2010 MiltonLinhares

0
UNIVERSIDADE DE SO PAULO
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM INTEGRAO
DA AMRICA LATINA PROLAM USP
MILTON LINHARES
Polticas pblicas de incluso social na Amrica Latina:

aes afirmativas no Brasil e Mxico
SO PAULO
2010
MILTON LINHARES
Polticas pblicas de incluso social na Amrica Latina:

aes afirmativas no Brasil e Mxico
Tese apresentada ao Programa de PsGraduao em Integrao da Amrica Latina

da Universidade de So Paulo, como requisito
parcial para obteno do ttulo de Doutor.
rea de concentrao: Integrao da Amrica

Latina
Orientador: Prof. Dr. Afrnio Mendes Catani
SO PAULO
2010
Autorizo a reproduo e divulgao total ou parcial deste trabalho, por qualquer meio
convencional ou eletrnico, para fins de estudo e pesquisa, desde que citada a
fonte.
Catalogao da Publicao
Servio de Documentao da
Universidade de So Paulo
Linhares, Milton.
Polticas pblicas de incluso social na Amrica Latina: aes afirmativas no Brasil e Mxico /
Milton Linhares; orientador: Afrnio Mendes Catani. So Paulo, 2010.
489f.: il.
Tese (Doutorado) - Universidade de So Paulo, 2010.
1. Polticas pblicas. 2. Aes afirmativas. 3. Igualdade. 4. Multiculturalismo. 5. Justia

distributiva.
CDD
LINHARES, Milton.
Polticas pblicas de incluso social na Amrica Latina: aes afirmativas no
Brasil e Mxico. Tese apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Integrao
da Amrica Latina da Universidade de So Paulo para obteno do ttulo de Doutor.
Aprovado em:
BANCA EXAMINADORA
Prof. Dr
Julgamento:
Instituio:
Assinatura:
Prof. Dr
Julgamento:
Instituio:
Assinatura:
Prof. Dr
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Prof. Dr
Julgamento:
Instituio:
Assinatura:
Prof. Dr
Julgamento:
Instituio:
Assinatura:
DEDICATRIA
minha esposa Mnica, com amor, admirao e gratido por sua compreenso,
carinho e incansvel apoio durante a elaborao da presente pesquisa.
s minhas filhas Marlia e Mariana, cujas existncias adorveis me fazem

compreender a importncia do amor em tudo o que fazemos.
Ao Seu Paulo e Dona Odette, meus queridos e saudosos pais, hoje
ausentes, mas eternamente comigo.
AGRADECIMENTOS
Ao Prof. Dr. Afrnio Mendes Catani, meu paciente orientador, por suas aulas,
discusses e publicaes que consolidaram a presente pesquisa.
Aos professores doutores, membros de minha banca examinadora: Dra. Gladys
Beatriz Barreyro, Dra. Celia Maria Haas, Dr. Joo dos Reis Silva Jnior e Dr.
Ricardo Musse, pelas importantes indicaes, crticas e luzes lanadas no
momento de minha qualificao e na defesa do trabalho.
Aos professores doutores Leonel Itaussu de Almeida Mello e Renato Seixas, pelo
livre ambiente de reflexes em suas aulas.
Aos colegas conselheiros e conselheiras do Conselho Nacional de Educao
CNE/MEC, que mantiveram saudvel vigilncia sobre mim durante todo o
doutorado, perguntando e me incentivando a cada reunio, em Braslia.
Vitria Dione Carvalho Pereira, verdadeira memria viva dentro do Conselho
Nacional de Educao, pela importante colaborao na busca de fontes durante
toda a pesquisa.
Ao Srgio Luiz DAlessio Santos (in memoriam), inesquecvel amigo, que nos
deixou precocemente.
Maria Ins Guimares Faria pela ininterrupta disponibilidade em revisar os
captulos deste trabalho.
Luciana Chamma Dillon Soares, escudeira assessora e profissional zelosa.
Vencer a desigualdade racial , tambm, lutar

por soberania. No a soberania baseada na
dominao de um povo sobre o outro. Mas
aquela baseada no estreitamento de relaes
comerciais, polticas e culturais com aqueles
povos e continentes, que aspiram, como ns,
a um futuro de independncia e dignidade.
Sinto-me de alma lavada por ter sido o
presidente da Repblica que, no primeiro ano
de mandato, decidiu saldar uma dvida antiga
do Brasil: acabamos de percorrer uma parte
do imenso continente africano para dizer e
ouvir em cinco pases: somos irmos, somos
parceiros, temos desafios comuns, temos
lies a trocar. Vamos caminhar juntos.
Vamos acelerar o nosso passo, conscientes
de que no possvel superar, em quatro
anos, o que se estabeleceu em quatro
sculos nos dois continentes. Mas essa a
verdadeira globalizao humanitria; essa
uma forma de desenvolvimento pela qual vale
a pena viver e lutar: aquela na qual a cor de
um ser humano no define o seu carter, a
sua inteligncia, os seus sentimentos e a sua
capacidade, mas apenas expressa a
maravilhosa diversidade racial e cultural da
qual somos feitos.
Luiz Incio Lula da Silva, Presidente da

Repblica, em pronunciamento durante as
comemoraes
do
Dia
Nacional
da
Conscincia Negra, Serra da Barriga,
Alagoas, 2003.
Um bom governo envolve duas coisas:

primeiro, fidelidade ao objetivo do governo,
que a felicidade do povo; segundo, o
conhecimento dos meios para melhor
alcanar o objetivo.
James Madison, The Federalist Papers, n
62.
RESUMO
LINHARES, Milton. Polticas pblicas de incluso social na Amrica Latina:

aes afirmativas no Brasil e Mxico. 2010. 489f. Tese (Doutorado) - Programa de
Ps-Graduao em Integrao da Amrica Latina, Universidade de So Paulo, So
Paulo, 2010.
A presente tese de doutorado prope-se a viabilizar um estudo comparativo entre as

polticas pblicas voltadas incluso social, particularmente, aquelas denominadas
de aes afirmativas em dois pases da Amrica Latina: Brasil e Mxico. Por meio de
metodologia comparativa e adotando-se uma metodologia de cunho interdisciplinar,
bem como de abordagem dos processos histricos desses pases, e anlise das
bases de construo de suas sociedades, delimitando-se, especificamente, a
presente pesquisa dessas polticas nos pases Brasil e Mxico. A investigao focase na situao de grupos discriminados por questes de raa e/ou etnia; e que,
como consequncia disso, situam-se margem do direito social, fundamental para o
pleno exerccio da cidadania a educao. Analisa-se a questo conceitual, terica
e emprica da implantao das polticas pblicas de incluso social sob a
modalidade de aes afirmativas, caracterizando sua finalidade, elementos e
contedos. Apresenta-se um breve histrico da implantao dessas polticas no
contexto norte-americano, onde, alis, essas polticas tm seu nascedouro. Analisase comparativamente a validade e a pertinncia da adoo dessas polticas e a
necessidade de maior permuta internacional, que tenha por objetivo a integrao e o
estudo comparativo das polticas pblicas de aes afirmativas. O trabalho indica e
prope questes que devem ser levadas em conta na interveno do Estado para
garantir, de maneira substancial, o princpio da igualdade de oportunidades.
Defende-se a tese do multiculturalismo e da justia distributiva como fundamento
das polticas pblicas de aes afirmativas nos pases analisados.
Palavras-chave: Polticas pblicas. Aes afirmativas. Igualdade. Multiculturalismo.
Justia distributiva.
ABSTRACT

Paulo, 2010.
The Doctoral thesis herein is proposed to present a comparative study amongst the
public policies aimed at social inclusion, particularly those known as affirmative
actions, in two Latin American countries: Brazil and Mexico. The delimitation of this
research is established by the analysis of same policies aforementioned countries,
through comparative methodology and of interdisciplinary nature, as well as through
the approach on their historical and normative processes and the analysis of the
foundations of their societies. The research is focused on the situation of groups that
are discriminated due to racial and/or etnia issues and, as a consequence, they are
deprived of their social rights which guarantee them the full exercise of citizenship
education. Analyses the conceptual issue regarding public policies for social
inclusion under the way of affirmative actions by characterizing their purpose,
components, contents, and species. It also presents a brief historical of the implant of
such policies in the North American context, where, by the way, they were born.
Analyses the public policies issue of affirmative actions. Presents a case study on the
implement of these policies both in Brazilian and in Mexican universities. Analyses, in
a comparative way, the validity and relevance of adopting these policies and the
necessity for a broader international exchange having as an objective the integration
and the comparative study of the public policies of affirmative actions. This study
indicates and proposes issues that must be taken into account regarding the State
and Societys interventions in order to guarantee, in a substantial manner, the
principle of equality of opportunities, through the implement of these policies for
social inclusion. Finally, the study defends the thesis of multiculturalism and
distributive justice as the foundation of the public policies of affirmative actions in the
under countries analysis.
Keywords: Public policies. Affirmative actions. Equality. Multiculturalism. Distributive
justice.
10
RESUMEN

Paulo, 2010.
La presente tesis de doctorado se propone a viabilizar un estudio comparativo entre

las polticas pblicas volcadas a la inclusin social, particularmente aquellas
llamadas acciones afirmativas, en dos pases de Amrica Latina: Brasil y Mxico. La
delimitacin del presente estudio se establece por el anlisis de esas polticas en los
pases citados, por medio de metodologa comparativa y de naturaleza
interdisciplinaria, as como tambin por el enfoque de sus procesos histricos y
normativos y anlisis de las bases de construccin de sus sociedades. El estudio
se foca en la situacin de grupos discriminados por cuestiones de raza y/o etnia; y
que, como consecuencia, se encuentran al margen del derecho social fundamental
para el pleno ejerci de la ciudadana la educacin. Se analiza la cuestin
conceptual de las polticas pblicas de inclusin social bajo la modalidad de
acciones afirmativas, caracterizando su finalidad, elementos, contenidos y espcies.
Se expone tambin un breve histrico de la implantacin de tales polticas en el
contexto norte-americano, en donde, por cierto, fue su lugar de nacimiento. Se
analiza la cuestin de las polticas pblicas de acciones afirmativas. Se presenta
estudio de caso de la implementacin de tales polticas en una universidad brasilea
y una universidad mexicana. En el cuarto y ultimo captulo se analiza
comparativamente la validad y la pertinencia de la adopcin de esas polticas bien
como la necesidad de una mayor permuta internacional que tenga como objetivo la
integracin y el estudio comparativo de las polticas de acciones afirmativas. Este
trabajo indica y propone cuestiones que deben llevarse en cuenta en la intervencin
del Estado y de la sociedad para garantizar, de manera substancial, el principio de la
igualdad de oportunidades, mediante la implementacin de esas polticas de
inclusin social. Finalmente, se defiende la tesis del multiculturalismo y de la justicia
distributiva como fundamento de las polticas pblicas de acciones afirmativas en los
pases analizados.
Palabras-clave:
Polticas
pblicas.
Multiculturalismo. Justicia distributiva.
Acciones
afirmativas.
Igualdad.
11
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 - Nvel educativo (%) da populao brasileira, em taxa de

escolaridade ........................................................................................171
Tabela 2 - Compromisso dos Estados com a educao na despesa
pblica.................................................................................................172
Tabela 3 - Nmero total de matrculas (N) nos sistemas educacionais, brasileiro
e mexicano (pblico e privado) e porcentagem de participao do
ensino particular (% P), 1980-2000 ................................................. 173
Tabela 4 - Levantamento de propostas de ao afirmativa no Brasil (perodo de
setembro de 2001 a junho de 2002) ...................................................260
Tabela 5 - Levantamento
das
universidades
pblicas
brasileiras
que
implementaram polticas pblicas de aes afirmativas .....................262
12
LISTA DE QUADROS
Quadro 1
- Pesquisa bibliogrfica em peridicos indexados pelo

Scielo Brasil ..................................................................................... 49
Quadro 2
- Objetivos, metas e indicadores de desenvolvimento do milnio a

serem alcanados situao do Brasil e Mxico............................. 55
Quadro 3
- Pobreza e privao humana, pelos indicadores utilizados para o

clculo do ndice de pobreza humana (IPH-1) ................................. 59
Quadro 4
- Desigualdade na Renda e na Educao entre 1990 e 2002 ............ 71
Quadro 5
- Nvel educativo (%) da populao brasileira, em taxa de

escolaridade ..................................................................................... 73
Quadro 6
- Tendncias predominantes nas orientaes de polticas pblicas

educacionais e a participao de atores sociais ..............................142
Quadro 7
- Coeficientes de Gini ao longo do tempo por regio.............................. 150
Quadro 8
- Posies no ranking de pases, segundo o ndice de desenvolvimento

humano (IDH), 1998-2002 .................................................................. 155
Quadro 9
- Pobreza e privao humana, pelos indicadores utilizados para o

clculo do ndice de pobreza humana (IPH-1) .................................157
Quadro 10 - Taxa de escolarizao bruta na educao superior de pases

selecionados 1999/2000 ...............................................................167
Quadro 11 - Taxa de matrcula em educao superior ........................................168
Quadro 12 - Indicadores socioeconmicos 2001 ..............................................286
Quadro 13 - Estratificao das entidades federativas do Mxico pelos graus do
ndice de marginalizao, incio da dcada de 1980 .....................287
Quadro 14 - Mdia da escolaridade da populao indgena de 15 ou mais ........289
Quadro 15 - Distribuio da populao mexicana de acordo com seu acesso a
diferentes nveis de escolaridade .....................................................289
Quadro 16 - Porcentagem de nvel de escolaridade da populao mexicana de 15
e mais anos ......................................................................................293
Quadro 17 - Oferta e demanda em universidade pblica no Mxico 2000 .......310
13
LISTA DE GRFICOS
Grfico 1 - Nvel educativo da populao mexicana idade 0-45 anos (perodo
1970-2000) .........................................................................................170
Grfico 2 - Proporo da populao pobre no Mxico .........................................284
Grfico 3 - Evoluo da distribuio de renda, coeficiente de Gini*.....................285
Grfico 4 - N de pessoas matriculadas em cursos de graduao no setor pblico
Mxico ................................................................................................304
Grfico 5 - Dados comparativos da populao indgena em nvel nacional e a
representao desta populao na universidade ...............................313
Grfico 6 - Estatstica de jovens no ensino superior mexicano 2003 ................313
14
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Escudo oficial da Universidade do Estado do Rio de Janeiro .................264
Figura 2 - Escudo oficial da Universidade Nacional Autnoma do Mxico ..............322
15
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ACE
Avaliao das Condies de Ensino
ACO
Avaliao das Condies de Oferta
ADIN
Ao Direta de Inconstitucionalidade
ADPF
Arguio de Descumprimento de Preceito Fundamental
ALCA
rea de Livre Comrcio das Amricas
ANMEB
Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica
ANPED
Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Educao
ANUIES
Asociacin Nacional de Universidades e Instituciones de Educacin

Superior
BID
Banco Interamericano de Desenvolvimento
BM
Banco Mundial
CAGED
Cadastro Geral de Empregados e Desempregados
CAPES
Fundao Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de

Nvel Superior
CEIDAS
Centro de Estudos em Desenvolvimento e Assistncia Social
CENEVAL
Centro Nacional de Evaluacin para la Educacin Superior
CLT
Consolidao das Leis do Trabalho
CEPAL
Comisso Econmica para a Amrica Latina
CF
Constituio Federal
CGEIB
Coordenao Geral de Educao Intercultural Bilngue do Mxico
CNCD
Conselho Nacional de Combate Discriminao
CNE
Conselho Nacional de Educao
CNPIR
Conselho Nacional de Promoo da Igualdade Racial
CNPq
Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
COMIPEMS
Comisso Metropolitana de Instituies Pblicas de Educao Mdia

Superior
CONAQ
Coordenao Nacional de Comunidades Quilombolas
CONFENEN
Confederao Nacional dos Estabelecimentos de Ensino
CONSEPE
Conselho de Ensino, Pesquisa e Extenso
CONSU
Conselho Universitrio
CUT
Central nica dos Trabalhadores
DAI
Declarao Anual de Isento
16
DEM
Democratas
DIEESE
Departamento
Intersindical
de
Estatstica
Estudos
Socioeconmicos
DIPES
Diretoria de Pesquisa do IPEA
EDUCAFRO
Educao e Cidadania para Afrodescendentes e Carentes
EGEL
Exame Geral de Concluso dos Estudos Superiores
ENC
Exame Nacional de Cursos
EUA
Estados Unidos da Amrica
EXANI
Exame Nacional de Ingresso
EXANI-I
Exame Nacional de Ingresso para acesso Educao Mdia

Superior
EXANI-II
Exame Nacional de Ingresso para acesso Educao Superior
FGV
Fundao Getlio Vargas
FHC
Fernando Henrique Cardoso
FIES
Financiamento Estudantil
FMI
Fundo Monetrio Internacional
FUNRURAL
Fundo de Assistncia e Previdncia do Trabalhador Rural
GLBTTT
Gays, lsbicas, bissexuais, travestis, transexuais e transgneros
GERES
Grupo Executivo para Reforma da Educao Superior
GTI
Grupo de Trabalho Interministerial
IBGE
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IDH
ndice de Desenvolvimento Humano
IES
Instituies de Educao Superior
IFES
Instituies Federais de Ensino Superior
INCT
Instituto de Incluso no Ensino Superior e na Pesquisa do CNPq
INEGI-CEPAL Instituto Nacional de Estatstica, Geografia e Informtica e Comisso

Econmica para a Amrica Latina e o Caribe
INEP
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio

Teixeira
IPEA
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
IPH
Indicadores de Privao Humana
LDB
Lei de Diretrizes e Bases
LDBN
Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional
MARE
Ministrio da Administrao Federal e da Reforma do Estado
17
MEC
Ministrio da Educao
MNU
Movimento Negro Unificado
NEABS
Ncleos de Estudos Afro-brasileiros
OCDE
Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico
ODMs
Objetivos de Desenvolvimento do Milnio
OI
Organismo Internacional
OIT
Organizao Internacional do Trabalho
OLPED
Observatrio Latino-Americano de Polticas Educacionais
OMC
Organizao Mundial do Comrcio
ONG
Organizao No Governamental
ONU
Organizao das Naes Unidas
OPAS
Organizacin Panamericana de La Salud
PAIUB
Programa de Avaliao Institucional das Universidades Brasileiras
PARU
Programa de Avaliao da Reforma Universitria
PASEP
Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico
PDI
Plano de Desenvolvimento Institucional
PIB
Produto Interno Bruto
PIS
Programa de Integrao Social
PL
Projeto Lei
PNAD
Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio
PNAES
Plano Nacional de Assistncia Estudantil
PNB
Produto Nacional Bruto
PNDH
Programa Nacional de Direitos Humanos
PNE
Plano Nacional de Educao
PNUD
Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
PPCOR
Programa de Polticas da Cor
PPP
Parcerias Pblico-Privadas
PROCRED
Programa de Crdito Educativo do Estado do Rio Grande do Sul
PRONABES
Programa Nacional de Bolsas do Ensino Superior
PROUNI
Programa Universidade para Todos
PT
Partido dos Trabalhadores
PUC-SP
Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo
QSE
Questionrio de Informaes Socioeconmicas
RAIS
Relao Anual de Informaes Sociais
18
REUNI
Reestruturao e expanso das universidades federais
RVOE
Reconhecimento de Validade Oficial dos Estudos
SAEB
Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica
SEAFRO
Secretaria Extraordinria de Defensa e Promoo das Populaes

Afro-brasileiras
SECAD
Secretaria da Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade
SEDESOL
Secretaria de Desenvolvimento Social
SEDH
Secretaria Especial de Direitos Humanos
SEP
Secretaria de Educao Pblica
SNTE
Sindicato Nacional de Trabalhadores da Educao
SPM-PR
Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres da Presidncia da

Repblica
SEPPIR
Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial
SINAES
Sistema Nacional de Avaliao da Educao Superior
SNTE
Sindicato Nacional de Trabalhadores da Educao
STF
Supremo Tribunal Federal
TEN
Teatro Experimental Negro
TLC
Tratado de Livre Comrcio
UEMS
Universidade Estadual de Mato Grosso do Sul
UENF
Universidade Estadual do Norte Fluminense Darcy Ribeiro
UERJ
Universidade do Estado do Rio de Janeiro
UFF
Universidade Federal Fluminense
UFRJ
Universidade Federal do Rio de Janeiro
UFPR
Universidade Federal do Paran
UN
Naes Unidas
UnB
Universidade de Braslia
UNAM
Universidade Nacional Autnoma do Mxico
UNEB
Universidade do Estado da Bahia
UNESCO
Organizao das Naes Unidas para a Educao, Cincia e Cultura
UNIAFRO
Programa de Aes Afirmativas para a Populao Negra nas

Instituies Pblicas de Educao Superior
UNIFEM
Fundo de Desenvolvimento das Naes Unidas Para a Mulher
USAID
Agncia para o Desenvolvimento Internacional do Departamento de

Estado dos Estados Unidos da Amrica
19
USP
Universidade de So Paulo
ZMCM
Zona Metropolitana da Cidade do Mxico
20
LISTA DE ANEXOS
ANEXO A Parecer da Procuradoria-Geral da Repblica n 18.836/GB na Ao
Direta de Inconstitucionalidade n 2858-8/600-RJ, proposta pela
Confederao
Nacional
dos
Estabelecimentos
de
Ensino
CONFENEN, em face da Lei Estadual do Rio de Janeiro n 3.524/20 e

da Lei Estadual do Rio de Janeiro n 3.708/01 ..................................478
ANEXO B Convocao de Audincia Pblica sobre Polticas de Ao de Reserva
de Vagas no Ensino Superior.............................................................486
21
SUMRIO
INTRODUO ........................................................................................................ 25
1
POLTICAS PBLICAS DE INCLUSO SOCIAL ..................................... 42
1.1
Conceito de Polticas Pblicas ................................................................ 42
1.2
Polticas Pblicas como Campo de Estudos Especfico ...................... 48
1.3
Dimenso do Termo Poltica: polity, politics, policy ............................. 50
1.4
Finalidade das Polticas Pblicas e a Problemtica da Pobreza e da

Desigualdade ............................................................................................ 52
1.5
Espcies de Polticas Pblicas................................................................ 62
1.6
Polticas Pblicas e as Minorias.............................................................. 65
1.7
Formulando Polticas Pblicas Sociais .................................................. 74
1.8
Sistematizao da Poltica Pblica Social.............................................. 76
1.9
Fases das Polticas Pblicas ................................................................... 77
1.9.1
Percepo e definio de problemas das polticas pblicas ............... 79
1.9.2
Insero das polticas pblicas na agenda poltica............................... 81
1.9.3
Processo de formulao da poltica pblica .......................................... 82
1.9.4
Implementao da poltica pblica ......................................................... 85
1.9.5
Avaliao da poltica pblica .................................................................. 88
1.10
Principais Elementos e Caractersticas das Polticas Pblicas ........... 91
1.11
Polticas Pblicas, Igualdade e Equidade .............................................. 92
1.12
O Estado como Agente das Polticas Pblicas ......................................108
1.13
Participao de Outros Atores Sociais na Construo de Polticas

Pblicas .....................................................................................................141
POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA (BRASIL E MXICO) ....144
2.1
Polticas Pblicas na Amrica Latina e a Questo da Pobreza e da

Desigualdade Educacional ......................................................................144
2.2
Desigualdades na Educao da Amrica Latina (Brasil Mxico) ......158
2.3
Desigualdades na Educao Superior da Amrica Latina (Brasil e

Mxico) ......................................................................................................166
AO AFIRMATIVA COMO POLTICA PBLICA ...................................177
3.1
Conceito de Ao Afirmativa ...................................................................177
3.2
A Ao Afirmativa sob a Perspectiva Jurdica .......................................182
3.3
Histrico e Fundamentao das Aes Afirmativas .............................190
22
3.4
Finalidade e Aplicao das Aes Afirmativas como Poltica

Pblica .......................................................................................................200
3.5
Espcies de Aes Afirmativas ...............................................................202
3.6
O Debate Polmico das Cotas como Modalidade de Aes Afirmativas e

o Conceito de Raa ..................................................................................205
POLTICAS DE AO AFIRMATIVA NO BRASIL ...................................215
4.1
Linha do Tempo do Movimento Negro em Defesa das Polticas de

Aes Afirmativas no Brasil ....................................................................215
4.2
Caractersticas das Polticas de Aes Afirmativas no Brasil ............220
4.3
A Situao dos Negros Vista por Alguns Indicadores

Socioeconmicos .....................................................................................224
4.4
Constitucionalidade das Aes Afirmativas no Brasil ..........................250
4.5
Sntese dos Argumentos sobre as Polticas de Aes Afirmativas .....254
4.6
Levantamento de Propostas de Aes Afirmativas no Brasil setembro

de 2001 a junho de 2002 ...........................................................................259
4.7
Levantamento
das
Universidades
Pblicas
Brasileiras
que
Implementaram Polticas Pblicas de Aes Afirmativas ....................262

4.8
A Experincia da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) e as

Polticas de Aes Afirmativas de Acesso ao Ensino Superior pelo
Sistema de Cotas ......................................................................................264
4.8.1
Contexto acadmico da Universidade do Estado do Rio de Janeiro

(UERJ)........................................................................................................264
4.8.2
Cotas e a questo do mrito ....................................................................274
POLTICAS DE AES AFIRMATIVAS NO MXICO ..............................279
5.1
A Desigualdade Social e Educacional no Mxico ..................................279
5.2
Ampliao da Oferta Universitria aos Estudantes Indgenas .............290
5.3
A Organizao do Ensino no Mxico ......................................................298
5.4
O Sistema de Educao Superior no Mxico .........................................299
5.4.1
O acesso ao ensino superior no Mxico: ingresso e seleo ..............304
5.4.2
A demanda por educao superior no Mxico ......................................308
5.4.3
Quem frequenta o nvel superior no Mxico? ........................................312
5.5
Levantamento de Polticas de Aes Afirmativas no Mxico ...............314
5.5.1
Espcies de polticas aes afirmativas no Mxico ..............................315
5.5.1.1 Polticas de auxlio econmico a setores sociais desfavorecidos ...............315
23
5.5.1.2 Programa nacional de bolsas para a excelncia acadmica e o

aproveitamento escolar ..............................................................................317
5.5.1.3 Programa FONABEC..................................................................................318
5.5.1.4 Programas de bolsas de auxlio econmico ...............................................318
5.5.1.5 Estratgias de auxlio econmico e modificaes nas IES .........................320
5.6
A Experincia de Implementao de Polticas Pblicas na Universidade

Autnoma do Mxico (UNAM) .................................................................321
5.6.1
Aspectos histricos e sociais da Universidade Nacional do Mxico

(UNAM) ......................................................................................................322
5.6.2
Aspectos estatsticos da Universidade Nacional do Mxico

(UNAM) ......................................................................................................325
5.6.3
Quem so os estudantes da UNAM? ......................................................326
5.6.4
Sistema de ingresso misto ......................................................................328
5.6.5
Sistema de ingresso nos cursos de graduao na UNAM ....................331
5.6.6
As polticas pblicas de aes afirmativas na Universidade Nacional

Autnoma do Mxico (UNAM) .................................................................332
5.6.6.1 Bolsas da Fundao UNAM AC ensino mdio e cursos tcnicos ...............332

5.6.6.2 Programa Fundao UNAM de auxlio econmico para alunos de alto
desempenho acadmico .............................................................................333
5.6.6.3 Programa de bolsas alimentao ...............................................................333
5.6.6.4 PRONABES ................................................................................................333
6
OS FUNDAMENTOS E OS PRINCPIOS DAS POLTICAS DE AES

AFIRMATIVAS: A CONCRETIZAO DA IGUALDADE; A DEFESA DOS
DIREITOS
HUMANOS
DISTRIBUTIVA
FUNDAMENTAIS;
EQUITATIVA
A
O
TESE
DA
JUSTIA
MULTICULTURALISMO
UNIVERSITRIO........................................................................................335
6.1
Aes Afirmativas e o Princpio da Igualdade Formal versus o Princpio

da Igualdade Substancial ou Material .....................................................335
6.2
Discriminaes Positivas e Discriminaes Odiosas ...........................359
6.3
Princpio da Redistribuio com Equidade ............................................362
6.4
Aes Afirmativas ou Discriminaes Positivas ...................................365
6.5
A Igualdade como Princpio Fundamental no Ordenamento Jurdico

Brasileiro e Mexicano ...............................................................................366
6.6
O Carter Distributivo e Reparatrio das Aes Afirmativas ...............371
24
6.7
A Justia Comutativa/Compensatria como Fundamento das Polticas

de Aes Afirmativas ...............................................................................372
6.8
A Tese da Justia Distributiva e a Justia Como Equidade como

Fundamento das Polticas de Aes Afirmativas ..................................388
6.9
Aes Afirmativas e os Direitos Sociais como Direitos Humanos

Fundamentais ...........................................................................................402
6.10
Em Defesa do Multiculturalismo Universitrio como Fundamento das

Polticas de Aes Afirmativas................................................................404
CONCLUSO .........................................................................................................425
REFERNCIAS .......................................................................................................443
ANEXOS .................................................................................................................478
25
INTRODUO
O presente trabalho pretende investigar, por meio de anlise terica e

comparativa, as polticas de aes afirmativas implementadas no Brasil e no Mxico,
que visam favorecer o acesso e a incluso de grupos discriminados educao
superior.1
O trabalho delimita-se a analisar a investigao de polticas pblicas de
incluso social, no nvel da educao superior, no Brasil e no Mxico.
Sob a perspectiva ampla, o tema se enquadra no bojo das reformas do
Estado e torna-se central, por exemplo, na defesa do multiculturalismo, da justia
distributiva
equitativa
como
fator
relevante
em
defesa
da
tese
do
desenvolvimentismo para os pases da Amrica Latina e do Caribe.

A equidade em matria de educao, tanto para pesquisadores quanto para
pedagogos, tem-se constitudo nos eixos bsicos da reflexo sobre o combate s
desigualdades sociais. Cabe registrar que diversas disciplinas na rea acadmica
vm trabalhando sobre esse tema: a cincia poltica, a sociologia, a antropologia, as
cincias sociais aplicadas, a educao e o direito participam ativamente dos debates
sobre as polticas pblicas.
No entanto, no h uma nfase sobre como as decises so tomadas e como
so as tcnicas usadas para resolver os graves problemas sociais de desigualdade
e de excluso escolar, especialmente no mbito das instituies pblicas de ensino
superior.
1
O Programa Universidade para Todos (Prouni), criado pelo Governo Federal em 2004 e
institucionalizado pela Lei n 11.096/2005, tem como finalidade a concesso de bolsas de estudos
integrais e parciais a estudantes de cursos de graduao e de cursos sequenciais de formao
especfica em instituies privadas de educao superior. O programa prev uma poltica de acesso
ao ensino superior para afrodescendentes e indgenas, seguindo critrios de proporcionalidade das
vagas em relao populao de cada Estado. As instituies que aderem ao programa recebem
iseno de tributos. Embora os autores Oliveira, Catani, Hey e Azevedo (2008, p. 71-88) entendam
que o ProUni, por ser uma poltica afirmativa dirigida aos menos favorecidos, pode, possivelmente,
alterar, dentro do seu alcance, essa composio social, optou-se por no incluir o Programa
Universidade para Todos na presente pesquisa, por tratar-se de um programa de governo e no de
uma poltica permanente de estado que vise incluso social de minorias historicamente excludas
do acesso educao. Por ser programa, pode ser eliminado a qualquer tempo, por qualquer
governo, especialmente por ter em seu escopo a renncia fiscal iseno de impostos e no
imunidade tributria (que a vedao ao poder de tributar). Segundo o Ministrio da Educao, as
instituies particulares de educao superior que contam com o subsdio do ProUni implicaram em
renncia fiscal de quase R$ 400 milhes, em 2009, aos cofres pblicos.
26
A importncia da presente tese de doutorado sobre polticas pblicas de

incluso social na Amrica Latina e aes afirmativas, nos pases Brasil e Mxico,
pode ser colocada tanto sob a perspectiva prtica como tambm sob a tica
acadmica.
Do ponto de vista acadmico, o interesse pelos resultados das aes
governamentais deve suscitar a necessidade de uma compreenso terica dos
fatores intervenientes e da dinmica prpria das polticas, denominada anlise de
polticas.2
Define-se anlise de polticas como um conjunto de conhecimentos,
proporcionado por diversas disciplinas das cincias humanas, utilizadas para buscar
e resolver ou analisar problemas concretos em poltica (policy) pblica.3
Se, contudo, essa rea de estudos tem uma tradio importante nos Estados
Unidos e na Europa, desde a dcada de 1960, no Brasil, ao contrrio, o seu
desenvolvimento deu-se somente a partir da dcada de 1980.
Hoje, no entanto, multiplicam-se as teses e dissertaes; disciplinas
especficas so inseridas nos cursos de ps-graduao; linhas de pesquisa so
criadas para a pesquisa nessa rea. Desconsidera-se, porm, que essa ao seja
uma poltica social, e, como tal, sujeita orientao do Estado.
A partir da dvida externa, novas polticas sociais foram impostas aos
governos da Amrica Latina, por meio da dupla condicionalidade dos crditos do
Fundo Monetrio Internacional (FMI) e do Banco Mundial (BM). Essas polticas
foram experimentadas na regio e tiveram de sofrer adaptaes como consequncia
de seus efeitos sociais regressivos.4
A despeito da ausncia de polticas pblicas que dem continuidade a
projetos de superao gradativa do analfabetismo e promovam a sedimentao de
programas e aes de combate excluso ao ensino superior e aos dficits na
2
Cf. SCHMIDT, Joo Pedro. Para entender as polticas pblicas: aspectos conceituais e
metodolgicos. In: REIS, Jorge Renato; LEAL, Rogrio Gesta. (Orgs.). Direitos sociais & polticas
pblicas. Santa Cruz do Sul: Edunisc, 2008. p. 2.308.
3
Cf. DAGNINO, Renato et alii. Gesto estratgica da inovao: metodologia para anlise e
implementao. Taubat: Cabral Universitria, 2002. p.160.
4
Cf. CORAGGIO, Jos Luis. Desenvolvimento humano e educao. So Paulo: Cortez, 2000. p.
31.
27
formao bsica das crianas e adolescentes, mantm-se bastante elevados os

ndices de evaso e de repetncia escolar nos pases da Amrica Latina.
A escolha do Mxico se faz aqui, pois, por sua condio econmica e social
semelhante do Brasil. A situao educacional observada nesse pas no se mostra
radicalmente diferente da realidade educacional brasileira.5
No Mxico, onde 20% da populao de indivduos brancos ou de
ascendncia europia, 3% indgenas e a parte restante de mestios, essas
condies tm imposto ao pas problemas culturais muito complexos, que se
refletem na organizao da vida econmica e da educao.6
Nesse pas, os indicadores7 recentes sobre educao apontam uma taxa
nacional de reprovao de 25% e uma taxa de evaso em torno de 9% para o
ensino mdio regular, enquanto para o ensino mdio profissionalizante essas taxas
alcanam 30% e 31%, respectivamente.
Contudo, mais preocupante que o diagnstico atual dos dois sistemas
educacionais latino-americanos analisados (Brasil-Mxico) o prognstico pouco
otimista quanto as suas possibilidades de melhoria em mdio prazo. As estimativas
de reverso imediata dessas tendncias gerais parecem pouco provveis diante da
estabilidade e generalidade com que o fenmeno do fracasso escolar se apresenta
na cultura latino-americana e, principalmente, ainda dos graves problemas sociais e
econmicos que ainda enfrentam.
A discusso sobre a necessidade, legalidade, constitucionalidade, pertinncia
e validade de polticas pblicas de incluso social, em especial, aquelas
denominadas polticas de aes afirmativas, voltadas a grupos minoritrios
discriminados por razes raciais e/ou etnia, vem, atualmente, ocupando, cada vez
mais centralidade no debate sobre os caminhos de um projeto modernizador e
democrtico para o continente latino-americano.
5
Veja-se, nesse sentido, SVERDLICK, Ingrid; FERRARI, Paola; JAIMOVICH, Anala. Desigualdade e
incluso no ensino superior. Um estudo comparado em cinco pases da Amrica Latina. Traduo
de Ana Carla Lacerda. Buenos Aires: Observatrio Latino-Americano de Polticas Educacionais
(OLPEd) no marco do Programa Polticas da Cor (PPCor) do Laboratrio de Polticas Pblicas de
Buenos Aires, 2005. p. 6.
6
Cf. LOURENO FILHO; Manoel Bergstrn. Educao comparada. 3. ed. Braslia: Inep/MEC, 2004.
p. 127.
7
Ibid.
28
A problemtica que ora nos desafia, seja do ponto de vista pessoal ou social,
pode ser enunciada, em sntese, pelas seguintes problematizaes8 que podero
contribuir para compreender o significado e o alcance desse dispositivo de incluso
social:
No Brasil e no Mxico, ser que a implantao de polticas pblicas de aes
afirmativas voltadas incluso social e democratizao do acesso educao
superior, podem contribuir para a diminuio das desigualdades sociais e
educacionais para esses dois pases?
Ainda, qual o processo pela qual essas polticas so discutidas, aprovadas
e implantadas? Como ocorre o processo de elaborao dessas polticas? Ser que a
implantao de polticas pblicas de aes afirmativas respeitar os limites
constitucionais de cada pas?
Como medidas temporrias, e/ou compensatrias, tero o poder de eliminar
as desigualdades histricas? A adoo, nesses pases latino-americanos, de uma
poltica de ao afirmativa deve levar em considerao a situao econmica e
financeira do indivduo discriminado ou pertencente a grupos de excludos?
Alm disso, a adoo dessas polticas pblicas deve levar em considerao a
tese do desenvolvimentismo? Ou, contrario sensu, a tese do multiculturalismo e da
fundamentao no princpio da justia distributiva?
Essas controvrsias apontam para a necessidade de se discutir o prprio
contedo da noo de ao afirmativa e o fato de que no se pode entend-la de
forma geral, mas, sempre, de forma contextualizada.
Se a importncia de se colocar em foco e trazer luz a discriminao parece
uma unanimidade e as estratgias para erradic-la so objeto de discrdia ,
porque uma poltica de ao afirmativa exige mais reflexes.
Por problematizao, Robert Castel entende a existncia de um feixe unificado de questes (que
preciso definir as caractersticas comuns) que tm emergido num dado momento (que preciso
datar), que so muitas vezes reformuladas pelas crises, integrando novos dados (e preciso
periodicizar essas transformaes), sendo vivas ainda hoje. porque esse questionamento vivo
que impe o retorno sobre sua prpria histria a fim de constituir a histria do presente (Les
mtamorphoses de la question sociale. Paris: Fayard, 1995. p. 7).
29
Para elucidar a centralidade dessas questes preciso inserir o tema

investigado em uma abordagem: (1) do contexto interdisciplinar (teoria do
conhecimento); (2) educacional (formao humana) e (3) jurdico nacional e
internacional (modo de organizao normativa). Compreende-se, no entanto, que
essas dimenses so conexas e interdependentes.
imperioso considerar, tambm, que o tema relaciona-se com o princpio
constitucional da igualdade, pois requer, primeiramente, uma mesma condio
jurdica e, em segundo lugar, a efetiva realizao de oportunidades na vida.
Embora esse primeiro princpio esteja garantido tanto na constituio nacional
brasileira quanto na constituio mexicana e demais textos constitucionais
internacionais e ainda esteja presente explicitamente na adeso aos pactos e
tratados internacionais, isso no acontece com as condies concretas de vida, visto
que no so similares para todos e que no existem nveis mnimos garantidos para
cada indivduo.
Cabe o registro de que, nessa investigao, opta-se por no adentrar no
debate sobre as questes antropolgicas, a histria do negro, do ndio e da mulher
na sociedade e na educao brasileira, visto que vrios estudos vm se debruando
sobre esses temas importantes e vm ganhando flego.
Correr-se-ia o risco de, no limite, elaborar uma tese com enfoque muito
panormico, alm do que est sendo analisado, ou, de outro modo, de fazer uma
anlise superficial.
Parte-se do pressuposto de que todas as pessoas, cidados brasileiros ou
mexicano,
sejam
negros,
ndios,
afrodescendentes,
ndios-descendentes,
quilombolas ou deficientes, merecem o direito educao.

Por essas razes, busca-se ao longo da pesquisa no reduzir a
argumentao cientfica a uma viso simplista, maniquesta, ctica ou idealista de
defesa ou reprovao da adoo poltica de aes afirmativas, particularmente da
reserva de vagas/cotas nas universidades pblicas.
Objetiva-se, por isso mesmo, estabelecer um consenso em torno dessas
polticas de promoo da igualdade de oportunidades, destacando-se as aes
30
afirmativas. O que no quer dizer, entretanto, que se comunga com a concepo de

neutralidade da cincia. Tem-se uma posio metodolgica, mas que no nos
impede de tentar explicar o fenmeno na sua totalidade e nas suas contradies.
No se trata, portanto, de uma questo moral ou da posio dos indivduos,
mas de procurar compreender como essas polticas se inserem no contexto social,
jurdico e educacional no Brasil e no Mxico.
Nesse sentido, preciso refletir: quais os fundamentos das polticas de aes
afirmativas?
Qual
sua
finalidade,
contedo
aplicao?
Quais
suas
caractersticas? Por que se tornam centrais? A quem servem?

A metodologia adotada para desenvolver a presente pesquisa ser a
comparativa.9
Cabe observar ainda que o referencial terico que confere sustentao
presente investigao :
a) a teoria dos direitos humanos fundamentais;
b) a teoria do multiculturalismo;
c) a teoria da justia distributiva e equitativa.
Ressalta-se que a investigao focar a incluso na educao por via dessas
polticas nos pases latino-americanos estudados. Adotar-se-, por essa razo, a
9
Segundo aponta Taylor, o mtodo comparativo considera o estudo de semelhanas e diferenas

entre diversos tipos de grupos, sociedades ou povos e contribui para uma melhor compreenso do
comportamento humano. Com efeito, esse mtodo realiza comparaes com a finalidade de verificar
similitudes e explicar divergncias. O mtodo comparativo usado tanto para comparaes de
grupos no presente, no passado, ou entre os existentes e os do passado, ou entre sociedades de
iguais ou de diferentes estgios de desenvolvimento. Eva Maria Lakatos e Marina de Andrade
Marconi apontam que esse mtodo empregado em estudos de largo alcance (desenvolvimento da
sociedade capitalista) e de setores concretos (comparao de tipos especficos de eleio), assim
como estudos qualitativos (diferentes formas de governo) e quantitativos (taxa de escolarizao de
pases desenvolvidos e subdesenvolvidos). Pode ser utilizado em todas as fases de investigao:
num estado descritivo, pode averiguar a analogia entre ou analisar os elementos de uma estrutura
(regime presidencialista americano e francs); nas classificaes, permite a construo de tipologias
(cultura de folk e civilizao); finalmente, em nvel de explicao, pode at certo ponto apontar
vnculos causais entre os fatores presentes e ausentes, citando-se como exemplos da aplicao do
mtodo comparativo na pesquisa cientfica, o modo de vida urbano de So Paulo; as caractersticas
sociais no Brasil, na poca colonial e atualmente; a organizao de empresas norte-americanas e
japonesas; a educao entre os povos grafos e os tecnologicamente desenvolvidos (LAKATOS,
Eva Maria; MARCONI, Marina de Andrade. Sociologia geral. So Paulo: Atlas, 2008. p. 35). Optouse, portanto, pelo mtodo comparativo, visto que este ocupa-se da explicao dos fenmenos
permitindo analisar o dado concreto, deduzindo deste os elementos constantes, abstratos e gerais.
Constituindo-se, dessa maneira, uma verdadeira experimentao indireta.
31
metodologia comparativa, de abordagem interdisciplinar e dos processos histricos e

culturais, bem como de anlise das bases de construo da complexidade das
sociedades ora analisadas.
Especificamente, a situao de grupos discriminados por questes de raa
ou etnia e que, por via de consequncia, situam-se margem dos direitos sociais e
fundamentais para o pleno exerccio da cidadania.
A delimitao do objeto do presente estudo recai sob o recorte epistemolgico
da educao superior, considerando-a como base da estrutura em que uma
sociedade contempornea se desenvolve.
nessa instncia que o discurso da democracia racial se sustenta, no sentido
de arranjar razes sociais para a excluso da populao negra do ensino formal (a
escola).
O tema importante no somente para a Educao, mas, tambm, para toda
a comunidade acadmica e para as diversas reas do conhecimento, como as
Cincias Sociais, o Direito, a Sociologia, a Poltica, a Cincia, a Filosofia e a
Economia. Apontam-se, assim, pelo menos, trs relevantes razes para a escolha
do objeto do presente estudo:
Primeiro, por incidir diretamente sobre aquele que , provavelmente, o mais
grave de todos os problemas sociais e sobre o qual, como afirma GOMES (2003, p.
16), todos ns fingimos ignorar que est na raiz das nossas mazelas e do gritante e
vergonhoso quadro social, ou seja, os diversos mecanismos pelos quais, ao longo
da histria, a sociedade brasileira procedeu mediante as mais variadas formas de
discriminao, de excluso e alijamento dos negros do processo educativo e,
consequentemente, da vida social digna.
Em segundo lugar, por abordar um tema relevante de Direito Constitucional
comparado, especialmente de Direito Pblico Internacional, mas que curiosamente
negligenciado pelas cincias jurdicas nacionais e internacionais, especialmente no
mbito do Direito Constitucional Brasileiro.
32
Em terceiro, porque no contexto de propostas de polticas pblicas por direitos

humanos conexos, as aes e medidas deveriam existir para garantir, minimamente,
o exerccio de um direito prprio educao.
No se trata de incluir e incorporar mais direitos e sim de revisar os direitos j
estabelecidos e reconhecidos nos instrumentos internacionais e na legislao
interna, verificando se atendem aos padres mnimos em matria de direitos sociais.
Por essas razes, seria importante revisar as normas reguladoras
sancionadas ou os direitos a elas associados e verificar se cumprem os requisitos
estabelecidos. Esse tipo de controle de legalidade importante para fiscalizar
diversas polticas, programas e aes que concedem direitos.
Como importante meio de difuso da cultura, a educao uma das
principais
reas
desse
debate.
implementao
de
polticas
pblicas
fundamentadas na concretizao de justia distributiva e de uma educao

multicultural ou pluricultural surge como alternativa ao eurocentrismo.
Por isso, defende-se, nesta pesquisa, a tese do multiculturalismo e da
concretizao da justia distributiva como fundamento das polticas pblicas de
aes afirmativas.
Nesse sentido, a incluso social modula seu enfrentamento das persistentes e
gritantes desigualdades, na compreenso de que pobreza, misria, discriminao e
violncia no podem ser enfrentadas sem que se leve em considerao aspectos
culturais e identitrios.
A opo por esse tema de pesquisa surge no meio de inmeros
questionamentos sobre os rumos que vem tomando a Reforma da Educao
Superior, no Brasil, especificamente quanto ao polmico debate da reserva de vagas
nas universidades pblicas brasileiras, por meio de sistema de cotas e da propagada
democratizao do acesso educao superior e a permanncia nela.
Ao longo dessa pesquisa no se quer dizer que algumas razes so mais
relevantes que outras, mas que a questo das polticas pblicas de aes
afirmativas esteja imbricada com outras.
33
A fragmentao e a polarizao da discusso sobre a adequao, a justia e

a validade dessas polticas que podem se constituir em um equvoco. Considerase, portanto, como questo de extrema relevncia, tanto que nos dispusemos a
pesquis-la, no sendo possvel desprezar a dimenso da mobilizao na sociedade
para discutir, seja expressando posicionamentos favorveis ou contrrios, e os
desdobramentos nas polticas pblicas, especialmente nos movimentos sociais, nas
relaes institucionais e humanas.
Justificativa
A presente tese de doutorado surgiu a partir de depoimentos e anlises de

pesquisadores nacionais e internacionais, entre outras questes, sobre a relevncia
relativa validade e pertinncia de polticas de aes afirmativas como ponto
fundamental para a definio das suas perspectivas de desenvolvimento de
estratgias antidiscriminatrias. a tnica de forte controvrsia desse debate que
aponta para a necessidade de uma investigao mais aprofundada do tema.
Percebe-se o quanto so complexos e polmicos os problemas suscitados
pelas propostas e prticas de ao afirmativa e de sistema de cotas,
independentemente do pas onde se debatem essas questes.
Percebe-se, alm disso, a necessidade de uma maior permuta internacional
que tenha por objetivo a integrao e o estudo comparativo das diversas polticas de
aes afirmativas em pases em desenvolvimento, tais como Brasil e Mxico.
De modo geral, o debate centra-se na afirmativa de que esses sistemas
antidiscriminatrios apenas criam novos grupos elitistas e no resolveriam o
problema da excluso social de maneira eficaz. No entanto, o principal alvo das
crticas tem sido a poltica de cotas. Apesar das crticas severas s polticas
antidiscriminatrias, os debates sugerem a possibilidade de dilogo entre o Estado,
os integrantes dos movimentos sociais e outras entidades representativas da
sociedade organizada.
Registre-se que o sistema de cotas nas polticas de aes afirmativas pode
impor-se em pases da Amrica Latina cujas sociedades possam ter se deixado
34
arranhar por prticas discriminatrias, mas deve tambm atentar para as questes
de fundo, que talvez passem sem ser tocadas.
No caso brasileiro, o tema entrou definitivamente na pauta nacional das
questes sobre Educao Superior a partir do momento em que o governo federal,
em posio corajosa, assumiu perante a comunidade internacional a existncia de
discriminao contra os negros, passando a instituir, desde ento, a modalidade
especfica de ao afirmativa (cotas) visando propiciar maior acesso de negros ao
ensino superior no nosso pas.
O tema relaciona-se, ainda, no caso brasileiro, com a questo das reformas
universitrias10 pretendidas pelo atual governo federal, que visam efetivar polticas
pblicas voltadas para a elaborao de aes afirmativas especficas de incluso,
nomeadamente da populao negra e indgena, no ensino superior.
No caso mexicano, ao contrrio, o governo parece no ter encampado a
questo racial como uma questo de Estado e o debate11 impulsionado, naquele
pas, pelo movimento social.
Conforme assevera Andria Lisboa de Souza (2009, p. 4),
A sociedade civil mexicana veio atuando em mltiplas frentes em paralelo
com ou fora do governo. Alm disso, tudo indica que so recentes os
esforos por participar e incidir de forma explcita em temas de poltica
educativa nacional. Estes esforos que procuram articular-se no datam de
mais de quatro anos.
Nas pesquisas realizadas pelo Conselho Nacional de Preveno

Discriminao instituio responsvel por formular polticas antidiscriminatrias e
pela implementao da Lei de Preveno e Eliminao da Discriminao, no Mxico
, no h, por exemplo, aprofundamento de pesquisa ou indicadores que apontem
10
Registre-se que, em 6 de dezembro de 2004, o governo federal brasileiro, por intermdio do MEC,
apresentou verso preliminar, de anteprojeto de lei da reforma do ensino superior, visando a uma
nova regulamentao do Sistema Federal de Educao Superior, no Pas; e em cuja seo III,
apresenta propostas de polticas e aes afirmativas a serem implantadas pelas instituies
federais de ensino, ex vi, dos art. 47 a 50, do referido anteprojeto de lei.
11
Registre-se ainda que a Campaa latinoamericana por el derecho a la Educacin - CLADE tem
como um dos pontos prioritrios de sua agenda poltica o aprofundamento das reflexes, debates e
aes no campo das desigualdades e excluses que marcam a realidade da educao na Amrica
Latina. Veja-se a esse propsito tambm o estudo de Andria Lisboa de Souza, publicado em 2009:
Educao e igualdade na Amrica Latina e Caribe: a questo da discriminao racial. Uma
contribuio para o processo de reviso da Conferncia de Durban. So Paulo: Campaa
Latinoamericana por el Derecho a la Educacin, 2009. 58 p. Disponvel em:
<http://www.campanaderechoeducacion.org>. Acesso em: out. 2009. p. 4.
35
para uma estimativa da populao afrodescendente com recortes de gnero, raa

e/ou etnia nas polticas, de modo geral, e no mbito educacional, mais
especificamente.
O que se pode notar que, do ponto de vista da organizao educacional,
no h muitas estruturas ou rgos de governo especficos, nem mesmo programas
que
desenvolvam
uma
poltica
educacional
voltada
para
populao
afromexicana.12
De maneira geral, a centralidade em torno desse tema sugere comparaes
sobre a validade dessas aes no Brasil e no Mxico. Tais comparaes chamam a
ateno, desde logo, no s para o atraso das tentativas de implementao de
polticas de aes afirmativas no Brasil e no Mxico, mas tambm para o fato de que
aqui as propostas j surgem como objeto de srias controvrsias.
A questo de fundo diz respeito dvida sobre se polticas de aes
afirmativas so compatveis com a tradio cultural brasileira.
Finalmente, o tema relaciona-se, tambm, com Princpio da Igualdade
insculpido, alis, e como demonstraremos adiante, na Carta Constitucional de
ambos os pases latino-americanos ora analisados. No debate poltico moderno
constitui-se em um dos valores fundamentais em que se inspiraram filosofias e
ideologias.
Objetivos
A presente tese de doutorado tem como escopo o levantamento de

informaes,
investigao
bibliogrfica
especfica
sobre
tema
acompanhamento de iniciativas de aes afirmativas, que possam servir de

paradigma, no sentido de contribuir para a definio de estratgias de polticas
pblicas antidiscriminatrias pertinentes ao contexto social, econmico e cultural de
Brasil e Mxico. Para tanto, objetiva-se, de maneira geral, uma abordagem mais
densa e aprofundada dos caminhos eficazes para as polticas antidiscriminatrias,
no Brasil e no Mxico.
12
Cf. Dados do CONAPRED (2009). Disponvel em: <http://www.conapred.org.mx>. Acesso em: 10

out. 2009.
36
Exige, primeiramente, uma anlise avaliativa das experincias j tentadas e

em andamento nesses pases e implantadas por instituies de natureza distinta,
tais como o Estado, os movimentos sociais, as organizaes no-governamentais e
setores da iniciativa privada.
Ressalte-se, porm, que uma comparao com experincias de outros
contextos, que se situam alm da Amrica Latina, particularmente, os Estados
Unidos, ser tambm indispensvel para a presente investigao, tendo em vista
que a ideia de ao afirmativa l se origina.
Os objetivos especficos da presente tese so:
a) analisar o levantamento bibliogrfico e de informaes sobre o tema das aes
afirmativas que possam servir de paradigma, no sentido de contribuir para a
definio de estratgias de polticas pblicas antidiscriminatrias pertinentes ao
contexto socioeconmico e cultural de Brasil e Mxico;
b) elaborar uma comparao baseada em experincias de outros contextos,
primordialmente os Estados Unidos, de onde se origina a ideia de ao afirmativa
e cujo exemplo tem sido o modelo predominante para o Brasil;
c) comparar os entendimentos manifestados pelos tribunais sobre o tema,
considerando
que
tanto
Brasil
quanto
Mxico
adotaram
polticas
compensatrias de aes afirmativas e foram alvo de aes judiciais movidas por

cidados ou setores organizados da sociedade civil, que no pertencem aos
grupo contemplados por essas aes;
d) buscar uma conceituao mais abrangente e contextualizada do conceito de
aes afirmativas, passvel de incluir, alm do sistema de cotas, outras medidas,
como as voltadas para a promoo de maior igualdade de oportunidades prvias
ao processo competitivo na educao;
e) analisar e avaliar os resultados de algumas experincias governamentais e no
governamentais como mecanismo de combate discriminao no Brasil e
Mxico, no sentido de propor caminhos estratgicos para a definio de polticas
pblicas de ao afirmativa pertinentes ao contexto de cada um desses pases.
37
Essas so, em sntese, as justificativas e o objetivo principal do presente

trabalho.
Hiptese do trabalho
A hiptese de trabalho a de que o acesso educao um direito de todos

e sua reivindicao mediante a elaborao e implementao de polticas de aes
afirmativas especficas de incluso, como direito social e fundamental, , alm de
legal, justa e urgente.
Contudo, tanto no caso mexicano das polticas pblicas de aes afirmativas,
como no caso brasileiro, algumas polticas no incluem os critrios normativos e de
justia distributivas nem os mtodos e instrumentos institucionais e multiculturais que
possibilitem:
1) avaliao em relao implementao e eficcia e eficincia da ao
afirmativa em contextos especficos;
2) definio de prioridades para o uso dessas polticas, tendo em vista os escassos
recursos institucionais, financeiros e humanos;
3) planejamento e implementao de vnculos institucionais entre polticas de aes
afirmativas e outros programas e polticas de desenvolvimento regionais e/ou
nacionais;
4) experincias internacionais, tendo em vista a ausncia de estudos comparativos
entre essas polticas, especificamente das relativas s aes afirmativas voltadas
ao acesso educao superior nas universidades pblicas nos pases em
anlise;
5) maior integrao das polticas de aes afirmativas e estratgias de consolidao
nacional nos respectivos pases.
Delineamento da tese
Demonstrar-se-, durante o transcorrer dessa investigao, que a ausncia

desses mecanismos interativos e de baixo custo, nos dois pases da Amrica Latina
38
ora investigados, inviabiliza o dilogo analtico e a implementao a respeito de

polticas de aes afirmativas. Em especial, aquelas que visam incluso de grupos
discriminados por questes de raa e etnia, particularmente aquelas que dizem
respeito educao superior.
Pretende-se demonstrar que as aes afirmativas so polticas pblicas
imprescindveis que englobam, pelo menos, trs significados:
1.
simbolizam medidas compensatrias, destinadas a aliviar o peso de um passado

discriminatrio;
2.
significam uma alternativa para enfrentar a perspectiva da desigualdade

estrutural que corri a realidade brasileira e a mexicana;
3.
permitem a concretizao da justia em sua dupla dimenso: redistribuio

(mediante a justia social) e reconhecimento multicultural (mediante o direito
visibilidade de grupos excludos).
Referencial terico-metodolgico
Ser utilizado o mtodo analtico-comparativo nesta investigao visando

analisar e comparar a implantao de polticas de aes afirmativas no Brasil e no
Mxico, seu significado e alcance na educao e para a sociedade de cada um
desses pases. Ser necessrio o entendimento e a compreenso de repertrio
terico conceitual a fim dar coeso para a pesquisa.
Os seguintes procedimentos metodolgicos e de abordagens foram utilizados:
a)
anlise de fontes doutrinrias e documentais;
b)
anlise de instrumentos normativos oriundos da legislao constitucional e

infraconstitucional, especialmente:
b.1) no caso brasileiro: a Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de

outubro de 1988; a Lei n 4.024, de 20/12/1961; a Lei n 5.540, de 28/11/1968;
a Lei n 9.394 (LDB), de 20/12/1996; a Lei n 9.131, de 24/11/1995, bem como,
decretos e portarias ministeriais;
b.2) no lado mexicano: a Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, de
5/2/1917 e respectivas reformas a ela incorporadas;
39
c)
abordagem interdisciplinar, tendo em vista a riqueza de contribuio dos

diversos ramos do conhecimento, alm da Educao para a contribuio da
presente investigao;
d)
mtodo analtico e comparativo, relativamente implantao das polticas de

aes afirmativas entre Brasil e Mxico;
No Brasil, valemo-nos de coleta e anlise de dados estatsticos em centros de
pesquisa e documentao, bancos de dados, consulta produo cientfica a
partir de trabalhos publicados, investigao bibliogrfica, consultas em
bibliotecas, pesquisa na internet, bem como pesquisa in locu:
d.1) no Banco de Dados da Fundao Coordenao de Aperfeioamento de

Pessoal de Nvel Superior (CAPES)13;
d.2) na Biblioteca Nadir Gouva Kfouri, da Pontifcia Universidade Catlica de So
Paulo PUC14;
d.3) na Biblioteca da Faculdade de Educao, da Universidade de So Paulo
USP15;
d.4) no Programa de Polticas da Cor (PPCOR), do Laboratrio de Polticas
Educacionais (OLPED) de Buenos Aires, contudo, restringem-se ao ano de
200516;
d.5) no Laboratrio de Polticas Pblicas da Universidade Estadual do Rio de
Janeiro UERJ.17
13
Este banco de dados foi escolhido justamente por tratar-se do maior e mais organizado banco de
dados de uma agncia pblica de fomento pesquisa. Este banco de dados encontra-se em
Braslia, local onde efetuamos duas visitas, no perodo de agosto e setembro de 2008, para
formulao do presente trabalho, situando-se no setor bancrio Norte, Quadra 2, Bloco L, Lote 06,
CEP 70040-020 - Braslia, DF. Disponvel em: http://www.capes.org.br. Acesso em: 10 de agosto de
2008.
14
A Biblioteca Nadir Gouva Kfouri encontra-se localizada na Sala 51 - Trreo Prdio Novo
(11) 3670-8265. Disponvel em: http://www.pucsp.br/paginas/contato/outros.htm. Acesso em 10, 11
e 12 de agosto de 2008.
15
A
Biblioteca
da
Faculdade
de
Educao
(FE)
encontra-se
localizada
na
Av. da Universidade, 308 05508-040 Cid. Universitria, So Paulo, SP Cid. Universitria, So
Paulo, SP Disponvel em: http://www.usp.br/sibi/sobre/bibli_humanas.htm. Acesso em: 10, 11, 12,
13, 14 agosto de 2008 e no perodo de abril e maio de 2009.
16
MXICO. Observatrio Latino-americano de Polticas Educacionais OLPEd.net. Disponvel em:
<http://152.92.152.60/web/olped/politicas_acao_paises_mexico.asp>. Acesso em: 24 mai. 2009.
17
BRASIL. Laboratrio de Polticas Pblicas da Universidade Estadual do Rio de Janeiro. Disponvel
em: <http://www.lppuerj.net/olped/AcoesAfirmativas/universidades_com_cotas.asp>. Acesso em: 5
set. 2009.
40
d.6) Instituto Nacional de Estatstica, Geografia e Informtica (INEGI), organismo

responsvel por integrar os sistemas de informao estatstica e geogrfica do
Pas.
No Mxico, vale ressaltar a dificuldade para encontrarmos dados quantitativos
sobre a variedade de questes conectadas educao superior e a outros
indicadores sociais; em particular, os relacionados populao indgena, os quais
no se encontram disponveis em sites oficiais. Contudo, os disponveis em sites
oficiais so os que constam.
Alm da pesquisa historiogrfica, realizou-se tambm um levantamento
estatstico a partir de documentos publicados por instituies nacionais e
internacionais diversas, que abordam central ou perifericamente a problemtica das
polticas de aes afirmativas nos pases examinados.
Privilegiou-se o uso de bancos de dados estatsticos oficiais de instituies
governamentais brasileiras e mexicanas. Com base nos dados e nas estatsticas dos
programas acima referidos nos servimos para nortear a presente investigao sobre
polticas pblicas de aes afirmativas.
Para comprovao das hipteses desta tese e cumprimento dos objetivos
apontados, estrutura-se o trabalho da seguinte maneira:
No captulo 1, apresentam-se os aspectos gerais sobre o conceito de
poltica pblica, as suas espcies, dimenso, finalidade, fases, processo de
formulao e os principais elementos e caractersticas das polticas, bem como a
questo da importncia do Estado na configurao e implementao das polticas
pblicas.
No captulo 2, analisam-se aquelas polticas com fundamento em anlises
comparativas a pobreza, desigualdades educacionais e que orientam o recorte
terico da discusso das polticas pblicas de incluso social na Amrica Latina
(Brasil e Mxico).
41
No captulo 3, apresentam-se a conceituao terica e histrica das aes

afirmativas como poltica pblica.
No captulo 4, analisam-se especificamente as polticas de aes
afirmativas no Brasil, apresenta-se o levantamento das universidades pblicas
brasileiras que implementaram polticas pblicas de aes afirmativas, a experincia
da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) e as polticas de aes
afirmativas de acesso ao ensino superior pelo sistema de cotas.
No captulo 5, analisam-se especificamente as polticas de aes
afirmativas no Mxico e a experimentao de polticas de aes afirmativas na
Universidade do Mxico (UNAM).
No captulo 6, apresenta-se a tese final do trabalho, as polticas pblicas e
aes afirmativas na Amrica Latina (Brasil e Mxico), em defesa dessas polticas
como direitos sociais e direitos humanos fundamentais e como fundamento de
justia equitativa e do multiculturalismo cultural.
Ao final, apresentam-se as concluses do trabalho.
42
1 POLTICAS PBLICAS DE INCLUSO SOCIAL

Sem sonho, utopia e esperana, no h vida humana,
histria, futuro, educao, produo do diferente, no
sendo possvel pensar e construir uma sociedade em
que a explorao, a misria, a fome, o desemprego e a
excluso sejam coisas do passado.
Ildeu Celho
1.1 Conceito de Polticas Pblicas
conceito
de
poltica
pblica
complexo
exige
abordagem
interdisciplinar18, na qual gravitam dados jurdicos, polticos e sociolgicos. No

campo jurdico, por exemplo, a locuo ainda reclama uma maior preciso tcnica.
Segundo a atual Secretria de Educao Superior do Ministrio da Educao
MEC, Maria Paula Dallari Bucci (2002, p. 239), que embora defina poltica pblica
como:
Um programa de ao governamental que resulta de um processo ou
conjunto de processos juridicamente regulados (...) visando coordenar os
meios disposio do Estado e as atividades privadas, para a realizao de
objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados.
O termo poltica pblica ainda, comumente, usado na sociologia e na

cincia poltica (BUCCI, 2006, p. 10).
Bucci (2006) afirma, no entanto, que no existe propriamente um conceito
jurdico de poltica pblica, pois as categorias que a estruturam pertencem cincia
poltica ou cincia da administrao pblica (p. 1 e 38).
Para Bucci (2006, p. 1), a importao do uso do conceito de polticas pblicas
no campo estritamente jurdico , portanto, fruto da interdisciplinaridade cada vez
mais presente na compreenso das cincias.
18
Hilton Japiass e Danilo Marcondes afirmam que a interdisciplinaridade corresponde a uma nova
etapa do desenvolvimento do conhecimento cientfico e de sua viso epistemolgica, que exige que
as disciplinas cientficas, em seu processo constante e desejvel de interpenetrao fecundem-se
cada vez mais reciprocamente. A interdisciplinaridade um mtodo de pesquisa e de ensino
suscetvel de fazer com que as disciplinas interajam entre si. JAPIASS, Hilton; MARCONDES,
Danilo. Dicionrio bsico de filosofia. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 1996. p.145.
43
O primeiro passo a ser dado quando um pesquisador se prope a trabalhar

com polticas pblicas deve ser a definio do que ele entende por poltica pblica,
pois a poltica pblica uma categoria analtica (BUCCI, 2002, p. 251-252).
Ademais, o conceito de poltica pblica mais afeto cincia poltica,
existindo poucos estudos especificamente educacionais ou jurdicos sobre o tema.
Sob a perspectiva clssica tem-se que toda poltica pblica uma
interveno governamental que visa solucionar uma situao problemtica na vida
social (...) As polticas pblicas decorrem de um confronto entre um novo problema
e uma velha soluo (DI GIOVANNI, p. 1).
O estudo das polticas pblicas engloba, pois, a cincia do Estado em ao
(MLLER, apud BERCOVICI, 2003, p. 173).
No Brasil, o tema emergiu com a Carta Constitucional de 198819, visto que as
polticas pblicas tornaram-se uma categoria de interesse para o direito h
aproximadamente 20 anos, havendo pouco acmulo terico a respeito, o que
desaconselha a busca de concluses acabadas.
No um tema ontologicamente jurdico, mas originrio da cincia poltica,
na qual sobressai o carter eminentemente dinmico e funcional, que contrasta com
a estabilidade e a generalidade jurdicas.20
A noo de polticas pblicas emergiu como tema de interesse para o direito
com a configurao prestacional do Estado. Contudo, no existe no Brasil doutrina
ou jurisprudncia sedimentando um regime jurdico prprio s polticas pblicas.
No entanto, como o Direito Administrativo o responsvel pela racionalizao
formal das funes de governo por meio da Administrao Pblica, foi nesse ramo
que surgiram as primeiras reflexes sobre o tema.
A poltica pblica foi introduzida no universo do Direito Pblico como um
programa de ao.
19
Veja-se, nesse sentido, BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do

Brasil. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2009. (Atualizada at a Emenda Constitucional n 57).
20
Em sentido contrrio e restritivo , ou seja, de que a poltica pblica deriva exclusivamente de uma
construo normativa, veja-se DERANI, Cristiane. Poltica pblica e norma poltica. In: BUCCI,
Maria Paula Dallari. (Org.). Polticas pblicas: reflexes sobre o conceito jurdico. So Paulo:
Saraiva, 2006. p. 131-142.
44
Corrobora esse entendimento o posicionamento de Bucci (2002, p. 267), para

quem o estudo das polticas pblicas encontra-se assim no mbito do Direito
Administrativo, tendo em vista que nesse ramo que o Estado analisado em seu
vis executivo. Ainda, para Bucci (2002, p. 267-268), as polticas pblicas seriam,
portanto, instrumentos de ao dos governos, redirecionando, assim, o conceito de
governo das leis para o governo das polticas. Impulsionado pelo modelo do Estado
social, a legitimidade do Estado passou a fundar-se na realizao de finalidades
coletivas e no na antiga expresso legislativa da soberania popular (isso no
implica o abandono da lei como elemento legitimador da ao estatal).
Para Fbio Konder Comparato (1997, p. 343-359), o conceito operacional de
poltica pblica transcenderia os atos e normas que a compem, se aproximando
mais de uma atividade, um conjunto organizado de normas e atos tendentes
realizao de um objetivo determinado. No entanto, para Comparato (1997, p. 351),
as polticas pblicas adquiriram centralidade promovendo um aumento da
importncia do Poder Executivo.
Esse novo modelo de fazer poltica procura superar a concepo de norma
geral e abstrata como ponto gravitacional do aparelho burocrtico do Estado, no qual
as tcnicas de deciso administrativa partem preponderantemente de regras.
Superado esse modelo, procura-se enfatizar a importncia dos princpios, objetivos
e prioridades constitucionais.
Pois, segundo Bucci (2002, p. 253):
A crise do modelo normativista e dedutivo, em certa medida reducionista,
leva a novos modelos de representao do direito, em que as tcnicas de
legislao e deciso no se baseiam mais exclusivamente em regras, mas
tambm em princpios e objetivos.
A racionalidade administrativa do Estado social altera a lgica do Estado

liberal conduzida pelo esquema normativo condicional se ento, para um
esquema meio fim. Sendo assim, a Administrao Pblica passa a se pautar pelo
problema, pela finalidade, pelo fim perseguido, pelos princpios em cena e pelas
prioridades (BUCCI, 2002, p. 254).
Registre-se, no entanto, que o modelo de polticas pblicas no exclui o
modelo da legalidade, mas convive com ele. As polticas pblicas se circunscrevem
45
dentro do espao delimitado pela legalidade e, sobretudo, pela constitucionalidade,

gerando efeitos jurdicos.21 De maneira geral, define-se polticas pblicas como as
aes ou um conjunto de aes desenvolvidas pelos governos e poderes polticos
constitudos que iro produzir efeitos especficos.22
Mas, podem ainda ser traduzidas em programas, organizaes e aes
orientadas pelo Poder Pblico, abrangendo executivo, legislativo e judicirio.23
Da leitura e anlise de autores brasileiros, como Potyara Amazoneida Pereira
(1994); Alysson Carvalho (2002); Ftima Salles (2002); Marlia Guimares (2002),
Walter Ude (2002); Patrcia Villela (2009); Claudio Tenorio Figueiredo Aguiar (2009);
Denise Tarin (2009); Robson Renault Godinho (2009); Patrcia Helena MassaArzabe (2006), depreende-se que as polticas pblicas tm sido criadas como
resposta do Estado s demandas que emergem da sociedade e do seu prprio
interior, sendo expresso do compromisso pblico de atuao em uma determinada
rea em longo prazo.
Registre-se, alm dessa literatura especfica, os mltiplos conceitos de
poltica pblica lanados pela doutrina ptria e internacional, a seguir explicitados.
Para B.G. Peters (1986, p. 27), por exemplo, poltica pblica a soma das
atividades dos governos, que agem diretamente ou atravs de delegao e que
21
Sobre a dimenso jurdica; da legalidade e dos efeitos jurdicos gerados pelas polticas pblicas,
veja-se o artigo de Patrcia Helena Massa-Arzabe. Dimenso jurdica das polticas pblicas. In:
BUCCI, Maria Paula Dallari. (Org.). Polticas pblicas: reflexes sobre o conceito jurdico. So
Paulo: Saraiva, 2006. p. 51-74.
22
Nesse sentido, veja-se a conceituao de polticas pblicas na literatura brasileira especfica:
PEREIRA, Potyara Amazoneida. Concepes e propostas de polticas sociais em curso:
tendncias, perspectivas e conseqncias. Braslia: EPPOS/CEAM/UnB, 1994; CARVALHO,
Alysson; SALLES, Ftima; GUIMARES, Marlia; UDE, Walter. (Orgs.). Polticas pblicas. Belo
Horizonte: UFMG; Proex, 2002; GUIMARES, Antonio Srgio Alfredo. Classes, raas e
democracia. So Paulo: Editora 34, 2002.
23
Na perspectiva mais ampla, encontram-se, na literatura brasileira especfica, os seguintes autores:
VILLELA, Patrcia. (Org.). Ministrio Pblico e polticas pblicas. Rio de Janeiro: Lumen Juris,
2009; AGUIAR, Claudio Tenorio Figueiredo. O Ministrio Pblico e a implementao de polticas
pblicas: dever constitucional de Proteo do Ncleo Essencial dos Direitos Humanos
Fundamentais. In: VILLELA, Patrcia. (Coord.). Ministrio Pblico e polticas pblicas. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2009. p. 1-22; TARIN, Denise. O Ministrio Pblico e a implementao de
polticas pblicas: dever constitucional de Proteo do Ncleo Essencial dos Direitos Humanos
Fundamentais, 2009. In: VILLELA, Patrcia. (Coord.). Ministrio Pblico e polticas pblicas. Rio
de Janeiro: Lumen Juris, 2009. p. 47-72; GODINHO (2009); MASSA-ARZABE, Patrcia Helena.
Dimenso jurdica das polticas pblicas. In: BUCCI, Maria Paula Dallari. (Org.). Polticas pblicas:
reflexes sobre o conceito jurdico. So Paulo: Saraiva, 2006. p. 51-74.
46
influenciam a vida dos cidados. Ou ainda, no dizer de Thomas Dye (1984 p. 51),
tudo aquilo que os governos decidem fazer ou no fazer.
Antoni Fernndez (2006) afirma, no entanto, que o termo poltica pblica
utilizado com significados distintos, ora indicando um campo de atividades, ora um
propsito poltico bem concreto, ora um programa de ao ou os resultados obtidos
por um programa.
Para Rodolfo de Camargo Mancuso (2001, p. 730-731), a poltica pblica
seria:
Uma conduta comissiva ou omissiva da administrao pblica, em sentido
amplo, voltada consecuo de programas ou metas previstos em norma
constitucional ou legal, sujeitando-se a um controle jurisdicional amplo
notadamente na eficincia dos meios empregados e na avaliao dos
resultados alcanados.
Nesse sentido, entretanto, no haveria fundamento tcnico-jurdico para

sustentar a assimilao entre polticas pblicas e atos exclusivamente polticos ou
puramente discricionrios, tendo em vista que a poltica pblica no se figura como
mero ato de gesto ou governo, mas sim como um programa voltado
implementao de direitos fundamentais e em funo de normas constitucionais,
possibilitando uma cognio judicial plena e exauriente da poltica pblica.
Josiane Rose Petry Veronese (1999, p. 193) define poltica pblica como um
conjunto de aes formulando uma rede complexa, endereada sobre precisas
questes de relevncia social. So aes, enfim, que objetivam a promoo da
cidadania.
Pereira (1994, p. 59 e 60) salienta, por outro lado, que embora as polticas
pblicas sejam reguladas e frequentemente providas pelo Estado, elas tambm
englobam preferncias, escolhas e decises privadas, podendo (e devendo) ser
controladas pelos cidados.
Jos dos Santos Carvalho Filho (2008, p. 110-111) conceitua poltica pblica
como sendo as diretrizes, estratgias, prioridades e aes que constituem as metas
perseguidas pelos rgos pblicos, em resposta s demandas polticas, sociais e
econmicas e para atender aos anseios oriundos das coletividades.
47
Para Naura Syria Carapeto Ferreira (2006, p. 57-58), a poltica pblica deve
ser entendida como o conjunto de metas, diretrizes ou objetivos que direcionam a
atividade estatal. Portanto, evidenciaria a escolha de prioridades do governo,
expressando o planejamento estatal que tem por finalidade o atingimento do
interesse pblico.
Entretanto, esse ltimo deve ser lido, no como um conceito vazio,
discricionariamente preenchido pelo administrador pblico, mas como um objetivo
pautado pela concreo das opes estabelecidas na Constituio.
O conceito, da maneira como se encontra, impreciso, sendo necessrio,
portanto, distinguir-se: diretrizes, estratgias, prioridades e metas que direcionam a
atividade do Estado.
Nesse sentido, Jos dos Santos Carvalho Filho (2008, p. 111) distingue:
Diretrizes so os pontos bsicos dos quais se originara a atuao dos

rgos; estratgias correspondem ao modus faciendi, isto , aos meios
mais convenientes e adequados para a consecuo das metas;
Prioridades so as metas obtidas mediante processo de opo ou escolha,

cuja execuo anteceder exigida para outros objetivos;
Aes constituem a efetiva atuao dos rgos para alcanar seus fins;
Metas constituem-se nos objetivos a serem alcanados, decorrendo das

propostas que nortearam a fixao das diretrizes.
Dessa maneira, as polticas pblicas podem se materializar em diretrizes,

programas, prioridades, projetos, aes e atividades que visam resolver problemas e
demandas da sociedade.24
24
Em sentido contrrio ao nosso entendimento, veja-se: MULLER, Pierre; SUREL, Yves. LAnalyse
des politiques publiques. Montchrestien: Poche, out. 2000. p. 31. Para esses autores, fazer uma
poltica no significa resolver um problema, mas construir uma nova representao dos
problemas, dando lugar assim s condies sociopolticas para seu tratamento pela sociedade e
uma nova estrutura, por meio da ao do Estado.
48
1.2 Polticas Pblicas como Campo de Estudos Especfico
Conforme aponta Maria Hermnia Tavares de Almeida, a rea de estudos de

polticas pblicas, no Brasil, nasceu com a transio do autoritarismo para a
democracia, entre o fim da dcada de 1970 e a primeira metade da dcada de 1980.
Este tambm um momento importante no processo de institucionalizao das
cincias sociais, com a criao de um verdadeiro sistema de ps-graduao e
fundao da Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Cincias
Sociais (Anpocs), em 1972 (ALMEIDA, 2007, p. 1).
No entanto, os dois processos deram rea suas feies especficas. Os
desafios da democratizao definiriam a agenda de pesquisa, que se desenvolveu
em estreita ligao com as atividades de ps-graduao e ganhou densidade
acadmica promovidos por associaes cientficas e, em especial, pelo Grupo de
Trabalho de Polticas Pblicas.25
Registre-se que, antes disso, as polticas de governo j despertavam a
ateno de analistas dentro e fora do mundo acadmico, dando origem a estudos
que hoje so considerados clssicos. Marcantes para definir as formas de pensar a
deciso e a ao governamental, eram obras isoladas que no se multiplicaram a
ponto de constituir uma rea de estudos especficos. Isso s ocorreu quando da
confluncia da democratizao com a institucionalizao das cincias sociais.
Atualmente, tornou-se um termo cada vez mais comum no debate cotidiano
sobre polticas pblicas. Contudo, como ocorre com termos de ampla utilizao, na
literatura especfica, apresenta-se de modo polissmico e com contornos pouco
definidos (SCHMIDT, 2008, p. 2.307).
H razes que favorecem o interesse pelas polticas pblicas e por seu
estudo. Uma primeira razo de ordem prtica, como aponta Joo Pedro Schmidt
(2008, p. 2.308), o fato de que a crescente interveno do Estado e a
complexidade dos governos nos dias atuais colocam problemas aos responsveis
pelas decises, seja no setor pblico, seja na sociedade civil e na iniciativa privada.
25
Atualmente, integram o Grupo de Trabalho de Poltica de Educao Superior GT11 da Associao

Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Educao ANPED, os seguintes professores
doutores: Gladys Beatriz Barreyro e Joo dos Reis Silva Jnior.
49
Ocorre, no entanto, que os assuntos pblicos no so simples, as solues

para as graves dificuldades enfrentadas, sobretudo, na rea social em especial, da
desigualdade e da excluso educacional , so multifacetados e no se resolvem
apenas pela boa vontade dos governantes ou mediante frmulas simplistas e
rpidas, ou por alguma soluo mgica.
Outra razo de ordem mais acadmica que as polticas pblicas de incluso
social de grupos excludos tm sido analisadas sob a perspectiva das estruturas,
mais do que os resultados nas instituies onde so efetivamente implementadas.
Nesse diapaso, cabe salientar, em face da multiplicidade de modelos
polticos e ante a constatao de que nenhum modelo se aplica universalmente,
alis, pela comprovao do fracasso das tentativas de exportar paradigmas dos
pases desenvolvidos para os demais, houve pouca ateno aos resultados da ao
poltica.
No Brasil, a pesquisa bibliogrfica realizada para a presente investigao
sobre o recorte de aes afirmativas e ensino superior com os peridicos indexados
pelo Scielo demonstrou-se a seguinte produo cientfica, acerca do tema:
Quadro 1 - Pesquisa bibliogrfica em peridicos* indexados pelo Scielo Brasil.

rea: Ensino Superior
Autor
DURHAM, Eunice
SGUISSARDI, Valdemar
Instituio
Peridicos
USP (NUPPS)
Cad. Pesq.
Rev. Bras. Ed.,
Ed. Soc.
Ed.Soc.
Rev. Bras. Ed.,
Ed. Soc.
UNIMEP
CUNHA, Lus Antnio
UFRJ
LEHER, Roberto
UFRJ
SILVA JNIOR, Joo dos

Reis
MANCEBO, DEISE
UFSCAR
UERJ
Rev. Bras. Ed.

Ed. Soc.
Fonte: Disponvel em: <http://www.scielo.org/php/index.php>. Acesso em: 10, 20 nov. de 2009.
50
Na Amrica Latina sobre a discusso do tema destacam-se os trabalhos de

Aguiar (2009), Durham (2003), Oliveira (2008), Trindade (1999), Snchez (1996),
Chau (2003), Catani (1996), dentre outros.
No Brasil, ressaltam-se ainda os estudos de Catani (2004), Pimenta (2002),
Moehlecke (2000, 2004), Silva (2001), Catani e Oliveira (2008), Ranieri (2000), Bucci
(2006), Maggie (2002), Da Matta (1997), Gonalves (2003), Fry (2002), Ribeiro
(2009), Reis (2000), dentre outros autores que participam do debate.
No Mxico merecem destaque, dentre outros, os trabalhos de Rimes e
Bendesky (2000), Munz Cruz (1999), Madison et al. (1993), Concha Malo (1991),
Fuentes Molinar (1990, 1991) e Ovalle Fernandez (1985), dentre outros.
1.3 Dimenso do Termo Poltica: polity, politics, policy
O estudo da poltica abrange uma ampla dimenso de aspectos do termo

poltica, sendo apropriado, portanto, explicitar qual recorte epistemolgico desse
vasto campo que est sob anlise.
Para a literatura em ingls, por exemplo, as dimenses da poltica so: polity,
politics, policy, que designam, respectivamente; a dimenso institucional da poltica,
a processual e a material (MICHAELIS, 2001, p. 761).
A polity refere-se ordem do sistema poltico, delineada pelo sistema jurdico
e estrutura institucional do sistema poltico-administrativo (FREY, 2000, p. 216).
A anlise das instituies polticas e das questes administrativas da
burocracia estatal est compreendida nesse mbito e vem sendo desenvolvida ao
longo do tempo pela Filosofia, o Direito e as Cincias Sociais.
Segundo Schimidt (2008, p. 2.310-2.313), dimenso da polity, por outro
lado, podem tambm pertencer aspectos estruturantes da poltica institucional, tais
como: sistemas de governo, estrutura e funcionamento do executivo, legislativo e
judicirio; ou ainda, o aparato burocrtico, a mquina administrativa, etc.
Cludio G. Couto (2005, p. 38) denomina essa dimenso de poltica
constitucional e enfatiza que o arcabouo constitucional conforma, em todos os
51
casos, politics e as policies, mas que numa democracia a normatividade

propriamente constitucional no deve incluir questes que so objeto da
controvrsia poltica cotidiana dos partidos nas arenas eleitoral e parlamentar. Ou
seja, questes atinentes s polticas pblicas.
Para Schmidt (2008), no entanto, a politics abrange a dimenso dos
processos que compem a dinmica poltica e da competio pelo poder, que lhe
inerente.
Ainda, segundo o mesmo autor a anlise dos processos procura captar o
relacionamento dinmico dos atores polticos. A competio pelo poder e pelos
recursos do Estado marcada tanto por conflitos como por cooperao entre foras
polticas e sociais, dependendo dos assuntos e dos interesses em jogo (SCHMIDT,
(2008, p. 2.309).
Pertencem dimenso da politics questes como as relaes entre o poder
executivo, legislativo e judicirio, o processo de tomada de deciso nos governos, as
relaes entre Estado, mercado e sociedade, a competio eleitoral, parlamentar, a
atuao e a relao dos partidos e das foras polticas com os governos, etc.
(SCHMIDT, 2008, p. 2.310).
A policy, por sua vez, compreende os contedos concretos da poltica, as
polticas pblicas propriamente ditas. Elas so, nas expresses de Schimidt (2008,
p. 2.311) e MLLER (apud BERCOVICI, 2003, p. 173), o Estado em ao, o
resultado da poltica institucional e processual.
Para Ronald Dworkin (2002, p. 36), a poltica um conceito contraposto
noo de princpio. A poltica seria uma espcie de padro que estabelece um fim a
ser alcanado, no sentindo de alguma melhoria econmica, poltica ou social,
direcionando as aes do governo a essas metas, inclusive metas negativas, no
sentido de estipularem que algum estado atual deve ser protegido contra mudanas
adversas.
Considera-se, porm, que o termo pblico, associado ao termo poltica,
no uma referncia exclusiva ao Estado, mas sim coisa pblica res publicae,
ou seja, de todos, com o amparo de uma mesma lei, porm vinculados a uma
comunidade de interesses.
52
Nesse sentido, a poltica pblica expressa a converso de decises privadas

em decises e aes pblicas, que afetam a todos.
1.4 Finalidade das Polticas Pblicas e a Problemtica da Pobreza e da

Desigualdade
O objetivo principal da poltica pblica alcanar o bem comum26 visados
pelo Estado. Nesse sentido, encontra-se a servio dos assuntos pblicos e nessa
medida busca cumprir uma agenda pblica. A poltica pblica deve, nesse sentido,
expressar uma viso de sociedade, bem como o papel do Estado em relao
sociedade.
Aponta Dias (2008, p. 262), no entanto, que objetivos especficos de uma
poltica pblica devem estar relacionados com as seguintes alternativas, que no se
excluem: transformaes estruturais, solues de problemas setoriais ou temticos,
destinao de recursos e otimizao de situaes.
Frequentemente, conforme indica Patrcia Helena Massa-Arzabe (2006, p.
54), a concepo e implantao de polticas pblicas constituem respostas a algum
aspecto da vida social que passa a ser percebido como problemtico
suficientemente forte para demandar uma interveno por parte do Estado. Essa
descoberta de um novo problema social usualmente relaciona-se a informaes
anteriormente no disponveis ou, se disponveis, no reconhecidas.27
Assim, ao oferecer respostas institucionais ou, antes, caminhos para
solucionar os problemas identificados, o direito das polticas pblicas abre espao
para o aprimoramento das condies de vida e para a consecuo do ideal de vida
boa (good life) para as pessoas em dada sociedade.28
Indaga-se: como obter o bem-estar assegurando o que se convencionou
chamar desde Aristteles29 de realizao de um ideal de vida boa, se fenmenos
26
Segundo Reinaldo Dias, bem comum como o conjunto de condies sociais proporcionadas pelo
Estado, que permitam e favoream nos seres humanos o desenvolvimento integral de todos os
membros da comunidade (Cincia poltica. So Paulo: Atlas, 2008. p. 260).
27
Cf. HABERMAS, Jrgen. Between facts and norms. Cambridge: Polity, 1997.
28
Nesse sentido aponta HUNT, Alan. Law as a constitutive mode of regulation. In: ______. (Org.).
Explorations in law society: towards a constitutive theory of law. London: Routledge, 1993. p. 316.
29
ARISTTELES. tica a Nicmaco. Traduo de dson Bini. So Paulo: EDIPRO, 2007.
53
como a pobreza e a desigualdade se acentuam no mundo e, em diversos pases

latino-americanos, a excluso social30?
Especialmente
excluso
de
certos
indivduos
ou
grupos
sociais
marginalizados31 que so postos de lado da educao superior e marginalizados da

cadeia produtiva global. De fato, a pobreza e as desigualdades tm, no entanto,
estado presente na histria da humanidade sob diferentes formas e intensidades,
produzindo diversos efeitos sobre o conjunto da sociedade, especialmente a
excluso e a marginao social. Da a insistncia de que:
[...] aumentar as oportunidades para que as pessoas dos pases pobres
possam ter uma vida longa e saudvel, darem aos filhos uma educao
adequada e escaparem pobreza, no diminuir o bem-estar das pessoas
dos pases ricos. Pelo contrrio, ajudar a construir uma prosperidade
partilhada e a reforar a nossa segurana coletiva. No nosso mundo
interligado, um futuro construdo sobre as bases de pobreza macia no meio
da abundncia economicamente ineficiente, politicamente insustentvel e
moralmente indefensvel (PROGRAMA DAS NAES UNIDAS PARA O
DESENVOLVIMENTO, 2004, p. 17).
Os ltimos anos do sculo 20 e os primeiros do sculo 21 mostraram haver

um crescente consenso pelo menos retrico sobre a necessidade de reduzir a
pobreza e chegou-se, inclusive, a falar-se em elimin-la (ORGANIZACIN DE
NACIONES UNIDAS, 1995).32
Isso possvel? Certamente, possvel reduzir os nveis de pobreza e
desigualdade e eliminar suas expresses extremas em seus vrios aspectos, de
30
Maria Jos Galleno de Souza Oliveira assevera que conceituar excluso social um processo
difcil, devido ao carter subjetivo que a expresso carrega. Levando em considerao os atuais
patamares de desenvolvimento econmico e social da sociedade capitalista, pode-se entender a
excluso social como um processo pelo qual certos indivduos ou grupos sociais, com ativa
capacidade de consumo, so postos de lado e para fora, afastados e marginalizados da cadeia
produtiva global, sem direitos a ter direitos e com poucas possibilidades de reintegrar a complexa
sociedade de consumo ocidental (A globalizao da pobreza: impactos das polticas sociais do
estado neoliberal nas democracias dos pases latino-americanos. Portugal: Faculdade de Economia
da Universidade de Coimbra, 2004. p.1-16).
31
Segundo Antnio Augusto Canado Trindade, a questo da marginalizao e excluso social se
encontra diretamente relacionada observncia dos direitos econmicos, sociais e culturais, uma
vez que o declnio das condies de vida de amplos segmentos da populao requer que os
instrumentos internacionais de proteo vigentes, acrescidos de novas iniciativas, se voltem s
questes das necessidades bsicas dos seres humanos e de sua capacitao. TRINDADE, Antnio
Augusto Canado Trindade. Tratado Internacional dos Direitos Humanos. Porto Alegre: Sergio
Antonio Fabris, 1999. v. II, p. 275.
32
Veja-se, nesse sentido: ORGANIZACIN DE NACIONES UNIDAS. Informe de La cumbre mundial
sobre el deserarolo social. Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales (DAES) de las
Naciones
Unidas.
Nueva
York,
1995.
Disponvel
em:
<http://www.un.org/documents/ga/conf166/aconf166-9sp.htm>. Acesso em: 30 ago. 2009.
54
maneira a permitir e a favorecer a incluso de certos indivduos e ou grupos sociais

excludos da educao superior e marginalizados socialmente da complexa
sociedade de consumo ocidental?
Existe recurso material para tanto, assim como um consenso em nvel
discursivo por parte de governos, organizaes internacionais e diversos grupos
sociais e econmicos (DEAN, CIMADAMORE et al. 2005).
Estratgias e polticas pblicas de reduo da pobreza e reduo e/ou
eliminao das diversas formas de desigualdade especialmente as educacionais
so implementadas com mais ou menos xito em diversas partes do mundo, porm,
existem srias dvidas sobre se alcanaro os modestos objetivos do milnio, pelo
menos na Amrica Latina.
Registre-se um informe publicado pela CEPAL, no ano de 2005, relativo aos
avanos dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM)33, que aponta que em
vrios pases da regio podem se observar progressos significativos em matria de
reduo da pobreza.34
Esse documento reconhece, entretanto, que tais avanos so insuficientes
para gerarem progresso e bem-estar humano, porque continuam as desigualdades
especialmente quanto ao acesso educao (CEPAL, 2005).
33
Em setembro de 2000, as Naes Unidas organizou uma reunio com os 189 pases-membros que
foi denominada de Cpula do Milnio. Nesse encontro, o tema central foi: quais so os desafios
sociais, polticos, econmicos, culturais e ambientais que deveriam dominar as agendas de pases,
instituies, organismos internacionais, ONGs e sociedade civil no limiar do sculo que se iniciava?
Os debates foram embasados num documento preparado por Kofi Annan, secretrio geral da ONU,
intitulado Ns, os povos, o papel das Naes Unidas no sculo 21. Os debates sobre violaes dos
direitos humanos, guerras, degradao ambiental, m distribuio de renda, epidemias, crime
organizado, fome, entre outros, levaram formulao de um documento Declarao do Milnio
que serviu como norte para a sistematizao dos ODMs. Assim, os Objetivos de Desenvolvimento
do Milnio (ODM) foram estabelecidos pela ONU como meta a serem alcanadas pelos pases
membros at o ano de 2015. Segundo o Relatrio de Desenvolvimento do PNUD de 2002, so
cinco estes objetivos, passveis de serem atingidos por metas determinadas por meio de aes
polticas. O quadro 3 sintetiza os objetivos e as metas traadas, e apresenta os resultados parciais
de anlises de avaliao do progresso em direo aos objetivos, com base na interpolao linear de
tendncias dos anos de 1990. Cada um dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio inclui vrias
metas. Os Objetivos do Milnio so: 1)- erradicar a pobreza extrema e a fome; 2)- atingir o ensino
bsico universal; 3)- promover a igualdade entre os sexos e a autonomia das mulheres; 4)- reduo
da mortalidade infantil; 5)- melhorar a sade materna; 6)- combater o HIV/Aids, a malria, a
tuberculose, entre outras doenas; 7)- Garantir sustentabilidade ambiental; 8)- estabelecer uma
parceria mundial para o desenvolvimento (Uma viso a partir da Amrica Latina e do Caribe, apud
Folha Informativa ODM, PNUD/CEPAL, 2005). A seleo dos objetivos e metas para cumprimento
do Brasil e Mxico, baseia-se, principalmente, na disponibilidade de dados sobre esses pases.
34
Veja-se, nesse sentido, Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM). Disponvel em:
<http/www.un.or/spanish/millenniumgoals>. Acesso em: 15 de agosto de 2009.
55
O quadro abaixo especifica alguns desses objetivos, metas e indicadores de

desenvolvimento do milnio a serem alcanados na reduo da pobreza e da
desigualdade, especialmente quanto ao acesso educao, no Brasil e Mxico:
Quadro 2 - Objetivos, metas e indicadores de desenvolvimento do milnio a serem alcanados
situao do Brasil e Mxico
Objetivos
1. Erradicar a
pobreza extrema
e a fome
2. Alcanar o
ensino primrio
universal
3. Alcanar a
igualdade sexual e
dar poder
s mulheres
4. Reduzir a
mortalidade
Juvenil
5. Garantir a
sustentabilidade do
ambiente
Metas e Indicadores
Reduzir a proporo
das pessoas que
sofrem de
fome (pessoas
subalimentadas em
% da populao
total)*
Garantir que todas as
crianas possam
completar o ensino
primrio (taxa de
escolarizao
primria e % das
crianas que atingem
o 5 ano)
Eliminar as
disparidades
sexuais em todos os
nveis
de ensino** (taxa de
escolarizao
primria e secundria
feminina em % da
masculina)
Reduzir em dois
teros as
taxas de mortalidade
infantil e de menores
de cinco anos
(taxa de mortalidade
de menores de cinco
anos por mil nascidos
vivos)
Reduzir para metade
a
proporo de
pessoas sem
acesso a fontes de
gua
tratada (% da
populao que
usa fontes de gua
tratada)
Situao do Brasil
Situao do Mxico
A caminho
A caminho
Realizado em relao
escolarizao
primria e a
caminho em relao
s crianas que
atingem o
5 ano de instruo
A caminho em
relao
escolarizao
primria feminina e
realizado em
relao
escolarizao
secundria
A caminho
A caminho
A caminho
A caminho
Fonte: PNUD (2002). Relatrio de Desenvolvimento Humano 2002 e 2003, p. 46-49.

Nota: *(Um indicador complementar para monitorizar a fome e a prevalncia de crianas com
peso insuficiente, mas os dados disponveis para anlise de tendncias so muito limitados.
**Os objetivos da igualdade sexual no ensino primrio e secundrio deveriam ser alcanados
at 2005 e, o mais tardar, at 2015. O progresso em direo aos objetivos foi avaliado com
base na meta de 2015).
56
As propostas de aes das Naes Unidas para o cumprimento dos Objetivos

de Desenvolvimento do Milnio (ODMs) esto assentadas na busca de formas de
mobilizao da capacidade individual, institucional e social.
O que tudo isso significa em relao s polticas pblicas de incluso social?
Significa que a construo de bases que visam combater as excluses e a
pobreza absoluta s pode se fazer, segundo a ONU, com aes que mobilizem
indivduos, Estados, instituies privadas e sociedade civil, ao mesmo tempo. Isso
porque h formas de reproduo das excluses e das desigualdades que
dependem, alm das aes das instituies e dos organismos da sociedade civil, da
redefinio de prticas e de atitudes individuais (REZENDE, 2008, p. 01).
Entre as polticas pblicas sociais, a educao ocupa posio especial, no
s de acordo com as teorias do capital humano, que atribuem educao um papel
fundamental para o desenvolvimento econmico, como tambm pela constatao
mais recente e muito bem documentada, no Brasil, de que as desigualdades
educacionais so o principal correlato das desigualdades de renda, oportunidades e
condies de vida. Apesar do consenso que existe a respeito da importncia da
educao, h muitas dvidas sobre o que fazer nessa rea, tanto ao que se refere
educao formal convencional, na escola fundamental e mdia, quanto, sobretudo, a
outras modalidades, como a educao pr-escolar, a educao de jovens e adultos,
a educao continuada e o uso de novas tecnologias para a transmisso de
conhecimentos; existe tambm muita controvrsia a respeito do que fazer em
relao educao superior (BAKER, 2004, DE FERRANTI, PERRY, GILL,
GUASCH, SCHADY, 2002; HUSEMANN, HEIKKINEM, 2004; SCHWARTZMAN,
2004).
Conforme aponta Mara Jos Resende, no que concerne equalizao da
educao bsica entre meninos e meninas necessrio, evidentemente, mobilizar
formas de combater tanto a pobreza e a excluso no mbito macrossocial quanto os
processos de subordinao e de domnio inscritos no mbito dos valores, da cultura
e das prticas sociais e individuais (REZENDE, 2008, p. 187).
57
A responsabilidade sobre esses fenmenos deve assim ser compartilhada.

Nesse sentido, alis, so tambm as disposies da Declarao Mundial sobre
Educao Para Todos (1990) que determina expressamente:
As autoridades nacionais, regionais e locais responsveis pela educao
tm a obrigao prioritria de proporcionar educao bsica a todos, mas
no se pode esperar delas que proporcionem a totalidade dos elementos
humanos, financeiros e organizacionais necessrios para essa tarefa. Ser
necessria a harmonizao de aes entre todos os subsetores e todas as
formas de educao (...) a harmonizao entre os Ministrios de Educao
e outros ministrios (...) a cooperao entre organizaes governamentais e
no-governamentais, o setor privado, as comunidades locais, os meios de
comunicao, os grupos religiosos e a famlia (...) (UNESCO, 1998).
Considerando essas metas e estatsticas, no entanto, preciso indagar-se:

ser possvel alcanar o desenvolvimento pleno, que consiste no apenas na
diminuio do nmero de pobres, como tambm na superao das desigualdades
educacionais e a excluso existentes em todos os mbitos da vida humana? Sejam
elas referentes ao acesso sade, ao trabalho e, especialmente, ao acesso
educao de qualidade, sobretudo, na educao superior35?
No Brasil e no Mxico, Polticas Pblicas de Incluso Social, no nvel da
educao superior, onde, embora sucessivas ondas de reforma nos seus
respectivos sistemas de educao superior tenham implicado numa paulatina
ampliao do acesso com exceo, talvez, da reforma de 1990 e dos perodos
ditatoriais, que foram particularmente restritivos, a massificao da matrcula no
35
A educao superior o nvel mais elevado dos sistemas educativos. No Brasil, a educao
superior composta por cinco modalidades: 1) cursos sequenciais, os quais podem ser de
formao especfica, que conferem diploma, ou de complementao de estudos, que oferecem
certificado de concluso; 2) graduao, que compreende: bacharelado; licenciatura; 3) graduao
tecnolgica, a qual faz parte ensino superior e confere grau de tecnlogo ao concluinte; 4) psgraduao, composta pelos nveis de especializao (ps-graduao lato sensu), mestrado e
doutorado (ps-graduao stricto sensu); 5) extenso, representada por cursos livres e abertos a
candidatos que atendam aos requisitos determinados pelas instituies de ensino. Esses cinco tipos
de cursos superiores so ministrados em instituies diversas, como as universidades, os centros
universitrios e as faculdades. Existe ainda outras denominaes, como institutos superiores,
escolas superiores e faculdades integradas, por exemplo. As instituies de ensino superior so
pblicas ou privadas. As instituies pblicas so criadas e mantidas pelo poder pblico nas trs
esferas federal, estadual e municipal. As instituies privadas so criadas e mantidas por pessoas
jurdicas de direito privado, com ou sem fins lucrativos. Nas instituies pblicas, no Brasil, o ensino
superior de graduao e de ps-graduao stricto sensu gratuito, por fora de norma
constitucional. J em relao ps-graduao lato sensu, diversas dessas instituies cobram
mensalidades de seus alunos, o que objeto de crtica por parte de profissionais da educao,
alm de constituir prtica de duvidosa legalidade. No que se refere s instituies privadas, h
cobrana de mensalidades tanto na graduao como na ps-graduao. Considerando a existncia
de uma grande amplitude de valores, alunos de diferentes classes econmicas tm acesso ao
ensino superior oferecido por essas instituies.
58
implicou, ainda, em uma relao causal vinculada democratizao desse nvel de

educao nos pases indigitados (SVERDLICK, FERRARI, JAIMOVICH, 2005, p. 56).
No cenrio das polticas pblicas voltadas para a incluso educacional e, em
escala mais especfica, para a incluso na educao36 superior, a incluso deve ser
vista como um direito a ser preservado pelo Estado Democrtico de Direito.
O discurso da incluso social modula o enfrentamento da persistente e
gritante pobreza e desigualdade.
Ao analisar a pobreza e as diversas formas de desigualdade, especialmente
as educacionais, no contexto das polticas de produo de pobreza e desigualdade,
na Amrica Latina, os autores Alberto Cimadamore e Antonio David Cattani, com
pertinncia e propriedade assim indagam-se:
Se for logicamente possvel reduzir-se substancialmente (seno eliminar) a
pobreza extrema, se existem os recursos para faz-lo, se fizeram
declaraes e assinaram-se compromissos, por que isso no acontece?
(CIMADAMORE, CATTANI, 2007, p. 15, 16).
Indubitavelmente, as Cincias Sociais tm uma grande responsabilidade em

responder a essa pergunta. Contudo, grande parte das respostas de especialistas,
acadmicos e governos fixa-se nas deficincias das polticas e programas de
reduo de pobreza e desigualdade especialmente as educacionais.
Suas referncias situam-se, habitualmente, em nveis de anlises nacionais e
locais, salientando-se, em muitos casos, o papel discursivo e efetivo do Estado, das
instituies pblicas e privadas e de organizaes internacionais que trabalham com
o tema da reduo da pobreza e desigualdade (CIMADAMORE; CATTANI, 2007, p.
17).
36
O conceito de educao mais compreensivo e abrangente do que simplesmente o conceito de

instruo. A educao objetiva, contudo, propicia a formao necessria ao desenvolvimento das
aptides, das potencialidades e da personalidade do educando. O processo educacional tem por
meta: (i) qualificar o educando para o trabalho; e (ii) prepar-lo para o exerccio da cidadania. O
acesso educao dessa maneira a realizao concreta do ideal democrtico. Segundo Piaget:
A educao como direito de todos, portanto, no se limita em assegurar a possibilidade da leitura,
da escrita e do clculo. A rigor, deve garantir a todos o pleno desenvolvimento de suas funes
mentais e a aquisio dos conhecimentos, bem como dos valores morais que correspondem ao
exerccio dessas funes, at a adaptao vida social atual (PIAGET, Jean. Para onde vai a
educao? Traduo de Ivette Braga. Rio de Janeiro: Jos Olympio, 1973. p. 40).
59
Relaciona-se, assim, o tema com a implementao de polticas pblicas que

visem reduzir, superar ou ainda eliminar a pobreza e a desigualdade em seus vrios
aspectos, de maneira a favorecer ou permitir a incluso de certos indivduos e/ou
grupos sociais marginalizados excludos socialmente da complexa sociedade de
consumo ocidental.
A Amrica Latina e o Caribe constituem uma regio caracterizada por enorme
pobreza e desigualdade social e econmica, que resistem ao do tempo e s
diversas polticas pblicas construdas e desenvolvidas com o propsito de superlas ou, pelo menos, minor-las (CIMADAMORE; CATTANI, 2007, p. 17).
Isso se demonstra pelo quadro comparativo entre Brasil e Mxico de
indicadores de pobreza e privao humana a seguir apresentado:
Quadro 3 Pobreza e privao humana, pelos indicadores utilizados para o clculo do ndice de
pobreza humana (IPH-1)
Indicador
Brasil
Mxico
IPH - 1 Ordem
(posio no
ranking de
pases)
IPH-1 Valor (%)
1998
21
12
1998
15,6
10,4
2000
17
11
2000
12,6
9,4
Pessoas que
no devem
ultrapassar os 40
anos (%) *
1990-98
24
15
2000
13
14
Taxa de
analfabetismo de
adultos
(% 15 anos e mais)
1990-98
6
14****
1995-00
6
8
Populao
sem
acesso
gua
potvel
(%) **
1990-98
24
15
Populao sem
acesso a servios
de sade (%)*
Crianas com peso

deficiente menores
de 5 anos (%)**
2000
13
14
1990-98
6
14****
1981-93
25***
9
1995-00
6
8
Fonte: PNUD. Relatrio de Desenvolvimento Humano 2002. Queluz: Mensagem, 2004, p. 157-159.
NARITA (2004).
Notas: *Os dados referem-se probabilidade, ao nascimento, do indivduo no ultrapassar os 40
anos, vezes 100. **Os dados referem-se aos anos mais recentes disponveis durante o
perodo indicados no ttulo da coluna. ***Com o fim de calcular o IPH-1 foi utilizada uma
estimativa de 25%, a mdia no ponderada dos 97 pases com dados disponveis. ****Os
dados dizem respeito a apenas uma parte do pas.
Embora a posio no ranking de pases como Brasil e Mxico apontem que a

posio dos indicadores acima registrados nesses pases tenham cado no que
tange pobreza e a privao humana IPH entre 1998/2000, conforme apresentado
no quadro acima, verifica-se que os atuais nveis de pobreza e desigualdade
permanecem significativos.
Tais ndices contrastantes com os da enorme riqueza acumulada em algumas
mos colocam hoje a necessidade de se passar das medies e descries, que
esto contribuindo para a reproduo desse fenmeno, para a busca de aes
concretas mediante polticas mais eficazes sobre a reduo e diminuio desses
fatores.
60
Porm, apesar das melhorias experimentadas em alguns pases, durante a

segunda metade do sculo 20, ainda persiste o ceticismo sobre a possibilidade de a
Amrica Latina chegar, um dia, a ser um continente desenvolvido (BAHIA; LEAL,
2006, p. 30-34)
As estatsticas demonstram resultados medocres, na Amrica Latina, na
ltima dcada do sculo 20 apenas 3% do crescimento do PIB, s um ponto a
mais do que durante a dcada perdida dos anos 80; 44% da populao vivendo em
condies de pobreza; 19% em condies de indigncia e com a pior distribuio de
renda entre as regies do mundo, conforme se demonstra dos dados estatsticos do
Anurio Estatstico da Comisso Econmica para a Amrica Latina 37 CEPAL
(2002).
Constata-se, no entanto, que as desigualdades que assolam a regio so dos
mais variados tipos: entre pases, entre regies de um mesmo pas, de renda, de
acesso a bens de consumo e culturais, de possibilidades de trabalho, entre gneros,
entre cidados pertencentes a diferentes etnias ou com cor de pele distintas, etc.
Boa parte dessas desigualdades se vincula, de uma maneira ou de outra, s
diferenas de renda familiar. Nos pases da regio, os 10% mais ricos da populao
geralmente registram renda que , pelo menos, dez vezes superior quela
associada aos 10% mais pobres (CINDA, 2007).
Segundo estatsticas mais atuais do CEPAL (2007), na Amrica Latina, a
soma de pobres e indigentes na regio alcanava a 40,5%, em 1980, passando a
ser de 49,8%, em 2007 (CEPAL, 2006).
Nesse contexto de pobreza e desigualdade, dentre os pases da Amrica
Latina, destacam-se o Brasil e o Mxico, pases onde as polticas pblicas
(econmicas e sociais), sob o projeto neoliberal, durante as duas ltimas dcadas e
segundo posicionamento de Stella Narita (2004, p. 32), no viabilizaram o acesso
de amplos setores da populao aos direitos sociais dentre eles, destacando-se o
direito educao superior.
37
Conforme esclarece Jos Luis Coraggio em sua obra pioneira sobre desenvolvimento humano e
educao na Amrica Latina, cada organismo internacional (OI) tem sua prpria histria, seu prprio
campo de atuao. Assim, a Comisso Econmica para a Amrica Latina (CEPAL) um organismo
regional da ONU cujo sentido constituinte precisamente o desenvolvimento da Amrica Latina
(Desenvolvimento humano e educao. So Paulo: Cortez, 2002. p. 88).
61
Registre-se por oportuno, que uma das questes mais complexas das
polticas pblicas tem sido o objetivo de conciliar os valores abstratos da igualdade e
da justia social38 com a desigualdade inerente s economias de mercado (PINTO;
CLEMENTE JNIOR, 2009, p. 3).
Sob a perspectiva terico-acadmica, segundo Pinto e Clemente Jnior
(2009, p. 3), so inumerveis as experincias tanto de reformulao terica dos
conceitos de igualdade, direitos e justia social, quanto de operacionalizao desses
princpios em polticas pblicas efetivas.
Destaca-se, dentre elas, a noo de ao afirmativa, principalmente a partir
do movimento pelos direitos civis nos EUA, na dcada de 1960, e de sua adoo
generalizada e multiforme naquele pas.
Na ltima dcada, o Estado brasileiro vem incorporando a noo de ao
afirmativa como um dos princpios organizadores de algumas de suas polticas
sociais visando ao acesso educao superior (ZONINSEIN, 2004, p. 108-107).
Conforme asseveram Pinto e Clemente Jnior (2009, p. 3), embora seja
possvel encontrar a ao afirmativa como tpico de discusso desde a dcada de
1960, o tema s ganha espao acadmico e poltico digno de meno a partir de
meados da dcada de 1990 e, a partir de ento, uma srie de aes pontuais em
todos os nveis e polticas pblicas mais permanentes so implementadas,
acompanhadas de um intenso debate poltico e acadmico, tendo como marco final
a adoo de cotas para negros e alunos de escolas pblicas em universidades, no
Brasil, como a UERJ e a UnB, por exemplo.
A necessidade da discusso sobre direitos, cidadania e polticas de incluso
social no Brasil passa cada vez mais pelo debate acerca de aes afirmativas como
possveis canais por meio de implementao de polticas pblicas especficas de
38
Aponta Rosalba Maria Cardoso Garcia que discusso sobre o conceito de justia social favorece a
percepo de que um mundo inclusivo um mundo sem pobreza e que uma sociedade inclusiva
justa, competitiva e produtiva. Nessa direo, percebe-se uma redefinio de pobreza numa
concepo multidimensional, na qual compreendida como mais que renda e propriedade, uma vez
que enfatiza as oportunidades e capacidades que as pessoas possam desenvolver (Discursos
polticos sobre a incluso: questes para polticas pblicas de educao especial no Brasil. GT:
Educao Especial, n. 15, p. 9, 2009. Saliente-se, ainda, que o termo incluir significa pr dentro
de, abranger, envolver, inserir, integrar. Dicionrio Houaiss: sinnimos e antnimos. Instituto
Antnio Houassis. Rio de Janeiro: Objetiva, 2003. p. 289. [Verbete: Incluir].
62
acesso a bens, recursos e instrumentos de mobilidade social para indivduos e

grupos potencialmente excludos.39
Assim, a ao do Estado por polticas de incluso se faz vinculada a direitos
previamente estabelecidos ou a metas compatveis com os princpios e objetivos
constitucionais e/ou infraconstitucionais, de forma que, ainda quando aqueles a
serem beneficiados no tenham um direito a certo benefcio, a proviso deste
benefcio contribui para a implementao de um objetivo coletivo da comunidade
poltica.40
1.5 Espcies de Polticas Pblicas
Usualmente distingue-se polticas pblicas de Estado e polticas pblicas de

governo. Assim, quando a poltica pblica tiver como objetivos a consolidao
institucional da organizao poltica do Estado, a consolidao do Estado
Democrtico de Direito e a garantia da soberania nacional e da ordem pblica, ela
poder ser considerada poltica de Estado.
Dentro desse quadro, pode-se afirmar, ainda, que uma poltica de Estado
quando voltada a estruturar o Estado para que este tenha as condies mnimas
para execuo de polticas de promoo e proteo dos direitos humanos.41
39
O conceito de excluso problematizado por diversos autores, dadas as diferentes abordagens

com que usado. Longe de indicar uma relao ptrea, o conceito de excluso faz referncia a um
modelo social que, pautado na globalizao econmica e cultural, distancia cada dia com maior
intensidade os ideais de igualdade anunciados pelo Estado liberal burgus. Ao mesmo tempo em
que a excluso social indica processos de discriminao institucional, demarcadores das diferenas,
implicando tambm em movimentos que estas propiciam, no no sentido de exclu-las do cenrio
poltico e social, mas de reverter as condies produtoras das diferenas e de afirmar a
possibilidade da coexistncia do plural como direito SCHEINVAR, Estela. O feitio da poltica
pblica: escola, sociedade civil e direitos da criana e do adolescente. Rio de Janeiro: Lamparina,
Faperj, 2009. p. 31. Para aprofundamento desde debate, ver CASTEL, Robert. As armadilhas da
excluso. In: BGUS, Lcia; YAZBEK, Maria Carmelita; BELFIORE-WANDERLEY, Mariangela.
(Orgs.). Desigualdade e a questo social. So Paulo: EDUC, 2004. p. 17-50. RIBEIRO, Matilde.
As polticas de igualdade racial no Brasil. Disponvel em: <http://livrary.fes.de/pdffilesbueros/brasilien/06429.pdf>. Acesso em: 08 dez. 2009.
40
Nesse sentido, o posicionamento de DWORKIN, Ronald. Taking rights seriously.
Massachusetts: Harvard University p., 1978. p. 294.
41
Em seu conceito, embora os termos direitos humanos, direitos civis e liberdades civis sejam
utilizados como sinnimos h diferenas de enfoque. A expresso direitos humanos utilizada em
direito internacional para indicar os direitos de todos os seres humanos da face da terra. Mas,
geralmente, so divididos em direitos civis e polticos, que no devem ser restringidos pelos
governos e direitos econmicos, sociais e culturais, que os governos deveriam oferecer e dar a
liberdade ao povo de seu pas. Pois, direitos civis e liberdades civis so expresses usadas com
mais frequncia para descrever liberdades protegidas pelas leis de um determinado pas. A
63
Quando, de outro modo, os objetivos das polticas pblicas forem os de

promover aes pontuais de proteo e promoo aos direitos humanos especficos
expressos nos textos constitucionais, pode-se falar em polticas de governo.
Nesse sentido, Aith (2006, p. 234-241) afirma que essa distino deve levar
em conta trs fatores principais: a) os objetivos da poltica pblica; b) a forma de
elaborao, planejamento e execuo da poltica pblica; c) a forma de
financiamento da poltica pblica.
Segundo Aith (2006), a conjugao desses fatores que dar a clareza
necessria para se diferenciar as polticas pblicas de Estado e as polticas pblicas
de governo.
Para esse autor, a poltica de Estado deve ser analisada, portanto, a partir do
enfoque sobre quais finalidades que se buscam com sua implementao. Se forem
finalidades essenciais do Estado, ligadas sua organizao (poltica e social),
estrutura e desenvolvimento, estaremos diante de uma poltica de Estado.
Exemplificando, polticas que visem consolidao do Estado Democrtico de
Direito, tais como as polticas de organizao estrutural dos poderes estatais
(Executivo, Legislativo e Judicirio), so polticas que devem ser consideradas
polticas de Estado (AITH, p. 234-241).
concepo de direitos humanos aponta para uma pluralidade de significados. No dizer de Goffredo
Telles Jnior, um dos significados de direitos humanos liga-se noo de bens almejados pelo ser
humano que so soberanos, ou seja, aqueles bens que a generalidade dos seres humanos atribui
mximo valor, para nosso corpo e nosso esprito. Do nosso corpo e do nosso esprito, so bens
soberanos acima de quaisquer outros, e.g.: a vida, a incolumidade fsica e moral, a sade, a
liberdade de ir e vir e ficar. Do nosso esprito, so bens soberanos: a dignidade humana, a honra, a
justia, a igualdade essencial das pessoas; a privacidade, o domiclio inviolvel, a liberdade de
manifestao do pensamento e da f, a liberdade de trabalho; a liberdade de reunio e associao,
a educao. Evidentemente, este rol no taxativo, uma simplificao extrema do conjunto
complexo de bens soberanos, existentes no nosso corao e na nossa inteligncia (TELLES
JNIOR, Goffredo. Iniciao na Cincia do Direito. So Paulo: Saraiva, 2001. p. 341). A histria
da civilizao demonstra que as sociedades se aperfeioaram medida que incorporaram estes
bens soberanos ao seu patrimnio cultural. Com efeito, para a cincia do direito, os direitos
humanos so os direitos humanos positivados nas constituies, nas leis e nos tratados
internacionais. Na nossa Constituio de 1988, o rol de direitos fundamentais so enumerados no
artigo 5 da Constituio Federal, mas importante salientar que este rol no taxativo. A questo
envolve, alm dos direitos fundamentais constantes do corpo da Constituio, os direitos
enunciados nos Tratados Internacionais ratificados pelo Estado Brasileiro, ex vi, do pargrafo 2 do
artigo 5 da Constituio brasileira de 1988. , na lio de Jos Joaquim Gomes Canotilho, que os
direitos fundamentais podem ser compreendidos em duas fases: uma, anterior ao Virginia Bill of
Rights (1776) e Declaration des Droits de lHomme et du Citoyen, (1789), caracterizada por uma
relativa cegueira em relao ideia dos direitos do homem; outra, posterior a esses documentos,
fundamentalmente marcada pela chamada constitucionalizao ou positivao dos direitos do
homem nos documentos constitucionais (Direito constitucional. Coimbra: Livraria Almedina,
1993. p. 500).
64
Ainda, segundo Aith (2006, p. 237), as polticas de Estado podem se

diferenciar da poltica de governo, na medida em que uma poltica de Estado exige
uma continuidade, devendo ser perene e no pode ser quebrada ao sabor dos
governantes. J as polticas de governo destinam-se consecuo de objetivos
constitucionais mais diversos, podendo variar de governo para governo, desde que
dentro de limites estabelecidos pelo ordenamento jurdico.
Por outro lado, afirma Aith (2006), que as polticas de governo podem ser
delegadas ou terceirizadas, at mesmo integralmente. As polticas de governo
podem, inclusive, ser interrompidas e substitudas por outro tipo de poltica voltada
consecuo do mesmo objetivo anterior, podendo ser polticas pontuais, o que no
admitido para as polticas de Estado (AITH, p. 237, 238).
As polticas pblicas tambm apresentam diferentes espcies.
Segundo Schmidt (2008, p. 2.313), uma classificao das espcies das
polticas pblicas, mais usual, a que distingue polticas sociais de polticas
econmicas ou macroeconmicas. Contudo, possvel encontrar-se outras
espcies, alm das citadas por esse autor.
Veja-se a seguinte classificao apontada por Reinaldo Dias (2008, p. 262):
a) Polticas sociais: que englobam, por exemplo, a sade, a educao, a habitao,
a previdncia, a seguridade e a assistncia social;
b) Polticas econmicas ou macroeconmicas: que incluem, fundamentalmente, a
poltica fiscal e a poltica monetria, abarcando questes como o controle da
inflao, a taxa de juros, a taxa de cmbio, os incentivos a determinados setores
da economia, o comrcio internacional, dentre outros.
c) Polticas administrativas: que envolvem a democracia, descentralizao,
participao social;
d) Polticas especficas ou setoriais: que englobam, por exemplo, meio ambiente,
direitos humanos, turismo, etc.
Da classificao acima indicada so, justamente, as polticas sociais de aes
afirmativas as que interessam ao presente trabalho, tendo em vista o direito
65
incluso de acesso s minorias no mbito do ensino superior, que so consideradas

lato sensu polticas sociais.
Abordar-se- aqui somente a poltica social que diz respeito ao recorte
polticas de aes afirmativas, voltadas a grupos minoritrios discriminados por
razes raciais42 e/ou etnia.43
1.6 Polticas Pblicas e as Minorias
Remillard (1986, p. 14) ensina que a histria moderna da proteo

internacional dos direitos das minorias comeou nos sculos 16 e 17, em relao
proteo das minorias religiosas. Desse modo, o Tratado de Westphalia, de 1648,
que declarou o princpio da igualdade entre catlicos e protestantes, pode ser
mencionado como o primeiro documento que previu direitos a um grupo minoritrio.
42
O termo raa, segundo Hdio Silva Jnior, uma categoria da biologia e designa um conjunto de
aspectos biofisiolgicos cambiantes, que diferenciam elementos da mesma espcie. Por exemplo,
na espcie dos felinos ou dos caninos, tem-se as raas de gatos ou ces com aspectos
biofisiologicamente variveis, porm, isolados nas suas raas e reciprocamente hostis em
ambientes comuns. Um leo no viveria nem se reproduziria seno por meios artificiais com um
gato da mesma espcie felinos mas racialmente diferentes. Desde os anos 50, aps estudos
realizados pela Organizao das Naes Humanas, num empreendimento mundial desenvolvido
por geneticistas, antroplogos, cientistas sociais, bilogos, e biofisiologistas, o termo raa
considerado, ao menos sob o prisma cientfico, inaplicvel aos seres humanos. A concluso desses
estudos de que seres humanos formam um continuum de variaes da aparncia, no interior da
mesma espcie, sem que estas variaes afetem a possibilidade de convivncia e reproduo de
outros seres humanos. Desse modo, as variaes biofsicas na espcie humana esto circunscritas
ao plano da aparncia fsica os fentipos que derivam dos inmeros cruzamentos entre grupos,
desde a pr-histria. Os fentipos tendem a se alterar ou se manter, no decorrer das geraes,
conforme as barreiras naturais ou sociais que lhes sejam impostas (SILVA JNIOR, Hdio. Direito
de igualdade racial: aspectos constitucionais civis e penais doutrina e jurisprudncia. So Paulo:
Juarez de Oliveira, 2002. p. 14).
43
O termo etnia, segundo Hdio Silva Jnior, uma categoria antropolgica, refere-se a um conjunto
de dados culturais lngua, religio, costumes alimentares, comportamentos sociais mantidos por
grupos humanos no muito distantes em sua aparncia, os quais preservaram e reproduzem seus
aspectos culturais no interior do prprio grupo, sem que estejam necessariamente vinculados por
nacionalidade comum, ainda que compartilhem um territrio comum e se organizem, em
determinados casos, como populao geral desse territrio. o caso, por exemplo, dos srvios,
croatas e hngaros minoritrios, os quais, at bem pouco tempo reunidos no territrio comum da
Iugoslvia, podiam se declarar iugoslavos, sem que seus fentipos os divisassem por cor.
Entretanto, a herana cultural de cada um desses grupos os mantm isolados enquanto etnias,
secundarizando valores nacionais, especialmente quando etnia preponderante politicamente mais
poderosa se impe a outras. Ainda, adverte-nos o autor, nos confrontos armados para conquistas
territoriais, as prticas de extermnio, banio ou apartheid, so frequentemente empregadas, e um
vocbulo racista no dispensado. No Brasil, japoneses, ciganos e ndios conformam exemplos
tpicos de grupos tnicos. Por ltimo, assinale-se que a constituio brasileira menciona ainda o
adjetivo afro-brasileiro, o qual tem por caracterstica acentuar a origem, o continente de origem dos
membros da populao negra brasileira (Direito de igualdade racial: aspectos constitucionais civis
e penais doutrina e jurisprudncia. So Paulo: Juarez de Oliveira, 2002. p. 18).
66
Nos anos seguintes, outros tratados, garantindo especialmente a liberdade

religiosa, foram surgindo. Contudo, importante assinalar que em todos esses
casos o principal objetivo dos tratados era a celebrao da paz e no exatamente a
proteo direta de uma determinada minoria (LOPES, 2006, p. 54-59).
Talvez o primeiro momento mais especfico de proteo das minorias possa
ser considerado a Conferncia da Paz (Paris 1919), que expressamente declarou a
igualdade de todas as pessoas perante a lei, a igualdade dos direitos civis e
polticos, a igualdade de trato e a segurana das minorias.
Cabe, sem dvida, Sociedade das Naes44 o mrito de ter sido a primeira
organizao internacional que buscou proteger universalmente os direitos de todas
as pessoas.
A partir da, o grande salto foi dado apenas em 1966 com o Pacto
Internacional dos Direitos Civis e Polticos de 196645, no qual em seu art. 27,
estabeleceu-se a proteo das minorias tnicas, lingusticas e religiosas.
A Declarao Universal dos Direitos do Homem de 194846 no continha
nenhuma meno expressa a esse tipo de direitos. A demora na regulao de to
essenciais direitos pode ter sido consequncia da dificuldade em definir o termo
minoria.
44
Nesse sentido, vejam-se inmeros instrumentos normativos e tratados internacionais em que o

