Rapport Acadie

RAPPORT DEXPERTISE SUR
LHYPOTHESE DE CREATION DUN EPCI

UNIQUE EN PAYS BASQUE
COMMANDEE PAR LE CONSEIL DES ELUS DU PAYS BASQUE
JUILLET 2015
Ralis par
Daniel BEHAR Professeur lEcole dUrbanisme de Paris

Jean GOURDOU Professeur de droit public UPPA
Franoise NAVARRE Matre de Confrences lEcole dUrbanisme de Paris
Jean-Pierre MASSIAS Professeur de droit public UPPA
Avec le concours de
Magali BESSE doctorante en droit public
Aurlie LAUNAY Ingnieur au centre de recherches Pau Droit Public UPPA
Eneritz ZABALETA Doctorant en droit public UPPA
Sommaire
Introduction ......................................................................................................................... 4
I. Un scnario indit, au service dune ambition politique ............................................... 6
I.1 Un scnario indit ....................................................................................................................... 6
I.1.1 Un dfi singulier....................................................................................................................... 6
I.1.2 Mais une actualit nationale ................................................................................................... 6
I.1.3 Partout le "bricolage" comme rgle ........................................................................................ 8
I.2 Pour quelle ambition politique ? ................................................................................................ 9
I.2.1. Quel tat des lieux ? ............................................................................................................... 9
I.2.2 De ltat des lieux au projet : quel cahier des charges politique ? ....................................... 10
II. Le choix de la structure de l'EPCI "communaut du Pays Basque" ...........................13
III. L'Organisation de la communaut Pays Basque et la gouvernance du territoire.....16
III.1. Une gouvernance autour de trois instances ...................................................................... 16
III.1.1. Le conseil communautaire ................................................................................................. 16
A. La composition du conseil communautaire en application du dispositif gnral................. 16
a) Le cadre juridique .............................................................................................................. 16
b) Application la communaut Pays basque ................................................................. 16
B. La modulation de la composition du conseil communautaire par un mini accord local 18
b) Application la communaut urbaine Pays basque ................................................... 20
III.1.2 L'excutif communautaire : la commission permanente .................................................... 23
A. Composition de la commission permanente ........................................................................ 23
b) Application la communaut Pays Basque : les propositions .......................................... 24
B. Une conception plus ou moins extensive du rle de la commission permanente ............... 29
III.1.3 Le conseil des maires ........................................................................................................... 30
III.1.4 Poursuite et renforcement du dialogue avec la socit civile : le Conseil de
dveloppement ............................................................................................................................. 30
III.1.5 Rcapitulatif schmatique des propositions relatives l'organisation de la communaut
du Pays Basque .............................................................................................................................. 31
III.2 Des territoires de gestion pour le maintien de la proximit .............................................. 32
III.2.1 Un principe de diffrenciation des actions : une organisation territoriale trois niveaux 32
III.2.2 Deux possibilits tudier pour l'exercice des actions territorialises .............................. 33
A. Les "Ples territoriaux" ......................................................................................................... 33
2
B. Les "tablissements publics de gestion territoriale" ............................................................. 35

III.2.3 Localisation des territoires de gestion: le parti pris de la transition et de la progressivit 37
A. Le Maintien des territoires des actuels EPCI ......................................................................... 37
B. Un paysage possiblement volutif ........................................................................................ 38
III.2.4 La rpartition des rles entre l'EPCI Pays Basque et les territoires .................................... 39
III.2.5 Un pacte de gouvernance ................................................................................................... 40
IV. Les politiques publiques : l'exercice des comptences.............................................40
IV.1 Les comptences exercer .................................................................................................. 41
IV.1.1 Le cadre textuel des comptences de la communaut d'agglomration ........................... 41
IV.1.2 le cadre textuel des comptences de la communaut urbaine .......................................... 43
IV.1.3 Synthse : tableau comparatif des comptences entre communaut d'agglomration et
communaut urbaine .................................................................................................................... 46
IV.1.4. Quelques conclusions......................................................................................................... 49
IV.2 Exercice des comptences par l'EPCI et diffrenciation autour des territoires de
gestion : illustration de mise en uvre dans six domaines choisis par les lus ................... 50
IV.2.1 L'conomie .......................................................................................................................... 51
IV.2.2 L'amnagement de l'espace................................................................................................ 52
IV.2.3 Les dplacements ................................................................................................................ 53
IV.2.4 La langue et la culture basques ........................................................................................... 54
IV.2.5 La petite enfance................................................................................................................. 55
IV.2.6 Les dchets .................................................................................... Erreur ! Signet non dfini.
V. La fiscalit et les finances locales ................................................................................56
V.1 Un tat des lieux des situations existantes.......................................................................... 56
V.1.1 Des contrastes entre ensembles intercommunaux et en leur sein ..................................... 59
V.1.2 Les communauts actuelles sont en bonne sant financire .............................................. 68
V.2 La perspective de lintgration ............................................................................................... 71
V.2.1 Des transitions dans la fiscalit, allant de soi ou mnager ............................................... 72
A. Des principes qui simposent, des choix effectuer afin de parvenir une harmonisation
fiscale ......................................................................................................................................... 72
B. La mise en convergence des taux de la fiscalit sur les activits conomiques, des choix
ouverts ....................................................................................................................................... 73
V.2.2 Des options et des choix en matire de politique fiscale .................................................... 74
V.2.3 Des options en matire de solidarit financire .................................................................. 76
V.2.4 Un Pacte fiscal et financier, en tant que rfrentiel partag, permissif et organisateur .... 77
Conclusion..........................................................................................................................81
3
Introduction
Rappel du contexte de l'expertise et du cahier des charges
Cette expertise sinscrit dans lhistoire longue de la recherche dune organisation
institutionnelle lchelle du Pays Basque. Son origine est conscutive au refus oppos par
ltat, en 2013, la revendication de cration dune collectivit territoriale statut
particulier (CTSP). Mais elle est surtout dtermine par la proposition mise en 2014 par le
Prfet des Pyrnes Atlantiques dexaminer diffrentes hypothses de structuration de droit
commun, relevant soit dune logique fdrative (ple dquilibre territorial et rural ou ple
mtropolitain), soit dune logique intgrative (EPCI lchelle du Pays Basque).
Pour le Conseil des lus du Pays Basque, il est apparu que le dbat entre ces deux grandes
familles dhypothses ncessitait au pralable dexpertiser davantage la seconde que la
premire. En effet, celle-ci la fdration amplifie la formalisation dun mode de faire
connu, celui du dispositif mis en place en 1994. La structuration sous forme dun ple
sinscrit dans la continuit du statut associatif originel. A linverse, lhypothse dun EPCI
intgr soulve un certain nombre de questions de conception et de mise en uvre indites.
De plus, la mise en uvre ventuelle de lhypothse intgre est conditionne par
lapplication des dispositions de la loi NOTRe, selon un calendrier extrmement contraint,
alors que lhypothse fdrative renvoie des chances ultrieures (on peut en effet ici
dissocier le temps de la reconfiguration des intercommunalits basques, place sous l'gide
des pouvoirs prfectoraux spcialement prvus cet effet et devant tre mene l'horizon
2017, et celui de la rflexion fdrative, pouvant se concrtiser bien aprs).
Cest l le contexte de la commande de la prsente expertise.
Principes directeurs et mthode
Comme le prcisait le cahier des charges, lhypothse dune intgration intercommunale
lchelle du Pays Basque pose trois grands types de questions relatives :
dabord la gouvernance (organisation institutionnelle et mode de relations entre les

chelons territoriaux) ;
ensuite la redistribution des comptences, et plus largement au mode dexercice

des politiques publiques ;
enfin, au fonctionnement fiscal et financier de lensemble intercommunal.
La rponse ces diverses questions ncessitait donc davoir recours diffrentes disciplines
et cest ainsi qua t construite lquipe dexpertise. Mais pour produire une expertise
globale du scnario intgr, dans toutes ses dimensions, il tait ncessaire de combiner ces
expertises disciplinaires.
Cest le sens de la mthode retenue qui a consist croiser lexamen disciplinaire des
trois questions poses par le cahier des charges avec deux approches transversales :
dune part, un benchmark des bonnes pratiques dintercommunalits de grande

taille (dites "XXL"), fonctionnant ou ltude ailleurs sur le territoire national ;
dautre part, la comprhension des attentes locales : entre le principe de la

revendication institutionnelle et les questions techniques de faisabilit
(gouvernance, comptences, fiscalit), quelle est la valeur ajoute attendue dun
EPCI intgr ? Quel est en quelque sorte le cahier des charges politique de cette
intgration institutionnelle ?
Cette combinaison conduit faire merger des propositions organises selon les 3 questions
poses par la commande (cf. infra, parties III, IV et V) et qui mlent chaque fois :
des principes qui nous paraissent rpondre aux attentes exprimes par les lus et
sont systmatiquement issus de pratiques observes ailleurs ;
des illustrations plus prcises (composition quantifie des instances, ventilation des
comptences), mais ne revtant qu'un caractre strictement indicatif.
I. Un scnario indit, au service dune ambition politique

I.1 Un scnario indit
I.1.1 Un dfi singulier
A lvidence, imaginer un EPCI intgr lchelle du Pays Basque ncessite de prendre la
mesure du dfi : une intercommunalit Pays Basque serait une intercommunalit "XXL",
exceptionnelle lchelle nationale.
En dpit dun poids dmographique somme toute modeste, elle associerait :
la superficie de la Mtropole Aix Marseille Provence (AMP) : 2995 km2 contre 3173
pour Marseille ;
le nombre de communes de la Mtropole du Grand Paris (MGP) : 158 contre 124

pour le Grand Paris ;
les contrastes territoriaux de Nice Mtropole : carts dmographiques entre les

communes de 1 1250 contre 1 2600 Nice.
I.1.2 Mais une actualit nationale

Pour autant, la rflexion amorce au Pays Basque autour dune telle hypothse nest pas
exceptionnelle.
Sa revendication institutionnelle spcifique sinscrit dans un moment particulier : celui de la
rorganisation en plus grand de larchitecture territoriale de la France, avec notamment
la cration des 13 Rgions et celle de 14 Mtropoles (onze de droit commun et Paris, Lyon,
Marseille).
Au niveau local, nexistait jusqualors quune seule vritable exception historique, la
communaut urbaine de Lille (LMCU), avec ses 85 communes et ses forts contrastes
dmographiques intercommunaux.
Dans la priode rcente, on assiste une mutation gnralise de la carte intercommunale :
soit linitiative dun leader politique local : cela a t le cas Nice lors de la cration
de la Mtropole et de son largissement deux communauts de communes
impulss par C. Estrosi. Cest galement le cas avec la proposition mise par L.
Wauquiez de fusion de 9 EPCI pour crer les tats du Velay ;
La mtropole de Nice
Des communes urbaines (Nice 334 000 habs) et rurales (Roubion 125 habs).
Un littoral urbanis et 2 parcs de montagne
(1 Parc Naturel Rgional et 1 Parc National)
Un projet dEPCI intgr et fdr : les Etats du Velay
soit linitiative de ltat, lorsque celui-ci estime que limpulsion locale nest pas
suffisante. Cest le cas pour le Grand Paris et pour Marseille.
Dans toutes ces configurations, en dpit de leurs diffrences, on retrouve comme traits
communs le grand nombre de communes et la diversit des situations territoriales intgres,
avec notamment des associations urbain/rural.
Autrement dit, ce sont chaque fois les mmes dfis qui sont poss :
Comment gouverner trs nombreux en reprsentant les populations ET les

territoires ?
Comment organiser et faire vivre (politiquement et / ou techniquement) un niveau

intermdiaire, subsidiaire et spcifique, entre la communaut et les communes ?
Comment maintenir ouvertes les alliances extrieures de chacun, et en tirer bnfice

pour tous ?
I.1.3 Partout le "bricolage" comme rgle

En regard de ces enjeux, on aurait pu esprer un changement du cadre lgislatif (le droit
cratif ), loccasion de la loi NOTRe notamment. Il nen na rien t. Au niveau national,
les rsistances ont t trop fortes.
Rsultat, le cadre rglementaire contraint ce processus de monte en puissance
dintercommunalits "XXL". Mme dans le cas dune volont politique nationale (Paris,
Marseille), on ne dispose ce jour que dun cadre institutionnel complexe et dont chacun
sent bien quil est inachev.
Par contrecoup, partout, le bricolage devient la rgle. On ajuste le cadre national aux
exigences politiques locales. Pour nen citer que trois exemples, cest ce que fait L.
Wauquiez lorsquil prsente lEPCI unique comme une fdration de communauts de
territoires . Cest aussi ce que pratique C. Estrosi Nice lorsquil instaure un Conseil des
Maires, runi avant chaque Conseil communautaire pour rquilibrer la reprsentation des
territoires en regard de celle des populations. Cest enfin la pratique ancienne de la
Mtropole de Lille lorsquelle accepte la structuration institutionnelle de territoires en son
sein, au cas par cas (le transfrontalier) ou lorsque sa gouvernance politique repose sur la
reprsentation (sous forme dun Groupe politique) des petites communes.
Cest donc le sens de cette expertise : identifier quel "bricolage" s'avre le mieux adapt aux
exigences politiques locales du Pays Basque.
I.2 Pour quelle ambition politique ?

