mayor iniciativa local. Convendra que la gestin de los recursos y la concertacin de las acciones fuese un ejercicio ms
participativo, con el propsito de promover el mayor compromiso local, en los trminos
indicados en el Auto 177 de 2005.
El Plan Nacional indica que los entes territoriales son los que marcan la iniciativa en
trminos de complementariedad. Segn el Decreto es a partir de sus iniciativas que se
pueden dar los ejercicios de conanciacin entre el orden nacional, el departamental y el
territorial. Queda sin precisarse la forma en que este proceso de conanciacin se pueda
dar en el esquema propuesto de lucha para la superacin de la pobreza extrema
La iniciativa local ha sido adems promovida a travs de los esfuerzos de planicacin
que, mediante los PIU, vienen desarrollando algunas autoridades locales. Sin embargo an no
se aprecia clara la coherencia entre el modelo de planicacin establecido en el Decreto 250
de 2005 y la propuesta de la red de superacin de la pobreza. Para que estos esfuerzos sean
exitosos, podra resultar conveniente que se exibilice la oferta nacional, no slo en funcin
de las necesidades de la poblacin desplazada, sino tambin en relacin con las iniciativas
territoriales. De esta manera se aumenta la posibilidad de complementariedad por parte
de la nacin frente a los emprendimientos locales. As mismo, se requiere informacin ms
completa y oportuna dirigida a las instancias locales y en particular a los(as) funcionarios(as)
de las entidades del Sistema del orden nacional con presencia local.
El grco 6 muestra el orden de relaciones entre las instancias coordinadoras del Sistema
en el marco del Plan Nacional. Como se observa, es el ente territorial el encargado de promover
la complementariedad. Corresponde al Ministerio del Interior y a AS promover la concertacin
con la autoridad local y brindar la asistencia tcnica y la formacin del personal local.
Por ltimo, el proceso de construccin del Plan tiene que ser necesariamente participativo. A partir de los planes locales se formula el Plan Nacional. Una vez ajustado con los
insumos locales, los planes locales deben unicar su diseo a partir de los lineamientos
establecidos nacionalmente con el propsito de propiciar la razonable homogeneidad en la
396
capitulo
capitulo 66
respuesta al desplazamiento de la que se hablaba al comienzo de este captulo. En todo este

proceso la poblacin desplazada est llamada a participar, a conocer la red de servicios del
Sistema y a establecer mecanismos de control social.
Grco 6
Plan Nacional para la Atencin
Promueve iniciativa local

Concertacin de acciones
Concurrencia y complementariedad
Formacin y capacitacin
Gestiona
nanciamiento de
programas con
recursos nacionales
Fortalecimiento
constante
Ente territorial
Comit
Participacin
en la
formulacin
Plan Nacional
Crear, fortalecer.
Formular y
ejecutar
UAO
PIU
Mesas
Consejo Nacional
Accin Social
Prevencin y proteccin
Ministerio del Interior
AHE
Gobierno Nacional brinda apoyo descentralizacin de la

Atencin coordipoltica de DDHH
nada y concurrente
Concertacin de medidas de proteccin y prevencin a comuen desplazamiennidades
tos masivos
Participacin misin humanitaria
Nivel territorial
atiende, identica
CIAT debe disear instrumentos para facilitar la coordinacin
de medidas protectivas
necesidades y so Comits cuentan con instrumentos tcnicos para la prevencin licita apoyo
Poblacin
OPDV
Comunidades
Desplazadas
Riesgo
Participa:
Conoce red de servicios.
Mecanismos de rendicin de
cuentas y control.
ESC
rea de poltica coordinada por EN con participacin y apoyo
de los ET
Seguridad alimentaria
Capacitacin y recalicacin productiva
Hbitat
Tierras
Consolidar red de proteccin de bienes
Generacin de ingresos. Responsabilidad del ente nacional (EN)
Plan Integral nico (PIU)

El PIU constituye un instrumento conducente a la superacin del ECI y al establecimiento
de un mecanismo de coordinacin de las acciones de todas las instancias que participan en
la atencin del desplazamiento forzado en el mbito local.
Para lograr estos objetivos se requiere que la formulacin del PIU: i) se convierta en una
prctica generalizada en los municipios afectados por el desplazamiento forzado; ii) retome
los lineamientos establecidos en el Plan Nacional, y en particular desarrolle el enfoque de
derechos; y iii) tenga como insumo informacin mnima como la que se establece en los
numerales 18 (i) y 18 (ii) del Auto 177 de 2005.
Si el PIU, por ejemplo, hubiese sido empleado con este ltimo propsito por parte del
MIJ, habra facilitado el proceso de articulacin entre el nivel nacional y el territorial en el
397

marco de la respuesta a la Corte Constitucional y en la formulacin de una estrategia que

hubiese podido recoger tanto las necesidades como las iniciativas locales.
El esfuerzo desde el nivel nacional en la promocin de la formulacin de PIU, ha recado
fundamentalmente en AS y en el apoyo brindado por la UteC. De acuerdo con los registros
de esa unidad, a septiembre de 2006 253 municipios haban trabajado en la formulacin del
PIU y 39 de ellos ya lo tenan aprobado. Es decir que el 24% de los municipios afectados
por el desplazamiento han utilizado el PIU como instrumento de planicacin.
Dentro de los 100 municipios que mayor poblacin desplazada concentran, 13 de
ellos cuentan con PIU aprobado y 52 estn en proceso de formulacin y aprobacin, lo
cual indica que se ha efectuado un esfuerzo importante para planicar la respuesta en los
lugares ms afectados por el desplazamiento. Sin embargo, an quedan municipios que,
dada la gravedad de la situacin de desplazamiento, requieren de un esfuerzo prioritario
en la formulacin del PIU, como se aprecia en la tabla 5. En esta tabla se encuentran los
municipios que contando con ndice de subsidiariedad mayor a seis, no haban iniciado a
septiembre de 2006 el proceso de formulacin del PIU.
Tabla 5
Formulacin del PIU
Criterios de priorizacin municipal mediante la aplicacin del principio
de subsidiariedad
Municipios con alto ndice de subsidiariedad que no han iniciado proceso
de formulacin del PIU
ndice de
Categora
PIU formulado o
Municipio
Departamento
municipal subsidiariedad
en proceso
Choc
Choc
Antioquia
Bolvar
Choc
Caldas
Sucre
Cauca
Antioquia
Antioquia
Crdoba
Cundinamarca
Magdalena
Antioquia
Antioquia
Magdalena
Bolvar
Tolima
Nario
Cundinamarca
Nario
Sucre
Antioquia
Antioquia
Bojay
Riosucio
Murind
El Carmen de Bolvar
Quibd
Saman
Guaranda
Silvia
Ituango
Betulia
Valencia
La Palma
Puebloviejo
Taraz
Dabeiba
Fundacin
Magangu
Rioblanco
Samaniego
Viot
Taminango
Corozal
El Bagre
Urrao
Fuente: Accin Social, UTeC, ACNUR.
398
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
9.7
9.6
9.4
9.3
8.8
8.6
8.5
8.5
8.4
7.9
7.9
7.7
7.5
7.2
7
7
6.9
6.9
6.9
6.8
6.7
6.4
6.4
6.3
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
capitulo 6
De los 13 municipios que han aprobado sus PIU, 5 de ellos corresponden a capitales
de departamento y reas conurbanas. Como se observa en la tabla 6, San Pablo Bolvar es
el nico municipio dentro de los 10 con mayor ndice de subsidiariedad que cuenta con
un PIU aprobado.
Esta informacin cuantitativa an no permite apreciar los atributos de integralidad, en
especial en cuanto a la aplicacin del enfoque de derechos, y en relacin con el grado de
nanciacin que los mismos procesos tienen asegurado. Es decir que tan slo da cuenta del
proceso de formulacin. Sin embargo, permite identicar en qu regiones del pas se deben
priorizar esfuerzos en materia de promocin de la formulacin del PIU.
Hay departamentos como el Putumayo56 y el Guaviare, en los que, pese a la relativa
menor capacidad institucional, se ha efectuado el esfuerzo de formular el PIU en todos los
municipios. Otros en donde, pese a no haber alcanzado una cobertura total en formulacin
del PIU, los municipios que han avanzado en ese proceso corresponden a las reas ms
crticas del departamento. Tal es el caso de Atlntico, Valle del Cauca, Risaralda, Casanare
y Quindo, logrando al mismo tiempo coberturas superiores al 50% en relacin con el total
de municipios receptores de poblacin desplazada.
Tabla 6
Formulacin del PIU
Municipios con alta concentracin de poblacin desplazada
que han aprobado PIU
ndice de
Categora
PIU formulado
Municipio
Departamento
municipal subsidiariedad o en proceso
Bolvar
Bolvar
Putumayo
Putumayo
Putumayo
Putumayo
Santander
Casanare
Huila
Cauca
Bogot D.C.
Antioquia
Santander
San Pablo
Santa Rosa
Mocoa
Puerto Ass
Villagarzn
Valle Del Guamuez
Barrancabermeja
Yopal
Neiva
Popayn
Bogot, D.C.
Medelln
Floridablanca
6
6
6
6
6
6
1
3
2
2
Especial
Especial
1
9
8
7.9
7.9
7.5
7.3
4.6
4.4
3.9
3.7
1.9
1.9
1.7
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
Fuente: Accin Social, UTeC, ACNUR

56
El PIU departamental fue asumido mediante acuerdo por todos

los municipios del Putumayo.
Los municipios no han realizado un proceso de elaboracin
que responda a las necesidades
especficas de cada una de las
caracterizaciones municipales.
En la tabla 7 se establece una propuesta de priorizacin departamental de promocin

de la formulacin del PIU. Se ha establecido un nivel de prioridad entre 0 y 1, construido
a partir de relacionar:
a. el porcentaje de municipios crticos (dentro de los 100 municipios que ms concentran
la recepcin de la poblacin desplazada) que han formulado o estn en proceso de
formular su correspondiente PIU;
399

Tabla 7
Priorizacin departamental para la promocin de la formulacin de los PIU municipales
Departamento
Arauca
Choc
Tolima
Magdalena
Cundinamarca
Nario
Caldas
Huila
Antioquia
Cauca
Sucre
Bolvar
Cesar
Crdoba
Meta
Caqueta
Santander
La Guajira
Norte Santander
Atlntico
Valle del Cauca
Risaralda
Casanare
Quindo
Bogot D.C.
Guaviare
Putumayo
Guaina
Vichada
Vaups
Amazonas
Boyac
No. de
No de muncipios
muncipios con concentracin
receptores de desplazados
No. de PIU aproba- Municipios crticos

dos o en proceso con PIU aprobado o
de aprobacin
en trmite
% de municipios crticos
con PIU
7
26
2
3
0
2
0
0
0%
0%
47
25
109
61
26
37
119
40
26
43
25
28
29
16
73
15
38
23
42
14
19
12
1
4
13
1
4
3
2
93
2
4
3
4
4
2
23
2
5
6
3
5
1
1
5
1
4
3
4
1
1
1
1
1
5
0
0
0
0
0
8
1
2
7
3
8
19
15
7
12
9
10
1
1
17
4
33
12
23
8
12
11
1
4
13
1
3
2
1
0
0
1
1
2
2
1
13
1
3
4
2
4
1
1
5
1
3
3
4
1
1
1
1
1
5
0
0
0
0
0
0%
25%
33%
50%
50%
50%
57%
50%
60%
67%
67%
80%
100%
100%
100%
100%
75%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
n.a
n.a
n.a.
n.a
n.a
% de
muncipios
receptores
con PIU
0%
8%
17%
4%
2%
12%
12%
22%
16%
38%
27%
28%
36%
36%
3%
6%
23%
27%
87%
52%
55%
57%
63%
92%
100%
100%
100%
100%
75%
67%
50%
s.d
Nivel de
prioridad
1
0,98
0,95
0,81
0,76
0,62
0,62
0,59
0,56
0,54
0,50
0,45
0,43
0,33
0,29
0,28
0,23
0,22
0,21
0,14
0,14
0,13
0,11
0,03
0
0
0
n.a
n.a
n.a
n.a
n.a
Fuente: Accin Social, UTeC, ACNUR.
b. el porcentaje de municipios receptores de poblacin desplazada que avanzan en la

formulacin del PIU.
Para darle prioridad a los municipios crticos, al porcentaje de estos se le asigna un
mayor peso relativo (0,7), mientras a los que tan slo reciben poblacin pero no estn
400
captulo 6
57
Es necesario, en todo caso, revisar

la informacin del departamento
de Boyac que no ha reportado
al esquema de seguimiento que
maneja la UTeC.
58

numeral 6.
59

numeral 5.2.3.1.
dentro de los 100 que concentran el 77% de la poblacin desplazado, se les asigna un
menor valor (0,3). El resultado nal indicara que los departamentos sobre los cuales es
necesario priorizar el trabajo de formulacin de los PIU municipales son: Arauca, Choc,
Tolima, Magdalena y Cundinamarca, los cuales no han iniciado la promocin del PIU en
sus municipios receptores57.
El trabajo de seguimiento a travs de las ocinas de terreno de ACNUR permiti vericar que el proceso de formulacin no se desarrolla a partir de una metodologa comn y
que no en todos los casos se integran elementos relacionados con planes de prevencin y
contingencia. Como se indic, los planes de prevencin se encuentran vinculados a la poltica de descentralizacin de Derechos humanos y al proyecto de Comunidades en riesgo
que adelanta la Vicepresidencia de la Repblica. Todas estas actividades estaran llamadas
a ser discutidas en el seno del comit territorial correspondiente y a estar incluidas en el
respectivo PIU.
Los procesos de sistematizacin de informacin que tanto AS, en el marco de la caracterizacin, como el Ministerio del Interior han adelantado, no han sido tomados como insumos
en el marco de formulacin de los PIU. Esto se debe a varios motivos: i) la informacin en
algunos casos no se encuentra disponible en el nivel territorial y tanto AS como el MIJ no
realizan retroalimentacin sistemtica de resultados; ii) el tipo de informacin que se recoge
no precisa variables especcas que sean propias de un proceso de planeacin local; iii) no
existe claridad metodolgica y tcnica en los niveles territoriales sobre cmo realizar una
caracterizacin o un diagnstico que sirva de fundamento a la denicin de la estrategia, el
plan y el proyecto. Estos son algunos elementos que han hecho bastante extensa la formulacin de los PIU o, en otros casos, han desmotivado a las autoridades responsables.
Este divorcio en los procesos podra signicar un desperdicio en el uso de los recursos
que sera conveniente superar. La informacin debe ser parte integral del proceso de toma
de decisiones de poltica en todos los niveles.
De conformidad con lo sealado en el Decreto 250 de 2005, todo PIU debe integrar las
diferentes fases del desplazamiento y, en consecuencia, debe desarrollarse la planicacin
de la prevencin y la contigencia, al igual que la atencin y la estabilizacin socioeconmica
de la poblacin desplazada58. No obstante, la planicacin de la prevencin se ha abordado
de manera aislada frente a la planicacin de otras fases del desplazamiento.
El PIU debe incluir un diagnstico de la situacin que espera resolver, las metas que
buscan alcanzarse, los programas y proyectos que sern desarrollados, los indicadores para
evaluar los resultados y las fuentes especcas de recursos. Estos elementos contemplados
tambin en el Decreto 250 de 2005 sealan la intencionalidad de la autoridad de convertir
el PIU en un efectivo instrumento operativo.
Con el propsito de alcanzar una aplicacin diferencial en funcin de las especicidades
del territorio, el Auto 218 de 2006 (apartado III, prrafo 5.3.2) seala la necesidad de incluir
particularidades tales como causas y modalidades de desplazamiento, caractersticas de la
poblacin, capacidades y limitaciones del territorio.
Como se observa, se han ido deniendo una serie de lineamientos que constituyen
los trminos de referencia bsicos para la formulacin de los PIU, los cuales deberan ser
recogidos en su totalidad por las metodologas existentes. Esta labor debe ser liderada por
AS, en el marco de su responsabilidad de brindar asistencia tcnica en la formulacin del
PIU a todos los entes territoriales59 (ver grco 7).
401

Grco 7
Plan Integral nico
Brindar herramientas
y asistencia tcnica
Accin
Social
Comit
Participacin poblacin,
OPD y comunidades

Prevencin
Articular la
integracin
de programas
del PIU con
programas
y proyectos
nacionales
Departamento:
Integrar los PIU municipales
Ministerio, departamentos
administrativos y entidades
descentralizadas nacionales
60
Evento de evaluacin de los PIU

convocado por la Gobernacin
de Antioquia y AS y realizado en
Medelln el 29 y 30 de marzo de
2006.
402
PIU
Contingencia
ESC y retorno
Conforme a los
lineamientos del
Plan Nacional
Capaz de recoger los PIU

departamentales
para ajustar Plan Nacional
Ente territorial
Debe precisar:
Diagnstico de la situacin
que espera resolver
Metas de corto, mediano y
largo plazo
Programas y proyectos con
planes operativos
Recursos que se asignan
Debe reejar especicidad del
territorio:
Causas del desplazamiento
Caracterstica de PD
Capacidades y limitaciones
del ET
En los diferentes PIU revisados se encontraron debilidades especialmente en la aplicacin del enfoque diferencial de gnero, edad y diversidad. De igual manera, no se observa
an la forma en que este instrumento se articula al plan de desarrollo de la correspondiente
entidad territorial.
En trminos generales los PIU corren el riesgo de convertirse en documentos sin
aplicacin prctica o en simples bancos de proyectos. Es conveniente establecer un
mecanismo de seguimiento a la manera como se formulan estos planes. En algunos casos,
como en la etapa inicial de impulso a su elaboracin en el departamento de Antioquia,
estos planes fueron contratados con firmas consultoras a travs de programas regionales. Una de las debilidades expresadas por los consultores 60 es que no encontraban
apoyo en la formulacin y el compromiso de las autoridades locales, y que el producto
consista fundamentalmente en un documento final de consultora sin claridad acerca
de su aplicacin en la prctica.
Los PIU de algunas regiones han sido ejercicios ampliamente participativos que han
permitido identicar programas y proyectos necesarios en procura de alcanzar soluciones
a los problemas derivados del desplazamiento.
Como se puede observar, simultneamente el nivel local y el nivel nacional formulan
programas y proyectos que no necesariamente resultan coincidentes. En la medida que la
principal fuente de complementariedad del esfuerzo local continan siendo las entidades
nacionales con presencia local, la gestin de bsqueda de recursos por parte de las autoridades territoriales se convierte en una labor estril, dado que los programas nacionales
ya han sido establecidos y no necesariamente coinciden con las prioridades identicadas
en el territorio. (grco 7).
Es conveniente, como se ha sealado, acercar los procesos de formulacin de polticas,
y exibilizar en todo caso la oferta de programas nacionales, a las prioridades identicadas
en los ejercicios de planicacin local. Mientras persista esta distancia, no se le puede
capitulo 6
61

T-025 de 2004, numeral 8.3.1.
asegurar a la autoridad local que un plan que respete todos los lineamientos anteriormente
indicados pueda alcanzar xito en su proceso de bsqueda de recursos. La relacin nesmedios-mecanismos resaltada por la Corte Constitucional no se cumplira en este caso.
Formular en esas condiciones programas con participacin de la poblacin desplazada no es
un ejercicio encaminado a cumplir el concepto seriedad como parte integral del principio
de coherencia en los trminos de la Sentencia T-025: El carcter progresivo de ciertos
derechos y la dimensin prestacional de un derecho exigen de las autoridades racionalidad
en el diseo y articulacin de las polticas pblicas relativas a tales derechos, de tal manera
que stas sean transparentes, serias y coherentes61.
Como se indic, el esfuerzo nacional, recogido en el Conpes 3400 y en su ajuste de
septiembre de 2006, no se ve reejado en la mayor capacidad de nanciamiento de los PIU.
La distancia entre los procesos genera una prdida de oportunidades tanto a las instituciones
nacionales que no en todos los casos identican con claridad dnde ejecutar los recursos
apropiados como a las entidades territoriales, que no alcanzan a obtener la conanciacin
de sus iniciativas. Ambas situaciones se traducen en la imposibilidad de mejorar las condiciones de bienestar de la poblacin desplazada en el territorio.
Si los recursos de las entidades nacionales se pudiesen manejar con un mayor grado de
descentralizacin, podran estimular el mayor compromiso de las entidades territoriales y viabilizar
la materializacin de los principios de complementariedad, subsidiariedad y concurrencia.
Hay casos en los cuales los departamentos y municipios han adelantado, de manera
juiciosa y concienzuda, procesos de formulacin participativa de sus respectivos PIU,
adecuados a las condiciones y especicidades regionales, y respaldados con recursos propios
para la conanciacin de los respectivos programas y proyectos.
Sin embargo, estas administraciones territoriales no han encontrado la reciprocidad
necesaria en el nivel central del Gobierno, ni en las entidades nacionales del SNAIPD, en
materia de asignacin de recursos. Ms an, ni siquiera es fcil para los directivos regionales
de las entidades descentralizadas del orden nacional que tienen presencia regional, asumir
compromisos presupuestales o administrativos con los PIU en el seno de los comits territoriales, dado el carcter muy centralizado de la gestin.
De otra parte, se han dado prcticas interesantes por parte departamentos y municipios
que han llevado sus planes a nivel de ordenanza y acuerdo respectivamente. Esta medida, que
podra tan slo parecer una formalidad, facilita posteriormente el ejercicio de seguimiento,
control social y exigibilidad por parte de la poblacin desplazada. Fortalece, sin ser un
requisito, el compromiso de la autoridad local y podra incluso favorecer la sostenibilidad
de la poltica territorial.
Obviamente, la aprobacin mediante ordenanza, como en el caso del Putumayo, no garantiza por s sola la asignacin de recursos, ni el cumplimiento de lo establecido. En este sentido,
el PIU de Antioquia, ajustado a nes del 2006 y aprobado mediante ordenanza departamental,
constituye un avance signicativo al prever en l los recursos para su ejecucin.
Las principales limitaciones en materia de la formulacin y ejecucin de los PIU,
identicadas desde la ptica territorial, en el marco del ejercicio de preparacin de este
Balance son:
i) la elaboracin de los PIU no se est adelantando en todos los municipios;
ii) la elaboracin de los PIU es obstaculizada por la falta de capacitacin de los funcionarios
para su formulacin e implementacin; es el caso de Norte de Santander y Urab;
403

iii) en Atlntico, Magdalena Medio y Bucaramanga, se seala la falta de funcionarios

para la elaboracin y seguimiento de los PIU; en el caso de Magdalena Medio se
arma que la mayora de los PIU se han formulado pero no hay forma de hacerles
seguimiento, pues no hay responsables, ni recursos62;
iv) los PIU ya elaborados no son ecientemente implementados por falta de voluntad
poltica de las autoridades; es el caso de Soacha, Choc y Putumayo63;
v) por falta de recursos para su implementacin, los PIU se quedan en su formulacin;
vi) la poblacin desplazada seala que el tiempo de diagnstico de los PIU es demasiado
largo y dilatado; es el caso de Atlntico64.
62
ACNUR. Relatora Taller Regional

Magdalena Medio. Barrancabermeja, junio 13 de 2006.
63
Es necesario aclarar que el Gobernador que entr en diciembre de

2006 est demostrando un mayor
nivel de compromiso.
64
ACNUR. Relatora taller regional

Atlntico y rea metropolitana de
Barranquilla. Barranquilla, junio 21
de 2006.
404
captulo 6
A lo largo de este captulo se han ido sealando recomendaciones especicas que, en
concepto del ACNUR, podran contribuir en el fortalecimiento del funcionamiento de los
mecanismos de coordinacin existentes en el SNAIPD y, en consecuencia, en el avance
hacia la superacin del ECI y el mayor bienestar de la poblacin desplazada. El propsito
de este apartado es recapitular y enfatizar algunas de estas medidas.
a. Las limitaciones existentes en materia de precisin de competencias diluyen
responsabilidades y propician paralelismos.
1) Sera conveniente que, a partir de la formulacin de un plan de trabajo, se precisaran
las responsabilidades que en materia de coordinacin con los entes territoriales
asumiran AS y el MIJ.
2) En materia de poltica sectorial y en cada uno de los componentes de atencin, se
requiere la actualizacin de la Gua de atencin integral a la poblacin desplazada,
en la cual, en particular, resulta necesario precisar las responsabilidades de las
entidades nacionales y de los entes territoriales.
3) Convendra al sistema que desde el nivel nacional se sealaran directrices claras
para todas las entidades nacionales, en relacin con sus deberes en trminos de
coordinacin con las autoridades locales y las dems entidades del SNAIPD.
b. Las prioridades operacionales de las diferentes instancias del Sistema hacen que
el fortalecimiento de la operacin del mismo quede subordinado a las capacidades
residuales de cada una de ellas. Para evitar que esto ocurra podra ser adecuado:
1) Identicar la forma como se articulan los diferentes programas con la estructura
de coordinacin del Sistema, en particular:
i) Su relacin con el Consejo Nacional y los comits territoriales.
ii) Abstenerse de propiciar espacios paralelos al Consejo y los committees para
la planicacin de acciones.
iii) Las iniciativas del orden nacional y de la cooperacin deben converger hacia
el fortalecimiento de las instancias de coordinacin, tanto en el nivel nacional
como en el territorial. As, procesos como G-24, Inter Agency Standing Comitte
(IASC), Alianza Pilas, Programa Desarraigados de la UE, etc., deberan apoyarse
en el Consejo y los comits, para el desarrollo de sus respectivas actividades,
cuidndose de generar paralelismos y debilitar la operacin del Sistema.
2) Hacer seguimiento al avance de la superacin de las falencias institucionales
identicadas por la Corte Constitucional. En este sentido, sera conveniente analizar
el nivel de cumplimiento del cronograma presentado a la Corte y ajustarlo a partir
del anlisis del impacto que cada una de las falencias genera en el funcionamiento
general del Sistema.
3) El Consejo Nacional debe fortalecer sus mecanismos de seguimiento, en
particular:
405

i) al cumplimiento de las decisiones adoptadas mediante acuerdos;

ii) al grado de ejecucin de los recursos apropiados por las diferentes entidades
del SNAIPD.
4) Fortalecer el trabajo de diseo, difusin y aplicacin de metodologas comunes en
materia de recoleccin de informacin, planicacin y ejecucin de programas. En
especial, en relacin con el proceso de formulacin de los PIU. En este sentido,
consolidar los esfuerzos que han venido realizando AS y la UteC en la materia.
5) Integrar los esfuerzos de capacitacin. Esto es:
i) Articular los programas Nodo 100, Viajando con el SNAIPD por el
territorio, el seguimiento a la ejecucin del Acuerdo 04 de 2006 y los esfuerzos
que desarrollan sectorialmente cada una de las instancias del Sistema.
ii) Los programas de capacitacin deben guardar unidad en criterios y
enfoques.
iii) Los programas deben estar soportados en esquemas sostenibles en el tiempo.
En esa medida, pese a los aportes que pueda efectuar una instancia como la
UteC, es recomendable que sea alguna institucin del Sistema la que tenga
bajo su responsabilidad la gestin de los esfuerzos de capacitacin.
6) Fortalecer la capacidad local:
i) En el diseo de mecanismos de aplicacin de los principios de complementariedad,
concurrencia y, especialmente, subsidiariedad, se debe establecer la forma como
se fortalecen las capacidades de gestin local. En este sentido, es necesario
identicar las capacidades locales a partir del anlisis de las necesidades de
personal para atender la gestin del Sistema desde el ente territorial.
ii) En la actuacin de los entes nacionales se debe promover el respeto de la
autoridad local. Las acciones deben estar basadas en la concertacin de las
entidades autnomas hacia el logro del n comn.
iii) Entregar herramientas adecuadas y oportunas a las entidades nacionales con
presencia local encargadas de la coordinacin.
a. Avanzar en el fortalecimiento de la capacidad de gestin de la coordinacin
en las diferentes unidades territoriales de AS.
b. Focalizar este fortalecimiento en aquellas regiones en donde existe menor
capacidad relativa del ente territorial (departamento).
c. Establecer mecanismos para garantizar que los responsables de las unidades
territoriales de AS cuenten con informacin completa y actualizada acerca de
legislacin, jurisprudencia, polticas, programas, proyectos, rutas de acceso
y recursos para que puedan ejercer una adecuada asesora a las entidades
territoriales y a los dems miembros del Sistema en el territorio.
d. Las decisiones del Consejo Nacional deben ser plenamente difundidas en
el nivel territorial.
e. Para ello, es conveniente establecer mecanismos de coordinacin
permanentes:
406
captulo 6
Mesa de territorio o comit tcnico de territorio en el seno de CNAIPD,

compuesta por los coordinadores de las dems mesas ms los delegados
para el tema de los departamentos priorizados y representantes de
poblacin desplazada. Los trminos de referencia iniciales de este
espacio consistirn en el anlisis de necesidades en coordinacin
con los entes territoriales, y la elaboracin de un plan de accin
para subsanarlas (en lnea con lo ordenado por la Corte en el Auto
177). La mesa podra tener reuniones de trabajo con los delegados
departamentales y una reunin anual con gobernadores, director de
DNP, Ministro de Hacienda, Ministro de Agricultura y Ministro de
Vivienda.
Mesas de territorio en departamentos priorizados, con participacin de
alcaldes o sus delegados, segn un esquema parecido al mencionado
arriba.
Establecimiento de los PIU departamentales o regionales (conteniendo
planes de contingencia) como eje integrador de la poltica pblica de
proteccin y asistencia a poblacin desplazada.
iv) Priorizar el trabajo de fortalecimiento de la coordinacin del Sistema y de
promocin del mayor esfuerzo del nivel local a partir de criterios objetivos.
a. En la aplicacin del principio de subsidiariedad, focalizar el trabajo en
aquellos municipios que sufren mayor presin por el desplazamiento, que
tienen un mayor nivel de NBI y que cuentan con menores recursos para
atender a la poblacin desplazada.
b. Establecer, entre otras alternativas, mecanismos que vayan ms all de la
complementariedad y que permitan a los entes territoriales contar con
manejo ms autnomo de los recursos que desde el nivel nacional se
pudiesen destinar a una determinada regin:
El estudio y la puesta en marcha en conjunto por AS, DNP, Ministerio
de Hacienda y Ministerio del Interior, en el seno de un grupo de trabajo
o comit tcnico, de medidas nancieras realmente conducentes a una
mejor coordinacin territorial. No es suciente para ello con que la
nanciacin nacional quede en funcin de la conanciacin local, ya
que ello no necesariamente incentiva la capacidad local de planeacin
y gestin general del SNAIPD. Deben disearse mecanismos
coordinados, para que los ujos nancieros del orden nacional e
internacional favorezcan a los territorios con:
- mayores necesidades identicadas en el seno de los PIU,
- planeacin de mejor calidad,
- planeacin ms participativa,
- mayores esfuerzos nancieros locales.
Para ello se hara necesario:
407

El establecimiento de parmetros e indicadores tcnicos que

recojan lo anterior.
La exibilizacin de los fondos disponibles para desplazamiento
para que exista ms posibilidad de adecuar las ofertas de las
entidades nacionales a las necesidades e iniciativas locales.
La descentralizacin de fondos de AS, o incluso de los ministerios
a travs de convenios nteradministrativos, hacia sus delegaciones
territoriales, en funcin de una aplicacin sucinta de los parmetros
mencionados arriba. La toma de decisin acerca del uso se
realizara de manera colegiada o por lo menos consultada en el
seno del comit departamental, con participacin de alcaldes y
siempre a partir de lo planeado en el seno del PIU.
c. El PIU debe consolidarse como eje integrador de la coordinacin del
Sistema:
Debe promocionarse su formulacin de conformidad con criterios
objetivos de priorizacin, como los presentados en la tabla 7 de este
captulo.
Los PIU departamentales deben recoger los PIU municipales.
El Plan Nacional y los ajustes peridicos a la estimacin presupuestal,
deberan tomar en consideracin las iniciativas locales plasmadas en
los PIU departamentales.
d. Los programas y recursos de las entidades nacionales deben ser exibles
y estar al servicio de la nanciacin de los PIU:
Las entidades nacionales en sus ejercicios de priorizacin, planicacin
y asignacin de recursos, deben buscar como escenarios privilegiados
de concertacin los comits territoriales y el proceso de formulacin
del PIU.
e. Las autoridades nacionales y departamentales deberan promover la
cooperacin horizontal entre los departamentos y los municipios.
Las iniciativas locales deberan ser objeto de sistematizacin al igual
que la identicacin de buenas prcticas y lecciones aprendidas.
Iniciativas como la complementariedad en materia de subsidio de
vivienda que han adoptado algunos municipios deberan ser objeto
de sistematizacin para evaluar su rplica en otras zonas del pas. La
aplicacin de este tipo de medidas podra, a su vez, ser replicada en
otras polticas sectoriales.
f. La participacin de la poblacin desplazada podra ser fortalecida en la
estrategia de coordinacin mediante:
408
capitulo 6
Mayor participacin de organizaciones en mesas tcnicas y

temticas.
La entrega de insumos oportunos y completos para la participacin
en los diferentes escenarios de coordinacin
La difusin generalizada del contenido de las discusiones y decisiones
adoptadas en los espacios de coordinacin.
409
7
Asignacin
de recursos sucientes
para el logro de los nes
de la poltica pblica
de atencin a la poblacin
desplazada por la violencia
411
Contenido
Migratoria
leo sobre tela
100 x 80 cms.
Claudia Garca O.
413
Introduccin
418
Estimacin de la magnitud del esfuerzo presupuestal
424
Asignacin de recursos: anlisis de la aplicacin de los

principios de especicidad, prelacin constitucional y
coherencia en el ejercicio presupuestal
446
Ejecucin de los recursos asignados
448
captulo 7
ASIGNACIN DE RECURSOS PARA EL LOGRO DE LOS FINES
DE LA POLTICA DE ATENCIN A LA POBLACIN DESPLAZADA
INTRODUCCIN
Ver: Corte Constitucional. Sentencia T-025 de 2004, numeral 6.3.2.
Como se desprende de la declaracin del estado de cosas inconstitucional (ECI), el problema

en la respuesta al desplazamiento interno forzado es estructural y responde a mltiples
factores. En el anlisis efectuado por la Corte Constitucional (la Corte), tal y como se
desprende de la lectura de la Sentencia T-025 de 2004, la principal restriccin existente
para el momento del fallo era la escasez de recursos1, la cual se observaba como un lmite a
la capacidad institucional y, en consecuencia, a las posibilidades de ejecutar adecuadamente
la poltica, lo que a su vez impide que los esfuerzos de las autoridades se traduzcan en la
realizacin de los derechos fundamentales de la poblacin desplazada.
Para superar esta restriccin, la Corte estableci como criterio un orden de prelacin
constitucional en materia de recursos, que podra resumirse en que i) frente a cualquier
demanda de atencin, primar la atencin a la poblacin desplazada, y que ii) la necesidad de
mayores recursos para la atencin de los desplazados no puede signicar la menor atencin
de otros sectores de poblacin que se encuentren en condiciones de vulnerabilidad. Sin
embargo, estos criterios chocan permanentemente con las limitadas posibilidades objetivas
de acceso a fuentes adicionales de recursos en el corto plazo.
Pese a las restricciones, las autoridades han efectuado un importante esfuerzo en materia
de apropiacin de recursos para la atencin del desplazamiento forzado. Dado que el principal problema que se haba identicado era la limitada destinacin de recursos, se esperara
que a su mayor asignacin los problemas existentes se vieran signicativamente superados.
Sin embargo, la mayor asignacin de recursos no se ha traducido an en un mejoramiento
proporcional de la situacin de la poblacin desplazada, evidenciando con ello, entre otras
cosas, el impacto de la multiplicidad de factores que inciden sobre la efectividad de la
respuesta institucional.
Como explicacin a esta realidad, algunas instituciones han sealado que el problema
no es la escasez de recursos. Para muchos, una conclusin en este sentido es producto de
un anlisis prematuro que reeja una visin parcial del problema.
Lo que se evidencia en los resultados presentados durante el 2005 y el 2006 es que
el problema no se resuelve solamente a travs de la asignacin de recursos. An si son
sucientes relacin entre la cuanticacin monetaria de las necesidades (estimacin) y
413

la asignacin de recursos persisten problemas en materia de capacidad institucional y