Brasil signatrio, ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS ONU. Projeto de Documento Final da
Conferncia da Amrica Latina e Caribe, Preparatria Conferncia de Exame de Durban (17 a 19
jun. de 2008). Braslia, 2008. ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS ONU. Declarao e
Programa de Ao da III Conferncia Mundial de Combate ao Racismo, Discriminao Racial,
Xenofobia e s Formas Conexas de Intolerncia. Nova Iorque, 2002. ORGANIZAO DAS
NAES UNIDAS ONU. Conferncia Regional das Amricas Preparativos para a Conferncia
Mundial contra o Racismo, a Discriminao Racial, a Xenofobia e as Formas Conexas de
Intolerncia (5 a 7 de dez. de 2000). Santiago, 2000. ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS
ONU. Declarao da Conferncia Mundial dos Direitos Humanos (Declarao de Viena, 1993).
Disponvel
em:
<http://www.pge.sp.gov.br/centrodeestudos/bibliotecavirtual/instrumentos/viena.htm>. Acesso em: 6 de ago. de 2009. ORGANIZAO
DAS NAES UNIDAS ONU. Declarao da IV Conferncia Mundial sobre a Mulher, Beijing 95.
Disponvel em: http://www.dhnet.org.br/direitos/sip/onu/doc/pequim95.htm. Acesso em: ago. de
2009.
45
Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos (1966). MELLO, Cleyson de Moraes; FRAGA,
Thelma Arajo Esteves. (Orgs.). Direitos Humanos: coletnea de legislao. Rio de Janeiro:
Freitas Bastos, 2003. p.78-116.
46
Declarao Universal dos Direitos do Homem (1948). MELLO, Cleyson de Moraes; FRAGA, Thelma
Arajo Esteves. (Orgs.). Direitos Humanos: coletnea de legislao. Rio de Janeiro: Freitas
Bastos, 2003. p. 65-69.
67
O Direito Internacional relacionado proteo das minorias conhece

condies para a participao poltica delas nos Estados onde vivem. O art. 15 da
Conveno-Modelo47 sobre a Proteo das Minorias pode servir de exemplo:
As partes devem criar as condies necessrias para a efetiva participao
de pessoas pertencentes s minorias nacionais na vida cultural, social e econmica
e nos negcios pblicos, particularmente naqueles que as afetem.
Francesco Capotorti (1979, p. 1-8), membro especial da subcomisso da
ONU, destaca a existncia de dois tipos de critrios48 para definir as minorias:
a) critrios objetivos, que compreendem:
- a existncia, no interior da populao de um Estado, de um grupo de pessoas
com caractersticas tnicas, religiosas ou lingusticas diferentes ou distintas do
resto da populao;
- a diferena numrica do grupo minoritrio em relao ao resto da populao;
- a posio no dominante desse grupo minoritrio.
b) critrio subjetivo, que abrange:
- desejo das minorias de preservarem os elementos particulares que os
caracterizam, ou seja, a vontade comum de todo o grupo de conservar seus
rasgos distintivos.
Aponta Capotorti (1979, p. 1-8) que o termo minoria pode ser conceituado
como um grupo numericamente inferior ao resto da populao de um Estado, em
posio no dominante. No entanto, devemos chamar a ateno para o fato de que
certas minorias so maiorias numricas, como sucedia na frica do Sul no tempo do
apartheid49, em relao populao negra.
47
Conveno-Modelo Sobre a Proteo das Minorias Nacionais. MELLO, Cleyson de Moraes;

FRAGA, Thelma Arajo Esteves. (Orgs.). Direitos Humanos: coletnea de legislao. Rio de
Janeiro: Freitas Bastos, 2003.
48
Em funo desses critrios, CAPOTORTI, Francesco. Study on the rights of persons belonging
to ethnic, religious and linguistic minorities. Geneva: UN Publication E 78. XIV. p. 1-8, 1979,
define as minorias como sendo: un groupe numriquement inferieur au resto de la population dun
Etat, en position non dominante, dont les membres ressortissants de lEtat possedent du point
de veu ethnique, religieux ou linguistique, des caracteristiques qui different de celles du reste de la
populatioon et manifestent mme de faon implicite un sentiment de solidarit, leffect de
preserver leur culture, leurs traditions, leur religion ou leur langue.
49
Apartheid (separao em africnder) uma palavra de origem afrikaans, adotada legalmente em
1948 na frica do Sul para designar um regime segundo o qual os brancos detinham o poder e os
povos restantes eram obrigados a viver separados dos brancos, de acordo com regras que os
68
Nesse sentido, o critrio objetivo numrico pode ser insuficiente para

determinar o conceito de minoria, sendo a excluso social e a falta de participao
nas decises polticas dos grupos minoritrios o melhor critrio objetivo de definio
(WUCHER, 2000, p. 46).
No entanto, Marilena Chau (2003) afirma que pode parecer estranho falar em
"minoria" para referir-se a mulheres, negros, idosos, crianas, pois quantitativamente
formam a maioria.
Para Chau (2003), no entanto, a expresso minoria:
[...] no usada no sentido quantitativo, mas qualitativo. Quando o
pensamento poltico liberal definiu os que teriam direito cidadania, usou
como critrio a ideia de maioridade social: seriam cidados aqueles que
tivessem alcanado o pleno uso da razo. Alcanaram o pleno uso da razo
ou a maioridade racional os que so independentes, isto , no dependem
de outros para viver. So independentes os proprietrios dos meios
privados de produo e os profissionais liberais. So dependentes, e,
portanto, em estado de minoridade racional: as mulheres, as crianas, os
adolescentes, os trabalhadores e os selvagens primitivos (africanos e
ndios) formam a minoria. Como h outros grupos cujos direitos no so
reconhecidos (por exemplo, os homossexuais), fala-se em minorias. A
maioridade liberal refere-se, pois, ao homem adulto branco proprietrio ou
profissional liberal.
De qualquer forma, o tradicional conceito de minoria tem se limitado a

considerar apenas as caractersticas lingusticas, religiosas ou tnicas de um grupo
para sua definio como minoritrio, enfoque que hoje est sendo praticamente
superado.
Para Andrea Semprini (1999), alm de criticar esse conceito restritivo de
minorias, assinala a importncia de considerar outras caractersticas passveis de
serem aplicadas na definio, levando-se em considerao a cultura e a realidade
de cada sociedade.
Desse modo, todo grupo humano, cujos membros tenham direitos limitados
ou negados apenas pelo fato de pertencerem a esse grupo deve ser considerado um
grupo minoritrio. Portanto, o termo minorias indica quem deve ser protegido pelas
aes afirmativas ou os sujeitos a serem protegidos por tais medidas.
impediam de ser verdadeiros cidados. Esse regime foi abolido por Frederik de Klerk em 1990 e,
finalmente, em 1994 eleies livres foram realizadas. Veja-se a esse respeito: VILLA, Mariano
Moreno. (Org.). Dicionrio de pensamento contemporneo. Traduo de Honrio Dalbosco. So
Paulo: Paulus, 2000. p. 631-633.
69
De fato, no se deve tomar a expresso minoria no sentido quantitativo, a no

ser que no de qualificao jurdica dos grupos a serem contemplados ou aceitos
com um cabedal de direitos, efetivamente assegurados, que outros que detm o
poder j possuem.
Os negros brasileiros, por exemplo, fazem parte dessa pretensa minoria, pois,
segundo dados do ltimo censo do IBGE, negros e pardos constituem por volta de
47% da populao brasileira. O critrio usado pelo IBGE foi o de autoidentificao;
como recai sobre os negros um estigma negativo, muitos deles no se assumem
enquanto tal. Contudo, de supor que a populao negra seja ainda maior do que a
apontada pelas estatsticas (Cf. dados IPEA, PNAD, IBGE, 2008).
O termo minoria, no direito democraticamente concebido e praticado, teria
que representar o nmero menor de pessoas, vez que a maioria a base de
cidados que compreenda o maior nmero tomado da totalidade dos membros da
sociedade poltica. Todavia, a maioria determinada por aquele que detm o poder
poltico, econmico e inclusive social em determinada base de pesquisa.
Ao contrrio do que se apura, por exemplo, no regime da representao
democrtica nas instituies governamentais, em que o nmero que determina a
maioria (cada cidado faz-se representar por um voto, que o seu, e da soma dos
votos que se contam os representados e representantes para se conhecer a
maioria) em termos de direitos efetivamente havidos e respeitados na sociedade, a
minoria, na prtica de direitos, nem sempre significa o nmero menor de pessoas.
Conforme indica Carmen Lcia Antunes Rocha (1996, p. 86), antes, nesse
caso, uma minoria pode bem compreender um contingente que supera em nmero
(mas no na prtica, no respeito, etc.) o que tido por maioria.
Assim o caso de negros no Brasil, que so tidos como minorias, mas que
representam maior nmero de pessoas da globalidade dos que compem a
sociedade brasileira.
Portanto, ao tratar-se de grupos sociais prejudicados por posicionamentos
histricos de determinada nao, minoria pode no representar quantidade de
cidados em menor nmero. Como exemplo, o extinto regime de apartheid que
vigorava na frica do Sul, onde a absoluta maioria da populao negra representava
70
a essncia do segregacionismo racial em todos os setores de atividades daquele

pas, caracterizando-a como reconhecida minoria.
Resta claro, porm, que para as aes afirmativas e para o sistema de cotas,
o termo minoria no guarda parmetro com a quantidade, mas sim, com a
discriminao sofrida por certo grupo vulnervel que foi de alguma forma
marginalizado e discriminado, a quem deve ser aplicado um tratamento diferenciado.
Por outro lado, assevera Sabrina Moehlecke (2004, p. 88), que:
[...] as polticas de ao afirmativas sensveis raa e etnia, na educao
superior, abrangeram, de maneira geral, programas sociais compensatrios
existentes que passaram a incluir a populao negra; aes mais
especficas como medidas legais para desagregar instituies de ensino
superior, de jure ou de facto; a implementao de centros de pesquisa de
estudos negros; a contratao de professores negros; e alterao nos
processos de admisso de estudantes. Sendo certo que, os novos
estudantes beneficiados com a expanso do ensino superior foram aqueles
em situao de desvantagem socioeconmica, quanto pessoas antes
excludas por suas caractersticas raciais e tnicas.
No Brasil, apenas para ilustrar as diferenas quanto s desigualdades

econmicas e educacionais, trabalho realizado pelos pesquisadores Maurcio Cortez
Reis e Anna Risi Crespo, do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA,
reproduz o abismo salarial que separa brancos e negros no nosso pas, embora com
discreta diminuio no perodo pesquisado, conforme Gois (2005, p. B-4).
71
Quadro 4 - Desigualdade na Renda e na Educao entre 1990 e 2002

Mdia dos rendimentos
Trabalhadores brancos com

idade entre 24 e 26 anos
em R$
Trabalhadores negros com

em R$
1990
2002
R$ 753,00
R$ 611,00
R$ 465,00
R$ 394,00
Mdia dos rendimentos

em R$

1990
2002
R$ 1.306,00
R$ 1.231,00
R$ 567,00
R$ 649,00
Mdia de anos de estudo


1990
2002
7,9 anos
9,0 anos
5,9 anos
7,0 anos
Mdia de anos de estudo


1990
6,0 anos
2002
7,9 anos
Fonte: IPEA/IBGE.
*Nota: B Brancos e Afrodescendentes; N Negros.
3,0 anos
5,4 anos
Nas estatsticas relativas educao fator mais importante de mobilidade

social , a diferena entre brancos e negros existe e h significativa quantidade de
estudos que comprovam a demanda por polticas corretivas raciais na educao
brasileira.
Conclui-se pela anlise desses dados para os anos, 1990: B-753,00
N-
465,00, (B +62%); 2002: B-611,00 N-394,00 (B +55%); 1990: B-1.306,00 N567,00 (B +130%); 2002: B-1.231,00 N-649,00 (B +90%); 1990: B-7,9 anos N-5,9
anos (B +2,0 anos); 2002: B-9,0 anos N-7,0 anos (B +2,0 anos); 1990: B-6,0 anos
N-3,0 anos (B +3,0 anos); 2002: B-7,8 anos N-5,4 anos (B +2,4 anos).
O trabalho de Henriques, pesquisador do IPEA, identifica e mapeia essa
necessidade, pois a escolaridade de um jovem negro com 25 anos de idade gira em
torno de 6,1 anos de estudo; um jovem branco da mesma idade tem cerca de 8,4
anos de estudo. O diferencial de 2,3 anos de estudo.
72
As diferenas mais expressivas, entretanto, no que se refere desigualdade

do acesso educao conforme a renda familiar so observadas, para a faixa de
20-24 anos; ou seja, essencialmente no caso do ensino superior.50
Nos pases da Amrica Latina para o quintil mais rico da populao, por
exemplo, o acesso tende a apresentar propores tpicas de alguns pases da
Europa Ocidental, como Portugal, Espanha, Itlia ou Inglaterra. J, no caso dos mais
pobres, o acesso educao dessa faixa etria corresponde quele observado nos
pases rabes, ou , at mesmo, inferior a isso (CEPAL, 2006).
50
No Brasil, no campo educacional, definiu-se sistema de ensino como a organizao de servio

pblico constituda pelas atividades e instituies educacionais de cada Estado ou Distrito Federal.
Por sua vez, a lei constitucional e ordinria emprega o termo sistema de ensino para designar os
grandes conjuntos organizados pela Unio (sistema federal de ensino) e pelos Estados e Distrito
Federal (sistemas estaduais ou locais) tendo em conta o atendimento das respectivas
necessidades no campo educacional. Com efeito, a atual Carta Magna estabelece, no seu artigo
211: A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os municpios organizaro em regime de
colaborao seu sistema de ensino. BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica
Federativa do Brasil. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2009. (Atualizada at a Emenda
Constitucional n 57). No caso brasileiro, na Lei n 9.394/96 (LDB), o sistema de educao
compreende: Educao Infantil (antigo pr-escolar) Ensino Fundamental (antigo primeiro grau);
Ensino Mdio (antigo segundo grau); Ensino Superior; Educao de Jovens e adultos (antigo
supletivo); Ensino Tcnico. No caso brasileiro, especialmente quanto educao superior, o artigo
45 da LDB assim dispe: a educao superior ser ministrada em instituies de ensino superior,
pblicas ou privadas, com variados graus de abrangncia. No Brasil, a educao superior
ministrada em Instituies de Ensino Superior (IES) pblicas ou privadas, com variados graus de
abrangncia, conforme dispe o artigo 45 da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional
LDB Lei n 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Para regulamentar o que a Lei de Diretrizes e
Bases da Educao Nacional denominou em seu artigo 45 de variados graus de abrangncia, o
Governo Federal editou o Decreto n 2.306, de 19 de agosto de 1997, o qual, por sua vez,
regulamentava, para o sistema federal de ensino, a classificao e as atribuies mantenedoras de
instituies de ensino superior, bem como a organizao acadmica das instituies, decreto que,
posteriormente, foi revogado pelo de n 3.860, de 9 de julho de 2001. Este ltimo foi revogado pelo
Decreto n 5.773/2006, que, em seu art. 12, dispe sobre a classificao das IES. Assim sendo, no
Brasil, as instituies de ensino superior do Sistema Federal de Ensino quanto sua organizao
acadmica, classificam-se em: I Universidades; II Centros Universitrios; e III Faculdades.
BRASIL. Lei de Diretrizes e Bases LDB (1996). Porm, embora a legislao faa a distino entre
essas categorias de ensino superior, somente as Universidades e os institutos de pesquisa
cientfica e tecnolgica, por fora do artigo 207 da Constituio Federal brasileira, de 1988, gozam
de autonomia. No Mxico, segundo fonte da Secretariat of Public Educacion no Mxico (SEP), o
sistema de educao dividido na modalidade pr-primria (3 a 5 anos), ensino de 1 grau, a partir
dos 6 anos, ensino de 2 grau e educao superior, sendo a educao primria e secundria
gratuitas e compulsrias, durando 9 anos. Mesmo que diferentes programas de educao bilngue
existam desde a dcada de 1960 para as comunidades indgenas, depois da reforma constitucional
no fim da dcada de 1990, esses programas receberam um novo incentivo, e textos e livros
gratuitos so produzidos em mais de uma dzia de lnguas indgenas. Na dcada de 1970, o
Mxico estabeleceu um sistema de ensino a distncia por comunicaes de satlite para atingir
pequenas comunidades rurais e indgenas inacessveis por outros meios. Escolas que usam esse
sistema so conhecidas no Mxico como telesecundarias. O ensino a distncia da educao
secundria no Mxico tambm transmitido para alguns pases da Amrica Central e para a
Colmbia e usado em algumas regies do sul dos Estados Unidos como um mtodo de educao
bilngue. H aproximadamente 30 mil telesecundarias e aproximadamente um milho de estudantes
de telesecundaria no pas. O ensino superior no Mxico ministrado em universidades, institutos
tecnolgicos, escolas normais, universidades tecnolgicas, como demonstraremos com maior
detalhamento no captulo 5 da presente investigao.
73
No contexto dos pases da Amrica Latina, Brasil e Mxico, apresentam taxas

bem inferiores quelas que se poderia esperar em funo de seu PIB. Ao contrrio,
Cuba e, especialmente, Bolvia e Panam registram taxas muito elevadas,
comparadas ao seu PIB (CEPAL, 2006).
Em realidade, o percentual da populao com formao de terceiro grau, nos
mais diversos pases, no alcana 20%, mesmo no caso das geraes mais jovens,
que se beneficiaram da expanso verificada na ltima dcada (CEPAL, 2006).
Dentro desse cenrio, registre-se que, no Brasil e no Mxico, nas ltimas
duas dcadas, sob o projeto neoliberal, as polticas (econmicas e sociais) no
viabilizaram o acesso das minorias aos direitos sociais. Isso porque, dentro da
concepo neoliberal de Estado, a perspectiva no de realizao do bem-estar
social e do enfrentamento das desigualdades.51
No Brasil, entre os anos de 1996-1999, pode-se constatar o seguinte quadro
no nvel educativo da populao brasileira:
Quadro 5 - Nvel educativo (%) da populao brasileira, em taxa de escolaridade
Tempo de
Escolaridade
Menos de
1 ano de
estudo
1 a 3 anos
de estudo
4a7
anos de
estudo
8 mais
anos de
estudo
1996
1997
16,66
15,97
15,88
16,07
32,83
32,74
34,62
35,22
1998
15,1
15,57
31,99
37,34
1999
14,6
14,97
31,69
38,74
Fonte: IBGE/Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD

(1996-1999).
Nota: Informaes no disponveis para a rea rural de RO, AC, AM,
RR, PA, E AP.
Portanto, no Brasil e no Mxico, diante da constatao da discriminao como

elemento originrio da excluso social, econmica e da reduo do nvel de
escolaridade, se faz necessria a atuao positiva por parte desses Estados, na
implantao efetiva dos comandos constitucionais a respeito da igualdade material,
objetivando que o princpio da igualdade formal tenha efetividade e que se
concretize na realidade brasileira e mexicana.
51
Cf. NARITA, Stella. Os direitos sociais educao e sade na Amrica Latina (Brasil e
Mxico): polticas pblicas, democracia e cidadania sob o estado neoliberal. 2004. 238 f. Tese
(Doutorado em Integrao da Amrica Latina) Programa de Ps-Graduao em Integrao da
Amrica Latina (PROLAM). Universidade de So Paulo, So Paulo, 2004. p. 32).
74
1.7 Formulando Polticas Pblicas Sociais
A poltica social pode ser contextualizada do ponto de vista do Estado, como

proposta planejada de enfrentamento das desigualdades sociais.
Corrobora esse entendimento Pedro Demo (1996, p. 26), ao afirmar que por
trs da poltica social existe a questo social definida desde sempre como a busca
de composio pelo menos tolervel entre alguns privilegiados que controlam a
ordem vigente e a maioria marginalizada que a sustenta.
Segundo Bordenave (1980), Caldeira (1984) e Covre (1983), toda poltica
social de origem superior (pblica, empresarial, acadmica, religiosa) corre o risco
intrnseco de ser estratagema de controle social e desmobilizao dos desiguais,
segundo a lgica do poder.
rdua a discusso sobre o carter apenas histrico ou ainda histricoestrutural ou apenas estrutural da desigualdade social.
Na primeira postura, desigualdade foi algo historicamente inventado, a partir
da introduo da propriedade privada e em seguida do trabalho assalariado, por
meio dos quais os donos dos meios de produo reduzem os outros a mero
instrumento de acumulao de riqueza, expropriando a maior parte do valor gerado
pelo trabalhador (ENGELS, 1971; SANDRONI, 1985).
A fora de trabalho torna-se mercadoria, cristalizando forma de submisso
severamente desigual, visto que o bem-estar de alguns se funda na espoliao do
esforo da maioria (ENGELS, 1971; SANDRONI, 1985).
preciso ressalvar, contudo, que polticas pblicas, em particular, as polticas
sociais, no podem ser compreendidas como sinnimo de assistencialismo e muito
menos de paternalismo. Tampouco as polticas pblicas podem tambm ser
confundidas com ajuda, piedade ou voluntariado.
Nesse sentido, deve ser um processo de conscincia em que o sujeito se
reconhece no seu direito, sendo a condio fundamental de enfrentamento
desigualdade sua prpria atuao organizada.
75
Nas palavras de Pedro Demo (1996, p. 26),

A poltica social emancipatria aquela que se funda na cidadania
organizada dos interessados. Ou seja, no trabalha com objetos
manipulados, mas com sujeitos co-participantes e co-decisores. O processo
de emancipao histrica conhece, sobretudo, duas vias mais tpicas: a via
econmica, traduzida pelo trabalho e produo, que pode garantir autosustentao e; pela via poltica, traduzida pela formao da cidadania
organizada, que pode garantir autogesto.
Segundo Laura Tavares Ribeiro Soares (1999, p. 350), as polticas sociais

podem ser classificadas como preventivas, compensatrias e redistributivas.52
Soares (1999, p. 350-352) compreende por:
a) Poltica social preventiva qualquer poltica que impea ou minimize a
gerao de um problema social grave, como por exemplo, sade pblica,
saneamento bsico, educao, nutrio, habitao, emprego e salrio.
b) Poltica compensatria por aqueles programas sociais que remediam
problemas gerados, em larga medida, por deficincias de polticas preventivas
anteriores ou de outras polticas setoriais que interferem com o social (como polticas
de emprego e renda, entre outras). Exemplo de poltica compensatria seria o
sistema previdencirio.
c) Polticas redistributivas so aqueles programas que implicam em efetiva
transferncia de renda, por exemplo, o Funrural e o Pis/Pasep, e o programa bolsafamlia adotados no Brasil.
Registre-se que as polticas de aes afirmativas compreendem e tensionam,
em parte, essa classificao.
52
Em acrscimo classificao ora apresentada, registre-se que a literatura especializada apresenta

ainda outras tipologias baseadas em diferentes critrios. A mais conhecida a de Theodor Lowi,
proposta na dcada de 1960, que identifica quatro tipos de polticas, cujas linhas gerais so
recuperadas por autores como Klaus Frey (2000), Souza (2009), Valles (2001) e Fernndez (2006),
a saber: polticas distributivas, redistributivas, regulatrias, constitutivas ou estruturadoras.
76
1.8 Sistematizao da Poltica Pblica Social
Do ponto de vista metodolgico, a poltica pblica social deve ter origem e ser
formulada de forma sistemtica53 e coerente; ter uma localizao espacial
(internacional, nacional, regional, municipal), uma definio temporal (curto, mdio,
ou longo prazo) e uma avaliao de sua viabilidade poltica e financeira.
As polticas pblicas tratam da gesto de grandes reas de problemas ou
demandas sociais, com adoo de critrios de racionalidade na utilizao de
recursos, planejamento e estabelecimento de prioridades, objetivos e metas54.
Entretanto, preciso considerar que as polticas pblicas no so neutras.
Por isso que se compreende, nessa investigao, seja preciso indagar
tambm o modo como essas polticas so construdas e a quem beneficiam, alm
de observar a lgica tradicional do Estado que tende fragmentao dessas aes.
Igncio Lahera (2002, p. 13) concebe as polticas pblicas de dois modos
distintos, a saber: o primeiro de forma tradicional, na qual a poltica pblica um
programa de ao de uma autoridade ou o resultado de uma entidade investida de
poder pblico e de legitimidade governamental.
Essa definio, no entanto, prioriza o carter centralizador do Estado,
excluindo outros atores.55
53
No se pode deixar aqui de ressaltar a ligao entre cincia e a questo da sistematicidade. Para o
jusfilsofo Trcio Sampaio Ferraz Jnior, por exemplo, a sistematicidade um forte argumento de
cientificidade (Conceito de sistema no direito: uma investigao histrica a partir da obra
jusfilosfica de Emil Lask. So Paulo: Universidade de So Paulo; Revista dos Tribunais, 1976. p.
69).
54
DERANI, Cristiane. Poltica pblica e norma poltica. In: BUCCI, Maria Paula Dallari. (Org.).
Polticas pblicas: reflexes sobre o conceito jurdico. So Paulo: Saraiva, 2006. p. 133-136.
55
Em Cincias Sociais chama-se ator de um processo (ou de uma organizao ou instituio) os
elementos desse processo, organizao ou instituio, cuja ao tem efeitos relevantes nesse
processo (ou organizao ou instituio). Por exemplo, na poltica domstica os atores so
naturais e concretos, pois, o Estado constitudo essencialmente por uma populao em um
territrio determinado. Esses atores podem ser indivduos, grupos de indivduos, organizaes
partidrias ou sindicais: o que torna atores polticos que os resultados de sua ao tenham efeitos
relevantes na poltica domstica, isto , sejam partes integrantes das relaes de poder no mbito
domstico. Na poltica domstica os indivduos, grupos e instituies agem em busca de exercer
poder, mas no visando garantir, por si ss, sua prpria sobrevivncia, liberdade e propriedade, e
sim, visando garantia da ordem politicamente estvel, na qual a garantia da vida, dos bens e da
liberdade so dadas a todos igualmente pelo Estado. Contudo, na poltica internacional, os atores
so os Estados e, portanto, so atores artificiais e abstratos, por oposio aos atores naturais e
concretos do sistema poltico domstico (ALBUQUERQUE, Jos Augusto Guilhon. Relaes
internacionais contemporneas: a ordem mundial depois da Guerra Fria. Rio de Janeiro: Vozes,
2005. p. 16,17).
77
O segundo modo levando-se em considerao os avanos da sociedade de

informao, os mecanismos de produo de informao e o acesso do pblico , o
que considera a ocorrncia de uma mudana de nfase, em que o resultado tornase mais importante que o processo e as polticas pblicas podem se referir a cursos
de informao relacionados com um objetivo pblico definido de forma democrtica,
que so desenvolvidos pelo setor pblico e, frequentemente, com a participao da
comunidade e o setor privado (LAHERA, 2002).
Lahera (2002, p. 13) indica, ainda, que uma poltica pblica de qualidade
incluir orientaes ou contedos, instrumentos ou mecanismos, definies ou
modificaes institucionais e a previso de seus resultados.
Entende-se, porm, que o contedo das polticas pblicas e seus limites
devem ser definidos de forma democrtica adotando-se o princpio da participao
social. Ademais, deve-se considerar que h vinculao direta entre polticas pblicas
e direitos fundamentais da pessoa.
Nesse sentido, as polticas pblicas podem ser consideradas ferramentas
para concretizao dos direitos sade, habitao, ao lazer, educao, etc.
1.9 Fases das Polticas Pblicas
As polticas pblicas sociais, para serem analisadas num contexto local de um

determinado pas, devem ser entendidas primeiramente, no contexto mais geral da
poltica e da sociedade.
Sendo, pois, a poltica um conjunto dinmico, em permanente movimento,
importante que a anlise das polticas identifique os principais momentos dos
processos poltico-administrativos, que compem o que se denomina de ciclo
poltico.
Schimidt (2008, p. 2.315-2.321) identifica cinco fases, no ciclo das polticas
pblicas, assim configuradas: a) percepo e definio de problemas; b) insero na
agenda poltica; c) formulao; d) implementao; e) avaliao.
H, no entanto, variaes entre autores com relao denominao das
fases, sem alterar o sentido geral.
78
Fernndez (2006, p. 504 et seq.), por exemplo, elenca as seguintes fases das
polticas pblicas: a) identificao do problema; b) formulao de uma soluo; c)
tomada da deciso; d) aplicao da ao; e) avaliao dos resultados.
H, ainda, aqueles que contestam a relevncia da anlise das polticas a
partir do ciclo ora apontado, argumentando que o mundo real da poltica mais
complicado do que a diviso em estgios ou fases.
A tais crticas, Parsons responde, no entanto, que a diviso em fases um
modo de reduzir a complexidade em formas manejveis, didticas.
Segundo Parsons (2003, p. 78), o enfoque estagista continua sendo a base
da anlise do processo das polticas.
Por outro lado, Dias (2008), de forma restritiva, afirma, no entanto, que uma
vez estabelecido qual ser o objetivo da poltica pblica, somente trs etapas macro
so estritamente necessrias: a) diagnstico; b) planejamento; e c) avaliao.
Segundo Dias (2008, p. 263-265), o diagnstico visa avaliao das
condies e dimenso atual do problema a ser enfrentado. O planejamento por
sua vez, tem, como primeiro passo, estabelecer claramente os objetivos que se
pretende alcanar com a poltica pblica, que se referem a determinado quadro
esperado no final de determinado ciclo.
Esses objetivos, mais gerais, no entanto, devem estar de acordo com
resultados concretos esperados em determinados perodos, que so as metas.
Assim sendo, a avaliao permanente da execuo das polticas pblicas
fundamental no s para medir seus avanos, mas tambm para facilitar a adoo
de correes que sejam necessrias ao longo do processo de implantao.56
Ou seja, a avaliao de uma poltica pblica deve ser realizada ao longo de
todo o processo e no ao seu final.
56
Compactua com esse entendimento o relatrio elaborado por Marchesi (2002) sobre a avaliao de
polticas educacionais. MARCHESI, lvaro. Mudanas sociais e mudanas educacionais na
Amrica Latina. In: Educao na Amrica Latina: anlise de perspectivas. Braslia: UNESCO;
OREALC, 2002. p. 97-112.
79
Ressalte-se, ainda, que a avaliao de uma poltica pblica no pode se

limitar a aspectos quantitativos, devendo-se realizar uma verificao qualitativa do
que foi alcanado ou no.
H, portanto, inmeras variveis que podem ser deixadas de lado se a
avaliao for somente quantitativa, como falta de apoio da comunidade envolvida,
ausncia de participao de algum grupo social ao longo do processo, ausncia ou
escassez de recursos ou, ainda, sua m aplicao, resistncias polticas que podem
condicionar de modo significativo seus resultados.
Segundo E.P. Cunha e E.S. Cunha (2002, p. 12), isso ocorre porque na
medida em que o Estado toma para si a responsabilidade pela formulao e
execuo de tais polticas, sejam elas econmicas ou sociais, acaba criando arena
de disputas por acesso riqueza social, uma vez que as polticas pblicas
envolvem conflitos de interesses entre as classes sociais.
Na medida do possvel, a avaliao deve incluir a participao de todos os
atores envolvidos, evitando, desse modo, o otimismo ou a crtica excessiva,
estabelecendo-se na realidade novos espaos de negociao de prioridades.
Conforme ensina Pierre Bourdieu, preciso considerar, por outro lado, que as
prticas sociais esto inscritas em espaos sociais. Pela construo do espao
social so organizadas as prticas, as posies e as disposies (habitus). Assim, a
mudana de prticas sociais extremamente complexa, visto que depende de
mltiplos processos capazes de alterar substancialmente o modo como o espao
social construdo (BORDIEU, 1996, p. 22).
Adota-se aqui a classificao didtica formulada por Schmidt (2008, p. 2.315,
2.321), para quem, as fases das polticas pblicas so dividas em:
1.9.1 Percepo e definio de problemas das polticas pblicas
Segundo Schmidt (2008, p. 2.315-2.316), transformar uma situao de

dificuldade em problema poltico a primeira condio para que uma questo possa
gerar uma poltica pblica.
80
Assim sendo, o nmero de situaes problemticas em um ambiente social

praticamente infinito. Mas, somente algumas delas tornam-se objeto de ateno da
sociedade e do governo e entram na agenda poltica.
As dificuldades dos negros e ndios, por exemplo, so seculares no Brasil,
mas s nas ltimas dcadas passaram a ser objeto de polticas especficas de
incluso social.57
Conforme assevera Schmidt (2008, p. 2.316), o fato, de um governo no
colocar um problema relevante na agenda poltica no se explica necessariamente
pela falta de interesse dos governantes. Assim, possvel que no tenham fora
suficiente para faz-lo ou que outras prioridades j definidas requeiram toda a
energia poltica disponvel.
preciso considerar, tambm, o fato de que no se governa apenas com
base na boa vontade. Os governantes precisam levar em conta a fora que
possuem, tanto no interior do governo como nas instncias do Estado e na prpria
sociedade, para enfrentar as tarefas a que se propem.
Na sociedade contempornea, a mdia um ator com grande fora para
chamar a ateno sobre os problemas sociais e influenciar na sua incluso na
agenda poltica. Entretanto, h problemas que o governo pode entender como
importantes e tente inclu-los na agenda, mas a oposio dos meios de comunicao
ao debate sobre os mesmos pode impedir tal intento.
No Brasil, por exemplo, uma ilustrao desse fenmeno a grande
dificuldade de elaborar uma poltica pblica clara e transparente sobre os prprios
meios de comunicao (outorgas, compromissos com a sociedade, financiamento,
limites da programao).
57
No Brasil, no que se refere, ao ensino superior, a maior parte dos negros sempre esteve alijada da
universidade, mas apenas nos ltimos anos foi desencadeada uma ao governamental pertinente
para combater a excluso social desses grupos marginalizados. No Mxico, o processo de excluso
social ocorre em relao populao indgena, como ser demonstrado no captulo 5 do presente
trabalho.
81
1.9.2 Insero das polticas pblicas na agenda poltica
Schmidt (2008, p. 2.316) entende que a agenda poltica (agenda setting) pode
ser definida como o elenco de problemas e assuntos que chamam a ateno do
governo e dos cidados.
No se trata de um documento formal ou escrito, e sim do rol das questes
relevantes debatidas pelos agentes pblicos e sociais, com forte repercusso na
opinio pblica.
Nesse sentido, entretanto, a agenda nunca est dada. No h uma agenda
natural. Portanto, trata-se de uma construo poltica, pois as instituies
governamentais atuam de forma estruturada e s agem sobre os assuntos nela
constantes.
Viana (1996, p. 40), ao distinguir a tipologia das agendas, afirma que
possvel diferenciar trs tipos de agenda poltica, quais sejam:
Agenda sistmica: compreende os assuntos que preocupam a sociedade,
mas no esto obtendo ateno do governo.
Agenda governamental ou institucional: compreende os problemas que
esto merecendo ateno do governo.
Agenda de deciso: compreende os problemas em fase de deciso.
Fernndez (2006, p. 506) afirma que os assuntos que ingressam na agenda
pblica apresentam algumas qualidades: alcanaram a proporo de crise;
adquiriram alguma particularidade e tm aspectos emotivos; parecem ter grande
impacto; tocam a assuntos vinculados ao poder e legitimidade; so temas de
moda.
Schmidt (2008, p. 2.316) salienta, no entanto, que entre os agentes que
influenciam a construo da agenda governamental destacam-se os atores
governamentais e no governamentais.
Esses atores podem, entretanto, ser visveis (polticos, mdia, partidos) ou
invisveis (pesquisadores, consultores, funcionrios). So os denominados, segundo
Schmidt (2008, p. 2.316), de os guardies da agenda pblica (agenda setters) que
82
trabalham para que alguns temas sejam includos na agenda e outros no o sejam,
bem como para que nela se mantenham ou no.
A insero das polticas na agenda governamental , todavia, um processo
constante de disputa poltica, que envolve alm do Estado e do governo, o
congresso, partidos polticos, a sociedade e instituio escolar e diversos atores
sociais.58 Saliente-se que a agenda governamental permanece a mesma, estando os
mesmos assuntos em cena. Mas, em cada conjuntura especfica, h temas que se
tornam epicentro das atenes.
Segundo Schmidt (2008, p. 2.316-2.317), a origem de uma poltica pblica a
agenda pblica, ou seja, o conjunto de temas que so objeto de discusso pblica.
A agenda determinada em um processo vinculado dinmica das relaes
de poder, s caractersticas do sistema poltico e ao tipo de relaes existentes entre
o Estado e a sociedade civil.59
1.9.3 Processo de formulao da poltica pblica
A formulao da poltica pblica passa por um processo no qual se define

como e por qu da incluso na agenda do governo de certos problemas, da escolha
de determinadas aes no lugar de outras, e da adoo de padres de implantao
e critrios de avaliao de suas polticas.
Corrobora esse entendimento o posicionamento firmado por Schmidt (2008, p.
2.317-2.3188). Segundo esse autor, poltica pblica um instrumento de trabalho
utilizado pelo Estado, de forma sistemtica e coerente, com o qual se pretende
58
Especificamente sobre a insero de polticas pblicas de aes afirmativas na agenda poltica

brasileira, afirmam Otlia Maria Lcia Barbosa Seiffert e Salomo Mufarej Hage (Polticas de aes
afirmativas para a educao superior no Brasil: da inteno realidade. In: BITTAR, Mariluce;
OLIVEIRA, Joo Ferreira de; MOROSINI, Marlia Costa. Educao superior no Brasil 10 Anos
ps-LDB. Braslia: Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira INEP,
2008. p. 139) que no perodo mais recente, as polticas de aes afirmativas tm estado em
evidncia na agenda e debate nacional, na legislao, na mdia e nas polticas pblicas, assumidas
enquanto estratgias importantes de enfrentamento das desigualdades sociais historicamente
construdas.
59
SEIFFERT, Otlia Maria Lcia Barbosa; HAGE, Salomo Mufarej. Polticas de aes afirmativas
para a educao superior no Brasil: da inteno realidade. In: BITTAR, Mariluce; OLIVEIRA, Joo
Ferreira de; MOROSINI, Marlia Costa. Educao superior no Brasil 10 Anos ps-LDB. Braslia:
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira INEP, 2008. p. 139.
83
alcanar determinados objetivos que so de interesse comum de toda a sociedade

civil.
Especificamente sobre a formulao de uma poltica social, Cunha e Cunha
(2002, p. 15), afirmam que o processo de sua formulao envolve:
A identificao dos diversos atores e dos diferentes interesses que
permeiam a luta por incluso de determinada questo na agenda pblica e,
posteriormente, a sua regulamentao como poltica pblica. Assim, podese perceber a mobilizao de grupos representantes da sociedade civil e do
Estado que discutem e fundamentam suas argumentaes, no sentido de
regulamentar direitos sociais e formular uma poltica pblica que expresse
os interesses e as necessidades de todos os envolvidos.
Nesse sentido, as necessidades e objetivos da poltica pblica devem ser

identificados por um processo que permita ampla participao social. Ressalte-se,
contudo, que toda poltica pblica deve estar sustentada num corpo terico (filosofia)
que oriente os cursos da ao que se prope, bem como tomada de decises,
ao estabelecimento de prioridades e destinao dos recursos financeiros pblicos.
Por isso que a interveno em determinada rea, como a educao, via
poltica pblica, no deve ser uma deciso de cima para baixo, limitada to somente
s expectativas de quem detm o poder poltico momentaneamente.
No que tange a educao superior nos pases da Amrica Latina, constata-se
uma tendncia no s do aumento de fiscalizao de atores, os ditos visveis e/ou
invisveis sobre a agenda, mas, sobretudo, uma maior participao de outros atores
na agenda poltica educacional.
Os Dados do Relatrio de 2006 sobre polticas pblicas e Progresso
Econmico e Social, na Amrica Latina, elaborado pelo Banco Interamericano de
Desenvolvimento e pelo David Rockefeller Center for Latin American Studies da
Harvard University60, aponta, por exemplo, para uma maior participao de atores
sociais nas fases do processo de formulao das polticas pblicas, tais como: a
participao de organizaes sociais no governamentais ONGs, de entidades
privadas, de associaes locais, das igrejas e de organizaes de peso como, por
exemplo, o sindicato de professores.
60
Conforme dados apontados pelo BANCO INTERAMERICANO DE DESENVOLVIMENTO. A

poltica das polticas pblicas: progresso econmico e social na Amrica Latina - relatrio
2006/2007. Rio de Janeiro: Elsevier; Washington, DC: BID, 2007.
84
Por outro lado, afirma Schmidt (2008, p. 2.318) que a formulao da poltica
pblica o momento da definio sobre a maneira de solucionar o problema poltico
em pauta e a escolha das alternativas a serem adotadas, que se processam na
esfera do Legislativo e do Executivo. um momento que envolve conflitos,
negociao e acordos entre os agentes com capacidade de deciso (decisionmakers) e os grupos sociais interessados.
A formulao de uma poltica nunca puramente tcnica. sempre poltica,
ou seja, orientada por interesses, valores e preferncias, e apenas parcialmente
orientada por critrios tcnicos. Cada um dos atores exibe suas preferncias e
recursos de poder (SCHMIDT, 2008, p. 2.318).
Como anteriormente apontou-se, a formulao de uma poltica compreende o
estabelecimento de diretrizes, metas e objetivos, bem como a atribuio de
responsabilidades. Contudo, as polticas adquirem concretude pelos Planos ou
Programas, os quais originam Projetos, que se desdobram em Aes.
No Brasil, um exemplo dessa sequncia, em polticas pblicas, na rea de
Educao Superior 61: Poltica Plano Nacional de Educao PNE; Programa
Programa de Acessibilidade na Educao Superior INCLUIR; Programa de
Assistncia estudantil a alunos de cursos de graduao das universidades federais
PNAES; Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior FIES, que
visa auxiliar economicamente por meio de concesso de crditos, com taxa de juros
de aproximadamente 9% ao ano, estudantes em situao econmica desfavorecida
para realizao de estudos de graduao em Instituies de Educao Superior no
gratuitas; nos critrios de seleo dos beneficirios considera-se a renda total
familiar, o fato de ter ou no realizado os estudos da Educao Bsica em escola
pblica e a raa do candidato, entre outros elementos. O FIES, por exemplo, um
programa federal, mas existem outros programas similares, em nvel estadual, como
o Procred, no Estado do Rio Grande do Sul.
Outros programas se baseiam, fundamentalmente, na determinao de vagas
especficas para minorias. Entre esses programas pode-se citar, no Estado do Rio
de Janeiro, o sistema de vagas criado pela Lei n 3708, de 9.11.2001, que institui
61
Conforme
indica
o
site
do
Ministrio
da
<http://portal.mec.gov.br/index.php/>. Acesso em: 5 jul. 2009.
Educao.
Disponvel
em:
85
reserva de at 40% das vagas para a populao negra e parda no acesso

Universidade do Estado do Rio de Janeiro UERJ.
No Brasil, ainda como exemplos de projetos de polticas pblicas aponta-se a
reestruturao e expanso das universidades federais REUNI.
1.9.4 Implementao da poltica pblica
Schmidt (2008, p. 2.318) entende que a implementao a fase da

concretizao da formulao, por meio de aes e atividades que materializam as
diretrizes, programas e projetos e, predominantemente esto ao encargo do
aparelho burocrtico, ou seja, da administrao.
Todavia, essa fase no um momento apenas prtico de execuo do que foi
planejado anteriormente, pois, nesse momento processual das polticas novas, so
requeridas decises e, portanto, so comuns as redefinies acerca de
determinados aspectos da formulao inicial.
Ainda, importante salientar que um dos fatores de xito ou fracasso das
polticas pblicas a articulao entre o momento da formulao e o da
implementao.
O posicionamento de Fernndez (2006) corrobora o entendimento acima
exposto quando afirma que:
O entendimento compartilhado dos objetivos e das metas das polticas
depende do entrosamento e de conhecimentos comuns entre os
formuladores e implementadores, bem como da participao dos
implementadores no momento da formulao. Essa viso integradora
representa e supera a concepo weberiana de que os polticos formulam e
os burocratas executam.
Segundo Fernndez (2006, p. 495-517), os estudos sobre a fase da

implementao de polticas apontam para a existncia de dois enfoques sobre o
processo decisrio nessa fase.
Conforme assevera Schmidt (2008, p. 2.319), o enfoque top down descreve
a implementao como um processo de cima (nvel poltico) para baixo (nvel
tcnico). As anlises empricas evidenciaram que esse modelo no vivel na
86
prtica. Entre a deciso poltica e a sua aplicao na ponta h inmeros atores

envolvidos, requerendo uma srie de acordos e mediaes, que resultam em
alteraes significativas em relao ao inicialmente previsto.
O enfoque oposto denominado de botton up, de baixo para cima, que
enfatiza exatamente os atores, suas relaes e negociaes, o peso dos interesses
locais e dos funcionrios que trabalham diretamente com os cidados, as
necessidades, adaptaes ao longo do processo.
Sob a perspectiva crtica, Fernndez (2006) aponta que o exagero apontado
nesse enfoque o privilgio dos acordos negociados, que podem estar acima da
legitimidade hierrquica.
Em sentido contrrio, entende Schmidt (2008, p. 2.319) que, ao invs da
tradicional viso segmentada entre formulao e implementao, o entendimento
que vem ganhando fora nos dias atuais e se inclina para a noo de redes (policy
networks).
Outra questo importante nos estudos sobre a implementao o caso das
preocupaes quanto autonomia dos burocratas, ou seja, o controle da ao dos
funcionrios por parte dos governantes.
o que Adam Przeworski (1999) denomina de problema do principal agente
ou teoria da agncia. O problema consiste na dificuldade de exercer uma superviso
e controle adequado por parte do principal (a sociedade, representada pelo
governo) sobre o agente (o burocrata), diante do risco da perda de controle sobre a
Mquina estatal.
Como argumenta Silva (2006, p.174), mesmo considerando que os burocratas
sejam, em princpio,
[...] agentes que buscam maximizar seus esforos altruisticamente, visando
ao bem comum, deve-se supor que os funcionrios pblicos e contratados
tm suas aes motivadas por interesse prprio (legtimo) e nem sempre
pelo suposto interesse coletivo.
Segundo Silva (2006, p. 175) o homem pblico no um agente perfeito,

imune aos seus prprios interesses privados.
87
Discute-se, atualmente, a substituio dos controles por incentivos, de forma

a responsabilizar os agentes por seus atos, estabelecendo contratos de gesto com
metas e bonificaes, tendo em vista a impossibilidade de fiscalizar e controlar todos
os atos dos servidores pblicos. A partir das reformas administrativas, vrios pases
europeus vm colocando em prtica o contrato de gesto.
No Brasil, tambm h iniciativas no mesmo sentido, sobre as quais no
possvel emitir juzo geral, cabe analis-los caso a caso.
Nancy Birdsall (2003) sugere uma cronologia de quatro estgios ou geraes,
na implementao de polticas sociais na Amrica Latina, que se constitui da
seguinte maneira:
O primeiro perodo coincide com a expanso econmica at a dcada de
1970 e as polticas consistiam principalmente em fornecer subsdios para bens e
servios, que beneficiaram mais os setores mdios da populao.
Para Birdsall (2003) foi tambm um perodo de expanso do setor pblico
para o fornecimento gratuito de servios de sade e educao. Esse perodo se
encerrou com a crise da dcada de 1980, e o segundo perodo foi de retrao e
ausncia de polticas.
O terceiro perodo, que ela situa em meados e fim da dcada de 1980,
ocorreu quando os governos e as agncias internacionais comearam a reconhecer
a persistncia e, em alguns casos, o agravamento das condies de pobreza, e a
promover propostas de polticas compensatrias, por meio da criao de redes de
segurana e mecanismos de distribuio de renda e do direcionamento dos recursos
existentes para os segmentos mais pobres da populao.
O programa brasileiro de bolsa-famlia seria um exemplo retardatrio desse
estgio.
O quarto perodo, que data de meados da dcada de 1990 em diante,
descrito como uma srie de esforos no somente para distribuir recursos aos
pobres, mas tambm para fornecer a eles condies para que cuidem de si prprios.
Segundo Birdsall (2003, p. 13):
88
Ter um exrcito de trabalhadores no-qualificados com baixos salrios no

era mais visto como a base para a competitividade global. A nfase em
satisfazer as necessidades dos pobres continuou, mas com muito mais
ateno em desenvolver sua capacidade produtiva, o que era consistente
com a viso de que a competitividade nas economias abertas requer
investimentos muito maiores em capital humano.
Parte importante dessa fase so os esforos de melhorar o acesso

educao e a preocupao com sua qualidade e tambm as tentativas de expandir o
microcrdito e desenvolver a capacidade empreendedora das populaes de baixa
renda, mencionadas acima.
1.9.5 Avaliao da poltica pblica
Conforme aponta Dias (2008, p. 264), a avaliao permanente da execuo

das polticas pblicas fundamental, no s para medir seus avanos, mas tambm
para facilitar a adoo de correes que sejam necessrias ao longo do processo de
implantao.
Segundo Schmidt (2008, p. 2.320), a avaliao de uma poltica consiste no
estudo dos xitos e das falhas de sua implementao (feedback) e que pode
determinar a mudana da poltica, podendo ser realizada pelas prprias agncias e
por encarregados da implementao ou por instncias independentes (rgos
externos, universidades, centros e consultores).
Manuel Ramiro Munz (2006, p. 2) afirma, no entanto, que a avaliao nunca
neutra ou puramente tcnica, pois se trata de um julgamento baseado em valores.
Mesmo que seu recorte seja econmico, o modelo avaliativo deve considerar
as caractersticas gerais do governo, do programa proposto, dos valores que
orientam os polticos gestores, das relaes estabelecidas interna e externamente.
Em poltica, por exemplo, a principal avaliao a eleitoral. Nas sociedades
democrticas, a mais importante avaliao da qualidade dos governos realizada
pelos cidados com seus votos (RAMIRO MUNZ, 2006, p. 3).
Essa avaliao no , todavia, suficiente. imprescindvel uma prtica
regular e continuada de aferio da efetivao das polticas pblicas, dos resultados
89
obtidos, do seu custo e da aceitao pelo cidado, elementos esses que configuram
na credibilidade da poltica pblica.
No Brasil, h pouca tradio de avaliaes62 criteriosas acerca das polticas
pblicas. As avaliaes internas costumam ter pouca credibilidade na sociedade, por
sua suspeita de comprometimento poltico com o grupo governante. As avaliaes
externas, por outro lado, so contratadas por vezes pelos governantes na
expectativa de receberem um aval acerca de suas realizaes, um testado de boa
conduta e competncia que possa ser apresentado opinio pblica.
Carlos Matus (2005, p. 34-40) enfatiza que,
O planejamento e a avaliao constante so indispensveis, no apenas
para o xito das polticas pblicas, mas do prprio exerccio do poder. Um
governante que no tem mecanismos apropriados de acompanhar as aes
do seu governo, capazes de detectar at que ponto o governo est
conectado com as expectativas dos cidados e at que ponto sua energia
poltica est sendo canalizada para a resoluo de problemas importantes
da sociedade, est fadado ao fracasso.
No Brasil, somente a ttulo de exemplo, na rea da Educao, no que tange

ao setor da Educao Superior, a avaliao das Instituies de Ensino Superior foi
objeto, na ltima dcada, de diversas leis, decretos, medidas provisrias, pareceres
do Conselho Nacional de Educao CNE, portarias ministeriais, alm de infindvel
nmero de instrumentos regulatrios, tais como63:
PARU Programa de Avaliao da Reforma Universitria, em 1983;
GERES Grupo Executivo para Reforma da Educao Superior, em 1985;
PAIUB Programa de Avaliao Institucional das Universidades Brasileiras, em

1993;
62
Conforme salienta Patrcia Helena Massa-Arzabe (Dimenso jurdica das polticas pblicas. In:
BUCCI, Maria Paula Dallari. (Org.). Polticas pblicas: reflexes sobre o conceito jurdico. So
Paulo: Saraiva, 2006. p. 70), a avaliao, que se d por vrios mtodos, vai verificar o impacto da
poltica, se os objetivos esto sendo atingidos e se h algo a ser modificado, isto , ir aferir a
adequao dos meios a fins, promovendo a relegitimao ou a deslegitimao da ao pblica e
tambm fornecer elementos para o controle judicial, social ou pelos tribunais de conta. BUCCI,
Maria Paula Dallari. O conceito de poltica pblica em direito. In: ______i. (Org.). Polticas
pblicas: reflexes sobre o conceito jurdico. So Paulo: Saraiva, 2006. p. 1-50.
63
Cf. LINHARES, Mnica Tereza Mansur. Autonomia universitria no direito educacional
brasileiro. So Paulo: Segmento, 2005.
90
ENC Exame Nacional de Cursos (PROVO), acompanhado de outros meios

avaliativos de questionrio socioeconmico do aluno; ACE Avaliao das
Condies de Ensino; ACO Avaliao das Condies de Oferta.
SINAES Sistema Nacional de Avaliao da Educao Superior criado pela lei

n 10.861, de 14 de abril de 2004.64
Segundo indica Schmidt (2008, p. 2.321), os aspectos comumente
considerados na avaliao de aes, programas, em especial, de polticas pblicas

so:
a eficcia (resultados obtidos);
a eficincia (relao entre resultados e custos);
a efetividade; e
a legitimidade.
Ainda, segundo Schmidt (2008, p. 2.321), as perguntas centrais na avaliao
de polticas pblicas devem ser:

avaliao de efetividade: a poltica formulada foi de fato implementada?
avaliao da eficcia: os resultados esperados foram alcanados?
avaliao da eficincia: qual o montante dos recursos despendidos para alcanar
os resultados?
avaliao de legitimidade: qual o grau de aceitao da poltica por parte dos
beneficiados?
importante destacar que a avaliao de uma poltica pblica no pode se
limitar a aspectos quantitativos, devendo-se realizar uma verificao qualitativa do
que foi alcanado ou no.65
Entende-se que h, contudo, inmeras variveis que podem ser deixadas de
lado se a avaliao for somente quantitativa, como falta de apoio da comunidade
envolvida, ausncia de participao de algum grupo social ao longo do processo,
64
BRASIL. Lei n 10.861, de 14 de abril de 2004. Institui o Sistema Nacional de Avaliao da

Educao Superior SINAES e d outras providncias. Dirio Oficial da Repblica Federativa do
Brasil, Braslia, DF, n 72, 15 de abril de 2004. Seo 1, p. 3-4.
65
Cf. DIAS, Reinaldo. Cincia poltica. So Paulo: Atlas, 2008. p. 264.
91
falta de recursos ou sua m aplicao, resistncias polticas, etc., que podem

condicionar de modo significativo os resultados.66
Por outro lado, entende-se que na medida do possvel a avaliao deve
incluir a participao de todos os atores envolvidos, evitando desse modo o
otimismo ou a crtica excessiva, estabelecendo-se na realidade novos espaos de
negociao de prioridades.
Entende-se, ainda, que a avaliao de uma poltica pblica deve ser realizada
ao longo de todo o processo e no ao seu final. Portanto, a avaliao um
instrumento democrtico, que capacita o cidado a exercer o princpio do controle
sobre a ao dos governantes.
1.10 Principais Elementos e Caractersticas das Polticas Pblicas
Dias (2008, p. 261) afirma que os principais elementos de uma poltica pblica
so: a definio clara do objeto, o planejamento e mecanismos de avaliao.
Uma poltica pblica deve implicar o estabelecimento de uma ou mais
estratgias orientadas soluo de problemas pblicos e/ou obteno de maiores
nveis de bem-estar social.
Percebe-se, no entanto, que o impacto das polticas pblicas depende no s
do contedo especfico ou de sua orientao concreta, mas tambm de alguns de
seus principais elementos genricos e caractersticas.
Segundo o Relatrio de 2006 do Banco de Desenvolvimento Interamericano
de Desenvolvimento67, esses elementos se caracterizam pela:
a) Estabilidade em que medidas as polticas so estveis no tempo;
b) Adaptabilidade em que medida as polticas podem ser ajustadas quando
falham ou quando as circunstncias mudam;
66
Cf. DIAS, Reinaldo. Cincia poltica. So Paulo: Atlas, 2008. p. 264.

Veja-se a esse propsito a obra: BANCO INTERAMERICANO DE DESENVOLVIMENTO. A poltica
das polticas pblicas: progresso econmico e social na Amrica Latina - relatrio 2006/2007. Rio
de Janeiro: Elsevier; Washington, DC: BID, 2007.
67
92
c) Coerncia e coordenao em que medida as polticas so compatveis com

outras polticas afins e resultam de aes bem coordenadas entre os atores que
participam de sua formulao e implantao;
d) Qualidade da implantao e da aplicao efetiva;
e) Considerao do interesse pblico em que grau as polticas tendem ao
interesse pblico;
f) Eficincia em que medida as polticas refletem em alocao de recursos que
assegurem retornos sociais significativos.
As polticas pblicas podem, ainda, advir de um processo de deciso surgido
no seio do governo, com a participao da sociedade civil, em que so
estabelecidos meios, agentes e fins das aes a serem realizadas para que se
atinjam os objetivos estabelecidos.
Porm, para que uma poltica de governo se converta em poltica pblica,
necessrio que esta se baseie em programas concretos, critrios, linhas de ao,
normas, planos, previses oramentrias, humanas e materiais, podendo ser
includas tambm as disposies constitucionais, as leis e os regulamentos, os
decretos e resolues administrativas, dentre outras.
1.11 Polticas Pblicas, Igualdade e Equidade
Nos ltimos 15 anos, a Amrica Latina experimentou uma ampla gama de

polticas e reformas.68 No obstante, o sucesso dessas reformas e a qualidade das
polticas pblicas variaram acentuadamente.
68
No que se refere especificamente s Reformas no Ensino Superior brasileiro, os doutores Afrnio

Mendes Catani e Ana Paula Hey apontam, em estudo comparativo sobre polticas de educao
superior na Amrica Latina, que profundas transformaes ocorreram no que se refere s reformas
no ensino superior no Brasil, notadamente a partir dos governos de Fernando Henrique Cardoso
(1995-2002), no primeiro governo de Lus Incio Lula da Silva (2002-2006) e, tambm, no incio do
segundo, a partir de 2007. Segundo os autores, tais mudanas se fazem notar, quando da
promulgao da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB), de 1996, e de uma srie de
medidas provisrias desencadeadas pelo extinto Ministrio da Administrao Federal e da Reforma
do Estado (MARE). Tais medidas desencadearam o que os autores, incluindo OLIVEIRA (2002),
denominaram de movimento de metamorfose das universidades pblicas. CATANI, Afrnio Mendes;
HEY, Ana Paula. Confluncias e disjunes nas polticas de educao superior na Amrica Latina:
Argentina, Brasil, Chile e Mxico ou 4 funerais e 1 unio consensual. In: SILVA JNIOR, Joo dos
Reis. (Org.). O pragmatismo como fundamento das reformas educacionais no Brasil. SP:
Alnea, 2004. (Coleo Polticas Universitrias). Captulo 4, p. 103-125.
93
A partir da dcada de 1970, organismos multilaterais passaram a influir sobre

os governos dos pases em desenvolvimento oferecendo recursos financeiros para
investimento em polticas educacionais e assessoria para formulao dessas
polticas visando, segundo seus prprios documentos, contribuir para reduo dos
nveis de pobreza no mundo (LIMA; RODRIGUEZ, 2007, p. 30).
Considerando
as polticas
sociais
consequentemente
as
polticas
educacionais como estratgias promovidas a partir do nvel poltico com o objetivo

de desenvolver um determinado modelo social (BIANCHETTI, 2001, p. 88), a
anlise da concepo que permeia a formulao das polticas, no nosso pas e no
Mxico, relevante para o entendimento dessas sociedades contemporneas,
visando a uma formao social organizada de forma mais justa.
H uma estreita dependncia entre poltica e economia na formulao das
polticas educacionais e, como em qualquer poltica social, o teor econmico
predomina.
Segundo Martins (1994) essa relao se evidenciou a partir da Revoluo
Francesa que consolidou a formao capitalista proclamando a igualdade entre os
homens perante a lei e a obrigatoriedade do ensino laico e gratuito. Dessa forma, a
condio de igualdade foi associada educao e sua organizao e formulao
fizeram surgir os primeiros sinais da poltica educacional na modernidade. Da, o
porqu da poltica educacional ter relao com liberalismo, visto que esta ideologia
motivou a Revoluo Francesa.
Aponta Silva (1998) que as polticas sociais que tm como primazia atender
s necessidades sociais esto interligadas s polticas econmicas, que por sua vez
tm como objeto central assegurar a rentabilidade dos negcios na economia de
mercado.
Ambas, no entanto, so a expresso de conflitos de interesses das camadas
e classes sociais, em que os fenmenos que se passam em uma rea repercutem
direta ou indiretamente na outra.
Sob as lentes da ideologia liberal a educao sempre foi vista como um
agente de ascenso social fundamentalmente alicerada na ideia de que esta
possibilita o ingresso no mercado de trabalho, a gerao de renda e a conquista da
94
qualidade de vida. Ao Estado caberia, portanto, proporcionar as condies para a

formao do cidado.
Como lembra Saviani (1998), para os liberais, a educao era a condio
para a realizao da igualdade entre os cidados.
A igualdade um dos princpios fundamentais do liberalismo. Para o
liberalismo clssico, aqui expresso por John Locke, os homens so iguais, livres e
independentes, devendo por meio do trabalho conseguir as condies de manter a
vida e a liberdade, as quais so consideradas, por este, como direitos naturais.
Ao Estado, que s existe a partir do contrato social, compete garantir ao
cidado o direito propriedade isto , vida, liberdade e s posses (LOCKE,
2005, p. 69).
Locke (2005) entende como cidado o indivduo livre e proprietrio. Os no
proprietrios, logo os pobres, esto nessa condio por serem perdulrios ou
preguiosos. Embora a terra e todos os seus frutos sejam propriedade comum a
todos os homens, cada homem tem uma propriedade particular em sua prpria
pessoa; a esta ningum tem qualquer direito seno ele mesmo.
Ainda, segundo Locke (2005, p. 38), o trabalho de seus braos e a obra de
suas mos, pode-se afirmar, so propriamente dele. Seja o que for que ele retire da
natureza no estado em que lho forneceu e no qual o deixou, mistura-se e superpese ao prprio trabalho, acrescentando-lhe algo que pertence ao homem e, por isso
mesmo, torna-o propriedade dele.
A ordem dada por Deus ao homem de que dominasse a terra associada
condio humana que exige trabalho e material com que trabalhar (Locke, 2005, p.
42), originou a propriedade privada. Esta por sua vez mais produtiva para a
humanidade, pois as provises para o sustento da vida humana produzidas em um
acre de terra cercada e cultivada na pior das hipteses so dez vezes mais do
que pode produzir um acre de terreno de igual fertilidade aberto e comunitrio
(LOCKE, 2005, p. 43).
95
O mundo foi dado em comum aos homens para desfrute do diligente e

racional cujo trabalho seria alicerce para o direito de posse no fantasia e
ambio dos agressores e altercadores (LOCKE, 2005, p. 41).
Nesse contexto, Locke (2005) justifica a origem do uso do dinheiro porque
este possibilita a expanso da propriedade privada, impulsionada pela produo
comercial. Visto que o trabalho causa a diferena de valor nas coisas (Locke, 2005,
p. 45), os homens concordaram com a posse desigual e assimtrica da terra,
trocando-a por dinheiro (ouro e prata), que pode ser guardado, ampliando cada vez
mais as posses daqueles que trabalham.
Segundo Aranha e Martins (2009, p. 57), Locke considerava que apenas
aqueles que eram proprietrios de bens e fortunas tinham o direito a cidadania, pois
s eles eram capazes da vida racional, sendo esta um requisito necessrio para
participao na sociedade civil. A classe operria estava submetida sociedade
civil, podendo ser governada pelos proprietrios, mas no governar.
Locke (2005, p. 52) alerta que ao adotar o princpio de que os homens so
iguais por natureza no se refere a toda espcie de igualdade, pois admite a
desigualdade social entre os homens decorrente de mrito, dotes, nascimentos e
outros.
Sendo assim, o conceito de igualdade defendido por Locke restringe-se
igualdade formal, pois os governantes devero governar por meio de leis
estabelecidas e promulgadas, que no podero variar em certos casos, valendo a
mesma regra para ricos e pobres....
Olinda Maria Noronha (2006) explica que a partir do sculo 18 e 19, a
ideologia liberal difundida, pois o ensino moderno se estruturou disseminando a
ideia burguesa da educao por meio da escola obrigatria. Gradativamente a
burguesia se consolidou no poder, excluindo os setores oprimidos da antiga ordem
feudal que apoiaram a vitria da nova classe, dos ideais de justia e participao
real na nova sociedade.
Segundo Noronha (2006, p. 44-45), cria-se uma nova concepo formal,
jurdica e poltica de igualdade, de liberdade e de justia, mediada pelo papel do
Estado, visando substituir a igualdade real. O Estado burgus, nesse processo, toma
96
a si a tarefa de instruir o povo como forma de se legitimar no poder. A gnese da

instruo pblica est intimamente ligada a esse fato. Era preciso tornar a sociedade
coesa, difundindo uma concepo nica de mundo, produzir certo tipo de senso
comum articulando os interesses das camadas subalternas aos interesses que se
organizavam como dominantes.
No interior dessa concepo formal e jurdica de direito, a instruo pblica
constitui um direito de todos, porque a luta pela ruptura e superao da ordem feudal
trouxe junto o capitalismo e este institui a instruo pblica como direito formal de
todos.
nesse processo que o discurso da igualdade se torna abstrato,
escamoteando as desigualdades reais e atribuindo ao individuo a responsabilidade
por seu sucesso ou fracasso. Assim, o conceito de igualdade fica reduzido
igualdade formal ou jurdica, no qual todos so iguais perante a lei, pois como
explica Norberto Bobbio (2000, p. 604):
O liberalismo clssico afirmava que a Igualdade de oportunidades
possvel mediante a igual atribuio dos direitos fundamentais vida,
liberdade e propriedade. Abolidos os privilgios e estabelecida
Igualdade de direitos, no haver tropeos no caminho de ningum para
busca da felicidade, isto , para que cada um com sua habilidade alcance
posio apropriada sua mxima capacidade.
a
a
a
No se trata, pois, de igualdade material originada da distribuio dos bens

produzidos pela sociedade, pois o modo de produo capitalista s viabilizado na
desigualdade real entre os seres humanos e, para mant-lo, a competio
primordial. Esse tipo de igualdade pertence ao ideal marxista, no qual a pessoas
gozariam
de
igualdade
social
ou
substancial,
que
significam
condies
socioeconmicas iguais.
Bobbio (2000, p. 600) destaca que o princpio liberal difere do ideal marxiano
expresso na mxima a cada um conforme a sua necessidade, pois este confere
sociedade e ao governo o dever de satisfazer as necessidades de cada um.
Porm, mesmo o liberalismo acaba reconhecendo que a igualdade de diretos
no garante oportunidades iguais para os menos favorecidos e os mais favorecidos
socialmente: H necessidade de distribuies desiguais para colocar os primeiros
97
ao mesmo nvel de partida; so necessrios privilgios jurdicos e benefcios

materiais para os economicamente no privilegiados (BOBBIO, 2000, p. 604).
Destarte, o conceito de igualdade, definido pelo Novo Dicionrio Aurlio da
Lngua Portuguesa69 como qualidade ou estado de igual e no sentido matemtico
expresso de uma relao entre seres matemticos iguais, assume diferente
conotao, a depender do iderio que o adota.
Dessa maneira, enquanto os liberais defendem ora a igualdade de direitos,
ora a igualdade de oportunidades, os marxistas lutam pela igualdade social. Nas
sociedades de modelo neoliberal a poltica educacional deve assegurar o direito
educao bsica geral, liberando os outros nveis do sistema s leis de mercado
(BIANCHETTI, 2001, p. 112) proporcionando, teoricamente, condies mais
equnimes de vida aos cidados. Isso, porm, depender do esforo, da
competncia e da sorte individual.
Semelhante ao liberalismo, a escola dever ser diferenciada de acordo com
as aptides naturais de cada um. Contudo, enquanto para o liberalismo o Estado
deve garantir o acesso educao, para o neoliberalismo, este acesso restringe-se
a educao bsica, cabendo ao mercado a realizao das polticas sociais,
atendendo aqueles que puderem pagar por elas.
Para Milton Friedman70, equidade significa igualdade de resultados e por isso
contraria os princpios do liberalismo. Na obra Liberdade de escolher, Friedman
(1979, p. 134), explica que nas primeiras dcadas da Repblica dos Estados Unidos,
igualdade significava igualdade perante Deus: a de fazer cada um o que quisesse
com a prpria vida, reinando o conflito entre a Declarao da Independncia e a
instituio da escravido, o qual foi resolvido pela guerra civil.
Porm, aps a guerra civil, igualdade passou a ser interpretada como
igualdade de oportunidade, no sentido de que todos poderiam utilizar suas
69
Registre-se que, o termo igual, segundo o mesmo dicionrio AURLIO significa: 1. Que tem a
mesma aparncia, estrutura, proporo; idntico. 2. Que tem o mesmo nvel; plano. 3. Que tem a
mesma grandeza, valor, quantidade, quantia ou nmero; equivalente. 4. Da mesma condio,
categoria, natureza, etc.. Novo Dicionrio Aurlio Buarque de Holanda Ferreira. Rio de janeiro:
Nova Fronteira, 2009. p. 915. [Verbete igual].
70
Milton Friedman, pensador neoliberal, que critica as concepes liberais e marxistas de interveno
estatal e cujas ideias, somadas a de Friederich August Von Hayek, tiveram grande influncia no
processo de reestruturao capitalista.
98
capacidades para conseguir seus objetivos sem estarem sujeitos a arbitrariedades.

Segundo ele, para a maioria dos cidados dos Estados Unidos, esse continua
sendo o sentido bsico (FRIEDMAN, 1979, p. 134).
Para esse autor, em ambos os sentidos dados ao conceito, no h conflito,
pois no contrariam a liberdade de fazer o que bem se pretende com a prpria vida.
Contudo, o autor Friedman, pensador neoliberal, que critica as concepes liberais e
marxistas de interveno estatal e cujas ideias, somadas a de Friederich HAYEK,
com grande influncia no processo de reestruturao capitalista, critica o sentido de
igualdade de resultados que o conceito passou a significar, em evidente inspirao
marxista, pois, este acabar com a igualdade e com a liberdade (Id., 1979, p.152).
Sobre a equidade, Friedman (1979, p. 142) afirma: A vida no equitativa.
tentador pensar que o governo pode retificar o que a natureza produziu. Mas
importante reconhecer tambm o quanto nos beneficiamos com a prpria iniquidade
que deploramos.
Criticando Friedman (1980), Bianchetti (2001) explica que para esse autor a
educao deveria ser garantida por meio de cupons adquiridos com fundos
pblicos, os quais deveriam ser distribudos entre aqueles que os solicitassem,
podendo com isso comprar no mercado a melhor oferta de acordo com suas
possibilidades. Dentro dessa lgica, a educao reduzida a uma simples
mercadoria.
Bianchetti (2001, p. 94) afirma que o neoliberalismo, somado a teoria do
capital humano, reduz formao dos recursos humanos para a estrutura de
produo. Assim, a articulao entre o sistema educativo e o produtivo
imprescindvel, visto que a educao est em funo do mercado e este autorregulador, equilibrando as necessidades do mercado com as ofertas das
instituies educacionais.
O mercado para os neoliberais fundamental, pois ele quem dita no s as
relaes econmicas como as sociais. Por esse motivo, para Friedman, os
resultados das relaes de mercado no podem ser avaliados de forma moral, como
justos ou injustos, pois no so orientados para esse fim. Dessa forma, as aes
99
que buscam a equidade restringem a liberdade, visto que a busca de igualdade de

resultados contrria natureza da vida (BIANCHETTI, 2001).
Dessa maneira, sem deixar de perceber a complexidade existente nos
conflitos de interesse, podemos supor que talvez, no mnimo, para evitar qualquer
interpretao inadequada dos objetivos propostos pelos organismos multilaterais
atuantes na Amrica Latina, em especial a partir da dcada de 1990, estes
passaram a substituir o conceito de igualdade por equidade na formulao das
polticas educacionais.
Passa-se agora a refletir sobre a equidade como princpio norteador das
polticas educacionais utilizadas no nosso pas, buscando seu significado na histria.
O conceito de equidade aparece na Grcia Antiga, nos escritos de Aristteles.
Para o filsofo, o conceito de equidade est interligado ao conceito de justia
a qual definida como:
[...] a qualidade que nos permite dizer que uma pessoa est predisposta a
fazer, por sua prpria escolha, aquilo que justo, e, quando se trata de
repartir alguma coisa entre si mesma e a outra pessoa, ou entre duas
pessoas, est disposta a no dar demais a si mesma e muito pouco outra
pessoa do que nocivo, e sim dar a cada pessoa o que
proporcionalmente igual, agindo de maneira idntica em relao a duas
outras pessoas. A justia, por outro lado, est relacionada identicamente
com o injusto, que excesso e falta, contrrio proporcionalidade, do til
ou do nocivo. (...) No ato injusto, ter muito pouco ser tratado injustamente,
e ter demais agir injustamente (ARISTTELES, 1999, p. 101).
Equidade e justia so definidas por Aristteles (1999, p. 109) como a

mesma coisa, embora a equidade seja melhor. Para ele o equitativo considerado
justo, mas no de acordo com a lei e sim como uma correo da justia legal,
quando esta no prev particularidades, deixando lacunas.
A aplicao universalizada da lei pode acarretar injustias, cabendo nesses
casos a eliminao do erro onde esta omissa dada a sua generalidade. Por isto o
equitativo justo, e melhor que uma simples espcie de justia, embora no seja
melhor que a justia irrestrita (mas melhor que o erro oriundo da natureza irrestrita
de seus ditames) (ARISTTELES, 1999, p. 109).
Observa-se que para Aristteles o conceito de justia est intimamente ligado
ao conceito de equidade, identificando esta como o julgamento compreensivo
100
acerca de certos fatos. E julgamento compreensivo o julgamento no qual est

presente a percepo do que equitativo, e de maneira acertada; e julgar
acertadamente julgar segundo a verdade (ARISTTELES, 1999, p. 123).
Assim, para Aristteles, o princpio da equidade exige o reconhecimento das
desigualdades existentes na polis, e o tratamento desigual aos desiguais na busca
da igualdade entre os homens (considerando aqui apenas os que eram livres). Caso
contrrio bastaria aplicar a lei de forma generalizada, tratando de forma igual os
desiguais.
Marilena Chau (2001, p. 382) explica que, para Aristteles, h dois tipos de
justia: a justia distributiva e a justia participativa, em que a primeira consiste em
dar a cada um o que lhe de direito, tendo como funo dar desigualmente aos
desiguais para torn-los iguais e a segunda consiste em respeitar a forma como a
comunidade definiu sua participao no poder.
A funo ou finalidade da justia distributiva a de igualar os desiguais,
dando-lhes desigualmente os bens, implicando afirmar que em uma cidade onde a
diferena entre ricos e pobres muito grande vigora a injustia, pois no d a todos
o que lhe devido como seres humanos (CHAU, 2001, p. 382).
Dermeval Saviani, conceituado educador progressista, no artigo Equidad o
igualdad en educacin? (1998, p. 27-31), destaca que do ponto de vista histrico
esse princpio era utilizado pelos juristas romanos para abrandar o rigor do direito,
por meio de uma interpretao benigna, favorecendo certa margem de
arbitrariedade nas decises daqueles que detm o poder.
A equidade entendida como um equilbrio entre o mrito e a recompensa, o
que para o autor justifica a prioridade dada a esse conceito na atualidade, uma vez
que h o endeusamento do mercado e, por isso, o aumento da concorrncia e
competitividade.
Dessa forma questiona a substituio do conceito de igualdade pelo o de
equidade na formulao das polticas educacionais, refletindo sobre a complexidade
do conceito e salientando que:
101
[] es justamente el recurso al concepto de equidad lo que viene a justificar

las desigualdades al permitir la introduccin de reglas utilitarias de conducta
que corresponden a la desregulacin del Derecho, posibilitando
tratamientos diferenciados y ampliando en una escala sin precedentes, el
margen de arbitrio de los que detentan el poder de decisin (SAVIANI,
1998, p. 28).
Saviani (1998, p. 56) critica ainda a reforma educacional instituda pelo

Decreto n 2.208 de 1997, em evidente desagrado com termo em questo,
definindo-o com base no dicionrio Aurlio, verificando que dentre os diversos
sentidos atribudos a este, se pode concluir que equidade implica o reconhecimento
e legitimao das desigualdades, conduzindo ao tratamento igual dos desiguais.
Contudo, comum encontrar-se palavras que assumem diversos significados,
dependendo de como so utilizadas. Se as palavras tivessem sempre um sentido
bvio e nico, no haveria literatura, no haveria mal-entendido e controvrsia.
(CHAU, 2001, p. 96).
Observe-se a fala de Friedrick August von Hayek (1990, p. 92), ferrenho
defensor do neoliberalismo sobre o conceito em questo.
Hayek (1990, p. 92), condenando a planificao do Estado defendida pelos
socialistas, sugere:
Se quisermos pr a prova utilidade do princpio de equidade ao decidir as
questes decorrentes do planejamento econmico, devemos aplic-lo a
algum caso em que ganhos e prejuzos sejam identificados com igual
clareza. Em tais casos logo se percebe que nenhum princpio geral como o
da equidade pode ser satisfatrio. Quando temos de escolher entre salrios
mais elevados para enfermeiras ou mdicos e uma aplicao dos servios
prestados aos doentes, entre mais leite para as crianas e melhor
remunerao para os trabalhadores agrcolas, ou entre emprego para os
desempregados e melhores salrios para os que j tm trabalho, a soluo
exige nada menos que um sistema completo de valores em que cada
necessidade de cada pessoa ou grupo tenha uma posio definida (HAYEK,
1990, p. 90).
E, prossegue afirmando que o

Estado de Direito produz desigualdade econmica, mas protege a igualdade
perante a lei, sendo a anttese do governo arbitrrio. Esta igualdade formal
incompatvel com qualquer atividade de governo que vise igualdade
material entre os diferentes indivduos, pois qualquer poltica consagrada a
um ideal substantivo de justia distributiva leva destruio do Estado de
Direito. Para proporcionar resultados iguais para pessoas diferentes,
necessrio trat-las de maneira diferente (HAYEK, 1990, p. 91).
102
O autor utiliza-se de enciclopdias e dicionrios para estudo dos conceitos

pois, estes tendem, segundo ele, a sedimentar aquilo que, de certo modo, j tem
consenso.
Hayek (1990, p. 86) defende assim a supremacia do mercado em detrimento
ao Estado, que deve ser mnimo. Recusa a ideia de contrato social e prope uma
democracia limitada.
Segundo Hayek (1990, p. 86), no Estado de Direito todas as aes do
governo so regidas por normas previamente estabelecidas e divulgadas permitindo
ao cidado conhecer de que modo a autoridade usar seus poderes coercitivos,
possibilitando assim o planejamento de suas atividades individuais com base nesse
conhecimento.
Observe-se que o conceito de equidade que Saviani (1998) critica no o
mesmo que Hayek (1990) combate. O sentido que Saviani (1998) atribui equidade,
dentro do contexto das sociedades capitalistas, leva perpetuao da desigualdade,
pois tratar de forma igual os desiguais no contribui para construo de uma
sociedade igualitria.
Como afirma o prprio Hayek (1990, p. 91), dar a diferentes pessoas as
mesmas oportunidades objetivas no equivale a proporcionar-lhes a mesma
oportunidade subjetiva.
Em contrapartida, no sentido atribudo por Hayek (1990) ao princpio de
equidade, pode contribuir para a construo da igualdade e este um dos motivos
que o torna improdutivo para a concepo de Estado Mnimo.
Como lembra Bianchetti (2001, p. 72), a desigualdade dos homens o
pressuposto fundamental da concepo neoliberal, sendo esta (...) uma
necessidade social, visto que permite o equilbrio e a complementao de funes.
Destaca-se, ainda, a seguinte concepo de Hayek (1990, p. 89):
Se quisermos criar novas oportunidades que estejam ao alcance de todos,
oportunidades estas que as pessoas possam utilizar da forma que
entenderem, os resultados exatos no podero ser previstos. As normas
gerais, as verdadeiras leis, em contraposio s determinaes especficas,
devem, portanto, ser configuradas de modo a atuar em circunstncias que
no podem ser previstas em detalhe, no sendo assim possvel conhecer
103
de antemo o seu efeito sobre as pessoas ou objetivos determinados. S

assim o legislador ser imparcial.
Note-se com isso que apesar da imensa diferena ideolgica entre Saviani e
Hayek, ambos criticam a possibilidade de arbitrariedades na aplicao do princpio,
bem como seu carter utilitrio, causando a desregulamentao do Direito.
O objetivo de se legitimar teoricamente a problemtica das polticas pblicas
com a desigualdade e sua parceira, a pobreza, so condies naturais de o ser
humano alcanar seu maior grau de abstrao na filosofia.
John Rawls (2008) afirma que uma sociedade equitativa deve resolver os
conflitos entre igualdade e liberdade.
Para Rawls (2008), com seu liberalismo social e contratualista, defendido na
obra que se tornou clssica Uma Teoria da Justia (1971), o princpio da liberdade
somado ao de equidade, compe o conceito de justia.
Segundo Rawls (2008), a justia a atribuio de direitos e liberdades
fundamentais s pessoas, assim como a existncia real da igualdade de
oportunidades econmicas e de condies sociais nos vrios segmentos da
sociedade.
Ainda segundo Rawls (2008), o princpio da liberdade consiste na liberdade
referente a: poltica, de expresso e de reunio, de conscincia e de pensamento,
de possuir propriedade e em relao priso arbitrria. E o segundo princpio da
equidade ou de justia , composto por outros dois princpios: o da diferena e o
da igualdade, o qual ele interpreta desta maneira: as desigualdades econmicas e
sociais devem ser ordenadas de modo a serem ao mesmo tempo: (a) para o maior
benefcio esperado dos menos favorecidos e (b) vinculadas a cargos e posies
abertos a todos em condies de igualdade equitativa de oportunidades (RAWLS,
2003, p. 88).
Esse conflito se expressa nos paradoxos implcitos ao pacto social de unio
que foram enunciados mais acima e implica que, para gerar igualdade, o Estado
deva intervir concedendo substncias aos cidados pobres, mas, com isso,
introduzir regulaes que minem a liberdade.
104
Rawls (2008) resolve o dilema eliminando um de seus polos: o da igualdade.

O filsofo sustenta que a desigualdade intrnseca ordem humana, mais ainda,
que ela necessria como incentivo para a produo. A desigualdade remete aos
recursos com os quais os membros da relao contam, e isso reenvia distino
entre o dado e o adquirido.
O primeiro o dado estabelecido pela natureza e, em todo caso, constitui
diferenas que no poderiam se considerar justas ou injustas, partindo-se do
pressuposto de que a natureza cega e, portanto, no est sujeita livre escolha.
O segundo o adquirido depende do lugar onde se tenha nascido, da sorte
e da vontade individual. Porm, como assevera Rawls (2008), as diferenas podem
se transformar (e, de fato, transformam-se) graas interveno de instituies.
Estas, em seu funcionamento efetivo, so aquelas que podem colaborar para mudar
o mnimo necessrio de desigualdade (relao) para um excesso que se transforma
em obstculo para a propriedade (substncia) e a liberdade, pois desbaratam a
governabilidade das populaes e a governabilidade dos sujeitos, ou pelo contrrio,
podem impulsionar a construo de relaes que fortalecem o capital social dos
cidados (a relao) (BANCO MUNDIAL, 1997, 2000, 2002a, 2002b, 2003a, 2004a,
2004b, 2004d).
No entanto, como registra Susana Murillo (2007, p. 67), no se pode alcanar
tudo isso sem a vontade individual dos pobres e indigentes.
Nesse sentido, a justia como igualdade supe uma distribuio equitativa
dos bens. Em relao a esse aspecto distributivo, a sociedade justa quando
respeita as expectativas legtimas dos cidados acompanhadas por confirmaes
obtidas.
Por outro lado, indica Murillo (2007, p. 67), no aceitvel uma justia
outorgante, que conceda algo aos cidados que no cooperarem para a produo.
Nos fatos concretos, isso significa que os desocupados o so por vontade prpria e
no podem pretender proteo estatal. No entanto, essa condio isolada no
resolve o conflito entre igualdade e liberdade.
105
A histria moderna assim o demonstrou, de modo que, para que a justia se

realize, alm de reconhecer os mritos diversos dos cidados, uma sociedade bem
ordenada deveria:
a) Autorizar as desigualdades sociais e econmicas necessrias ou, pelo
menos, as mais eficazes para o bom funcionamento de uma economia industrial
num Estado moderno. Ditas desigualdades [...] cobrem os custos de formao e
educao, atuando como incentivos, etc.
b) Expressar um princpio de reciprocidade, pois a sociedade civil pensada
como um sistema equitativo de cooperao e visto que a poltica pensada como
aplicvel estrutura bsica que regula a justia de fundo.
c) Administrar convenientemente as desigualdades mais srias do ponto de
vista da justia poltica [...]. Estas so as desigualdades que provavelmente surgem
entre os diferentes nveis de renda na sociedade, nveis que se vem afetados pela
posio social na qual nascem os indivduos (RAWLS, 2008, p. 113).
Potyara Amazoneida Pereira (1994, p. 92) discorre que Rawls (2008) procura
compatibilizar a liberdade individual com a igualdade (de oportunidades) e a
equidade (dar mais a quem tem menos).
Contudo, o princpio de liberdade prioritrio ao de equidade, no havendo
riscos ao poder e riqueza dos estratos sociais mais abastados, em nome de uma
igualdade socioeconmica, pois de fato se persegue como prioridade so
oportunidades iguais.
Na verdade, o autor prefere que o segundo princpio seja entendido como o
princpio liberal da igualdade equitativa de oportunidades (RAWLS, 2008, p. 89).
Assim, para Rawls (1971), semelhana de Aristteles (1999), o conceito de
equidade est ligado ao de justia, cabendo ao Estado a garantia da satisfao das
necessidades fundamentais dos indivduos mesmo que por ao preventiva ou
curativa em funo de sequelas produzidas pelo mercado.
Dessa forma observa-se que o contedo do mencionado conceito abordado
de maneira paradoxal por idelogos de diferentes correntes filosficas, ou no,
assumindo sentidos divergentes a depender da forma como utilizado.
106
Aristteles (1999) para o qual o princpio de equidade representa uma

correo da justia legal; Saviani (1998), que reflete sobre o conceito fundamentarse em razes utilitrias; Rawls (2003), que por meio do conceito justia como
equidade refora o sentido de igualdade de oportunidade; Friedman (1979), que o
apresenta como igualdade de resultados e Hayek (1990) para o qual o princpio
citado quando posto prova da utilidade torna-se insatisfatrio.
Nessa anlise parece-nos pacfico que, no sentido histrico, o conceito traz
implcito o sentido de flexibilidade ou, como afirma Saviani (1998, p. 30),
maleabilidade na aplicao do direito ou, ainda, nas palavras de Aristteles (2003,
p. 125), [...] uma correo da lei quando essa deficiente em razo da sua
generalidade.
Transformando isso em uma mxima poderamos resumir o conceito em
tratar de forma desigual os desiguais, na busca da justia, ou melhor, da igualdade.
Nota-se que ora o conceito entendido como em tratar de forma igual os
desiguais (igualdade de oportunidade, por exemplo) ora em tratar de forma desigual
os desiguais (dar mais a quem tem menos). Atente-se que no se trata de um jogo
de palavras, mas de conceitos que devem orientar as polticas pblicas que se
implementam referenciadas nessas concepes.
A aplicao prtica de tratar de forma igual os desiguais produz resultados
diferentes de tratar de forma desigual os desiguais e este o conceito de
equidade71 que consideramos correto, pois de alguma forma isso pode contribuir
para resultados mais igualitrios.
71
Japiass e Marcondes distinguem o conceito de equidade e igualdade da seguinte forma: equidade

para esses autores o sentimento de equilbrio moral, de atitude intuitiva, que permite a algum
discernir entre o que lhe parece justo e injusto, conforme o exigido por uma justia mais ou menos
ideal; igualdade um termo que tem vrias acepes: (a) igualdade jurdica ou civil, que significa
que a lei a mesma para todos; (b) igualdade poltica, que significa que todos os cidados tm
acesso a todos os cargos pblicos, sendo escolhidos em funo de sua competncia; (c) igualdade
material, que significa que todos os homens dispem dos mesmos recursos. As duas primeiras
igualdades constituem a base das democracias; de fato, as desigualdades materiais geram
desigualdades polticas e jurdicas; essa situao foi descrita pelo socialismo do sculo 19, como
democracia formal. Segundo JAPIASS e MARCONDES, questionvel a expresso igualdade
natural ou biolgica, pois por natureza no somos idnticos uns aos outros. JAPIASS, Hilton;
MARCONDES, Danilo. Dicionrio bsico de filosofia. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 1996. p. 85,
137.
107
Para o senso comum, equidade confunde-se muitas vezes com igualdade.

Talvez porque, no sentido genrico, tratar de forma desigual possa trazer igualdades
de resultados (LIMA; RODRGUEZ, 2008).
Saliente-se que a igualdade de resultado entendida como equidade e
rejeitada por Friedman, difere da igualdade de oportunidades tambm entendida e
defendida por Rawls (2003, 2008).
Para Hayek (1990), a equidade um princpio improdutivo para o contexto
das sociedades capitalistas, pois para proporcionar resultados iguais a pessoas
diferentes preciso trat-las de maneira diferente.
Contudo, apesar de os pais do neoliberalismo criticarem o conceito, ele
acabou adotado e disseminado com o sentido de igualdade de oportunidades, na
aproximao proposta por Rawls (2003, 2008), influenciando fortemente a
formulao das polticas sociais na Amrica Latina.
Conforme salientam Lima e Rodrguez (2008), fato que as polticas
educacionais so formuladas e implementadas buscando construir um modelo
social. Seu principal objetivo promover uma aceitao da sociedade tanto na forma
como ela se organiza quanto nas relaes sociais e por esse motivo que a
compreenso de suas concepes importante.
Nesse sentido, compreender que tipo de homens e mulheres so formados e
para qual sociedade so formados relevante, sobretudo, para nortear nossa
atuao como parcela na construo dessa mesma sociedade.
Assim sendo e no desprezando o risco de arbitrariedades salientado por
Saviani (1998), em uma sociedade marcada pela desigualdade como o caso do
Brasil e do Mxico, onde a concentrao de renda e as desigualdades educacionais
so uma das maiores do mundo72, o entendimento de polticas, incluses
educacionais formuladas e a concepo que as permeiam, visando construo de
72
Vejamos alguns nmeros. No Brasil, segundo aponta Jos Jorge de Carvalho (Incluso tnica e
racial no Brasil e a questo das cotas no ensino superior. So Paulo: Attar, 2005. p. 22), a
populao do Brasil de aproximadamente 180 milhes de pessoas, e 47% da populao brasileira
(84,6 milhes) so pessoas negras (7% de pretos e 40% de pardos); 25% milhes de seres
humanos no Brasil vivem abaixo da linha da pobreza, condio definida como daqueles que no
consomem o nvel mnimo de calorias recomendado pela Organizao das Naes Unidas (ONU).
Desses 25 milhes, 70% so negros. 58 milhes de brasileiros vivem na pobreza (um mnimo de
duzentos reais por ms); desses 63% so negros.
108
uma sociedade igualitria, devem ser embasadas no princpio da equidade, no

sentido de Rawls (2003, 2008), este ltimo na esteira de Aristteles.
Nas sociedades capitalistas, no obstante o risco de arbitrariedade, polticas
de cunho equitativo podem ser, assim, uma forma de buscar igualdade.
Observar-se-, neste trabalho, por exemplo, o caso da poltica de cotas para
negros nas universidades brasileiras. Embora no esteja regulamentada, tem sido
utilizada por diversas Instituies de Ensino Superior (IES) como aes afirmativas,
que ser demonstrado no captulo 3 da presente pesquisa.
1.12 O Estado como Agente das Polticas Pblicas
Segundo Norberto Bobbio; Nicola Matteucci; Gianfrancesco Pasquino (2000,

p. 401-430), o Estado um ente soberano73 em sua esfera territorial, com
organizao poltico-administrativa, cuja finalidade principal promover o bem
comum social.
No sentido ora apontado, o Estado tem um fim74, ou seja, uma finalidade.
O Estado tem como fim ltimo oferecer, portanto, condies para que todas
as pessoas que integrem a comunidade poltica realizem seus desejos. Tendo em
vista essa finalidade, o Estado uma entidade politicamente organizada, sendo
responsvel pela administrao de recursos da sua populao. quem deve
coordenar os esforos pblicos, privados e especialmente sociais para o bem de
toda a sociedade, ou seja, o bem comum.75
Pondera Cocurutto (2008, p. 17), considerando tal finalidade promoo do
bem geral da coletividade que a integra , emerge a necessidade de que o Estado
73
Soberania fundamento do prprio conceito de Estado e significa poder poltico supremo e

independente. Supremo porque no est limitado e, independente, em relao ordem
internacional. A independncia a base nas relaes internacionais (COCURUTTO, Ailton. Os
princpios da dignidade da pessoa humana e da incluso social. So Paulo: Malheiros, 2008. p.
20).
74
Aristteles, na sua obra Poltica, afirma que a finalidade do Estado a felicidade na vida. A cidade
uma reunio de famlias e pequenos burgos que se associam para desfrutarem juntos uma
existncia inteiramente feliz e independente. Para o filsofo, bem viver viver venturoso e com
virtude. necessrio, portanto, admitir em princpio que as aes honestas e virtuosas, e no
apenas a vida comum, so a finalidade da sociedade poltica (ARISTTELES. A poltica. Traduo
de Nestor Silveira Chaves. So Paulo: EDIPRO, 2005. p. 94).
75
Tratamos do conceito de bem comum, na nota de rodap n 26 da presente investigao.
109
garanta a todos, sem qualquer distino ou formas de privilgios, a efetiva incluso

social de cada indivduo, conferindo a toda e qualquer pessoa, ampla oportunidade
para a subsistncia e o desenvolvimento prprio, familiar e coletivo, segundo uma
ordem jurdica social.
O Estado , portanto, responsvel, pela ordem, pela justia e o bem comum
da sociedade. Para tanto, deve legislar (criar e manter em dia uma ordem jurdica
eficaz); administrar (prover, por meio de diversos mecanismos legais e executar os
servios pblicos, as necessidades da comunidade) e julgar (resolver, pacificamente
e de acordo com a lei) os conflitos de interesses que possam surgir e decidir qual a
norma aplicvel ao caso concreto em caso de dvida.
O Estado como estrutura hierrquica na qual existe formalmente o
monoplio do uso legtimo da fora, uma ordem constitucional que estabelece
funes diferenciadas para os agentes e um princpio de soberania com base
territorial que tem capacidade para aplicar justia distributiva76 , teoricamente, a
nica unidade que pode condicionar a influncia simultnea de agentes que operam
sob a influncia de outras estruturas cujos princpios ordenadores so anrquicos
(mercados e estrutura internacional).
Para a teoria da justia distributiva h trs tipos de bens que so relevantes:
bens que so passveis de distribuio, como a renda, riqueza, e ocupacionais,
como a proviso de servios e o acesso a oportunidades educacionais; bens ainda
que no podem ser distribudos diretamente, mas que so afetados pela distribuio
dos primeiros, como o conhecimento e o autorrespeito; e bens que no podem ser
afetados pela distribuio de outros bens, como capacidades fsicas e mentais de
cada pessoa.
A teoria de Rawls tem implicaes claras para os dois primeiros tipos de
bens. A realizao dos dois princpios de justia pela estrutura bsica da sociedade
cria as bases sociais do autorrespeito, que Rawls entende ser o bem primrio mais
importante. Assim, disparidades muito grandes de renda e riqueza, ainda que
76
Nesse sentido, reporta-se aqui, alm da obra clssica, Uma Teoria da Justia, de John Rawls
(1971), as obras de lvaro de Vita, professor livre-docente de Cincia Poltica na Universidade de
So Paulo, que analisam em profundidade a obra rawlsiana. Veja-se nesse sentido: VITA, lvaro
de. A justia igualitria e seus crticos. So Paulo: WMF Martins Fontes, 2007; O liberalismo
igualitrio: sociedade democrtica e justia internacional. So Paulo: WMF Martins Fontes, 2008.
110
pudessem ser justas, teriam um impacto negativo sobre o autorrespeito dos mais
desprivilegiados. A discusso do autorrespeito e a prioridade das liberdades
fundamentais, onde se encontra a igualdade, tem o sentido de exprimir, na estrutura
bsica da sociedade, o respeito mtuo que os cidados devem ter pelas formas de
vida e pelas concepes de bem uns dos outros. Importa nessa teoria relevar o
princpio da diferena, que se apoia, em larga medida, na ideia de propiciar as
condies institucionais que permitiriam a cada um desenvolver um sentido do valor
dos prprios objetivos, sentimento este que est na base da noo de autorrespeito.
Assim, uma distribuio equitativa do primeiro tipo de bens mencionado acima tem
somente um valor instrumental para a realizao daquilo que tem um valor intrnseco
o autorrespeito (RAWLS, 1971, p. 442, 179).
Rawls (1971) diz que as pessoas mostram o respeito que tm umas pelas
outras na prpria constituio de sua sociedade, quando fazem as desigualdades
reverterem para o benefcio recproco, se abstendo, dentro de um quadro de
liberdade igual, de tirar proveito de contingncias naturais e sociais.
Rawls (1971) sugere ser razovel as pessoas (o que parece ser, sobretudo,
as mais privilegiadas), abrirem mo de parte dos benefcios que obteriam
explorando as contingncias naturais e sociais que as favorecem, porque assim
mostram nos arranjos bsicos da sociedade o respeito que tm pelos que se
encontram na extremidade inferior. Em uma sociedade cujas instituies bsicas
tratassem seus cidados como iguais, ainda restariam formas significativas de
injustia que no so passveis de ser captadas pela linguagem dos direitos iguais.
Para os proponentes da poltica da diferena ou do multiculturalismo,
entendido como uma posio normativa especfica, h minorias culturais em quase
todas as sociedades liberais que no demandam somente direitos iguais de
cidadania para seus membros, mas tambm o reconhecimento de direitos
especficos, como no caso da adoo de aes afirmativas para grupos ou minorias
excludas da educao.
Entende-se que uma sociedade justa deve ser comprometida com a garantia
efetiva e substancial de direitos bsicos escassos tais como a renda, a riqueza e,
sobretudo, as oportunidades educacionais a todos os seus cidados.
111
Nesse sentido, cabe no s a responsabilidade ao Estado, mas tambm

sociedade e a seus membros individuais de dar forma a uma estrutura institucional
que propicie direitos e oportunidades a todos, sem distino de qualquer tipo, de
raa, tnica, sexo, religio.77
Conforme assevera Alberto D. Cimadamore e Antonio David Cattani (2007, p.
22), sem o Estado os agentes78 nacionais e internacionais que operem sob os
estmulos dos mercados nacionais ou internacionais esto destinados a gerar
pobreza e desigualdades.
Isso acontece, segundo o referido autor, porque a combinao de estmulos
que essas estruturas anrquicas oferecem (que premiam a maximizao de ganhos,
a busca de controle monoplico dos mercados, a acumulao ilimitada de poder e
lucro, entre muitos outros efeitos da concorrncia e socializao que promovem)
ignora o objetivo de distribuio de renda, capacidades e direitos tendentes a limitar
ou evitar a produo de pobreza e desigualdades.
Isso pode ser feito somente em presena de estruturas cujo princpio
ordenador seja hierrquico (Estado), mas que, efetivamente, promovam uma justia
distributiva que limite a lgica de acumulao do mercado capitalista.
No entanto, necessrio sublinhar que, embora os Estados tenham histrica
e logicamente capacidade para limitar ou eliminar a produo de pobreza (por
exemplo, no caso da Noruega ou Sucia), fcil argumentar, para a Amrica Latina
e outras partes do mundo, que so precisamente essas as estruturas que facilitam a
produo de pobreza e das desigualdades.
77
TAYLOR, Charles. The politics of recognition. In: Charles Taylor et al. Multiculturalism
examining the politics of recognition. Princeton: Princeton University Press, 1990. p. 39-40, 43-44,
60-61) salienta que o liberalismo igualitrio, entretanto, cego a essas diferenas.
78
Um sistema composto basicamente por estruturas e agentes. Waltz (1988) afirma que os sistemas
so compostos por estruturas e unidades (que, por sua vez, podem ser estruturas, como os
Estados). No sistema internacional, as unidades constitutivas so principalmente os Estados. Uma
estrutura internacional uma noo caracterizada por um princpio ordenador (a anarquia definida
como ausncia de um superior comum), unidades com funes similares (like units) e distribuio
de capacidades entre as unidades (que permite posicion-las no sistema). Pensadas dessa forma,
as estruturas so o componente sistmico que permite perceber o sistema como um todo. Embora
Waltz proporcione as bases do debate estrutural na disciplina das Relaes Internacionais,
existindo outras definies de sistemas que incluem, alm das estruturas e unidades, outras noes
dinmicas que se centram em processos e capacidades interativas no contempladas por aquele
autor (WALTZ, Kenneth N. Teora de la poltica internacional. Buenos Aires: Grupo Editor
Latinoamericano,1988). Veja-se, nesse sentido, BUZAN, Barry; JONES, Charles; LITTLE, Richard.
The logic of anarchy: neorealism to structural realism. New York: Columbia University Press, 1993.
112
Salientam Bobbio; Matteucci; Pasquino (2000, p. 401), no entanto, que

preciso distinguir a utilizao da palavra Estado quando utilizada para referir-se
totalidade da sociedade poltica (o conjunto de pessoas e instituies que formam a
sociedade juridicamente organizada sobre determinado territrio), da palavra
governo, que se refere somente organizao especfica de poder a servio do
Estado.
No Brasil, o governo79 pode ser modificado de quatro em quatro anos nos
nveis federal, estadual e municipal. O governo atua em nome do Estado, a parte
mais visvel da organizao estatal e tem a capacidade de induzir mudanas no
mbito do aparato estatal (CONSTITUIO DA REPBLICA FEDERATIVA DO
BRASIL, 2008).
No Mxico, o presidente80 eleito para um mandato de seis anos.
(CONSTITUCIN POLTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, 1917).
Entretanto, no que tange a configurao das polticas pblicas, alm da
questo do tipo de governo desses pases latino-americanos, preciso considerar a
79
O Brasil, oficialmente Repblica Federativa do Brasil, uma repblica federativa presidencialista,

localizada na Amrica do Sul, formada pela unio de 26 Estados federados e pelo Distrito Federal.
O Pas conta com 5.565 municpios, 191.480.630 habitantes, bem como uma rea de 8.514.876,599
km, equivalente a 47% do territrio sul-americano. Em comparao com os demais pases do
globo, dispe do quinto maior contingente populacional e da quinta maior rea. No Brasil, o atual
presidente Luiz Incio Lula da Silva (Caets, 27 de outubro de 1945) um poltico e exsindicalista brasileiro, trigsimo quinto e atual presidente da Repblica Federativa do Brasil, cargo
que exerce desde o dia 1 de janeiro de 2003.
80
O Mxico, oficialmente denominado Estados Unidos Mexicanos, uma repblica democrtica,
representativa e federal integrada por 32 entidades federais que ocupa a parte meridional da
Amrica do Norte. De acordo com a Constituio, a sede dos poderes da federao a Cidade do
Mxico, cujo territrio foi designado como Distrito Federal.Limita-se ao norte com os Estados Unidos
da Amrica; ao leste com o Golfo do Mxico e o Mar do Caribe, ao sudoeste com Belize e
Guatemala e ao oeste com o Oceano Pacfico. A superfcie mexicana ocupa uma extenso cerca de
2 milhes de km, que o coloca na dcima quarta posio dos pases do mundo ordenados por
rea. Alm do territrio continental e ilhas adjacentes costa, o Mxico inclui tambm as Ilhas
Revillagigedo, localizadas no Oceano Pacfico, a mais de 400 km a sul do Cabo San Lucas, na Baja
California Sur. Nesse territrio, existem mais de 107 milhes de pessoas, o que a coloca como a
maior nao hispano-falante. Por outro lado, o espanhol convive com muitas lnguas indgenas,
reconhecidas oficialmente como nacionais pelo Estado mexicano. No Mxico, o atual presidente
(2010) Felipe de Jess Caldern Hinojosa (Morelia, 18 de agosto de 1962) um advogado e
poltico mexicano. o sexagsimo quinto e atual presidente do Mxico, desde 2006. Caldern
advogado da Escola Livre de Direito na Cidade do Mxico (1987). Fez estudos de mestrado em
Economia, no Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico (ITAM) e em Administrao Pblica
(MPA), pela Escola de Governo John F. Kennedy, da Universidade de Harvard, nos Estados
Unidos. Durante a campanha, seu principal adversrio foi o centro-esquerdista Andrs Manuel
Lpez Obrador do Partido da Revoluo Democrtica (PRD). A apurao concedeu vitria apertada
de Caldern, mas Lpez Obrador no aceitou o resultado e prometeu contest-lo judicialmente.
Mesmo assim, Caldern foi empossado na presidncia em 1 de dezembro de 2006. Disponvel em:
<http://pt.wikipedia.org/wiki/Mexico#cite_note-4>. Acesso em: 10 jan. 2009.
113
nova realidade econmica mundial, que tem levado os Estados a se modificarem

considerando os novos espaos em que esto inseridos, alternando suas prticas
tradicionais e reformulando inclusive o prprio conceito de soberania.81
Se por um lado, os Estados brasileiro e mexicano ora analisados na presente
investigao,
embora
sejam
soberanos,
constitucionalmente
republicanos,
democrticos e de direito, por outro, como bem aponta Narita (2004, p. 10):
No so pblicos, democrticos, nem tampouco realizam os direitos sociais,
de modo que grandes parcelas populacionais no Brasil e no Mxico vivem
uma realidade de no-cidadania, dentro de um contrato social excludente e,
de fato, sob um no-Estado de direito.
De
qualquer
modo,
Brasil
Mxico,
certamente,
tm
obrigaes
constitucionais e compromissos internacionais com a implementao de polticas

pblicas que dem eficcia e concretude aos direitos sociais, especialmente o direito
educao, mas evidente que o ritmo e o grau de efetivao desses direitos
depende da correlao de foras sociais em determinado momento histrico.
No Mxico, vrios estudos indicam que foi no governo de Carlos Salinas de
Gortari (1988-94) que se comeou a impulsionar com maior intensidade (no mbito
educacional) uma lgica poltica bastante diferente daquela que foi caracterstica
desde a Revoluo Mexicana, lgica que vai ter implicaes substantivas no
Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica ANMEB,
assinado em maio de 1992, entre o governo da Repblica, as administraes das 31
entidades federativas e o Sindicato Nacional de Trabalhadores da Educao
SNTE. Esse pacto deu lugar, um ano mais tarde, promulgao da nova Lei Geral
de Educao e foi a base para a Reforma Educacional posterior (KRAWCZYK;
VIEIRA, 2003, p. 1-17).
A assinatura desse acordo significou uma ruptura na histria do pas e a
culminao de um longo e difcil processo de negociao entre os atores envolvidos.
O ANMEB inaugurou uma poltica de modernizao da educao bsica em duas
81
Segundo Paulo Bonavides, do ponto de vista externo, soberania apenas a qualidade do poder,
que a organizao estatal poder ostentar ou deixar de ostentar. Do ponto de vista interno, porm, a
soberania se apresenta menos controvertida, pois faz que o poder do Estado se sobreponha
incontrastavelmente aos demais poderes sociais, que lhe ficam subordinados. Onde houver Estado
haver, pois, soberania (BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 10. ed. So Paulo:
Malheiros, 2008. p. 132-133).
114
direes: uma reforma educativa e uma poltico-administrativa. Com essa

determinao se dava incio a um processo de descentralizao dos principais
servios educacionais prestados pela Secretaria de Educao Pblica SEP,
conhecido como federalizao (KRAWCZYK; VIEIRA, 2003, p. 4).
No caso do Mxico, a educao bsica parece ser um pouco mais resistente
privatizao e esse processo de modernizao deu-se mais cedo no mbito da
educao superior, devido s condies impostas pelo Tratado de Livre Comrcio
TLC. Este, que rene o Canad, EUA, Mxico, foi assinado em 1994, tendo sido
precedido de um perodo de debate, preparao e comparaes da situao dos
pases membros.
Nesse sentido, em 1991, um grupo de pesquisadores reuniu-se para analisar
e discutir os temas da educao e da cultura em face do TLC, centrados em saber
se a educao mexicana estava em condies de preparar a populao para o
ingresso no mercado internacional e que mudanas poderia sofrer a educao e a
cultura a partir da abertura econmica (KRAWCZYK; VIEIRA, 2003, p. 4).
De fato, o Mxico embarcou em uma grande transformao do seu sistema
educativo, visando modernizar-se e alcanar maior acesso ao ensino e equidade
educacional (CORAGGIO, 2002, p. 121)
Nesse pas, o Programa para a Modernizao Educativa (PME) props, por
exemplo, no nvel pr-escolar e primrio, dar andamento a uma reforma no modelo
educativo e pedaggico, incluindo, entre outros, reviso e mudanas profundas nos
planos, programas, organizao e controle escolares, funcionamento dos conselhos
tcnicos, de diretores e docentes e criao ou renovao de mecanismos de
participao social (CORAGGIO, 2002, p. 122).
O referido programa de educao popular sofreu crticas severas, sobretudo,
pelos curtos prazos previstos para seu planejamento e execuo e, em 1992, o PME
foi abruptamente suspenso e desmanteladas suas estruturas e substitudo por novos
programas e propostas (CORAGGIO, 2002, p. 123).
115
No entanto, a crtica de Moacir Gadotti, elaborada no Prefcio da obra

Desenvolvimento Humano e Educao, de autoria de Jos Luis Coraggio82 indica
que:
Esto equivocadas as atuais polticas sociais educacionais da Amrica
Latina que desprezam a educao de jovens e adultos e a educao da
comunidade insistindo, com base nas teses do Banco Mundial, que basta
desenvolver a educao escolar na idade adequada (7 a 14) anos.
(GADOTTI, 1992, p. 17).
Segundo Moacir Gadotti (1992, p. 18), a educao uma totalidade e no

d para priorizar apenas uma parte. Nesse sentido, necessrio um investimento
simultneo e em despesas pblicas na educao da comunidade de adultos, que
com os meios de comunicao social podem desempenhar um papel decisivo: um
contexto participativo, chegando a todos os segmentos da sociedade, do
desenvolvimento com equidade e no apenas aos que esto dentro da escola.
Depreende-se desse entendimento que a educao deve deixar de ser
concebida, nos pases ora analisados, setorialmente para se transformar em uma
poltica social global.
Conforme analisam Nora Rut Krawczyk e Vera Lcia Vieira (2003, p. 1-17), a
nova lgica que orienta as polticas educacionais na Amrica Latina tem delineado,
na ltima dcada, tambm novos rumos da ao poltica para a educao bsica
que reduzem a presena do Estado e passam a priorizar o carter compensatrio
dos programas governamentais, deixando clara a preferncia pelas estratgias de
focalizao nos grupos de extrema pobreza.
No Mxico, nos ltimos anos o mais importante investimento educacional do
governo federal tem se concentrado principalmente na implementao de programas
compensatrios que, na atualidade, abarcam todos os Estados do pas. Essa
tendncia de comportamento do governo federal est legitimada pelas competncias
que lhe so definidas na Lei Geral de Educao (KRAWCZYK; VIEIRA, 2003, p.117).
Antes das reformas da dcada de 1990, no entanto, j existiam no Mxico
programas federais que, objetivando melhorar a equidade educacional, criaram
82
Refere-se obra de CORAGGIO, Jos Luis. Desenvolvimento humano e educao. So Paulo:

Cortez, 2002. v. 1. (Coleo Prospectiva).
116
subsistemas paralelos para poder estender a cobertura nas zonas rurais por meio de
desenhos alternativos, como, por exemplo, os Cursos Comunitrios do Conafe, que
operam desde 1973 e cobrem atualmente 1% da matrcula primria, e a
Telesecundria, que se iniciou em 1966 e representa hoje 10% das matrculas no
nvel. Existem bastantes estudos e avaliaes desses projetos; no entanto,
aparentemente, no foram levados em conta na elaborao e na implementao dos
novos programas compensatrios (KRAWCZYK; VIEIRA, 2003, p.1-17).
No Brasil, o direito educao aparece na Carta brasileira nos artigos 6 e
20583, em que afirmado como direito fundamental e dever do Estado. Tambm o
artigo 205 da Constituio explicita o titular do direito (todos) e a quem cabe a
obrigao (o Estado); j o artigo 206 da Constituio84 fixa os princpios norteadores
para as polticas pblicas voltadas educao.
Analisando os artigos em comento, leciona Silva (2001, p. 316):
O Estado tem que aparelhar-se para fornecer, a todos, os servios
educacionais, isto , oferecer ensino, de acordo com os princpios
estatudos na Constituio (art. 206); que tem que ampliar cada vez mais as
possibilidades de que todos venham a exercer igualmente esse direito; e,
em segundo lugar, que todas as normas da Constituio, sobre educao e
ensino, ho que ser interpretadas em funo daquela declarao e no
sentido de sua plena e efetiva realizao.
Quanto natureza jurdica do direito educao, Jorge da Silva (2001)

conclui categoricamente que se trata de direito pblico subjetivo de aplicabilidade
imediata, portanto, plenamente justificvel.
Igualmente, a Constituio brasileira elevou a educao categoria de
servio pblico essencial, devendo o Estado possibilit-la a todos (SILVA, 2001, p.
316).
Por outro lado, no Brasil, a Lei n 9.394/9685 refora a natureza de direito
pblico subjetivo e inclusive a justicialidade do direito educao fundamental.
83
BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. So Paulo:

Revista dos Tribunais, 2009. (Atualizada at a Emenda Constitucional n 57).
84
85
BRASIL. Lei n 9.394, de 20 de dezembro de 1996. (LDBN) Estabelece as Diretrizes e Bases da
Educao Nacional. Dirio Oficial da Unio, Braslia (DF), n 248, 23 dez. 1996. Seo 1, p.
27.833.
117
importante mencionar que no ordenamento ptrio a educao escolar

composta pela educao bsica, compreendendo a educao infantil, o ensino
fundamental e mdio; e a educao superior (art. 21 da Lei n 9.394/96).
Devem ser afastados, no tocante ao direito educao, os habituais
argumentos que se ancoram na ausncia de recursos financeiros e na
incompetncia do Judicirio para decidir a destinao dos recursos pblicos.
O constituinte procurou garantir o direito educao, nomeadamente o
ensino fundamental, determinando investimentos mnimos. Tal postura retrata a
importncia atribuda educao.
Tudo isso demonstra inequivocamente a impertinncia, no que diz com um
direito subjetivo ao ensino fundamental pblico gratuito, tambm dos argumentos
relativos reserva do possvel e da incompetncia dos tribunais para decidir sobre a
matria.
As regras sobre as competncias na esfera do ensino, a origem e destinao
das verbas, bem como as prioridades e metas da poltica de ensino j esto
inequivocamente contidas na prpria Constituio (SARLET, 2003, p. 322).
Nesse diapaso, Barroso (2000, p. 151) afirma a possibilidade do poder
pblico, no mbito de uma demanda cominatria, ser condenado judicialmente a
uma obrigao de fazer, determinando a construo de uma escola, salas de aula
ou a contratao de professores.
Convm registrar que a concepo dos direitos educao no encontram
unanimidade na doutrina no que tange ao seu status de direito pblico subjetivo.
Nota-se que os direitos fundamentais educao foram concebidos pela
Constituio brasileira de 198886 como direitos pblicos subjetivos e como servios
pblicos essenciais.
86
Nesse sentido, reporta-se aos art. 205 e 208 da Constituio brasileira de 1988. BRASIL.
Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2009. (Atualizada at a Emenda Constitucional n 57).
118
Outrossim, foi dedicado um tratamento oramentrio privilegiado a esses

direitos, fixando-se montantes mnimos para a alocao oramentria, visando a sua
satisfao, proteo e ampliao.87
Tal tratamento dado pela Constituio brasileira, na esteira garantidora, alm
de afirmar o carter vinculante desses direitos representando temas que no
podem deixar de ser decididos confere aos direitos fundamentais educao uma
exigncia, consequentemente, um dever de observncia prioritria no rol dos direitos
sociais.
Por fora do Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais
(1966)88, o Estado brasileiro est obrigado a garantir nveis mnimos de satisfao
no tocante aos direitos educao, bem como deve promover progressividade e
evitar o retrocesso desses direitos.
Sendo assim, as polticas pblicas voltadas aos direitos educao devem
direcionar-se no apenas a garantir nveis mnimos de satisfao, mas em promover
progressividade e pautar-se pela proibio do retrocesso.
Por fim, foroso mencionar as esferas de competncia em matria de direito
educao. O critrio da extenso uma forma para se classificar as competncias
entre os entes polticos. Esse critrio procura definir a participao de uma ou mais
entidades federativas no que tange normatizao ou realizao material de
determinados interesses. Sendo assim, a competncia pode ser exclusiva, privativa
ou comum.
87
Veja-se nesse sentido, especialmente o art. 212 da Constituio brasileira de 1988. BRASIL.
Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2009. (Atualizada at a Emenda Constitucional n 57). Sobre esse dispositivo, embora a
CF tenha previsto que 18% dos recursos dos impostos devem ser destinados educao, quantia
que deveria ser suficiente para manter a educao pblica e de qualidade, desde a poca de FHC o
governo brasileiro burla isso ao criar contribuies e taxas sobre as quais no incide a vinculao e
a Desvinculao de Recursos da Unio (DRU), que retira at 20% destas vinculaes
constitucionais. Com isso, os governos neoliberais brasileiros sabotam as reas sociais para
financiar a poltica de supervit primrio. Felizmente para o Brasil, a EC n 59, aprovada em 2009,
comea a eliminar gradualmente a DRU nos prximos anos, at elimin-la.
88
Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (1966) foi adotado pela Assemblia
Geral da ONU, em dezembro de 1966. Ocorre que as 35 ratificaes necessrias para sua entrada
em vigor na ordem internacional s foram conseguidas dez anos depois, em janeiro de 1976. O
PIDESC foi ratificado pelo Brasil em 12 de dezembro de 1991 e promulgado pelo Decreto
Legislativo n 592/92, passando assim a integrar o ordenamento jurdico ptrio. MELLO, Cleyson de
Moraes; FRAGA, Thelma Arajo Esteves. (Orgs.). Direitos humanos: coletnea de legislao. Rio
de Janeiro: Freitas Bastos, 2003. p. 73.
119
Leciona Silva (2001, p. 483) que as competncias em tela circunscrevem um

campo de atuao comum aos diferentes entes polticos, podendo ser exercidas
cumulativamente. Representam, portanto, faculdades de legislar ou praticar atos
materiais em determinadas esferas, juntamente e em p de igualdade, com outro
ente federativo.
Ainda, sob a perspectiva constitucional, a educao, no Brasil,
compreendida como um direito social e dever do Estado e da famlia, assegurada

pela Constituio Federal de 1988.
Nesse sentido, a Constituio da Repblica Federativa do Brasil (1988) 89, no
Captulo III Da Educao, da Cultura e do Desporto , Seo I, Da Educao, em
seu artigo 205, assim dispe:
A educao, direito de todos e dever do Estado e da famlia, ser promovida
e incentivada com a colaborao da sociedade, visando ao pleno
desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exerccio da cidadania e
sua qualificao para o trabalho.
Dispe ainda, a Constituio da Repblica Federativa do Brasil (1988) 90, no

seu artigo 206, inciso I e IV, a igualdade de condies para o acesso e permanncia
na escola e a gratuidade do ensino pblico em estabelecimentos oficiais, que so
considerados princpios que fundamentam o ensino no Brasil.
Por outro lado, ao analisar a Constituio Mexicana 91, constata-se em seu
texto normativo que esse pas tambm assegura a educao como um direito do
cidado e um dever do Estado e estabelece a obrigatoriedade da educao primria;
concebe um sistema educativo laico, desenhado para induzir um esprito
nacionalista e democrtico.
A referida Carta Magna do Mxico assinala, por exemplo, explicitamente a
obrigatoriedade da educao primria para todos os mexicanos, no Captulo I, Artigo
3, frao VI, e no Captulo II, Artigo 31, frao I.
89

90
91
MXICO. Constituio (1917). Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, de 05 de
fevereiro de 1917, promulgada pelo Congresso Constituinte em 31 de janeiro de 1917. Leyes y
Cdigos de Mxico: Porru, 2001.
120
Os critrios que regem a educao mexicana esto expressos ainda no artigo

3 e seus preceitos devem estar contemplados nos programas educativos das
instituies de educao pblica e particular.
Assim sendo, pode-se constatar que em ambas as constituies h
determinao normativa de que a educao deve ser proporcionada pelo Estado,
devendo ser gratuita e relativamente s instituies privadas; no entanto, deve-se
necessitar de autorizao do Estado, nesses pases, para o oferecimento do ensino.
Contudo, a despeito de expressa determinao legal em ambos os textos
constitucionais, relativamente educao como um direito do cidado e um dever
do Estado e expressa determinao nos textos constitucionais dos pases latino
americanos, analisados nessa pesquisa (Brasil-Mxico), em prol do princpio da
igualdade e vedao constitucional e infraconstitucional discriminao, constatase profunda desigualdade de acesso e de oportunidade educao superior a
determinados grupos excludos sociais discriminados por razes raciais e/ou de
gnero.
Por essas razes, analisar a amplitude do acesso educao requer sua
insero no contexto da sociedade da qual faz parte e das polticas pblicas em
geral e educacionais, em particular, cuja incidncia recai diretamente sobre o
sistema educacional. Portanto, preciso considerar as polticas de Estado, e
institucionais que podem ser determinantes para o acesso de diversos setores
sociais aos nveis educacionais mais altos.
No Brasil, as polticas neoliberais92 foram adotadas a partir da dcada de
1990, tendo como ponto principal a reforma do Estado, e, particularmente na rea da
92
O termo neoliberalismo um termo que foi usado em duas pocas diferentes com dois significados
semelhantes, porm distintos: a) na primeira metade do sculo 20, significou a doutrina proposta
por economistas franceses, alemes e norte-americanos voltada para a adaptao dos princpios do
liberalismo clssico s exigncias de um Estado regulador e assistencialista; b) a partir da dcada
de 1960, passou a significar a doutrina econmica que defende a absoluta liberdade de mercado e
uma restrio interveno estatal sobre a economia, s devendo esta ocorrer em setores
imprescindveis e ainda assim em um grau mnimo (minarquia). nesse segundo sentido que o
termo mais usado hoje em dia. Sem embargo, autores da filosofia econmica e comentaristas de
economia que se alinham com as postulaes liberais rejeitam a alcunha "neoliberal", preferindo
adotar o termo liberal. Nesse sentido, pode-se afirmar que a denominao neoliberalismo mais
uma denominao elaborada pelos crticos dos pressupostos do liberalismo que uma reivindicao
terminolgica por parte dos precursores de sua doutrina; c) a partir da dcada de 1930 o
ordoliberalismo tornou-se a variante alem do neoliberalismo. Segundo Moraes (2001, p. 6), o
neoliberalismo : 1. uma corrente de pensamento e uma ideologia, isto , uma forma de ver e julgar
121
Educao, a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDBN, 1996)93 e o

Plano Nacional de Educao (PNE, 2001)94 foram aprovados no governo do
presidente Fernando Henrique Cardoso.
Tais dispositivos legais apontam para a flexibilizao do controle do Estado
no setor educacional, tanto com relao educao superior pblica quanto
expanso da participao do setor privado na oferta desse nvel de ensino.
Em decorrncia da adoo dessas polticas na Educao Superior, as
universidades pblicas sofreram duros golpes em sua estrutura organizacional,
observados, principalmente, por causa dos seguintes fatores: cortes no oramento
federal; no abertura de concursos pblicos para professores e funcionrios tcnicoadministrativos; expanso da oferta de ensino superior privado e das matrculas dela
decorrentes; multiplicao das fundaes de apoio; intensificao da jornada de
trabalho do docente sem reposio salarial compatvel e ausncia de uma poltica
efetiva de assistncia estudantil (FIGUEIREDO, 2008, p. 14).
nesse contexto brasileiro que, em meados da dcada de 1990, durante o
primeiro mandato de FHC, iniciado o debate sobre as polticas de aes
afirmativas no Brasil.
Em 1996, foi constitudo grupo de trabalho interministerial (GTI), composto
pelo governo e por representantes dos movimentos sociais, que definiu as aes
afirmativas como: medidas especiais e temporrias, tomadas ou determinadas pelo
Estado, espontnea ou compulsoriamente, com o objetivo de eliminar desigualdades
historicamente acumuladas (BRASIL, 1996).
o mundo social; 2. um movimento intelectual organizado, que realiza reunies, conferncias e

congressos, edita publicaes, cria think tanks, isto centros de gerao de ideias e programas, de
difuso e promoo de eventos; 3. um conjunto de polticas adotadas pelos governos
neoconservadores, sobretudo, a partir da segunda metade da dcada de1970, e propagadas pelo
mundo a partir das organizaes multilaterais criadas pelo acordo de Bretton Woods (1945), isto ,
o Banco Mundial e o Fundo Monetrio Internacional (FMI). O termo neoliberalismo, para os liberais,
possui uma conotao pejorativa e recobre anlises de escolas muito diferentes. Sua utilizao para
designar este conjunto de anlises no faz assim consenso. Ele usualmente utilizado pelas
correntes crticas ao liberalismo contemporneo, enquanto a maioria dos analistas designados por
este termo rejeitam se reconhecer como tais. Cf. MORAES, Reginaldo. Neoliberalismo: de onde
vem, para onde vai? So Paulo: Senac, 2001. p. 6.
93
27.833.
94
BRASIL. Lei n 10.172, de 9 de janeiro de 2001. (PNE) Institui o Plano Nacional de Educao e d
outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia (DF), 10 jan. 2001.
122
No governo de Lus Incio Lula da Silva, a experincia de algumas IES

pblicas, tanto federais (ex. UnB) quanto estaduais (ex. UERJ) provocou o Poder
Executivo a propor ao Congresso Nacional o Projeto de Lei n 7.20095 chamado de
Reforma Universitria, no qual h previso de reserva de vagas no ensino superior
pblico por meio de cotas para estudantes negros e para egressos do ensino mdio
da rede pblica.
Nesse
contexto,
se
encontram
inseridas
as
polticas
de
incluso,
especialmente denominadas por aes afirmativas, definidas pelo Ministrio da

Educao (MEC) como sendo:
Aes afirmativas so medidas especiais e temporrias tomadas pelo
Estado, com o objetivo de eliminar as desigualdades raciais, tnicas,
religiosas, de gnero e outras historicamente acumuladas, garantindo a
igualdade de oportunidade e tratamento, bem como compensar perdas
provocadas pela discriminao e marginalizao (MEC, 2006).
No campo da Educao, as aes afirmativas aparecem como uma das

principais iniciativas e ganham o centro do debate com a reserva de vagas/cotas
para estudantes da escola pblica, afrodescendentes, portadores de necessidades
especiais, indgenas e ndios descendentes nas universidades pblicas.
A presente anlise do tema sobre polticas pblicas de aes afirmativas,
abarcando desde seu planejamento at sua implantao, pretende conduzir nessa
tese ao entendimento de que essas polticas visam corrigir uma situao de
discriminao e desigualdade de certos grupos sociais historicamente discriminados,
alm de promover a incluso de grupos excludos na educao.
Tradicionalmente, o Estado desempenhou uma funo social como agente
econmico destinado a realocar os recursos escassos e amenizar as contradies
inerentes ao prprio desenvolvimento das foras de reproduo do capital como o
95
Projeto de Lei n 7.200, chamado de Reforma Universitria, um Projeto de Lei de autoria do

Ministrio da Educao que foi elaborado gradativamente durante os primeiros anos do governo de
Luis Incio Lula da Silva. A proposta original sofreu alteraes a partir de sugestes de diversos
setores da sociedade que podem ser verificadas por 4 anteprojetos. Em seguida foi enviado para
discusso no Congresso Nacional, onde recebeu diversas proposas de emendas. A primeira verso
tem 35 pginas, a segunda 23, a terceira 57 e o quarta tem 23 pginas e ainda faz referncias a
outras leis durante o seu texto, demandando assim uma ateno especial para a devida
compreenso. Outras leis e projetos esto relacionados Reforma Universitria, entre eles, o
Prouni, o Enade, a Lei de Inovao Tecnolgica, o Decreto das Fundaes e a Universidade Nova.
123
aumento da desigualdade social e regional, dentre outras caractersticas, esta

acentuada na configurao do Estado de Bem-Estar Social.96
usual, porm, afirmar que, uma vez iniciada a interferncia do Estado na
regulao social, deflagra-se a inexorvel tendncia expanso do escopo dessa
interferncia, ainda que em ordem e ritmo variveis de pas para pas, levando a
uma convergncia na produo estatal, mais ou menos uniforme de uma poltica de
bem-estar, independente dos atributos polticos dos diversos pases, embora
vinculada variao em seus respectivos nveis de riqueza (SANTOS, 1994, p. 1314).
Por outro, lado, o Estado possui acesso a um nmero limitado de recursos
que devem ser utilizados para atender um nmero significativo de demandas da
sociedade e das novas exigncias e problemas decorrentes disso.
Desse modo, as funes estatais, em todos os nveis (federal, estadual e
municipal), para serem exercidas, necessitam de um mnimo de planejamento com a
adoo de critrios de racionalidade para que as metas e objetivos sejam
alcanadas, de forma eficiente, para produzir resultados com os limitados recursos.
Na atualidade, os Estados passam por um processo de redefinio de suas
funes, mas devem continuar exercendo seu papel social, embora em novas bases
e com outro contedo.
Com o aumento da complexidade das sociedades modernas, que inclui maior
diversidade das demandas da sociedade, tornou-se necessrio implantar novas
aes em termos de polticas pblicas de incluso que ampliem sua necessidade de
interveno na realidade social.
Como exemplos de novas reas de atuao em termos de polticas pblicas
citam-se compromissos, despesas e aes voltadas para a educao superior97.
96
Segundo Vieira, o Estado de Bem-Estar Social, designado, tambm, por Estado Provedor, ou
ainda, Estado Bem-Feitor, toma para si a responsabilidade sobre a organizao e integrao
social, assumindo o controle da promoo de bem-estar para seus integrantes por meio de
formulaes de polticas de carter social, garantidoras da prestao de benefcios mnimos para
todos (KRAWCZYK, Nora Rut; VIEIRA, Vera Lcia. A reforma educacional no Mxico e no Chile:
apontamentos sobre as rupturas e continuidades. Educar Revista, Curitiba, n. 22, p. 77-98, 2003.p.
92).
124
Do ponto de vista jurdico-constitucional brasileiro, Gilberto Bercovici (2003, p.