Au-del de la revendication institutionnelle et du large accord qui stait manifest en faveur
de la collectivit spcifique, il sagissait, afin de produire lexpertise proprement dite, de faire
sexprimer ces attentes politiques locales.
La premire tape de cette expertise a donc poursuivi cet objectif, en deux temps et selon
deux modalits successives :
dans un premier temps, il tait ncessaire de comprendre ltat desprit des lus
face la nouvelle perspective ouverte par la proposition formule par le Prfet des
Pyrnes Atlantiques. Pour ce faire, ont t animes des sances de travail avec
chacun des conseils communautaires des dix EPCI (dcembre 2014 / janvier 2015) ;
dans un second temps, lobjectif a consist viser une interconnaissance entre ces
lus communautaires afin de leur faire exprimer collectivement leurs attentes vis--vis
dune telle hypothse dintgration. A donc t constitu un groupe dlus
communautaires (une quarantaine) qui se sont runis six reprises Hasparren
(mars / juin 2015).
I.2.1. Quel tat des lieux ?

La rencontre systmatique d'lus des dix d'EPCI (et de quelques reprsentants de la socit
civile) a fait merger quatre constats principaux.
Un consensus : une exigence de transformation de la gouvernance locale
La trs large implication des Maires (de lordre de 120 participants) lors de ces premiers
changes a mis en vidence un fort consensus sur le sens de la dmarche qui sengage. Si
elle sinscrit dans la continuit de celle conduite autour de la revendication dune collectivit
spcifique, le contexte national lui donne un sens nouveau : il sagit dabord de repenser
globalement la gouvernance locale, interne au Pays Basque, pour tre en mesure de tirer
parti des recompositions de lensemble du cadre institutionnel (positionnement vis--vis des
niveaux rgional et dpartemental).
Une convergence : le principe de lintgration communautaire lchelle du Pays Basque
De cette prise de conscience dcoule une large convergence mme si cela ne fait pas
lunanimit autour du principe dune intgration communautaire lchelle du Pays
Basque, dans la mesure o cette intgration :
- apparat comme la condition pour assurer la visibilit du Pays Basque et peser au sein dun
paysage institutionnel largement recompos (Rgion Aquitaine "XXL", effacement progressif
du Conseil Dpartemental) ;
- est perue comme une chance historique pour passer la vitesse suprieure dans le
processus dorganisation interne et de dveloppement conomique du Pays Basque ;
- permettrait d'installer une scne commune de ngociation afin de mettre en uvre
effectivement le principe de rciprocit urbain/rural.
Une ncessit : largir la perspective
Mais les changes ont paralllement soulign un ncessaire largissement de cette
transformation institutionnelle : lintgration intercommunautaire ne peut tre envisage
isolment. Elle exige en contrepartie de garantir une organisation territoriale de proximit et
celle-ci doit tre repense et non conserve en ltat : le niveau intermdiaire doit tre
organis pour assurer les quilibres territoriaux au sein de linstitution communautaire. Et en
cascade, cest le niveau communal lui-mme qui mrite rflexion : dans certains cas,
lvolution vers des communes nouvelles ne semble pas exclue.
Des inquitudes multiples : les conditions de mise en uvre
Si le choix dintgration communautaire ne fait pas vritablement sauf exception
problme sur le fond, les inquitudes et mises en garde mergent en revanche fortement
propos de ses conditions de mise en uvre.
Ces inquitudes portent sur de multiples registres : mode de fonctionnement politique,
organisation territoriale, modalits dintgration fiscale et financire (mme si cette dernire
question na pas t la plus voque), organisation des services et ressources
humaines
I.2.2 De ltat des lieux au projet : quel cahier des charges politique ?
Il sagit l, pour lessentiel, du travail collectif produit par le groupe dHasparren dont on
peut rsumer ainsi les principales orientations.
Apporter une plus value
La structuration dun EPCI lchelle du Pays Basque doit apporter une valeur ajoute
significative la conduite des politiques publiques. Cette valeur ajoute doit se dvelopper
sur trois registres :
lharmonisation ; exemples : stratgie collectives sur les zones dactivits, sur les
projets damnagement, sur lenseignement musical
la mutualisation ; exemples : mise en commun de lanimation conomique, de

lingnierie publique pour lamnagement, de laction foncire, de la gestion de
personnels (y compris sur la petite enfance)...
10
la diffrenciation et la prise en compte de la proximit ; exemples : organiser des

territoires de gestion de la petite enfance, des secteurs damnagement, laisser le
milieu associatif culturel agir localement
Renouveler le fonctionnement du bloc local

Il ne sagit pas seulement de crer un niveau supplmentaire lEPCI Pays Basque, il
faut que, ce faisant, on amliore lensemble des relations entre les niveaux territoriaux et
entre les territoires.
La relation entre les communes
- Constat : la confiance pour le consensus

Partout en France, la monte en puissance de lintercommunalit repose sur ltablissement
dun consensus entre les communes membres. Les changes entre les reprsentants
dEPCI montrent que cette unanimit suppose une confiance mutuelle. Faute de quoi,
lexprience atteste que lintercommunalit dysfonctionne.
Pour instaurer cette confiance, il faut que toutes les communes soient, dune manire ou
dune autre, gagnantes grce lintercommunalit : rpartition des projets structurants,
renforcement du niveau de services
La rciprocit entre les communes est donc la condition dun bon fonctionnement
intercommunal.
- Enjeu pour lEPCI intgr : un jeu gagnant / gagnant deux niveaux
Ce constat permet de tirer une premire leon dans la perspective dun EPCI Pays Basque :
il faudra retrouver ce jeu gagnant / gagnant entre les communes, mais ce ne sera pas
possible de rendre visible cette rciprocit entre communes, 158.
Il faudra donc probablement lorganiser deux niveaux :
cest dabord lchelle des territoires bassins de vie quil faudra concrtiser ce
jeu gagnant / gagnant ;
et le mme principe de rciprocit gagnant / gagnant devra ensuite tre recherch

entre ces territoires, au sein de lEPCI intgr.
Les fonctions de lintercommunalit
- Constat : un mixed gestion / projets

Tous les EPCI du Pays Basque ne jouent pas le mme rle. Certains assurent plutt une
fonction dominante de gestion de services (Bidache, par exemple), tandis que dautres
privilgient un rle de matrise douvrage de projets (ACBA, ASPB, notamment).
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Nanmoins cest un mixed projets / gestion qui domine. Et on peut penser que la
mutualisation des services entre communes et intercommunalits va renforcer cette
tendance.
Mais ce mixed fonctionnel entre gestion de services et conduite de projets na pas le mme
sens sil correspond des prises de responsabilits intercommunales au gr des
opportunits, la demande des communes (Hasparren), ou sil repose sur un projet de
territoire pralable (ASPB).
- Enjeu pour lEPCI intgr : ladossement un Projet
Un EPCI intgr lchelle du Pays Basque devra ncessairement combiner des fonctions
de prestation de services et dautres de matrise douvrage de projets. Cette combinaison
pourra voluer dans le temps. Mais cette dynamique ne sera assure qu la condition que
lEPCI intgr dispose dun Projet fdrateur. En ltat actuel, on imagine mal produire un
Projet de territoire global avant la dcision de cration dun tel EPCI. Comment alors
fabriquer ce Projet par tapes ?
Les relations communes / intercommunalit
- Constat : entre proximit et autonomisation

Parmi les EPCI du Pays Basque, la relation communes / intercommunalit sorganise selon
deux modles :
un premier, le plus frquent, de forte proximit entre lintercommunalit et les

communes. Lintercommunalit est sous contrle des communes. Et cela se
concrtise, dun point de vue organisationnel, par lexistence plus ou moins
formalise, plus ou moins superpose avec le Bureau dune Confrence des
Maires ;
un second, incarn par la Soule et justifi par le nombre de communes, exprime une
forme dautonomisation de lEPCI par rapport ses communes membres, un
processus de prise de distance. Cela se manifeste, dun ct, par une reprsentation
non exhaustive des Maires aux instances intercommunales (Bureau et Conseil),
d'autre part et l'inverse, par leur intgration la vie de lintercommunalit sous des
formes plus ouvertes et diffrencies, notamment au travers des Commissions.
- Enjeu pour lEPCI intgr : combiner 2 modes dorganisation.
Un EPCI intgr du Pays Basque devra ncessairement garantir une forme de proximit aux
communes. Mme si cela parat complexe avec 158 communes, il sera ncessaire de
trouver les modalits de fonctionnement adaptes dune "Confrence des Maires".
Mais le nombre de communes ncessitera probablement de sinspirer du modle souletin
pour trouver dautres modes organisationnels dimplication des communes dans la vie de
lEPCI.
12
II. Le choix de la structure de l'EPCI "communaut du Pays Basque"

Le scnario "intgr" propos par le prfet se dclinait en deux possibilits pour servir de
modle juridique la communaut du Pays Basque : emprunter, soit les rgles applicables
une communaut d'agglomration, soit celles rgissant les communauts urbaines,
sachant que (nous n'y reviendrons pas ici) les unes comme les autres peuvent tre mises
profit compte tenu des caractristiques du territoire.
Si l'option intgrative est finalement retenue, le choix entre les deux formules appartiendra
bien sr aux lus. Au cours de l'expertise, il nous est cependant apparu que la seconde
hypothse, celle de la communaut urbaine (mme si, optiquement, le qualificatif peut
paratre assez incongru appliqu au territoire en question ; mais bien y rflchir, il ne l'est
pas plus que le terme d'agglomration...), prsente des atouts significatifs qui pourraient
justifier qu'on la privilgie :
N'oublions pas, d'abord, que cette rflexion se situe en continuit chronologique avec
la revendication d'une collectivit territoriale statut particulier, dont l'un des principaux
arguments rsidait dans la volont du territoire d'assumer en propre de nombreuses
comptences, y compris, le cas chant, en lieu et place du dpartement et le la rgion.
Or, le poids institutionnel d'une communaut urbaine tant incomparablement plus important
que celui d'une communaut d'agglomration, elle peut plus aisment prtendre des
dlgations conventionnelles de comptences en provenance de ces deux chelons
dcentraliss ( condition de le prvoir par avance dans ses statuts ; cf. article L.5210-4 du
CGCT, disposition permettant de confier aux EPCI fiscalit propre des comptences
quelles sont le mieux mme de mettre en uvre principalement pour des raisons de
proximit avec lobjet desdites comptences).
C'est ce mme poids institutionnel qui permet aux communauts urbaines d'tre un
interlocuteur privilgi lors de l'laboration de divers documents stratgiques de politiques
publiques et de faire, ainsi, entendre leur voix par le biais d'avis consultatifs (contrat de plan
Etat / Rgion, tous schmas et documents de planification en matire damnagement et de
dveloppement conomique et dinnovation, de transport et denvironnement,
denseignement suprieur et de recherche... : cf. infra, IV, tableau des comptences des
communauts urbaines).
Nourrir une telle ambition apparat encore plus imprieux aujourd'hui, puisque -et toutes les
personnes rencontres au cours de l'expertise en sont convaincues- il s'agit dsormais de
s'affirmer dans une Rgion "XXL", d'une superficie quivalente l'Autriche et peuple
comme le Danemark... Dun point de vue statutaire, sous forme de communaut urbaine, le
Pays Basque apparatra hirarchiquement directement derrire la capitale rgionale, la
Mtropole de Bordeaux, avant les communauts dagglomration des ex capitales
rgionales (Poitiers, Limoges) ou lagglomration paloise. Et mme au niveau national, sous
ce statut, la communaut du Pays Basque pourra intgrer le club trs ferm des
principales intercommunalits franaises qui devra voir le jour en 2016 au travers de la
13
fusion de lAssociation des Maires des Grandes Villes de France (AMGVF) et de

lAssociation des communauts Urbaines de France (ACUF).
Si la perspective d'un suffrage universel direct sans flchage pour les EPCI fiscalit
propre a finalement disparu de la loi NOTRe, tous les observateurs s'accordent penser
que, compte tenu des comptences majeures exerces aujourd'hui l'chelle
intercommunale, la question se reposera plus ou moins courte chance. Il n'est pas exclu
que les premires structures de droit commun en bnficier soient les plus intgres,
notamment les communauts urbaines.
Or, cette volution prsenterait l'intrt majeur, si la communaut du Pays Basque venait
se crer, de simplifier normment le jeu institutionnel car le conseil communautaire ne
connatrait plus les distorsions -invitables, l'heure actuelle- que l'on constate dans la
reprsentativit dmographique (cf. infra III-1), ce qui dispenserait ipso facto d'avoir recours
aux mcanismes de compensation proposs.
Enfin, le choix du statut de communaut urbaine offrirait lintrt en premire anne
dun apport financier supplmentaire en dotation d'intercommunalit (de lordre de 2
millions deuros). Cet avantage trs circonstanciel ne constitue pas un argument majeur
du choix en faveur de la CU. Les choix de stratgie fiscale de la future intercommunalit
dans le cas dun statut de communaut dagglomration pourraient permettre de
pratiquement rejoindre ce niveau de dotation.
montants
2014
dotation max, en /hab

dotation min, en /hab
dotation d'intercommunalit,
10
communauts
environ
52,3
7,3
en
millions d'
simulation nouvelle communaut PB