gestin, en particular, en relacin con las posibilidades de complementar los esfuerzos de
las diferentes instituciones (integracin de los diferentes esfuerzos), problemas de coordinacin, de difusin de la oferta y de acceso a los programas institucionales por parte de la
Pese a los avances que en materia de estimacin se han alcanzado, an se carece
de claridad acerca de la cantidad de recursos necesarios para dar una respuesta que le
permita a las personas desplazadas alcanzar soluciones duraderas. El grado de avance en
la caracterizacin de la poblacin no permite conocer sus necesidades; en consecuencia,
tampoco brinda la informacin necesaria para establecer el nivel ptimo de recursos que
debera ser asignado, dadas las capacidades de las instituciones, las restricciones generales
que se tienen y las necesidades de atencin a otros sectores de poblacin en otros mbitos
de respuesta institucional.
La oferta pblica no es conocida en todos los casos ni por la poblacin ni por otras
instancias que pueden concurrir en la atencin de la poblacin desplazada, en particular,
por las autoridades locales. Como se plante en el captulo de coordinacin, ni los entes
territoriales ni los representantes de entidades del orden nacional con presencia local,
conocen en su conjunto las rutas de acceso a los programas institucionales. Este hecho
limita las posibilidades de complementariedad y concurrencia. El ejercicio de distribucin
territorial de los recursos, que desde inicios del 2007 se viene desarrollando, podra favorecer
la superacin de esta problemtica.
Los programas de las instituciones del orden nacional continan siendo formulados
desde una perspectiva centralista, sin recoger de manera participativa las demandas en relacin con los beneciarios y con las autoridades locales. Se entiende que existen restricciones
para implementar las acciones a partir del escenario ideal de participacin efectiva y que los
tiempos requeridos para un adecuado proceso participativo generan dilemas en trminos
de oportunidad y eciencia en la ejecucin e impacto de los programas. De igual manera,
se reconoce que una amplia participacin sin una base mnima de claridad programtica y
de recursos, puede originar expectativas en la poblacin frente a propuestas que carecen del
soporte institucional suciente y de las condiciones para alcanzar su ejecucin.
Sin embargo, reconocer estas limitaciones no puede signicar que contine presentndose una distancia tan amplia entre la formulacin de los programas y la identicacin
de las propuestas presentadas por las mismas comunidades y por las autoridades locales,
como se muestra en la brecha entre los planes integrales nicos (PIU) y los ejercicios de
planicacin de los entes nacionales2.
En todo caso, el compromiso de las autoridades nacionales a partir del ao 2004
encuentra su ms signicativa evidencia en el mayor esfuerzo presupuestal, el cual, entre
los aos 2004 y 2007, ha sido 5,2 veces mayor que el efectuado durante los 4 aos anteriores (grco 1). La pregunta que surge entonces es: qu hace que ese mayor esfuerzo
presupuestal no sea percibido como un mejoramiento proporcional en las condiciones de
bienestar de la poblacin desplazada?
Este aspecto es desarrollado en el

captulo de coordinacin.
414
captulo 7
Grco 1
Presupuesto para la atencin a los desplazados 2000 - 2007
(millones de pesos 2005)
250000
200000
150000
100000
50000
0
Presupuesto asignado
En el captulo correspondiente
al tema de coordinacin se hace
referencia a estos problemas en la
gestin.
2000 - 2003
478588
2004 - 2007
2494816
Pueden presentarse hipotticamente razones objetivas que inciden en esta realidad: i)

la magnitud del problema; ii) las restricciones en trminos de atencin de otras demandas
y otros sectores de poblacin; iii) la continuidad del conicto y del desplazamiento; iv) los
niveles de desarrollo en las zonas de llegada, al igual que la magnitud de la oferta agregada
de empleo y de servicios en tales municipios; entre otros aspectos que inciden en el goce
efectivo de los derechos de la poblacin desplazada durante las fases de la atencin.
Por razones como las anteriores es que se ha reconocido que no es posible alcanzar los
impactos esperados en una sola vigencia scal. Sin embargo, cabe siempre preguntarse cules
son las razones, adems de las estructurales y exgenas al sistema nacional de atencin a la
poblacin desplazada, que generan impacto negativo sobre la efectividad del mayor esfuerzo
presupuestal realizado.
La asignacin de recursos requiere la adopcin de mecanismos complementarios, tales
como la mejora de la capacidad institucional y del personal3 que desarrollan las polticas.
Para alcanzar los impactos deseados es conveniente establecer vasos comunicantes en los
procesos de planicacin entre las diferentes instituciones y entre stas y los distintos rdenes
de descentralizacin. La mayor asignacin tampoco alcanzar los resultados esperados si no
se mejoran los niveles de integralidad entre las diferentes fases de atencin y los distintos
programas que se ejecutan en cada una de ellas.
El impacto menor al esperado podra incluso estar soportado en la concepcin de la
poltica y en la rigidez de las instituciones para adecuarse a la realidad del conicto y para
propiciar la integracin en las respuestas. De all la pertinencia de usar como referente el
principio de coherencia, desarrollado por la jurisprudencia constitucional. Si la formulacin poltica no est ntimamente relacionada con la identicacin de i) los nes que
persigue el Estado y ii) con la lectura clara del problema que se pretende atender con ella,
los recursos permitirn desarrollar los programas pero no necesariamente dar solucin a
los problemas.
La Sentencia T-025, y en particular el Auto 176 de 2005, han propiciado el desarrollo
de un proceso ms pblico e integrado en materia de planicacin de los recursos. Frente al
problema estructural que llev a la declaracin del ECI se enfatiz la importancia de asumir
de manera coherente el ciclo presupuestal, tomando la identicacin de necesidades y su
cuanticacin presupuestal como el punto de partida para la formulacin del presupuesto
415

anual de las entidades del orden nacional. En consecuencia, los presupuestos de la vigencia
siguiente deben ser justicados de acuerdo con la caracterizacin de las necesidades de la
poblacin. Los resultados de la ejecucin presupuestal deben presentarse al inicio de la
vigencia posterior. Se estableci, en consecuencia, un sistema de seguimiento a una poltica
particular a partir del ciclo presupuestal, tal y como lo muestra el grco 2.
El ciclo sealado es la consecuencia lgica de la aplicacin del principio de coherencia
al esquema de nes (denidos como la relacin existente entre el problema a atender y la
obligacin), medios (establecidos como la poltica diseada para cumplir con el n) y mecanismos (denidos como las condiciones para poder ejecutar la poltica), debiendo contar
cada uno de estos con la suciente correspondencia y siendo visto el presupuesto como el
mecanismo para cumplir con los objetivos establecidos en la poltica.
Si bien este ciclo responde al deber ser de la poltica de desplazamiento o de cualquier
otra materia lo evidenciado por la Corte Constitucional en la Sentencia T-025 fue que,
pese al cumplimiento formal del ciclo de planicacin y ejecucin presupuestal, no exista
correspondencia entre la magnitud del problema y la respuesta institucional ofrecida al
mismo, brecha que dio origen a la declaratoria del ECI.
Como se observar a lo largo de este captulo, las autoridades nacionales han venido
cumpliendo con los pasos sealados en el ciclo y han presentando pblicamente los resultados de las estimaciones anuales y de la ejecucin presupuestal.
Grco 2
Ciclo presupuestal de la poltica de atencin a la poblacin desplazada
Ejecucin
Seguimiento
Ejecucin del presupuesto
Informe de ejecucin presupuestal

(al inicio de la siguente vigencia)
Planeacin
1. Caracterizacin de las necesidades de la poblacin
2. Estimacin presupuestal
Cuanticacin:
(necesidades X costos unitarios )
X personas desplazadas
3. Preparacin presupuesto
de la vigencia siguiente
Programacin de requerimientos
presupuestales para vigencias
futuras
4. Ley anual de presupuesto siguiente ao
416
Ajustada cada ao a:
Nuevas personas
desplazadas
Rezagos en atencin
Nuevas necesidades
Cambios en costos
unitarios
captulo 7
Sin embargo, persisten algunas debilidades en el desarrollo del ciclo que no permiten
alcanzar los resultados esperados en trminos de la generacin de las condiciones para
lograr el goce efectivo de los derechos de la poblacin desplazada. Tales debilidades son
las siguientes: i) la estimacin est efectuada a partir de una cifra de orden, basada en la
identicacin de los costos de programas tipo dentro de la oferta institucional; ii) no hay
necesariamente correspondencia entre los programas tipo y los programas que implementa cada una de las instituciones; iii) los programas que ejecutan las instituciones no
estn formulados a partir de: a. parmetro del contenido del derecho y b. la necesidad de
la poblacin; iv) el dcit en la asignacin se incrementa progresivamente en los sectores
que presentan las mayores necesidades identicadas en la estimacin, en la medida en que
la asignacin es inferior a la estimacin realizada.
417

ESTIMACIN DE LA MAGNITUD DEL ESFUERZO PRESUPUESTAL
Ley 998 de 2005 y Ley 1110 de

2006, respectivamente.
Ver: documento Conpes 3400 de

2005 y la respuesta presentada
por el Ministerio de Hacienda, el
DNP y Accin Social a la Corte
Constitucional en relacin con el
Auto 218 del 13 de septiembre de
2006.
Ministerio de Hacienda y Crdito

Pblico, DNP y Accin Social.
Informe sobre el aspecto presupuestal de la poltica de atencin
a la poblacin desplazada. Presentado dando cumplimiento a lo
ordenado en el numeral sptimo
de la parte resolutiva del Auto 218
de 2006. Bogot, 13 de septiembre
de 2006, p. 8.
418
A partir de la caracterizacin desarrollada por la Red de Solidaridad Social en el 2004,

el Departamento Nacional de Planeacin (DNP) efectu una estimacin del esfuerzo
presupuestal requerido para atender a la poblacin desplazada desde 1995. Esta estimacin ha sido actualizada en dos oportunidades y ha sido empleada como insumo en
el proceso de formulacin de los proyectos de presupuesto anual correspondientes a las
vigencias 2006 y 20074, y para el establecimiento de un cronograma de inversiones que
se proyect hasta el ao 20115.
El resultado de ese ejercicio es una cifra que establece un orden de magnitud que es
til para i) los diseadores de poltica, en la medida que permite identicar las principales
necesidades de inversin y planicar acciones en el mediano y largo plazo; ii) para la
poblacin desplazada, dado que facilita su participacin en la identicacin de fuentes de
nanciamiento a sus iniciativas, al tiempo que les ofrece herramientas para la exigibilidad de
sus derechos; iii) para el cumplimiento del control, tanto a travs de las entidades competentes, como a travs del control que ejercen los beneciarios, las organizaciones sociales y
las organizaciones no gubernamentales, y iv) para la comunidad internacional, al establecer
las prioridades de inversin que, en este mbito, tiene el Estado colombiano.
Es decir, independientemente de las posibilidades de ir mejorando el ejercicio de estimacin, las cifras que arroja este ejercicio son tiles en s mismas y constituyen un signicativo
avance en el camino de superacin del ECI y hacia el establecimiento de condiciones que
permitan a la poblacin desplazada el goce efectivo de sus derechos.
En trminos tcnicos, y como lo seala el propio Gobierno, el ejercicio de
estimacin est orientado a dimensionar el esfuerzo presupuestal para atender las
necesidades de la [poblacin desplazada] para los aos 2005-2010 []. Se realiza
con base en la informacin existente en el momento histrico (octubre de 2004) y bajo
unos supuestos determinados6.
En ese orden de ideas, la informacin sobre la cual se ha sustentando el ejercicio de
estimacin del esfuerzo presupuestal proviene de la identicacin de las prestaciones bsicas
contempladas en la Ley 387 de 1997 y sus decretos reglamentarios, de las necesidades
derivadas del anlisis de la caracterizacin y de los costos unitarios obtenidos a partir de
los elementos generales de los programas que el Estado ofreca en el 2005.
En relacin con la caracterizacin, sta permiti identificar la composicin de los
hogares, en funcin de la edad, la jefatura (segn gnero) y las personas con discapacidad.
As mismo, permiti identificar el inters de la poblacin desplazada de retornar o de
reubicarse, informacin a partir de la cual se infiri su vocacin rural/urbana en
trminos de su reasentamiento (ver grfico 3). Sin embargo, en el ejercicio no se emple
la informacin obtenida para determinar necesidades diferenciales en funcin del origen
tnico de las personas.
Como se observa, el ejercicio de estimacin combin parcialmente el deber ser
y la demanda inferida a partir de la caracterizacin, con la oferta estatal vigente
para los componentes de atencin humanitaria de emergencia (AHE) y estabilizacin
socioeconmica (ESC), elementos que resultan bsicos para la identificacin de una
cifra de orden de magnitud y que son un insumo importante para la planificacin
posterior de las actividades.
captulo 7
Grco 3
Estimacin del presupuesto requerido
SUR
Insumos
Caracterizacin
Poblacin
Registrada
1995-2005
Masivos
Rural
Retornar
Individuales
Urbano
Reubicarse
Atencin humanitaria
de emergencia
Programas
tipo
Estabilizacin
socioeconmica
Prevencin y
fortalecimiento
institucional
Decreto 250 de 2005. Plan Nacional para la Atencin Integral a la

Poblacin Desplazada. Artculo 2,
numeral 1.1.
Costo unitario
Unidades familiares
Frecuencia
Sin informacin
No incluye proteccin
En la lgica de superacin del ECI el problema del ejercicio de estimacin del esfuerzo
nanciero, visto independientemente de los otros pasos dentro del ciclo presupuestal, es que
en la identicacin de los costos unitarios, a partir de los programas vigentes, no necesariamente se recoge el contenido del derecho que el programa correspondiente debe proteger.
Obviamente, el ejercicio de estimacin debe guardar coherencia con la oferta estatal. Pero
al mismo tiempo, la estimacin desde la lgica del principio de coherencia debera estar
siempre sustentada en el contenido de la obligacin estatal, para que de esta manera cumpla
con el enfoque de derechos que fue plasmado como principio del Plan Nacional para la
Atencin (Decreto 250 de 2005).
Esta situacin se reeja en la denicin de algunos de los costos unitarios. Por ejemplo,
en el caso de vivienda, stos se determinan teniendo en cuenta si la familia busca el retorno o
la reubicacin en zona rural o en zona urbana y si se busca el mejoramiento, la adquisicin o
el arriendo temporal de vivienda. A partir de esa denicin, se aplica el subsidio vigente para
cada una de estas circunstancias. El problema en este caso es que en la denicin misma de
las alternativas, se establece como supuesto del ejercicio que los subsidios para adquisicin
estn destinados nicamente para aquellas personas que tenan ttulo de propiedad sobre
la vivienda que se vieron obligados a abandonar.
En el caso anterior sobresale la tensin existente entre la denicin prctica de la poltica y los enfoques contemplados en su denicin formal, plasmada en el Decreto 250 de
2005. De una parte, si se quisiese responder al enfoque restitutivo7, ms que un subsidio
parcial debera contemplarse el valor total de la vivienda. Si estamos hablando del principio
419

Ibd. Numeral 1.2.
Naciones Unidas. Principios de la

restitucin de vivienda y patrimonio a los refugiados y desplazados
internos (E/CN.4/Sub.2/2005/17/
Add.1). Adoptados por la Subcomisin de Promocin y Proteccin
de los Derechos Humanos mediante la Resolucin 2005/21 del
11 de agosto de 2005.
10
Ver: Ministerio de Hacienda y

Crdito Pblico, Departamento
Nacional de Planeacin y Accin
Social. Informe de Respuesta
Sentencia T-025 de 2004. Cumplimiento del Auto 218 de 2006.
Bogot, 13 de septiembre de
2006.
11
En este captulo se han empleado precios constantes del 2005

para facilitar su lectura a la luz
del documento Conpes 3400 y
de los informes presentados por
el Gobierno Nacional a la Corte
Constitucional, en los que ha
utilizado precios constantes del
ao 2005.
420
de integralidad8, que buscara propiciar soluciones duraderas, el alcance del subsidio de

arriendo temporal resultara limitado para los no propietarios y, si hablamos de un enfoque
derechos, podra resultar discriminatorio el hecho de que se excluya al no propietario de la
posibilidad de acceder a un subsidio de adquisicin de vivienda.
En el caso del acceso a la tierra se emplearon las mismas variables para establecer la
estimacin. De una parte, el costo unitario se determin a partir del valor del subsidio
para la adquisicin del predio, al cual se le adicion el valor de un proyecto productivo.
Ambos sumaron 17,93 millones de pesos. El nmero de hogares se determin a partir de la
encuesta efectuada durante la caracterizacin, en la que se estableci el nmero de familias
que, para ese momento, tenan inters de reubicarse en zonas rurales. De esto se concluye
que, dentro de las familias a las que se les pretende proteger su derecho a acceder a la tierra
(14% del total de familias desplazadas), no se est incluyendo a las que retornan ni se est
contemplando la posibilidad de protegerles este derecho a travs de la restitucin del bien
que tenan con anterioridad al desplazamiento; o mediante la reparacin, hacindoles entrega
de un inmueble de condiciones similares a aquel del que fueron despojadas, alternativa que
debera ser aplicada si se tuvieran en cuenta los Principios de la restitucin de vivienda y
patrimonio a los refugiados y desplazados internos9.
Como se observa, la racionalidad de la estimacin en el caso del acceso a la tierra es
diferente a la establecida para el caso de vivienda. No es excluyente frente a los no propietarios, lo cual es ms coherente con los principios establecidos en el Decreto 250 de 2005. Sin
embargo, los supuestos son frgiles, en particular frente al nmero de personas que seran
beneciarias de los programas, dado que no se han actualizado los ejercicios de identicacin
de expectativas frente a la posibilidad de reubicacin rural.
En otros casos, la identicacin de precios unitarios es ms sencilla en la medida en que,
por ejemplo, las unidades de pago por capitacin (UPC) en materia de salud o en educacin,
son costos estandarizados en el pas que requieren solamente ser complementados con los
costos adicionales de programas especiales para la poblacin desplazada, como pueden
ser en el caso de la educacin los mecanismos de exibilizacin de la oferta a travs de
programas de aceleracin.
Tal vez, el precio unitario de ms compleja formulacin, por la multiplicidad de escenarios que contempla, podra ser el de generacin de ingresos, que incluye reconversin
o adaptacin productiva a travs de programas de formacin vocacional, alternativas de
empleo, capital semilla o crdito, ms seguridad alimentaria en las etapas no productivas de
los programas rurales y urbanos. Los supuestos planteados en la estimacin son los mnimos
que permiten un resultado eciente. Sin embargo, en la prctica es evidente que son reducidas las oportunidades en las que todos los componentes operan de manera integrada y
que puedan responder a las necesidades individuales de cada uno de los beneciarios.
Este reconocimiento que se hace de las dicultades del ejercicio de estimacin de costos
es, al mismo tiempo, una forma de valorar su importancia, dados los avances que el mismo
ha ofrecido en la planicacin de la poltica de atencin a la poblacin desplazada.
En la tabla 1 se muestran los cambios presentados entre el ejercicio realizado con corte a
diciembre de 2004 y el efectuado a nales de agosto del 200610. Como se aprecia, los costos
unitarios permanecieron estables11 y los cambios fundamentales se derivan, tanto del total
de la poblacin a ser atendida, como de la caracterizacin de la misma, que determin los
porcentajes de atencin para cada uno de los rubros incluidos.
captulo 7
Tabla 1
Costos de la atencin a la poblacin desplazada (cifras en millones de pesos 2005)
Componente de la
atencin
Prevencin
Atencin humanitaria
de emergencia de Accin Social
Programa ICBF mayores de 65 aos
Programa ICBF menores de 6 aos
Otros ayuda psicosocial
Ayuda psicosocial ICBF
Rgimen subsidiado
Programa educativo
Documentacin
Programa de vivienda
rural
Programa de vivienda
urbana
Capacitacin laboral
Generacin de ingresos
rurales
urbanos
Tierras
Total
Unidad de
medida
Costo Frecuencia Nmero

promedio de ayuda de veces
Diciembre 2004
2006
Poblacin % por Costo total Poblacin % por Costo total
por atender atender 2005 - 2010 por atender atender 2005 - 2011
0
Hogares
Mayores de 65
aos
Nios menores
de 6 aos
Personas
Personas
Personas
5-17 aos
Personas
1.445
Una vez
150.088
44%
$ 216.907
225787
55%
$ 326.307
0.075
Mensual
35.664
75%
$ 8.024
73343
100%
$ 16.502
0.055
Mensual
4.5
174.305
74%
$ 43.846
112238
79%
$ 28.233
35%
35%
50%
96%
48%
$ 14.749
$ 187.819
$ 626.119
$ 22.316
0.022
0.203
0.892
0.025
Mensual
Anual
Anual
Una vez
1
1
1
1
505.738
986.368
423.434
297.626
44%
64%
100%
19%
$ 11.581
$ 201.120
$ 377.915
$ 7.441
0
644065
921131
701534
892658
Hogares
2.866
Una vez
62.004
18%
$ 177.728
74462
18%
$ 213.438
Hogares
2.919
Una vez
257.596
75%
$ 752.052
314395
76%
$ 917.876
18-55 aos
0.163
Una vez
498.690
100%
$ 81.336
889440
100%
$ 145.068
Hogares
6.641
Una vez
64.666
19%
$ 429.447
78599
19%
$ 521.976
Hogares
5.225
Una vez
268.654
78%
$ 1.403.959
322752
78%
$ 1.686.670
Hogares
17.930
Una vez
48.794
14%
$ 874.901
$ 4.586.258
57915
14%
$ 1.038.445
$ 5.745.519
Fuente: DNP, Ministerio de Hacienda, Accin Social.
No obstante el manejo constante que se dio a los costos unitarios, la estimacin del
esfuerzo presupuestal creci en estos ejercicios ms que proporcionalmente, en relacin
con el porcentaje de incremento del nmero total de desplazados considerados, tal y como
se aprecia a continuacin en la tabla 2 y en el grco 4. Este incremento se explica fundamentalmente por los cambios en la composicin y caracterizacin de los hogares, que fueron
identicados mediante la actualizacin de la caracterizacin de los mismos.
En todo caso, la estimacin podra enriquecerse si se complementa desde una perspectiva tnica. En materia de tierra, para citar un ejemplo, no se contemplan procesos de
titulacin colectiva o de constitucin, ampliacin y delimitacin de resguardos, elementos
esenciales de una poltica enfocada a la proteccin de la diversidad tnica y a la supervivencia
autnoma de las culturas. Como se aprecia, el problema no est en la estimacin sino en la
informacin que la caracterizacin y el registro de la poblacin ofrezca para el diseo de la
poltica. La identicacin del pueblo al cual pertenece cada uno de los indgenas desplazados es tambin fundamental en este campo. En general, en el proceso de estimacin no se
observa la aplicacin de criterios diferenciales en funcin de la pertenencia a comunidades
afro colombianas y a pueblos indgenas.
421

Tabla 2
Resultado de la estimacin presupuestal
A diciembre 2004
A diciembre 2005
A agosto 2006
Millones de pesos
$4.700.000
$5.100.000
$5.700.000
Personas
1.593.202
1.719.873
1.842.262
Fuente: documento Conpes 3400, AS, Ministerio de Hacienda.
Grco 4
Incremento en personas desplazadas y estimacin de los costos
de su atencin 2004 - 2006
12 %
10 %
8%
6%
4%
2%
0%
Personas por atender
Estimacin de costos
2004 - 2005
8%
9%
2005 - 2006
7%
12 %
Fuente: documento Conpes 3400. AS, Ministerio de Hacienda.
De igual manera, sera conveniente aprovechar la informacin arrojada por la caracterizacin para formular programas tipo en materia diferencial. En el caso de los jvenes,
la informacin slo es aprovechada para la identicacin de los costos de los programas
educativos pero no para la identicacin de otras acciones necesarias en materia de proteccin de los jvenes y para la prevencin de otras formas de afectacin, dada la vulnerabilidad
generada por el desplazamiento. No existen programas especcos para este sector de la
poblacin desplazada. El problema, al igual que en el caso anterior, no surge del ejercicio
de estimacin sino de la ausencia de actividades especcas que permitan al encargado de
la estimacin cuanticar programas tipo.
En resumen, persiste un problema de subestimacin que podra ser subsanado si,
entre otras acciones: i) se revisa la formulacin de los diferentes programas de atencin en
funcin de los parmetros de derecho; ii) se actualiza la informacin, tanto en funcin de los
nuevos desarrollos de la poltica, como de los costos unitarios de los programas que estn
422
captulo 7
siendo desarrollados; iii) se incorpora al ejercicio el enfoque diferencial, en especial, segn

la diversidad tnica y cultural; y iv) se actualizan las expectativas de la poblacin en relacin
con su voluntad de retorno y reubicacin en zonas rurales.
En un eventual ajuste, bien sea del documento Conpes 3400 o del Plan Nacional para la
Atencin, resultara oportuno encontrar mayor coherencia entre estos dos instrumentos. La
lgica matricial plasmada en el Plan Nacional para la Atencin no es recogida en el Conpes
3400 ni en los ejercicios de estimacin de los costos de atencin. En esa perspectiva pareciera
como si se estuviese trabajando en programas paralelos, situacin que diculta el seguimiento
de la poltica y, en particular, entorpece la identicacin de complementariedad de los
recursos para la cooperacin y de fuentes de nanciamiento para las iniciativas provenientes
de la misma poblacin, de organizaciones sociales y de las administraciones locales.
423

ASIGNACIN DE RECURSOS: ANLISIS DE LA APLICACIN

DE LOS PRINCIPIOS DE ESPECIFICIDAD, PRELACIN
CONSTITUCIONAL Y COHERENCIA EN EL EJERCICIO
PRESUPUESTAL
Diversas hiptesis se han planteado en relacin con los problemas derivados de las restricciones
que enfrentan las autoridades en materia de recursos para atender a la poblacin afectada por
el desplazamiento interno forzado. En algn momento del desarrollo de la poltica pblica de
atencin al desplazamiento se pens, incluso, que este fenmeno haba desbordado la capacidad
de respuesta del Estado, frente a lo cual la Defensora del Pueblo seal:
En este orden de ideas, la situacin es ms compleja que la simple armacin de que
el desplazamiento forzado de poblacin supera la capacidad de respuesta del Estado.
Antes de continuar acuando esta armacin, es necesario fortalecer los programas ya
diseados y establecer los correctivos necesarios que dejen en evidencia que el esfuerzo
del Estado en su conjunto y no de unas pocas instituciones en efecto ha sido
rebasado por la realidad derivada del desplazamiento.12
12
Defensora del Pueblo. Informe

defensorial sobre el desplazamiento forzado por la violencia en
Colombia. Agosto de 2002, p. 45.
424
El mayor esfuerzo realizado por el Estado con posterioridad a la Sentencia T-025

de 2004 muestra que, en efecto, no se haban involucrado en la atencin a la poblacin
desplazada todos los recursos disponibles. Las autoridades no haban efectuado un ejercicio exhaustivo de identicacin de fuentes de recursos adicionales para atender a los
desplazados internos.
Como se aprecia en el grco 5, el ao 2004 representa un cambio en la tendencia de
asignacin de recursos por parte de las autoridades. Tan solo a partir de ese ao se desarrolla un esfuerzo presupuestal signicativamente creciente. Hasta ese momento no haba
estabilidad en la asignacin de recursos.
El mayor esfuerzo en 1997 fue propiciado por el debate de lo que luego sera la
Ley 387. El impulso no fue constante; por el contrario, fue seguido de un decrecimiento en un 80% en los recursos destinados a la atencin del desplazamiento para
la vigencia 1998. La Sentencia SU-1150 de 2000, en la que la Corte solicit mayor
esfuerzo presupuestal por parte de las autoridades, propici un crecimiento sostenido de los recursos asignados entre los aos 2001 y 2002. Sin embargo, el ao 2003
volvi a significar una nueva reduccin de la inversin para la atencin de la poblacin
desplazada, esta vez en un 20%, pese a que en el ao anterior se haba presentado el
mayor crecimiento del desplazamiento en el pas ms de 400 mil personas huyeron
en busca de proteccin en ese ao.
En el 2007 se asignaron 700 mil millones de pesos ms que los que fueron invertidos en el ao 2003 para la atencin de la poblacin desplazada. Hay una constante
de crecimiento a partir del 2004. Luego del crecimiento de 2.6 veces registrado entre
el 2003 y el 2004, la apropiacin de recursos para este efecto continu creciendo
anualmente en un 63% (20042005) y en un 58% (20052006). En el ao 2006 el
presupuesto asignado alcanz un nivel de estabilizacin que, de conformidad con lo
indicado por las autoridades, corresponde al monto promedio que ser asignado por
el Gobierno Nacional hasta el ao 2011. Esto explica por qu el crecimiento entre el
2006 y el 2007 fue tan solo del 2%.
captulo 7
Grco 5
Inversin y asignacin de recursos para la atencin al desplazamiento 19952007
900000
800000
700000
600000
500000
400000
300000
200000
100000
0
Millones asignados
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
1108
24897
92836
18936
70982
60352
146772
150764
120700
318949
519070
820677
836120
Fuente: Conpes 3400, DNP, AS, Ministerio de Hacienda, Ley Anual de Presupuesto de vigencias correspondientes.
Tanto en el documento Conpes 3400 de 2005, como en los informes de ejecucin

presupuestal que las autoridades han entregado a la Corte Constitucional, en cumplimiento a lo ordenado en el Auto 176 de 2005, las cifras invertidas en la atencin del
desplazamiento son superiores a las consignadas en las correspondientes leyes anuales
de presupuesto de las vigencias 2004 y 2005. Esta diferencia se explica fundamentalmente por la dificultad que existe para identificar qu rubros estn destinados a la
atencin especfica de la poblacin desplazada. No obstante, para el desarrollo del
presente ejercicio y siguiendo el sentido de la especificidad solicitada por la Corte
Constitucional a las entidades del orden nacional que hacen parte del Sistema de
Atencin, se va a emplear como referente principal para el anlisis de la asignacin
presupuestal el valor consignado en los respectivos decretos de liquidacin de cada
una de las vigencias.
La tabla 3 ilustra la distribucin de recursos apropiados por las leyes 848 de
2003 y 921 de 2004, para las vigencias 2004 y 2005 respectivamente. El crecimiento
en cerca de cinco veces del presupuesto entre estas dos vigencias, es la respuesta
tanto a lo ordenado por la Corte, como a lo identificado a travs del primer ejercicio
de caracterizacin, emprendido por la entonces Red de Solidaridad Social (hoy
Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional). Como
se desprende de la distribucin de los recursos, el mayor esfuerzo se concentr en la
asignacin de 150 mil millones de pesos adicionales para la prevencin y la atencin
del desplazamiento en cabeza de la entidad coordinadora del Sistema.
425

Tabla 3
Variacin de las apropiaciones presupuestales para la atencin a la poblacin
desplazada 20042005 (millones de pesos 2005)
Entidad
tem
Programa
2004
2005
Variacin
Accin Social 320-1501-126 Prevencin y atencin del desplazamiento forzado
$38.380,34 $198.000,00 159619,657
Accin Social 320-1501-138 Implantacin del convenio de cooperacin tcnica
$1.841,17
$1.500,00
-341,166
internacional OPSR - PMA para la asistencia de las
personas desplazadas por la violencia
$422,55
$-422,545
Accin Social 320-1501-144 Asistencia tcnica para la integracin de los desplazados internos a las redes sociales y a los mercados laborales - Carta de tntendimiento con el Banco Mundial
$500,00
-548,5
Accin Social 320-1501-145 Implementacin de la Unidad Tcnica Conjunta Asesora $1.048,50
de la RSS y las dems entidades que conforman el Sistema Nacional de Atencin a la Poblacin Desplazada por
la Violencia
$211,80
$-211,797
Accin Social 320-1501-146 Proteccin de los bienes patrimoniales de la poblacin
desplazada por el conicto armado - Banco Mundial
320-1100-4 Implementacin de proyectos de desarrollo rural
$$2.800,00
2800
Incoder
- Atencin a la poblacin desplazada
Total
$41.904,35 $202.800,00 160895,649
Fuente: Ley 848 de 2003, Ley 921 de 2004 y sus respectivos decretos de liquidacin.
Evidentemente estos no son todos los recursos asignados; sin embargo, tal como se identic en la Sentencia T-025 de 2004, la ausencia de claridad acerca de los programas a travs
de los cuales se atiende a la poblacin desplazada diculta el seguimiento de sus ejecuciones
presupuestales. As por ejemplo, recursos considerables como los que tradicionalmente
se han asignado en los sectores de educacin o de salud, o los que se han destinado a los
proyectos ofrecidos a la poblacin en general, por parte del Servicio Nacional de Aprendizaje
(SENA) y por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), no aparecen en las
leyes de presupuesto de los aos 2004 y 2005 especcamente identicados como rubros
relacionados con la atencin de la poblacin desplazada.
De la revisin de la tabla 4 se puede concluir, por un lado, que hay programas que, si
bien no estn diseados para la poblacin desplazada, es evidente que tienen un impacto
directo sobre la situacin del desplazamiento. Tal es el caso de los programas de prevencin de accidentes con minas antipersona o de las actividades relacionadas con la poltica
de descentralizacin de los derechos humanos que desarrolla la Vicepresidencia de la
Repblica. De otro lado, se observa que si bien algunos de los programas listados en la
tabla 4 no fueron contemplados en las leyes de presupuesto como planes destinados a la
poblacin desplazada, posteriormente fueron identicados como programas gemelos
destinados tanto para la poblacin en condiciones de especial vulnerabilidad como
para la atencin especca de la poblacin desplazada tal como consta en el documento
Conpes 3400. Sin embargo, otros programas que fueron incluidos en las leyes de presupuesto, y que se resean en la tabla 4, siguen sin ser vistos como programas relacionados
con la atencin al desplazamiento forzado.
426
captulo 7
Tabla 4
Variacin en rubros presupuestales relacionados con la atencin al desplazamiento forzado 20042005
Entidad
tem
Programa
2004
2005
Variacin
Presidencia de la
Repblica
320-1500-8 Implementacin de un programa nacional de prevencin de accidentes por

minas antipersonales y atencin a vctimas.
$2.621,25
$571,41
$(2.049,84)
Presidencia de la
Repblica
520-1000-1 Asistencia tcnica al Programa presidencial para los derechos humanos y DIH.
$2.621,25
$908,75
$(1.712,50)
Presidencia de la
Repblica
520-1000-22 Asistencia a proyectos especiales en desarrollo de compromisos internacionales

adquiridos con la Comisin Interamericana de Derechos Humanos.
$1.048,50
$543,22
$(505,28)
Accin Social
Accin Social
310-1101-2 Implementacin de un programa de red de seguridad alimentaria - RESA.