57) e Guilherme Amorim Campos da Silva (2004, p. 17), percebem as polticas
pblicas como instrumentos de ao do Estado, em especial, do Executivo e do
Legislativo, de carter vinculativo e obrigatrio, que devem permitir divisar etapas de
concreo dos programas polticos constitucionais voltados realizao dos fins do
Estado Democrtico de Direito, passveis de reexame de mrito pelo Poder
Judicirio.
Sob a perspectiva do Direito, preciso considerar, no entanto, que toda
poltica pblica como programa de ao implica, portanto, em uma meta a ser
alcanada e em um conjunto ordenado de meios ou instrumentos pessoais,
institucionais e financeiros aptos consecuo desse resultado. So assim: leis,
decretos regulamentares ou normativos, decretos ou portarias de execuo. So,
tambm, atos ou contratos administrativos da mais variada espcie. Entretanto, o
que organiza e d sentido a esse complexo de normas e atos jurdicos a
finalidade, a qual pode ser eleita pelos Poderes Pblicos ou a eles imposta pela
constituio ou pelas leis.
Nesse sentido, conforme assevera Massa-Arzabe (2006, p. 65):
As Constituies de cada Estado, evidentemente, referem s polticas
pblicas, mas a legislao infraconstitucional, tambm, por sua vez,
consagra uma certa positivao de polticas, encontrando-se em vrios
textos normativos a especificao de elementos bem definidos, a saber: a) a
finalidade da poltica, b) seus princpios reitores, c) as diretrizes, d) a forma
de organizao e gesto, e) as aes governamentais, f) com atribuio de
deveres e competncias, g) a identificao das fontes de recursos
financeiros.
Ainda, sob a perspectiva da normatividade, preciso registrar que as polticas

pblicas inserem-se na esfera do Direito Constitucional porque consistem na
97
No Estado brasileiro a Educao Superior tratada especificamente na Lei n 9.394/96, no Captulo

IV do Ttulo V e em disposies esparsas nos Ttulos I, II, III, VII e VIII. Ocorre que a Lei em apreo
ora usa a denominao Ensino Superior ora Educao Superior, podendo-se com isso indicar
uma impreciso terminolgica do ponto de vista filosfico, visto que a restrio ontolgica do termo
ensino (derivado do latim insignare), que significa instruo ou ao de ensinar, em detrimento do
termo educao, do latim educatio, que empregado para indicar ao de desenvolver todas as
faculdades fsicas, morais, e intelectuais dos indivduos, resgata a antiga e clssica noo de
Padia. Ora, somente pela anlise etimolgica do termo Educao possvel concluir se esse
termo muito mais abrangente do que o termo Ensino. No se v, na crtica ora apontada,
nenhuma conotao ideolgica, ao contrrio do que pensa Nina Ranieri, para quem essa crtica
de ordem ideolgica (RANIERI, Nina Beatriz. Educao superior, Direito e Estado: na lei de
diretrizes e bases (Lei n. 9.394/96). So Paulo: EdUSP; FApesp, 2000. p. 167). De fato, essa
impreciso prejudica o exegeta na sua interpretao mais segura.
125
atuao do Estado para implantar escolhas polticas que so feitas, em sua maioria,
pelo Poder Legislativo.
preciso que se diga, entretanto, que embora o tema das polticas pblicas
tenha emergido, no Brasil, com a Carta Constitucional de 198898, as polticas
pblicas tornaram-se uma categoria de interesse para o direito h aproximadamente
20 anos, havendo pouco acmulo terico a respeito, o que desaconselha a busca de
concluses acabadas.
Ademais, no um tema ontologicamente jurdico, mas originrio da cincia
poltica, em que sobressai o carter eminentemente dinmico e funcional, que
contrasta com a estabilidade e generalidade jurdicas.
A noo de polticas pblicas emergiu como tema de interesse para o direito
com a configurao prestacional do Estado.99
No Brasil, a Constituio da Repblica Federativa de 1988100, por exemplo, ao
outorgar competncias especficas aos entes da Federao, determina o mbito de
atuao coercitiva de cada qual relativamente s polticas pblicas.
Identificado o fim coligido pelo legislador constituinte, cumpre identificar as
aes consideradas prioritrias e a maneira prevista para sua realizao, se de
opo indicativa ou normativamente vinculantes (CONSTITUIO DA REPBLICA
FEDERATIVA DO BRASIL, 2009).
Essa premissa permite afirmar que podero existir tantas polticas pblicas
constitucionais e infraconstitucionais quantas forem as metas que o ordenamento
constitucional brasileiro estabeleceu para os poderes constitudos alcanarem.
98
A Constituio brasileira de 1988 ficou conhecida como a constituio cidad, uma vez que previa
diversos direitos sociais e incorporava aspectos redistributivos importantes. Construda em ambiente
de lutas sociais, no processo de redemocratizao, incorporou um conjunto amplo de garantias e de
direitos, sobretudo, no artigo 5 e seus 77 incisos, constituindo uma autntica Bill of rights, a mais
precisa e ampla de toda a histria constitucional brasileira. Sinalizando assim, para a possibilidade
de realizao de uma ampliao da cidadania e uma cidadania ativa, pela criao de esferas
pblicas de explicao de conflitos e dissensos (PINHEIRO, 2006, p. 292).
99
SANTOS, Marlia Lourido. Polticas pblicas (econmicas) e controle. Disponvel em:
<http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=3179&p=2>. Acesso em: 20 mai. 2009.
100
Veja-se, nesse sentido, especificamente, os artigos art. 21, 22, 24, 25 e 30 da Carta Constitucional
Brasileira de 1988. BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do
Brasil. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2009. (Atualizada at a Emenda Constitucional n 57).
126
preciso que se diga que embora formalmente garantida no Brasil, no

cenrio jurdico, como princpio esculpido na prpria lei mxima do Pas, no basta
dizer que todos so iguais perante a lei, conforme indica o artigo 5 da Constituio
da Repblica Federativa do Brasil de 1988.101
Ao tratar da igualdade, aponta o jurista Ferreira Filho (2002, p. 114):
Esta consiste em tratar igualmente os iguais e desigualmente os desiguais,
na medida em que se desigualam. Tratar igualmente desiguais ou
desigualmente iguais importaria em injustia e violao da prpria
igualdade. Dar ao menor o tratamento do maior, e vice-versa, seria flagrante
injustia e desigualao, no fundo.
Compreende-se que a igualdade deve trazer como premissa o respeito

diversidade, significando a igualdade na diferena. Isso implica em assumir que
para todos terem assegurado o seu direito igualdade necessrio considerar as
diferenas de cada grupo. Assim, para que a populao tenha acesso ao ensino, por
exemplo, essencial admitir as particularidades e as necessidades especficas da
populao indgena ou ainda o histrico da escravido dos afrodescendentes e os
papis sociais assumidos por homens e mulheres, sejam eles afrodescendentes ou
indgenas do campo e das periferias urbanas.
O reconhecimento da diferena entendido, portanto, como instrumento
fundamental para o alcance da igualdade e para a consequente aproximao dos
indicadores sociais dos diferentes grupos que compem a sociedade. Logo, o
desenvolvimento humano e a concretizao das metas de uma sociedade
democrtica tm na educao um caminho essencial, devendo ser orientados pelo
respeito s bases multiculturais constituintes da nao.
Corroboram essa assertiva o posicionamento da doutrina de Otlia Maria
Lcia Barbosa Seiffert e Salomo Mufarej Hage (2008, p. 137-162), quando apontam
que as estatsticas educacionais indicam que o acesso e a permanncia na escola,
sobretudo nos nveis mais elevados do sistema educacional, se diferenciam em
relao ao nvel socioeconmico, gnero, raa, etnia, idade, entre outros aspectos
da populao.
101

127
Esse quadro reflete as condies adversas que os estudantes dos segmentos

sociais minoritrios enfrentam em suas trajetrias escolares, quando comparadas s
dos estudantes das elites sociais.
Por isso, a busca por nveis aceitveis de igualdade, nos Estados latinoamericanos ora analisados Brasil e Mxico devem passar por ajustes de proporo
das situaes de desigualdade. Contudo, para dar realmente efetividade ao princpio
da igualdade, no sentido de ajustar tais situaes, existem vrios mecanismos,
alguns de ordem legal, mas, talvez o mais importante seja o do acesso educao,
visto que no espao educacional na escola ou na universidade , que se poder
aferir o princpio da igualdade.102
Nesse contexto, certamente, a educao deve ser vista no somente como
direito social, conforme dispe, no caso brasileiro, o caput do artigo 6 da
Constituio Federal do Brasil de 1988103, que insere o direito educao como
sendo uma categoria dos direitos sociais, mas tambm e, sobretudo, como direito
humano fundamental, o que decisivo para dar sentido e efetividade ao princpio da
igualdade perante a lei (LINHARES, 2006, p. 77-78).
Direito humano foi gradualmente incorporado na legislao brasileira,
representando uma das grandes conquistas do sculo 20 no Pas.
No caso do Estado brasileiro, a Lei de Diretrizes e Bases da Educao
Nacional (1996)104 ratifica tambm esse direito ao preconizar que:
Art. 2. A educao, dever da famlia e do Estado, inspirada nos princpios
de liberdade e nos ideais de solidariedade humana, tem por finalidade o
pleno desenvolvimento do educando, seu preparo para o exerccio da
cidadania e sua qualificao para o trabalho.
Nessa perspectiva, as diretrizes estabelecidas para o sistema educacional do

Estado brasileiro direcionam-se democratizao das oportunidades educacionais,
entretanto, na realidade, as aes empreendidas esto ainda distantes das
102
Nesse sentido, veja-se o interessante artigo de COMPARATO, Fbio Konder. O princpio da

igualdade e a escola. In: CARVALHO, Jos Srgio. (Org.). Educao, cidadania e direitos
humanos. Rio de Janeiro: Vozes, 2004. p. 66-84.
103
104
27.833.
128
concretas necessidades da populao e do projeto de construo de uma nao

soberana e democrtica.
Alm disso, no caso do Estado brasileiro, a prpria Constituio Federal de
1988105 que estabelece como princpio fundamental do Estado Democrtico de
Direito brasileiro promover o bem de todos sem preconceitos de origem, raa, sexo,
cor, idade ou quaisquer outras formas de discriminao (art. 3, IV), evidenciando
um novo paradigma jurdico no qual toda pessoa, sem importar suas caractersticas
materiais ou imateriais, tem iguais direitos que outra, banindo-se qualquer forma de
discriminao, alm das expressamente elencadas nessa norma.
A igualdade de todas as pessoas, como norma fundamental do Estado
brasileiro, reforada no caput do art. 5, no qual se afirma que todos so iguais
perante a lei, sem distino de qualquer natureza..., devendo a igualdade ser
interpretada no a partir da sua restrita e irreal acepo oriunda do liberalismo, que
apenas considerava a igualdade no sentido formal no texto da norma mas
devendo ser interpretada como uma igualdade material igualdade no texto
constitucional brasileiro e na aplicao da norma impondo tratar os iguais como
iguais e os desiguais como desiguais.
, portanto, obrigao do Estado brasileiro, mediante a formulao de
polticas pblicas, oferecer igualdade de oportunidades para todos as pessoas, alm
de proteg-las contra qualquer tipo de violao, sem importar nenhuma
caracterstica, rasgo ou trao pessoal discriminatrio. Alis, nesse sentido, tambm,
o Prembulo da Constituio Federal Brasileira106 consigna de maneira explcita o
repdio ao preconceito.107
105

106
107
O dicionrio Aurlio Buarque de Holanda Ferreira (2010) atribui ao vocbulo preconceito os
seguintes significados: 1. Conceito ou opinio formados antecipadamente, sem maior ponderao
ou conhecimento dos fatos; ideia preconcebida; 2. Julgamento ou opinio formada sem se levar em
conta o fato que as conteste; prejuzo; 3. Superstio, crendice, prejuzo; 4. Suspeita, intolerncia,
dio irracional ou averso a outras raas, credos, religies, etc. [Verbete Preconceito]. Por outro
lado, Hdio da Silva Jnior (2002) afirma que o preconceito uma categoria pertencente
psicologia, o preconceito racial pode ser definido como fenmeno intergrupal, dirigido a pessoas,
grupos de pessoas ou instituies sociais, implicando uma predisposio negativa, isto , tomado
como um conceito cientfico, preconceito dirige-se invariavelmente contra algum (SILVA JNIOR,
Hdio. Direito de igualdade racial: aspectos constitucionais civis e penais doutrina e
jurisprudncia. So Paulo: Juarez de Oliveira, 2002. p. 18). Do ponto de vista normativo, no
129
Assim, por exemplo, o art. 3, IV, do texto normativo constitucional brasileiro,

probe o preconceito e qualquer outra forma de discriminao (de onde se pode
inferir que preconceito seria espcie do gnero discriminao); o art. 4, VIII,
assinala a repulsa ao racismo no mbito das relaes internacionais; o art. 5, XLI,
prescreve que a lei punir qualquer forma de discriminao atentatria dos direitos e
garantias fundamentais; o mesmo art. 5, XLII, criminaliza a prtica do racismo; o art.
7, XXX, probe diferena de salrios e de critrio de admisso por motivo de cor,
dentre outras motivaes e, finalmente, o art. 227, que atribui ao Estado o dever de
colocar a criana a salvo de toda forma de discriminao.
Sob a perspectiva internacional, dentre os parmetros normativos que
demandam a adoo de polticas pblicas para o alcance da igualdade material,
destacam-se:
A Conveno Internacional sobre a Eliminao de Todas as Formas de

Discriminao Racial (art. 1, pargrafo 4)108;
A Conveno Sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial

(art. 4 pargrafo 1)109;
A Reconveno Geral n. XIV do Comit CERD, as Recomendaes Gerais, n

XVIII e n XXIII do Comit de Direitos Humanos110;
As Recomendaes Gerais do Comit sobre os Direitos Econmicos, Sociais e

Culturais111;
As Recomendaes Gerais n V e XXV do Comit sobre a Eliminao da

Discriminao contra a Mulher.112
Portanto, o nico entendimento que deve ser levado em considerao que
todos somos seres humanos e, como tais, todos temos iguais direitos.
Prembulo da Constituio Federal do Brasil de 1988, consigna-se o repdio ao preconceito, e no

art. 3, inciso IV, probe-o formalmente. Nesse sentido, veja-se: BRASIL. Constituio (1988).
Constituio da Repblica Federativa do Brasil. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2009.
(Atualizada at a Emenda Constitucional n 57). Prembulo. Art. 30, inciso IV.
108
A legislao internacional sub examen, comento, encontra-se na obra de MELLO, Cleyson de
Moraes; FRAGA, Thelma Arajo Esteves. (Orgs.). Direitos humanos: coletnea de legislao. Rio
de Janeiro: Freitas Bastos, 2003.
109
Ibid.
110
Ibid.
111
Ibid.
112
Ibid.
130
Trata-se, portanto, de uma igualdade que no deve ser entendida na sua

acepo formal, mas uma igualdade material que vise realmente a igualar as
condies de vida de todos os seres humanos, recuperando e fortalecendo sua
dignidade.
No
caso
do
Mxico,
Constituio
Poltica
dos
Estados
Unidos
Mexicanos113,114,115, promulgada em 31/1/1917 e que entrou em vigor em 1/5/1917

compe-se de 136 artigos (a maioria deles, longos e com vrios incisos), alm das
disposies transitrias. Esses 136 artigos foram sistematizados em IX ttulos, que
podiam, por sua vez, dividir-se em captulos e sees.
O Ttulo I da Constituio Mexicana de 1917 formado por IV captulos, quais
sejam: Das Garantias Individuais (Cap. I), Dos Mexicanos (Cap. II), Dos Estrangeiros
(Cap. III) e Dos Cidados Mexicanos (Cap. IV).
O Ttulo II tem apenas dois captulos: Da Soberania Nacional e da Forma de
Governo (Cap. I) e Das Partes Integrantes da Federao e do Territrio Nacional
(Cap. II).
113
MXICO. Constituio (1917). Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, de 05

de fevereiro de 1917, promulgada pelo Congresso Constituinte em 31 de janeiro de 1917. Leyes y
114
Parecem irretocveis, desse modo, as palavras de Ary Brando de Oliveira, que, o tratar referir-se
Constituio Mexicana de 1917, assim se pronunciou: Efetivamente, seria faltar verdade

afirmar uma repercusso que inexistiu. Em termos genricos, a Europa desconheceu a legislao
mexicana. As atenes do mundo jurdico se voltaram para a constituio alem de Weimar, a cuja
promulgao seguiu-se vigorosa literatura. Nesse particular, a avanada posio mexicana viu-se
prejudicada pela escassez de estudos doutrinrios a seu respeito (OLIVEIRA, Ary Brando de. A
constitucionalizao do direito do trabalho. Revista do TRT/8Regio, Belm (PA), v. 24, n. 46, P.
59-73, 1991).
115
A Constituio mexicana de 1917 criou uma repblica federal presidencialista com separao de
poderes entre ramos executivo, legislativo e judicial. Historicamente, o executivo o ramo
dominante, com o poder investido no presidente, que promulga e executa as leis emanadas do
parlamento, o congresso federal ou Congreso de la Unin. O Congresso tem vindo a desempenhar
um papel de importncia crescente desde 1997, quando os partidos da oposio pela primeira vez
conquistaram ganhos importantes. O presidente tambm legisla por decreto executivo em certos
campos econmicos e financeiros, usando poderes delegados pelo Congresso. O presidente
eleito por sufrgio universal para mandatos de 6 anos e no pode voltar a exercer o cargo. No
existe vice-presidente; no caso de demisso ou de morte do presidente, um presidente provisrio
eleito pelo Congresso. O Congresso Nacional bicameral e composto por um Senado (Cmara de
Senadores) e uma Cmara de Deputados (Cmara de Diputados). A reeleio consecutiva
proibida. Os senadores so eleitos para mandatos de 6 anos e os deputados servem durante 3
anos. Os ocupantes dos 128 lugares do Senado so escolhidos por uma mistura de eleio direta e
de representao proporcional. Na Cmara (baixa) dos Deputados, 300 dos 500 deputados so
eleitos diretamente em crculos uninominais, e os restantes 200 lugares so eleitos por uma forma
modificada de representao proporcional com base em cinco regies eleitorais. Esses 200 lugares
foram criados para ajudar os partidos mais pequenos a ter acesso ao parlamento. Disponvel em:
131
O Ttulo III organiza-se em quatro captulos: Da Diviso dos Poderes (Cap. I),
Do Poder Legislativo (Cap. II) este ltimo captulo dividia-se em IV sees: Da
eleio e da instalao do Congresso; Da iniciativa e da formao das leis; Da
competncia do Congresso e Da Comisso Permanente , Do Poder Executivo
(Cap. III) e Do Poder Judicial (Cap. IV).
O Ttulo IV trata, unicamente, Das Responsabilidades dos Funcionrios
Pblicos, o ttulo V, Dos Estados e da Federao, o ttulo VI (composto
exclusivamente pelo clebre artigo 123), Do Trabalho e da Previdncia Social. O
ttulo VII tratava Das Disposies Gerais;
O Ttulo VIII, das Reformas da Constituio e, finalmente, o Ttulo IX cuida Da
Inviolabilidade da Constituio.
Da anlise de cada um dos dispositivos constantes do texto constitucional
mexicano, observa-se que a Constituio de 1917 no se limitou a consagrar, em
seu corpo, as aspiraes e reivindicaes veiculadas pela revoluo, garantindo,
tambm, ao lado das determinaes de ndole social, em seu Captulo I (Das
Garantias Individuales), inmeros direitos clssicos liberdade.
Pinheiro (2005, p. 6-12), ao analisar detalhadamente a Constituio mexicana
de 1917, explicita que:
Dentre o extenso rol de direitos de primeira dimenso constantes do captulo
I, do ttulo I, da Constituio mexicana, destacam-se os seguintes:
Proibio da escravido (art. 2); igualdade entre os sexos (art. 4); liberdade
de expresso e de informao (art. 6); vedao censura prvia (art. 7); direito de
petio (art. 8); liberdade de reunio e de associao (art. 9); direito livre
circulao (art. 11); princpio do juiz natural e proibio de juzo de exceo (art. 13);
irretroatividade das leis prejudiciais aos cidados (art. 14); devido processo (art. 14,
1); legalidade em matria penal (art. 14, 2); vedao extradio por crimes
polticos (art. 15); inviolabilidade de domiclio (art. 16); sigilo de correspondncias
(art. 16, 2); vedao ao exerccio arbitrrio das prprias razes (art. 17); acesso
gratuito ao Poder Judicirio (art. 17, 1); vedao de priso por dvida (art. 17,
3); garantias do acusado (art. 20); vedao de penas cruis (art. 22); liberdade
religiosa (art. 24); mandato de seis anos conferido ao Presidente da Repblica, que
132
por nenhum motivo poder voltar a desempenhar este posto (art. 83 direito
alternncia poltica) e Separao Estado/Igreja (art. 130).
Alm disso, ao lado dos direitos de liberdade acima referidos, a Constituio
Mexicana de 1917 previu, tambm, direitos e garantias de segunda dimenso. Estes
apesar de constantes, em sua essencialidade, nos arts. 27 e 123 no se
concentram em um nico captulo da Constituio, apresentando-se, ao contrrio,
dispersos ao longo de todo o texto da Carta Poltica.116
Sob tal aspecto, destacam-se as seguintes previses: proteo famlia (art.
4) direito sade, de incumbncia da Federao e das entidades federativas (art.
4, 2), direito moradia digna, a ser concretizado por meio de apoio Estatal (art.
4, 3), proteo pblica dos menores (art. 4, 4), direito ao trabalho e ao
produto que dele resulta (art. 5), proibio de contratos que importem na perda de
liberdade do indivduo (art. 5, 4) e a vedao constituio de monoplios (art.
28 direito este de natureza eminentemente econmica).
Alm de tais direitos de segunda dimenso, verifica-se que a Constituio
mexicana previu, em linhas gerais, em seu artigo 27 (pertinente questo agrria no
Mxico e tido como um dos pilares da consagrao, no texto constitucional, das
ideias fulcrais da Revoluo), a propriedade da nao relativamente s terras e s
guas (que podiam, ou no, ser transmitidas a particulares, mediante propriedade
privada), a possibilidade de desapropriao de terras por utilidade pblica, mediante
indenizao, a proteo da pequena propriedade (art. 27, XV) e a funo social da
propriedade.
Ao lado da questo agrria, tratada no art. 27 da Constituio, o artigo 123
(que compe o ttulo VI: Del Trabajo e de Prevision Social) consubstanciava o outro
pilar sustentador da consagrao das aspiraes revolucionrias em sede
constitucional (PINHEIRO, 2005, p. 6-12).
Fabio Konder Comparato (2009, p. 1), ao analisar a Constituio mexicana,
assim afirma:
116

133
A constituio mexicana foi a primeira a estabelecer a desmercantilizao

do trabalho, prpria do sistema capitalista, ou seja, a proibio de equiparlo a uma mercadoria qualquer, sujeita a lei da oferta e da procura no
mercado. A Constituio mexicana estabeleceu, firmemente, o princpio da
igualdade substancial de posio jurdica entre trabalhadores e empresrios
na relao contratual de trabalho, criou a responsabilidade dos
empregadores por acidentes de trabalho e lanou, de modo geral, as bases
para a construo do moderno Estado Social de Direito. Deslegitimou, com
isso, as prticas de explorao mercantil do trabalho e, portanto, da pessoa
humana, cuja justificao se procurava fazer, abusivamente, sob a
invocao da liberdade de contratar.
Interessante notar que, no obstante seja o rol de direitos conferidos ao

trabalhador de notvel abrangncia e extenso, no foi a classe trabalhadora
relevante no processo revolucionrio mexicano, pois, consoante j assinalado, a
populao mexicana que, em 1910, deu incio ao movimento contrrio ao ditador
Porfrio Daz117, era eminentemente composta por camponeses visto que o Mxico
ainda no tinha experimentado um processo de industrializao que o permitisse
contar com uma numerosa classe operria.
Registre-se, finalmente, um aspecto pouco referido da Constituio Mexicana
de 1917: a sua ntida integrao, ao lado dos direitos de primeira e de segunda
dimenso, de direitos fundamentais de terceira dimenso. Com efeito, como se
sabe, os direitos de terceira gerao so aqueles que protegem no o homem,
considerado isoladamente, mas, sim, a coletividade como um todo, razo pela qual
117
Porfrio Dias Jos de la Cruz Porfirio Daz Mory (Oaxaca de Jurez, 15 de setembro de 1830
Paris, 1 de julho de 1915) foi um militar, poltico mexicano. Foi presidente de seu pas em diversos
perodos. Filho de Jos Faustino Daz Bohorques e Petrona Mory Corts. Perdeu o seu pai aos trs
anos de idade. Em 1850, Porfirio entrara ao Instituto de Cincias e Artes de Oaxaca para estudar
leis. Combateu em 1855 contra o general Antonio Lpez de Santa Anna na Revoluo de Ayutla
com a qual foi vencida a ditadura desse general, levando-o ao exlio. Participou da Guerra da
Reforma, na qual se distinguiu como defensor do liberalismo e, tempo depois, na Guerra de
Interveno Francesa, destacando-se seu triunfo em Puebla. Em 1862, conduziu cavalaria na
batalha comemorada de 5 de maio de 1862; mais tarde tambm, em Puebla, a 2 de abril de 1867,
na qual venceu as tropas imperiais. Uma vez presidente (1876-1880), fez mudanas constitucionais
para eliminar a reeleio. Em 1880, foi eleito presidente Manuel Gonzlez (amigo de Porfirio Daz),
quem lhe ajudou a realizar as reformas pertinentes para poder reeleger-se. Durante esse perodo
desempenhou um cargo no gabinete de Manuel Gonzlez e depois foi governador de Oaxaca.
Graas s reformas feitas Constituio de 1857, manteve-se no poder de 1884 a 1911. Governou
o pas ajudado por um grupo de polticos e intelectuais, aos quais o povo denominou "cientficos",
por apoiar-se, segundo eles, em mtodos cientficos para a administrao do governo.
Desenvolveu a indstria, o comrcio e o transporte a custo de uma dependncia das potncias
estrangeiras. O traado das principais linhas frreas, por exemplo, era das zonas mineiras aos
portos. Com a queda do apoio popular ao seu governo e a insurreio lanada por Francisco
Madero, foi forado a renunciar em 25 de maio de 1911. Em 1915, Daz morreu no exlio em Paris,
onde est sepultado no Cemitrio do Montparnasse. Foi o autor da clebre frase, hoje ditado
popular: "Pobre Mxico. To longe de Deus e to perto dos Estados Unidos. Disponvel em:
134
se trata de direitos de titularidade difusa, fundados nos princpios da fraternidade ou

da solidariedade.
No rol dos direitos fundamentais de terceira dimenso da constituio
mexicana118 incluem-se, por exemplo, o direito a um meio ambiente equilibrado, o
direito paz, autodeterminao dos povos e preservao do patrimnio histrico
e cultural.
O artigo 3 da Constituio Mexicana119, que versa especialmente sobre o
sistema pblico de educao, afirma que este dever promover, alm de todas as
faculdades do ser humano, "a conscincia da solidariedade internacional", em claro
beneplcito ao princpio inspirador dos direitos de terceira dimenso e com ntida
percepo de que determinados valores devem ser protegidos no apenas em
relao ao indivduo (primeira dimenso) ou a uma coletividade nacional (segunda
dimenso), mas, sobretudo, em face de toda a comunidade (terceira dimenso).
Da anlise dessas passagens constantes do texto constitucional mexicano 120,
poder-se concluir que, no seu captulo I, que dispe Das Garantias Individuais, em
seu artigo 1, determina expressamente que:
Art. 1. Fica proibida toda discriminao motivada por origem tnica e
nacional, de gnero, de idade, de incapacidades, de condio social, de
condies de sade, de religio, de opinies, de preferncias, de estado
civil ou qualquer outra que atente contra a dignidade humana e tenha por
objetivo anular ou menosprezar os direitos e as liberdades das pessoas.
Saliente-se que o artigo 4 da Constituio Mexicana dispe expressamente

sobre o direito igualdade, dispondo no seu art. 4 que o homem e a mulher so
iguais perante a lei.
Entretanto, preciso que se diga que essa exigncia decorre do fato de que,
embora enquanto ser humano toda pessoa igual outra, na sociedade nem todos
os seres humanos exercem ou cumprem os mesmos papis, encontrando-se alguns
118

119
Cdigos de Mxico: Porru, 2001. Art. 3.
120
135
em situaes de clara desvantagem em relao outros, situao que exige do

Estado a diferente aplicao da norma no caso concreto ou a previso de normas
especiais que visem a igualar os desiguais.
No Brasil, uma formulao atualizada a que mostra a relevncia das
polticas para orientar conjuntamente a ao do governo e da sociedade consta em
um documento do Estado brasileiro:
Polticas pblicas configuram decises de carter geral que apontam rumos
e linhas estratgicas de atuao governamental, reduzindo os efeitos da
descontinuidade administrativa e potencializando os recursos disponveis ao
tornarem pblicas, expressas e acessveis populao e aos formadores
de opinio as intenes do governo no planejamento de programas,
projetos e atividades (MINISTRIO DA SADE, 2006, p. 9).
Trata-se, portanto, de uma definio normativa, ou seja, ela indica o que uma
poltica pblica deve ter. importante nessa concepo a ideia de que as polticas
orientam a ao estatal, diminuindo os efeitos de um dos problemas constitutivos do
regime democrtico: a descontinuidade administrativa, decorrente da renovao
peridica
dos
governantes.
Cada
novo
governo
significa
descontinuidade
administrativa, decorrente da renovao peridica dos governantes.

Afirma Schmidt (2008, p. 2.312), no entanto, que se por um lado isso
positivo, pois permite inovaes e avanos, por outro, a descontinuidade
administrativa leva frequentemente ao abandono de diretrizes vigentes e criao
de outras, bastante distintas, gerando desperdcio financeiro e energia poltica.
No Brasil, constata-se, um esforo importante para reduzir a descontinuidade
das polticas, mediante a legislao especfica.
o caso, por exemplo, da Lei de Responsabilidade Fiscal121 e de um
tratamento mais tcnico das polticas e da participao de setores sociais na sua
formulao122, reduzindo a possibilidade dos administradores pblicos de reinventar
os rumos das polticas a cada mandato.
121
A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece vrias regras para a administrao oramentria e

financeira da rea pblica, nas trs esferas de governo: federal, estadual e municipal e impe aos
governantes normas e limites para a boa administrao das finanas pblicas. BRASIL. Lei n 101,
de 04 de maio de 2000. Estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade
na gesto fiscal, com amparo no Captulo II do Ttulo VI da Constituio. Dirio Oficial da Unio,
Braslia (DF), 05 mai. 2000. Seo 1, p. 01.
122
Sade, educao, cincia e tecnologia, entre outros, so exemplos, na esfera federal em que h
um interesse grau de continuidade.
136
Para Cappelletti (1999, p. 41), a tcnica promocional do Estado social123

procura prescrever programas de desenvolvimento futuros, visando execuo
gradual, ao invs da escolha, tpica da legislao clssica, entre certo e errado ou
justo e injusto.
Nesse sentido, tipicamente, os direitos sociais pedem para sua execuo a
interveno ativa do Estado, frequentemente prolongada no tempo.
[...] Exigem eles, ao contrrio, permanente ao do Estado, com vistas a
financiar subsdios, remover barreiras sociais e econmicas, para, enfim,
promover a realizao dos programas sociais, fundamentos desses direitos
e das expectativas por eles legitimadas (CAPPELLETTI, 1999, p. 41).
A responsabilidade do Estado na configurao das polticas pblicas

configura-se assim, pois, essas polticas constituem-se em uma linha de ao
coletiva que concretiza os direitos sociais declarados e garantidos em lei.
123
Pereira (2009), ao analisar o Estado Social na Amrica Latina, salienta que os Estados devem
assumir gradualmente o carter de um Estado social, dotado de amplos servios de sade,
assistncia e seguridade, especialmente educao. Segundo Pereira (2009), para financiar essas
atividades que pressupem consumo coletivo ampliado, a carga tributria e, portanto, o aparelho
de Estado devero ser grande. A proposta neoliberal do Estado mnimo de que cada famlia
cuide de seus prprios interesses jamais foi aceita na Amrica Latina, como, alis, tambm no o
foi na Europa. Outra proposta neoliberal a flexibilizao dos contratos de trabalho para facilitar
demisses em momentos recessivos foi parcialmente aceita na Europa, mas, em compensao,
aumentou-se ao invs de se diminuir a carga tributria e, portanto, o tamanho do Estado para
financiar seguro desemprego e retreinamento de pessoal. Essa a lgica da flexiseguridade
desenvolvida pelos pases escandinavos e pela Holanda que, de alguma forma, vem sendo aceita
pelos demais pases europeus. Registra, no entanto, o mesmo autor que na Amrica Latina, ainda
que o nvel de desenvolvimento econmico seja muito menor, tambm nessa direo que a
democracia dever caminhar. Ainda para esse autor, para que haja um Estado Social preciso que
tenhamos uma administrao pblica eficiente. Para ele, no basta a efetividade e o profissionalismo
da administrao pblica burocrtica; necessria tambm a autonomia de gesto prpria da
administrao pblica gerencial. Segundo Pereira (2009), na Europa, enquanto do ponto de vista
poltico o Estado era absoluto, a administrao era patrimonial. No sculo 19, j no quadro do
Estado liberal, ocorreu a reforma burocrtica, visto que o patrimonialismo era incompatvel com a
separao entre o pblico e o privado e o Estado de direito que caracterizavam o liberalismo. O
Estado liberal, entretanto, era um Estado pequeno no representava mais do que 10% do PIB
de forma que no era necessrio que a administrao pblica fosse eficiente. Na segunda metade
do sculo 20, porm, o tamanho do Estado aumenta enormemente ao tornar-se o Estado na
Europa social e, at certo ponto, desenvolvimentista. Agora passamos a ter um Estado de 45% do
PIB. Para se tornar desenvolvimentista, no foi necessrio aumentar muito o tamanho da
administrao pblica, porque os trabalhos de planejamento ou de poltica industrial podiam ser
realizados por um nmero relativamente reduzido de servidores e de recursos. J para prover os
novos e grandes servios sociais, era necessria uma carga tributria muito maior e era necessrio
que o Estado fosse claramente mais eficiente do que vinha sendo. Contudo, segundo Pereira,
agora j no basta a efetividade, necessria, adicionalmente, a eficincia da ao do Estado (Cf.
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Secretaria de Assuntos Polticos da Organizao dos Estados
Americanos. O estado necessrio para a democracia possvel na Amrica Latina. Agenda sobre a
estatalidade para a democracia na Amrica Latina, So Paulo, p. 1-31, verso de 29 jan. 2009).
137
Segundo analisa Bucci (2006, p. 2-10), os Direitos Sociais, ditos direitos de

2 gerao, englobam os direitos econmicos, sociais e culturais e foram
formulados para garantir, em sua plenitude, o gozo dos direitos de 1 gerao
(direitos civis e polticos).
Bucci (2006, p. 3) explicita que da mesma forma tem-se que os direitos de 3
gerao
(direitos
ao
desenvolvimento,
ao
meio
ambiente
equilibrado,
biodiversidade, direito paz, direito livre manifestao), esses ltimos foram

concebidos no curso de um processo indefinido de extenso e ampliao dos
direitos originalmente postulados como individuais, tambm em relao aos
cidados ainda no nascidos, envolvendo cada indivduo na perspectiva temporal da
humanidade, por isso, intitulados de direitos transnacionais.
Ainda, salienta Bucci (2006, p. 2-3) que o contedo jurdico da dignidade
humana vai, dessa forma, se ampliando medida que novos direitos vo sendo
reconhecidos e agregados ao rol dos direitos fundamentais. Isso ao mesmo tempo
em que se multiplicam as formas de opresso, tanto pelo Estado como pela
economia.
Aponta, tambm, a mesma autora, que quanto aos direitos tpicos do sculo
20, esses apareceram nos textos normativos a partir da Constituio Mexicana de
1917 e da Constituio de Weimar de 1919 (entre ns, com a Constituio de 1934);
so, se assim se pode dizer, direitos-meio, isto , direitos cuja principal funo
assegurar que toda pessoa tenha condies de gozar os direitos individuais de 1
gerao (BUCCI, 2006, p. 3).
A mesma pesquisadora indaga, como poderia, por exemplo, o analfabeto
exercer plenamente o direito livre manifestao do pensamento? Para que isso
fosse possvel que se formulou e se positivou nos textos constitucionais e nas
declaraes internacionais o direito educao (BUCCI, 2006, p. 3).
Para Bucci (2006, p. 2-3), os direitos sociais representam uma mudana de
paradigma no fenmeno do direito a modificar a postura abstencionista do Estado
para o enfoque prestacional, caracterstico das obrigaes de fazer com que surjam
os direitos sociais.
138
Segundo Bucci (2006, p. 4), a percepo dessa evoluo evidencia que a

fruio dos direitos humanos uma questo complexa, que vem demandando um
aparato de garantias e medidas concretas do Estado que se alarga cada vez mais,
de forma a disciplinar o processo social, criando modos de institucionalizao das
relaes sociais que neutralizam a fora desagregadora e excludente da economia
capitalista e possam promover o desenvolvimento e dignidade da pessoa
humana.124
Por tudo isso, entende-se que o paradigma dos direitos sociais reclama
prestaes positivas do Estado.
Do ponto de vista das responsabilidades do Estado relativamente formao
das polticas pblicas, Bercovici (2003, p. 174-175) adverte que
O papel poltico do Estado central no processo de formao de polticas
pblicas, ao contrrio do que as correntes economicistas pregam ao colocar
o Estado em uma posio residual. mediante as polticas pblicas que
so distribudos ou redistribudos bens e servios sociais, em respostas s
demandas da sociedade.
124
A Dignidade da Pessoa Humana um Direito Fundamental integrante da categoria dos direitos

individuais ou de liberdade de expresso, o qual determina interpretao sobre os direitos da
pessoa, revelando um minimun jurdico inviolvel que todo estatuto poltico deve assegurar.
Proclama o valor distinto da pessoa humana e tem, como consequncia lgica, a afirmao de
direitos especficos de cada ser humano ser humano, sem distino de gnero, raa, cor, credo,
sexo e outras. A Dignidade da Pessoa Humana objetivo dos direitos humanos, d unidade ao
sistema constitucional brasileiro. A Constituio Federal do Brasil prev em seu artigo 1, inciso III, a
dignidade da pessoa humana como fundamento do Estado Democrtico de Direito brasileiro. Tratase de norma constitucional que deve balizar toda e qualquer ao do ente estatal e de seus
agentes, determinando seus parmetros em face dos objetivos traados para os poderes
constitudos da Repblica (DIMOLUS, Dimitri. (Org.). Dicionrio de Direito Constitucional. So
Paulo: Saraiva, IBDC, 2007. p. 114-116. [Verbete Dignidade da Pessoa Humana]). Ainda, para
Neves, para quem o homem-pessoa e a sua dignidade o pressuposto decisivo, o valor
fundamental e o fim ltimo que preenche a inteligibilidade do mundo humano do nosso tempo
(NEVES, A. Castanheira O Direito hoje e com que sentido? O problema actual da autonomia do
Direito. Lisboa: Piaget, 2002. p. 69). Veja-se tambm BITTAR, Eduardo C.B. O Direito na psmodernidade. Rio de Janeiro: Forense, 2005. p. 299. Em acrscimo, para Wolfgang Ingo Sarlet
apresenta um conceito de Dignidade da Pessoa Humana definindo-o como a qualidade intrnseca
e distinta de cada ser humano que o faz merecedor do mesmo respeito e considerao por parte
do Estado e da comunidade, implicando, nesse sentido, um complexo de direitos e deveres
fundamentais que assegurem a pessoa tanto contra todo e qualquer ato de cunho degradante e
desumano, como venham a lhe garantir as condies existenciais mnimas para uma vida
saudvel, alm de propiciar e promover sua participao ativa e corresponsvel nos destinos da
prpria existncia e da vida em comunho com os demais seres humanos (Dignidade da pessoa
humana e direitos fundamentais na Constituio Federal de 1988. Porto Alegre: Livraria do
Advogado, 2001. p. 60).
139
Ao analisar esse conceito, entende-se que o direito que as fundamenta um

direito coletivo e no individual. Pois, o processo de desenvolvimento social deve
fundar-se em decises polticas.
Assim, as polticas pblicas dependem da coerncia econmica, das opes
institucionais e da viabilidade poltica. Alm disso, a poltica pblica deve ser
entendida como um fenmeno de um determinado estgio da sociedade. fruto de
um Estado complexo que passa a exercer uma interferncia direta na construo e
reorientao dos comportamentos sociais.125
O Estado passa para alm do seu papel de polcia e ganha uma dinmica
participativa na vida social, moldando o prprio quadro social por uma participao
distinguida pelo poder de impor e pela coero.126
O Estado moderno surge para dar garantia e segurana nas relaes
burguesas que se desenvolveram confrontando-se com a organizao feudal. Com a
monopolizao da fora e das normas de proceder, o Estado quem finca os limites
do exerccio de liberdade e os faz respeitar. Com isso esperava-se a paz social e o
bem-estar dos cidados, o que no se concretizou.127
Assim sendo, atuaes mais profundas foram reclamadas dessa organizao,
que passaram a ocorrer mediante determinaes legais. A construo da legalidade
e a centralizao da fora faz parte dessa entidade que busca por seus atos,
constantemente, a legitimidade. A justificativa do mando estatal no se foca na fora
ou em algum outro tipo de discriminao natural ou social.
, portanto a sociedade, pela participao poltica, que define e justifica o
mando do Estado. Assim, conjuntamente, legitimidade e legalidade se constroem e
se estabelecem no espao pblico (DERANI, 2006, p. 133).
Enquanto o Estado era simplesmente a concentrao da violncia e do poder
sobre os cidados, respaldado pela lei e espelhava em suas decises os interesses
daqueles que o integravam, tinha-se um Estado fruto de uma poltica de
125
126
127
Ibid.
140
representao ao social para a construo de uma representao de poder.

Agora a atividade estatal depende de uma prtica identificada pela pblica com
finalidade social (DERANI, 2006, p. 133).
O prprio fundamento das polticas pblicas a necessidade de
concretizao de direitos por meio de prestaes positivas do Estado, sendo o
desenvolvimento nacional a principal poltica pblica, conformando e harmonizando
todas as demais. O Estado tem, portanto, como tarefa coordenao, dinamizao e
reorientao das transformaes econmicas, especialmente as sociais.
Para isso deve haver uma modificao da estrutura do Estado e das
instituies e a poltica passa a ser uma poltica de construo de novas prticas
sociais. a poltica do Estado Providncia, enfim Estado Social128, porque no vai
apenas adequar situaes, mas buscar alcanar finalidades, com planejamento e
criatividade. Contudo, a ao estatal deve partir do reconhecimento dos elementos
das relaes sociais. As relaes sociais se movem em torno de valores e
constroem uma tica. A definio de uma relao social implica a definio
concomitante de determinados valores. Toda relao comporta um conjunto de
valores.129
A ao democrtica deve pressupor o outro130, reconhecer o outro,
compreender o outro, trabalhar com o outro. a tica da convivncia social,
reconhecimento em oposio neutralizao, implicando a dialtica dos confrontos
e a contraposio. Dessa relao social so colhidos valores que devero ser
tornados pblicos, generalizados, universalizados. Eles comporo a poltica e se
tornaro impositivos.
Uma sociedade mais democrtica mais consciente, com instrumentos de
maior participao, uma sociedade em que a poltica pblica conter de maneira
mais fiel a fora decisria da sociedade. Uma sociedade poder conter campo e
128
Veja-se sobre a conceituao de Estado Social a nota de rodap n 123 do presente trabalho.
Miguel Reale revela que toda cultura possui um centro prprio de valores, ou antes, vrios centros
de valor secundrios dispostos em torno de um valor fundamental, porquanto na sucesso dos
ciclos culturais, um valor se revela essencial: o da pessoa humana, que o valor-fonte. Com
efeito, como indica Reale, o valor da pessoa no pode ser desligado do social, pois somente
na sociedade que o homem capaz de se reconhecer como pessoa. REALE, Miguel. Horizontes
do Direito e da Histria. So Paulo: Saraiva, 2000. p. 295 (grifo nosso).
130
Segundo Jrgen Habermas (2002), a reflexo tica e jurdica pode ser uma forte aliada no
tratamento do tema da incluso do outro. Veja-se nesse sentido a obra de HABERMAS, Jrgen. A
incluso do outro: estudos de teoria poltica. So Paulo: Loyola, 2002.
129
141
competncia para realizao de polticas pblicas, porm isso no significa que ser
uma poltica pblica democrtica.
A sociedade participa do processo decisrio, dentro do espao pblico
organizado pelo Estado (DERANI, 2006, p. 134).
A participao da sociedade, pelos mecanismos institucionais ou no, deve
ser considerada como prioritria para a implantao de polticas pblicas que
atendam s reais necessidades da populao-alvo destas e estabeleam seus
limites e alcances.
A participao de todos os setores envolvidos na definio clara dos objetivos
de uma poltica de incluso na educao e no mercado de trabalho facilitar a
utilizao dos esforos, recursos e atores envolvidos, os quais, por sua vez,
identificaro com mais facilidade as prioridades e suas obrigaes em todo o
processo, compartilhando com o Estado a execuo da poltica em um processo de
governana local.
Ademais, o estabelecimento de prioridades, objetivos e metas a serem
alcanadas constitui a espinha dorsal de uma poltica pblica e sinalizam para toda a
sociedade quais so os parmetros pelos quais se devem orientar as aes na rea.
So as linhas gerais estabelecidas para a rea necessitada de correo que
constituem as diretrizes de governo e que sero implantadas pelo setor pblico.
1.13 Participao de Outros Atores Sociais na Construo de Polticas

Pblicas
Registre-se o posicionamento de Joo Ferreira Oliveira, Afrnio Mendes

Catani, Ana Paula Hey e Mrio Luis Neves de Azevedo (2008, p. 5) sobre a
participao de outros atores sociais, alm do Estado:
Toda poltica pblica ou iniciativa governamental de implementao de uma
poltica social implica em mudanas no espao de disposio dos atores
sociais no campo de que trata o objeto de interveno pblica, causando
rearranjos de acordo com a nova correlao de foras que pode, a partir
da, se construir. Assim, percebe-se que os atores sociais esto em luta
constante por espaos e a efetivao de novas polticas apresenta-se como
um momento de oportunidades de deslocamentos polticos no campo social.
142
De fato, a partir da dcada de 1990, constata-se uma maior participao de

outros atores sociais, que no exclusivamente o Estado, na configurao de polticas
pblicas educacionais mais adequadas para a introduo de mudanas, no cenrio
do sistema educacional, nos pases da Amrica Latina, que visem ao acesso e
incluso educacional, que se reflete no delineamento do seguinte quadro:
Quadro 6
- Tendncias predominantes nas orientaes de polticas pblicas educacionais e a

participao de atores sociais
Nos pases da Amrica Latina, antes da Nos pases da Amrica Latina, a partir da
dcada de 1990
dcada de 1990
Educao: responsabilidade da
Educao: responsabilidade do Estado
sociedade/pactos sociais
Atores executam polticas e programas;
Estado regula e controla poltica, desenha,
Administrao delegada a empresa/pais de
supervisiona, avalia: gesto centralizada
famlia
Predomnio de funes do
Participao de novos atores sociais
Estado
Financiamento: compartilhado
Financiamento: estatal
Centro Acadmico Independente e universidade
Pesquisa e Desenvolvimento
com financiamento de governos, entidades
ONG/Centros Acadmicos Independentes e
privadas e fontes externas, igrejas, ONGs,
universidades com financiamento externo
organizaes sociais.
Fonte: GAJARDO, Marcela. A educao como assunto de todos: possvel no futuro? In: UNESCO.
Educao na Amrica Latina: anlise de perspectivas. Braslia: UNESCO, OREALC, 2002. p. 133166.
Pode-se constatar, assim, nos pases da Amrica Latina, uma tendncia de

uma maior participao de outros atores no processo de configurao das polticas
pblicas de acesso educao. Ou seja, no desenho, na execuo e na fiscalizao
e na gesto e avaliao das polticas pblicas educacionais.
Alm do Estado, o papel dos demais atores, portanto, crucial dentro e fora do
aparelho escolar e universitrio e em tudo o que se relaciona com a criao de
oportunidades para todos, compensao de desigualdades de origem, reforo do
exerccio da cidadania, extenso da democracia e das bases da sociedade e
complementao das tarefas do Estado velando pelo bom cumprimento de seu
papel regulador moderno e eficaz.
Se por um lado, como aponta Narita (2004, p. 47), as polticas educacionais
exigem a ao do Estado, por outro, o Estado brasileiro, como indica Chau (2001),
alinha-se aos critrios do BID quando, na Lei de Diretrizes e Bases (1996), fala em
autonomia e a identifica como gerenciamento de recursos, quando fala em
racionalizao entendendo-a como enxugamento de pessoal. A Lei de Diretrizes e
143
Bases da Educao Nacional afirma os princpios que so propostos pelo

diagnstico do BID sobre a crise para garantir seus investimentos.
Por outro lado, Pimenta (2002, p. 10), por sua vez, ao analisar as polticas
pblicas para a educao no Brasil, entende que se trata de polticas de ajuste s
imposies de rgos financiadores, marcadas por uma perspectiva de manuteno
das desigualdades entre os pases centrais e os perifricos.
Narita (2004, p. 48), ao analisar em estudo comparativo as polticas sociais
educacionais e de sade no Brasil e no Mxico, aponta, no entanto, que as polticas
econmicas e sociais vigentes mantm o quadro de desigualdades interna no Brasil
e no Mxico, pases nos quais se verifica o aumento da pobreza e da concentrao
de renda.
Segundo
essa
pesquisadora,
estudos
sobre
os
determinantes
da
desigualdade e da pobreza em diversos pases da Amrica Latina, entre eles o

Brasil, apontam que a educao a varivel de maio efeito na distribuio de renda.
Porm, como ressalva Lustig (1997, p. 13-54), existe outras variveis
determinantes da desigualdade social e da pobreza na participao da sociedade,
pelos mecanismos institucionais ou no, devendo ser considerada como prioritria
para a implantao de polticas pblicas que atendam s reais necessidades da
populao-alvo destas e estabeleam seus limites e alcances.
Assim, a participao de todos os setores envolvidos na definio clara dos
objetivos de uma poltica de incluso na educao superior certamente facilitar a
utilizao dos esforos, recursos e atores envolvidos, os quais, por sua vez,
identificaro com mais facilidade as prioridades e suas obrigaes em todo o
processo, compartilhando com o Estado a execuo da poltica em um processo de
governana local.
Ademais, o estabelecimento de prioridades, objetivos e metas a serem
alcanadas constitui a espinha dorsal de uma poltica pblica e sinalizam para toda a
sociedade quais so os parmetros pelos quais se devem orientar as aes na rea.
144
2 POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA (BRASIL E MXICO)

Cuando se pregunta uno: Por qu algunas naciones
son ricas?
Mientras otras son pobres?, La idea clave es que
Las naciones producen dentro de sus fronteras
No aquello que la dotacin de recursos permite,
Sino aquello que las instituciones y las polticas pblicas
permiten.
Mancur Olso
2.1 Polticas Pblicas na Amrica Latina e a Questo da Pobreza e da

Desigualdade Educacional
Nas duas ltimas dcadas, os pases da Amrica Latina, de um modo geral,

experimentaram diversos processos de transformao dos princpios de organizao
poltica, econmica, cultural e social dos seus Estados.131
A dcada de 1980, denominada de a dcada perdida para a Amrica Latina
devido elevada estagnao econmica do continente naquele perodo, veio marcar
um perodo de duras crticas a esse modelo de Estado, ao mesmo tempo em que se
passou a discutir as polticas de aes afirmativas num ambiente de crise do Estado
de Bem-Estar Social e da ascenso do neoliberalismo (VIEIRA, 2003, p. 92).
Nesse perodo, as palavras que melhor refletiam o estado de nimo dos
grupos dirigentes e intelectuais latino-americanos, com respeito ao futuro, eram
dvida, desconcerto, confuso ou ambiguidade, como se, de fato, o piso
tivesse comeado a se mover para todos e no houvesse clareza para onde
caminhar (BRUNNER, 2002, p.15).
A dcada de 1990 foi um perodo marcado por reformas intensas na Amrica
Latina e no Caribe. A frustrao depois da chamada dcada perdida132 e a
131
Catani afirma que isso se deu em razo, primeiramente, pela volta dos militares aos quartis; a
seguir, pelo estabelecimento gradativo de uma sociedade democrtica em que ainda imperam
gritantes desigualdades econmicas e sociais e, tambm, pelas crescentes dificuldades
enfrentadas por quase todos os pases da regio no que se refere aos respectivos balanos de
pagamento e amortizao de seus emprstimos externos. Acresa-se a isso a globalizao da
economia e a mundializao da cultura, bem como o desenvolvimento das cincias da informao
e a crise dos Welfare States (CATANI, Afrnio Mendes. (Org.). Universidade na Amrica Latina:
tendncias e perspectivas. So Paulo: Cortez, 1996. p. 7 (Coleo Questes da Nossa poca, 20).
132
Refere-se declarao de Hobsbawm por ocasio de uma conferncia, no incio da dcada de
1990, no Mxico, na qual assinala que o drama da histria se representa hoje em um teatro, que
estranho para ns, em um cenrio que apenas podemos reconhecer e durante mudanas
145
promessa oferecida pela receita aparentemente simples do Consenso de

Washington133 convenceram os lderes polticos a aplicar medidas para abrir suas
economias ao comrcio internacional, liberalizar seus sistemas financeiros e
privatizar empresas estatais, a fim de acelerar o crescimento econmico.
O sucesso modesto em termos de crescimento econmico e de reduo da
pobreza e da desigualdade, o entusiasmo pelas reformas e adoo de polticas
diminuiu, em anos recentes, nos pases da Amrica Latina. No entanto, surgiram
dvidas quanto eficcia dessas reformas e debates sobre qual deve ser o curso
futuro das polticas pblicas para que se possa alcanar a meta de crescimento e
igualdade que todas as sociedades latino-americanas desejam. Incluem-se os
desafios da globalizao134 da economia e da revoluo tecnolgica, a intensificao
cenogrficas imprevisveis; inesperadas, que no compreendemos inteiramente (HOBSBAWM,
2007, p. 15).
133
Em 1989 reuniram-se em Washington, convocados pelo Institute for International Economics,
diversos economistas de perfil liberal, funcionrios do FMI, BM, BID e do governo norte-americano.
O tema do encontro, Latino Americ Adjustment: How Much has Happened?, objetivava avaliar as
reformas econmicas em curso no mbito da Amrica Latina. John Willianson, diretor do instituto e
promotor do encontro, foi quem alinhavou os pontos tidos como consensuais entre os participantes
e foi quem cunhou a expresso Consenso de Washington, pela qual ficaram conhecidas as
concluses daquele encontro, aqui resumidas: (a) necessidade das privatizaes, deixando o
mercado ao livre jogo de suas regras; (b) tributao mnima e regressiva; (c) abertura a
importaes e investimentos estrangeiros, reduzindo o protecionismo interno.
134
Por globalizao, entende-se a crescente integrao, interdependncia e a intensificao de
relaes sociais mundiais, sobretudo, econmicas, entreligam pases, regies e comunidades
distantes, geradas em virtude do aumento do fluxo de bens, servios e capitais, do processo de
inovaes tecnolgicas. Assim como do aumento da importncia das empresas transnacionais na
alocao de recursos produtivos e comercializao em escala global. Trata-se, portanto, de um
processo que tem origem no nvel microeconmico nas novas organizaes da produo industrial,
erodindo o modelo fordista de produo e de relao de trabalho, e reduzindo a vantagem
comparativa da disponibilidade de recursos naturais e mo de obra barata. Com efeito,
habitualmente, define-se a globalizao como crescente integrao das economias dos mercados
financeiros. HELD (1991, p. 9) sugere, dentre outras coisas, que a globalizao o produto do
surgimento da economia global, da expanso dos elos transnacionais entre unidades econmicas,
criando outras formas de tomada de deciso coletiva, desenvolvimento de instituies
intergovernamentais e quase supranacionais, intensificao das comunidades transnacionais e
criao de outras ordens regionais e militares. O processo de globalizao, nesse sentido, visto
como algo que obscurece os limites nacionais, altera a solidariedade dentro dos Estados e entre
eles, afetando profundamente a constituio de identidades nacionais e de grupos de interesses
(MORROW; TORRES, 2004, p. 28). No ncleo fundamental, a economia global incluiria a
globalizao dos mercados financeiros, cujo comportamento determina os movimentos de capital,
as moedas, o crdito e, portanto, as economias de todos os pases (CASTELLS, 1999, p. 17).
Entretanto, alm disso, fala-se da globalizao da cincia, da tecnologia e da informao; da
comunicao e da cultura, da educao, da poltica e inclusive da globalizao do crime
organizado O fenmeno da globalizao, no entanto, entre os muitos efeitos que acarreta, tem
provocado alteraes profundas, nas ideias, especialmente de soberania e cidadania vigentes no
mundo ocidental desde a Revoluo Francesa. A modificao atual mais radical, no tanto
porque a globalizao tenda a deslocar a soberania para entidades polticas supranacionais, mas
porque os agentes econmicos transestatais e as tecnologias da comunicao instantnea
praticamente inviabilizam seu exerccio. Ao inviabilizar o exerccio da soberania, a globalizao
incontrolada engendra o risco de anular a cidadania e, com ela, os direitos humanos, dentre eles, o
146
da concorrncia mundial, do capitalismo mundial, bem como as demandas da

resultantes para o nvel educacional, tudo em meio a democracias que no
terminaram de se consolidar, mercados que operam com a excluso de amplos
grupos da populao, identidades culturais que se percebem ameaadas e um
quarto setor composto pela economia informal, o mercado negro e a cultura
criminal (narcotrfico, guerrilha, delito urbano) , cujo perverso avano no parece
estar sendo contido (BRUNNER, 2007, p. 15).
Adotando-se postura mais otimista para a regio, h que se considerar a
histria do desenvolvimento econmico e social na Amrica Latina, dominada pela
busca de novos paradigmas, maneiras simplificadas de entender como funcionam a
economia e a sociedade, que proporcionam aos governos um leque de alternativas
polticas (BANCO INTERAMERICANO DE DESENVOLVIMENTO, 2007, p. 3).
Embora a Amrica Latina tenha adotado sucessivos paradigmas, desde o
desenvolvimento autrquico do perodo ps-guerra, com dirigismo estatal, at a
macroeconomia e a liberalizao do comrcio exterior do Consenso de Washington,
na dcada de 1990, tal como aconteceu com outros paradigmas e reformas
polticas, o estado de nimo da regio, diante do modelo neoliberal, voltou-se
procura de um novo paradigma de polticas que pudesse oferecer melhores
resultados econmicos, com estabilidade e mais equidade.
Dentro da complexidade135 do cenrio internacional acima descrito, destacamse as polticas de ajuste estrutural e de reforma do Estado, que, com contornos
particulares em cada pas, formam um conjunto de medidas voltadas para as tarefas
de formular e executar polticas, que tenham por foco justamente o acesso
direito fundamental educao. preciso, portanto, encontrar meios de resgatar esses direitos,
ainda que modificados, para que a convivncia humana no retorne aos modelos hobbesianos,
seja o da lei da selva e do Homem Lobo do Homem, seja o da soluo absolutista, esmagadora
dos direitos. Especificamente quanto educao, a interao entre os contextos econmicos e
polticos da globalizao o que tem motivado a maioria das discusses sobre a necessidade de
uma reforma educacional.
135
A palavra complexidade pode ser entendida aqui como um tecido: complexus, o que tecido em
conjunto de forma inseparvel. Pode tambm ser entendida de forma mais ampla, como um tecido
de acontecimentos, aes, interaes, determinaes, acasos, que constituem o mundo
fenomenal. Com efeito, o pensamento complexo deve enfrentar as inter-retroaes com todas as
incertezas e contradies presentes nesse jogo. Nesse sentido Morin afirma que apenas o
pensamento complexo nos permitir civilizar o mundo (MORIN, Edgar. Sete saberes necessrios
educao do futuro. So Paulo: Cortez; UNESCO, 2000. p. 29).
147
educao, ou, ainda, reformular os sistemas educacionais para alm dos governos,
como tarefa de responsabilidade da sociedade em seu conjunto.
Nesse contexto, sobressaem-se as denominadas polticas de aes
afirmativas voltadas para o acesso educao a certos grupos sociais
historicamente discriminados.
Segundo Dias (2008, p. 259), as polticas pblicas constituem as aes
realizadas pelo Estado com o objetivo de atender, por exemplo, s demandas da
populao que no tem acesso educao e que se encontra em seu territrio.
Atualmente na Amrica Latina e no Caribe, em um total populacional de
pouco mais de 400 milhes, os negros so mais de 150 milhes, concentrados
principalmente no Brasil, na Colmbia e na Venezuela. Para efeitos de comparao,
vale ressaltar que, nessas mesmas regies, os indgenas so aproximadamente 40
milhes, distribudos em diferentes etnias e culturas, com maior predominncia na
Argentina, Bolvia, Chile, Colmbia, Equador, Peru e, especialmente, no Mxico
(RIBEIRO, 2009).
Certamente, as polticas pblicas se ampliaram de acordo com o aumento da
complexidade da sociedade e novos temas emergentes surgem na agenda pblica.
Com efeito, com o aumento da complexidade das sociedades modernas, que
inclui maior diversidade das demandas da sociedade para com o Estado, torna-se
necessrio para este implementar novas aes em termos de polticas pblicas que
ampliam sua necessidade de interveno na realidade social, especialmente no
campo do acesso educao superior dos denominados grupos excludos.
(RIBEIRO, 2009, p. 23-24).
Por outro lado, visualiza-se a necessidade de uma estreita relao da
sociedade civil com o Estado visando ao encaminhamento de uma ampla agenda: o
enfrentamento do acesso educao dos grupos excludos, a construo de
igualdade de tratamento e de oportunidades, o respeito aos direitos humanos,
especialmente educao (RIBEIRO, 2009, p. 22).
Diante desse quadro complexo de perdas sociais, tem sido possvel enfocar a
desigualdade e a excluso, tornando-se a Amrica Latina, especialmente o Brasil e
148
Mxico, um terreno frtil para reflexes sobre polticas de incluso social

especialmente as que visam incluso educacional.
Essa situao traz, contudo, a necessidade de novas formulaes nas esferas
das polticas pblicas nos quais, os Estados, a sociedade e setores organizados so
chamados a darem respostas mais unificadas visando garantia dos direitos
sociais, em especial o direito educao superior, cujo recorte epistemolgico
parte da presente investigao.
Por outro lado, considera-se no atual cenrio global, caracterizado pela
integrao econmica, o desenvolvimento tecnolgico e os avanos cientficos, que
a pobreza e a desigualdade, especialmente as desigualdades educacionais 136,
continuam sendo um fenmeno cruel que afeta milhes de habitantes em todo o
mundo, particularmente na Amrica Latina e Caribe137, regio considerada
atualmente como a mais desigual do planeta.
Segundo o Relatrio do Desenvolvimento Humano de 2003, organizado pela
ONU, neste ano mais de 1,2 milho de pessoas, 1/5 da populao mundial, vivia
com menos de um dlar por dia138 (PNUD, 2004).
136
A pobreza macia e a desigualdade obscena so flagelos to grandes dos nossos tempos

tempos em que o mundo se gaba de progressos extraordinrios na cincia, tecnologia, indstria e
na acumulao de riqueza que tm de ser colocados ao lado da escravatura e do apartheid como
males sociais (MANDELLA, Nelson. Discurso proferido no 10 aniversrio da democracia psapartheid
na
frica
do
Sul
em
21
de
abril
de
2004.
Disponvel
em:
<www.afirma.inf.br/htm/internacional/maio.htm>. Acesso em: 17 set. 2005; 02 jan. 2010).
137
Maria Jos Galleno de Souza Oliveira ao analisar a pobreza e a excluso social nos pases latinoamericanos afirma que a histria dos pases latino-americanos sempre foi marcada pela
constatao da excluso social e da pobreza. Tal situao advm desde o colonialismo imposto
pelos pases europeus principalmente Espanha e Portugal, que a partir do final do sculo XV,
iniciaram a expanso dos seus reinos, com a conquista da Amrica. O estabelecimento dos
europeus na Amrica tinha como objetivo principal um lucrativo comrcio colonial para a
prosperidade da burguesia europeia. O modelo econmico imposto aos recm-conquistados povos
americanos foi o da explorao exaustiva de todos os recursos existentes nessas colnias. No
aspecto social, os conquistadores optaram pela dizimao e submisso total dos povos nativos da
Amrica destruindo totalmente as culturas e as populaes do novo mundo. Portanto, desde o
incio da conquista da Amrica, as funes estavam bem definidas: seriam parceiros econmicos
de um mercado desigual, com as vantagens apenas para um dos lados. As naes europeias
obteriam na Amrica os recursos necessrios para manter o equilbrio das suas balanas
comerciais sempre favorveis. A explorao econmica e social latino-americana estava
sedimentada, assim como toda e qualquer forma de violncia poderia ser praticada para o
exerccio da dominao. OLIVEIRA, Maria Jos Galleno. A globalizao da pobreza: impactos
das polticas sociais do estado neoliberal nas democracias dos pases latino-americanos. Portugal:
Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra, 2004. p.1-16.
138
Os dados referidos aqui provm do Relatrio do Desenvolvimento Humano 2002 e 2003.
PROGRAMA DAS NAES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO - PNUD. Relatrio do
desenvolvimento humano 2002 e 2003. Traduo de Jos Freitas; Alexandre Abreu. Queluz:
Mensagem, 2004.
149
O documento Desigualdade na Amrica Latina e Caribe: ruptura com a

histria?, redigido pelo Banco Mundial (BID), aponta ainda que mais da metade dos
400 milhes de latino-americanos no conseguem satisfazer suas necessidades
bsicas. 102 milhes so indigentes, no conseguindo sequer dar o que comer a
seus filhos.
O quadro de desigualdade na Amrica Latina completa-se com a existncia
de altos nveis de pobreza. Nos ltimos 20 anos, quase 91 milhes de pessoas se
tornaram pobres na Amrica Latina.139 226 milhes vivem com menos de dois
dlares (seis reais) por dia. Aumentou o nmero de pobres e de indigentes. H 40
milhes a mais de indigentes hoje do que h 20 anos (SADER, 2004, p. 1).
Como se demonstra pelo quadro abaixo descrito, os pases da Amrica Latina
apresentam, em mdia, as taxas mais altas de desigualdade do mundo. Alm disso,
a desigualdade, medida pelo coeficiente Gini140, tem permanecido em patamares
altos nos ltimos quarenta anos. Em consequncia, esses pases continuam a ter
altas taxas de pobreza, apesar das rendas per capita que colocam a maioria deles
na faixa de renda mdia.
139
Sob a perspectiva mundial, aponta ainda Helfer que mais de 10 milhes de crianas continuam a
morrer de doenas evitveis (30.000 por dia). Doenas como a tuberculose continuam matando
dois milhes por ano e a malria um milho. S na dcada de 1990 a diarria matou mais crianas
do que o total de mortos em conflitos militares desde a segunda guerra mundial. Metade dos
africanos vive em pobreza extrema, com a morte de um sexto das crianas antes de atingirem os
cinco anos (HELFER, Incio. Incluso social segundo liberais e comunitaristas. In: Direitos Sociais
e polticas pblicas: desafios contemporneos. (Orgs.) Jorge Renato dos Reis e Rogrio Gesta
Leal. Santa Cruz do Sul: EDUNISC, 2008. Tomo 8, p. 2.564-2.565).
140
Desenvolvido pelo matemtico italiano Corrado Gini, o Coeficiente de Gini um parmetro
internacional usado para medir a desigualdade de distribuio de renda entre os pases.
O coeficiente varia entre 0 e 1, em que quanto mais prximo do zero menor a desigualdade de
renda em um pas, ou seja, melhor a distribuio de renda. Quanto mais prximo do um, maior a
concentrao de renda em um pas. O ndice Gini apresentado em pontos percentuais
(coeficiente x 100). O ndice de Gini do Brasil de 54,4 (ou 0,54 relativo ao ano de 2008, divulgado
em 2009) o que demonstra que nosso pas tem uma alta concentrao de renda. O ndice Gini no
Mxico de 47,9 (2006).
150
Quadro 7 - Coeficientes de Gini ao longo do tempo por regio

Dcada
1960
1970
1980
1990
Leste
Asitico
37.8
38.0
37.6
41.6
Europa
37.3
33.5
30.9
32.4
Amrica
Latina
52.1
50.7
53.4
51.3
Caribe
44.5
47.4
45.9
43.6
Oriente
Mdio
44.5
44.4
43.2
40.0
Amrica
do Norte
33.4
33.0
34.3
37.2
sia
Meridional
36.5
37.1
36.7
36.0
frica
Subsaariana
52.5
53.7
45.4
51.0
Fontes: GRUN, C.; KLASEN, S. (2003). Growth, Inequality, and Well-Being: Intertemporal and Global
Comparasions. CESifo Economic Studies.
Segundo dados do CEPAL (2006), essa acentuada pobreza e desigualdade,

traduzida em ndices associados distribuio de renda que, quase sempre, situamse acima de 0,5, resultando em indicadores vergonhosos de pobreza e indigncia141,
que praticamente no se reduziram ao longo de um quarto de sculo. E, mesmo em
perodos de acentuado crescimento econmico, no se logram grandes avanos na
reduo das distncias que separam pobres e ricos (CEPAL, 2006).
Mauro Mendes Braga (2009, p. 3-7) entende que a pobreza e a desigualdade
que assola a regio da Amrica Latina so, no entanto, dos mais variados tipos:
entre pases, entre regies de um mesmo pas, de renda, de acesso educao, a
bens de consumo e culturais, de possibilidades de trabalho, entre gneros, entre
cidados pertencentes a diferentes etnias ou com cor de pele distintas, etc.
Saliente-se que h desigualdade, ainda, no que diz respeito ao usufruto e
acesso dos bens materiais e educacionais e culturais; afirmao ao exerccio dos
direitos sociais; s garantias individuais e coletivas e participao nas decises
polticas.
Segundo Cimadamore e Cattani (2007, p. 7), a pobreza e a desigualdade o
resultado da ao concreta de agentes e processos que atuam em contextos
estruturais histricos de longo prazo.
141
No Brasil, so considerados pobres os indivduos que apresentam renda mdia per capita inferior a
meio salrio mnimo/ms; o termo indigente, por sua vez, refere-se populao que apresenta
metade da renda que estabelece a linha de pobreza, ou seja, renda mdia per capita inferior a
do salrio mnimo/ms (NARITA, Stella. Os direitos sociais educao e sade na Amrica
Latina (Brasil e Mxico): polticas pblicas, democracia e cidadania sob o estado neoliberal. 2004.
238 f. Tese (Doutorado em Integrao da Amrica Latina) Programa de Ps-Graduao em
Integrao da Amrica Latina (PROLAM). Universidade de So Paulo, So Paulo, 2004. p. 171).
151
Entende-se, entretanto, que esses fenmenos so construes sociais que se

desenvolvem e consolidam a partir de estruturas, agentes e processos que lhes do
forma histrica concreta.
Os pases e regies da Amrica Latina, por exemplo, moldaram, desde os
tempos coloniais at nossos dias, expresses desses fenmenos sociais que,
embora apresentem as peculiaridades prprias de cada contexto histrico e
geogrfico, compartilham um trao em comum: altssimos nveis de pobreza e
desigualdade que condicionam a vida poltica, econmica, social, educacional e
cultural.
So exemplos disto o Brasil e o Mxico, em perodo mais recente.
O Brasil um dos grandes exemplos da no correlao mecnica entre
educao e desenvolvimento econmico. Foi uma das economias mais dinmicas
do mundo na segunda metade do sculo XX, com grande crescimento do Produto
Interno Bruto (PIB), mas convivendo com uma grande concentrao de riqueza nas
mos de uma minoria, ao lado da misria e pobreza para grande maioria dos
brasileiros (GENTILI, 2004, p. 56).
Sob uma perspectiva mais positiva sobre o Brasil, no entanto, o Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), em documento denominado Comunicado da
Presidncia142, divulgado em 12 de janeiro de 2010, sob n 38, divulgou que, no
Pas, entre os anos de 1995 e 2008, por exemplo, a queda mdia anual na taxa
nacional de pobreza absoluta (at meio salrio mnimo per capita) foi de -0,9%,
enquanto na taxa nacional de pobreza extrema (at de salrio mnimo per capita)
foi de -0,8% a.a. (IPEA, 2010, p.1-18).
Para o perodo mais recente (2003/08), a queda mdia anual na taxa nacional
de pobreza absoluta (at meio salrio mnimo per capita) foi de 3,1%, enquanto na
taxa nacional de pobreza extrema (at de salrio mnimo per capita) foi de 2,1%
a.a. (IPEA, 2010, p. 1-18).
142
INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA (IPEA). Comunicado da Presidncia,

divulgado
em
12
jan.
2010,
sob
n
38.
Disponvel
em:
<http://www.ipea.gov.br/sites/000/2/comunicado_presidencia/100112Comunicado38.pdf>. Acesso
em: 14 jan. 2010. Saliente-se que esse comunicado contou com a assistncia e colaborao dos
pesquisadores: Jorge Abraho de Castro, Jos Valente Chaves, Milko Matijascic, Guilherme Dias,
James da Silva, Daniel Castro, Douglas Portari e Joo Cludio Garcia.
152
Nesse perodo de tempo considerado, a taxa de pobreza caiu mais

rapidamente que a diminuio na medida de desigualdade. O que significa dizer,
segundo analisa o IPEA, que o combate pobreza parece ser menos complexo que
o enfrentamento das desigualdades (IPEA, 2010, p. 1-18).
Ao
se
projetar
os
melhores
desempenhos
brasileiros
alcanados
recentemente em termos de diminuio da pobreza e da desigualdade (perodo

2003-2008) para o ano de 2016, o resultado aponta para um quadro social muito
positivo (IPEA, 2010, p. 7).
O Brasil pode praticamente superar o problema de pobreza extrema, assim
como alcanar uma taxa nacional de pobreza absoluta de apenas 4%, o que
significa quase sua erradicao. J o ndice de Gini poder ser de 0,488, um pouco
abaixo do verificado em 1960 (0,499), ano da primeira pesquisa sobre desigualdade
de renda no Brasil pelo IBGE (IPEA, 2009, p. 8).
Segundo o IPEA (2010), mantendo o mesmo ritmo de diminuio da pobreza
e da desigualdade de renda observado nos ltimo cinco anos, o Brasil poderia
alcanar o ano de 2016 com indicadores sociais prximos aos dos pases
desenvolvidos.
Enquanto a pobreza extrema poderia ser praticamente superada, a
desigualdade da renda do trabalho tenderia a estar abaixo de 0,5 do ndice de Gini
IPEA (2010).
No Mxico, estimativa feita pela Comisso Econmica para a Amrica Latina
e o Caribe (CEPAL, 2003, p. 1) aponta que 41,1% da populao total se encontrava
abaixo da linha de pobreza e 15,2% abaixo da indigncia. Da populao urbana,
32,3% estavam na primeira condio e 6,6 % em situao de indigncia, enquanto,
para a populao rural, as porcentagens foram de 54,7% e 28,5%, respectivamente.
Na mediao feita pelo Programa das Naes Unidas para o desenvolvimento do
ndice de pobreza humana, que mede as privaes nas trs dimenses bsicas que
compem o ndice de desenvolvimento humano uma vida longa e saudvel,
educao e um nvel de vida digno o Mxico se situava em 20 lugar (PNUD,
2003).
153
Segundo a Pesquisa Nacional da Juventude realizada em 2000 (ENJ, 2002)

do total de jovens que em algum momento haviam comeado a estudar, somente
45,5%
permaneciam
estudando;
resto
havia
deixado
escola,
fundamentalmente entre os 12 e os 19 anos de idade. Os motivos foram o fato de

no desejar continuar os estudos, falta de recursos econmicos e necessidade de
trabalhar. Tambm foram excludos aqueles que, depois de terem participado do
denominado mercado de trabalho, saem dele devido a novas regras do mercado
globalizado. Isso afeta suas possibilidades de manter os filhos no sistema escolar
(SAPRIN, 1999).
Essa desigualdade se expressa tambm no acesso educao, no qual o
Mxico
apresenta
profundas
assimetrias
que
mostram
uma
sociedade
crescentemente fragmentada. O gozo dos direitos afetado pela desigualdade,

criando nveis muito diferenciados de respeito a eles.
Em 2000, 40% da populao de menor renda receberam 14,6% da renda,
enquanto os 10% de maior renda ficaram com 36% da renda total. A diferena entre
a renda mdia dos 20% mais pobres e a dos 20% mais ricos foi de 18,5 vezes.
Essas distncias so ainda maiores em reas rurais, onde a distribuio da
renda ainda mais desigual que nas urbanas (CEPAL, 2002, p. 3).
No Informe de Desenvolvimento Humano Mxico 2002 feito um exame
detalhado da desigualdade no territrio nacional, a partir do clculo do ndice de
Desenvolvimento Humano (IDH) por entidade federativa. As diferenas comeam a
ser notrias nas variveis educativas, concluindo o informe que ao que parece, os
meios que possibilitam que as pessoas adquiram conhecimento se distribuem de
forma desigual entre regies (PNUD, 2002).
Dados mais recentes demonstram que no Mxico, em 2009, o crescimento
teve uma queda de 7,3%, contra uma baixa de 2,5% em mdia nas outras naes
da Amrica Latina e do Caribe, segundo o Fundo Monetrio Internacional (FMI). O
Mxico dependente demais do mercado americano, que concentra 80% de suas
exportaes. O pas tambm vitima de polticas pblicas desajustadas que o
fizeram perder seu potencial de lder latino frente ao Brasil, ressalta Bernardo
154
Bolmedo (2009, apud LE MONDE, 2009), professor de economia da Universidade

Autnoma do Mxico (UNAM).
O jornal Le Monde (2009), em recente artigo analtico sobre esse pas,
ressalta que o Mxico s dedica 4% de seu produto interno bruto (PIB) educao
pblica, ainda que o pas tenha 6 milhes de analfabetos. Em comparao, em
2006, o Brasil destinou 5,07% de seu PIB a esse setor.
A produo petroleira, que representa 40% dos recursos do Estado, no para
de cair, levando a perdas fiscais de 14 bilhes de euros (cerca de R$ 36 bilhes) em
2009. Mesmo colapso do lado das transferncias de fundos dos imigrantes. A
segunda maior fonte de divisas do pas dever ter uma queda anual de 13%,
segundo
Banco
Mundial
(apud
LE
MONDE,
2009).
Consequncia: de acordo com o ltimo boletim do FMI, a 12 maior economia

mundial ocupa somente o 60 lugar em termos de competitividade, atrs do Brasil
(56), da Costa Rica (55) e do Chile (30).
Segundo crtica de Arellano (2009, apud LE MONDE, 2009), diretor de
pesquisa do Centro de Estudos em Desenvolvimento e Assistncia Social (CEIDAS),
a culpa da ausncia de Estado, pois a vulnerabilidade do Mxico reflexo de um
Estado instvel que, em quinze anos, desperdiou seus recursos com polticas
perversas que abandonam a economia do conhecimento.
Stiglitz (2009, apud LE MONDE, 2009) prmio Nobel de Economia 2001, em
visita Cidade do Mxico, afirma que o Mxico deve investir mais em matria de
infraestrutura, mas tambm em tecnologia, em pesquisa e educao.
No Brasil e no Mxico pases da Amrica Latina que so objeto de
delimitao do presente estudo comparativo, os ndices de desenvolvimento humano
(IDH) apresentam em face dos demais pases do mundo, as seguintes posies:
155
Quadro 8 - Posies no ranking de pases, segundo o ndice de

desenvolvimento humano (IDH), 1998-2002
Colocao no Ranking
de pases
1998
2000
2002
Brasil
Mxico
74
69
73
55
51
54
Fonte: PNUD, 2004. Relatrio de Desenvolvimento Humano 2002 e 2003.
Esses indicadores de desenvolvimento humano (IDH) revelam tambm

grandes disparidades sociais, econmicas e polticas e, sobretudo, educacionais,
nas sociedades contemporneas a seguir analisadas Brasil e Mxico.
Fenmenos de pobreza e desigualdade educacionais que, certamente,
acentuam no mundo e em diversos pases latino-americanos a excluso social143,144,
de certos indivduos ou grupos sociais marginalizados145, que so postos de lado da
educao superior e marginalizados da cadeia produtiva global.
143
Maria Jos Galleno de Souza Oliveira assevera que conceituar excluso social um processo
difcil, devido ao carter subjetivo que a expresso carrega. Levando em considerao os atuais
patamares de desenvolvimento econmico e social da sociedade capitalista, pode-se entender a
excluso social como um processo pelo qual, certos indivduos ou grupos sociais com ativa
capacidade de consumo so postos de lado e para fora, afastados e marginalizados da cadeia
produtiva global, sem direitos a ter direitos, e com poucas possibilidades de reintegrar a complexa
sociedade de consumo ocidental (A globalizao da pobreza: impactos das polticas sociais do
estado neoliberal nas democracias dos pases latino-americanos. Portugal: Faculdade de
Economia da Universidade de Coimbra, 2004).
144
Por outro lado, Lindomar Wessler Bonetti afirma que a noo da excluso social aparece quando,
no contexto social, tornou-se impossvel a formalizao do vnculo com a produo pela maioria da
populao, como outrora, quando se permitia a existncia de grupos sociais homogneos. Assim,
a noo da excluso social aparece exatamente no momento em que o sistema econmico quebra
essa homogeneidade, impondo um processo de individualizao (Educao inclusive ou acesso
educao? Revista Poltica de Educao Superior, Rio de Janeiro, n. 11, p.1-10, 2010). Segundo
Robert Castel, os excludos no constituem, a bem da verdade, de um grupo homogneo. So
mais precisamente colees de indivduos separados de seus pertencimentos coletivos, entregues
a si prprios, e que acumulam a maior parte das desvantagens sociais: pobreza, falta de trabalho,
sociabilidade restrita, condies precrias de moradia, grande exposio a todos os riscos de
existncia, falta de acesso educao, etc. Portanto, ainda para o citado autor (2003), falar em
excluso social, refere-se inquietao geral diante da degradao das estruturas da sociedade
salarial, sublinhando-se a necessidade de se ocupar das vtimas dessa transformao. Portanto,
no se trata de considerar a excluso social como uma categoria de anlise, assim como a da
classe social, e sim de uma problemtica social (Classes sociais, desigualdades sociais, excluso
social.
In:
COLQUIO
INTERNACIONAL
POLTICAS
PBLICAS,
POBREZA
E
EXCLUSO SOCIAL, Iju. Anais... UNIJU, AISLF, 2003).
145
Segundo Trindade, a questo da marginalizao e da excluso social se encontram diretamente
relacionadas observncia dos direitos econmicos, sociais e culturais, uma vez que o declnio
das condies de vida de amplos segmentos da populao requer que os instrumentos
internacionais de proteo vigentes, acrescidos de novas iniciativas, se voltem s questes das
necessidades bsicas dos seres humanos e de sua capacitao. TRINDADE, Antnio Augusto
Canado Trindade. Tratado Internacional dos Direitos Humanos. Porto Alegre: Sergio Antonio
Fabris, 1999. v. II, p. 275.
156
As propostas de aes das Naes Unidas para o cumprimento dos Objetivos

de Desenvolvimento do Milnio (ODMs) como anteriormente demonstrado esto
assentadas na busca de formas de mobilizao da capacidade individual,
institucional e social.
O que isso significa em relao s polticas pblicas de incluso social? E, por
que analisar essas polticas, no contexto dos pases da Amrica Latina, em especial
Brasil e Mxico?
Em primeiro lugar, segundo a Organizao das Naes Unidas (ONU),
significa que a construo de bases que visam combater as excluses e a pobreza
absoluta s pode se fazer com aes que mobilizem indivduos, Estados, instituies
privadas e sociedade civil, ao mesmo tempo.
Isso porque h formas de reproduo das excluses e das desigualdades que
dependem, alm das aes das instituies e dos organismos da sociedade civil, da
redefinio de prticas e de atitudes individuais (REZENDE, 2008, p. 1).
Em segundo lugar, a responsabilidade sobre esses fenmenos deve assim
ser compartilhada. Nesse sentido, alis, so tambm as disposies da Declarao
Mundial sobre Educao Para Todos (1990)146 que determina expressamente:
As autoridades nacionais, regionais e locais responsveis pela educao
tm a obrigao prioritria de proporcionar educao bsica a todos, mas
no se pode esperar delas que proporcionem a totalidade dos elementos
humanos, financeiros e organizacionais necessrios para essa tarefa. Ser
necessria a harmonizao de aes entre todos os subsetores e todas as
formas de educao (...) a harmonizao entre os Ministrios de Educao
e outros ministrios (...) a cooperao entre organizaes governamentais e
no-governamentais, o setor privado, as comunidades locais, os meios de
comunicao, os grupos religiosos e a famlia (...) (UNESCO, 1998).
Considerando essas metas e estatsticas, no entanto, preciso indagar-se:

ser possvel alcanar o desenvolvimento pleno, que consiste no apenas na
diminuio do nmero de pobres, como tambm na superao das desigualdades
educacionais e a excluso existentes em todos os mbitos da vida humana? Sejam
elas referentes ao acesso sade, ao trabalho, e especialmente ao acesso
educao, sobretudo na educao superior?
146
UNESCO. Declarao mundial sobre educao para todos: satisfao das necessidades
bsicas
de
aprendizagem.
Jomtien,
1990.
UNESCO,
1998.
Disponvel
em:
<http://unesdoc.unesco.org/images/0008/000862/086291por.pdf>. Acesso em: 04 mai. 2009.
157
Segundo o IPEA (2010, p. 9), parcela maior dos avanos atualmente

alcanados pelo Brasil no campo do enfrentamento da pobreza e desigualdade est
direta e indiretamente associada estruturao do conjunto das polticas pblicas
motivada pela Constituio Federal brasileira de 1988.
A Amrica Latina e o Caribe constituem uma regio caracterizada por enorme
pobreza e desigualdade social e econmica, que resistem ao do tempo e s
diversas polticas pblicas construdas e desenvolvidas com o propsito de superlas ou, pelo menos, minimiz-las.
Isso se demonstra pelo quadro comparativo entre Brasil e Mxico de
indicadores de pobreza e privao humana a seguir apresentado:
Quadro 9
Indicador
Brasil
Mxico
- Pobreza e privao humana, pelos indicadores utilizados para o clculo do ndice de

pobreza humana (IPH-1)
IPH - 1 Ordem
(posio no
ranking de
pases)
IPH-1 Valor (%)
1998
21
12
1998
15,6
10,4
2000
17
11
2000
12,6
9,4
Pessoas que
no devem
ultrapassar os 40
anos (%) *
1998
11,3
8,2
1995-00
11,3
8,3
Taxa de
analfabetismo de
adultos
(% 15 anos e mais)
1998
15,5
9,2
2000
14,8
8,6
Populao
sem acesso
gua
potvel (%) **
1990-98
24
15
2000
13
14
Populao
sem acesso a
servios de
sade (%)**
1981-93
25***
9
Crianas com peso

deficiente menores
de 5 anos (%)**
1990-98
6
14****
1995-00
6
8
Fonte: Gabinete do Relatrio de Desenvolvimento Humano; Relatrio de Desenvolvimento Humano 2000, p. 169171. PNUD. Relatrio de Desenvolvimento Humano 2002, p. 157-159.
Notas*Os dados referem-se probabilidade, ao nascimento, do indivduo no ultrapassar os 40 anos, vezes 100.
**Os dados referem-se aos anos mais recentes disponveis durante o perodo indicado no ttulo da coluna.
***Com o fim de calcular o IPH-1 foi utilizada uma estimativa de 25%, a mdia no ponderada dos 97 pases com
dados disponveis. ****Os dados dizem respeito a apenas uma parte do pas.
Embora a posio no ranking de pases como Brasil e Mxico apontem, no

entanto, que a posio dos indicadores acima registrados nesses pases tenha cado
no que tange pobreza e privao humana - IPH entre 1998/2000, conforme se
demonstra pelo quadro acima, compreende-se que os atuais nveis de pobreza e
desigualdade, que contrastam com os da enorme riqueza acumulada em algumas
mos, colocam hoje a necessidade de se passar das medies e descries que
esto contribuindo para a reproduo desse fenmeno para a busca de aes
concretas mediante polticas mais eficazes sobre a reduo e diminuio desses
fatores.
Luiz Henrique Nunes Bahia e Maria Cristina Leal (2006, p. 30-34) apontam,
entretanto, que apesar das melhorias experimentadas em alguns pases, durante a
segunda metade do sculo XX, ainda, persiste o ceticismo sobre a possibilidade de
a Amrica Latina chegar um dia a ser um continente desenvolvido.
158
Corroborando esse entendimento, as estatsticas demonstram resultados

medocres, na Amrica Latina, na ltima dcada do sculo XX apenas 3% do
crescimento do PIB, s um ponto a mais do que durante a dcada perdida da
dcada de 1980; 44% da populao vivendo em condies de pobreza; 19% em
condies de indigncia e com a pior distribuio de renda entre as regies do
mundo, conforme se demonstra pelos dados estatsticos do Anurio Estatstico da
Comisso Econmica para a Amrica Latina147 CEPAL (2002).
Constata-se, no entanto, que as desigualdades que assolam a regio so dos
mais variados tipos: entre pases, entre regies de um mesmo pas, de renda, de
acesso a bens de consumo e culturais, de possibilidades de trabalho, entre gneros,
entre cidados pertencentes a diferentes etnias ou com cor de pele distintas, etc.
Essas desigualdades se vinculam, de uma maneira ou de outra, s diferenas
de renda familiar. Nos pases da regio, os 10% mais ricos da populao geralmente
registram renda que , pelo menos, dez vezes superior quela associada aos 10%
mais pobres. Segundo estatsticas mais atuais do CEPAL (2007), na Amrica Latina,
a soma de pobres e indigentes na regio alcanava a 40,5%, em 1980, passando a
ser de 49,8%, em 2007 (COMISIN ECONMICA PARA AMRICA LATINA Y
CARIBE CEPAL, 2006).
2.2 Desigualdades na Educao da Amrica Latina (Brasil Mxico)
Dentre as desigualdades que caracterizam a Amrica Latina e o Caribe,

especial destaque deve ser dado aos aspectos associados ao acesso
educao.148,149
147
Conforme esclarece Jos Luis Corragio em sua obra pioneira sobre desenvolvimento humano e
educao na Amrica Latina, cada organismo internacional (OI) tem sua prpria histria, seu
prprio campo de atuao. Assim, a Comisso Econmica para a Amrica Latina (CEPAL) um
organismo regional da ONU cujo sentido constituinte precisamente o desenvolvimento da
Amrica Latina (CORAGGIO, Jos Luis. Desenvolvimento humano e educao. So Paulo:
Cortez, 2002. v. 1, p.88).
148
Veja-se nesse sentido o estudo de Silvia Maria Leite de Almeida. Acesso educao superior no
Brasil: uma cartografia da legislao de 1824 a 2003. O estudo enfoca a poltica de acesso
educao superior no Brasil, em uma perspectiva histrica, por meio da anlise da legislao
federal
publicada
entre
os
anos
de
1824
a
2003.
Disponvel
em:
<http://biblioteca.universia.net/ficha.do?id=38073034>. Acesso em: 15 nov. 2009.
149
Para estudo mais aprofundado sobre acesso educao superior no Brasil, veja-se artigo de Pinto,
elaborado com base nos indicadores da educao superior, produzidos pelo INEP, IBGE e
UNESCO, analisa a situao do acesso educao superior no Brasil nos ltimos 40 anos,
159
O debate sobre a democratizao do acesso ao ensino superior nas

universidades cada vez mais intenso. O conceito acerca desse fenmeno ainda
muito polmico e varia entre os autores que tratam do assunto, podendo ser
traduzido, principalmente, em duas acepes: como sinnimo de ampliao da
oferta ou como expanso vinculada a mecanismos de seleo e diversificao do
ingresso, entendimento que tem diversos desdobramentos.
O primeiro conceito tem como base o princpio liberal da universalidade, pelo
qual todos os nveis educacionais, inclusive o superior, estariam disponveis a todos,
independentemente de origem socioeconmica, diferenas de status ou de
nascimento, apenas condicionado a questes de mrito individual. Essa ideia
ganhou relevncia com o aumento da demanda por vagas nas universidades e
passou a ser discutida mais intensamente a partir da dcada de 1960, quando o
tema da democratizao assumiu diferentes feies nos estudos: democratizao
do
ensino,
democratizao
de
oportunidades,
democratizao
de
vagas,
democratizao de carreiras (FRANCO, 1985, p. 20).

O segundo conceito, por sua vez, defende que democratizao do acesso
mais complexa e leva em considerao as desigualdades sociais, econmicas e
raciais da sociedade.
Essa ideia envolve, alm da expanso da oferta de vagas, a utilizao de
mecanismos de incluso de minorias sociais na educao superior, de forma que
considerando as diferenas nas matrculas e na oferta de vagas entre as dependncias

administrativas e os cursos, o perfil dos concluintes e a qualificao dos docentes. Comparam-se
tambm os indicadores de taxa de escolarizao e grau de privatizao do setor no Brasil com os
de outros pases da Amrica Latina e do mundo. Por fim, no artigo feita uma breve discusso
sobre as ltimas aes do MEC (gesto Tarso Genro), com vistas a ampliar a oferta e democratizar
o acesso. Segundo Pinto, os dados apresentados mostram que muito embora desde a dcada de
1960 a poltica do governo federal para o setor ter sido a ampliao de vagas via privatizao, a
Taxa de Escolarizao Bruta na Educao Superior do Pas ainda uma das mais baixas da
Amrica Latina, embora o grau de privatizao seja um dos mais altos do mundo. Segundo o autor,
o resultado desse processo foi uma grande elitizao do perfil dos alunos, em especial nos cursos
mais concorridos e nas instituies privadas, onde muito pequena a presena de
afrodescendentes e de pobres. Segundo o autor, as propostas apresentadas at o momento pelo
MEC norteiam-se pelo princpio de expanso de vagas, sem recursos adicionais, no setor pblico,
e subsdios ao setor privado, em troca de bolsas de estudo. Para democratizar o perfil dos alunos,
propem-se cotas, tanto no setor pblico quanto no privado. Para Pinto, trata-se, no entanto, de
medidas paliativas, que no enfrentam a questo central que a expanso do setor pblico sem
perda de qualidade, o que implica sair do atual 0,8% do PIB gasto com o ensino de graduao para
um patamar de cerca de 1,4% do PIB. Veja-se PINTO, Jos Marcelino de Rezende. O acesso
educao superior no Brasil. Revista Educ. Soc., Campinas, v. 25, n. 88, p. 727-756, out. 2004.
Especial. Disponvel em: <http://www.cedes.unicamp.br>. Acesso em: 20 nov. 2009.
160
no h como falar em mrito acadmico, na forma como tradicionalmente

entendido.
Para Moehlecke (2004), o mrito deve ser medido pela capacidade dos
estudantes em condies adversas superarem as dificuldades encontradas por meio
do esforo realizado, mesmo que o resultado no seja o mesmo de estudantes em
condies mais favorveis.
Esse segundo conceito de democratizao tem algumas variaes na
literatura. Alguns estudiosos acreditam que os estudantes de minorias tnicas ou
sociais devem ser includos na educao superior na mesma proporo que existem
na sociedade; outros focalizam a incluso igualitria nos cursos de maior prestgio
social, visto que existe uma hierarquizao social e econmica das carreiras dentro
das universidades.
Em outra concepo, o nvel superior apenas reflete a desigualdade existente
na educao bsica, de forma que a democracia no ingresso aos cursos superiores
depende do desenvolvimento dos nveis de ensino antecedentes, principalmente do
ensino mdio.
Para Sampaio et al. (2000, p. 55), por exemplo, neste nvel de ensino que
se
definem
as
possibilidades
de
ingresso
dos
jovens
nos
diferentes
estabelecimentos de ensino superior no pas. Nessa lgica, as possibilidades de

ingresso no nvel superior esto relacionadas renda familiar e ao nvel de
escolaridade dos pais.
H ainda os que entendem, como Braga (2007, p. 1), que o acesso ao
conhecimento e a concluso de graus formais de educao tendem a se refletir em
todas as demais desigualdades, reduzindo-as, sobretudo, quando essa educao
traz a marca da boa qualidade.
Os organismos financiadores internacionais (Banco Interamericano de
Desenvolvimento BID, Banco Mundial BM) tambm se engajaram na discusso
sobre as parcerias com a sociedade civil e novas metodologias para minorar as
desigualdades, especialmente as desigualdades educacionais (CORRAGIO, 2000,
p. 57).
161
Isso se demonstra, por exemplo, em documento contemporneo elaborado a

propsito de ndice do desenvolvimento humano (IDH)150, no qual o Banco Mundial
prope com outras agncias sensveis ao social (PNUD, UNESCO, UNICEF) uma
[...] poltica em matria de educao voltada a melhorar o acesso
aprendizagem, a melhora dos sistemas de educao, ampliao de
cobertura para alm dos grupos privilegiados, chegando-se aos
tradicionalmente em desvantagem tais como rurais, mulheres, pobres e
minorias, e mobilizao de recursos para tais fins (apud CORRAGIO, 2000,
p. 57-59).
As reflexes de Corragio (2000, p. 87-114) retomando o conceito de

desenvolvimento humano e educao, em 2000, j apontavam a necessidade de
uma reforma social para o desenvolvimento econmico da regio latino-americana,
visando transformao com equidade, tanto em economia quanto em matria de
educao, para a transformao do cenrio latino-americano anteriormente
descrito.
Para se ter uma ideia da gravidade desse problema, cita-se aqui que o
Instituto Brasileiro de Estatstica e Geografia (IBGE) estimou, em 2002, como sendo
de 26% a proporo de analfabetos funcionais na populao brasileira de 15 anos
ou mais, percentagem essa cerca de duas vezes maior que a de analfabetos no
Pas nesse mesmo ano. Em anos recentes, a maioria dos pases da regio logrou
oferecer oportunidades na educao bsica quase totalidade de suas crianas.
Segundo CEPAL (2006), em 2004, a taxa lquida de matrcula na educao
bsica para o conjunto dos pases da Amrica Latina e Caribe alcanou 95%. No
150
O objetivo da elaborao do ndice de Desenvolvimento Humano IDH oferecer um contraponto

a outro indicador muito utilizado, o Produto Interno Bruto (PIB) per capita, que considera apenas a
dimenso econmica do desenvolvimento. Criado por Mahbub ul Haq com a colaborao do
economista indiano Amartya Sen, ganhador do Prmio Nobel de Economia de 1998, o IDH
pretende ser uma medida geral, sinttica, do desenvolvimento humano. No abrange todos os
aspectos de desenvolvimento e no uma representao da felicidade das pessoas nem indica
o melhor lugar no mundo para se viver. Alm de computar o PIB per capita, depois de corrigi-lo
pelo poder de compra da moeda de cada pas, o IDH tambm leva em conta dois outros
componentes: a longevidade e a educao. Para aferir a longevidade, o indicador utiliza nmeros
de expectativa de vida ao nascer. O item educao avaliado pelo ndice de analfabetismo e pela
taxa de matrcula em todos os nveis de ensino. A renda mensurada pelo PIB per capita, em dlar
PPC (paridade do poder de compra, que elimina as diferenas de custo de vida entre os pases).
Essas trs dimenses tm a mesma importncia no ndice, que varia de zero a um. Apesar de ter
sido publicado pela primeira vez em 1990, o ndice foi recalculado para os anos anteriores, a partir
de 1975. Aos poucos, o IDH tornou-se referncia mundial. um ndice-chave dos Objetivos de
Desenvolvimento do Milnio das Naes Unidas e, no Brasil, tem sido utilizado pelo governo
federal e por administrao. Disponvel em: <http://www.pnud.org.br/idh/>. Acesso em: 15 out.
2009.
162
entanto, os ndices de analfabetismo permanecem elevados, na mdia, da ordem de

10% e ainda se observam, na Amrica Central, pases cuja taxa de analfabetismo
supera 20%. Em cinco anos, entre 2000 e 2005, o analfabetismo reduziu-se na
regio, passando de 11,1% a 9,5% (CEPAL, 2006).
Entretanto,
entende-se
que
em
adio
queles
classificados
como
analfabetos, devem-se somar os analfabetos funcionais, ou seja, os que no

conseguem compreender adequadamente o que lem. Entende-se que esse
indicador de mensurao bem mais complexa e pode ter forte impacto na
proporo da populao da regio capaz de compreender corretamente o que l ou
de realizar operaes matemticas simples. Contudo, a ampliao de oportunidades
na educao bsica raramente veio acompanhada da qualidade necessria. Testes
internacionais de aferio da aprendizagem, em especial aquela relacionada
leitura e aos conceitos bsicos de matemtica e cincias, evidenciam isso.
Corrobora esse entendimento os resultados de avaliao do programa PISA,
evidenciando forte diferena de desempenho, nesse exame, entre os pases da
Amrica Latina e aqueles da Europa ocidental e outras regies do mundo. Ademais,
o resultado alcanado por Argentina, Brasil, Chile e Peru, nesse teste, claramente
inferior ao que se poderia esperar, tendo em vista o que esses pases investem na
educao bsica (UNESCO, 2000).
Os progressos, no acesso e na qualidade, observados na educao
secundria nos pases da Amrica Latina e do Caribe, so bem mais tmidos que
aqueles verificados na educao primria (CEPAL, 2006).
A taxa lquida de matrcula, na educao secundria, no alcanou, em 2004,
a 70%, e em alguns pases da Amrica Central, no chegou a 50%. Pior ainda, os
avanos observados na dcada de 1990 foram sensivelmente reduzidos neste novo
sculo (CEPAL, 2006).
Assim que, na ltima dcada do sculo 20, nos pases da regio, a taxa
lquida de matrcula no ensino mdio cresceu de 29%, para 61%, ou seja,
crescimento mdio anual de 7,8%, enquanto nos quatro primeiros anos desta
dcada avanou apenas para 67%, caracterizando um crescimento mdio anual de
2,4% (CEPAL, 2006).
163
No Brasil e Mxico, essa desacelerao na taxa lquida de matrcula no

ensino mdio foi ainda mais acentuada, tendncia esta que, pelo menos no caso do
Brasil, permaneceu inalterada em 2006 (CEPAL, 2006).
A cobertura de ensino na faixa etria tpica da educao secundria, 13-19
anos, , em quase todos os pases da regio, fortemente associada renda familiar
(CEPAL, 2006).
Para os jovens pertencentes s famlias do quintil da populao com maior
renda per capita, a cobertura de escolaridade nessa faixa etria geralmente se
aproxima ou supera 90%. J no caso dos jovens das famlias pertencentes ao quintil
mais pobre de renda familiar per capita, a cobertura correspondente tende a ser 15 a
30 pontos percentuais menor (CEPAL, 2006).
Vieira e Krawczyk (2008, p. 8) apontam que, particularmente no Mxico, a
nova lgica que orienta as polticas educacionais tm delineado, no entanto, naquele
pas, na ltima dcada, novos rumos da ao poltica para a educao bsica que
reduzem a presena do Estado e passam a priorizar o carter compensatrio dos
programas governamentais, deixando clara a preferncia pelas estratgias de
focalizao nos grupos de extrema pobreza.
No Mxico, segundo Vieira e Krawczyk (2008, p. 9), nos ltimos anos o mais
importante investimento educacional do governo federal tem se concentrado,
principalmente,
na
implementao
de
programas
compensatrios
que,
na
atualidade, abarcam todos os Estados do Pas. Essa tendncia de comportamento

do governo federal est legitimada pelas competncias que lhe so definidas na Lei
Geral de Educao.
Vieira e Krawczyk (2008, p. 10) apontam, no entanto, que antes das reformas
da dcada de 1990, j existiam no Mxico programas federais que, objetivando
melhorar a equidade educacional, criaram subsistemas paralelos para poder
estender a cobertura nas zonas rurais por meio de desenhos alternativos, como, por
exemplo, os Cursos Comunitrios do Conafe, que operam desde 1973 e cobrem
atualmente 1% da matrcula primria, e a Telesecundria, que se iniciou em 1966 e
representa hoje 10% das matrculas no nvel.
164
H estudos e avaliaes desses projetos que, no entanto, aparentemente,

no foram levados em conta na elaborao e implementao dos novos programas
compensatrios (VIEIRA; KRAWCZYK, 2008, p. 10).
Embora expressamente consignado desde 1948, na Declarao Universal
dos Direitos do Homem (1948)151, que toda pessoa tem direito educao, no
entanto, apesar dos esforos realizados atualmente, por pases do mundo inteiro,
para assegurar o direito educao para todos, persistem as seguintes realidades:
Mais de 100 milhes de crianas, das quais pelo menos 60 milhes so meninas,
no tm acesso ao ensino primrio: mais de 960 milhes de adultos - dois teros
dos quais mulheres - so analfabetos, e o analfabetismo funcional um
problema
significativo
em
todos
os
pases
industrializados
ou
em
desenvolvimento (Cf. Declarao Mundial sobre Educao Para Todos, 1990);

Mais de um tero dos adultos do mundo no tm acesso ao conhecimento
impresso, s novas habilidades e s tecnologias, que poderiam melhorar a
qualidade de vida e ajud-los a perceber e a se adaptar s mudanas sociais e
culturais: (Cf. Declarao Mundial sobre Educao Para Todos, 1990); e
Mais de 100 milhes de crianas e incontveis adultos no conseguem concluir o
ciclo bsico e, outros milhes, apesar de conclu-lo, no conseguem adquirir
conhecimentos e habilidades essenciais. (Cf. Declarao Mundial sobre
Educao para Todos, 1990).
As perspectivas em termos de continuidade no enfrentamento da pobreza e
da desigualdade, especialmente as educacionais, dependem de vrios fatores.
No Brasil, entre eles, encontra-se a manuteno do ritmo e do perfil do
crescimento econmico com baixa inflao. Mas isso, se necessrio, parece,
151
Declarao Americana dos Direitos e Deveres do Homem (1948), expressamente determina

que: Artigo XII - Toda pessoa tem direito educao, que deve inspirar-se nos princpios de
liberdade, moralidade e solidariedade humana. Tem, outrossim, direito a que, por meio dessa
educao, lhe seja proporcionado o preparo para subsistir de uma maneira digna, para melhorar o
seu nvel de vida e para poder ser til sociedade.O direito educao compreende o de
igualdade de oportunidade em todos os casos, de acordo com os dons naturais, os mritos e o
desejo de aproveitar os recursos que possam proporcionar a coletividade e o Estado. Toda pessoa
tem o direito de que lhe seja ministrada gratuitamente pelo menos a instruo primria MELLO,
Cleyson de Moraes; FRAGA, Thelma Arajo Esteves. (Orgs.). Direitos humanos: coletnea de
legislao. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 2003.
165
contudo, insuficiente sem o reposicionamento das polticas pblicas, das medidas de

ateno social (IPEA, 2010, p. 14).
A proposio de consolidar institucionalmente o quadro geral das leis sociais
no Brasil permitiria alcanar um novo patamar de interveno mais qualificado do
Estado no campo social (IPEA, 2010, p. 14).
Ademais da unificao de polticas, a simplificao de tarefas e racionalizao
dos recursos contribuiria para o avano da qualidade do gasto pblico. Nesse
mesmo sentido, o estabelecimento de uma nova lei que regule a responsabilidade e
o compromisso social, com metas, recursos, cronogramas e coordenao, se mostra
importante para que o Brasil possa chegar a alcanar indicadores sociais
observados atualmente nos pases desenvolvidos.
Tudo isso, claro, sem retrocessos em termos de maior participao da
sociedade na formatao, monitoramento e controle das polticas pblicas (IPEA,
2010, p.14).
Nesse contexto, indispensvel contar com o Estado e as instituies
realmente eficazes que saibam captar os problemas dos cidados, pelas suas
diferentes organizaes, porm, o mais eficaz e preponderante resolver os
problemas apresentados com reformas que dem soluo e com polticas pblicas
melhor implementadas.
O desenvolvimento de um pas depende tambm da capacidade estratgica e
administrativa para implementar polticas pblicas que ajudem a plena convivncia
social e cultural, poltica e econmica dos diversos atores que participam de um
Estado (SNCHEZ, 1996).
Conforme ensina Bourdieu (1996, p. 22), preciso considerar, alm disso,
que as prticas sociais esto inscritas em espaos sociais. Por meio da construo
do espao social so organizadas as prticas, as posies e as disposies
(habitus). Assim, a mudana de prticas sociais extremamente complexa, visto que
depende de mltiplos processos capazes de alterar substancialmente o modo como
o espao social construdo.
166
Ao analisar a pobreza e as diversas formas de desigualdade, especialmente

as educacionais, na Amrica Latina, os autores Alberto Cimadamore e Antonio
David Cattani assim indagam-se: se for logicamente possvel reduzir-se
substancialmente (seno eliminar) a pobreza extrema, se existem os recursos para
faz-lo, se fizeram declaraes e assinaram-se compromissos, por que isso no
acontece? (Cimadamore, Cattani, 2007, p. 15, 16).
Indubitavelmente, as Cincias Sociais tm uma grande responsabilidade em
responder a essa pergunta. Contudo, grande parte das respostas de especialistas,
acadmicos e governos fixa-se nas deficincias das polticas e programas de
reduo de pobreza e desigualdade especialmente, as educacionais. Suas
referncias situam-se, habitualmente, em nveis de anlises comparativas nacionais
e locais, salientando-se, em muitos casos, o papel discursivo e efetivo do Estado,
das instituies pblicas e privadas e de organizaes internacionais na
implementao de polticas pblicas que visem reduzir, superar ou ainda eliminar a
pobreza e as desigualdades em seus vrios aspectos, especialmente as
educacionais, de maneira a favorecer ou permitir a incluso de certos indivduos
e/ou grupos sociais marginalizados ou excludos da complexa sociedade de
consumo ocidental.
2.3 Desigualdades na Educao Superior da Amrica Latina (Brasil e Mxico)
Se o cenrio educacional da Amrica Latina e do Caribe no ensino secundrio

preocupante, o que ocorre no ensino superior lamentvel. Corrobora esse
entendimento o posicionamento de Mauro Mendes Braga, ao afirmar que:
[...] o acesso ao ensino superior na regio da Amrica Latina privilgio de
poucos. As taxas brutas de matrcula, exceo da Argentina e do
Panam, so muito inferiores quelas observadas nos pases da OCDE, na
Amrica do Norte e nas regies mais desenvolvidas da sia (BRAGA,
2007).
No Brasil que viu surgir seus primeiros cursos superiores (no teolgicos)
somente no sculo XIX e sua primeira universidade apenas no sculo XX, ao passo
que nas colnias espanholas da Amrica, quando da nossa independncia, j havia
mais de duas dezenas de universidades (CUNHA, 1980), no de se estranhar que
o Pas apresente uma to baixa Taxa de Escolarizao Bruta na Educao Superior,
167
mesmo quando comparada com aquela de nossos vizinhos latino-americanos, como

o caso do Mxico, conforme mostra o quadro abaixo:
Quadro 10 - Taxa de escolarizao bruta na educao
superior de pases selecionados 1999/2000
Pas
Brasil
Mxico
Taxa de Escolarizao Bruta*

15
20
Fonte: UNESCO. Global Education Digest. 2003.

Nota: Razo entre o total de matrculas na Educao Superior
e a populao na faixa etria correspondente.
No obstante estes baixos ndices de oferta, a situao j foi bem pior. Assim,
que, no Brasil, em 1960, a Taxa de Escolarizao Bruta na Educao Superior era
de apenas 1% (INEP, 2004). Em especial nos ltimos 40 anos, o pas apresentou
uma grande expanso nas matrculas de graduao de tal forma que de 1960 a
2002 as matrculas cresceram 37 vezes (PINTO, 2004, p. 728).
Conforme ressalta Paulo Gabriel Hilu da Rocha Pinto (2004, p. 729), este
aumento, no entanto, se deu de forma distinta entre as redes pblica e privada.
Assim que, enquanto, no mesmo perodo, as matrculas na rede privada
cresceram 59 vezes, na rede pblica o aumento foi de 20 vezes. O resultado desse
processo que, se em 1960 o setor privado respondia por 44% das matrculas de
graduao, em 2002, essa participao passou para 70%, tornando o Brasil um dos
pases com mais elevado grau de privatizao desse nvel de ensino.
Basta dizer que a participao do setor privado nas matrculas, no Brasil,
quase trs vezes maior que a da mdia dos pases da Organizao para
Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE).
Assim, pelos dados ora apresentados, pode-se concluir que o modelo de
expanso da educao superior adotado no Brasil, em especial a partir da Reforma
Universitria de 1968 (Lei n 5.540/68), em plena ditadura militar, e intensificado
aps a aprovao da LDB (Lei n 9.394/96), no governo Fernando Henrique
Cardoso, que teve como diretriz central a abertura do setor aos agentes do mercado,
no logrou sequer em resolver o problema do atendimento em nveis compatveis
com a riqueza do Pas, alm de ter produzido uma privatizao sem precedentes,
168
com graves consequncias sobre a qualidade do ensino oferecido e sobre a

equidade.
Ingrid Sverdlick, Paola Ferrari, Anala Jaimovich (2005, p. 5-6) asseveram, no
entanto, que polticas pblicas de incluso social, no nvel da educao, no Brasil e
do Mxico, onde, embora sucessivas ondas de reforma152 nos seus respectivos
sistemas de educao superior tenham implicado numa paulatina ampliao do
acesso com exceo, talvez, da reforma da dcada de 1990 e dos perodos
ditatoriais que foram particularmente restritivos; a massificao da matrcula no
implicou, ainda, em uma relao causal vinculada democratizao desse nvel de
educao nos pases indigitados.
No Brasil e no Mxico, comparativamente entre 1980-1996, as taxas de
matrcula agregada (%) em educao superior, constatou-se o seguinte quadro:
Quadro 11 - Taxa de matrcula em educao superior
Taxa de Matrcula
Agregada (%)
1980
11,1
13,2
Pas
Brasil
Mxico
Taxa de Matrcula
Agregada (%)
1996
14,5
16
Fonte: UNESCO. World Education Report (1999-2000).
Em 2003, cerca de 14 milhes de pessoas encontravam-se matriculadas no

ensino
superior,
no
conjunto
dos
pases
da
Amrica
Latina
Caribe,
correspondendo a uma taxa bruta de matrcula, referente populao de 20-24

anos, de aproximadamente 29%. Taxa esta que a metade daquela registrada, em
2001, nos pases da Amrica do Norte e da Europa Ocidental (BRAGA, 2007, p. 7).
Ou seja, uma enorme distncia tambm na educao superior separa a
Amrica Latina e o Caribe do mundo desenvolvido.
152
Conforme apontam Catani e Hey, no Brasil, profundas transformaes ocorreram no campo da

educao superior, notadamente a partir dos governos de Fernando Henrique Cardoso (19952002), no primeiro governo de Lus Incio Lula da Silva (2003-2006) e, tambm, no incio do
segundo, a partir de 2007. Tais mudanas se fazem notar quando da promulgao da Lei de
Diretrizes e Bases da Educao nacional (LDB), de 1996, e de uma srie de Medidas Provisrias
desencadeadas pelo extinto Ministrio da Administrao Federal e da Reforma do Estado (MARE).
CATANI, Afrnio Mendes; HEY, Ana Paula. Confluncias e disjunes nas polticas de educao
superior na Amrica Latina: Argentina, Brasil, Chile e Mxico ou 4 funerais e 1 unio consensual.
In: SILVA JNIOR, Joo dos Reis. (Org.). O pragmatismo como fundamento das reformas
educacionais no Brasil. SP: Alnea, 2004. p. 110.
169
A taxa bruta mdia de matrcula da regio esconde expressivas diferenas

entre seus pases. Apenas dois deles, Argentina e Panam, registram taxas
superiores a 50%. Um grupo um pouco maior Chile, Costa Rica, Venezuela e
Uruguai exibe taxas de matrcula entre 40% e 50% (BRAGA, 2007, p. 8).
A maioria dos pases da regio, incluindo duas de suas mais fortes
economias, Brasil e Mxico, apresenta taxas brutas de matrcula na educao
superior na faixa de 20% ou menos (IESALC, 2006).
Como seria de esperar, a maioria dos pases apresenta taxa de matrcula na
educao superior que tende a ser tanto maior quanto maior seu PIB per capita.
As diferenas mais expressivas, entretanto, no que se refere ao acesso educao,
conforme a renda familiar, so observadas para a faixa de 20-24 anos; ou seja,
essencialmente no caso da educao superior.153
Para o quintil mais rico da populao, por exemplo, o acesso tende a
apresentar propores tpicas de alguns pases da Europa Ocidental, como Portugal,
Espanha, Itlia ou Inglaterra. J no caso dos mais pobres, o acesso educao
dessa faixa etria corresponde quele observado nos pases rabes ou at mesmo
inferior a isso (CEPAL, 2006).
Brasil e Mxico apresentam taxas bem inferiores quelas que se poderia
esperar em funo de seu PIB. Ao contrrio, Cuba e, especialmente, Bolvia e
Panam, registram taxas muito elevadas, comparadas ao seu PIB (CEPAL, 2006).
153
Quando se fala em ensino superior, inclui-se o conjunto de instituies que cada pas considera
estar includo dentro desse grupo, de acordo com seus documentos oficiais. A denominao
universidade est reservada para aquelas instituies includas nessa categoria, de acordo com
as leis vigentes em cada pas, tanto no Mxico quanto no Brasil. Nesse sentido, deve-se destacar
que dentro da denominao universidade esto inclusos diversos tipos de instituies (com maior
ou menor grau de autonomia, diferentes em tamanho, governo e organizao, nas funes por elas
realizadas, etc.). No Brasil, a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Lei n 9.394/96 (LDB) que
sofreu influncia das teorias educacionais e do processo de globalizao dividiu a educao em:
Bsica, que engloba educao infantil, ensino fundamental e mdio e Educao Superior, que
engloba as faculdades e universidades existentes. O artigo 45 da LDB brasileira assim dispe: A
educao superior ser ministrada em instituies de ensino superior, pblicas ou privadas, com
variados graus de abrangncia. O artigo 12 do Decreto n 5.773/2006 estabelece que, quanto
organizao acadmica, as instituies de ensino superior do sistema federal de ensino
classificam-se em: I faculdades; II centros universitrios; III universidades. Em 2004, o
Decreto Presidencial n 5.225, de 1 de outubro de 2004, acrescentou mais uma categoria de
instituio de ensino superior, denominada no texto normativo de Centros Federais de Educao
Tecnolgica (Dirio Oficial da Unio n 191, de 04.10.2004. Seo 1, p. 05).
170
Em realidade, o percentual da populao com formao de terceiro grau, nos

mais diversos pases, no alcana 20%, mesmo no caso das geraes mais jovens,
que se beneficiaram da expanso verificada na ltima dcada (CEPAL, 2006).
No Mxico, na populao em idade entre 0-45 anos, pode-se constatar, no
perodo entre 1970-2000 o seguinte quadro de desigualdades educacionais no nvel
educativo:
Grfico 1 - Nvel educativo da populao mexicana idade 0-45 anos (perodo 1970-2000)
Fonte: Secretara de Industria y Comercio, Direccin General de Estadstica. IX Censo General
de Poblacin, 1970; INEGI. XI Censo General de Pobacin u Vivenda, 1990; Encuesta Nacional
de La Dinmica Demogrfica, 1997; e XII Censo General de Poblacin y Vivenda, 2000.
Tabulados de La Muestra Censal.
Nota: Os nveis secundrio, bacharelado e licenciatura referem-se tambm a nveis de instrues
equivalentes. As percentagens referentes ao bacharelado (incompleto e completo), licenciatura
(incompleta e completa).
No Brasil, entre os anos de 1996-1999, pode-se constatar o seguinte quadro

no nvel educativo da populao brasileira:
171
Tabela 1 - Nvel educativo (%) da populao brasileira, em taxa de escolaridade

Tempo de
escolaridade
Menos de
1 ano de
estudo
1 a 3 anos
de estudo
4 a 7 anos
de estudo
Mais de 8 anos
de estudo
1996
1997
16,66
15,97
15,88
16,07
32,83
32,74
34,62
35,22
1998
15,1
15,57
31,99
37,34
1999
14,6
14,97
31,69
38,74
Fonte: IBGE/Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD (1996-1999).