CA
CU
53,1
60
17,9
20,3
13,9
dotation d'intercommunalit, en /hab

dotation d'intercommunalit,
en millions d'
source : partir de prfecture Pyrnes Atlantiques
Tous ces lments nous ont parfois pousss privilgier l'hypothse de la communaut
urbaine pour tester un certain nombre d'lments (par ex : composition du conseil
communautaire), sachant que les rsultats ne diffraient pas significativement selon le type
d'EPCI choisi. Mais dans la plupart des dveloppements suivre, seront envisages part
14
gale les perspectives de cration d'une communaut urbaine et d'une communaut

d'agglomration (notamment en ce qui concerne leurs comptences respectives).
A ce propos, nous ne ngligeons pas que le haut niveau d'intgration de certaines
comptences d'une communaut urbaine a pu susciter quelques interrogations. Il convient
cependant, selon nous, de relativiser ce paramtre :
d'abord parce que, de ce point de vue, la diffrence entre communaut

d'agglomration et communaut urbaine a tendance s'estomper. Ainsi, avec la loi
NOTRe, le facteur de souplesse que constituait le dlai (deux ans) de dfinition de
l'intrt communautaire a disparu en ce qui concerne la comptence "dveloppement
conomique" (cf. infra IV) notamment. Plus largement, nombre de comptences qui
taient jusqu prsent facultatives pour les communauts dagglomration (gestion
aires pour gens du voyage, eau/assainissement, collecte et traitement des
dchets) sont devenues obligatoires, comme pour les communauts urbaines ;
dans la mesure ensuite o, quelle que soit la formule retenue, il est illusoire de
penser que tout s'exerce de manire centralise. Ainsi, si la comptence nominale
revient l'EPCI qui va en dterminer les grandes lignes et les aspects budgtaires,
nous verrons qu'il existe des solutions institutionnelles qui permettent de la mettre en
uvre par l'intermdiaire de divers territoires de gestion, au besoin de faon
relativement diffrencie (cf. infra, III.2, dveloppements sur les ples et les
tablissements publics de gestion territoriale).
Quoi qu'il en soit, rptons-le, les hypothses et exemples exposs dans le corps de la
prsente expertise n'ont pour seule vocation que d'clairer au mieux les lus dans les choix
oprer pour la future gouvernance de leur territoire. C'est ces derniers que reviendra le
soin de privilgier la formule "communaut d'agglomration" ou "communaut urbaine" selon
les ambitions qu'ils nourrissent pour le Pays Basque.
15
III. L'Organisation de la
gouvernance du territoire
communaut
Pays
Basque
et
la
III.1. Une gouvernance autour de trois instances

III.1.1. Le conseil communautaire
A. La composition du conseil communautaire en application du dispositif
gnral
a) Le cadre juridique
La composition des conseils communautaires est rgie aux II IV de larticle L. 5211-1-6 du
Code gnral des collectivits territoriales. Ce dispositif gnral tablit les rgles suivantes
pour les communauts urbaines :
rpartition la reprsentation proportionnelle la plus forte moyenne dun nombre de

siges dtermin en fonction de la population municipale de lEPCI ;
les communes composant lEPCI qui nont pas obtenu de sige dans le cadre de la
premire rpartition se voient attribuer un sige de droit.
b) Application la communaut Pays basque
Au regard de sa population municipale, 72 siges seraient rpartir entre les 158

communes composant la communaut urbaine Pays basque . En application de la
reprsentation proportionnelle la plus forte moyenne, ces 72 siges se rpartiraient entre
19 communes :
Anglet : 14 siges
Arcangues : 1 sige
Ascain : 1 sige
Bayonne : 16 siges
Biarritz : 9 siges
Bidart : 2 siges
Boucau : 2 siges
Briscous : 1 sige
Cambo-les-Bains : 2 siges
Ciboure : 2 siges
Hasparren : 2 siges
Hendaye : 6 siges
Maulon-Licharre : 1 sige
Mouguerre : 1 sige
Saint-Jean-de-Luz : 4 siges
Saint-Pe-sur-Nivelle : 2 siges
Saint-Pierre dIrube : 1 sige
16
Urrugne : 3 siges
Ustaritz : 2 siges
Les 139 communes non mentionnes dans cette liste se verraient attribuer un sige de
droit.
Lapplication du dispositif gnral conduirait donc un conseil communautaire compos de
211 siges, dont la rpartition est prsente ci-dessous en fonction des actuels EPCI afin de
faciliter la lisibilit du graphique.
Lapplication du dispositif gnral qui tend, dune part, la reprsentation dmographique et,
dautre part, celle de l'ensemble des communes, gnre de fortes disparits de
reprsentation. Ces dernires sont ainsi comprises entre 1 reprsentant pour 66 habitants
pour la commune de Lichans-Sunhar et 1 pour 4655 pour la commune de Mouguerre.
L'application du dispositif gnral prsente un cart la moyenne suprieur au seuil de 20%,

tabli de jurisprudence constante par le Conseil constitutionnel1 pour valuer la conformit
dun mode de scrutin au principe dgalit devant le suffrage.
os
Voir, par exemples, les dcisions n 86-208 DC du 2 juillet 1986, Loi relative llection des dputs
et autorisant le Gouvernement dlimiter par ordonnance les circonscriptions lectorales, cons. 24 et
2008-573 DC du 8 janvier 2009, Loi relative la commission prvue larticle 25 de la Constitution et
llection des dputs, cons. 26.
17
Toutefois, concernant la composition des conseils communautaires, le Conseil

constitutionnel na pas jug contraire la Constitution des carts la moyenne suprieurs
20% rsultant de lapplication du dispositif gnral. Il a en effet estim que la volont du
lgislateur de voir chaque commune disposer dau moins un sige constituait un motif qui
justifiait de droger ce seuil2. Cest en effet lattribution dun sige de droit chaque
commune nayant pas obtenu au moins un sige dans le cadre de la reprsentation
proportionnelle la plus forte moyenne qui explique lampleur des carts observs.
Ds lors, le dispositif gnral tabli aux II IV de larticle L. 5211-1-6 du Code gnral des
collectivits territoriales pourrait tre appliqu la communaut Pays basque sans risque
dinconstitutionnalit. Toutefois, au regard des carts la moyenne trs importants quil
gnre, il convient d'envisager un rquilibrage de la reprsentation au moyen du dispositif
lgislatif pour rendre celle-ci plus conforme au principe dgalit devant le suffrage.
B. La modulation de la composition du conseil communautaire par un mini

accord local
Nous partirons ici, titre d'illustration, de l'hypothse d'une communaut urbaine, sachant
que les rgles applicables aux communauts d'agglomration n'aboutissent pas un rsultat
significativement diffrent.
Les communauts urbaines ne peuvent conclure un accord local au sens du 2 I de larticle
L. 5211-1-6 du Code gnral des collectivits territoriales, cette facult tant rserve aux
communauts de communes et dagglomration.
Elles peuvent en revanche recourir au dispositif dit du mini accord local prvu au VI de
larticle L. 5211-1-6 du mme code. Il consiste crer et rpartir un nombre de siges
supplmentaires infrieur ou gal 10 % du nombre total de siges issus de l'application du
dispositif gnral.
Mode dadoption
Accord :
- des deux tiers au moins des conseils municipaux des communes membres reprsentant
plus de la moiti de la population de celles-ci ;
OU
os
Dcisions n 94-358 DC du 26 fvrier 1995, Loi d'orientation pour l'amnagement et le

dveloppement du territoire, cons. 49et 2015-711 DC du 5 mars 2015, Loi autorisant l'accord local de
rpartition des siges de conseiller communautaire, cons. 7.
18
- de la moiti au moins des conseils municipaux des communes membres reprsentant plus
des deux tiers de la population de celles-ci.
Cette majorit doit comprendre le conseil municipal de la commune dont la population est la
plus nombreuse, lorsque celle-ci est suprieure au quart de la population des communes
membres.
Critres respecter
Application du dispositif gnral au pralable ;
Possibilit de crer jusqu 10% de siges supplmentaires ;
Rpartition des siges en fonction de la population de chaque commune (NB : dans

les communauts urbaines, une commune peut dtenir plus de la moiti des siges) ;
La part de siges attribue chaque commune ne peut s'carter de plus de 20 % de

la proportion de sa population dans la population globale des communes membres,
sauf :
1) si le mini accord maintient ou rduit lcart rsultant de lapplication du
dispositif gnral ;
2) si un second sige est attribu une commune en ayant obtenu un seul par
lapplication de la reprsentation proportionnelle la plus forte moyenne.
NB : Le Conseil constitutionnel a indiqu concernant les accords locaux au sens strict que,
pour ne pas mconnatre le principe dgalit devant le suffrage, lattribution de ce second
sige ne peut tre rserve certaines communes lexclusion dautres remplissant les
3
conditions et dont la population est gale ou suprieure .
Rserve dinterprtation formule par le Conseil constitutionnel dans sa dcision n 2015-711 DC du

5 mars 2015, Loi autorisant laccord local de rpartition des siges de conseiller communautaire, cons.
14.
19
b) Application la communaut urbaine Pays basque

Lapplication du dispositif gnral conduisant un conseil communautaire compos de 211
siges, un mini accord local permettrait de crer jusqu 21 siges supplmentaires.
Le conseil communautaire pourrait alors comprendre 232 siges au maximum.
La cration et la rpartition de ces siges doivent tendre corriger les carts de
reprsentation entre les communes composant la communaut urbaine, en attribuant un ou
des sige(s) supplmentaire(s) celles dentre elles dont les carts la moyenne sont les
plus levs. Cet objectif, qui tend renforcer lgalit devant le suffrage, est la ligne
directrice des critres lgislatifs et a t mis en exergue dans la jurisprudence du Conseil
constitutionnel relative aux accords locaux au sens strict4.
Si la solution dun mini accord local est retenue pour la communaut urbaine Pays
basque , le nombre de siges crs entre 1 et 21 et leur rpartition devront faire lobjet
dun accord ngoci entre les communes membres, dans le respect des conditions lgales
listes ci-dessus.
Ainsi, et titre d'exemple, on pourrait concevoir un mini accord local portant sur la
cration de 21 siges supplmentaires ainsi rpartis, consistant rduire lcart la
moyenne en dotant les communes les moins bien reprsentes dun sige supplmentaire :
Mouguerre passerait ainsi de 1 sige 2 (reprsentation passant de 1/4655 1/2327),