320-1501-137 Asistencia a vctimas de la violencia en Colombia.
$-
$15.000,00
$15.000,00
$73.395,00
$70.000,00
$(3.395,00)
Accin Social
520-1000-9 Mejoramiento y consolidacin del sistema de informacin de la RSS.
$1.889,40
$1.000,00
$(889,40)
Accin Social
530-1000-4 Implementacin de proyectos de atencin a los municipios afectados por la

violencia poltica en Colombia.
$6.087,59
$10.000,00
$3.912,41
$31.455,00
$-
$(31.455,00)
Banco Agrario
620-1401-11 Subsidio de vivienda rural por intermedio del Banco Agrario.
Incoder
112-1107-2 Titulacin de baldos.
$2.097,00
$1.300,00
$(797,00)
Incoder
112-1107-3 Adquisicin y adjudicacin de tierras a comunidades indgenas.
$2.889,67
$1.030,00
$(1.859,67)
Incoder
320-1100-1 Implementacin de proyectos de desarrollo rural.
$-
$2.260,00
$2.260,00
Incoder
620-1107-3 Subsidio integral para la conformacin de empresas bsicas agropecuarias.
$5.615,77
$8.500,00
$2.884,23
Ministerio
de Educacin
Nacional
111-700-1 Construccin, mejoramiento y dotacin de infraestructura educativa.
$-
$1.200,00
$1.200,00
Ministerio
de Educacin
Nacional
620-703-6 Ampliacin de cobertura educativa mediante la contratacin de la prestacin

del servicio educativo.
$-
$150.000,00
$150.000,00
$128.437,71
$154.000,00
$25.562,29
$5.557,05
$5.600,00
$42,95
Fonvivienda
620-1402-1 Subsidio familiar de vivienda.
Ministerio de
Proteccin Social
320-300-5 Implantacin de proyectos para la poblacin en condiciones especiales (salud

mental, discapacitados y desplazados).
Ministerio de
Proteccin Social
630-304-7 Ampliacin y renovacin de la aliacin al rgimen subsidiado - Subcuenta

Fosyga.
$923.429,25
$1.057.530,39
$134.101,14
SENA
310-704-200 Asistencia al desarrollo empresarial, el emprendimiento y el empresarismo.
$15.073,40
$2.875,24
$(12.198,16)
SENA
310-704-201 Capacitacin en centros agropecuarios y mineros.
$71.729,54
$96.053,16
$24.323,62
SENA
310-704-202 Administracin e intermediacin de empleo y desarrollo de programas de

formacin ocupacional para desempleados.
$-
$3.028,83
$3.028,83
SENA
310-704-203 Administracin educativa y servicios de apoyo a la formacin profesional.
$21.821,40
$15.000,00
$(6.821,40)
ICBF
320-1501-131 Asistencia a la niez y apoyo a la familia para posibilitar el ejercicio de los derechos.
$769.585,00
$199.500,00
$(570.085,00)
ICBF
320-1501-142 Proteccin y acciones para preservar y restituir el ejercicio integral de los

derechos de la niez y la familia.
$199.215,00
$-
$(199.215,00)
$1.591,78
$1.552,50
$(39,28)
$2.266.160,55
$1.797.453,51
$(468.707,04)
Ministerio del
Interior y de
Justicia
TOTAL
520-800-2 Prevencin a violaciones de derechos humanos, promocin y proteccin de los

derechos humanos y aplicacin del DIH.
Fuente: Ley 848 de 2003, Ley 921 de 2004 y los respectivos decretos de liquidacin del presupuesto vigencias 2004 y 2005.
427

La apropiacin de recursos se increment en un 58% entre el 2005 y el 2006. Dado que

en la Ley Anual de Presupuesto de la vigencia 2005 no aparecan con precisin los recursos
asignados a la atencin en desplazamiento, este porcentaje es aparentemente mayor que el
reconocido por las propias autoridades.
Numerosos proyectos que no eran presentados en la vigencias anteriores al 2006 como
relacionados con la atencin del desplazamiento forzado se presentaron para la vigencia 2006
con la leyenda atencin poblacin desplazada (APD), lo cual facilit su identicacin. Sin
embargo, este hecho gener al mismo tiempo una distorsin, en la medida en que solamente
un porcentaje del monto total de cada rubro estaba especcamente asignada para la atencin
de la poblacin desplazada. En este orden de ideas se presenta una asignacin mayor de la
realmente efectuada (tabla 5).
De otro lado, programas como Desarrollo y paz, Desarrollo de la poblacin juvenil
y Fortalecimiento de formas organizativas, que si bien fueron identicados en la Ley de
Presupuesto del 2006 como programas para la atencin de la poblacin desplazada (APD),
en realidad no estn vinculados directamente con la atencin de dicha poblacin. Prueba
de ello es que no se informa acerca de su ejecucin ni continuaron gurando en las leyes
posteriores de presupuesto como programas de atencin al desplazamiento.
Otros programas, tales como la Red de Seguridad Alimentaria (RESA) y algunos de los
programas del SENA, estn dirigidos tanto a la poblacin desplazada como a otros sectores,
siendo entonces compleja la identicacin del porcentaje de los recursos especcamente
destinados a las personas en situacin de desplazamiento.
El contenido de la Ley de Presupuesto para la vigencia scal del 2006 (Ley 998 de
2005) es congruente con lo consignado en el documento Conpes 3400. En sta se incluyeron
programas exclusivos de atencin a los desplazados, programas regulares con porcentajes
denidos para esta poblacin y programas especiales o gemelos, que corresponden a
aquellos en los que a la oferta regular se ajust un programa de similares caractersticas,
destinado a la atencin de las personas en situacin de desplazamiento.
Al comparar los programas incluidos en las respectivas leyes de presupuesto de las
vigencias 2005, 2006 y 2007 se aprecia una debilidad en la forma como se presentan los
programas, en especial frente a dos tipos de ellos: i) programas regulares que aparecan en
el 2005 sin leyenda APD (atencin poblacin desplazada) y que luego de tener en el 2006
ese rtulo, dejan de tenerlo para la vigencia 2007; y ii) programas nuevos del 2006, con
leyenda APD, que desaparecen de la Ley de presupuesto en el 2007.
Al parecer, la aplicacin del criterio de especicidad ordenado por la Corte genera en
la prctica una dicultad en la ejecucin y seguimiento presupuestal. No en todos los casos
resulta posible diferenciar con exactitud los recursos para la atencin a los desplazados. Este
es ms que un problema contable. En tanto se trata de programas de mbito general/regional
no es posible diferenciar la atencin que se brinda a las personas desplazadas de la que se
brinda a otros sectores de la poblacin. No es posible en consecuencia precisar el monto
exacto de recursos ejecutados a favor de la poblacin desplazada.
Evidentemente, programas como el citado de Desarrollo y paz generan benecios
para toda la poblacin que habita en determinada regin, incluyendo dentro de sta a las
personas desplazadas. Sin embargo, ante la imposibilidad de diferenciar qu porcentaje de
los recursos ejecutados en este programa se destinan a las personas en situacin de desplazamiento, los encargados del presupuesto optaron por retirar la leyenda APD, a pesar de
428
captulo 7
Tabla 5
Variacin de las apropiaciones presupuestales para la atencin de la poblacin desplazada 20052006
Entidad
Item
Programa
2005
2006
Variacin
Presidencia de la Repblica
320-700-9 Implementacin de una poltica de desarrollo de la poblacin juvenil y el fortalecimiento de formas organizativas y su implementacin en los diferentes espacios de participacin juvenil - Atencin poblacin desplazada - APD.
$-
$38,76
$38,76
520-1000-40 Administracin e implementacin de los programas sociales de la Consejera Presidencial de Programas Especiales - Atencin poblacin
desplazada - APD.
$-
$193,80
$193,80
$-
$18.569,43
$18.569,43
$-
$14.535,00
$14.535,00
$198.000,00
$193.800,00
$(4.200,00)
$1.500,00
$1.938,00
$438,00
$500,00
$484,50
$(15,50)
$14.535,00
Accin Social
Accin Social
310-1000-104 Implementacin de programas regionales de desarrollo y paz - Atencin poblacin desplazada - APD
310-1101-2 Implementacin de un programa de red de seguridad alimentaria - RESA - Atencin poblacin desplazada - APD.
Accin Social
320-1501-126 Prevencin y atencin del desplazamiento forzado.
Accin Social
320-1501-138 Implantacin del convenio de cooperacin tcnica internacional OPSR - PMA para la asistencia de las personas desplazadas por la
violencia.
Accin Social
320-1501-145 Implementacin de la Unidad Tcnica Conjunta Asesora de la RSS y las dems entidades que conforman el Sistema Nacional de
Atencin a la Poblacin Desplazada por la Violencia.
Accin Social
320-1501-147 Asistencia a las vctimas de la violencia poltica en Colombia - Atencin poblacin desplazada.
$-
$14.535,00
Accin Social
520-1000-57 Mejoramiento y consolidacin del sistema de informacin de la RSS - Atencin poblacin desplazada.
$-
$193,80
$193,80
Accin Social
530-1000-12 Implementacin de la estrategia de fortalecimiento institucional y desarrollo social del Plan Colombia - Atencin poblacin
desplazada.
$-
$2.907,00
$2.907,00
Accin Social
530-1000-13 Implementacin del programa Red de Apoyo Social - FIP - Empleo en accin - Proyectos Comunitarios, Familias en accin, Jvenes
en accin - Atencin a la poblacin desplazada.
$-
$34.884,00
$34.884,00
$-
$201,60
$201,60
$11.191,95
Departamento Nacional de
Planeacin
Banco Agrario
310-1000-7 Implementacin de programas regionales de desarrollo y paz - Atencin poblacin desplazada. - APD.
620-1401-11 Subsidio de vivienda rural por intermedio del Banco Agrario - Atencin poblacin desplazada.
Incoder
320-1100-4 Implementacin de proyectos de desarrollo rural - Atencin poblacin desplazada.
Incoder
620-1107-5 Subsidio integral para la conformacin de empresas bsicas agropecuarias - Atencin poblacin desplazada - APD.
Nacional
620-703-5 Ampliacin de la cobertura educativa para atender a la poblacin vulnerable mediante la contratacin de la prestacin del servicio
educativo - Atencin poblacin desplazada - APD.
$-
$11.191,95
$2.800,00
$2.713,20
$(86,80)
$-
$39.099,15
$39.099,15
$-
$164.730,00
$164.730,00
Defensora del Pueblo
530-1501-1 Proteccin y fortalecimiento de la gestin de la Defensora del Pueblo para la prevencin y atencin de la poblacin desplazada.
$-
$406,98
$406,98
540-100-2 Implementacin del Sistema de Alertas Tempranas para la prevencin de las violaciones masivas de derechos humanos - Atencin
$-
$290,70
$290,70
$-
$1.453,50
$1.453,50
Fondo Rotatorio de la
Registradura
Fonvivienda
Fonvivienda
320-1001-2 Implementacin y fortalecimiento de la capacidad de respuesta de la Registradura Nacional del Estado Civil - Atencin poblacin
desplazada.
320-1400-500 Proyecto de vivienda de inters social para los estratos 1 y 2 y para la poblacin desplazada de San Jos del Guaviare.
620-1402-2 Subsidio familiar de vivienda para la poblacin desplazada.
$-
$775,20
$775,20
$-
$19.380,00
$19.380,00
$4.845,00
$4.845,00
Ministerio de Industria y
Comercio.
520-201-4 Implantacin del Fondo Colombiano de Modernizacin y Desarrollo Tecnolgico de las micro, pequeas y medianas empresas
Fomipyme - Atencin Poblacin Desplazada - APD.
$-
Artesanas de Colombia
320-201-38 Mejoramiento de la competitividad del sector artesanal de la poblacin vulnerable del pas - Atencin poblacin desplazada.
$-
$460,28
$460,28
$-
$1.938,00
$1.938,00
$-
$145.350,00
$145.350,00
$42.740,85
Ministerio de Proteccin Social

Social
320-300-6 Implantacin de proyectos para la poblacin en condiciones especiales - Atencin a la poblacin desplazada.
630-304-24 Ampliacin y renovacin de la aliacin al rgimen subsidiado - Subcuenta Fosyga.
SENA
310-704-199 Capacitacin de Jvenes en Accin - Atencin poblacin desplazada.
$-
$42.740,85
SENA
310-704-200 Asistencia al desarrollo empresarial, el emprendimiento y el empresarismo - Atencin poblacin desplazada - APD.
$-
$534,40
$534,40
SENA
310-704-201 Capacitacin en centros agropecuarios y mineros - Atencin poblacin desplazada - APD.
$-
$10.295,43
$10.295,43
SENA
310-704-202 Administracin e intermediacin de empleo y desarrollo de programas de formacin ocupacional para desempleados - Atencin poblacin
desplazada - APD.
$-
$614,73
$614,73
310-704-203 Administracin educativa y servicios de apoyo a la formacin profesional - Atencin poblacin desplazada - APD.
SENA
$-
$213,18
$213,18
ICBF
320-1501-141 Asistencia a la niez y apoyo a la familia para posibilitar el ejercicio de los derechos - Atencin poblacin desplazada - APD.
$-
$28.684,34
$28.684,34
ICBF
320-1501-142 Proteccin y acciones para preservar y restituir el ejercicio integral de los derechos de la niez y la familia - Atencin poblacin
desplazada.
$-
$8.391,54
$8.391,54
510-1000-2 Prevencin de las violaciones de derechos humanos, promocin y proteccin de los derechos humanos y aplicacin del DIH
- Atencin poblacin desplazada.
$-
$298,45
$298,45
$202.800,00
$766.687,77
$563.887,77
Ministerio del Interior y de

Justicia
Total
Fuente: Ley 848 de 2003, Ley 921 de 2004 y los respectivos decretos de liquidacin del presupuesto vigencias 2004 y 2005.
429

13
La Ley 1110 de 2006 presenta

una inconsistencia respecto al
monto de recursos establecidos
para la atencin de la poblacin
desplazada. Esta se reere a que
en el presupuesto asignado a AS
aparecen dos rubros dirigidos
a la poblacin vulnerable y a la
poblacin desplazada (rubros 5301000-14 y 530-1000-16), los cuales
estn destinados principalmente
a la atencin de la primera poblacin mencionada y haran parecer
como si el presupuesto total para
la poblacin desplazada fuese de
1,2 billones de pesos.
430
que en la realidad las personas desplazadas s se benecian de los impactos generales que
puedan llegar a tener estos programas.
De igual manera, programas como los ofrecidos por el SENA fueron presentados de
manera distinta agrupados en un solo proyecto para poder as ofrecer una informacin
ms precisa.
Podra ser conveniente plantear una tercera categora de programas, como los sealados en la tabla 4, que agrupara aquellos frente a los cuales no es posible e incluso no es
deseable realizar una exclusin o una diferenciacin respecto de la poblacin desplazada,
pero que en todo caso s generan benecio para sta. Con esto, adems de permitir una
mayor aproximacin a cul es el monto de la apropiacin de recursos a favor de la poblacin
desplazada, se facilitara la identicacin de fuentes de recursos complementarias, en especial para las autoridades locales y para la propia poblacin desplazada. Al mismo tiempo,
se facilitara superar el problema contable que han enfrentado las entidades y que las ha
llevado a quitar la leyenda APD de algunos de los proyectos.
Una vez denidas las categoras de programas, resultara conveniente que la informacin
presupuestal fuese presentada de manera consistente en el tiempo, para poder identicar las
fuentes de recursos y poder efectuar seguimiento a los emprendimientos de las autoridades.
En la vigencia 2006, los programas que tuvieron mayor incidencia en el incremento de
los presupuestos para la atencin de las personas desplazadas fueron los relacionados con la
ampliacin de coberturas en materia de salud y de educacin. Tales programas no aparecan
especcamente discriminados como para la poblacin desplazada en vigencias anteriores.
A los mencionados programas se suman los recursos apropiados por Accin Social (AS)
ms de 80 mil millones de pesos, los del SENA y los del ICBF que se incrementaron
en 50 mil y 37 mil millones de pesos respectivamente, de conformidad con lo consignado
en la Ley 998 de 2005. Algunos de estos programas tuvieron continuidad en el 2007.
Por primera vez, recursos destinados a la prevencin del desplazamiento y a la proteccin
de las personas desplazadas empiezan a aparecer discriminados en las leyes presupuestales. Esto
ocurre tanto en el caso de la Defensora del Pueblo, a travs de los programas de defensores
comunitarios y de alertas tempranas, como en el caso del Ministerio del Interior, en el marco del
Programa de prevencin de violaciones y promocin de los derechos humanos y el DIH.
Entre el 2006 y el 2007 la apropiacin de recursos para la atencin de la poblacin
desplazada, incluida en las correspondientes leyes anuales de presupuesto, permaneci prcticamente constante, creciendo en un 2% al llegar a $836 mil millones (pesos constantes del
2005)13. Entre el 2006 y el 2011, el Gobierno Nacional ejecut, est ejecutando y ejecutar
anualmente ms recursos que el total de recursos invertidos entre 1995 y el 2003 que
ascendieron a $687 mil millones, y durante el referido perodo (2006-2011) ejecutar
un monto de inversin igual al que fue asignado en las vigencias 2004 y 2005 que sum
$838 mil millones.
Este es un claro indicador del impacto de la Sentencia T-025 y da una muestra del reto
que enfrentan las autoridades para lograr resultados, en trminos del goce efectivo de los
derechos de la poblacin desplazada, con ese signicativo esfuerzo presupuestal.
El anlisis de los rubros que presentan los principales cambios seala, como se
indic anteriormente, una ausencia de continuidad en los programas o, por lo menos,
en la forma en la que son presentados. Esa inconsistencia limita las posibilidades de
efectuar un seguimiento al real aprovechamiento de esos recursos a favor de la poblacin
captulo 7
desplazada. Sin embargo, dicho anlisis refleja al mismo tiempo que existe un proceso
progresivo de ajuste, que han desarrollado las autoridades para poder mostrar con
mayor precisin cunto es lo que efectivamente se est invirtiendo a favor de la poblacin desplazada, y advierte el riesgo de caer en ineficiencia por planificar la respuesta
a partir de la oferta regular de las entidades y no de las necesidades especficas de la
En la vigencia presupuestal del 2007, cerca de 143 mil millones de pesos, que en la
vigencia presupuestal del ao anterior estuvieron destinados a programas especcos identicados para la poblacin desplazada, dejaron de aparecer de esa forma (tabla 6). Algunos
de estos cambios se explican por: i) la planicacin a partir de la oferta y no de las necesidades, o en otras palabras, la inercia en la planicacin lleva al diseador a tratar de ajustar
los programas a partir de la oferta; ii) las dicultades generadas en la contabilidad de los
programas que son ofrecidos, tanto a la poblacin desplazada como a otros sectores de la
poblacin (tal es el caso de los programas ofrecidos por el SENA). De all la insistencia en
crear una categora de programas relacionados, que facilite en algn grado el seguimiento
de los mismos. Programas con benecios ms generales tienen el riesgo de generar confusin acerca de la magnitud real de la inversin que especcamente se est destinando a la
Otros cambios responden a iii) modicaciones en la denominacin de los programas
(tal es el caso de Accin Social y de la Red de Apoyo Social que se transform en Familias
en accin); o iv) a que simplemente el objeto para el cual fueron creados ya se cumpli (tal
es el caso de Fonvivienda en San Jos del Guaviare).
A los mencionados 143 mil millones de pesos se adicionan 168 mil millones ms,
correspondientes a la reduccin de las apropiaciones de recursos de otros programas
que haban sido financiados en el 2006 (ver tabla 7). Las reducciones ms significativas
se concentran en materia de salud y educacin, y obedecen a que como consecuencia
del aumento de la cobertura de los sistemas generales de salud y de educacin, que se
ha financiado en las dos vigencias anteriores, el dficit de atencin para la poblacin
desplazada ha venido disminuyendo. En el caso del servicio de educacin, el Ministerio ha estimado que los recursos deben redireccionarse a garantizar infraestructura
dentro de este sector.
Muchas de estas reducciones se ven compensadas con la asignacin de mayores
o nuevos recursos para otros rubros de atencin a la poblacin desplazada (tabla
8). En el caso de AS programas con leyenda APD y con un presupuesto de 88 mil
millones dejan de aparecer, a los cuales se suman 17 mil millones que dejaron de ser
asignados para prevencin y atencin del desplazamiento. Sin embargo hay incremento
de $257 millones con mayores asignaciones o con nuevos programas que aparecen
en el presupuesto del 2007. Cerca de $110 mil millones corresponden a Familias en
accin. De igual manera, $12 mil millones de los $17 mil millones que se redujeron en
atencin y prevencin fueron destinados para programas atencin sicosocial (Batuta
y Legin del afecto).
En el caso del SENA, algunos de los programas se reagrupan en un programa de
capacitacin para poblacin desplazada que presenta, desde una ptica de proteccin de derechos, una desafortunada denominacin: Capacitacin para personas en
situacin de desplazamiento para mejorar sus niveles de empleabilidad y la cesacin
431

de su condicin de desplazado a nivel nacional. No se duda sobre el impacto que

en la estabilizacin socioeconmica pueden tener los esfuerzos de capacitacin, pero
es importante que las autoridades coincidan en la lnea de los enfoques planteados
en el Decreto 250 en que el objetivo es el alcance de una solucin duradera y no la
cesacin de la condicin.
Tabla 6
Programas con leyenda especial APD que desaparecen de la Ley de Presupuesto de 2007
Entidad
Presidencia de la
Repblica
Presidencia de la
Repblica
Accin Social
Accin Social
Accin Social
Accin Social
Accin Social
Accin Social
Accin Social
Accin Social
Departamento Nacional de Planeacin

Fonvivienda
SENA
SENA
SENA
SENA
SENA
tem
Programa
320-700-9 Implementacin de una poltica de desarrollo de la poblacin juvenil y el fortalecimiento de formas organizativas y su implementacin en los diferentes espacios de
participacin juvenil - Atencin poblacin desplazada - APD.
520-1000-40 Administracin e implementacin de los programas sociales de la Consejera Presidencial de Programas Especiales - Atencin poblacin desplazada -APD.
310-1000-104 Implementacin de programas regionales de desarrollo y paz - Atencin poblacin
desplazada - APD.
310-1101-2 Implementacin de un programa de red de seguridad alimentaria - RESA - Atencin
poblacin desplazada - APD.
320-1501-138 Implantacin del convenio de cooperacin tcnica internacional OPSR - PMA para la
asistencia de las personas desplazadas por la violencia.
320-1501-145 Implementacin de la Unidad Tcnica Conjunta Asesora de la RSS y las dems
entidades que conforman el Sistema Nacional de Atencin a la Poblacin Desplazada
por la Violencia.
320-1501-147 Asistencia a vctimas de la violencia poltica en Colombia - Atencin poblacin
desplazada - APD.
520-1000-57 Mejoramiento y consolidacin del sistema de informacin de la RSS - Atencin
530-1000-12 Implementacin de la estrategia de fortalecimiento institucional y desarrollo social
del Plan Colombia - Atencin poblacin desplazada - APD.
530-1000-13 Implementacin del programa Red de Apoyo Social - FIP - Empleo en accin
- Proyectos comunitarios, Familias en accin, Jvenes en accin -Atencin poblacin
desplazada - APD.
310-1000-7 Implementacin de programas regionales de desarrollo y paz - Atencin poblacin
desplazada - APD.
320-1400-500 Proyecto de vivienda de inters social para los estratos 1 y 2 y para la poblacin
desplazada de San Jos del Guaviare.
310-704-199 Capacitacin de Jvenes en Accin - Atencin poblacin desplazada -APD.
310-704-200 Asistencia al desarrollo empresarial, el emprendimiento y el empresarismo - Atencin poblacin desplazada - APD.
310-704-201 Capacitacin en centros agropecuarios y mineros - Atencin poblacin desplazada - APD.
310-704-202 Administracin e intermediacin de empleo y desarrollo de programas de formacin
ocupacional para desempleados - Atencin poblacin desplazada - APD.
310-704-203 Administracin educativa y servicios de apoyo a la formacin profesional. - Atencin
TOTAL
Fuente: Ley 998 de 2005 y Ley 1110 de 2006 y sus respectivos decretos de liquidacin del presupuesto.
432
2006
$38,76
2007
$-
Variacin
$(38,76)
$193,80
$-
$(193,80)
$18.569,43
$-
$(18.569,43)
$14.535,00
$-
$(14.535,00)
$1.938,00
$-
$(1.938,00)
$484,50
$-
$(484,50)
$14.535,00
$-
$(14.535,00)
$193,80
$-
$(193,80)
$2.907,00
$-
$(2.907,00)
$34.884,00
$-
$(34.884,00)
$201,60
$-
$(201,60)
$775,20
$-
$(775,20)
$42.740,85
$534,40
$$-
$(42.740,85)
$(534,40)
$10.295,43
$614,73
$$-
$(10.295,43)
$(614,73)
$213,18
$-
$(213,18)
$143.654,69
$-
$(143.654,69)
captulo 7
Tabla 7
Programas con reduccin en apropiaciones 2006 - 2007 (millones de pesos 2005)
Entidad
Accin Social
Incoder
tem
Programa
2006
$176.203,57
$(17.596,43)
$39.099,15
$36.628,00
$(2.471,15)
$164.730,00
$56.773,40
$(107.956,60)
$4.845,00
$4.578,50
$(266,50)
320-201-38 Mejoramiento de la competitividad del sector artesanal de la poblacin

vulnerable del pas - Atencin poblacin desplazada.
$460,28
$91,57
$(368,71)
320-300-6 Implantacin de proyectos para la poblacin en condiciones especiales

$1.938,00
$1.904,66
$(33,34)
$145.350,00
$106.221,20
$(39.128,80)
620-703-6 Ampliacin de la cobertura educativa mediante la contratacin de la

prestacin del servicio educativo - Atencin poblacin desplazada.
Ministerio de Industria y Comercio
520-201-5 Implantacin del Fondo Colombiano de Modernizacin y Desarrollo Tecnolgico de las micro, pequeas y medianas empresas Fomipyme - Atencin

Variacin
$193.800,00
620-1107-5 Subsidio integral para la conformacin de empresas bsicas agropecuarias

Ministerio de
Educacin Nacional
Artesanas de
Colombia
2007
630-304-24 Ampliacin y renovacin de la aliacin al rgimen subsidiado - Subcuenta

Fosyga - Atencin poblacin desplazada.
ICBF
320-1501-141 Asistencia a la niez y apoyo a la familia para posibilitar el ejercicio de los

derechos - Atencin poblacin desplazada.
$28.684,34
$28.326,35
$(357,99)
ICBF
320-1501-142 Proteccin y acciones para preservar y restituir el ejercicio integral de los

derechos de la niez y la familia - Atencin poblacin desplazada.
$8.391,54
$8.286,81
$(104,73)
$298,45
$253,83
$(44,62)
$587.596,76
$419.267,89
$(168.328,87)

y de Justicia
510-1000-2 Prevencin de violaciones de derechos humanos, promocin y proteccin de

los derechos humanos y aplicacin del DIH -Atencin poblacin desplazada.
TOTAL
Fuente: Ley 998 de 2005 y Ley 1110 de 2006 y sus respectivos decretos de liquidacin.
Tabla 8
Programas con mayor asignacin presupuestal o nuevos para la vigencia 2007
Entidad
Accin Social
Accin Social
Accin Social
Accin Social
Incoder
Ministerio de Educacin Nacional
Fonvivienda
SENA
TOTAL
tem
Programa
320-1501-148 Apoyo y atencin sicosocial en zonas afectadas por el

desplazamiento forzado.
530-100-15 Implantacin del programa Familias en accin -Atencin poblacin desplazada.
530-1000-18 Implementacin y generacin de ingresos y proyectos
productivos para la poblacin desplazada.
530-1000-19 Implementacin del programa Familias en accin para
la poblacin vulnerable y la atencin de la poblacin
desplazada.
320-1100-4 Implementacin de proyectos de desarrollo rural
111-700-1 Construccin, mejoramiento y dotacin de
infraestructura educativa en zonas de alto riesgo por
desplazamiento.
620-1402-2 Subsidio familiar de vivienda para poblacin
desplazada.
310-704-207 Capacitacin para personas en situacin de desplazamiento para mejorar sus niveles de empleabilidad
y la cesacin de su condicin de desplazado a nivel
nacional.
2006
2007
Variacin
$-
$12.590,88
$12.590,88
$-
$110.898,73
$110.898,73
$-
$97.064,20
$97.064,20
$-
$37.022,67
$37.022,67
$2.713,20
$3.662,80
$949,60
$-
$73.256,00
$73.256,00
$19.380,00
$54.684,82
$35.304,82
$-
$14.651,20
$14.651,20
$22.093,20
$403.831,29
$381.738,09
Fuente: Ley 998 de 2005 y Ley 1110 de 2006 y sus respectivos decretos de liquidacin de presupuesto.
433

Como se ha sealado, el otro cambio signicativo se present en el sector educativo en el

que, de los $164 mil millones que se haban apropiado en el 2006 para ampliacin de cobertura, se dejaron $56,7 mil millones para este efecto en el 2007 y se pasaron $73 mil millones a
infraestructura educativa, presentndose una reduccin nal cercana a los $35 mil millones.
Dentro de los recursos adicionales sobresalen las apropiaciones para generacin de
ingresos. Los primeros responden a la necesidad de ajustar prioridades a partir de la experiencia del Ministerio de Educacin en la ejecucin de los recursos de la vigencia del 2006, y los
segundos estaran atendiendo una de las principales deciencias de la poltica de atencin a la
poblacin desplazada: las limitaciones en la capacidad de propiciar soluciones duraderas.
La limitada aplicacin del principio de especicidad diculta tanto la identicacin de
fuentes de recursos para el desarrollo de proyectos como el seguimiento de los recursos efectivamente ejecutados. En la tabla 9 se encuentra un conjunto de programas que pese a no estar
identicados como programas exclusivos o especcos para la poblacin resultan esenciales
para el logro de los objetivos del SNAIPD. Tal es el caso de los recursos del Fondo de Reparacin de Vctimas o los programas de titulacin de baldos o ampliacin de resguardos.
Tabla 9
Otros recursos relacionados con la atencin al desplazamiento forzado - vigencia 2007
Entidad
Presidencia de la
Repblica
Presidencia de la
Repblica
Presidencia de la
Repblica
Presidencia de la
Repblica
Accin Social
Accin Social
Accin Social
Accin Social
Accin Social
Accin Social
Incoder
Incoder
tem
Incoder
Ministerio de
Proteccin Social
Ministerio del Interior y de Justicia
Total
Fuente: Ley 1110 de 2007.
434
Programa
320-1500-8 Implementacin de un programa nacional de prevencin de accidentes por minas antipersonales y atencin a vctimas.
520-1000-1 Asistencia tcnica al Programa Presidencial para los Derechos
Humanos y DIH.
520-1000-22 Asistencia a proyectos especiales en desarrollo de compromisos
internacionales adquiridos con la Comisin Interamericana de
Derechos Humanos.
520-1500-13 Asistencia tcnica, asesora y seguimiento para la aplicacin y desarrollo de la poltica de equidad y participacin de las mujeres.
3-6-3-12 Fondo para la reparacin de las vctimas.
310-1000-104 Implementacin de programas regionales de desarrollo y paz.
310-1101-2 Implementacin de un programa de red de seguridad alimentaria
- RESA.
320-1501-137 Asistencia a vctimas de la violencia en Colombia.
520-1000-9 Mejoramiento y consolidacin del sistema de informacin de la RSS.
310-1000-7 Implementacin de programas regionales de desarrollo y paz.
112-1107-2 Titulacin de baldos.
112-1107-3 Adquisicin y adjudicacin de tierras a comunidades indgenas,
campesinas y afro-colombianas.
320-1100-1 Implementacin de proyectos de desarrollo rural.
320-300-5 Implantacin de proyectos para la poblacin en condiciones especiales (salud mental, discapacitados y desplazados).
510-1000-1 Prevencin de las violaciones de derechos humanos, promocin y
proteccin de los derechos humanos y aplicacin del DIH.
Otros
$2.550,41
$2.057,55
$2.040,32
$249,78
$50.003,25
$22.968,00
$20.097,00
$57.420,00
$4.422,02
$199,10
$9.570,00
$9.570,00
$5.386,33
$3.861,69
$1.722,60
$192.118,04
captulo 7
14
Ver: ACNUR. Balance de la poltica

forzado en Colombia agosto 2002
agosto 2004. Bogot, diciembre
2004, p. 60.
Algunos programas, como el de prevencin de accidentes con MAP, difcilmente pueden

diferenciarse en relacin con otros sectores de poblacin que habitan las reas atendidas por
el programa, lo cual no signica que no est llamado a tener un impacto en la prevencin
del desplazamiento o en la consolidacin de procesos de retorno.
Las fases de prevencin y de estabilizacin socioeconmica, en la medida en que tienen
relacin importante con las condiciones generales del rea, niveles de seguridad y desarrollo, no permiten en todos los casos establecer programas exclusivos para la poblacin
desplazada. Esta realidad no signica en modo alguno que los programas diseados no
deben tener en cuenta las necesidades especcas de la poblacin desplazada por el hecho
de estar desplazadas.
El grado de especicidad de los programas debera estar dado por las necesidades de la
poblacin y no por la oferta general de las instituciones. Un aspecto de especial preocupacin
en el Balance de polticas 20022004 consista precisamente en el desmonte de programas
a favor de la poblacin desplazada14, visto como un retroceso en la aplicacin de medidas
armativas en benecio de esta poblacin.
La discusin que se pensaba superada en el 2004 emerge peridicamente. El debate
en torno al criterio de goce efectivo de derechos, las discusiones en relacin con la construccin de indicadores, la aplicacin del modelo de Familias en accin para los diferentes
sectores de la poblacin, reviven las tensiones en relacin con el grado de especicidad y
la forma en que deben presentarse los programas y los recursos destinados a la atencin
del desplazamiento.
Cada vez son menos los programas exclusivos diseados en funcin de la poblacin
desplazada, y los especcos, como se apreci en la tabla 6, tuvieron una amplia reduccin. En ltimas, los presupuestos reejan la intencionalidad del diseador; la lectura de
la forma como se han asignado los presupuestos pareciera evidenciar que la preferencia
del diseador es encuadrar la demanda en la oferta existente, sin que sta se concentre en
contemplar necesidades especiales de la poblacin desplazada.
Con excepcin del ICBF, que contempla asignaciones concretas basadas en necesidades
diferenciales en funcin de la edad, los presupuestos no son sensibles frente a criterios diferenciales, en especial en funcin de gnero o etnia. La nica referencia expresa en relacin
con pueblos indgenas y comunidades afro colombianas son los 9500 millones que el Incoder
va a destinar a la adquisicin y adjudicacin de predios para comunidades campesinas,
indgenas y negras independientemente de su situacin de desplazamiento.
En materia de gnero la Ley 387 le asign a la entonces Direccin Nacional de Equidad
para la Mujer la funcin de dar prelacin dentro de sus programas a las mujeres desplazadas.
En el mismo sentido, la Ocina de Mujer Rural del Ministerio de Agricultura, que jug un
rol fundamental en la formulacin del primer Plan Nacional para la Accin (Decreto 173
de 1998), tena la funcin de disear y ejecutar programas para la estabilizacin socioeconmica de las mujeres desplazadas. Sin embargo, ni en la apropiacin de recursos, ni en
los informes presentados por el Gobierno Nacional se precisa el esfuerzo desarrollado por
estas instancias. En la tabla 10 se observa la forma decreciente en que se les han venido
asignando recursos.
Al igual que las citadas ocinas, el Ministerio de Comunicaciones y la Comisin Nacional
de Televisin, que tienen por mandato del Decreto 250 de 2005 y de la Ley 387 de 1997,
respectivamente, la obligacin de desarrollar programas especcos a favor de la poblacin,
435

no reejan en la presentacin de sus presupuestos los recursos asignados para tal n. En

el caso del Ministerio, su participacin en la fase de prevencin del desplazamiento no es
recogida en los diferentes reportes gubernamentales.
Tabla 10
Rubros relacionados con la atencin diferencial para la mujer
Entidad
Presidencia de la
Repblica
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
Total
tem
Programa
520-1500-13 Asistencia tcnica, asesora y seguimiento

para la aplicacin y desarrollo de la poltica
de equidad y participacin de las mujeres.
310-1100-127 Apoyo al Fondo de Fomento para las
Mujeres Rurales.
2004
2005
2006
2007
$500,00 $239,29 $249,78
$500,00 $191,38
- $1.000,00 $430,67 $249,78
Fuente: Ley 848 de 2003, Ley 921 de 2004, Ley 998 de 2005 y Ley 1110 de 2006 y los correspondientes decretos de liquidacin
del presupuesto.
La discusin sobre especicidad va ms all del establecimiento de la leyenda atencin

a poblacin desplazada (APD) en cada institucin. Es una forma de armar la importancia
que cada entidad le otorga a su compromiso con un sector de la poblacin que, como la
poblacin desplazada por la violencia, requiere la respuesta comprometida del Estado y de
la sociedad para alcanzar soluciones a sus problemas. Es un instrumento de seguimiento
que permite identicar el esfuerzo efectivo que se realiza.
Como se ha venido sealando, no en todos los casos es posible sealar la especicidad
en cada rubro presupuestal. No puede, en consecuencia, recaer la especicidad en la forma
como se presenta la distribucin por rubros del presupuesto. Cada uno de los tems del
presupuesto debe encontrar un equilibrio entre la agrupacin racional de proyectos que
desarrollan las instituciones, y la necesidad de mostrar su sensibilidad a las especicidades
de la poblacin, sea sta la poblacin desplazada o cualquier otra, o dentro de ella, la diferenciacin por edad, etnia, gnero, etc.
El presupuesto como instrumento de planicacin debe dar claridad sobre el destino de
los recursos; debe, en consecuencia, ofrecer la informacin mnima necesaria que permita
su lectura integral. En ese orden de ideas, la desagregacin de programas a niveles muy altos
de especicidad puede generar efectos contrarios. El presupuesto puede debe mostrar
especicidad en aquellos programas en que es posible diferenciar la atencin.
En los casos en los que los problemas contables limitan esta posibilidad, resultara
conveniente que se presente la categora de proyectos relacionados y que esta medida sea
complementada con informacin detallada sobre el conjunto de subprogramas y proyectos
que cada rubro estara nanciando; que estuviese a disposicin de los interesados en un
algn espacio pblico (pgina web, por ejemplo). As podra cumplirse con la necesidad
de dar cuenta de la especicidad y permitir el seguimiento, y con subsanar las dicultadas
contables que en la prctica se pueden presentar sin distorsionar la informacin ni confundir
a los interesados (autoridades locales, rganos de control, beneciarios, cooperacin internacional, sector privado, academia, organizaciones sociales, etc.).
436
captulo 7
La especicidad es un mecanismo para cumplir con el principio de prelacin constitucional que ha ido plasmando la jurisprudencia del Estado colombiano. El ciclo presupuestal
permite dar una lectura a la forma como se responde a la prelacin constitucional. La asignacin y ejecucin de presupuestos frente a los diferentes asuntos que tiene que atender
cada una de las instituciones del Estado determina el orden de valores que cada una de ellas
tiene establecido. La leyenda APD o cualquier otra estara reejando en qu, concretamente,
cada institucin concentra su esfuerzo.
La prelacin constitucional interpretada presupuestalmente como la proporcin del total
de recursos que una sociedad otorga a la solucin del problema a travs de las instituciones
del Estado, seala que, para la atencin de la poblacin desplazada, en el 2004, el orden
nacional le asignaba a la atencin del desplazamiento el 0,05% de su esfuerzo presupuestal.
Mientras que en el 2007 ese esfuerzo lo llev a 0,78% del total de los recursos disponibles
para la correspondiente vigencia scal (grco 6).
As como en el orden agregado nacional, el Gobierno ha venido dando mayor prelacin
al tema del desplazamiento dentro de sus presupuestos. Cada una de las instituciones que
hacen parte del Sistema en el nivel nacional, debera reejar el grado de prelacin constitucional en funcin del rol que juega dentro del Sistema Nacional, la magnitud del problema
del desplazamiento en el respectivo sector y de las restricciones que en trminos de su
capacidad institucional y cupo scal cada una tiene.
En su calidad de coordinadora del Sistema Nacional, AS es la entidad del orden
nacional que mayor prelacin ofrece al tema del desplazamiento. Entre el 2005 y el 2007, de
conformidad con las respectivas leyes anuales de presupuesto, AS ha asignado el 33,7% del
total de su presupuesto a la atencin de la poblacin desplazada. Para el 2007 esta entidad
ha asignado al desplazamiento el 32,7% del total de aquel. En el 2005, daba un 61% de
prelacin a la atencin del desplazamiento. Con el trnsito de la Red de Solidaridad Social
a la Alta Consejera Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional, la
participacin de los recursos destinados al desplazamiento, pese a ser mayores en trminos
absolutos, representan un porcentaje menor del total del presupuesto.
Grco 6
Porcentaje del presupuesto nacional destinado a la atencin al desplazamiento
2004-2007. Prelacin constitucional
0,800 %
0,700 %
0,600 %
0,500 %
0,400 %
0,300 %
0,200 %
0,100 %
0,000 %
Prelacin constitucional
Prelacin 2004
200 Prelacin 2005 Prelacin 2006
200 Prelacin 2007
0,051 %
0,530 %
0,799 %
0,784 %
Fuente: Decretos de liquidacin del presupuesto vigencias 2004 a 2007. Clculos ACNUR.
437