*Nota: Informaes no disponveis para a rea rural de RO, AC, AM, RR, PA, E AP.
Registre-se, por outro lado, que a dcada de 1980 se inicia sob os auspcios
de uma das crises econmicas do capitalismo internacional que repercute na
educao, com a reduo de investimentos no setor.
No Mxico, conforme apontam Krawczyk e Vieira (2008, p. 4), tal restrio de
recursos pblicos significou a adoo de polticas sociais mais seletivas, com um
enorme custo social. Esses pesquisadores estimam que, entre 1982 e 1987, o gasto
nacional em educao caiu de 5,5% para 3,6% do PIB.
Nos ltimos 15 anos, constata-se que o investimento pblico em educao
superior, medido como percentagem do PIB, no Brasil e no Mxico, no aumentou.
E, nos poucos casos em que isso ocorreu, o efeito desse maior investimento, nas
taxas de matrcula e de concluso de cursos, foi geralmente pequeno (BRAGA,
2007).
Esse argumento pode ser corroborado ainda pelo quadro abaixo, que
apresenta os compromissos do Brasil e do Mxico com a Educao, por meio das
despesas pblicas:
172
Tabela 2 Compromisso dos Estados com a educao na despesa pblica

Em % do PNB**
Indicadores
Brasil
Mxico
195887*
4,7
3,5
199597*
5,1
4,9
Em % da despesa
pblica total**
198587*
17,7
-
199597*
23,0
Pr-primria
e primria
(em % de todos
os nveis)***
Secundrio
(em % de todos
os nveis)***
Superior
(em % de todos
os nveis)***
195886*
45,9
31,5
198586*
7,7
26,8
198586*
19,6
17,6
199597*
53,5
50,3
199597*
20,3
32,5
199597*
26,2
17,2
Fonte: UNESCO (2000). Education For All: 2000 Assessment, Statistical Document. April; colunas 5 a
10: UNESCO (1999). Statistical Yearbook 1999. Paris. In: PNUD. Relatrio de Desenvolvimento
Humano 2002 e 2003, p. 178-181.
Nota: Devido a muitas limitaes nos dados, as comparaes de despesa de educao, no tempo e
entre pases, devem ser feitas com precauo. Os dados relativos despesa pblica de educao
em porcentagem (%) do PNB e em porcentagem (%) da despesa pblica total no Mxico, para o
perodo de 1995-97, no podem ser exatamente comparveis aos dos anos anteriores, devido a
alteraes metodolgicas. *Os dados referem-se ao ano mais recente disponvel durante o perodo
indicado. **Os dados referem-se despesa pblica total de educao, incluindo despesa corrente e
de capital. ***Os dados referem-se despesa pblica corrente de educao. As despesas por nvel
podem no somar 100, devido aos arredondamentos ou misso das categorias outros tipos e no
distribudo.
Saliente-se que a regio da Amrica Latina e do Caribe apresenta baixas

taxas de matrcula na educao superior, alta concentrao das matrculas nos
estratos sociais mais ricos da populao, elevados ndices de reteno e evaso em
suas universidades e escolas de terceiro grau e pequena frao da populao com
diploma de ensino superior (BRAGA, 2009, p. 2). As baixas taxas de matrcula e de
concluso do ensino superior na regio representam, certamente, um empecilho ao
desenvolvimento econmico e social da regio (BRAGA, 2007).
Corroboram essas assertivas os seguintes dados comparativos sobre as
taxas de matrcula da educao infantil, ensino fundamental, mdio e ensino
superior, especialmente entre Brasil e Mxico, pases da Amrica Latina analisados
nesta pesquisa:
173
Tabela 3 - Nmero total de matrculas (N) nos sistemas educacionais, brasileiro e mexicano
(pblico e privado) e porcentagem de participao do ensino particular (% P), 19802000
Ano
Educao Infantil
(Pr-escolar)
Ensino Fundamental
Ensino Mdio
Ensino Superior
%P
%P
%P
%P
ND
ND
22.598.254
12,8
2. 189.182
46,5
ND
ND
1.071.619
11,9
17.700.113
1.388.132
29,6
935.789
16
Brasil
3.296.010*
34
24.769.359
12,1
3.016.138
33,3
1.367.609
59,3
Mxico
2.381.412
6,3
19.303.626
1.961.936
1.199.120
18,2
Brasil
3.375.834**
30,8
27.557.542
12,5
3.477.859
30,4
ND
ND
Mxico
2.662.588
7,4
18.760.919
6,4
2.091.920
24,4
1.258.725
18,5
Brasil
3.628.285
28,4
29.203.724
12,4
3.770.230
27
1.540.080****
62,4
Mxico
2.791.550
8,6
18.557.685
6,7
2.136.194
23,4
1.316.315
19,3
Brasil
4.196.419
24,3
ND
ND
4.936.211***
ND
ND
ND
Mxico
2.980.024
8,4
18.811.374
6,7
2.244.134
22,4
1.368.027
21,5
Brasil
4.270.376
23,9
33.131.270
11,2
5.739.077
20,5
1.759.703*****
60,1
Mxico
3.238.337
7,7
19.459.787
6,5
2.606.099
19,7
1.612.318
24,9
Brasil
4.292.208
23
34.229.388
10,7
6.405.057
19,8
ND
ND
Mxico
3.312.181
8,2
19.577.098
6,8
2.713.897
19,8
1.727.484
26,5
Brasil
4.111.120
ND
35.792.554
ND
6.968.531
ND
2.085.120
60,7
Mxico
3.360.518
8,9
19.768.467
7,1
2.805.534
20,9
1.837.884
28,4
Brasil
5.095.376
26,2
35.717.948
8,9
8.192.948
14,1
2.694.245
67
Mxico
3.423.608
10
20.142.187
7,8
2.955.783
21,8
2.047.895
32,1
1980
Brasil
Mxico
1985
[21,1
1989
1991
1993
1996
1997
1998
2000
Fonte: MEC/INEP/SEEC. Censos Educacionais. 1980-2001. Brasil. As porcentagens de participao

do ensino particular de 1980 a 1998, no Brasil, foram compiladas de Durham (1999); SEP. Estadstica
Histrica del Sistema Educativo Nacional (1980-2000). Mxico.
Nota: o primeiro nmero de cada ano, em cada nvel escolar, refere-se ao Brasil, e o segundo nmero
abaixo refere-se ao Mxico. *Refere-se ao ano de 1987. **Refere-se ao ano de 1988. ***Dado
estimado, refere-se ao ano de 1994. ****Refere-se ao ano de 1990. *****Refere-se ao ano de 1995.
As cifras da coluna do Ensino Fundamental, no Mxico, referem-se somatria da primria e
secundria para o ano de referncia. Na coluna refere-se ao Ensino Mdio, denominado MdioSuperior no sistema mexicano, esto incorporados os nmeros dos cursos tipo profissional mdio,
bacharelato e normal bsica. Na coluna relativa ao Ensino Superior, para os dados do Mxico, esto
englobados os nmeros da Normal Licenciatura e Licenciatura e Ps-Graduao, excluindo-se,
portanto, os nmeros da Capacitao para o Trabalho.
174
tambm preocupante a qualidade do ensino superior na regio. Registre-se,

nesse sentido, que so raras as instituies que podem ser classificadas como de
pesquisa e pequena a contribuio dos pases para a produo cientfica e
tecnolgica mundial (CEPAL, 2006; IESALC, UNESCO, 2006, p. 71, 255).
Igualmente, parecem ser incipientes as atividades voltadas inovao
tecnolgica, o nmero de patentes de invenes e a colaborao internacional em
pesquisa e desenvolvimento. Constata-se ainda que o investimento em cincia,
tecnologia e informao pequeno, de tal sorte que surpreendentemente elevado
o desempenho de muitos pases da regio, quando se avalia sua produo cientfica
internacional em relao aos recursos investidos (BRAGA, 2009, p. 9).
Nesse contexto, na maioria dos pases da Amrica Latina, no incio da dcada
de 1990, iniciou-se o debate sobre os novos rumos das polticas sociais que
promovessem a participao, na elaborao de polticas pblicas, que objetivassem
superar
essas
desigualdades
sociais,
especialmente,
as
desigualdades
educacionais.
Particularmente no Brasil e no Mxico, as polticas de educao superior
encontram-se inseridas no bojo da Reforma do Estado, conforme bem analisou
Narita (2004, p. 45), em estudo comparativo entre esses pases latinoamericanos154: encontram-se atualmente diante do processo de abertura do
mercado educacional, especialmente no tocante s Instituies de Ensino Superior.
Segundo Narita (2004, p. 45), a implementao dessas polticas vendida
como uma forma de democratizao do acesso ao ensino de nvel superior.
Ocorre que analisando a evoluo da populao mexicana no superior,
observa-se que as instituies privadas de ensino vm ganhando espao no cenrio
educacional do pas, ao mesmo tempo, que se opera uma perda do espao do
ensino pblico155. Mas o crescimento do sistema educacional mexicano no tem
154
NARITA, Stella. Os direitos sociais educao e sade na Amrica Latina (Brasil e Mxico):
polticas pblicas, democracia e cidadania sob o estado neoliberal. 2004. 238 f. Tese (Doutorado
em Integrao da Amrica Latina) Programa de Ps-Graduao em Integrao da Amrica Latina
(PROLAM). Universidade de So Paulo, So Paulo, 2004.
155
Sobre polticas de Educao Superior na Amrica Latina, veja-se estudo comparativo nos pases
Argentina, Brasil, Chile e Mxico, de CATANI, Afrnio Mendes; HEY, Ana Paula. Confluncias e
disjunes nas polticas de educao superior na Amrica Latina: Argentina, Brasil, Chile e Mxico
175
representado democratizao educativa nem tem alcanado de maneira uniforme a

populao do pas.
preciso, portanto, refletir sobre algumas questes:
Por que essa variao? O que determina a capacidade de elaborar, aprovar e
executar polticas pblicas eficazes? Como explicar esse quadro? Ser que uma
poltica pblica deve implicar o estabelecimento de uma ou mais estratgias
soluo de problemas pblicos e/ou obteno de maiores nveis de bem-estar
social? Essas polticas devem ainda resultar de processo de deciso surgido no seio
do governo com participao da sociedade civil, onde so estabelecidos os meios,
agentes e fins das aes a serem realizadas para que se atinjam os objetivos
estabelecidos? As polticas sociais, em particular as educacionais, exigem a ao do
Estado?
Chau (2001) aponta que o Estado brasileiro alinha-se aos critrios do BID
quando, na Lei de Diretrizes e Bases (LDB, 1996), fala em autonomia e a identifica
com gerenciamento de recursos, quando fala em racionalizao entendendo-a
como enxugamento de pessoal.
Ainda, segundo Chau (2001), a Lei de Diretrizes e Bases da Educao
Nacional afirma os princpios que so propostos pelo diagnstico do BID sobre a
crise para garantir seus investimentos.
Ao se analisar, por exemplo, o levantamento do relatrio formulado em 2006,
pelo David Rockefeller Center for Latin American Studies, em colaborao com a
Harvard University156, possvel apontar algumas causas dessa variao:
H pases da Amrica Latina capazes de manter a orientao bsica de suas
polticas durante longos perodos, criando assim um ambiente previsvel e estvel;
outros apresentam alteraes frequentes de polticas, muitas vezes a cada
mudana de governo.
ou 4 funerais e 1 unio consensual. In: SILVA JNIOR, Joo dos Reis. (Org.). O pragmatismo
como fundamento das reformas educacionais no Brasil. SP: Alnea, 2004. p. 103-125.
156
Conforme aponta o seguinte documento: BANCO INTERAMERICANO DE DESENVOLVIMENTO.
A poltica das polticas pblicas: progresso econmico e social na Amrica Latina - relatrio
2006/2007. Rio de Janeiro: Elsevier; Washington, DC: BID, 2007.
176
Alguns pases da Amrica Latina so capazes de adaptar rapidamente suas

polticas s mudanas nas circunstncias externas ou de inovar quando essas
polticas no do resultados; outros reagem lentamente ou com grande
dificuldade e mantm polticas inadequadas durante longos perodos.
Enquanto h pases capazes de executar e fazer cumprir com eficcia as polticas
determinadas pelo Executivo ou Legislativo, outros levam muito tempo para fazlo ou se mostram ineficazes.
Alguns pases, dentre eles o Brasil e o Mxico, tm polticas concentradas em
interesse pblico; h outros em que as polticas esto eivadas de tratamento
especiais, brechas e excees. Da a importncia de se direcionarem estudos e
pesquisas acadmicas atuais para o esclarecimento e a explicao dos fatores que
reproduzem essa situao.
Ocorre que as pesquisas concentraram-se em quantificar as desigualdades e
em descrev-las, dando nfase principalmente s anlises econmicas, fazendo,
entretanto, tbua rasa das anlises educacionais sobre a excluso das denominadas
minorias, entre as quais, as que a presente investigao tratar a seguir.
177
3 AO AFIRMATIVA COMO POLTICA PBLICA

O princpio da ao afirmativa est estritamente ligado
ao ideal de criao de uma sociedade democrtica, que
tenha como objetivo promover a igualdade de
tratamento de oportunidade, comprometendo o conjunto
da sociedade com a superao das desigualdades
historicamente construdas em relao a alguns
indivduos por motivos de raa, gnero, etnia, etc.
Sergio Martins
3.1 Conceito de Ao Afirmativa
Em sentido amplo, podem-se definir as aes afirmativas como mecanismos

legais temporrios, que tm por escopo fomentar a igualdade substancial entre os
membros da comunidade que foram socialmente preteridos, valendo-se, nessa
perspectiva, da possibilidade de inserir discriminaes positivas no sentido de tratar
desigualmente os desiguais, para que estes possam alcanar o mesmo nvel,
patamar ou status social que os demais membros da comunidade (BELLINTANI,
2006, p. 47).
Sob a perspectiva restrita, entretanto, define-se a ao afirmativa como
sendo a poltica pblica ou privada voltada concretizao do princpio
constitucional da igualdade material e neutralizao dos efeitos da discriminao
racial, de gnero, de idade, de origem nacional e de compleio fsica (GOMES,
2003, p. 15-57).
No campo da Educao, as aes afirmativas aparecem como uma das
principais iniciativas e ganham o centro do debate com a reserva de vagas/cotas
para estudantes da escola pblica, afrodescendentes, portadores de necessidades
especiais, indgenas e ndios descendentes nas universidades pblicas (LINHARES,
2006, p. 27-28).
A presente investigao sobre polticas pblicas de aes afirmativas,
abarcando desde seu planejamento at sua implantao, pretende conduzir nessa
tese ao entendimento de que essas polticas visam corrigir uma situao de
discriminao e desigualdade de certos grupos sociais historicamente discriminados,
alm de promover a incluso de grupos excludos na educao superior.
178
Vrios autores mencionam a dificuldade de um consenso mnimo para

definio de um conceito de ao afirmativa, o que tem se constitudo em uma arena
para disputas polticas e tericas, dentre eles, destacam-se: Moehlecke (2000;
2004), Fry (2006), Maggie (2004), Pinto (2005), Gomes (2003), Heringer (2001),
Cashmore (2000), Carvalho (2009), Sowell (2004), Magnoli (2009).157
A primeira e mais fundamental questo que se apresenta no debate acerca
do conceito de ao afirmativa. Quais so as suas finalidades? Quem pode e/ou
deve promov-las, quem pode ser beneficiado (ou quem deve ser excludo) e a partir
de quais critrios?
Apesar das inmeras divergncias existentes sobre seu conceito, sua
finalidade, seu sentido e alcance, preciso registrar os principais elementos
consensuais que definem o conceito de aes afirmativas.
Na doutrina brasileira, encontram-se diversos posicionamentos sobre o que
venha a se conceber como aes afirmativas. Dentre essas inmeras definies,
destacam-se:
Menezes (2001, p. 27) para quem as aes afirmativas so medidas
especiais que buscam eliminar os desequilbrios existentes entre determinadas
categorias sociais at que sejam neutralizados, o que se realiza por meio de
providncias efetivas em favor das categorias que se encontram em posies
desvantajosas.
Uma definio mais geral encontra-se em Santos e Lobato (2003) para quem
ao afirmativa :
Um conjunto de polticas pblicas e privadas de carter compulsrio,
facultativo ou voluntrio, concebidas com vistas ao combate discriminao
racial, de gnero, por deficincia fsica e origem nacional, bem como para
corrigir ou mitigar os efeitos presentes da discriminao praticada no
passado (SANTOS; LOBATO, 2003, p. 27).
157
Em posicionamento contrrio s polticas de aes afirmativas de cotas, veja-se a polmica obra

de MAGNOLI, Demtrio. Uma gota de sangue: histria do pensamento racial. So Paulo:
Contexto, 2009. Veja-se tambm em entendimento contrrio adoo de poltica de cotas, embora
com maior robustez acadmica do que a obra anteriormente citada, a obra de Thomas Sowell.
SOWELL, Thomas. Ao afirmativa ao redor do mundo. Estudo emprico. Traduo de Joubert
de Oliveira Brzida. Apresentao de Jos Roberto Pinto de Ges. Rio de Janeiro: UniverCidade,
2004.
179
Uma perspectiva sinttica apresentada por Greenawald, 2003 (apud

Rosenfeld, 1993, p. 42), para quem a ao afirmativa uma expresso que se refere
s tentativas de trazer membros de grupos sub-representados, normalmente grupos
que sofreram discriminao, a um grupo mais alto de participao em um programa
de benefcio.158
Compreende-se, nesse estudo, no entanto, que quanto mais geral a definio
adotada, maior chance de que polticas de ao afirmativa no sejam
compreendidas de forma restrita nem temporal nem espacialmente.
Por outro lado, muitos autores citam, quase sempre de passagem, que aes
afirmativas podem ser encontradas no s nos Estados Unidos (onde o termo foi
criado entre as dcadas de 1950 e 1960), mas tambm em pases to diversos
como frica do Sul, Nigria, Argentina, ndia, etc. (SOWELL, 2004, p. 1-2).
Outros autores, como Silva Jnior (2001) e Bernardino (2004), apontam na
literatura exemplos de ao afirmativa no Brasil, desde a dcada de 1940.159
Na tentativa de responder s crticas de polticas de ao afirmativa, alguns
autores, argumentando em favor dessas polticas para os negros, entendem o
conceito da forma mais genrica possvel, quase que como sinnimo de poltica
particularista, e incluem como exemplos de ao afirmativa quaisquer leis que
beneficiem grupos particulares, como as leis do passe-livre para estudantes e
idosos, leis que beneficiem deficientes no mercado de trabalho, etc. (BERNARDINO,
2004; SILVA JNIOR, 2002; GOMES, 2003; dentre outros).160
Nesse sentido, teoricamente ao menos, aes afirmativas sempre existiram e,
de acordo com essa definio estratgica, recus-las aos negros seria, portanto,
discriminao (PINTO; CLEMENTE JNIOR, 2004, p. 3).
158
Aponta-se aqui especialmente a obra inglesa de autoria de ROSENFELD, M. Affirmative action

and justice: a philosophical and constitutional inquiry.Yale: Yale University Prinston, 1993. p. 42.
159
Nesse sentido, aponta-se o Decreto Lei n 5.452 de 1943, a Consolidao das Leis do Trabalho
(CLT), que previa no seu artigo 354 cota de dois teros de empregados nas empresas para
cidados brasileiros.
160
Outro exemplo reivindicado de ao afirmativa no Brasil o da Lei n. 5465/68, com o seguinte
texto: Os estabelecimentos de ensino mdio agrcola e as escolas superiores de agricultura e
veterinria mantidas pela Unio reservaro (...) 50% de suas vagas a candidatos agricultores ou
filhos destes (...). (SILVA JNIOR apud BERNARDINO, 2004, p. 15). Os defensores da poltica de
cotas argumentam que medidas como essa significam que j existem cotas no Brasil, restaria
apenas aplic-las em benefcio dos negros.
180
Nas palavras de Joaquim Barbosa Gomes (2003), que sem adentrar em

qualquer ordenamento jurdico especfico, define aes afirmativas como sendo:
Um conjunto de polticas pblicas e privadas de carter compulsrio,
facultativo ou voluntrio, concebidas com vistas ao combate da
discriminao racial, de gnero, por deficincia fsica e de origem nacional,
bem como para mitigar os efeitos presentes da discriminao praticada no
passado, tendo como por objeto a concretizao do ideal de efetiva
igualdade de acesso a bens fundamentais como a educao e o emprego
(GOMES, 2001, p. 03, 04, 06).
Posicionamento diverso apresenta Vieira (2003, p. 89), para quem as aes

afirmativas diferem em sua natureza, considerando-as tanto como polticas pblicas
(emanadas do Estado e das diversas instituies e instncias governamentais),
quanto como iniciativas privadas de ao afirmativa (criadas sobretudo pelas formas
de organizao da sociedade civil).
Essa autora entende que em sua dimenso prtica a diferenciao quanto
sua natureza tem consequncias bem marcadas e fundamentais para uma maior
compreenso desse mecanismo de combate s desigualdades. Essa ciso uma
dicotomia expressa pela relao Estado/Sociedade evidencia-se a partir do
momento em que se possa investir em uma observao mais atenta das aes
afirmativas dentro do contexto das polticas sociais de incluso.
Polticas de incluso, especialmente denominadas por aes afirmativas, so
definidas pelo Ministrio da Educao (MEC) como sendo:
Aes afirmativas so medidas especiais e temporrias tomadas pelo
Estado, com o objetivo de eliminar as desigualdades raciais, tnicas,
religiosas, de gnero e outras historicamente acumuladas, garantindo a
igualdade de oportunidade e tratamento, bem como compensar perdas
provocadas pela discriminao e marginalizao (MEC, 2006).
Ento, uma das principais constataes feitas ao se acompanhar o debate

sobre a possibilidade de implantao de ao afirmativa no Brasil reflete-se no fato
de que, embora haja um debate governamental acerca do tema161, sua efetivao, a
161
A esse propsito, reportamo-nos ao levantamento realizado por Vieira, que indica para uma
paridade entre as iniciativas da sociedade civil e as governamentais: VIEIRA, Andria Lopes da
Costa. Polticas de educao, educao como poltica: observaes sobre a ao afirmativa como
estratgia poltica. In: GONALVES E SILVA; Petronilha Beatriz; SILVRIO, Valter Roberto.
(Orgs.). Educao e aes afirmativas: entre a injustia simblica e a injustia econmica.
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira, 2003. p. 83-97.
181
princpio, somente foi levada adiante pela iniciativa civil, sobretudo na realizao de
cursos pr-vestibulares.
Ocorre que tanto nos Estados Unidos como na frica do Sul ou nos demais
pases com experincias de implantao de polticas de aes afirmativas, a
presso dos movimentos antirracistas obrigou o Estado a assumir o monoplio do
combate oficial s desigualdades, especialmente raciais.
Ou seja, as aes afirmativas, desde cedo, configuram-se como poltica social
e mesmo aquelas inativas desenvolvidas pela sociedade civil, as chamada voluntary
affirmative action, posicionavam-se sob as determinaes do Estado (MOEHLECKE,
2000, p. 30)
No Brasil, desde as dcadas de 60/70 o movimento negro vem discutindo a
relevncia das aes afirmativas e organizando-se politicamente para pressionar
sua adoo. O Estado brasileiro mostrou-se, at bem pouco tempo atrs, reticente
at mesmo em aceitar oficialmente o racismo no Brasil (MOEHLECKE, 2000; 2004).
Diante desse painel, nas ltimas dcadas, as aes afirmativas tomaram
corpo no seio da sociedade civil brasileira, com recursos prprios e margem do
controle estatal, o que gerou vrias formas e perfis de experincias brasileiras de
aes afirmativas.
A ao do Estado para a criao de polticas de aes afirmativas , nesse
sentido, ainda mais recente e sucede s iniciativas de aes afirmativas na
sociedade civil. Essa caracterstica especfica, no caso do Brasil, deve ser
observada atentamente, pois se cultura e cidadania remetem-se, em primeira
instncia, discusso sobre democracia e participao social, como se encaixariam
nessa discusso os caminhos tomados pela ao afirmativa no Brasil, no como
poltica concretamente defendida e implantada pelo Estado, mas como uma
iniciativa que toma cada vez mais parte no conjunto de aes da sociedade civil?
Qualquer anlise sobre a sociedade civil deve incorpor-la em seu sentido
global, como uma noo que alcanou relevncia com os ideais de modernidade e
trazida para a discusso dentro de uma lgica moderna de Estado, com a
emergncia de uma nova sociedade civil mais justa, mais atuante e organizada
182
politicamente e em busca dos ideais da concretizao do princpio substancial da

igualdade.
3.2 A Ao Afirmativa sob a Perspectiva Jurdica
luz do Direito brasileiro, a atual Ministra do Supremo Tribunal Federal,

Carmen Lucia Antunes Rocha, vislumbra, por sua vez, a ao afirmativa como uma
forma para se promover a igualdade daqueles que foram e so marginalizados por
preconceitos encravados na cultura dominante da sociedade (ROCHA, 1996, p.
286).
Segundo a referida autora, por essa desigualao positiva promove-se a
igualao social, poltica, econmica no e, segundo o Direito, tal como assegurado
formal e materialmente no sistema constitucional democrtico (ROCHA, 1996, p.
286).
Nesse sentido, a ao afirmativa a forma jurdica para se superar o
isolamento ou a diminuio social a que se sujeitam as minorias.162
Sob o enfoque estritamente jurdico, Paulo Lucena de Menezes (2001) afirma
que:
A ao afirmativa, nos dias correntes, um termo de amplo alcance que
designa o conjunto de estratgias, iniciativas ou polticas que visam
favorecer grupos ou segmentos sociais que se encontram em piores
162
Conforme salienta Carmen Lucia Antunes Rocha, no se torna a expresso minoria no sentido
quantitativo, seno que no de qualificao jurdica dos grupos contemplados ou aceitos com um
cabedal menor de direitos, efetivamente assegurados, que outros, que detm o poder. Na verdade,
minoria no Direito democraticamente concebido e praticado teria que representar o nmero menor
de pessoas, vez que a maioria a base de cidados que compreenda o maior nmero tomado da
totalidade dos membros da sociedade poltica. Todavia, a maioria determinada por aquele que
detm o poder poltico, econmico e inclusive social em determinada base de pesquisa. Ora, ao
contrrio do que se apura, por exemplo, no regime da representao democrtica nas instituies
governamentais, em que o nmero que determina a maioria (cada cidado faz-se representar por
um voto, que o seu, e da soma dos votos que se contam os representados e os representantes
para se conhecer a maioria), em termos de direitos efetivamente havidos e respeitados em uma
sociedade, a minoria, na prtica dos direitos, nem sempre significa o menor nmero de pessoas.
Antes, nesse caso, uma minoria pode bem compreender um contingente que supera em nmero
(mas no na prtica, no respeito, etc.) o que tido por maioria. Assim, o caso dos negros e
mulheres no Brasil que so tidos por minorias, mas que representam maior nmero de pessoas na
globalidade dos que compem a sociedade brasileira. ROCHA, Carmen Lcia Antunes. Ao
afirmativa: o contedo democrtico do princpio da igualdade jurdica. Revista Trimestral de
Direito Pblico de Informao Legislativa, So Paulo, n. 15, p. 85-99, 1996. No mesmo sentido,
o entendimento de VILAS-BAS, Renata Malta. Ao afirmativa e o princpio da igualdade. Rio
de Janeiro: Amrica Jurdica, 2003. p. 47.
183
condies de competio em qualquer sociedade em razo, na maior das

vezes, da prtica de discriminaes negativas, sejam elas presentes ou
passadas (MENEZES, 2001, p. 27).
Segundo esse entendimento, as aes afirmativas so polticas pblicas

especiais que buscam eliminar os desequilbrios existentes entre determinadas
categorias sociais, at que eles sejam neutralizados, o que se realiza por meio de
providncias efetivas em favor das categorias que se encontram em posies
desvantajosas.
Na doutrina jurdica espanhola encontra-se o posicionamento de Maria
ngeles Martin Vida (2003), que compreende por ao afirmativa:
Cualquier medida, ms all de la simple terminacin de una prctica
discriminatoria, adoptada para corregir o compensar por una discriminacin
presente o pasada o para impedir que la discriminacin se reproduzca en el
futuro. En sentido estricto, el trmino accin afirmativa hace referencia a
aquellas polticas que adjudican determinadas ventajas o preferencias en
funcin explcitamente de la partencia a un determinado grupo definido por
uno cierto rasgo transparente e imutable (VIDA, 2002, p. 35-36).
A ao afirmativa pode ainda ser definida de maneira econmica, como todo

o conjunto de normas sistemticas de promoo de grupos que sofrem algum tipo
de discriminao social (FERES JNIOR; SILVA, 2006, p. 23).
Tal frmula diferencia a ao afirmativa de medidas de combate
discriminao social de carter coercitivo ou punitivo (leis penais), ou seja, a ao
afirmativa no funda um direito a no discriminao, portanto de natureza negativa,
mas sim um direito positivo de acesso do grupo beneficiado a oportunidades, bens e
servios. Por isso que, muitas vezes, chamada de discriminao positiva.163
Apesar de encontrar-se na literatura essas definies bastante gerais do
conceito de ao afirmativa, tanto o debate acadmico quanto as formulaes de
polticas tm se limitado na prtica apenas argumentao e proposio de cotas
raciais na universidade, permanecendo ao mesmo tempo tributria unicamente da
reflexo e da experincia norte-americana sobre esse tema.
Isso pode ser justificado pela forte influncia da cultura americana, no Brasil,
seja na academia ou no movimento negro, que toma como referencial de luta contra
163
Na doutrina francesa, encontram-se posicionamentos favorveis s aes afirmativas, onde so

denominadas por discriminaes positivas. A esse propsito, veja-se a obra Discrimination positive:
donner ses chances l galit. Le Monde de LEducacion, n. 322, fevrier, 2004.
184
a discriminao as conquistas e o protagonismo do movimento negro dos EUA

(FERES JNIOR; SILVA, 2006).
Outra razo seria a dominncia do American Way de lidar com a questo
racial em organismos internacionais e fundaes de fomento, e a dependncia que o
Brasil tem dessas instituies (FERES JNIOR; SILVA, 2006).
Em alguns artigos de Pinto, 2005; Pinto e Clemente Jnior (2004, p. 1-13),
apontam-se os riscos tericos e as principais implicaes dessas limitaes na
discusso sobre ao afirmativa.
No Brasil, acredita-se que o debate sobre essas polticas no se ressente
apenas de uma falha lgica de substituir o todo pela parte ao afirmativa por
cotas para negros. Sua principal caracterstica, alm da extrema polarizao e
envolvimento moral nos argumentos, um certo deslize semntico, pois se toma
por ao afirmativa um certo tipo de affirmative action norte-americana (PINTO;
CLEMENTE JNIOR, 2004, p. 3).
Tendo
em
vista
essa
limitao
nos
debates
acadmicos
focados
exclusivamente ao paradigma norte-americano, a presente investigao leva em

considerao as experincias comparativas de polticas pblicas de aes
afirmativas, na Amrica Latina, especialmente, no Brasil e no Mxico, em cujos
pases, alis, adotam-se, expressamente, nos seus textos constitucionais essas
polticas de incluso.
A ao afirmativa ser doravante referida como poltica social, em razo de
suas origens histricas, por uma questo de uniformidade terminolgica e conceitual
anteriormente demonstrada.
Gomes (2003, p. 06, 39), em obra de referncia que j se tornou clssica
sobre o tema164, registra, no incio de seu delineamento, a seguinte definio:
164
A esse propsito, veja-se a obra de lavra de GOMES, Jos Barbosa. O debate constitucional sobre
as aes afirmativas. In: SANTOS, Renato Emerson dos; LOBATO, Ftima. (Orgs.). Aes
afirmativas: polticas pblicas contra as desigualdades raciais. Rio de Janeiro: DP&A, 2003. p. 1558.
185
As aes afirmativas eram concebidas, entretanto, apenas como um

encorajamento pelo Estado no sentido de promover na esfera laboral e
educacional pblica e privada maior participao de membros das mais
diversas minorias discriminadas socialmente, em face de fatores tais como:
raa, gnero, origem nacional, dentre outros.
Rocha (1996, p. 286), por sua vez, vislumbra a ao afirmativa como uma
forma para se promover a igualdade daqueles que foram e so marginalizados por
preconceitos encravados na cultura dominante da sociedade.
Esse posicionamento permite-nos compreender que por essa desigualao
positiva promove-se igualao jurdica efetiva; por ela, afirma-se uma frmula
jurdica para se provocar uma efetiva igualao social, poltica e econmica, tal
como assegurado formal e materialmente no sistema constitucional democrtico.
A ao afirmativa , segundo esse entendimento, uma forma jurdica para se
superar o isolamento ou a diminuio social que se acham sujeitas as minorias.
Cruz (2005, p. 134) aponta que:
As aes afirmativas so uma necessidade temporria de correo de
rumos na sociedade, um corte estrutural na forma de pensar, uma maneira
de impedir que relaes sociais, culturais e econmicas sejam deterioradas
em funo da discriminao.
Para esse autor, no entanto, negar as aes afirmativas significa negar a

existncia da prpria discriminao ou negar as conquistas que elas trouxeram
(CRUZ, 2005, p. 134).
Ellis Cashmore et al. (2000, p. 31) define aes afirmativas, como sendo:
A poltica pblica (medida ou programa) destinada a atender grupos sociais
que se encontram em condies de desvantangem ou vulnerabilidade. Seu
objetivo garantir a igualdade de oportunidades individuais ao tornar crime
a discriminao e tem como beneficirios os membros de grupos que
enfrentam preconceitos.
Outra definio que leva em considerao to somente uma acepo lato

sensu do conceito de ao afirmativa podemos encontrar em Bergmann (1996, p. 7):
Ao afirmativa planejar e atuar no sentido de promover a representao
de certos tipos de pessoas aquelas pertencentes a grupos que tm sido
subordinados ou excludos em determinados empregos ou escolas. uma
companhia de seguros tomando decises para romper com sua tradio de
promover a posies executivas unicamente homens brancos. a comisso
de admisso da Universidade da Califrnia em Berkeley buscando elevar o
186
nmero de negros nas classes iniciais [...]. Aes afirmativas podem ser um
programa formal e escrito, um plano envolvendo mltiplas partes e com
fundamento dele encarregados, ou pode ser a atividade de um empresrio
que consultou sua conscincia e decidiu fazer as coisas de uma maneira
diferente.
O conceito, que leva em considerao tambm o sentido amplo do termo,

encontra-se explicitado no documento Perspectivas internacionais em ao
afirmativa, elaborado por um grupo de pesquisadores que resultou de um encontro,
ocorrido em agosto de 1982, no Centro de Estudos e Conferncia de Bellagio, na
Itlia.
Segundo Contins; SantAna (1996, p. 209), a ao afirmativa pode ser uma
preferncia especial em relao a membros de um grupo definido por raa, cor,
religio, lngua ou sexo, com o propsito de assegurar acesso a poder, prestgio,
riqueza.
Nota-se que na acepo ampla do conceito de ao afirmativa, desde sua
concepo at seu desenvolvimento, deve-se encar-la como ampla, no
necessariamente atrelada s polticas pblicas, mas que, com efeito, vise justia
distributiva, ou seja, busque a democratizao da sociedade.
Bergmann (1996) introduz uma dimenso que se relaciona com o tema da
presente investigao, qual seja: a diversidade, tema que tem recebido especial
ateno na rea educacional.
De acordo com a referida autora, existiriam trs ideias por trs da ao
afirmativa. As duas primeiras seriam a necessidade de combater sistematicamente a
discriminao existente em certos espaos na sociedade e de reduzir a
desigualdade que atinge certos grupos, como aquela marcada pela raa ou gnero.
Uma terceira proposta envolveria a busca da integrao dos diferentes grupos
sociais existentes por meio da valorizao da diversidade cultural que formariam.
Essa ideia, segundo Bergmann (1996), tenta conferir uma identidade positiva
queles que antes eram definidos pela inferiorizao e supe que a convivncia
entre pessoas diferentes ajudaria a prevenir futuras vises preconceituosas e
prticas discriminatrias.
187
Monica de Melo (1998, p. 12) parte de uma perspectiva restritiva das aes
afirmativas para conceitu-las como polticas pblicas temporrias promovidas pelo
Estado, tanto por parte do Poder Legislativo quanto do Executivo, que objetivam a
promoo da igualdade entre os grupos sociais, levando em considerao
desvantagens sofridas ao longo da histria.
Moehlecke (2000, 2002, p. 199) e Erika Suruagy Assis de Figueiredo (2008, p.
51) apontam, no entanto, que as primeiras polticas de aes afirmativas estavam
relacionadas inicialmente insero dos excludos no mercado de trabalho e depois
no sistema educacional e, posteriormente, na representao poltica.
Ainda, sob a perspectiva restrita, aponta Maria Vera Candau (2004, p. 92),
estariam includas as polticas de cotas visando favorecer a presena de grupos
sociais, excludos ou no, devidamente representados em determinados espaos
sociais.
Cidinha da Silva (2003, p. 20) compreende, todavia, que:
A ao afirmativa uma iniciativa essencial na promoo da igualdade.
Para a autora as aes afirmativas no se restringem aos Estados Unidos,
pas no qual alcanaram maior visibilidade, tampouco s pessoas negras e
que o principal objetivo da ao afirmativa nomeadamente para as pessoas
negras combater o racismo e seus efeitos duradouros de ordem
psicolgica, alm de introduzir mudanas de ordem cultural e de
convivncia humana.
Por isso que, segundo Silva (2003, p. 20), isso s faz sentido, quando se
destroem as estruturas de desigualdade.
O legislador brasileiro, mesmo no denominando de cotas ou aes
afirmativas, j editou diversas leis e outros tipos normativos, que reconhecem o
direito diferena de tratamento legal para diversos grupos vulnerveis. Dentre
outros, destacam-se:
Decreto-Lei n 5.452/43 (CLT)165, que prev, em seu art. 354, cota de dois teros
I.
de brasileiros para empregados de empresas individuais ou coletivas.
165
BRASIL. Decreto-lei n 5.452, de 01 de maio de 1943. Aprova a Consolidao das Leis do Trabalho
(CLT). Dirio Oficial da Unio, Rio de Janeiro (RJ), 09 ago. 1943. Col. 1, p. 11.937.
188
II. Decreto-Lei n 5.452/43 (CLT)166, que estabelece, em seu art. 373-A, a adoo
de polticas destinadas a corrigir as distores responsveis pela desigualdade
de direitos entre homens e mulheres.
III. Lei n 8.112/90167, que prescreve, em art. 5, 2, cotas de at 20% para os
portadores de deficincias no servio pblico civil da unio.
IV. Lei n 8.212/91168, que fixou, em seu art. 93, cotas para os portadores de
deficincia no setor privado.
V. Lei n 8.666/93169, que preceitua, em art. 24, inc. XX, a inexigibilidade de
licitao para contratao de associaes filantrpicas de portadores de
deficincia.
VI. Lei n 9.504/97170, que preconiza, em seu art. 10, 2, cotas para mulheres nas
candidaturas partidrias.
Acrescente-se que recentemente as polmicas sobre a implementao de
aes afirmativas e cotas em nosso pas aumentaram, notadamente, quando foram
editadas leis estaduais reservando cotas para alunos negros e pardos nas
universidades pblicas.
o caso, por exemplo, no Estado do Rio de Janeiro, a Lei n 3.708, de 9 de
novembro de 2001171, disciplinada pelo Decreto n 30.766, de 4 de maro de 2002,
instituiu cota de at 40% (quarenta por cento) para a populao negra e parda no
acesso Universidade do Estado do Rio de Janeiro e Universidade Estadual do
Norte Fluminense.
166
167
BRASIL. Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990. Dispe sobre o regime jurdico dos servidores
pblicos civis da Unio, das autarquias e das fundaes pblicas federais. Dirio Oficial da Unio,
Braslia (DF), n 237, 12 dez. 1990. Seo 1, p. 23.935.
168
BRASIL. Lei n 8.212, de 24 de julho de 1991. Dispe sobre os planos de benefcios da previdncia
social e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia (DF), n 142, 25 jul. 1991. Seo
1, p. 14.801.
169
BRASIL. Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993, regulamenta o art. 37, inc. XXI da Constituio
Federal, institui normas para licitaes e contratos da administrao pblica e d outras
providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia (DF), n 116, 22 jun. 1993. Seo 1, p. 8.269.
170
BRASIL. Lei n 9.504, de 30 de setembro de 1997. Estabelece normas para as eleies. Dirio
Oficial da Unio, Braslia (DF), n 189, 01 out. 1997. Seo 1, p. 21.801.
171
Superior Tribunal Federal. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br/portal/principal/principal.asp>.
Acesso em: 10 ago. 2009.
189
Vale ressaltar que essa lei, entretanto, foi revogada pela Lei n 4.151, de 4 de
setembro
de
2003172
atualmente,
objeto
de
Ao
Direta
de
Inconstitucionalidade, interposta pela Confederao Nacional dos Estabelecimentos

de Ensino Confenem e cuja deciso final ainda aguarda julgamento pelo Supremo
Tribunal Federal STF, no Brasil. (Cf. Anexo A Parecer da Procuradoria-Geral da
Repblica n 18.836/GB e Anexo B Convocao de Audincia Pblica sobre
Polticas de Ao de Reserva de Vagas no Ensino Superior, documentos esses
juntados ao presente trabalho).
Mediante a anlise dos diversos conceitos anteriormente colacionados ao
presente trabalho, percebe-se que os autores so unnimes em afirmar que tais
polticas visam a combater as desigualdades e implantar maior isonomia substancial
entre os membros de uma mesma sociedade. Esse objetivo consubstancia-se,
justamente, no principal fundamento para a adoo das aes afirmativas.
Todavia, complementando tais raciocnios, entendemos que, como metas,
estas polticas voltadas concretizao do princpio constitucional da igualdade ,
devem apresentar, alm disso, o engendramento de transformaes culturais e
172
A Confederao Nacional dos Estabelecimentos de Ensino (Confenen) ajuizou Ao Direta de

Inconstitucionalidade (ADI 3197) no Supremo Tribunal Federal, com pedido de liminar, contra a Lei
n 4.151/03, do Estado do Rio de Janeiro. A norma instituiu o sistema de cotas ou de reserva de
vagas para o ingresso de candidatos aos cursos de graduao das universidades pblicas
fluminenses. A lei impugnada determina que, do total de vagas das universidades pblicas
estaduais, no mnimo 45% delas ficam obrigatoriamente reservados para estudantes carentes.
Esses 45% das vagas so distribudos para trs grupos: estudantes negros (20%); estudantes da
rede pblica de ensino do Estado do Rio de Janeiro (20%); pessoas com deficincias e integrantes
de minorias tnicas (5%). Para a Confenen, a Lei n 4151/03 cria privilgio em favor dos candidatos
ao vestibular que tenham cursado o ensino mdio em escolas pblicas fluminenses, em detrimento
daqueles que tenham estudado em outros Estados. A discriminao atingiria os candidatos
carentes das escolas particulares, alm de abranger os candidatos que, embora de baixa renda,
no so negros. Estudante pobre branco e estudante pobre pardo esto alijados do sistema de
cotas, que s beneficia candidatos que se autodeclaram negros, segundo entendimento da
entidade sindical. A Confenen sustenta que a Lei n 4151/03 afronta o artigo 22, inciso XXIV da
Constituio Federal, que dispe que compete privativamente Unio Federal legislar sobre
diretrizes e bases da educao nacional. A lei fluminense sofreria, portanto, de vcio formal por ter
sido criada pelo legislador estadual, que teria extrapolado os limites de sua competncia,
legislando sobre matria (polticas compensatrias para o ingresso no ensino superior) relativa s
diretrizes e bases da educao nacional. A lei contestada tambm ofenderia os seguintes artigos
da Constituio Federal: artigo 5 (princpios da isonomia e da interdio de discriminao); artigo
206, inciso I, e artigo 208, inciso V (transgresso do princpio democrtico e republicano do mrito);
artigo 19, inciso III (vedao de preferncias entre Estados). O princpio constitucional da
proporcionalidade tambm estaria sendo desrespeitado por causa dos percentuais das cotas. Na
ADI, a Confenen pede a concesso de medida cautelar para que se suspenda, liminar e
provisoriamente, os efeitos da Lei n 4.151/03 do Estado do Rio de Janeiro at o julgamento final
da Ao. No mrito, a entidade requer o reconhecimento da inconstitucionalidade da Lei n
4.151/03. O relator o ministro Seplveda Pertence. Supremo Tribunal Federal. Disponvel em:
<http://www.stf.jus.br/portal/principal/principal.asp>. Acesso em: 25 jan. 2010.
190
sociais relevantes, aptas a inculcar nos atores sociais a utilidade e a necessidade da

observncia dos princpios do pluralismo, do multiculturalismo e da diversidade nas
mais diversas esferas do convvio humano.
3.3 Histrico e Fundamentao das Aes Afirmativas
O termo ao afirmativa surgiu nos Estados Unidos, em 1935, sob a

denominao affirmative action, quando foi usado no Ato Nacional das Relaes
de Trabalho, no qual se proibiu ao empregador o cometimento de qualquer forma de
represso contra membros dos sindicatos.
Tal mecanismo, conforme assevera Renata Malta Vilas-Bas, (2003, p. 33),
consubstanciava-se na possibilidade de o indivduo, que objetivamente houvesse
sido discriminado, ser recolocado para a posio laboral que poderia, ou mesmo
deveria, ter alcanado, caso no tivesse sofrido tal discriminao.
Sob a denominao de affirmative action (ao afirmativa), nos Estados
Unidos e, na Europa, sob o nome de discrimination positive (discriminao positiva)
e de action positive (ao positiva), a discusso sobre polticas de aes afirmativas
relaciona-se luta pelos direitos civis (1964), pela extenso da igualdade de
oportunidades a todos e pelos resultados dos movimentos sociais apoiados por
liberais e progressistas, surgidos, nos Estados Unidos, a partir das dcadas de 1960
e 1970, como consequncia da evoluo histrica dos modelos de desenvolvimento,
do capital econmico e das polticas sociais (MENEZES, 2001, p. 97-98).
No Brasil, encontram-se na doutrina sob as denominaes de ao
afirmativa,
ao
positiva,
discriminao
positiva
ou
ainda
polticas
compensatrias.
Originalmente, as aes afirmativas, no entanto, foram implementadas pelo
governo dos Estados Unidos da Amrica, a partir da dcada de 1950,
particularmente com a promulgao a Lei dos Direitos Civis (1964) e atingiram seu
pice aps intensa presso dos grupos organizados da sociedade civil,
especialmente os denominados movimentos negros, de variada forma de atuao,
capitaneados por lideranas como Martin Luther King e Malcon X, ou ainda de
grupos radicais com os Panteras Negras, na luta pelos direitos civis dos afro-
191
americanos. A esse propsito, citam-se especialmente os rigorosos estudos de

Silva (2005); Valente (2004); Domingues (2005); Munanga (1996, 1999); Gomes
(2001), Brando (2005); Moehlecke (2000; 2004); Margolis (2004); Carvalho (2005);
Contis (1996) e SantAna (1996).
Em funo das continuadas reivindicaes e concernentes ao princpio moral
fundamental da no discriminao, os argumentos jurdicos combinados com o
movimento social foram capazes de efetuar profundas mudanas nas leis e nas
atitudes norte-americanas.
Sabrina Moehlecke (2000, p. 22) aponta quer em seu trabalho de mestrado
em Educao, como tambm na sua tese de doutoramento (2004, p. 88),
apresentado Universidade de So Paulo USP que um importante aspecto a ser
observado ao reconstruir-se a histria da ao afirmativa refere-se ao fim da
segregao legal ou indireta nos Estados Unidos.
De fato, o movimento segregacionista norte-americano, mais conhecido como
sistema Jim Crow173, envolvia leis que implantavam e legitimavam o racismo, por
meio da separao entre brancos e negros em diversas reas da vida social.
Entretanto, houve um intervalo de trinta anos aps a Guerra Civil no qual no existia
nem o sistema de segregao nem a escravido.
O movimento segregacionista nasceria, entretanto, somente na dcada de
1890, atingindo seu pice, no final da primeira dcada do sculo XX. Efetivamente,
nesses trinta anos, existiu uma separao entre brancos e negros nas relaes
cotidianas e, sobretudo, nas escolas, mas a segregao como uma soluo para o
problema racial surgiu apenas mais tarde, nos Estados Unidos (MOEHLECKE, 2000,
p. 22-35).
Alm disso, aponta Moehlecke (2004, p. 88), que :
173
O temo Jim Crow era usado nos Estados Unidos como um nome genrico para tratar uma pessoa
negra. Jim seria uma variante de Jemmy, e Crow seria vangloriar-se. O termo Jim Crow era o
refro de uma melodia popular sobre o negro: Wheel about and turn and jump Jim Crow. Cf.
MOEHLECKE, Sabrina. Fronteiras da igualdade no ensino superior: excelncia & justia racial.
2004. 231 f. Tese (Doutorado em Educao) Programa de Ps-Graduao em Educao,
Universidade de So Paulo, So Paulo, 2004. p. 81.
192
No contexto do duplo processo, de expanso do sistema de ensino superior

e de reivindicaes de justia racial pelo movimento dos direitos civis, que
foram formuladas polticas de ao afirmativa como parte das solues para
a democratizao do acesso educao superior nos Estados Unidos .
O termo ao afirmativa foi usado, pela primeira vez, pelo ento presidente
norte-americano Lyndon Johnson, no Howard University, em 1965, passando a
significar a exigncia de favorecimento de algumas minorias socialmente
inferiorizadas e juridicamente desigualadas por preconceitos fixados histrica e
culturalmente (MOEHLECKE, 2004, p. 86-88).
H, entretanto, quem rebata esse entendimento.
Gomes (2003, p. 57-58), por exemplo, afirma que:
Embora a maioria dos autores cite o famoso discurso proferido pelo
Presidente Lyndon Johnson, no Howard University, em 1965, como sendo a
primeira vez que a ao afirmativa teria aparecido no lxico oficial
americano, a verdade que o instituto resulta das diversas tentativas de
insero jurdica dos negros na sociedade levada a efeito desde a guerra
civil. Vrios presidentes tomaram iniciativas de medidas visando
integrao dos negros, de Franklin Roosevelt a John Kennedy, tendo este
ltimo, inclusive, editado a Executive Order n 10.925, de 6 de maro de
1963, que cunhou a expresso afirmative aciton. Por outro lado, o prprio
Estatuto dos Direitos Civis, que data de 1964, na sua Seo 706 (g), faz
uma aluso ao tema.
H outros estudiosos, dentre eles, pode-se citar Bellintani, (2006, p. 44) e

Silva (2003, p. 62-63), que afirmam que a expresso ao afirmativa foi usada, pela
primeira vez, ainda na dcada de 1960, com o sentido do que hoje empregado,
para referir-se a determinao que obrigasse empresas empreiteiras contratadas por
entidades pblicas a selecionar para seu quadro de funcionrios indivduos
desigualados e oprimidos social e juridicamente, pertencentes s mais diversas
minorias.174
174
Sobre o direito das minorias no sistema constitucional norte-americano, veja-se a obra de Eduardo
Appio (Direito das minorias. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008). O autor destaca diversas
correntes doutrinrias de grande importncia nos Estados Unidos, tais como a posio
procedimentalista de John Ely e a substancialista de Ronald Dwordkin, para defender a tese de que
o Supremo Tribunal Federal brasileiro detm condies para, em nome da tutela das minorias,
decidir casos delicados como o aborto, a unio entre pessoas de mesmo sexo e a
constitucionalidade das aes afirmativas. Appio considera que as minorias so alvos preferenciais
de opresso, sustenta que somente a interpretao judicial que busque restaurar o imprio da
igualdade perante a Constituio se mostra a melhor interpretao possvel do caso, aquela que
congrega, de forma coerente, os princpios de nosso sistema jurdico. Analisa que se as minorias
no esto adequadamente representadas no Congresso Nacional e no Poder Executivo, o
Judicirio que dever assumir a incumbncia de proteger o direito das minorias.
193
A pesquisa histrica elaborada para fundamentar a presente investigao,

indicou, entretanto, que a expresso ao afirmativa originou-se da Executive
Order de nmero 10.925, expedida pelo Presidente John Kennedy, em 6 de maro
de 1963.
Com efeito, foi nesse texto oficial onde se empregou pela primeira vez a
expresso ao afirmativa criando-se, inclusive, um rgo especfico para fiscalizar
e reprimir a discriminao existente no mercado de trabalho (Presidents Comittee on
Equal Employment Opportunity).
De acordo com essa Executive Order, como aponta Menezes (2001, p. 88),
nos contratos celebrados com o governo federal, o contratante no poderia
discriminar nenhum funcionrio ou candidato a emprego devido raa, ao credo,
cor ou nacionalidade. O contratante deveria adotar a ao afirmativa para
assegurar que os candidatos fossem empregados, como tambm tratados durante o
emprego, sem considerao sua raa, ao seu credo, sua cor ou sua
nacionalidade.
Essa modalidade de ao afirmativa deveria incluir e assegurar seus efeitos,
tambm, sem limitao, ao emprego, promoo, rebaixamento, transferncia,
recrutamento ou anncio de recrutamento, dispensa do trabalho, ndice de
pagamento ou outras formas de remunerao e seleo para treinamento, inclusive
aprendizado.
Alguns anos mais tarde, no entanto, a ao afirmativa foi incorporada ao rol
de critrios de admisso de candidatos em universidades pblicas e privadas que,
com rarssimas excees, tambm, dependem de financiamento pblico naquele
pas.
Menezes (2001, p. 91), indica que no tardou muito para que, em 1965, fosse
editada, em 24 de setembro, outra Executive Order, de nmero 11.246, exigindo que
os contratantes com o governo federal norte-americano no apenas banissem
prticas discriminatrias, mas tambm que estabelecessem medidas efetivas em
favor de membros de minorias tnicas e raciais.
No
entanto,
essas
medidas
consubstanciavam-se
em
recrutamento,
contratao, transferncia, nveis salariais e benefcios indiretos, promoo e
194
treinamento, objetivando corrigir as iniquidades decorrentes de discriminaes

presentes ou passadas.
Menezes (2001, p. 92) assevera, ainda, que apesar de os resultados
alcanados no terem sido plenamente satisfatrios a Executive Order n 11.246175
reveste-se de um grande significado histrico, pois a partir de seu surgimento que
os programas voltados para o combate das desigualdades sociais com base em
condutas positivas cresceram em importncia e passam a ser avaliado sob a tica
de polticas governamentais, o que viria a sedimentar o conceito que se tornou
conhecido por ao afirmativa.
Cabe registrar que o monitoramento dessas aes, entretanto, acabou sendo
transferido para o Departamento do Trabalho, que se tornou o rgo responsvel
pela implantao de todas as medidas relacionadas com a questo. Tambm as
mulheres viriam a ser includas entre os grupos protegidos por essas medidas, dois
anos depois, por meio da Executive Order n 11.375176, que proibiu a discriminao
com base no sexo.
A introduo das polticas pblicas de aes afirmativas representou a
mudana de postura do Estado norte-americano, que, em nome da neutralidade,
aplicava suas polticas governamentais indistintamente, ignorando a importncia de
fatores como sexo, raa, cor ou nacionalidade. Por outro lado, ao adot-las, o
Estado passaria a levar em considerao estes fatores.
De qualquer maneira, sem entrar no preciosismo da data em que a expresso
passou a ser definitivamente adotada, um consenso afirmar-se que os Estados
Unidos da Amrica foram a primeira nao a empregar polticas de aes afirmativas
com o escopo de solucionar o dilema americano, qual seja, a marginalizao do
negro, conforme observa Gomes (2003, p. 04).
Vale ressaltar ainda, que a poltica de ao afirmativa no ficou restrita aos
Estados Unidos, como ser visto mais adiante, posto que experincias semelhantes
175
A Executive Order previa textualmente: poltica dos Estados Unidos oferecer oportunidade igual
no funcionamento federal para todas as pessoas qualificadas, proibir a discriminao no trabalho
com base na raa, credo, cor ou origem nacional, e promover a realizao plena de oportunidade
igual de trabalho, por meio de um programa efetivo e contnuo em cada departamento ou agncia.
176
Cf. MENEZES, Paulo Lucena de. A ao afirmativa (affirmative action) no direito norteamericano. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001. p. 59-80.
195
ocorreram em vrios pases da Europa Ocidental, na ndia, Malsia, Sri Lanka,

Nigria, Israel, Austrlia, Peru, Argentina e Mxico, dentre outros.
Corrobora esta afirmao o rico estudo elaborado por Sowell (2004, p. 1)
sobre a implantao das aes afirmativas ao redor do mundo, quando afirma que
os argumentos pr e contra as aes afirmativas tendem a invocar somente a
histria e tradies claramente norte-americanas.
Polticas de aes afirmativas, entretanto, existem em outros pases com
histrias e tradies totalmente diferentes e, em alguns casos, implantados h
muito mais tempo que nos Estados Unidos.
No obstante sejam as aes afirmativas mecanismos de igualdade e
ascenso das mais diversas minorias, pode-se afirmar que seu surgimento se deu,
em grande medida, em face da opresso em que vivia a comunidade negra daquele
pas.
Esse pioneirismo deve-se, principalmente, ao fato de que os Estados Unidos,
h pouco mais de dois sculos, tinham sua estrutura socioeconmica fundamentada
em um sistema escravocrata, posteriormente substitudo por uma desoladora
segregao racial legalizada, conhecida internacionalmente como separate but
equal (BELLINTANI, 2006, p. 45).
Essa, por sua vez, somente veio a desaparecer do cenrio norte-americano
em meados do sculo 20, em face de deciso revolucionria da Suprema Corte
Americana, sobre a separao racial nas escolas, a qual alterou por completo a
jurisprudncia at ento sedimentada, que apenas corroborava a mantena do
sistema segregacionista.177
Com o passar do tempo, o rgo julgador superior norte-americano viu-se
pressionado no apenas a corroborar para o fim do segregacionismo, como tambm
a modificar o entendimento acerca da impossibilidade de aplicao de benefcios s
classes desprivilegiadas, especialmente os negros (MOEHLECKE, 2000, p. 22-35).
177
A esse propsito, veja-se a deciso judicial proferida pela Suprema Corte Constitucional norteamericana, nos autos da ao judicial: Brown v. Board of Educacation of Topeka, 347 US 483
(1954).
196
Visualizou-se, portanto, a necessidade premente de remediar os efeitos

perversos da escravido, segregao racial e discriminao sofridas por essa
categoria de indivduos ao longo do tempo.
No se pense com isso, entretanto, que as aes afirmativas se limitam
apenas promoo da igualdade de negros. Ao revs, seu mbito foi bastante
alargado, sendo certo que atualmente so amplamente utilizadas com a finalidade
de promover a incluso social das mais diversas minorias, visando uma igualdade
substancial entre todas as categorias dessemelhantes dentro de uma sociedade.
A introduo das polticas pblicas de aes afirmativas representou a
mudana de postura do Estado norte-americano, que, em nome da neutralidade,
aplicava suas polticas governamentais indistintamente, ignorando a importncia de
fatores como sexo, raa, cor ou nacionalidade.
Por outro lado, ao adot-las, o Estado passaria a levar em considerao estes
fatores (MOEHLECKE, 2004, p. 80-88).
Ao analisar-se a implantao inicial das aes afirmativas, sob o aspecto
histrico, nos Estados Unidos178, percebe-se que dentre as aes afirmativas
adotadas no se verificava a existncia de mecanismos que impusessem legalmente
o benefcio imediato de categorias discriminadas, como por exemplo, as cotas ou
objetivos numricos.
Havia apenas a pretenso de conscientizar a populao acerca da
discriminao que determinados grupos de pessoas sofriam e de incentivar a
incluso social destas categorias.
Gomes (2003, p. 06) aponta que inicialmente as aes afirmativas consistiam
em:
178
Especificamente a esse aspecto veja-se a dissertao de mestrado de Sabrina Moehlecke.

Propostas de aes afirmativas no Brasil: o acesso da populao negra ao ensino superior.
2000. 181 f. Dissertao (Mestrado em Educao) Programa de Ps-Graduao em Educao,
Universidade de So Paulo, So Paulo, 2000, e que foi inclusive congratulado com bolsa de
estudos concedida pela FAPESP. Nesse mesmo sentido, veja-se da mesma pesquisadora:
MOEHLECKE, Sabrina. Fronteiras da igualdade no ensino superior: excelncia & justia racial.
2004. 231 f. Tese (Doutorado em Educao) Programa de Ps-Graduao em Educao,
Universidade de So Paulo, So Paulo, 2004.
197
To-somente, no encorajamento pelo Estado para que; os entes pblicos ou

privados colaborassem para o acesso educao e ao mercado de
trabalho, de categorias historicamente discriminadas, promovendo, assim,
maior igualdade de oportunidade entre os cidados, para que o pluralismo e
a diversidade fossem caractersticas constantes, no corpo de indivduos,
que formam a massa de trabalhadores e de estudantes.
Por essa perspectiva fomentava-se, portanto, a participao das minorias

marginalizadas mediante o incentivo de contratao e seleo de pessoas com
determinadas caractersticas especficas, tais como raa, sexo ou problemas de
compleio fsica.
Visava-se, por meio da conscientizao daqueles que detinham os poderes
decisrios das empresas e institutos educacionais, que fossem levados em conta
tais critrios para o mercado de trabalho e que as instituies de ensino
apresentassem um corpo de trabalhadores e alunos condizente com a diversidade e
o multiculturalismo existente na sociedade.
Como indica Bellintani (2006, p. 46), ao ser verificada a ineficcia desse
simples encorajamento, por parte do Estado, passou-se a adotar, no segundo
momento, as polticas de ao afirmativas mais incisivas, estabelecendo-se, por
exemplo, o sistema de preferncias e objetivos numricos de forma rgida, para que
empresas e instituies educacionais promovessem a igualdade entre os membros
da sociedade.
Nesse diapaso, verificou-se a necessidade premente de se estabelecer
mecanismos de carter temporrio que inserissem a igualdade de resultados entre
todos os cidados e no apenas igualdade de oportunidades. Procurava-se, dessa
forma, atingir metas estatsticas estipuladas pelos poderes pblicos, por meio dos
supracitados mecanismos, nas mais diversas reas da sociedade e que levassem
em considerao os fatores de sexo, raa, cor e origem nacional das pessoas,
abarcando as mais diferentes minorias.
Da forma anteriormente apresentada, a referida ao deveria apresentar um
carter temporrio dentro de um mbito e escopo restrito.
Nesse sentido, Taylor (1998, p. 60) afirma que :
198
Se trata, no mnimo, de ingenuidade acreditar que as aes afirmativas se

constituem em medidas temporrias, visto que o que d fundamento a
essas medidas , justamente, o reconhecimento da identidade cultural dos
grupos historicamente excludos que, ao serem reconhecidos e afirmados
em suas identidades peculiares, no aceitaro perder esse diferencial
positivo que so as medidas que compem as polticas de ao afirmativa.
Em
sentido
contrrio,
encontra-se
em
Dworkin
(2001, p.
437-494)
posicionamento favorvel de que:

As medidas de aes afirmativas apresentam, entretanto, carter provisrio
ao considerar que elas devem fazer uso apenas transitrio dos critrios
raciais, com o objetivo de possibilitar um grau de cidadania mnima aos
excludos, de forma que estes atinjam condies de serem efetivamente
beneficiados por polticas pblicas mais gerais, as quais, por sua vez, no
so racialmente orientadas.
O fato que, temporrio ou no, esse mecanismo de integrao social foi,

como ser visto mais adiante, largamente adotado, sobretudo, nos Estados Unidos,
bero nascedouro dessas aes, denominadas ento de aes afirmativas.
No Brasil, entretanto, somente agora o termo vem sendo incorporado ao
vocabulrio corrente, pois, como observa Monica Linhares (2005, p. 167), as aes
afirmativas so ainda pouco conhecidas da populao, tanto no aspecto poltico,
educacional ou social, quanto no aspecto jurdico-constitucional.
Embora a ao afirmativa seja desconhecida da grande maioria da sociedade,
o tema comea a ser explorado no campo acadmico, cujo debate em torno dele
tende a se intensificar. No entanto, de maneira geral, fala-se quase que
exclusivamente do sistema de cotas, esse apenas e to somente uma das
modalidades das polticas de aes afirmativas.
Porm, quer seja no campo acadmico da Educao ou no campo acadmico
das Cincias Sociais, em especial do Direito, constata-se um maior conhecimento
das espcies e das tcnicas que podem ser utilizadas na implementao de polticas
de aes afirmativas.
Isso se demonstra pela farta produo acadmica sobre polticas pblicas, no
Brasil, que se apresenta aqui pelo levantamento dos resumos das dissertaes de
mestrado e teses de doutorado, elaborado pela Fundao Coordenao de
Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES (Cf. Anexo A da presente
investigao).
199
A pesquisa realizada no Banco de Dados da Fundao Coordenao de

Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior, que aponta a produo acadmica e
cientfica, desde 2001, especificamente sobre o tema das polticas pblicas de ao
afirmativa, em todo o Brasil, conforme se depreende da anlise do documento anexo
presente tese.
A controvrsia gerada por esta discusso indica a importncia do tema, no
somente para a comunidade acadmica, mas tambm para toda a sociedade, pois
se v uma confuso de ideias e expresses, frequentemente usadas como
sinnimas: poltica de cotas, polticas compensatrias, poltica de reparao,
poltica de promoo de igualdade, poltica anti-racista, ou ainda, poltica de
engajamento, poltica da diversidade ou poltica do multiculturalismo.
Dvidas, no entanto, subsistem, no debate sobre seu carter compensatrio
e/ou distributivo, ou se no geraria uma discriminao s avessas, vindo a ferir,
como indica Linhares (2005, p. 167), justamente o preceito constitucional da
isonomia.
Ademais, deve ser salientado que se essas polticas tiverem, como uma de
suas caractersticas essenciais, o carter temporrio, ou seja, verificado o alcance
de uma verdadeira igualdade de resultados entre indivduos considerados desiguais,
esses mecanismos devem desaparecer, cumprido estaria o princpio da igualdade,
pois caso persistissem haveria tratamento desigual entre os iguais, descumprindose, dessa forma, o citado princpio constitucional.
Nesse aspecto, cabe ressaltar que pases racialmente multiculturais, como o
Brasil, ainda que mantenham a discusso sobre a necessidade da adoo de
polticas de aes afirmativas, precisam definir-se quanto ao carter temporrio
dessas iniciativas.
Considera-se, no entanto, que se essas polticas que contribuem para a
incluso de sujeitos e seus componentes culturais na sociedade no tiverem prazos
determinados, podero gerar novas e graves formas de preconceito de grupos sobre
200
outros grupos, fomentando atitudes racistas179 e estigmatizando os indivduos

beneficiados.
3.4 Finalidade e Aplicao das Aes Afirmativas como Poltica Pblica
Inicialmente, relevante destacar que a ao afirmativa tem como finalidade

implantar uma igualdade concreta (igualdade material), no plano da realidade social,
econmica, poltica, de mercado de trabalho e no campo educacional, que, por si s,
a igualdade formal, prevista nos textos constitucionais dos diversos pases, no
consegue proporcionar.
Confirma esse entendimento, a observao de Menezes (2001, p. 29),
quando aponta que as polticas de ao afirmativa so normalmente encontradas
em pases que, alm de consagrarem a igualdade perante a lei, tambm reprimem,
quase sempre no mbito penal, as prticas mais comuns de discriminao.
Na mesma esteira o posicionamento de Guimares (1999, p. 223), para
quem a finalidade da ao afirmativa como poltica pblica promover privilgios de
acesso a meios fundamentais educao e emprego, principalmente a minorias
tnicas, raciais ou sexuais que, de outro modo, estariam dele excludas
socialmente.
Nesse sentido, at mesmo no aspecto temporal, a ao afirmativa
normalmente apresenta-se como um terceiro estgio depois da isonomia e da
criminalizao de prticas discriminatrias na correo de distores sociais. Ou
seja, a busca por essa igualdade real nos diversos planos corresponde a uma
concentrao de esforos para se estabelecer o nivelamento de grupos sociais por
meio dos mais variados recursos e tcnicas.
179
No Brasil, a Constituio Federal prev expressamente no seu artigo XLII que: a prtica do
racismo constitui crime inafianvel e imprescritvel, sujeito pena de recluso, nos termos da lei.
A regulamentao desse pargrafo veio, no entanto, em seguida pela Lei n 7716, de 5 de janeiro
de 1989, modificada pela Lei n 008882 de 3 de junho de 1994 e novamente modificada em 13 de
maio de 1997, pela Lei n 9459, que acrescentou tambm ao artigo 140 do Cdigo Penal relativo
ao crime de injria por utilizao de "elementos referentes a raa, cor, etnia, religio ou origem",
estabelecendo pena de recluso de um a trs anos e multa. BRASIL. Constituio (1988).
Constituio da Repblica Federativa do Brasil. 14. ed. rev., ampl. e atual. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 2009. (Atualizada at a Emenda Constitucional n 57). Art. XLII.
201
A ao afirmativa tem como meta provocar os atores sociais sobre a utilidade

e a necessidade da observncia dos princpios do pluralismo e da diversidade nas
mais diversas esferas do convvio humano.
Imposta ou sugerida pelo Estado, ao afirmativa visa combater no somente
as manifestaes flagrantes de discriminao, mas tambm a discriminao de
fundo cultural e estrutural enraizada na sociedade.
Com relao aplicao, a ideia de ao afirmativa usualmente associada
fixao de cotas, ou seja, ao estabelecimento de um nmero preciso de lugares ou
da reserva de algum espao em favor de membros do grupo beneficiado.
Essa hiptese bem ilustrada, no Brasil, pelo art. 289 da Constituio
Estadual da Bahia, que dispe: Sempre que for veiculada publicidade estadual com
mais de duas pessoas, ser assegurada a incluso de uma da raa negra
(CONSTITUIO ESTADUAL DA BAHIA, 1989).
Equiparar tais conceitos exige, porm, certa cautela. Em primeiro lugar,
preciso chamar a ateno para o fato de que o sistema de cotas apenas uma das
modalidades existentes de ao afirmativa.
O governo federal norte-americano, por exemplo, reconhece outros
mecanismos que se enquadram nesse conceito, mas que no adotam o sistema de
cotas. Veja-se o caso da oferta de treinamentos especficos para membros de certos
grupos, quando tendentes a corrigir os desequilbrios existentes, e da reformulao
de polticas de contratao e promoo de empregados, levando-se em conta
fatores que esto associados aos grupos que se pretende beneficiar.
Menezes (2001, p. 30) cita como exemplo disso a necessidade de se
prestigiar indivduos bilngues, em dado contexto, de modo a favorecer os grupos
sociais de origem hispnica. Portanto, no se pode restringir a ideia da ao
afirmativa a uma nica modalidade, pois so numerosas as hipteses de aplicao
dessas polticas.
202
McCrudden180 identifica, nesse sentido, cinco categorias diferentes de aes

afirmativas, a saber:
1) A erradicao da discriminao mediante a identificao de prticas
discriminatrias e as acomodaes das verdadeiras diferenas entre as pessoas;
2) a adoo de diretrizes, primeira vista neutras, porm propositadamente
inclusivas, que produzam o efeito de melhorar as perspectivas dos integrantes de
grupos especficos;
3) a implantao de polticas e programas de assistncia social extrapolantes
(outrech programs), destinados a divulgar oportunidades de emprego aos
integrantes de grupos especficos, bem como a atrair candidatos qualificados que
integrem tais grupos;
4) tratamento preferencial no emprego e em outras reas, mediante o qual
so conferidos aos integrantes de grupos especficos benefcios denegados aos
integrantes de outros grupos;
5) a redefinio do princpio do mrito, do que resulta tal condio de
integrantes do grupo tornar-se uma qualificao na mudana de emprego, em vez
de constituir exceo.
3.5 Espcies de Aes Afirmativas
A ao afirmativa manifesta-se de vrias formas, sendo o sistema de cotas a

vertente mais conhecida que se circunscreve, em geral, s reas de educao e
mercado de trabalho. Compreende-se, portanto, a ao afirmativa como modalidade
de poltica pblica e o sistema de cotas como espcie de ao afirmativa.
O sistema de cotas, portanto, no pode ser confundido com o conceito de
ao afirmativa, visto que as cotas so, apenas, como ressalta Silva (2003, p. 18):
Um aspecto ou possibilidade da ao afirmativa que, em muitos casos, tem
um efeito pedaggico importante, posto que foram o reconhecimento do
problema da desigualdade e a implantao de uma ao concreta que
garanta os direitos (ao trabalho, educao, promoo profissional) s
pessoas em situao de inferioridade social.
180
McCrudden, apud DRUMBL, Mark; CRAIG, John. Affirmative action in question: a coherent theory
for section 15 (2). Review of Constitutional Studies, v. IV, n. 1, p. 82.
203
tambm o posicionamento de Gomes (2003, p. 148), para quem as aes

afirmativas no se limitam s cotas, podendo ser usados outros mtodos como o
estabelecimento de preferncias, o sistema de bnus e os incentivos fiscais.
As metas so outro exemplo. Mediante o estabelecimento de um parmetro
temporal, objetiva-se alcanar determinados objetivos. Metas mnimas (goals), como
as que so utilizadas por algumas universidades norte-americanas, esto
associadas pontuao por pertencimento a grupos em desvantagem educacional
ou econmica, que buscam ampliar a presena e a permanncia de minorias em
seus quadros (DWORKIN, 2001, p. 445-448).
Portanto, aes afirmativas no se confundem com o sistema de cotas, no
sentido de que as cotas constituem apenas uma parte das polticas de ao
afirmativa, mas nem sempre esto includas nessas polticas. Assim sendo, as cotas
constituem apenas um dos modos de implantao de polticas de ao afirmativa
(LINHARES, 2006, p. 28).
O uso inadequado da expresso ao afirmativa como sendo o mesmo que
sistema de cotas pode significar a limitao do prprio conceito de aes
afirmativas, como bem observa Isabel Seixas de Figueiredo (2003, p. 48), visto que
este ltimo bem mais amplo do que o primeiro.
Essa limitao utilizada com finalidade poltica de alicerar posicionamentos
contrrios aos programas, conforme testemunho de Gilliam (1997, p. 3-5),
antroploga norte-americana que, sendo negra, mulher e de origem operria, foi
diretamente afetada pelas aes afirmativas:
[...] a ao afirmativa no foi uma preferncia. Foi um instrumento por meio
do qual puderam ser minimizadas as preferncias antes concedidas a
outros grupos. Ela representava a oportunidade de se competir por
empregos com outros grupos demogrficos, por meio do nivelamento do
campo de ao. Ela nunca representou a garantia de empregos, apenas a
oportunidade de se obt-los. Mas os conservadores redefiniram a ao
afirmativa de modo a significar preferncias raciais (seleo baseada
exclusivamente numa identidade racial especfica), cotas (um nmero fixo) e
discriminao inversa. Mas a ao afirmativa nunca significou cotas,
conceito este que possui uma relao histrica com o passado norteamericano e que foi aplicado pela primeira vez s polticas imigratrias
excludentes durante a dcada de 1920. As pessoas que eram objeto das
polticas imigratrias restritivas do governo naquela poca eram imigrantes
gregos, italianos, portugueses, europeus orientais, como catlicos
poloneses e judeus russos, e os irlandeses racialmente discriminados.
Durante esse perodo, o ingresso de alguns grupos populacionais asiticos
204
foi excludo. Assim, quando se denigre a ao afirmativa, retratando-a como

um sistema excludente de cotas, quando na realidade, representa uma luta
pela incluso, o que se est fazendo virar a histria de ponta-cabea.
As aes afirmativas, portanto, no tm o condo de nivelar brancos e negros

por meio da simplificao de um sistema de cotas nas universidades, posto que
pretendam alcanar injustias histricas e compensar posicionamentos sociais
discriminatrios, passados ou presentes.
Nesse sentido, pesquisadores e educadores brasileiros tm buscado
conceituar especificamente o sistema de cotas em seus trabalhos sobre o tema, com
relao aos aspectos histricos e poltico-sociais, porm tendo o cuidado de no
sobrepor os temas.
Moelecke (2004, p. 13) faz uma interessante subdiviso no que tange as
espcies polticas de igualdade racial.
Para essa pesquisadora, poltica de igualdade racial so aquelas aes
institucionais, como a ao afirmativa, interessadas em amenizar ou erradicar as
desigualdades sociais existentes entre grupos raciais, como brancos e negros, quer
tenham um carter universalista ou diferencialista (racializado) (Id., p. 13).
Por poltica universalista, Moelecke (2004, p. 13) compreende aquelas aes
sociais, redistributivas ou compensatrias, indiferentes a condies adstritas,
dirigidas ao conjunto da populao ou parte mais desfavorecida socialmente.
Contrapondo-se a essa perspectiva, as polticas diferencialistas, segundo a
autora Moelecke (2004, p. 13), tambm designadas como particularistas, trazem
como foco de suas aes no o indivduo, mas grupos especficos definidos por sua
condio racial, tnica ou de gnero.
Assim, conclui Moelecke (2004, p. 14), que polticas de igualdade racial
podem abranger essas diferentes estratgias, nem sempre excludentes, e fazer uso
de distintos mecanismos, como as cotas, proporcionais ou no, mais ou menos
flexveis, metas, cronogramas, ainda que no debate brasileiro isso se tenha reduzido
ao sistema de cotas.
205
3.6 O Debate Polmico das Cotas como Modalidade de Aes Afirmativas e o

Conceito de Raa
A dimenso polmica do debate sobre cotas que esse tipo de poltica

pblica exacerba algumas contradies entre valores fundamentais das sociedades
modernas, como o igualitarismo e o individualismo (LIPEST, apud GUIMARES,
1999, p. 151).
Certamente, a composio entre valores como democracia, igualdade,
individualismo e liberdade sempre foi complexa e contraditria, pois no limite a
promoo radical de um desses valores teria de ser em detrimento de algum outro,
como a contradio entre a mxima igualdade versus a mxima liberdade individual
(MARSHALL, 1967, p. 7).
Entretanto, mais importante do que a discusso sobre valores tem sido o
exame emprico de como esses valores so operacionalizados nos sistemas
jurdicos e nas prticas dos agentes em dado espao, e como eles interagem com
lgicas hierrquicas e desigualdades sociais.
Roberto Kant de Lima (1983; 2003) tem mostrado como os sistemas jurdico e
poltico
brasileiro
so
perpassados,
ao
mesmo
tempo,
por
lgicas
igualitrias/universalizantes e por lgicas hierrquicas, e como esses princpios

abstratos tm sido invocados e aplicados de forma contextual pelos sujeitos.
Em relao ao debate normativo sobre cotas, a prpria definio desses
valores colocada em questo.
Pinto (2005), Pinto e Clemente Jnior (2004) chamam a ateno para uma
paradoxal caracterstica desse debate: tanto os opositores quanto os promotores
das cotas defendem suas posies em nome da igualdade como valor fundamental,
divergindo acerca da interpretao e da aplicao desse princpio.
De uma forma esquemtica, entende-se que a discusso sobre a igualdade
assume a forma de uma oposio entre igualdade formal e igualdade substantiva.
A primeira, uma igualdade abstrata, a igualdade de todos os indivduos
perante a lei e, segundo essa concepo, as cotas seriam logicamente uma tentativa
206
de criar mais privilgios em uma sociedade ainda fortemente patrimonialista e

hierrquica.
A segunda, igualdade substantiva ou de resultados, prima pela igualdade
como resultado final em um processo de competio e convvio entre indivduos.
preciso, portanto, elaborar uma tentativa de equao dessas contradies, uma
mediao entre uma igualdade e uma liberdade inconciliveis.
No prprio conceito, essas contradies esto presentes, medida que ele
rene direitos negativos e individuais, como os direitos civis, com os direitos
socioeconmicos.
Seus defensores acusam a igualdade formal de manter o status quo. Dessa
maneira, manter, portanto, a desigualdade por meio de uma falsa igualdade formal
(GOMES, 2003; GUIMARES, 1999).
Outra tenso, apontada por Guimares (1999), repousa no debate sobre os
possveis sujeitos de direitos da ao afirmativa: enquanto seus opositores
sustentam que quaisquer polticas de reparao ou promoo de direitos devem ter
como foco os indivduos, uma vez que a desigualdade e a discriminao so frutos
da ao (positiva ou negativa) de indivduos sobre outros, os defensores das cotas
sustentam que o foco deve ser centrado em direitos e polticas para grupos de
pertena identitria como condio suficiente, pois interpretam a desigualdade e a
discriminao como frutos de uma lgica inscrita nos sistemas, funcionando revelia
dos indivduos.
Se a igualdade parece ser o pano de fundo, o cerne de toda a discusso
normativa se localiza no embate entre a existncia/inexistncia do mrito, de um
lado, e da raa, de outro, como pressupostos fundamentais das duas posies.
Sem entrar mais detidamente nos variados argumentos normativos contra e a
favor das cotas (para uma discusso mais detalhada, veja-se Pinto (2005); Pinto e
Clemente Jnior (2004); Feres Jnior (2004); Guimares, (1999); Moehlecke, (2000,
2002, 2004), os dois lados baseiam-se nesses dois pressupostos centrais, o mrito
individual e a raa.
207
Uns e outros tentam, por um lado, negar, minimizar ou relativizar a existncia

de um desses pressupostos, enquanto reafirmam a validade do outro.
A noo de mrito individual comparece nos argumentos contra as cotas pelo
fato de o exame vestibular selecionar os candidatos ao ensino superior unicamente
a partir de seus desempenhos, sem levar em considerao caractersticas pessoais,
condio social, cor, gnero, etc., sendo tecnicamente color blind.
O vestibular seria uma instituio invisvel cor/raa dos indivduos, portanto
neutro em relao discriminao, e a implantao de cotas raciais introduziria um
vis racial em uma das poucas esferas onde o mrito individual seria o nico
diferencial.
Se o vestibular seleciona atualmente candidatos em sua maioria brancos e
ricos seria apenas porque estes detm maiores chances de se preparar melhor em
escolas particulares, e polticas universalistas, como a melhoria da escola pblica,
alcanariam como resultado aumentar o percentual de negros e pobres no ensino
superior (DURHAM, 2003).
Em sentido restritivo, Eunice R. Durham (2003) entende que ao invs de
violar o princpio do mrito, caberia antes refor-lo, pois somente por meio dele
que se poderia evitar prticas discriminatrias.
A noo de mrito individual relativizada por vrios autores: Santos (2003) e
Guimares (1999), principalmente.
Guimares (1999) procede a uma desconstruo radical do conceito de
mrito, apresentado como uma ideologia, que mascara e mistifica processos sociais
de manuteno de desigualdade e discriminao.
Em primeiro lugar, o autor considera que no existe mrito em abstrato:
impossvel determinar as habilidades e os conhecimentos necessrios para
configurar o mrito abstratamente e para todas as situaes.
Em segundo lugar, como definir, medir e valorar habilidades, disposies e
conhecimentos? Como definir quais sero aceitos, quais sero levados em conta,
quais valem mais?
208
Defendendo a concepo da igualdade de resultados, Gomes (2003, p. 1557) afirma que as aes afirmativas seriam a mais eloquente manifestao da
moderna ideia de Estado promovente, atuante (...) um mecanismo sociojurdico
destinado a viabilizar primordialmente a harmonia e a paz social.
O conceito de raa (ou a inexistncia dele) o outro pilar dos argumentos pr
e contra as cotas. A adoo de uma poltica de cotas raciais implica na necessidade
lgica de definir os grupos que tm ou no direito de se beneficiar dessas medidas,
em primeiro lugar; em seguida, classificar os indivduos nas categorias raciais
predefinidas. Quais os fundamentos que diferenciam esses grupos dos demais, o
que os define enquanto grupo distinto? Como podemos enquadrar os indivduos
nessas categorias? Como esse problema resolvido na literatura acadmica?
O termo raa no deve ser entendido como um conceito biolgico que
designa tipos humanos distintos fsica e mentalmente, visto que a cincia nega esse
conceito (GUIMARES, 1999).
Por conseguinte, raa no uma realidade natural, no estabelece
hierarquias naturais entre os seres humanos, bem como as caractersticas
biolgicas de um determinado ser humano no determinam as suas caractersticas
culturais, sociais, polticas e psicolgicas/intelectuais, entre outras.
Assim, no existem raas no plural, visto que a diversidade gentica no
interior dos grupos sociais no diferem, significativamente, em termos estatsticos,
daquela encontrada em outros grupos distintos. [...] Desse modo, nenhum padro
sistemtico de traos humanos pode ser atribudo a diferenas biolgicas
(GUIMARES, 1999, p. 22).
Conforme indica Santos (2004, p. 23), importante ressaltar que:
O conceito de raa no existe biologicamente. No entanto, as pessoas
fazem uso de classificaes sociais e raciais no seu dia a dia. Embora o
conceito biolgico de raa tenha sido desconstrudo no incio do sculo 20
pela prpria cincia que o construiu, esse conceito, ou melhor, a ideia de
raa j havia transcendido a cincia ou o campo cientfico, instaurando-se
socialmente. Ela passou a ser uma ideia aceita e reproduzida pelo senso
comum, tornando-se uma categoria de uso popular muito poderosa. As
pessoas passaram a crer que existiam ou existem raas diferentes (como
por exemplo: a branca, a preta, a parda, a amarela e a indgena, que so as
classificaes utilizadas oficialmente pelo Estado brasileiro, por meio do
IBGE) e, mais do que isso, desiguais, at mesmo porque conseguiam fazer
209
uso descritivo dessa palavra valendo-se do fentipo das pessoas, entre

outras distines reais ou imaginrias.
O que se deve ressaltar que embora a raa no exista cientificamente, ela

existe socialmente. E s neste sentido, isto , socialmente, que podemos dizer que
h raas. Ou seja, o termo raa no deve ser entendido como um conceito biolgico
que designa espcies distintas (ou desiguais) fsica e mentalmente de seres
humanos.
Raa um termo que deve ser entendido aqui como um conceito que no
corresponde a nenhuma realidade natural. Trata-se, ao contrrio, de um conceito
que denota to-somente uma forma de classificao social, baseada em uma atitude
negativa diante de certos grupos sociais e, informada por uma noo especfica de
natureza, como algo endodeterminado. A realidade das raas limita-se, portanto, ao
mundo social (GUIMARES, 1999, p. 9).
A essa definio de Guimares (1999), saliente-se que essa classificao
social tambm pode comportar uma atitude positiva. Por exemplo, no somente os
negros podem ser classificados como inferiores, como os brancos podem ser
classificados como superiores em uma determinada sociedade e vice-versa.
Finalizando, raa uma construo social e no um conceito biolgico ou uma
realidade natural (cf. GUIMARES, 1999).
O fato que passados mais de cem anos da abolio da escravido e mais
de vinte anos da redemocratizao poltica do Brasil, a populao negra brasileira
continuou (e continua) sendo discriminada racialmente, marginalizada e excluda dos
bnus sociais que o Brasil produz, inclusive de algumas polticas pblicas universais
de boa qualidade, como, por exemplo, o acesso s universidades pblicas
brasileiras.
Estudos antigos e recentes comprovam as discriminaes e desigualdades
raciais que h muito tempo os Movimentos Sociais Negros denunciam, conforme se
pode observar em Carvalho (2003, 2005), DIEESE (2002), Henriques (2001), Santos
e Lobato (2003), Silva (2003), Silva e Silvrio (2003), Santos (1999) e Munanga
(1991).
210
Como denominador comum, todos os autores que se posicionam a favor das

cotas raciais retm uma dimenso positiva do conceito de raa, alm de
minimizarem os problemas decorrentes da classificao dos indivduos em tal ou
qual rtulo racial.
Uns porque creem que a raa existe de forma dada em cada indivduo,
inquestionvel; outros porque creem que a raa, embora sendo um conceito
construdo socialmente, carrega consigo invariavelmente um valor, que se expressa
subjetivamente no preconceito e objetivamente na discriminao e na desigualdade.
Quem traz consigo tal peso se identifica imediatamente, quem no o traz no
querer faz-lo para o resto da vida apenas para se beneficiar das cotas
(GUIMARES, 1999).
Entre os opositores, alguns questionam a validade da utilizao exclusiva da
noo de raa para a promoo da igualdade, pois as desigualdades no Brasil no
se limitam polaridade brancos X negros (DURHAM, 2003), outros argumentam que
a implantao de cotas promoveriam uma racializao e exacerbao das tenses
em torno das linhas de clivagem raciais (FRY, MAGGIE, 2002, 2004).
A partir do ano 2001, a aprovao de cotas raciais em algumas universidades
pblicas181 em todo o Brasil (UERJ, UENF, UnB, UEMS, UNEB) deslocou a questo
do plano meramente normativo para a operacionalizao dessas polticas e para a
disputa sobre as definies legtimas na aplicao dessas medidas.
Enquanto alguns atores polticos baseavam-se na ideia de autoclassificao
racial entre as categorias de cor do IBGE como nico critrio admissvel para a
escolha dos beneficirios, assumindo que qualquer categoria identitria deve ser
autoatribuda pelo indivduo e no imputada, outros defendiam a implantao de
formas de controle e seleo externa sobre os candidatos a esses benefcios, como
comisses para avaliar fotografias e entrevistar candidatos passveis de serem
enquadrados como negros ou no.
A adoo dessas medidas em universidades como a UnB, a UEMS e a UFPR
trouxe tona uma candente discusso sobre supostos parmetros objetivos para
181
Nesse sentido, veja-se o levantamento elaborado para a presente investigao que aponta a lista
das IES, no Brasil, que efetivamente implantaram poltica de aes afirmativas pelo sistema de
cotas.
211
mensurar a pertena identitria, e [por serem] afeitos a uma sorte de antomopsicologia racial, geraram uma temporada de disputas cientfico-polticas, de amplo
espectro.
No caso UnB, h o acionamento de temas caros reflexo antropolgica, ou
seja, no plano das tcnicas, chegou a envolver a prtica da antropologia enquanto
atividade de peritagem racial (MAIO, SANTOS, 2005).
Dessa forma, medida que essas polticas foram implantadas nessas
universidades (e discutidas/levadas em considerao no caso da UERJ, embora
rejeitadas) e debatidas extensamente, temos a constituio de um espao.
Para uma teoria sobre os impactos das cotas nos processos de demarcao
das fronteiras raciais e da constituio da identidade negra (PINTO, 2005).
Por exemplo, algumas das ONGs mais influentes nessa rea de atuao tm
defendido extensamente na mdia a instituio de comisses raciais.
Privilegiando, assim, no s para a pesquisa emprica de como essas
polticas operam, como para discutir questes relativas ao papel e aos usos da
antropologia na formulao e aplicao de polticas pblicas, mais alm do mero
debate normativo.
A instituio da reserva de vagas para o acesso ao ensino superior nas
universidades pblicas para determinado grupo de pessoas, por meio de um sistema
de cotas, indica a necessidade atual de serem buscados caminhos de combate
excluso educacional dos indivduos pertencentes quele grupo no nvel de ensino
referido. Tal medida acaba por forar a sociedade a reconhecer o problema da
desigualdade.
Silva (2003, p. 20-21) explica:
A ao afirmativa uma iniciativa essencial de promoo da igualdade e
que o principal objetivo da ao afirmativa para as pessoas negras
combater o racismo e seus efeitos duradouros de ordem psicolgica, alm
de introduzir mudanas de ordem cultural e de convivncia entre os
chamados diferentes.
212
Ainda, segundo a autora, a questo da convivncia entre os(as) diferentes

como introdutora de mudanas de ordem estrutural s faz sentido quando se
desconstroem as estruturas da desigualdade (SILVA, 2003, p. 20).
Estudo do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA, de 2001,
aponta, no entanto, que no caso do Brasil, menos de 2% de estudantes negros(as)
esto matriculados(as) nas instituies universitrias pblicas e particulares, e que,
deste grupo, somente 15% concluem o curso superior.
Como citado anteriormente, no item 1 dessa investigao, Ricardo Henriques
(2002, p. 39-41), pesquisador do IPEA, constata que o tempo de escolaridade, sob a
tica do recorte racial, de um jovem brasileiro negro com 25 anos de idade, gira em
torno de 6,1 anos de estudo; um jovem branco da mesma idade tem cerca de 8,4
anos de estudo. O diferencial de 2,3 anos de estudo a favor do jovem branco.
Esse autor verifica, no mesmo trabalho, que o Pas poder construir uma
sociedade com tendncias, em longo prazo, altamente discriminatrias, ao lembrar
que:
Apesar da escolaridade mdia de brancos e negros crescer de forma
contnua ao longo do sculo 20, a diferena de 2,3 anos de estudo entre
jovens brancos e negros de 25 anos de idade a mesma observada entre
os pais desses jovens. E, de forma assustadoramente natural, 2,2 anos de
estudo a intensidade da diferena entre os avs desses jovens
(HENRIQUES, 2002, p. 40).
Mesmo com o reconhecimento dessa situao, o intuito dessa tese no , no

entanto, fazer comparaes entre os sistemas de educao dos Estados Unidos e
do Brasil.
Considera-se o fato de que existem recomendaes inspiradas em um
modelo, que diferente do nosso e, em razo disso, julga-se ser importante
conhecer o sistema educacional norte-americano, no que tange s polticas pblicas
de implantao das aes afirmativas, especialmente a adoo das cotas como
critrio de ingresso no ensino superior.
A utilizao de um eventual paradigma norte-americano deve ser elaborada
com cautela, pois o exemplo dos Estados Unidos, em termos de relaes polticas
213
raciais, expe-nos, como bem adverte a pesquisadora Moehlecke (2000, p. 21), a

situaes contraditrias.
Considere-se que o contedo das denominadas aes afirmativas diferente
de sociedade para sociedade e, tambm, no interior de uma mesma sociedade,
conforme aponta o estudo elaborado pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
IPEA DIPES, a partir do seminrio realizado por Strozenberg (1996, p. 221-224).
Isso porque, ao mesmo tempo em que aquele pas nos oferece os resultados
e a conquista desse importante mecanismo de incluso e acesso ao ensino superior,
dando um exemplo no tratamento dessa questo, as possibilidades de experincias
semelhantes ocorrerem no Brasil so, ainda, muito contestadas, posto que se deva
levar em considerao que a histria de segregao e discriminao explcita e legal
que l existe, como dissemos, bem diferente do caso brasileiro.
Porm, no se pode desconsiderar que encontramos diante de uma latente
situao de desigualdade na educao, em nosso pas, particularmente no ensino
superior, consequncia da ausncia de polticas pblicas voltadas, especificamente,
para a implantao de aes afirmativas nesse segmento. E, se no interviermos
nos mecanismos de ingresso, nossas universidades podero atravessar o sculo 21
praticando apartheid racial182 irreversvel.
Carvalho183 aponta que, no Brasil, na docncia do ensino superior, a
Universidade de Braslia, por exemplo, tem 1.400 professores e apenas 14 so
negros. Segundo Jos Jorge de Carvalho (2009), seria, portanto, 1% de professores
negros. Quantos so os docentes negros da USP? Ainda, de acordo com Carvalho
(2005), dados recentes indicam que, de 5.434 docentes, os negros no passam de
40.
182
Nesse sentido Gomes aponta que o professor Antonio Junqueira de Azevedo declarou: Embora a
constituio brasileira disponha que o ensino ser ministrado com base no princpio da igualdade
de condies para acesso e permanncia na escola, dando aulas h mais de 28 anos na
Faculdade de Direito da USP, para em mdia 250 alunos por ano, e tendo tido aproximadamente
7.000 alunos, dou meu testemunho de que nem cinco eram negros (Folha de So Paulo, p. 3, nov.
1996, apud GOMES, Joaquim Barbosa. O debate constitucional sobre aes afirmativas. In:
SANTOS, Renato Emerson dos; LOBATO, Ftima. Aes afirmativas: polticas pblicas contra as
desigualdades raciais. (Orgs.). Rio de Janeiro: DP&A, 2003. p. 35. Nota de rodap n 10).
183
Jos Jorge de Carvalho professor da UnB e coordenador do INCT Instituto de Incluso no
Ensino Superior e na Pesquisa do CNPq. autor da obra analisada para a presente pesquisa.
CARVALHO, Jos Jorge de. Incluso tnica e racial no Brasil e a questo das cotas no ensino
superior. So Paulo: Attar, 2005.
214
Pelo Censo de identificao realizado pelo mesmo pesquisador, em 2005, a

porcentagem mdia de docentes negros no conjunto das seis mais importantes
universidades pblicas brasileiras (USP, Unicamp, UFRJ, UFRGS, UFMG, UnB)
de estarrecedor 0,6%.
Assim sendo, segundo esse pesquisador, essa porcentagem pode ser
considerada insignificante do ponto de vista estatstico e no dever mudar muito,
pois crnica e menor que a flutuao probabilstica da composio racial dos que
entram e que saem no interior do contingente de 18 mil docentes dessas
instituies.
Para contrastar, afirma Carvalho (2009), a frica do Sul, ainda nos dias do
apartheid, j tinha mais professores universitrios negros do que o Brasil tem
atualmente.
Imperiosa, portanto, a adoo de uma concepo substancial da igualdade,
no perpetuando comportamentos inaceitveis de convivncia humana, como o
caso do preconceito e da discriminao, quer seja ele racial, de gnero, de etnia, de
origem, de compleio fsica, etc. Ao contrrio, propugna-se, pela adoo, nas fases
de configurao das polticas pblicas de incluso, ou seja: sua percepo,
definio, formulao, avaliao, efetiva concretizao de polticas de incluso de
aes afirmativas.
Isso, com efeito, deve ser um objetivo constitucional a ser alcanado no
somente impostas pelo Estado, mas sugeridas e efetivadas pelas Instituies de
Ensino e promovidas pela sociedade.
215
4 POLTICAS DE AO AFIRMATIVA NO BRASIL

As polticas de aes afirmativas devem ser encaradas
como medidas especiais colocadas em prtica pelo
Estado, em favor de determinados grupos sociais
marginalizados, com o fim nico de se alcanar uma
sociedade mais justa e verdadeiramente democrtica.
Bruno Csar Moura Brando
4.1 Linha do Tempo do Movimento Negro em Defesa das Polticas de Aes

Afirmativas no Brasil
Historicamente, as polticas pblicas brasileiras tm se caracterizado por

adotar uma perspectiva social, com medidas e aes de natureza redistributiva ou
assistencial contra a pobreza, com base em concepes de igualdade, sejam elas
formuladas por polticos de esquerda ou direita (MUNANGA, 1996).
Entretanto, com a redemocratizao do Pas, os movimentos sociais
passaram a exigir uma postura mais ativa do Poder Pblico diante de questes que
envolvem a baixa participao de grupos especficos da populao em setores da
atividade social, como a educao, como tambm a adoo de medidas eficazes
para sua soluo.
Segundo Moehlecke (2002, p. 203), essas exigncias dos movimentos sociais
deram origem, a partir de critrios envolvendo raa, etnias e condies
socioeconmicas, s aes afirmativas em nosso pas. Compreender como polticas
pblicas podem responder a essas questes, como so construdas e as
consequncias que trazem para a nao, exige a compreenso do contexto histrico
brasileiro nessa rea.
Indica-se, assim, algumas discusses e acontecimentos que influram nas
formas pelas quais as aes afirmativas foram sendo construdas e delineadas no
Brasil e, em especial, aquelas aes voltadas para os problemas da desigualdade e
da discriminao racial.
Apresenta-se a seguir um cronograma da participao do Movimento Negro
na defesa da configurao das polticas de aes afirmativas, apontadas por Silva,
Medeiros e Larkin (2004) e Moehlecke (2000; 2004), Arocena (2007):
216
No Brasil, em 1931, cria-se a Frente Negra Brasileira, censurada e proibida

em 1937. Em 1941, Abdias do Nascimento, um dos principais lderes negros, funda
o Teatro Experimental Negro (TEN).184 Seus principais objetivos so combater a
discriminao racial em particular dentro do teatro, reconstruindo a herana cultural
africana e reivindicando a identidade negra no Pas. Em 19451946, cria-se o
Comit Democrtico Afro-Brasileiro e se organizam as Convenes nacionais afrobrasileiras em So Paulo (1945) e no Rio de Janeiro (1946). Dessas convenes
surgiu o Manifesto da Nao Brasileira que inclua seis demandas, entre elas, o
subsdio para os estudantes negros que ascenderiam para o ensino secundrio e
universitrio, tanto em instituies pblicas como privadas. Em 1950, realiza-se o
primeiro congresso do Negro Brasileiro no Rio de Janeiro para discutir os problemas
que enfrentavam a populao negra, sua desigualdade educacional e a proteo de
seus direitos e a defesa da identidade negra. Em 1964, a ditadura reprime
violentamente toda forma de discusso sobre o racismo e Abdias do Nascimento
exilado (AROCENA, 2007).
Em 1968, a ditadura probe mediante decreto a discusso pblica sobre o
racismo. Em 1978, os poucos militantes que restavam do movimento se renem no
Teatro Municipal de So Pablo desafiando o poder militar e fundam o Movimento
Negro Unificado (MNU). Em 1982, se decide que o Terceiro Congresso Latino
americano de Cultura Negra se desenvolver em So Paulo e este se constitui em
um marco na histria internacional da conscincia e da dispora africana, da se
criticam as posies inspiradas no marxismo que entendem que os problemas da
184
Abdias do Nascimento e Elisa Larkin Nascimento relatam no livro Tirando a Mscara: ensaios
sobre o racismo no Brasil que, a partir de 1931, com a fundao do movimento de massa
denominado Frente Negra brasileira, tomaram corpo os protestos contra a discriminao racial e o
alijamento do negro da economia industrializada, espalhando-se por vrios cantos do territrio
nacional. A segregao nos cinemas, teatros, barbearias, hotis, restaurantes enfim, em todos os
espaos brasileiros em que o negro no entrava, constitua o alvo prioritrio da Frente, maior
expresso da conscincia poltica afro-brasileira da poca. A Frente Negra Brasileira continuou sua
atuao at 1937 quando a ditadura do Estado Novo ps na ilegalidade toda atividade poltica.
Tambm o entretenimento que tinham os afro-descendentes de aos domingos se encontrarem na
Rua Direita no Centro de So Paulo e de passearem pelas caladas e ruas adjacentes, acabou
sendo banido em razo de que os negociantes brancos, donos das lojas dessa importante artria
comercial, reclamaram ao delegado Alfredo Issa, o qual baixou uma portaria banindo esse
entretenimento dos negros. A alegao era de que os negros ocultavam as vitrines das lojas. No
teatro brasileiro o negro no entrava, quer para assistir ao espetculo quer para atuar no palco. Em
razo disso, nasceu o Teatro Experimental do Negro, para contestar essa discriminao e formar
atores e dramaturgos afro-brasileiros e resgatar uma tradio cultural cujo valor foi sempre negado
ou relegado ao ridculo pelos nossos padres culturais: a herana africana na sua expresso
brasileira NASCIMENTO, Abdias do; NASCIMENTO, Elisa Larkin. Tirando a mscara: ensaio
sobre o racismo no Brasil. So Paulo: Paz e Terra, 2000.
217
discriminao racial na Amrica Latina so problemas de classe e no

especificamente de racismo. Desse congresso derivaram um conjunto de
reivindicaes para combater diretamente a discriminao racial com polticas
pblicas (AROCENA, 2007).
Abdias do Nascimento eleito deputado federal nas primeiras eleies
legislativas diretas durante a ditadura militar. Introduz o Projeto de Lei n 1.332/83,
que promove a criao de medidas compensatrias para os negros para promover a
igualdade de oportunidades, apoiando subsdios e incentivos para empresas
privadas que adotassem iniciativas para promover a diversidade. Estabelece ainda
que 40% de todos os cargos do prestigioso instituto da diplomacia brasileira Baro
do Rio Branco sero outorgados a negros. Obriga a todas as instituies de ensino a
introduzirem em seu currculo a histria da frica e do negro (AROCENA, 2007).
Esse Projeto de Lei, denominado Estatuto da Igualdade Racial, somente foi
votado depois de 10 anos mais tarde, sendo certo que foi acusado, paradoxalmente,
de promover e incentivar o racismo, ao invs de combat-lo. Em 1984, cria-se o
Grupo Cultural Olodum na cidade de Salvador, na Bahia. Este grupo surgiu em
1979 como um conjunto carnavalesco, mas evoluiu para uma instituio fundamental
dentro do Movimento Negro, realizando um trabalho cultural e social sobre a cultura
africana no Brasil, que alcanou repercusso internacional a partir do samba
reggae. Em 1986, cria-se Comisso Nacional de Combate ao Racismo, um impulso
importante para a visibilidade dos problemas de injustia racial. Em 1988, pela
primeira vez, algumas das demandas do movimento afro-brasileiro foram includas
na nova constituio, que sanciona o racismo como um crime no sujeito fiana;
delimita as terras dos quilombos que, todavia, existem; redefine a nao brasileira
como uma nao multicultural; e garante a proteo s manifestaes afrobrasileiras. De 19881989, o movimento negro define que o dia 20 de novembro
ser o "Dia Nacional da Conscincia Negra" em comemorao morte de Zumbi, o
lder do quilombo Palmares, que se transformou em heri mximo dos afrobrasileiros. Ao mesmo tempo, o dia 13 de maio, oficialmente a comemorao da
abolio da escravatura, passa a ser apenas um dia para a reflexo sobre a
falsidade de abolio (SILVA; MEDEIROS, LARKIN, 2004; MOEHLECKE 2000;
2004).
218
A dcada de 1990 traria algumas mudanas (MOEHLECKE, 2002, p. 204).