Saint-Pierre dIrube de 1 sige 2 (reprsentation passant de 1/4517 1/2258),
Ascain de 1 sige 2 (reprsentation passant de 1/4079 1/2039),
Boucau de 2 siges 3 (reprsentation passant de 1/3900 1/2600),
Ciboure de 2 siges 3 (reprsentation passant de 1/3432 1/2288),
Cambo-les-Bains de 2 siges 3 (reprsentation passant de 1/3288 1/2192),
Saint-Jean-de-Luz de 4 siges 5 (reprsentation passant de 1/3240 1/2592),
Maulon-Licharre de 1 sige 2 (reprsentation passant de 1/3217 1/1608),
Bidart de 2 siges 3 (reprsentation passant de 1/3148 1/2098),
Ustaritz de 2 siges 3 (reprsentation passant de 1/3113 1/2075),
Arcangues de 1 sige 2 (reprsentation passant de 1/3107 1/1553),
Hasparren de 2 siges 3 (reprsentation passant de 1/3069 1/2046),
Urrugne de 3 siges 4 (reprsentation passant de 1/2982 1/2236),
Saint-Pe-sur-Nivelle de 2 siges 3 (reprsentation passant de 1/2932 1/1955),
Biarritz de 9 siges 10 (reprsentation passant de 1/2878 1/2590),
Bayonne de 16 siges 17 (reprsentation passant de 1/2770 1/2607),
Anglet de 14 siges 15 (reprsentation passant de 1/2755 1/2572),
Hendaye de 6 siges 7 (reprsentation passant de 1/2662 1/2278),
Briscous de 1 sige 2 (reprsentation passant de 1/2637 1/1318),
Bayonne de 17 siges 18 (reprsentation passant de 1/2607 1/2462),
5
Biarritz de 10 siges 11 (reprsentation passant de 1/2590 1/2354) .
Dcision n 2015-711 DC du 5 mars 2015, Loi autorisant laccord local de rpartition des siges de
conseiller communautaire, cons. 9 et 10.
5
Pour une reprsentation similaire, Biarritz se voit attribuer un sige plutt que Boucau en raison
dune population numriquement plus importante conduisant une reprsentation demeurant bien
plus leve.
20
Sur la base des critres dmographiques requis, les 21 siges supplmentaires rsultant du
mini accord local sont donc attribus aux 19 communes ayant obtenu au moins un sige
dans le cadre de la reprsentation proportionnelle la plus forte moyenne et qui prsentent
galement les plus forts carts la moyenne en termes de reprsentation. Si toutes
obtiennent un sige supplmentaire, Bayonne et Biarritz en obtiennent deux au regard de
leurs populations municipales respectives.
Par application du mini accord local envisag, le conseil communautaire de la
communaut urbaine Pays basque serait donc compos de 232 siges, rpartis de la
manire suivante :
Anglet : 15 siges
Arcangues : 2 siges
Ascain : 2 siges
Bayonne : 18 siges
Biarritz : 11 siges
Bidart : 3 siges
Boucau : 3 siges
Briscous : 2 siges
Cambo-les-Bains : 3 siges
Ciboure : 3 siges
Hasparren : 3 siges
Hendaye : 7 siges
Maulon-Licharre : 2 siges
Mouguerre : 2 siges
Saint-Jean-de-Luz : 5 siges
Saint-Pe-sur-Nivelle : 3 siges
Saint-Pierre dIrube : 2 siges
Urrugne : 4 siges
Ustaritz : 3 siges
Toutes les communes non mentionnes dans cette liste disposent dun sige de droit.
21
Afin de faciliter la lisibilit du graphique, la rpartition des siges est reprsente en fonction
des actuels EPCI.
N o m b r e d e c o n s e ill e r s
c o m m u n a u t a ir e s
A C BA
50
S o u le s - X i b e r o a
37
S u d P a y s b a sq u e
30
G a r a z i- B a i g o r r i
30
A m iku z e
27
E rr o b i
16
P a y s d 'H a s p a r r e n
14
I h o l d i - O zt i b a r e
13
N iv e A d o u r
P a ys d e B id a c h e
7
0
10
20
30
40
50
60
C o n s e i ll e r s c o m m u n a u t a i r e s
En conclusion, il convient de retenir que, quel que soit le mode d'attribution retenu
(dispositif gnral ou accord local), on constate une surreprsentation des territoires
ruraux, peu peupls, par rapport aux communes les plus importantes
dmographiquement parlant.
Les correctifs ne pouvant s'imaginer dans la composition du conseil communautaire,
il faut les rechercher par l'intermdiaire d'autres mcanismes.
22
III.1.2 L'excutif communautaire : la commission permanente

Si un tablissement public de coopration territoriale est administr par un conseil
communautaire, organe dlibrant, sa gestion quotidienne relve, quant elle, d'un organe
excutif institu conformment aux dispositions de l'article L. 5211-10 du CGCT.
Il est relativement frquent de retenir pour cette instance l'appellation utilise par le code - le
"bureau". Les diffrents travaux raliss avec les lus basques ont rvl que le terme de
"commission permanente" s'avrait plus parlant et bien plus appropri au rle que cet organe
serait amen jouer en matire de gouvernance de l'EPCI. En effet, celui-ci, limage de la
commission permanente des conseils dpartemental et rgional, aurait vocation assurer la
mise en uvre des orientations dfinies par le conseil communautaire, notamment au
travers de pouvoirs dlibratifs (consentis par le conseil communautaire dans le cadre de
dlgations).
A. Composition de la commission permanente
Une relative souplesse caractrise la composition de l'organe excutif de l'tablissement ;
elle n'est pas pour autant dnue de toute contrainte. Le Code gnral des collectivits
territoriales et la jurisprudence numrent un certain nombre de conditions qui encadrent
cette composition, tout en laissant une marge de libert aux conseillers communautaires
pour mettre en adquation celle-ci avec leurs ambitions.
Ainsi, l'excutif doit tre compos d'un prsident, d'un ou plusieurs vice-prsidents et,
ventuellement, d'un ou plusieurs autres membres6.
Un nombre maximal de vice-prsidents. Le nombre de vice-prsidents doit tre dtermin
par l'organe dlibrant sans pouvoir tre suprieur 20%, voire 30% dans certaines
conditions de majorit, de l'effectif total du conseil communautaire (arrondi l'entier
suprieur) ; le nombre de vice-prsident ne peut, en tout tat de cause, excder 157.
Ce nombre maximal de vice-prsidents constitue la principale limite normative en matire de
composition de l'excutif communautaire.
La loi n'impose en revanche aucune limite dans la fixation du nombre des membres de
l'organe excutif. Cette libert rsulte de la possibilit de dsigner "plusieurs autres
membres", ce qui permet d'adapter la composition de la commission permanente aux
principes de gouvernance qui dessineront les contours de l'organisation de la communaut.
6
7
Article L. 5211-10 alina 1.

Article L. 5211-10 alinas 2 et 4.
23
Les questions de reprsentativit ne sont gure plus contraintes. On peut imaginer

toutes sortes d'ajustements et correctifs appropris. Ces lments seront "librement (fixs)
dans le rglement intrieur"8.
A titre d'illustration, le conseil d'tat a rcemment eu l'occasion de juger que les statuts d'un
tablissement public de coopration intercommunale peuvent parfaitement prvoir que le
prsident et le vice-prsident ne doivent pas appartenir la mme commune9.
Quelques rgles pour encadrer l'lection. Le prsident et les membres de la commission
permanente de l'tablissement public de coopration intercommunale doivent tre lus la
majorit absolue des membres du conseil communautaire en application de l'article L. 21224 du CGCT10, au scrutin uninominal et non pas au scrutin de liste11 ; l'lection doit, par
ailleurs, avoir imprativement lieu au scrutin secret sous peine d'annulation12.
b) Application la communaut Pays Basque : les propositions
La forte reprsentation des territoires ruraux dots de nombreuses communes au sein du
Conseil communautaire a suscit de nombreuses interrogations tout au long des travaux
mens sur la gouvernance, notamment de la part des communes les plus peuples. Afin de
rtablir un quilibre au profit de la reprsentation dmographique qui, en droit, demeure le
principe directeur, nous avons t amens envisager un excutif dont la composition serait
proportionnelle aux populations reprsentes.
La dtermination du nombre de membres de la Commission permanente. Ce nombre
doit permettre la fois la meilleure reprsentativit possible des territoires tout en
garantissant une gestion efficace des diffrentes activits de la future communaut du Pays
Basque ; ce nombre doit donc tre suffisant mais pas dmesur.
Or, l'organe dlibrant de l'EPCI comprendra approximativement 232 membres, issus de 158
communes.
Il nous a sembl raisonnable de ne pas dpasser 1/4 du nombre des conseillers
communautaires pour garantir l'effectivit des prises de dcision tout en favorisant une
bonne reprsentation de tous les territoires.
Sur le fondement des diffrentes hypothses tudies, et pour les besoins de la
prsentation, ce nombre a donc t fix 60, soit 59 membres auxquels il convient d'ajouter
le Prsident de la Commission permanente.
CE 9 fvrier 1979, l. des membres du bureau du syndicat intercommunal d'amnagement de

l'agglomration nouvelle d'vry : Lebon 48.
9
CE 22 mai 2012, Mme Loubires-Arnal : req. n350660.
10
CE 9 novembre 1984, Griet et a., req. n53072.
11
CE 23 avril 2009, syndicat dpartemental d'nergies de la Drme, req. n319812 : AJDA 2009. 853.
12
CE 11 mars 2009, lus des membres du bureau de la communaut d'agglomration du Drouais,
req. n319243 : AJDA 2009. 996, note Maligner.
24
En tout tat de cause, le nombre des membres pourra parfaitement tre revu la hausse ou
la baisse si cela s'avre ncessaire, tout en gardant une logique de composition en
concordance avec les principaux critres retenus.
Il est galement propos de fixer le nombre de vice-prsidents 15, limite maximale permise
par les textes, compte-tenu de la taille et des attributions de l'EPCI crer.
Un principe central : garantir la reprsentation dmographique des territoires. Il s'agit
avant toute chose de faire concorder le poids dmographique des territoires et leur poids
politique au sein de la gouvernance de la communaut du Pays Basque. La libert dont
disposent les lus communautaires dans le choix de la composition de leur excutif constitue
une opportunit de rquilibrer la reprsentation dmographique par rapport la
composition contrainte du conseil communautaire ; en effet, contrairement aux principes
rgissant la composition de celui-ci, il est possible, concernant la commission permanente,
de prvoir une reprsentation proportionnelle la population des territoires.
La dtermination de "bassins dmographiques reprsentatifs". Dans la perspective de
garantir la meilleure reprsentativit possible des territoires sans pour autant dpasser le
nombre prdfini de soixante membres, il s'est avr incontournable de regrouper les
territoires pour dfinir des "bassins dmographiques".
En ce sens, l'hypothse la plus naturelle a d'abord consist transposer les territoires des
dix actuels tablissements publics de coopration intercommunale en dix "bassins
dmographiques" au sein de la commission permanente. Nanmoins, les solutions induites
par ce choix ne donnaient qu'une satisfaction partielle la priorit de garantir un
rquilibrage institutionnel par rapport la composition du conseil communautaire ; en outre,
le nombre de soixante membres tait systmatiquement dpass.
Une hypothse proche est apparue plus adapte : la dfinition de six "bassins
dmographiques" fonds en partie sur la configuration des intercommunalits existantes,
mais galement sur le regroupement de certaines en fonction de leurs affinits et/ou
proximits historiques, gographiques, conomiques, etc.
Ces diffrentes considrations ont fait merg une hypothse de travail autour de six
bassins dmographiques reprsentatifs tant entendu que, bien videmment, on pourrait
arriver des solutions proches en s'appuyant sur des redcoupages alternatifs :
ACBA (transposition du territoire de la communaut d'agglomration en bassin

reprsentatif).
Sud Pays Basque (transposition du territoire de la communaut d'agglomration en

bassin reprsentatif).
Errobi / Pays d'Hasparren (bassin reprsentatif regroupant les territoires de la

communaut de communes d'Errobi et de celle d'Hasparren).
25
Nive-Adour / Pays de Bidache (bassin reprsentatif regroupant les territoires de la

communaut de communes de Nive-Adour et celle de Bidache).
Basse-Navarre (bassin reprsentatif regroupant les territoires des communauts de

communes de d'Iholdi-Oztibare, d'Amikuze et de Garazi-Baigorri).
Soule-Xiberoa (transposition du territoire de la communaut de communes en bassin

reprsentatif).
L'laboration de critres de reprsentativit. La mise l'preuve de plusieurs critres