Las instituciones que mayor responsabilidad tienen en relacin con la estabilizacin

socioeconmica de la poblacin, siguen en el orden de prelacin a AS. Como lo ilustra la
tabla 11 esas instituciones han asignado en promedio, en este mismo lapso, entre el 10% y
20% de su presupuesto anual, lo cual es coherente con la prioridad otorgada en el documento
Conpes 3400 a los rubros relacionados con vivienda, tierras y generacin de ingresos.
Esto signica que, en lo que a apropiacin de recursos se reere, estas instituciones
estn dando prioridad a la poblacin desplazada. No obstante, como se desarrollar ms
adelante, el dcit en la asignacin de recursos para estos rubros contina presentndose.
Lo que llevara a pensar, de una parte, en la importancia de alcanzar un completa ejecucin
de recursos en estos sectores y, de otra, en la necesidad de ampliar el monto total de recursos
de instituciones como Fonvivienda, Banco Agrario e Incoder.
Tabla 11
Prelacin constitucional al desplazamiento 2005-2007 (millones de pesos 2005)
Entidad
Accin Social
Fonvivienda
Banco Agrario *
Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural Incoder
Fondo Nacional de
Regalas
SENA
Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo
Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar
Nacional
Social
Presidencia de la
Repblica
Departamento Nacional
de Planeacin
Ministerio del Interior y
de Justicia
Registradura
Ministerio de Defensa
Nacional
Prelacin 2005
Prelacin 2006
Ajustado informe a
Ley de
Ajustado informe
Ley
la Corte
presupuesto
a la Corte
presupuesto
61,141%
61,141%
26,437%
27,902%
0,000%
8,547%
12,044%
34,918%
0,000%
4,959%
19,740%
19,740%
18,504%
3,674%
17,452%
17,234%
Prelacin 2007
Ley de
presupuesto
32,710%
17,055%
20,253%
13,894%
Prelacin durante el perodo

Leyes de
Ajustada con
presupuesto
informes
33,670%
34,245%
10,366%
18,438%
14,132%
15,585%
16,171%
12,798%
0,000%
0,000%
0,000%
6,495%
18,745%
0,000%
18,745%
3,038%
5,901%
0,000%
9,673%
0,000%
9,673%
2,639%
0,000%
0,000%
1,108%
1,186%
5,482%
2,777%
5,282%
2,777%
1,416%
2,591%
2,368%
1,813%
2,638%
2,198%
0,000%
0,000%
6,370%
1,940%
0,859%
2,240%
0,859%
2,240%
0,608%
1,983%
0,535%
1,505%
2,140%
2,058%
0,000%
0,732%
1,312%
0,488%
0,999%
0,781%
0,743%
0,000%
0,560%
1,000%
0,631%
0,680%
0,576%
0,627%
0,000%
0,000%
2,078%
2,078%
0,000%
0,100%
0,100%
0,000%
0,000%
0,301%
0,301%
0,000%
0,075%
0,075%
0,000%
0,138%
0,088%
0,088%
0,041%
0,046%
0,074%
0,000%
21,246%
0,004%
0,004%
4,456%
0,008%
0,016%
0,000%
0,004%
0,000%
0,002%
0,000%
0,000%
0,002%
Fuente: Decretos de liquidacin del presupuesto de cada una de las vigencias, informes del Ministerio de Hacienda y AS a la Corte Constitucional. Clculos ACNUR.
438
captulo 7
La asignacin relativa consignada en la tabla 11 debe ser complementada con informacin adicional para tener una lectura integral del esfuerzo presupuestal realizado en cada
institucin. Por ejemplo, Artesanas de Colombia con un presupuesto total relativamente
bajo ($2454 millones) asign en el 2006 $460 millones, es decir, el 18% del total de su
presupuesto, sin que aparezca asignacin adicional en las otras vigencias. Incluso, no hay
reporte del nivel de ejecucin de estos recursos en los informes que despus de cada vigencia
tienen que presentar AS y el Ministerio de Hacienda.
Por el contrario, entidades que apropian recursos considerables como el ICBF, SENA
y los ministerios de Educacin y Proteccin Social aparecen con un nivel de prelacin
bajo en la medida en que sus recursos totales son elevados. Por ejemplo, tan solo para la
vigencia 2007 los recursos sumados de estos ministerios se acercan a los $29 billones de
pesos, mientras la apropiacin de recursos para el desplazamiento es de aproximadamente
$ 239 mil millones de pesos.
En el mbito de prevencin y proteccin es en donde se aprecian los menores esfuerzos
porcentuales de las instituciones, en lo que a la asignacin especca de recursos para el
desplazamiento se reere. Para este componente del desplazamiento sobresalen los recursos
apropiados por la Presidencia de la Repblica (Vicepresidencia), Ministerio del Interior y de
Justicia y la Defensora del Pueblo. El nivel de prelacin de acuerdo con lo asignado por estas
entidades para este componente se encuentra por debajo del 1% del total de su presupuesto.
Una vez ms hay que precisar que en la tabla 11 aparece para la Defensora del Pueblo
un nivel de prelacin superior al 6% en el ajuste del ao 2005; sin embargo, se trata de
recursos cuya fuente es exclusivamente la cooperacin internacional. De igual manera, en
el 2006 aparecen unos recursos en la Presidencia de la Repblica que no estaban dirigidos
al Programa de Derechos humanos de la Vicepresidencia sino que corresponden a un
programa de atencin a jvenes.
Otras instituciones que por ley deberan asignar recursos para la atencin del desplazamiento no aparecen apropiando recursos para el efecto. Este es el caso del Ministerio
de Comunicaciones, la Comisin Nacional de Televisin, la Consejera Presidencial
para la Equidad de la Mujer y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en este
ltimo relacionado con programas de desarrollo rural para la mujer, segn se indicaba
en la Ley 387 de 1997.
El ciclo de estimacin, programacin y ejecucin presupuestal presenta, para el caso
de la poltica de atencin a la poblacin desplazada, una sura en la medida en que la forma
como se establece la estimacin presupuestal no necesariamente corresponde a las actividades
y, en consecuencia, a los costos unitarios de los programas con base en los cuales cada una
de las entidades solicita la correspondiente apropiacin de recursos.
Las chas de cada uno de los programas, como se evidencia en el informe presentado
el 31 de enero de 2006 por el Ministerio de Hacienda y AS, incluyen un nmero tan dismil
de proyectos que difcilmente coincide lo establecido en el ejercicio de estimacin con lo
que en efecto realiza cada una de las instituciones. En el informe citado, por ejemplo, se
sealan para el rubro de prevencin y atencin de desplazamiento forzado incluido dentro
del presupuesto de AS actividades relacionadas con la Legin del afecto o Familias en
accin, que no coinciden con la estructuracin de los costos unitarios base de la estimacin
efectuada por el DNP. Los subsidios condicionados no han sido parte de los clculos de
estimacin presupuestal desarrollados por el Gobierno Nacional.
439

15
Los recursos del Ministerio de Educacin Nacional adicionalmente

son complementados con cerca
de 10 mil millones anuales que
para ampliacin de coberturas en
educacin son apropiados en el
Fondo Nacional de Regalas.
440
Es por eso que se insiste en la necesidad de ajustar el ejercicio de estimacin presupuestal al i) contenido del derecho y ii) a la oferta institucional vigente concordante con el
primero.
Como se indica en el captulo de coordinacin, la amplia concentracin de funciones
y presupuesto en AS tiene el riesgo de generar un efecto congestin en esta institucin que
podra afectar el funcionamiento e impacto agregado del Sistema Nacional. Pero ms all
del eventual riesgo en materia de gestin, la concentracin de funciones puede limitar el
compromiso institucional de otras agencias del Estado que pueden llegar a tener incentivos
para que la coordinadora del Sistema contine al frente de la ejecucin de la mayora de los
programas. Al mismo tiempo, puede llevar a que las soluciones ofrecidas no alcancen los
impactos esperados, en la medida en que no se aprovecha necesariamente la experiencia
y la capacidad de otras instituciones estatales cuyas competencias estn centradas en las
actividades que, por fuerza de las circunstancias, termina ejerciendo la coordinacin del
Sistema.
Vista as la concentracin de funciones en AS, se entiende que es la respuesta a la menor
actividad de otras instituciones que tienen mandato sectorial para atender las obligaciones
que, por el vaco existente y por su mandato poblacional, termina asumiendo AS. Es por
eso que se insiste en la urgencia de precisar las competencias y responsabilidades de todas
las instituciones llamadas a integrar el Sistema en el orden nacional.
Entre los aos 2005 y 2007 el 80% de los recursos apropiados a favor de la poblacin
desplazada han estado concentrados en tres instituciones: AS, el Ministerio de Proteccin
Social y el Ministerio de Educacin Nacional15. En el caso de AS el nivel de concentracin,
segn la revisin de los correspondientes decretos de liquidacin del presupuesto anual
para esas vigencias, es del 58,8%. Esta entidad ha apropiado recursos por cuanta cercana
a los $916 mil millones (tabla 12).
Cerca del 14,7% de los recursos se ha concentrado en los sectores que mayor esfuerzo
econmico requieren. Incluso los recursos de Fonvivienda y del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo han tenido que ser complementados con programas nanciados por AS.
En la tabla 12 se observan las dicultades que han tenido las entidades competentes en
materia de prevencin y proteccin para desarrollar en su interior el principio de especicidad y para asignar recursos especiales a favor de la poblacin desplazada. Menos del 1%
del total de los recursos se ven reejados en el componente de la poltica.
El anlisis de la destinacin de recursos por componente, a travs de la revisin de la
distribucin de los mismos en cada una de las instituciones, pese a que permite revisar el
grado de compromiso institucional y arroja una primera lectura en relacin con el destino
de los recursos invertidos, resulta insuciente en la medida en que es necesario complementar esa aproximacin con la revisin de los programas, subprogramas y proyectos que
son incluidos en cada uno de los rubros generales.
Dada la informacin pblica existente no es fcil llegar al detalle de los proyectos y
establecer con claridad a travs de qu rubro vienen siendo nanciado cada uno de ellos. La
informacin que se obtiene a partir de la Ley Anual de Presupuesto y de su correspondiente
decreto de liquidacin permite efectuar una identicacin preliminar que, en el caso de la
atencin a la poblacin desplazada, resulta til complementarla con el documento Conpes
3400 y con los informes que en enero del 2006 y del 2007 entregaron AS y el Ministerio
de Hacienda a la Corte Constitucional.
captulo 7
Tabla 1216
Distribucin de recursos dentro de las entidades del orden nacional 2005- 2007 (millones de pesos 2005)
2006
2006
2007
Desplazados Ajustado
Conpes 3400
ley
Desplazados
ley
Ajustado
Conpes 3400
Desplazados
ley
$200.000,00 $216.000,00
$281.847,00
$309.764,00 $433.780,00
Concentracin 2005-2007.
De acuerdo Ajustado
con la Ley de al Conpes
Presupuesto
3400
51,880%
50,012% 43,733%
2005
Entidad
Accin Social
2005
Concentracin
2007
$88.848,00
$164.730,00
$187.062,00 $130.029,00
10,146%
16,100%
18,502%
$99.967,00
$147.288,00
$152.000,00 $108.126,00
8,437%
13,951%
16,412%
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
$27.044,00
$37.076,00
$55.159,00
$36.613,00
2,857%
4,025%
5,415%
Fonvivienda
$20.000,00
$20.155,00
$20.800,00
$54.685,00
4,267%
4,088%
4,352%
SENA
$9.850,00
$54.398,00
$56.139,00
$14.651,00
1,143%
3,772%
3,675%
$2.800,00
$5.760,00
$41.812,00
$43.150,00
$40.291,00
3,144%
6,014%
4,066%
Banco Agrario
$2.281,00
$11.192,00
$11.550,00
$10.988,00
0,857%
1,212%
2,043%
Fondo Nacional de Regalas
$10.436,00
0,000%
0,000%
0,476%
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
$2.000,00
$4.845,00
$5.000,00
$4.578,00
0,357%
0,515%
0,528%
Fondo Rotatorio de la Registradura
$2.825,00
$1.453,00
$3.834,00
$1.373,00
0,107%
0,154%
0,366%
$697,00
$1.548,00
$659,00
0,051%
0,074%
0,286%
$336,00
$298,00
$357,00
$254,00
0,020%
0,030%
0,075%
Ministerio de Defensa Nacional
$232,00
$335,00
0,000%
0,000%
0,026%
$460,00
$475,00
$91,00
0,007%
0,030%
0,026%
$232,00
$240,00
0,000%
0,013%
0,011%
$201,00
$208,00
0,000%
0,011%
0,009%
$228.000,00 $490.346,00
$766.684,00
$847.621,00 $836.118,00 100,000%
100,000%
100,000%
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural Incoder
TOTAL
Fuente: Documento Conpes 3400 y decretos de liquidacin de presupuesto de las vigencias scales. Clculos ACNUR.
16
17
La tabla 12 incluye dos cifras

de referencia: de una parte est
lo indicado en los decretos de
liquidacin del presupuesto correspondiente a cada una de las
vigencias del perodo y, de otra,
el presupuesto ajustado a lo consignado en el documento Conpes
3400 y en los informes presentados
por el Ministerio de Hacienda y AS
a la Corte Constitucional al inicio
de las vigencias 2006 y 2007.
[...] La fase que requiere mayor impulso en la atencin a la poblacin desplazada

es la estabilizacin socioeconmica. Deben priorizarse de manera ms efectiva los
esfuerzos relacionados con el acceso a soluciones de vivienda, acceso a la tierra para la
poblacin retornada y reubicada y programas de capacitacin ocupacional, permitiendo
ampliar sus oportunidades para generar ingresos. Slo una intervencin integral en
estos mbitos permitir alcanzar las condiciones para la estabilizacin de la poblacin
y el reestablecimiento de sus derechos.
El cambio en el manejo de la
leyenda atencin a poblacin
desplazada APD puede generar
una distorsin en esta armacin,
en la medida en que es posible
que ms recursos estn asignados
para la generacin de ingresos en
el 2007. Para este clculo se inclu-
El principio de coherencia sealara, en consecuencia, que al identicarse esta prioridad de poltica, los recursos asignados para estos sectores dentro del componente de
estabilizacin socioeconmica deberan presentar incrementos marginales considerables.
Ms all de los resultados especcos de la poltica, la revisin de la asignacin presupuestal
permite concluir que el presupuesto para estos sectores se duplic entre el 2005 y el 2006
y disminuy en un 38% entre el 2006 y el 200717 (grco 7).
En el documento Conpes 3400 se seal:
441

As, para el componente de estabilizacin socioeconmica el porcentaje de recursos

asignados a los sectores de generacin de ingresos, tierra y vivienda sera cercano al 32%
y no al 12% como se haba concluido al efectuar tan solo la revisin de distribucin de
apropiaciones entre las instituciones.
Grco 7
Incremento de recursos en generacin de ingresos, tierras y vivienda 2005 - 2007
120.00 %
100.00 %
80.00 %
60.00 %
40.00 %
20.00 %
0.00 %
-20.00 %
-40.00 %
% de variacin
2005 - 2006
102.54 %
2006 - 2007
-32.57 %
Fuente: Documento Conpes 3400 y decretos de liquidacin de presupuesto de las vigencias scales. Clculos ACNUR.
yeron los rubros correspondientes

de Artesanas de Colombia, AS,
Banco Agrario, Fonvivienda, Incoder, Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo y SENA, sin
incluir en el caso de AS subsidios
condicionados de Familias en
accin.
18
Para la vigencia 2007 se haba

identicado en el informe del 13
de septiembre de 2006 que dentro del cronograma de ejecucin
presupuestal exista la necesidad
de apropiar 709 mil millones de
pesos, mientras que en la Ley
Anual se apropiaron 1,2 billones
para atencin del desplazamiento,
esto es, mas de 500 mil millones de
pesos adicionales.
19
Porcentajes establecidos en el
ejercicio de actualizacin de la
estimacin de recursos requeridos.
Ver: Cuadro n 10 del informe
presentado por Accin Social, el
DNP y el Ministerio de Hacienda
a la Corte Constitucional el 13
de septiembre de 2006, dando
cumplimiento a lo ordenado en
el numeral sptimo de la parte
resolutiva del Auto 218 de 2006.
442
Los cambios ms signicativos estn relacionados con los recursos para generacin de
ingresos, tal y como se aprecia en la tabla 13. El SENA dej de manejar la leyenda APD;
cerca de 30 mil millones que eran fcilmente identicables en el presupuesto del 2006 dejan
de apreciarse en el 2007. A su vez, en el caso de AS, para la vigencia 2006 era el documento
Conpes el que haba precisado que 229 mil millones seran invertidos en generacin de
ingresos. La ausencia de precisin del decreto de liquidacin de presupuesto slo permite
identicar con claridad la asignacin de 97 mil millones para este efecto.
El monto de recursos apropiados para la ejecucin de programas relacionados con estos
tres campos de accin es inferior al establecido en el ejercicio de estimacin y proyectado en los
cronogramas presentados en el 2005 y el 2006; el dcit en ellos supera el 55% (tabla 14).
La identicacin del dcit sectorial tiene el propsito de sealar los problemas
existentes, en trminos de coherencia, entre el ejercicio de estimacin presupuestal y la apropiacin efectiva de recursos. Finalmente, el monto total apropiado supera incluso el monto
necesario estimado18; el problema es que el destino de los recursos no corresponde a las
necesidades identicadas en el proceso de estimacin. Por ejemplo, de mantenerse en estos
rubros el nivel de dcit identicado en la vigencia 2007, en las siguientes vigencias, hasta
el 2011, se requera 1,7 billones de pesos adicionales a los ya programados (grco 8).
Para efectuar este clculo se proyect el ejercicio de estimacin bajo los mismos
supuestos adoptados por el Estado. Se actualiz la poblacin desplazada a la cifra nal del
2007, mantenindose como supuestos los resultados de la caracterizacin realizada en el
2006. De igual manera, se supuso que entre el 2007 y el 2011 se presentara un incremento
promedio anual de poblacin desplazada de 200.000 personas y que las autoridades locales
ajustan su aporte en nanciacin a lo proyectado por el Gobierno Nacional, esto es: el 5%
en los programas de generacin de ingresos y el 55% en los de vivienda19.
captulo 7
Tabla 13
Recursos apropiados para el componente de estabilizacin socioeconmica 20052007
Tierras
Vivienda
Total
2005
2006
2007
$5.660,00 $39.099,15 $36.628,00
$62.281,00 $31.347,15 $65.673,22
$110.950,00 $291.881,07 $120.048,27
$178.891,00 $362.327,37 $222.349,49
Fuente: Documento Conpes, decretos de liquidacin del presupuesto de las vigencias correspondientes. Clculos ACNUR.
Tabla 14
Dcit de apropiacin en estabilizacin socioeconmica 2006 - 2007 (millones de pesos 2005)
Tierras
Vivienda
Total
Presupuesto anual
requerido estimacin
2005-2010
$324.785,50
$155.971,00
$160.100,33
$640.856,83
Presupuesto
apropiado
vigencia 2006
$291.881,07
$39.099,15
$31.347,15
$362.327,37
Dcit de aproPresupuesto anual

Presupuesto
piacin vigencia requerido 20072011 apropiado vigencia
2006
2007
(actualizacin 13/09/06)
10,131%
$377.022,78
$120.048,27
74,932%
$199.080,20
$36.638,00
80,420%
$108.918,15
$65.673,22
43,462%
$685.021,13
$222.359,49
Dcit de apropiacin vigencia

2007
68,159%
81,596%
39,704%
67,540%
Dcit 20062007
41,305%
78,669%
63,935%
55,902%
Fuente: Documento Conpes 3400, Informe de DNP, AS y Ministerio de Hacienda a Corte Constitucional 13/09/06, decretos de liquidacin de presupuesto vigencias
2006, y 2007. Clculos de ACNUR.
Grco 8
Proyeccin de dfecit en apropiacin de recursos 2007 - 2011 para los sectores
de generacin de ingresos, tierra y vivienda (millones de pesos 2005)
$1.800.000,00
$1.600.000,00
$1.400.000,00
$1.200.000,00
$1.000.000,00
$800.000,00
$600.000,00
$400.000,00
$200.000,00
$Dcit acumulado
2007
2008
$ 417.684,31
$ 732.796,81
2009
2010
2011
$ 1.047.909,31 $ 1.363.021,81 $ 1.759.600,90
Fuente: Documento Conpes 3400, informes de ejecucin presupuestal y decretos de liquidacin del presupuesto anual. Clculos ACNUR.
443

En este orden de ideas, el nivel de dcit podra ser incluso mayor si no se alcanzan
las metas de complementariedad establecidas por el Gobierno Nacional, en relacin con
las autoridades locales, y si se acepta, como se seal al inici de este captulo, que los
supuestos sobre los cuales se establecen los costos en materia de vivienda y tierra presentan
incongruencias en relacin con lo indicado en el Decreto 250 de 2005.
Sera conveniente profundizar sobre estos hallazgos con el n de establecer los ajustes
que se consideren necesarios. Con los recursos asignados hasta el momento no se lograran
los impactos esperados. El problema frente a los tres sectores identicados es que son precisamente los que denen, junto a las condiciones de seguridad, la posibilidad de alcanzar
soluciones duraderas. Si no se logran las metas planteadas en el cronograma, como lo sugiere
el nivel de dcit que se ha presentado en las correspondientes apropiaciones de recursos
de las vigencias 2006 y 2007, otros componentes de la respuesta al desplazamiento se van
a ver impactados, en particular el de atencin humanitaria de emergencia.
Algunas de las entidades que participan en la ejecucin de programas en estos sectores
dan prelacin a los proyectos de atencin a la poblacin desplazada. Tal es el caso de AS
(34%), Fonvivienda (18%), Banco Agrario (15%) e Incoder (12%). En esas circunstancias
resulta menos probable incrementar los recursos va traslado desde otros programas. La
alternativa posible es la mayor asignacin de recursos a la institucin correspondiente si la
capacidad de ejecucin de los mismos lo permitiera. Entre el 2005 y el 2007 estas instituciones han tenido incrementos ms que proporcionales en los presupuestos asignados para
la atencin del desplazamiento (grco 9).
Grco 9
Prelacin en incremento presupuestal a la atencin al desplazamiento
2005 - 2007 (millones de pesos 2005)
600 %
500 %
400 %
300 %
200 %
100 %
0%
Crecimiento del total
de presupuesto
Crecimiento del
presupuesto PDV
Banco
Agrario
Incoder
Fonvivienda
SENA
Ministerio de
Comercio, Industria
y Turismo
17 %
91 %
37 %
16 %
4.20 %
382 %
600 %
173 %
49 %
130 %
Fuente: Decretos de liquidacin del presupuesto anual de cada una de las vigencias. Clculos ACNUR.
444
captulo 7
En conclusin, la respuesta del Gobierno Nacional, en lo que a apropiacin de recursos

para la atencin del componente de estabilizacin socioeconmica de la poblacin desplazada
se reere, ha sido coherente con la necesidad de priorizar esfuerzos en materia de generacin
de ingresos, tierra y vivienda. No obstante, ese mayor esfuerzo resulta insuciente frente a la
magnitud de los recursos requeridos de conformidad con las estimaciones realizadas por el
mismo Gobierno. As, la capacidad de mayor asignacin pareciera desbordar la capacidad
de decisin de las instituciones individualmente consideradas. Lo que s compete a las
instituciones es garantizar que el 100% de los recursos apropiados no se destinen a otras
actividades y que su ejecucin sea eciente.
445

EJECUCIN DE LOS RECURSOS ASIGNADOS

Durante las vigencias 2005 y 2006 el nivel de ejecucin oscil entre el 67% y el 77%, segn
se utilice como referente la apropiacin inicial o el reporte de ejecucin presentado al nal
de la correspondiente vigencia scal (tabla 15)20.
En la vigencia 2005 el nivel de ejecucin de recursos fue de aproximadamente el 60%
de los recursos apropiados. Esto signica frente al cronograma presupuestal un dcit en
ejecucin del 59%. En la vigencia 2006 oscila entre el 63% y el 82% segn el referente que
se emplee para contrastar con los cerca de 520 mil millones ejecutados.
El nivel de detalle en que fueron apropiados los recursos en esta ltima vigencia ha
facilitado su seguimiento. Sin embargo, el informe presentado el 31 de enero no precisa
informacin sobre algunas entidades. Al revisar la informacin contenida en el documento
Conpes, la ley de presupuesto y el informe de ejecucin, no hay correspondencia en todos
los casos en la informacin suministrada, lo cual diculta su revisin.
Tabla 15
Ejecucin presupuestal 20052006 (millones de pesos 2005).
Ley de Presupuesto y Conpes
Presupuesto ajustado segn informes de ejecucin
Recursos apropiados
$1.258.872,00
$1.095.131,71
Recursos ejecutados
$842.918,42
% de ejecucin
67%
77%
Fuente: Documento Conpes 3400, decreto de liquidacin del presupuesto e informes de ejecucin del Ministerio de Hacienda
y AS. Clculos ACNUR.
20
Una de las principales dicultadas

encontradas a la largo de todo el
ejercicio fue la discrepencia en la
forma de presentar la informacin.
No en todos los casos las cifras por
programa incluidas en las leyes de
presupuesto y en sus correspondientes decretos de liquidacin
correspondan a la informacin
presentada en el Conpes 3400
y en los informes de ejecucin
presentados por el gobierno a
la Corte Constitucional. Adicionalmente, durante cada vigencia
scal se presentan traslados de
recursos que hacen que las cifras
inicialmente apropiadas no necesariamente coincidan con las que
aparecen al nal de cada vigencia.
Por estas razones en esta parte
del documento se presentan dos
fuentes de informacin, la de la
Ley de Presupuesto y su decreto
de liquidacin y la de los informes
de ejecucin.
446
Si se compara la ejecucin reportada en el 2006 (520 mil millones) con lo planicado

en el documento Conpes 3400 (821 mil millones) se tendra que el nivel de ejecucin en
relacin con el cronograma presupuestal presenta un rezago de 36%. De igual manera, al
comparar esa misma cifra de ejecucin con lo apropiado en la Ley Anual de Presupuesto
(767 mil millones) el monto por ejecutar sera de 32%. Sin embargo, si se revisa la cifra de
ejecucin con el monto total reportado como presupuestado por el Gobierno Nacional (632
mil millones) los recursos sin ejecutar seran del orden del 17% (tabla 16).
Como se observa en la tabla 16, los niveles de ejecucin en los sectores de generacin
de ingresos, tierra y vivienda son satisfactorios; incluso superan los niveles de apropiacin
inicial de recursos aspecto incorporado al anlisis de dcit de asignacin efectuado anteriormente. Los cambios entre lo apropiado por ley y lo informado por AS y el Ministerio
de Hacienda a la Corte Constitucional han obedecido principalmente a traslados de recursos
dentro de las instituciones, los ms signicativos registrados en los ministerios de Educacin
y Proteccin Social y en el SENA. De acuerdo con el anlisis de estas mismas instituciones
en la ejecucin de los recursos se presentaron dicultades debido a una demanda menor a
la estimada. Lo que origin el traslado de recursos y la redenicin de los programas para
la vigencia 2007.
De las cifras de ejecucin se podra concluir inicialmente que el menor impacto al
esperado contina estando, pese a los grandes esfuerzos, asociado i) al dcit en la asignacin de recursos, hecho que no es necesariamente atribuible a cada una de las instituciones
captulo 7
individualmente consideradas; ii) a la limitada correspondencia existente entre el ejercicio

de estimacin y el tipo de programas que desarrollan las entidades, y entre estos y el contenido del derecho que el programa pretende atender; iii) a la ausencia de integralidad de la
respuesta por componente. Una adecuada ejecucin de recursos de proyectos que no se
encuentran entre s, no logra atender los mltiples mbitos de afectacin del desplazamiento
sobre la poblacin. El desplazado no logra beneciarse en su conjunto de los programas
ofrecidos sino tan slo de algunos de ellos que no alcanzan la fuerza suciente como para
propiciar el logro de soluciones duraderas.
Tabla 16
Ejecucin presupuestal de recursos vigencias 2005 y 2006 (millones de pesos de 2005).
2005
2006
Presupuestado
Presupuestado
informe enero
2006
Ejecutado
Presupuestado
Presupuestado
informe enero
2007
Fonvivienda
$20.000
$40.000
$39.692
$20.155
$58.431
$55.588
Accin Social
Entidad
Ejecutado
% ejecucin (Ley
Anual)
237%
%
ejecucin
ajustado
Comentario
97% No incluye los 40 mil millones trasladados por Accin Social al Banco Agrario
(20 mil millones) y a Fonvivienda (20 mil millones).
$200.000
$176.900
$150.089
$281.847
$297.465
$296.274
93%
Banco Agrario
$2.281
$22.281
$22.277
$11.192
$11.192
$11.192
248%
94%
Instituto Colombiano
de Desarrollo Rural
INCODER
$5.760
$5.560
$5.560
$41.812
$41.812
$41.229
98%
99% El total apropiado por la entidad era 2,281 millones a los que se suman los 20
mil millones de AS.
Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar
$27.044
$27.044
$22.448
$37.076
$36.613
35%
35% En relacin con la vigencia 2005, de los 43 mil millones reportados, 16 mil
millones corresponden a cooperacin internacional. Frente a la vigencia 2006,
no aparece un reporte detallado de recursos en el informe a la Corte del 31
de enero de 2007.
$-
$-
$201
$201
0%

y de Justicia
$336
$336
$236
$298
$298
$193
68%
100% El total apropiado por la entidad eran 20 mil millones, a los cuales se sum
el traslado de AS.
0% Segn el informe al Congreso de octubre de 2006.

68%
SENA
$9.858
$9.858
$13.125
$54.398
$32.412
$31.290
69%
Ministerio de
Comercio, Industria y
Turismo
$2.000
$2.000
$2.000
$4.845
$4.845
$2.266
62%
62%
$76.967
$76.967
$17.800
$147.288
$73.200
$44.404
28%
41% En lo presupuestado en el 2005 se han restado los 23 mil millones de la

subcuenta ECAT porque, si bien se ejecutaron presupuestalmente, fueron
ejecutados en la vigencia siguiente.
Ministerio de
Educacin Nacional
$88.848
$88.848
$36.526
$164.730
$64.000
$29.288
26%
43% En relacin con la vigencia 2005, en el informe se presenta una ejecucin de

160 mil millones; de ellos, 105 mil millones corresponden al Sistema General
de Participaciones, que luego no son incluidos como ejecucin del Ministerio
de Educacin en otros reportes.
$-
$-
$-
$697
$697
Artesanas de
Colombia
$-
$-
$460
$460
$232
$232
Presidencia de la
Repblica
$-
105% El SENA traslad recursos para atencin general.
0%
0% Los recursos que haban sido presentados para la vigencia 2005 correspondan
todos a cooperacin internacional. En cuanto a la vigencia 2006, no se reporta
en el informe presentado a la Corte.
0%
0%
0%
0%
Registradura
$-
$2.047
$2.586
$1.453
$1.453
$-
178%
74% Los 700 millones adicionales reportados corresponden a fuentes de cooperacin internacional.
Fondo Nacional de
Regalas
$-
$10.436
$9.311
$9.108
$9.108
$9.108
202%
94% Recursos para ampliacin de cobertura en educacin.
$232
$232
$232
$204
$204
$204
100%
$482.876
$462.509
$321.882
$775.996,00
$632.622,71 $521.036,42
67%
Minsiterio de Defensa
Nacional
Total
100% Los 777 millones adicionales corresponden al apoyo de ACNUR.

77%
Fuente: Informes de ejecucin presentados por AS y Ministerio de Hacienda a la Corte Constitucional.