Em 1991, o governo estatal de Rio de Janeiro cria a Secretaria Extraordinria de
Defensa e Promoo das Populaes Afro-brasileiras (SEAFRO), a primeira
instituio que adotar polticas pblicas especficas para a defensa dos afrobrasileiros. Ocorre o Encontro Nacional de Entidades Negras, em So Paulo,
novamente com a finalidade de unificar e coordenar esforos dispersos; seu xito
no foi, todavia, suficiente.
Em 1993, com a reviso dos cinco anos de vigncia da nova Constituio
levada a efeito pelo Congresso Nacional, o senador Florestan Fernndez props
Cmara uma medida que dedicava um captulo inteiro s compensaes por
discriminao racial e articulava pela primeira vez o princpio da ao afirmativa
brasileira. A emenda no foi aprovada, mas foi um antecedente importante e crucial
para futuras discusses sobre o tema. Em 1994, a SEAFRO fechada por
acusaes de racismo inverso.
Em 1995, encontramos a primeira poltica de cotas adotada nacionalmente.
Pela legislao eleitoral, foi estabelecida uma cota mnima de 30% de mulheres para
as candidaturas de todos os partidos polticos. Essa ideia tem origem em uma
experincia semelhante utilizada anteriormente no Partido dos Trabalhadores, em
1991, e na Central nica dos Trabalhadores CUT185, em 1993, decorrente de
reivindicao e presso do movimento feminista (MOEHLECKE, 2002, p. 205).
Em 1995, um informe oficial realizado pelos delegados do Comit de Direitos
Humanos das Naes Unidas afirma que embora oficialmente o racismo no exista
no Brasil, " necessrio adotar-se medidas de investigao e polticas para encerrar
com o crculo vicioso de discriminao e negao da natureza racial da
desigualdade, concluses diretamente opostas complacente percepo da
democracia racial186 brasileira (AROCENA, 2007).
185
Para mais aprofundamento sobre adoo de cotas na CUT, veja Maria Berenice Godinho Delgado
(1996).
186
importante lembrar que foi o socilogo Gilberto Freyre que expressou, popularizou e desenvolveu
por completo a ideia de democracia racial, bastante difundida e, de um modo geral, aceita no Brasil
at recentemente. Segundo Freyre, o Brasil seria a nica nao ocidental por sua fuso serena
dos povos e culturas europeias, africanas e indgenas a se ver livre do racismo que afligia o resto
do mundo.
219
Trinta mil pessoas realizaram uma demonstrao em Braslia para festejar o

Programa para Superar o Racismo e a Desigualdade Racial, que se converteu na
sntese das demandas de polticas pblicas do movimento negro. A senadora
Benedita da Silva apresentou a Emenda Constitucional no 14/95, estabelecendo uma
cota de 10% para o ingresso nos programas de educao superior para os
indgenas e negros, que no foi votada (AROCENA, 2007).
Em 20 de novembro de 1996, o presidente Fernando Henrique Cardoso criou
por decreto o Grupo de Trabalho Interministerial para a Valorizao da Populao
Negra (GTI). Assim, o Estado brasileiro reconhece oficialmente, pela primeira vez, a
existncia do racismo e se prope a combat-lo utilizando polticas pblicas. O GTI
promove uma srie de seminrios nacionais para discutir as polticas de ao
afirmativa e em um frum internacional redige 46 polticas contra a discriminao
racial (AROCENA, 2007).
O senador Paulo Paim tambm apresentou o projeto de lei n 1.239/95. Em
1996, criou-se a Coordenao Nacional de Comunidades Quilombolas (CONAQ) no
Estado da Bahia. Publicou no Brasil o Dcimo Reporte de Direitos Humanos das
Naes Unidas em que se recomenda ao Estado adotar aes positivas para
promover a igualdade e especificamente polticas pblicas que ajudem populao
negra a ascender na educao terciria (HTUN, 2005).
Em 2000, publicam-se os informes do Instituto de Pesquisas Econmicas
Aplicadas, com informaes contundentes sobre a persistncia das desigualdades
raciais. Essa informao teve um enorme eco na imprensa e sobre a opinio pblica
e a evidncia foi to clara que o Estado no pde mais permanecer surdo sobre a
questo da raa (HTUN, 2005). Em 2001, a Conferncia Mundial sobre Racismo que
se realizou em Durban, frica do Sul, teve um forte impacto no pas e seus
resultados atuaram como catalisadores nas polticas de ao afirmativa. Nesse
mesmo ano se apresentaram 14 projetos diferentes de lei no Congresso Nacional
que contemplavam algum tipo de cotas raciais para instituies federais. Em uma
ao independente, o Estado de Rio de Janeiro adota uma cota de 40% para os
afro-brasileiros em suas universidades estaduais. Os Estados de Bahia e Minas
Gerais adotaram a mesma poltica. Em 2002, o novo presidente Luiz Incio Lula da
220
Silva designa o jurista Joaquim Barbosa para integrar a Suprema Corte de Justia;
o primeiro negro da histria do pas que ocupa esse cargo (AROCENA, 2007).
Lula cria o Ministrio para a Igualdade Racial. Em 2003, criada a Secretaria
Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (SEPPIR), dependente do
Ministrio para a Igualdade Racial. A tarefa mais importante dessa secretaria levar
adiante o estudo para pr em prtica a igualdade racial na educao. Seus
resultados foram publicados como a Poltica Nacional para a Promoo da
Igualdade Racial. O trabalho enfatiza com veemncia a necessidade de levar
adiante as aes afirmativas. Em 2004, frustrado com a prolongada discusso no
congresso sobre o projeto de cotas, o presidente Lula emite um decreto que obriga
as universidades privadas que recebam isenes fiscais a que reservem uma
porcentagem de seus lugares para estudantes negros. Em 2005, o Senado aprova o
Estatuto da Igualdade Racial. Encontra-se pendente a aprovao do Projeto de
Cotas Raciais (nmero 73/99) firmado pelo Senador Tarso Genro (AROCENA,
2007).
Essa linha temporal incompleta naturalmente ilustra a evoluo dos
principais acontecimentos que, encadeados, desembocam em radical transformao
sobre a questo racial no Brasil.
4.2 Caractersticas das Polticas de Aes Afirmativas no Brasil
Embora no haja um consenso entre os autores pesquisados sobre qual a

melhor nomenclatura exata para indicar a diversidade de propostas existentes no
Pas visando construo de aes afirmativas, o termo comeou a ser utilizado de
forma sistemtica a partir da metade da dcada de 1990, conforme assinala
Domingues (2002, p. 164), associada poltica de reserva de vagas no ensino
superior, por meio de sistema de cotas.
Isso demonstra, a princpio, certa confuso no emprego entre os conceitos de
aes afirmativas e o sistema de cotas, no sentido de entender, de maneira
equivocada, que as primeiras se resumem, exclusivamente, adoo de cotas. A
discusso dessas medidas de implantao da igualdade material, no Brasil, passa a
221
se dar com clara inspirao nos programas de aes afirmativas existentes nos
Estados Unidos, como j descrito anteriormente.
Luciana Jaccoud e Nathalie Beghin (2002, p. 48) afirmam com propriedade
que as polticas de aes afirmativas vm sendo institudas, no Brasil, tanto com
base no sistema de cotas como no caso de medidas de reservas de certo nmero
de vagas nas Universidades para alunos negros como tambm sem o
estabelecimento de cotas como no caso da instalao de cursinhos preparatrios
para concursos pblicos e vestibulares, exclusivamente para jovens negros e
carentes.
Aqui preciso colocar a problemtica relativa ao uso, em nosso pas, do
paradigma norte-americano como modelo de implantao de aes afirmativas. H
autores que entendem que a experincia dos Estados Unidos, com a implantao de
polticas de aes afirmativas, pode servir de inspirao ao Brasil, segundo
Munanga (1991, p. 46).
Para Ianni (2004, p. 16), na implantao de um sistema de cotas nas
universidades brasileiras, tendo como modelo o padro norte-americano, apresenta,
no entanto, algo de esquizofrnico e imitativo, visto que l, embora seja um dos
principais paradigmas para o mundo no que tange ao sistema de cotas, o
preconceito persiste e continua arraigado.
Para Mac Margolis (2004, p. 47), parece estranho que o Brasil esteja tentando
viabilizar esse sistema, exatamente quando os Estados Unidos estejam vacilando
em seus modelos de aes afirmativas na rea da educao.
Entretanto,
no
possvel
importar,
simplificadamente,
paradigmas
vivenciados por outros pases, cuja sociedade, valores e culturas so to diferentes

daqueles existentes no Brasil, como o caso especfico dos EUA, ainda que seja
visando a solucionar problemas de desigualdades socioeconmicas existentes em
nosso pas. necessrio respeitar nossas peculiaridades histricas, valores sociais
e diversidade cultural.
Importar para o Brasil modelos da engenharia social dos Estados Unidos
significa impor modelos e categorias de pensamento nossa realidade social que
222
distinta da realidade norte-americana, tratando-se, assim, de uma forte tendncia

dogmtica e autoritria.
Vale lembrar que, naquele pas, a construo das aes afirmativas deu-se a
partir do fim da segregao social, legal ou indireta, e tambm a partir da questo do
racismo, como aponta Moehlecke (2000, p. 22-48).
Cabe ressaltar que os enfrentamentos das questes sobre excluso social ou
educacional causadas por preconceito ou problemas raciais , podem ser
diferentes entre pases, mas tm um ponto em comum: a necessidade de que as
oportunidades entre as pessoas se igualem, independentemente de sua condio
tnico-racial ou financeira. Ainda que os fundamentos de medidas compensatrias,
no Brasil, visando a incluir negros e pardos na educao superior sejam distintos
daqueles que, em outros pases, objetivam proteger imigrantes para o mercado de
trabalho, prevalecem como pontos convergentes o combate discriminao e a toda
forma de preconceito.
Conforme aponta Margolis (2004, p. 49), o fato que poucos se sentem
vontade com as polticas raciais. Alguns estudiosos mais conservadores ainda
descartam a ao afirmativa como um artigo extico de importao, talvez bom para
os Estados Unidos, mas pouco ou nada adequado para uma demografia racial
culturalmente multicolorida, como o caso da brasileira.
At mesmo defensores do princpio da igualdade entre cidados rejeitam as
cotas por medo de transformar a confusa identidade racial do Brasil em rgidas
categorias legais. H quem defenda a ideia de democracia racial como um mito e, a
partir disso, negue a existncia do racismo e da discriminao racial contra os
negros e isso se reflete na ordem legal.
Mas h tambm aqueles que demonstram a realidade do preconceito na
questo racial, como Roger Bastide e Florestan Fernandes (1959), que escreveram
exaustivamente sobre a questo social do negro.
A partir desse histrico e das definies anteriormente apontadas no decorrer
da presente pesquisa possvel destacar as principais caractersticas das aes
afirmativas:
223
1 - A primeira delas reside em seu carter especial e assim considerada

porque tem como objetivo beneficiar membros de um determinado grupo social. Esta
caracterstica permite distinguir as polticas de ao afirmativa das polticas
universalistas. Enquanto estas tm objetivos mais gerais, como por exemplo, reduzir
a pobreza ou diminuir o analfabetismo, independentemente de qualquer distino, as
polticas de descriminao positiva tm como objetivo promover determinado grupo
social historicamente desfavorecido.
2 - A segunda caracterstica que merece ser destacada a temporalidade.
As aes afirmativas, conforme dispe o texto da Conveno sobre Eliminao de
Todas as Formas de Discriminao Racial, no devero, em caso algum, ter a
finalidade de manter direitos desiguais ou distintos para os diversos grupos raciais,
depois de alcanados os objetivos, em razo dos quais foram tomadas (cf. art. 2,
2).
3 - A terceira caracterstica que as aes afirmativas podem ser tomadas
ou determinadas pelo Estado. Estas duas possibilidades se encontram presentes
nos projetos de lei mencionados anteriormente. O artigo 22, do Projeto de Lei n
3.198/2000187, por exemplo, prev o estabelecimento de cota, de pelo menos 20%,
para o acesso dos afrodescendentes a cargos pblicos, atravs de concurso pblico,
em nvel federal, estadual e municipal.
Nesse sentido, as medidas so tomadas pelo prprio Estado, que passa a
reservar vagas em seu prprio quadro funcional para membros de um determinado
grupo, enquanto, no segundo, o Estado determina que os particulares devem criar
mecanismos com o mesmo fim, sem especificar que mecanismos devem ser
implementados/institudos.
4 - A quarta caracterstica reside no carter espontneo ou compulsrio que
podem assumir as polticas de discriminao positiva. Essas caractersticas somente
se aplicam s medidas tomadas por particulares. As aes afirmativas sero
consideradas
compulsrias
quando
forem
institudas
em
observncia
as
determinaes do Estado. Por outro lado, sero espontneas quando os particulares

no estiverem obrigados a institu-las.
187
O PL n 3.198/2000 substitutivo ao Projeto de Lei do Senado de autoria do Senador Paulo Paim

do PT/RS, sobre a instituio do Estatuto da Igualdade Racial, em defesa dos que sofrem
preconceito ou discriminao em funo de sua etnia, raa e ou cor.
224
Por fim, importante ressaltar que as aes afirmativas podem ou no ser

implementadas por meio do sistema de cotas (adoo de um percentual numrico
para garantir a presena de minorias nos diversos campos da vida social). Os
projetos de lei acima citados tm como foco principal as cotas, mas tambm
estabelecem outras medidas.
O Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH)188189, da mesma forma,
tambm prev uma srie de medidas afirmativas que no se confundem com o
sistema de cotas (BRASIL, 1996, p. 30).
4.3 A Situao dos Negros Vista por Alguns Indicadores Socioeconmicos
A excluso dos afrodescendentes parece evidente em nosso pas, o que,

estatisticamente, tem sido demonstrado pelos institutos de pesquisa de boa
idoneidade, como IBGE, IPEA e Instituto Ethos. Conforme resultado obtido por esta
ltima entidade, em pesquisa denominada de Perfil Social, Racial e de Gnero das
500 Maiores Empresas do Brasil e Suas Aes Afirmativas, em parceria com a
Escola de Administrao e Economia de So Paulo da FGV, IPEA, OIT e Fundo de
Desenvolvimento das Naes Unidas Para a Mulher (UNIFEM), apenas 1% das
empresas diz manter programas para melhorar a capacitao profissional de negros,
que constituem 43,3% da populao economicamente ativa.
Merece destaque o dado indicativo de que a populao de negros e pardos
no Brasil de 45%. Nos Estados Unidos da Amrica outro pas que adota polticas
de incluso de negros o porcentual destes de apenas 13%. Esse grande
percentual faz com que nosso pas tenha a maior populao de negros e pardos fora
da frica so quase 80 milhes de pessoas.
188
BRASIL. Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH) / Secretaria Especial dos Direitos
Humanos da Presidncia da Repblica - Braslia : SEDH/PR, 1999.
189
No Brasil, o Programa Nacional de Direitos Humanos PNDH foi criado em 13 de maio de 1996,
pela recm-criada Secretaria de Direitos Humanos que estabelece, como objetivo, dentre outras
coisas, desenvolver aes afirmativas para o acesso dos negros aos cursos profissionalizantes,
universidade e s reas de tecnologia de ponta, formular polticas compensatrias que promovam
social e economicamente a comunidade negra, e apoiar as aes de iniciativa privada que
realizem discriminao positiva no Brasil (BRASIL. Programa Nacional de Direitos Humanos
(PNDH). Disponvel em: <http://www.slideshare.net/andreqcamargo/plano-nacional-de-direitoshumanos-pndh3>. Acesso em: 03 jun. 2009).
225
Entre ns dissemina-se a ideia de que vivemos numa democracia racial

justificada pela receptiva, rica e pacfica miscigenao entre as raas aqui viventes.
Entretanto, os dados estatsticos revelam uma democracia racial disfarada, na qual
a realidade crua vem tona, expondo um triste painel socioeconmico (GUIMENES,
2004, p. 3).
A misria dos morros, a diferena no acesso instruo, ao trabalho e
renda, entre outros, desfazem a fantasia da acalentada democracia. Estudo do IBGE
mostra que existe uma disparidade enorme entre os nmeros conferidos aos
brancos e aos negros. A distribuio de riquezas e a consequente justia social
objetivo maior de toda nao moderna tm permanecido longe dos acometimentos
dos governantes e dos economistas (GUIMENES, 2004, p. 3).
A desigualdade gritante entre brancos, negros e pardos pode ser auferida
com dois dados principais: ndice de analfabetismo (21% para negros, 19,6% para
pardos e 8,3% para os brancos) e ndice de renda em salrios mnimos (2,43
salrios para negros, 2,54 para pardos e 5,25 para brancos IBGE, 2002),
Segundo dados do IBGE (2002), do 1% dos mais abastados do Pas, 88%
so brancos; contrariamente, dos 10% mais pobres, 70% so negros ou pardos.
Efetivamente, a situao de excluso social. A discriminao racial uma
realidade presente e ostensiva. E entre as fontes das desigualdades, pode ser
citado, principalmente, o modelo econmico e social adotado pelo Brasil colnia e o
posterior abandono dos negros aps a abolio.
Por outro lado, a questo racial revela-se um problema permanente, tanto
para o indivduo quanto para a coletividade, cientistas sociais, filsofos e
educadores. Assim, que somos desafiados a viver situaes e interpret-las, e,
muitas vezes, no conseguimos alcanar uma explicao correta ou mesmo resolvlas. Entende-se que no Brasil, h racismo190 e, embora seja silencioso, tal fato se
comprova pelas estatsticas, especialmente, as que se referem educao.
190
Corroboram esse entendimento o posicionamento de Tragtenberg, Bastos, Nomura, Peres ,

quando asseveram que aps a experincia do racismo nazista da 2 Guerra Mundial, a Unesco
financiou, na dcada de 1950, um estudo acerca do modelo de sociedade em que imperaria uma
convivncia sem conflitos de raas/cores: a brasileira! Nesse trabalho, vrias contribuies
[(FERNANDES (1965); BASTIDE, FERNANDES (1971); PINTO (1998)] revelaram o oposto da
teoria vigente. Segundo esses pesquisadores, no havia democracia racial nem convivncia
226
Apenas para ilustrar as diferenas quanto s desigualdades econmicas e

educacionais, trabalho recente realizado pelos pesquisadores Maurcio Cortez Reis
e Anna Risi Crespo, do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA, reproduz
o abismo salarial que separa brancos e negros no Brasil, embora com discreta
diminuio no perodo pesquisado.
Outro estudo do IPEA, Henriques (2001), mostrou que entre os 10% mais
pobres da populao (indigentes), 70% so negros e 30%, brancos. Entre os 10%
mais ricos h 15% de negros e 85% de brancos. Em outras palavras, a pobreza
negra e a riqueza branca.
Nas estatsticas relativas educao fator mais importante de mobilidade
social , a diferena entre brancos e negros existe e h significativa quantidade de
estudos que comprovam a demanda por polticas corretivas raciais na educao
brasileira.
Como j referido na presente investigao, o trabalho de Henriques (2001),
pesquisador do IPEA, identifica e mapeia essa necessidade, pois a escolaridade de
um jovem negro com 25 anos de idade gira em torno de 6,1 anos de estudo; um
jovem branco da mesma idade tem cerca de 8,4 anos de estudo. O diferencial de
2,3 anos de estudo.
Nesse mesmo estudo relata-se que o trabalho infantil maior na populao
negra. Em 1999, das crianas entre cinco e nove anos, 1,84% das brancas e 3,03%
das negras trabalhavam; das crianas de 10 a 14 anos, 0,13% das brancas
trabalhavam contra 0,20% das negras.
Segundo esse estudo, as habitaes da populao negra tm maior
percentagem de material no durvel, esto mais frequentemente localizadas em
terrenos imprprios, tm maior densidade de moradores, abastecimento de gua
inadequado e menos esgotos em relao s habitaes dos brancos.
harmoniosa de raas/cores no Pas. Existia discriminao contra negros, um dos frutos da
desvalorizao racista dessa parcela da populao. Foi tambm constatada a existncia de
desigualdades raciais, particularmente no mercado de trabalho, em parte derivadas da
discriminao. O racismo brasileiro, segundo esse estudo, existe e produz discriminao e
desigualdade. TRAGTENBERG, Marcelo Henrique Romano; BASTOS, Joo Luiz Dornelles;
NOMURA, Lincon Hideo; PERES, Marco Aurlio. Como aumentar a proporo de estudantes
negros na universidade? Caderno Pesquisa Scielo Brasil, So Paulo, v. 36, n. 128, p.1, may/aug.
2006. Disponvel em: <http://www.scielo.br/pdf/cp/v36n128/v36n128a10.pdf>. Acesso em: 15. mai.
2009.
227
O Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos

DIEESE (2002) divulgou que, nas regies metropolitanas de Belo Horizonte,
Salvador, So Paulo, Porto Alegre, Distrito Federal e Recife, os trabalhadores
negros recebem de 50% a 67% do rendimento dos brancos. Por sua vez, o
desemprego dos brancos corresponde a 67% a 75% do desemprego dos negros.
Na sade191, a situao dos negros brasileiros tambm desfavorvel.
Indicam-se nessa rpida reviso as desigualdades raciais quanto s causas de
morte e assistncia ao pr-natal e ao parto.
L.E. Batista et al. (2004, p. 635), concluram, em estudo de 2004, sobre as
causas de morte no Estado de So Paulo, que
H uma morte branca que tem como causa as doenas, as quais, embora
de diferentes tipos, no so mais do que doenas. H uma morte negra que
no tem causa em doenas: so as causas externas, complicaes da
gravidez e parto, os transtornos mentais e as causas mal definidas.
Batista (2004) levanta ainda os dados de homicdio e, desagregando por

cor/raa e por estado, mostraram que o percentual de assassinatos de negros
duas vezes e meia maior que o de brancos na maioria dos Estados brasileiros.
Em pesquisa realizada no municpio do Rio de Janeiro, verificou-se que as
mulheres negras, em relao s brancas, recebem menos anestesia nos partos
normais; tm maior risco de perambular por diversas maternidades antes de dar
luz; tendem a sofrer mais agresso fsica durante a gestao; tem menor
escolaridade, menor proporo de trabalho remunerado e h um percentual maior
de mes adolescentes. As mes negras tambm manifestam menor satisfao
quanto assistncia prestada no pr-natal e no parto (LEAL et al., 2005).
Paixo (2003) mostrou que o IDH192 brasileiro pode ser desagregado por
cor/raa. O IDH um ndice determinado pela longevidade da populao,
191
Nesse sentido, veja-se a tese de doutorado de Stella Narita. Os direitos sociais educao e
sade na Amrica Latina (Brasil e Mxico): polticas pblicas, democracia e cidadania sob o
estado neoliberal. 2004. 238 f. Tese (Doutorado em Integrao da Amrica Latina) Programa de
Ps-Graduao em Integrao da Amrica Latina (PROLAM). Universidade de So Paulo, So
Paulo, 2004.
192
Segundo aponta Braga, o ndice IDH considera: a expectativa de vida ao nascer, a taxa de
analfabetismo na populao com idade de 15 anos ou mais, a taxa de escolarizao primria,
secundria e terciria e o PIB per capita (BRAGA, Mauro Mendes. Incluso e equidade: desafios
para a educao superior na Amrica Latina e no Caribe na prxima dcada. p. 4, 2009. Disponvel
em:
228
escolaridade mdia, alfabetizao e renda mdia per capita. O IDH brasileiro em

1997 era de 0,739, correspondendo ao 79 lugar em 174 pases, segundo
levantamento do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento PNUD. O
IDH da populao negra era 0,671 (108 lugar, atrs do Tajiquisto e da frica do
Sul). J o da populao branca era 0,791, correspondendo ao 49 lugar, abaixo do
Panam e acima do Mxico. Esse ndice bem prximo dos pases com IDH
elevado, acima de 0,8.
No
que
concerne
mais
diretamente
essa
investigao,
estamos
interessados em identificar a situao atual de excluso da populao negra do

ensino superior e quais tipos de polticas seriam indicados para que a situao fosse
revertida, ainda que parcial e gradualmente. Essa excluso pode ser identificada j
no ensino mdio.
Segundo J.L. Petruccelli (2004), 22,7% dos brancos com 18 anos ou mais
concluram o ensino mdio, contra somente 13,3% dos negros. A escolaridade
mdia dos negros em 1999 era de quatro anos e a dos brancos alcanava 6,3 anos.
Por sua vez, em 1999, o analfabetismo atingia 10% dos brancos e 20% dos negros.
Em 2000, cerca de 2% dos negros possuam diploma universitrio em
contraposio a 10% dos brancos. Porm, mais dramtica a constatao do
aumento da desigualdade racial nas ltimas dcadas, apesar do crescimento do
nmero de alunos no ensino superior.
Tragtenberg (2006, apud TELLES, 2003) mostrou que, entre 1960 e 1999, os
brancos diplomados aumentaram de 1,6% para 10,5% e os negros diplomados
aumentaram de 0% para 2%, baseado nas Pesquisas Nacionais por Amostra de
Domiclio PNADs e nos censos populacionais. Isso indica que a taxa mdia anual
de aumento da titulao dos brancos foi de 0,23%, enquanto a dos negros foi de
0,05% (quase cinco vezes menor). Assim, foram os brancos os grandes beneficirios
do boom do ensino superior ocorrido entre 1960 a 1999.
<http://www.robertoreyna.com/puertaES/CRES%20PDF/CONTRIBUCIONES%20A%20LOS%20D
OCUMENTOS%20BASICOS/TEMA%20IV/Mauro%20Mendes%20Braga.pdf>. Acesso em: 11 out.
2009.
229
Esse certamente um exemplo de que uma poltica de expanso da

educao insensvel cor de expanso da educao pode aumentar as
desigualdades raciais.
Recentemente, Carvalho (2005) estimou em cerca de 1% ou menos o nmero
de professores negros em universidades pblicas. Isso pode ser consequncia
direta da aludida concentrao racial dos diplomas universitrios, correspondendo a
outro exemplo de que polticas de aumento de vagas para professores em
universidades pblicas insensveis cor podem manter ou aumentar desigualdades
raciais.
Em 1999, o antroplogo Jos Jorge de Carvalho propunha cotas para negros
na Universidade de Braslia UnB (CARVALHO, 2005). Em 2000, o ento deputado
federal Paulo Paim apresentou o Projeto de Lei no 3.198193-194 ou Estatuto da
193
Saliente-se que o Projeto de Lei n 3.198/2000, (inicialmente de autoria do Senador Paulo Paim),
que tratava do Estatuto da Igualdade Racial, em defesa dos que sofrem preconceito ou
discriminao em funo de sua etnia, raa e/ou cor, foi apensado ao Projeto de Lei n 6.912/2002
(de autoria do Senador Jos Sarney), que, por sua vez, tratava da instituio de aes afirmativas
em prol da populao brasileira afro-descendente. Durante a fase de tramitao, foi aprovado, em
09 de setembro de 2009, o Projeto de Lei n 6.264/2005, (de autoria do Senador Paulo Paim), que
instituiu o Estatuto da Igualdade Racial.
194
o
Segundo afirma a cientista poltica Mnica Grin (2006) o Projeto de Lei n 3.198/2000, de autoria
do ento deputado federal Paulo Paim projeto esse tambm denominado de Estatuto da
Igualdade Racial, uma pea legal de peso constitucional que, se aprovada, promover uma
mudana sem precedentes na tradio republicana em vigor nesse pas desde a Constituio de
1891. Segundo a GRIN, Isso no pouca coisa. Trata-se de um projeto que tem como alvo fixar
direitos para segmentos da populao brasileira, nomeados na lei como afro-brasileiros, que no
pargrafo3, do Art.1, so assim definidos: Para efeito deste Estatuto, consideram-se afrobrasileiros as pessoas que se classificam como tais e/ou como negros, pretos, pardos ou definio
anloga (Idem). Definido o seu pblico-alvo, esclarecem se seus objetivos e suas diretrizes: em
seu artigo 1, institui o Estatuto da Igualdade Racial, para combater a discriminao racial e as
desigualdades raciais que atingem os afro-brasileiros, incluindo a dimenso racial nas polticas
pblicas desenvolvidas pelo Estado. (grifo de GRIN). Tambm, no art. 3 alm das normas
constitucionais relativas aos princpios fundamentais, aos direitos e garantias fundamentais, aos
direitos sociais, econmicos e culturais, o Estatuto da Igualdade Racial adota como diretriz
poltico- jurdica a reparao, compensao e incluso das vtimas da desigualdade e a
valorizao da diversidade racial; (grifo de GRIN). Ainda, h, segundo GRIN (2006), implcitas
no Estatuto duas abordagens: a primeira refere-se mudana nas bases universalistas das
polticas pblicas tal como definidas na Constituio republicana brasileira ao estabelecer uma
nova concepo de titularidade de direitos cujo fundamento encontra-se na raa e no no
indivduo; e a segunda, que se refere validao de uma raa, os afro-descendentes, cujos
pressupostos fundamentam-se na ancestralidade, em um passado de escravido, numa cultura e
religiosidade autnticas e em caractersticas genmicas especficas. Nessa perspectiva, o Estatuto
da Igualdade Racial a blindagem normativa para uma nova concepo de sociedade que se
deseja implantar. A desigualdade social como efeito da discriminao historicamente perpetrada
por uma raa em relao outra , conforme o Estatuto, o obstculo a ser superado por aes
afirmativas, reparatrias e compensatrias, chamadas tambm de discriminao positiva, que
busca elevar a raa discriminada ao patamar de igualdade social em relao raa at agora
dominante. GRIN, Mnica. A inveno (racial) da repblica brasileira Revista Insight
Inteligncia, n. 34, p. 22-32. jul./ago./set. 2006. p. 1.
230
Igualdade Racial, que previa um mnimo de 20% de cotas para negros nas
universidades pblicas, alm de outras aes afirmativas.
Em 8 de maio de 2002, a Comisso de Constituio e Justia do Senado
Federal aprovou substitutivo de Sebastio Rocha a Projeto de Lei n 650/1999195 do
Senador Jos Sarney, que prope um mnimo de 20% de cotas para negros nas
universidades, alm de programas de assistncia estudantil e pedaggica.
Por sua vez, o Projeto de Lei n 298/1999, do senador Antero Paes de Barros,
determinava que 50% de todas as vagas das universidades federais fossem
destinadas a alunos de escolas pblicas. Essa foi uma maneira de tentar colocar a
questo como favorecimento da origem escolar (conectada renda baixa) em vez
da raa, pois este ltimo tipo de ao afirmativa encontra significativas barreiras na
academia e em parcelas da sociedade brasileira, particularmente sua elite e a
grande imprensa.
Apesar de todas essas propostas, foi somente aps a participao brasileira
na 3 Conferncia Internacional contra o Racismo, a Xenofobia e Intolerncias
Correlatas, realizada em Durban, no ano de 2001196, que tomou grande impulso a
discusso, na sociedade brasileira, da reparao da populao negra mediante
aes afirmativas no acesso ao ensino superior por critrios tnicos como cotas ou
pontuao.
Como indica Ianni (2004, p. 21), so muitas e recorrentes as tenses e
contradies polarizadas em termos de preconceito, xenofobia ou racismo, e
multiplicadas ou reiteradas ao longo dos anos, dcadas e sculos, em diferentes
pases, que so produzidos na dinmica das relaes sociais, compreendendo as
suas implicaes polticas, econmicas e culturais.
195
Projeto de Lei n 650/1999, proposio originria do Senador Jos Sarney, que propunha um
mnimo de 20% de cotas para negros nas universidades, alm de programas de assistncia
estudantil e pedaggica. Atualmente, entretanto, o Projeto de Lei n 650/1999 encontra-se
arquivado.
196
A Declarao e o Programa de Ao de Durban constam do Relatrio da Conferncia Mundial
contra o Racismo, a Discriminao Racial, a Xenofobia e a Intolerncia Correlata, documento das
Naes Unidas A/CONF. n 189/12. Rev.1, de 2 de setembro de 2001.
231
Sobre a questo do racismo e sua relao com a implantao do sistema de

cotas para o acesso de minorias educao superior no Brasil, Contardo Calligaris
(1999, p. 4-10)197 considera que, em nosso pas,
A distino racial no suficientemente definida, o que para ele trata-se de
um paradoxo produzido pela iluso de sermos uma democracia racial, na
qual quanto mais um grupo social est perto do poder poltico ou social,
tanto mais branqueia a pele de seus membros. Desta forma, seria difcil e
complicado definir quem branco e quem negro no Brasil.
Ainda, segundo o autor, no Brasil, o problema seria social, de desigualdade

feroz entre pobres e ricos, e no racial, restando que o estabelecimento do sistema
de cotas seria uma espcie de privilgio, e mesmo que esse privilgio fosse
justificado e compensatrio, lig-lo questo de ordem racial significaria uma
espcie de discriminao invertida.
Calligaris (1999) conclui que, numa sociedade neoliberal, a nica diferena
aceitvel a diferena meritocrtica, porm o problema que uma meritocracia s
seria justa se todos pudessem concorrer a partir de condies iguais ou parecidas.
E, consequentemente, para o autor, os programas e polticas de ao afirmativa so
paliativos e certamente no alteram a distribuio de cartas na sociedade brasileira.
Por esses posicionamentos, o problema bem mais complexo e profundo do
que a aplicabilidade ou no de uma lei.
Tragtenberg (2003, p. 19-28) indica, por exemplo, que medidas como as
destinadas ao ingresso de negros no ensino superior brasileiro, seja para estudantes
em cursos superiores, seja por meio de cotas para ingresso de professores na
carreira docente universitria, podem constituir-se em um contraponto ao racismo
cordial existente na sociedade brasileira.
Para o mesmo autor, a poltica de ao afirmativa no deve ser entendida
como uma medida contra brancos, mas como remdio transitrio e paliativo,
enquanto durar o racismo brasileiro que gera consequncias econmicas e sociais.
Para ele, a construo de uma universidade mais igualitria, sob o aspecto racial,
197
CALLIGARIS Contardo. Os benefcios de acabar com as castas sociais. Blog Contardo Calligaris,
9 set. 1999. Disponvel em: <http://contardocalligaris.blogspot.com/1999_10_01_archive.html.>
Acesso em: 20 set. 2009.
232
passa por um processo de esclarecimento dos brancos sobre a desigualdade racial

reinante no Brasil.
Tragtenberg (2003) considera, entretanto, que as aes afirmativas devem vir
acompanhadas de polticas sociais de peso, como aumento de vagas em
universidades pblicas, assistncia estudantil com bolsas de manuteno,
alojamento gratuito, melhoria do ensino fundamental e mdio, melhor atendimento
de sade, financiamento habitacional e criao de empregos, dentre outras
situaes. Contudo, a problemtica da discriminao racial reside, justamente, na
desigualdade social e econmica, que , alis, marca registrada da sociedade
brasileira, desde seu incio.
Resta claro que existem desigualdades de ordem legal, como aponta
Comparato (2004, p. 66-84), e que nossa desigualdade a qual se herdou das
geraes que nos precederam, e que cultivamos , muito mais de costumes e de
mentalidade social do que de ordem jurdica.
Bem por isso, no Brasil, os movimentos de combate ao racismo entendem
que a proteo legal contra a discriminao racial ainda no eficiente, conforme
Carlos da Fonseca Brando (2005, p. 27), e que as desigualdades existentes no
Brasil se manifestam por meio da excluso socioeconmica.
Existem dificuldades polticas que emperram a adoo de medidas mais
eficazes de combate desigualdade e, portanto, um combate direto contra a
pobreza. H, inegavelmente, um arraigamento aos privilgios seculares protegidos
por interesses corporativos. Esses interesses impedem que polticas pblicas contra
a pobreza e reduo das desigualdades sejam tomadas ou implantadas pelos
governos.
Em artigo, Joo Jos Reis (2000, p. 187) assim expressou essa problemtica:
Um outro trao relevante da cultura poltica da elite a forte preferncia por
polticas sociais universalistas para combater a pobreza e a desigualdade.
Os dados da pesquisa mostram tambm um forte consenso na elite contra
aes afirmativas ou impostos sobre a riqueza. Ainda que reconhecendo
que existe discriminao contra os negros e contra as mulheres, a elite no
est preparada para compens-la atravs de medidas de discriminao
positiva. De fato, a educao vista como meio mais efetivo de combate
pobreza e desigualdade justamente porque se trata de uma soluo
universalista, aberta a todos.
233
Reis (2000) indica ainda que as polticas de aes afirmativas sistema de

cotas contrariam os valores liberais.
Em entrevista, Jos Arthur Giannotti (2004) criticando a poltica de aes
afirmativas, pois segundo ele, isso poder trazer o estudante das classes mais
baixas para dentro das instituies assim afirma:
Tenho uma viso bastante tradicional. Quero que exista no meu pas um
lugar onde eu me apresente sem dizer se sou branco, preto, rico, pobre, se
tenho essa ou aquela religio, qual o meu sexo, etc. Isso, a meu ver, a
tradio republicana. Imitar a tradio norte-americana, que pensa o pas
como uma colagem de comunidades, um erro. Nossa tradio
republicana e integrista. [...] Sou contra as cotas. O que no significa que eu
seja contra as aes afirmativas. evidente que a democracia racial uma
falcia.
Como se percebe, a discusso sobre cotas e polticas de aes afirmativas

para a populao negra, relacionadas educao superior, no Brasil, conta com
posicionamentos que argumentam com base em valores democrticos e ideolgicos.
Ainda, sob a perspectiva contrria e crtica adoo de tais polticas, o
posicionamento de Roberto Da Matta (1997) que aponta que tais polticas ferem a
inteligncia nacional.
Para esses estudiosos, a ideia de adotar tais polticas equivocada e
simplista. Segundo seus posicionamentos, a adoo reforaria a identidade racial e
tnica, que reafirmam o racismo e que contrariam a nossa tradio cultural.
Os intelectuais que defendem, no Brasil, polticas antipobreza mais radicais
que levem em conta a discriminao racial e de gnero, seriam, portanto, ou pouco
refinados para entender a complexidade da cultura brasileira ou estariam
contaminados ideologicamente pelo seu envolvimento com o movimento negro,
segundo afirma Guimares (2002, p. 71).
Sowell
(2004),
renomado
economista
internacional
professor
da
Universidade Stanford, nos Estados Unidos, tambm contrrio adoo das

polticas de aes afirmativas.
Com efeito, ao analisar as polticas de aes afirmativas ao redor do mundo,
afirma o autor que tais polticas e o sistema de cotas includo:
234
[...] sempre aparecem como uma medida transitria e nunca mais vo

embora. A sua simples adoo leva os excludos a procurarem dar um
jeitinho (sic) de se enquadrar no recorte aprovado, como mostram os
censos norte-americanos de 1960 e 1980, entre os quais a populao
indgena (sic) inchou inexplicavelmente. Ou, ento, a buscar identidades
equivalentes, de forma a reivindicar os seus prprios privilgios (sic). E
como sempre h um poltico demagogo ou candidato a porta-voz por perto,
tais demandas tendem a encontrar eco e virar poltica pblica (SOWELL,
2004, p. 9).
Inclui-se contrariamente adoo de tais polticas o posicionamento do

professor da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ), Jos Roberto Pinto
Ges, que na obra de apresentao do livro de Sowell (2004, p. x-xviii)198, assevera
que:
A opo de cotas e polticas afirmativas dirigidas a grupos especficos da
populao, nos mais diversos cantos do mundo, vem sempre acompanhada
das mais pias intenes, da mais exibida compaixo pelos mais fracos
(sic). Embora seja verdade que uma anlise mais atenta dos argumentos
apresentados revele tolices assombrosas, falsidades histricas e
manipulaes estatsticas sempre resta o fato de que as intenes originais
so louvveis. Tem razo a sabedoria popular quando diz que o inferno est
cheio de boas intenes (GOS, 2004, p.x-xi).
Discorda-se, entretanto, de tais posicionamentos. No caso brasileiro,

preciso considerar que o debate em torno das aes afirmativas necessrio, os
institutos de pesquisas vinculados ao governo federal mostraram que os negros so
os mais pobres, os menos escolarizados, so os que recebem os menores salrios
quando empregados e constituem a maioria esmagadora dos trabalhadores
lanados na informalidade e no desemprego.
Dados do
IPEA
(2001),
anteriormente
citados,
nessa
pesquisa,
demonstram que os diferenciais de pobreza entre negros e brancos no diminuram.

A proporo de negros abaixo da linha de pobreza de 50%, enquanto a de brancos
fica em 25%, isso desde 1995.
Sem contar, alm disso, o diferencial entre os indigentes que so os mais
pobres entre os pobres , ainda mais desfavorvel aos negros. Se a maioria entre
os pobres negra (65%), essa maioria se amplia entre os indigentes (70%). A
proporo de negros abaixo da linha de indigncia no total da populao negra no
Brasil tambm vem mantendo a mesma tendncia desde 1995: em torno de 25%,
198
GES, apud SOWELL, Thomas. Ao Afirmativa ao Redor do Mundo: estudo

emprico.Traduo de Joubert de Oliveria Brzida. Rio de Janeiro: UniverCidade Editora, 2004.
235
muito superior proporo de brancos, que fica em aproximadamente 10% (IPEA,

2001).
Os mesmos indicadores mostram que houve melhoras em relao
expectativa de vida, mas a desigualdade entre os ndices para negros e brancos
persiste.
Os dados j apontados pelo Departamento Intersindical de Estatstica e
Estudos Socioeconmicos (DIEESE) mostrou que, em todas as regies do Pas, o
salrio pago aos afro-brasileiros menor em relao aos trabalhadores brancos.
Em maro de 2005, o IBGE demonstrava o mesmo em sua pesquisa mensal
de emprego. Segundo a cor, em seis regies metropolitanas brasileiras, a pesquisa
do IBGE indicou que as informaes sobre os rendimentos do trabalho mostravam
que os negros e os pardos recebiam por hora trabalhada menos que os brancos.
Ademais, do embate acadmico, o debate na sociedade, sobre a adoo de
tais polticas, no entanto, se expande, no apenas ocupando espao nas
universidades e nos veculos de comunicao de massa, mas tambm por
manifestaes do poder legislativo.
Verifica-se a existncia de dois grandes grupos temticos a respeito do
contedo dos projetos discutidos e implantados no Pas: a) medidas voltadas
insero das mulheres no mercado de trabalho; b) medidas voltadas insero dos
negros.
Por outro lado, no se pode desconsiderar, contudo, a existncia de tentativa
de insero voltada a outros segmentos sociais, como por exemplo, dos idosos e
dos portadores de necessidades especiais, j efetivamente implantadas no Brasil 199.
A partir deste ponto do trabalho, apresenta-se um panorama sobre a questo
das aes afirmativas trazendo, de forma cronolgica, alguns dados e exemplos em
defesa dessas polticas na legislao brasileira.
199
Por no ser objeto dessa investigao, no sero feitas reflexes mais atentas sobre as polticas
sociais que esto em pauta de diversos movimentos sociais como a luta por direito de
manifestao de culto e credo religioso; contra a discriminao sexual e de gnero; a favor dos
idosos e portadores de deficincia, etc. Porm, se reconhece a necessidade de que obras
comparativas com esse foco sejam elaboradas de modo crtico.
236
O ano de 1968 apontado como sendo o do primeiro registro encontrado, no

Brasil, da discusso em torno do que hoje denominamos ao afirmativa, visto que
naquele ano ocorreu uma das primeiras propostas oficiais, de carter afirmativo,
quando tcnicos do Ministrio do Trabalho e do Tribunal Superior do Trabalho
propuseram, como nica soluo para impedir a discriminao racial no mercado de
trabalho, a aprovao de lei que obrigasse as empresas privadas a manter uma
porcentagem mnima de empregados de cor, 10%, 15% ou 20%, de acordo com o
ramo de atividade e a demanda, conforme indicam Moehlecke (2002, p. 204) e
Santos (2003, p. 221-223).
Ocorre que tal lei no chegou a ser elaborada. Segundo Gomes (2003),
outros estudiosos apontam o ano de 1943 como sendo aquele em que houve o
primeiro registro no Brasil da construo da ao afirmativa. Para o autor, a
Consolidao das Leis do Trabalho (CLT)200, outorgada em 1943, durante o Estado
Novo (1930-1945), disps em dois de seus artigos o que poderiam ser consideradas
como medidas de aes afirmativas.
Assim, o artigo 354 da CLT201 estabelece cota fixa de dois teros de
brasileiros para empregados de empresas individuais ou coletivas, e o artigo 373-A
determina a adoo de polticas destinadas a corrigir as distores responsveis
pela desigualdade de direitos entre homens e mulheres.
Em termos legais brasileiros, houve a elaborao de outros projetos, com o
objetivo de estabelecer em lei garantias mnimas para o acesso da populao negra
ao ensino superior. o caso da apresentao ao Congresso Nacional, em 1983, do
Projeto de Lei n 1.332/83202, de autoria do deputado federal Abdias Nascimento,
que pode ser identificado como o primeiro precedente do que hoje se denominam
propostas de aes afirmativas, segundo Moehlecke (2000).
O referido projeto props uma ao compensatria, que estabelecia
mecanismos de compensao para o afro-brasileiro aps sculos de discriminao.
Entre as intenes daquele projeto estavam a reserva de 20% de vagas para
200
201
202
NASCIMENTO, Abdias. Coletnea combate ao racismo 1983/1984. Discursos e Projetos. Centro
de Documentao e Informao. Braslia: Cmara dos Deputados, 1985. v. 3.
237
mulheres negras e 20% para homens negros na seleo de candidatos ao servio

pblico; bolsas de estudos; incentivos s empresas do setor privado para eliminao
da prtica da discriminao racial; incorporao da imagem positiva da famlia afrobrasileira ao sistema de ensino e literatura didtica e paradidtica, bem como
introduo da histria da civilizao africana e do africano no Brasil.
Aquele texto normativo, no entanto, no foi aprovado pelo Congresso
Nacional e as reivindicaes visando compensao das desigualdades sociais e
educacionais continuaram.
Registre-se que, naquele momento, o movimento negro no Pas se
organizava e se mobilizava procurando denunciar o mito da democracia racial e
pressionava o Poder Pblico para que respondesse aos problemas raciais existentes
no Pas, conforme Moehlecke (2002, p. 204).
Em 1986, o governo brasileiro publicou decreto tornando Serra da Barriga
local do antigo Quilombo dos Palmares , patrimnio histrico do Pas; em 1988,
motivado pelas manifestaes por ocasio do Centenrio da Abolio, criando a
Fundao Cultural Palmares203, vinculada ao Ministrio da Cultura, que tem a funo
de servir de apoio ascenso da populao negra.
Dentro desse contexto histrico, foi promulgada a Constituio Federal
Brasileira de 1988204 que prev, em seu artigo 7, inciso XX, a concesso de
incentivos especficos a serem regulamentados por lei para as empresas que
empregarem mulheres, de forma que estas tenham alguma proteo do mercado de
trabalho, sendo, portanto, mais uma determinao constitucional baseada na ideia e
nos princpios da ao afirmativa.
A Constituio brasileira205 apresenta, tambm, o artigo 37, inciso VIII,
interpretado como sendo a mais importante medida de ao afirmativa dirigida s
pessoas portadoras de necessidades especiais, exatamente, por se tratar de uma
determinao constitucional, ao afirmar que a lei reservar percentual de cargos e
203
Disponvel em: <http://www.palmares.gov.br/>. Acesso em: 5 dez. 2009.

Revista dos Tribunais, 2009. (Atualizada at a Emenda Constitucional n 57). Art. 7, inciso XX.
205
Revista dos Tribunais, 2009. (Atualizada at a Emenda Constitucional n 57). Art. 37, inciso VIII.
204
238
empregos pblicos para as pessoas portadoras de deficincia e definir os critrios

de sua administrao.
Saliente-se que a lei referida nesse dispositivo constitucional a Lei n
8.112/90206, que determina em seu artigo 5, pargrafo 2, o estabelecimento de
cotas de at 20% para os portadores de deficincia no servio pblico civil da Unio.
No Brasil, a proibio da discriminao encontrou amparo constitucional, de
forma especial, em dois incisos do artigo 5 da Carta Magna.207
O inciso XLI da Constituio Federal Brasileira de 1988208, que prev a lei
punir qualquer discriminao atentatria dos direitos e liberdades fundamentais, e o
inciso XLII, que estabelece a prtica de racismo constitui crime inafianvel e
imprescritvel, sujeito pena de recluso, nos termos da lei.
Alm disso, no texto constitucional brasileiro o art. 215209, dispe
expressamente sobre os direitos culturais, estabelecendo que o Estado garantir a
todos pleno exerccio dos direitos culturais e proteger as manifestaes das
culturas populares, indgenas e afro-brasileiras; nesse mesmo artigo, no pargrafo
5, estabelece-se o tombamento de todos os documentos e stios referentes aos
quilombolas; e no artigo 242, pargrafo 1, que o ensino da Histria do Brasil levar
em conta as contribuies das diferentes culturas e etnias para a formao do povo
brasileiro.
Por sua vez, a Lei no 7.716/89, alterada pela Lei no 9.459/97210, dispe, em
seu artigo 1, que sero punidos, na forma da lei, os crimes resultantes de
discriminao ou preconceito de raa, cor, etnia, religio ou procedncia nacional.
206
207
208
209
210
BRASIL. Lei n 9.459, de 13 de maio de 1997. Altera os arts. 1 e 20 da Lei n 7.716, de 05 de
janeiro de 1989, que define os crimes resultantes de raa ou de cor, e acrescenta Pargrafo ao art.
140 do Decreto-Lei n 2.848, de 07 de dezembro de 1940. Dirio Oficial da Unio, Braslia (DF),
n 90, 14 mai. 1997. Seo 1, p. 9.901.
239
Ainda, a prpria constituio brasileira que institui a construo de uma sociedade

mais justa e solidria, com a reduo das desigualdades sociais.
Do ponto de vista internacional, o Brasil ratificou, em 21 de dezembro de
1968, a Conveno Internacional de Eliminao de Todas as Formas de Racismo,
adotada pela Resoluo no 2.106-A211, da Assembleia Geral da Organizao das
Naes Unidas - ONU, documento que garante que as medidas com o objetivo de
assegurar o progresso adequado de determinados grupos raciais, etnias ou
indivduos que necessitem de proteo no sero consideradas discriminao racial,
conforme aponta Mello e Fraga (2003, p. 317).
Ressalte-se, tambm, que o Brasil participou, no plano internacional, da III
Conferncia da ONU contra o Racismo, Xenofobia e outras formas de Intolerncia,
realizada em Durban212, na frica do Sul, em 2001; como consequncia, as polticas
de aes afirmativas para os negros passaram a compor a agenda poltica oficial do
governo.
Isso foi possvel pela presso dos movimentos sociais organizados,
especialmente, o movimento negro, que desde 1988, com o debate da nova
constituio, vinha reivindicando reparaes, por todo o passado de discriminao
que sofrera a populao negra, e o reconhecimento pelo Estado da existncia do
racismo, contraposto ao mito da democracia racial.
o caso da Lei n 8.312213, promulgada em 1991, que, com o objetivo de
coibir as prticas discriminatrias e garantir o acesso ao portador de necessidades
especiais ao mercado de trabalho, determinou a obrigatoriedade de que as
empresas privadas, com cem ou mais funcionrios, destinem a eles um percentual
fixo de seus cargos.
211
TRATADO Internacional. Conveno internacional de eliminao de todas as formas de

racismo.
Disponvel
em:
<http://www.pge.sp.gov.br/centrodeestudos/bibliotecavirtual/instrumentos/discriraci.htm>.
Acesso
em: 20 nov. 2009. (Adotada pela Resoluo 2.106-A (XX) da Assemblia Geral das Naes
Unidas, em 21.12.1965 - ratificada pelo Brasil em 27.03.1968).
212
TRATADO Internacional. Conveno internacional de eliminao de todas as formas de
racismo.
Disponvel
em:
<http://www.pge.sp.gov.br/centrodeestudos/bibliotecavirtual/instrumentos/discriraci.htm>.
Acesso
em: 20 nov. 2009. (Adotada pela Resoluo 2.106-A (XX) da Assemblia Geral das Naes
Unidas, em 21.12.1965 - ratificada pelo Brasil em 27.03.1968).
213
BRASIL. Lei n 8.213, de 24 de julho de 1991. Dispe sobre os benefcios da Previdncia e d
outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia (DF), n 142, 25 jul. 1991. Seo 1, p.
14.809.
240
Em 1993, surgiu a proposta de Emenda Constitucional do ento deputado

federal Florestan Fernandes (PT/SP); em 1995, a ento senadora Benedita da Silva
(PT/RJ) apresentou os Projetos de Lei de n 13 e n 14; no mesmo ano, foi
encaminhado o Projeto de Lei n 1.239, pelo deputado federal Paulo Paim; em 1998,
o deputado federal Luiz Alberto (PT/BA) apresentou os Projetos de Lei de n 4.567 e
n 4.568; e, em 1999, foi apresentado o Projeto de Lei n 298 do senador Antero
Paes de Barros (PSDB) (MOEHLECKE, 2002, p. 208).
Analisando o conjunto desses projetos Moehlecke (2002, p. 208), observa que
so apresentadas diferentes propostas: a concesso de bolsas de estudo; uma
poltica de reparao que, alm de pagar uma indenizao aos descendentes de
escravos, prope que o governo assegure a presena proporcional destes nas
escolas pblicas em todos os nveis, o estabelecimento de um Fundo Nacional para
o Desenvolvimento de Aes Afirmativas; a alterao no processo de ingresso nas
instituies de ensino superior, estabelecendo cotas mnimas para determinados
grupos.
Saliente-se, no entanto, que na definio dos grupos beneficiados, os projetos
estabelecem critrios exclusivamente raciais/tnicos ou sociais ou procuram utilizar
ambos os critrios. Naqueles que estabelecem grupos raciais, temos como pblicoalvo os negros, afro-brasileiros, descendentes de africanos ou ainda setores
etno-raciais socialmente discriminados, em que estaria includa a populao
indgena. H, ainda, projetos especficos para a populao denominada carente ou
para os alunos oriundos da escola pblica.
Mais recentemente, no ano de 2003, os deputados federais Murilo Zauith e
Rodolfo Pereira protocolaram na Cmara Federal, respectivamente, os Projetos de
Lei de n 615/03214, que estabelece reserva de vagas para ndios e descendentes e
o n 1.313/03215, que tambm institui cotas para a populao indgena.
214
BRASIL. Projetos de Lei de n 615/03. Estabelece reserva de vagas para ndios e descendentes.
Arquivado na Cmara dos Deputados em 03/06/05.
215
BRASIL. Projeto de Lei n 1.313/03. Institui cotas para a populao indgena. Arquivado na Cmara
dos Deputados em 03/06/05. Arquivado na Cmara dos Deputados em 28/05/04.
241
Em 2004, o prprio Poder Executivo, por meio do Projeto de Lei n

3.627/04216, demonstrou a pretenso de implantar a reserva de vagas para
estudantes egressos de escolas pblicas, em especial negros e indgenas, nas
instituies pblicas federais de educao superior.
No mesmo sentido, o Decreto n 3.952/01217, que regula o Conselho Nacional
de Combate Discriminao CNCD, em seu artigo 2, estabelece que:
Ao CNCD, rgo colegiado integrante da estrutura bsica do Ministrio da
Justia, compete propor, acompanhar e avaliar as polticas pblicas
afirmativas de promoo da igualdade e da proteo dos direitos dos
indivduos e grupos sociais e tnicos afetados por discriminao racial e
demais formas de intolerncia.
Em 2002, na data alusiva comemorao da Abolio da Escravatura no

Brasil, o governo federal instituiu o Programa Nacional de Aes Afirmativas 218,
coordenado pela Secretaria de Estado dos Direitos Humanos do Ministrio da
Justia, que institucionalizou, no mbito da administrao pblica federal, o
estabelecimento de metas percentuais de participao de afrodescendentes,
216
BRASIL. Projeto de Lei n 3.627/04. Institui Sistema Especial de Reserva de Vagas para
estudantes egressos de escolas pblicas, em especial negros e indgenas, nas instituies pblicas
federais de educao superior e d outras providncias. Arquivado na Cmara dos Deputados em
23/06/04.
217
Rodrigues, Gomes, Salem (2006) salientam que, no Brasil, o Conselho Nacional de Combate
Discriminao CNCD, foi criado pelo Decreto N 3.952, de 4 de outubro de 2001, no mbito do
Ministrio da Justia, com a funo de propor e acompanhar polticas pblicas para a defesa dos
direitos de indivduos e grupos sociais vtimas de discriminao racial ou outra forma de
intolerncia. Com o advento do novo governo e das reestruturaes ministeriais, o Decreto n 3.952
foi revogado pelo Decreto n. 5.397, de 22 de maro de 2005, que dispe sobre a composio,
competncia e funcionamento do Conselho Nacional de Combate Discriminao CNCD,
vinculando o referido conselho Secretaria Especial de Direitos Humanos da Presidncia da
Repblica, que oferece apoio e suporte administrativo ao CNCD. Ainda, segundo Rodrigues,
Gomes, Salem (2006) no presente momento, em especial a partir da criao do Conselho Nacional
de Promoo da Igualdade Racial CNPIR, o CNCD passou a atuar de forma a promover a
articulao entre rgos governamentais e a sociedade civil organizada, representada no mbito
do CNCD pelo segmento de Gays, Lsbicas, Bissexuais e Transgneros GLBT; populao
indgena e populao negra. Essa articulao tem o objetivo de implementar polticas pblicas que
levem em considerao as reivindicaes desses diversos grupos sociais. Segundo as autoras, ao
CNCD compete propor, acompanhar e avaliar as polticas pblicas afirmativas de promoo da
igualdade e da proteo dos direitos de indivduos e grupos sociais e tnicos afetados por
discriminao racial e demais formas de intolerncia. RODRIGUES, Maria de Lourdes Alves;
GOMES, Vernica Maria da Silva; SELEM, Maria Clia Orlato. (Colabs.). Curso de Formao de
Conselheiros em Direitos Humanos. Paran: gere Cooperao em Advocacy; Secretaria
Especial
dos
Direitos
Humanos,
abr./jul.
2006).
Disponvel
em:
<http://www.dhnety.org.br/dados/cursos/dh/cc/a_pdf/modulo3-aula6.pdf>. Acesso em: 25 set. 2009.
218
BRASIL. Decreto do Executivo n 4.228, de 13 de maio 2002. Institui, no mbito da administrao
pblica federal, o programa nacional de aes afirmativas, e d outras providncias. Dirio Oficial
da Unio, Braslia (DF), 14 mai. 2002. p. 6.
242
mulheres e pessoas portadoras de deficincia no preenchimento de cargos pblicos

em comisso.
Ainda no ano de 2002, o governo federal anunciou a criao de vinte bolsas
de estudo, por ano, destinadas preparao de estudantes negros ao concurso de
ingresso ao Instituto Rio Branco, subordinado ao Ministrio das Relaes Exteriores,
instituio nacional responsvel pela carreira e formao de diplomatas. Essa
medida, como aponta Carlos da Fonseca Brando (2005, p. 30), significou a
inscrio, no concurso imediatamente posterior visando ao ingresso no ano de
2003 , de 600 (seiscentos) candidatos afrodescendentes, nmero indito na histria
desse concurso para carreira diplomtica.
Percebe-se, assim, por todos os textos legais supramencionados, que as
polticas de aes afirmativas no se limitam somente discriminao racial pelo
fator cor da pele, mas tambm s demais formas de discriminao como quela
cometida contra mulheres, pessoas portadoras de necessidades especiais e ndios.
Mesmo considerando que este trabalho no tenha como questo central a
discriminao contra as mulheres, importante ressaltar a existncia da Lei n
9.100/96219, resultado da proposta feita pela ento deputada federal Marta Suplicy,
que determinou a reserva de um percentual mnimo de 20% das candidaturas
Cmara dos Deputados para as mulheres, constituindo, portanto, um exemplo de
medida legal de ao afirmativa no Brasil a favor das mulheres.
Com efeito, a principal experincia brasileira de ao afirmativa voltada
incluso das mulheres encontra-se prevista na Lei Eleitoral, que estabelece para as
eleies proporcionais que cada partido ou coligao dever reservar o mnimo de
30% e o mximo de 70% para candidaturas de cada sexo.
Pelo que foi exposto at aqui, aparente que j existe, no Brasil, legislao
baseada nos princpios das aes afirmativas, beneficiando mulheres, pessoas
219
No Brasil, referida lei acabou por ser revogada pela Lei n 9.504/97, que, ao invs de adotar um
critrio positivo baseado no sexo feminino, preferiu a instituio de uma quota neutra, ou seja, 30%
dos candidatos registrados devem pertencer a um dos sexos. claro que, embora se trate de um
critrio vigente cego, abstratamente, para o sexo do candidato, na prtica, por causa da
participao minoritria da mulher nos espaos pblicos polticos ainda se trata de medida
afirmativa tendente a promover a sua integrao no cenrio das eleies.
243
portadoras de necessidades especiais, ndios e outros grupos minoritrios da

populao.
Conforme Silva (2003, p. 27), possvel perceber que as aes afirmativas
que contemplam esses grupos sociais excludos, como os ndios, no provocam
tanto alarde diante da sociedade quanto o causado pelas cotas para negros.
Por essa razo que, concomitantemente a todas essas medidas, de cunho
legal e governamental, efetivamente implantadas no Brasil, os movimentos de
combate ao racismo nascidos no seio da sociedade civil brasileira utilizam-se, alm
das polticas pblicas de carter compensatrio destinadas minoria, de outras
tcnicas de luta contra a discriminao racial, como o apoio de iniciativas privadas
que tentam inserir as minorias raciais na sociedade.
A maioria dessas iniciativas , entretanto, de natureza no governamental
(Organizaes No Governamentais ONGs), como o caso da criao dos cursos
pr-vestibulares que do preferncia para alunos afrodescendentes e/ou carentes.
Nesse sentido, a iniciativa mais visvel voltada especialmente questo da
educao partiu da entidade de Educao e Cidadania para Afrodescendentes e
Carentes Educafro220, uma organizao no governamental que promove ncleos
de cursos pr-vestibulares em regies no entorno das grandes metrpoles
brasileiras, conforme aponta Brando (2005, p. 55), Maggie e Fry (2002, p. 193) e
Capelas e Alencar (2003, p.10).
Ressalte-se o posicionamento de Gomes (2003, p. 134-135) indicando que as
aes afirmativas no devem se limitar somente esfera pblica nem se reduzir
questo das cotas, tendo no uso do poder fiscal do Estado um importante aliado,
no como mecanismo de aprofundamento da excluso, como de nossa tradio
brasileira, mas como instrumento de dissuaso da discriminao e de emulao de
comportamentos (pblicos e privados) voltados erradicao dos efeitos da
discriminao.
No que tange ao acesso educao superior brasileira, sob o recorte da
questo racial, existe uma quantidade expressiva de estudos acadmicos que
comprovam, exemplificam e demandam por polticas corretivas das desigualdades
220
Disponvel em:<http://www.educafro.org.br/>. Acesso em: 30 nov. 2009.
244
na educao brasileira, como Silva (2003); Valente (2003); Domingues (2005);

Munanga (1991, 2001); Carvalho (1991); Gomes (2002); Azevedo (2001);
Guimares (2001); Rocha (2003); Tragtenberg (2003); Telles (2006), dentre outros.
Uma alternativa contundente e bem articulada para alterar o dficit de
estudantes negros nas universidades foi proposta pelo Programa Internacional de
Bolsas de Ps-Graduao da Fundao Carlos Chagas, em 2001.
Nesse caso, o programa no visava exclusivamente ao recorte racial de
alunos(as) negros(as). No entanto, revelador o sucesso do referido programa
visando implantao de polticas afirmativas no Brasil.221
Como indica Brando (2005, p. 59), por meio de um vestibular especfico,
foram selecionados 200 indgenas dos quais 180 do prprio Estado para os
cursos de cincias sociais, cincias matemticas e da natureza, lnguas, artes e
literatura, com o objetivo de formar professores para atuar em aldeias.
Em maro do ano de 2002 foi criada, em So Paulo, a Universidade da
Cidadania Zumbi dos Palmares.222 O projeto foi elaborado pelo Instituto Afrobrasileiro, em parceria com a Nossa Caixa S/A, BCP Telecomunicaes e
consulados norte-americano, uruguaio e sul-africano.
Essa instituio previa a implantao de um curso superior de graduao em
administrao de empresas oferecendo, inicialmente, 100 vagas, das quais 40
seriam destinadas exclusivamente a negros.
Entretanto, foram modificados os critrios de admisso e, em 2003, a
universidade decidiu que os negros seriam maioria e os brancos que teriam que se
submeter a critrios especiais de admisso.
Segundo seu atual reitor, professor Jos Vicente, a universidade a primeira
da Amrica Latina a ter mais de 80% de alunos negros e que reserva 50% das suas
vagas a candidatos que se autodeclarem afrodescendentes. Entretanto, caso no
haja um nmero suficiente de inscritos para preencher essa cota, os lugares passam
221
Conforme apontam os registros. Disponvel em: <www.programabolsa.org.br>. Acesso em: 25 nov.

2009.
222
Universidade da Cidadania Zumbi dos Palmares UNIPALMARES. Disponvel em:
<www.unipalmares.edu.br>. Acesso em: 10 set. 2009.
245
para o sistema universal podendo ocorrer o movimento inverso, segundo aponta

Vicente (2005, p. C-5).
Apesar de todas essas iniciativas de implantao de polticas de ao
afirmativa voltadas para a questo do acesso ao ensino superior brasileiro terem
estimulado o debate sobre a questo da implantao do sistema de cotas para
ingresso nas universidades pblicas, somente no ano de 2003 que a polmica
sobre a adoo ou no de cotas pelas instituies de educao superior pblicas
brasileiras ganhou maior contorno.
Isso ocorreu em razo da publicao do resultado do vestibular da
Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). Para o caso dessa instituio,
ser destinado, nesta pesquisa, item especfico para tratar desse assunto.
H, tambm, a proposta inovadora da Universidade de Braslia (UnB), que
pela dimenso e relevncia, ser tratada em captulo especfico deste trabalho,
inclusive porque neste caso a instituio em questo no se restringiu dimenso
racial, no tocante s pessoas negras.
Constata-se que no Brasil as proposies sobre aes afirmativas convergem
para o combate ao racismo que, paradoxalmente, pode conduzir a movimentos
racistas. Isso ocorre porque, pessoas pertencentes a grupos que foram
inferiorizados social e culturalmente por dcadas e que passaram a ter direitos
cidadania declarados por leis, hoje se movimentam por polticas compensatrias
baseadas no critrio da cor da pele e, inconscientemente, caminham no sentido de
consolidar um processo de estigmatizao racial.
Tal comportamento pode conduzir os direitos legalmente garantidos para fora
do foco do debate, e, assim, ao seu esvaziamento, tendo como consequncia o
aumento de desigualdades raciais.
Corrobora esse entendimento o levantamento da Sntese de Indicadores
Sociais de 2004 (IBGE), no que diz respeito equidade racial, as estatsticas
demonstram que entre os analfabetos absolutos acima de 15 anos esto 7,1% de
brancos e 16,9% de negros (entre pretos e pardos). Entretanto, quando se considera
o analfabetismo funcional, caracterizado por menos de quatro anos de estudo, ele
246
atinge 32,1% dos pretos e 32,5% dos pardos, contra um percentual de 18,4% da
populao branca.
Alm disso, o Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica (Saeb)
mostra que, apesar da proximidade no nmero de matrculas no ensino fundamental
para negros e brancos (94,7% para brancos e 92,7% para negros), a evaso escolar
maior entre os estudantes negros.
Por fim, os indicadores sociais do IBGE (2007) apontam que, entre os
estudantes de ensino mdio, a quantidade de brancos quase o dobro da de pretos
e pardos (52,4% para 28,2%). No ensino superior, os brancos esto cerca de quatro
vezes mais presentes que os negros (15,5% contra 3,8%) (IBGE, 2007).
As principais aes do Estado brasileiro esto materializadas na criao da
Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (SEPPIR); da
Secretaria da Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade (SECAD); da
Secretaria Especial de Direitos Humanos (SEDH); da Secretaria Especial de
Polticas para as Mulheres da Presidncia da Repblica (SPM/PR); e do incremento
da atuao da Fundao Cultural Palmares, ligada ao Ministrio da Cultura. Todas
elas, de alguma maneira, pretendem responder, normativa e juridicamente,
presso por parte dos movimentos negros, que historicamente reivindicam polticas
focalizadas para a conquista da igualdade de direitos.
Destaca-se ainda que o artigo 10 da Declarao de Durban insta os Estados
a promoverem a plena e exata incluso da histria e da contribuio dos africanos e
afrodescendentes no currculo educacional (trecho da Declarao de Durban,
publicada no Brasil pelo Ministrio da Cultura/Fundao Palmares, 2001) 223.
Criado pela SEDH, o Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH), que
inclui a formulao de polticas para gays, lsbicas, bissexuais, travestis, transexuais
e transgneros (GLBTTT), aponta para a necessidade de criao de programas de
capacitao de profissionais da educao.
223
Disponvel em: <http://www.palmares.gov.br/>. Acesso em: 20 dez. 2009.
247
Existe ainda uma parceria entre o Ministrio da Educao e a SEDH para a

criao do Plano Nacional de Educao em Direitos Humanos.224
Em todas essas iniciativas, a populao afrobrasileira pode buscar o
reconhecimento de seus direitos.
Salienta-se nos ltimos anos a importncia e a intensificao do debate
pblico em funo das polticas e aes voltadas promoo da igualdade
etnicorracial que, definitivamente, introduziram na agenda pblica as polticas de
ao afirmativa.
Primeiramente, na forma de cotas para o acesso da populao negra e
indgena a instituies de ensino superior. Os efeitos imediatos foram o aumento do
nmero de alunos negros e pardos matriculados, a circulao de informaes, bem
como o incentivo ao aprofundamento de estudos e registros de experincias.
A temtica ganha corpo em determinadas universidades, muito em funo
dos Ncleos de Estudos Afro-brasileiros (Neabs) que, com apoios diversos,
contriburam para o processo dentro e fora do meio acadmico.
Nesse sentido, vale destacar o incentivo ao intercmbio com outros pases
latino-americanos, que permitiu o dilogo e a troca de experincias em diversos
cursos de extenso, seminrios, congressos e simpsios nacionais e internacionais.
Em especial no mbito da educao, tais conhecimentos so fundamentais
para a produo de referncias tericas e metodolgicas capazes de funcionar como
suporte implementao das polticas que inauguram um novo tempo de lutas
contra o racismo.
Outro marco foi a sano da Lei n 10.639/03225, importante medida de ao
afirmativa, que inclui no currculo oficial dos estabelecimentos de ensino bsico das
redes pblica e privada do Pas a obrigatoriedade de estudo da temtica Histria e
Cultura Afro-brasileira e Africana.
224
BRASIL. Comit Nacional de Educao em Direitos Humanos. Plano Nacional de Educao em

Direitos Humanos. Braslia: Secretaria Especial dos Direitos Humanos; Ministrio da Educao,
2003.
225
BRASIL. Lei n 10.639, de 09 de janeiro de 2003. Altera a Lei n 9.394, de 20 de dezembro de
1996, que estabelece as diretrizes e bases da educao nacional, para incluir no currculo oficial da
rede de ensino a obrigatoriedade da temtica Histria e cultura afro-brasileira e d outras
providenciais. Dirio Oficial da Unio, Braslia (DF), n 8, 10 jan. 2003. Seo 1, p. 1.
248
Do ponto de vista curricular, em maro de 2004, o Conselho Nacional de

Educao aprovou as diretrizes curriculares nacionais para a educao das relaes
etnicorraciais e para o ensino de Histria e Cultura Afro-brasileira e Africana, na
Resoluo CNE/CP n 1/2004.226
A normativa altera a Lei de Diretrizes e Bases (LDB) da Educao Nacional e,
a partir disso, instaura o processo de educao das relaes etnicorraciais.
O processo de implementao da Lei n 10.639/03227, sob responsabilidade
do Ministrio da Educao (MEC), foi impulsionado pela SECAD que, por meio da
Coordenao Geral de Diversidade, assumiu mais efetivamente a linha de frente na
construo de uma poltica educacional, na qual a temtica ganha corpo e
problematiza o lugar cristalizado do conhecimento eurocntrico como estruturador
dos currculos da educao no Brasil.
Alm disso, a SECAD organizou fruns estaduais e regionais, debates e
seminrios para impulsionar movimentaes mais consistentes com relao
implementao da Lei.
Considerando a histria, a cultura e os valores civilizatrios, o texto enfatiza o
direito diferena como caminho para a garantia dos direitos legais, no apenas o
acesso a bens e servios socialmente conquistados.
O trabalho mais intenso, no perodo de 2004 a 2007, tambm se ocupou em
sistematizar e disseminar documentos, referenciais tericos e metodolgicos para
orientar a reeducao das relaes raciais na escola, em articulao com outros
temas candentes, tais como gnero, sexualidade e a questo indgena.
Com isso, investiu-se na elaborao de publicaes, alocadas na coleo
Educao para Todos, apostando-se nos contedos referentes educao
antirracista e cultura e histria afro-brasileira.
Os ttulos incluem educao antirracista: caminhos abertos pela Lei Federal n
10.639/03; superando o racismo na escola; histria da educao do negro e outras
226
BRASIL. Conselho Nacional de Educao. Conselho Pleno. Resoluo CNE/CP n 1/2004. Dirio
Oficial da Unio, Braslia (DF), n. 95, 19. mai. 2004. Seo 1, p. 19.
227
BRASIL. Conselho Nacional de Educao. Conselho Pleno. Resoluo CNE/CP n 1/2004. Dirio
Oficial da Unio, Braslia (DF), n. 95, 19. mai. 2004. Seo 1, p. 19.
249
histrias; educao como exerccio de diversidade; aes afirmativas e combate ao

racismo nas Amricas; dimenses da incluso no ensino mdio; mercado de
trabalho, religiosidade e educao quilombola; orientaes e aes para a educao
das relaes tnico-raciais, entre outros.
Grande parte do material foi sustentado pela produo de atores estratgicos
no processo, como pesquisadores/as e organizaes ligadas ao movimento negro.
Os materiais foram distribudos a bibliotecas, entidades e organizaes da
sociedade civil, ncleos de estudos afro-brasileiros, secretarias estaduais e
municipais de educao e universidades, entre outros.
Durante o ano de 2008, representantes da sociedade civil e grupos de
movimentos negros e de mulheres, alm de outros coletivos, com o poder pblico na
figura da SECAD, somaram esforos para a retomada de mobilizao e aes em
torno da Lei n 10.639/03.228
Foram realizados os Dilogos Regionais espaos de discusso em vrias
regies do Brasil, reunindo ativistas, intelectuais negros, escolas, profissionais e
instituies ligadas ao ensino para discutir avanos e desafios gerais e locais
referentes aplicao da Lei.
Um dos resultados dos encontros, alm de fomentar a discusso, foi
conseguir subsidiar a elaborao de um Plano Nacional de Implementao das
Diretrizes Curriculares da Educao das Relaes tnico-Raciais, estabelecendo
aes que devero ser efetivadas at 2015.
A partir da anlise das justificativas apresentadas no corpo normativo dos
projetos supracitados, encontra-se a importncia atribuda Educao, vista como
um instrumento de ascenso social e compreendida a partir da tese
desenvolvimentista da economia do Pas.
A poltica educacional definida como policy (programa de ao) um
fenmeno que se produz no contexto das relaes de poder expressas na politics
poltica no sentido da dominao e, portanto, no contexto das relaes polticas e
228
BRASIL. Lei n 10.639, de 09 de janeiro de 2003. Altera a Lei n 9.394, de 20 de dezembro de

1996, que estabelece as diretrizes e bases da educao nacional, para incluir no currculo oficial da
rede de ensino a obrigatoriedade da temtica Histria e cultura afro-brasileira e d outras
providenciais. Dirio Oficial da Unio, Braslia (DF), n 8, 10 jan. 2003. Seo 1, p. 1.
250
sociais que plasmam as assimetrias, a excluso e as desigualdades que se

configuram na sociedade brasileira (AZEVEDO, 2001).
Porm, ao adotar-se uma perspectiva terica-crtica na abordagem do objeto
de polticas pblicas de aes afirmativas, no se pode deixar de enfrentar uma
postura objetiva nas prticas investigativas, aliada a um comprometimento poltico
com a luta pela construo de alternativas sociais significativas, que resultem no
somente na tese do desenvolvimento econmico do Pas, mas, tambm, resultem na
emancipao multicultural, na concretizao do ideal de justia distributiva e,
sobretudo, na felicidade humana.
O estudo da educao, portanto, na qualidade de uma poltica pblica de
incluso, necessariamente implica o enfrentamento dessa questo.
4.4 Constitucionalidade das Aes Afirmativas no Brasil
No Brasil, a adoo de polticas pblicas de ao afirmativa no tem sido de

forma pacfica. Sua implantao tem sido questionada acerca da sua adequao,
utilidade e justia
Registre-se que a constitucionalidade ou no do sistema de reserva de cotas
para ingresso nas universidades, com base em critrios raciais, deve ser decidida
pelo Supremo Tribunal Federal, neste primeiro semestre. A discusso acontecer
depois de uma audincia pblica para a qual foram selecionados, pelo ministro
Ricardo Lewandowski, 38 dos 252 debatedores inscritos entre os quais o prprio
ministro de Promoo da Igualdade Racial, Dr. Edson Santos, professores
universitrios, antroplogos e diversos representantes de entidades e movimentos
da sociedade civil (Cf. Anexo C da convocao de audincia pblica a ser realizada
nos dias 3, 4 e 5 de maro de 2010, na sede do Supremo Tribunal Federal
brasileiro).
Quatro dos 10 ministros habilitados a votar j se manifestaram em ocasies
diversas, de uma forma ou de outra, favorveis polmica ao afirmativa:
Joaquim Barbosa, Ayres Britto, Crmen Lcia e Marco Aurlio. O mais novo
integrante do tribunal, Dias Toffoli, est impedido de participar do julgamento porque,
na condio de advogado-geral da Unio, teve de se pronunciar oficialmente sobre a
251
matria e o fez, na linha de que o acesso ao ensino no deve basear-se,

exclusivamente, no critrio do mrito.
O ministro Lewandowski o relator de uma Arguio de Descumprimento de
Preceito Fundamental (ADPF 186) proposta pelo Partido Democratas (DEM), tendo
como alvo o sistema da Universidade de Braslia, em vigor h mais de quatro anos.
Ele tambm autor de um recurso extraordinrio contra acrdo da Justia gacha
que garantiu o mesmo tipo de ao afirmativa adotado pela Universidade Federal do
Rio Grande do Sul. As duas peties sero julgadas em conjunto e o relator garante
que os critrios que usou para a seleo dos habilitados audincia pblica levaram
em conta a participao dos diversos segmentos da sociedade, assim como a mais
ampla variao de abordagens sobre a temtica das polticas de ao afirmativa de
acesso ao ensino superior.
Em 31 de julho de 2009, o presidente do STF, Gilmar Mendes, negou o
pedido de liminar na ADPF do DEM, por entender que a questo deveria ser
examinada diretamente no mrito, em apreciao clere nesta Corte. Mendes
(2010, apud CARNEIRO, 2010) porm, chegou a adiantar uma posio flexvel com
relao ao assunto:
Na qualidade de medidas de emergncia ante a premncia e urgncia de
soluo dos problemas de discriminao racial, as aes afirmativas no
constituem subterfgio e, portanto, no excluem a adoo de medidas em
longo prazo, como a necessria melhora das condies do ensino
fundamental.
Para Gilmar Ferreira Mendes, Inocncio Mrines Coelho; Paulo Gustavo

Gonet Branco (2008), a questo da constitucionalidade de aes afirmativas, com o
objetivo de remediar desigualdades histricas entre grupos tnicos e sociais, com o
intuito de promover a justia social, representa um ponto de inflexo do prprio valor
da igualdade. Mas deixou no ar a reflexo, por ele mesmo feita, de se em relao
ao ensino superior, o sistema de cotas raciais se apresenta como o mais adequado
ao fim pretendido.
Registre-se, no entanto, que quando era presidente do STF, Gilmar Mendes,
em novembro de 2001, o ministro Marco Aurlio defendeu, em um seminrio sobre
Discriminao e sistema legal brasileiro, cotas para a populao negra no acesso a
252
empregos pblicos e educao superior como legislao imperativa ante a

necessidade de o estado intervir para corrigir desigualdades.
Alm disso, adotou a reserva de 20% das vagas nos servios terceirizados do
Supremo Tribunal Federal brasileiro para afrodescendentes.
Em abril de 2008, no incio do julgamento de aes de inconstitucionalidade
do DEM e da Confederao Nacional de Estabelecimentos de Ensino (Confenen)
contra dispositivos da lei que criou o Programa Universidade para Todos (Prouni), o
ministro-relator Ayres Britto votou a favor do tratamento diferenciado que o programa
d a negros, indgenas, deficientes fsicos e egressos de escolas pblicas na
concesso de bolsas de estudo.
Britto (2010, apud CARNEIRO, 2010) deu nfase ao inciso 3 da Constituio,
que inclui entre os objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil a
erradicao da pobreza e a reduo das desigualdades sociais e citou uma frase
que atribu a Ruy Barbosa: A verdadeira igualdade tratar igualmente os iguais e
desigualmente os desiguais.229
229
Note-se que a fonte original da frase citada por Britto (2009) de tratar igualmente os iguais e
desigualmente os desiguais no de Ruy Barbosa, embora esse eminente jurista tenha proferido
a frase em discurso famoso Orao aos Moos. Atribu-se a Aristteles essa lio, segundo a
qual a igualdade consiste em tratar igualmente os iguais e desigualmente os desiguais. Para
Aristteles, a igualdade consiste-se em tratar igualmente os iguais e desigualmente os desiguais,
medida que se desigualem. Esse pensamento do clebre jusfilsofo, no entanto, no quis
disseminar o preconceito entre as diferenas, mas considera que j que essas diferenas existem
que sejam tratadas como tais, com a finalidade de integrar a sociedade. Aristteles, diferentemente
de seu mestre Plato (de ndole essencialmente idealista), foi ideologicamente mais conservador,
dando maior nfase s condies reais do homem e de suas instituies, discordando, inclusive, da
teoria das formas ou ideias de Plato, por consider-la desnecessria para os fins da cincia. O
mundo concebido por Aristteles de forma finalista, onde cada coisa tem uma atividade
determinada por seu fim. O bem a plenitude da essncia, aquilo a que todas as coisas tendem. O
bem, portanto, a finalidade de uma coisa (ou de uma cincia ou arte). Assim, a finalidade da
medicina a sade, e a da estratgia a vitria. Dentre todos os bens, contudo, h um que
supremo, que deve ser buscado como fim ltimo da polis. Esse bem a felicidade, entendida no
como um estado, mas como um processo, uma atividade por meio da qual o ser humano
desenvolve da melhor maneira possvel suas aptides. Os meios para se atingir a felicidade so as
virtudes (formas de excelncia), discutidas por Aristteles na tica a Nicmaco. As virtudes so
disposies de carter cuja finalidade a realizao da perfeio do homem, enquanto ser
racional. A virtude consiste em um meio-termo entre dois extremos, entre dois atos viciosos, um
caracterizado pelo excesso e outro pela falta, pela carncia. Aristteles divide as virtudes em
dianoticas (ou intelectuais), s quais se chega pelo ensinamento, e ticas (ou morais), s quais se
chega pelo exerccio, pelo hbito. As virtudes ticas, enquanto virtudes do saber prtico, no se
destinam a conhecer, como as dianoticas, mas ao. Para sua aquisio, o conhecimento tem
pouca ou nenhuma importncia. Das virtudes dianoticas, a de maior importncia a phrnesis
(prudncia), capacidade de deliberar sobre o que bom ou mal, correto ou incorreto. Das virtudes
ticas, a mais importante a justia. Aristteles distingue a justia em duas importantes classes: a
universal e a particular. A justia universal o cumprimento da lei (lei, na Antiguidade, designava
mais o modo de ser da polis do que propriamente uma prescrio). O homem justo, portanto,
253
Saliente-se que o ministro Joaquim Barbosa pediu vista das duas aes
contra o Prouni citado nos pareceres da AGU e da Procuradoria-Geral da
Repblica.
Em artigo publicado na Revista de Informao Legislativa (1999), Barbosa
preconizou a obrigatoriedade de incluso, em percentuais compatveis com a
respectiva presena de cada grupo em uma dada comunidade, de representantes de
grupos sociais historicamente marginalizados.
Na mesma revista, antes de ser nomeada para o STF, Rocha (1999) escreveu
que sem oportunidades sociais, econmicas e polticas iguais, a competio
pedra de toque da sociedade industrial capitalista e, principalmente, a convivncia
so sempre realizadas em bases e com resultados desiguais.
O procurador-geral da Repblica, Roberto Gurgel (2010, apud CARNEIRO,
2010), no parecer enviado ao STF, qualificou a poltica de cotas de justia
aquele que, como Scrates, no dilogo platnico Crton, cumpre a lei. Neste caso, abrange as
demais virtudes, pois o que a lei manda cumprir todas as virtudes ticas particulares. A justia
particular o hbito que realiza a igualdade, a atribuio a cada um do que lhe devido. Neste
caso, a justia se coloca ao lado das demais virtudes, pois respeitar a igualdade implica, quando
necessrio, agir com coragem ou com temperana, etc. A justia particular divide-se em duas: a
justia distributiva e a justia corretiva. A justia distributiva a mais importante, pois responsvel
pela manuteno da ordem e da harmonia da polis. Consiste em atribuir a cada um o que lhe
devido, tendo em vista sua excelncia, seu valor (aret) para a comunidade. Baseia-se em uma
igualdade geomtrica, na qual quem valha 8 receba 4, e quem valha 2 receba 1. J a justia
corretiva, ou retificadora, no se baseia em uma igualdade geomtrica, mas em uma igualdade
aritmtica. A justia corretiva no trata das relaes dos indivduos com a comunidade, mas das
relaes dos indivduos entre si (interpessoais), como, por exemplo, as de troca de bens.
Historicamente, no entanto, pode-se distinguir a evoluo histrica do conceito de igualdade
aplicado s sociedades em trs momentos: o primeiro, onde seria impensvel a igualdade entre os
Homens; o segundo, quando haveria o incio do reconhecimento da igualdade entre os humanos,
indistintamente; e o terceiro, e atual, no qual a igualdade se mostra atrelada ideia de justia,
contando, inclusive, com intervenes estatais no sentido de diminuir as desigualdades sociais.
Nesse momento estar-se-ia falando do Princpio da Equidade, que justamente a viso aristotlica
de igualdade. A equidade, portanto, o apelo justia, voltado correo da lei em que a justia
se exprime. Esse o conceito clssico de equidade esclarecido tambm por Aristteles. Cf.
ARISTTELES. A poltica. Traduo de Nestor Silveira Chaves. So Paulo: EDIPRO, 2005; tica
a Nicmaco. Traduo de dson Bini. So Paulo: EDIPRO, 2007; Nicola Abbagnano. Dicionrio
de Filosofia. Traduo de Alfredo Bosi. So Paulo: Martins Fontes, 2003. p. 339, 534. [Verbetes:
Igualdade e Equidade]. Saliente-se, no sentido aristotlico que a Lei que distingue a mesma que
deve proteger os cidados em seus direitos e deveres. Ela deve, portanto, eleger requisitos de
diferenciao sem que esta se faa de maneira desproposital. Por exemplo, uma pessoa que
concorra a um emprego no pode ser discriminada pelo simples fato de ser alta ou baixa, de porte
ou raqutica, a no ser que o servio ao qual ser designada tenha impedimentos, como no
ingresso no exerccio do servio militar no Exrcito, a altura mnima para o soldado do sexo
masculino de 1,60 m e exige-se que tenha mais certo tipo fsico. Percebe-se, ento, que, para se
estabelecer critrios discriminatrios, deve-se ter uma correlao lgica entre o fator discrmen e a
desequiparao procedida ser igual no significa que somos iguais em nmero e grau e to
poucos que somos absolutamente diferentes. Igualdade ser coerente com o que nos satisfaz e
faz bem para todo um grupo de pessoas (comunidade, sociedade).
254
distributiva, visto que a excluso do negro na sociedade justifica medidas que

favoream e que ensejem uma distribuio mais igualitria de bens escassos, como
so as vagas em uma universidade.
Por outro lado, a advogada do DEM na ADPF 186 tambm convidada para
a audincia pblica marcada para maro a procuradora federal Roberta Fragoso
Kauffman, mestre em Direito e Estado pela Universidade de Braslia, com tese sobre
o tema.
Posicionando-se contrariamente adoo do sistema de polticas afirmativas,
Kauffman (2008, 2009),
[...] a adoo de polticas afirmativas racialistas nos moldes em que
adotados pela UnB decorre mais de certo deslumbramento precipitado em
relao ao modelo dos Estados Unidos, pas criador de tal poltica para
negros, aliado anlise superficial dos dados estatsticos relacionados aos
negros, do que, efetivamente, da necessidade de tal modelo no Brasil.
Ainda, segundo Kauffman (2009), a constitucionalidade, ou no, das medidas

afirmativas vai depender, sobretudo, da anlise do contexto histrico-econmicosocial-cultural em que foram implementadas. E exemplifica:
Se considerarmos que todo modelo de Estado Social tem por pressuposto a
integrao de todas as minorias por meio de aes afirmativas, deveramos
ento conviver com a necessidade de implementao, em nossos sistema
jurdico, de medidas de incluso para ciganos, homossexuais, nordestinos,
nortistas, transexuais, imigrantes, dentre outras inmeras minorias
reconhecidas no Brasil.
Por fim, Kauffman (2009), entende que apesar de todas as minorias

precisarem da proteo estatal contra o preconceito e a discriminao, nem todo
projeto de incluso forada, via ao afirmativa, poder ser considerado vlido e
constitucional, por ofensa razoabilidade.
4.5 Sntese dos Argumentos sobre as Polticas de Aes Afirmativas
Considerando-se todo o exposto, constata-se que o ponto central do debate

acadmico sobre essas polticas de incluso passou a ser a adoo de reserva de
vagas (cotas) para afrodescendentes nas universidades pblicas, defendida, no s
pelo movimento negro, mas por vrios professores e intelectuais.
255
Os defensores dessa poltica: Munanga (2001), Gomes (2003), Moehlecke

(2000; 2002; 2004), Alencastro (2010), Telles (2006), Linhares (2006), Silva (2003),
Carvalho (2009) elencam diversos fundamentos para sua adoo, entre os quais se
destacam:
a) as desigualdades entre negros e brancos, inclusive no que se refere s
oportunidades educacionais, no podendo ser explicadas exclusivamente pelas
questes
socioeconmicas,
vinculando-se,
historicamente,
questo
racial
brasileira;
b) mesmo entre os pobres, os negros apresentam indicadores sociais mais
desfavorveis que os brancos e, consequentemente, maior dificuldade de acesso
educao superior;
c) a importncia, poltica e pedaggica, da presena de alunos de diversas
origens tnicas e raciais na universidade brasileira;
d) a importncia, para a consolidao democrtica do Pas, da presena de
negros nos mais diferentes ramos da atividade humana, inclusive exercendo
profisses de grande prestgio social, como as de mdico, advogados e
engenheiros;
e) a necessidade de a sociedade reconhecer sua responsabilidade pela
prtica sistemtica do racismo e instaurar mecanismos de reparao e correo
dessa dvida histrica para com os negros.
A questo naturalmente polmica e muitas vozes tambm se posicionaram
contra a ideia.
Entre os argumentos contrrios, Sowell, (2004); Reis (2000); Da Matta (1997);
Giannotti (2004); Fry (2006); Ges (2005), dentre outros, se destacam os seguintes:
a) a adoo de medidas discriminatrias, como instrumento para superar a
discriminao, acabar por resultar em mais racismo, ou seja, no se pode vencer o
racismo celebrando o conceito raa;
b) embora existam diferenas entre brancos e no brancos, no que se refere
s oportunidades de acesso ao ensino superior, essas so bem menores que
aquelas relativas renda familiar e um programa de cotas raciais acabaria por retirar
256
estudantes brancos pobres das universidades pblicas, substituindo-os por negros

de melhor condio socioeconmica;
c) dado o elevado grau de miscigenao da sociedade brasileira, impossvel
estabelecer quem branco e quem no branco;
d) as cotas poderiam levar universidade alunos sem o necessrio preparo
para prosseguir seus estudos;
e) medidas universalistas, como a expanso do ensino superior pblico no
turno da noite ou voltadas para os egressos do ensino mdio pblico so mais
eficazes e no apresentam os graves inconvenientes que estariam associados a
poltica de cotas raciais.
No h discrdia em relao ao fato de os negros competirem em
desvantagem nos exames de seleo para ingresso nas universidades pblicas.
O ponto central da discordncia que os defensores da poltica de cotas
raciais acreditam que medidas direcionadas para a questo socioeconmica seriam
insuficientes para incluir significativamente os negros na educao terciria, porque,
mesmo entre os pobres, estes competiriam em desvantagem com os brancos.
Por outro lado, os crticos230 da poltica de cotas raciais enfatizam que os
beneficirios da poltica de cotas seriam, em grande parte, os negros ricos, o que
afastaria, ainda mais, a populao pobre do ensino superior, alimentando o racismo
nessas camadas da populao.
Diversos autores, como, por exemplo, Braga et al. (2004), Andrade e Dachs
(2007) tm
apresentado
dados que
indicam
prevalncia
de
aspectos
socioeconmicos sobre os raciais, na seletividade social associada ao ingresso no

ensino superior brasileiro, embora esses dois fatores interfiram nessa seletividade.
Outros, como Simon Schwartzman (2004), sustentam, com apresentao de
dados estatsticos, que medidas universalistas beneficiariam tambm a populao
negra.
Se, no plano das ideias, a questo francamente polmica, a controvrsia se
estende para o cenrio dos nmeros.
230
Nesse sentido, vejam-se os estudos de Maggie e Fry (2004); Magnoli (2009).
257
Munanga (2001, 2003), por exemplo, sem identificar a fonte, apresenta

argumentos a favor das cotas sustentando que a populao de negros que tem
acesso ao ensino superior no Brasil no ultrapassa 2%.
Braga (2009, p. 12) aponta que a confuso, em parte, decorre do fato de ora
se usarem dados referentes apenas aos que se declaram pretos, quando solicitados
a informar sua cor ou raa, e ora se usarem dados referentes soma de pretos e
pardos.
No Brasil, a classificao das pessoas segundo sua raa231 ou cor232 se faz,
oficialmente, em cinco categorias: amarelos, brancos, indgenas, pardos e pretos. As
231
Segundo Hdio Silva Jnior, raa uma categoria da biologia, que designa um conjunto de
aspectos biofisiolgicos, cambiantes, que diferenciam elementos da mesma espcie. Por exemplo,
na espcie dos felinos ou dos caninos, temos as raas de gatos ou ces com aspectos
biofisiologicamente variveis, porm, isolados nas suas raas e reciprocamente hostis em
ambientes comuns. Um leo no viveria, nem reproduziria, seno por meios artificiais com um gato,
ambos da mesma espcie felinos mas racialmente diferentes. Entretanto, desde a dcada de
1950, aps estudos realizados pela Organizao das Naes Unidas, num empreendimento
mundial desenvolvido por geneticistas, antroplogos, cientistas sociais, bilogos e biofisiologistas, o
termo raa considerado, ao menos sob o prisma cientfico, inaplicvel a seres humanos. A
concluso desses estudos de que seres humanos formam um continuum de variaes da
aparncia, no interior da mesma espcie, sem que essas variaes afetem a possibilidade de
convivncia e reproduo de outros seres humanos. SILVA JNIOR, Hdio. Direito de igualdade
racial: aspectos constitucionais civis e penais doutrina e jurisprudncia. So Paulo: Juarez de
Oliveira, 2002. p. 14-15.
232
Segundo Hdio Silva Jnior a cor da pele, dos olhos, do cabelo um dos aspectos que variam na
espcie humana e est ligada quantidade de melanina existente no organismo, em funo da
necessidade de proteo orgnica em face das caractersticas climticas das diferentes regies do
planeta. Entretanto, como temos a possibilidade de miscigenao no interior da espcie, resulta
que fentipo da cor varie, compondo, para os filhos de casamentos heterogmicos, cores da pele,
de olhos e de cabelos diferentes das dos pais tendendo mais para um ou outro lado do continuum
de variaes possveis. Na medida em que barreiras sociais sejam impostas entre pessoas de
cores diferentes, a cor da prole tende a se manter mais estvel e gerar outros semelhantes.
Quando as barreiras so ultrapassadas, as cores passam a variar no interior da prole e de seus
descendentes, por herana gentica. Contudo, por influncia do pensamento racista e de sua
apropriao pelo senso comum, a cor passou a ser um dos elementos definidores de lugares
sociais ocupados pelos grupos de cor, mantendo-se os de cor branca ou que assim se
reconheam e/ou sejam reconhecidos como os menos afetados pelas diferenas sociais
baseadas na cor. Ainda, como salienta Hdio Silva Jnior, no Brasil, a cor da pele , entretanto,
largamente empregada como critrio para a classificao racial das pessoas. Desde 1972, data do
primeiro recenseamento geral, os brasileiros foram classificados de acordo com os critrios de
categorias como branco, preto, pardo e caboclo. Posteriormente, o censo de 1890 utilizou os
termos de branco, preto, caboclo e mestio. Durante o incio do sculo XX, os censos de 1900 e
1920 no incluram cor em sua coleta de dados. O Censo de 1940 estabeleceu o critrio de
atribuio das cores branco, preto, pardo e amarelo populao brasileira. J o de 1950, segue as
cores utilizadas no censo de 1940, o mesmo ocorrendo em 1960 e 1980. J, o censo de 1970, os
militares cuidaram de excluir a informao sobre cor, a qual foi inserida na dcada seguinte. Por
fim, o censo de 1991 continuou a utilizar as cores j conhecidas mais o termo indgena, recorrendo
novamente ao critrio de cor e origem, Nos nossos dias, a Fundao IBGE Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatsticas prossegue utilizando a categoria cromtica, classificando brasileiros em
pretos, pardos, amarelos e brancos. Em 1999, atendendo solicitao de entidades do Movimento
Negro, a Portaria n. 1740, de 26 de outubro de 1999, do Ministro de Estado e do Trabalho e
258
cotas tm sido reivindicadas e aprovadas para o conjunto dos pretos e pardos,

muitas vezes referenciados como negros, que representam quase a metade da
populao e encontram-se presentes no ensino superior em percentual que,
possivelmente, est na faixa de 20% a 30% (BRAGA, 2009, p. 1-41).
J outros autores ainda, como por exemplo, Andrade e Dachs (2007) e
Maggie e Fry (2004) que, fazendo referncia ao banco de dados do INEP ou aos
resultados de PNADs, indicam que pretos e pardos, a populao para a qual se
reivindicam as cotas, constituem cerca de 20% dos estudantes da educao terciria
no Brasil.
H tambm resultados diferentes, com relao identificao dos jovens com
uma determinada raa. Guimares (2003), por exemplo, utilizando dados do
vestibular da USP de 2000, conclui que a populao brasileira, em particular a
universitria, cultiva identidade de cor.
J, por outro lado, Braga e Peixoto (2006) verificaram, com as informaes do
vestibular da UFMG de 2003 a 2005, que mais de 20% dos jovens que prestam esse
concurso em dois anos subsequentes mudam sua declarao de raa de um ano
para o outro.
At mesmo a aceitao pela sociedade da poltica de cotas raciais tem
apresentado resultados divergentes, conforme o estudo realizado. Almeida (2006),
citando pesquisa realizada pela Universidade Federal Fluminense (UFF), cuja sede
em Niteri, Estado do Rio de Janeiro, afirma ser a grande maioria dos
entrevistados a favor da poltica de cotas para negros.
J Brando e Marins (2007) apresentam resultados de pesquisa realizada
com jovens pobres, residentes tambm em Niteri, indicando que mais da metade
deles rejeitam a poltica de cotas raciais.
Emprego, incluiu, no Brasil, a informao sobre cor/raa dos empregados nos formulrios da
Relao Anual das Informaes Sociais RAIS e do Cadastro Geral de Empregados e
Desempregados CAGED. Trata-se de reivindicao voltada para a democratizao da
informao, uma vez que a omisso do dado da cor dos cadastros pblicos e privados impede a
quantificao e o respectivo monitoramento da discriminao racial. Em ateno a esse pleito, o
Decreto de 1.904, de 13 de maio de 1996, que institui o Programa Nacional de Direitos Humanos,
prev, ao menos formalmente, a incluso do quesito cor em todos e quaisquer sistemas de
informao e registro sobre a populao e bancos de dados pblicos.
259
A despeito do fato de um significativo nmero de universidades pblicas j

adotarem, ou estejam para adotar, algum mecanismo diferenciado para o ingresso
de negros em seu corpo discente, a polmica segue atual e tem sido avivada por
alguns eventos.
Um deles foi a divulgao dos resultados de pesquisas desenvolvidas por
Pena (2004), um dos mais conceituados geneticistas do Brasil, revelando que mais
de 87% da populao brasileira, e mais de 70% da populao branca, tem mais de
10% de ancestralidade negra, o que no recomendaria usar o fentipo para decidir
sobre a raa de uma pessoa.
Por outro lado, embora muitas universidades que adotaram a poltica de cotas
ou similares tenham balizado seus critrios apenas na autodeclarao de raa do
candidato, algumas instituies, com o intuito de evitar fraudes, criaram comits para
validar essa autodeclarao.
Em alguns casos, esses comits tomam sua deciso com base em fotos; em
outros, por meio de uma entrevista pessoal. Tais procedimentos, de cunho
claramente racista, tm provocado fortes reaes, como se pode verificar nos
trabalhos de Marcos Chor Maio e Ricardo Santos (2005).
Portanto, constata-se que o interesse acadmico pelas polticas pblicas de
incluso social de aes afirmativas crescente.
4.6 Levantamento de Propostas de Aes Afirmativas no Brasil setembro de
2001 a junho de 2002
No Brasil, por exemplo, isso pode ser constatado pelo seguinte levantamento
de propostas de aes afirmativas:
260
Tabela 4 - Levantamento de propostas de ao afirmativa no Brasil (perodo de setembro de 2001 a

junho de 2002)
INSTITUIO PROMOTORA
PROJETO
Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio
Programa de Aes Afirmativas, raa

e etnia, reserva das vagas dos
servidores contratados por concurso,
dos cargos comissionados e dos
empregados em empresas
prestadoras de servios ao Ministrio
20% das vagas para negros, 20%

para mulheres e 5% para portadores
de necessidades especiais
Supremo Tribunal Federal
Adoo de cotas para negros,

mulheres e portadores de
necessidades especiais nas
empresas prestadoras de servio ao
STF

Ministrio da Justia
Em dezembro de 2001, o Ministrio

da Justia anunciou a adoo do
sistema de cotas, nos moldes do
iniciado pelo Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio. A
implantao do sistema est sob
superviso do Conselho Nacional de
Combate Discriminao criado pelo
Ministrio da Justia.

Decreto Presidencial n 4.228, de

13 de maio de 2002, que institui o
Programa de Aes Afirmativas
Promover os Princpios da
Diversidade e Pluralismo no
preenchimento de cargos da
Administrao e da Contratao de
Servios por rgos do governo. O
programa prev a realizao de
metas percentuais de participao de
afrodescendentes, mulheres e
pessoas portadoras de deficincia no
preenchimento de cargos de
comisso (DAS); observncia desses
critrios nas licitaes e nas
contrataes das empresas
prestadoras de servio; institui o
Comit de Avaliao e
Acompanhamento destinado
gesto estratgica do programa.
Metas percentuais de participao de

afrodescendentes, mulheres, e
pessoas portadoras de deficincia, a
serem definidas.
Criao de um programa de Bolsas

de Estudo para afrodescendentes
em cursos preparatrios para o
Instituto Rio Branco, responsvel
pelo treinamento de diplomatas
brasileiros; sero 20 bolsas anuais
pagas em 10 parcelas mensais de
R$ 1 (mil).
20 alunos por ano; o candidato deve

informar no ato da inscrio se
afrodescendente.
Instituto Rio Branco
BENEFICIADOS/CRITRIOS
continua...
261
Tabela 4 - Levantamento de propostas de ao afirmativa no Brasil (perodo de setembro de 2001 a

junho de 2002)
INSTITUIO PROMOTORA
PROJETO
BENEFICIADOS/CRITRIOS
Senado Federal
Projeto de Lei n. 650/1999

originalmente do senador Jos
Sarney, modificado pelo substitutivo
do senador Sebastio Rocha,
aprovado na Comisso de
Constituio e Justia em abril e pelo
Plenrio do Senado em 31 de maio
de 2002. Inclui cota mnima de 20%
para afro-brasileiros no
preenchimento de cargos e
empregos pblicos da Unio,
estados, municpios e Distrito
Federal; no acesso vagas nos
cursos de nvel superior em
instituies pblicas e privadas; nos
contratos do FIES, entre outras
medidas. Estipula a identificao da
cor e caractersticas tnico-raciais
na certido de nascimento.
Institui cota mnima de 20% para os

afro-brasileiros que apresentem
qualificao exigida.
Cmara dos Deputados
Projeto de Lei que institui o Estatuto

da Igualdade Racial, que prev a
incluso das disciplinas Histria da
frica e do negro no Brasil no
currculo obrigatrio; a criao da
Ouvidoria Permanente em Defesa da
Igualdade Racial na Cmara dos
Deputados.
20% das vagas em concursos

pblicos federais e 30% das vagas
dos partidos, coligaes e 40% para
campanhas publicitrias.
Ministrio da Educao
Diversidade da Universidade; Cursos

Pr-Vestibulares para afro-brasileiros
e carentes, com apoio do BID.
Afro-brasileiros e carentes
Estado do Rio de Janeiro
O governador sancionou em 5 de
maro de 2002 a Lei 3.708, de 9 de
novembro de 2001, que determina a
reserva de 40% das vagas nas
universidades estaduais para
negros e pardos.
40% das vagas na UERJ e UENF

para negros e pardos.
concluso
Fonte: HERINGER (2001). Dirio do Nordeste (Fortaleza,16/9/01); Correio Braziliense (Braslia,
5/9/01; 27/2/02; 22/4/02; O Globo (Rio de Janeiro, 11/10/01; 9/12/01; 20/12/01; 14/2/02; 17/3/02;
31/3/02; 11/5/02; 14/5/02); Jornal do Brasil (Rio de Janeiro, 16/12/01); Folha de So Paulo,
7/12/01;16/12/01; 21/3/02; 6/6/02; Dirio do Comrcio (Rio de Janeiro, 20/12/01; Estado de Minas
(Minas Gerais, 31/12/01; Zero Hora (Porto Alegre, 22/1/02; 29/5/02); O Estado de So Paulo (So
Paulo, 13/01/02; 05/02/02); Jornal do Comrcio (Rio de Janeiro, 22/2/02; 26/02/02) ; Dirio do
Grande ABC (Santo Andr, SP, 23/2/02; 24/2/02); Gazeta Mercantil (So Paulo, 14/5/02); Revista
poca (So Paulo, 25/3/02); Dirio de Pernambuco (Recife, 10/9/01).
Alm do intenso debate social que tem gerado as polticas de aes

afirmativas, so, tambm, objeto de acirradas discusses no mbito do Direito, seja
no cenrio nacional ou internacional, principalmente, no que concerne sua
constitucionalidade dentro dos mais diversos sistemas jurdicos. Mas, embora esses
projetos tenham sido objeto de polmica e de crticas por parte da sociedade
brasileira, entende-se que sua finalidade primordial mitigar a flagrante
desigualdade do sistema educacional do Brasil e promover a concretizao do
262
Princpio Constitucional da Igualdade, explicitado na Constituio da Repblica

Federativa do Brasil de 1988.233
4.7 Levantamento das Universidades Pblicas Brasileiras que Implementaram

Polticas Pblicas de Aes Afirmativas
No
Brasil,
esse
argumento
pode
ser
facilmente
comprovado
pelo
levantamento de IES que efetivamente implementaram essas polticas:

Tabela 5 - Levantamento das universidades pblicas brasileiras que implementaram polticas
pblicas de aes afirmativas
REGIO
ESTADO
UNIVERSIDADE
SITE
COMPETNCIA
SISTEMA
SUDESTE
Rio de Janeiro
UERJ
Universidade do Estado
do Rio de Janeiro
www.uerj.br
Estadual
Cota
SUDESTE
Rio de Janeiro
UENF
Universidade Estadual do
Norte Fluminense
www.uenf.br
Estadual
Cota
SUDESTE
Rio de Janeiro
UEZO
Centro Universitrio da
Zona Oeste do
Rio de Janeiro
www.faetec.rj.gov.br/uezo
Estadual
Cota
SUDESTE
Rio de Janeiro
FAETEC RJ
Fundao de Apoio a
Escola Tcnica do
Rio de Janeiro
www.faetec.rj.gov.br
Federal
Cota
SUDESTE
Rio de Janeiro
UFF
Universidade Federal
Fluminense
www.uff.br
Federal
Bnus
SUDESTE
Minas Gerais
UEMG
de Minas Gerais
www.uemg.br
Estadual
Cota
SUDESTE
Minas Gerais
UNIMONTES
Universidade Estadual de
Montes Claros
www.unimontes.br
Estadual
Cota
SUDESTE
Minas Gerais
UFJF
Universidade Federal de
Juiz de Fora
www.ufjf.br
Federal
Cota
SUDESTE
Minas Gerais
UFU
Uberlndia
www.ufu.br
Federal
Cota
SUDESTE
Minas Gerais
UFOP
Ouro Preto
www.ufop.br
Federal
Cota
continua...
233

263
Tabela 5 - Levantamento das universidades pblicas brasileiras que implementaram polticas

pblicas de aes afirmativas
REGIO
ESTADO
UNIVERSIDADE
SITE
COMPETNCIA
SISTEMA
SUDESTE
So Paulo
UNIFESP
So Paulo
www.unifesp.br
Federal
Cota
SUDESTE
So Paulo
UNICAMP
Universidade Estadual de
Campinas
www.unicamp.br
Estadual
Bnus
SUDESTE
So Paulo
FAMERP
Faculdade de Medicina S.
J. Rio Preto
www.famerp.br
Estadual
Bnus
SUDESTE
So Paulo
USP
de So Paulo
www.usp.br
Estadual
Bnus
SUDESTE
So Paulo
UFABC
Universidade Federal do
ABC
www.ufabc.edu.br
Federal
Cota
SUDESTE
So Paulo
FATEC SP
Faculdade de Tecnologia
de
So Paulo
www.fatecsp.br
Estadual
Bnus
SUDESTE
So Paulo
FACEF
Centro Universitrio de
Franca
www.facef.br
Municipal
Cota
SUDESTE
So Paulo
UFSCAR
So Carlos
www.ufscar.br
Federal
Cota
SUDESTE
Esprito Santo
UFES
Universidade Federal do
Esprito Santo
www.ufes.br
Federal
Cota
concluso.
Fonte: Laboratrio de Polticas Pblicas da Universidade Estadual do Rio de Janeiro UERJ
Disponvel
em:
<http://www.lppuerj.net/olped/AcoesAfirmativas/universidades_com_cotas.asp>.
264
4.8 A Experincia da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) e as

Polticas de Aes Afirmativas de Acesso ao Ensino Superior pelo Sistema
de Cotas
Figura 1 Escudo oficial da Universidade do Estado do Rio de Janeiro

234
Fonte: Wikipdia, a enciclopdia livre.
4.8.1 Contexto acadmico da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ)
Atualmente, a UERJ tem cerca de 25.000 alunos, distribudos por 45 cursos

nos municpios do Rio de Janeiro, Duque de Caxias, So Gonalo, Resende e Nova
Friburgo e, em 2000, iniciou o processo de seleo de seus alunos a partir de um
sistema de cotas para negros e alunos oriundos de escolas pblicas, por fora da
Lei n 3.524, de 28 de dezembro de 2000, que estabelecia 50% de cotas para
estudantes oriundos do Ensino Mdio pblico do Estado do Rio de Janeiro (corte
socioeconmico).
impossvel negar a forte influncia do movimento negro16 no processo de
implementao das aes afirmativas nas primeiras universidades brasileiras,
embora Michelle Peria (2004) aponte que na UERJ esta suposta presso no foi
determinante. Inspiradas pela experincia estadunidense e pelos encaminhamentos
anteriores e posteriores Conferncia de Durban235, ONGs negras centraram seus
esforos e sua forte influncia poltica na efetivao das aes afirmativas, tendo no
acesso universidade pblica seu principal campo de embates.
234
Wikipdia, a enciclopdia livre. Disponvel em:

<http://pt.wikipedia.org/wiki/Universidade_do_Estado_do_Rio_de_Janeiro>. Acesso em: 10. nov.
2009.
235
3 Conferncia Mundial contra o Racismo, Discriminao Racial, Xenofobia e Formas Correlatas de
Intolerncia realizada em Durban, frica do Sul, em 2001.
265
Segundo Guimares (2003, p. 253), a demanda por aes afirmativas passa a

ser, a partir da dcada de 1990, a principal estratgia de mobilizao do movimento
negro aps o esgotamento das aes relacionadas ao combate aos crimes de
racismo.
Sob duras crticas da opinio pblica e de grande parte do prprio meio
acadmico, intelectuais do movimento negro e (alguns) da universidade travaram
verdadeira batalha pr-cotas, amplamente divulgada na mdia, tendo como principais
argumentos, segundo aponta Marcos Moreira Paulino (2008, p. 31):
1. o ingresso de jovens negros em uma universidade predominantemente branca
seria uma forma de reparao da dvida histrica que a sociedade teria com os
mesmos, a fim de que se desfaa o mito da democracia racial e que se faa
justia em nome da efetivao do princpio constitucional de igualdade;
2. a presena de jovens negros em uma universidade monoltica seria indicativa de
diversidade racial, de pluralidade cultural, o que enriqueceria o ambiente
universitrio.
No entanto, antes de tratarmos da implantao do sistema na Universidade
do Estado do Rio de Janeiro UERJ, apresenta-se um breve histrico das leis que a
envolvem, visto que tais dispositivos criaram, no Estado do Rio de Janeiro, o hoje
conhecido sistema de reserva de vagas ou sistema de cotas.
So as Leis n 3.524, de 28/12/2000, a Lei n 3.708, de 9/11/2001, e a Lei n
4.061236, de 2/1/2003, todas aprovadas pela Assembleia Legislativa do Estado do
Rio de Janeiro e sancionadas pelos governadores Anthony Garotinho e Rosinha
Garotinho e que determinam a reserva de vagas para alunos da escola pblica,
determinando-se as seguintes propores no cumulativas:
236
Saliente-se que as Leis n 3.524, de 28 de dezembro de 2000, a Lei n 3.708, de 09 de novembro

de 2001, e a Lei n 4.061/2003, foram revogadas pela Lei n 4.151, de 4 de setembro de 2003 cujo
teor atualmente objeto de arguio de inconstitucionalidade por ao de inconstitucionalidade
(ADIN n 2858), proposta pela Confederao Nacional dos Estabelecimentos de Ensino CONFENEM, encontrando-se atualmente, na pauta para julgamento perante o Supremo Tribunal
Federal brasileiro.
266
a) 50% das vagas da UERJ para alunos que sempre estudaram em escolas
pblicas municipais ou estaduais (Lei n 3.524/2000237);
b) reserva de 40% das vagas, no mnimo, do total de vagas da UERJ, para
candidatos ao vestibular que se declaram, no ato da inscrio do concurso, negro ou
pardo, e a previso de um exame seriado para o preenchimento das vagas
destinadas aos alunos egressos das escolas pblicas de nvel fundamental e mdio
(Lei n 3.708/2001238 includos aqui os negros e pardos da Lei n 3.524/2000);
c) cota de 10% do total de vagas destinadas exclusivamente aos
vestibulandos portadores de deficincia fsica (Lei n 4.061/2003239 dentro das
vagas oferecidas pela Lei n 3.524/2000240).
Ressalte-se que tanto a primeira legislao apontada, Lei n 3.524/2000241,
quanto a segunda, Lei n 3.708/2001242, foram sancionadas de forma totalmente
237
Saliente-se que as Leis n 3.524, de 28 de dezembro de 2000, a Lei n 3.708, de 09 de novembro

de 2001, e a Lei n 4.061/2003, foram revogadas pela Lei n 4.151, de 4 de setembro de 2003 cujo
teor atualmente objeto de arguio de inconstitucionalidade por ao de inconstitucionalidade
(ADIN n 2858), proposta pela Confederao Nacional dos Estabelecimentos de Ensino CONFENEM, encontrando-se atualmente, na pauta para julgamento perante o Supremo Tribunal
Federal brasileiro.
238
BRASIL. Rio de Janeiro. Decreto n 30.766, de 04 de maro de 2001. Disciplina o sistema de cotas
para negros e pardos no acesso Universidade do Estado do Rio de Janeiro e Universidade
Estadual
do
Norte
Fluminense,
e
d
outras
providncias.
Disponvel
em:
<http://femprj.org.br/legislacao/intdif/30/66.htm>. Acesso em: 02 mar. 2009. Note-se que a referida
lei do Estado do Rio de Janeiro, no entanto, objeto de Ao Direta de Inconstitucionalidade
ADIN n 2858 e que tramita atualmente perante o Supremo Tribunal Federal brasileiro, sem
julgamento de mrito.
239
Estadual
do
Norte
Fluminense,
e
d
outras
providncias.
Disponvel
em:
240
Estadual
do
Norte
Fluminense,
e
d
outras
providncias.
Disponvel
em:
241
Estadual
do
Norte
Fluminense,
e
d
outras
providncias.
Disponvel
em:
242
267
unilateral, sem qualquer participao das universidades atingidas pelos efeitos de

tais medidas.
Conforme aponta Carlos da Fonseca Brando (2005, p. 63), no caso da Lei n
3.708/2001243, a UERJ somente foi convocada a discuti-la aps sua aprovao e
sano.
Segundo sugestes formuladas pela comunidade acadmica da UERJ, as
cotas deveriam ser divididas na seguinte proporo:
20% do total de vagas destinados aos candidatos que se autodeclarassem negros
ou pardos;
20% das vagas seriam destinados aos alunos provenientes da rede pblica de
ensino;
5% do total das vagas seriam destinados s outras minorias, como por exemplo,
pessoas portadoras de necessidades especiais e povos indgenas.
Nas crticas e sugestes apresentadas pelas instituies envolvidas, esses
percentuais no deveriam ser sobrepostos, o que garantiria, no mnimo, 45% do total
de vagas a serem preenchidas por candidatos que atendessem a um desses
critrios.
Como no vestibular de 2003 a UERJ no conseguiu preencher o percentual
de 40% de negros e pardos, entre os estudantes que frequentaram apenas escolas
pblicas, o resultado final foi que 63,4% dos aprovados ingressaram pelo sistema de
cotas e apenas 36,6% dos aprovados ingressaram, naquela universidade, pelo
sistema tradicional, sem fazer uso de qualquer tipo de reserva de vagas, conforme
Brando (2005).
Estadual
do
Norte
Fluminense,
e
d
outras
providncias.
Disponvel
em:
243
Estadual
do
Norte
Fluminense,
e
d
outras
providncias.
Disponvel
em:
268
A consequncia dessa situao, imposta de forma absolutamente heternoma

pelo Estado do Rio de Janeiro, foi a ocorrncia de cerca de 130 aes judiciais
questionando a constitucionalidade da medida, e 11 candidatos obtiveram a vaga
por meio de liminar concedida por impetrao de mandado de segurana, conforme
atestou o prprio vice-reitor de graduao da UERJ em palestra proferida na
UNESP.
A postura do governo do Estado do Rio de Janeiro de no ouvir as sugestes
das prprias instituies envolvidas, acarretando violao autonomia das
universidades, levou centenas de alunos e as prprias entidades sindicais que
representam as escolas particulares do Rio de Janeiro a questionarem a legalidade
da implantao do sistema de cotas, mediante aes no Poder Judicirio.
Registre-se que, em maro de 2003, foi proposta Ao Direta de
Inconstitucionalidade ADIN, pela entidade sindical Confederao Nacional dos
Estabelecimentos de Ensino - CONFENEN, contra as Leis n 3.524, de 28.12.2000,
Lei n 3.708, de 9/11/2001, e Lei n 4.061, de 2/1/2003244, solicitando ao Supremo
Tribunal Federal o julgamento inconstitucional de qualquer sistema de seleo
acadmica que utilize como critrios as cotas, pois a autora da ao entende que
qualquer discriminao inconstitucional e que o estudante no pode ser punido
porque branco ou porque estudou em escola particular.
Ainda em fase de tramitao, essa ADIN245 de vital importncia, pois
quando julgada pelo STF ter seus efeitos estendidos sobre todos os interessados e
no somente sobre as partes envolvidas, em razo da natureza dessa ao.
Em junho de 2003, essa ao recebeu parecer do Procurador-Geral da
Repblica, Geraldo Brindeiro, que considerou inconstitucional o sistema de cotas
244
Trata-se de ao direta de inconstitucionalidade, com pedido de liminar, proposta pela

CONFEDERAO NACIONAL DOS ESTABELECIMENTOS DE ENSINO - CONFENEN em face
do art. 2, I, a e b, da Lei estadual n 3.524, de 28/12/00, que dispe sobre os critrios de seleo
e admisso de estudantes da rede pblica estadual de ensino em universidades pblicas estaduais
e d outras providencias; do art. 1, caput e par. nico da Lei estadual n 3.708, de 9/11/01, que
institui cota de at 40% (quarenta por cento) para as populaes negra e parda no acesso
Universidade do Estado do Rio de Janeiro e Universidade Estadual do Norte Fluminense, e do
art. 1, caput e pargrafo nico da Lei estadual n 4.061, de 2/1/03, que dispe sobre a reserva
10% das vagas em todos os cursos das universidades pblicas estaduais a alunos portadores de
deficincia, por alegada ofensa aos arts. 5, caput; 22, XXIV; 206, I e 208, V, todos da Constituio
da Repblica. Cf. Parecer da Procuradoria-Geral da Repblica n 18.836/GB na Ao direta de
Inconstitucionalidade n 2858-8/600-RJ, juntado a presente pesquisa. Veja-se anexo A.
245
Idem.
269
para negros e pardos, para portadores de deficincia fsica e para alunos de escolas
pblicas, por conta da forma com que esse sistema foi institudo pelo governo do
Estado do Rio de Janeiro (cf. Anexo B da presente tese).
preciso esclarecer, entretanto, que se trata de parecer somente opinativo,
posto que no discute o mrito da poltica de ao afirmativa, mas apenas
manifesta-se contrrio sua implantao por meio de leis estaduais, no
eliminando, assim, a possibilidade da criao de reserva de vagas pelo sistema de
cotas.
Por outro lado, o entendimento da Procuradoria Geral da Repblica
compreende que o estabelecimento de cotas de acesso ao ensino superior de
competncia privativa da Unio, no existindo lei complementar autorizando os
estados brasileiros a legislar sobre esse assunto, e, para alm dessa questo, tais
leis tambm ferem o Princpio da autonomia das universidades (art. 207 da
Constituio Brasileira de 1988)246, que garante s instituies de ensino superior
com status de universidade o direito de dispor sobre as normas de seus processos
seletivos de ingresso.
Ressalve-se que, embora os eventuais reflexos de um julgamento futuro pelo
STF sejam importantes pelo precedente a ser admitido sobre o sistema, o possvel
entendimento dos ministros dar-se- exclusivamente sobre o mtodo (implantao
do sistema de cotas por meio de leis estaduais) e no sobre o mrito da questo
(constitucionalidade das polticas de acesso ao ensino superior destinadas s
minorias).
Isso porque o parecer no expe argumentao sobre outras iniciativas de
implantao do sistema de cotas, como, por exemplo, a iniciativa da UnB de destinar
cotas para negros e ndios a partir de 2004. A legalidade da ao da UnB talvez nem
seja
questionada,
em
primeiro
lugar,
diante
do
princpio
da
autonomia
universitria247; depois, em razo de ausncia de legislao federal sobre o sistema

de cotas.
246

247
Revista dos Tribunais, 2009. (Atualizada at a Emenda Constitucional n 57). Art. 207.
270
Diante desse cenrio, o atual quadro de excluso do negro e demais minorias

no ensino superior s poderia ser revertido se fossem tomadas iniciativas globais,
envolvendo no s a educao, mas tambm o sistema poltico e jurdico do Pas.
A universidade, por sua autonomia, configura-se como o espao privilegiado
de interlocuo para proposies de reformas educacionais que possam
proporcionar, desde o incio da educao bsica, indistintamente, a igualdade ao
acesso cultura e ao conhecimento.
Dentro dos limites dessa autonomia, a universidade tem o poder de agrupar
educadores, profissionais da educao e polticos visando criao daquilo que
poderia ser chamado de um pacto pela melhoria da educao brasileira.
Isso porque iniciativas colocadas de forma isolada, embora legtimas, podem
vir a prejudicar o debate sobre a efetividade dessas medidas de aes afirmativas.
Por esse entendimento, mesmo que o parecer em questo venha a ser
eventualmente acatado pelo Supremo Tribunal Federal, ele no impede que as
universidades pblicas ou privadas programem seus prprios sistemas de cotas
enquanto no houver lei federal dispondo sobre o assunto, pois, no que tange ao
estado do Estado brasileiro, o Princpio da Autonomia Universitria 248, neste caso,
se impe.
O fato que, no caso do sistema de reserva de vagas implantado no Estado
do Rio de Janeiro, em razo dos percentuais fixados nas leis mencionadas, o
governo daquele Estado finalmente tomou a iniciativa de rever a prpria legislao
estadual sobre o sistema de cotas implantado, iniciando uma discusso sobre a
248
No Brasil, o artigo da Constituio federal de 1988, dispe expressamente no seu art. 207, que as
Universidades gozam de autonomia didtico-cientfica, administrativa e de gesto financeira e
patrimonial, e obedecero aos princpios de indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extenso.
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. (1988). Constituio da Repblica
Federativa do Brasil. 14. ed. rev., ampl. e atual. 2009. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2009.
o
(Atualizada at a Emenda Constitucional n 57). Para maior aprofundamento sobre o princpio da
autonomia universitria, vejam-se, no Brasil as obras de Nina RANIERI. Autonomia universitria:
As Universidades Pblicas e a Constituio Federal de 1988. So Paulo, Edusp, 1994. LINHARES,
Mnica Tereza Mansur. Autonomia Universitria no direito educacional brasileiro. So Paulo:
segmento, 2005. DURHAM, Eunice Ribeiro. A autonomia universitria: O Princpio Constitucional e
suas implicaes. In: ______. Documento de Trabalho 9/89 do Ncleo de Pesquisa sobre o
Ensino Superior da Universidade de So Paulo NUPES. So Paulo: [s.n.], [19_?]. ARAGO,
Alexandre Santos de. A Autonomia Universitria no Estado contemporneo e no direito
positivo brasileiro. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2001.
271
reavaliao do sistema com representantes das instituies envolvidas e demais

entidades.
Em razo dessa reviso, em 4 de setembro de 2003 foi sancionada mais uma
nova Lei de n 4.151/2003249, instituindo nova disciplina sobre o sistema de cotas
para ingresso nas universidades pblicas estaduais, cujo teor acrescentou que a
cota s valeria para estudantes que comprovassem efetiva carncia econmica, ou
seja, um candidato que se declare negro, mas que no seja carente, no ter direito
cota racial.
Com efeito, a Lei n 4.151/2003250, que criou o sistema de cotas garante a
reserva de: 20% das vagas para alunos oriundos da rede pblica de ensino; 20%
para negros e 5% para pessoas com deficincia ou pertencentes a povos indgenas
nascidos no Brasil.
Apresenta-se a seguir alguns dados da anlise sobre o Edital do concurso
vestibular 2006251 para as vagas pblicas na UERJ, para os candidatos s vagas
pelo sistema de cotas, em conformidade com a Lei Estadual n 4.151/2003.252
As exigncias para inscrio desses alunos so:
1. a famlia precisa estar no patamar de renda per capita estabelecido pela
universidade, determinado no Edital do Exame Discursivo do Vestibular Estadual
2006. Para saber qual a renda per capita da sua famlia, usado o seguinte
clculo: soma da renda bruta de todas as pessoas que trabalham na casa
(considerado o valor total sem os descontos) e dividido pelo nmero de pessoas
que moram com o candidato (inclusive crianas). Se o resultado for igual ou
inferior ao valor estipulado no edital, dever obedecer ao prximo passo;
2. se o candidato estudou desde a 5 srie at a 8 srie do ensino fundamental
em escolas pblicas de qualquer lugar do Brasil e todas as sries do ensino
249
Saliente-se que a Lei n 4.151, de 04 de setembro de 2003, a que institui nova disciplina sobre o
sistema de cotas para ingresso nas universidades pblicas estaduais, contudo, essa legislao foi
revogada pela Lei n 5.346, de 11 de dezembro de 2008.
250
Idem.
251
Nesse sentido veja-se Edital do Concurso Vestibular 2006 UERJ e UENF. Disponvel
em:<http://vestibular.uol.com.br/ultnot/2006/09/28/ult798u16227.jhtm>. Acesso em: 11 jan. 2009.
252
Nesse sentido veja-se Edital do Concurso Vestibular 2006 UERJ e UENF. Disponvel
em:<http://vestibular.uol.com.br/ultnot/2006/09/28/ult798u16227.jhtm>. Acesso em: 11 jan. 2009.
272
mdio, em escolas pblicas do Estado do Rio de Janeiro; ou se reconhece como

negro; ou portador de deficincia; ou pertencente a povos indgenas
nascidos no Brasil, poder concorrer s vagas pelo sistema de cotas, em 1
(uma) dessas categorias.
O candidato s pode concorrer em uma categoria. Atendendo s exigncias
anteriores, no que diz respeito renda per capita e encaixando-se em uma das 4
(quatro) categorias de reserva, o candidato passa para o 3 passo;
3. apresentao dos documentos: o candidato dever comprovar, ainda no
momento da inscrio no Exame Discursivo, a sua renda per capita,
denominada tambm de comprovao de carncia, para que possa concorrer
pelas cotas. Caso o candidato no comprove essa condio, disputar as vagas
com os candidatos no cotistas.
H necessidade de o candidato ficar atento data de divulgao do resultado da
anlise socioeconmica. Se o pedido for indeferido, o candidato poder solicitar
uma reviso de sua situao no perodo de recurso.
Para comprovar sua condio socioeconmica, o candidato dever enviar cpia
dos seguintes documentos, com o requerimento de inscrio do Exame
Discursivo e o Formulrio de Respostas do Questionrio de Informaes
Socioeconmicas QSE:
a) documentos pessoais: para todas as pessoas que moram com o candidato,
independentemente da idade e vnculo de parentesco. Para os maiores de 18
anos, fotocpias da Carteira de Identidade e CPF. Para os menores de 18
anos, Certido de Nascimento;
b) documentao de renda: todas as pessoas que moram com o candidato e
possuem alguma fonte de renda prpria, sejam elas, trabalhadores com
carteira assinada ou sem carteira assinada (informal), aposentados e
beneficirios (INSS e outros) devero apresentar: contracheque, declarao
informal de renda ou comprovante de benefcio.
A Carteira de Trabalho obrigatria para todos a partir de 18 anos. A
apresentao do IRPF (Imposto de Renda Pessoa Fsica), IRPJ (Imposto de
273
Renda Pessoa Jurdica) apenas se tiver rendimento de participao em

empresa ou DAI (Declarao Anual de Isento).
Caso a famlia do candidato possua algum bem, que lhe traga rendimentos
(receba aluguel de casa, por exemplo), dever apresentar o comprovante.
As pessoas maiores de 18 anos, desempregadas e aquelas que nunca
trabalharam, precisam comprovar essa condio por meio de sua carteira de
trabalho (pginas referentes Qualificao Civil frente e verso Contrato
de Trabalho e a pgina seguinte em branco e Anotaes Gerais);
c) documentos relativos moradia: se o candidato mora em imvel prprio,
dever apresentar escritura ou equivalente e o IPTU (pgina de identificao,
endereo do proprietrio e valor do imposto) do ano vigente. Se o imvel
alugado, dever apresentar o recibo de aluguel. Apresentao de conta de
energia eltrica dos ltimos trs meses. A falta de documentos pode dificultar
a anlise da situao socioeconmica do candidato e levar ao impedimento
de concorrer s vagas reservadas para os cotistas.
A discusso sobre o caso tanto da UERJ, como tambm da UENF, tem
levado educadores ao debate, especialmente por meio de artigos publicados na
mdia impressa, com foco na permanncia do aluno cotista na universidade. O
problema a ser enfrentado pelas instituies a falta de condies para o aluno
manter-se financeiramente, necessitando tambm de outros recursos para
acompanhar, em nvel de igualdade, os demais alunos de seu curso.
Sem essas condies mnimas de permanncia, talvez a experincia das
cotas esteja comprometida. Nesse sentido, indica-se a necessidade da criao de
uma estrutura adequada para dar suporte financeiro e pedaggico a esses alunos,
que, segundo levantamentos, custariam algo em torno de R$ 12,7 milhes para os
cofres pblicos, conforme Brando (2005, p. 68).
Assim, na nossa realidade em que sequer os custos de pagamento de
docentes esto sendo efetivamente cumpridos, parece difcil sustentar o xito
completo dessas polticas, caso no haja a continuidade de apoio e de estrutura
adequada para permanncia do aluno que ingressa por esse sistema.
274
Alm do aspecto financeiro e social, do ponto de vista pedaggico, so

necessrios investimentos de recursos e condies de acompanhamento dos alunos
que ingressam pelo sistema de cotas, pois grande parte desses alunos necessita de
reforo em disciplinas especficas.
Nesse aspecto, no Brasil, a experincia da PUC/RJ citada por especialistas
como referncia a ser seguida pelo fato de ter implantado uma poltica que visa
impedir que o aluno carente fique em um nvel pedaggico muito abaixo dos demais
alunos ou que abandone seu curso por dificuldades financeiras (BRANDO, 2005, p.
60).
Brando (2005, p. 60) aponta, por exemplo, o caso da PUC/RJ, que montou
uma estrutura de ensino que compreende disciplinas de reforo escolar destinadas,
principalmente, queles alunos que no tiverem boas notas no vestibular. Para evitar
a discriminao, essas disciplinas so abertas a todos os alunos dos primeiros anos.
Assim, ao iniciar o ano letivo, essa universidade brasileira tambm aplica provas de
nivelamento e os alunos que no se sarem bem nessas provas so encaminhados
s aulas de reforo.
No aspecto financeiro, concede atualmente pouco mais de 600 bolsas
integrais e tambm oferece ajuda financeira aos alunos carentes, destinada a
transporte, alimentao e reproduo de material didtico (BRANDO, 2005, p. 60).
A criao de condies de acesso, por via de polticas de aes afirmativas,
sejam elas mediante a implantao de um sistema de cotas ou demais modalidades,
para que determinados grupos sociais e/ou raciais ingressem nas universidades
brasileiras, necessita vir acompanhada de um programa sistemtico de apoio
acadmico (BRANDO, 2005, p. 60).
4.8.2 Cotas e a questo do mrito
Com base nesses indicadores, a poltica de cotas tambm deve ser pensada
dentro do contexto das instituies universitrias nas quais ela est sendo
implementada. E, embora, uma das caractersticas do debate sobre as cotas o uso
275
abstrato e idealizado da noo de universidade253, que seria uma instituio

exclusivamente meritocrtica, cuja excelncia estaria sendo ameaada segundo
os opositores s cotas ou uma instituio excludente que estaria se furtando sua
obrigao social de suprir as desigualdades sociais segundo os defensores das
cotas.
No que toca ao ingresso em universidade, o princpio meritocrtico est
previsto no caso do Estado brasileiro, na Constituio Federal de 1988 254, no artigo
208, inciso V: O dever do Estado com a educao ser efetivado mediante a
garantia de acesso aos nveis mais elevados do ensino, da pesquisa e da criao
artstica, segundo a capacidade de cada um.
Entende-se
que
considerao
do
mrito
implica
em
parte
do
reconhecimento de potencialidades individuais para a autonomia, elemento

essencial do princpio da dignidade.
O ser humano dotado por definio por uma autonomia, pautada por escolhas
contextualizadas, tem um potencial para a liberdade moral encontrada na articulao
de hierarquias morais convencionais e na ao segundo essa articulao (IKAWA,
2008, p. 365).
Dessa liberdade, entretanto, decorre a responsabilidade, o indivduo
desenvolve ou no suas capacidades, ao menos em parte por mrito ou por
demrito, por escolhas feitas em sua esfera de liberdade. Por outro lado, entende-se
que o sistema de cotas no viole o princpio meritocrtico, pois embora especfico
para a educao, no pode ser aplicado isoladamente porque isso violaria e
atentaria contra o princpio da unidade constitucional.
253
Nesse sentido, Imamnuel Kant, filosfico idealista do sculo XVIII, apresenta o seguinte conceito
de Universidade: a Universidade uma Instituio artificial, espcie de entidade coletiva, ou escola
superior, formada por um conjunto de reas cientficas comuns e por pequenas sociedades
diferentes (faculdades), que possuem autonomia (pois s eruditos podem, enquanto tais, julgar
eruditos) e que autorizada a admitir alunos das escolas inferiores que a ela aspiram e a fornecer
mestres livres, que no constituem membros seus, (doutores), aps exame prvio e por poder
prprio. KANT, Immanuel. O conflito das faculdades. Lisboa: Edies 70, 1993.
254
276
princpio
da
unidade
constitucional255
tem
como
objetivo
evitar
contradies, harmonizar conflitos e buscar interpretaes que produzam um

sistema unitrio. Se a constituio a norma mxima do sistema jurdico,
concedendo validade a todas as normas que lhe so inferiores, imprescindvel que
o prprio texto constitucional apresente coerncia interna.
A pluralidade de bens e direitos abarcada pelas constituies, contudo, requer
o reconhecimento de uma hierarquia entre os princpios constitucionais para que
seja possvel dar respostas a eventuais conflitos normativos sem que haja o total
sacrifcio de um direito constitucional em relao a outros (ILAKWA, 2008, p. 365).
Assim, no que se refere indagao se as aes afirmativas pelo sistema de
cotas violariam o princpio meritrocrtico, entende-se que no, pois, no que tange ao
arcabouo de direitos, o princpio maior o da dignidade humana 256, princpio da
eliminao do racismo, constituio da uma sociedade mais justa e solidria, dentre
outros ligados dignidade humana, que por sua vez, liga-se a uma srie de
255
Segundo a regra de interpretao do Princpio da unidade constitucional, as normas constitucionais

devem ser vistas no como normas isoladas, mas como preceitos integrados num sistema unitrio
de regras e princpios, que institudo na e pela prpria constituio. Em consequncia, a
constituio s pode ser compreendida e interpretada corretamente se for entendida como
unidade, do que resulta, por outro lado, que em nenhuma hiptese deve-se separar uma norma do
conjunto em que ela se integra, at porque o crculo hermenutico, o sentido da parte e o sentido
do todo so interdependentes. Conforme Canotilho (1993), o princpio da unidade da constituio
ganha relevo autnomo como princpio interpretativo quando com ele se quer significar que o
direito constitucional deve ser interpretado de forma a evitar contradies, antinomias,
antagonismos entre as suas normas, e, sobretudo, entre os prprios princpios jurdico-polticos.
Ainda afirma o mestre portugus que este princpio obriga o intrprete a considerar a constituio
na sua globalidade e a procurar harmonizar os espaos de tenso existentes entre as normas
constitucionais a concretizar. Assim, o intrprete deve sempre considerar as normas
constitucionais, no como normas isoladas e dispersas, mas, sim, como preceitos integrados num
sistema interno unitrio de normas e princpios. No dizer de Canotilho (1993), refletindo a
ideiaideiaideia de que a teoria da interpretao hoje um conjunto de mtodos, o catlogo dos
princpios tpicos da interpretao constitucional foi desenvolvido a partir de uma postura metdica
hermenutico-concretizante (...) e tornou-se ponto de referncia obrigatrio da teoria da
interpretao constitucional. Cf. Direito Constitucional. Coimbra: Livraria Almedina, 1993. p.180181.
256
O Princpio da Dignidade Humana alm de previso no ordenamento jurdico ptrio ex vi do art. 1
da Constituio da Repblica Federativa do Brasil assim determina: Art. 1 - A Repblica
Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito
Federal, constitui-se em estado Democrtico de Direito e tem como fundamento [..] Inciso III a
dignidade da pessoa humana, encontra amparo em nvel internacional nos prembulos das
seguintes tratados internacionais: Os Pactos Internacionais de 1966 ratificados pelos Brasil em
1992), a Conveno contra a tortura de 1985 ratificada pelo Brasil em 1989), a Conveno pela
Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra a Mulher de 1979 ratificada pelo Brasil
em 1984), a Conveno pela Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial ratificada
pelo Brasil em 1968). Cf. BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. (1988).
2004. So Paulo, Saraiva; MELLO, Cleyson de Moraes; FRAGA, Thelma Arajo Esteves. (Orgs.).
Direitos humanos: coletnea de legislao. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 2003.
277
princpios gerais, como o princpio substancial da igualdade, o princpio da justia

distributiva, o princpio da estabilidade e da melhora do status, e, no caso da
educao universitria, o princpio da compensao e da diversidade.
Ora, no se pode admitir um direito absoluto considerao do mrito para o
ingresso universidade. Qualquer interpretao constitucional deve ser feita a partir
de um balanceamento dos princpios aplicveis ao caso concreto.
Alm disso, entende-se que um dos principais equvocos na discusso sobre
as cotas na universidade consiste em supor que seja possvel comparar
simplesmente por contraste os alunos cotistas com os no cotistas seja no seu
desempenho acadmico, no seu perfil socioeconmico, nos seus valores,
representaes ou mobilizao poltica.
Pinto (2005) afirma, no entanto, que embora seja procedimento corrente, a
avaliao ou aferio do rendimento de determinada poltica pblica, por meio de
algum tipo de mensurao de seus possveis benefcios (como, no caso, o
desempenho dos cotistas ou sua mobilidade social), no se pode desconsiderar as
mltiplas hierarquias sociais e acadmicas que se manifestam na universidade e
que perpassam e estruturam os limites e o alcance da poltica de cotas.
Nesse sentido, comparar cotistas e no cotistas, por exemplo, significa
supor (inconsciente ou sub-repticiamente) que essas categorias tenham algo em
comum alm da mera forma de ingresso: ou um perfil socioeconmico (renda,
educao dos pais, cor, etc.) ou uma situao escolar comum (ensino de boa ou m
qualidade, etc.) ou valores e representaes, o que no ocorre.
Saliente-se, entretanto, que alm do critrio de corte, uma outra diferena
entre as aes afirmativas implantadas em universidades brasileiras: a natureza das
vagas, que podem ser cotas257 (uma porcentagem do total de vagas
disponibilizada para um grupo especfico) ou o que tambm denominado por
alguns258 de vagas suplementares, em que so criadas novas vagas para
preenchimento por determinado grupo.
257
Cabe apontar que Aes Afirmativas so frequuuuentemente chamadas de cotas, um equvoco

conceitual. Cota, como se demonstrou durante o transcorrer dessa investigao, uma das formas
de execuo destas polticas no tocante ao acesso universidade e a cargos pblicos e privados.
258
Nesse sentido, veja-se Paulino (2008).
278
Alm disso, nem toda a ao afirmativa para o ingresso no Ensino Superior

corresponde ao oferecimento de vagas: tambm pode estar relacionada, por
exemplo, adio de pontos a mais no vestibular para determinado grupo.
De todo modo, percebe-se que o debate interno nas universidades pblicas
promotoras de aes inclusivas torna-se imprescindvel, com vistas a adotar
condies efetivas de permanncia para que os estudantes beneficiados no
engrossem as estatsticas de evaso do ensino superior brasileiro.
279
5 POLTICAS DE AES AFIRMATIVAS NO MXICO