potentiels face aux populations des bassins reprsentatifs prdfinis a permis de retenir les
suivants, comme les plus appropris une bonne reprsentativit des populations en
prsence (pour rappel, le conseil communautaire dfinit librement les critres de composition
de son organe excutif au sein du rglement intrieur) :
Attribution dun sige par tranche de 5000 habitants ; si le reste est suprieur 2500
habitants, attribution dun sige supplmentaire.
Attribution minimale de 3 siges par bassin dmographique reprsentatif.
26
L'application de ces critres conduit aux rsultats suivants :
Bassin
dmographique
reprsentatif
Populations13
Nombre de reprsentants /
pourcentage des membres de
la commission permanente
ACBA
122912 habitants
25 lus, soit 42%
Sud Pays Basque
64232 habitants
13 lus, soit 22%
Errobi/Hasparren
42261 habitants
8 lus, soit 14%
Nive-Adour/Bidache
23533 habitants
5 lus, soit 8.5%
Basse-Navarre
25669 habitants
5 lus, soit 8.5%
Soule
13158 habitants
3 lus, soit 5%
Visualisation du rquilibrage opr par comparaison avec la composition du conseil

communautaire :
13
Sources : populations municipales INSEE.
27
Maintien de la proximit et structuration de la connexion entre l'EPCI et les territoires :

les "lus correspondants".
Au sein d'un tablissement intercommunal de grande envergure, l'une des problmatiques
majeures est de favoriser au mieux le dialogue entre les organes mutualiss et les territoires
qui composent la communaut afin de faciliter l'mergence et la mise en uvre locale des
projets et des actions.
Cet objectif pourrait tre rempli par la dsignation, parmi les membres de la Commission
permanente, d "lus correspondants" en charge de linterface avec les territoires, chaque
territoire tant reprsent au sein de l'instance excutive par un lu correspondant.
A ce titre, les bassins dmographiques reprsentatifs nous semblent, pour certains d'entre
eux du moins, trop tendus. Il paratrait, ds lors, plus adapt de dsigner un lu
correspondant pour chacun des territoires constitutifs des actuels EPCI (soit dix lus
correspondants au total), ce qui prsenterait galement l'avantage de se situer en continuit
des cohrences territoriales actuelles et faciliterait la transition.
Selon nous, la fonction d'lu correspondant n'est, par ailleurs, en aucun cas, incompatible
avec celle de vice-prsident.
Cette proposition reste nanmoins articuler avec celles relatives la territorialisation des
actions prsentes au III.2 ci-aprs.
Visualisation globale de la proposition :
28
B. Une conception plus ou moins extensive du rle de la commission

permanente
Organe excutif restreint, la commission permanente aurait vocation assurer la mise en
uvre des orientations dfinies par le conseil communautaire. Elle pourrait, cet effet,
bnficier de pouvoirs dlibratifs dans le cadre des dlgations consenties par ce dernier.
L'article L. 5211-10 alina 7 permet en effet au prsident, aux vice-prsidents ou au "bureau
dans son ensemble" de recevoir dlgation d'une partie des attributions du conseil
communautaire.
L'organe dlibrant dtermine librement les domaines dont il souhaite confier l'administration
son excutif, l'exception de certaines prrogatives expressment listes dont il ne peut
se dessaisir :
Le vote du budget, l'institution et la fixation des taux ou tarifs des taxes ou

redevances.
L'approbation du compte administratif.
Les dispositions caractre budgtaire prises par un EPCI la suite d'une mise en
demeure intervenue en application de l'article L. 1612-15 du CGCT.
Les dcisions relatives aux modifications des conditions initiales de composition, de

fonctionnement et de dure de l'EPCI.
L'adhsion de l'tablissement un tablissement public.
La dlgation de la gestion d'un service public.
Les dispositions portant orientation en matire d'amnagement de l'espace

communautaire, d'quilibre social de l'habitat sur le territoire communautaire et de
politique de la ville.
A titre d'illustration, le prsident peut recevoir comptence du conseil communautaire pour

prendre toute dcision concernant la prparation, la passation, l'excution et le rglement
des marchs et des accords-cadres, ainsi que leurs avenants14.
Prcisons que, mme concernant les comptences listes ci-dessus, la Commission
permanente pourrait parfaitement intervenir en amont. Du moment que le pouvoir dlibratif
du Conseil communautaire est maintenu, tous les arbitrages pralables peuvent tre
envisags au sein de l'excutif.
14
Rp. min. n90563, JOAN Q, 31 mai 2011, p. 5775.
29
III.1.3 Le conseil des maires

De nombreux EPCI de grande taille ont institu un conseil compos des maires des
diffrentes communes. On sait que traditionnellement au Pays Basque, cette structure existe
sous l'appellation de "Biltzar" actuellement dote d'un statut associatif.
Confier cette structure une mission statutaire prsenterait notre sens plusieurs
avantages :
la conscration institutionnelle d'un lieu de parole et de concertation ouvert chaque

maire du territoire, quelque soit le poids dmographique de sa commune ;
une fonction consultative de nature clairer les choix du conseil communautaire ;
la garantie, si le suffrage universel direct venait tre mis en place, d'un espace de
reprsentation de tous les territoires.
Il conviendrait ds lors de prvoir des runions du Biltzar chances fixes, par exemple,
pralablement chaque runion du Conseil communautaire.
Dans l'hypothse d'une conscration du suffrage universel direct, ce rle consultatif pourrait
tre amen voluer afin de compenser la faible reprsentation des territoires ruraux qu'un
tel mode de scrutin entranerait invitablement.
III.1.4 Poursuite et renforcement du dialogue avec la socit civile : le

Conseil de dveloppement
Le Conseil de dveloppement a constitu, de l'avis gnral, un mode innovant d'association
de la "socit civile" et le Pays Basque est cet gard considr comme une rfrence.
Ce capital ne doit, l'vidence, pas tre dilapid et il parat opportun de prenniser cet
instrument dans le cadre du futur EPCI.
Cela ne sous-entend pas pour autant une reconduction l'identique de ses modalits
d'intervention, lesquelles gagneraient sans doute, compte-tenu de la reconfiguration
institutionnelle projete, voluer sur un certain nombre de points.
Son rle pourrait s'articuler autour de deux axes principaux :
l'riger en vritable garant de la dmarche qualit des politiques publiques, que ce

soit en amont (tudes pralables et force de proposition en prise avec les ralits de
terrain) ou en aval (valuation de la performance des politiques publiques mises en
uvre) ;
lui confier un rle majeur en termes de "dmocratie participative", relai de

revendications citoyennes et des attentes de la socit civile.
30
Afin de remplir au mieux cette double fonction, la structure pourrait tre amene voluer
la fois du point de vue de sa composition (relativiser le poids des reprsentations
catgorielles au profit des citoyens et de leurs regroupements en veillant paralllement
garantir une reprsentation quilibre des territoires) et de son mode oprationnel
(mobilisation d'acteurs en "coopratives de projets" pour concentrer les synergies) afin de
mieux articuler la nouvelle chelle du Pays Basque et celle des territoires.
D'un point de vue institutionnel, la souplesse de la formule associative nous parat
conserver tout son intrt ; il conviendrait cependant d'officialiser son rle dans les statuts de
l'EPCI et de dcliner celui-ci par voie conventionnelle.
III.1.5 Rcapitulatif schmatique des propositions relatives l'organisation

de la communaut du Pays Basque
31
III.2 Des territoires de gestion pour le maintien de la proximit

III.2.1 Un principe de diffrenciation des actions : une organisation
territoriale trois niveaux
Le Pays Basque, c'est avant tout une grande diversit de territoires aux contrastes
gographiques marqus, aux besoins diffrents et aux aspirations parfois divergentes. Ce
constat inspire la mise en place de solutions territorialises afin de mieux prendre en compte
les problmatiques locales varies, de garantir des rponses adaptes et d'assurer une
bonne gestion de la proximit.
Pour rpondre ces ambitions et proccupations exprimes par bon nombre d'lus, il a t
envisag une solution qui consisterait s'appuyer sur les territoires des dix actuels
tablissements publics de coopration territoriale pour le dploiement des activits
quotidiennes ; une telle hypothse permettrait en outre de garantir une certaine progressivit
dans la mise en place de la nouvelle organisation territoriale puisqu'elle vite de bouleverser
radicalement et immdiatement les modalits de gestion des services publics locaux.
Il s'agirait, en somme, de territorialiser la mise en uvre d'un certain nombre d'activits
entreprises par la communaut Pays Basque sur ces dix territoires. Ds lors, l'exercice des
comptences et actions se dclinerait trois niveaux :
L'EPCI : la communaut Pays Basque
Les territoires de gestion (primtres des actuels EPCI)
Les communes
Cette conception peut sembler atypique si l'on songe aux standards classiques de
l'intercommunalit, savoir la mise en place de deux niveaux d'organisation (communes /
tablissement public de coopration intercommunale) ; pourtant, le dveloppement des
grands tablissements (mtropoles et communauts urbaines principalement), induit par les
rcentes rformes de la dcentralisation, a vu natre plusieurs organisations similaires. On
peut citer titre d'exemples les mtropoles de Nantes, Lille et Nice Cte d'Azur dont
32
certaines des caractristiques seront prsentes ci-aprs afin d'illustrer les mcanismes de
proximit envisageables.
III.2.2 Deux possibilits tudier pour l'exercice des actions territorialises

La diffrenciation des actions permettant de garantir la proximit des interventions locales
conduit envisager la cration d'organes de gestion territorialises. Mais quelle forme
peuvent-ils prendre ? Deux options sont ici envisageables :
La cration de "ples territoriaux" sans personnalit morale grant un certain

nombre d'activits pour le compte de la communaut du Pays Basque ; on trouve un
tel modle d'"administration dconcentre" dans le paysage institutionnel imagin
pour certaines mtropoles, ce qui constitue assurment une source d'inspiration riche
et dense.
L'institution d' "tablissements publics de gestion territoriale" dots de la

personnalit morale (adoptant la forme syndicale). De tels tablissements pourraient
tre chargs de la mise en uvre de certaines activits par la communaut du Pays
Basque, mais au surplus - et contrairement aux ples territoriaux - tre investis par
les communes de comptences cibles grer en commun (ds lors que celles-ci
n'auraient pas t pralablement transfres la communaut du Pays Basque).
A. Les "Ples territoriaux"
Non dots de la personnalit morale, ces ples constitueraient en quelque sorte des "relais
techniques" de proximit, chargs de mettre en uvre, sur leurs territoires respectifs,
l'ensemble des actions dcides et entreprises dans le cadre communautaire, au nom et
pour le compte de la communaut du Pays Basque. Dans un sens ascendant, ceux-ci
auraient galement pour mission d'identifier les besoins locaux afin de maintenir la meilleure
information possible des services mutualiss.
Garantes du maintien d'une vritable gestion de proximit en prise directe avec les habitants
et les structures locales, ces "antennes" de la communaut ncessiteraient, a minima,
d'tre concrtises par la mise en place d'une quipe technique localise sur le territoire
considr afin de fournir un accompagnement, une assistance et des conseils aux
communes de leur ressort gographique15.
De faon plus ambitieuse, cette quipe pourrait s'intgrer au sein d'une "direction
territoriale spcifique" ddie l'interface entre les lus municipaux et les directions de la
communaut Pays Basque sur les problmatiques locales, l'instar de ce que l'on peut par
exemple observer en Seine Maritime16. Avec une ambition plus accentue encore, l'exemple
15
Voir pour exemple la structuration de la Mtropole Nice Cte d'Azur.