447

En el marco de cumplimiento de la Sentencia T-025 de 2004, el Gobierno Nacional ha efectuado
un importante esfuerzo presupuestal. La apropiacin de recursos entre el 2004 y el 2007 ha
sido 5,2 veces mayor que la efectuada entre 2000 y 2003. Mientras en el ao 2004 el Gobierno
asign el 0,05% del total de su presupuesto, en el 2007 est asignando el 0,78% del mismo.
Ese mayor esfuerzo no se ha visto reejado an en un mejoramiento proporcional de
las condiciones de la poblacin desplazada. Esta evidencia lleva a pensar que, pese a la
importancia de la variable recursos dentro de la superacin del ECI, el problema no se
resuelve tan solo con mayor asignacin presupuestal para atender a esta poblacin. Hay
factores objetivos que limitan el alcance de este mayor esfuerzo:
i) la magnitud del problema del desplazamiento, por lo que los mayores recursos no
logran impactar an a una proporcin signicativa de la poblacin desplazada;
ii) la continuidad del conicto y la existencia en promedio de 200 mil nuevos desplazados
cada ao;
iii) las demandas de atencin de otros sectores de la poblacin o de otras prioridades
institucionales; y
iv) la capacidad de absorcin de los municipios de llegada est condicionada por su nivel
de desarrollo, su nivel de oferta de servicios pblicos y por la demanda de empleo que
exista en dicha entidad territorial.
A estos factores externos se pueden sumar algunas causas relacionadas ms directamente con la gestin del Sistema:
i) Capacidad de gestin institucional.
ii) Insuciente coordinacin interinstitucional que genera la imposibilidad de aunar
esfuerzos, complementando los recursos y logrando mejores grados de integracin
entre los diferentes programas institucionales.
iii) El limitado alcance de los procesos de difusin de la oferta institucional y de las rutas
de acceso a los programas para la poblacin desplazada. La limitada informacin a las
autoridades locales, las organizaciones sociales y la comunidad internacional que no
facilita la complementariedad de los esfuerzos.
iv) La distancia existente entre los procesos de la planicacin de las instituciones del
orden nacional y la planicacin local desarrollada a travs de los PIU.
El ejercicio de estimacin es un paso hacia la superacin del ECI; permite identicar
las principales prioridades de inversin, facilita el seguimiento de la respuesta institucional,
propicia la complementariedad con otras fuentes de recursos y ofrece elementos a la poblacin desplazada para su participacin y para la exigibilidad de sus derechos.
Este ejercicio presenta an algunas deciencias en la medida en que no guarda correspondencia estrecha con el contenido de los derechos ni con el contenido de la oferta actual
de todas las instituciones; este hecho genera un dcit frente a los sectores que tienen
mayores requerimientos de recursos.
448
captulo 7
Hay mbitos de la respuesta estatal que requieren an ser fortalecidos en el proceso

de estimacin, en particular en lo que se reere a prevencin y proteccin, fortalecimiento
institucional y enfoque diferencial.
La asignacin de recursos creci 2,6 veces entre 2004 y 2005, 63% entre el 2004 y el
2005, 58% entre el 2005 y el 2006. A partir de ese ltimo ao y hasta el 2011 se mantendr
prcticamente estable: alrededor de 830 millones. Esta tendencia reeja el impacto de
la Sentencia T-025 y el proceso que hacia la superacin del ECI ha venido efectuado el
Gobierno Nacional.
Parte del crecimiento inicial est originado ms que en la asignacin de nuevos recursos
en la identicacin de los recursos que, en efecto, venan destinando las entidades a la
atencin del desplazamiento interno forzado. Lo que permiti el trabajo preparatorio del
documento Conpes 3400 de 2005 fue claricar el panorama presupuestal y a partir de all
destinar recursos adicionales, tal y como se empez a evidenciar desde la vigencia 2006.
Pese a los avances en la claricacin de los rubros destinados a la atencin de los
desplazados el ejercicio de seguimiento contina siendo dispendioso. La inclusin de la
leyenda APD facilit an ms este proceso. El uso de esta leyenda genera confusin en
la medida en que algunos programas que no aparecan destinados a la atencin de los
desplazados aparecen con esta leyenda en la vigencia 2006, para luego dejar de tenerla en
la vigencia 2007. No es fcil saber, en consecuencia, si efectivamente estos recursos fueron
destinados a la atencin de la poblacin desplazada y en qu proporcin. Evidentemente
hay problemas en la contabilizacin de los recursos. Incluso, en ocasiones la identicacin
de proyectos y el tratar de precisar con exactitud los montos destinados a este propsito
generan altos costos en gestin, razn que pareciera explicar parcialmente los cambios en
la denominacin de los programas entre el 2006 y el 2007.
Los principales cambios entre el 2005 y el 2006 (crecimiento del 58%) estn relacionados con la ampliacin de coberturas en salud y educacin, mismos rubros que representan
la principal reduccin entre el 2006 y el 2007.
Un aspecto muy positivo de la aplicacin del criterio de especicidad fue el nanciamiento de programas en materia de prevencin y proteccin en el Ministerio del Interior
y de Justicia y en la Defensora del Pueblo con recursos provenientes del presupuesto
nacional. En el caso de la Defensora, hasta el 2005 todos los recursos en esta materia
provenan de la cooperacin internacional, lo cual representaba un alto riesgo en materia
de estabilidad de los programas y un mensaje errneo por parte de las autoridades frente
a su voluntad en este mbito.
La tensin entre la inercia en la oferta institucional y la necesidad de disear programas
especcamente destinados a la atencin al desplazamiento es un problema comn que
se observa en el ciclo de ejecucin presupuestal. Hay una preferencia del diseador de
polticas por encuadrar la demanda en la oferta existente, razn que explica en parte los
problemas en ejecucin, la limitada percepcin en el impacto de los proyectos y la ausencia
de respuestas desde un enfoque diferencial.
Tanto la menor prelacin como la menor concentracin de recursos se registra en
instituciones con funciones en los componentes de prevencin y proteccin. Menos del
1% de los recursos asignados al desplazamiento estn identicados en las instituciones con
competencias en materia de prevencin y proteccin. Los recursos en su mayora (68,6%)
449

estn concentrados en tres instituciones: AS, el Ministerio de Educacin Nacional y el

Ministerio de Proteccin Social.
La institucin que mayor prelacin da al desplazamiento dentro del conjunto de sus
recursos es AS, seguida de instituciones que como Fonvivienda, el Banco Agrario y el
Incoder tienen mayor responsabilidad en la fase de estabilizacin socioeconmica. Pese a
esa mayor prelacin, la asignacin de recursos en materia de generacin de ingresos, tierra
y vivienda es inferior a las necesidades establecidas en los ejercicios de estimacin. Con este
dcit en asignacin se corre el riesgo de generar un alto dcit acumulado para el 2011
que podra ser, segn clculos del ACNUR, superior a 1.7 billones de pesos.
Este dcit genera un impacto agregado sobre el impacto general de la poltica, en la
medida en que aquellos son los sectores ms sensibles frente a las necesidades de la poblacin, y genera un crculo vicioso en la respuesta estatal. Si no se encuentra solucin para un
amplio nmero de poblacin en estos sectores, la poblacin va a continuar dependiendo
de la asistencia humanitaria que pueda brindar el Estado y aplazando las posibilidades de
encontrar una solucin duradera a su situacin.
Frente a los problemas en la estimacin, asignacin y ejecucin de recursos se recomienda:
i) Integrar los procesos de planicacin entre las instituciones del orden nacional y entre
stas y las autoridades locales. Es fundamental lograr mayor integracin entre los PIU
y las ofertas de las instituciones del orden nacional. La oferta de estas instituciones
debera exibilizarse a partir de los procesos de planicacin local.
ii) En el evento de efectuarse una actualizacin, bien sea del documento Conpes 3400 o
del Plan Nacional, se sugiere propiciar mayor coherencia entre estos.
iii) En relacin con la estimacin, podra ser conveniente que se tuviese en cuenta la ruta
de superacin del ECI sugerida en este documento. Estimar a partir de programas que
reconozcan en su formulacin los parmetros que, en funcin de las obligaciones del
Estado, deben ser atendidos. De igual manera, identicar necesidades diferenciales
de la poblacin en razn de gnero, etnia, edad y discapacidad, aspectos en los que el
ciclo presupuestal en general no es sensible.
iv) Sera conveniente que se diera mayor consistencia en la aplicacin del criterio de
especicidad. Que se buscar una forma de estandarizar la denominacin de los
programas en los instrumentos presupuestales para facilitar el acceso a recursos, la
complementariedad de esfuerzos y su seguimiento; para ello se podra:
a. Mantener la leyenda APD para aquellos programas de destinacin exclusiva o con
porcentajes claros e identicables de asignacin a favor de los desplazados.
b. Identicar programas relacionados con la atencin al desplazamiento en los que no
es posible la separacin (exclusin) de la inversin por sectores de poblacin.
c. Ofrecer mayor informacin para ambos casos, en relacin con los subprogramas
que integran el rubro presupuestal y las chas de proyecto de los mismos, de fcil
acceso para la poblacin o para los interesados en acceder a recursos, conanciar
los mismos o efectuar ejercicios de anlisis y seguimiento.
450
captulo 7
v) Efectuar un mayor esfuerzo de precisin en la identicacin de recursos en los

componentes de prevencin y proteccin, estimar los requerimientos de recursos y si
es del caso efectuar una mayor asignacin presupuestal en los mismos.
vi) Alcanzar un mayor grado de uniformidad en la informacin durante todo el ciclo
presupuestal, incluidos los reportes de ejecucin.
vii) Identicar alternativas frente al dcit previsible en la estabilizacin socioeconmica,
tanto en relacin con las posibilidades de mayor asignacin como frente a otro tipo
de programas, que sin afectar el impacto sobre el goce efectivo de los derechos de la
poblacin permitan alcanzar mayor cobertura en la respuesta. En relacin con vivienda
y tierra, la mejor alternativa siempre ser la restitucin de los bienes de los que fueron
despojados o la recuperacin de los bienes que tuvieron que abandonar al verse
obligados a desplazarse.
451

8
Proceso de construccin
de indicadores para evaluar
el resultado de la poltica
y adoptar los ajustes necesarios
453
Contenido
Acarreo
leo sobre tela
100 x 100 cms.
Claudia Garca O.
457
Criterios para la construccin y evaluacin de indicadores
459
Indicadores de goce efectivo de derechos, complementarios y sectoriales

presentados por el Gobierno Nacional
465
Indicador de estabilizacin socioeconmica: integralidad de los nueve

indicadores de GED
465
Vivienda
466
Salud
467
Educacin
467
Alimentacin
468
468
Vida, integridad personal, libertad y seguridad personales
470
Participacin
472
Reparacin
475
Integralidad del ndice de estabilizacin socioeconmica
477
Los indicadores y la evaluacin del grado de avance en la superacin del estado

de cosas inconstitucional
486
Ademdum
captulo 8
PROCESO DE CONSTRUCCIN DE INDICADORES
PARA EVALUAR EL RESULTADO DE LA POLTICA
Ministerio del Interior y de Justicia,

Departamento Nacional de Planeacin y Accin Social. Informe
de cumplimiento del Auto de
seguimiento a la audiencia tcnica
del 1 de marzo de 2007. Bogot,
14 de marzo de 2007. Respuestas
a las preguntas consignadas en los
puntos 7.3 y 7.4 del Auto del 1 de
marzo de 2007.
La Sentencia T- 025 de 2004 propici la activacin del Sistema Nacional de Atencin Integral
a la Poblacin Desplazada (SNAIPD), ofreci a la poblacin desplazada espacios de participacin y un reconocimiento, como vctima del conicto y como actor en la identicacin
de las alternativas de solucin a los problemas generados por el desplazamiento.
Las discusiones en torno a la poltica han involucrado la participacin de diferentes
instancias del Estado y de sectores de la sociedad que, de manera ordenada y propositiva,
han presentando al ejecutivo, directamente o a travs de la Corte Constitucional, sus valoraciones frente al cumplimiento de la sentencia T-025 y sus aportes hacia la superacin del
estado de cosas inconstitucional (ECI).
Como lo ha venido evidenciando el ACNUR en todo el proceso de elaboracin del
Balance de polticas pblicas 2004-2006, lo paradjico de esta situacin es que todos estos
esfuerzos no se han logrado traducir en un mejoramiento proporcional de las condiciones
de bienestar de la poblacin desplazada.
Los impactos que, con seguridad, se han alcanzado, se refunden en medio de la ausencia
de criterios de evaluacin de los resultados, muchos de los cuales se pueden expresar en
coberturas de atencin y acciones desarrolladas por parte de las autoridades estatales, pero
no en trminos del impacto que los mismos generan en las personas y hogares atendidos
por los programas institucionales.
El proceso de formulacin de indicadores ha permitido efectuar una reexin acerca
del alcance de las polticas pblicas entendidas como un instrumento para la realizacin
de los derechos de la poblacin desplazada. La elaboracin de indicadores ha evidenciado
vacos en la poltica. El contenido del derecho obligacin del Estado no ha sido el
punto de partida de la formulacin de las polticas. Sin embargo, el lente principal de su
evaluacin de las polticas, en el marco de la superacin del ECI, es su contribucin a la
materializacin de los derechos. Esta situacin parecera estar conduciendo a la necesidad
de revisar la pertinencia de las polticas existentes, y en este sentido la sola formulacin
de los indicadores est mostrando su futura potencialidad: la realizacin de ajustes de la
oferta o modicacin de la poltica [...] correccin de fallas, el impulso a reas rezagadas y
la reformulacin de metas, medios y procedimientos 1.
455

De all que la incorporacin de un enfoque de derechos, desde la formulacin misma

de la poltica pblica, sea un paso obligado en la aspiracin de lograr la superacin del ECI.
Si el objetivo es maximizar, a travs de la poltica, el goce efectivo de los derechos (GED) de
la poblacin, el contenido de los mismos debe estar presente en todo el ciclo de la poltica
pblica. Dado que por su signicado la superacin del ECI es
una responsabilidad de todas las instancias involucradas en la respuesta a favor de la
poblacin desplazada: i) el Gobierno y los rganos estatales en calidad de responsables
primarios; ii) los organismos internacionales en su rol de complementariedad del papel
del Estado; y iii) los organismos no gubernamentales (ONG) en cumplimiento de su
deber de obrar conforme al principio de solidaridad. [...]
Para avanzar en este objetivo es necesario alcanzar consensos claros acerca de la magnitud
del problema, de las alternativas de solucin que pueden ofrecerse y de la forma como
se puede evaluar el grado de avance.2
ACNUR. El proceso de construccin de instrumentos de

medicin de la poltica pblica de
prevencin, proteccin y atencin
en Colombia, en funcin del criterio de goce efectivo del derecho.
Documento presentado por solicitud de la Corte Constitucional.
Bogot, diciembre de 2006.
Por ejemplo, la audiencia del 1 de

marzo hubiese podido ser an ms
enriquecedora si los participantes
hubiesen contado con la misma
informacin antes de su iniciacin.
456
El encuentro de una visin comn acerca de la forma de medir el impacto de la poltica

y del avance hacia la superacin del ECI, es un objetivo deseable, casi necesario, para transitar del debate tcnico a la aplicacin prctica del conocimiento en favor de la poblacin
desplazada. Las asimetras en los criterios de evaluacin terminan generando produccin
excesiva de informacin y desgaste institucional, y consumiendo recursos que podran ser
mejor aprovechados a favor de la poblacin desplazada.
De all que se reconozca que la metodologa propuesta por la Corte Constitucional en
el Auto 337 de 2006 ha propiciado el intercambio de experiencias, perspectivas y conocimiento entre el Gobierno Nacional, los rganos de control y los sectores de la sociedad
civil, en esta ocasin, a travs de la Comisin de Seguimiento a la Poltica Pblica para el
Desplazamiento Forzado. Para futuras aplicaciones de esta metodologa sera conveniente
reducir el nmero de rondas de intercambio de informacin y propiciar la distribucin
simtrica de las mismas antes del desarrollo de los debates3. En el tema del desplazamiento
esta metodologa podra ser un camino adecuado para abordar aspectos como la medicin
de la magnitud del desplazamiento.
Para poder continuar con, al menos, la misma intensidad en el emprendimiento de
acciones encaminadas a la superacin del ECI, es fundamental que se logre evidenciar en
el corto plazo los resultados de los esfuerzos que hasta ahora se han venido desarrollando;
de lo contrario, se podra generar, de una parte, un mayor sentimiento de frustracin en la
poblacin desplazada, que no entendera el sentido de todo el esfuerzo institucional, nanciero y de reformulacin de polticas, y de otra, un desgaste de la estructura institucional y
de los funcionarios, que podra llevar a un menor esfuerzo de su parte.
captulo 8
CRITERIOS PARA LA CONSTRUCCIN Y EVALUACIN DE

INDICADORES4
Estos criterios fueron acogidos por

la Corte Constitucional en el Auto
109 de 2007. Al respecto la Corte
seal lo siguiente: Que por recoger adecuadamente las pautas de
la Corte Constitucional en cuanto
a las caractersticas que deben tener
los indicadores de goce efectivo de
derechos para la poblacin desplazada, a continuacin se trascribe
el aparte relevante del Informe de
ACNUR sobre la materia (...). Corte
Constitucional, Auto 109 de 2007,
prrafo 20.

2006, aparte III, numeral 4.
CC. Auto 177 de 2005, prrafo 18,

numeral iii.

numeral iv.
CC. Sentencia T-025 de 2004,

aparte 6.1.1.3, numeral ii.

numeral iv.
10
CC. Auto 218 de 2006, aparte IV,

numeral 3.3.
11

aparte 6.3.1.1, numeral ii.
12
CC. Auto del 1 de marzo de 2007,

comunicado mediante oficio A
065/2007, pregunta 7.5.
13

numeral iii. En igual sentido: Auto
218 de 2006, aparte III, numeral
4.
14
CC. Auto 218 de 2006, aparte IV,

numeral 3.4, literal c, numeral iii.
Durante el proceso de cumplimiento de la sentencia T-025 de 2004 se han ido delineando una
serie de pautas que estn llamadas a servir como criterios para la elaboracin de indicadores
de seguimiento de la poltica de atencin a la poblacin desplazada, que se complementan
con los criterios tcnicos, comunes a la elaboracin de instrumentos de medicin de los
resultados de cualquier poltica. Estas pautas se pueden resumir en:
a. Los indicadores deben permitir medir el grado de avance en la superacin del ECI e identicar
los problemas existentes para propiciar la adopcin adecuada y oportuna de correctivos.
Los indicadores son instrumentos que, en el marco del SNAIPD y de la declaracin del
ECI, estn encaminados a identicar el impacto de las acciones desarrolladas, el grado de
avance en la superacin del ECI5 y los problemas de gestin existentes.
Tal como lo ha sealado la Corte Constitucional, la poltica debe contar con
indicadores que permitan determinar si se est avanzando o no en la superacin del
estado de cosas inconstitucional6.
De igual manera, las diferentes instituciones deben desarrollar mecanismos de
evaluacin que permitan medir permanentemente el avance, el estancamiento, o el
retroceso del programa o componente de atencin a cargo de la entidad7.
La informacin resultante de la aplicacin de los indicadores debe permitir la
adopcin de correctivos de manera adecuada y oportuna. En trminos de la Sentencia
T-025, uno de los principales problemas de la poltica es que carece de un sistema
diseado para detectar los errores y los obstculos de su diseo e implementacin, y
mucho menos, que permita una correccin adecuada y oportuna de dichas fallas8.
La aplicacin de indicadores debe permitir adoptar correctivos de manera oportuna
frente a retrocesos o estancamientos de los programas y componentes de atencin9.
Y que se introduzcan los correctivos a los que haya lugar a los distintos componentes
de la poltica pblica10.
b. Los indicadores deben medir el cumplimiento del n de la poltica, evaluando, en
particular, su contribucin al GED de la poblacin desplazada, en cada componente de
atencin y de acuerdo con las necesidades especcas de los sujetos de especial proteccin
constitucional, y de los pueblos indgenas y comunidades afro colombianas.
Si bien es importante medir el resultado de una poltica, en particular de sus metas, lo que
en trminos de un enfoque de derechos debe evaluarse es si la poltica est cumpliendo
con su n. Por eso, los indicadores deben permitir detectar si los nes de las polticas
se estn cumpliendo11.
El n est determinado por el cumplimiento de las obligaciones del Estado
y la realizacin de los derechos de la poblacin desplazada12. Es por eso que los
indicadores deben tener en cuenta el goce efectivo de los derechos de la poblacin
desplazada13.
El GED debe ser evaluado en todas las fases del desplazamiento. Es por eso que los
indicadores deben ser aplicados en cada uno de los componentes de la poltica a
cargo de las entidades que conforman el SNAIPD14. Y deben considerar los derechos
y las necesidades especficas de cada uno de los sujetos de especial proteccin
constitucional.
457

Los indicadores deben medir el goce efectivo de los derechos de sujetos

constitucionalmente protegidos que forman parte de la poblacin desplazada vg.
nios, mujeres, madres cabeza de familia, indgenas, afro descendientes, ancianos,
discapacitados15.
c. La batera de indicadores debe ser homognea dentro de las entidades del Sistema. La
serie de indicadores debe responder a criterios homogneos en su diseo, aplicacin
y validacin16.
d. Los indicadores deben ser signicativos, conables y aplicables. Si bien no se precisa el
signicado de cada uno de estos atributos que deben tener los indicadores, lo signicativo
estara relacionado con que el objeto de medicin permita obtener conclusiones sobre
aspectos esenciales de los nes de la poltica, tanto en su gestin como en su impacto.
As, aspectos que no generan valor agregado para el cumplimiento de ese objetivo no
deberan ser objeto de medicin, en particular porque, tanto una batera numerosa de
indicadores, como un ejercicio dispendioso de bsqueda de informacin, generaran
su inaplicabilidad. No se pude olvidar que los indicadores no son un n en s mismo y
que, por eso, los recursos que se inviertan en el seguimiento y la evaluacin no deberan
limitar la capacidad de ejecucin de la poltica17.
En conclusin, en la valoracin de los indicadores de seguimiento y evaluacin de la
poltica de atencin a la poblacin desplazada se debe revisar si stos i) cumplen con su
propsito nal: la evaluacin del grado de avance en la superacin del ECI y la adopcin
de los correctivos necesarios; ii) miden el GED en los diferentes componentes de la poltica y para los diferentes sujetos de especial proteccin constitucional; y iii) son aplicables,
conables y signicativos, y si permiten una evaluacin con criterios homogneos para todas
las entidades del Sistema.
15
CC. Auto del 1 de marzo de 2007,

comunicado mediante oficio A
065/2007, pregunta 7.6.
16
C. Auto 218 de 2006, aparte III,

numeral 4.1.
17
Ibd., aparte III, numeral 4.
458
captulo 8
INDICADORES DE GOCE EFECTIVO DE DERECHOS,

COMPLEMENTARIOS Y SECTORIALES PRESENTADOS
POR EL GOBIERNO NACIONAL18
18
Accin Social, Departamento Nacional de Planeacin y Ministerio

del Interior y de Justicia. Batera
de indicadores de goce efectivo de
derechos (GED), complementarios
y sectoriales revisada marzo 14
de 2007. PPT.
19
Prez, Luis Eduardo. La estabilizacin socioeconmica de la

poblacin desplazada: bajo qu
condiciones se entiende estabilizado social y econmicamente
un hogar desplazado?. Proyecto:
Desarrollo de un sistema de indicadores sectorial para valorar
el nivel de estabilizacin social
y econmica de la poblacin internamente desplazada. Proyecto
del DNP nanciado con el apoyo
de USAID, OIM y FUPAD. Bogot,
2006.
La batera de indicadores presentada por el Gobierno en la audiencia convocada por la

Corte Constitucional el 1 de marzo de 2007 y actualizada posteriormente, el 14 de marzo
del mismo ao, representa un avance cualitativo en el proceso de construccin de un modelo
de seguimiento y evaluacin de la operacin y de los resultados de la poltica pblica de
atencin a la poblacin desplazada.
En particular, la incorporacin del criterio de GED y la del ndice de estabilizacin
socioeconmica, constituyen los dos elementos ms sobresalientes de la batera presentada.
No obstante, si se revisa en su conjunto la propuesta del Gobierno, con base en los criterios
presentados en el apartado anterior, se requerira an un ejercicio de ajuste y complementariedad.
Aplicabilidad. La propuesta, que cuenta con 63 indicadores 12 de GED, 16 complementarios y 35 sectoriales, pareciera ofrecer condiciones para su administracin como
sistema de informacin. Sin embargo, requiere un esfuerzo de construccin de mecanismos
de recoleccin de informacin en relacin con los indicadores sectoriales y complementarios,
dado que el 51% de los indicadores propuestos no corresponden a los que en la actualidad
manejan las instituciones.
Los indicadores presentados, en la medida en que recogen una propuesta comn de las
entidades del orden nacional, estaran cumpliendo con el criterio de homogeneidad que, en
trminos de lo sealado por la Corte, tendra la potencialidad de fortalecer la coherencia y
limitar los riesgos de fragmentacin en la respuesta institucional. Sin embargo, como se ver
ms adelante, mientras en los derechos econmicos y sociales hay una importante profundizacin y alta claridad conceptual, en materia de derechos como la vida y la integridad, o
como los derechos a la reparacin y a la participacin, la propuesta es menos desarrollada.
En este orden de ideas, para fortalecer la coherencia, resultara conveniente que los diferentes
derechos incluidos dentro de la batera fueran objeto del mismo nivel de profundizacin
que caracteriz el ejercicio de anlisis que, a partir del contenido del derecho, emprendi
el Departamento Nacional de Planeacin19.
La aplicacin de los indicadores de GED est soportada en el adecuado funcionamiento
de la red Juntos. Esta red est proponiendo un nuevo modelo de gestin de la poltica social
que tiene implcita una serie de potencialidades que pueden beneciar la operacin del
SNAIPD.
Existe una coherencia y una la lgica de complementariedad entre los tres conjuntos
de indicadores. Los complementarios y sectoriales permitiran evaluar principalmente
las coberturas alcanzadas en los servicios prestados, y los de GED se concentraran en el
impacto agregado que todos los programas estaran generando en cada uno de los hogares
Una de las crticas recurrentes a los indicadores existentes consiste en que permiten saber
cuntas personas han sido atendidas, pero no permiten inferir cul es la situacin de cada
una de ellas. El modelo propuesto, al establecer un modelo de seguimiento de los avances
logros alcanzados por cada hogar, permitira saber cmo se encuentra la poblacin y
qu tipo de apoyo requiere an del Estado. Este modelo, unido a la aplicacin del ndice
459

20
21
La red Juntos ha establecido

un conjunto de resultados que
esperan ser generados con su
intervencin en cada uno de los
hogares y que han sido denominados como logros. Estos
logros se insertan dentro de la
poltica social del Estado. El reto,
en trminos del empleo de la red
JUNTOS en la poltica de atencin
a la poblacin desplazada, consiste
en dar seguimiento a los logros
especficos para la poblacin
desplazada, los cuales incluiran,
adems de la oferta social del
Estado, el contenido de los doce
(12) indicadores de GED.
Si bien la red JUNTOS tiene
previsto que el gestor efecte
seguimiento a las familias y a la
comunidad, el nivel de trabajo
comunitario debera ser objeto
de mayor profundizacin, dado el
dao que el desplazamiento genera sobre los procesos organizativos
y comunitarios.
460
de estabilizacin socioeconmica, establece una relacin ms estrecha entre las diferentes

instituciones que favorece su coordinacin, con el propsito de lograr impactar cada uno
de los hogares de acuerdo con los logros preestablecidos.
Pese a las virtudes que el modelo plantea sera conveniente prestar especial atencin a
los siguientes aspectos:
i) La identicacin de los logros especcos que se estableceran para la poblacin
desplazada, que deben corresponder al menos a los 12 indicadores de GED establecidos
(con la incorporacin de los ajustes resultantes de este proceso de intercambio de
informacin en el marco del proceso de la T-025)20.
ii) La capacidad de operacin de los gestores, en particular frente a hogares que habitan
zonas apartadas de la geografa nacional, con limitaciones en vas de comunicacin e
incluso con riesgos para el desarrollo de su gestin, dada la presencia de grupos armados
en sus reas de operacin. Es posible que, incluso en algunas zonas urbanas, los gestores
tengan problemas asociados a la seguridad para el cumplimiento de su funcin.
iii) Las alternativas frente a un eventual inconveniente o retraso en la operacin de la red
Juntos. El Gobierno est planteando el eje central de su modelo de seguimiento con base
en la apuesta ms importante que, en materia de poltica social, va a emprender; eso,
pese a su importancia, se ve afectado por el hecho de tratarse de un modelo que hasta
ahora se va a implementar y del cual, en consecuencia, se desconocen las dicultades
de operacin.
iv) Las limitaciones propias del modelo planteado, dado que se concentra en el seguimiento
de hogares para evaluar fundamentalmente su estabilizacin socioeconmica. Por esta
razn, la poblacin afectada por desplazamientos masivos, la poblacin dispersa en
la etapa de emergencia y la poblacin comunidades en riesgo de desplazamiento,
estaran por fuera de este modelo de gestin21.
v) La forma de adecuar el modelo de gestin frente a las formas organizativas propias de los
pueblos indgenas y comunidades afro descendientes. El seguimiento por hogar debera
ser complementado con un seguimiento comunitario, dadas sus formas de organizacin
colectiva y los derechos colectivos que frente a ellos deben ser protegidos. En esta
medida, es positivo el desarrollo de la prueba piloto que se estara implementado en
la zona indgena del sur del Tolima, para, a partir de all, delinear el modelo de gestin
Juntos para comunidades indgenas.
Plantear que este modelo de seguimiento resuelve en su conjunto los problemas de
seguimiento del Sistema, constituye un riesgo para la gestin de la poltica. Es importante
que se reconozca que la red JUNTOS como modelo de gestin y la propuesta de indicadores presentada, tan slo recogen parcialmente la problemtica que enfrenta la poblacin
desplazada. En esa medida, no cumple con los criterios de evaluacin de indicadores planteados anteriormente.
El ejercicio en su origen estuvo planteado as fue presentado en la audiencia del 1 de
marzo para evaluar el grado de avance en la estabilizacin socioeconmica de la poblacin.
De all las dicultades para integrar en el modelo componentes de prevencin y atencin
de emergencia.
a. El nivel de profundidad con el que se aborda el contenido de cada uno de los derechos es
desigual. Derechos como vida, libertad e integridad y seguridad personales, o reparacin,
captulo 8
evidencian la ausencia de una revisin a profundidad de los instrumentos nacionales e

internacionales aplicables y el menor desarrollo que, en general, otorga la poltica a la
dimensin de la condicin de vctima de la poblacin desplazada.
b. No incorpora otro conjunto de indicadores que, no siendo de GED, son necesarios
para controlar la respuesta estatal, en particular en materia de prevencin y atencin
humanitaria de emergencia.
c. No permite evaluar en su conjunto el grado de avance en la superacin del ECI.
22

forzado en Colombia agosto 2002
agosto 2004. Bogot, diciembre
de 2004. Adenda, pp. 356 361.
23

24
Prez, Luis Eduardo. Op. cit.
25
Al respecto, es importante no
confundir el instrumento de medicin con la poltica y menos con
el derecho. Un derecho que puede
llegar a ser promovido a travs de
una poltica puede no ser parte del
instrumento de medicin por razones tcnicas. Por ejemplo, por la
imposibilidad de consecucin de
la informacin o por el costo de la
misma. Sin embargo, la dicultad
en medicin no debera signicar
que ese factor no hiciera parte de
la poltica gubernamental.
La principal fortaleza del ejercicio de construccin de indicadores presentado por el

Gobierno Nacional es la aplicacin del criterio de GED en relacin con la estabilizacin
socioeconmica. Esta puede ser la primera vez que se incorpora, dentro de la gestin de polticas pblicas, un conjunto de indicadores basados en este criterio. La metodologa empleada
para su elaboracin es similar a la que fue utilizada por el ACNUR en la construccin de
los parmetros con los que se realiz el Balance de polticas pblicas 2002200422, cuyos
pasos fueron presentados a la Corte Constitucional en el primer documento de reexin
en torno al proceso de elaboracin de indicadores23.
Para la revisin del indicador de GED se debe tener en cuenta i) si el conjunto de
derechos ha sido incorporado en la batera de indicadores, y ii) si los diferentes elementos
que componen cada uno de los derechos han sido incluidos en el ejercicio de construccin
de los mismos. Dado que, bajo el juicio de razonabilidad sealado anteriormente, no todos
los elementos del contenido del derecho son factibles de ser medidos, se debe determinar
criterios para denir y priorizar cules elementos de cada uno de los derechos sern incorporados en los correspondientes indicadores.
En consecuencia, la aproximacin gradual a la denicin del contenido de seguimiento y
evaluacin implica i) la identicacin del conjunto de instrumentos normativos involucrados,
de manera que se precise el contenido de cada uno de los derechos; ii) la ordenacin de esta
informacin en categoras, y iii) la denicin priorizacin de qu elemento de todo este
conjunto de informacin es signicativo, y factible de ser medido (grco 1).
Este parece ser el proceso aplicado a partir del proyecto desarrollado por el DNP24
que, en su primera fase, incluy la identicacin de los instrumentos jurdicos aplicables
y la presentacin ordenada de los criterios que deben ser considerados para evaluar la
funcin de estabilizacin socioeconmica. Es decir que la construccin de los indicadores
presentados por el Gobierno tuvo como punto de partida la revisin del marco normativo aplicable y, a partir de l, se determin el conjunto de elementos de cada uno de los
derechos que hara parte del indicador correspondiente. Sin embargo, no son pblicas las
pautas seguidas para determinar cules de los elementos constitutivos de cada uno de los
derechos seran objeto de medicin y cules, sin que esto signique un desconocimiento
del derecho, seran excluidos del ejercicio de construccin de indicadores25. Al respecto,
sera importante dar a conocer las razones que se tuvieron en cuenta en la priorizacin de
elementos del contenido del derecho.
Es decir que la metodologa aplicada es similar a la sealada en el grco 1, y que podra
ser vista como una buena prctica dentro del proceso de diseo de polticas pblicas con
enfoque de derechos. Sin embargo, como se ver al nal de este documento, el hecho de que
se incorpore a la construccin de indicadores el criterio de GED, no signica necesariamente
que se est desarrollando plenamente el enfoque de derechos dentro del ciclo de la poltica.
461

Grco 1
Proceso de denicin de elementos del contenido del derecho
que sern objeto de medicin
Identicacin
de instrumentos
jurdicos
aplicables y
precisin del
contenido del
derecho
Ordenacin de
categorias
Priorizacin de
elementos del
derecho que
sern objeto de
medicin
Construccin del
instrumento tcnico de
medicin: Indicador
Como se indic por parte del ACNUR en la respuesta presentada en diciembre de 2006:
las autoridades involucradas en la respuesta de la Sentencia T-025 de 2004 estn
hablando lenguajes distintos. En la medida en que no existe una visin comn sobre
lo que debera hacerse para avanzar en la superacin del ECI, que de partida implica
el reconocimiento del contenido del derecho, los resultados de las polticas presentarn
grandes dicultades para ser evaluados bajo el criterio de goce efectivo de derecho y,
en consecuencia, las responsabilidades continuarn recayendo sobre funcionarios que
no cuentan individualmente con la capacidad de propiciar las modicaciones que se
deberan introducir para avanzar de manera acelerada y signicativa en la superacin del
ECI, y lo que es ms grave, se continuar afectando las posibilidades de goce efectivo
de sus derechos de la poblacin desplazada.26
26

462
A las polticas pblicas se les sigue pidiendo resultados para los cuales no fueron diseadas. Si bien pueden existir diversos caminos para llegar al resultado de materializacin
del derecho, si el objetivo es maximizar el GED, la ruta ms expedita ser aquella en la cual,
desde la formulacin o ajuste de la poltica, se tienen en cuenta los derechos que la poltica
especca va a contribuir a materializar.
La aplicacin del principio de coherencia invita a construir el parmetro a partir del
cual se debe disear la poltica pblica. Si se mira sta como el medio para la realizacin del
derecho obligacin del Estado, el indicador de GED permite evaluar tanto ex ante la
poltica, como ex post su resultado. El problema es que hasta ahora tan slo se va a emplear
como indicador del resultado de la gestin. Para ganar en consistencia, las entidades del
Sistema deberan recoger los insumos presentados por el DNP, en la consultora nanciada
captulo 8
27
Ver: Documento Conpes 3400 de

2005.
28

de 2007. PPT.
29
Por ejemplo, para garantizar sostenibilidad social de las medidas

es conveniente que los benecios
de los programas vayan dirigidos
tanto a la poblacin desplazada
como al resto de la comunidad
que habita en la zona de retorno,
reubicacin o integracin local.
30
Ver: Ley 387 de 1997, Artculo