El desarrollo de un pas va a depender solo y solo si, tiene la
capacidad estratgica y administrativa para implementar
polticas que ayuden al desarrollo de la plena convivencia
social, poltica, econmica y cultural de los diversos actores
que participan en la formacin de un Estado, estamos hablando
de los ciudadanos, instituciones, organizaciones y autoridades;
solo esta plena convivencia dar la estabilidad en el sistema
poltico, social y econmico que por consecuencia habr un
impulso a un desarrollo suficiente para situar a los pases en
buena posicin con respecto a sus competidores en el mbito
mundial. Por tanto las polticas pblicas son, sin duda alguna,
la parte ejecutora de la Administracin Publica; Polticas
Publicas sanas, eficientes y que respondan a los problemas
sociales darn como resultado un Estado capaz de enfrentar
259
con seguridad cualquier adversidad venidera.
Ruiz Snchez Carlos
5.1 A Desigualdade Social e Educacional no Mxico
A histria do Mxico foi marcada por uma srie de revolues, a maior parte
das quais ocorreu no sculo 20, entre 1910 e 1920, movimento que reclamava
reforma agrria, controle nacional dos recursos minerais, separao entre a igreja e
o Estado e extenso da educao para as massas. A primeira e a ltima dessas
questes traduziram-se, de modo especial, num movimento em prol da educao
rural, muito intenso (LOURENO FILHO, 2004, p. 132).
Mais recentemente, a preocupao das autoridades educacionais volta-se
para as mudanas sociais decorrentes do intenso movimento de industrializao do
pas. Essas mudanas tm determinado modificaes nos prprios programas das
escolas rurais primrias e, sobretudo, nas instituies de ensino mdio e superior260.
259
O desenvolvimento de um pas depende to somente de ele ter a capacidade estratgica e

administrativa para implementar polticas que ajudem no desenvolvimento da plena convivncia
social, poltica, econmica e cultural dos diversos atores que participam da formao de um
Estado, estamos falando dos cidados, instituies, organizaes e autoridades, somente esta
plena convivncia dar estabilidade no sistema poltico, social e econmico que por consequuncia
haver um impulso a um desenvolvimento suficiente para situar os pases em uma melhor posio
com respeito a seus competidores no mbito mundial. Portanto, as polticas pblicas so, sem
dvida alguma, a parte executora da Administrao Pblica; boas polticas pblicas, eficientes, e
que respondam aos problemas sociais daro como resultado um Estado capaz de enfrentar com
segurana qualquer adversidade futura (traduo livre do autor).
260
Para estudos mais especficos sobre a situao da educao sobre o ensino no Mxico, nas
dcadas de 1940 a 1960, vejam-se estudos de Sanchez (1936), Loureno Filho (1957) e UNESCO
(1960, 1962).
280
Octvio Paz261, ao analisar a histria mexicana, na obra O labirinto da

solido afirma que o Mxico, tal como a ndia, no era uma sociedade idlica e bem
organizada, que um dia foi invadida e destruda pelos espanhis. De acordo com a
interpretao do autor, os astecas descobertos por Cortez tinham conseguido o
poder pela aniquilao de tradies mais antigas e ricas, estabelecendo uma
sociedade baseada no poder centralizado, no totalitarismo e em rituais de sacrifcio
humano. A destruio do imprio asteca pelos espanhis foi recebida com
indiferena, quando no com satisfao, por outras populaes nativas; e a
substituio da pirmide asteca de poder pelo domnio dos espanhis foi tomada
pelas pessoas comuns simplesmente como uma continuao de uma longa tradio
de opresso.
Paz (1984) afirma que, na verdade, ao incorporar os nativos em sua
civilizao, obrigando-os a se tornarem catlicos e a trabalharem como servos para
os novos senhores, os espanhis foram capazes de criar uma sociedade melhor que
a dos astecas e melhor que a dos colonizadores anglo-saxes do norte, que no
tinham um lugar para a populao nativa e exterminaram a maioria dela.
Registre-se que Paz (1940) escreveu a obra O labirinto da solido no final
da dcada de 1940, quando o Mxico parecia estar entrando no mundo da
modernidade, por meio da industrializao, da expanso e de um Estado
modernizado.
Schwartzman (2004, p. 60), por outro lado, ao analisar a pobreza e a excluso
no Mxico afirma, no entanto, que a sociedade mexicana, na dcada de 1940, no
se desenvolvera: a pobreza e a injustia social continuavam intactas e tinham se
tornado mais trgicas pelo contraste com o estilo de vida dos ricos e dos norteamericanos.
261
Octvio Paz (1914-1998) ensasta e poeta mexicano nasceu na capital do Mxico pas em 1914.
Passou sua infncia nos Estados Unidos, acompanhando sua famlia, e sua vida adulta entre a
Frana e a ndia, por fazer parte do quadro de diplomatas mexicanos. Em seu pas, PAZ o poeta
mais
considerado
e
controvertido
da
segunda
metade
do
sculo
XX.
Foi agraciado, entre outros, com os prmios Cervantes, em 1979, Alexis de Tocquerville, em 1989,
e com o Nobel de Literatura, em 1990. Algumas obras do autor: Luna Silvestre (1933), Entre
lapiedra y la flor (1940), el laberinto de la soledad (1959), La estacin violenta (1958), El arco
y la lira (1956), Topoemas (1971), e Hijos del aire (1979). O escritor faleceu na cidade do Mxico
no ano de 1998. Paz, em suas obras, especialmente O labirinto da solido, busca a explicao
das deficincias e limitaes da sociedade mexicana em seu relacionamento traumtico com a
modernidade.
281
Schwartzman (2004, p. 60) indaga-se: por que o Mxico, antiga sociedade

capaz de erguer suas populaes em revolues memorveis, foi incapaz de criar
verdadeiras democracias e colher os benefcios da indstria, da cincia e da
tecnologia modernas? H algo que explique esse fato histrico?
Esse autor, porm, chega a uma explicao: cada sociedade tem sua prpria
histria, mas precisa encarar o presente e construir o futuro da mesma forma
enfrentando seu passado, denunciando suas prprias mentiras e mscaras e
assumindo a responsabilidade pela construo de seu futuro (SCHWARTZMAN,
2004, p. 60).
Defende-se que a questo no achar algum para culpar pelas dificuldades
do presente, sejam elas de ordem social, econmica, cultural, especialmente
educacional, mas saber o que se pode fazer para enfrent-las e super-las.
O Mxico hoje uma repblica federativa; compe-se de 29 Estados, dois
territrios e um distrito federal e se estende por um territrio de 1.964.375 Km 2 superfcie maior que a do Estado do Amazonas (Inep/MEC, 2004).
A populao do Mxico calculada em 103 milhes de habitantes. Desse
total, apenas 25% da populao so de raa branca ou de ascendncia europeia,
30% de raa indgena e a parte restante, de mestios (INEGI, 2003).
A maioria dos mexicanos fala espanhol, mas grupos muito considerveis da
populao indgena servem-se apenas de suas prprias lnguas: nahuatis, com
quase um milho de pessoas; otomis, com 400 mil; maias, com 300 mil; zapotecas,
com 250 mil e outros grupos menores (INEGI, 2003).
Manoel Bergstrn Loureno Filho (2004, p. 127) asseveram que essas
condies tm imposto ao pas, problema culturais muito complexos, que se refletem
na organizao da vida econmica e da educao, pois no se pode desconsiderar
que, por ocasio da descoberta das terras mexicanas pelos espanhis, a existia
uma elevada civilizao, regida por um governo teocrtico, numa sociedade dividida
em classes fechadas (Maias, Aztecas, Tlaxcaltecas, Tarascos). Esses povos foram
em parte submetidos pelos espanhis; outra parte refugiou-se nas montanhas, onde
guardou seus costumes, lnguas e formas de culto.
282
Metade do territrio mexicano est situada na zona trrida. H variedades de

climas, dependentes da altitude, o que permite diversificao da produo agrcola.
Da populao economicamente ativa, 55% dedicam-se agricultura. Muitas
riquezas minerais so exploradas: prata, de que o Mxico o maior produtor do
mundo, antimnio, enxofre, chumbo, ferro, cobre e petrleo (INEGI, 2002).
O mais importante aspecto de transformao econmica do pas, nos ltimos
tempos, sua intensa industrializao. As fbricas empregavam no ano de 2000
mais de 2 milhes de trabalhadores (INEGI, 2001).
Isso tem proposto questes de especial importncia educao, tanto mais
quanto, durante vrios decnios, o governo mexicano fez grandes esforos no
sentido da expanso do ensino das zonas rurais, com o intuito de assimilao das
raas indgenas e reorganizao de seus padres de vida na agricultura (INEGI,
2001; 2003).
A maioria da populao mexicana se concentra na parte central do territrio
nacional e 75.4% da populao reside em zonas urbanas (Inep/MEC, 2004). Em
2000, 45.8% do total da populao se concentrava em seis entidades federativas
(Mxico: 13.4%, Distrito Federal: 8.8%, Veracruz de Igncio de la LLave: 7.1%,
Jalisco: 6.5%, Puebla: 5.2% e Guanajuato: 4.8%). Do total de habitantes, estima-se
que 7,2% com idade de 5 anos ou mais so indgenas (7.278.000 de pessoas)
(INEGI, 2001).
Sverdlick, Ferrari, Jamovich (2005, p. 20-21), em estudo comparado sobre
desigualdade e incluso na Amrica Latina, indicam em estimativas populacionais
que quase 4/5 da populao falante de lnguas indgenas no Mxico reside em oito
entidades federativas das 20 existentes no pas, destacando-se em primeiro lugar
Oaxaca, na qual residem 18.5% do total da populao indgena, seguida por
Chiapas (13.4%), Veracruz de Igncio de la LLave (10.5%), Puebla (9.4%), Yucatn
(9.15%), Guerrero (6.1%), Mxico (6%) e Hidalgo (5.6%).
Em relao proporo existente entre os falantes de lngua indgena e o
total de habitantes de cada estado, as entidades com maiores porcentagens, em
2000, foram: Yucatn (um tero de seus habitantes eram indgenas), Oaxaca, com
283
32.6% e Chiapas e Quintana Roo, com cerca de um quinto (SVERDLICK, FERRARI,

JAMOVICH, 2005, p. 20-21).
Gustavo Javier Fondelvila (2006, p. 101-123) salienta que durante o governo
do ex-presidente do Mxico, Vicente Vox Quesada (2000-2006)262,263, do Partido de
Accin Nacional, criou-se o Comit Tcnico para Medio da pobreza, por meio da
Secretaria de Desenvolvimento Social SEDESOL) para estabelecer a metodologia
oficial que seria adotada a fim de medir a pobreza no pas.264
interessante esclarecer que a metodologia utilizada define trs linhas de
pobreza: alimentar, de capacidades e de patrimnio, com parmetros mais elevados
aos da linha de um dlar PCC por dia (duas vezes maior no caso de pobreza
alimentar rural) e que correspondem a nveis de renda per capita representativos de
distintos nveis de carncias.
Alm disso, essa metodologia de clculo da pobreza baseou-se nas
Pesquisas de Renda e Gastos dos Lares mexicanos, bem como na cesta alimentar
elaborada pelo INEGI-CEPAL (Instituto Nacional de Estatstica, Geografia e
Informtica e Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe).
As principais concluses do Comit (INEGI-CEPAL, 2002), para o ano de
2002, foram as seguintes:
18% dos lares mexicanos e 24,2% do total da populao contavam com
uma renda insuficiente para cobrir suas necessidades de alimentao
(pobreza alimentar);
25,3 % dos lares daquele pas e 31,9% do total da populao mexicana
recebiam uma renda que lhes impedia de cobrir as necessidades de
alimentao e as dos padres bsicos de gastos em educao e sade
(pobreza de capacidades);
262
Nesse sentido, veja-se a lista dos presidentes mexicanos, desde a poca da Regncia Provisria
(1821)
at
a
atualidade.
Disponvel
em:
<http://pt.wikipedia.org/wiki/Lista_de_presidentes_do_M%C3%A9xico>. Acesso em: 10 de nov.
2009.
263
No Mxico, o presidente Felipe Caldern, do Partido de Accin Nacional, que iniciou seu
mandato em 1 de dezembro de 2006. Seu mandato termina em 30 de novembro de 2012.
264
Era uma das recomendaes (E-30) desse comit de que o Mxico deveria fixar pontos de
referncia que permitissem dar continuidade aos adiantamentos em sua luta contra a pobreza.
284
45,9% dos lares do pas e 53,7% do total da populao, como se pode

observar do quadro abaixo, tm uma renda inferior para cobrir os fins da
poltica social.
Como se pode observar pelo quadro abaixo apresentado, a linha de
capacidades (formao educacional) se encontra abaixo da linha patrimonial e
bastante prxima da pobreza alimentar.
Grfico 2 - Proporo da populao pobre no Mxico

Fonte: Consejo Nacional de Poblacin, 2002.
Segundo o CEPAL (2003, cap. 1), as caractersticas mais destacadas dos

grupos afetados por situaes de pobreza em relao falta de educao so as
seguintes: a) apresentam uma maior proporo de crianas que no frequentam a
escola; b) os chefes de famlia possuem nveis mais baixos de escolaridade.
Alm disso, outra estimativa da populao em situao de pobreza, que foi
anteriormente descrita pesquisada e elaborada pela Comisso Econmica, para a
Amrica Latina e o Caribe (CEPAL, 2003, cap. 1) aponta que:
41,1% da populao total se encontra abaixo da linha de pobreza e 15,2%
abaixo da linha de indigncia. Da populao urbana, 32,3% estavam na
primeira condio e 6,6% em situao de indigncia, enquanto, para a
populao
rural,
respectivamente.
as
porcentagens
foram
de
54,7%
28,5%,
285
No Mxico, constata-se o vnculo existente entre condio de pobreza, etnia e

ruralidade. Essa disparidade e desigualdade social se expressa e condiciona em
grande medida o acesso educao superior.
Na
mediao
feita
pelo
Programa
das
Naes
Unidas
para
Desenvolvimento do ndice de Pobreza Humana, que mede as provaes nas trs

dimenses bsicas que compem o ndice de desenvolvimento humano uma vida
longa e saudvel, educao e um nvel de vida digno o Mxico se situava em 20
lugar (PNUD, 2003).
Grfico 3 - Evoluo da distribuio de renda, coeficiente de Gini*

Fonte: Hernndez, 2003.
*Nota: este indicador vai de 0 a 1. A desigualdade maior quanto mais ele se
aproxima do valor de referncia 1.
Em comparao ao Brasil, as condies socioeconmicas da populao

mexicana tambm evidenciam uma situao de pobreza e desigualdade
considervel, tendo em vista que de acordo com dados do INEGI, 23.88% dos lares
mexicanos so sustentados com menos de dois salrios mnimos (Mxico Hoy,
INEGI, 2003; Inep/MEC, 2004).
286
Essa assertiva pode tambm ser corroborada pelos seguintes indicadores

comparativos socioeconmicos, entre Brasil265 e Mxico:
Quadro 12 - Indicadores socioeconmicos, 2001
INDICADORES
BRASIL
MXICO
Taxa de alfabetizao
85,30%
91,00%
Taxa de alfabetizao (homens)
85,10%
93,10%
Taxa de alfabetizao (mulheres)
85,40%
89,10%
Produto nacional bruto (PNB)

per capita $ internacionais*
(ajuste PAM)
6. 840,00
dlares americanos
por habitante
8.070,00
dlares americanos
por habitante
Crescimento mdio anual do

produto interno bruto (PIB)
0,80%
3,50%
Razo de ingresso 20% superior

-20% inferior
25,5 vezes
16,2 vezes
Proporo da populao abaixo

da linha internacional de pobreza
23,6
12,2
Fonte: Organizacin Panamericana de La Salud (OPAS). In: Perfil de Salud de Pais

(2001).
No Mxico, a maioria dos mexicanos fala o espanhol, mas grupos muito

considerveis da populao indgena servem-se apenas de suas prprias lnguas:
265
Conforme aponta Ndia Cardoso (2005), ao analisar as polticas pblicas de incluso no Brasil,
afirma que a ausncia de indicadores sociais que levassem em conta a varivel raa/cor contribuiu
para a difuso da idia de Brasil como nao racialmente democrtica durante todo o regime
militar. O censo de 1970, por exemplo, no incorporou, segundo ela, a categoria raa, no
levantamento de indicadores sociais do Brasil. A autora assevera, ainda, que, no Brasil,
tradicionalmente, as pesquisas sociolgicas sobre educao ignorou fortemente a dimenso racial
e suas consequncias na distribuio de oportunidades educacionais entre os diversos grupos da
populao. Para pesquisadores e pedagogos, a educao se constitua como um dos eixos
bsicos para o combate s desigualdades sociais na sociedade brasileira, onde a classe era o
elemento central. As desigualdades de classe e de status socioeconmico eram apontados como
os grandes elementos que configuravam um acesso diferenciado educao no Brasil. Essa
ausncia de indicadores de desigualdades socioeconmicas entre negros e brancos na sociedade
brasileira se constituiu como um entrave para o movimento negro de luta contra o racismo.
Segundo entendimento de Cardoso, a dificuldade de assuno do racismo como estruturante das
desigualdades sociais brasileiras contribuiu para a consolidao de um silncio em torno das
desigualdades das nossas relaes raciais. Ainda, segundo Cardoso, o discurso enftico do
Movimento Negro ao denunciar o preconceito, os esteretipos, o racismo e as discriminaes
raciais no Brasil, pressiona a academia para a incorporao da dimenso tnico-racial no
levantamento de novos indicadores sociais, entre finais das dcadas de 1980 e durante a dcada
de 1990 no Brasil. CARDOSO, Ndia. Movimento Negro ps-70: a educao como arma contra o
racismo. Dissertao (Mestrado em Educao) Programa de Ps-Graduao em Educao,
Instituto Steve Biko, Universidade Estadual da Bahia, Salvador, 2005. Captulo II.
287
nahuatis, com quase um milho de pessoas; otomis, com 400 mil, mais, com 300
mil; zapotecas, com 250 mil, e outros grupos menores.266
Assim considerados, etnia e situao de pobreza caminham lado a lado
(LOURENO FILHO, 2004, p. 127).
No incio da dcada de 1980, constatava-se o seguinte quadro por meio dos
ndices de marginalizao a seguir descritos:
Quadro 13 - Estratificao das entidades federativas do Mxico pelos graus do ndice de
marginalizao, incio da dcada de 1980
Grau de Marginalizao
Entidades Federativas
Muito
Alto
Alto
Mdio
Mdio
Baixo
Oaxaca
Tlaxcala
Durango
Chihuahua
Chiapas
Zacatecas
Edo. de
Mxico
Baja
Guerrero
San Luis
Sinaloa
Hidalgo
Potos
Morelos
Califrnia
Sur
Tamaulipas
Tabasco
Quintana Roo
Colima
Coahuila
Quertaro
Yucatn
Aguascalientes
Sonora
Baixo
Distrito
Federal
Nuevo
Len
Michoacn
Guanajuato
Puebla
Vcracruz
Jalisco
Califrnia
Nayarit
Campeche
Porcentagem da
Populao
21,02%
26,34%
21,83%
16,53%
14,25%
Fonte: Elaborado pela COPLAMAR, com base em 19 indicadores listados.

In: OVALLE FERNANDEZ, (1985), com adaptaes.
Nota: As Entidades Federativas esto listadas, em cada coluna, relativa aos graus de marginalizao,
em ordem decrescente de marginalizao.
266
Nesse sentido, veja-se a obra, fruto de dissertao de mestrado de Eduardo Natalino dos Santos,
cujo trabalho transita no campo dos estudos histricos para desvendar os povos indgenas do
Mxico e que nos convoca reflexo urgente sobre as culturas indgenas, ricas de simbologia e
sobre a histria desses povos da Amrica Latina. SANTOS, Eduardo Natalino dos. Deuses do
Mxico Indgena. So Paulo: Palas Athena, 2002.
288
No contexto dessas regies marginalizadas, entretanto, entre os indgenas

mexicanos, 59% da populao economicamente ativa trabalha no setor primrio,
fundamentalmente na agricultura de subsistncia. 21% da fora de trabalho indgena
no recebe nenhum tipo de renda (diante de 7,3% da populao total) e apenas
12,3% ganha mais de dois salrios mnimos (enquanto para a populao total essa
porcentagem sobe para 32.5%) (CARNOY et al., 2002).
Segundo M. Carnoy et al. (2002), percebe-se que os rendimentos da
populao indgena so extremamente baixos: quase dois teros deles recebem
menos de um salrio mnimo. O mesmo ocorre quando se considera os Estados nos
quais a concentrao da populao indgena majoritria (Oaxaca e Chiapas).
Constata-se, ainda, que esses dois Estados mexicanos registram os valores
mais desfavorveis em quase todos os indicadores sociais e econmicos do pas.
Por exemplo, para o indicador porcentagem da populao economicamente ativa
sem renda ou com renda inferior a um salrio mnimo, estes dois estados se
localizam nos dois ltimos lugares do ranking, com porcentagens de 80,5%
(Oaxaca) e de 82,2% (Chiapas) para o ano de 1993 (CARNOY et al., 2002).
A populao indgena mexicana tambm se v desfavorecida em relao
escolaridade. No ano de 2000, a porcentagem de analfabetismo para a populao
com mais de 15 anos era de 9,2%267, enquanto, entre a populao falante de lngua
indgena esse ndice chegava a 66%.268
Sverdlick; Ferrari; Jaimovich (2005, p. 21) observam que em relao
quantidade de anos de estudo alcanados pela maioria da populao, observa-se
em 2000 uma mdia de 7,6 anos de escolaridade para o conjunto da populao
maior de 15 anos.
Contudo, se consideramos apenas a populao indgena, verifica-se uma
considervel desigualdade: para o mesmo ano, a mdia de anos de escolaridade da
populao indgena de 15 anos ou mais era de apenas de 4 anos.
267
INEGI (2005).
INEGI (2005).
268
289
Quadro 14 - Mdia da escolaridade da populao indgena de 15 ou mais
Mdia de anos de
escolaridade
Mdia de escolaridade da
populao de 15 anos
ou mais (ano de 2000)
Mdia de escolaridade da
populao falante de
lngua indgena de
15 anos ou mais
(ano de 2000)*
Total do pas
7.3
4.0
Fontes: INEGI. Censo General de Poblacin y Vivienda, 2005.

Sverdlick; Ferrari; Jaimovich (2005).
Nota: No foram includos os Estados de Aguascalientes, Baja Califrnia Sul, Coahuila
de Zaragoza, Colima, Guanajuato, Nuevo Len, Tamaulipas e Zacatecas, devido ao
reduzido nmero de lngua indgena neles residente.
No Mxico, considerando-se a distribuio da populao de acordo com seu

acesso a diferentes nveis de escolaridade, as desigualdades observadas entre o
conjunto da populao e a populao indgena revelam-se da seguinte forma:
Quadro 15 Distribuio da populao mexicana de acordo com seu acesso a diferentes
nveis de escolaridade
Nvel de instruo
Sem instruo
Ensino fundamental
incompleto
Ensino fundamental
completo
Ensino mdio completo
Algum ano aprovado em
educao mdia superior
Algum ano aprovado
em educao superior
Total
Total de populao de 15
anos ou mais, ano 2000
(inclui falantes de
lngua indgena)
Populao falante de
lngua indgena de
15 anos ou mais,
ano 2000
10.3
31.7
18.3
30.6
19.4
18.4
5.3
3.4
19.1
8.9
16.8
4.3
11.0
2.7
100
100
Fonte: Dados do INEGI (2005). Censo General de Poblacin y Vivienda, 2005. Base
de datos. Aguascalientes, Ags. 2006.
Essas estatsticas, no entanto, tm imposto ao pas, problemas culturais muito

complexos, que se refletem na organizao da vida econmica, sobretudo, na da
educao superior.
290
5.2 Ampliao da Oferta Universitria aos Estudantes Indgenas
Conforme entendimento de Braga (2009, p. 1-7), no que concerne educao

superior, em anos recentes, tm sido realadas expressivas diferenas relacionadas
s dificuldades de determinados grupos sociais para ingressarem em uma instituio
de educao superior. Duas das mais importantes delas referem-se incluso das
populaes indgenas e aos negros no ensino superior.
De fato, no se pode deixar de constatar que os povos afrodescendentes 269 e
indgenas da Amrica Latina e do Caribe continuam estrategicamente sem direito
existncia, excludos da educao e, consequentemente, a uma vida com dignidade.
Nesse sentido, entende-se necessrio ampliar as oportunidades de acesso
educao superior desses determinados grupos sociais ou seja, afrodescendentes
269
A populao afrodescendente na Amrica Latina uma das mais vulnerveis, excludas e pobres
do continente. Assim, deixou estabelecido a Conferncia de Santiago e a Conferncia Mundial de
Durban, bem como, diversos estudos elaborados ou publicados pela CEPAL e organismos
acadmicos e internacionais. Trata-se de um grupo que apesar de sua quantidade e sua influncia
no plano social e cultural, se encontra em desvantagem diante do resto da populao em mbitos
como a educao, o trabalho, a sade, a infraestrutura e o acesso a servios pblicos em geral,
como produto de uma situao estrutural ligada ao racismo e discriminao racial, cujas origens
possuem uma profunda raiz histrica, cultural e poltica. Com efeito, os afrodescendentes
configuram um dos grupos mais numerosos de quantos compem a enorme diversidade
etnocultural da Amrica Latina. Se estima que a populao afrodescendente alcance 23% da
populao total da Amrica Latina, umas 120 milhes de pessoas, repartida em vrias regies e
pases da Amrica Latina. No Brasil, a populao afrodescendente representa 45% do total da
populao com 76 milhes de pessoas segundo o censo de 2000. respeito, a Conferncia de
Santiago destacou em sua Declarao final a estreita relao que existe entre o racismo, a
marginalidade e a excluso de pessoas, grupos e comunidades, agregando que em muitos pases
os setores em que a pobreza mais intensa so aqueles compostos por afrodescendentes,
indgenas e migrantes. Desse modo, a pobreza da qual so vtimas os afrodescendentes o
resultado de sculos de racismo e discriminao racial que, apesar dos diversos esforos
realizados, persiste no continente. Nesse sentido, veja-se a Conferncia Regional das Amricas,
Preparatria da Conferncia Mundial contra o Racismo, a Discriminao Racial, a Xenofobia
e as Formas Conexas de Intolerncia, realizada em Santiago do Chile, do dia 5 ao dia 7 de
dezembro de 2000 e da Conferncia Mundial contra o Racismo, a Discriminao Racial, a
Xenofobia e as Formas Conexas de Intolerncia, realizada em Durban, frica do Sul, do dia 31 de
agosto ao dia 8 de setembro de 2001. Veja-se, ainda, dentre outros: lvaro Bello e Marta Rangel
(2002), A equidade e a excluso dos povos indgenas e afrodescendentes na Amrica Latina e no
Caribe, Revista da CEPAL n. 76 (LC/G.2175-P), Santiago do Chile, CEPAL; lvaro Bello e Marta
Rangel (2000), Etnicidade, raa e equuidade na Amrica Latina e no Caribe (LC/R.1967/Rev.1),
Santiago do Chile, CEPAL; Epsy Campbell (2003),O Impacto Econmico do Racismo e Sexismo
sobre as Mulheres Afrodescendentes da Amrica Latina e do Caribe, Reunio de Especialistas
da CEPAL para a Construo de Indicadores de Gnero na Anlise da Pobreza La Paz,
Bolvia, de 23 ao 25 de setembro; Martn Hopenhayn, lvaro Bello e Francisca Miranda, (2006) Os
povos indgenas e afrodescendentes diante de um novo milnio, Srie Polticas Sociais n. 118
(LC/L.2518-P/E), Santiago do Chile, CEPAL; Martn Hopenhayn e lvaro Bello (2001),
Discriminao tnico-racial e Xenofobia na Amrica Latina e no Caribe, [Srie Polticas
Sociais n. 47] (LC/L.1546-P/E). Santiago do Chile, CEPAL; Marta Rangel (2006). Proposta para a
anlise comparada de temas destacados dos direitos humanos dos afrodescendentes na
Amrica Latina, Santiago, [Srie Populao e Desenvolvimento n. 59], CEPAL.
291
e indgenas, que se encontram excludos dessa modalidade de ensino para

ingressarem em uma instituio de educao superior.
Dados estatsticos colhidos por Martn Hopenhayn e lvaro Bello (2001)
indicam que na Amrica Latina existe cerca de 50 milhes de ndios, o que
corresponde a aproximadamente 10% da populao total. Segundo esses autores
analisam, h, no entanto, forte concentrao de ndios em cinco pases: Bolvia,
Peru, Equador, Mxico e Guatemala, que, juntos, congregam aproximadamente 90%
da populao indgena da regio, e a maior parte dessa populao vive em situao
de extrema pobreza.
Segundo Mauro Mendes Braga, especificamente no Mxico, mais da metade
das habitaes localizadas em regies indgenas no tm luz eltrica e gua
encanada; o pas tem ainda elevado ndice de analfabetismo. At recentemente,
esses cidados estavam praticamente margem da educao superior (BRAGA,
2009, p.10).
Ainda, segundo, Braga (2009, p.12-13), a partir da dcada de 1990 do sculo
passado, como resultado de movimentos polticos que, em alguns pases, colocaram
os povos indgenas no centro do cenrio poltico, como importantes atores de seu
prprio destino, a demanda por educao superior desses povos tambm se
apresenta no cenrio poltico e educacional da Amrica Latina.
No Brasil, a questo do acesso da populao negra ao ensino superior um
dos temas que mais tem sido debatido, nos ltimos dez anos, no que concerne s
polticas para a educao superior (BRAGA, 2009, p. 10-11).
A partir da Constituio Federal Brasileira de 1988270 e, sobretudo, da
Conferncia de Durban271, em 2001, diversos grupos sociais, em especial aqueles
vinculados ao movimento negro, passaram a reivindicar mecanismos alternativos
para o ingresso da populao negra e, em alguns casos, da populao pobre, de
uma maneira geral no ensino superior.
270
Constituio (1998). Constituio [da] Repblica Federativa do Brasil. So Paulo: Atlas, 2009.
Trata-se da 3 Conferncia Internacional de Combate ao Racismo, Discriminao Racial, Xenofobia
e Formas Correlatas de Intolerncia, promovida pela Organizao das Naes Unidas (ONU).
271
292
bom lembrar que o acesso a esse ensino, em razo do pequeno nmero de

vagas e da baixa qualidade mdia da educao pblica secundria, apresenta forte
seletividade social. Contudo, deve-se compreender simultaneamente o acesso
educao desses grupos marginalizados, o aumento de vagas, a diversificao das
camadas sociais presentes no alunado do ensino superior e a permanncia nas
instituies de ensino, com a correspondente diplomao, no tempo previsto para a
concluso dos estudos.
O Mxico, segundo o Instituto Nacional de Estadstica, Geografia e
Informtica (INEGI, 2003)272, tem uma populao de 103.263.388, da qual 51,3%
so mulheres e 48,7% so homens, e cuja taxa mdia anual de crescimento de
1,0%.
Por outro lado, dados estatsticos do CONAPO273 demonstram que a
populao indgena, em termos absolutos, a maior dos pases da Amrica Latina
com pouco mais de 11 milhes de pessoas.
Com respeito ao mbito educativo, pode-se dizer que o Mxico destina a esse
setor 5,9 % de seu PIB e que dentro desse mbito opera dentro de uma estrutura
mais centralizada, na qual o sistema est organizado de tal maneira que a
Federao se encarrega dos assuntos pedaggicos enquanto os Estados dos
assuntos administrativos (DE LA GARZA, 2007, p. 2).
No obstante, durante os ltimos anos se tm elevado a cabo reformas
educativas que permitem empreender polticas pblicas mais descentralizadas,
dando como resultados algumas iniciativas que respondem a necessidades
especficas para a populao indgena com maior sentido de equidade, Garza (2008,
p. 2), o caso, por exemplo, da UNAM, como se ver adiante.
Outros aspectos importantes a levar em conta o tempo de durao de
tempo da escolaridade no Mxico que de 12 anos, e a idade em que esta se inicia
que de 3 anos (BRAGA, 2009, p. 2).
272
Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica INEGI. Disponvel em

<http://www.inegi.gob.mx/est/contenidos/espanol/proyectos/conteos/conteo2005/default.asp?c=622
4> Acesso em: 20 ago. 2009.
273
Consejo Nacional de Poblacin. Proyeccin de la poblacin de la Repblica Mexicana 2000-2010.
Disponvel em <http://www.conapo.gob.mx/00cifras/06.htm.>. Acesso em: 20 ago. 2009.
293
Esses dados permitem uma maior compreenso dos dados estatsticos que
se apresentam nessa pesquisa. Veja-se, por exemplo, o seguinte quadro
representativo da porcentagem por gnero de nvel de escolaridade da populao
mexicana de 15 anos e mais anos.
Quadro 16 Porcentagem de nvel de escolaridade da populao mexicana de 15 e mais anos
11.7
18.5
20.1
4.6
18.4
Homens
Indgenas
23.5
32.8
19.9
4.1
10.9
Mulheres
Indgenas
39.6
28.5
17.0
2.7
6.9
16.3
17.3
5.2
3.4
12.7
9.4
3.6
1.9
Nvel de Instruo
Homens
Mulheres
Sem instruo
Primria incompleta
Primria completa
Secundria incompleta
Secundria completa
educao superior
8.8
17.8
18.5
6.1
19.8
Fonte: INEGI. XII Censo General de Poblacin y Vivienda, 2000. Base de dados.
Dentro desse contexto, no Mxico, independentemente da questo gnero

(homens e/ou mulheres), a questo indgena274 , sem dvida, bastante complexa,
inserindo-se no mbito da educao inter e multicultural (BRAGA, 2009, p. 9).
Joo Alberto Gonzlez Galvn; Mara del Pilar Hernndez; Alfredo SnchezCastaeda275 ao analisarem, do ponto de vista social, os povos indgenas, apontam
que:
Os povos indgenas so considerados como grupos vulnerveis; em razo
de seu estado de marginalizao, ou seja, indefesos social, poltica,
econmica e juridicamente, por no existir uma legislao especfica que
estabelea, basicamente, o respeito s diferenas culturais. Isso se deu,
segundo os autores, devido produo de normas estatais sobre o
monoplio cultural dos grupos mestios, ou seja, o grupo que tem
concepes e prticas culturais manifestadas em idioma espanhol e que
produzem valores das sociedades chamadas ocidentais. Nesta coexistncia
de grupos culturalmente diversos, sociologicamente, se considera que um
274
Lilia Schwarcz (1999), ao fazer um balano da produo antropolgica sobre a questo racial e a
etnicidade, nos ltimos 25 anos, afirma que, com a politizao da questo racial e a realizao de
estudos mais diretamente engajados com os movimentos sociais negros, ou com o debate sobre a
ao afirmativa [...] fato que esses trabalhos [...] tm, em alguns casos, padecido de um certo
distanciamento, necessrio, reflexo crtica (p. 303). Afinal, como lembra a historiadora e
antroploga, no h como desconsiderar que a produo sobre essa temtica, no Brasil e em
outros pases como o Mxico, guarda a especificidade e no a exclusividade de ter a questo da
mestiagem como elemento revelador de uma conformao nacional original. SCHWARCZ, Lilia K.
Moritz. Questo racial e etnicidade. In: MICELI, Sergio. (Org.). O que ler na cincia social
brasileira (1970-1995). Sumar (SP): ANPOCS; Braslia: CAPES, 1999. p. 267-322. (Antropologia,
v.1).
275
GONZLEZ GALVN, Joo Alberto; HERNNDEZ, Mara del Pilar; SNCHEZ-CASTAEDA,
Alfredo. La pluralidad de los grupos vulnerables: um enfoque interdisciplinario. 2009. p. 15-19.
294
grupo (ou alguns) dominam os demais. Nesse sentido, o nmero de

membros de um e outro secundrio. O que tem maioria cultural no
necessariamente o grupo dominante. Recorde-se o caso da maioria
negra, dito grupo vulnervel, na frica do Sul. No Mxico, os povos
indgenas so, pois, grupos dominados, e so quantitativamente minoria em
relao ao grupo maioritrio mestio (grupo dominante).
Com isso, poderia considerar que, sociologicamente, segundo esses autores,

os povos indgenas, no Mxico, so grupos vulnerveis em razo da excluso que
vivem e, juridicamente, so minorias por terem concepes e prticas lingusticas,
tnicas e religiosas diversas em relao populao majoritria, com base no artigo
27 do Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos, de 1966276.
Esses autores consideram, no entanto, que a causa da marginalizao dos
indgenas a ausncia de normas constitucionais, no Mxico, que reconheam os
seus direitos e de normas regulamentares que instrumentam os mecanismos de
aplicao efetiva.
Compreende-se, no entanto, que isso devido a um modelo monocultural277
de direito em que vivemos.278
Nesse sentido, preciso que a constituio reconhea que a nao tem uma
composio
pluricultural
sustentada
na
existncia
de
povos
indgenas,
fundamentando constitucionalmente o processo de incluso das concepes e

prticas indgenas em todo o direito mexicano. Sobretudo, que o Estado implemente
polticas pblicas efetivas de incluso dos povos indgenas.
Corrobora esse entendimento o posicionamento de Gonzlez Galvn;
Hernndez; Snchez-Castaeda (2009, p. 16), quando afirmam que os produtores
das normas que regem a conduta dos indivduos, nesse pas, constituem-se o
monoplio legislativo do grupo que pensa e atua em espanhol com base em valores
culturais ocidentais.
Os mesmos autores, indagam-se:
276
Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos, de 1966, ratificado pelo Brasil, em 1992. MELLO,
Cleyson de Moraes; FRAGA, Thelma Arajo Esteves. (Orgs.). Direitos humanos: coletnea de
legislao. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 2003.
277
Registre-se que o modelo monocultural de Estado desconhece a diversidade cultural.
278
Alfredo. La pluralidad de los grupos vulnerables: um enfoque interdisciplinario. 2009. p. 15-19.
295
[...] quantos representantes os povos indgenas tm levado as demandas

culturais de seus povos aos congressos constituintes originrios e
permanentes no Mxico, no encontraramos nenhum. H deputados e
senadores de origem indgena, mas eles representam mais os partidos
polticos do que os seus povos (GONZLEZ GALVN; PILAR
HERNNDEZ; SNCHEZ-CASTAEDA, 2009, p.16).
Para eles, a histria do direito constitucional mexicano a histria que o

racismo
jurdico
produziu
nos
povos
indgenas
(GONZLEZ
GALVN;
HERNNDEZ; SNCHEZ-CASTAEDA, 2009, p.16).

Uma das piores consequncias desse racismo segundo os autores 279 a
excluso na educao.
No caso do Brasil, os afrodescendentes, como categoria dos excludos
educao superior, tm sido o foco do problema. Em relao a estes h, por vezes,
escassez de dados e, tambm, informaes contraditrias, matizadas, aqui e ali,
pelos aspectos ideolgicos que perpassam o assunto (BRAGA, 2009, p. 9).
No se trata apenas da oferta de vagas nas instituies de ensino superior
existentes para esses grupos sociais excludos, mas de criar alternativas que
ofeream populao indgena e aos afrodescendentes uma educao superior
pertinente e de qualidade.
Em estudo comparativo sobre incluso e equidade na educao superior,
esse mesmo autor (2009, p. 1-41) aponta que, no Mxico, trs tipos de iniciativas
so alternativas, ou complementarmente praticadas, em relao ao acesso das
comunidades indgenas educao superior.
Segundo Braga (2009, p. 10), a primeira delas, a reserva de vagas, com ou
sem concesso de bolsas de estudos, em cursos usuais de universidades
tradicionais. Esse tipo de acesso tem apresentado graves problemas de pertinncia
cultural, dado que os estudantes, quase sempre, enfrentam, sem maior preparao,
o contato com uma cultura desconhecida, em um ambiente desconhecido e
frequentemente hostil, o que gera um choque cultural, com reflexos fortemente
negativos nos processos de aculturao.
279

Alfredo. La pluralidad de los grupos vulnerables: um enfoque interdisciplinario. 2009.
296
Manuel Ramiro Muoz (2006) analisa que em consequncia disso, os ndices

de evaso so altssimos, alcanando, em algumas vezes, a casa dos 80%.
Ademais, os que sobrevivem ao processo tm, posteriormente, dificuldades de se
readaptarem s suas comunidades originais, frustrando boa parte dos objetivos da
poltica de reserva de vagas e bolsas.
Muoz (2006) identificou, no entanto, algumas experincias exitosas,
relacionadas a esse tipo de acesso da populao indgena educao superior, em
diversos pases, em especial nas instituies de ensino superior, a saber: na
Universidad Rafael Landivar, na Guatemala, na Universidad de Antioquia, na
Colmbia, e o programa de bolsas para a comunidade Mapuche, no Chile.
Em acrscimo, Braga (2009, p. 9) aponta ainda uma segunda alternativa
praticada, inclusive em pases com populao indgena numericamente pouco
expressiva, como o caso do Brasil, a criao de cursos especficos, nas
universidades tradicionais, direcionados para a comunidade indgena.
Braga (2009, p. 9) afirma que, em geral, tais programas so voltados para a
formao de professores para essa comunidade, existindo uma ampla variedade
deles na regio andina e na Amrica Central.
Saliente-se, entretanto, que em grande parte, so programas de educao
bilngue e intercultural. Tais iniciativas tm se revelado, em geral, bem-sucedidas,
com retorno dos professores s suas comunidades, resultando em efetiva
contribuio para o estabelecimento de polticas especiais de educao primria e
secundria nesses pases.
Muoz (2006, p. 30) considera, por exemplo, que o sucesso da iniciativa tem
estimulado a sua ampliao recente para outros campos da formao de terceiro
grau, especialmente aqueles relacionados ao atendimento sade e produo
agrria.
Finalmente, uma terceira modalidade de acesso ao ensino superior tem sido a
criao de Instituies de Ensino Superior especialmente destinadas s populaes
indgenas, denominadas de universidades indgenas (BRAGA, 2009, p. 9).
297
No Mxico, por exemplo, atualmente, est em curso, um programa de criao

de dez universidades voltadas para o atendimento das demandas da populao
indgena (MUOZ, 2006).
Recentemente, o governo mexicano implementou uma estratgia para
promover o acesso de estudantes indgenas ao ensino superior, baseada na
ampliao da oferta universitria a partir da criao de novas instituies em zonas
nas quais se verifica essa maior necessidade, tudo na tentativa de levar a educao
superior s zonas densamente indgenas mediante o estabelecimento de
universidades interculturais (BRAGA, 2009, p. 10).
Para Muoz (2006, p. 30), a primeira delas foi a Universidade Intercultural do
Estado do Mxico, que iniciou suas atividades no ciclo letivo 2004-2005. Esta
universidade atendeu em sua primeira gerao a 270 alunos das etnias Mazahua,
Nahua, Otom, Tlahuica e Matlazincas.
A criao dessa universidade ocorreu no contexto no plano de criao de um
total de dez universidades interculturais bilngues at 2006. Entre os outros Estados
nos quais se prev fundar instituies similares esto: Chiapas, Quintana Roo,
Yucatn, Guerrero, San Luis Potos, Oaxaca e Tabasco (MUOZ, 2006, p.30).
No entanto, a implantao de polticas de aes afirmativas nessas
universidades280 tm gerado polmica. Mesmo dirigidas a facilitar o acesso de
jovens indgenas ao ensino superior, caso no sejam conduzidas com pertinncia e
adequao, podem representar, muitas vezes, uma poltica geradora de um espao
separado para estes, ao invs de favorecer sua incluso nas instituies de
educao superior.
280
Na Amrica Latina, apontam-se as

destinadas s populaes indgenas,
las Regiones Autnomas de La
Intercultural de la Amaznia, Peru,
Indgena del Cauca, Colombia (UAI).
experincias de acesso ao ensino superior, especialmente

as experincias das seguintes universidades: Universidad de
Costa Nicaragense (URACAN), Universidad Autnoma
Universidad Autonoma Intercultural Del Consejo Regional
298
5.3 A Organizao do Ensino no Mxico

Educao pr-primria A educao pr-primria oferecida em jardins de
infncia, para crianas de 3 a 5 anos. Esses estabelecimentos so, em parte,
mantidos pelos poderes pblicos e, em parte, por empresas comerciais e industriais
e
associaes
privadas.
Funcionam
especialmente
nas
grandes
cidades
(LOURENO FILHO, 2004, p. 129-131).

Ensino do 1 grau O ensino primrio compreende seis anos de estudos, a
partir dos 6 anos de idade. Nas escolas rurais, no entanto, nem todos os
estabelecimentos do essa extenso de ensino; em muitas, no maior que trs
anos. Um tipo particular de escola primria, reservado a crianas indgenas de
certas regies, funciona sob regime de internato ou de semi-internato. Alm de
instruo elementar (espanhol, aritmtica, noes de cincias e higiene, geografia e
histria do Mxico), nelas se ministram aulas de encaminhamento profissional
(carpintaria, mecnica, agricultura, etc.) (LOURENO FILHO, 2004, p. 129).
Ensino de 2 grau Nessa modalidade compreende-se todos os
estabelecimentos cuja matrcula exija como condio o certificado de seis anos de
estudos primrios: escolas secundrias, normais, cursos agrcolas e tcnicoindustriais (LOURENO FILHO, 2004, p. 129).
Registre-se que os estudos de formao secundria geral duram cinco anos,
com um ciclo inicial de trs anos. Nos de tipo clssico, o segundo ciclo bifurcado,
admitindo especializao no ramo de humanidades ou no de cincias. No mesmo
plano desse 2 ciclo est o normal, com trs anos de estudos e o dos colgios militar
e naval (LOURENO FILHO, 2004, p. 129).
O ensino tcnico ministrado em um grande nmero de escolas, muitas das
quais so especializadas em um s ramo. Aps o 1 ciclo de qualquer delas, recebe
o aluno um certificado que o habilita para numerosas profisses. Com o 2 ciclo, de
dois
anos
acrescidos,
os
estudantes
(LOURENO FILHO, 2004, p. 129).
adquirem
um
diploma
profissional
299
Com efeito, esse diploma que habilita os mexicanos a prosseguir estudos

no Instituto Politcnico Nacional, cujos estudos, no entanto, so considerados de
nvel superior. A matrcula estimulada pela concesso de bolsas, gratuidade das
taxas escolares e at auxlios especiais para alunos carentes de recursos, desde
que bem dotados (LOURENO FILHO, 2004, p. 129).
A maior parte dos alunos dos cursos profissionais, sobretudo nas regies
rurais, recebe formao agrcola elementar, cultivando granjas de propriedade do
Estado (parcelas escolares) (LOURENO FILHO, 2004, p. 129).
5.4 O Sistema de Educao Superior no Mxico
No Mxico, os centros de educao superior tm origem na poca da colnia.

Seus primeiros antecedentes datam de 1536, mas a criao da primeira
universidade sob a gide da Igreja ocorreu de fato em 1551. Durante o sculo 19 e
at o incio do sculo 20, comeou um perodo de criao de instituies pblicas
as quais questionavam a necessidade de independncia entre a universidade e os
ditames do governo (LOURENO FILHO, 2004, p. 130).
No princpio do sculo 20, foi inaugurada a Universidade Nacional do Mxico
(1910), recebendo o direito de autonomia em 1929, com a origem de um forte
processo de criao de universidades nacionais e estatais (LOURENO FILHO,
2004, p. 130).
Em 1933, ocorreu uma reforma da Lei Orgnica que enfatizou a autonomia e
a independncia das universidades em relao ao Poder Executivo (LOURENO
FILHO, 2004, p. 130).
A partir da dcada de 1950 e, fundamentalmente, na dcada de 1970, a etapa
de expanso registrou o maior crescimento na histrica da educao mexicana em
relao matrcula, quantidade de instituies, programas acadmicos e aspecto
docente (LUENGO GONZLEZ, 2003, p.10).
Segundo Barriga (apud LUENGO GONZLEZ, 2003, p. 10), as principais
tendncias desse perodo podem ser resumidas da seguinte forma:
300
Crescimento da matrcula, fundamentalmente em instituies pblicas,

expanso do nmero de instituies universitrias pblicas; expanso do
nmero de instituies universitrias privadas; diversificao da oferta
educacional a partir da criao de novas licenciaturas; incorporao de
novas formas de organizao acadmica, explorao de novas formas de
organizao de planos de estudo; criao de um sistema nacional de
formao de professores; estabelecimento do sistema nacional de
planejamento da educao superior.
Antecipando o que as reformas da dcada de 1990 representariam na

Amrica Latina, a poltica de educao superior mexicana promoveu, j na dcada
de 1980, uma srie de medidas com o objetivo de controlar a matrcula, diminuir
recursos fiscais destinados educao superior, promover a diversificao de fontes
de financiamento, etc., produzindo assim a expanso da educao superior privada
em nmero de instituies e uma desacelerao no ritmo de crescimento do setor
estatal.
Constata-se, no entanto, que no Mxico, as transformaes da dcada de
1990 estiveram fundamentalmente relacionadas ao fortalecimento do planejamento
e da administrao de uma perspectiva economicista (LUENGO GONZLEZ, 2003,
p.11).
Especialmente para as polticas pblicas de incluso educacionais foram
dadas nfase aos conceitos de racionalidade, eficcia e eficincia; em orientar a
demanda educacional para a rea de servios e empregos assalariados, em
detrimento de disciplinas cientficas ou humansticas e na promoo do setor
privado, o qual evidenciou crescimento.
Defende-se,
entretanto,
nessa
tese,
que
necessidade
desse
desenvolvimento estar atrelado a uma concepo de justia distributiva. Portanto, h

uma necessidade de associao das polticas educacionais ao conceito de justia
distributiva.281
Para os adeptos282 dessa linha terica, as polticas de incluso, destacandose dentre elas, as aes afirmativas, que se relacionam com uma igualdade
281
O conceito de justia distributiva e sua defesa para a implantao das polticas pblicas de
incluso, mediante aes afirmativas, encontram-se delineados, de maneira aprofundada, no
captulo 6 da presente tese.
282
Reportamo-nos aqui, especialmente ao pensamento de Johw Rawls. RAWLS (1921- 2002),
filsofo, nascido em Baltimore, Maryland (EUA), professor, desde 1962, na Universidade de
Harvard, elaborou uma ampla, detalhada e influente teoria da justia. Como diz RAWLS, na
introduo da sua obra, que j se tornou clssica Justia como equidade (p. xv-xvi). Esse livro
301
proporcional, exigida pelo bem comum, na distribuio de direitos, privilgios e nus

entre os membros da sociedade que pode ser implementada por meio de vrias
situaes.
Destacando-se, aqui, a igualdade de oportunidades educacionais que deve
ser conferida aos membros da sociedade, nas instituies de ensino superior.
Registre-se que, atualmente, a educao superior no Mxico est dividida
entre quatro tipos de instituies diferentes283, a saber:
1. Universidades;
2. Institutos tecnolgicos;
3. Escolas normais;
4. Universidades tecnolgicas.
O sistema de educao superior mexicano formado por mais de 1.500
instituies pblicas e particulares. Seguindo a classificao da Associao Nacional
de Universidades e Instituies de Educao Superior (ANUIES), entre as
instituies de educao superior mexicanas, contam-se284:
tem dois objetivos: um deles retificar as falhas mais graves da sua obra que tambm se tornou
um clssico, Uma Teoria de Justia e que, segundo RAWLS, obscuream as ideias da justia
como equidade, que como denominou a concepo apresentada daquele livro. O outro objetivo
reunir numa formulao nica a concepo de justia apresentada em Teoria. A teoria da justia de
Rawls extremamente influente no meio acadmico e prticas consoantes com esta j faz parte
das polticas pblicas de vrios pases, entre os quais se encontra o Brasil. Rawls distinguia o
surgimento das geraes do direito em trs grandes grupos: 1 civil - primeira Gerao, 2 poltico segunda Gerao, 3 social - terceira Gerao. No Brasil, o que se pode observar que a
sequncia para o surgimento dessas geraes se d diferentemente: surge em primeiro lugar o
grupo poltico, em seguida o grupo social e por ltimo o grupo civil. A partir disso, o que se pode
obter uma dentre tantas respostas para o motivo de ser a sociedade brasileira to desigual. Vejase, nesse sentido, especialmente as duas obras de RAWLS, John. Uma teoria da justia.
Traduo de Jussara Simes. So Paulo: Martins Fontes, 2008; Justia como equidade: uma
reformulao. Traduo de Claudia Berliner. So Paulo: Martins Fontes, 2003.
283
Nesse sentido, veja-se importante estudo comparado entre cinco pases da Amrica Latina,
Desigualdade e incluso no ensino superior, elaborado em coautoria com Ingrid Sverdlick,
Paola Ferrari e Anlia Jaimovich. Nesse captulo, valemo-nos, especialmente dos quadros e
estatsticas citadas nesse exaustivo trabalho que foi publicado pelo Programa de Polticas de Cor
(PPCOR), do Observatrio Latino-Americano de Polticas Educacionais (OLPED), Rio de JaneiroBuenos Aires, 2005.
284
SVERDLICK, Ingrid; FERRARI, Paola; JAIMOVICH, Anala. Desigualdade e incluso no ensino
superior. Um estudo comparado em cinco pases da Amrica Latina. Traduo de Ana Carla
Lacerda. Buenos Aires: Observatrio Latino-Americano de Polticas Educacionais (OLPEd) no
marco do Programa Polticas da Cor (PPCor) do Laboratrio de Polticas Pblicas de Buenos Aires,
2005.
302
1.
Universidades
pblicas:
so
45
instituies
federais
estatais,
compreendendo as funes de ensino, pesquisa e extenso. Esse subsistema

atende a 52% dos estudantes de licenciatura e 48% dos estudantes de psgraduao.
Saliente-se que no Mxico, a maior parte das universidades pblicas
autnoma, significa que tem a faculdade de aprovar regulamentos secundrios nos
quais se fixem as normas de admisso de estudantes, professores, promoo,
assim como as faculdades, termos e limitaes de seus corpos colegiados, alm das
obrigaes e direitos de suas autoridades executivas (LUENGO GONZLEZ, 2003,
p. 11-20).
A autonomia exclusiva das universidades pblicas e resultado de uma Lei
Orgnica expedida pelo Congresso Federal (para o caso das universidades pblicas
federais: a Universidade Autnoma do Mxico e a Universidade Autnoma
Metropolitana), ou ento para o Congresso Estatal correspondente, como o caso
das universidades autnomas dos Estados (LUENGO GONZLEZ, 2003, p. 11-20).
Segundo Luengo Gonzalez (2003), as instituies de educao superior do
Mxico contam ainda com trs opes para conquistarem o reconhecimento oficial
de seus programas de estudos:
1. Mediante as instituies autnomas: a lei orgnica respectiva, expedida
pelo legislativo federal ou estatal, concede de antemo o reconhecimento
oficial aos programas de estudos para as universidades autnomas. Alm
disso, as universidades autnomas tm a faculdade de conceder validez
oficial mediante a figura da incorporao aos programas educacionais
das instituies no autnomas. 2. Mediante a incorporao: as
universidades autnomas assumem a responsabilidade de cuidar para que
os programas oferecidos pelas instituies privadas atendam o currculo
que ministram, e sob os mesmos padres vigentes da prpria instituio. 3.
Mediante a concesso do reconhecimento de validez oficial emitido pelo
governo federal ou estatal. Esta uma opo intermediria para as j
mencionadas. No possuem flexibilidade da autonomia, mas tambm no
tm a rigidez da incorporao. As instituies particulares podem oferecer
seu prprio currculo e normas, sempre e quando tenha sido autorizado pela
dependncia correspondente do governo.
2. Universidades tecnolgicas: so organismos pblicos descentralizados dos

governos estatais cuja existncia se d em nvel federal, estatal e municipal, de
criao relativamente recente, pois, as primeiras datam de 1991. Seus programas de
303
estudo duram dois anos. Entre 1998 e 1999 existiam 36 universidades tecnolgicas
em 19 entidades, atendendo a 1.1% da matrcula em educao superior.
3. Universidades particulares: compreendem 976 organismos, sem incluir as
escolas normais. Esto classificadas de acordo com seu nome oficial em cinco
conjuntos: universidades (306 instituies), institutos (256), centros (239), escolas
(88) e outras instituies (87).
imprescindvel para essas universidades terem o reconhecimento de
validade oficial dos estudos (RVOE), concedido pela Secretaria de Educao
Pblica ou pelos governos estatais; podendo ainda ser incorporadas a uma
instituio educacional pblica com poderes para tal. Esse subsistema responde por
27.6% da matrcula em licenciaturas e 36.5% na ps-graduao.
4. Outras instituies pblicas: trata-se de 67 instituies no compreendidas
nas classificaes anteriores. Representam 1.1% da populao da graduao e
7.5% da ps-graduao.
5. Institutos tecnolgicos pblicos: existem 147 instituies representando
19% da matrcula em licenciatura e 6% dos estudantes de ps-graduao.
6. Educao normal: este nvel prepara professores para diferentes nveis
educacionais por meio de programas cuja durao varia de 4 e 6 anos. Do total das
instituies compreendidas, 220 so pblicas e 137 particulares. Estas representam
11.8% da populao cursando o nvel superior.
O aumento do nmero de IES e o aumento da matrcula total nas ltimas
dcadas revelam a forte expanso do sistema educacional superior mexicano nos
ltimos anos.
Corroborando esse entendimento, Allende Gerez (2009) aponta que das 118
instituies existentes em 1970, passou para 1.292 em 1988. No mesmo perodo, a
matrcula total aumentou de 250.000 para 1.727.500 estudantes. Esse crescimento
foi particularmente notvel no setor privado; de 11.7% das matrculas de licenciatura
em 1975, passou a absorver 24.4 em 1998. Nesse ano, as IES privadas captaram
26.5% da matrcula total da educao superior.
304
Mesmo diante desse considervel crescimento, interessante observar a

partir da comparao com outros pases, como o sistema de educao mexicano se
destaca como o de maior sustentabilidade em relao a outras instituies pblicas
de outros sistemas da Amrica Latina, tais como o brasileiro.
Em 2001, no Mxico, havia 1.718.017 pessoas matriculadas em cursos de
graduao, a grande maioria (69.4%) no setor pblico:
Grfico 4 N de pessoas matriculadas em cursos de graduao no

setor pblico Mxico
Fonte: Diretoria Geral de Planejamento, Programao e Oramento/SEP.
Estatstica Bsica de Educao Superior.
Incio dos cursos de 1989-1990 a 2000-2002.
Acrescenta-se, ainda, a posio de estudiosos, como por exemplo, Luengo

Gonzles (2003), para o qual o crescimento do setor privado teve como efeito um
vo da elite da educao superior pblica para a privada, diante do recente
recrutamento de estudantes provenientes de classe alta empreendido pelas
universidades particulares.
5.4.1 O acesso ao ensino superior no Mxico: ingresso e seleo
Sverdlick; Ferrari; Jaimovich (2005, p. 73-75) apontam que, no Mxico,

praticamente todas as instituies de educao superior utilizam um exame de
ingresso como instrumento de seleo dos estudantes candidatos a preencherem as
vagas oferecidas. Contudo, no se pode desconsiderar o fato de muitas instituies
integrarem o ciclo de trs anos anterior aos estudos de graduao (conhecido como
Preparatria, Ensino Mdio ou Educao Mdia Superior) como parte da
305
universidade, e estabelecem um mecanismo de admisso especial para os

concluintes de suas escolas preparatrias ou da educao mdia superior.
Luengo; Gonzales (2003) indicam, por outro lado, que esses mecanismos
podem ser de vrios tipos, dentre eles: considerar a mdia obtida e admitir os
estudantes com certas limitaes (espao em certas carreiras) ou condicionamentos
(quanto mais elevada for a mdia obtida maior ser a liberdade para escolher a
carreira, o turno, etc.), tornando desnecessria para estes a realizao de um exame
de ingresso.
Alm disso, como apontam Luengo; Gonzales (2003), para ser admitido a
qualquer curso universitrio, o candidato deve apresentar o certificado de estudos
secundrios completos (bachillerato). Contudo, os estudantes que no possuem
esse ttulo podem seguir cursos livres (oyentes).
Outra modalidade de ingresso consiste ainda em destinar um exame
especfico e prioritrio para os alunos formados nessas mesmas escolas. Inclusive,
algumas instituies admitem automaticamente os estudantes formados em suas
prprias escolas e abrem o exame a partir das vagas restantes, disponibilizando-as
para alunos procedentes de outras escolas (LUENGO GONZALES, 2003).
Os exames de ingresso eram locais at 1994: cada instituio elaborava e
aplicava seus prprios exames, geralmente de mltipla escolha. A partir desse ano,
foi criado um centro particular, o CENEVAL, cujo propsito era elaborar um nico
exame nacional de acesso a todas as instituies de educao superior
(SVERDLICK; FERRARI; JAIMOVICH, 2005, p. 73-75).
Atualmente, no entanto, o CENEVAL elabora exames padronizados de
alcance nacional para avaliar os estudantes em seu ingresso para a educao
mdia superior e superior, participando tambm na construo de exames
padronizados e de alcance nacional, cuja funo avaliar os profissionais
recentemente formados em seus estudos em uma universidade ou outra instituio
de educao superior. O centro desenvolve dois tipos de exames: os Nacionais de
Ingresso (EXANI), que podem ser aplicados como seleo de acesso educao
mdia superior (EXANI-I) ou para a educao superior (EXANI-II), e os Exames
306
Gerais de Concluso dos estudos superiores (EGEL) (SVERDLICK; FERRARI;

JAIMOVICH, 2005, p. 75).
O EXANI II uma prova de raciocnio e conhecimentos bsicos do ensino
mdio, utilizada com fins de seleo para o ingresso em cursos superiores e
dirigido a alunos concluintes do ensino mdio que tenham solicitado ingresso em
instituies para as quais foram contratados os servios do CENEVAL. (Id.Ib., p.75).
Conforme indicam Sverdlick; Ferrari; Jaimovich (2005, p. 73-75), esses so
exames de mltipla escolha, compreendendo diversas reas: raciocnio verbal,
raciocnio matemtico e cinco campos temticos: mundo contemporneo, Cincias
Naturais, Cincias Sociais e Humanidades, Matemtica e Espanhol. E seguem a
esta norma: geram uma distribuio das pontuaes totais do conjunto de
estudantes inscritos, na qual h uma acumulao dos sujeitos na mdia e uma
distribuio
gradual
nas
pontuaes
muito
altas
ou
muito
baixas.
Sua
implementao efetiva teve incio em 1994, e o nmero de estudantes avaliados

pelo EXANI-II durante 2004 foi de 258.660; os estudantes avaliados de 1994 at
2004 somam um total de 1.533.134.
Allende Gerez (2009) afirma que, a princpio, a tendncia prevalecente de
uma maneira geral parece ser a de contratar os servios de agncias especializadas
para a elaborao dos instrumentos de avaliao, entre eles, o exame do
CENEVAL. Contudo, outras universidades ainda elaboram e aplicam seus prprios
exames, dentre os quais se destacam:
A Universidade Autnoma da Baixa Califrnia, a Universidade Autnoma de
Chiapas, a Universidade de Guanajuato, a Universidade Autnoma de Coahuila, a
Universidade Autnoma de Chihuahua, a Universidade Jurez Autnoma de
Tabasco, a Universidade Autnoma de Nayarit, a Universidade Autnoma de
Sinaloa, a Universidade Autnoma de Yucatn, a Universidade Autnoma de
Zacatecas, a Universidade Autnoma Metropolitana, o Instituto Politcnico
Nacional e a UNAM.
Registre-se, no entanto, que algumas dessas instituies optaram por
substituir um conjunto de concursos de seleo (cada um convocado por uma
307
instituio) por um nico concurso no qual se unificam as convocatrias de vrias

instituies educacionais presentes em uma mesma rea.
Como apontam Sverdlick; Ferrari; Jaimovich (2005, p. 73-75), o primeiro
destes concursos unificados vem sendo desenvolvido desde 1996, pelas novas
instituies formadoras da Comisso Metropolitana de Instituies Pblicas de
Educao Mdia Superior (COMIPEMS).
Para essas pesquisadoras o concurso para Ingresso na Educao Mdia
Superior da Zona Metropolitana da Cidade do Mxico (ZMCM):
Tem o propsito de identificar os candidatos que podem ingressar em
alguma das opes educacionais oferecidas por tais instituies, tomando
como base os conhecimentos bsicos e as habilidades gerais medidas
mediante um exame, assim como as preferncias de cada participante em
certas opes educacionais. um concurso dirigido aos interessados em
iniciar seus estudos de educao mdia superior (nvel mdio, mdio
tecnolgico, carreira de tcnico profissional ou profissional tcnico) em
alguma das instituies localizadas na Zona Metropolitana da Cidade do
Mxico (Distrito Federal e 22 municpios conurbanos do Estado do Mxico)
(SVERDLICK; FERRARI; JAIMOVICH, 2005, p. 73-75).
Por outro lado, indica Parga Tagea (s/d), que a Universidade Nacional do
Mxico (UNAM):
[...] elabora e aplica seu prprio exame de ingresso para todos os
candidatos que elegeram algum de seus cursos como primeira opo dentro
do pedido de registro; as demais oito instituies (Colgio de Bachilleres
(Colbach); Colgio Nacional de Educao Profissional Tcnica (Conalep);
Direo Geral do Ensino Mdio (DGB); Direo Geral da Educao
Tecnolgica Agropecuria (DGETA); Direo Geral de Educao
Tecnolgica Industrial (DGETI); Instituto Politcnico Nacional (IPN);
Secretaria de Educao, Cultura e Bem-estar Social do Governo do Estado
do Mxico (SECeBS), e Universidade Autnoma do Estado do Mxico
(UAEM) aplicaram o Exame Nacional para Ingresso na Educao Mdia
Superior (EXANI-I) elaborado pelo CENEVAL. Deste modo, em 2003, dos
261.702 candidatos registrados na convocatria do concurso de ingresso,
155.808 foram examinados pelo CENEVAL (TAGUEA PARGA, s/d, p. 10).
Alguns estudos285 dedicaram-se anlise dos resultados dos exames do

CENEVAL em relao s caractersticas dos candidatos, oferecendo um dado
interessante para a presente investigao: os resultados dos candidatos que
disseram falar alguma lngua indgena so, em mdia, 17 pontos menores que os do
restante da populao, diferena que se acentua nas sees de raciocnio verbal e
285
Alguns estudos, como por exemplo, Macis (2000).
308
matemtico. Entretanto, nesses estudos observa-se que h uma significativa

correlao entre a escolaridade dos pais e o rendimento acadmico dos alunos.
5.4.2 A demanda por educao superior no Mxico
Conforme indicam Sverdlick; Ferrari; Jaimovich (2005, p. 77), a educao

secundria obrigatria no Mxico desde 1993. um nvel educacional de trs anos
de durao, imediatamente posterior ao ensino mdio, oferecendo educao para
jovens entre 12 e 14 anos. Por ser requisito para os estudos de nvel mdio superior
considerado como um nvel propedutico.
A educao mdia superior o nvel imediatamente seguinte cujo alcance se
limita populao com idade entre 14 e 17 anos. Est formada por trs
subsistemas: a formao mdia geral ou universitria, a formao mdia tecnolgica
(ttulo que oferece ao mesmo a carreira de tcnico profissional e tambm permite a
continuidade de estudos de nvel superior), e a formao profissional tcnica,
responsvel por formar profissionais (SVERDLICK; FERRARI; JAIMOVICH 2005, p.
77).
Indicam, ainda, Sverdlick; Ferrari; Jaimovich (2005, p. 77) que, para ingressar
na educao mdia superior no Mxico, necessrio ter um ttulo de educao
secundria, e, em geral, prestar um exame de admisso. A educao mdia geral
a modalidade mais importante desse nvel educacional, abarcando no ciclo 20012002, 59.8% do total de estudantes desse nvel, seguido pela educao mdia
tecnolgica (28.8%) e finalmente pela educao profissional tcnica (11.4%).
Ao analisar a porcentagem da populao cujos estudos secundrios j foram
concludos, observa-se, no entanto, que para o ano de 2000 um nmero de
formados em ensino mdio de 1.421.931 jovens, representando 65.7% do total de
jovens da idade de 15 anos (2.162.740) (Idem, 2005, p. 78).
Mas se considerar agora o nvel que requisito para o ingresso no nvel
superior e cujo carter no obrigatrio, observa-se que no caso da educao
mdio superior, para esse mesmo ano, os formados representavam apenas 32.9%
(688.385) da populao de 18 anos (2.089.429) (SVERDLICK; FERRARI;
JAIMOVICH 2005, p. 78).
309
Sverdlick; Ferrari; Jaimovich (2005, p. 77) asseveram tambm que as

diferenas entre setores sociais tambm revelam diferenas extremas: no ano de
1998, a populao com idade entre 20 e 25 anos com nvel mdio completo
representava 32% do total da populao dessa idade, e as diferenas por setor
social indicam que, enquanto nos decis 1 e 2 de renda, apenas 4% e 9% dos jovens
dessa idade conseguiam se formar, nos decis 9 e 10 este nmero subia para 53% e
70%.
Nesse sentido, segundo essas pesquisadoras, possvel afirmar que as
pessoas pertencentes ao decil 10 de renda possuem uma vantagem proporcional 17
vezes superior em relao aos localizados no decil mais baixo de renda para a
finalizao do ensino mdio (SVERDLICK; FERRARI; JAIMOVICH, 2005, p. 77).
Ressalte-se, porm, que isso localiza o Mxico em um lugar intermedirio
entre o Chile e a Argentina de um lado, e o Brasil do outro no que diz respeito
desigualdade na concluso do ensino mdio.
Carnoy (2002) indica que em relao populao indgena, essa situao
ainda pior: apenas 1,1% da populao indgena de 15 anos ou mais consegue
terminar o ensino mdio superior.
Se for considerado que a demanda potencial fosse tida como a demanda
efetiva, ou seja, sobre os estudantes inscritos para tentar uma vaga na educao
superior, os dados so os seguintes:
Em 2000, 27 universidades pblicas do pas ofereceram 127.831 vagas para
atender uma demanda de 279.018 candidatos, ou seja, apenas 46 em cada 100
jovens inscritos puderam obter um lugar na universidade, conforme se demonstra
pelo quadro abaixo:
310
Quadro 17 Oferta e demanda em universidade pblica no Mxico - 2000

Instituies
Demanda
Oferta
U.A. Aguascalientes
4,435
2,440
U.A. Baja California
8,844
8,828
U.A. Baja California
1,585
750
Sur
U.A Campeche
1,578
947
U.A. Colima
4,407
4,407
U.A Chihuahua
4,474
2,895
U.A. Cd. Del Carmen
813
502
U. A. Coahuila
15,339
10,372
U.C.A. Chaiapas
815
333
U.A. Chaiapas
6,420
2,850
U.A.Cd. Juarz
3,200
1,560
U. A. Guadalajara
25,645
8,530
U.A. Guanajuato
3,179
1,031
U.J.E. Durango
3,042
1,730
U.A. Hidalgo
3,523
1,868
U.A. Metropolitana
20,991
5,659
U.A.E. Mxico
11,301
6,193
U.A.E. Morelos
4,500
2,500
B.U.A. Puebla
14,567
7,350
U.A. Quintana Roo
417
380
U.A. San Luis Potos
6,300
4,500
U.J.A. Tabasco
5,345
2,940
U.A. Tamaulipas
8,500
6,500
U.A. Yucatn
6,100
3,660
U.A. Veracruzana
26,083
13,001
UNAM
42,705
6,405
IPN
45,000
19,700
Total
279,018
127,831
Fonte: De Los Santos, V. (s/d) e Sverdlick; Ferrari; Jaimovich, 2005, p. 79.
Porcentagem
56.1
99.8
47,3
60.0
100.0
64.7
61.7
67.6
40.8
44.3
48.7
33.2
32,4
56,8
53.0
26.9
54.8
55.5
50.4
91.1
71.4
55.0
36,4
60.0
49.8
15.0
43.0
45.8
Esses dados indicam que um nmero significativo (56%) de jovens candidatos

a uma vaga nas universidades pblicas fica excludo delas por causa do exame de
ingresso e da baixa proporo de vagas diante da demanda efetiva.
Alm disso, tambm revelam claras diferenas entre universidades mais ou
menos seletivas e, nesse sentido, o caso da UNAM paradigmtico: apenas 15%
dos jovens inscritos conseguem obter um lugar na universidade, ou seja, 85% dos
jovens candidatos ao ingresso na UNAM no conseguem estudar nela.
Tais dados apontam para uma realidade: o exame de ingresso associado
inexistncia de vagas exclui uma importante proporo de jovens da possibilidade
de estudarem nas instituies escolhidas.
Indaga-se, assim: quem so esses excludos?
311
Se nos detivermos brevemente em analisar os resultados do exame EXANI-II

para o ano de 2001 (exame de ingresso para a educao superior aplicado pelo
CENEVAL) em relao s caractersticas da populao apresentada, observa-se
que 69.40% dos candidatos haviam cursado o ensino mdio superior no setor
pblico, enquanto 24.48% vinham do setor privado (os 6.12% restantes ingressaram
pelo sistema de intercmbio).
Segundo Meji (2003) os que cursaram seus estudos anteriores no setor
privado tm uma mdia de pontos ndice ligeiramente superior aos que estudaram
no setor pblico: (936 para os primeiros e 921 para os segundos). Nesse sentido,
segundo esse autor, o exame beneficia comparativamente os estudantes
provenientes de colgios particulares.
Registra, ainda, Meji (2003, p. 20), que as condies socioeconmicas, mais
uma vez, tambm revelam dados interessantes:
As pessoas cujas famlias possuem renda mensal inferior a $ 1.000
representam apenas 6.82% dos candidatos, frente maioria (43.28%) cuja
concentrao se d na faixa de renda familiar entre $1.001 e $4.000. Estes
obtm uma mdia de 915 pontos ndice, contra 891 para os provenientes de
famlias com renda menor a $ 1.000 e $ 962 para aqueles cuja famlia tem
renda superior a $ 20.000 mensais (os quais representam apenas 3.75% do
total de candidatos.
Desse modo, o exame beneficia comparativamente aqueles provenientes de

setores sociais mdios e altos. Contudo, importante notar a baixa proporo de
pessoas provenientes dos setores mais desfavorecidos que chegam a se inscrever
para o exame.
Considerando os candidatos que afirmaram falar ou compreender uma lngua
indgena, observa-se que no ano de 2004 houve 9.105 candidatos, representando
3.5% do total da populao examinada nesse ano (Cf. SVERDLICK; FERRARI;
JAIMOVICH, 2005, p. 77).
Significa assim que os indgenas que chegam a se apresentar para o exame
representam um nmero muito inferior em relao sua participao no total da
populao (em torno de 17%).
312
Soma-se a isso o fato de no serem os mais beneficiados no exame: os

resultados destes candidatos falantes de lngua indgena em um exame so, em
mdia, 17 pontos ndices menores que os do restante da populao examinada, em
comparao com os resultados obtidos pelo conjunto de falantes no bilngues
(CENEVAL, 2003).
5.4.3 Quem frequenta o nvel superior no Mxico?
De acordo com o anurio estatstico de 2003 da ANUIES, a populao escolar

de educao superior era nesse ano de um total de 2.239.120 estudantes. Destes,
83% cursavam uma licenciatura, 7,4% estavam matriculados em uma educao
normal, 3,0% em carreiras de nvel tcnico superior e 6,2% na ps-graduao
(ANUIES, 2003).
Em relao s pessoas que efetivamente ingressam na educao superior,
observamos que 17,7% dos jovens com idade entre 20 e 24 anos alcanam esse
nvel. Contudo, a distribuio notoriamente desigual: 45% dos jovens com idade
entre 19 e 23 anos residente em zonas urbanas e pertencentes a famlias com renda
mdia e alta chegam ao nvel superior, enquanto apenas 11% e 3% dos jovens dos
setores urbanos pobres e das zonas rurais alcanam esse mesmo nvel,
respectivamente (ANUIES, 2003).
Sob a perspectiva mais ampla, Meja (2003) aponta tambm que importante
considerar a desigualdade da cobertura da educao superior no pas: enquanto h
regies com uma taxa de cobertura superior a 25% (Distrito Federal, Tamaulipas,
Nayarit e Nuevo Leon), h outras nas quais as menores taxas registradas so de
15% (Baixa Califrnia, Sur, Chiapas, Guanajuato, Hidalgo, Estado do Mxico,
Michoacn, Oaxaca, Quintana Roo, San Luis Potos, Veracruz e Zacatecas).
Coincidentemente, as regies nas quais so registradas as menores taxas
so tambm aquelas em que reside a maior parte da populao indgena, como
Oaxaca e Chiapas (MEJA, 2003).
Segundo Meji (2003), no possvel saber, portanto, com exatido quantos
camponeses e indgenas h nas universidades.
313
De acordo com a direo do CGEIB (Coordenao Geral de Educao

Intercultural Bilngue do Mxico): O dado sobre condio dos falantes de lngua
indgena nunca questionado de forma direta, e deixa de se fazer esta pergunta no
nvel da instituio educacional aps o ensino mdio.
De maneira mais pessimista S. Schmelkes (2003) estima que no cheguem a
1%, e em sua maioria so indgenas cujos pais migraram para zonas urbanas, tendo
estudado em escolas pblicas das cidades, cuja eficincia e qualidade so
significativamente superiores a das escolas rurais ou indgenas.
Grfico 5 Dados comparativos da populao indgena em nvel nacional e a representao desta

populao na universidade
Populao total presente no ensino superior = 17,7 %
Populao Indgena presente no ensino superior = 1%
Fonte: Schmelkes (2003).
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
Zonas urbanas, famlias com renda mdia alta
Zonas urbanas, famlias com baixa renda
Zonas ruraris famlias com baixa renda
Grfico 6 Estatstica de jovens no ensino superior mexicano - 2003

Fonte: Schmelkes (2003).
314
Desse modo, comparando os dados apresentados da populao indgenas

em nvel nacional, observa-se como essa populao tem uma representao
claramente baixa na universidade, necessitando, portanto, de polticas pblicas de
incluso para ascender a esse nvel de ensino.
5.5 Levantamento de Polticas de Aes Afirmativas no Mxico
Segundo estudos realizados, o Observatrio Latino-America de Polticas

Educacionais OLPED (2009), as polticas pblicas de ao afirmativa em ensino
superior, entendidas em sentido amplo como polticas destinadas a facilitar o acesso
de determinados grupos a este nvel educacional, registram, assim, como em outros
pases da Amrica Latina, diversas formas no Mxico.286
No Mxico, segundo indica o OLPED (2009), podem ser encontradas polticas
de aes afirmativas:
1 - Polticas de aes afirmativas centradas em conceder algum tipo de
auxlio financeiro s populaes visadas (como programas de bolsas);
2 - Polticas de aes afirmativas que combinam programas de apoio
econmico com uma transformao das instituies de educao superior que
alojaro a populao visada;
3 - Polticas de aes afirmativas baseadas na ampliao da oferta
universitria a partir da criao de novas instituies e zonas nas quais sua
necessidade foi determinada (OLPED, 2009).
Em acrscimo classificao acima apresentada pela OLPED (2009),
Sverdlick, Ferrari, Jaimovitch (2005, p. 102) indicam, ainda, no Mxico, outra
categoria que interessa a presente pesquisa, diferenciando aquelas polticas que
so dirigidas strictu sensu a grupos especficos, especialmente os indgenas.
Segundo Sverdlick, Ferrari, Jaimovitch (2005, p. 1-123) so as:
286
Observatrio Latino-america de Polticas Educacionais OLPEd.net., cujos dados encontram-se

disponveis em: <http://152.92.152.60/web/olped/politicas_acao_paises_mexico.asp.> Acesso em:
24 mai. 2009.
315
4 - Polticas de aes afirmativas, em que a populao objetivo mais difusa,

determinada em geral por seu nvel de renda econmica e outras polticas dirigidas a
grupos especficos, como a populao falante de lngua indgena.
Ocorre que, muitas vezes, em virtude das caractersticas de pobreza da
populao indgena, essa diferena apenas analtica, visto que na implementao
efetiva da poltica no se distingue em um e outro grupo.
5.5.1 Espcies de polticas aes afirmativas no Mxico
No Mxico, entre as polticas de aes afirmativas, destacam-se as seguintes:
5.5.1.1 Polticas de auxlio econmico a setores sociais desfavorecidos
Segundo Snchez; Revern; Rodriguz; Quirz (2002), o Programa Nacional

de Bolsas do Ensino Superior PRONABES um programa destinado a estudantes
com baixos recursos matriculados em instituies pblicas. Baseia-se na concesso
de bolsas no reembolsveis constitudas por um valor mensal para auxlio ao
sustento, varivel de acordo com o ciclo escolar no qual o estudante esteja inscrito
no programa educacional, cobrindo um perodo anual de doze meses.
Snchez; Revern; Rodriguz; Quirz (2002) salientam, no entanto, que para
ter direito a solicitar uma dessas bolsas, o aluno precisa estar matriculado em
alguma das instituies pblicas de ensino superior localizadas nas trinta e duas
entidades federativas do pas e cursar programas de tcnico superior universitrio
ou profissional associado ou de licenciatura.
Esses mesmos autores registram-se, ainda, que dentro desse grupo
distinguem-se aquelas polticas mais gerais, dirigidas a grupos de desfavorecidos
em uma definio mais ampla e aquelas polticas focadas em setores especficos,
neste caso a populao falante de lnguas indgenas (SNCHEZ; REVERN;
RODRIGUZ; QUIRZ, 2002).
Snchez; Revern; Rodriguz; Quirz (2002) consideram que entre as bolsas
destinadas a setores desfavorecidos em funo de sua capacidade econmica, um
dos principais programas desenvolvido pelo Governo Federal desde 2001,
316
operando sob responsabilidade dos governos de cada uma das entidades

federativas ou das instituies pblicas federais de ensino superior participantes,
com funcionamento previsto at 2006.
Indicando, ainda, que mesmo sendo um programa dirigido a estudantes
provenientes de famlias cuja renda familiar igual ou menor a trs salrios
mnimos, de acordo com a zona geogrfica da entidade; este se encontra na metade
do caminho entre os programas de tipo mais geral e os programas especficos para
a populao indgena, por estabelecer quando as solicitaes de bolsas no
puderem ser atendidas com os recursos disponveis (SNCHEZ; REVERN;
RODRIGUZ; QUIRZ, 2002).
Os candidatos sero selecionados em funo de sua maior necessidade
econmica,
[...] priorizando-se os candidatos que iniciem ou continuem estudos em
instituies pblicas localizadas em comunidades indgenas, rurais e
urbanas marginalizadas, e/ou provenham de famlias que se encontram no
287
Padro de Famlias OPORTUNIDADES.
De acordo com o Programa Nacional de Educao 2001-2006, um dos

objetivos da presente administrao triplicar a matrcula atual da populao
indgena com acesso ao ensino superior. (Cf. GOVERNO DO MXICO,
SECRETARIA
DE
EDUCAO
PBLICA,
PROGRAMA
NACIONAL
DE
EDUCAO, 2001-2006, p. 202).

O crescimento da quantidade de bolsas concedidas pelo programa tem sido
notvel: 4.422 bolsas em 2001/2002 (ano de incio das atividades); 28.238
renovaes e 66.301 novas bolsas em 2002/2003 e quase 137.000 bolsas em
2003/2004 (60.015 renovaes e 78.862 novas bolsas) (Cf. GOVERNO DO
MXICO, SECRETARIA DE EDUCAO PBLICA, PROGRAMA NACIONAL DE
EDUCAO, 2001/2006, p. 202).
Em relao aos setores beneficiados por esse programa, observa-se que do
total de bolsistas 16% vm de famlias cuja renda superior a um salrio mnimo
mensal; 38% entre um e dois salrios mnimos mensais, 38% entre dois e trs
salrios e 8% entre trs e quatro salrios (Cf. GOVERNO DO MXICO,
287
Cf. Regulamento do PRONABES.
317
SECRETARIA
DE
EDUCAO
PBLICA,
PROGRAMA
NACIONAL
DE
EDUCAO, 2001-2006, p. 202).

Nas entidades federativas com maior porcentagem de populao indgena, o
PRONABES tambm tem promovido o acesso e a permanncia de estudantes
dessa origem nas instituies pblicas de educao superior (Cf. GOVERNO DO
EDUCAO, 2001-2006, p. 202).
Nos estados de Chiapas, Guerrero e Oaxaca, observa-se que a participao
dos bolsistas de origem indgena tem aumentado, apresentando no ciclo escolar
2003/2004 com ndices de 5%, 7% e 18%, respectivamente (Cf. GOVERNO DO
EDUCAO, 2001-2006, p. 202).
Sverdlick, Ferrari, Jaimovitch (2005, p. 103-105) apontam ainda outros
programas de bolsas de auxlio econmico, quais sejam:
5.5.1.2 Programa nacional de bolsas para a excelncia acadmica e o

aproveitamento escolar
No Programa nacional de bolsas para a excelncia acadmica e o

aproveitamento escolar so oferecidas aos estudantes que estudem ou pretendam
estudar em qualquer das instituies pblicas administradas pela Secretaria de
Educao Pblica coberta pelo programa, compreendendo diversos nveis
educativos e diversas categorias.288
Convm destacar as bolsas compensatrias consistentes em auxlios
destinados a alunos com mdia mnima de 8.0 durante os ltimos ciclos escolares,
pertencentes a famlias em condies socioeconmicas de desvantagem, a povos
indgenas ou pessoas com capacidades diferentes.289
288
Cf. SVERDLICK, Ingrid; FERRARI, Paola; JAIMOVICH, Anala. Desigualdade e incluso no

ensino superior. Um estudo comparado em cinco pases da Amrica Latina. Traduo de Ana
Carla Lacerda. Buenos Aires: Observatrio Latino-Americano de Polticas Educacionais (OLPEd)
no marco do Programa Polticas da Cor (PPCor) do Laboratrio de Polticas Pblicas de Buenos
Aires, 2005. p. 104.
289
318
Entre os nveis elegveis para a concesso das bolsas encontra-se o nvel

superior tecnolgico.290
5.5.1.3 Programa FONABEC
O programa FONABEC um programa dirigido prioritariamente a estudantes

provenientes de famlias com renda igual ou menor que trs salrios mnimos e
tambm para aqueles cuja renda familiar menor ou igual a sete salrios
mnimos.291
Consiste em uma administradora particular criada para o apoio de alunos por
meio de bolsas de auxlio financeiro concedidas a jovens cujos recursos no so
suficientes para custear os estudos superiores, fundamentalmente em universidades
tecnolgicas dependentes da Secretaria de Educao Pblica.292
5.5.1.4 Programas de bolsas de auxlio econmico
Esse programa desenvolvido por diversas universidades, como o caso do

programa de bolsas da UNAM, o qual ser analisado mais adiante, como estudo de
caso. Em geral, esses programas combinam requisitos de necessidade econmica
com requisitos acadmicos mnimos para a obteno do benefcio.293
Entre as bolsas destinadas especificamente para a populao indgena, est
o Programa de Auxlio para a Educao Superior de Jovens Indgenas, desenvolvido
pelo Instituto Nacional Indigenista do Mxico.294
Entre as aes desenvolvidas por este programa, encontra-se o auxlio
econmico por meio de bolsas para estudantes indgenas com escassos recursos
Aires, 2005. p. 105.
290
Ibid., p. 105.
291
Ibid., p. 105.
292
Ibid., p. 105.
293
Ibid., p. 105.
294
Aires, 2005. p. 105.
319
para a realizao de estudos de nvel superior, cujo objetivo contribuir com a

permanncia desses estudantes indgenas em universidades pblicas do pas.
Consiste na concesso de bolsas (com um mximo de uma por famlia) para 105
estudantes indgenas com necessidades econmicas e cuja mdia mnima no nvel
educacional imediatamente anterior seja de 8,5 pontos.295
Ao longo do perodo de 1995/2000 foram beneficiados um total de 940 jovens
indgenas pertencentes a 38 povoados do pas; dentre os quais receberam maior
apoio os nahuas, mayas, mixtecos e mixes, com 53,3% das bolsas concedidas. Os
povoados menos beneficiados foram: huicholes, kiliwas, pimas, tojobales e yaquis,
que em seu conjunto obtiveram apenas 0,55% das bolsas concedidas.296
O Instituto Nacional Indigenista do Mxico (2000) observa que, em relao ao
perfil profissional dos beneficirios, observa-se uma marcada preferncia pelos
cursos de educao primria, direito, educao indgena, contabilidade e agronomia,
compreendendo 45,69% dos cursos apoiados, assim como uma limitada preferncia
pelas carreiras de administrao industrial, agricultura tropical, apicultura tropical,
arquitetura, cincias biolgicas, cincias da computao, cincias naturais e
educao ambiental, que em seu conjunto compreendem 0.88% do total de carreiras
cursadas.
Schmelkes (2003, p. 4) ressalva que possvel que a estratgia baseada na
concesso de bolsas de auxlio econmico, por si s, insuficiente, pois poucos
indgenas concluintes do ensino mdio podem ser aprovados nos exames de
admisso das universidades, principalmente nas zonas rurais.
Para Schmelkes (2003, p. 4), no entanto, a limitada oferta educacional pblica
no ensino superior mexicano torna difcil o acesso a essas instituies que
selecionam porcentagens mnimas dos candidatos mediante exames de admisso e
outros critrios.
295

Aires, 2005. p. 104-105.
296
Ibid., p. 105.
320
5.5.1.5 Estratgias de auxlio econmico e modificaes nas IES
Segundo Sverdlick, Ferrari, Jaimovitch (2005, p. 106), um outro grupo de

polticas destinadas a favorecer o acesso ao ensino superior dos grupos
escassamente representados entre seus cursos combina estratgias de auxlio
econmico (na forma de bolsas ou crditos) com uma transformao das instituies
de educao superior das quais passam a fazer parte.
Essas transformaes podem ser de diversos tipos, envolvendo o
estabelecimento de mecanismos para assegurar que os alunos indgenas contem
com os elementos acadmicos necessrios para ter acesso e permanncia nos
estudos superiores (por exemplo, cursos propeduticos, atendimento individualizado
flexvel, monitorias) (SVERDLICK, FERRARI, JAIMOVITCH, 2005, p. 106).
Entre esses programas pode-se apontar o Programa de Apoio a Estudantes
Indgenas em Instituies de Ensino Superior desenvolvido pela ANUIES, com apoio
da Fundao Ford (SVERDLICK, FERRARI, JAIMOVITCH, 2005, p. 106).
Percebe-se que o Programa de Apoio a Estudantes Indgenas em Instituies
de Ensino Superior desenvolvido tem como objetivos declarados:
a) aumentar a matrcula de indgenas nas IES;
b) alcanar o bom desempenho acadmico dos estudantes indgenas e
propiciar seu acesso ps-graduao;
c) garantir sua permanncia e aumentar sua eficincia terminal; propiciar
mudanas nas polticas institucionais e na comunidade;
d) reforar na comunidade universitria o reconhecimento e respeito pela
diversidade cultural;
e) vincular os estudantes indgenas suas comunidades mediante o servio
social e a difuso da cultura e fomentar projetos de pesquisa em torno da
problemtica indgena.
Segundo o Anurio Estadstico (2003), o programa foi lanado no ano de
2001, beneficiando inicialmente seis instituies; nos anos 2002/2003 e 2003/2004
foram incorporadas ao programa mais cinco instituies (ANUIES, 2003/2004).
321
A populao estudantil indgena que atualmente participa do programa

atravs das 11 instituies pblicas selecionadas chega a 3001 alunos (1647 da
primeira convocatria e 1354 da segunda) (ANUIES, 2003/2004).
O programa se baseia nas seguintes atividades: orientao/monitoria, apoio
acadmico; cursos de nivelamento; orientao profissional; cursos compensatrios
de nivelamento, complementao e oficinas; cursos de formao de monitores para
estudantes indgenas; cursos de preparao para o exame de ingresso; gesto de
bolsas; apoio acadmico-administrativo; promoo de atividades extracurriculares;
conferncias; servio social comunitrio; canalizao para servio mdico e
atendimento psicolgico (ANUIES, 2003-2004).
Por ltimo, registre-se que h diversos programas desenvolvidos por
instituies particulares nos quais se oferecem emprstimos para estudantes com
necessidade econmica para cobrir os gastos derivados de seus cursos, incluindo o
pagamento de taxas caso estas existam. Contudo, esses programas dificilmente
poderiam ser includos dentro de polticas afirmativas por beneficiarem setores j
beneficiados.
5.6 A Experincia de Implementao de Polticas Pblicas na Universidade

Autnoma do Mxico (UNAM)
Os propsitos e valores de uma instituio educacional
so frequentemente revelados de forma mais explcita
pelas opes tomadas para a seleo de seus alunos.
297
Bowen e Bok
Pretende-se apresentar aqui um estudo institucional298 baseado em pesquisa

emprica realizada na Universidade Nacional Autnoma do Mxico (UNAM).
Objetivou-se nessa parte da investigao de campo buscar dados que
possam oferecer um conhecimento mais amplo possvel para se examinar de forma
mais aprofundada as instituies em questo, especialmente delimitar quem so os
297
BOWEN, W.G.; BOK, D. The shape of the river: long-term consequences of considering race in
college and University admissions. New Jersey: Princeton University Press, 1998. p.15.
298
Conforme apontam Orides Mezzaroba e Cladia Servilha Monteiro, nessa modalidade de estudo a
investigao inicia-se, a partir das informaes j existentes sobre a instituio a ser examinada.
Parte-se, ento, para a coleta de todo o material disponvel que possa fornecer informaes sobre
sua criao, evoluo e histria, como: memrias, arquivos, publicaes e entrevistas (Manual de
metodologia da pesquisa no direito. So Paulo: Saraiva, 2007. p.124-125).
322
estudantes dessas universidades, definir o sistema de polticas de ingresso nessas

IES e especificamente suas polticas de aes afirmativas que so objeto de nosso
estudo.
O presente estudo institucional sobre as polticas de aes afirmativas
presentes na UNAM no se resumiu apenas simples descrio do objeto aqui
proposto, mas tambm em enfatizar as qualidades e as especificidades das polticas
mais significativas implementadas nessa universidade, tendo em vista que a
trajetria da construo do modelo adotado constitui-se no em um caminho de
referncia a ser seguido ou idealizado de maneira absoluta, mas sim em um
caminho de referncia para o (re)desenho ou (re)construo dessas polticas de
acesso.
5.6.1 Aspectos histricos e sociais da Universidade Nacional do Mxico

(UNAM)
Figura 2 - Escudo oficial da Universidade Nacional Autnoma do Mxico

299
Fonte: Wikipdia, a enciclopdia livre
Em 22 de setembro de 1910, durante o mandato de Portrio Diaz, inaugurouse a Universidad Nacional Autnoma do Mxico, sem seu carter de autonomia.
De acordo com a lei pela qual foi constituda, fazia parte integrante desta a
Escola Nacional Preparatria, de Jurisprudncia, de Medicina, de Engenheiros, de
Belas Artes e de Altos Estudos.300
299
Disponvel em:
<http://pt.wikipedia.org/wiki/Universidad_Nacional_Aut%C3%B3noma_de_M%C3%A9xico>.
Acesso em: 13 out. 2009.
300
Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM), Gaceta UNAM, Edicin especial. Disponible
en: <http://www.unam.mx/>. Accesos en: 14 out. 2009, 15 out. 2009, 10 fev. 2010.
323
Em 1921, o reitor da Universidade Nacional do Mxico, Don Jos

Vasconcelos, criou o escudo oficial e o lema da UNAM que perdura at hoje.301
A ttulo de ilustrao, vale apontar que o escudo acima descrito se caracteriza
por conter um mapa da Amrica Latina no centro, nas bordas contm: um gavio
real que representa o extremo norte e um condor que representa o extremo sul.302
Com isso, busca-se representar a misso e o carter da universidade como
uma universidade latino-americana que ajuda a seguir adiante.303
Na parte inferior do escudo, se observa a paisagem Dom Vale do Mxico com
seus vulces Popocatpetl e Iztacchuatl e a nopal (planta caracterstica da regio)
na sua base.304
Por outro lado, no lema da UNAM: Por mi raza hablar el espritu305, h clara
referncia a escritos de Jos Vasconcelos referentes a raza csmica! que no
mais que a raa latino-americana mesclada com vrias culturas distintas.
O governo da instituio correspondia ao reitor e ao Conselho Universitrio;
contudo, o Ministro de Instruo Pblica e Belas Artes era quem de fato
representava o diretor da universidade.306
A histria dos movimentos sociais para os universitrios do Mxico muito
ampla, especificamente na UNAM, as movimentaes sociais comearam a
aparecer a partir de 1929 com a reforma universitria que se estendeu por toda a
Amrica Latina.307
301
Disponvel em:
302
Disponvel em:
303
Disponvel em:
304
en: <http://www.unam.mx/>.
305
Por minha raa falar o esprito (traduo livre do autor do espanhol para o portugus).
306
307
324
A participao de estudantes e professores pressionando o governo federal

conseguiu que vrias universidades do Mxico conseguissem sua autonomia.308
Em 1929, a Universidade Nacional recebeu, enfim, sua autonomia pela Lei
Orgnica pela qual foi criada a Universidade Nacional Autnoma do Mxico,
obtendo, assim, seu nome definitivo: Universidad Nacional Autnoma del
Mxico.309
Em 1954, transferiu o seu campus para a regio sul do Mxico, arquitetada
por Mario Pani, Enrique Del Moral e Domingo Garca Ramos.310
A cidade universitria tinha, ento, uma extenso original de 2 milhes de
metros quadrados, hoje em dia, dispe mais de 3 milhes ao todo, incluindo-se a
reserva ecolgica.311
Uma verdadeira cidade, que aloja cerca de mil edifcios dos quais 138 so
bibliotecas com mais de cinco milhes de livros, uma sala de concertos chamada
Nezahualcyotl, uma biblioteca central e outra nacional, um estdio olmpico Mxico
68, com capacidade para mais de 68 mil pessoas.312
308
Segundo Luengo Gonzales (2003), as instituies de educao superior do Mxico contam

atualmente, com trs opes para conquistarem o reconhecimento oficial de seus programas de
estudos: 1. Mediante as instituies autnomas: a lei orgnica respectiva, expedida pelo legislativo
federal ou estadual, concede de antemo o reconhecimento oficial aos programas de estudos para
as universidades autnomas. Alm disso, as universidades autnomas tm a faculdade de
conceder validez oficial mediante a figura da incorporao aos programas educacionais das
instituies no autnomas. 2. Mediante a incorporao: as universidades autnomas assumem a
responsabilidade de cuidar para que os programas oferecidos pelas instituies provadas atendam
ao currculo que ministram e sob os mesmos padres vigentes da prpria instituio. 3. Mediante a
concesso de reconhecimento de validez oficial emitido pelo governo federal ou estadual. Esta
uma opo intermediria para as j mencionadas. No possuem, no entanto, a flexibilidade da
autonomia, mas tambm no tm a rigidez da incorporao. Por outro lado, ainda, segundo Luengo
Gonzales (2003), as instituies particulares podem oferecer seu prprio currculo e normas,
sempre e quando tenha sido autorizado pela dependncia correspondente do governo.
309
Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM), Gaceta UNAM, Edicin especial, 2004.
Disponible en: <http://www.unam.mx/>.
309
310
310
311
Disponible en: <http://www.unam.mx/>. Acceso en: ago. 2009 e 12 out. 2009.
312
325
De fato, a extenso total da universidade muito maior que algumas

importantes cidades da Europa e pequenos pases como o Vaticano e Mnaco.
Em 1968, a UNAM foi o centro de protestos estudantis que terminaram com
na matana de Tlatelolco, ocorrida na Plaza de Las Tres Culturas. Outros protestos
j ocorreram na UNAM, desencadeados em 1987 e 1999, como resposta inteno
do governo de eliminar o carter pblico e gratuito da educao superior.313
Na dcada de 1970, se levou a cabo um grande programa de expanso da
universidade criando-se 5 (cinco) sedes: o Colgio de Ciencias e Humanidades,
assim como os cinco campi multidisciplinares que so: Acatln, Cuautilln, Aragn,
Iztacla e Zaragoza, atualmente conhecidos como Faculdade de Estudos Superiores
F.E.S. Desde ento, passaram pela universidade a maior parte dos mais influentes
cientistas, polticos, escritores e filsofos do Mxico contemporneo.314
5.6.2 Aspectos estatsticos da Universidade Nacional do Mxico (UNAM)

A Universidade Nacional do Mxico315, que funciona na capital do pas,
oferece atualmente cursos de Filosofia e Letras, Cincias, Cincias Sociais,
Economia, Artes Plsticas, Msica e Pedagogia, alm de Medicina, Direito, Farmcia
e Tcnica Industrial. Alm disso, essa organizao tem inmeros institutos de
pesquisa.
Atualmente, a UNAM uma das maiores universidades da Amrica Latina. De
acordo com dados da ANUIES, em 2003, a UNAM respondia por 10,57% do total de
estudantes de carreiras de graduao (licenciatura) das instituies pblicas e a
7,4% do total de estudantes de graduao de todo o pas, incluindo tambm as
instituies particulares.316
De acordo com dados constantes no site da UNAM em 2005, a universidade
contava com mais de 279 mil estudantes (UNAM, 2009).
313
314
315
316
Anurio estadstico 2003. Mxico: ANUIES.
326
Desse mesmo ano, a universidade foi reconhecida internacionalmente como a

melhor universidade da Amrica Latina pelo The Times e a nmero 95, no ranking
mundial (THE TIMES, 2005).
Sua oferta acadmica atual de 73 carreiras de graduao ministradas em 6
escolas nacionais, 16 faculdades e 2 institutos. Estudam nela um total de 251.149
estudantes (incluindo estudantes de ensino mdio, carreiras tcnicas, licenciaturas e
ps-graduao, tanto do sistema presencial quanto do ensino a distncia) e para as
atividades de ensino conta com um pessoal acadmico de 31.138 pessoas.317
5.6.3 Quem so os estudantes da UNAM?
No ano de 2001, a UNAM contava com 133.933 estudantes em seus cursos

de graduao, de acordo com dados da prpria instituio. Desse nmero total,
23,9% (32.033 pessoas) estavam ingressando naquele ano.318
Realiza-se aqui uma breve caracterizao dos candidatos e dos estudantes
selecionados para os cursos de graduao da UNAM, considerando para tal as
seguintes categorias: tipo de ensino mdio cursado, principal fonte de recursos do
estudante, nvel de ocupao e escolaridades dos pais.
Para analisar as caractersticas desses estudantes, opta-se como base pelos
dados de uma pesquisa realizada por Sverdlick; Ferrari; Jaimovich (2005, p. 20-22,
102-106).
Segundo Sverdlick; Ferrari; Jaimovich (2005, p. 20-22, 102-106), em 2001,
foram entrevistados 97.176 candidatos antes da realizao do exame de ingresso
(19.841 que pretendiam ingressar pela via da transferncia regulamentada e 77.335
que pretendiam ingressar via concurso de seleo). Aps a aplicao do exame,
foram entrevistados 29.773 estudantes e foram efetivamente aprovados 15.794 que
ingressaram via transferncia.
317
318
327
Em relao ao tipo de colgio no qual os candidatos e aprovados cursaram o

ensino mdio, observa-se que 70,2% dos candidatados ao ingresso por meio de
concurso de seleo frequentaram o ensino mdio em colgios pblicos, 26,9% em
colgios privados e 2,9% em ambos. Entre os efetivamente aprovados na UNAM,
65,6% frequentaram o sistema pblico, 30,7% o privado e 3,7% ambos. Tais ndices
revelam um ligeiro predomnio dos estudantes provenientes do setor privado entre
os candidatos que conquistaram uma vaga.319
Da mesma forma, interessante notar as diferenas existentes entre os
alunos selecionados para cursar o ensino mdio da UNAM e os que conseguiram
alguma aprovao no exame geral aplicado pela COMIPEMS, em relao ao setor
no qual realizaram seus estudos anteriores (privado ou pblico).320
Os estudantes selecionados para o ensino mdio da UNAM estudaram
anteriormente em escolas particulares, em uma proporo ligeiramente maior que o
conjunto de candidatos ao exame da COMIPEMS: entre os primeiros, 91,6%
estudaram em escolas pblicas, enquanto, entre os segundos, este nmero sobe
para 95,02%.321
Em relao s condies socioeconmicas dos candidatos e aprovados da
UNAM, observam-se ligeiras diferenas entre os aprovados e os no classificados.
No caso dos candidatos no classificados, observa-se a presena de uma proporo
ligeiramente maior de filhos de operrios, empregados e trabalhadores gerais que
entre os aprovados para uma vaga. J entre os aprovados, existe uma maior
proporo de filhos de profissionais, empresrios, diretores ou funcionrios.
Contudo, importante considerar que entre os efetivamente matriculados, a
maioria (60%) formada por filhos de empregados, comerciantes e trabalhadores
gerais, e 14,5% so filhos de profissionais, empresrios, diretores e funcionrios.
319

2005. p. 20-22, 102-106).
320
Ibid.
321
Ibid.
328
A quantidade de filhos de operrios e trabalhadores rurais muito baixa, e

sobre esse dado interessante notar que a baixa representao ocorre tanto entre
os aprovados quanto entre os candidatos (ainda que em menor proporo).
Em relao ao nvel de escolaridade dos pais, observam Sverdlick; Ferrari;
Jaimovich (2005, p. 20-22, 102-106) que, entre os aprovados, um nvel de
escolaridade paterno superior quando comparado ao total de candidatos. Assim,
enquanto 26% dos pais de candidatos tm como nvel mximo de instruo o nvel
primrio, esta porcentagem se reduz para 22,5% no caso dos candidatos
efetivamente selecionados para um curso de graduao pelo concurso de seleo.
Em relao ao grau superior de instruo, essas desigualdades tornam-se
ainda mais marcadas: 34,9% dos selecionados tm pais com grau de instruo
superior (graduao ou ps-graduao), enquanto este valor de apenas 23,1%
entre o total de candidatos.322
Na UNAM, os resultados do exame de ingresso vinculam-se s condies
sociodemogrficas dos candidatos. So beneficiados aqueles que estudaram em
colgios particulares e cujos pais tm uma atividade econmica de maior prestgio,
alm de maiores nveis de instruo. Contudo, as diferenas entre os candidatos ao
exame e os aprovados nele no so extremas e nos permitem supor que realmente
ocorre uma seleo social no momento do exame, contudo, a seleo mais
importante se d em nveis anteriores do sistema educacional.
5.6.4 Sistema de ingresso misto
Para analisar o sistema de ingresso da UNAM, necessrio considerar o fato

da oferta acadmica dessa universidade compreender no apenas carreiras de
educao superior, mas tambm de educao mdia superior (ensino mdio). Os
estudantes de ensino mdio matriculados nas escolas da UNAM tm seu ingresso
322

2005.
329
garantido para a graduao da instituio, sem a necessidade de prestar exames

exigidos para candidatos externos.323
A UNAM oferece dois sistemas escolares de ensino mdio: a Escola Nacional
Preparatria e o Colgio de Cincias e Humanidades. Ambos os sistemas preparam
os alunos para cursarem alguma das 73 carreiras de graduao oferecidas pela
instituio.324
O ingresso no nvel mdio feito por meio de um concurso de seleo e exige
ter concludo os estudos secundrios bsicos com uma mdia mnima de sete, obter
uma boa pontuao no exame da COMIPEMS e ter sido selecionado em algum das
convocatrias da UNAM.325
A UNAM participa da Comisso Metropolitana de Instituies Pblicas de
Educao Mdia Superior (COMIPEMS), a qual compreende um conjunto de nove
instituies e responsvel por organizar o Exame de Seleo para o ingresso na
Educao Mdia Superior da Zona Metropolitana do Mxico.326
Nesse contexto, a UNAM elabora e qualifica seu prprio exame e aplica-o aos
candidatos inscritos nesse concurso unificado para o qual tenham escolhido algum
de seus cursos como primeira opo. A UNAM participa igualmente em todos os
mecanismos de coordenao com outras instituies integrantes da COMIPEMS, as
quais utilizam o Exame de Ingresso na Educao Mdia Superior (EXANI-I),
elaborado e qualificado pelo CENEVAL.327
Para ser aprovado nesse exame necessrio superar a pontuao mnima.
As vagas so distribudas entre os candidatos de acordo com o nmero de acertos
323
Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM), Gaceta UNAM, Edicin

324
325
326
327
especial, 2004.
especial, 2004.
especial, 2004.
especial, 2004.
especial, 2004.
330
obtidos no exame e o nmero de vagas disponveis em cada opo educacional

selecionada.328
O critrio para seleo tem como prioridade o nmero de acertos obtidos no
exame, sendo assim, os candidatos so ordenados de acordo com o nmero de
acertos obtidos (do maior para o menor) e, nessa ordem, cada candidato recebe
uma vaga na opo educacional indicada por ele como preferncia, medida que se
disponha de vagas.329
Desse modo, um candidato pode ser aprovado no exame, mas no pode
receber uma vaga em sua primeira opo de curso.
As instituies da COMIPEMS so o Colgio de Formao para o Ensino
Mdio, o Colgio Nacional de Educao Profissional Tcnica, a Diretoria Geral de
Educao Tecnolgica Industrial, a Direo Geral do Ensino Mdio, o Instituto
Politcnico Nacional, a Secretaria da Educao, Cultura e Bem-estar Social do
Governo do Estado do Mxico, a Universidade Autnoma do Estado do Mxico e a
Universidade Nacional Autnoma do Mxico.330
Do total de aprovados (221.781 pessoas), apenas 44,5% foram selecionados
para sua primeira opo (98.703 estudantes), 33,5% foram selecionados para
instituies classificadas entre a segunda e a quinta opes (74.318) e os 22%
restantes foram selecionados para opes acima do quinto lugar em sua lista
(48.760 pessoas).331
No ano de 2006, 15,78% do total de estudantes aprovados foram
selecionados para instituies dependentes da UNAM.
328
Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM). Secretaria Geral; Direccin General

Administracin Escolar. Ao 2004. Site da Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM).
329
330
331
de
de
de
de
331
5.6.5 Sistema de ingresso nos cursos de graduao na UNAM

As formas de ingresso vigentes na UNAM332 para os cursos de graduao
so:
Concurso de Seleo: condio para se apresentar a esse concurso de

ingresso que os alunos tenham concludo o ensino mdio obtendo uma
mdia mnima de sete pontos;
Ingresso
por
transferncia
regulamentada
(exclusivo
para
alunos
concluintes do ensino mdio nas escolas da UNAM).

O ingresso nos cursos de graduao por esse sistema exclusivo para os
alunos que terminaram o ensino mdio na Escola Nacional Preparatria ou no
Colgio de Cincias e Humanidades. Os candidatos escolhem duas opes de
carreira. As vagas so concedidas de acordo com a os resultados acadmicos (anos
cursados e mdia obtida)333;
Ingresso em anos posteriores ao primeiro (por revalidao e por

referendo);
Ingresso no segundo curso;
Ingresso em cursos simultneos.
De acordo com dados da universidade334, em 2004, registrou-se o nmero de

83.548 candidatos a algum dos cursos oferecidos pela instituio. Destes, foram
aprovados 7.261; ou seja, 11 pessoas competiram por cada vaga e apenas 8,7% da
demanda foi absorvida. Essa proporo varia de acordo com o curso.
332
Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM). Secretaria Geral; Direccin General de

333
334
332
Segundo a UNAM335, no concurso de fevereiro de 2004, por exemplo, cursos

como medicina, por exemplo, tiveram um demanda de 32 candidatos por cada vaga
efetivamente preenchida; o curso de direito teve uma demanda de 16 pessoas por
cada vaga, enquanto cursos como servio social tiveram uma demanda de 5
pessoas por vaga concedida.
Para facilitar o acesso de estudantes em situao desfavorvel, a UNAM
desenvolve diversos programas de assistncia ao estudante. Entre esses
programas, destacam-se as bolsas de diferentes modalidades. A maioria das bolsas
concedidas pela UNAM consistem no pagamento de auxlios econmicos, cujos
requisitos se dividem entre necessidade econmica e rendimento acadmico.
5.6.6 As polticas pblicas de aes afirmativas na Universidade Nacional

Autnoma do Mxico (UNAM)
Entre as polticas de aes afirmativas na UNAM 336, destacam-se as
seguintes:
5.6.6.1 Bolsas da Fundao UNAM AC ensino mdio e cursos tcnicos
Estas bolsas consistem no pagamento de um auxlio financeiro e so

destinadas a estudantes de ensino mdio ou de carreiras tcnicas, cujos recursos
financeiros so escassos e o rendimento acadmico elevado.337
Os critrios de concesso dessas bolsas combinam requisitos acadmicos
(ter uma determinada mdia acadmica e um nmero de matrias do plano de
335

336
337
333
estudos aprovadas) e critrios de necessidade econmica (pertencer a uma famlia

cuja renda mensal seja inferior a quatros salrios mnimos).338
5.6.6.2 Programa Fundao UNAM de auxlio econmico para alunos de alto

desempenho acadmico
Consubstanciam-se em programas de bolsas
de
auxlio
econmico
reembolsveis, equivalentes a 10 salrios-mnimos por ano letivo, destinadas a

estudantes de graduao com alto desempenho acadmico e cuja situao familiar
requer um auxlio econmico. Para sua concesso so avaliados critrios de
rendimento acadmico (mdia, nmero de matrias aprovadas, etc.) e tambm
critrios de necessidade econmica.339
5.6.6.3 Programa de bolsas alimentao
Destinam-se a estudantes de iniciao universitria, ensino mdio, graduao

ou nvel tcnico. Combinam requisitos de necessidade econmica e rendimento
acadmico.
5.6.6.4 PRONABES
A Universidade Nacional Autnoma do Mxico, com contribuies do governo

federal e da Fundao UNAM A.C, instituiu um fundo com o propsito de conceder
bolsas no reembolsveis a estudantes de graduao cuja situao familiar implique
na necessidade de um auxlio econmico. As bolsas consistem em um valor mensal
varivel, por um perodo de 12 meses.340
338

339
340
334
Podem participar das bolsas alunos de graduao da UNAM, cuja renda

familiar seja igual ou menor que trs salrios mnimos mensais, com satisfatrio
rendimento acadmico.341
Comparativamente, as modalidades de polticas afirmativas desenvolvidas
pela UNAM, no Mxico, so parecidas com as modalidades desenvolvidas no Brasil
pela UERJ, isto , consistem em polticas de auxlio econmico para setores
economicamente desfavorecidos.
No h, no entanto, polticas especficas para jovens indgenas, apesar da
instituio mexicana, fazer parte da uma sociedade, na qual, 17% dos jovens so
indgenas, mas apenas 1% chega universidade.
341

335
6 OS FUNDAMENTOS E OS PRINCPIOS DAS POLTICAS DE AES

AFIRMATIVAS: A CONCRETIZAO DA IGUALDADE; A DEFESA DOS
DIREITOS HUMANOS FUNDAMENTAIS; A TESE DA JUSTIA DISTRIBUTIVA
E EQUITATIVA E O MULTICULTURALISMO UNIVERSITRIO
Um pressuposto bsico para a existncia de um Estado
que se diga Democrtico de Direito a real igualdade
entre os seus cidados e a vedao de prticas
excludentes, pois s garantindo a igualdade que uma
sociedade pluralista pode se compreender tambm
como uma sociedade democrtica, justa e solidria.
GALUPPO
342
, 2002, p. 210
6.1 Aes Afirmativas e o Princpio da Igualdade Formal versus o Princpio da

Igualdade Substancial ou Material
Desde a Antiguidade Clssica, mais especificamente, na Grcia e em Roma,

que constituem a base do pensamento jurdico, poltico e filosfico do Ocidente, a
igualdade sempre esteve no centro do pensamento humano (RODRIGUES, 2005, p.
1).
Na Grcia Antiga, apesar de todo o ideal democrtico existente, podemos
perceber que, sob um ponto de vista moderno, no havia uma real igualdade entre
os homens (RODRIGUES, 2005, p. 1).
Em Atenas, principal centro poltico da poca, somente aqueles considerados
cidados que poderiam participar da vida poltica na polis, ou seja, apenas os
homens atenienses livres e maiores de 20 anos possuam a cidadania ativa.
Estavam excludos os estrangeiros, os escravos, as mulheres e as crianas
(RODRIGUES, 2005, p. 2).
O mais importante, para os antigos gregos, era a poltica e a vida social em
torno da polis. O que importava para o ateniense era a vida em comunidade e a
concepo coletiva era a ideia que prevalecia na democracia antiga, o pblico
superava o privado. O homem s existia de forma plena enquanto cidado fazendo
parte de uma comunidade poltica. O ideal comum impunha-se a todos, e o
342
GALUPPO, Marcelo Campos. Igualdade e diferena: estado democrtico de direito a partir do

pensamento de Habermas. Belo Horizonte: Mandamentos, 2002.
336
indivduo era visto, sobretudo, como parte do rgo coletivo, do corpo social
(VILANI, 2000, p. 20).
A igualdade na polis foi muito bem retratada por Aristteles (2003) em duas
formas muito claras, a igualdade geomtrica e a igualdade aritmtica. Contudo,
antes de se analisar a igualdade na filosofia aristotlica, importante se refletir
sobre a ideia de justia que permeou o pensamento de Aristteles, pois por ela
que temos o entendimento da concepo de igualdade para os atenienses.
Segundo Aristteles (2003, Livro V, p. 103), a justia aquela disposio de
carter que torna as pessoas propensas a fazer o que justo, que as faz agir
justamente e a desejar o que justo.
A justia a maior das virtudes e pode ser dividida em duas modalidades: a
justia distributiva e a corretiva.
Segundo Aristteles (2003), para a primeira, agir com justia dar a cada um
segundo o seu valor, o seu mrito, ou seja, utiliza-se de critrios de
proporcionalidade e uma forma de se manter uma sociedade totalmente
hierarquizada. J a justia corretiva ser o meio-termo entre perda e ganho
Aristteles (2003, Livro V, p. 111), sendo um fator intermedirio, equnime.
A igualdade aritmtica aquela que advm da justia corretiva e que era a
menos importante em Atenas, mas mesmo assim ela existia dentro da igualdade
geomtrica, ou seja, ela formava a igualdade entre os diferentes na polis.
Dessa forma, entre os cidados atenienses havia um tratamento igualitrio, o
que no percebemos entre estes e os outros grupos. Para o ateniense, o homem s
podia exercer a poltica em liberdade e s podia ser livre entre seus pares (VILANI,
2000, p. 19).
Segundo Marcelo Campos Galuppo (2002, p. 48), isso tudo faz com que a
Antiguidade e a Idade Mdia, por influncia de Aristteles, tomem a palavra
igualdade, primariamente, como igualdade geomtrica (se bem que sem excluir,
dentro da igualdade geomtrica, uma igualdade aritmtica, pois entre os integrantes
do demos, em especial entre os aristoi, ou seja, os melhores, possvel conceb-
337
la, assim como entre os escravos tambm possvel concebermos uma igualdade
aritmtica). Ento, a polis concebida como a harmonia de desiguais.
Contudo, essa ltima forma, a igualdade aritmtica, ser a preponderante e a
determinante para com os ideais de igualdade que estiveram presentes na Idade
Moderna e que influenciaram as revolues burguesas dos sculos 17 e 18
(RODRIGUES, 2005, p. 01-02).
A Lei das XII Tbuas representou uma importante conquista, pois ela ampliou
e garantiu direitos. Nela j se encontra na tbua nona, que diz respeito ao direito
pblico, uma afirmao de igualdade: Que no se estabeleam privilgios em leis.
(Ou: que no se faam leis contra indivduos) (LIMA, 1983, p. 51).
de se salientar que os patrcios romanos, e at mesmo os plebeus,
possuam mais direitos do que os no cidados (estrangeiros e povos dominados).
Todavia, essa situao de inferioridade sofreria mudanas no ano de 212, com o
Edito de Caracala que teve um carter universalizante ao conceder a cidadania a
todos os habitantes do Imprio Romano, afirmando a igualdade e a liberdade entre
os povos dominantes e dominados.
Com efeito, um trecho de Ulpiano se refere ao Edito, nos termos seguintes:
pela constituio do imperador Antonino todos os que se acham no orbe romano se
tornaram cidados romanos (In orbe romano omnes qui sunt ex constitutione
imperatoris Antonini cives romani effecti sunt. Digesto, I, 5, 20, 17) (CRETELLA
JNIOR, 2000, p. 76).
O cristianismo tambm exerceria forte inspirao na busca pela igualdade,
influenciando no s o perodo romano, mas tambm, outros perodos da histria da
humanidade. A doutrina crist consagra a igualdade de todos os homens perante
Deus, no havendo qualquer diferena entre as pessoas.
Esse entendimento o que se depreende do livro de I Corntios 12:13:
Pois todos ns fomos batizados em um Esprito formando um corpo, quer
judeus, quer gregos, quer servos, quer livres, e todos temos bebido de um
Esprito. (BBLIA, 1988, p.201) E tambm na Epstola de Paulo aos
Romanos 2:11: Porque, para com Deus, no h acepo de pessoas.
(BBLIA, 1988, p.175).
338
Conforme Maria Cristina Seixas Vilani (2000, p. 20), enquanto para os

modernos o ser humano particular, com seus interesses e suas necessidades,
tornou-se o valor supremo na constituio das instituies sociais, para os antigos, o
ideal comum impunha-se a todos, e o indivduo era visto, sobretudo, como parte do
rgo coletivo, do corpo social.
Segundo Galuppo (2002 p. 53), nessa perspectiva, a virtude cvica significava
subordinao dos interesses pessoais aos ideais coletivos. O cristianismo um
outro fator que trouxe mudanas. Com o advento do cristianismo, houve uma
tendncia para se conceber a humanidade como a totalidade dos seres humanos.
No cristianismo tem-se uma profunda valorizao do homem que agora
visto como fruto da mais sublime criao de Deus na Terra. Com o Evangelho todos
estavam includos no Reino de Deus.
Para Galuppo (2002, p. 55):
A igualdade aritmtica comea a ganhar importncia no pensamento
jurdico e poltico ocidental e, apesar de a sociedade continuar a se
organizar de forma estamental (...), essa noo de igualdade, que j
prenunciava, pela escatologia crist, a mudana na concepo da
organizao social que ocorreria na sociedade durante a Modernidade,
provocar alteraes na cosmoviso no final da Idade Mdia e, em especial,
do perodo da Reforma e da Contra-Reforma.
A Idade Moderna foi um perodo de profundas transformaes e de rupturas.