La communaut d'agglomration Rouen Elboeuf Austreberthe (CREA, rsultant de la fusion de
quatre communauts de communes et regroupant 70 communes dont 45 de moins de 4500 habitants)
a mis en place, ds 2010, une direction spcifique intitule "direction petites communes" charge
16
33
Nantais illustre une forte professionnalisation du ple territorial dont les objectifs sont conus
de faon plus large et consistent notamment favoriser l'adhsion locale aux politiques
communautaires et animer le territoire (les dix ples de la mtropole s'organisent autour
d'une direction compose du directeur, d'une quipe de cadres, d'une cellule de gestion et
de services techniques) 17.
Du point de vue politique, on pourrait parfaitement doter les ples d'une "commission
locale" qui incarnerait un "lieu d'animation politique". Compose des lus communautaires
du territoire, cette instance aurait vocation relayer les proccupations de terrain auprs de
la communaut du Pays Basque. C'est le choix retenu par la Mtropole de Lille pour
organiser la concertation politique entre ses huit territoires18.
Les "lus correspondants" de la commission permanente, organe excutif de la
communaut du Pays Basque (cf. infra III.2.1 1) b), participeraient la coordination des
territoires et joueraient un rle majeur en faveur de la mise en cohrence du "partenariat
communes/ communaut du Pays Basque", en s'appuyant notamment sur les services et
instances territorialiss19.
Diverses autres instances pourraient tre cres pour faciliter les liens et amliorer
les changes et la communication entre la communaut et ses territoires : confrence des
DGS20, comits techniques des territoires21, confrence de ples et groupes de travail
spcifiques22.
d'assurer l'interface entre les lus communaux et les services de l'tablissement public de coopration
intercommunale. Ce service a perdur avec la cration le 1er janvier 2015 de la Mtropole Rouen
Normandie, aux cts des ples de proximit.
17
La mtropole de Nantes a choisi de structurer la proximit en territorialisant des organes ou
services chargs des interactions entre communes et EPCI chaque niveau possible : le ple
territorial est par consquent dot d'une direction compose d'une quipe de cadres, d'une cellule de
gestion et de services techniques. Le directeur de ple dispose d'une certaine latitude dans
l'organisation et le fonctionnement de sa structure et peut ainsi adapter les moyens dont il dispose aux
missions dployer localement ; par consquent, on ne constate pas une homognit stricte entre
les diffrents ples mais plutt une certaine souplesse confrant une capacit d'adaptation chaque
territoire.
18
rigs ici sous l'appellation de "comits de territoires".
19
Voir l'exemple des lus correspondants de la mtropole de Lille.
20
Voir les exemples lillois et nantais.
21
Voir l'exemple lillois.
22
Voir l'exemple nantais.
34
B. Les "tablissements publics de gestion territoriale"

Cette hypothse suppose la cration de nouveaux tablissements publics locaux dots de la
personnalit morale.
Elle repose sur la possibilit, pour une communaut urbaine comme pour une communaut
d'agglomration (expressment prvue par le Code gnral des collectivits territoriales23),
de confier la mise en uvre d'un certain nombre de missions relevant de ses attributions
des tablissements publics, dans le cadre de conventions avec les collectivits concernes.
Dans la perspective de territorialiser les actions de la communaut du Pays Basque au
moyen d'tablissements publics locaux, deux prcisions doivent tre apportes :
une convention devrait tre mise en place entre la communaut du Pays Basque et
les communes incluses dans le primtre du territoire de gestion considr afin de
confier l'tablissement public de gestion territoriale la mise en uvre de certaines
activits relevant des comptences de la communaut. Une telle convention
n'emporte pas transfert de la comptence dvolue par la loi la communaut urbaine
ou la communaut d'agglomration mais constitue une prestation de service dont le
poids financier correspondant reste la charge de la communaut24. Autrement dit,
les domaines d'intervention confis l'tablissement public peuvent parfaitement
relever des comptences obligatoires de la communaut puisqu'il ne s'agit pas de
transferts de comptences, mais uniquement de prestations. A ce sujet, on
remarquera qu'en consquence, le mcanisme des relations "in house" ou
"prestations intgres", tel qu'organis par le lgislateur pour minimiser les risques
d'atteinte la concurrence, devra tre respect pour garantir la scurit juridique du
partenariat ;
les tablissements publics de gestion territoriale prendraient la forme de syndicats

vocation multiple, dont l'objet pourra la fois consister en l'exercice de comptences
communales ne relevant pas de la communaut du Pays Basque mais galement en
la ralisation de prestations de services au profit de ses membres dans les domaines
prdfinis. La rdaction des statuts du syndicat ncessitera une vigilance particulire,
notamment quant son objet, afin que les missions que les communes et la
communaut du Pays Basque entendent confier celui-ci ne portent pas atteinte au
principe de spcialit encadrant l'action de tout tablissement public (principe qui
veut que la structure ne puisse intervenir que dans le champ strict des comptences
qui lui ont t transfres ou dlgues ; elle ne peut donc intervenir, ni
23
Article L. 5215-27 selon lequel les communauts urbaines peuvent : "confier, par convention avec la
ou les collectivits concernes, la cration ou la gestion de certains quipements ou services relevant
de ses attributions une ou plusieurs communes membres, leurs groupements ou toute autre
collectivit territoriale ou tablissement public." ; l'article L. 5216-7-1 rend applicable ces dispositions
aux communauts d'agglomration.
24
CAA Lyon, 27 fvrier 1990, Ct urbaine de Lyon : Lebon T. 626 et 984.
35
oprationnellement, ni financirement, dans le champ de comptences que les

communes ont conserve ni dans celui d'autres collectivits territoriales)
Le non respect du principe de spcialit constitue en effet un risque non ngligeable

anticiper lorsque l'on envisage l'hypothse de la territorialisation des actions de la
communaut du Pays Basque au moyen d'tablissements publics ; une telle atteinte serait
notamment caractrise si le syndicat venait intervenir dans des champs trop loigns de
son objet statuaire. Or, le domaine d'intervention du territoire de gestion a vocation tre
relativement large puisqu'il s'agit de grer les rapports de proximit entrant dans de
nombreux champs de comptences communautaires. A l'inverse, le risque s'loignera
mesure que les domaines d'intervention seront circonscrits.
Cela conduit recommander une progression dans la conception des missions dvolues aux
tablissements publics afin d'voluer, terme programm, vers une intgration de la majorit
de celles-ci l'chelle de la communaut du Pays Basque (y compris dans le cadre d'une
gestion territorialise sous forme de ples). En effet, ce qui peut tre tolr titre transitoire
en attendant que l'EPCI se structure de manire efficace devient moins acceptable dans une
perspective long terme.
Les syndicats territoriaux pourraient nanmoins, cette chance, conserver tout leur intrt
pour la gestion mutualise de comptences communales non transfres la communaut
Pays Basque. Paralllement, il serait envisageable de faire exercer par certaines communes
(lesquelles ne sont pas soumises au principe de spcialit), un certain nombre d'actions sur
le fondement de l'article L. 5215-27 du CGCT.
D'un point de vue organisationnel, les tablissements publics de gestion territoriale seraient
naturellement dots d'un organe collgial dcisionnel et de services administratifs et
techniques.
Les lus communautaires et les "lus correspondants" membres de la commission
permanente auraient galement un rle jouer en matire de communication, d'change et
de relais des proccupations de terrain, rle qui pourrait tre consacr dans le cadre du
partenariat contractuel mettre en place avec la communaut Pays Basque pour la cration
et la gestion d'quipements ou services.
Conclusions : bien que cette seconde option semble mieux rpondre aux
proccupations exprimes lors des prcdents sminaires (gestion possible et
diffrencie, selon les territoires, de comptences non transfres lEPCI, comme
ventuellement la petite enfance, tout en permettant une territorialisation dactions
coordonnes par lEPCI dans le cadre de ses comptences gnrales), elle suppose la
cration de nouveaux tablissements publics et la suppression ou le retrait pralable immdiats ou programms - de nombreux syndicats existants exerant les
comptences communautaires ou communales (dont la gestion aura ainsi t
repense). Enfin, une attention spcifique devrait en outre tre porte la
problmatique du principe de spcialit.
36
Schma illustrant les deux options proposes :
III.2.3 Localisation des territoires de gestion: le parti pris de la transition et de la

progressivit
A. Le Maintien des territoires des actuels EPCI
La mise en place de territoires de gestion rpond avant toute chose une proccupation
fondamentale : le maintien de la proximit grce une gestion territorialise de certaines
fonctions. Sous cet angle, plus on limitera les remaniements organisationnels, plus on
favorisera une certaine stabilit dans la gestion de cette proximit.
Par consquent, cependant que la nouvelle organisation territoriale du Pays Basque se
mettra en place, seul un "dcoupage" respectueux du paysage institutionnel ayant
caractris le territoire Basque pendant de nombreuses annes semble garantir pleinement
cet objectif.
La transposition des primtres des actuels EPCI en "territoires de gestion" faciliterait
l'vidence une transition "en douceur" pour l'ensemble des acteurs institutionnels comme
pour les populations.
37
A la cration de la communaut Pays Basque, mise en place de dix territoires de

gestion correspondant aux primtres des actuels EPCI :
B. Un paysage possiblement volutif

Si la mise en place de dix territoires de gestion se justifie au moment de la cration de la
communaut Pays Basque par des impratifs de bonne transition administrative, rien
n'empche une telle situation d'voluer, plus ou moins longue chance.
Deux scnarii peuvent tre envisags :
en tout premier lieu, on pourrait imaginer une rationalisation des primtres

territoriaux. Cette hypothse prsenterait l'avantage de permettre une mise en
cohrence des territoires de gestion et des "bassins dmographiques reprsentatifs"
commandant la composition de la Commission permanente de la communaut du
Pays Basque. Ainsi, dans notre proposition.
Cf. schma, page suivante
38
en second lieu, si loption "tablissement public de gestion territoriale" tait

initialement choisie, on pourrait envisager un "basculement" vers la formule plus
intgre des ples territoriaux sans personnalit morale.
III.2.4 La rpartition des rles entre l'EPCI Pays Basque et les territoires
C'est bien la nouvelle communaut qui se verrait transfrer l'ensemble des comptences qui
lui incomberaient pour un exercice mutualis l'chelle du Pays Basque avec pour objectif
de mettre en uvre des politiques publiques ambitieuses.
Cette prise de comptence serait immdiate pour initier, ds la cration de la communaut
nouvelle, une mutualisation des moyens financiers, techniques et humains ainsi qu'une mise
en cohrence de l'ensemble des actions mener.
Les territoires de gestion assureraient, quant eux, la mise en uvre locale de certaines de
ces actions. Cela supposerait de distinguer la comptence nominale dtenue par
l'tablissement intercommunal de sa mise en uvre pratique, qui pourrait tre, du moins
pour partie, confie aux territoires de gestion. Concrtement, on envisagerait notamment une
dissociation entre les missions stratgiques et de coordination (dvolues la communaut)
et les fonctions de gestion quotidienne ou de mise en uvre de politiques publiques
(pouvant, pour certaines tout du moins, tre assures par les territoires de gestion).
Cette rpartition des rles devrait enfin tre caractrise par la progressivit, la gestion
initialement territorialise de certaines fonctions pouvant cder la place terme une
gestion plus intgre dans un objectif de rationalisation.
39
III.2.5 Un pacte de gouvernance

Lensemble des dispositions relatives la gouvernance de linstitution intercommunale
envisage qui viennent dtre proposes dans leurs principes assemblage de 3 instances
internes et de 3 niveaux territoriaux et illustres dans leurs modalits de fonctionnement
relvent fondamentalement non de lapplication de la rgle, mais de son interprtation sous
forme daccords politiques.
Il ne sagit pas l en ralit dune situation particulire. Partout les collectivits territoriales et
leurs tablissements lis fonctionnent ainsi, en adaptant la rgle la particularit du
contexte, tant territorial que politique. Mais en gnral, ces accords politiques qui rgissent le
fonctionnement notamment des intercommunalits sont non crits. Ils relvent de limplicite
et leur volution, elle aussi, est le fruit de ngociations non formalises. 25
La diffrence avec ce qui est propos ici est simple et somme toute limite : il sagit au vu
des contraintes et inadquations du cadre rglementaire dtablir cet accord a priori et de
le formaliser comme un Pacte de gouvernance . Ce pacte de gouvernance devra donc
acter les accords politiques entre les membres fondateurs de la communaut du Pays
Basque, tant pour ce qui concerne le fonctionnement de ses instances internes (Conseil
communautaire/Commission permanente) qu propos de son organisation territoriale.
IV. Les politiques publiques : l'exercice des comptences

Que le choix se porte sur une communaut d'agglomration ou une communaut urbaine, la
nouvelle communaut du Pays Basque sera dote de comptences exercer en conformit
avec le cadre lgislatif de rfrence.
Les similitudes entre les comptences de ces deux types de structures existaient dj mais
elles se trouvent renforces par le processus lgislatif d'laboration de la Loi NOTRe, qui
rduit encore leurs diffrences.
Subsistent certaines particularits qui peuvent nanmoins constituer des critres majeurs
dans le choix de la structure la plus adapte la communaut Pays Basque.
25
Cf. notre bilan prospectif de lACBA, tabli en 2013 qui met en vidence les rgimes successifs
de gouvernance qui ont rgi dans le temps lintercommunalit et qui chacun correspondait un accord
politique de ce type.
40
IV.1 Les comptences exercer