4.1.
31
Ibd. Artculo 10.4.
por la Organizacin Internacional para las Migraciones (OIM), y efectuar la valoracin de

pertinencia de sus polticas, respondiendo a la pregunta son los programas vigentes el
instrumento para la materializacin del derecho que la poltica sectorial pretende proteger
y promover?
Sera conveniente que el mismo ejercicio se usara para la elaboracin y revisin de los
indicadores en materia de prevencin y atencin humanitaria de emergencia. La estabilizacin socioeconmica es parte fundamental de la poltica. Como lo ha reconocido el propio
Gobierno27, los sectores de generacin de ingresos, tierra y vivienda, son cruciales si se tiene
el propsito de superar el desplazamiento. Sin embargo, la problemtica del desplazamiento
no se agota en la estabilizacin socioeconmica ni en la superacin del mismo. La bsqueda
de soluciones duraderas va ms all de esto.
El intento de encuadrar el conjunto de la problemtica en la estabilizacin socioeconmica explica, por ejemplo, la dicultad para ver el derecho a la reparacin como parte
del alcance de soluciones duraderas: El Gobierno considera que la estabilizacin social
y econmica de la poblacin no depende de que se alcance la verdad, la justicia y la reparacin28. Al respecto, sera conveniente precisar que la estabilizacin socioeconmica,
denida en el Artculo 17 de la Ley 387 de 1997, es tan slo parte del derecho a alcanzar
soluciones denitivas a su situacin, plasmado en el Artculo 2.5 de la misma ley. El objetivo nal de la poltica de atencin a la poblacin desplazada es lograr la superacin de la
situacin de desplazamiento. La generacin de condiciones econmicas y sociales es parte
fundamental de este objetivo. El acceso a programas y fuentes propias de ingresos debe ser
necesariamente complementado con condiciones de estabilizacin, en materia social29 y
en trminos de seguridad.
Dentro del impacto multidimensional del desplazamiento, el Gobierno da un nfasis en
su respuesta a los problemas de vulnerabilidad de la poblacin, soslayando la dimensin de
vctima del conicto y del delito de desplazamiento forzado que tiene la poblacin desplazada. El Sistema de Atencin fue denominado integral por la ley, precisamente porque
pretenda abordar las mltiples dimensiones en que el desplazamiento afecta a la persona y a
la sociedad30. Uno de los objetivos del Plan de Atencin Integral que debe poner en prctica
el Sistema, consiste en crear y aplicar mecanismos que brinden asistencia legal y jurdica a
la poblacin desplazada para garantizar la investigacin de los hechos, la restitucin de los
derechos vulnerados y la restitucin de los bienes afectados31.
La posicin del Gobierno, expresada en la citada presentacin complementaria a la
respuesta del 14 de marzo de 2007, enfatiza tambin en la atencin a la vulnerabilidad
dentro del componente de estabilizacin socioeconmica. As, pese a los avances en los
instrumentos, la batera an no logra alcanzar una dimensin de integralidad frente a los
propsitos del Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada.
Una visin simplicada del criterio de goce efectivo de los derechos llevara a sealar
que la poltica de atencin integral a la poblacin desplazada debe:
a. En materia de prevencin: generar las condiciones para el ejercicio del derecho a no
ser desplazado, sin obstaculizar el desplazamiento cuando se presenten situaciones que
pongan en riesgo la vida, la libertad y la integridad y seguridad personales.
b. En materia de atencin: garantizar que todos los desplazados sean reconocidos como
tales y sean satisfechas oportunamente sus necesidades bsicas derivadas de la situacin
de emergencia.
463

c. En materia de soluciones duraderas: generar condiciones para que todos los desplazados
puedan alcanzar soluciones duraderas, que les permitan superar la situacin de
desplazamiento a partir de la realizacin de sus derechos.
El alcance de una solucin duradera involucra cinco elementos fundamentales32.
i. Un lugar, a donde las personas retornan o en el cual se reasientan.
ii. El respeto de principios bsicos.
1. Voluntariedad, que implica como mnimo que las decisiones de la poblacin se
han tomado a partir de informacin suciente, a partir de diversas alternativas,
y que la misma ha estado libre de coercin.
2. Seguridad con garantas de sostenibilidad.
3. Dignidad, que adems del trato humano y respeto al desplazado, incluye las
condiciones de vida digna de la poblacin.
iii. Ausencia de amenaza: se han superado las causas que dan origen al desplazamiento
y no hay amenaza de vulneracin de los derechos afectados por ste.
iv. Estabilizacin econmica y social: existen condiciones econmicas y sociales que
permiten pensar en la sostenibilidad de la solucin.
v. Reparacin: se ha reparado los daos causados por la violacin de sus derechos33.
As lo reconocen las sentencias T-327 de 2001, T -602 de 2003 y T-025 de 2004
de la Corte Constitucional.
32
ACNUR. Concepto presentado a la

Corte Constitucional en el marco
del expediente D-6481 de 2006.
Demanda de inconstitucionalidad
de los artculos 15 y 18 de la Ley
387 de 1997.
33
El derecho a la reparacin de los

daos causados por la violacin
de los derechos de la poblacin
desplazada y por el delito del
desplazado ha sito reiterado, entre
otras, por las sentencias T-327 de
2002, T-602 de 2003 y T-025 de
2004.
464
captulo 8
INDICADOR DE ESTABILIZACIN SOCIOECONMICA:

INTEGRALIDAD DE LOS NUEVE INDICADORES DE GED
Las nueve34 dimensiones presentadas por el Gobierno en su informe del 14 de marzo de
2007, abarcan los elementos sealados. Sin embargo, en la dimensin de integralidad de
la estabilizacin socioeconmica estn ausentes dos elementos fundamentales: el acceso a
tierras, como parte de la reparacin y como ingrediente fundamental para la estabilizacin
econmica, y la proteccin de activos comunitarios.
En relacin con el tema de tierras dentro del modelo estabilizacin social y econmica
previsto tanto en la Ley 387 de 1997 como en el Decreto 2569 de 2000, el acceso a la tierra
se presenta como parte fundamental de la respuesta en la atencin a la poblacin desplazada.
En la Ley 387, la consolidacin social y econmica incluye el acceso directo de la poblacin
a programas de reforma agraria35.
Ley 387 de 1997, Artculo 17. De la consolidacin y estabilizacin socioeconmica.
[...] Estos programas debern permitir el acceso directo de la poblacin desplazada a la
oferta social del Gobierno, en particular a los programas relacionados con:
[...] 2. Sistema nacional de reforma agraria y de desarrollo rural campesino.
En igual sentido se seala en el Decreto 2569 de 2000:

Decreto 2569 de 2000. Artculo 27. Componentes de los programas de estabilizacin
socioeconmica. Se entiende por componentes de los programas de estabilizacin
socioeconmica, la vivienda y la incorporacin en la dinmica econmica y productiva
y adems en el mbito rural, el acceso a la tierra para nes productivos.
34
En esta seccin no se har referencia al indicador sobre el derecho a

la identidad en la medida en que se
considera un indicador necesario
dentro del ndice de estabilizacin socioeconmica, relevante
en todos los componentes de la
atencin al desplazamiento y cuya
formulacin no amerita comentario adicional.
35
En el citado estudio del DNP- OIM

se plantea el tema de la tierra
desde dos dimensiones adicionales
para los hogares desplazados con
vnculos rurales: i) va el derecho a
la alimentacin en los casos en que
existe dependencia nutricional del
trabajo agrcola y ii) va el derecho
a la vivienda.
36
Ver: CC. Auto 218 de 2006, aparte

III, numeral 6.2.
37 Ver Ademdum de este captulo
En relacin con los activos comunitarios se trata de uno de los elementos reseados en
la Sentencia T-602 de 2003, que fue ampliamente usada en la consultora encargada por el
Departamento Nacional de Planeacin. Dentro del conjunto acciones que debera desarrollar
el Estado se encuentran la restauracin de los activos comunitarios y la reconstruccin de
las comunidades. Estos aspectos cobran especial relevancia en relacin con la proteccin
de los pueblos indgenas y las comunidades afro descendientes, en tanto que adicionalmente
se busca proteger su supervivencia cultural36.
El documento presentado por el Gobierno Nacional el 14 de marzo de 2007 hace un
esfuerzo de incorporar indicadores complementarios y sectoriales sensibles a un enfoque
diferencial. No obstante, no logra incorporar de manera transversal y generalizada este
enfoque a los instrumentos planteados. Esta falencia invitara a desarrollar un trabajo
tcnico especco sobre la materia, que permita visibilizar las necesidades especiales de
esta poblacin y traducirlas en instrumentos de medicin que cumplan con los criterios de
razonabilidad mencionados.
Vivienda37
Incorpora un criterio adecuado en relacin con el contenido del derecho a la vivienda. De
acuerdo con el indicador de GED se entendera que el hogar goza del derecho cuando habita
en una vivienda que le ofrece condiciones dignas de habitabilidad, conforme a estndares
465

internacionales, y seguridad jurdica en la tenencia, es decir, que el hogar no sufre riesgo

de desalojo. Sin embargo, podra presentar problemas en la medida en que los indicadores
complementarios y sectoriales asociados no permiten evaluar algunos aspectos relacionados
con el contenido del derecho. En este sentido sera conveniente:
i. Incluir indicadores que midan la restitucin de las viviendas.
ii. Dado que no todos los hogares cuentan con subsidios sera conveniente que el gestor
de la red Juntos contara con instrumentos para precisar qu aspectos de la vivienda no
ofrecen condiciones mnimas de dignidad.
iii. Contar con herramientas para identicar condiciones de accesibilidad para hogares en
los que alguno de sus miembros presente discapacidad.
iv. Dar seguimiento a la situacin de los hogares que, habiendo sido beneciarios de
subsidio, an no han recibido su desembolso. En todo caso, es positivo que se haya
incluido un indicador sobre la relacin subsidio desembolsado subsidio asignado,
que permitira establecer control sobre uno de los aspectos crticos en la gestin de la
poltica.
Salud38

39
Naciones Unidas. Comit de

Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales. Observacin general
14. El derecho al disfrute del ms
alto nivel posible de salud.
466
El indicador de GED se concentra en la aliacin al Sistema General de Seguridad Social

y Salud (SGSSS), la atencin psicosocial para quienes la solicitan y la vacunacin para los
nios. Tres elementos bsicos para alcanzar el disfrute del ms alto nivel posible de salud39
que le permita a la poblacin desplazada vivir dignamente. Dadas las necesidades especcas de la poblacin desplazada y las limitaciones existentes dentro del Plan Obligatorio de
Salud del rgimen subsidiado (POSS) en materia de atencin psicosocial, es positivo que
se haya incluido este elemento como parte del GED, en la medida en que estara ampliando
las prestaciones contempladas en el POSS.
Sin embargo, la aliacin al Sistema de Seguridad Social en Salud no garantiza la efectividad del derecho. El indicador de aliacin podra ser complementado con un indicador de
atencin efectiva, que implicara que todos los miembros del hogar que han sido atendidos
por el Sistema de Salud reciben los servicios mdicos y los medicamentos prescritos en la
atencin inicial, sin importar que estn o no en el POSS.
La inclusin de indicadores acerca de acceso a programas de salud sexual y reproductiva y de controles prenatales, atienden factores de especial vulnerabilidad de la poblacin
desplazada, por lo que se aprecia positivamente su incorporacin. Los indicadores complementarios y sectoriales asociados podran ser complementados con indicadores que
permitieran evaluar:
i. La atencin efectiva de enfermedades y heridas relacionadas con el desplazamiento y sus
causas v. gr. accidentes con minas antipersona, y su correspondiente rehabilitacin para
aquellos casos en que los procedimientos requeridos excedan los benecios consagrados
en el POSS.
ii. La disponibilidad de servicios mdicos centros de salud, mdicos y medicamentos en
reas de retorno o reubicacin que por su ubicacin geogrca hacen que la aliacin
al SGSSS no pueda garantizar la atencin efectiva.
captulo 8
Educacin40

41

de 2007. PPT.
42
Por aceptabilidad cultural seala la

Observacin general 13, en el prrafo 6: c) Aceptabilidad: La forma
y fondo de la educacin, comprendidos los programas de estudio
y los mtodos pedaggicos, han
de ser aceptables (por ejemplo,
pertinente, adecuados culturalmente y de buena calidad) para
los estudiantes y cuando proceda,
los padres. Ver: Naciones Unidas.
Comit de Derechos Econmicos,
Sociales y Culturales. Observacin
general 13. El derecho a la educacin. E/C.12/1999/10. 1999.

44
De acuerdo con el prrafo 11

de la Observacin general 12
del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de
las Naciones Unidades, que los
alimentos sean aceptables para
una cultura o unos consumidores
determinados significa que hay
que tener en cuenta, en la medida
de lo posible, los valores no relacionados con la nutricin que se
asocian a alimentos, as como las
preocupaciones fundamentadas
de los consumidores acerca de la
naturaleza de los alimentos disponibles. E/C.12/1999/5 1999.
De conformidad con la denicin planteada por el Gobierno, los indicadores deberan

evaluar la asistencia regular a un establecimiento educativo. A partir del indicador de GED
se entendera que hay disponibilidad de cupos, maestros y establecimientos educativos. Sin
embargo, hay aspectos de la denicin planteada, como adaptabilidad y no discriminacin,
que no son objeto de medicin a travs de los indicadores propuestos.
En la denicin de indicadores complementarios y sectoriales asociados podra convenir
incluir indicadores que dieran cuenta de la disponibilidad de maestros e infraestructura
educativa en zonas de retorno y reubicacin. Aunque es claro que el indicador de GED implcitamente incluye este aspecto si hay asistencia regular es porque hay saln y docente,
uno de los problemas que afectan la prestacin del servicio educativo es la ausencia de
maestros, en numerosos casos asociada a la violencia ejercida en contra de ellos.
Que la persona asista regularmente no signica que la educacin impartida est atendiendo las necesidades especcas de la poblacin desplazada. El criterio de adaptabilidad
de los procesos educativos a las condiciones propias de las personas 41 no es desarrollado
posteriormente en los indicadores. Podra ser conveniente que se incluyera indicadores de
disponibilidad de personal docente capacitado, especialmente para atender los problemas
de integracin, a la comunidad educativa, de los nios y nias desplazados; y de exibilidad
de la educacin, fundamentalmente en relacin con el manejo de extra edad, problemas
de aprendizaje y atencin, que se pueden presentar como consecuencia de los hechos de
violencia de los que han sido vctimas.
Finalmente, en relacin con la no discriminacin, sera conveniente incluir un indicador
acerca de la aceptabilidad cultural de la educacin impartida42, en particular, en relacin
con comunidades afro descendientes y pueblos indgenas.
Alimentacin43
El indicador de GED est encaminado a evaluar si el hogar dispone de alimentos en cantidad,
calidad y variedad sucientes, que es, en la prctica, la forma como se goza el derecho. El
indicador complementario est evaluando la cantidad de alimentos consumidos por el hogar,
y los indicadores sectoriales asociados se concentran en la cobertura de asistencia estatal, de
una parte, para situaciones de emergencia, y de otra, para las situaciones de urgencia, dadas
las necesidades especiales de los hogares, en razn de su composicin (adultos mayores,
madres gestantes o lactantes, menores, estos ltimos en relacin con su acceso a los programas
del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar).
Sera conveniente que se evaluara la posibilidad de incluir tres aspectos adicionales en
el conjunto de indicadores complementarios y sectoriales asociados.
i. La aceptabilidad cultural44.
ii. La disponibilidad de alimentos en zonas de mayor intensidad del conicto. Lo que,
en trminos prcticos, implicara dar seguimiento a las restricciones impuestas por
los actores armados o por las mismas autoridades. Siendo que las restricciones en la
movilidad afectan el acceso a zonas de cultivo y la disponibilidad de alimentos, este
aspecto es crtico para el goce efectivo del derecho.
467

iii. Atencin de la urgencia en funcin de la discapacidad de alguno de los miembros del

hogar. Aunque la manifestacin de urgencia incluye este aspecto, podra ser conveniente
hacerlo explcito como se ha hecho, por ejemplo, para los adultos mayores.
Generacin de ingresos45
No hay plena correspondencia entre el conjunto de indicadores y la descripcin del concepto.
Los indicadores permiten identicar el acceso a la fuente de ingresos empleo o proyectos
productivos, pero no logran medir si el ingreso obtenido genera niveles de autosostenimiento que permitan prescindir, en lo pertinente, de la oferta estatal46. La valoracin
podra expresarse, en consecuencia, en funcin del salario mnimo o de los ingresos familiares, en relacin con las necesidades bsicas de la familia. En relacin con los ingresos de
los hogares que habitan reas rurales sera pertinente complementar los indicadores con
uno que precise el nivel de acceso a la tierra de stos.
Vida, integridad personal, libertad y seguridad personales

46

de 2007. PPT.
47
Esa condicin suspensiva la denomina la Corte desencadenante

jurdico de la proteccin otorgada
por el derecho fundamental a la
seguridad personal. Ver: Sentencia T-719 de 2003, aparte 4.2.3.2.
48

de 2007. PPT.
49

aparte 4.2.3.2, literal a).
468
Los indicadores establecidos en relacin con este conjunto de derechos pueden resultar insucientes y en algunos casos inocuos para el propsito buscado. El Estado est en la obligacin
de brindar proteccin y seguridad a todas las personas, incluyendo las personas desplazadas.
Esta proteccin y seguridad la brinda a travs del establecimiento de condiciones de seguridad mediante la adopcin de medidas generales y de acciones concretas para proteger a
las personas o comunidades sobre las que se conoce existe un riesgo extraordinario.
Sera conveniente revisar la interpretacin del concepto de riesgo extraordinario
incorporado a la elaboracin de los indicadores. El riesgo extraordinario opera como una
condicin suspensiva, que determina el trnsito de medidas generales a medidas particulares,
para garantizar el goce efectivo del derecho a la seguridad personal47. Cundo una persona
desplazada est frente a una situacin de riesgo extraordinario, que la hace merecedora de
una medida particular de proteccin?
La obligacin de adoptar las medidas particulares est sujeta a la vericacin de una de
dos circunstancias que operaran como desencadenantes jurdicos, en trminos de la Corte,
de la obligacin de adoptar medidas especiales de proteccin.
La primera es la recogida por las autoridades en el diseo de los indicadores: cuando
la persona enfrenta una amenaza real, individualizada, grave, inminente y desproporcionada
contra sus derechos48; o en trminos de la Corte:
el primero es el carcter del riesgo respecto del cual se pide proteccin, sea ante las
autoridades administrativas competentes o, en subsidio, ante las autoridades judiciales.
Como se vio, tal riesgo debe ser extraordinario, y caracterizarse por ser especco,
individualizable, concreto, presente, importante, serio, claro, discernible, excepcional y
desproporcionado.49
La segunda, cuando hay una situacin de vulnerabilidad o especial exposicin al riesgo,

que sera el caso de la poblacin desplazada. Por denicin, la persona se desplaza porque
captulo 8
se encuentra en una situacin de riesgo extraordinario que la lleva a buscar proteccin en

otro lugar del pas al que, en muchas ocasiones, las razones de riesgo la persiguen. Por esta
razn, corresponde a las autoridades adoptar medidas especiales de proteccin tal y como
lo indican los Principios rectores de los desplazamientos internos 10, 11 y 12.
El segundo es la situacin de vulnerabilidad o especial exposicin al riesgo en que se
encuentra(n) la(s) persona(s) afectada(s).Tal situacin puede surgir de diversas causas, que
habrn de ser analizadas caso por caso. Sin embargo, existen ciertas categoras de personas
que, por sus condiciones mismas, estn expuestas a riesgos de una intensidad tal que es
altamente factible que llenen todas o la mayora de las caractersticas arriba sealadas,
por lo cual debern ser objeto de especial atencin por las autoridades competentes;
tal es el caso, por ejemplo, de quienes se ven expuestos a riesgos extraordinarios en
virtud de [...] vii) su situacin de indefensin extraordinaria (como ocurre con [...]
desplazados por el conicto interno).50
As, el GED no se reduce a las personas que cuentan con medidas especiales de
proteccin y a las comunidades retornadas o reubicadas, sino que debe ampliarse a todas
las personas o comunidades desplazadas sobre las que sea previsible que se pueda materializar algn tipo de agresin. En este sentido no es necesario, en todos los casos, que
las personas informen a las autoridades de su situacin. La obligacin de las autoridades
implica tambin poder identicar objetivamente cundo una persona o comunidad soporta
un riesgo extraordinario.
4.2.3.2 [...] La Sala precisa que el derecho a la seguridad personal genera, entre otras,
las siguientes obligaciones constitucionales para las autoridades, frente a quien se ve
potencialmente afectado por un riesgo extraordinario:
[...] 1. La obligacin de identicar el riesgo extraordinario que se cierne sobre una
persona, una familia o un grupo de personas, as como la de advertir oportuna y
claramente sobre su existencia a los afectados. Por eso, no siempre es necesario que la proteccin
sea solicitada por el interesado. (Cursiva nuestra)
50
Ibd., literal b).
Es decir que los indicadores deberan poder dar seguimiento a la capacidad de las
autoridades de identicar y advertir los riesgos, y de adoptar las correspondientes medidas
especiales de proteccin. Dentro de estas comunidades y personas se pueden encontrar,
entre otras:
i. Las personas amenazadas que han puesto en conocimiento de las autoridades su situacin
de riesgo (involucradas en el indicador).
ii. Las comunidades que han retornado a su lugar de origen o que avanzan en procesos de
reubicacin (involucradas en el indicador).
iii. Las comunidades sobre las cuales el Sistema de Alertas Tempranas ha emitido informe
de riesgo o alerta temprana.
iv. Los asentamientos o barrios en donde se asientan personas desplazadas en zonas
urbanas.
v. Los albergues de poblacin desplazada.
vi. Las comunidades sujetas a medidas especiales de proteccin por parte del Sistema
Interamericano de Derechos Humanos.
vii. Las comunidades que habitan reas en donde se concentran en mayor medida
469

operaciones militares. En este caso, dentro de las obligaciones del Estado se encontrara
la de abstenerse de generar mayor riesgo frente a circunstancias en que ya ha sido
identicado un riesgo extraordinario51.
De las anteriores circunstancias se pueden identicar indicadores complementarios y
sectoriales asociados, que pueden ser de utilidad para dar cuenta del GED de estos derechos. Por ejemplo:
i. La relacin medidas adoptadas y debidamente ejecutadas, en relacin con los informes
de riesgo y alertas emitidas por parte del SAT.
ii. Efectividad de las medidas de seguridad adoptadas para barrios en donde se conoce se
concentra la poblacin desplazada en reas urbanas.
iii. Planes de contingencia diseados y aplicados en relacin con las reas afectadas por
operaciones militares sostenidas, etc.
En relacin con los indicadores propuestos, el acceso a servicios de seguridad no
expresa la efectividad del derecho; permite identicar la posibilidad de ser protegido pero
no la efectividad de las medidas.
Frente a los procesos de retorno es positivo que se haya incorporado como indicador las
comunidades retornadas que se han visto obligadas a desplazarse nuevamente. Sin embargo,
sera conveniente complementar este indicador con la relacin de comunidades retornadas
que han sufrido agresiones homicidios, amenazas, etc, en la medida en que es posible
que una comunidad retornada no est dispuesta a volverse a desplazar, dados los costos
experimentados en el desplazamiento anterior.
Por ltimo, se carece de informacin en relacin con el nmero de personas desplazadas
que han sido vctimas de homicidios, atentados contra su vida e integridad y amenazas.
Sera conveniente dar seguimiento a estas variables para poder evaluar el impacto de las
medidas y los niveles de riesgo que est soportando la poblacin en los lugares de llegada,
de retorno o de reubicacin.
Participacin52
51
Ibd., aparte 4.2.3.2, numeral 7.
470
Los criterios establecidos en el conjunto de indicadores diseados por el Gobierno recogen

tan slo parcialmente el contenido del derecho a la participacin de la poblacin desplazada.
La evaluacin, en consecuencia, se centrara en dos dimensiones especcas: i) la representacin de los hogares en espacios locales de participacin, y ii) la participacin en la denicin
de la alternativa de solucin duradera, esto es, retorno y reubicacin.
Simplicando, la evaluacin de la participacin de la poblacin desplazada podra
concentrarse en 4 aspectos: i) existencia de espacios para la participacin; ii) garantas para
el ejercicio del derecho a la participacin; iii) representacin en espacios de participacin;
y iv) condiciones para el ejercicio de la participacin, que a su vez mnimamente exige
informacin suciente y en lenguaje comprensible, y soporte logstico.
De otra parte, la participacin no se reduce a la asistencia va representacin a
espacios de participacin y a la consulta acerca de la decisin de retornar o reasentarse,
sino que adicionalmente implica:
captulo 8
i.
La posibilidad de participar sin discriminacin en los espacios de toma de decisin

local.
Principio rector 22. No se harn entre los desplazados internos, con independencia
que vivan o no en campamentos, distinciones basadas en su desplazamiento en el
disfrute de los siguientes derechos: [...] d. El derecho al voto y el derecho a participar
en los asuntos pblicos y gubernamentales, incluido el acceso a los medios necesarios
para ejercerlo.
ii. La posibilidad de concurrir con su opinin en la construccin, ajuste o modicacin

de polticas pblicas, en especial, cuando ellas puedan resultar regresivas.
En la adopcin de decisiones relativas a la superacin del estado de cosas inconstitucional,
deber ofrecerse a las organizaciones que representan a la poblacin desplazada la
oportunidad de participar de manera efectiva. Ello implica, como mnimo, conocer con
anticipacin la decisin proyectada, recibir la oportunidad para hacerle observaciones
y que las observaciones que presenten a los proyectos de decisiones sean debidamente
valoradas, de tal forma que haya una respuesta respecto de cada observacin, pero sin
que ello implique que se deban concertar las decisiones.53
53

aparte 10.1.2.
Frente a estos dos mbitos de la participacin, el modelo de seguimiento por hogar a

travs de la red Juntos difcilmente va a poder dar cuenta del GED, por dos factores fundamentales: i) el inters de la poblacin. Al igual que en otros sectores de la poblacin, algunas
personas desplazadas pueden ser apticas frente a la oportunidad de participar. Y ii) los
niveles de representacin, que responden a un proceso reciente de organizacin de poblacin
en el que, si bien es deseable que todos se sientan representados, el nivel de desarrollo de las
estructuras organizativas no permite alcanzar an niveles amplios de representacin.
En consecuencia, podran ser adicionados los indicadores complementarios y sectoriales
asociados con instrumentos que permitan evaluar:
i. Grado de participacin de la poblacin desplazada en asuntos locales. Por ejemplo, si
son convocados a la discusin de los planes de desarrollo local, como lo fueron para el
reciente plan nacional de desarrollo.
ii. Frente a los procesos de diseo o reforma de polticas, sera conveniente establecer
mecanismos de control acerca de:
Proyectos de diseo o reforma normativa y de poltica, presentados para su revisin
y opinin a las organizaciones de poblacin desplazada, en relacin con el nmero
total de iniciativas de diseo o modicacin de polticas y normas.
Proyectos de diseo o reforma normativa y de poltica que recibieron observaciones
de la poblacin desplazada, en relacin con el nmero total de iniciativas de diseo
o modicacin de polticas y normas.
Informes en donde se d cuenta de la inclusin o no de las observaciones efectuadas
por la poblacin desplazada, presentados por las autoridades a las organizaciones
de poblacin desplazada, en relacin con el numero de proyectos de diseo o
modicacin que recibieron observaciones de la poblacin desplazada.
iii. El nivel de representacin. Dadas las dicultades existentes para recoger este tipo de
informacin podra ser til identicar:
471

El nmero de organizaciones que asisten estn representadas a la mesa nacional

frente al nmero total de organizaciones de poblacin desplazada.
Nmero de organizaciones que se sienten representadas por las organizaciones que
asisten de manera regular a los comits territoriales y al Consejo Nacional.
De igual manera, podra establecerse un indicador para dar seguimiento a los
informes que la mesa nacional y las mesas departamentales difunden al conjunto
de las organizaciones de poblacin desplazada.
iv. En relacin con organizaciones afro descendientes y pueblos indgenas, debera
cualicarse su participacin con el nivel de asistencia de autoridades indgenas o
representantes de los consejos comunitarios, para fortalecer de esta manera los procesos
organizativos existentes en las diferentes regiones.
v. Frente a las garantas para la participacin, los indicadores estaran incluidos en el
derecho a la vida, integridad persona, libertad y seguridad personales.
vi. Las condiciones para la participacin podran ser evaluadas por el nmero de
organizaciones que cuentan con el apoyo del Estado o de otras instituciones para
el cumplimiento de su labor, y con los procesos de formacin desarrollados con
organizaciones de poblacin desplazada. Incluso, se podra llegar a cualicar su
fortalecimiento dando seguimiento a aquellos procesos de formacin efectuados
directamente por las organizaciones a favor de las bases que representan.
Como se observa, el intentar encuadrar la aplicacin de un indicador de goce efectivo
del derecho a la participacin dentro del modelo de gestin de la red Juntos, podra terminar
siendo inocuo frente a la evaluacin del n que debera perseguir la poltica en materia de
participacin de la poblacin desplazada. En ese orden de ideas sera conveniente concentrar
la medicin del GED a travs de los indicadores complementarios y sectoriales asociados.
Reparacin54
472
El tratamiento que se otorga al tema de reparacin en el conjunto de indicadores reitera

dos elementos fundamentales: i) la invisibilizacin de la dimensin de vctima del conicto
armado y del delito de desplazamiento de la poblacin desplazada, y ii) la consecuente
ausencia de precisin sobre el tratamiento que, en su condicin de vctima, se le otorga a la
poblacin desplazada, con el riesgo de generar una suerte de discriminacin en su contra.
Al mismo tiempo, permite apreciar las dicultades que representa el diseo de una
poltica de reparacin para un conjunto tan numeroso y heterogneo de vctimas de un
conicto que sigue su curso y en el que tan slo se adelanta la desmovilizacin parcial de
uno de los actores armados. No se le puede pedir al indicador que mida una poltica que
no ha precisado la forma en que va a reparar los daos causados por la violacin de los
derechos de la poblacin. Una vez ms, se insiste en la necesidad de incorporar al diseo
de todas las polticas un enfoque de derechos que permita precisar lo que se debe hacer
para garantizar el GED.
El acceso a mecanismos de justicia, restitucin y proteccin no garantiza el GED a la
reparacin. No obstante, se entiende que para el establecimiento de un ndice de estabilizacin socioeconmica, el indicador de acceso establece una condicin mnima que debe ser
captulo 8
55

de 2007. PPT.
garantizada al tiempo que establece una probabilidad de reparacin en el futuro. El problema

de este indicador de GED en relacin con el ndice de estabilizacin socioeconmica es
el tiempo que puede tomarse el proceso de reparacin efectiva. Si se sujeta a sta podra
signicar un aplazamiento indenido de la valoracin de la situacin integral de la familia.
Como se seal, el Gobierno considera que la estabilizacin socialeconmica de la
poblacin desplazada no depende de que se alcance la verdad, la justicia y la reparacin55
Esta armacin podra ser tan slo parcialmente cierta en la medida en que:
i. La problemtica del desplazamiento y la poltica pblica de atencin integral a la poblacin
desplazada no se circunscriben exclusivamente a la estabilizacin socioeconmica.
ii. En consecuencia, el indicador de estabilizacin socioeconmica, si bien es fundamental,
no permite apreciar en su conjunto el impacto de la poltica de atencin integral a esta
poblacin.
iii. Hay elementos del derecho a la reparacin que inciden sobre la estabilizacin
socioeconmica.
La restitucin de viviendas y tierras abandonadas, los dos sectores crticos de la
estabilizacin y que, pese a los esfuerzos del Estado, son los que mayor dcit en
asignacin de recursos presentan.
La restitucin conlleva tambin la reintegracin del empleo.
La rehabilitacin de la poblacin, en trminos fsicos y productivos. Elementos
incluidos dentro de los principios de reparacin56.
El acceso al proceso de reparacin como probabilidad de recuperacin de
activos.
iv. En efecto, la verdad y la justicia, e incluso otros elementos de la reparacin, no guardan estrecha
relacin con la estabilizacin socioeconmica, pero s con la sostenibilidad de las medidas y
con el logro de soluciones duraderas que debe ser el propsito nal de la poltica.
56
Naciones Unidas. Principios para

la proteccin y promocin de los
derechos humanos para la lucha
contra la impunidad. Principio
21: La rehabilitacin ha de incluir
la atencin mdica y psicolgica
as como servicios jurdicos y
sociales.
El goce efectivo del derecho a la reparacin va ms all del acceso a mecanismos de

justicia y proteccin de bienes, y de la existencia de condenas proferidas por tribunales
judiciales en contra de los responsables del delito de desplazamiento. Dentro de los factores
que podran ser objeto de seguimiento a travs de indicadores57, se pueden encontrar, entre
otros, los siguientes:
57
Este listado enunciativo no profundiza sobre el derecho a la

verdad ni sobre condiciones de
satisfaccin.
58

rectores de los desplazamientos
internos. E/CN.4/1998/Add.2
59
Naciones Unidas. Resolucin

60/147.
Principios y directrices bsicos sobre el derecho de las vctimas

de violaciones manifiestas de
las normas internacionales de
derechos humanos y violaciones
graves del derecho internacional
humanitario a interponer recursos
y obtener reparaciones. 26 de
marzo de 2006.
i.
Igualdad y no discriminacin. El primer elemento que debera ser objeto de

seguimiento y evaluacin es el tratamiento en condiciones de igualdad a las vctimas
del desplazamiento vis a vis otras vctimas de delitos igualmente graves. En especial,
dado el contexto en el cual no hay precisin sobre los mecanismos de reparacin para
las vctimas del delito de desplazamiento.
Los desplazados internos no pueden ser objeto de discriminacin por el hecho de ser
desplazados; un tratamiento desigual en materia de reparacin podra llegar a constituir
un desconocimiento del principio de igualdad sealado en los Principios rectores de
los desplazamientos internos (PR. Artculo 1, num. 1)58 y en los Principios y directrices
bsicos sobre el derecho de las vctimas de violaciones maniestas de las normas
internacionales de derechos humanos y violaciones graves del derecho internacional
humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones (PRDH. Artculos 3, literal
c; 11, literal a; y 25)59.
473

ii. Participacin. Los programas de restitucin de vivienda, tierras y patrimonio deben

desarrollarse con la plena participacin de las personas desplazadas. La denicin
de la poltica y los programas de reparacin deben contar con la participacin de las
personas desplazadas [Principios sobre la restitucin de las viviendas y el patrimonio
de los refugiados y las personas desplazadas. (PRV) Artculo 14, nums. 1 y 2] 60.
iii. Informacin adecuada sobre mecanismos de acceso a la reparacin. Se podra
establecer un mecanismo de vericacin de los medios empleados para dar a conocer
la informacin sobre el contenido de los derechos, los instrumentos aplicables y los
procedimientos de acceso, al igual que la valoracin sobre el acceso efectivo de la
poblacin a esa informacin. Requisito indispensable para poder producir y difundir
la informacin es tener claridad sobre el contenido de la poltica de reparacin para la
poblacin desplazada, de la cual se derivan los procedimientos y los requisitos de acceso
(PRDH. Artculos 11, literal c; 12, literal a; y 24).
iv. Acceso a asistencia y asesora jurdica. Sera conveniente que se diera seguimiento
al conjunto de instituciones gubernamentales o no gubernamentales que prestan
asistencia y el grado de acceso de la poblacin desplazada a estos programas de
asistencia y orientacin jurdicas. En el caso de que la asistencia la brinden entidades
gubernamentales debe ser claro que la asistencia no puede menoscabar el derecho a la
reparacin ni a la restitucin de los bienes y el patrimonio (PRDH. Artculo 12, literal
c; PRV. Artculo 13, num. 11; Ley 387 de 1987. Artculo 10, num. 4).
v. Acceso a mecanismos de reclamacin para la restitucin de bienes y patrimonio (PRV.
Artculo 13, num 1)
vi. Investigacin y sancin del delito de desplazamiento. El control no slo debe ser
establecido a travs del nmero de procesos fallados con sentencia condenatoria. Sera
til incorporar estadsticas en relacin con procesos prescritos, al igual que informacin
sobre la gestin desarrollada por la Fiscala General de la Nacin y no tan slo acerca
del comportamiento de los jueces penales.
vii. Existencia de programas que garanticen la ejecucin de las sentencias judiciales
en cuanto a reparacin se reere. Los fallos judiciales y las decisiones de reparacin
por va administrativa, son elementos fundamentales en el disfrute del derecho, pero
para garantizar su efectividad deben ser complementados con la garanta de recursos
sucientes para el pago de las eventuales indemnizaciones establecidas en las decisiones
administrativas y judiciales (PRDH. Artculo 17).
60

sobre la restitucin de los bienes
de los refugiados y las personas
desplazadas. Principio 14. E/CN/
Sub.2/2005/17.
474
viii. Ausencia de normas o polticas que limiten el derecho a la reparacin y la restitucin.