Tais transformaes, seja na ordem jurdica, poltica, econmica e social, foram
fundamentais para o desenvolvimento de um novo conceito de igualdade e
liberdade, os quais constituem um dos pilares da democracia.
Foi, tambm, uma fase marcada pela transio do feudalismo para o
capitalismo, o que proporcionou a convivncia e o constante conflito entre os dois
tipos de estruturas sociais. Diante dessa situao peculiar, o homem adquire uma
importncia significativa no meio social (RODRIGUES, 2005, p. 1-12).
Ainda, Para Galuppo (2002, p. 55-56) a Modernidade uma poca marcada
pelos descentramentos, os quais foram causados por uma srie de fatores, que so:
o valor do indivduo, o ressurgimento do comrcio e das navegaes, a formao
dos Estados Nacionais, o Renascimento, a Reforma Protestante e a Revoluo
Cientfica.
339
Todos estes foram essenciais para a ecloso de um novo conceito de

igualdade, a igualdade formal (aritmtica), que comeou a se formar na
Modernidade e se consolidou com a Revoluo Francesa e o incio da Idade
Contempornea.
Em acrscimo, Eder Bomfim Rodrigues (2005, p. 2-3) indica que os valores
individuais foram determinantes na Idade Moderna. O sujeito adquiriu importncia no
meio social, diferentemente do que ocorria na Antiguidade e na Idade Mdia onde
predominavam os valores coletivos. Na Modernidade, primeiro se pensa o sujeito
com suas particularidades e anseios para depois se pensar na sociedade que nada
mais do que a juno dos interesses de cada indivduo. O privado supera o pblico
e o indivduo prevalece sobre o corpo social.
O incio da Idade Contempornea marcado pela ecloso da Revoluo
Francesa de 1789, que propiciou mudanas no conceito de igualdade e na
derrocada do feudalismo e do absolutismo monrquico. O fato que possibilitou o
incio da Revoluo foi a convocao dos Estados Gerais, cujo critrio de votao,
baseado na igualdade geomtrica, era por categoria Rodrigues (2005, p. 3).
Coube ao Primeiro (clero) e ao Segundo (nobreza) Estados a defesa desse
critrio, enquanto que o Terceiro Estado (povo) pretendia a adoo do valor
aritmtico com cada pessoa valendo apenas um voto (RODRIGUES, 2005, p. 1).
A Revoluo Francesa foi fundamental para a afirmao e consolidao da
igualdade formal (aritmtica) na Frana. Como consequncia de todo o processo
destaca-se a figura de Napoleo Bonaparte na expanso dos ideais liberais e
individuais pela Europa Continental e o Cdigo Civil Francs de 1804, marco desse
perodo (RODRIGUES, 2005, p. 1).
Aps a proclamao dos ideais burgueses na Europa com a Revoluo
Gloriosa na Inglaterra e a Revoluo Francesa, a burguesia pde, finalmente,
promover a Revoluo Industrial, que permitiu um grande crescimento econmico e
a proclamao da igualdade formal.
Entretanto, como afirma Magalhes (2000, p. 44):
340
Esse individualismo dos sculos XVII e XVIII corporificado no Estado Liberal

e a atitude de omisso do Estado diante dos problemas sociais e
econmicos conduziram os homens a um capitalismo desumano e
escravizador. O sculo XIX conheceu desajustamentos e misrias sociais
que a Revoluo Industrial agravou e que o Liberalismo deixou alastrar em
propores crescentes e incontrolveis.
Com efeito, todas essas mazelas e a incessante busca por novos mercados
levaram os pases europeus corrida imperialista, buscando cada vez mais a
expanso do capitalismo industrial. A realizao da igualdade ficou cada vez mais
distante, pois o que se viu foi a explorao, a misria, a fome e profundas
desigualdades.
Por outro lado, conforme indica Rodrigues (2005, p. 1), por esses fatos e
injustias que surgiram vrias teorias e doutrinas que buscavam a construo de
uma sociedade mais justa e igual. Destacam-se Karl Marx e Friedrich Engels como
os grandes tericos do Socialismo Cientfico. Assim, coube Rssia em 1917 o
implemento dos ideais socialistas, rompendo com o capitalismo e colocando fim
igualdade formal e afirmando os direitos sociais e a igualdade entre todos.
A corrida imperialista entre os pases europeus proporcionou diversas
guerras, em todos os continentes, em que a mais importante e a ltima antes da
mudana de um capitalismo liberal para o capitalismo social foi Primeira Guerra
Mundial (1914-1918) (Rodrigues, 2005, p. 1).
Aps a Primeira Guerra Mundial, o capitalismo assumiu uma feio social. A
constituio Mexicana de 1917 e a constituio de Weimar de 1919 na Alemanha
foram os textos constitucionais que espelharam os direitos sociais e a construo de
uma nova sociedade. Todavia, esses documentos no foram capazes de impedir o
surgimento do Fascismo, do Nazismo e dos Estados Totalitrios (RODRIGUES,
2005, p. 3).
O fascismo europeu e o nazismo tm em comum um discurso social, a prtica
de uma economia dirigida voltada para a indstria blica, a violncia, sendo um
movimento
antidemocrtico,
antissocialista,
antiliberal,
anticomunista,
antioperariado, ultranacionalista e, especialmente no caso alemo, antissemita

(MAGALHES, 2000, p. 66).
341
No fim da Segunda Guerra foram criadas as Naes Unidas (UN), em

substituio Liga das Naes, que houvera fracassado como instituio
responsvel pela manuteno da paz e dos direitos. Assim, diante do desrespeito
aos direitos humanos, a Assemblia Geral das Naes Unidas proclamou o mais
importante documento internacional ainda hoje existente, a Declarao Universal
dos Direitos Humanos que j em seu art. 1 consagra a igualdade entre todos. O
perodo ps-guerra trouxe o renascimento do Estado Social, assim como a
expanso do Estado Socialista (MAGALHES, 2000, p. 67).
Assim, a igualdade adquiriu uma nova forma, a igualdade material,
possibilitadora da realizao mxima do bem-estar social, diferentemente da
igualdade formal dos liberais at ento prevalecente.
Mas esse Estado Social e essa igualdade material no foram realidades no
Brasil e nos outros pases latino-americanos, que viveram longos perodos de
ditaduras. A desigualdade, a opresso e a misria continuaram a prevalecer
incondicionalmente.
Alm da afirmao do Welfare State na Europa e at mesmo nos Estados
Unidos, o ps-guerra caracterizado pela Guerra Fria entre Estados Unidos e Unio
Sovitica. Com esse conflito ideolgico apenas o ser humano quem perdia, pois a
igualdade e os direitos humanos no foram respeitados em diversos locais, como
por exemplo, na sia com as Guerras da Coreia e do Vietn (RODRIGUES, 2005, p.
5).
Com a crise do petrleo na dcada de 1970, o liberalismo ressurgiu como
alternativa de superao da crise ento existente, s que na nova forma, o
Neoliberalismo. Este possibilitou a volta dos ideais liberais e o enfraquecimento na
implementao dos direitos sociais (RODRIGUES, 2005, p. 5).
A dcada de 1980, tidos como a dcada perdida, principalmente para o Brasil
e o restante da Amrica Latina, assistiram volta e ascenso dos conservadores
ao poder e ao Consenso de Washington que anunciou as novas diretrizes do
capitalismo mundial, pela implantao do neoliberalismo (CALVO; JARQUE, 2007,
viii).
342
Com a queda do muro de Berlim em 1989 e o fim do socialismo como sistema

poltico e a redemocratizao em alguns pases europeus e na Amrica Latina, o
princpio da igualdade adquire uma nova feio com o Estado Democrtico de
Direito.
No dizer de Canotilho (1999, p. 94), o Estado Democrtico de Direito deve ser
visto como uma ordem de domnio legitimada pelo povo.
Da a necessria participao de todos nos processos democrticos, tendo
em vista a legitimidade do direito. Neste tipo de Estado de Direito, a garantia e a
concretizao dos direitos fundamentais permitem aos seus titulares exercer plena,
efetiva e socialmente a cidadania ativa do Estado (SOARES; BARROSO, 2003, p.
222).
A igualdade formal do perodo contemporneo no deve ser entendida como
uma igualdade substancial aritmeticamente inclusiva para viabilizar que um nmero
crescente de cidados possa simetricamente participar da produo de polticas
pblicas do Estado e da sociedade (VASCONCELLOS NETO; CRUZ, 2009, p. 16).
Nesse contexto, a distino entre o Princpio da isonomia formal e o Princpio
substancial, este ltimo, tambm denominado princpio da igualdade material,
sobressai ante o tema das aes afirmativas, as quais, como bem destaca Monica
de Melo (1998, p. 79), buscam revigorar o princpio da igualdade a partir da tica
material, ou seja, da efetiva igualdade entre todos.
A igualdade formal seria ento a igualdade perante a lei. Ante a lei todos
somos iguais sem distino.
Para Jorge da Silva (2001, p. 37), igualdade formal a que impe um
tratamento uniforme perante a lei e veda tratamento desigual aos iguais.
O dogma da igualdade formal conforme j demonstrado tem seu avano
histrico calcado, num primeiro momento, nas modernas Declaraes de Direito, que
consagravam a tica contratualista do Estado Liberal, diante dos excessos do
regime absolutista.
343
Assim, que a Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado 343, de 1789,

j proclamava no seu artigo: Os homens nascem livres e iguais em direitos. As
distines sociais s podem fundar-se na utilidade comum.
Em linhas gerais, o Estado Liberal caracterizava-se pela garantia dos direitos
individuais (direitos polticos, pblicos e de liberdade); ausncia de previso de
direitos sociais nos textos constitucionais; pela no interveno do Estado no
domnio econmico; positivao do princpio da legalidade; a separao dos poderes
Legislativo, Executivo e Judicirio e a Liberdade contratual (MADRUGA, 2005, p.
32).
Como acentua Flvia Piovesan (2001, p. 1.123), prima-se pela liberdade, com
supremacia dos direitos civis e polticos, em confronto com a ausncia de qualquer
direito social, econmico e cultural.
Na rea econmica, afirma Bastos (2002, p. 53):
As Constituies liberais tinham como reflexo o pensamento dominante do
final do Sculo XVIII, cujo princpio, apoiado em John Locke e Adam Smith,
proclamava a no interveno do Estado na atividade econmica,
regulando-se o mercado a si prprio de acordo com a lei da oferta e da
procura, a chamada mo invisvel apregoada por Adam Smith.
Enquanto isso, no plano jurdico, esse Estado Liberal de Direito, em que se

reivindica um direito igual para todos, o faz sem reservas, trazendo implcita a ideia
de um tratamento pela lei em termos absolutos, que independe do contedo desse
tratamento, pois consoante Taborda (1998, p. 255) ainda que se reconheam as
desigualdades existentes entre os homens, considera-se serem as mesmas
irrelevantes no mbito do tratamento jurdico.
O princpio da igualdade aparece assim, sem qualquer graduao, traduzido
em mero princpio de prevalncia da lei, isto , puramente formal. A isonomia
perante a lei dar-se-ia assim em termos normativos estendidos a todos os cidados
de maneira uniforme e abstrata.
Como afirma Madruga (2005 p. 33), as modernas Declaraes de Direito que
antecederam a Declarao Universal dos Direitos do Homem de 1948, vale dizer a
343
Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado (1789). In: MELLO, Cleyson de Moraes; FRAGA,
Thelma Arajo Esteves. (orgs.) Direitos Humanos: coletnea de legislao. Rio de Janeiro: Freitas
Bastos, 2003.
344
Petition of Rights (1628); o Bill of Rights (1688); a Declarao de Direitos do Bom

Povo da Virgna (1776), e, sobretudo a Declarao dos Direitos do Homem e do
Cidado (1789), todas elas, sobretudo esta ltima caracterizavam-se por um cunho
individualista.
Isso porque, se preconizava o combate aos privilgios, isenes pessoais,
regalias de classe e sujeies de uma sociedade estamental atributos tpicos do
antigo regime, de forma que o Estado garantisse ao indivduo os instrumentos
hbeis para exercer o status libertatis que lhe fora formalmente atribudo.
O individualismo do Estado Liberal tema abordado por Bobbio (1992),
segundo o qual primeiro vem o indivduo (o indivduo singular, deve-se observar),
que tem valor em si mesmo e, depois, vem o Estado, e no vice-versa, pois o
Estado feito pelo indivduo e este no feito pelo Estado.
Para Bobbio (1992, p. 60), no entanto, em relao aos indivduos, doravante,
primeiro vm os direitos, depois os deveres; em relao ao Estado, primeiro os
deveres, depois os direitos.
Saliente-se, porm, que esse Estado liberal, de cunho individualista e
abstencionista (no preocupado com a esfera social), acaba por provocar, mais
adiante, uma forte acumulao de capitais e concentrao de grandes riquezas.
Comeam a ser suprimidas a livre iniciativa e a livre concorrncia, ideais basilares
do liberalismo.
Esse mesmo liberalismo que segundo Bastos (2002, p. 50):
Tinha como ponto central o homem individualmente considerado alicerce
de todo o sistema social, em contraposio ao excepcional e restritiva
do Estado, corrente de pensamento que se opunha monarquia absoluta,
que extraa a sua fonte de legitimidade do poder divino dos reis.
Na prtica, o denominado dirigismo econmico, expresso que designa a

conduo, pelo Estado, dos negcios da economia, est atrelado passagem do
Estado Liberal para o Estado Social (MADRUGA, 2005, p. 35).
Conforme ressalvam Gomes e Varela (1977, p. 53-55), o dirigismo econmico
ocorre por intermdio de trs mudanas: na rea poltica, com o Estado dirigindo a
economia; na rea econmica, com a substituio da economia liberal pela
345
economia dirigida, com a presena do intervencionismo estatal (o Estado

controlando a atividade econmica dos particulares) e com as pessoas de direito
pblico entregando-se a atividades econmicas; e, na rea jurdica, a superao do
individualismo jurdico.
Nesse particular, tem destaque a Constituio mexicana, de 1917344, que traz
em seu bojo, com nfase no trato de questes sociais, todo um programa de
legislao social, a exemplo da proteo ampla a menores e mulheres e
maternidade; salrio mnimo, participao nos lucros, proteo do trabalho, ampla
liberdade sindical, direito de greve, seguro social (art. 123).
O constitucionalismo social tambm encontra respaldo na Constituio
brasileira de 1934.345
Russomano (1997, p. 192) aduz que a constituio Mexicana de 1917,
cronologicamente, foi prioritria em se ajustando, ao fim da Primeira Guerra,
ambincia que dela estava a fluir. No entanto, por conter um carter de essncia
nacionalista, no teve na cultura ocidental a influncia que veio ter a constituio de
Weimar de 1919.
Procurou-se defender, em lugar da liberdade que oprimia, a interveno que
libertaria,
nas
palavras
de
Brito
(1990,
p.
34),
do
bem-estar
do
desenvolvimentismo, o welfare-state.
Para Brito (1990, p. 34), a noo do Estado do bem-estar social tem as
seguintes caractersticas:
a) em um objetivo redistributivo;
b) desempenha-o mediante operaes de finanas pblicas;
c) utiliza um instrumental tributrio; e
344

345
BRASIL. Constituio (1934). In: ANDRADE, Paulo Bonavides Paes de. (Orgs.). Histria
Constitucional do Brasil. Braslia: OAB, 2002.
346
d) em consequncia, intervm na ordem econmica com fins sociais, isto ,

com a finalidade de organizar a sociedade na perspectiva da justia social
(BRITO, 1990, p. 25).
A distino entre o Estado intervencionista, sob perspectiva do bem-estar
social e a concepo liberal de Estado vem bem destacada no voto proferido pelo
Ministro Celso de Mello, na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 319-4346, ad
litteris:
O Estado Liberal caracterizava-se pela neutralidade assumida na cena
econmica e social. A doutrina do laissez-faire, laissez-passer conferia base
ideolgica ao liberalismo econmico. O Estado Liberal, tambm
denominado Mnimo ou Absentesta, no intervinha na ordem econmica e
social. Limitava-se a fiscalizar as atividades de produo. Por isso mesmo
foi identificado como o tat gendarme Os abusos e as iniquidades ento
cometidas constituam, por uma questo at dogmtica, fenmenos
incapazes de estimular, no aparelho de Estado, uma resposta apta a
solucionar os graves conflitos resultantes das relaes sociais. Dentro
dessa concepo estritamente liberal do Estado, insensvel ante a questo
social, as liberdades clssicas ou negativas tornam-se conquistas jurdicas
e polticas meramente formais. Sob essa perspectiva, a chamada liberdadeautonomia, que impe ao Estado um dever de absteno na esfera de
atuao dos indivduos, nenhuma importncia passaria a ter se o Estado,
previamente, no criasse condies materiais adequadas que satisfizessem
as necessidades vitais do indivduo, como o direitos alimentao, o direito
habitao, o direito sade, o direito educao, etc. Impunha-se ao
Estado, portanto, cumprir, em favor das pessoas, uma srie de encargos,
prestaes ou deveres, que adimplidos, tornariam possvel, ento o gozo
das chamadas liberdades clssicas. Processou-se, da, uma evoluo
jurdico-poltica na prpria concepo de Estado. Do Estado liberal, evoluiuse para o Estado Social, caracterizando-se esse por sua ao
intervencionista na ordem econmica e social. De simples espectador da
cena socioeconmica, o Estado passou a ser um dos seus mais importantes
protagonistas. O Estado Social , nitidamente, um Estado intervencionista,
que procura, a partir da concretizao das liberdades reais ou positivas,
realizar a justia social, prestigiando e fortalecendo, desse modo, os direitos
econmicos e sociais reconhecidos em favor das pessoas. Sob a gide do
Estado Social e precisamente em funo de suas novas finalidades
surgem as liberdades positivas ou concretas, as quais projetadas no
domnio jurdico, exteriorizam-se nos direitos econmicos e sociais, que
constituem realidade importante que emerge do processo de transformao
do prprio Estado. O estgio de evoluo em que se encontra o Estado
contemporneo uma consequncia direta do processo histrico, de sua
transformao. O Estado no pode ser visto como um aparelho destinado a
cumprir os desgnios de uma classe dominante. A modernizao do Estado
reflete, na realidade, as novas tendncias que exigem a sua constante
atualizao. Sem transformaes substanciais, que privilegiam a justa
soluo das graves questes sociais, o Estado ter, certamente, falhado
sua alta misso institucional.
346
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade n 319-4/DF. Requerente:

Confederao Nacional dos Estabelecimentos de Ensino CONFENEN. Requerido: Presidente da
Repblica e Congresso Nacional. Relator: Ministro Moreira Alves. Dirio da Justia, Braslia, 30 de
abr. 1993.
347
Depreende-se da que com o advento do Estado Social, o Princpio da

Igualdade passa a ter um novo contorno, incorporando a igualdade material e
seguindo no rumo da chamada discriminao positiva.
Busca-se agora, por meio de um intervencionismo estatal na ordem
econmica e social, a concretizao de direitos sociais, denominados direitos de
segunda gerao, com a tutela fundamental voltada para a dignidade humana.347
O princpio da igualdade, universalmente propagado a partir das revolues
liberais, um dos pilares sobre os quais se fundam todas as democracias
modernas. A no discriminao, seu corolrio, objeto de tutela tanto por parte do
Direito Interno, notadamente do Direito Constitucional,como do Direito Internacional
Pblico, particularmente do Direito Internacional dos Direitos Humanos, com
numerosos instrumentos a prestigiar tal princpio.
Erigido categoria de direito fundamental na maioria das Cartas
Constitucionais da atualidade, no compreendido somente no aspecto de
igualdade na aplicao da lei, mas tambm igualdade na lei, na edio da lei.
Neste sentido, preleciona Canotilho (1999):
Ser igual perante a lei no significa apenas aplicao igual da lei. A lei, ela
prpria, deve tratar por igual todos os cidados. O princpio da igualdade
dirige-se ao prprio legislador, vinculando-o criao de um direito igual
para todos os cidados.
Assim, o direito fundamental igualdade Constituio da Repblica

Federativa do Brasil348, em seu art. 5, caput, I -, calcado no princpio da igualdade,
347
Para Immanuel Kant, pois, o homem um fim em si mesmo e, por isso, tem valor absoluto, no
podendo, por conseguinte, ser usado como instrumento para algo, e, justamente por isso tem
dignidade, pessoa. Em Kant, o que caracteriza o ser humano e o faz dotado de dignidade
especial que ele nunca pode ser meio para os outros, mas fim em si mesmo. Como diz KANT, o
homem, e, duma maneira geral, todo o ser racional, existe como fim em si mesmo, no s como
meio para o uso arbitrrio desta ou daquela vontade (Fundamentao da metafsica dos
costumes. Traduo de Paulo Quintela. Lisboa: Edies 70, 2003. p. 68). Consequentemente,
cada homem fim em si mesmo. E se o texto constitucional diz que a dignidade da pessoa
humana fundamento da Repblica Federativa do Brasil, importa concluir que o Estado existe em
funo de todas as pessoas e no estas em funo do Estado. Alis, de maneira pioneira, o
legislador constituinte, para reforar a ideia anterior, colocou, topograficamente, o captulo dos
direitos fundamentais antes da organizao do Estado. Assim, toda e qualquer ao do ente estatal
deve ser avaliada, sob pena de inconstitucional e de violar a dignidade da pessoa humana,
considerando se cada pessoa tomada como fim em si mesmo ou como instrumento, como meio
para outros objetivos. Ela , assim, paradigma avaliativo de cada ao do Poder Pblico e um dos
elementos imprescindveis de atuao do Estado brasileiro.
348
deve ser respeitado tambm durante a atividade legiferante, de modo que sua
violao, em princpio, implicar na inconstitucionalidade do dispositivo normativo.
No obstante, o tema comporta uma viso mais aprofundada do que se
entende por igualdade.
Discorrendo sobre a igualdade na Constituio portuguesa de 1976 e
abordando a igualdade relacional, Canotilho (1999) assevera:
Exige-se uma igualdade material atravs da lei, devendo tratar-se por igual
o que igual e desigualmente o que desigual. Diferentemente da estrutura
lgica formal de identidade, a igualdade pressupe diferenciaes. A
igualdade designa uma relao entre diversas pessoas e coisas.
O jurista alemo Robert Alexy349 (2003) explicita ambas as expresses da

dimenso normativa do princpio da igualdade nos comandos de tratamento igual e
desigual, que sintetiza nos seguintes axiomas:
Si no hay ninguna razn suficiente para la permisin de un tratamiento
desigual, entonces est ordenado un tratamiento igual. [] Si no hay
ninguna razn suficiente para la permissin de un tratamiento igual,
entonces est ordenado un tratamiento desigual (Alexy, 2003, p. 86).
Dessa forma, no se coaduna o moderno Estado Democrtico de Direito

Constitucional com a mera igualdade formal, perseguindo uma igualdade
substancial, o que se coaduna, inclusive, com diversos valores iados Constituio
Federal, na seara dos direitos sociais, econmicos, culturais, ambientais e outros,
so os ditos direitos de igualdade, em contraposio categoria dos direitos de
liberdade.
O Estado Democrtico de Direito veio para ampliar o espao de discusso e
participao democrtica, garantindo direitos, promovendo a diversidade 350 e o
348

349
Robert Alexy Catedrtico de Direito Pblico e de Filosofia do Direito na Universidade Christian
Albrecht de Kiel (Alemanha). autor da Teoria da argumentacin jurdica (sua tese doctoral) e a
Teoria dos direitos fundamentais (seu escrito de habilitao). Entre 1994 e 1998, foi presidente
da seco alem da Associao Internacional de Filosofia do Direito e Filosofia Social (IVR). Em
1992, publicou seu livro O conceito e a validade do direito.
350
Sob a tica da diversidade racial na universidade, Ikawa afirma que esta exerce um papel central
para o estmulo da inteligncia prtica. Segundo o autora, exerce esse papel na medida em que
facilita a aproximao de pessoas que foram inseridas em posies diversas das hierarquias
convencionais e que podem explicitar um ponto de vista diversificado e provocador de crticas para
a construo de novas hierarquias morais intersubjetivamente. Nessa linha, a aproximao de
experincias diversas frente discriminao, no caso frente discriminao racial, pode estimular
349
pluralismo. Assim, inconcebvel que os negros, que compem uma grande parcela
da populao brasileira, fiquem inteiramente excludos do exerccio dos direitos
contidos na Constituio.
Ora, o paradigma do Estado Democrtico de Direito deve possibilitar uma
nova forma de se ver a igualdade, no mais como uma igualdade formal do Estado
Liberal ou uma igualdade material do Estado Social de Direito, mas uma igualdade
que proporcione incluso nos procedimentos democrticos de criao legtima do
direito, pretendendo criar condies de participao de todos na sociedade, onde
cada cidado deve ser intrprete da Constituio e coautor nos processos
legiferante e hermenutico.
A igualdade deve ser, portanto, um fator presente e real no Estado
Democrtico de Direito, pois a legitimidade do ordenamento jurdico construda a
partir de processos democrticos em que haja participao igualitria, autnoma e
discursiva dos destinatrios das normas.
Defende tambm o mesmo ponto de vista Jrgen Habermas (1999, p. 52):
Uma ordem jurdica no pode limitar-se apenas a garantir que toda pessoa
seja reconhecida em seus direitos por todas as demais pessoas; o
reconhecimento recproco dos direitos de cada um por todos os outros deve
apoiar-se, alm disso, em leis legtimas que garantam a cada um liberdades
iguais, de modo que a liberdade do arbtrio de cada um possa manter-se
com a liberdade de todos.
Como se v, em lugar da concepo esttica da igualdade extrada das

revolues francesa e americana, cuida-se nos dias atuais de se consolidar a noo
de igualdade material ou substancial, que, longe de se apegar ao formalismo e
abstrao da concepo igualitria do pensamento liberal oitocentista, recomenda,
inversamente,
uma
noo
dinmica,
militante
de
igualdade,
na
qual
necessariamente so devidamente pesadas e avaliadas as desigualdades concretas

existentes na sociedade, de sorte que as situaes desiguais sejam tratadas de
a inteligncia prtica dos alunos. Tem-se, segundo IKAMA que o valor da diversidade contribui para
a inteligncia prtica, em um paralelo razo prtica no instrumental (uma das caractersticas
essencias da razo humana). Dado que o conceito de razo prtica no instrumental abarca a
capacidade de considerar o outro, a capacidade de questionar hierarquias convencionais e de
construir novas, tanto individual quanto intersubjetivamente, de acordo com o princpio da
dignidade. Assim sendo, o princpio da diversidade compatvel com o princpio da igualdade e a
raa, podendo constituir um critrio para a fundamentao na configurao das aes afirmativas
para ingresso e acesso na universidade (IKAWA, Daniela. Aes afirmativas em universidades.
Rio de Janeiro, Lumen Juris, 2008. p. 365-410).
350
maneira dessemelhante, evitando-se assim o aprofundamento e a perpetuao de

desigualdades engendradas pela prpria sociedade.
Produto do Estado Social de Direito, a igualdade substancial ou material
propugna, assim, redobrada ateno por parte do legislador e dos aplicadores do
Direito variedade das situaes individuais e de grupo, de modo a impedir que o
dogma liberal da igualdade formal impea ou dificulte a proteo e a defesa dos
interesses das pessoas socialmente fragilizadas e desfavorecidas.
Da transio da ultrapassada noo de igualdade esttica ou formal ao
novo conceito de igualdade substancial surge a ideia de igualdade de
oportunidades, noo justificadora de diversos experimentos constitucionais
pautados na necessidade de se extinguir ou de pelo menos mitigar o peso das
desigualdades econmicas e sociais e, consequentemente, de promover a justia
social.
Dessa nova viso resultou o surgimento, em diversos ordenamentos jurdicos
nacionais e na esfera do Direito Internacional dos Direitos Humanos, de polticas
sociais de apoio e de promoo de determinados grupos socialmente fragilizados.
Vale dizer, da concepo liberal de igualdade que capta o ser humano em sua
conformao abstrata, genrica, o Direito passa a perceb-lo e a trat-lo em sua
especificidade, como ser dotado de caractersticas singularizantes.
No dizer de Piovesan (2008) do ente abstrato, genrico, destitudo de cor,
sexo, idade, classe social, dentre outros critrios, emerge o sujeito de direito
concreto, historicamente situado, com especificidades e particularidades.
Da, segundo Piovesan (2008, p. 47-76), aponta-se no mais ao indivduo
genrica
abstratamente
considerado,
mas
ao
indivduo
especificado,
considerando-se categorizaes relativas ao gnero, idade, etnia, raa, etc. O

indivduo especificado, portanto, ser o alvo dessas novas polticas sociais.
A essas polticas sociais, que nada mais so do que tentativas de
concretizao da igualdade substancial ou material, d-se a denominao de ao
afirmativa ou, na terminologia do direito europeu, de discriminao positiva
ou ao positiva (PIOVESAN, 2008, p. 46).
351
A consagrao normativa dessas polticas sociais representa, portanto, um

momento de ruptura na evoluo do Estado Moderno.
Como bem assinala Rocha (1996, p. 85-99):
Em nenhum Estado Democrtico, at a dcada de 1960 e em quase
nenhum at esta ltima dcada do sculo XX se cuidou de promover a
igualao e vencerem-se os preconceitos por comportamentos estatais e
particulares obrigatrios pelos quais se superassem todas as formas de
desigualao injusta.
Os negros, os pobres, os marginalizados pela raa, pelo sexo, por opo

religiosa, por condies econmicas inferiores, por deficincias fsicas ou psquicas,
por idade, etc. continuam em estado de desalento jurdico em grande parte do
mundo.
Inobstante a garantia constitucional da dignidade humana igual para todos, da
liberdade igual para todos, no so poucos os homens e mulheres que continuam
sem ter acesso s iguais oportunidades mnimas de trabalho, de participao
poltica, de cidadania criativa e comprometida, deixados que so margem da
convivncia social, da experincia democrtica na sociedade poltica.351
Depreende-se que nessa nova postura, os Estados devem abandonar a sua
tradicional posio de neutralidade e de mero espectador dos embates que se
travam no campo da convivncia entre os homens e passar a atuar ativamente na
busca da concretizao da igualdade positivada nos textos constitucionais.
Nesse contexto, as aes afirmativas se definem como polticas pblicas (e
privadas) voltadas concretizao do princpio constitucional da igualdade material
e neutralizao dos efeitos da discriminao racial, de gnero, de idade, de origem
nacional e de compleio fsica (GOMES, 2005).
351
ROCHA, Carmen Lcia Antunes. Ao afirmativa: o contedo democrtico do princpio da

igualdade jurdica. Revista Trimestral de Direito Pblico de Informao Legislativa, So Paulo,
n. 15, p. 85-99, 1996.
352
Na sua compreenso, a igualdade deixa de ser simplesmente um princpio

jurdico a ser respeitado por todos, e passa a ser um objetivo constitucional a ser
alcanado pelo Estado e pela sociedade (GOMES, 2005).
Impostas ou sugeridas pelo Estado, por seus entes vinculados e at mesmo
por entidades puramente privadas, elas visam combater no somente as
manifestaes flagrantes de discriminao, mas tambm a discriminao de fato, de
fundo cultural, estrutural, enraizada na sociedade (GOMES, 2005).
De cunho pedaggico e no raramente impregnadas de um carter de
exemplaridade, tm como meta, tambm, o engendramento de transformaes
culturais e sociais relevantes, aptas a inculcar nos atores sociais a utilidade e a
necessidade da observncia dos princpios do pluralismo e da diversidade nas mais
diversas esferas do convvio humano (GOMES, 2005).
Constituem, por assim dizer, a mais eloquente manifestao da moderna ideia
de Estado promovente, atuante, eis que de sua concepo, implantao e
delimitao jurdica participam todos os rgos estatais essenciais, a se incluindo o
Poder Judicirio, que ora se apresenta no seu tradicional papel de guardio da
integridade do sistema jurdico como um todo e especialmente dos direitos
fundamentais, ora como instituio formuladora de polticas tendentes a corrigir as
distores provocadas pela discriminao.
Por outro lado, no h dvida que, tanto h no sistema normativo brasileiro e
mexicano, e inmeros outros dispositivos normativos (portarias, decretos) desses
pases, que reconhecem explicitamente o direito igualdade de tratamento para
diversos grupos tidos como vulnerveis, mesmo sem explicitar no texto o termo
ao afirmativa.
Porm, necessrio refletir-se: Ser que efetivamente esses direitos
formalizados como direitos fundamentais abrangidos nas constituies analisadas
comparativamente desses pases, promovem o princpio da igualdade?
Pode-se asseverar verdadeiramente, sem qualquer trao de ingenuidade
cmoda ou mesmo de hipocrisia mal dissimulada, que a igualdade respeitada de
modo eficiente e democrtico nos pases analisados Brasil e Mxico?
353
Ou talvez, a questo pudesse ser colocada mais singelamente nos seguintes

termos: a igualdade um direito efetiva e eficientemente assegurado no sistema
constitucional do Brasil e do Mxico, pela sua formalizao no rol dos direitos
fundamentais, nos quais inclusive probem a manifestao do preconceito e da
discriminao. Porm, a interpretao dessa proibio como contedo pleno do
princpio garante a igualdade jurdica?
As inmeras estatsticas aqui colacionadas demonstram que no Brasil e no
Mxico, os negros, os ndios, os pobres, os marginalizados pela raa, pela etnia,
enfim, continuam em estado de desalento jurdico, concreto e real nesses pases.
Inobstante a garantia constitucional e infraconstitucional da igualdade, da
dignidade humana igual para todos, no so poucos os homens e mulheres, negros
e ndios que se encontram ainda, especialmente no Brasil e no Mxico, sem ter
acesso educao, especialmente a educao superior, a iguais oportunidades,
deixados que so margem da convivncia social, da cidadania e da experincia e
democrtica na sociedade poltica e cultural.
Guilherme Amorim Campos da Silva (2004, p. 3) entende que se pode
justificar a constitucionalidade das aes afirmativas devido obrigao que tem o
Estado brasileiro de respeitar os acordos internacionais dos quais tomou parte,
como est previsto no 2 do mesmo art. 5 da Constituio da Repblica
Federativa do Brasil352 (1988): os direitos e garantias expressas nesta constituio
no excluem outros decorrentes do regime e dos princpios por ela adotados ou dos
tratados internacionais em que a Repblica Federativa do Brasil seja parte.353
Por tudo isso e diante do cenrio de desigualdade social vigentes no Brasil e
no Mxico, j fartamente demonstrados nesta investigao, defende-se a tese de
que esses pases latino-americanos somente conseguiro efetivamente alcanar o
que est determinado, no caso na constituio brasileira (1988)354 no art. 3, e caput
352

353
Para estudo mais aprofundado no sistema de proteo internacional do princpio da igualdade no
Direito Internacional, veja-se artigo de lavra de Mnica de Melo. O princpio da igualdade luz das
aes afirmativas: o enfoque da discriminao positiva. In: Cadernos de Direito Constitucional e
Cincia Poltica, 25, So Paulo: Instituto Brasileiro de Direito Constitucional; Revista dos Tribunais,
out./dez. 1998. p. 79-101.
354
Ibid.
354
do art. 5, e no caso da constituio mexicana nos artigo 1 4 355, se dispensarem

tratamento diferente356 a determinados segmentos da sociedade, que por razes
histricas, sociais, econmicas, fsicas, culturais, foram excludos do uso de bens
primrios como educao, sade e trabalho.
As aes afirmativas constituem, pois, um remdio de razovel eficcia para
esses males. indispensvel, porm, uma ampla conscientizao da prpria
sociedade e das lideranas polticas de maior expresso acerca da absoluta
necessidade de se eliminar ou de se reduzir as desigualdades sociais que operam
em detrimento das minorias, notadamente as minorias raciais. E, mais: preciso
uma ampla conscientizao sobre o fato de que a marginalizao socioeconmica
que so relegadas as minorias, resulta de um nico fenmeno: a discriminao.
Corrobora essa tese, Gomes (2005, p. 1), quando assim assevera que a
discriminao, como um componente indissocivel do relacionamento entre os seres
humanos, reveste-se inegavelmente de uma roupagem competitiva. Afinal,
discriminar nada mais do que uma tentativa de se reduzirem as perspectivas de
uns em benefcio de outros.
Ademais, quanto mais intensa a discriminao e mais poderosos os
mecanismos inerciais que impedem o seu combate, mais ampla se mostra a diviso
entre discriminador e discriminado. Da resulta, inevitavelmente, que aos esforos de
355

356
Ao analisar John Rawls e Charles Taylor, no mbito da filosofia poltica, Sabrina Moehlecke, em
sua
tese
de
doutoramento
As
fronteiras
da
igualdade
no
ensino superior, afirma que ambos pensadores discutem, sob as perspectivas universalistas e
comunitrias, respectivamente a igualdade pela diferena. RAWLS apud MOEHLECKE, 2004 tem
como desafio formular uma teoria da justia que represente um avano em termos igualitrios,
ainda que se mantendo dentro da tradio liberal. Rawls, escreveu Uma Teoria da Justia,
lanado em 1971, num momento em que os Estados Unidos viviam uma srie de manifestaes e
tenses sociais decorrentes do movimento pelos direitos civis e, por sua vez, influenciou com sua
teoria os debates e polticas que Charles Taylor, duas dcadas depois, trouxe como questo
central a intensa diversidade existente na sociedade canadense e as reivindicaes por polticas de
reconhecimento de diferentes identidades culturais e tnicas, que podem ser vistas como o
desdobramento dos movimentos sociais das dcadas de1960 e 1970. Ainda, segundo Moehlecke
(2004), ambos debatem, a seu modo, a igualdade pela diferena e so utilizados de modo a
explicar algumas das posies de embate existentes entre os dois olhares sobre a igualdade, ou
seja, sob a perspectiva universalista e sob a perspectiva comunitarista. Cf. MOEHLECKE, Sabrina.
Fronteiras da igualdade no ensino superior: excelncia & justia social. 2004. 231 f. Tese
(Doutorado em Educao) Programa de Ps-Graduao em Educao, Universidade de So
Paulo, So Paulo, 2004. p. 60.
355
uns em prol da concretizao da igualdade se contraponham os interesses de outros

na manuteno do status quo.
Como afirma Gomes (2005, p. 1), crucial, portanto, que as aes
afirmativas, mecanismo jurdico concebido com vistas a quebrar essa dinmica
perversa, sofram o influxo dessas foras contrapostas e atraiam considervel
resistncia, sobretudo da parte daqueles que historicamente se beneficiaram da
excluso dos grupos socialmente fragilizados.
O mesmo autor assevera, ainda, que cabe ao Estado a opo entre duas
posturas distintas: manter-se firme na posio de neutralidade e permitir a total
subjugao dos grupos sociais desprovidos de voz, de fora poltica, de meios de
fazer valer os seus direitos; ou, ao contrrio, atuar ativamente no sentido da
mitigao das desigualdades sociais que, como de todos sabido, tm como
pblico-alvo precisamente as minorias raciais, tnicas, sexuais e nacionais
(GOMES, 2005, p. 1).
Ou seja, no basta que os Estados brasileiros e mexicanos se abstenham de
discriminar, de tratar desigualmente; faz-se necessrio, portanto, que esses Estados
atuem
positivamente
no
sentido
da
reduo
das
desigualdades
afirmativas
so
um
sociais,
especialmente as educacionais.
Portanto,
polticas
de
aes
dos
instrumentos
possibilitadores da superao do problema daquele que no participa cultural,

educacional, poltica e democraticamente como o caso do negro e do indgena
no acesso educao superior, nesses pases, como lhe na letra fundamental
assegurado, porque no se lhe reconhecem os meios efetivos para se igualar com
os demais.
Corrobora esse entendimento Rocha (1996, p. 99) ao afirmar:
Cidadania no combina com desigualdade. Repblica no combina com
preconceito, Democracia no combina com discriminao. E, no entanto, o
cidado, ainda uma elite, pela multiplicidade de preconceitos que ainda
subsistem.
356
Por isso mesmo, preciso que os pases da Amrica Latina, especialmente

no Brasil e no Mxico, que so objeto aqui de nossa investigao, se empenhem na
defesa no tratamento diferenciado, multicultural e equitativo mediante a implantao
de polticas de aes afirmativas. Essa , portanto, o delineamento da nossa tese.
Saliente-se, porm, que esse tratamento diferenciado como princpio de
justia j era utilizado desde a antiguidade e reconhecido contemporaneamente
por John Rawls (2003, p. 762) como imprescindvel.
Rawls (2003, p. 762) assevera que o princpio da diferena determina que a
fim de tratar as pessoas igualitariamente, de proporcionar uma genuna igualdade de
oportunidades, a sociedade deve, portanto, dar mais ateno queles com menos
dotes inatos e aos oriundos de posies sociais menos favorveis.
Embora a igualdade formal tenha consistido em avano importante, na
atualidade mostra-se insuficiente para a resoluo dos diversos problemas sociais, o
que tem suscitado o aumento progressivo da adoo do conceito de igualdade
substancial ou material, o qual somente possvel mediante a adoo de
mecanismos
que
proporcionem
anulao,
reduo
ou
distribuio
das
desigualdades fticas existentes.

A ideia , portanto, reparar o desvio das contingncias na direo da
igualdade, visto que a igualdade formal, ou igualdade meramente jurdica (leia-se,
igualdade perante a lei), desconsidera as desigualdades efetivamente existentes na
sociedade, ou seja, as desigualdades de fato.
Segundo assevera Piovesan (2008, p. 74), a igualdade e a no discriminao
constituem um princpio fundamental que ilumina e ampara todo o sistema de
proteo dos direitos humanos. Sua proteo requisito, condio e pressuposto
para o pleno e livre exerccio de direitos.
A igualdade de direito e de fato so conceitos distintos, mas interrelacionados. Sob a perspectiva internacional, os tratados de proteo de direitos
humanos demandam ambas a igualdade de facto e de jure equality (PIOVESAN,
2008, p. 74).
357
Piovesan (2008) distingue, assim, a igualdade de facto da igualdade de jure.

Para essa autora, a igualdade formal toma a igualdade como um dado e um
pressuposto, acenando para uma atuao estatal marcada pela neutralidade.
Por outro lado, segundo entendimento dessa mesma autora, a igualdade
material toma a igualdade como um resultado ao qual se pretende chegar, acenando
para uma atuao estatal marcada pelo protagonismo, tendo como base o impacto e
efeito concreto e real de leis e polticas pblicas no exerccio de direitos,
considerando os diversos grupos e suas eventuais desvantagens e vulnerabilidades
sociais (PIOVESAN, 2008, p. 74).
Consequentemente, faz-se necessrio enfrentar, aliviar e transformar o
impacto distorcido de leis e polticas pblicas, que, ao afetar de forma
desproporcional diversos grupos marginalizados, obstam o pleno e livre exerccio de
direitos e liberdades.
A fim de evitar que tais efeitos e impactos discriminatrios se perpetuem e
posterguem no tempo, sob a perspectiva da igualdade material, polticas estatais
neutras podero ser fonte geradora de discriminao indireta, na medida em que,
ainda que aparentemente no discriminatrias, seus efeitos podero manter,
perpetuar e at mesmo exacerbar uma discriminao.
Da a necessidade, segundo Piovesan (2008, p. 75), de um protagonismo
estatal, orientado pelo dever do Estado de respeitar (no violar direitos), proteger
(no permitir que terceiros, atores no estatais, violem direitos) e implementar
direitos humanos (adotando todas as medidas legislativas, executivas e judicirias
necessrias).
Sob a perspectiva do direito internacional, no tocante ao dever de
implementar direitos humanos, situam-se as aes afirmativas, consideradas como
medidas necessrias e legtimas pelos Comits da ONU357, para aliviar, remediar e
transformar o legado de um passado discriminatrio.
357
Sobre a matria, a Recomendao Geral n. 16 (2005) do Comit de Direitos Econmicos, Sociais e

Culturais observa que: the principles of equality and non-discrimination, by themselves, are not
alwalys sufficient to garantee true equality. Temporary special measures may sometimes be needed
order to bring disadvantaged or marginalized persons or groups of peorsons to the same
substantive level as others.
358
As polticas de aes afirmativas devem assim ser compreendidas no

somente pelo prisma retrospectivo no sentido de aliviar a carga de um passado
discriminatrio mas tambm prospectivo no sentido de fomentar a transformao
social, criando uma nova realidade, sob a inspirao do direito igualdade material
e substantiva.
Nesse contexto, ressalte-se o carter bidimensional da justia: redistribuio
somada ao reconhecimento, que so, portanto, os fundamentos da nossa tese.
Justia com distribuio equitativa e multiculturalismo, na configurao de polticas
pblicas de aes afirmativas.
Piovesan (2008, p. 75) salienta, no entanto, que o direito redistribuio
requer medidas de enfrentamento da injustia econmica, da marginalizao e da
desigualdade econmica, por meio da transformao nas estruturas socioeconmicas e da adoo de uma poltica de redistribuio.
De igual modo, o direito ao reconhecimento requer medidas de enfrentamento
da injustia cultural, dos preconceitos e dos mitos, o caso, no Brasil, do mito da
democracia racial,358 bem como dos padres discriminatrios, por meio da
transformao cultural e de uma poltica de reconhecimento, no Brasil e no Mxico.
luz dessa poltica de reconhecimento que se pretende avanar na
reavaliao positiva de identidades discriminadas e negadas no sistema de acesso
ao ensino superior desses pases; na desconstruo de esteretipos e preconceitos;
na valorizao da diversidade cultural.359
358
No Brasil, entende-se que h o mito da democracia racial. Esse mito foi cunhado principalmente no
Estado Novo (1937-1945), tendo sido amplamente disseminado nas dcadas seguintes. Foi uma
ideia originada em Gilberto Freire (1933 e 1936), em Srgio Buarque de Holanda (1936) e em Caio
Prado Jr. (1937). Cf. Antonio Srgio Alfredo Guimares. Classes, raas e democracia. So Paulo:
Editora 34, 2002. p. 117-118. O mito foi reafirmado pela ditadura militar na dcada de 1970 e
comeou a desmoronar na dcada de 1990, em grande parte pelo movimento negro. Todavia,
ainda tem considervel espao no iderio popular e auxiliado na consolidao tanto do argumento
de que no Brasil no possvel identificar raas quanto ao argumento de que no Pas o que h
discriminao social e no racial.
359
Veja-se, nesse sentido; Charles Taylor. The politics of recognition, In: Charles Taylor et al.
Multiculturalism Examining the politics of recognition. Princeton: Princeton University Press,
1990; FRASER, Nancy. From Redristribution to Recognition? Dilemas of Justice in a
Postsocialist age em seu livro Justice Interruptus. Critical reflections on the Postsocialist condition.
NY/London: Routledge, 1997; Axel Honneth. The Struggle for Recognition: The moral Grammar
of social conflitcs, Cambrigdge/Massachussets: MIT Press, 1996; FRASER, Nancy; HONNETH,
Axel. Redistribution or Recognition? A political-philosophical exchange. London/NY, 2003.
359
Note-se que a formao de identidades compe um processo complexo,

contingente e suscetvel de transformao, no sendo esttico, estanque e
monoltico.
Se o no reconhecimento de identidades fonte de sofrimento, humilhao e
privao, e se os direitos humanos tm como vrtice promover a dignidade e
prevenir o sofrimento humano, emerge a exigncia tica de polticas de aes
afirmativas voltadas diferena e ao reconhecimento de identidades.
Nesse sentido, no marco do multiculturalismo, h que se assegurar o direito
unicidade e diversidade existencial, sem discriminao, hostilidade e intolerncia,
a compor uma sociedade revitalizada e enriquecida pelo respeito pluralidade e
diversidade, celebrando o direito diferena, na busca da construo igualitria e
emancipatria.360
O direito igualdade material, o direito diferena e o direito ao
reconhecimento de identidades integram, assim, a essncia dos direitos humanos
fundamentais, em sua dupla vocao em prol da afirmao da dignidade da pessoa
humana e da preveno ao sofrimento humano.361
Assim, a garantia da igualdade, da diferena e do reconhecimento de
identidades condio e pressuposto para o direito autodeterminao, para o
direito ao pleno desenvolvimento das potencialidades humanas, transitando-se da
igualdade abstrata formal e geral, para um conceito plural e efetivo e substancial
de dignidades concretas.
6.2 Discriminaes Positivas e Discriminaes Odiosas
A discriminao, em princpio, ofende ao ordenamento jurdico. Contudo, no

a prpria existncia da discriminao, em si mesma, que caracteriza a violao ou
no do princpio isonmico, mas as caractersticas, as circunstncias e os motivos
da discriminao.
360
Cf. PIOVESAN, Flvia. Direitos humanos e o direito constitucional internacional. So Paulo:

Saraiva, 2006. p. 76.
361
Ibid.
360
Diferentemente do preconceito, a discriminao, a ao que discrimina

consiste em ato, em conduta (comissiva ou omissiva) que viola direitos com base em
critrio racial, independentemente da motivao que lhe deu causa (o credo no
racismo, o porte de preconceito, um interesse qualquer, ou simples temor de
represlia, a exemplo do recrutador que no contrata um negro para determinada
vaga por pressupor e/ou temer que a instituio qual pertence no seria simptica
a uma tal escolha).
Convm sublinhar, no entanto, que o sistema jurdico brasileiro disciplina a
discriminao seja em modalidade direta, seja na indireta.
Na discriminao direta, o art. I, item 1 da Conveno Internacional sobre a
Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial362 assim dispe:
Nesta Conveno, a expresso discriminao racial significar qualquer
distino, excluso, restrio ou preferncia baseadas em raa, cor,
descendncia ou origem nacional ou tnica que tem por objetivo ou efeito
anular ou restringir o reconhecimento, gozo ou exerccio num mesmo plano
(em igualdade de condio) de direitos humanos e liberdades fundamentais
no domnio poltico, econmico, social, cultural ou em qualquer outro
domnio de vida pblica.
O Art. 1 da Conveno, concernente Discriminao em Matria de

emprego e Profisso363, promulgada pelo Decreto n 62.150, de 19 de janeiro de
1968, dispe que:
Para os fins da presente conveno, o termo discriminao compreende:
Toda distino, excluso ou preferncia fundada na raa, cor, sexo, religio,
opinio poltica, ascendncia nacional ou origem social, que tenha por efeito
destruir ou alterar a igualdade de oportunidade ou de tratamento em matria
de emprego ou profisso.
O Art. 1, da Conveno Relativa Luta contra a Discriminao no Campo do

Ensino364, dispe que:
Para os fins da presente Conveno, o termo discriminao abarca
qualquer distino, excluso, limitao ou preferncia que, por motivo de
raa, cor, sexo, lngua, religio, opinio pblica ou qualquer outra opinio,
origem nacional ou social, condio econmica ou nascimento, tenha por
objeto ou efeito destruir ou alterar a igualdade de tratamento em matria de
ensino e, principalmente: a) provar qualquer pessoa ou grupo de pessoas
362
PIOVESAN, Flvia. Direitos humanos e o direito constitucional internacional. So Paulo:

Saraiva, 2006.
363
Ibid.
364
Ibid.
361
do acesso aos diversos tipos ou graus de ensino; b) limitar a nvel inferior a

educao de qualquer pessoa ou grupo; c) sob reserva do disposto no art. 2
da presente Conveno, instituio ou manter sistemas ou
estabelecimentos de ensino separados para pessoas ou grupos de
pessoas; ou d) impor a qualquer pessoa ou grupo de pessoas condies
incompatveis com a dignidade do homem.
Por outro lado, a discriminao indireta, por derivao da discriminao direta,

aquela que tem por objeto ou objetivo a discriminao e ergue a discriminao
indireta, isto , cujo efeito, independentemente da causa, resulte em discriminao.
Importa salientar que a discriminao pode ser praticada no apenas por indivduos,
mas tambm pode ser praticada por instituies a denominada discriminao
institucional.
Carmichael e Hamiltom (1967, p. 30), intelectuais do movimento negro norteamericano na dcada de 1960, contrastaram o racismo individual por exemplo,
atos de vandalismo provocados por um grupo branco terrorista ao racismo
institucional por exemplo, evidenciado por altas taxas de mortalidade entre
crianas negras, decorrentes de alimentao ou habitao inadequadas.
Bento (2005, p. 127), por outro lado, reala a existncia de vrios tipos de
discriminao, dentre eles, destaca-se uma tipologia que pode ser emprestada aos
estudos sobre preconceito racial, quando avaliam a intensidade de rejeio contra o
grupo estranho, podendo ser identificados nveis de intensidade crescente de
comportamentos intergrupais negativos:
a) hostilidade verbal, considerada a forma mais branda de manifestao do
preconceito. Certas formas de hostilidade verbal podem ser intensas,
atingindo a essncia individual, gerando algumas vezes, reaes
emocionais tambm extremamente intensas;
b) a excluso (g.n.);
c) confronto aberto com negros situados em posio de igualdade
hierrquica (BENTO, 2005, p. 142).
Por outro lado, h de se considerar ainda, conforme aponta Silva Jnior
(2002, p. 27-28), que a discriminao sujeita seu agente sano civil, penal,
administrativa, assinalando que o sujeito passivo da discriminao tanto pode ser
um indivduo isoladamente, quanto uma coletividade.
362
6.3 Princpio da Redistribuio com Equidade
Sob a perspectiva do ordenamento jurdico brasileiro, o primeiro princpio

constitucional geral que d contedo ao princpio fundamental da dignidade o
princpio da redistribuio da justia.
Esse princpio est apenas implcito na Constituio Federal Brasileira.365
Como explicam Canotilho e Moreira (1993, p. 137), contudo: a interpretao
[justamente] uma explicitao de normas implcitas.
O princpio da redistribuio est implcito por retirar seus elementos de
diferentes dispositivos constitucionais, referentes igualdade material e educao.
Por sua vez, o princpio geral de igualdade material abarcado pela
Constituio brasileira, quando essa estabelece como objetivo fundamental da
Repblica a construo de uma sociedade justa e solidria, quando reconhece
direitos que visem melhoria da condio social do trabalhador, quando reconhece
o direito de pessoas com deficincias a um percentual dos cargos e empregos
pblicos, quando prev a reforma agrria, dentre outras medidas (artigos 3, 7,
caput e inciso VIII, 184, 185, 186, 227, pargrafos).
Ainda, no que se refere redistribuio em universidades, a constituio
reconhece princpios gerais e especiais relativos ao dever do Estado e da sociedade
de promover a educao visando ao pleno desenvolvimento da pessoa (artigo 205),
diversidade na educao (artigo 206, inciso III), compensao (artigos 5, incisos
V e X, e 37, pargrafo 6), ao significado da classificao racial (artigos 1, inciso III,
3, inciso I, e 5, caput e inciso XLII) e estabilidade na melhora de status (artigos
1, inciso III, 3, e 7, caput), que sero analisados nos itens seguintes.
O princpio da distribuio com equidade serve de base a um direito
redistribuio tanto por polticas universalistas quanto por polticas afirmativas, por
ter como fundamento um elenco amplo e diversificado de deveres constitucionais.
365

363
Esses deveres no se restringem promoo da educao para todos.

Abarcam tambm resultados dessa educao, demandando uma educao que se
volte ao pleno desenvolvimento da pessoa, que seja diversa, que compense por
discriminaes passadas e que provoque uma melhora no status social do indivduo.
Do ponto de vista moral, o princpio da redistribuio reflete o carter
contextualizado do ser humano, titular de direitos, trazendo implicaes para a
configurao destes. Se, de um lado, admitido um direito geral de todos
educao; de outro, deve ser admitido tambm um direito especial (e
contextualizado)
redistribuio
da
educao
por
aes
afirmativas
em
universidades (IKAWA, p. 372).

Apenas esse ltimo direito faz com que o primeiro seja efetivado de modo
igualitrio, tendo em vista que indivduos pertencentes a diferentes grupos enfrentam
diferentes barreiras para o exerccio de seus direitos gerais.
Alm disso, dois outros so os pontos primordiais a indicarem a legitimidade
ou ilegitimidade de uma discriminao positiva diante do princpio constitucional da
igualdade, quais sejam, o fundamento do discrmen e a proporcionalidade
(ATCHABAHIAN, 2004, p. 97-99).
O primeiro deles a natureza do discrmen, ou seja, o critrio distintivo. Em
sendo o fundamento do discrmen acolhido pela ordem constitucional, vale dizer, em
coincidindo com os valores acolhidos pela Carta Magna brasileira, sendo para com
eles adequado, em princpio, a discriminao goza de legitimidade em face da
ordem constitucional (ATCHABAHIAN, 2004, p. 99).
Trata-se de uma diferenciao juridicamente fundamentada, de uma exceo
constitucional regra geral de isonomia. Mas isso apenas no basta, uma vez que a
razo do discrmen pode ser legtima, mas a medida, em si, desproporcional.
Assim, a anlise da legitimidade da discriminao passa, necessariamente,
pela anlise da proporcionalidade da medida adotada em relao finalidade
pretendida e aos demais valores sacrificados.
364
De se rememorar, neste passo, que o Princpio da Proporcionalidade,

conforme engendrado pela jurisprudncia da Corte Constitucional alem 366
(Bundesverfassungsgericht) e pela doutrina tedesca, subdivide-se em trs
subprincpios, a saber:
a) Princpio da adequao (Grundsatz der Geeignetheit)367;
b) Princpio da necessidade (Grundsatz der Erforderlichkeit)368;
c) Princpio da proporcionalidade em sentido estrito (Grundsatz der
Verhltnismssigkeit im engeren Sinne).369
O princpio da adequao (idoneidade ou conformidade) exige que a restrio
a direitos fundamentais seja informada por efetiva aptido, idoneidade ou utilidade
do meio escolhido para a promoo do fim almejado. (A medida idnea ao
atingimento do fim pretendido? Relao de adequao meio/fim?).370
O princpio da necessidade exige o requisito da indispensabilidade da
restrio, vale dizer, questiona se no haveria outros meios igualmente eficazes
para o atingimento do resultado pretendido com menor gravame aos direitos
afetados. (No existe outra medida igualmente eficaz e menos restritiva para a
promoo do fim almejado?).371
Por fim, o princpio da proporcionalidade em sentido estrito exige que haja
equilbrio entre os meios utilizados e os fins pretendidos, o que se pode sintetizar na
lei de ponderao, na interpretao da teoria dos direitos humanos fundamentais372
366
ALEXY, Robert. Teoria dos direitos humanos fundamentais.Traduo de Virglio Afonso da

Silva. So Paulo: Malheiros, 2008.
367
Ibid.
368
Ibid.
369
Veja-se, nesse sentido, MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrines; GONET
BRANCO, Paulo Gustavo. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Saraiva; IDP, 2008. p.
321-336.
370
ALEXY, op. cit., p. 35-40, nota 370.
371
ALEXY, Robert. Teoria dos direitos humanos fundamentais. Traduo de Virglio Afonso da
Silva. So Paulo: Malheiros, 2008. p. 31-45.
372
A teoria dos direitos fundamentais tm uma importncia tanto no ordenamento jurdico brasileiro
como tambm no ordenamento jurdico mexicano. No entanto, ainda subsistem disputas acerca de
questes centrais da teoria dos direitos fundamentais. Levando em considerao, sobretudo, a
jurisprudncia do Tribunal Constitucional Federal alemo, Robert Alexy desenvolve uma teoria
geral dos direitos fundamentais da constituio alem, cujos pontos centrais so uma teoria dos
princpios e uma teoria sobre a estrutura dos direitos subjetivos. A teoria dos princpios uma
teoria axiolgica livre de suposies insustentveis. A teoria da estrutura dos direitos subjetivos na
jurisprudncia alem, segundo anlise de Alexy, faz com que as mltiplas relaes entre direitos
365
de Alexy (2008, p. 50), segundo a qual: quanto maior o grau de no satisfao ou

de afetao de um princpio, tanto maior deve ser a importncia da satisfao do
outro.
Em concluso a quanto foi visto, pode-se sintetizar com a assertiva de que,
em sendo o fundamento do discrmen inspirado em valor tutelado pela ordem
jurdico-constitucional e em sendo a afetao proporcional, em princpio, no h que
se falar em violao isonomia.
Portanto, o que distingue uma discriminao positiva vale dizer, acolhida
pelo ordenamento jurdico-constitucional de uma discriminao odiosa ou negativa
vale dizer, rechaada pelo ordenamento jurdico-constitucional , a natureza do
discrmen e a proporcionalidade da medida.
6.4 Aes Afirmativas ou Discriminaes Positivas
Como se demonstrou, anteriormente, a expresso aes afirmativas costuma

designar as medidas compensatrias que visam, combatendo as desigualdades
fticas sejam elas econmicas ou de outra natureza, promover os direitos dos
denominados grupos vulnerveis, frequentemente chamados grupos desfavorecidos
ou marginalizados.
No magistrio de Atchabahian (2004, p. 147):
As aes afirmativas so medidas privadas ou polticas pblicas objetivando
beneficiar determinados segmentos da sociedade, sob o fundamento de
lhes falecerem as mesmas condies de competio em virtude de terem
sofrido discriminaes ou injustias histricas.
Frequentemente so denominadas, outrossim, de discriminaes positivas, o

que indica, justamente, a correspondncia (congruncia) das denominadas aes
afirmativas
com
conceito
de
discriminao
positiva,
distinguindo-a
das
discriminaes negativas.
fundamentais possam ser construdas de forma precisa. Cf. ALEXY, Robert. Teoria dos direitos
humanos fundamentais.Traduo de Virglio Afonso da Silva. So Paulo: Malheiros, 2008.
366
As
aes
afirmativas
pressupem,
portanto,
os
referidos
requisitos
caracterizadores das discriminaes positivas constitucionalmente tutelado e

proporcionalidade da medida.
Portanto, as denominadas polticas de cotas, to em voga na atualidade, so
espcies de discriminaes positivas, muitas vezes com elas confundidas, talvez por
serem as mais comumente adotadas. Outras medidas compensatrias podem
caracterizar-se como discriminaes positivas em sentido amplo.
Como demonstrado, preenchidos os requisitos de legitimidade constitucional,
no se poder falar em inconstitucionalidade por ferimento da isonomia pela adoo
de aes afirmativas.
A evidncia de compatibilidade das polticas compensatrias em exame para
com a concepo atual de isonomia irrompe no texto de diversas Cartas
Constitucionais estrangeiras, as quais, alm de prestigiarem o princpio da
igualdade, preveem expressamente a adoo de discriminaes positivas. So
exemplos a constituio da Repblica Federal Brasileira de 1988, na qual se
encontram positivados tanto o princpio373 de igualdade material quanto princpios de
igualdade formal (CONSTITUIO DA REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL,
1988).
6.5 A Igualdade como Princpio Fundamental no Ordenamento Jurdico

Brasileiro e Mexicano
O Princpio da Igualdade, presente formal e explicitamente no caput do artigo

5 da Constituio da Repblica Federativa do Brasil (1988) dispe:
Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no pas a
inviolabilidade do direito vida, liberdade, segurana e propriedade,
(...).
373
Segundo aponta Linhares (2009, p. 249), os Princpios Constitucionais traam a conduta a ser tida
em qualquer operao jurdica, pois so a base de toda e qualquer norma. Alm disso, os
Princpios Constitucionais formam um mandamento nuclear, embasam a exegese de todas as
normas. LINHARES, Mnica Tereza Mansur. Educao, currculo e diretrizes curriculares no
curso de direito. 2009. 509 f. Tese (Doutorado em Filosofia do Direito e do Estado) Programa de
Ps-Graduao em Direito, Pontifcia Universidade Catlica, So Paulo, 2009.
367
O princpio da igualdade a base de todo nosso ordenamento jurdico e

matria presente em todo texto constitucional. A Constituio brasileira de 1988
adotou o princpio da igualdade de direitos. Dessa forma, todos os cidados devem
ser tratados igualmente perante a lei em harmonia com alguns critrios de nosso
ordenamento jurdico (MORAES, 1998).
O que se infere nesse entendimento que so vedadas as arbitrariedades e
as discriminaes absurdas, a mera aplicao igual da lei, em face do legislador e
da aplicabilidade dessa por parte do Estado.374
Decorre do princpio da igualdade um dos mais importantes de uma nao
democrtica. Esse princpio, todavia, assim como todos os outros tem uma funo
informadora, interpretativa e normativa e se coloca em face do legislador e do
Estado que em face de uma de suas funes, ou seja, o judicirio, quem ir aplicar a
norma e dizer o direito. Assim, como entender a norma que mesmo hidratada pelo
princpio da igualdade deve ser aplicada tendo em vista que os homens no so
iguais, assim como j admoestava Rousseau? E, por demais, ainda se arrola a essa
problemtica a meno que a norma faz a uma discriminao.
Essa a observao que faz Celso Antonio Bandeira de Mello, ao tratar do
assunto, em seu trabalho intitulado O Contedo Jurdico do Princpio da
Igualdade375:
Como as leis nada mais fazem seno discriminar situaes para submetlas regncia de tais ou quais regras sendo esta mesma sua
caracterstica funcional preciso indagar quais as discriminaes
juridicamente intolerveis (MELLO, 2002, p. 18).
Tal tema no to simples como quanto se possa imaginar, pois a

interpretao e os limites que iro ensejar os ditames da aplicabilidade da norma
no so taxativos, pelo contrrio, so dotados de valores permeados de diversas
374
Maria Garcia revela-nos nesse sentido que: a mera forma de regulao geral e abstrata de
aplicao igual e geral da lei no garantia suficiente de igualdade. Segundo Garcia, esta requer,
segademais uma exigncia na seleo, pelo legislador, dos critrios de diferenciao, dada a
impossibilidade de outorgar o mesmo tratamento a todos os cidados e a necessidade correlativa
de proceder mediante distines normativas na ordem jurdica to altamente diferenciada como a
que a complexa sociedade atual exige. GARCIA, Maria. Implicaes do princpio constitucional da
igualdade. Revista de Direito Constitucional Internacional, So Paulo, n. 31, p. 111, 2000.
375
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Contedo jurdico do princpio da igualdade. So Paulo:
Malheiros, 2002.
368
interpretaes, at porque existem diversas categorias de desigualdades e, portanto,

difcil de definir critrios estanques.
Nesse sentido, cabe aqui um trabalho rduo da hermenutica constitucional.
Bobbio (1997, p. 11-15), nesses meandros, contudo, nos adverte que o
conceito de igualdade no absoluto, e sim relativo e, portanto, no h princpio
abstrato que no admita excees em sua aplicao. A diferena entre regra e
exceo est no fato de que a exceo deve ser justificada.
O ordenamento jurdico brasileiro no admite diferenciaes de raa, sexo,
cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao (art. 5, IV da constituio
Brasileira). No entanto, o entendimento de Mello (2002) assevera que tal dispositivo
no d conta da isonomia como princpio e que no h barreira insupervel inserida
nesse princpio.
A mxima de Aristteles, conforme disposta no Livro V da tica da Nicmaco,
ainda integra o entendimento da jurisprudncia brasileira sobre o contedo da
igualdade, ou seja, trata igualmente os iguais e desigualmente os desiguais, na
medida de suas desigualdades.
Segundo Aristteles (2007, Livro V), o princpio da igualdade pode ser
entendido sob duas formas, a igualdade formal e a igualdade material. A igualdade
formal seria a legitimao da igualdade perante a lei, pois ante a mesma somos
todos iguais sem distino. A igualdade material se consubstancia na vigncia do
Estado do bem-estar social, em que o Estado deve intervir para preservar a
coletividade e seus direitos.
No h dvidas que a igualdade formal conquistada nas revolues
burguesas evoluiu e se consolidou na igualdade material. Assim, o Estado
Democrtico, responsvel comum da efetivao da igualdade deve direcionar para
igualdade real e a democratizao de bens disponveis, assim como o acesso
isonmico de oportunidades uma questo de justia.
O Estado social , enfim, Estado produtor de igualdade ftica. Trata-se de um
conceito que deve iluminar sempre toda a hermenutica constitucional, em se
tratando de estabelecer equivalncia de direitos. Obriga o Estado, se for o caso, a
369
prestaes positivas; a prover meios, se necessrio, para concretizar comandos

normativos de isonomia (BONAVIDES, 2003, p. 378).
No caso do Estado brasileiro, por exemplo, a igualdade material, referente a
resultados, est prevista no artigo 3 que constitui objetivos para a Repblica
Federativa Brasileira de 1988376, como a erradicao da pobreza e da
marginalizao.
Est prevista ainda em dispositivos sobre a funo social da propriedade e a
reforma agrria (CF brasileira/1988, artigos 5, inciso XXIII, e 184-186), sobre os
direitos sociais que visam melhoria da condio social do trabalhador (artigo 7,
caput) e sobre aes afirmativas (CF brasileira/1988, artigo 7, inciso XX e 37, inciso
VIII e 227 pargrafos), para citar alguns exemplos.
Outros acordos internacionais definem a no-discriminao como um direito
humano, explicitando que a discriminao limita ou nega os direitos e oportunidades
das pessoas a ela submetidas.377
No caso do Estado Mexicano, na constituio mexicana378, h determinao
expressa sobre a no-discriminao. Dessa forma, a prpria constituio transmite
s leis infraconstitucionais mexicanas um respeito fundamental pelos direitos
humanos e obriga o pas a obedecer aos requisitos fixados por acordos
internacionais.
O mesmo pode ser dito em relao a todo pas democrtico na Amrica
Latina, cada um dos quais assinou a Declarao Universal dos Direitos Humanos e
as convenes antidiscriminatrias j mencionadas.
376

377
Entre vrios exemplos, incluem-se: a Conveno Internacional das Naes Unidas sobre a
Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial, a Conveno das Naes Unidas sobre
a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra as Mulheres e a Conveno
Interamericana da OEA para a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra Pessoas
Portadoras de Deficincias.
378
370
O Artigo 1 da Constituio do Mxico379 probe, por exemplo, o governo e a

sociedade civil de discriminar mulheres, pessoas portadoras de deficincias,
minorias religiosas, grupos tnicos ou grupos com crenas no convencionais. Ela
obriga o Estado a promover e implementar medidas compensatrias destinadas a
reverter condies sociais que possibilitam a continuidade da discriminao contra
as mulheres, deficientes, crianas, idosos e grupos indgenas.
Diante disso, a discriminao deve ser assim interpretada como uma limitao
injusta s liberdades e protees fundamentais das pessoas, sua participao na
sociedade e na poltica e a um sistema de bem-estar social que atenda a suas
necessidades.
Registre-se, porm, que no Brasil e no Mxico, a igualdade material se
diferencia da formal no que tange as condies reais dos indivduos que fazem parte
das minorias ou grupos vulnerveis, perante situaes concretas. Na verdade
constata-se que no h, nesses pases, tendo em vista a anlise anteriormente
apresentada nessa pesquisa, igualdade plena materialmente.
Ademais, com relao alegao de violao ao princpio da isonomia, cabe
esclarecer que a igualdade somente pode ser cotejada entre pessoas que estejam
em situao equivalente, sendo levados em considerao os fatores ditados pela
realidade econmica e social, que influem na capacidade dos candidatos para
disputar vagas nas universidades pblicas.
Portanto, no h dvidas de que em se tratando de desigualdades, o Estado
deve promover meios de igualar os desiguais por meio de polticas pblicas
especficas.
Dessa maneira, chega-se a defesa da tese da justia distributiva como
equidade380 com fundamento das aes afirmativas, na implantao de polticas de
incluso social, nos pases ora analisados.
379

380
Nesse sentido, reporta-se obra de John Rawls. Justia como equidade: uma reformulao.
Traduo de Claudia Berliner. So Paulo: Martins Fontes, 2003.
371
6.6 O Carter Distributivo e Reparatrio das Aes Afirmativas
Nessa investigao h um questionamento acerca do carter das aes

afirmativas. At que ponto elas estariam sendo uma forma compensatria ou uma
correo de desigualdades, ou melhor, em um aspecto distributivo e/ou equitativo.
Constata-se, no entanto, que h duas correntes que se posicionam no
questionamento apontado.
Aqueles que acreditam no primeiro aspecto entendem que as aes
afirmativas seriam destinadas a ressarcir prejuzos causados no passado a
determinados grupos. O entendimento do segundo aspecto aduz que as aes
afirmativas caracterizam pela distribuio de direitos e vantagens.
A igualdade formal acoberta as desigualdades sociais e, dessa forma, o
Estado deve materializar os direitos formais assegurados na constituio federal.
Nesse sentido, Rawls (1971, p. 242-243) defende o carter distributivo das
aes afirmativas:
O epicentro da justia distributiva est na escolha de um sistema social.
Este deve vir estruturado de forma que a distribuio se d de maneira
justa. Para tanto, necessrio ajustar o processo econmico e social diante
das Instituies polticas e jurdicas adequadas, sem o qu, o resultado
distributivo no est correto. Entende o autor que essas instituies
passam, em primeiro plano, por uma estrutura bsica formada por uma
Constituio justa que assegure direitos iguais de cidadania. Ademais, deve
haver um sistema de igualdade formal, o que leva o Governo a assegurar
oportunidades iguais e motivadas, bem como a assegurar a igualdade de
oportunidades nas atividades econmicas e na livre escolha de trabalho.
Outros, como o caso de Dworkin381 (2005), defendem a ao afirmativa

tambm sob o prisma da justia distributiva, ainda que calcados em argumentos
voltados para a utilidade social.
381
Ronald Dworkin filsofo, ocupando atualmente a ctedra Sommer de Direito e Filosofia da New
York University e a ctedra Quain de Teoria do Direito na University College, em Londres. autor
de diversas obras, dentre elas destacam-se: O imprio do Direito, uma questo de princpios,
Levando a srio seus direitos, publicados no Brasil, pela editora Martins Fontes, [Coleo Justia
e Direito]. Especialmente na obra A virtude soberana. A teoria e a prtica da igualdade. Traduo
de Jussara Simes. So Paulo: Martins Fontes, 2005. p. 543-580. Indaga-se: a ao afirmativa
funciona? Indaga-se, tambm: a ao afirmativa justa? (Ibid., p. 581).
372
Contudo, as argumentaes conduzem a um denominador comum, ou seja,

h uma mistura de aspectos peculiares que distam de uma ideia mpar. Na verdade,
todos os argumentos se completam mais do que se contrapem.
Segundo Madruga (2005, p. 92), isso ocorre porque, ao propor o incremento
de polticas de administrao positiva, respeitados os princpios do pluralismo e da
dignidade da pessoa humana, no se deixa levar em conta as injustias cometidas
no passado, alm de considerar a distribuio de oportunidades entre aqueles
grupos menos favorecidos.
A seara do problema da reserva de vagas na universidade pblica tem se
mostrado frtil nos ltimos anos e, sobretudo, agora que a temtica invade os
discursos polticos demonstrados, ora em falcias, ora em pressupostos vlidos por
parte daqueles que o utilizam para demonstrar sensibilidade queles que so
beneficiados por tais polticas.
O preconceito, o racismo e a discriminao so modalidades que constituem
um teor social que reflete com muita preciso o contexto brasileiro e mexicano e por
isso merece uma ateno especial.
6.7 A Justia Comutativa/Compensatria como Fundamento das Polticas de

Aes Afirmativas
Cada ordenamento jurdico pode ser visto como a expresso histrica das
concepes de justia dominantes em uma determinada sociedade. Isto , os
cidados e os juristas tm uma noo do que devido nas relaes entre
particulares (justia comutativa), daquilo que a comunidade deve aos particulares
(justia distributiva) e daquilo que estes devem comunidade (justia social).
Em suma, as ideias centrais sobre o que a justia exige, nas suas vrias
espcies, apresentam-se, de um modo mais ou menos explcito, no direito positivo
de cada comunidade.
Desse modo, embora as exigncias da justia social sejam por toda a parte
as mesmas na sua formulao mais abstrata, deve-se ter presente que, assim como
as exigncias de outras espcies da justia que se consubstanciam no direito
373
positivo de comunidades particulares, a forma concreta das exigncias da justia

social dependem das circunstncias de tempo, de lugar e de cultura.
Na Grcia, por exemplo, Aristteles o primeiro a propor uma teoria
sistemtica da justia.
O entendimento da justia, segundo Aristteles em seu livro tica a
Nicmaco382, se apresenta de maneira clara e objetiva.
A justia seria dar a cada um o que seu por direito. Em outras palavras,
Aristteles estabelece que a justia um tipo de virtude e se caracteriza pela
mediania, ou seja, a justia seria um meio-termo, mas no na mesma espcie de
outras virtudes. Ela est relacionada com bem comum, ou seja, ela recebe uma
roupagem altrustica, de forma que o outro seja um fim (ARISTTELES, 2007).
Ele subdivide o gnero justia em trs espcies: justia geral, justia
distributiva e justia corretiva (ARISTTELES, 2007).
Para elaborar sua teoria da justia, Aristteles parte de uma definio de
senso comum: A justia (dikaiosyne) a virtude que nos leva (...) a desejar o que
justo (dikaion). Na linguagem corrente, dikaion significa tanto o legal (nomimon)
como o igual (ison).
Para Aristteles, essa distino na linguagem corrente marca uma distino
entre dois tipos de justia. Sendo a justia a virtude pela qual cada um possui o
prprio (auton), a dicotomia manifestada na linguagem popular legal/igual marca
dois modos de se estabelecer o que devido a outrem: pela lei ou pela igualdade.
No primeiro caso, tem-se a justia geral, no qual se diz que um ato justo
aquele que se exerce em conformidade com a lei.
Os objetivos da lei so os deveres em relao comunidade, isto , a lei
estabelece como devidas aquelas aes necessrias para que a comunidade
alcance o seu bem, o bem comum: As leis se referem a todas as coisas, visando ao
interesse comum (...). Assim, neste primeiro sentido, chamamos justo (dikaion)
aquilo que produz e conserva a vida boa (eudaimonia) (...) para a comunidade
poltica.
382
ARISTTELES. tica a Nicmaco. Traduo de dson Bini. So Paulo: EDIPRO, 2007.
374
Desse modo, a lei determina quais as aes que so devidas comunidade,

para que esta alcance o seu bem, o bem comum. Assim, as aes legais so aes
justas, na medida em que atribuem comunidade aquilo que lhe devido.
O termo geral aplicado a esse tipo de justia refere-se sua abrangncia:
todos os atos, independentemente da sua natureza, na medida em que so devidos
comunidade para que esta realize o seu bem, constituem deveres de justia.
Assim, para o soldado, no fugir da batalha um dever de coragem, mas tambm
de justia, na medida em que o ato de coragem devido comunidade.
Alm da justia geral, que se orienta pela ideia de legalidade, tem-se a justia
particular, aquela em que o padro do que devido dado pela noo de igualdade.
A justia particular subdivide-se em justia distributiva e justia corretiva.
Segundo Aristteles (2007, Livro V), a justia distributiva a justia "que se
exerce nas distribuies de honras, dinheiro e de tudo aquilo que pode ser repartido
entre os membros do regime (politeia).
Na distribuio, considera-se, portanto, uma qualidade pessoal do destinatrio
do bem ou encargo, aprecivel segundo o regime adotado pela comunidade. Assim,
na oligarquia, o critrio de distribuio a riqueza; na democracia, a condio de
homem livre; na aristocracia, a virtude.
A justia distributiva rege-se por uma igualdade proporcional, isto , a relao
que existe entre as pessoas a mesma que deve existir entre as coisas; em uma
oligarquia, por exemplo, a participao nos benefcios da comunidade vai dar-se
proporcionalmente riqueza de cada cidado (Aristteles, 2007, Livro V).
De outro lado, tem-se a justia corretiva. aquela que exerce uma funo
corretiva nas relaes entre os indivduos. Ela visa ao restabelecimento do
equilbrio nas relaes privadas, voluntrias (contratos) e involuntrias (ilcitos civis e
penais).
Nesse sentido, a igualdade buscada a igualdade absoluta, expressa na
equivalncia entre o dano e a indenizao. O sujeito desse restabelecimento da
igualdade o juiz: Segue-se da ao cumprida por um e sofrida por outro, uma
diviso desigual. O juiz tenta restabelecer a igualdade, concedendo algo vtima
375
(aquele que perdeu algo) e tirando alguma coisa do agressor (aquele que ganhou
algo) (ARISTTELES, 2007, Livro V).
Toms
de
Aquino
(1956)
continuidade
tradio
aristotlica,
acrescentando-lhe elementos do Direito Romano.

Ele define a justia nos seguintes termos: a justia consiste em dar a cada
um o que lhe devido. Para designar a justia geral aristotlica, Toms utiliza
frequentemente o termo justia legal, uma vez que os atos devidos comunidade
para que esta alcance o seu bem, o bem comum, esto, na maior parte dos casos,
dispostos em lei.
A distino entre justia legal e justia particular reside no sujeito a quem
devido o ato:
A justia (...) ordena o homem com relao a outrem, o que pode ter lugar
de dois modos: primeiro, a outro considerado individualmente e, segundo, a
outro em comum, isto , na medida em que aquele que serve a uma
comunidade serve a todos os homens que nela esto contidos (AQUINO,
1956).
A justia que diz respeito quilo que devido a outro considerado

individualmente a justia particular; a justia que diz respeito quilo que devido
a outro em comum ou comunidade a justia legal (AQUINO, 1956).
Note-se o realismo de Toms de Aquino, ao mencionar o outro em comum:
a comunidade no constitui um ente que paira acima dos seus membros. O
beneficirio ltimo do ato devido no a comunidade, como ente autnomo, mas
os seus membros.
Os deveres da justia legal no se referem, assim, em ltima instncia, ao
todo social, mas a todos os membros da sociedade. Dessa forma, ao passo que o
objeto da justia particular o bem do particular, o objeto da justia legal o bem
comum: A justia legal (...) visa ao bem comum como objeto prprio, sendo o bem
comum no o bem do todo, mas o bem de todos. A justia legal no esgota o
conceito de justia. necessrio o desenvolvimento da justia particular: A justia
legal ordena suficientemente ao homem com suas relaes a outrem: enquanto ao
bem comum, imediatamente, e quanto ao bem de uma nica pessoa singular,
imediatamente (AQUINO, 1956).
376
Por isso, convm que exista uma justia particular que ordene imediatamente
o homem a respeito do bem de outra pessoa singular. Atos de coragem na guerra
so diretamente devidos comunidade e no a este ou aquele membro dela. Mas
so indiretamente devidos a todos os membros da comunidade, uma vez que a
comunidade no existe margem dos seus membros (AQUINO, 1956).
Mas necessrio uma justia que regule diretamente aquilo que devido a
membros determinados da comunidade, nas distribuies (justia distributiva) e nas
trocas (justia comutativa): esta a justia particular. A justia distributiva aquela
que reparte proporcionalmente o que comum, trate-se de bens ou encargos,
tendo-se em vista as condies pessoais que constituem a causa (...) do dbito. O
conceito de justia distributiva de Toms de Aquino mais amplo que o aristotlico.
A justia distributiva no se faz presente apenas na comunidade poltica, mas
em todas as comunidades, como, por exemplo, a comunidade de ensino e a
comunidade familiar. Assim, ao distribuir um cargo de magistrio, considera-se como
causa da distribuio o saber do candidato e, na distribuio de bens de uma
herana, considera-se como causa o parentesco.
A justia corretiva de Aristteles denominada "comutativa" em Toms, o que
amplia seu espectro de atuao (AQUINO, 1956).
Ao passo que em Aristteles, o sujeito da correo s pode ser o juiz, o
sujeito da comutao (commutatio-troca) pode ser qualquer um que se engaje em
determinado tipo de relaes sociais: a justia comutativa aquela que regula as
trocas que se realizam entre duas pessoas (ARISTTELES, 2007).
Alm disso, ao passo que a justia corretiva de Aristteles incidia em matria
penal apenas para quantificar indenizaes devidas em virtude de crimes, para
Toms a justia comutativa tem a funo de quantificar as penas, utilizando como
padro a igualdade quantitativa entre crimes e punies.
Mantm-se a distino aristotlica: na justia distributiva igualam-se coisas a
pessoas, recebendo cada uma aquilo que proporcional causa do dbito, sendo,
portanto, a igualdade que a caracteriza a igualdade proporcional.
377
Por outro lado, nas relaes entre indivduos reguladas pela justia
comutativa, particularmente na compra e venda, trata-se de igualar coisa a coisa,
isto , de realizar uma igualdade absoluta: Nas trocas se d algo a uma pessoa
particular em razo de outra coisa dela recebida, como principalmente se manifesta
na compra e venda, na qual se encontra primordialmente a noo de troca. Ento
necessrio adequar coisa a coisa (...).
Como o ser humano , para Toms de Aquino, um animal social, o fato de a
justia particular visar diretamente o bem do particular no significa que ela seja
alheia ao bem comum: a justia particular d a cada um o que seu em
considerao ao bem comum (AQUINO, 1956).
Toms de Aquino assume a teoria da justia de Aristteles e a desenvolve em
trs espcies: justia legal, distributiva e comutativa. Sob o impacto da tendncia
igualitria que caracteriza a modernidade, os tomistas do sculo XIX, a partir da
justia legal tomista, desenvolvem o conceito de justia social, que encontra na
tica social crist do sculo XX, o principal instrumento de sua difuso no discurso
poltico e nos textos constitucionais, como da Constituio mexicana de 1917 e da
Constituio brasileira de 1988.
Assim, para se fazer um juzo de valor a partir do conceito de justia social
sobre um problema concreto como o das polticas de ao afirmativa, aquele que
emite o juzo deve situar-se em um horizonte de um ordenamento jurdico de uma
comunidade particular.
isso que ser feito, adotando-se o ponto de vista do direito constitucional
brasileiro e do direito constitucional mexicano sob o prisma da igualdade.383
No que tange ao direito brasileiro, ao contrrio do direito constitucional norteamericano, no qual os debates centrais se do em torno do conceito de igualdade, o
direito constitucional ptrio se articula em torno do conceito de dignidade da pessoa
humana (art. 1, inciso III).
383
Atente-se ao fato de que muitos ordenamentos jurdicos no consagram o princpio da igualdade

nos termos que este prevalece nas sociedades ocidentais, principalmente aquelas que foram
influenciadas pelo cristianismo (v.g. direito muulmano).
378
Em termos de teoria da justia: ao passo que a constituio norte-americana

pode ser vista como um esforo por realizar a ideia de igualdade presente no
conceito de justia particular (distributiva e comutativa), a constituio brasileira tem
na justia social384, fundada na ideia de dignidade da pessoa humana, o cerne do
seu ideal de justia.
Em uma situao concreta como o das vagas em universidades, essa
diversidade de enfoques encaminha uma diferenciao nas questes levantadas:
para o jurista norte-americano, a questo de saber se os diversos grupos sociais
esto igualmente representados nas universidades.
384
Segundo Trcio Sampaio Ferraz Jnior, o termo justia social em nossa tradio constitucional
deita razes na Doutrina Social da Igreja. Este termo se faz presente no caput do art. 170 e no art.
193 da Constituio brasileira de 1988. O caput do art. 170 da Constituio brasileira de 1988 trata
dos princpios fundamentais da ordem econmica. Sua redao a seguinte: A ordem econmica,
fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos
existncia digna, conforme os ditames da justia social, observados os seguintes princpios.... A
atividade econmica no tem por finalidade o crescimento econmico e o poderio nacional, mas
assegurar a todos existncia digna. A existncia digna a vida humana realizada, a vida boa
dos clssicos. Na medida em que todos alcanarem uma existncia digna, o bem comum ter sido
concretizado. Ora, a justia social, aquela dirigida consecuo do bem comum, exige de todos,
portanto, por meio de seus ditames, que direcionem os seus esforos, tanto no campo do trabalho
como no da livre iniciativa, para criar os bens econmicos que possam ser utilizados como meios
de garantir a existncia digna para todos. O art. 193 dispe: A ordem social tem como base o
primado do trabalho, e como objetivo o bem-estar e a justia sociais. Trcio Sampaio Ferraz Jnior
traa as diferenas entre a justia social na ordem econmica e na ordem social nos seguintes
termos: A ordem econmica deve visar assegurar (grifo no original) a todos a existncia digna
conforme os ditames da justia social. O objetivo da ordem social o prprio bem-estar social e a
justia social. A primeira deve garantir que o processo econmico, enquanto produtor, no impea,
mas ao contrrio, se oriente para o bem-estar e a justia social. A segunda no os assegura,
instrumentalmente, mas os visa, diretamente. Os valores econmicos so valores-meio. Os sociais,
valores-fim. Deve-se atentar, porm, que o captulo da ordem social tem como objetivo a justia
social, isto , devem ser atribudos a todos os bens (que formam o contedo do bem-estar)
necessrios ao pleno desenvolvimento de sua personalidade. Esse objetivo pode ser alcanado
por mecanismos tpicos da justia social, atribuindo a todos o mesmo direito, independentemente
de caractersticas particulares, ou por meio de mecanismos de justia distributiva, qualificando o
sujeito de direito de um algum modo. Assim, o direito sade, por exemplo, um tpico direito de
justia social: A sade direito de todos e dever do Estado (art. 196). Do ponto de vista jurdico,
todos tm esse direito: ricos e pobres, trabalhadores, crianas, etc. Os servios pblicos de sade
no podem estabelecer nenhum tipo de diferenciao. A pessoa humana, considerada em si
mesma, o sujeito deste direito. Por outro lado, a assistncia aos desamparados do art. 6, como
o prprio nome indica, s devida a quem dela necessitar (art. 203, caput). Vale o critrio da
justia distributiva, a cada um segundo a sua necessidade. O bem de todos, ncleo do conceito
de justia social, pode assim ser alcanado, considerando cada um como titular de direito apenas
na sua condio de pessoa humana ou atentando para algum aspecto relevante (criana, idoso,
trabalhador, desamparado, etc.). Se lcito introduzir uma distino a partir da teoria da justia,
pode-se falar, no primeiro caso, de direitos sociais de justia social (a todos...) e direitos sociais de
justia distributiva (a cada um segundo...) (FERRAZ JNIOR, Trcio Sampaio. Conceito de
sistema no direito: uma investigao histrica a partir da obra jusfilosfica de Emil Lask. So
Paulo: Universidade de So Paulo; Revista dos Tribunais, 1976).
379
Para aquele que se coloca do ponto de vista do direito constitucional

brasileiro, a questo que se coloca a seguinte: qual o status do bem
vaga/acesso no ensino superior?
Se ele faz parte do que os brasileiros consideram como um bem
absolutamente necessrio para a plena realizao do ser humano, ele devido a
todos em virtude da dignidade da pessoa humana, independentemente da pertena
a este ou aquele grupo tnico.
Se, por outro lado, ele no faz parte do ncleo daquilo que a sociedade
brasileira considera indispensvel plena realizao do ser humano, ento ele no
devido a todos, e deve-se considerar qual o critrio da sua distribuio.
A sociedade brasileira assim como a sociedade mexicana, no seu elenco de
direitos fundamentais constitucionais, explicitou uma determinada teoria dos bens
que so devidos, por justia, aos seus membros.
Com efeito, alguns bens so devidos todos, em virtude da absoluta
necessidade para a plena realizao humana (justia social).
Outros so devidos em virtude da posse de uma determinada qualidade
(justia distributiva). Outros, ainda, dizem respeito s trocas entre os particulares
(justia comutativa).
O direito que aqui interessa nas polticas de incluso, especialmente aquelas
que dizem respeito s aes afirmativas, o direito educao.
Aps ter declarado que a educao direito de todos (art. 6 e art. 205), o
constituinte brasileiro, no art. 208, explicita o contedo deste direito.
No Brasil, a constituio brasileira de 1988, em seu artigo 6, dispe que o
direito educao um direito fundamental social. Assim aponta o artigo 6 da CF
de 1988385: So direitos sociais a educao, a sade, o trabalho, o lazer, a
segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia
aos desamparados, na forma desta Constituio.
385
Cf. Artigo 6 da Constituio Federal brasileira de 1988 (In: MORAES, Alexandre (org.)
Constituio Federal do Brasil Interpretada e legislao constitucional. So Paulo: Atlas,
2008, p. 468-469).
380
Saliente-se, entretanto, que entre os direitos sociais, o direito educao

assume caractersticas ainda mais especiais, j que a constituio de 1988 o definiu
como dever do Estado.
No dizer de Moraes (2002, p. 469):
A definio dos direitos sociais no ttulo constitucional destinado aos direitos
e garantias fundamentais acarreta duas conseqncias imediatas:
subordinao regra da auto-aplicabilidade prevista no 1, do art. 5 e
suscetibilidade do ajuizamento do mandado de injuno, sempre que
houver a omisso do poder pblico na regulamentao de alguma norma
que preveja um direito social e conseqentemente inviabilize seu exerccio.
Quanto ao direito educao, outra situao tambm o caracteriza de forma

especial, em meio aos demais direitos sociais, ou seja, a qualidade de direito
subjetivo pblico no ensino obrigatrio e, neste aspecto, deve-se considerar que o
Estado tem o dever e a obrigao jurdica de oferecer e manter o ensino pblico
obrigatrio e gratuito.
Com efeito, a Constituio brasileira de 1988 peremptria ao definir o
acesso ao ensino obrigatrio e gratuito como direito pblico subjetivo, ao dispor no
seu artigo 208:
O dever do Estado com a educao ser efetivado mediante a garantia de:
[...] 1 - O acesso ao ensino obrigatrio e gratuito direito pblico
subjetivo; 2 - O no oferecimento do ensino obrigatrio pelo Poder
Pblico ou sua oferta irregular importa responsabilidade da autoridade
competente.
Como adverte Edivaldo M. Boaventura (1997, p. 32): Ao lado do direito

educao, deve estar a obrigao de educar.
De certa forma, o que faz a Constituio brasileira de 1988386 ao definir a
educao como:
(i) direito de todos;
(ii) dever do Estado e da famlia, devendo ser promovida e incentivada com a
colaborao da sociedade;
(iii) visando ao pleno desenvolvimento da pessoa;
(iv) seu preparo para o exerccio da cidadania;
386

381
(v) sua qualificao para o trabalho, na conformidade com as disposies

dos artigos 205 e 208.
Como previsto na Constituio anterior, competncia privativa da Unio
legislar sobre diretrizes e bases da educao nacional, ex vi, do artigo 22, inciso
XXIV da Constituio Federal de 1988.
A definio da educao como direito subjetivo, segundo recorda Boaventura
(1997, p. 34), de autoria de Pontes de Miranda, que na sua obra clssica,
Comentrios Constituio de 1946387, expressamente afirma:
No confundamos o direito educao com as bolsas sob os Antoninos, em
Roma, ou sob Carlos Magno, ou nos sculos do poder catlico. No se trata
de ato voluntrio, deixado ao arbtrio do Estado ou da Igreja, mas de direito
perante o Estado, direito pblico subjetivo, ou, no Estado puramente
socialista e igualitrio, situao necessariamente criada no plano objetivo,
pela estrutura mesma do Estado. A prpria estatizao do ensino constitui,
nos ciclos evolutivos, grau avanado de progresso. Foi o que se deu em
Roma e na Frana. O que tem sido moroso o processo de tal interveno
do Estado. Surgiu na Alemanha antes de surgir entre os franceses, porm l
mesmo estacou (PONTES DE MIRANDA, 1963, p. 187).
Cabe ainda aqui a advertncia de Pontes de Miranda, ao iniciar o artigo que

declara a educao como direito de todos:
A ingenuidade ou a indiferena ao contedo dos enunciados com que os
legisladores constituintes lanam a regra: A educao direito de todos
lembra-nos aquela constituio espanhola em que se decretava que todos
os espanhis seriam desde aquele momento, buenos. A educao
somente pode ser direito de todos se h escolas em nmero suficiente e se
ningum excludo delas, portanto, se h direito pblico subjetivo
educao e o Estado pode e tem de entregar a prestao educacional. Fora
da iludir com artigos de constituio ou de leis. Resolver o problema da
Educao no fazer leis, ainda excelentes, abrir escolas, tendo
professores e admitindo alunos (PONTES DE MIRANDA, 1963, p. 210).
Nesse aspecto, entende-se que impossvel falar-se em direito sociais sem

aludir responsabilidade do Estado que nos leva, diretamente, questo da eficcia
dos direitos sociais, muito bem esposada por Regina Maria Fonseca Muniz (2002, p.
89) que assim afirma:
Nessa questo surge a questo da sua viabilidade econmica, se os
Estados esto materialmente e financeiramente dotados para cumprir tais
prestaes. Muitos alegam circunstncias imprevisveis como as flutuaes
de mercado que escapam ao controle da nao. H ainda alguns
387
Cf. PONTES DE MIRANDA. Comentrios Constituio de 1946. Rio de Janeiro: Borsoi, 1963.
Tomo IV, p. 187.
382
doutrinadores que condicionam a observncia e responsabilidade de tais

obrigaes reserva do possvel, negando assim, inclusive, que sejam
direitos fundamentais. De fato, os direitos sociais so onerosos, e, quase
sempre, os Estados utilizam-se desses argumentos para absterem-se de
torn-los efetivos.
Assim, os direitos sociais, impem-se aos governantes, como imperativo

categrico, independentemente de abundncia ou no de recursos. Os direitos
sociais, nsitos ao direito vida, so instrumentos fundamentais para que o homem
possa se realizar como homem (MUNIZ, 2002, p. 79).
No Brasil, o ensino fundamental obrigatrio e gratuito e, portanto, direito de
todos, configurando um verdadeiro direito pblico subjetivo (art. 208, 1). Na
terminologia da teoria da justia, um direito social de justia social, devido a todas
as pessoas membros da comunidade brasileira.
Para
constituinte
brasileira,
analfabetismo
carncia
dos
conhecimentos auferidos no ensino fundamental so obstculos graves ao pleno

desenvolvimento da pessoa e, portanto, so considerados males a serem
erradicados, a partir do ponto de vista dos bens necessrios vida boa para o ser
humano.
No Brasil, o ensino superior regulado pelo art. 208, inciso V expresso na
Constituio brasileira.388 Contudo, o seu teor o seguinte: acesso aos nveis mais
elevados do ensino, da pesquisa e da criao artstica, segundo a capacidade de
cada um.
Verifica-se, no entanto, que no final do artigo do texto constitucional brasileiro,
h uma regra de distribuio do bem participao nos nveis mais elevados de
ensino: a cada um segundo a sua capacidade.389
Entende-se que embora haja na Constituio brasileira o critrio mrito a ser
auferido para o ensino superior, isso no significa que o Estado no tenha nenhum
dever de justia equitativa em relao ao ensino superior.
No se pode admitir, como anteriormente j demonstrado nesta pesquisa, um
direito absoluto considerao do mrito para o ingresso universidade. Qualquer
388

389
No Brasil, o princpio meritocrtico na educao est previsto no art. 5, incisos V e X, e no art. 37,
pargrafo 6, da Constituio brasileira de 1988.
383
interpretao constitucional do princpio meritocrtico390 deve ser feita a partir de um

balanceamento dos princpios constitucionais aplicveis ao caso concreto. Nesse
sentido, deve haver um direito e um dever em relao a todos, especialmente s
minorias.
Em sentido contrrio ao nosso entendimento, Luis Fernando Barzotto (2003,
p. 1-20), este no um bem que a Constituio prescreva como indispensvel
plena realizao do ser humano e, por conseguinte, como algo que deve ser
distribudo a todos.
Ao contrrio, ele limita a oferta desses bens somente queles que
demonstraram a capacidade para aproveit-los. Ser ento que, no Brasil, o direito
ao ensino superior , assim, um direito social de justia distributiva, regulado pelo
critrio: a cada um segundo a sua capacidade?
O Estado deve garantir a todos o acesso aos nveis superiores de ensino,
especialmente as minorias em razo de sua vulnerabilidade.
Isso significa que ele deve proporcionar a todos as condies ensino bsico,
ensino mdio e ensino superior de qualidade para que cada um possa desenvolver
plenamente suas potencialidades e capacidades para ingressar no nvel superior de
ensino.
Determinado o tipo de direito social focado nas polticas de aes afirmativas,
que o direito educao em nvel superior na Constituio de 1988, resta avaliar
se as teses da justia comutativa ou distributiva seriam aptas a sustentar um
programa de ao afirmativa.
A tese da justia comutativa consiste em compensar ou indenizar membros
de grupos que, no passado e no presente, foram discriminados. Mas isso consiste
em reduzir essas pessoas condio de vtimas e no de cidados iguais aos
outros, o que viola a sua dignidade (GOMES, 2003).
390
Corrobora esse entendimento Daniela Ikawa. Direito s aes afirmativas em universidades

brasileiras. In: IKAWA, Daniela; SARMENTO, Daniel; PIOVESAN, Flvia. (Coords.). Igualdade,
diferena e direitos humanos. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008. p. 365-410, 2.008.
384
Todos devem a todos o respeito pela sua condio de pessoa humana e de

cidado, ningum podendo ser considerado um membro alheio comunidade, o que
ocorreria se alguns fossem considerados vtimas e outros no (GOMES, 2003).
Entende-se que o argumento da justia comutativa/compensatria aquele
que afirma a necessidade das polticas de ao afirmativa para compensar as
vtimas de uma discriminao passada. Assim, a sociedade, ao adotar as referidas
polticas, est promovendo, no presente, uma reparao ou compensao pela
injustia cometida no passado aos antepassados das pessoas pertencentes a esses
grupos sociais.
Nos Estados Unidos, por exemplo, no caso Bakke, anteriormente citado
nessa pesquisa, o voto do Ministro Powell sustentava que utilizar critrios de seleo
de vagas em universidades que identifiquem a raa, gnero ou origem nacional
permitido na medida em que o interesse governamental em preferir membros de
grupos prejudicados s expensas de outros considerado substancial, j que os
direitos das vtimas devem ser resguardados.391
Em tal caso, o que se percebe que a extenso e a consequente
compensao devero ser definidas judicial, legislativa e administrativamente.
A justificativa filosfica mais elaborada da tese da justia comutativa aquela
elaborada por Robert Nozick (1974).
Nozick (1974), partindo da ideia de que os indivduos tm direitos, e h
coisas que nenhuma pessoa ou grupo pode fazer sem violar-lhes os direitos,
proclama um individualismo radical que exige o Estado mnimo. Todo Estado maior
do que o Estado mnimo, aquele que se limita funo de garantir a segurana,
viola algum direito de algum indivduo.
Para sustentar filosoficamente seu pensamento, Nozick (1974)392 volta ideia
do estado de natureza. O estado de natureza nada mais do que o recurso
391
DWORKIN, Ronald. The bakke decision: did it decide anything? New York Review, 1978.
Segundo aponta lvaro de Vita, Nozick ope-se concepo de justia distributiva de concepo
rawlsina (A justia igualitria e seus crticos. So Paulo: WMF Martins Fontes, 2007. p. 236)
Veja-se, tambm, de lvaro de Vita a obra: Justia Liberal; argumentos liberais contra o
neoliberalismo. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1993).
392
385
metodolgico que permite visualizar a sociedade do ponto de vista do indivduo em

perfeito isolamento.
A justia, quanto a direitos patrimoniais, seria regida por trs princpios. O
primeiro deles o da justia na aquisio. justa a aquisio originria de bens, isto
, a apropriao de coisas no possudas. Em seguida, h o princpio da justia na
transferncia. Toda transferncia voluntria deve ser considerada justa. Os dois
princpios esgotam a justia nas propriedades (NOZICK, 1974, p. 150-155).
Essa viso ultraliberal, de que os indivduos adquirem seus direitos
simplesmente por sua atuao no mercado, exige, contudo, uma interveno estatal
para impedir justias presentes e corrigir injustias pretritas.
Aqui surge o terceiro princpio da justia, o princpio da retificao de
injustias quanto a direitos patrimoniais. Se alguns tm direitos que no foram
adquiridos pelos dois primeiros princpios porque algum foi prejudicado, e deve
haver uma compensao. Nesse sentido, a tese da justia comutativa que, para
obter uma sociedade completamente justa, necessrio que toda injustia presente
ou passada seja reparada (NOZICK, 1974, p. 150-155).
Para a injustia passada, o que interessa o princpio da retificao que se
vale da informao histrica sobre situaes anteriores e sobre injustias cometidas
nelas (...); do mesmo modo, utiliza informao sobre o curso efetivo dos
acontecimentos provenientes desta injustia at o presente. Constri-se uma
hiptese sobre o que teria ocorrido se a injustia no tivesse sido cometida.
(NOZICK, 1974).
Nozick (1974, p. 180) introduz o princpio da compensao, que consiste na
obrigao de ressarcir aqueles cujos direitos no foram contemplados na
apropriao original ou nas sucessivas transferncias.
Desde essa perspectiva, deveramos rastrear as titularidades originais para
devolver as coisas a seus legtimos donos.
No sendo isso possvel, dever-se-ia pr em funcionamento algum dispositivo
de tipo rawlsiano para que nos sirva de ponto de partida (NOZICK, 1974, p. 226-
386
227). O princpio de compensao , no entanto, bastante questionvel para outros

autores.
Segundo lvaro de Vita (1993), Nozick (1974) justifica com ele uma atividade
redistributiva do Estado, ainda que por um lapso breve.
O problema que, segundo Vita (1993, p. 59), dado que os deveres/direitos
libertarianos no criam uma sociedade bem ordenada, poderia requerer-se que esse
lapso breve se prolongasse no tempo ou que fosse necessrio repeti-lo
periodicamente. Em segundo lugar, e isso nos parece mais importante, Nozick
(1993, p. 180) reconhece que o direito de cada proprietrio a sua propriedade inclui
a sombra histrica da estipulao lockeana. Por exemplo, se cada um de ns
dono de um poo de gua, mas todos, menos um, secam por uma catstrofe natural,
a clusula lockeana cobra com vigor que o proprietrio desse nico poo em
funcionamento j no tenha uso discricionrio dele: seu direito foi superado (VITA,
1993, p. 57-59).
A pergunta pertinente : se a apropriao ou a utilizao de recursos, para
ser legtima, teve que satisfazer essa condio uma vez, por que no teria que
satisfaz-la sempre? (VITA, 1993, p. 64).
Segundo Vita (1993, p. 64), no fundo, somente se supusermos como fazia
Locke que as vantagens da propriedade privada nos levaro ao reino da
abundncia, a estipulao de Nozick faz algum sentido. Mas se vivemos no mundo
da abundncia, para que nos preocuparmos com os ttulos de propriedade?
Em nossos dias, quando se verifica cotidianamente algumas das iniquidades
mais aberrantes e mais perigosas, nada mais justo que tentar extirpar a semente de
um pensamento que serve de sustento permanncia e expanso dessas
iniquidades (MORRESI, 2002, p. 295).
Na Amrica Latina, somente entre 1980 e 1995, o 1% mais pobre da
populao viu reduzidos seus ganhos em 14%, enquanto o 1% mais rico
incrementou sua renda em 52% (BORON, 2000, p. 180).
387
Na Amrica Latina, milhes de pessoas morrem por causas evitveis, e as

reformas neoliberais esto convertendo o Estado em um ente raqutico, incapaz de
enfrentar os interesses predominantes no mercado (BORON, 2000, p. 180-182).
Essa desigualdade se expressa particularmente no aceso educao
superior, visto que a maioria dos pases da Amrica Latina apresentam profundas
assimetrias.
o caso do Brasil e do Mxico, que mostram uma sociedade crescentemente
fragmentada. Consequentemente, o gozo dos direitos educacionais nesses pases
afetado pela desigualdade, criando nveis muito diferenciados de respeito a eles.
Infelizmente, a distopia de Nozick vem-se realizando a passos largos nos
pases da America Latina. Se no se quer continuar nessa trilha, que se assemelha
de um modo alarmante a esse mundo fora de esquadro, onde os proprietrios tm
discricionariedade absoluta e os despossudos no tm sequer seus direitos
humanos bsicos, que dir ento acesso ao direito educao superior, assim
sendo, teremos que voltar a pensar no Estado e em seu papel redistributivo como
um passo mnimo e urgente (MORRESI, 2002, p. 295).
Retomando as reflexes de Corragio (2000, p. 87-114) que apontam para os
ndices de desenvolvimento humano e educao, a necessidade de uma reforma
social para o desenvolvimento econmico da regio latino-americana, visando
transformao com equidade, tanto em economia quanto em matria de educao,
para a transformao do cenrio latino-americano anteriormente descrito.
Nesse sentido, necessria uma interveno governamental como, por
exemplo, as polticas de ao afirmativa com reserva de vagas, para distribuir com
equidade as desvantagens impostas aos indivduos de grupos minoritrios,
restaurando assim, a igualdade substancial que deve reger as relaes entre os
indivduos.
388
6.8 A Tese da Justia Distributiva e a Justia Como Equidade como

Fundamento das Polticas de Aes Afirmativas
A adoo de um novo princpio de justia distributiva
provavelmente criar conflitos entre demandas sob
velhos e novos princpios.
393
Michel Rosenfeld
Na interpretao que faz da justia distributiva, Gomes (2003, p. 15-57) a

define como justia distributiva aquela que diz respeito necessidade de se
promover a redistribuio equnime dos nus, direitos, vantagens, riqueza e outros
importantes bens e benefcios entre os membros da sociedade.
Gomes (2003, p. 15-57), analisando a constitucionalidade das aes
afirmativas nos Estados Unidos, no caso de uma faculdade de medicina norteamericana afirma que esse julgamento vincula-se ao argumento da justia
distributiva. Segundo seus julgadores, a faculdade de medicina
[...] poderia claramente concluir que a sub-representao sria e persistente
de minorias na medicina, esmiuada por essas estatsticas era o resultado
dos obstculos suportados por candidatos de classes minoritrias,
decorrendo de um histrico de discriminao deliberada e proposital contra
minorias na educao, na sociedade em geral e na profisso mdica.
Nesse contexto, os programas de ao afirmativa, que distribuem bens como

vagas nas universidades, a partir da considerao da pertena ou no a uma
minoria, so meios apropriados de se assegurar oportunidade educacional
igualitria nas universidades.
Porm, indaga-se aqui: ser que a utilizao do critrio de distribuio
pertena s minorias no fortaleceria ainda mais a discriminao ao invs de
dissip-la?
393
[] [the] adoption of a new principle of distributive justice is likely to create conflits between claims
under the old and new principles. ROSENFELD, M. Affirmative action and justice: a
philosophical and constitutional inquiry.Yale: Yale University Prinston, 1993. p. 861 (traduo livre
do autor).
389
No, segundo o mais clebre defensor das polticas de ao afirmativa,

Ronald Dworkin.
Segundo Dworkin (2003, p. 543-607),
Os programas de ao afirmativa usam critrios racialmente explcitos
porque seu objetivo imediato aumentar o nmero de membros de certas
raas nessas profisses. Mas almejam em longo prazo reduzir o grau em
que a sociedade norte-americana, como um todo, racialmente consciente.
Para ele, os programas (de ao afirmativa) no se baseiam na ideia de que

os que recebem auxlio tm direito a auxlio, mas apenas na hiptese estratgica de
que ajud-los agora uma maneira eficaz de atacar um problema nacional
(DWORKIN, 2003, p. 543).
Isto , ningum tem direito a uma vaga, nem os beneficirios dos programas
de ao afirmativa nem aqueles que, como no caso Bakke394, nos Estados Unidos,
perderam suas vagas em virtude dos referidos programas.
So consideraes de convenincia social e no de direitos individuais que
norteiam a escolha de critrios para a distribuio de vagas nas universidades.
As polticas de ao afirmativa introduzem critrios que instrumentalizam a
distribuio de vagas na direo de se obter a superao progressiva da conscincia
racial na sociedade norte-americana.
Como afirma acertadamente Gomes (2003, p. 15-57), a postura de Dworkin
depende de uma viso proutilitarismo, isto , ele empregou argumentos
utilitaristas para defender as polticas de ao afirmativa.
394
Trata-se de Regents of the University of California versus Bakkes, 438 U.S 265 (1978). Em
1978, no famoso caso Bakke, a Suprema Corte norte-americana decretou que os planos de
admisso sensveis raa no violaram a 14 Emenda da Constituio dos Estados Unidos, que
declara que nenhum Estado poder negar a qualquer pessoa a igual proteo das leis, contanto
que tais planos no estipulem quotas fixas para qualquer raa ou grupo, porm considerem a raa
somente como um fator dentre outros. Nesse caso, os juzes federais norte-americanos redigiram
diversos pareceres sobre o processo, e o parecer do falecido juiz federal Lewis Powell, veio a ser
considerado como o enunciado dos 5 juzes, entre os quais, outros quatro que teriam mantido at o
plano de quotas usado pela Faculdade de Medicina da Universidade Califrnia em Davis, que
Powell, em conjunto com os outros quatro juzes derrubou. No parecer Hopwood, (Hopwood
versus Texas, 78 F,3d 932, cert. Denied, 116 S. Ct. 2581 (1996), dois desses juzes declararam
que POWELL falou s por si mesmo. Mas essa interpretao tem sido alvo de debates acalorados
e a opinio contrria prevaleceu no entendimento constitucional geral. Para consultar uma
discusso dos diversos pareceres dos processos, veja-se Ronald Dworkin. The bakke decision:
did it decide anything? New York Review, 1978.
390
O fato de o maior representante do liberalismo norte-americano, John Rawls,

crtico implacvel do utilitarismo, lanar mo de argumentos utilitaristas para justificar
o argumento da justia distributiva nas polticas de ao afirmativa, ser assumido
como um sinal de que provavelmente esta seja a fundamentao mais slida para a
tese em questo.
Segundo Jeremy Bentham (1984), um dos nomes mais representativos do
utilitarismo, o governante deve pautar suas aes pelo princpio da utilidade. Este
aprova ou desaprova qualquer ao, segundo a tendncia que tem a aumentar ou a
diminuir a felicidade da pessoa cuja felicidade est em jogo. Em se tratando da
comunidade, o governante deve lembrar que esta constitui um corpo fictcio,
composto de pessoas individuais que se consideram como constituindo os seus
membros. Qual , nesse caso, o interesse da comunidade? (BENTHAM, 1984).
A soma dos interesses dos diversos membros que integram a referida
comunidade. O governante deve, assim, buscar conduzir sua ao de modo a
produzir a maior felicidade para o maior nmero de membros da sociedade.
Os candidatos preteridos, como no caso Bakke, em virtude de no
pertencerem aos grupos beneficiados pelas polticas de ao afirmativa, ficam
desapontados, merecendo a devida solidariedade por essa frustrao, mas eles
devem entender que vagas em faculdades de medicina, como no ensino superior em
geral so recursos escassos que devem ser usados para oferecer sociedade
aquilo de que ela mais necessita.
E o que ela necessita, segundo Dworkin (2005, p. 543-607), a distribuio
igualitariamente proporcional de bens sociais entre os membros dos vrios grupos
tnicos. O objetivo de se legitimar teoricamente que a desigualdade e sua parceira,
a pobreza, so condies naturais do ser humano alcana seu maior grau de
abstrao na Filosofia.
Porm, no posicionamento do norte-americano Rawls, exposto na obra que
se tornou clssica A Theory of Justice395,396, publicada pela primeira vez em 1971,
que se tornou um clssico da Filosofia e do Direito, que se encontram os
395
Em portugus: Uma Teoria da Justia.