NB : l'heure o nous rdigeons ce rapport, la loi NOTRe26 a dfinitivement t vote (le 16
juillet 2015). Nanmoins, celle-ci ayant t dfre devant le conseil constitutionnel le 22
juillet dans le cadre de l'article 61 de la Constitution, elle n'a pas encore t promulgue
dans sa version finale consolide. Nous prsenterons donc ci-aprs les principales
modifications textuelles en procdant un travail personnel de consolidation.
IV.1.1 Le cadre
d'agglomration
textuel
des
comptences
de
la
communaut
A l'issue de la loi NOTRe, la communaut d'agglomration27 serait, selon notre travail

personnel de consolidation du texte, dote des comptences obligatoires suivantes :
1 En matire de dveloppement conomique : actions de dveloppement conomique dans les
conditions prvues l'article 4251-16 ; cration, amnagement, entretien et gestion de zones
d'activit industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aroportuaire ;
politique locale du commerce et soutien aux activits commerciales d'intrt communautaire ;
promotion du tourisme, dont la cration d'offices du tourisme ;
2 En matire d'amnagement de l'espace communautaire : schma de cohrence territoriale et
schma de secteur ; plan local d'urbanisme, document d'urbanisme en tenant lieu et carte
communale ; cration et ralisation de zones d'amnagement concert d'intrt communautaire ;
organisation de la mobilit au sens du titre III du livre II de la premire partie du code des
transports, sous rserve de l'article L. 3421-2 du mme code ;
3 En matire d'quilibre social de l'habitat : programme local de l'habitat ; politique du logement
d'intrt communautaire ; actions et aides financires en faveur du logement social d'intrt
communautaire ; rserves foncires pour la mise en uvre de la politique communautaire
d'quilibre social de l'habitat ; action, par des oprations d'intrt communautaire, en faveur du
logement des personnes dfavorises ; amlioration du parc immobilier bti d'intrt
communautaire ;
4 En matire de politique de la ville : laboration du diagnostic du territoire et dfinition des
orientations du contrat de ville ; animation et coordination des dispositifs contractuels de
dveloppement urbain, de dveloppement local et d'insertion conomique et sociale ainsi que
des dispositifs locaux de prvention de la dlinquance ; programmes d'actions dfinis dans le
contrat de ville ;
5 Gestion des milieux aquatiques et prvention des inondations, dans les conditions prvues
l'article L.211-7 du code de l'environnement ( compter du 1er janvier 2018) ;
26
27
Loi portant nouvelle organisation territoriale de la Rpublique, texte adopt n568.

Article L. 5216-5 du CGCT.
41
6 En matire d'accueil des gens du voyage : amnagement, entretien et gestion des aires
d'accueil ;
7 Eau ( compter du 1er janvier 2020) ;
8Assainissement ( compter du 1er janvier 2020) ;
9 Collecte et traitement des dchets des mnages et dchets assimils.
Elle doit, en outre, exercer au moins trois comptences facultatives parmi les sept qui
suivent :
1 Cration ou amnagement et entretien de voirie d'intrt communautaire ; cration ou
amnagement et gestion de parcs de stationnement d'intrt communautaire ;
Lorsque la communaut d'agglomration exerce la comptence " cration ou amnagement et
entretien de voirie communautaire et que son territoire est couvert par un plan de dplacements
urbains, la circulation d'un service de transport collectif en site propre entrane l'intrt
communautaire des voies publiques supportant cette circulation et des trottoirs adjacents ces
voies. Toutefois, l'organe dlibrant de l'tablissement public de coopration intercommunale
peut, sur certaines portions de trottoirs adjacents, limiter l'intrt communautaire aux seuls
quipements affects au service de transport collectif.
2 Assainissement (jusqu'au 1er janvier 2020) ;
3 Eau (jusqu'au 1er janvier 2020) ;
4 En matire de protection et de mise en valeur de l'environnement et du cadre de vie : lutte
contre la pollution de l'air, lutte contre les nuisances sonores, soutien aux actions de matrise de
la demande d'nergie ;
5 Construction, amnagement, entretien et gestion d'quipements culturels et sportifs d'intrt
communautaire ;
6 Action sociale d'intrt communautaire ;
7 Cration et gestion de maisons de services au public et dfinition des obligations de service
au public y affrentes en application de l'article 27-2 de la loi n 2000-321 du 12 avril 2000
relative aux droits de citoyens dans leurs relations avec les administrations ;
Lorsque la communaut d'agglomration exerce la comptence action sociale d'intrt
communautaire, elle peut en confier la responsabilit pour tout ou partie un centre
intercommunal d'action sociale constitu dans les conditions fixes l'article L. 123-5 du code de
l'action sociale et des familles.
La communaut d'agglomration peut, enfin, tre dote de certaines comptences

dpartementales en conformit avec les dispositions suivantes :
V. Par convention passe avec le dpartement, une communaut d'agglomration peut
exercer pour le dpartement tout ou partie des comptences qui, dans le domaine de l'action
42
sociale, sont attribues au dpartement en vertu des articles L. 121-1 et L. 121-2 du code de
l'action sociale et des familles ;
La convention prcise l'tendue et les conditions financires de la dlgation ainsi que les
conditions dans lesquelles les services dpartementaux correspondants sont mis la disposition
de la communaut d'agglomration. ;
et,
VII. Par convention passe avec le dpartement, une communaut d'agglomration dont le
plan de dplacements urbains comprend un service de transport collectif en site propre
empruntant des voiries dpartementales ou prvoit sa ralisation peut, dans le ressort territorial
de l'autorit organisatrice de la mobilit, exercer en lieu et place du dpartement tout ou partie
des comptences qui, dans le domaine de la voirie, sont attribues au dpartement en vertu des
articles L. 131-1 L. 131-8 du code de la voirie routire. Le refus du conseil gnral de dlguer
tout ou partie de ces comptences doit tre motiv par dlibration. La convention prcise
l'tendue et les conditions financires de la dlgation de comptence ainsi que les conditions
dans lesquelles les services dpartementaux correspondants sont mis la disposition de la
communaut d'agglomration.
IV.1.2 le cadre textuel des comptences de la communaut urbaine

A l'issue de la loi NOTRe, toujours selon notre travail personnel de consolidation du texte, la
communaut urbaine28 exercerait de plein droit l'ensemble des comptences suivantes :
1 En matire de dveloppement et d'amnagement conomique, social et culturel de l'espace
communautaire :
a) Cration, amnagement, entretien et gestion de zones d'activit industrielle, commerciale,
tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aroportuaire ;
b) Actions de dveloppement conomique ;
c) Construction ou amnagement, entretien, gestion et animation d'quipements, de rseaux
d'quipements ou d'tablissements culturels, socioculturels, socio-ducatifs, sportifs, lorsqu'ils
sont d'intrt communautaire ;
d) Lyces et collges dans les conditions fixes au titre Ier du livre II et au chapitre Ier du titre II
du livre IV ainsi qu' l'article L. 521-3 du code de l'ducation ;
e) Promotion du tourisme, dont la cration d'offices de tourisme ;
f) Programme de soutien et d'aides aux tablissements d'enseignement suprieur et de
recherche et aux programmes de recherche ;
2 En matire d'amnagement de l'espace communautaire :
a) Schma de cohrence territoriale et schma de secteur ; plan local d'urbanisme et documents
d'urbanisme en tenant lieu ; dfinition, cration et ralisation d'oprations d'amnagement
d'intrt communautaire, au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ; et aprs avis des
conseils municipaux, constitution de rserves foncires ;
28
Article L. 5215-20 du CGCT.
43
b) Organisation de la mobilit au sens des articles L. 1231-1, L. 1231-8 et L. 1231-14 L. 123116 du code des transports, sous rserve de l'article L. 3421-2 du mme code ; cration,
amnagement et entretien de voirie ; signalisation ; parcs et aires de stationnement ; plan de
dplacements urbains ;
3 En matire d'quilibre social de l'habitat sur le territoire communautaire :
a) Programme local de l'habitat ;
b) Politique du logement ; aides financires au logement social ; actions en faveur du logement
social ; action en faveur du logement des personnes dfavorises ;
c) Oprations programmes d'amlioration de l'habitat, actions de rhabilitation et rsorption de
l'habitat insalubre ;
4 En matire de politique de la ville : laboration du diagnostic du territoire et dfinition des
orientations du contrat de ville ; animation et coordination des dispositifs contractuels de
dveloppement urbain, de dveloppement local et d'insertion conomique et sociale ainsi que
des dispositifs locaux de prvention de la dlinquance ; programmes d'actions dfinis dans le
contrat de ville ;
5 En matire de gestion des services d'intrt collectif :
a) Assainissement et eau ;
b) Cration, extension et translation des cimetires, ainsi que cration et extension des
crmatoriums et des sites cinraires ;
c) Abattoirs, abattoirs marchs et marchs d'intrt national ;
d) Services d'incendie et de secours, dans les conditions fixes au chapitre IV du titre II du livre
IV de la premire partie ;
e) Contribution la transition nergtique ;
f) Cration, amnagement, entretien et gestion de rseaux de chaleur ou de froid urbains ;
g) Concessions de la distribution publique d'lectricit et de gaz ;
h) Cration et entretien des infrastructures de charge de vhicules lectriques ;
6 En matire de protection et mise en valeur de l'environnement et de politique du cadre de vie :
a) Collecte et traitement des dchets des mnages et dchets assimils ;
b) Lutte contre la pollution de l'air ;
c) Lutte contre les nuisances sonores ;
d) Soutien aux actions de matrise de la demande d'nergie ;
e) Gestion des milieux aquatiques et prvention des inondations, dans les conditions prvues
l'article L. 211-7 du code de l'environnement.
7 Amnagement, entretien et gestion des aires d'accueil des gens du voyage.
Lorsque l'exercice des comptences mentionnes au prsent paragraphe est subordonn la
reconnaissance de leur intrt communautaire, cet intrt est dtermin la majorit des deux
tiers du conseil de la communaut urbaine. Il est dfini au plus tard deux ans aprs l'entre en
vigueur de l'arrt prononant le transfert de comptence. A dfaut, la communaut urbaine
exerce l'intgralit de la comptence transfre.
Certaines comptences dpartementales peuvent galement lui tre dvolues dans les
cadres prdfinis par les textes :
44
III. Par convention passe avec le dpartement, une communaut urbaine peut exercer pour
le dpartement tout ou partie des comptences qui, dans le domaine de l'action sociale, sont
attribues au dpartement en vertu des articles L. 121-1 et L. 121-2 du code de l'action sociale et
des familles.
La convention prcise l'tendue et les conditions financires de la dlgation ainsi que les
de la communaut urbaine.
IV. Par convention passe avec le dpartement, une communaut urbaine dont le plan de
dplacements urbains comprend la ralisation d'un service de transport collectif en site propre
empruntant des voiries dpartementales ou prvoit sa ralisation peut, dans le ressort territoriale
de l'autorit organisatrice de la mobilit, exercer en lieu et place du dpartement tout ou partie
des comptences qui, dans le domaine de la voirie, sont attribues au dpartement en vertu des
articles L. 131-1 L. 131-8 du code de la voirie routire. Le refus du conseil dpartemental de
dlguer tout ou partie de ces comptences doit tre motiv par dlibration. La convention
prcise l'tendue et les conditions financires de la dlgation de comptence ainsi que les
de la communaut urbaine.
Enfin, la loi du 27 janvier 201429 a pourvu la communaut urbaine, de faon tout fait
spcifique, de comptences consultatives gnrales au sein du paysage institutionnel :
"V. Le conseil de la communaut urbaine est consult lors de l'laboration, de la rvision et de
la modification des schmas et documents de planification en matire d'amnagement, de
dveloppement conomique et d'innovation, d'enseignement suprieur et de recherche, de
transports et d'environnement, dont la liste est fixe par dcret en Conseil d'tat et qui relvent
de la comptence de l'tat, d'une collectivit territoriale ou de leurs tablissements publics,
lorsque ces schmas et documents ont une incidence ou un impact sur le territoire de la
communaut urbaine.
Le conseil de la communaut urbaine est consult par le conseil rgional lors de l'laboration du
contrat de plan conclu entre l'tat et la rgion en application du chapitre III du titre Ier de la loi n
82-653 du 29 juillet 1982 portant rforme de la planification, afin de tenir compte des spcificits
de son territoire."
29
Loi n2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation

des mtropoles.
45
IV.1.3 Synthse : tableau comparatif des comptences entre communaut

d'agglomration et communaut urbaine
NB : les dispositions nouvelles issues de la loi NOTRe sont mentionnes en rouge
Dveloppement
et amnagement
social
conomique et
culturel
communaut dagglomration
L. 5216-5
communaut urbaine
L. 5215-20
Cration, amnagement, entretien et

gestion de zones dactivits industrielle,
commerciale, tertiaire, artisanale,
touristique, portuaire ou aroportuaire
suppression de l'intrt communautaire
Cration, amnagement, entretien