Las autoridades deben tener el cuidado de no promover normas que vayan en contrava
de aquellas que han sido desarrolladas para proteger los derechos a la reparacin y la
restitucin de los bienes de la poblacin desplazada (PRV. Artculo 19).
ix. Acceso a mecanismos de registro de bienes. Independientemente del tipo de propiedad
captulo 8
que se tenga, las autoridades deben contar con registros del conjunto de bienes
abandonados. La obligacin del Estado no se reduce al registro de los bienes que sean
solicitados por la poblacin ni tan slo de aquellos que cuentan con ttulo de propiedad.
Con la informacin que debe estar siendo recogida en los formularios de declaracin,
debera poder darse proteccin por parte de las autoridades competentes (PRV. Artculo
17; Ley 387 de 1997. Artculo 19, num. 1; y Decreto 2007 de 2000).
x. Nmero de bienes restituidos. El GED a la reparacin se logra con la restitucin efectiva,
no con el acceso al procedimiento como se seala en los indicadores presentados por
el Gobierno (PR. Artculo 29; PRV. Artculo 12; y Decreto 250 de 2005. Artculo 2,
num. 1.1).
xi. Restablecimiento proporcional de los daos. Una vez ms, el GED se alcanza con
la reparacin efectiva y no tan slo con el acceso a los mecanismos diseados para tal
efecto. Aunque se admite que para efectos del ndice de estabilizacin socioeconmica
el acceso constituye un indicador temporal adecuado.
xii. Personas atendidas en programas de rehabilitacin fsica.
xiii.Acciones de restablecimiento de la dignidad y la reputacin de las vctimas. Los
desplazados han huido en busca de proteccin, no porque quieran beneciarse de
la ayuda estatal ni porque son base social de algn grupo armado. Se han desplazado
porque su vida, libertad, seguridad e integridad personales fueron vulneradas o fueron
amenazadas. No obstante, luego de doce aos de poltica de atencin a la poblacin
desplazada y de diez de la vigencia de la Ley 387 de 1997 an se escuchan funcionarios
del Estado sealando que el problema del desplazamiento es un problema de personas
que buscan rentas en las ayudas estatales, o que la causa del desplazamiento y las
dicultadas para lograr la estabilidad en los retornos es la relacin entre las comunidades
y los actores armados al margen de la ley.
61
El siguiente es el indicador relativo

a la estabilizacin socioeconmica que fue presentado por el
Gobierno Nacional a la Corte
Constitucional, con el ttulo Insercin de los hogares desplazados
al Sistema de Proteccin Social y
que fue acogido por esa Corporacin mediante el Auto 109 del 4 de
mayo de 2007 (numeral primero
de la parte resolutiva): Porcentaje
de familias que gradualmente
cumplen con los 9 criterios de
estabilizacin.
Sera conveniente, en consecuencia, que se hiciera un ejercicio similar al desarrollado

inicialmente por las autoridades frente a estabilizacin socioeconmica, en relacin con el
derecho a la reparacin, para construir, a partir de un enfoque derechos, los criterios sobre
los cuales se deberan estructurar los indicadores de GED de este derecho. El listado de
factores anteriormente enunciado tiene el propsito de sealar tan slo algunos elementos
que podran ser considerados en este ejercicio.
Integralidad del ndice de estabilizacin socioeconmica61

La integralidad de los 9 factores propuestos para la construccin de un ndice de estabilizacin socioeconmica constituye, sin duda, un valor agregado para la poltica de atencin
a la poblacin desplazada y para el avance en la superacin del ECI. Como se ha sealado,
hay componentes, e incluso, algunos factores que deberan, por su naturaleza, ser manejados
al margen de este ndice.
475

En materia de AHE se insiste en que hay, al menos, 17 criterios que podran ser
objeto de seguimiento y evaluacin por parte de las autoridades62. Algunos de ellos,
relacionados con la alimentacin y la salud, se encuentran incorporados en la batera
de indicadores presentada por el Gobierno. Si bien todos los criterios incluidos en el
informe anterior, presentado por el ACNUR a la Corte, estn basados en un enfoque de
derechos, no todos constituyen indicadores de GED. Por el contrario, la gran mayora de
estos factores invitan a establecer indicadores de gestin para garantizar que se adopten
las medidas que limitan los riesgos y vulnerabilidades de la poblacin en situaciones
de emergencia y que deberan ser objeto de seguimiento por parte de alguna autoridad
dentro del Sistema Nacional.
De igual manera, se considera conveniente precisar la ponderacin que se otorgara
a cada uno de los nueve factores y la relacin prctica operativa que existira entre ellos.
Por ejemplo, qu ocurrira si un gestor encuentra que no se alcanza el nivel de autonoma
en materia de generacin de ingresos? Cul sera el efecto prctico, en relacin con esa
familia, de ese hallazgo? En relacin con el primer aspecto sera conveniente establecer una
escala con la cual se pueda determinar si los hogares se encuentran en un grado deciente,
regular o satisfactorio de estabilizacin social y econmica, al igual que el nmero agregado
de hogares que se encuentran en cada uno de estos niveles.
62

476
captulo 8
LOS INDICADORES Y LA EVALUACIN DEL GRADO DE

AVANCE EN LA SUPERACIN DEL ESTADO DE COSAS
INCONSTITUCIONAL
63
64
Ministerio del Interior y de Justicia, Departamento Nacional de

Planeacin y Accin Social. Informe de cumplimiento del Auto de
seguimiento a la audiencia tcnica
14 de marzo de 2007. Respuesta
al punto 7.12 del Auto del 1 de
marzo de 2007.
Comisin de Seguimiento a la
Poltica Pblica frente al Desplazamiento. Cumplimiento
del numeral segundo de la parte
resolutiva del Auto fechado el 1
de marzo de 2007. Observaciones
de la Comisin de Seguimiento
a la Poltica Pblica frente al
desplazamiento, sobre los indicadores presentados por el Gobierno
Nacional en la audiencia tcnica
15 de marzo de 2007. (N 2 de las
Premisas generales.)
En el marco de la declaracin del ECI los indicadores cumplen una funcin primordial,
en la medida en que deben permitir establecer el ritmo con el que el pas avanza hacia su
superacin. Como se seal al principio de este documento, una de las dicultades existentes
es que se carece i) de criterios comunes de evaluacin y ii) de informacin que permita
establecer la situacin en que se encuentra la poblacin desplazada.
La ausencia de una respuesta objetiva en relacin con el ritmo en que se est avanzando puede generar impactos sobre la poblacin desplazada y sobre el funcionamiento
institucional. De una parte, genera desesperanza en la poblacin, que no logra percibir an
el impacto del mayor esfuerzo del Estado, y de otra, frustracin y riesgo de inmovilidad en
los funcionarios pblicos, quienes de igual manera no logran visibilizar el impacto que su
gestin tiene sobre la poblacin. Esta carencia en la respuesta incluso ha llevado a la Corte
Constitucional a establecer un indicio de incumplimiento a lo ordenado en la Sentencia T
025, tal y como se desprende del Auto 218 de 2005.
Mientras se carezca de un lenguaje comn e informacin conable para todos los actores
involucrados en la respuesta, se corre el riesgo de seguir girando en torno a la informacin
solicitada por la Corte Constitucional, sin que se pueda concentrar todo el esfuerzo en la
respuesta efectiva a las problemticas que enfrenta la poblacin desplazada.
Tanto el Gobierno Nacional como la Comisin de Seguimiento han sealado criterios
para evaluar el avance en la superacin del ECI. El Gobierno seala la necesidad i) de
lograr un mayor impacto sobre las causas que generan el desplazamiento, que conduzca a
un crecimiento anual menor de los nuevos desplazados; ii) de mejorar en la gestin; iii) de
apropiar adecuadamente los recursos; y iv) de avanzar progresivamente en el goce efectivo
de los derechos63.
Por su parte la Comisin establece que el marco institucional y de polticas debe
generar las condiciones para que los desplazados actuales y los que, dada la continuidad del
conicto, se presenten, puedan alcanzar la realizacin efectiva y sostenida de sus derechos.
Esas condiciones implicaran, al menos, que se remuevan los obstculos i) nancieros y ii)
institucionales. Plantea la Comisin el carcter permanente de las medidas, para que los
desplazados no se vean desamparados en un levantamiento del ECI, cuando seala:
Sera inconcebible que una vez levantado el estado de cosas inconstitucional, la situacin
de vulnerabilidad social y humanitaria de los desplazados se mantuviera o que nuevos
grupos de desplazados tengan que vivir las condiciones de precariedad que dieron origen
a su declaratoria. Del mismo modo, resultara inadmisible que las garantas para el goce
efectivo de los derechos de las personas desplazadas tuvieran un carcter transitorio,
limitado al perodo de seguimiento que hoy adelanta la Corte Constitucional.64
Es decir que hay coincidencia entre estas visiones frente al mejoramiento en la gestin
y en la asignacin de recursos. Frente al tema del GED, la Comisin complementa la visin
del Gobierno, con una dimensin temporal encaminada a garantizar en el futuro las condiciones de realizacin de los mismos.
477

El problema de los indicadores hasta ahora presentados es que an no controlan la

gestin de la poltica. Los indicadores miden parcialmente su impacto; por ello, se recomienda a las instituciones competentes incorporar indicadores que retomen los diferentes
aspectos crticos de la gestin, para poder generar la sostenibilidad de las condiciones a las
que se reere la Comisin de Seguimiento.
La disminucin en el nmero de nuevos desplazamientos es un requisito fundamental
para alcanzar los impactos necesarios sobre el conjunto de la poblacin desplazada, que
permitan lograr un avance gradual en el goce de los derechos. Mientras se mantenga un
promedio de 200 mil nuevos desplazados cada ao, como viene ocurriendo desde el 2003,
los esfuerzos institucionales no van a lograr los impactos esperados.
Sin embargo, el estado de inconstitucionalidad no est determinado en funcin del
desplazamiento en s mismo. El desplazamiento es una realidad generada por la existencia de
un conicto. El incumplimiento de la obligacin primaria del Estado lo que internamente
podra ser considerado como lo inconstitucional sera i) la negacin del desplazamiento,
ii) el no reconocimiento de las personas desplazadas, y iii) la ausencia de respuesta efectiva
por parte de la autoridad para avanzar en la prevencin del desplazamiento, la proteccin
y atencin a las personas desplazadas, y en la generacin de condiciones para el logro de
En esa lgica, la ausencia total de desplazamientos no es condicin para la superacin
del ECI. La superacin del ECI debe poder alcanzarse aun en medio de las restricciones
que genera la realidad de la continuidad del conicto interno armado, en la medida en que
no podra aplazarse indenidamente, como no se est haciendo, el esfuerzo para alcanzar
una respuesta efectiva. Como lo indic la Corte en la Sentencia T-025:
6. Las polticas pblicas de atencin a la poblacin desplaza no han logrado contrarrestar
el grave deterioro de las condiciones de vulnerabilidad de los desplazados, no han
asegurado el goce efectivo de sus derechos constitucionales ni han favorecido la
superacin de las condiciones que ocasionaron la violacin de tales derechos. [...] La
grave situacin de la poblacin desplazada no es causada por el Estado, sino por el
conicto interno, y en particular, por las acciones de los grupos armados. Sin embargo,
en virtud del Artculo 2 de la Carta, el Estado tiene el deber de proteger a la poblacin
afectada por este fenmeno, y de esta manera, est obligado a adoptar una respuesta a
dicha situacin [...]. La Corte al analizar las polticas pblicas de atencin a la poblacin
desplazada, determinar si el Estado, a travs de acciones y omisiones en el diseo, la
implementacin, el seguimiento o la evaluacin de stas, ha contribuido de manera
constitucionalmente signicativa al desconocimiento de los derechos fundamentales de
las personas en condicin de desplazamiento.65
65
CC. Sentencia T -025 de 2004.
478
Si la declaratoria del ECI obedeci i) a la magnitud del problema del desplazamiento y

de la vulneracin repetida de los derechos de la poblacin desplazada; ii) a la brecha entre
las necesidades de la poblacin y la respuesta efectiva del Estado; iii) a la brecha entre esa
respuesta efectiva y las obligaciones del mismo, en particular, las que asumi a travs de la
Ley 387 de 1997; iv) al problema estructural de la respuesta, dada la multidimensionalidad
del problema y las numerosas acciones que deben ser emprendidas con la intervencin
de mltiples instituciones; y v) al alto compromiso nanciero que implicara la respuesta
efectiva, la evaluacin del grado de la superacin del ECI obliga a dar seguimiento tanto al
captulo 8
problema estructural de la respuesta como al impacto de sta, medido en el nivel de avance

gradual en el GED de la poblacin desplazada.
As, los indicadores de GED impacto deberan ser complementados con indicadores
de formulacin, insumo, gestin, producto o resultado66, involucrados a lo largo del ciclo
de la poltica, la cual, para alcanzar el objetivo de superacin del ECI, debera incorporar el
enfoque de derechos y el principio de coherencia entre nes, medios y mecanismos derivado
de la jurisprudencia constitucional.
De acuerdo con lo establecido por la Corte Constitucional, por el proceso de seguimiento
y evaluacin de la poltica pblica de atencin a la poblacin desplazada, efectuado por el
ACNUR en el marco del Balance de polticas pblicas 2004-2006, y por las observaciones
presentadas tanto por el Gobierno como por la Comisin de Seguimiento, podra entenderse
como superado el ECI cuando:
i) Se avanza en la superacin de problemas crticos en la implementacin de la poltica a
partir de la incorporacin de un enfoque de derechos y el desarrollo del principio de
coherencia. El nivel de avance estara determinado por el cumplimiento de un conjunto
de metas relacionadas con los problemas estructurales de la respuesta:
a. Identicacin de la magnitud y caractersticas del problema.
b. Formulacin de polticas acorde con las necesidades de la
poblacin y las obligaciones del Estado.
c. Accin coordinada de numerosas instituciones.
d. Asignacin suciente de recursos.
ii) Se evidencia un avance gradual en el GED de la poblacin desplazada, a partir del orden de
priorizacin determinado por la satisfaccin del mnimo de proteccin de sus derechos,
y de unas metas predenidas por las autoridades por las que cada vez ms personas
alcanzan la efectiva realizacin de sus derechos.
66
Esta clasicacin de indicadores

se toma del documento Observaciones a las propuestas de
construccin de batera de indicadores realizadas por: CSPPFD,
ACNUR, Contralora General de
la Repblica, Procuradura General de la Nacin y Defensora del
Pueblo, que fue presentado por
Accin Social el 11 de enero de
2007 a la Corte Constitucional.
De estos criterios de superacin se desprende, de una parte, su conexidad, en la medida

en que es necesario hacer seguimiento y evaluacin simultnea a esas dos dimensiones del
ECI: los problemas estructurales de la respuesta y su impacto. Y de otra, la gradualidad, pues,
bajo la comprensin de que los resultados van a requerir un esfuerzo sostenido del Estado,
la medicin de este esfuerzo precisa el establecimiento de metas y plazos para cumplirlas,
como reiteradamente lo ha sealado la Corte en el marco de la Sentencia T025.
Como se puede apreciar en el grco 2, la ausencia de un esfuerzo simultneo en estas
dos dimensiones podra conducir al caso extremo en el que, pese a avanzar en soluciones a
los problemas de gestin, no se logran impactos efectivos a favor de la poblacin. Este hecho
hara pensar en que los diagnsticos sobre los problemas estructurales en la respuesta estn
errados, o en que por alguna razn no se logra trascender la visin formal de la respuesta
(panel A). O, en el otro extremo, a lograr impactos en el corto plazo, sin atender los problemas
estructurales, hecho que hipotticamente podra conducir a una menor sostenibilidad de las
soluciones, o a avanzar a un ritmo menor del potencialmente alcanzable (panel D).
479

Grco 2
NO CUMPLE
Metas frente
a problemas
estructurales en
la respuesta
CUMPLE
Avance simultneo en el cumplimento de metas de gestin y GED
A
Solucin formal o problemas
en diagnstico
Levanta
declaracin del ECI
ECI
D
Evaluacin de riesgo en materia de
sostenibilidad de la medida o de
ritmo menor en avance gradual
CUMPLE
NO CUMPLE
Metas en funcin de GED
En el caso del impacto de la poltica y de la aplicacin del GED no sera predicable que
para levantar el ECI se requiere que todos los desplazados gocen de todos los derechos. Lo
exigible para adoptar esta decisin podra ser i) que se presente un avance objetivo y comprobado en el cumplimiento de metas asociadas a la superacin de los problemas estructurales
en la respuesta, y que por lo tanto, este hecho genere conanza acerca de la sostenibilidad de
las medidas; ii) que exista un sistema de seguimiento y control que garantize la efectividad
del sistema de acceso al registro de la poblacin desplazada; y iii) que la satisfaccin del
mnimo de proteccin de derechos corresponda al menos al grado de cumplimiento alto,
as identicado en el Auto 185 del 2004, que cobije a un nivel mayor de la poblacin que
las dos terceras partes all sealadas.
(iv) Cumplimiento alto cuando la conclusin de acciones encaminadas a que
todos los desplazados gocen efectivamente del mnimo de proteccin de sus derechos,
se exprese a travs de la ejecucin de planes especcos cuyo impacto benecie a ms
de las dos terceras partes de la poblacin y, si bien no incide sobre la totalidad de la
poblacin desplazada desprotegida, tenga el potencial de cubrir efectiva y oportunamente
a todos los desplazados, en todo el territorio nacional.67
67
CC. Auto 185 de 2004. Bogot, 10

de diciembre de 2004.
480
As, el levantamiento de la medida tendra que signicar que se logra satisfacer el

mnimo de proteccin a un nivel de la poblacin cercano al punto B de la grca 3, bajo el
supuesto de que:
i) Se constata que las polticas existentes contemplan mecanismos efectivos para la realizacin
del mnimo de proteccin de sus derechos. La efectividad del mecanismo podra estar
vericada por:
Existencia formal de la poltica, que contempla al menos los elementos establecidos
en el mnimo de proteccin de cada derecho.
Resultado efectivo de la poltica cercano a su universalizacin (mayor a dos terceras
partes).
Mecanismos y rutas efectivas de acceso y reclamo para quienes no gozan del
mnimo de proteccin (ven vulnerado o amenazado su derecho), sobre las cuales
se demuestre su eciencia.
captulo 8
ii) Se han precisado los indicadores de evaluacin en relacin con:

1. Los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad personales.
2. El derecho a la dignidad.
3. El derecho a la unidad familiar.
iii) Existen mecanismos de seguimiento a la realizacin del mnimo de proteccin que
permiten identicar y remover obstculos para su realizacin.
Con esas condiciones se podra pensar que existen objetivamente condiciones para
avanzar hacia la universalizacin del mnimo, y que no se renuncia a la perspectiva de avance
progresivo en la realizacin de los derechos (punto C del grco 3), dado que los derechos
de la poblacin desplazada no se agotan en su mnimo de proteccin denido en el numeral
9 de la Sentencia T-025.
Grco 3
Denicin de metas en universalizacin del mnimo de proteccin y avance progresivo
Levantamiento
de la declaracin del ECI
Avance progresivo
A
A
0
% de poblacin cubierto en la satisfaccin de su mnimo de

proteccin
100%
As, una posible determinacin del grado de avance requerido (punto entre los puntos
A y B del grco 3) estara relacionada con la solidez de las polticas encaminadas a la
realizacin del mnimo, un signicativo porcentaje de poblacin que ya logra su satisfaccin, y con condiciones de reclamo y acceso para quienes an no lo encuentran satisfecho.
Todo lo anterior, acompaado de metas de incorporacin de la poblacin a las medidas
y programas que garantizan la proteccin.
Sin metas no es posible evaluar objetivamente si se avanza o no en la superacin del
ECI, y el levantamiento de la medida por parte de la Corte podra estar soportado en la
vericacin del cumplimiento de estas metas.
Para evitar que con el levantamiento de la medida la situacin de la poblacin llegue
eventualmente a caer en una nueva situacin de inconstitucionalidad, sera conveniente
i) que se mantuviese el esquema de seguimiento y evaluacin que, a travs de rganos de
control, se ha venido consolidando sobre la base de un conjunto comn de indicadores; y
ii) que fuese claro que, frente a un estancamiento sostenido o un retroceso determinado,
existe un mecanismo preciso por el cual la Corte puede retomar la medida e impulsar que
se recobre la senda de superacin del ECI.
El grco 4 seala lo que podra ser tenido como una ruta lgica hacia la superacin del
ECI, establecida a partir de la aplicacin del enfoque de derechos en todo el ciclo de la poltica
y con el establecimiento de puntos de control y aplicacin de indicadores a lo largo de ella.
481

El grfico esta dividido en dos pneles. El superior, en donde se presenta el

proceso de formulacin y ajuste de polticas, ms la identificacin de los insumos
requeridos y los puntos de aplicacin de indicadores para garantizar el control del
ciclo de formulacin de la poltica. Y el inferior, en donde se relacionan los mecanismos requeridos para la ejecucin y sus resultados a partir del criterio de GED. Al
igual que en el anterior panel, se identifican puntos de aplicacin de indicadores de
seguimiento y evaluacin.
Grco 4
Incorporacin de enfoque de derechos en el ciclo de la poltica, ruta lgica hacia la
superacin del ECI
CONOCIMIENTO
DEL PROBLEMA
Magnitud y
caracterizacin
22
a. Caracterizacin
i) Personas
ii) Comunidades
iii) Regiones
b. Registro de
poblacin e
identicacin de
necesidades
Seguimiento
INDICADORES
FINES
11
Impacto
POLTICA
Especca
Ajustada a
necesidades y
capacidades
Integral
Participacin
33
Superacin ECI
a. Parmetros de
diseo y evaluacin
b. Criterios de inclusin
y cesacin
MEDIOS
Proceso y gestin
A. Formulacin y
ajuste de poltica,
e insumos
requeridos
Polticas
Derechos
Superacin ECI
Goce efectivo de
derechos
B. Ejecucin y mecanismos para implementacin
MECANISMOS
a. Gestin
i) Coordinada
ii) Funcionamiento
de instancias con
participacin
iii) Instrumentos de
planicacin.
b. Recursos
i) Estimacin ajustada
ii) Denicin de fuentes
Para avanzar en la superacin del ECI es conveniente que se incorpore al ciclo de

la poltica un enfoque de derechos y se d aplicacin al principio de coherencia entre
los fines, los medios y los mecanismos. La maximizacin del GED de la poblacin
desplazada se convierte en la funcin objetivo de la poltica, en la medida en que sta
es entendida como un instrumento para la realizacin de los derechos de la poblacin.
482
captulo 8
Por lo tanto, el contenido del derecho es el punto de partida de la formulacin (revisin

o ajuste) de la poltica. Al mismo tiempo, la satisfaccin de esos derechos es el punto
de llegada. Y el criterio de evaluacin es el indicador de goce efectivo del derecho. De
all la lgica circular del grfico.
Para formular la poltica se debe contar i) con un conjunto de parmetros que renen
el contenido del derecho que la poltica pretende realizar, y ii) con una informacin mnima
necesaria acerca de la magnitud y las caractersticas del problema que la poltica va a atender
(puntos 1 y 2 del grco 4). Por lo tanto, en estos dos puntos se debe aplicar indicadores de
gestin y de resultado para garantizar que en la formulacin de la poltica se tiene en cuenta
estos insumos (tabla 1).
Tabla 1
Seguimiento y evaluacin del ciclo de la poltica
Etapa del ciclo de la Tipo de
poltica
indicador
Etapa 1
Gestin
Factor o elemento a evaluar

1.
Proceso de construccin de parmetros de formulacin y

evaluacin de polticas.
a. Identicacin de instrumentos aplicables.
b. Precisin del contenido del derecho.
c. Denicin de criterios de priorizacin.
2.
Parmetros de formulacin y evaluacin de polticas establecidos.
3.
Criterios de inclusin y exclusin (cesacin) denidos.
4.
Criterios, procesos e instrumentos de recoleccin sistemtica

de informacin denidos y aplicados.
5.
Identicacin de caractersticas regionales del desplazamiento

y de la capacidad de respuesta local, segn:
a. Causas del desplazamiento.
b. Capacidad institucional de respuesta.
c. Oportunidades regionales.
Insumo
6.
Condiciones para toma y evaluacin de declaraciones
Gestin
7.
Control de tiempos entre:

a. Solicitud y toma de declaracin.
b. Toma declaracin y recepcin en entidad coordinadora.
c. Recepcin declaracin y decisin sobre inclusin.
Producto
8.
Poblacin incorporada al registro.
Gestin
9.
Anlisis agregado de las razones de no inclusin en el registro.
Identicacin de los
nes de la poltica.
(precisin del contenido del derecho
Etapa 2
Gestin
Conocimiento
del problema.
Magnitud
y caracterizacin
En la formulacin de las polticas y los programas (punto 3.a del grco 4) debera garantizarse que los insumos provenientes de la construccin de parmetros y la caracterizacin
de la poblacin son efectivamente considerados como la informacin fundamental que va
a permitir que la poltica responda tanto al problema como a las obligaciones del Estado
483

frente al mismo. En este sentido, un conjunto de factores podra ser objeto de control ex
ante en la formulacin de la poltica (tabla 2).
Tabla 2

Etapa del ciclo
de la poltica
Etapa 3
Formulacin de
la poltica
Tipo de
indicador
Formulacin
Gestin
Formulacin
Formulacin

1. Revisin ex ante de parmetros con base en el contenido del derecho
2. Participacin de la poblacin conforme al punto 10.1.2 de la Sentencia T-025
3. Especicidad de las polticas. Las necesidades particulares de la poblacin
desplazada, que dada su especicidad, no estaran siendo atendidas por la oferta
general del Estado, cuentan con programas especcos para su atencin.
a. Frente al resto de la poblacin.
b. Diferencial dentro de la poblacin desplazada en funcin de:
i. Gnero
ii. Edad
iii. Discapacidad
iv. Etnia
c. Territorial: Las polticas prevn mecanismos para adecuar las respuestas a las
necesidades, capacidades e iniciativas locales.
4. Integralidad:
a. Revisin de la vocacin que tienen entre s los programas involucrados en cada
componente de atencin al desplazamiento para generar impactos agregados
b. Revisin de la vocacin que tienen entre s los componentes para facilitar el
trnsito entre la atencin y la estabilizacin socioeconmica.
Para propiciar la accin simultnea del conjunto de entidades y la implementacin en lo local

de las polticas de atencin integral a la poblacin desplazada, es conveniente establecer mecanismos de seguimiento sobre la gestin de la poltica, y en particular, sobre el funcionamiento de
las instancias, la comunicacin entre el nivel nacional y el local y la formulacin de planes locales.
En esa medida, sera conveniente aplicar los indicadores de gestin que se sealan en la tabla 3.
Para garantizar la implementacin de la poltica es conveniente fortalecer de igual manera el
proceso de control sobre el ciclo presupuestal de la poltica, con fundamento en lo sealado en el
Auto 176 de 2005, para lo cual podra resultar til aplicar instrumentos que lo evalen (tabla 4).
En relacin con el resultado de la poltica sera conveniente que los indicadores de goce
efectivo de derecho en relacin con la estabilizacin socioeconmica, una vez ajustados y
denidos, sean complementados con indicadores de resultado y gestin en relacin con
algunos aspectos de la atencin humanitaria no contemplados en los anteriores (tabla 5).
En la perspectiva consignada en este documento, la incorporacin del enfoque de
derechos a lo largo de todo el ciclo de la poltica y la aplicacin del principio de coherencia
entre los nes, los medios y los mecanismos, se presentan como una adecuada alternativa
para lograr un avance ms acelerado en la superacin del ECI.
Dentro del propsito de atender y superar los problemas estructurales que determinan la
existencia del ECI, el establecimiento de instrumentos de seguimiento y control, con la denicin y aplicacin de indicadores de insumo, gestin y resultado a lo largo del ciclo de la poltica,
es igualmente un requisito indispensable. En la lgica de la batera de indicadores presentada
por el Gobierno Nacional, estos indicadores sobre el ciclo de proceso no haran parte de los
indicadores de GED, pero requeriran que el Consejo Nacional o las instancias encargadas de
la coordinacin determinaran una instancia responsable de garantizar su aplicacin.
484
captulo 8
Tabla 3
Etapa del ciclo de Tipo de
la poltica
indicador
Etapa 3b.
Gestin
1.
2.
Gestin coordi3.
nada a partir de
4.
las instancias e
5.
instrumentos de
planicacin
6.
7.
8.
9.
10.

Revisin de la precisin y claridad en relacin con competencias institucionales.
Funcionamiento de los programas de capacitacin de funcionarios
Actualizacin peridica del Plan Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada.
Denicin, seguimiento y evaluacin de metas del Plan Nacional de Atencin.
Funcionamiento regular de comits territoriales de acuerdo con sus trminos de referencia.
Denicin y operacin de instrumentos de comunicacin entre comits departamentales y
municipales, y entre stos y el Consejo Nacional.
Diseo, difusin y aplicacin de instrumentos actualizados y comunes de planicacin.
Denicin de criterios y determinacin de municipios prioritarios en materia de aplicacin de
principios de subsidiariedad, complementariedad y concurrencia.
Formulacin y nivel de ejecucin de planes por parte de entidades territoriales
Participacin de la poblacin desplazada en las instancias del Consejo Nacional.
Tabla 4
Etapa del ciclo de Tipo de
la poltica
indicador
3c. Ciclo
Gestin 1. Estimacin
presupuestal
a. Conforme a GED
b. Ajustada a oferta vigente que incorpora GED.
c. Sensibilidad a enfoque diferencial
d. Ajustada anualmente
Insumo
2. Asignacin:
a. Coherencia entre lo estimado y lo asignado
b. Prelacin constitucional. (relacin entre la asignacin destinada especcamente al desplazamiento y el presupuesto total de la entidad,
dada la magnitud y prioridad sectorial del problema).
Gestin 3. Nivel de ejecucin presupuestal.
Tabla 5
Seguimiento y evaluacin del ciclo de la poltica.
Etapa del ciclo de la
Tipo de
poltica
indicador
Etapa 3b.
Gestin
1. Oportunidad de la atencin. Tiempo que transcurre entre la emerGestin coordinada a
gencia o solicitud de la atencin y la atencin efectiva.
partir de las instan- Producto 2. Garantas para la accin humanitaria
cias e instrumentos
Producto 3. Albergues temporales adecuados con base en estndares bsicos
de planicacin
De la anterior manera se podra conformar un conjunto de instrumentos que cumplieran

con los criterios sealados por la Corte Constitucional y que fueron identicados en la
primera parte de este documento.
485

A DEMDUM
Indicadores de goce efectivo de los derechos constitucionales de las personas en
situacin de desplazamiento, indicadores complementarios e indicadores sectoriales
asociados a los mismos, presentados por el Gobierno Nacional y frente a los cuales la
Corte Constitucional adopt decisiones en el Auto 109 de 2007
El 1 de marzo de 2007 el Gobierno Nacional le propuso a la Corte Constitucional una batera de indicadores de goce efectivo de los derechos
constitucionales de las personas desplazadas. Esta batera fue ajustada
por el Gobierno el 14 y el 28 de marzo de 2007. Con posterioridad a
haber conocido y comentado las observaciones que hicieron los organismos de control y las entidades y organizaciones que participaron
en el proceso de discusin de los indicadores, convocado por la Corte,
esta batera fue conrmada por el Gobierno, mediante los documentos
remitidos a la Corte los das 9 y 13 de abril de 20071.
Mediante el Auto 109 del 4 de mayo de 2007, la Corte Constitucional
adopt algunos de los indicadores de resultado propuestos por el
Gobierno Nacional2 y rechaz otros3 indicadores de goce efectivo,
complementarios y asociados de los derechos a la vida, a la integridad,
a la libertad y a la seguridad personal, a la reparacin, a la participacin
y a la reunicacin familiar y el indicador de goce efectivo del derecho
a la generacin de ingresos.
Adicionalmente, en este mismo auto, la Corte le conri al Director
de Accin Social plazo hasta el 22 de junio de 2007 para que remitiera
a esa Corporacin nuevos indicadores que reemplazaran aquellos que
fueron rechazados4 y para que dentro de este mismo plazo, y junto con
la Directora del Departamento Nacional de Planeacin, i) remitieran
un informe comn con las frmulas para los indicadores adoptados,
que permitan la valoracin porcentual sobre el avance, retroceso o
estancamiento en el goce efectivo de tales derechos5; ii) remitieran
Este relato del proceso de construccin de los indicadores de goce efectivo de

los derechos constitucionales de las personas en situacin de desplazamiento,
de los indicadores complementarios y de los indicadores sectoriales a los
mismos, se encuentra en los prrafos 21 y 26 del Auto 109 del 4 de mayo de
2007 de la Corte Constitucional.
indicadores de resultado que permitan medir el goce efectivo de los

derechos de la poblacin desplazada en todas las fases del desplazamiento v. gr. prevencin, asistencia inmediata, ayuda humanitaria de
emergencia y retorno6; y iii) se pronunciaran sobre los indicadores
que incorporarn el enfoque diferencial de la atencin especca que
deben recibir los sujetos de especial proteccin constitucional7.
A continuacin se resean los indicadores presentados por el Gobierno Nacional a la Corte frente al goce efectivo de los derechos
constitucionales, de las personas en situacin de desplazamiento, a la
identidad, a la vivienda, a la salud, a la educacin, a la alimentacin,
a la generacin de ingresos, a la vida, a la integridad, a la libertad, a la
seguridad personal, a la participacin y a la reparacin.
De igual manera se resean los indicadores complementarios y sectoriales asociados a los indicadores de goce efectivo de los derechos
constitucionales. En el caso de los indicadores que fueron rechazados
por la Corte (v.gr. indicadores de goce efectivo, complementarios y
asociados de los derechos a la vida, a la integridad, a la libertad y a la
seguridad personal, a la reparacin, a la participacin y a la reunicacin
familiar y el indicador de goce efectivo del derecho a la generacin
de ingresos), se hace referencia a las razones dadas por la Corte para
adoptar tal decisin.
1. Derecho a la identidad
El indicador de goce efectivo del derecho a la identidad, que fue
presentado por el Gobierno Nacional con el ttulo de Posesin de
documentos de identidad fue el siguiente: Todos los miembros del
hogar cuentan con sus documentos de identicacin completos.
El indicador complementario al indicador de goce efectivo del derecho
a la identidad, que fue presentado por el Gobierno Nacional, fue el
siguiente: Personas identicadas / Personas incluidas en el RUPD.
Corte Constitucional, Auto 109 de 2007, numeral primero de la parte resolutiva.
Corte Constitucional, Auto 109 de 2007, numerales segundo y tercero de la

parte resolutiva.
Corte Constitucional, Auto 109 de 2007, numeral segundo de la parte resolutiva.
Corte Constitucional, Auto 109 de 2007, numeral cuarto de la parte resolutiva.
Corte Constitucional, Auto 109 de 2007, numeral quinto de la parte resolutiva.
Ibd.
486
captulo 8
Los indicadores sectoriales asociados al indicador de goce efectivo

del derecho a la identidad, que fueron presentados por el Gobierno
Nacional, fueron los siguientes:
Personas identicadas con cdula de ciudadana /Personas mayores de 18 aos incluidas en el RUPD.
ii) Nios con tarjeta de identidad (8-17 aos) / Personas mayores
de 8 y menores de 17 aos en RUPD.
iii) Personas con registro civil.
iv) Libretas militares entregadas a poblacin desplazada.
i)
Todos estos indicadores fueron acogidos por la Corte Constitucional8.
2. Derecho a la vivienda
El indicador de goce efectivo del derecho a la vivienda, que fue presentado por el Gobierno Nacional con el ttulo de Habitacin legal
del predio fue el siguiente: Hogar habita legalmente el predio en
condiciones dignas.
El indicador complementario al indicador de goce efectivo del derecho a la vivienda, que fue presentado por el Gobierno Nacional, fue
el siguiente: [Hogares con subsidios otorgados (gobierno)+ Otras
fuentes de soluciones de vivienda + autogestin del hogar] / Hogares
incluidos en el RUPD.
del derecho a la vivienda, que fueron presentados por el Gobierno
i
Hogares con subsidios de vivienda otorgados / Hogares postulantes.

ii) Hogares con subsidios desembolsados /Hogares a los que fueron
otorgados subsidios.
iii) Hogares con mejoramiento de condiciones de habitabilidad / Hogares con deciencias o carencias habitacionales identicadas.
iv) Mujeres cabeza de familia beneciarias de subsidio de vivienda
urbana o rural.
8
9

Ibd.
3. Derecho a la salud
Los indicadores de goce efectivo del derecho a la salud, que fueron
presentados por el Gobierno Nacional, con los ttulos de: i) Acceso
al SGSSS, ii) Acceso a asistencia psicosocial y iii) Acceso al esquema
de vacunacin, respectivamente, fueron los siguientes:
i) Todas las personas cuentan con aliacin al SGSSS.
ii) Todas las personas que solicitaron apoyo psicosocial lo recibieron.
iii) Todos los nios del hogar cuentan con esquema de vacunacin
completo.
Los indicadores complementarios a los indicadores de goce efectivo del
derecho a la salud, que fueron presentados por el Gobierno Nacional
fueron los siguientes:
i) Personas aliadas al SGSSS / Personas incluidas en el RUPD.
ii) [Personas que reciben apoyo psicosocial (gobierno) + Otros operadores de servicios] / personas incluidas en el RUPD que solicitan
apoyo psicosocial.
iii) [Nios con esquema de vacunacin completo (0-7 aos) gobierno + Otros operadores de servicios] / Nios incluidos en el
RUPD (0-7 aos).
Los indicadores sectoriales asociados a los indicadores de goce efectivo del derecho a la salud, que fueron presentados por el Gobierno
Nacional fueron los siguientes:
i) Mujeres en situacin de desplazamiento en perodo de gestacin
que asisten a control prenatal.
ii) Personas de PD que acceden a programas de salud sexual y
reproductiva (12 aos o ms).
4. Derecho a la educacin
El indicador de goce efectivo del derecho a la educacin, que fue
presentado por el Gobierno Nacional, con el ttulo de Asistencia
regular a niveles de educacin formal, fue el siguiente: Todos los
10