RAWLS, John. Uma teoria da justia. Traduo de Jussara Simes. So Paulo: Martins Fontes,
2008.
396
391
fundamentos filosficos na literatura estrangeira para o delineamento da ao

afirmativa
estar associada a
uma
concepo
de
justia distributiva397 e
posteriormente de justia como equidade.398

Pode existir e sobreviver uma sociedade justa e estvel de cidados livres e
iguais, que permaneam profundamente divididos por doutrinas razoveis de carter
religioso, filosfico e moral?
Essa pergunta resume os grandes temas que o norte-americano John Rawls
(1921-2002) tentou elucidar durante meio sculo de reflexo filosfica. Boa parte de
seu trabalho foi um esforo para resolver o conflito entre duas tradies que
marcaram o pensamento democrtico moderno.
Embora pouco conhecido no Brasil, o pensamento de Rawls influenciou
diretamente nos debates sobre as polticas pblicas que se seguiram, como a ao
afirmativa, especialmente no sistema de cotas para as minorias, dentre elas negros
e ndios nas universidades e nos cargos pblicos.
Ao analisar o pensamento Rawls, Vita399 (1993) v Justia como equidade
como um conceito forjado por Rawls na tentativa de articular de forma equilibrada os
valores de liberdade e de igualdade transmitidos e embutidos nessas tradies.
Como nos explica Vita (1993; 2007), a realizao dos princpios de justia cria
as bases sociais do autorrespeito, bem primrio, fundamental para Rawls.
Sua teoria dos bens primrios, aqueles indispensveis para que o indivduo
possa escolher seu plano de vida, hoje mais provocante do que em 1971, quando
foi publicado sua primeira grande obra Uma Teoria da Justia.400
397
2008.
398
Id. Justia como equidade: uma reformulao. Traduo de Claudia Berliner. So Paulo: Martins
Fontes, 2003.
399
lvaro de Vita , atualmente, professor livre-docente de Cincia Poltica na Universidade de So
Paulo USP. Publicou, dentre outras obras: Justia Liberal: argumentos liberais contra o
neoliberalismo (Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1993); A Justia igualitria e seus crticos (So
Paulo: Martins Fontes, 2007); Teoria e Filosofia Polticas (So Paulo: EDUSP, 2004) e inmeros
artigos de peridicos e captulos de livros, no Brasil e no Exterior, que tratam de temas como a
justia social e polticas, teoria democrtica, tolerncia, direitos humanos e justia internacional.
400
2008.
392
O liberalismo de Rawls fornece uma perspectiva crtica para o exame das

polticas pblicas contemporneas.
A filosofia rawlsiana, denominada justia como equidade, visa resoluo
das questes sobre desigualdades que ocorrem nos sistemas polticoliberais. Para
tanto, Rawls elege a justia como princpio norteador na construo da sua obra.
consenso401 que Uma Teoria da Justia (1971) representa o ponto de
inflexo para a sistematizao do conceito de justia como equidade. No curso de
suas obras posteriores, Rawls procura corrigir inconsistncias da Teoria da Justia,
culminando com a publicao de O Liberalismo Poltico (2000)402, no qual, dentre
outras coisas, feita uma restrio terica esfera poltica.
Como aponta a evoluo do pensamento de Rawls, entre 1951 e 2000: vrios
artigos e conferncias so publicados com o intuito de fornecer uma fundamentao
mais slida para a questo da justia.
Rawls, que faleceu aos 81 anos, em novembro de 2002, foi um ardoroso
defensor da igualdade entre os indivduos. No entanto, considerava que mesmo a
defesa dessa igualdade permite excees se, e somente se, essas excees
beneficiarem justamente os indivduos que se encontram nas posies socialmente
inferiores.
Rawls (1971) afirma que uma sociedade equitativa deve resolver os conflitos
entre igualdade e liberdade. Esse conflito expressa-se nos paradoxos implcitos ao
pacto social de unio que foram enunciados mais acima e implica que, para gerar
igualdade, o Estado deva intervir concedendo substncias aos cidados pobres,
mas, com isso, introduza regulaes que minem a liberdade. Rawls resolve o dilema
eliminando um de seus polos: o da igualdade.
O filsofo sustenta que a desigualdade intrnseca ordem humana, mais
ainda, que ela necessria como incentivo para a produo. A desigualdade remete
401
Veja-se tambm uma interpretao da obra de Rawls como fundamento de equidade nas polticas
de aes afirmativas, o artigo de Sabrina Moehlecke: A igualdade que perturba a justia no mundo
moderno: o discurso sobre a ao afirmativa. GT: Movimentos Sociais e Educao, n. 03, p.1-17.
Disponvel em: <http:www.amped.org.br/reinioes/28/textos/GT03>. Acesso em: 10 set. 2009.
402
Nesse sentido, veja-se a obra de Rawls: Liberalismo poltico. Traduo de Dinah de Abreu
Azevedo. Braslia; So Paulo: Instituto Teotnio Vilela; tica, 2000. (Coleo Pensamento SocialDemocrata, 16).
393
aos recursos com os quais os membros da relao contam, e isso reenvia

distino entre o dado e o adquirido.
O primeiro o dado estabelecido pela natureza e, em todo caso, constitui
diferenas que no poderiam se considerar justas ou injustas, partindo-se do
pressuposto de que a natureza cega e, portanto, no est sujeita livre escolha. O
segundo o adquirido depende do lugar onde se tenha nascido, da sorte e da
vontade individual (RAWLS, 1971).
No entanto, Rawls (1971) afirma que as diferenas podem se transformar (e,
de fato, transformam-se) graas interveno de instituies. Estas, em seu
funcionamento efetivo, so aquelas que podem colaborar para mudar o mnimo
necessrio de desigualdade (relao) para um excesso que se transforma em
obstculo para a propriedade (substncia) e a liberdade, pois desbaratam a
governabilidade das populaes e a governabilidade dos sujeitos ou, pelo contrrio,
podem impulsionar a construo de relaes que fortalecem o capital social dos
cidados (a relao).
Mas no se pode alcanar tudo isso sem a vontade individual dos pobres e
indigentes. Nesse sentido, a justia como igualdade supe uma distribuio
equitativa dos bens (RAWLS, 1971).
Em relao a esse aspecto distributivo, a sociedade justa quando respeita
as expectativas legtimas dos cidados acompanhadas por confirmaes obtidas.
No aceitvel uma justia outorgante, que conceda algo aos cidados que no
cooperarem para a produo.
Para Rawls, a concepo de justia diz respeito no s a questes
estritamente morais, mas tambm a uma ampla gama de atividades humanas,
sistemas jurdicos, instituies polticas, formas de organizao social, etc. Ao fim e
ao cabo, para esse pensador, a justia a primeira das virtudes das instituies
sociais, como a verdade o dos sistemas de pensamento.
Segundo Rawls (1971), a justia deve ser entendida primariamente em
sentido social, trata-se de saber como se distribuem os direitos e deveres nas
instituies sociais e de que modo podem ser conseguidas as mximas vantagens
que a cooperao social pode oferecer.
394
Rawls
(1971) fala principalmente,
seno
exclusivamente, de
justia
distributiva, e examina seus princpios partindo de uma posio original ou estado

inicial pelo qual se pode assegurar que os acordos bsicos a que se chega em um
contato social so justos e equitativos.
A justia entendida como equidade por ser equitativa posio original; se
no fosse, se produziriam injustias.
Na posio original adotam-se dois princpios fundamentais: segundo o
primeiro desses princpios, preciso assegurar a cada pessoa em uma sociedade
direitos iguais na liberdade compatvel com a liberdade dos outros (RAWLS, 1971, p.
144-226).
Segundo o outro princpio, deve haver uma distribuio de bens econmicos e
sociais tal que toda a desigualdade deve ser vantajosa para cada um, podendo,
alm disso, ter acesso a qualquer posio ou cargo.
Esses princpios so um caso especial de uma concepo mais geral da
justia, que Rawls (1971, p. 62-137) enuncia como segue:
Todos os valores sociais liberdade e oportunidade, rendas, riqueza e as
bases do respeito a si mesmo devem distribuir-se igualmente a menos que uma
distribuio desigual de quaisquer e de todos esses bens seja vantajosa para todos
(RAWLS, 1971, p. 62).
E, aps um exame minucioso do contedo desses princpios, Rawls passa a
formular um enunciado final da justia para as instituies.
De acordo com tal enunciado, o primeiro princpio estabelece que cada
pessoa deve ter um direito igual ao sistema total mais extenso de liberdades bsicas
compatvel com um sistema similar de liberdade para todos.
O segundo princpio estabelece:
395
As desigualdades econmicas e sociais devem estar dispostas de tal modo

que ambas:
a) sejam para o maior benefcio dos menos favorecidos;
b) estejam agregadas a posies e cargos abertos a todos em condies de
equitativa igualdade de oportunidade (Rawls, 1971, p. 65-137).
O objetivo de Rawls compreender como se pode chegar a uma sociedade

justa. Para isso, ele se baseia em dois princpios fundamentais: cada indivduo tem
direito maior liberdade possvel dos outros indivduos dessa sociedade; e de que
as desigualdades sociais e econmicas apenas so aceitveis se servirem para
promover o bem-estar dos indivduos menos favorecidos.
Segundo Rawls (1971), uma sociedade pode ser considerada democrtica
somente quando, seguindo e operando os seus princpios de justia, pode ser
definida como bem ordenada, ou seja, quando, no interior de uma cultura poltica
efetivamente pblica, subsiste uma compreenso de sociedade como um sistema
equitativo de cooperao entre pessoas reconhecidamente livres e iguais, pois
afirmar que uma sociedade bem ordenada implica o conceito de uma sociedade
na qual cada um reconhece e sabe que os demais tambm reconhecem a mesma
concepo poltica de justia e os mesmos princpios de justia poltica.
Contudo, no se deve afirmar que se pode atingir um acordo terminante sobre
todas as questes polticas, mas somente sobre aquelas que se referem aos
elementos constitucionais essenciais aos princpios de justia.
De acordo com essa perspectiva, a concepo de pessoa deve, portanto, ser
poltica, elemento fundamental em uma sociedade bem ordenada.
Segundo Rawls (1971, p. 27), a concepo de pessoa elaborada a partir da
maneira como os cidados so vistos na cultura pblica de uma sociedade
democrtica, em seus textos polticos bsicos (constituio e declaraes de direitos
humanos) e na tradio histrica da interpretao desses textos.
Assim, a concepo de justia como equidade pressupe uma concepo
poltica de pessoa como cidado livre, igual. Mas, em que sentido ocorre essa
igualdade? Quando se pressupe que as pessoas tm faculdades morais, isto , um
senso de justia e uma concepo do bem e, por esse motivo, so capazes de
396
cooperao social. Portanto, uma concepo poltica da pessoa articula a ideia da

responsabilidade pelas reivindicaes com a ideia da sociedade, que deve ser
considerada um sistema equitativo de cooperao e de construo. Nesse sentido,
no se pode supor que a concepo de pessoa seja metafsica, mas poltica.
De acordo com Rawls (1971, p. 72):
Para se entender o que se quer dizer com a descrio de uma concepo
de pessoa no sentido poltico, preciso considerar que os cidados so
representados (...) na condio de pessoas livres (...) A representao da
sua liberdade parece ser uma das origens da ideia de que se est
pressupondo uma doutrina metafsica.
Por conseguinte, a concepo de liberdade rawlsiana concebe o cidado

como razovel e racional, associada ideia de sociedade como um sistema
equitativo de cooperao e, portanto, poltico. Isso ocorre porque os cidados,
autnomos, iguais e, consequentemente, livres, consideram-se no direito de fazer
reivindicaes s instituies, potencializando o alcance e o exerccio das duas
faculdades morais (concepo de bem e senso de justia).
Nesse sentido, deve-se levar em considerao:
(a) o grau de engajamento que os cidados devem ter na poltica para que
suas liberdades bsicas sejam garantidas e;
(b) qual a melhor maneira para consegui-las.
Considerando-se tudo isso, a teoria da justia como equidade de Rawls, deve
levar em considerao tanto a natureza social quanto a autonomia do cidado.
Por conseguinte, o que a teoria rawlsiana pressupe que os cidados
compartilhem uma cidadania igual, que a liberdade igual seja pblica e
consensualmente estabelecida com julgamentos bem ponderados, tendo como
mediao metodolgica o equilbrio reflexivo.403
403
Segundo Rawls, o equilbrio reflexivo o mtodo referido estrutura bsica da sociedade,

objetivando atingir os princpios de justia e realizar os bens primrios. Nele informado como as
pessoas razoveis e racionais atingem um consenso sobreposto, pois o elo que une uma
construo terica e os julgamentos morais particulares. Com isso, h um ajuste entre a
construo terica e os fatos e, por consequncia, a possibilidade de alterao de algumas
intuies morais. Quando o ajustamento atinge um estado de equilbrio, estar estabelecido um
compromisso coerente. Portanto, o equilbrio reflexivo um processo de ajustes e reajustes
contnuos das intuies e dos princpios morais visando gerao de um consenso, que no
meramente um modus vivendi oriundo de fortuitas conjunes da contingncia, porquanto as
397
Dessa forma, a concepo poltica deve combinar ideias e princpios bem

conhecidos, mas conectados de maneira nova, considerando que a sociedade um
sistema de cooperao equitativo entre pessoas que procuram garantir um
consenso.
Por consequncia, Rawls (1971, p. 210) afirma que o objetivo da justia como
equidade no nem metafsico nem epistemolgico, mas prtico (...) um acordo
poltico informado e totalmente voluntrio entre cidados que so considerados
como pessoas livres e iguais....
O princpio da justia como equidade a ser aplicado na estrutura bsica da
sociedade deve ter em considerao os bens primrios, pois a partir da posse
destes que as pessoas podem acreditar na realizao dos seus planos de vida.
Os bens primrios so: (i) direitos e liberdades bsicos; (ii) liberdade de
circulao e livre escolha; (iii) poderes e prerrogativas de cargos e posies de
responsabilidade nas instituies polticas e econmicas da estrutura bsica; (iv)
rendimento e riqueza; (v) as bases sociais do autorrespeito.
Sobre as desigualdades mais srias, Rawls entende ainda que preciso
administr-las convenientemente do ponto de vista da justia poltica [...]. Estas so
as desigualdades que provavelmente surgem entre os diferentes nveis de renda na
sociedade, nveis que se vem afetados pela posio social na qual nascem os
indivduos (RAWLS, 1971, p. 113).
Rawls (1971) compreende que a desigualdade inadmissvel, e o nico
critrio de justia a vantagem que ela possa trazer camada que ocupe a posio
inferior na sociedade. Assim, com base nesse critrio, Rawls condena qualquer tipo
de desigualdade, sejam elas decorrentes de diferenas tnicas, religiosas ou
concepes do bem esto em um subplano que regula a comunidade, dado que existe um bem
comum nas sociedades democrticas por meio do qual as concepes particulares do bem so
reguladas. Esse bem comum preservado por uma adequada reflexo entre o voc e o eu,
refletido no equilbrio reflexivo, onde o consenso sobreposto garante a qualidade de tal equilbrio.
O consenso sobreposto, vlido sobre fundamentos morais, incluindo a concepo de sociedade,
um acordo das virtudes cooperativas pelas quais os princpios so personificados em caracteres
humanos expressados em vida pblica. Ele justificado quando sustenta uma determinada
concepo poltica alcanada pelo processo do equilbrio reflexivo amplo (wide). Veja-se, nesse
sentido, RAWLS, John. Justia como equidade: uma reformulao. Traduo de Claudia Berliner.
So Paulo: Martins Fontes, 2003. p. 43.
398
econmicas, as quais, para possurem algum grau de legitimidade, devem vir

acompanhadas de expressivas medidas compensatrias.
Rawls (1971, p. 107-135) afirma que essas medidas compensatrias podem
levar ao que se denomina ao afirmativa.
W. Kymlicka (1990) ao analisar a teoria e os caminhos traados por Rawls,
em sua teoria da justia como equidade, afirma que o autor recupera no mbito da
teoria ideal a filosofia analtica na cincia poltica ao romper a polarizao do debate
que se estabeleceu entre o utilitarismo e intuicionismo.
Segundo Kymlicka (1990, p. 50-51), Rawls posiciona-se contra o utilitarismo,
pois entende que deveriam existir limites ao sacrifcios de uns em benefcios de
outros e contra o intuicionismo, na medida em que este representaria uma
relativizao de ideias sem nenhuma hierarquia entre elas.
Henry III, na obra Em defesa do Elitismo (1994)404, criticando e contrapondose, no entanto, Rawls, especialmente, no que se refere aos princpios da ao
afirmativa, considera que tais medidas, nos Estados Unidos, inverteram os objetivos
a que se propunham.
Essa inverso de objetivos deu-se na medida em que as minorias, ao terem
seus espaos garantidos nos locais de trabalho e nas universidades norteamericanas, passaram a ser consideradas caf-com-leite (sic) na sociedade e
vistas como menos capazes por seus colegas universitrios, por no terem sido
obrigadas, para conquistar a posio que possuem, a passar pelos mesmos testes e
desafios a que seus pares foram submetidos (HENRY III, 1994).
Contrariamente defesa da justia distributiva que posteriormente foi
concebida por Rawls como equitativa, fundamentando a formulao terica das
aes afirmativas, encontramos subsdios crticos tese da justia da equidade
como fundamento das aes afirmativas no posicionamento de Luis Fernando
Barzotto.405
404
Henry III, William A. In defense of elistism. USA: First Anchor Books, 1994.
Luis Fernando Barzotto Doutor em Filosofia do Direito pela Universidade de So Paulo,
Coordenador do Departamento de Propedutica Jurdica da PUCRS, Professor da Faculdade de
Direito da UFRGS e da Faculdade de Direito da Unisinos.
405
399
Para Luis Fernando Barzotto (2003, p. 15-54), a tese da justia distributiva de

contedo utilitarista no se sustenta diante do ordenamento constitucional brasileiro.
Esse autor afirma que a tese da justia distributiva, calcada em uma viso utilitarista,
sustenta que os critrios de distribuio de vagas so critrios no de justia, mas
de utilidade social.
Barzotto (2003, p. 15-54) defende o entendimento de que as polticas de ao
afirmativa baseadas na tese da justia comutativa e da justia distributiva, ambas
voltadas questo da igualdade, so inconstitucionais do ponto de vista da justia
social, na medida em que, a pretexto de estabelecer a igualdade, violam a dignidade
dos envolvidos, seja por reduzi-los condio de vtima (tese da justia comutativa)
ou condio de meio (tese da justia distributiva).
Ainda, segundo esse autor, no h, nessa perspectiva, direito educao,
pois, segundo Barzotto (2003), todos aqueles que ocuparem vagas no ensino
superior, por exemplo, o faro segundo critrios de convenincia social e no porque
a sociedade lhes deve isso: as universidades, ao decidirem os critrios de seleo, o
fazem segundo um clculo racional do uso socialmente mais benfico de recursos
limitados.
Barzotto (2003) entende que a sociedade brasileira uma comunidade de
pessoas que se reconhecem na sua mtua dignidade, exercendo-a como cidados,
em que toda tentativa de vitimizao destri a comunidade, aviltando alguns de seus
membros ao rebaix-los, do status de cidado a pessoa titular de todos os direitos
civis, polticos e sociais em uma determinada comunidade poltica categoria de
vtima de outros membros dessa comunidade.
Discorda-se,
no
entanto,
de
tais
argumentaes,
pois,
parecem
preconceituosas e fracas do ponto de vista argumentativo, visto que no se

considera nesses entendimentos o racismo que ainda hoje existe nas sociedades
ora analisadas, especialmente contra negros e indgenas.
Defende-se aqui que a equidade a outra dimenso constitutiva da
argumentao em defesa da justia, pois o crescimento econmico, nos seus atuais
termos, ganha sustentabilidade apenas quando envolve tambm uma aposta na
maior equidade.
400
Ou seja, entre as condies da integrao competitiva das economias

nacionais est tambm a reduo das distncias sociais entre grupos de suas
populaes e entre pases, visto que padres mais homogneos das estruturas
produtivas e dos comportamentos inovadores que redundam em maior equidade
ampliariam as possibilidades da incorporao e difuso dos perfis tecnolgicos
exigidos pela competio e para uma melhor insero internacional.
Equidade e desenvolvimento so, ento, termos de uma mesma matriz
dinmica: o crescimento econmico deve e pode ser equitativo porque existem
vnculos funcionais internos, sorte de crculo virtuoso entre crescimento,
competitividade, progresso tcnico e equidade.
Em outros termos, a prpria estratgia de integrao internacional e
regional das economias nacionais que exige melhoria nas estruturas de
oportunidades, especialmente as educacionais, por meio de investimentos sociais de
impacto necessariamente redistributivos.
Especialmente no caso dos segmentos pobres, essa concepo de equidade
supe polticas capazes de traz-los posio de sujeitos econmicos, aumentando
sua produtividade e reforando sua precria ou nula proteo social, porque na
estratgia de integrao competitiva tambm a reduo da pobreza elementochave para soldar os pilares de novo padro de desenvolvimento.
Desde logo porque os grupos pobres sob as formas velhas e novas da
pobreza arcaram com os piores custos sociais da reestruturao, mas tambm
porque a pobreza aumenta os riscos sociais e educacionais a includos os
problemas da violncia e insegurana urbanas fragilizando ento a posio relativa
de pases e regies nos mercados internacionais e regionais.
Estar-se-ia j diante de um novo crculo virtuoso entre igualdade e
crescimento, entre proteo social e desenvolvimento econmico, entre crescimento
econmico e distribuio equitativa dos seus frutos? Sim e no.
positiva a perspectiva porque, conforme se argumentou, h bases e
estmulos materiais para tanto. Aparentemente at mais que no passado, visto que a
compatibilizao entre equidade e crescimento pareceria estabelecer-se no ponto de
partida do novo padro econmico que vem se implementando. Porm,
401
negativamente, o novo padro traz consigo barreiras duras, do ponto de vista da

ampliao da equidade. Se a sua implantao envolve desemprego, precarizao e
informalizao do trabalho, especialmente ausncia de acesso educao superior,
tambm o seu dinamismo no gerador de emprego. Nesse plano, o crculo ,
sobretudo, vicioso e perverso.
A dupla equao define o horizonte em que devem ser pensadas as polticas
sociais de nova gerao, bem como os desafios que se impem aos Estados
Nacionais da regio.
A capacidade que tero em combinar as tarefas de sustentao de condies
estruturais de competitividade em escala global que requerem ambientes de
austeridade e restries fiscais com os objetivos de justia social que supem
polticas sociais eficazes, inclusivas e competentes para atender s demandas e
para restringir os efeitos socialmente negativos da globalizao constitui a face
dura do desafio, tanto maior quanto tenha sido adiado, no passado recente de cada
pas, o esforo por aquela combinao virtual.
Porm, este tambm deve ser, sem dvida, o ncleo da agenda social dos
governos da regio, que possuem efetivamente como perspectiva o reforo da vida
democrtica sustentada em economias dinmicas e formas inteligentes de
integrao internacional.
Transposta a questo para a situao latino-americana, poder-se-ia afirmar
que o componente inovador da nova gerao de polticas que se quer implementar
na regio repousa na sua capacidade de regenerar e revitalizar o tecido social,
instaurando as novas bases da coeso e integrao sociais. Nesse plano, as suas
virtudes medem-se pelo metro da democracia, ou seja, pelos seus impactos na
consolidao dos regimes democrticos no continente.
Alm
disso,
no
se
pode
desconsiderar,
dessas
argumentaes
fundamentadas na defesa de uma fundamentao de justia das polticas de

incluso,
as
desigualdades
decorrentes
de
diferenas
tnicas,
culturais,
educacionais, religiosas ou econmicas, nos pases da America Latina, em

especial Brasil e Mxico, os quais certamente devem vir acompanhados de
402
expressivas medidas compensatrias e equitativas a serem exigidas pelo bem

comum.406
6.9 Aes Afirmativas e os Direitos Sociais como Direitos Humanos

Fundamentais
O debate acadmico sobre as polticas de aes afirmativas encontra em

estreita relao com a efetividade dos direitos sociais, localizando historicamente
como um direito humano fundamental.
A concepo de direitos humanos aponta para uma pluralidade de
significados. Uma das noes de direitos humanos liga-se noo de bens
almejados pelo ser humano que so soberanos, ou seja, aqueles bens que, no dizer
de Telles Jnior (2001, p. 341), a generalidade dos seres humanos atribui mximo
valor para nosso corpo e nosso esprito.
Com efeito, do corpo e do esprito, so bens soberanos acima de quaisquer
outros, e.g.: a vida, a incolumidade fsica e moral, a sade, a liberdade de ir e vir e
ficar. Do esprito, so bens soberanos: a dignidade humana, a honra, a justia, a
igualdade essencial das pessoas; a privacidade, o domiclio inviolvel, a liberdade
de manifestao do pensamento e da f, a liberdade de trabalho; a liberdade de
reunio e associao, a educao.
Evidentemente, este rol no taxativo, uma simplificao extrema do
conjunto complexo de bens soberanos, existentes no nosso corao e na nossa
inteligncia (TELLES JNIOR, 2001, p. 341).
406
Para os adeptos da linha doutrinria da justia distributiva, a qual ora presentemente nos inclumos,
a ao afirmativa estaria relacionada a uma igualdade proporcional, exigida pelo bem comum, na
distribuio de direitos e nus entre os membros da sociedade que pode ser implementada por
meio de vrios artifcios, dentre eles as polticas pblicas. Essa distribuio pode ser efetuada com
base na igualdade de oportunidades, necessidades, esforos, utilidades ou outros critrios, como
os apresentados por Jonh Rawls, em sua obra Uma Teoria da Justia. Essa noo de justia
distributiva tambm foi tambm adotada por Johannes Messner, que acrescenta: Em concreto, a
justia distributiva orienta a atuao do soberano, dos rgos legislativos, administrativos e
executivos. (...) Outro dever imposto pela justia distributiva o de evitar ou eliminar privilgios
isto , vantangens dadas a uma parcela da comunidade em prejuzo das outras que uma
prestao correspondente no se justifique (tica social: o direito natural no mundo moderno, p.
421).
403
A histria da civilizao demonstra que as sociedades se aperfeioaram

medida que incorporaram esses bens soberanos ao seu patrimnio cultural. Assim,
os direitos humanos fundamentais407 so os direitos humanos positivados nas
constituies, nas leis e nos tratados internacionais.
Na lio de Canotilho (1993, p. 500), os direitos fundamentais podem ser
compreendidos em duas fases:
Uma, anterior ao Virginia Bill of Rights (1776) e Declaration des Droits de l
Homme et du Citoyen (1789), caracterizada por uma relativa cegueira em
relao ideia dos direitos do homem; outra, posterior a esses documentos,
fundamentalmente marcada pela chamada Constitucionalizao ou
positivao dos direitos do homem nos documentos constitucionais.
Para o enquadramento dos direitos sociais como direito humano fundamental,

faz-se necessria, a anlise da denominada concepo contempornea dos direitos
humanos, que veio a ser introduzida pela Declarao Universal dos Direitos do
Homem de 1948408, e, a que mais nos interessa, pois, a partir da Declarao de
1948, que se introduz uma nova concepo de direitos fundamentais, uma
concepo necessariamente integral ou holstica de todos os direitos humanos.
Na Amrica Latina a questo dos Direitos Humanos vem sendo discutida,
desde a dcada de 1980, no bojo da discusso sobre a reconstruo do Estado de
Direito Democrtico.
No Brasil, a Constituio da Repblica Federativa de 1988, o rol de direitos
fundamentais enumerados no artigo 5 da Constituio Federal no taxativo. A
questo envolve, alm dos direitos fundamentais409 constantes do corpo da
407
Na doutrina brasileira, o primeiro autor a utilizar a expresso direitos humanos fundamentais foi,
segundo Ingo Wolfgang Sarlet, o jurista Manoel Gonalves Ferreira Filho, na obra: Direitos
Humanos Fundamentais. So Paulo: Saraiva, 1996 (apud SARLET, Ingo Wolfgang Sarlet. In: nota
de rodap: A eficcia dos direitos fundamentais. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2003. p. 36).
408
A Declarao Universal de Direitos Humanos foi aprovada pela Resoluo 217 A (III) da
Assemblia Geral das Naes Unidas em 10 de dezembro de 1948. Dos ento 58 Estados
membros da ONU, 48 votaram a favor, nenhum contra, 8 Estados se abstiveram e 2 encontravamse ausentes.
409
A expresso Direitos Fundamentais representa o conjunto de faculdades e instituies com as
quais, em cada momento histrico, se deparam as exigncias da dignidade, da liberdade e da
igualdade humanas, as quais devem ser reconhecidas positivamente pelos ordenamentos jurdicos
em nvel nacional e internacional. Na noo de direitos humanos se conjuga a sua raiz tica com a
sua vocao jurdica. Em funo dela, os direitos humanos possuem uma irrenuncivel dimenso
prescritiva ou deontolgica; implicam exigncias tica de dever ser, que legitimaram a sua
reivindicao onde no foram reconhecidas. Mas, ao mesmo tempo, constituem categorias que no
podem ser desvinculadas dos ordenamentos jurdicos: a sua prpria razo de ser est e, ser
modelo e limite crtico para as estruturas normativas e institucionais positivas. Quando essa
404
constituio, os direitos enunciados nos tratados internacionais ratificados pelo

Estado brasileiro, ex vi, do pargrafo 2 do artigo 5 da Constituio Brasileira de
1988.
6.10 Em Defesa do Multiculturalismo Universitrio como Fundamento das

Polticas de Aes Afirmativas
Para mim, o multiculturalismo significa algo diferente: que
nenhuma cultura tem monoplio sobre a sabedoria, nenhuma
cultura incorpora todos os grandes valores, e, por isso, todas
as culturas tm muito que aprender umas com as outras por
meio do dilogo. O que o dilogo faz permitir que cada
cultura se torne consciente de suas prprias suposies, seus
pontos fortes e suas fraquezas, para que possam aprender
com as outras. O multiculturalismo algo bastante desejvel.
No s estamos falando dos grandes bens comuns de que
todos ns deveramos ser capazes de nos libertar das
estreitezas do provincianismo cultural e abrir nossos horizontes
para a influncia dos outros.
Bhikhu Parekh
Rethinking Multiculturalism, 2000
O termo multiculturalismo410, no entanto, se tornou um modo de descrever as

diferenas culturais em um contexto transnacional e global.
H diferentes noes de multiculturalismo, no entanto, nem todas de sentido
emancipatrio. Alm disso, o termo apresenta, porm, as mesmas dificuldades e os
mesmos potenciais do conceito de cultura411, um conceito central das
recepo se produz no Direito interno, deparamo-nos como os Direitos Fundamentais. No plano

internacional se manteve a denominao Direitos Humanos para designar as mais importantes
declaraes e pactos na matria. Assim por exemplo, a Declarao Universal de Direitos Humanos
da ONU, de 1948. Cf. Dicionrio de Pensamento Contemporneo. So Paulo: Paulus, 2000. p.
220-221, [verbete Direitos Humanos].
410
Segundo DAmbrosio (1997), assim como a biodiversidade essencial para a continuidade da vida,
a diversidade cultural essencial para a evoluo do potencial criativo de toda a humanidade.
Novos modos de pensamento e de expresso s podem resultar de uma dinmica de encontros
culturais. Segundo posicionamento de Ubiratan DAmbrosio, com o qual compartilhamos, o
multiculturalismo a direo necessria que deve tomar o processo educativo para fazer frente
complexidade de um mundo que se globaliza em um ritmo crescente. No entanto, o grande objetivo
evitar que o processo de globalizao conduza a uma homogeneizao, cujo resultado a
submisso e mesmo a extino de vrias expresses culturais. DAMBROSIO, Ubiratan.
Transdisciplinaridade. So Paulo: Palas Athena, 1997. p. 86.
411
411
Segundo Maria Helena Diniz , o termo cultura designa: [...] tudo que o ser humano acrescenta s
coisas homo additus naturae, diziam os clssicos, com a inteno de aperfeio-las. Abrange tudo
que construdo pelo homem em razo de um sistema de valores. O esprito humano projeta-se
411
sobre a natureza, dando-lhe uma nova dimenso que o valor. Ainda, para Miguel Reale , indica
um segundo sentido de cultura (tambm denominado social/objetivo). Configurando-se, nesse
sentido, em acepo, a um s tempo, filosfica, antropolgica e sociolgica, como acervo de bens
materiais e espirituais acumulados pela espcie humana pelo tempo, mediante um processo
intencional ou no de realizao de valores.
405
humanidades e das cincias sociais e que, nas ltimas dcadas, se tornou em um

terreno explcito de lutas polticas.
A expresso multiculturalismo designa, originalmente, a coexistncia de
formas culturais ou de grupos caracterizados por culturas diferentes no seio da
sociedade moderna (SANTOS, 2003, p. 26).
Luiz Alberto Oliveira Gonalves e Petronilha Beatriz Silva (2003, p. 109-123)
definem o termo multiculturalismo, nos seguintes termos:
O multiculturalismo o jogo das diferenas, cujas regras so definidas nas
lutas sociais por atores que, por uma razo ou outra, experimentam o gosto
amargo da discriminao e do preconceito no interior das sociedades em
que vivem (...). Isto significa dizer que muito difcil, se no impossvel,
compreender as regras desse jogo sem explicitar os contextos sociohistricos nos quais os sujeitos agem, no sentido de interferir na poltica de
significados em torno da qual do inteligibilidade a suas prprias
experincias, construindo-se enquanto atores.
Para Kretzmann (2007, p. 9), o multiculturalismo surge como um desafio para

as democracias liberais, fortemente apoiadas em ideais de igualdade, mas que
agora se deparam com duras crticas dirigidas aos seus governos e instituies
pblicas.
Esse desejo de reconhecimento no se fundamenta unicamente em polticas
igualitrias e equitativas, com tendncia a assimilao e universalizao de culturas,
mas em polticas de reconhecimento das diferenas, fundamentais para a
construo do patrimnio histrico e cultural e como componente da formao
identitria nacional de uma sociedade (KRETZMANN, 2007, p. 9).
Moacir Gadotti412 denomina o multiculturalismo como um fenmeno recente
de confronto de culturas em um mesmo territrio, possibilitado pelo processo
urbano-industrial moderno (sociedade multicultural ou democracia multirracial).
Segundo Gadotti, esse processo teve incio com a criao e a organizao de
movimentos minoritrios que questionavam a hegemonia do pensamento branco,
masculino e ocidental (cristo).
412
Moacir Gadotti professor titular da Universidade de So Paulo, diretor regional da Associao

Internacional de Educao Comunitria e autor da obra Diversidade cultural e educao para
todos. So Paulo: Graal, 1992.
406
Segundo esse mesmo autor, um movimento contra a discriminao racial ou

sexual e a discriminao contra os imigrantes. A exploso de reivindicaes das
minorias tnicas, o recrudescimento da xenofobia, a radicalizao dos lobbies
minoritrios so demonstraes desse movimento cultural que caracteriza esse fim
de sculo (GADOTTI, 1992, 23).
Percebe-se, a partir dos novos movimentos sociais das ltimas dcadas uma
crescente mobilizao no sentido de denunciar as desigualdades e a excluso de
grupos
minoritrios que
clamam
reconhecimento
de
sua
cultura
singular
(KRETZMANN, 2007, p. 9).

Porm, preciso indagar-se: como dar respostas s inmeras e crescentes
reivindicaes, baseadas na etnia, na raa, na religio, na sexualidade, no gnero
ou em qualquer rea de identificao cultural que clama por reconhecimento?
Ser que possvel faz-lo mediante a fundamentao nas polticas pblicas
de incluso social? Ou seja, o multiculturalismo como fundamento especfico das
aes afirmativas?
Registre-se que as cortes constitucionais dos mais diferentes pases tm sido
chamadas a pronunciar-se acerca da constitucionalidade de determinadas aes
afirmativas. o caso brasileiro, por exemplo, considerando-se inclusive o julgamento
no Supremo Tribunal Federal sobre a constitucionalidade das aes afirmativas.413
No obstante muitas delas tenham se posicionado de forma contrria
adoo de tais medidas, h um consenso no que concerne premissa de que a
diversidade deve ser princpio presente nas searas laboral, poltica, cultural, social e
especialmente educacional de qualquer comunidade.
Para Anete Abramowicz (2006, p. 12), diversidade pode significar variedade,
diferena e multiplicidade. A diferena qualidade do que diferente; o que
distingue uma coisa de outra, a falta de igualdade ou de semelhana. Nesse
sentido, podemos afirmar que onde h diversidade existe diferena.
Marisa Vorraber Costa (2008) afirma que a diferena no uma marca do
sujeito, mas sim uma marca que o constitue socialmente e se estabeleceu como
413
Veja-se, nesse sentido, Anexo A do presente trabalho.
407
uma forma de excluso. Ser diferente na educao ainda significa ser excludo e/ou
ser subrrepresentado nas instncias sociais.
Reconhecer que somos diferentes para estabelecer a existncia de uma
diversidade cultural no Brasil no suficiente para combater os esteretipos e os
estigmas que ainda marginalizam milhares de crianas em nossas escolas e
milhares de adultos em nossa sociedade.
Maria Vera Candau (2005, p. 19) afirma que:
No se deve contrapor igualdade diferena. De fato, a igualdade no est
oposta diferena, e sim desigualdade, e diferena no se ope
igualdade, e sim padronizao, produo em srie, uniformidade, a
sempre ao mesmo, mesmice.
Reconhecer a diferena questionar os conceitos homogneos, estveis e

permanentes que excluem o diferente. As certezas que foram socialmente
construdas devem se fragilizar e desvanecer. Para tanto, preciso desconstruir,
pluralizar, ressignificar, reinventar identidades e subjetividades, saberes, valores,
convices, horizonte de sentidos. Somos obrigados a assumir o mltiplo, o plural, o
diferente, o hbrido, na sociedade como um todo (CANDAU, 2005).
Falar sobre diversidade no pode ser s um exerccio de perceber os
diferentes, de tolerar o outro.414
Antes de tolerar, respeitar e admitir a diferena preciso explicar como essa
diferena produzida e quais so jogos de poder estabelecidos por ela.
Como nos alerta Tomaz Tadeu da Silva (2000), a diversidade biolgica pode
ser um produto da natureza, mas o mesmo no se pode dizer sobre a diversidade
cultural, pois, de acordo com autor, a diversidade cultural no um ponto de origem,
ela em vez disso um processo conduzido pelas relaes de poderes constitutivos
da sociedade que estabelece outro diferente do eu e eu diferente do outro
como uma forma de excluso e marginalizao.
Ao tratar a questo da diversidade cultural, Abramowicz (2006) diz que todo o
brasileiro vive uma situao no mnimo, inusitada.
414
Nesse sentido, veja-se as importantes consideraes de HABERMAS, Jrgen. La inclusin del

otro estudios de teora poltica. Traduo de Juan Carlos Velasco Arroyo y Gerard Vilar Roca.
Barcelona/Buenos Aires/Mxico: Paids, 1999.
408
De um lado, h o discurso de que ns somos um povo nico, fruto de um

intenso processo de miscigenao e mestiagem, que gerou uma nao singular
com indivduos culturalmente diversificados.
De outro, vivenciamos em nossas relaes cotidianas inmeras prticas
preconceituosas, discriminatrias e racistas em relao a alguns segmentos da
populao, como as mulheres, os indgenas e os afrodescendentes.
Portanto, uma poltica pblica de incluso social deve ser realmente pautada
na diversidade cultural e deve ter como princpio uma poltica multicultural da
identidade e da diferena.
Tendo assim como obrigao de ir alm das benevolentes declaraes de
boa vontade para com a diferena, ela coloca em seu centro uma teoria que permita
no s reconhecer e celebrar a diferena, mas tambm question-la, a fim de
perceber como ela discursivamente est constituda.
Em sentido contrrio, a nossa tese que fundamenta as polticas de aes
afirmativas no multiculturalismo. Veja-se o posicionamento de Andrea Semprini
(1999, p. 48-51).
Para Semprini (1999, p. 48-40), os efeitos de adoo de polticas que facilitem
o acesso das minorias ao ensino superior (ao afirmativa) baseadas no
multiculturalismo so perversos. Segundo Semprini, a instaurao de critrios
diferentes estabelecidos sobre a base racial levanta problemas jurdicos e
prticos.
Alm disso, segundo Semprini (1999), a preocupao de reparar uma
injustia histrica no justificaria a introduo de um critrio de desigualdade, que
pode eventualmente discriminar outros estudantes recusados, embora tivessem sido
aprovados no concurso de admisso. Esses estudantes sofrem diretamente as
consequncias de uma poltica que objetiva a reparao de uma injustia da qual
no so pessoalmente responsveis.
Argumenta ainda Semprini (1999) que os resultados da ao afirmativa
nessas bases mostram-se medocres. Admitidos por fora da lei, sem todavia
409
satisfazer a todas as exigncias, parte desses estudantes se adapta com dificuldade

ao ambiente universitrio e abandona o campi logo nos primeiros anos.
Segundo Semprini (1999, p. 48-49), a poltica de cotas multiculturais,
portanto, no consegue aumentar significativamente o nmero de diplomados entre
as minorias e restringe o acesso de outros estudantes.
Discorda-se, entretanto, desse posicionamento.
Como alerta-nos Costa (2008), identidade e diferena so inseparveis,
dependendo uma da outra. Elas so produzidas na trama da linguagem, a
identidade e a diferena so construdas dentro de um discurso, por isso precisamos
compreend-las como so produzidas em locais histricos e institucionais por meio
do discurso.
Segundo Costa (2008), compreendemos que o discurso por meio da
afirmao de conceitos essencialistas no historicizados so incapazes de perceber
os processos de mudanas e de transformaes sociais que padronizam e
marginalizam os diversos grupos sociais.
Para Stuart Hall (2000), os conceitos devem ser historicizados para perceber
como eles so construdos dentro de uma prtica discursiva que se envolve nas
relaes assimtricas de poder.
Portanto, os conceitos de raa e etnia ao serem trabalhados nas polticas
pblicas de configurao multicultural em uma perspectiva da valorizao da(s)
identidade(s) dos mltiplos sujeitos que convivem no mesmo espao da
universidade e devem ter um posicionamento poltico, a fim de desconstruir os
esteritipos e os estigmas que foram atribudos historicamente a alguns grupos
sociais.
Atualmente, no entanto, e como anteriormente demonstrado, nesta tese, o
conceito de raa quando aplicado humanidade causa inmeras polmicas, porque
a rea biolgica comprovou que as diferenas genticas entre os seres humanos
410
so mnimas, por isso no se admite mais que a humanidade constituda por

raas.415
Registre-se que na dcada de 1970, o Movimento Negro Unificado e os
tericos que defendiam a causa ressignificaram o conceito de raa como uma
construo social forjada nas tensas relaes entre brancos, negros e indgenas.
Muitas vezes simulados como harmoniosos, no tinha relao com o conceito
biolgico de raa cunhado no sculo 19, e que hoje est superado.
O termo raa usado nesse contexto, segundo a ex-Conselheira da Cmara de
Educao Bsica do Conselho Nacional de Educao, Petronilha Beatriz Silva
(2003), tem uma conotao poltica e utilizado com frequncia nas relaes sociais
brasileiras, para informar como determinadas caractersticas fsicas, como cor da
pele, tipo de cabelo, entre outras, influenciam, interferem e at mesmo determinam o
destino e o lugar social dos sujeitos no interior da sociedade brasileira.
O conceito de raa ao ser usado com conotao poltica permite, por
exemplo, aos negros valorizar a caracterstica que difere das outras populaes e
rompe com as teorias raciais que foram formuladas no sculo 19 e at hoje
permeiam o imaginrio popular.
Segundo Petronilha Beatriz Silva (2003), o termo tnico geralmente marca as
relaes tensas por causa das diferenas na cor da pele e nos traos fisionmicos
que caracterizam a raiz cultural plantada na ancestralidade dos mais diversos
grupos, que difere em viso de mundo, valores e princpios de origem indgena,
europeia ou asitica.
O termo tnico fundamental para demarcar que o indivduo pode ter a
mesma cor da pele que o outro, o mesmo tipo de cabelo e traos culturais e sociais
que os distingue, caracterizando assim etnias diferentes (BRASIL, 2003).
De um modo geral, negros e indgenas so sub-representados no espao
escolar, especialmente no universo da educao superior. Portanto, mobilizar uma
ao, por meio de polticas pblicas contra os padres e os processos de excluses
415
Cf. GONALVES, Luiz Alberto Oliveira; SILVA, Petronilha Beatriz. Multiculturalismo e educao: do
protesto de rua a propostas e polticas. Revista Educao e Pesquisa, So Paulo, v. 29, n. 1, p.
109-123, jan./jun. 2003.
411
institudos um grande passo para implantao de uma diversidade cultural, pois as

diferenas so socialmente construdas e esto envolvidas com as relaes de
poder.
Na educao superior, trabalhar na perspectiva da diversidade cultural
significa uma ao poltica que vai alm do reconhecimento de que os alunos
sentados nas cadeiras de uma sala de aula so diferentes, por terem suas
caractersticas individuais e pertencentes a um grupo social, mas preciso efetivar
uma pedagogia da valorizao das diferenas.
O primeiro passo para essa configurao defender uma poltica pblica
capaz de integrar e incluir esses grupos sociais includos da sociedade, que seja
questionadora dos conceitos essencialistas e trat-los como categorias multiculturais
socialmente constitudas no decorrer dos discursos histricos.
Conforme assevera Kretzmann (2007, p. 9-10), no se pode desconsiderar,
entretanto, que o que torna a questo do multiculturalismo extremamente complexa
a necessidade de articulao entre as lutas pela afirmao do direito diferena e
os processos de globalizao, que tendem a aumentar as desigualdades e excluir
cada vez mais aqueles que de vrias maneiras j esto margem da sociedade.
Nesse sentido, cabe questionar at que ponto a construo de uma vida em
comum possvel e quais so os processos que permitiro a incluso e a
emancipao das minorias e dos grupos que lutam por ideais coletivos e pela
afirmao do multiculturalismo.
Kretzmann (2007, p. 10) afirma que a partir dessa dominao/excluso e da
no conformao diante das crescentes desigualdades e opresses que marcam as
culturas dominadas, as lutas e reivindicaes acerca da afirmao da identidade e
do reconhecimento das diferenas, em um mundo formado por um mosaico de
culturas, so fundamentais para a proteo e preservao da diversidade cultural.
Exemplo de grupo oprimido e esquecido so certamente os indgenas, que
formam a diversidade cultural dos pases da Amrica Latina, em especial o grupo
dos indgenas no Mxico.416
416
Cf. Barajas Agustn, Vlez. Grupos vulnerables. Trabajo Social. Revista Trimestral, Mxico, n. 2425, p. 52.
412
Nesse pas, conforme se demonstrou no decorrer dessa investigao, o grupo

dos indgenas que clama por respeito e reconhecimento de seus direitos, que luta
para manter viva a sua cultura, para a afirmao de sua identidade e para serem
valorizados nas suas diferenas.
Sob a perspectiva internacional no que tange ao mbito educacional, desde o
caso Regents of the University of Califrnia v. Bakke417, a Suprema Corte Americana
ressalta a necessidade de se estabelecer um multiculturalismo418, uma maior
diversidade no corpo discente das instituies educacionais de um modo geral,
vislumbrando em tal escopo um objetivo primordial governamental a ser
implementado.
No teor da deciso anteriormente citada, os julgadores posicionaram-se
totalmente favorveis promoo da diversidade nas universidades, verificando ser
esse princpio um dos elementos essenciais na formao do alunado, visto que
sero esses estudantes que, em breve, iro compor o corpo de representantes
polticos da nao, assim como os administradores responsveis pela direo das
grandes empresas e, enfim, das questes econmicas do pas.
Saliente-se, porm, que esse multiculturalismo a ser observado nos bancos
universitrios no deve se resumir apenas questo tnica. Ainda, outros
elementos, tais como a origem nacional ou mesmo regional, condio econmicafinanceira, opo religiosa, dentre outros, so aventados como relevantes para a
promoo do pluralismo no ensino superior.419
Isso se d porque, em qualquer Estado, possvel vislumbrar uma variedade
de pessoas que formam o seu povo em face de diferentes caracteres, tais como
raa, sexo, opo sexual, escolha religiosa, dentre outros, sendo, portanto, a
diversidade um dos seus caracteres essenciais.
417
Regents of the University of Califrnia v. Bakke

Charles Taylor (1994) refere-se ao poltica do multiculturalismo pelo termo poltica do
reconhecimento (politic of recognition). Segundo ele, por meio do reconhecimento que os
indivduos constroem e formam a prpria identidade. Esta pode ser prejudicada caso as diferenas
que constituem os indivduos e os seus grupos no tenham sido reconhecidas ou tenham sido
reconhecidas inadequadamente. Cf. TAYLOR, Charles. Multiculturalism: examining the politics of
recognition. Princeton: Princeton University Press, 1994.
419
ENCONTRO DE EDUCADORES NEGROS DO MNU. Cmara Municipal de So Paulo, 16-19 de
julho de 1992. Notas sobre a educao multicultural.
418
413
Em face de tal constatao, seria natural que o multiculturalismo existente no

povo pudesse ser vislumbrado em todas as reas da sociedade, tal como a cultural,
econmica, laboral e educacional.
Em um Estado democrtico jamais se poderia admitir que determinada
parcela da populao no estivesse poltica ou socialmente representada, visto que
tal condio sine qua non para que seja efetivada a garantia dos direitos e
interesses.
Ocorre, entretanto, apesar de assim ser, pelo menos teoricamente, que a
prtica tem demonstrado que essa realidade nem sempre se concretiza nos mais
diversos
pases,
sejam
eles
econmica
socialmente
desenvolvidos
ou
aspectos
importantes
relativamente
ao
subdesenvolvidos.
preciso
destacar
alguns
multiculturalismo: primeiro, o papel poltico do multiculturalismo e, segundo, a

importncia de seu contexto. Quanto ao primeiro aspecto, diacronicamente, o
multiculturalismo no surgiu como um movimento no campo da educao. Foi e
expresso artstica de reivindicaes, foi contemplado por polticas com diferentes
enfoques e abrangncias (GONALVES, SILVA, 2003, p. 109-123).
Dessa forma, necessariamente, invadiu o campo educacional. Invadiu porque
minorias, no em nmeros, mas em poder e influncia, h muito reivindicavam o
cumprimento dos princpios de igualdade e equidade, relativos s constituies de
todos os pases democrticos.
J em relao ao segundo aspecto, Silvrio (2000, p. 86) indica que o
multiculturalismo pode ser visto como um terreno de luta em torno da reformulao
da memria histrica, da identidade nacional, da representao individual e social,
bem como da poltica da diferena.
Um terceiro aspecto refere-se forma com que as teorias educacionais
apresentavam o multiculturalismo. A discriminao existente em diferentes naes
dificulta sobremaneira a efetivao do princpio da diversidade em determinadas
rbitas da sociedade, em especial, nas instituies de ensino superior.
Vida (2003, p. 159), em defesa do multiculturalismo universitrio, salienta que:
414
La importncia del factor diversidad parece especialmente importante en el

mbito educativo, donde el interncambio de ls diversas experincias y
visiones del mundo que pueden aportar los miembros de minorias tnicas,
el robusto intercambio de ideas, usando la terminologia de la sentencia
Bakke, es muy enriquecedor para todo los que participam em el proceso de
aprendizage, en la medida adems en que ofrece um modelo de la
diversidad de opiniones y experincias com que se van a tener que
enfrentar los estudiantes cuando desarrollen su vida profesional en las
comunidades en que se desenvuelvan, y sierve adems para promover la
tolerncia en el mbito escolar y universitrio, y el respeito a los valores y
procedimentos democrticos.
No obstante haja tal necessidade, h discordncia acerca de qual

mecanismo mais adequado para a promoo de tal princpio. Nesse diapaso
que os julgadores aludiram ao sistema adotado pela Universidade de Harvard.
Essa instituio de ensino superior, ao iniciar seu processo admissional,
primeiramente analisa as pontuaes dos exames, histricos escolares e cartas de
recomendaes de professores, ou seja, avaliam os elementos que determinam
quais os indivduos possuem os requisitos de mrito, de capacitao, necessrios ao
ingresso na instituio. Somente aps essa primeira triagem, outros elementos so
analisados para a seleo do corpo discente.
Leva-se em considerao, assim, o lugar de origem, a etnia ou a condio
financeira do candidato, optando-se por indivduos que possuam os mais diferentes
caracteres para integrar o alunado da universidade, visto que a excelncia
acadmica no o nico e, por vezes, nem o preponderante critrio a ser analisado.
Esse tipo de avaliao visa implantar uma maior diversidade do corpo
discente da universidade, pois, caso faltasse esse elemento nessa instituio
educacional, j se concluiu que a universidade de Harvard perderia grande parte de
sua vitalidade e excelncia intelectual.
Nesse sistema, entretanto, no h o estabelecimento de um critrio de quotas
rgidas a serem preenchidas pelas mais diferentes categorias de indivduos. A
seleo feita de modo a tornar possvel o alcance da diversidade, sem que existam
percentuais determinados, o que amplia a margem de liberdade de escolha dos
avaliadores, os quais verificaro quais elementos apresentam-se mais importantes
para a seleo dos candidatos.
415
Como diria Habermas (1999, p. 10), o reconhecimento das diferenas

culturais no se presta a acentu-las. Antes, vincula-se diretamente identidade,
entendida como aquela que deve ser construda em relao ao outro em um
processo dialgico
No h dvida, portanto, de que uma poltica multicultural, entendida como
cooperao e solidariedade entre as diferentes culturas, levando em conta a
diversidade social dos alunos enriquea o processo educativo, pois fortalece e
valoriza a cultura do aluno. Ela possibilita a relao entre educao e vida, promove
o respeito mtuo entre os diferentes grupos sociais, eliminando esteretipos,
ampliando o horizonte de conhecimentos e de vises de mundo. Por isso ela
favorece principalmente as camadas economicamente mais pobres, sejam elas,
compostas de negros ou indgenas.
Corrobora esse entendimento o posicionamento de Ana Maria Dvila Lopes
(2008, p. 54-59,), quando afirma que:
A poltica multicultural rica na medida em que constri o conhecimento
atravs das vrias perspectivas de diferentes grupos tnicos, incentiva a
parceria (s a parceria entre diferentes cria o novo) e rompe com o
etnocentrismo, buscando, assim, a sntese entre cultura elaborada e cultura
popular, entre cultura local e universal, permitindo o intercmbio entre
educao regular e educao assistemtica, possibilitando o
desenvolvimento dos valores democrticos e da cidadania.
Assim, uma poltica multicultural supe uma configurao fundamentada nos

direitos humanos e do respeito pela diversidade cultural, uma compreenso das
camadas populares na totalidade de suas culturas e de sua viso de mundo e de
negao do autoritarismo e do preconceito social, enfim, uma percepo capaz de
aceitar o pluralismo de concepes filosficas.
Registre-se, porm, que o multiculturalismo tem tambm sua dose de
ambiguidades. Ele pode tambm estimular, contraditoriamente, o desprezo pelo
diferente, o racismo, o autocentrismo. Exemplos de violncia racial so muito
frequentes. Isso significa que o multiculturalismo tambm pode ser divisionista, criar
guetos ou pode ser utilizado como um mecanismo de cooptao que procura
integrar em um nico princpio unificador as diferenas culturais (GONALVES,
SILVA, 2003, p. 123).
416
por essa questo que a poltica multicultural ainda um tema polmico.

Existem prs e contras e, sobretudo, existem muitas dificuldades na sua efetiva
realizao. Assim, como tratar a diversidade tnica e cultural? Integrao ou
autonomia? Essa a questo-chave para as polticas pblicas multiculturais.
A preocupao com polticas afirmativas est diretamente relacionada com a
necessidade do multiculturalismo na configurao dessas polticas, mesmo porque
so objetivos fundamentais da Repblica Brasileira e da Constituio Mexicana de
1917.
No caso brasileiro, o artigo 3, inciso III da Constituio Federal de 1988 420
estabelece que o Estado tem o dever de erradicar as desigualdades sociais e, ato
contnuo, no inciso IV, prev o dever de promoo do bem de todos, sem
preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de
discriminao. O artigo 5, caput, por outro lado, estabelece que todos so iguais
perante a lei.
Desse modo, se esse ltimo dispositivo retrata o ideal liberal de igualdade,
com vistas a garantir limitaes ao agir estatal e, assim, se contenta somente com o
modelo formal e abstrato de igualdade, o artigo 3 restabelece a sua dimenso
substancial, prometendo a igualizao que somente se realiza na medida em que
sejam reconhecidas as diferenas entre os homens na vida em sociedade.
Passa-se a tratar desigualmente os desiguais. No se trata de manter as
diferenas, mas, antes, reconhecendo-as, de buscar sua eliminao com aes
includentes. Altera-se a dimenso e a matriz de referncia da igualdade,
substituindo-se a ideia de no discriminao formal pelo ideal de no discriminao
material.
Impe-se, assim, a superao do princpio jurdico da igualdade que a no
discriminao formal e a sua substituio pela matriz da no discriminao material,
ou seja, cultural, social e econmica, conquista dos direitos humanos de segunda
gerao.
420

417
Como diz Santos (2003), ao tratar do que denomina de hermenutica

diatpica, temos direito de ser iguais quando a diferena nos inferioriza e de ser
diferentes quando a igualdade nos descaracteriza.
O que se pretende com a poltica de aes afirmativas a promoo dos
princpios da diversidade e do pluralismo de modo que os comportamentos
individuais e a mentalidades coletivas da sociedade se transformem.
O fundamento da adoo das aes afirmativas no se encontra
isoladamente no artigo 3 da Constituio Federal Brasileira. Uma perspectiva
sistmica da Carta Constitucional permite que sejam localizados em outros ttulos do
texto constitucional, como o caso do art. 37, VIII, ao definir que a a lei reservar
percentual de cargos em empregos pblicos para as pessoas portadoras de
deficincia. Isso significa a constitucionalizao da ao positiva.
O
objetivo
fundamental
da
Repblica
voltado
erradicao
das
desigualdades encerra a compreenso genrica de ao afirmativa que deve ser

implementada pelo Estado no s relativamente questo tnico-racial dos
afrodescendentes, mas, mais amplamente, para todo e qualquer segmento que
historicamente tenha sido alvo de discriminaes.
As polticas de incluso social que devem ser perpetradas pelo Estado e pela
sociedade civil significam, em realidade, a concretizao da promessa contida no
artigo 3, inciso III, antes referido. Seu fundamento repousa na opo do Estado
brasileiro em realizar uma poltica que segue a poltica internacional de proteo aos
direitos humanos.
Essa a previso constante no artigo 5, 3 da Constituio Federal
Brasileira, secundado agora pela Emenda Constitucional n. 45421, quando fez inserir
na Carta Constitucional previso de que todo e qualquer tratado que o Brasil venha
a firmar em matria de direitos humanos possui hierarquia de emenda constitucional.
Nesse sentido, qualquer projeto de promoo da igualdade deve levar em
conta aes em uma dimenso bem mais ampla do que apenas a reserva de cotas
para afrodescendentes nas universidades brasileiras.
421

418
Assim, contemplar promoes que incluam a superao das desigualdades

como princpios orientadores de polticas pblicas no campo do desenvolvimento
econmico, do planejamento urbano, poltica fundiria, para a infncia, juventude,
idosos, para a educao e a justia equitativa, , portanto, concretizar a democracia.
Entretanto, a compreenso das polticas pblicas existentes na Amrica
Latina, especialmente nos pases ora analisados, Brasil e Mxico, voltadas
implementao
de
aes
afirmativas
fundamentadas
no
multiculturalismo
universitrio, s pode ocorrer no mbito de um conjunto de manifestaes sociais

em que atuem diversos atores, com diferentes interesses a satisfazer, dentre eles, o
prprio Estado, a sociedade civil por meio das ONGs, das organizaes tnicas,
entidades variadas, como associaes, grupos de intelectuais e organismos
internacionais e especialmente nas universidades.
A reunio desse grupo variado em torno do mesmo tema complexifica o seu
tratamento e traz dificuldade a qualquer pretenso de sistematizao.
Mas preciso reconhecer que as divergncias no constituem um mal. Ao
contrrio, fazem parte do jogo democrtico. Ocorre que o debate em torno das
aes afirmativas, tal como tem se desenvolvido, esconde boa parte desses
diferentes interesses.
As aes afirmativas so objeto de atenes e foco de discusses no s no
Brasil, mas no resto do cenrio internacional, no contexto de um palpitante debate
em torno do multiculturalismo.
Nesse sentido, o PNUD Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento422 estimula o reconhecimento jurdico das identidades culturais,
que conformam o cenrio multicultural, mas tm insistido, por outro lado, na
necessidade de serem criadas polticas multiculturais efetivas.
As aes afirmativas seriam uma delas e devem ser objeto de uma anlise
mais ampla que envolva o debate em torno desse multiculturalismo e de prticas
polticas consolidadas que, de um lado, o fomentem e, de outro, promovam a
reduo das desigualdades que inferiorizam os seres humanos.
422
Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento

<http://www.pnud.org.br/home/>. Acesso em: 15 jan. 2010.
PNUD.
Disponvel
em:
419
Entretanto, preciso considerar que, se o debate internacional, em torno

dessa questo desperta vivo interesse e se os que a ele se dedicam reconhecem,
por exemplo, que as minorias requerem ateno, preciso refletir se o
multiculturalismo tem sido pensado como o motor de determinadas polticas
pblicas.
Isso porque, na mesma linha do debate em torno dos direitos humanos,
universalizados no mundo ocidental, a busca de universalizao das polticas de
aes afirmativas no mesmo espao, como uma receita hegemnica, segundo
preconiza a ONU, pode ser fonte de mais discriminaes, uma vez que ignora as
especificidades de cada pas.
O reconhecimento das diferenas culturais como tem sido apresentado pelos
multiculturalistas no se presta a acentu-las. Antes, vincula-se diretamente
identidade, entendida como aquela que deve ser construda em relao ao outro em
um processo dialgico.
Por isso que o estabelecimento de marcos normativos nacionais, regionais
ou internacionais por si s, no bastam para dar conta da complexidade da
matria. Portanto, qualquer proposta concreta de ao afirmativa somente capaz
de contribuir para a superao das discriminaes na medida em que, para alm de
toda construo artificial, seja terica ou prtica, viabilize a identificao dos
espaos em que os preconceitos e as discriminaes atuam, seja de forma direta ou
indireta.
Isso no quer dizer, entretanto, que a soluo a homogeneidade dos
indivduos e da cultura, em detrimento de toda a heterogeneidade cultural, como
quer, alis, a sociedade de massa, em que os indivduos e suas contingncias so
sugados pela figura do consumidor.
O dilema maior para as polticas de aes afirmativas que levem em conta o
multiculturalismo justamente dar conta das diversidades culturais e, ao mesmo
tempo, reconhecer as injustias sociais.
Dados comparativos trazidos aqui nesta investigao entre a implantao do
sistema de polticas de aes afirmativas na UERJ, no Estado brasileiro e na UNAM,
420
no Estado mexicano, como fartamente demonstrou-se na presente pesquisa, so

exemplos de instituies que tornaram concreta a democratizao do acesso.
Porm, essas so experincias elogiveis, mas tambm merecem destaque
todo o conjunto institucional de polticas de permanncia do aluno, sem o que,
qualquer poltica de acesso tende a fragilizar-se.
A implantao de polticas de aes afirmativas multiculturais no se constitui
em ato isolado de uma gesto ou de um rgo. Trata-se de um processo que exige
acompanhamento e cuidados ininterruptos por parte do Estado e das instituies de
ensino e da sociedade.
No h dvida de que uma poltica multicultural pode causar o separatismo, o
antagonismo entre grupos e fragmentar a sociedade. Pode tambm eventualmente
gerar conflitos devido a no reciprocidade das diferenas culturais, possibilidade de
isolamento ou de nacionalismos. Com efeito, talvez a radicalizao desses grupos
tnicos e sociais favorea a segregao e consequentemente forme grupos isolados
(tribos) que se degladiam entre si.
A diferena, necessidade bsica para marcar a identidade cultural,
transforma-se em excluso. Entretanto, s se pode superar isso por uma tica de
base, o respeito diferena, por uma filosofia do dilogo que o pluralismo.
Uma poltica multicultural ainda, entre ns, um tema novo e falar dela
significa assumir riscos e enfrentar problemas. Somos um pas etnocntrico. Embora
multirracial, o Brasil, nas suas escolas, se comporta como se fosse monotnico,
desconhecendo a existncia de outras culturas e etnias que no a ocidental crist,
por isso a necessidade de aes afirmativas de acesso ao ensino superior
fundamentadas no multiculturalismo.
Constata-se que o desenvolvimento de polticas multiculturais, no Brasil e no
Mxico, dependem fortemente de mudanas no sistema educacional.
O Estado multitnico, correspondente ao Estado onde convivem vrias
naes devido a um processo de imigrao como, por exemplo, os Estados Unidos,
Canad e Austrlia. No obstante, os imigrantes no ocuparem terras natais, podem
421
ser considerados grupos minoritrios, com a condio de que se estabeleam

conjuntamente e obtenham competncias de autogoverno.
O grande desafio dos Estados chamados multitnicos garantir que os
imigrantes possam ter acesso aos direitos de participao poltica, visto que o maior
problema existente em muitos Estados que o exerccio da cidadania depende da
nacionalidade (ELBAZ; HELLY, 2002).
De qualquer forma, esses critrios so hoje inadequados, levando-se em
considerao o alto grau de mobilidade das pessoas no mundo globalizado. Assim,
os Estados europeus no so mais Estados exclusivamente de emigrao, pois
muitos deles apresentam um significativo nmero de imigrantes, enquanto os
Estados norte-americanos apresentam uma expressiva populao que imigra a
outros Estados em busca de novas oportunidades de vida.
A impossibilidade do acesso condio de nacional desses imigrantes
extremamente grave na medida em que esse fato provoca sua excluso do exerccio
da cidadania, o que, pela sua vez, decorre na limitao e at negao de muitos
direitos fundamentais (ELBAZ; HELLY, 2002).
O Estado multinacional corresponde ao Estado no qual coexistem mais de
uma nao devido a um processo de convivncia involuntria (invaso, conquista ou
cesso) ou voluntria (formao de uma federao) de diferentes povos. As minorias
desse tipo de Estados so basicamente naes que existiam originariamente no
territrio do Estado, passando a conviver com outras naes que chegaram
posteriormente, como o caso dos aborgines canadenses, dos ndios norteamericanos ou dos indgenas mexicanos (ELBAZ; HELLY, 2002).
Kymlicka (1996) dirige sua ateno, precisamente, a esses grupos
minoritrios, as naes originrias, consoante com a definio tradicional de minoria
da ONU, que apenas reconhece os grupos com especiais caractersticas tnicas,
lingusticas ou religiosas como minorias.
Dessa maneira, Kymlicka (1996) dedica sua Teoria do Multiculturalismo a
analisar as culturas minoritrias, entendidas essas apenas como naes ou povos.
No obstante o autor canadense afirme no desconhecer a existncia ou a
importncia de outros grupos minoritrios, como as mulheres, homossexuais, idosos,
422
etc., ele tem dirigido sua teoria aos estudos das minorias entendidas como naes,
limitao que no prejudica a importncia da repercusso das suas propostas na
defesa das minorias em geral.
Desse modo, Kymlicka (1996) prope o reconhecimento dos seguintes trs
tipos de direitos especialmente destinados a garantir a proteo das minorias e sua
incluso na sociedade:
Kymlicka (1996, p. 35) reconhece a extrema abrangncia do termo cultura,
podendo este aludir tanto a um grupo com diferentes costumes (cultura gay), a um
tipo de civilizao (civilizao ocidental) ou remeter ideia de nao ou povo,
sendo justamente esta ltima acepo a utilizada pelo autor canadense, seguindo a
corrente instaurada pelo Pacto de Direitos Individuais e Polticos de 1996, que
apenas reconhece como minoria os grupos lingusticos, tnicos ou religiosos
minoritrios, sem que isso signifique desconhecer a importncia das outras
acepes.
A discusso acerca do tema importante porque provoca a necessidade de
se pensar sobre a efetividade dos direitos assegurados nas Cartas Constitucionais
contemporneas, bem como nos textos internacionais que reconhecem a igualdade
material e o fim de qualquer tipo de discriminao. Esses so importantes valores da
Repblica para a superao das diferenas existentes entre os homens e que os
inferiorizam em termos de dignidade (GONALVES; SILVA, 2003, p. 109-123).
As propostas de mudanas legislativas e sociais que visem a beneficiar os
excludos social e culturalmente, como fcil de perceber, no recebem apoio
unnime da sociedade. Isso particularmente visvel quando ela prpria ainda no
percebe que no basta a previso constitucional abstrata de respeito aos direitos
fundamentais (LOPES, 2008, p. 54-59).
Por tudo isso preciso ir alm para que sejam realmente efetivados. E essa
efetivao se faz com polticas pblicas definidas e com o comprometimento dos
poderes constitudos estatais ou no.
Trata-se, pois, de um trabalho conjunto, cuja primeira meta a
conscientizao para os direitos. Ainda que as aes afirmativas, onde quer que
tenham sido implementadas, tenham sofrido crticas, pode-se reconhecer que
423
experincias existentes h mais de quatro dcadas, como no caso dos EUA, no

deixaram dvidas sobre as mudanas positivas que geraram, como o aumento da
participao de minorias como os afro-brasileiros nas universidades, nas casas
legislativas, no quadro de profissionais liberais, no magistrio, etc.
O papel da universidade para a superao desse quadro de discriminaes
fundamental. Pode ser propulsora de aes afirmativas que repercutiro
positivamente a mdio e longo prazo em um plano social variado, na medida em que
recebendo
parcela
da
populao
historicamente
discriminada
formando
profissionais para atuar em variados campos do saber, fomentar a prpria

superao do processo discriminatrio.
A poltica multicultural se apresenta como possibilidade de compreender esse
fenmeno para uma convivncia democrtica e harmoniosa. Ela se faz necessria
no s em regies onde ocorrem grandes massas de imigrantes. Ela se constitui em
um elemento fundamental da educao integral de hoje. Por isso ela no pretende
ser uma outra educao, paralela educao atual, mas uma concepo de
educao em que as minorias tnicas (entendidas qualitativamente como "no
dominantes") tm a possibilidade de preservar traos caractersticos de sua cultura,
sem negar a necessidade de domnio dos instrumentos necessrios que possibilitem
o acesso cultura dominante. Portanto, sua filosofia baseia-se no pluralismo.
Poltica de aes afirmativas multiculturais deve ser enfocada como
movimento em favor de igualdade de oportunidades educacionais e de equidade
(justia) e contra toda sorte de discriminao e preconceito, e como uma abordagem
de acesso s universidades, que se constitui em um importante instrumento de luta
para as minorias.
Portanto, a poltica multicultural, a incluso de outros legados no currculo: o
indgena, o africano, o rabe, o oriental, o negro, entre outras, implica mudanas
concretas no sistema educacional que, se levadas s ltimas consequncias, podem
romper com a hegemonia de um tipo de conhecimento, mas tambm pode pr em
risco a unidade da sociedade.
Polticas multiculturais devem, portanto, basear-se em valores e crenas
democrticas e procuram fortalecer o pluralismo cultural em um mundo cada vez
424
mais interdependente. , portanto, uma poltica que desenvolve o conhecimento e o

acesso integrao da diversidade cultural. , assim, uma poltica para a
compreenso mtua contra a excluso por motivos de raa, cultura e/ou etnia e
outras formas de discriminao.
425
CONCLUSO
luz da investigao comparativa sobre o panorama das polticas pblicas de

incluso social na Amrica Latina: aes afirmativas, no Brasil e no Mxico e, em
especial, na Universidade Estadual do Rio de Janeiro (UERJ) e na Universidade
Autnoma do Mxico (UNAM), conclui-se que:
Tanto no Brasil quanto no Mxico, constata-se a existncia no ordenamento
jurdico constitucional e infraconstitucional que ampara a legislao sobre polticas
pblicas que visam favorecer maior acesso e incluso de grupos discriminados
educao superior, especialmente os afrodescendentes e os indgenas.
A Constituio da Repblica Federativa do Brasil e a Constituio Poltica dos
Estados Unidos Mexicanos, expressamente preveem tratamento isonmico para
todas as pessoas, dispondo que todos os seres humanos so iguais perante a lei e
que, portanto, tm direito, sem nenhuma discriminao, a igual proteo da lei.
O artigo 1 da Constituio do Mxico probe formalmente o governo e a
sociedade civil de discriminar mulheres, pessoas portadoras de deficincias,
minorias religiosas, grupos tnicos ou grupos com crenas no convencionais.
Assim sendo, a prpria Constituio mexicana que obriga o Estado a
promover e implementar medidas compensatrias destinadas a reverter condies
sociais que possibilitam a continuidade da discriminao contra grupos indgenas e
deficientes.
Por sua vez, a Constituio brasileira, no caput do artigo 5 da Constituio da
Repblica Federativa do Brasil, dispe formal e explicitamente que:
Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no pas a
inviolabilidade do direito vida, liberdade, segurana e propriedade,
(...) (CONSTITUIO DA REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL, 1988).
O princpio da igualdade a base de todo o ordenamento jurdico brasileiro e

matria presente em todo o texto constitucional. Assim, sob o prisma das garantias
de direitos fundamentais, constata-se que o Estado brasileiro adotou o princpio da
igualdade de direitos, prevendo uma igualdade de possibilidades para todos os
cidados.
426
Exemplo disso a reserva, feita pela prpria Constituio Brasileira (Art. 37,
VIII), de um percentual de cargos e empregos pblicos aos portadores de
deficincias, ou a progressividade na cobrana dos impostos (Art. 145 1) e demais
possibilidades que permitem o combate em favor de minorias historicamente
marginalizadas e excludas da sociedade brasileira.
Pela Constituio Brasileira, portanto, no ilegal discriminar positivamente,
com o objetivo de criar melhores condies para determinado grupo historicamente
no privilegiado pela sociedade.
Essa viso vem ao encontro tambm perspectiva do direito internacional da
proteo ao princpio da igualdade, das garantias de proteo ao direito das
minorias e da vedao discriminao, dispostos inclusive na Conveno sobre a
Eliminao de todas as Formas de Discriminao Racial, da qual o Brasil
signatrio.
Ainda, sob a perspectiva comparativa internacional, a Lei Federal de
Preveno e Eliminao da Discriminao desenvolve o esprito da Constituio
mexicana e brasileira luz dos tratados de direitos internacionais que promovem a
igualdade e probem a discriminao sob todas as formas.
No Brasil, as primeiras aes afirmativas surgiram com a Consolidao das
Leis do Trabalho (CLT), na dcada de 1940, e se intensificaram com a adeso s
convenes e acordos internacionais, que defendem o respeito aos direitos
humanos fundamentais, a no discriminao e a igualdade, sendo o marco mais
recente a adeso ao Plano de Durban, em 2001.
Contudo, nos pases ora analisados, contata-se elevados ndices de pobreza
e desigualdades educacionais, que afetam sobremaneira, em termos da promoo e
garantia dos direitos sociais em especial, o acesso e a oportunidade ao direito
educao superior.
A igualdade, nesses pases, necessita, entretanto, ser garantida de fato e de
direito, pois s garantindo a igualdade que uma sociedade pluralista pode se
compreender tambm como uma sociedade democrtica justa e solidria.
427
A concepo de igualdade inclusiva passa pelas aes afirmativas, tendo em

vista o ideal de respeito diversidade tnica, social, cultural e racial do cidado, a lei
garantir o reparo s distores existentes aos menos favorecidos e dessa forma
estar tratando substantivamente de maneira igual a todos.
No Brasil e no Mxico, a excluso no acesso ao ensino superior histrica;
contudo, demonstrou-se na presente pesquisa que apenas uma pequena parcela da
populao brasileira e mexicana tem acesso s universidades pblicas.
Essa situao se agrava com a democratizao do ensino fundamental e o
decorrente aumento da demanda por vagas nas universidades pblicas. A partir da
ficaram mais explcitos os filtros socioeconmicos que atuam sobre a maioria dos
jovens brasileiros e mexicanos, inviabilizando o seu acesso ao ensino superior,
especialmente para grupos vulnerveis: os jovens negros, no Brasil e indgenas, no
Mxico.
A polmica proposta de adoo de cotas pode ser entendida no como uma
ao emergencial ou ao paliativa, mas necessria e imprescindvel na incluso
das denominadas minorias, enquanto outras polticas mais universais, como a
melhoria do ensino bsico ou mudanas no processo de seleo so estudados e
implementados pelo governo federal e pelas IES pblicas brasileiras e mexicanas.
Constatou-se por meio de levantamento estatstico apresentado nessa
investigao que, no Brasil, onde h cerca de 160 instituies pblicas, ainda
muito tmida a proporo daquelas que tm implantado mecanismos de reserva por
cotas que so aproximadamente 12%.
Verifica-se, no entanto, que a maioria dos programas de aes afirmativas
implementadas conforme os projetos em tramitao no Congresso brasileiro so
delineadas de maneira assistemtica e no preveem a continuidade das demais
aes afirmativas j existentes, incluindo novas aes.
Nesse sentido, muitas das polticas registradas acabam sendo insuficientes
para modificar as relaes entre os grupos sociais excludos e marginalizados, tanto
no que se refere sociedade em geral, quanto composio social da educao
superior em particular.
428
Essa insuficincia se deriva tanto do seu reduzido alcance ou seja, atingem

nmeros reduzidos de pessoas em proporo quantidade total de beneficirios
potenciais, como de suas prprias caractersticas, portanto, no so polticas
integrais modificadoras de padres culturais discriminatrios.
No que tange ao Mxico, a pesquisa constatou, por exemplo, uma reduzida
cobertura da populao indgena na educao superior, em geral, e na pblica, em
particular, em que a populao indgena do pas representa 30% da populao
nacional. Entretanto, estima-se que apenas 1% da matrcula na educao superior
seja indgena.
Por outro lado, constatou-se que o Programa Nacional de Educao no
Mxico 2001-2006 reconheceu essa desigualdade de oportunidade em educar a
populao indgena e se props a triplicar a matrcula dos indgenas nesse nvel
educacional.
No entanto, uma questo preocupante em relao s polticas pblicas de
incluso social, em especial de aes afirmativas, a constatao de ausncia de
dados acerca de seus benefcios, assim como registros que permitam melhor avaliar
a incidncia dessas polticas no contexto social.
Isso ocorre, particularmente, no Mxico, onde como demonstrado na
pesquisa, o componente tnico tem maior peso nessa sociedade.
Na Universidade Autnoma do Mxico (UNAM), por exemplo, constatou-se a
ausncia de dados especficos dessas polticas pblicas para democratizao do
acesso aos indgenas ao ensino superior.
Alm disso, demonstrou-se durante essa pesquisa, que o acesso educao
superior, em ambos os pases analisados se v fortemente condicionado pelas
caractersticas excludentes dos sistemas de ensino nos nveis anteriores, ou seja,
sistemas educacionais excludentes tambm no ensino mdio, que por consequncia
condicionam as possibilidades de acesso ao ensino superior dos setores mais
vulnerveis, dentre eles, especificamente os negros, no Brasil, e os indgenas no
Mxico.
429
Ainda, no Mxico, considerou-se a criao de universidades interculturais, a

serem situadas em regies com uma porcentagem importante de populao
indgena, que podem contribuir no xito dessa meta, aproximando da oferta
educacional a populao que de outra forma no poderia ter acesso a ela.
Diante disso, conclui-se pela necessidade de novos estudos comparativos e
pesquisas para avaliar os resultados das polticas de aes afirmativas, com base
nas estatsticas, mantendo-se sempre que possvel o distanciamento das posies
extremas, sejam em defesa s cotas ou contrrias a elas.
Conclui-se tambm que seja necessrio que se desfaam alguns mitos e se
descubram alternativas viveis que no se excluam, mas que se sobreponham como
uma poltica de flexibilizao do acesso s universidades.
Outro aspecto fundamental a busca e o incentivo da participao da
sociedade civil e particularmente das instituies de ensino superior nos pases
analisados, identificando seus anseios, esclarecendo suas dvidas e atendendo s
demandas das minorias excludas do ensino superior.
No teremos um pas latino-americano desenvolvido sem a devida
valorizao da educao como bem fundamental do cidado. No se pode,
entretanto, continuar negando maioria dos cidados brasileiros e mexicanos o
direito igualdade de oportunidades em busca da educao superior.
Defende-se, por isso mesmo, que a educao superior um direito
fundamental e torna-se imperativo que seja alcanado tendo em vista o valor do
capital humano na sociedade do conhecimento, a qual caracteriza o grau de
escolaridade
dos
indivduos
como
sendo
fator
de
produtividade
no
desconsiderando a constatao de que, na ltima dcada, o governo brasileiro tenha

colocado como ponto central da sua agenda a adoo de polticas para
universalizao e democratizao da educao.
De fato, a investigao demonstrou que essas aes, tanto no Brasil, como
no Mxico pases latino-americanos analisados nessa pesquisa , intensificaramse mais no ensino superior, visando ampliar o restrito acesso s universidades,
especialmente as pblicas, com medidas variadas como o aumento da oferta de
vagas, criao de novos cursos, financiamento de estudos, programas de
430
assistncia estudantil, estmulo do ensino a distncia e poltica de cotas para

ingresso.
Alm disso, constatou-se na pesquisa que essas aes, que se caracterizam
como afirmativas ou inclusivas, j foram experimentadas anteriormente em outros
pases, como a ndia, aps a independncia e nos Estados Unidos considerado o
bero nascedouro das aes afirmativas , no contexto do processo de extino de
leis segregacionistas, bem como foram tambm implementadas, em diversos pases
europeus.
No Brasil, somando-se aos mecanismos em vigor presentes em nossa
Constituio, na Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (Lei n 9.394/96) e
em diversas leis, decretos, portarias, etc., atualmente encontram-se tramitando no
Congresso Nacional dois projetos de lei que tratam um tipo especfico de aoreserva de vagas: o PL n 73/1999, que prope reserva de cotas nas Universidades
Pblicas, que objeto de Ao Direta de Inconstitucionalidade e que tramita,
atualmente, no Supremo Tribunal Federal e o polmico Estatuto da Igualdade Racial
(PL n 3.198/2000), que cria cotas raciais.
A relevncia do tema no cenrio poltico brasileiro tambm demonstrada
pelos 40 (quarenta) projetos de lei tratando a reserva de vagas nos ltimos sete
anos.
Entretanto, mesmo sem a aprovao dos referidos projetos, constatou-se que
as instituies de ensino superior (IES) brasileiras, em conformidade com o princpio
constitucional da autonomia universitria, previsto expressamente no artigo 207 da
Carta Magna brasileira, iniciaram a discusso e implantao de Polticas de Aes
Afirmativas, abordando a reserva de vagas para ingresso no ensino superior, ponto
que, todavia, ainda gera profundas controvrsias no mbito universitrio e na
sociedade em geral.
A demora para aprovao dos projetos, a tmida adeso das universidades e
a grande polmica gerada pela proposta da reserva de vagas so sinais de que o
assunto merece ser estudado com maior profundidade, buscando-se, assim, uma
melhor compreenso sobre as polticas de aes afirmativas, alm das causas e dos
fundamentos que as justificam como polticas pblicas e as alternativas de aes,
431
dentre elas, a reserva de vagas, como meio de garantir a igualdade de acesso

educao superior.
Registre-se que para mapear a discusso sobre polticas de aes
afirmativas, no Brasil e no Mxico, realizou-se uma reviso da literatura nacional e
internacional sobre o tema, dando nfase aos artigos publicados em revistas
cientficas e em teses e dissertaes acadmicas.
Construiu-se, portanto, arcabouo terico do trabalho, realizou-se um breve
estudo sobre as experincias das IES pblicas no Brasil (UERJ) e no Mxico
(UNAM), focalizando o processo de implantao das polticas de incluso.
Tambm, no se pode negar que o Brasil e o Mxico so pases desiguais e
permeados de antagonismos sem precedentes. Nesse sentido, justifica-se uma srie
de polticas que visam excluir tais feridas sociais que permeiam o homem
contemporneo nessas sociedades. So as aes afirmativas que visam corrigir os
desnveis no acesso a direitos e oportunidades.
Considera-se que a educao um direito fundamental de todos, mulheres e
homens, de todas as idades, de todas as etnias, de todas as culturas, e que pode
contribuir para conquistar um mundo mais seguro, mais sadio, mais prspero e justo,
que, ao mesmo tempo, favorece o progresso social, econmico e cultural, a
tolerncia e a cooperao internacional.
Entretanto,
conciliao
entre
educao
desenvolvimento
socioeconmico mantm-se como uma das peculiaridades mais enfatizadas das

reformas do Estado, ao longo do sculo 20, e a educao deve ser cada vez mais
enfaticamente colocada como o canal majoritrio para a resoluo dos problemas
resultantes das desigualdades sociais, tanto as de ordem econmica com a
possibilidade de promover maior e melhor ingresso no mercado de trabalho quanto
pela garantia da equidade, ou seja, condies igualitrias de escolarizao e
qualidade do ensino, independentemente da condio socioeconmica.
Alm disso, acordos internacionais definem a no-discriminao como um
direito humano, explicitando que a discriminao limita ou nega os direitos e
oportunidades das pessoas a ela submetidas. Entre vrios exemplos que apontamos
no decorrer da presente pesquisa, incluem-se: a Conveno Internacional das
432
Naes Unidas sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial, a

Conveno das Naes Unidas sobre a Eliminao de Todas as Formas de
Discriminao contra as Mulheres e a Conveno Interamericana da OEA para a
Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra Pessoas Portadoras de
Deficincias.
No caso, da Constituio mexicana, saliente-se que h um artigo especfico
sobre a no discriminao. Trata-se do captulo I, que dispe sobre as garantias
fundamentais individuais, especialmente os artigos 1 a 4 da Constituio
mexicana.
Ainda, o artigo 3 da Constituio mexicana versa especialmente sobre o
sistema pblico de educao e afirma que este dever promover, alm de todas as
faculdades do ser humano, a conscincia da solidariedade internacional, em claro
beneplcito ao princpio inspirador dos direitos de terceira dimenso e com ntida
percepo de que determinados valores devem ser protegidos no apenas em
relao ao indivduo (primeira dimenso) ou a uma coletividade nacional (segunda
dimenso), mas, sobretudo, em face de toda a comunidade (terceira dimenso).
Assim sendo, percebe-se que a prpria Constituio mexicana transmite um
respeito fundamental pelos direitos humanos e obriga o pas a obedecer aos
requisitos fixados por acordos internacionais.
O mesmo pode ser dito em relao aos pases democrticos na Amrica
Latina, que assinalaram a Declarao Universal dos Direitos Humanos e as
convenes antidiscriminatrias j mencionadas.
Defende-se a tese de que as polticas pblicas de aes afirmativas
associam-se a uma concepo de justia distributiva que devem ser constitudas, no
nosso entendimento, a uma concepo de justia equitativa, de contorno rawlsiano;
que tal concepo, forjada teoricamente dentro de um ideal de justia, permita, na
prtica, ao Estado, em conjunto com a sociedade, a implantao de polticas
pblicas efetivamente voltadas promoo da igualdade substancial e incluso
das minorias no ensino superior, em especial, no caso dos afrodescendentes, no
Brasil, e dos indgenas no Mxico.
433
Por tudo isso, delineia-se a seguinte definio de ao afirmativa: um termo

de amplo alcance que designa o conjunto de estratgias, iniciativas ou polticas
pblicas ou privadas que promovem a igualdade substancial de oportunidade e
visam favorecer grupos ou segmentos sociais que se encontram em piores
condies de competio socioeconmica em uma dada sociedade, em razo, na
maior parte das vezes, de prticas de discriminao negativa, sejam elas presentes
ou passadas.
Portanto, a discriminao e a excluso de grupos marginalizados ao acesso a
educao superior, dentre eles os afrodescendentes, no Brasil, e os indgenas no
Mxico, deve ser interpretada como uma limitao injusta s liberdades e s
protees fundamentais das pessoas, sua participao na sociedade e na poltica
e a um sistema de bem-estar social que atenda a suas necessidades nos pases
analisados.
Por tudo isso, conclui-se que incluso socioeconmica e educacional, por
meio de polticas especficas, desses grupos discriminados na Amrica Latina e no
Caribe, encontra-se, no meio da encruzilhada entre resultados medocres e enormes
desafios, entre o absoluto ceticismo e de no to ingnuo idealismo, ou seja, em
estado de permanente tenso entre os problemas sociais no resolvidos do sculo
20 e os desafios emergentes que surgem com o sculo 21.
Trata-se, em suma, de um mecanismo sociojurdico destinado a viabilizar
primordialmente a harmonia e a paz social, que so seriamente perturbadas quando
um grupo social expressivo se v margem do processo produtivo e dos benefcios
do progresso, bem como a robustecer o prprio desenvolvimento econmico do
pas, na medida em que a universalizao do acesso educao e ao mercado de
trabalho tem como consequncia inexorvel o crescimento macroeconmico, a
ampliao generalizada dos negcios, ou em uma palavra, o crescimento do pas
como um todo.
Nesse sentido, no se deve perder de vista o fato de que a histria universal
no registra, na era contempornea, nenhum exemplo de nao que tenha se
erguido de uma condio perifrica de potncia econmica e poltica, digna de
respeito na cena poltica internacional, mantendo no plano domstico uma poltica
434
de excluso, aberta ou dissimulada, legal ou meramente informal, em relao a uma

parcela expressiva de seu povo.
Da resulta, inevitavelmente, que aos esforos de uns em prol da
concretizao da igualdade se contraponham os interesses de outros na
manuteno do status quo.
essencial, pois, que as aes afirmativas, mecanismo jurdico concebido
com vistas a quebrar essa dinmica perversa, sofram o influxo dessas foras
contrapostas e atraiam considervel resistncia, sobretudo da parte daqueles que
historicamente se beneficiaram da excluso dos grupos socialmente fragilizados.
Considera-se que o estudo das polticas e dos programas de aes
afirmativas, em particular na Universidade Autnoma Mexicana, ofereceu particular
interesse por razes especiais.
A primeira ter-se constitudo um pas com um contingente muito
considervel de raas indgenas e de procedncia cultural no uniforme.
A segunda o fato de sua prpria situao geogrfica, a qual facilita
influncias diversas, propiciadoras do multiculturalismo, apresentando, assim, um
cenrio de contrastes culturais, especialmente pela vizinhana com os Estados
Unidos.
No caso mexicano, as preocupaes do Estado, suas autoridades e das
instituies de educao superior tm-se voltado para mudanas sociais e na
implementao de polticas de aes afirmativas que incluam o contingente indgena
excludo, sobretudo, nas escolas rurais, de ensino mdio e particularmente no
ensino superior.
No caso brasileiro, o tema entrou definitivamente na pauta nacional das
questes sobre Educao Superior a partir do momento em que o governo federal,
em posio corajosa, assumiu perante a comunidade internacional a existncia de
discriminao contra os negros, passando a instituir, desde ento, a modalidade
especfica de ao afirmativa (cotas) visando propiciar maior acesso de negros ao
ensino superior no nosso pas.
435
O tema relaciona-se, ainda, no caso brasileiro, com a questo das reformas

universitrias pretendidas pelo atual governo federal, que visam efetivar polticas
pblicas voltadas para a elaborao de aes afirmativas especficas de incluso,
nomeadamente da populao negra e indgena, no ensino superior.
Conclui-se que a elaborao de leis um passo importante, a fim de atingir
mudanas necessrias no que diz respeito discriminao.
As poucas experincias bem-sucedidas no fazem parte de um projeto
poltico ou programa de gesto, mas advm, particularmente, no caso mexicano,
prioritariamente, de iniciativas individuais de ativistas e organizaes indgenas ou
instituies educadoras/IES, a exemplo da UNAM, comprometidos com uma
educao de equidade no somente para negros, indgenas e brancos, mas tambm
para mulheres, homens, crianas e jovens que estejam excludos do sistema
educacional.
Inobstante a importncia e a constatao da constitucionalizao desses
direitos, nas Cartas Magnas dos pases analisados Brasil e Mxico ,
necessrio avanar e ir mais alm dos documentos oficiais constitucionais e
infraconstitucionais (constituies, decretos, resolues, etc.) que aludem
eliminao de qualquer tipo de discriminao.
Tambm preciso evidenciar a necessidade da garantia dos Direitos
Humanos e a efetivao e concretizao do Princpio da Igualdade Substancial, que
resulta em igualdade efetiva perante todos os bens da vida particularmente, os
direitos sociais, dentre os quais a educao superior se destaca, para muito alm de
inmeros comprometimentos com vrios tratados, dos quais os Estados Brasil e
Mxico so signatrios.
Infelizmente, as novas geraes do continente latino-americano continuam
sendo educadas dentro de um padro influenciado por hierarquias raciais, o que
colabora
para
reproduo
de
esteretipos
discriminao
contra
os
afrodescendentes e/ou populao indgena.

Constatou-se que o sistema educacional superior dos pases analisados,
embora projetem polticas de aes afirmativas de incluso social, ainda corroboram
com a manuteno de prticas racistas e discriminatrias de modo geral.
436
Outra reflexo que se faz necessria sobre como alicerar os prximos

passos rumo constituio de um Estado democrtico de fato, que almeje a justia
social e humana.
Em outras palavras, sem a representao da populao afro e indgena nas
instituies de ensino superior, bem como nas estruturas de poder nas instncias de
decises dos pases analisados, no h como avanar na igualdade e na equidade.
Os Estados desempenham um papel dbio e racista, na medida em que
conclamam, por um lado, a diversidade pluritnica e multirracial na Amrica Latina e
no Caribe, mas, por outro, no garantem uma democracia sociorracial de fato, para
alm de polticas circunstanciais, programas-piloto ou planos governamentais.
Da a contradio entre uma impossibilidade da igualdade, no que diz respeito
ao dos Estados, at o momento, e a possibilidade de igualdade, no que diz
respeito ao movimento afrodescendente.
Sem dvida, a excluso social e educacional nos pases analisados, bem
como a discriminao consistem em prticas nocivas s suas sociedades; essas
prticas definem o carter das suas instituies pblicas e privadas e deixam uma
marca na cultura poltica e popular local.
Elas custam caro sociedade em termos financeiros, fragmentam ainda mais
o j frgil tecido social e criam uma inrcia que convence as vtimas de
discriminao de que so naturais e, ao mesmo tempo, merecidas.
A
excluso
tambm
representa
indiferena
omisso,
abandono.
Sociedades, como a mexicana e a brasileira, que excluem e discriminam quando

oferecem servio eficiente apenas para pessoas que dispem de todas as
habilidades, quando estabelecem como modelo de normalidade ou sucesso social
um conjunto de atributos que apenas poucas pessoas conseguem alcanar e
quando ignora as necessidades especiais dos menos afortunados, praticam a
omisso.
Elas discriminam quando desistem de criar ambientes e atmosferas habitveis
e amistosos para as pessoas. E quando, em ltima anlise, insistem em reproduzir
os ambientes sociais que possibilitaram o florescimento da excluso.
437
O conceito de excluso social, como tantos outros nas cincias sociais,

carece de definio precisa. Tambm como outros, ele originalmente utilizado para
superar as deficincias de conceitos correntes e seu mrito maior agrupar os
descontentes, dessa forma no apenas estabelecendo uma comunidade de
interesse, mas, geralmente, referendando uma nova problemtica de investigao.
O conceito de excluso , portanto, inseparvel do de cidadania, que se
refere aos direitos que as pessoas tm de participar da sociedade e usufruir de
certos benefcios considerados essenciais. Constatou-se que a literatura, no entanto,
costuma distinguir trs tipos de direito os direitos civis, polticos e sociais.
Os direitos civis so, sobretudo, direitos negativos, que protegem o cidado
contra as arbitrariedades do Estado e de outras pessoas o direito de ir e vir, a
inviolabilidade do domiclio, a liberdade de expresso.
Os direitos polticos so os que facultam e delimitam o papel do cidado na
organizao poltica da sua comunidade os direitos de votar, ser eleito, organizar e
participar de partidos polticos, etc.
Os direitos sociais, finalmente, so direitos ao acesso a um conjunto de bens
e servios considerados indispensveis para a vida digna e para a convivncia
social o direito educao, sade, ao trabalho, a um salrio decente, proteo
em situaes de doena e velhice.
As definies de quais sejam esses direitos, de que forma eles so
estabelecidos e qual a responsabilidade do Estado e da autoridade pblica em
supri-los, objeto de grandes discusses filosficas e conceituais, assim como de
processos polticos e institucionais pelos quais determinados direitos vo se
transformando em leis, ou pelo menos em expectativas consideradas legtimas.
Uma outra dimenso recente a questo dos direitos coletivos, das
comunidades, que no existia nas conceituaes mais clssicas sobre cidadania.
Tradicionalmente, o que havia eram procedimentos para decidir se
determinado indivduo pertencia ou no determinada comunidade, podendo ento
se beneficiar ou no de seus direitos.
438
Hoje, existe uma percepo muito mais aguda dos problemas de

desigualdade que afetam minorias religiosas, tnicas, lingusticas e outras, que
procuram definir direitos especficos e compensatrios como, por exemplo, o
direito educao em lngua materna, ou cotas para o acesso educao e ao
trabalho.
O reconhecimento da legitimidade de determinados direitos pode levar a
arranjos institucionais muito distintos em diferentes sociedades. Em geral, os direitos
civis e polticos mais amplos so de natureza constitucional, enquanto que os
direitos sociais so objeto de polticas sociais implementadas de maneira mais
pragmtica, adquirindo, por vezes, fora de lei.
Diferentemente disso, o Brasil tem uma longa tradio de colocar, nas leis,
direitos que acabam no sendo implementados ou s o so de forma muito limitada,
levando a uma oposio entre o legal e o real, que faz parte de longa data do
imaginrio poltico e intelectual da nao.
No mesmo sentido, a ideia de leis que no pegam, tambm recorrente no
lxico nacional, sugere situaes nas quais fracassam esforos de incorporao
cidadania. Geralmente, leis que no pegam dizem respeito a projetos de incluso
frustrados, persistncia de excluso, apesar da legislao avanada sobre a
questo, como o caso do Brasil.
Por sua vez, leis que na prtica excluem alguns indivduos de seus rigores
so percebidas como leis que se aplicam apenas aos que no pertencem a alguma
comunidade de interesses, da a expresso aos inimigos, a lei.
A Constituio brasileira de 1988 considerada como a que levou ao extremo
essa tradio, no s pela ampla lista de direitos sociais que consagra, como,
sobretudo, por caracterizar esses direitos como de natureza subjetiva, dando aos
cidados o direito a demandar judicialmente, do Estado, sua satisfao.
Seria um equvoco pensar que essa tradio legalista brasileira seja,
simplesmente, uma peculiaridade da cultura nacional, uma deformao de nossa
tradio bacharelesca. A incluso de direitos nos textos legais tem o efeito prtico de
criar, para a sociedade, a percepo de que estes direitos existem e so legtimos;
e, para os governos, a responsabilidade pelo seu atendimento.
439
Ao mesmo tempo, essa situao pode trazer problemas extremamente srios

para o setor pblico, quando, por exemplo, os tribunais criam para o Executivo
obrigaes acima de suas possibilidades financeiras e institucionais.
No seria o caso, portanto, de ignorar, simplesmente, esse aspecto formal
dos direitos sociais, voltando a ateno, exclusivamente, para o que ocorre na
prtica, no mundo real.
Dada a seriedade e alcance desse fenmeno pernicioso, a luta contra a
excluso deve basear-se em defesa de critrios fundamentais: a inviolabilidade
absoluta dos direitos humanos e da dignidade do indivduo, da defesa do
multiculturalismo universitrio, da justia distributiva na sua concepo equitativa e,
portanto,
da
igualdade
substancial
de
oportunidades
para
as
minorias
marginalizadas.
Porm, em qualquer sociedade dita democrtica, isso significa que o Estado
deve garantir tratamento igual para todos, seja mediante a implementao de
polticas pblicas de incluso social na modalidade de aes afirmativas, seja por
sua prpria ao direta ou mediante a superviso e incentivo que ele oferece a
aes empreendidas pelos indivduos.
Finalmente, as problematizaes levantadas na presente tese sobre que
estratgias de implementao sero mais ou menos eficazes no podem obter
respostas seno a partir de anlises localizadas e comparadas, que levem em conta
as relaes sociais e os valores culturais de cada sociedade e de cada grupo em
determinado momento histrico.
Prope-se, finalmente, uma definio de ao afirmativa, porm, entende-se
que a prpria noo de ao afirmativa talvez no devesse ser definida em termos
descritivos, em torno da modalidade de suas prticas. Ao contrrio, talvez uma
melhor maneira de pensar a questo seja indagando-se sobre que tipo de aes
mais eficaz, em um dado contexto, na medida em que promova melhores condies
de acesso cidadania, aos recursos econmicos, polticos, sociais e culturais.
440
o Estado, portanto, quem deve liderar o processo de mudanas, a partir da

obrigao assumida nos instrumentos internacionais de direitos humanos ou
especficos em matria de direitos sociais, reafirmando a busca da equidade e da
no discriminao.
Somente quando conseguirmos projetar sistemas integrados e que respeitem
o contexto local que caminharemos em direo implantao do princpio da
igualdade e possibilidade de reverter, por meio de aes afirmativas, a excluso
social na educao superior em vetor de integrao nos pases da Amrica Latina.
preciso, portanto, que esses sistemas considerem as diferenas e as
situaes discriminatrias que persistem. Em sociedades cada vez mais abertas,
globalizadas e em contato umas com as outras, o desafio em termos de
reconhecimento no apenas que as diferentes culturas possam defender a si
prprias e sobreviver, mas que todos atestem seu igual valor e direito de existir e
participar politicamente da sociedade.
O Estado deve tambm garantir indenizao e tratamento favorvel a todas
as pessoas, quando necessrio, a fim de remediar uma desvantagem social
imerecida.
Considerando-se todos esses motivos, a luta contra a excluso no pode ficar
cega a diferenas imerecidas na condio ou necessidade de indenizar aqueles
que, por pertencerem a um grupo vulnervel, apenas podem se afirmar em
sociedade se lhes forem dadas determinadas oportunidades especiais.
Assim sendo, combater a discriminao e a excluso significa, portanto,
alargar nosso conceito de igualdade.
igualdade sob a lei, formal, deve-se acrescentar a igualdade real,
substancial, de oportunidades, que possibilita que aceitemos como legtimas tanto a
ao afirmativa quanto as medidas compensatrias destinadas a grupos
historicamente sujeitos discriminao e excluso social e educacional, nos
pases analisados, visto que, uma sociedade cujos objetivos incluem justia e
igualdade deve promover uma poltica pblica consistente e sistemtica de real
igualdade de oportunidades para as pessoas e grupos vitimados pela discriminao
e a excluso social e educacional.
441
Por fim, conclui-se que a elaborao de polticas pblicas uma tarefa

complexa, sendo necessrio considerar que levar at o fim uma poltica pblica seja
um processo que envolve muitos atores ao longo das vrias fases do processo de
formulao de polticas.
Com efeito, chegamos aqui a uma concluso, que a tarefa, no entanto, requer
aes especficas de parte de agentes econmicos e sociais e educacionais,
exigindo, desses pases diversas formas de cooperao, alm de expectativas
quanto durabilidade e credibilidade dessas polticas de incluso social.
A despeito da polmica, constata-se que crescente o nmero de
universidades no Brasil e no Mxico que adotam algum tipo de mecanismo
diferenciado para o acesso da populao negra e/ou indgena ao ensino superior,
entre as quais, se encontram algumas das mais conceituadas instituies de ensino
superior desses pases. Dentre elas, destacam-se a UNAN e a UERJ, analisadas
nesta tese.
Certamente, cedo para avaliar os resultados da poltica. No se tem
conhecimento de qualquer projeto de pesquisa com esse propsito. As avaliaes
internas, feitas por cada instituio brasileira ou mexicana, analisadas neste
trabalho, que adotou a poltica, sugerem no haver insatisfao dos Conselhos
Superiores dessas universidades com as medidas adotadas. No h notcia de que,
uma vez adotada a poltica, essa tenha sido abandonada.
Conclumos, por derradeiro, que no existe uma lista nica de polticas
pblicas corretas, pois que as polticas pblicas so respostas contingentes
situao de um pas. Assim, o que pode funcionar em dado momento da histria, em
um determinado pas, pode no dar certo em outro lugar do mundo, na Amrica
Latina ou no mesmo lugar em outro momento.
O modelo implementado na Amrica Latina h quase trs dcadas,
demonstrou sua ineficcia, no transcurso de sua evoluo, para gerar condies de
desenvolvimento equitativo e inclusivo, contribuindo, sob todos os aspectos, para o
aumento da brecha entre ricos e pobres. Com importantes custos sociais, mantmse a concentrao da renda, a pobreza e as desigualdades entre os pases e no
interior deles, dentre os quais o Brasil e o Mxico.
442
A luta contra todas as formas de pobreza, excluso e discriminao est entre

as mais importantes tarefas empreendidas por uma sociedade democrtica, porque
a excluso e a discriminao so formas de desigualdade que impedem que um
grande conjunto de pessoas e grupos na sociedade usufruam de direitos e
oportunidades.
Uma sociedade em que impera a pobreza, a desigualdade, que discrimine e
exclua no pode ser considerada democrtica nem to pouco justa ou solidria.
Diante de todo o exposto, essas so as nossas concluses substanciais que
justificaram e fundamentaram os objetivos da presente tese.
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ANEXO A
Parecer n 18.836/GB
AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N. 2858-8/600-RJ
RELATOR: EXMO. SR. MINISTRO CARLOS VELLOSO
REQUERENTE: CONFEDERAO NACIONAL DOS ESTABELECIMENTOS DE
ENSINO CONFENEN
REQUERIDOS:
GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
ASSEMBLIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
EXCELENTSSIMO SENHOR MINISTRO-RELATOR,
Trata-se de ao direta de inconstitucionalidade, com pedido de
liminar, proposta pela CONFEDERAO NACIONAL DOS ESTABELECIMENTOS
DE ENSINO -CONFENEN em face do art. 2, I, a e b, da Lei estadual n 3.524, de
28/12/00, que dispe sobre os critrios de seleo e admisso de estudantes da
rede pblica estadual de ensino em universidades pblicas estaduais e d outras
providencias; do art. 1, caput e par. nico da Lei estadual n 3.708, de 9/11/01, que
institui cota de at 40% (quarenta por cento) para as populaes negra e parda no
acesso Universidade do Estado do Rio de Janeiro e Universidade Estadual do
Norte Fluminense, e do art. 1, caput e pargrafo nico da Lei estadual n 4.061, de
2/1/03, que dispe sobre a reserva 10% das vagas em todos os cursos das
universidades pblicas estaduais a alunos portadores de deficincia, por alegada
ofensa aos arts. 5, caput; 22, XXIV; 206, I e 208, V, todos da Constituio da
Repblica
ADI n. 2858/RJ 2
2. Eis os teores das normas questionadas:
LEI N 3524, DE 28 DE DEZEMBRO DE 2000.
DISPE SOBRE OS CRITRIOS DE SELEO E ADMISSO DE ESTUDANTES
DA REDE PBLICA ESTADUAL DE ENSINO EM UNIVERSIDADES PBLICAS
ESTADUAIS E D OUTRAS PROVIDENCIAS
O Governador do Estado do Rio de Janeiro,
Fao saber que a Assemblia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro decreta e eu
sanciono a seguinte Lei:
Art. 1 - Os rgos e instituies de ensino mdio oficiais situadas no Estado do Rio
de Janeiro, em articulao com as universidades pblicas estaduais, instituiro
sistemas de acompanhamento do desempenho de seus estudantes, atendidas as
normas gerais da educao nacional.
Art. 2 - As vagas oferecidas para acesso a todos os cursos de graduao das
universidades pblicas estaduais sero preenchidas observados os seguintes
critrios:
479
I - 50% (cinqenta por cento), no mnimo por curso e turno, por estudantes que
preencham cumulativamente os seguintes requisitos:
a) tenham cursado integralmente os ensinos fundamental e mdio em instituies da
rede pblica dos Municpios e/ou do Estado.
b) tenham sido selecionados em conformidade com o estatudo no art. 1 desta Lei;
II - 50% (cinqenta por cento) por estudantes selecionados em processo definido
pelas universidades segundo a legislao vigente.
Pargrafo nico Os candidatos oriundos das escolas pblicas no pagaro taxa
de inscrio.
Art. 3 - VETADO.
Art. 4 - VETADO.
Art. 5 - VETADO.
Art. 6 - Esta Lei entrar em vigor na data de sua publicao, revogadas as
disposies em contrrio.
LEI N 3708, DE 09 DE NOVEMBRO DE 2001.
INSTITUI COTA DE AT 40% (QUARENTA POR CENTO) PARA AS
POPULAES NEGRA E PARDA NO ACESSO UNIVERSIDADE DO ESTADO
DO RIO DE JANEIRO E UNIVERSIDADE ESTADUAL DO NORTE FLUMINENSE,
E D OUTRAS PROVIDNCIAS.
ADI n. 2858/RJ 3
O Governador do Estado do Rio de Janeiro,
Art. 1 Fica estabelecida a cota mnima de at 40% (quarenta por cento) para as
populaes negra e parda no preenchimento das vagas relativas aos cursos de
graduao da Universidade do Estado do Rio de Janeiro UERJ e da Universidade
Estadual do Norte Fluminense UENF.
Pargrafo nico Nesta cota mnima includos tambm os negros e
pardos beneficiados pela Lei n 3524/2000.
Art. 2 O Poder Executivo regulamentar a presente Lei no prazo de 30 (trinta)
dias de sua publicao.
Art. 3 Esta Lei entrar em vigor na data de sua publicao, revogadas as
LEI N 4061, DE 02 DE JANEIRO DE 2003.
DISPE SOBRE A RESERVA 10% DAS VAGAS EM TODOS OS
CURSOS DAS UNIVERSIDADES PBLICAS ESTADUAIS A
ALUNOS PORTADORES DE DEFICINCIA.
480
A Governadora do Estado do Rio de Janeiro,

Art. 1 - As Universidades Pblicas Estaduais devero reservar 10% (dez por cento)
das vagas oferecidas em todos os seus cursos para alunos portadores de
deficincia.
Pargrafo nico As vagas oferecidas nesta Lei sero tomadas dentre aquelas
ofertadas aos alunos egressos da rede pblica de ensino do Estado ou dos
municpios, conforme dispe a Lei n 3.524/2000.
Art. 2 - O nmero de vagas previsto no "caput" do art. 1 desta Lei dever constar
obrigatoriamente do Edital que disciplina o processo de seleo para cada Curso e
Unidade, arredondando-se para cima quando a quantidade de vagas for fracionada.
Art. 3 - Os beneficirios desta Lei devero, no ato de inscrio para o processo de
seleo ao Curso desejado, informar sua condio de portador de deficincia
atravs de laudo mdico passado por Unidade Pblica de Sade.
Art. 4 - No caso do nmero de candidatos portadores de deficincia ser menor que
o nmero de vagas oferecidas de acordo com esta Lei,
ADI n. 2858/RJ 4
as vagas remanescentes podero ser preenchidas com alunos no beneficiados por
esta Lei.
Art. 5 - Para ingresso no Curso desejado, os beneficirios desta Lei devero auferir
nas provas de seleo pontuao mnima e que seja compatvel com a determinada
pelas regras do Concurso.
Art. 6 - Alm da reserva de vagas prevista nesta Lei, devero ainda as
Universidades Pblicas Estaduais adaptarem seus Campus ao livre acesso aos
portadores de deficincia, com a eliminao de toda e qualquer barreira
arquitetnica ou urbanstica.
Art. 7 - Esta Lei entrar em vigor na data de sua publicao, revogadas as
3. Alega a requerente que, mediante as trs leis ora impugnadas, criou-se, no
Estado do Rio de Janeiro, um mecanismo de acesso ao ensino superior em que do
total das vagas em todos os cursos das universidades estaduais ficam
obrigatoriamente reservadas, no mnimo, 50% (cinqenta por cento) para alunos
candidatos que cursaram o ensino fundamental e mdio em escolas pblicas
municipais ou estaduais; 40% (quarenta por cento) para os candidatos ao vestibular
que se declaram, no ato da inscrio do concurso, negros ou pardos; e, por fim, 10%
(dez por cento) para os portadores de deficincia fsica, em ofensa ao princpio da
isonomia previsto no caput do art. 5 da Constituio da Repblica.
4. que o legislador estadual teria institudo distino arbitrria ao eleger como
critrio de discrmen a origem escolar (art. 2, I, da Lei n 3,524/00), a cor da pele
481
(art. 1, caput e par. nico da Lei n 3.708/01) e a qualidade fsica do sujeito (art. 1,
caput, e par. nico da Lei n 4.061/03). Apoia-se em precedentes desse Supremo
Tribunal Federal nos quais fora afirmada como inconstitucional a discriminao que
se baseia em atributo, qualidade, nota intrnseca ou extrnseca do indivduo (RE n
161.243-96 e AI(AgReg)n 110.846).
5. Argumenta, ademais, que s a Constituio poderia estabelecer excees ao
princpio da isonomia, a exemplo do art. 37, VIII, da Carta Magna, que estabeleceu
uma discriminao em favor das pessoas portadoras de deficincia, autorizando a
criao de cotas para seu acesso aos cargos e empregos pblicos.
ADI n. 2858/RJ 5
6. Afirma, ainda, que as leis impugnadas teriam violado o princpio democrtico e
republicano do mrito, que entende estaria contido nos arts. 206, I, e 208, V, da
Constituio da Repblica.
7. Restaria violado tambm o princpio da proporcionalidade, j que, segundo o
requerente, existiriam meios menos gravosos, para atingir as finalidades desejadas.
8. Alm do mais, alega usurpao de competncia legislativa privativa da Unio (art.
22, XXIV, da CF/88) para legislar sobre diretrizes e bases da educao nacional,
consistente na Lei federal n 9.394/96, que no criou sistema algum de acesso s
universidades mediante cotas ou reservas de vagas. Destaca a existncia da Lei
federal n 10.558/02, que tratou justamente do acesso ao ensino superior de
pessoas pertencentes a grupos socialmente desfavorecidos, especialmente os
afrodescendentes e os indgenas brasileiros (art. 1) sem instituir qualquer sistema
de cotas.
9. Finalmente, requer seja declarada a inconstitucionalidade dos diplomas
impugnados em sua integralidade, ante o fenmeno da inconstitucionalidade
conseqencial ou por arrastamento.
10. Conclusos os autos, Vossa Excelncia solicitou informaes, que foram
ofertadas, a fls. 184/196, pelo Presidente da Assemblia Legislativa do Estado do
Rio de Janeiro, defendendo, em sntese, a constitucionalidade das leis atacadas; e,
a fls. 222/233, encontram-se as informaes prestadas pela Governadora daquele
Estado, argumentando, preliminarmente, a ilegitimidade ativa da Confederao
requerente, dada a ausncia do requisito de pertinncia temtica, e no mrito,
pugnando pela constitucionalidade dos atos normativos em questo.
11. Consta, a fls. 167/169, petio da Assemblia Legislativa do Estado do Rio de
Janeiro, requerendo a suspenso das Representaes de Inconstitucionalidade
n 2003.007.00020 e n 2003.007.00021 ajuizadas em face das mesmas leis ora
ADI n. 2858/RJ 6
questionadas, perante o Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro, e a
cassao da liminar conferida nesta ltima representao de inconstitucionalidade.
482
12. Manifestou-se a seguir a Confederao requerente pelo indeferimento do pedido

de cassao da cautelar concedida no Tribunal de Justia do Estado do Rio de
Janeiro, e, para que, se for o caso, seja sustado to-somente o curso das
representaes de inconstitucionalidade no estado processual em que se
encontram.
13. A CONFENEN, a fls. 219, veio informar o desprovimento do agravo interposto
contra a deciso que suspendeu a eficcia da Lei estadual n 3.524/2002, nos autos
da representao por inconstitucionalidade n 2003.007.00021, em curso no Tribunal
de Justia do Estado do Rio de Janeiro.
14. Em apenso a estes autos encontram-se memoriais de entidades que tm como
objetivos, dentre outros, a defesa, a promoo e a valorizao do negro na
sociedade, cuja participao, na condio de amicus curiae foi deferida por Vossa
Excelncia, com base no art. 7, 2, da Lei n 9.868/99.
15. A fls. 202/217 ofereceu defesa a Advocaca-Geral da Unio, sustentando, em
suma, a inexistncia de qualquer vcio de inconstitucionalidade formal ou material.
16. Em seguida, vieram os autos a esta Procuradoria-Geral da Repblica, com
fundamento no art. 12 da Lei n 9.868/99.
17. Primeiramente, no parece prosperar a alegao de ausncia de pertinncia
temtica entre o contedo das leis impugnadas e os objetivos institucionais da
Confederao autora.
18. Note-se que a Confederao Nacional dos Estabelecimentos de Ensino,
CONFENEN, de mbito nacional, tem como finalidade, nos termos do extrato de seu
estatuto, constante a fls. 85 destes autos, representar os interesses gerais das
Escolas Particulares de todos os graus, nveis e tipos bem como colaborar com o
ADI n. 2858/RJ 7
Poder Pblico, no estudo e soluo dos problemas que se relacionem com a
educao, a cultura e as atividades da categoria que representa.
19. Assim sendo, e tendo em vista ter o sistema normativo questionado adentrado
em tema de educao escolar, no h falar da inexistncia de interesse da
Confederao requerente em deslindar o controle concentrado de sua
constitucionalidade.
20. Passando exame da constitucionalidade das leis em questo, manifesta-se, de
pronto, o vcio de inconstitucionalidade formal a acoimar aquelas leis estaduais,
tendo em vista a regra de competncia privativa da Unio Federal para legislar
acerca de diretrizes e bases da educao nacional, prevista no art. 22, XXIV, da
21. De notar que no existe lei complementar autorizando aos Estados a legislar
acerca de diretrizes e bases da educao nacional, hiptese em que seria permitido
483
queles entes legislar sobre o tema, nos termos do par. nico do art. 22, da
22. No h falar que a estipulao de normas de acesso Universidade no esteja
compreendida em matria de diretrizes e bases da educao nacional, reservada
competncia da Unio Federal, e sim no mbito da competncia concorrente da
Unio, Estados, e Distrito Federal, prevista no art. 24, IX, da Constituio da
Repblica.
23. Veja-se que a Lei federal n 9.394/96, que veio a estabelecer diretrizes e bases
da educao nacional, define, em seu art. 1, que a educao abrange os
processos formativos que se desenvolvem na vida familiar, na convivncia humana,
no trabalho, nas instituies de ensino e pesquisa, nos movimentos sociais e
organizaes da sociedade civil e nas manifestaes culturais, porm, ressalva, no
1, do mesmo art. 1, que a mesma disciplina a educao escolar, que se
desenvolve, predominantemente, por meio do ensino, em instituies prprias.
ADI n. 2858/RJ 8
24. Assim, a referida lei federal clara em explicitar que, embora a educao possa
ser compreendida em um campo amplo, que engloba famlia e trabalho, unicamente
a educao escolar por ela regulamentada, estipulando diretrizes e bases que,
conquanto devam ser conformadas de acordo com caractersticas regionais, so de
observncia obrigatria no territrio nacional.
25. Observa-se, no ponto, que, ao tratar da Educao Superior nos seus arts. 43 ao
57, aquela lei federal define as finalidades, os princpios, e, de maneira geral, traa
normas acerca de cursos e programas, de reconhecimento dos cursos, de durao
do ano letivo, freqncia de alunos e professores, reconhecimento de diplomas,
transferncias, corpo docente, sobre vagas a serem preenchidas por alunos noregulares mediante processo seletivo prvio, porm, em momento algum refere-se
estipulao de cotas para minorias, ainda quando consagra a autonomia
universitria assegurada no art. 207 da Constituio da Repblica, e nessa parte
determina que s Universidade compete fixar o nmero de vagas de acordo com a
capacidade institucional e as exigncias do seu meio.
26. Vlido transcrever o teor do art. 53, IV, a Lei federal n 9.394/96, in
verbis:
Art. 53. No exerccio de sua autonomia, so asseguradas s universidades, sem
prejuzo de outras, as seguintes atribuies:
....................................................omissis.................................................
IV fixar o nmero de vagas de acordo com a capacidade institucional e as
exigncias do seu meio.
27. Diante disto, justo concluir que a reserva de vagas insere-se no mbito de
autonomia didtico-cientfica, administrativa e de gesto financeira e patrimonial, que
gozam as universidades, por fora do art. 207, caput, da Carta Magna, nos moldes
em que definida e delimitada pela lei federal em destaque, enquanto no sobrevier
lei
484
ADI n. 2858/RJ 9
federal determinando a obrigatoriedade de instituio no mbito das universidades,
de um sistema de cotas como meio de garantir o acesso de minorias ao ensino
superior.
28. Note-se, por oportuno, que encontra-se em tramitao o projeto de lei n 650, de
autoria do Presidente do Senado e do Congresso Nacional, Senador JOS
SARNEY, visando instituir quotas de ao afirmativa para a populao negra no
acesso aos cargos e empregos pblicos, educao superior e aos contratos do
Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior (FIES) nas instituies
de educao dos trs nveis de governo, federal, estadual, e municipal,
estabelecendo a quota mnima de vinte por cento para a populao negra.
29. Enquanto isso, a Lei federal n10.558, de 13 de novembro de 2002, em vigor, ao
criar o Programa Diversidade na Universidade, com a finalidade de implementar e
avaliar estratgias para a promoo do acesso ao ensino superior de pessoas
pertencentes a grupos socialmente desfavorecidos, especialmente dos
afrodescendentes e dos ndigenas brasileiros, no estabelece sistema de cotas
para acesso Universidades pblicas ou privadas, deixando a cargo das
universidades dispor a respeito.
30. Ressalte-se, ademais, que, conquanto caiba Unio, aos Estados, ao Distrito
Federal e aos Municpios organizar em regime de colaborao seus sistemas de
ensino, Unio cabe prioritariamente atuar no tocante ao ensino superior, conforme
exegese que se extrai do art. 211, e , da Constituio da Repblica, in verbis:
Art. 211. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios organizaro em
regime de colaborao seus sistemas de ensino.
1. A Unio organizar o sistema federal de ensino e o dos Territrios, financiar
as instituies de ensino pblicas federais e exercer, em matria educacional,
funo redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalizao de oportunidades
educacionais e padro mnimo de qualidade de ensino mediante assistncia tcnica
e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios.
ADI n. 2858/RJ 10
2. Os Municpios atuaro prioritariamente no ensino fundamental e na educao
infantil. (Redao dada ao pargrafo pela Emenda Constitucional n 14/96);
3. Os Estados e o Distrito Federal atuaro prioritariamente no ensino fundamental
e mdio. (Pargrafo acrescentado pela Emenda Constitucional n 14/96);
4. Na organizao de seus sistemas de ensino, os Estados e os Municpios
definiro formas de colaborao, de modo a assegurar a universalizao do ensino
obrigatrio. (Pargrafo acrescentado pela Emenda Constitucional n 14/96).
31. Vlido salientar que na ADI(MC)n 1397, onde se alegava a inconstitucionalidade
formal, por invaso de competncia do Estado-membro, do art. 1 da Lei Federal n
9.131/95, que determinou Cmara de Ensino Superior deliberar sobre a
autorizao, credenciamento e recredenciamento peridico de Instituies de
Educao Superior, esse colendo Supremo Tribunal Federal entendeu tratar-se de
assunto relacionado competncia da Unio para legislar sobre diretrizes e bases
485
da educao nacional. Destaca-se parte do voto proferido por Vossa Excelncia,

relator no precedente citado:
Na verdade, compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar
concorrentemente sobre educao, cultura, ensino e desporto (C.F, art. 24, IX),
competindo Unio, em termos de educao, legislar estabelecendo diretrizes e
bases da educao nacional (C.F, art. 22, XXIV). Isto no impede, entretanto, que a
fiscalizao do ensino superior seja exercida, de forma precpua, pelo
ConselhoNacional de Educao, mesmo porque os Estados e o Distrito Federal
atuaro prioritariamente no ensino fundamental e mdio (C.F., art. 211, 3). (o
grifo no consta no original).
ADI n. 2858/RJ 11
32. Constatada, desse modo, a inconstitucionalidade formal das normas em apreo,
por aparente ofensa competncia privativa da Unio Federal para legislar sobre
diretrizes e bases da educao nacional, contida no artigo 22, inciso XXIV, da
33. E, alm do mais, a prpria Universidade do Estado do Rio de Janeiro posicionouse contra o sistema de cotas adotado pelas leis questionadas, invocando a garantia
de autonomia universitria, nos termos do art. 53, IV, da Lei n 9.394/96, conforme
manifestao constante a fls. 122 destes autos.
34. Ante o exposto, e pelas razes aduzidas, o parecer pela procedncia da
presente ao direta para declarar a inconstitucionalidade formal das leis atacadas,
tendo em vista a violao da autonomia universitria, garantida no art. 207 da
Constituio da Repblica, nos termos da lei de diretrizes e bases da educao
nacional.
Braslia, 13 de junho de 2003.
GERALDO BRINDEIRO
PROCURADOR-GERAL DA REPBLICA
MPS
486
ANEXO B
Convocao de Audincia Pblica sobre Polticas de Ao Afirmativa de
Reserva de Vagas no Ensino Superior
DESPACHO DE HABILITAO DE PARTICIPANTES DA AUDINCIA PBLICA
O MINISTRO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL RICARDO LEWANDOWSKI,
Relator da Arguio de Descumprimento de Preceito Fundamental 186 e do
Recurso Extraordinrio 597.285/RS, no uso das atribuies que lhe confere o art.
21, inciso XVII do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, e nos termos do
Despacho Convocatrio de 15 de setembro de 2009, torna pblica a relao dos
habilitados a participar da Audincia Pblica sobre polticas de ao afirmativa de
acesso ao ensino superior:
I. Alan Kardec Martins Barbiero - Associao Nacional dos Dirigentes das
Instituies Federais de Ensino Superior (ANDIFES).
II. Antnio Sergio Alfredo Guimares (Socilogo e Professor Titular da Universidade
de So Paulo) ou Jos Jorge de Carvalho (Professor da Universidade de Braslia UnB. Pesquisador 1-A do CNPq. Coordenador do Instituto Nacional de Cincia e
Tecnologia de Incluso no Ensino Superior e na Pesquisa - INCT) - Universidade de
Braslia (UnB).
III. Carlos Alberto da Costa Dias - Juiz Federal da 2 Vara Federal de Florianpolis.
IV. Carlos Eduardo de Souza Gonalves - Vice-Reitor da Universidade do Estado do
Amazonas (UEA).
V. Carlos Frederico de Souza Mares. Professor Titular da Pontifcia Universidade
Catlica do Paran/PR - Fundao Nacional do ndio (FUNAI).
VI. Carlos Jos de Carvalho Pinto - Diretor de Gesto e Desenvolvimento Acadmico
Pr-Reitoria de Graduao da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC).
VII. Cledisson Geraldo dos Santos Junior Diretor da Unio Nacional dos
Estudantes (UNE) - Unio Nacional dos Estudantes (UNE).
VIII. Denise Fagundes Jardim. Professora do Departamento de Antropologia e
Programa de Ps-graduao em Antropologia Social da Universidade Federal do Rio
Grande do Sul (UFRGS) - Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).
IX. Ministro Edson Santos de Souza - Ministro da Secretaria Especial de Polticas de
Promoo de Igualdade Racial (SEPPIR).
X. Eduardo Magrone Pr-reitor de Graduao da Universidade Federal de Juiz de
Fora (UFJF).
487
XI. Erasto Fortes de Mendona. Doutor em Educao pela UNICAMP e

Coordenador Geral de Educao em Direitos Humanos da SEDH - Secretaria
Especial de Direitos Humanos (SEDH).
XII. Eunice Ribeiro Durham Doutora em Antropologia Social pela Universidade de
So Paulo (USP), Professora Titular do Departamento de Antropologia da USP e
atualmente Professora Emrita da Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias
Humanas da USP.
XIII. Fbio Konder Comparato/Frei David Santos - Educao e Cidadania de
Afrodescendentes e Carentes (EDUCAFRO).
XIV. Fernanda Duarte Lopes Lucas da Silva - Juza Federal da Seo Judiciria do
Rio de Janeiro - Associao dos Juzes Federais do Brasil (AJUFE).
XV. Flvia Piovesan. Professora Doutora da Pontifcia Universidade Catlica de So
Paulo (PUC/SP) e da Pontifcia Universidade Catlica do Paran (PUC/PR) Fundao Cultural Palmares.
XVI. George de Cerqueira Leite Zahur Antroplogo e Professor da Faculdade
Latino-Americana de Cincias Sociais.
XVII. Giovane Pasqualito Fialho - Recorrente do Recurso Extraordinrio 597.285/RS
Representado por seu Advogado.
XVIII. Helderli Fideliz Castro de S Leo Alves - Movimento Pardo-Mestio Brasileiro
(MPMB) e Associao dos Caboclos e Ribeirinhos da Amaznia (ACRA).
XIX. Ibsen Noronha. Professor de Histria do Direito do IESB - Instituto de Ensino
Superior Braslia Associao de Procuradores de Estado (ANAPE).
XX. Joo Feres. Mestre em Filosofia Poltica pela UNICAMP. Mestre e Doutor em
cincia poltica pela City University of New York (CUNY) - Instituto Universitrio de
Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ).
XXI. Jorge Luiz da Cunha - Pr-Reitor de Graduao da Universidade Federal de
Santa Maria (UFSM).
XXII. Jos Carlos Miranda - Movimento Negro Socialista.
XXIII. Jos Roberto Ferreira Milito Conselheiro do Conselho Estadual de
Desenvolvimento da Comunidade Negra do Governo do Estado de So Paulo (19871995).
XXIV. Jos Vicente ou representante Desenvolvimento Scio Cultural (AFROBRAS).
Sociedade
Afro-Brasileira
de
XXV. Kabengele Munanga. Professor da Universidade de So Paulo (USP) - Centro

de Estudos Africanos da Universidade de So Paulo (USP).
488
XXVI. Leonardo Avritzer. Foi Pesquisador Visitante no Massachusetts Institute of

Technology (MIT). Participou como amicus curiae do caso Grutter v. Bollinger
Professor de Cincia Poltica da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).
XXVII. Luiz Felipe de Alencastro. Professor Titular da Ctedra de Histria do Brasil
da Universidade de Paris-Sorbonne - Fundao Cultural Palmares.
XXVIII. Marcos Antonio Cardoso - Coordenao Nacional de Entidades Negras
(CONEN).
XXIX. Maria Paula Dallari Bucci Doutora em Polticas Pblicas pela Universidade
de So Paulo (USP). Professora da Fundao Getlio Vargas. Secretria de Ensino
Superior do Ministrio da Educao (MEC).
XXX. Mrio Lisboa Theodoro. Diretor de Cooperao e Desenvolvimento do Instituto
de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA).
XXXI. Oscar Vilhena Vieira. Doutor e Mestre em Cincia Poltica pela Universidade
de So Paulo (USP) e Mestre em Direito pela Universidade de Columbia. Ps-doutor
pela Oxford University. Professor de Direito da Pontifcia Universidade Catlica de
So Paulo (PUC/SP) e da Fundao Getlio Vargas de So Paulo (FGV/SP) Conectas Direitos Humanos (CDH).
XXXII. Renato Hyuda de Luna Pedrosa/Professor Leandro Tessler - Coordenador da
Comisso de Vestibulares da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP).
XXXIII. Roberta Fragoso Menezes Kaufmann. Mestre em Direito pela Universidade
de Braslia (UnB) - Democratas (DEM).
XXXIV. Serge Goulart - autor do livro Racismo e Luta de Classes, Coordenador da
Esquerda Marxista Corrente do PT, editor do jornal Luta de Classes e da Revista
terica Amrica Socialista.
XXXV. Srgio Danilo Pena Mdico Geneticista formado pela Universidade de
Manitoba, Canad. Professor da UFMG e ex-professor da Universidade McGill de
Montreal, Canad.
XXXVI. Srgio Haddad. Mestre e Doutor em Histria e Sociologia da Educao pela
Universidade de So Paulo. Diretor Presidente do Fundo Brasil de Direitos Humanos
Coordenador da Ao Educativa.
XXXVII. Sueli Carneiro. Doutora em Filosofia da Educao pela Faculdade de
Educao da Universidade de So Paulo. Fellow da Ashoka Empreendedores
Sociais. Foi Conselheira e Secretria Geral do Conselho Estadual da Condio
Feminina de So Paulo - Geleds Instituto da Mulher Negra de So Paulo.
XXXVIII. Yvone Maggie Antroploga, Mestre e Doutora em Antropologia Social
pela UFRJ - Professora de Antropologia da UFRJ.
489
Tendo em vista o grande nmero de requerimentos recebidos (252 pedidos),

foi necessrio circunscrever a participao da audincia a reduzido nmero de
representantes e especialistas. Os critrios adotados para a seleo dos habilitados
tiveram como objetivos garantir, ao mximo, (i) a participao dos diversos
segmentos da sociedade, bem como (ii) a mais ampla variao de abordagens sobre
a temtica das polticas de ao afirmativa de acesso ao ensino superior.
Ressalto, no entanto, que todos os requerentes, habilitados ou no, podero
enviar documentos com a tese defendida para o endereo eletrnico
acaoafirmativa@stf.jus.br. O material enviado ser disponibilizado no portal
eletrnico do Supremo Tribunal Federal.
Ficam, assim, designados os dias de 3 a 5 de maro de 2010 para a realizao da
audincia pblica. Nos dias 3 e 4 de maro, das 8h30 s 12h, e, no dia 5 de maro,
das 8h30 s 12h e das 14h s 18h.
O cronograma para a realizao da audincia pblica ser publicado no dia 5
de fevereiro de 2010.
O funcionamento da audincia pblica seguir o disposto no art. 154, III,
pargrafo nico, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.
Cada participante dispor de 15 minutos para a sua interveno, devendo
observar o disposto no art. 154, pargrafo nico, inciso IV, do Regimento Interno do
Supremo Tribunal Federal.
Os participantes que desejarem utilizar recursos udio-visuais devero enviar
os arquivos da apresentao em meio digital (CD ou DVD) para a Assessoria de
Cerimonial do Tribunal at o dia 10 de fevereiro de 2010.
Quaisquer documentos referentes audincia pblica podero ser
encaminhados pela via eletrnica para o endereo acaoafirmativa@stf.jus.br.
A audincia pblica ser transmitida pela TV Justia e pela Rdio Justia
(art. 154, pargrafo nico, V, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal),
assim como pelas demais emissoras que o requererem. Tais pedidos devero ser
encaminhados Secretaria de Comunicao Social.
Ao Diretor-Geral, Secretaria Judiciria, Secretaria de Administrao e
Finanas, Secretaria de Segurana, Secretaria de Documentao, Secretaria
de Comunicao Social, Secretaria de Tecnologia da Informao e Assessoria
de Cerimonial, para que providenciem os equipamentos e o pessoal de informtica,
taquigrafia, som, imagem, segurana e demais suportes necessrios para a
realizao do evento.
Publique-se.
Braslia, 17 de dezembro de 2009.
Ministro RICARDO LEWANDOWSKI

2010 MiltonLinhares

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Polticas pblicas de incluso social na Amrica Latina:

Polticas pblicas de incluso social na Amrica Latina:

Tese apresentada ao Programa de PsGraduao em Integrao da Amrica Latina

rea de concentrao: Integrao da Amrica

Orientador: Prof. Dr. Afrnio Mendes Catani

1. Polticas pblicas. 2. Aes afirmativas. 3. Igualdade. 4. Multiculturalismo. 5. Justia

s minhas filhas Marlia e Mariana, cujas existncias adorveis me fazem

Vencer a desigualdade racial , tambm, lutar

Luiz Incio Lula da Silva, Presidente da

Um bom governo envolve duas coisas:

LINHARES, Milton. Polticas pblicas de incluso social na Amrica Latina:

A presente tese de doutorado prope-se a viabilizar um estudo comparativo entre as

LINHARES, Milton. Polticas pblicas de incluso social na Amrica Latina:

LINHARES, Milton. Polticas pblicas de incluso social na Amrica Latina:

La presente tesis de doctorado se propone a viabilizar un estudio comparativo entre

Tabela 1 - Nvel educativo (%) da populao brasileira, em taxa de

implementaram polticas pblicas de aes afirmativas .....................262

- Pesquisa bibliogrfica em peridicos indexados pelo

- Objetivos, metas e indicadores de desenvolvimento do milnio a

- Pobreza e privao humana, pelos indicadores utilizados para o

- Desigualdade na Renda e na Educao entre 1990 e 2002 ............ 71

- Nvel educativo (%) da populao brasileira, em taxa de

- Tendncias predominantes nas orientaes de polticas pblicas

- Coeficientes de Gini ao longo do tempo por regio.............................. 150

- Posies no ranking de pases, segundo o ndice de desenvolvimento

- Pobreza e privao humana, pelos indicadores utilizados para o

Quadro 10 - Taxa de escolarizao bruta na educao superior de pases

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

Avaliao das Condies de Ensino

Avaliao das Condies de Oferta

Arguio de Descumprimento de Preceito Fundamental

rea de Livre Comrcio das Amricas

Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica

Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Educao

Asociacin Nacional de Universidades e Instituciones de Educacin

Banco Interamericano de Desenvolvimento

Cadastro Geral de Empregados e Desempregados

Fundao Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de

Centro de Estudos em Desenvolvimento e Assistncia Social

Centro Nacional de Evaluacin para la Educacin Superior

Consolidao das Leis do Trabalho

Comisso Econmica para a Amrica Latina

Coordenao Geral de Educao Intercultural Bilngue do Mxico

Conselho Nacional de Combate Discriminao

Conselho Nacional de Educao

Conselho Nacional de Promoo da Igualdade Racial

Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico

Comisso Metropolitana de Instituies Pblicas de Educao Mdia

Coordenao Nacional de Comunidades Quilombolas

Confederao Nacional dos Estabelecimentos de Ensino

Conselho de Ensino, Pesquisa e Extenso

Central nica dos Trabalhadores

Declarao Anual de Isento

Diretoria de Pesquisa do IPEA

Educao e Cidadania para Afrodescendentes e Carentes

Exame Geral de Concluso dos Estudos Superiores

Exame Nacional de Cursos

Estados Unidos da Amrica

Exame Nacional de Ingresso

Exame Nacional de Ingresso para acesso Educao Mdia

Exame Nacional de Ingresso para acesso Educao Superior

Fundao Getlio Vargas