487

nios y jvenes del hogar asisten regularmente a un nivel de educacin

formal (5-17 aos).
El indicador complementario al indicador de goce efectivo del derecho
a la educacin, que fue presentado por el Gobierno Nacional, fue el
siguiente: Nios desplazados atendidos en el sector educativo (5-17
aos) gobierno + Otros (privados) ]/ Nios incluidos en el RUPD.
El indicador sectorial asociado al indicador de goce efectivo del derecho
a la educacin, que fue presentado por el Gobierno Nacional, fue el
siguiente: Nios beneciados con acompaamiento de permanencia
en el sector educativo / Nios incluidos en el RUPD (5-17 aos).
ii) Hogares reubicados o acompaados en retorno con proyectos

de seguridad alimentaria / Hogares acompaados en retorno
incluidos en el RUDP.
iii) Adultos mayores con complemento alimentario/ Personas incluidas en el RUPD (60 o ms aos).
iv) Madres gestantes o lactantes beneciarias de raciones alimentarias.
v) Hogares beneficiados con atencin inmediata / hogares con
manifestacin de urgencia extrema remitidos por el Ministerio
Pblico.
vi) Nios entre 6 meses y 5 aos beneciarios de raciones alimentarias.
vii Nios menores de 6 aos beneciarios desayunos infantiles.
viii) Nios beneciarios de restaurantes escolares.
ix) Nios beneciarios de programas de atencin al menor.
5. Derecho a la alimentacin
6. Derecho a la generacin de ingresos
Los indicadores de goce efectivo del derecho a la alimentacin, que
fueron presentados por el Gobierno Nacional, con los ttulos Disponibilidad de alimentos en forma suciente y Cuidado infantil,
respectivamente, fueron los siguientes:
i) Hogar dispone de alimentos aptos para el consumo y accede a
una cantidad suciente de los mismos.
ii) Todos los nios del hogar que no estn al cuidado de un adulto
asisten a programas de atencin al menor.
Los indicadores complementarios a los indicadores de goce efectivo
del derecho a la alimentacin, que fueron presentados por el Gobierno
i) [Hogares con alimentacin suciente (gobierno) + Otras fuentes
de asistencia + Autogestin del hogar] / Hogares incluidos en el
RUPD.
ii) [Nios y jvenes en programas de alimentacin o cuidado infantil
(gobierno) + Otras fuentes de asistencia + Autogestin del hogar]
/ Nios y jvenes incluidos en el RUPD (0-17 aos).
Los indicadores sectoriales asociados al indicador de goce efectivo del
derecho a la alimentacin, que fueron presentados por el Gobierno
i) Hogares atendidos con ayuda humanitaria / Total de hogares
incluidos en el RUPD.
11
Ibd.
488
El indicador de goce efectivo del derecho a la generacin de ingresos,

que fue presentado por el Gobierno Nacional, con el ttulo Ocupacin
remunerada o acceso a fuente de ingresos autnoma fue el siguiente:
Al menos un miembro del hogar en edad de trabajar tiene una ocupacin remunerada o fuente de ingresos autnoma.
Este indicador no fue acogido por la Corte, por considerar que, si bien
constituye un avance importante, an no mide adecuadamente el goce
efectivo del derecho, como quiera que no es posible determinar si el
ingreso al que hace referencia el indicador tiene el nivel necesario para
sustentar las necesidades ms bsicas del hogar desplazado12 .
Al respecto, la Corte seal que le corresponde al Gobierno denir cul
es el nivel de ingresos adecuado que deber tenerse en cuenta para
determinar el goce efectivo de este derecho13. Por tal razn, la Corte
Constitucional le orden al Director de Accin Social y a la Directora
del Departamento Nacional de Planeacin, que consideren la aplicacin
de indicadores de resultado para medir el goce efectivo de los derechos
[] ii) a la generacin de ingresos para subsistir de manera digna y
autnoma, de conformidad con lo sealado en los apartados 84.1 y
84.2 de este Auto14. La decisin que adopte el Gobierno frente a este
indicador deber ser justicada y deber ser remitida a la Corte a ms
tardar el 22 de junio de 2007.
12
Corte Constitucional, Auto 109 de 2007, prrafo 84.2.
13
Ibd.
14
Corte Constitucional, Auto 109 de 2007, numeral tercero de la parte resolutiva.
captulo 8
El indicador complementario del derecho a la generacin de ingresos,

que fue presentado por el Gobierno Nacional, fue el siguiente: Hogares
en los que al menos uno de sus miembros se benecia de programas
de generacin de ingresos o proyectos productivos (gobierno) + proyectos de otras fuentes + Autogestin del hogar (empleo remunerado
u otros] / Hogares incluidos en el RUPD.
i)
Los indicadores sectoriales asociados al indicador complementario

del derecho a la generacin de ingresos, que fueron presentados por
el Gobierno Nacional fueron los siguientes:
Los indicadores sectoriales asociados a los indicadores de goce efectivo

de los derechos a la vida, a la integridad, a la libertad y a la seguridad
personal, que fueron presentados por el Gobierno Nacional fueron
los siguientes:
i) Hogares con proyectos de generacin de ingresos o vinculacin

laboral
ii) Personas beneciadas con procesos de formacin (urbana y rural).
iii) Hogares acompaados en procesos de retorno vinculados a
proyectos de generacin de ingresos / Hogares acompaados en
procesos de retorno.
iv) Adultos mayores beneciarios del programa de proteccin social
(PPSAM) / Personas incluidas en el RUPD (60 o ms aos).
Todos estos indicadores complementarios y sectoriales asociados al
indicador de goce efectivo del derecho a la generacin de ingresos
fueron acogidos por la Corte Constitucional15.
7. Derechos a la vida, a la integridad, a la libertad

y a la seguridad personal.
Los indicadores de goce efectivo de los derechos a la vida, a la integridad, a la libertad y a la seguridad personal, que fueron presentados
por el Gobierno Nacional, con los ttulos Minimizacin del riesgo
extraordinario y Evaluacin de las condiciones de seguridad para la
estabilizacin, respectivamente, fueron los siguientes:
i) Las personas que tiene medidas de proteccin preservan la vida,
la integridad personal, la libertad y la seguridad personales.
ii) La comunidad donde retorna o se reubica el hogar tiene acceso
a los servicios de seguridad del Estado.
Los indicadores complementarios a los indicadores de goce efectivo
de los derechos a la vida, a la integridad, a la libertad y a la seguridad
personal, que fueron presentados por el Gobierno Nacional fueron
los siguientes:
15
Personas en situacin de desplazamiento con medidas de proteccin / Personas incluidas en el RUPD con solicitudes de proteccin
validadas.
ii) Comunidades receptoras de procesos de retorno o reubicacin
con servicios de seguridad del Estado /Comunidades receptoras
de procesos de retorno o reubicacin.
i) Medidas de proteccin aplicadas.

ii) Municipios con presencia de la fuerza pblica.
iii) Hogares que cumplen 6 meses o ms de haber sido acompaados
en procesos de retorno/ Hogares acompaados en procesos de
retorno.
iv) Comunidades acompaadas en retorno que no reportan nuevos
eventos de desplazamiento / Comunidades acompaadas en
retornos.
v) Lderes que abogan por los derechos de la poblacin desplazada
con medidas de proteccin asignadas / Lderes de poblacin desplazada que solicitan medidas de proteccin.
vi) Comunidades indgenas acompaadas en retornos bajo esquemas
diferenciados.
Todos estos indicadores fueron rechazados por la Corte, por considerar
que no resulta pertinente medir con el mismo indicador o grupo de
indicadores derechos que tienen contenido distinto y que requieren
para su proteccin y garanta medidas especcas separables. Tampoco
resultan adecuados para proveer a la Corte Constitucional informacin
relevante para decidir si se est avanzando, retrocediendo o si hay
estancamiento en el goce efectivo de cada derecho o en la superacin
del estado de cosas inconstitucional. Y adems, tal como lo sealan
las distintas entidades y organizaciones que participaron en el proceso
de discusin de los indicadores, los indicadores propuestos resultan
insucientes dado que slo se reeren a un aspecto puntual del contenido del derecho, que deja por fuera aspectos fundamentales que
hacen parte del ncleo esencial de cada derecho16.
Adicionalmente, frente al indicador referente al derecho a la vida la
Corte seal17 que ste debe contemplar el deber estatal de garantizar
la vida de todos los desplazados y no slo de aquellos que soliciten
la proteccin especial del Estado, y que adems, ste debe medir el
16
17
489

elemento bsico del ncleo esencial del derecho a la vida, esto es,
conservar la vida fsica.
Teniendo en cuenta estas consideraciones la Corte Constitucional le
orden al Director de Accin Social que a ms tardar el 22 de junio
de 2007 remitiera a la Corte la serie de indicadores que reemplacen
los inicialmente propuestos y que midan de manera adecuada, pertinente y suciente el goce efectivo de tales derechos, para lo cual son
relevantes las observaciones presentadas por los participantes en la
sesin pblica de informacin tcnica resumidas en los prrafos 57 a
72 del presente Auto18.
8. Derecho a la participacin
El indicador de goce efectivo del derecho a la participacin, que fue
presentado por el Gobierno Nacional, con el ttulo Contribucin del
CTAIPD al proceso de estabilizacin fue el siguiente: La comunidad
donde habita el hogar cuenta con un representante que asiste al comit departamental o municipal de atencin integral a la poblacin
desplazada.
Los indicadores sectoriales asociados al indicador de goce efectivo del
derecho a la participacin, que fueron presentados por el Gobierno
i) Comits departamentales a nivel nacional con participacin de
organizaciones de poblacin desplazada /Comits departamentales
a nivel nacional.
ii) Comits municipales a nivel nacional con participacin de organizaciones de poblacin desplazada /Comits municipales a nivel
nacional.
iii) Comits departamentales o municipales de atencin a PD con
participacin de mujeres de PD /Comits departamentales o
municipales de atencin a PD.
iv) Comits departamentales o municipales de atencin a PD con
participacin de representantes de PD indgena /Comits departamentales o municipales de atencin a PD donde se requiere
representacin de PD indgena.
que resultan insucientes ya que reducen el derecho a la participacin
a la mera asistencia de los representantes de la poblacin desplazada
a las distintas reuniones, no evala la existencia de espacios para la
18
490
participacin, ni de las garantas para el ejercicio oportuno y efectivo

del derecho a la participacin; no permiten examinar las condiciones
para el ejercicio de la participacin; son, adems, inadecuados para
proveer informacin relevante para la evaluacin de la participacin de
las organizaciones de poblacin desplazada en los espacios y procesos
de toma de decisiones19.
Por tal razn, la Corte Constitucional le orden al Director de Accin
Social que a ms tardar el 22 de junio de 2007 remitiera a la Corte la
serie de indicadores que reemplacen los inicialmente propuestos y que
midan de manera adecuada, pertinente y suciente el goce efectivo de
tales derechos, para lo cual son relevantes las observaciones presentadas por los participantes en la sesin pblica de informacin tcnica
resumidas en los prrafos 57 a 72 del presente Auto20.
9. Derecho a la reparacin
El indicador de goce efectivo del derecho a la reparacin, que fue presentado por el Gobierno Nacional, con el ttulo Reparacin para las
vctimas de desplazamiento fue el siguiente: Las personas que lo solicitan acceden a mecanismos de justicia, restitucin y proteccin.
Los indicadores complementarios al indicador de goce efectivo del
derecho a la reparacin, que fueron presentados por el Gobierno
i) Personas en situacin de desplazamiento que acceden a mecanismos
de justicia /Personas incluidas en el RUPD que solicitan acceso a
mecanismos de justicia.
ii) Personas en situacin de desplazamiento que acceden a mecanismos de proteccin de bienes / Personas incluidas en el RUPD
que solicitan algn mecanismo de atencin como vctimas de la
violencia.
del derecho a la reparacin, que fueron presentados por el Gobierno
Nacional fueron los siguientes:
i) Procesos fallados con sentencia condenatoria / Procesos iniciados
a favor de PD.
ii) Personas con solicitudes de proteccin de predios abandonados
aprobadas en el Registro nico de Predios / Personas que presentan
solicitud de proteccin de predios.
19
20
captulo 8
iii) Comunidades de territorios tnicos registrados en el Registro

nico de Predios / Comunidades con territorios tnicos afectados
por el desplazamiento.
iv) Hogares con apoyo monetario para el reencuentro familiar /
Hogares que solicitaron apoyo para el reencuentro familiar.
que slo se reeren al derecho a acceder a la justicia, y no a aspectos
esenciales de la reparacin, y no presentan un panorama completo de
todos los derechos de las vctimas del desplazamiento forzado. Son
inadecuados, porque no conducen a aportar informacin relevante
a la Corte Constitucional para evaluar la situacin de la poblacin
desplazada en cuanto a la satisfaccin de sus derechos como vctimas
de delitos. Adems no resultan sucientes porque dejan por fuera de
la medicin aspectos fundamentales del derecho a la reparacin. Tampoco comprenden todos los derechos de las vctimas (verdad, justicia,
reparacin y no repeticin) distinguiendo los elementos esenciales
especcamente relevantes desde el punto de vista del goce efectivo
de estos derechos por parte de los desplazados21.
Por tal razn, la Corte Constitucional le orden al Director de Accin
Social que a ms tardar el 22 de junio de 2007 remitiera a la Corte la
serie de indicadores que reemplacen los inicialmente propuestos y que
midan de manera adecuada, pertinente y suciente el goce efectivo de
tales derechos, para lo cual son relevantes las observaciones presentadas por los participantes en la sesin pblica de informacin tcnica
resumidas en los prrafos 57 a 72 del presente Auto22.
21
22

491

ABREVIATURAS
ACNUR:
ADAM:
AHE:
AICO:
ARD:
ARS:
AS:
CADH:
CC:
CCAI:
CCDE:
CDN:
CECOIN:
CEDAW:
CEDHUL:
CHF:
CIAT:
CICR:
CIDD:
CNAIPD:
CNRR:
Codhes:
Conpes:
Corvivienda:
CP:
DADH:
DANE:
DAPARD:
DDHH:
DDS:
DIH:
DNP:
DPCA:
DPI:
DPPI:
DUDH:
ECI:
EPSI:
Finagro:
Fomipyme:
492
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados

reas de desarrollo alternativo municipal
Atencin humanitaria de emergencia
Autoridades indgenas de Colombia
Agencia implementadora de los planes de desarrollo alternativo municipal
Administradora del Rgimen Subsidiado
Accin Social
Convencin Americana sobre Derechos Humanos
Corte Constitucional
Centro de Coordinacin para la Accin Integral
Convencin relativa a la Lucha contra la Discriminacin en la Esfera de la Enseanza
Convencin sobre los Derechos del Nio
Centro de Cooperacin Indgena
Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer
Centro de Derechos Humanos y Litigio Internacional
Cooperative Housing Fundation
Comit Interinstitucional de Alertas Tempranas
Comit Internacional de la Cruz Roja
Convencin Interamericana para la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra las Personas
con Discapacidad
Consejo Nacional para la Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia
Comisin Nacional de Reparacin y Reconciliacin
Consultora para los Derechos Humanos y el Desplazamiento
Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social
Fondo de Vivienda de Inters Social y Reforma Urbana del Distrito de Cartagena
Constitucin Poltica de Colombia
Declaracin Americana de Derechos Humanos
Departamento Administrativo Nacional de Estadsticas
Departamento Administrativo del Sistema de Prevencin, Atencin y Recuperacin de Desastres del
departamento de Antioquia
Derechos humanos
Directorio departamental de salud
Derecho internacional humanitario
Declaracin sobre la Proteccin de la Mujer y el Nio en Estados de Emergencia o de Conicto
Armado
Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas
Direccin de Poblaciones y Proyectos Intersectoriales
Declaracin Universal de Derechos Humanos
Estado de cosas inconstitucional
Empresa Promotora de Salud Indgena
Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario
Fondo Colombiano de Modernizacin y Desarrollo Tecnolgico de las Micro, Pequeas y Medianas
Empresas
NDICES
Fonvivienda:
FUPAD:
GED:
IASC:
ICBF:
IGAC:
Incoder:
Incora:
Indepaz:
INEE:
IPSI:
MAP:
MAPP-OEA:
MEN:
MIJ:
MNFOPD:
MPS:
MUSE:
NBI:
NODD:
OACNUDH:
OCHA:
OEA:
OEI:
OFP:
OG:
OIM:
OIT:
OL:
ONG:
ONIC:
OPD:
OPI:
OPIAC:
OPSR:
PA II:
PACADH:
PAVE:
PD:
PDNCA:
PDNVP:
PGN:
PIDCP:
Fondo Nacional de Vivienda

Fondo Panamericano para el Desarrollo
Goce efectivo de los derechos
Inter Agency Standing Committee
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
Instituto Geogrco Agustn Codazzi
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural
Instituto Colombiano de Reforma Agraria
Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Paz
Red Interagencial para la Educacin en Situaciones de Emergencia
Institucin Prestadora de Salud Indgena
Minas antipersona
Misin de Apoyo al Proceso de Paz en Colombia de la Organizacin de Estados Americanos
Mesa Nacional de Fortalecimiento de Organizaciones de Poblacin Desplazada
Ministerio de la Proteccin Social
Municiones sin explotar
Necesidades bsicas insatisfechas
Normas uniformes sobre la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad
Ocina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos
Ocina de Coordinacin de Asuntos Humanitarios
Organizacin de Estados Americanos
Organizacin de Estados Iberoamericanos
Organizacin Femenina Popular
Observacin general del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales
Organizacin Internacional para las Migraciones
Organizacin Internacional del Trabajo
Opcin Legal
Organizacin no gubernamental
Organizacin Nacional Indgena de Colombia
Organizacin de poblacin desplazada por la violencia
Observatorio de Paz Integral del Magdalena Medio
Organizacin de Pueblos Indgenas de la Amazona Colombiana
Operacin prolongada de socorro y recuperacin
Protocolo Adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo a la Proteccin de las
Vctimas de los Conictos Armados sin Carcter Internacional
Protocolo Adicional a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos
Econmicos, Sociales y Culturales, Protocolo de San Salvador
Plan de Accin Internacional de Viena sobre el Envejecimiento
Poblacin desplazada
Protocolo Facultativo de la Convencin sobre los Derechos del Nio relativo a la Participacin de nios
en los Conictos Armados
Protocolo Facultativo de la Convencin sobre los Derechos del Nio relativo a la venta de nios, la
prostitucin infantil y la utilizacin de nios en la pornografa
Procuradura General de la Nacin
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos
493

PIDESC:
PIU:
PMA:
POSS:
POT:
PPE:
PR:
PSS:
RBC:
RESA:
RGR:
RGM:
RUP:
RUPD:
RUT:
SAT:
SEFC:
SENA:
SGSSS:
SIGOB:
SIPOD:
Sisben:
Sisdho:
SNAIPD:
SNPS:
SNU:
SSH:
TTF:
UAO:
UN AS RES:
UNESCO:
UNFPA:
UNICEF:
UNIFEM:
UT:
UTeC:
UTNA:
494
Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales

Plan Integral nico
Plan Mundial de Alimentos
Plan Obligatorio de Salud del Rgimen Subsidiado
Plan de Ordenamiento Territorial
Principios de las Naciones Unidas a favor de las personas de
edad
Principios rectores
Protocolo de San Salvador
Readaptacin de base comunitaria
Red de Seguridad Alimentaria
Recomendacin general del Comit para la Eliminacin de la Discriminacin Racial
Recomendacin general del Comit para la Eliminacin de la Discriminacin contra la Mujer
Registro nico de predios
Registro nico de poblacin desplazada
Sistema de Informacin sobre Poblacin Desplazada por la Violencia en Colombia de Pastoral Social
Sistema de Alertas Tempranas
Sistema de Estimacin de Fuentes Contrastadas
Servicio Nacional de Aprendizaje
Sistema General de Seguridad Social en Salud
Sistema de Indicadores del Gobierno Nacional
Sistema de Informacin de Poblacin Desplazada
Sistema de Identicacin de Beneciarios
Sistema de Informacin de Derechos Humanos de la ONIC
Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada
Secretariado Nacional de Pastoral Social
Sistema de Naciones Unidas
Sala de Situacin Humanitaria
Tasa total de fecundidad
Unidad de atencin y orientacin
Resolucin de la Asamblea General de las Naciones Unidas
Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura
Fondo de Poblaciones de Naciones Unidas
Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer
Unidad territorial de Accin Social
Unidad Tcnica Conjunta
Unidad territorial de Nario
NDICES
NDICE DE TABLAS
Captulo de Dinmica del Desplazamiento Forzado 2004 2006
1. Cambios en el nmero de personas desplazadas por municipio entre el 2000 y el 2005 en el registro de
poblacin desplazada. Comparacin entre el registro de octubre de 2006 y abril de 2007
2. Variacin el nmero de personas desplazadas por departamento 2001/20032004/2006
3. Clasicacin de los principales departamentos expulsores 20002006
4. Departamentos con mayor crecimiento anual de poblacin desplazada 20042006
5. 150 municipios que ms personas expulsaron entre el 2004 y el 2006
6. Principales municipios de expulsin con tendencia decreciente 20032006
7. Municipios con tendencia creciente de poblacin desplazada 20032006
8. Municipios que concentraron la mayor expulsin de poblacin en el 2004
9. Principales municipios que concentraron la expulsin de la poblacin en el 2005
10. Principales municipios que concentraron la expulsin de la poblacin en el 2006
11. Municipios restantes con alta tasa de intensidad de desplazamiento 20042006
12. Nivel de concentracin de variables asociadas al desplazamiento en 186 municipios de myor desplazamiento
20042006
13. Hechos de violencia en El Carmen de Bolvar en los meses de mayor intensidad del desplazamiento
20042006
14. Comunidades en riesgo por connamiento en el Putumayo
102
Captulo de Evolucin de la poltica pblica de atencin a la poblacin desplazada por la violencia

1. Efectividad de la justicia en la sancin del delito de desplazamiento 20042006
144
54
57
58
59
52
64
65
66
68
69
70
72
88
Captulo de Registro de la poblacin desplazada

1. Ejemplos de declaraciones no incluidas en el RUPD por extemporaneidad
2. Seguimiento a desplazamientos masivos en Nario 20042005
194
Captulo de Prevencin del desplazamiento y proteccin de la poblacin desplazada

1. Aspectos a considerar en la bsqueda de una mayor integracin de las acciones emprendidas en
materia de prevencin del desplazamiento interno forzado y proteccin a la poblacin desplazada
2. Acciones ejecutadas en la proteccin y prevencin frente al desplazamiento por parte de Comando Conjunto
No. 1 Caribe.
208
Captulo de Coordinacin del Sistema Nacional de Atencin a Integral a la Poblacin Desplazada

1. Principales municipios receptores de poblacin desplazada (i)
2. Principales municipios receptores de poblacin desplazada (ii)
3. Criterios de priorizacin municipal mediante la aplicacin del principio de subsidiariedad
4. Funcionamiento de comits territoriales de atencin integral a la poblacin desplazada
5. Formulacin del PIU. Criterios de priorizacin municipal mediante la aplicacin del principio de subsidiariedad
6. Formulacin del PIU. Municipios con alta concentracin de poblacin desplazada que han aprobado PIU
7. Priorizacin departamental para la promocin de la formulacin de los PIU municipales
Captulo de Asignacin de recursos sucientes para el logro de los nes de la poltica pblica de atencin a la
poblacin desplazada por la violencia
1. Costos de atencin a la poblacin desplazada
2. Resultado de la estimacin presupuestal
197
210
361
362
364
372
398
399
400
421
422
495

3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.

Variacin en rubros presupuestales relacionados con la atencin del desplazamiento forzado 20042005
Programas con leyenda especial APD que desaparecen de la Ley de Presupuesto de 2007
Programas con reduccin en apropiaciones 20062007
Programas con mayor asignacin presupuestal o nuevos para la vigencia 2007
Otros recursos relacionados con la atencin al desplazamiento forzado Vigencia 2007
Rubros relacionados con la atencin diferencial para la mujer
Prelacin constitucional al desplazamiento 20052007
Distribucin de recursos dentro de las entidades del orden nacional 20052007
Recursos apropiados para el componente de estabilizacin socioeconmica 20052007
Dcit de apropiacin en estabilizacin socioeconmica 20062007
Ejecucin presupuestal 20052006
Ejecucin presupuestal de recursos vigencias 2005 y 2006
Captulo de Proceso de construccin de indicadores para evaluar el resultado de la poltica y adoptar los ajustes
necesarios
1. Seguimiento y evaluacin del ciclo de la poltica (etapas 1 y 2)
2. Seguimiento y evaluacin del ciclo de la poltica (etapa 3)
3. Seguimiento y evaluacin del ciclo de la poltica (etapa 3b)
4. Seguimiento y evaluacin del ciclo de la poltica (etapa 3c)
5. Seguimiento y evaluacin del ciclo de la poltica (etapa 3b.ii)
496
426
427
429
432
433
433
434
436
438
441
443
443
446
447
483
484
485
485
485
NDICES
NDICE DE GRFICOS
1. Evolucin del desplazamiento 19992006
2. Variacin del nmero personas desplazadas 1999/20022003/2006
3. Principales departamentos expulsores 20042006
4. Departamentos expulsores de poblacin, segn tasa de intensidad de desplazamiento 20042006
5. Municipios con desplazamiento relativamente constantes 20032006
6. Municipios con tendencia de desplazamiento decreciente 20032004
7. Principales municipios de expulsin con tendencia creciente de desplazamiento 20032006
8. ndice de concentracin de variables asociadas al desplazamiento en el Pacco nariense 20042006
9. ndice de concentracin de variables asociadas al desplazamiento en el Pata 20042006
10. ndice de concentracin de variables asociadas al desplazamiento en el Norte del Valle y el Sur del
Choc 20042006
11. ndice de concentracin de variables asociadas al desplazamiento en la regin del Atrato 20042006
12. Desplazamiento en la regin del Nudo de Paramillo y su zona de inuencia 20032006
13. ndice de concentracin de variables asociadas al desplazamiento en el Nudo de Paramillo y su zona
de inuencia 20042006
14. ndice de concentracin de variables asociadas al desplazamiento en los Montes de Mara 20042006
15. Concentracin desproporcionada del desplazamiento en El Carmen de Bolvar 20042006
16. ndice de concentracin de variables asociadas al desplazamiento en la Sierra Nevada de Santa Marta
20042006
17. ndice de concentracin de variables asociadas al desplazamiento en la regin de Perij 20042006
18. ndice de concentracin de variables asociadas al desplazamiento en la regin del Catatumbo
20042006
19. ndice de concentracin de variables asociadas al desplazamiento en Arauca 20042006
20. ndice de concentracin de variables asociadas al desplazamiento en las reas de inuencia de la
antigua Zona de Distensin y del Plan Patriota 20042006
21. ndice de concentracin de variables asociadas al desplazamiento en el Putumayo y la Bota Caucana
20042006
22. Ataques contra la infraestructura energtica en el Putumayo 20042006
23. ndice de concentracin de variables asociadas al desplazamiento en la regin del Sur del Tolima
20042006
24. ndice de concentracin de variables asociadas al desplazamiento en la regin del Magdalena Medio
20042006
25. ndice de concentracin de variables asociadas al desplazamiento en el Sur Oriente de Antioquia y el
Norte de Caldas 20042006
Captulo de Evolucin de la poltica pblica de atencin a la poblacin desplazada por la violencia
1. Especicidad en las polticas de atencin a la poblacin desplazada
2. Grado de especicidad en las polticas de prevencin
3. Grado de especicidad en programas de estabilizacin socioeconmica
4. Ecacia de la justicia en la sancin del delito de desplazamiento 20042006
5. Porcentaje de municipios expulsores con declaratoria de desplazamiento forzado por departamento
6. Relacin entre el % del rea departamental abandonada y el % de municipios con declaratoria de
desplazamiento
55
56
56
61
63
64
66
76
78
81
81
84
85
86
87
90
93
94
96
99
103
103
107
108
112
132
133
137
142
159
160
497

Captulo de Prevencin del desplazamiento forzado y proteccin de la poblacin desplazada

1. Participacin porcentual del autor fuente de amenazas identicado en informes del riesgo del SAT
(2004 2006)
2. Personas desplazadas asesinadas o desaparecidas (20042006)
Captulo de El Enfoque diferencial y el proceso de la Sentencia T-025 de 2004
1. Homicidio de miembros de pueblos indgenas 19992006
2. Desplazamiento indgena 19962006
3. Desplazamiento de comunidades Afrocolombianas 19962006

1. Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia
2. Relaciones entre los comits territoriales y, el Consejo Nacional y las agencias de coordinacin del Sistema
3. Rol de Accin Social
4. Rol del Ministerio del Interior
5. Rol de departamentos, distritos y municipios
6. Plan Nacional para la Atencin
7. Plan Integral nico
Captulo de Asignacin de recursos sucientes para el logro de los nes de la poltica de atencin a la poblacin
desplazada por la violencia
1. Presupuesto para la atencin de los desplazados 20002007
2. Ciclo presupuestal de la poltica de atencin a la poblacin desplazada
3. Estimacin del presupuesto requerido
4. Incremento en personas desplazadas y estimacin de los costos de su atencin 20042006
5. Inversin y asignacin de recursos para la atencin del desplazamiento 19952007
6. Porcentaje del presupuesto nacional destinado a la atencin del desplazamiento 20042007 Prelacin
constitucional
7. Incremento de recursos en generacin de ingresos, tierras y vivienda 20052007
8. Proyeccin de dcit en aprobacin de recursos 20072011 para los sectores de generacin de ingresos,
tierra y vivienda
9. Prelacin en incremento presupuestal a la atencin al desplazamiento 20052007
Captulo de Proceso de construccin de indicadores para evaluar el resultado de la poltica y adoptar los ajustes
necesarios
1. Proceso de denicin de elementos del contenido del derecho que sern objeto de medicin
2. Avance simultneo en el cumplimiento de metas de gestin y GED
3. Denicin de metas en universalizacin del mnimo de proteccin y avance progresivo
4. Incorporacin de enfoque de derechos en el ciclo de la poltica, ruta lgica hacia la superacin del ECI
498
215
230
284
286
287
366
376
378
384
393
397
402
415
416
419
422
425
437
442
443
444
462
480
481
482
NDICES
NDICE DE CUADROS
Captulo de Prevencin del desplazamiento y proteccin de la poblacin desplazada
1. Estructura de la fase de prevencin del Plan Nacional para la Atencin (Decreto 250 de 2005)
1. Correccin de falencias institucionales para la superacin del ECI
2. Mandato del Consejo Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada
207
355
371
499

NDICE DE MAPAS
1. Principales zonas de expulsin de poblacin desplazada 2004-2006
2. Regionalizacin de las reas de concentracin de desplazamiento 2004-2006
3. Regiones y municipios con situacin crtica de desplazamiento en la Zona Pacco 2004-2006
4. Regiones y municipios con situacin crtica de desplazamiento en la Zona Norte 2004-2006
5. Regiones y municipios con situacin crtica de desplazamiento en la Zona Nororiente
20042006
6. Regiones y municipios con situacin crtica de desplazamiento en la Zona Sur 20042006
7. Regiones y municipios con situacin crtica de desplazamiento en la Zona Central y Valles
Interandinos 20042006
500
71
74
75
83
92
98
106

se termin de imprimir en Bogot el mes de agosto de 2007
en las prensas editoriales de Pro-Offset Editorial Ltda.
Desde el ao 2000, la Ocina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados
(ACNUR) ha venido analizando los principales avances y problemas que se presentan en la
respuesta que ha desarrollado el Estado colombiano para atender la grave situacin que
enfrenten miles de familias que, como consecuencia de la violencia, se ven obligadas a huir de
sus hogares en busca de atencin y proteccin y con la esperanza de encontrar una solucin
duradera.
En la actualidad existe una ilustracin pblica y completa de los resultados de los programas
sectoriales desarrollados por el Gobierno que ha recibido adicionalmente la retroalimentacin
de diversos sectores en el proceso de seguimiento al cumplimiento de la sentencia T- 025 de
2004.
Por esta razn, este tercer Balance de la poltica pblica para la atencin integral al
desplazamiento forzado en Colombia que publica el ACNUR, pese a concentrarse en
elementos estructurales de la poltica, intenta analizar en forma ms detallada algunos
aspectos relacionados con su formulacin y con su gestin que han sido identicados como
especialmente crticos durante estos ltimos tres aos.
El propsito de este Balance es contribuir a la superacin del estado de cosas inconstitucional
(ECI), a partir del anlisis de las reas crticas que, por la forma y la profundidad en que han sido
abordadas, no permiten an ofrecer a las autoridades herramientas prcticas y adecuadas para
la identicacin de los obstculos que impiden alcanzar los resultados esperados.
Una ruta lgica hacia la superacin del ECI debe afrontar simultneamente los problemas
estructurales de la respuesta y la garanta del goce efectivo de los derechos (GED) de la
poblacin desplazada durante todo el ciclo de la poltica.
La estructura de este Balance responde a esta lgica de superacin del ECI. Contiene una
aproximacin a la dinmica del desplazamiento conocimiento del problema (Captulo 1);
un anlisis de los medios la poltica dividido en los siguientes temas: principales desarrollos
de la poltica durante los ltimos 3 aos (Captulo 2), el sistema de registro de la poblacin
(Captulo 3), la poltica de prevencin (Captulo 4) y el enfoque diferencial de la poltica
(Captulo 5); y presenta tambin una evaluacin de los mecanismos: la coordinacin (Captulo
6), la asignacin de los recursos (Captulo 7) y el seguimiento y evaluacin de la poltica a travs
de la adopcin de indicadores (Captulo 8).

Balance de La Política Pública para La Atención Integral Al Desplazamiento Forzado

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BA L A NCE DE LA POL TICA P BLICA

P A R A L A A T EN C I N I N T EG R AL AL DESPLAZAMIENTO FORZADO EN COLOMBIA,

balance de la poltica pblica

balance de la poltica pblica

para la atencin integral al desplazamiento forzado en colombia

Diseo y produccin editorial: Ricardo Alonso / Torre Grca

Revisin editorial: Fernando Urueta

Parte I: Anlisis de polticas pblicas

Captulo 1: Dinmica del desplazamiento forzado 2004-2006

Captulo 2: Evolucin de la poltica pblica de atencin a la

Captulo 3: El registro de la poblacin desplazada

Captulo 4: Prevencin del desplazamiento forzado y proteccin a

Captulo 5: El enfoque diferencial y el proceso de la sentencia T-025

Parte II: Mecanismos de la poltica

Captulo 6: Coordinacin del Sistema Nacional de Atencin

Captulo 7: Asignacin de recursos sucientes para el logro de los

Captulo 8: Proceso de construccin de indicadores para evaluar el

El apoyo del ACNUR al Estado colombiano

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA

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Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados

En 1997 el ACNUR lleg a Colombia para apoyar al Estado y a la sociedad colombiana en

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La llegada: Pavarand, mayo de 1997

La apertura de la ocina en Colombia

La Ley 387 de 1997

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La Presidencia de la Repblica asumi el liderazgo de la expedicin de la ley y de la

Marco institucional de respuesta

2004: regreso a Colombia como Representante del ACNUR

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Las iniciativas de las autoridades locales

La audiencia pblica en el Congreso

El problema del desplazamiento haba trascendido su tradicional dinmica rural,

La operacin del ACNUR entre el 2004 y el 2007

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Julio Roberto Meier

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Meier, Roberto y Andrs Celis.

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Decreto 250 de 2005. Por el cual

existe un reconocimiento de la crisis generada por el desplazamiento forzado, as persista

miras a lograr el cumplimiento de las recomendaciones del Representante Especial, en

Mientras en otras crisis de desplazamiento interno en el mundo

Corte Constitucional. Auto 218 de

Algunos de los captulos que

La presentacin de este tercer Balance de poltica pblica se da en un entorno en el que

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA

ACNUR. El proceso de construccin de instrumentos de medicin

declarar el 2007 como el ao de la promocin, el cumplimiento y el restablecimiento

Se han integrado en esta iniciativa los departamentos de

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA

Instituciones como el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y el Departamento

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA

el informe presentado por el ANCUR a solicitud de la Corte en el proceso de valoracin y

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA

y recomendaciones generales que, presentadas de manera agrupada, pueden resultar de

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA

en el impacto de los resultados operacionales de la Fuerza Pblica. Hay problemas

14. El nfasis de la respuesta contina estando en la atencin a la vulnerabilidad derivada del

que no permitira justicar que se excluyera de esos programas a la poblacin desplazada;