et gestion de zones dactivits
industrielle, commerciale, tertiaire,
artisanale, touristique, portuaire ou
aroportuaire
Actions de dveloppement conomique

dans le respect du schma rgional de
dveloppement conomique,
d'innovation et d'internationalisation
(SRDEII)
Action sociale dintrt communautaire
(comptence facultative)
Actions de dveloppement
conomique
Politique locale du commerce et soutien

aux activits commerciales dintrt
communautaire
Culture
Tourisme
Construction, amnagement, entretien et

gestion d'quipements culturels et sportifs
dintrt communautaire (comptence
facultative)
Construction ou amnagement,
entretien, gestion et animation
d'quipements, de rseaux
d'quipements ou d'tablissements
culturels, socioculturels,
socioducatifs et sportifs dintrt
communautaire
Promotion du tourisme, dont la cration

d'offices du tourisme
gestion de zones d'activits touristiques
(nouvel article L. 134-1 du Code du
tourisme)
Promotion du tourisme, dont la

cration d'offices du tourisme
gestion de zones d'activits
touristiques (nouvel article L. 134-1
du Code du tourisme)
Lyces et collges (infrastructures horaires)
Programmes de soutien et d'aides
aux tablissements denseignement
suprieur et de recherche et aux
programmes de recherche
Enseignement
46
L. 5216-5
communaut urbaine
L. 5215-20
Amnagement de
lespace
Schma de cohrence territoriale et

schma de secteur
Plan local d'urbanisme, document
d'urbanisme en tenant lieu et carte
communale
Cration et ralisation de zones
d'amnagement concert dintrt
communautaire.
Schma de cohrence territoriale et

schma de secteur
Plan local d'urbanisme, document
d'urbanisme en tenant lieu
Dfinition, cration et ralisation
d'oprations damnagement dintrt
communautaire
Constitution de rserves foncires
(suppression de l'intrt communautaire)
Transports
Organisation de la mobilit en qualit

d'Autorit organisatrice des transports
urbains
Voirie dintrt communautaire
(comptence facultative)
Parcs de stationnement dintrt
communautaire (comptence facultative)
Organisation de la mobilit en qualit

d'Autorit organisatrice des transports
urbains
Voirie
Signalisation
Parcs et aires de stationnement
Plan de dplacements urbains
Politique de
lhabitat
Programme local de lhabitat

Politique du logement dintrt
communautaire
Actions et aides financires en faveur du
logement social dintrt communautaire
Rserves foncires pour la mise en
uvre de la politique communautaire
d'quilibre social de l'habitat
Action, par des oprations d'intrt
communautaire, en faveur du logement
des personnes dfavorises
Amlioration du parc immobilier bti
dintrt communautaire
Amnagement, entretien et gestion des
aires daccueil des gens du voyage
Programme local de lhabitat

Politique du logement
laboration du diagnostic du territoire

Dfinition des orientations du contrat de
ville et programmes d'actions
Animation et coordination des dispositifs
contractuels de dveloppement urbain,
local et dinsertion conomique et sociale
Prvention de la dlinquance
laboration du diagnostic du territoire

Dfinition des orientations du contrat de
ville et programmes d'actions
Animation et coordination des dispositifs
contractuels de dveloppement urbain,
local et dinsertion conomique et sociale
Prvention de la dlinquance
Politique de la
ville
47
Actions en faveur du logement social dont

aides financires
Actions en faveur du logement des
personnes dfavorises
Oprations programmes d'amlioration
de l'habitat
Actions de rhabilitation et de rsorption
de l'habitat insalubre (Suppression intrt
com.)
Amnagement, entretien et gestion des
aires daccueil des gens du voyage
L. 5216-5
communaut urbaine
L. 5215-20
Gestion des
services dintrt
collectif
Assainissement et eau (facultatif ;

devient obligatoire compter de 2020)
Cration et gestion de maisons de
services au public et dfinition des
obligations affrentes
Assainissement et eau
Cration, extension et translation des
cimetires, crmatoriums et sites cinraires
Abattoirs, abattoirs marchs et marchs
dintrt national
Services dincendie et de secours
Protection et mise
en valeur de
lenvironnement/p
olitique du cadre
de vie
Collecte/traitement des dchets

mnagers et assimils (facultatif
devient obligatoire)
Lutte contre la pollution de lair
Lutte contre les nuisances sonores
Soutien aux actions de maitrise de la
demande dnergie (comptence
facultative)
GEMAPI ( partir de 2018)
Collecte/traitement des dchets mnagers et

assimils
Conventionnements
Possibilit de conventionner avec le

Conseil dpartemental pour certaines
de ses comptences (social,
trangers, voirie,)
Possibilit de conventionner avec le Conseil

dpartemental pour certaines de ses
comptences (social, trangers, voirie,)
Lutte contre la pollution de lair

Lutte contre les nuisances sonores
Soutien aux actions de maitrise de la
demande dnergie
Contribution la transition nergtique
Cration, amnagement, entretien et gestion
des rseaux de chaleur ou de froid urbain
Cration et entretien des infrastructures de
charge de vhicules lectriques
Concession de la distribution publique
dlectricit et de gaz
GEMAPI ( partir de 2018)
Avis consultatif sur le CPER et tous schmas

et documents de planification en matire
damnagement et de dveloppement
conomique, dinnovation et
d'internationalisation, de transport et
denvironnement, denseignement suprieur
et de recherche (liste tablie par dcret en
conseil dtat)
Comptences
consultatives
Concertation
48
IV.1.4. Quelques conclusions

Le processus lgislatif dlaboration de Loi NOTRe a tendu, de toute vidence, une
rduction des diffrences entre les comptences exerces par les communauts
d'agglomration et les communauts urbaines.
Certes, la possibilit d'exercer un certain nombre de comptences dans le cadre d'un intrt
communautaire prdfini confre une plus grande souplesse aux communauts
d'agglomration qui peuvent ainsi moduler leur prise de comptence, notamment dans le
temps. Ceci est moins vrai pour la communaut urbaine pour laquelle la notion d'intrt
communautaire s'avre beaucoup moins prsente. Nanmoins, la suppression de l'intrt
communautaire, par la loi NOTRe, concernant la comptence relative au dveloppement
conomique tend rapprocher les deux structures.
Cette tendance se confirme lorsque l'on songe aux comptences optionnelles qui deviennent
obligatoires pour l'ensemble des communauts d'agglomration (dchets, eau,
assainissement).
Malgr tout, on recense encore quelques comptences qui restent facultatives pour
les communauts d'agglomration alors qu'elles relvent d'un exercice obligatoire
pour les communauts urbaines ; c'est le cas des quipements culturels et sportifs
dintrt communautaire ou encore des parcs de stationnement dintrt communautaire.
On doit enfin noter que certaines comptences relvent exclusivement de la
communaut urbaine, comme par exemple l'aide aux tablissements denseignement
suprieur. Elle dispose par ailleurs, de faon tout fait spcifique, d'une comptence
consultative majeure, en particulier auprs de la Rgion.
49
IV.2 Exercice des comptences par l'EPCI et diffrenciation autour des

territoires de gestion : illustration de mise en uvre dans six domaines
choisis par les lus
Les travaux sus-voqus mens Hasparren durant le premier semestre 2015 ont permis
de faire merger six domaines de comptences tudier dans la perspective d'une
mutualisation de leur exercice l'chelle du Pays Basque ; ces domaines sont les suivants :
1.
2.
3.
4.
5.
L'conomie.
L'amnagement de l'espace.
Les dplacements.
La langue et la culture basque.
La petite enfance.
Nous l'avons vu, dans une perspective de progressivit et de proximit, il est propos, autant
que faire se peut, de dissocier les missions stratgiques et de coordination dvolues l'EPCI
des fonctions de gestion quotidienne inhrentes un traitement de proximit qui pourraient,
en partie du moins, tre confies aux territoires de gestion.
Les dveloppements qui suivent tentent d'illustrer ce qui pourrait rsulter en pratique, au
regard de ces six champs de comptences, d'une dissociation entre l'exercice de celles-ci et
leur gestion de proximit. Ce travail n'a d'autre ambition que d'aider visualiser plus
concrtement le principe de diffrenciation territoriale en le mettant l'preuve des
comptences ; il ne doit en aucun cas tre peru comme un projet abouti et finalis.
En effet, les hypothses restent gnrales afin d'englober plusieurs cas de figure : les
comptences d'une communaut d'agglomration ou d'une communaut urbaine, ou encore
l'organisation de la diffrenciation territoriale sous forme de ples ou de personnes morales
de droit public (EPGT).
Enfin, les cas de figure prsents font abstraction de la question de la rationalisation des
multiples syndicats de communes et syndicats mixtes existants. Ce point particulier ne
pourra tre trait qu'au terme de processus de choix de la nouvelle organisation territoriale
du Pays basque, puisqu'il constitue l'aboutissement du lissage des structures
intercommunales rsultant de la nouvelle carte institutionnelle et auquel les services
prfectoraux ont t tout particulirement sensibiliss.
50
IV.2.1 L'conomie
Les possibilits dintgration au

niveau de lEPCI
La diffrenciation territoriale
envisageable
laboration
immdiate,
par
la
communaut du Pays Basque, dune
stratgie en vue de la contractualisation
dans le cadre du futur SRDEI Aquitaine.
Coordination de la stratgie en lien avec
les autres domaines de comptences de
l'EPCI (amnagement de lespace,
transports, logements, dchets,) et
mutualisation des moyens :

zones
dactivits
et
foncier
conomique ;

dveloppement agricole, foncier et
diversification ;

promotion touristique ; cration dun
office du tourisme Pays Basque ;
animation conomique et mise en
place dune ingnierie gnraliste
au profit des territoires (stratgies
en matire de ppinires, dhtels
dentreprises, etc. ; politiques de
filires) ;
aides conomiques en lien avec les
chelons coordinateurs (Rgion
notamment).
51
tudes pralables et mise en uvre

progressive par les territoires de
gestion des actions locales impliquant
la gestion corrlative des moyens
matriels.
Gestion de certaines ZAE dintrt

territorial.
Gestion des abattoirs et dploiement

des projets locaux planifis lchelle
de l'EPCI.
Gestion des offices du tourisme locaux

en conformit avec la politique globale
dfinie par l'EPCI.
Animation
conomique
soutenue par lingnierie
mise en place par l'EPCI.
locale
gnrale
IV.2.2 L'amnagement de l'espace

niveau de lEPCI
Mise ltude dun SCOT unique du

Pays Basque intgrant le sud des
Landes (cf.. modle lyonnais*).
Rflexion pralable lengagement
dun PLUI organis en plans de
secteurs.
Adaptation de lEPFL la cration du
nouvel EPCI et dfinition dun projet
de territoire lchelle de celui-ci.
Mise en place dune ingnierie
technique en matire dautorisations
durbanisme.
envisageable
tudes pralables de proximit.

Mise en uvre locale des stratgies
dfinies par l'EPCI :
mise en uvre des actions locales
via les moyens de l'EPCI ;
interface de proximit en matire
dautorisations durbanisme, rception, instruction et gestion des
dossiers avec le soutien de
lingnierie technique de l'EPCI.
Si les territoires de gestion sont
constitus sous forme d'tablissements publics, tude des possibilits
dadhsion lEPFL pour la mise en
uvre des projets.
* Le modle Lyonnais :
Remarque relative au point spcifique des parcs naturels rgionaux

Au cours de l'tude, la question s'est pose de savoir si la cration d'un EPCI l'chelle du
Pays Basque contrarierait la perspective de mise en place d'un parc naturel rgional (PNR)
ne couvrant qu'une partie de son territoire.
La rponse est l'vidence ngative, comme le montre d'ailleurs l'exemple niois (Mtropole
dont certaines communes adhrent au Parc National du Mercantour et d'autres au PNR des
Pralpes). En effet, les communes conservent en tout tat de cause le pouvoir d'adhrer
ce type de structure, aux cts des autres collectivits concernes (art R 333-1 du code de
l'environnement).
52
IV.2.3 Les dplacements

niveau de lEPCI
Coordination de la mobilit et, en

prsence
d'une
communaut
urbaine, mise en chantier dun plan
de dplacements lchelle du Pays
Basque.
Rflexion engager relativement
lavenir du Syndicat Mixte des
Transports en Commun (y compris
Sud des Landes) cf.. SYTRAL
Lyon**.
envisageable
** Le modle Lyonnais :
53
tudes pralables de proximit.

Mise en uvre locale des stratgies
dfinies par l'EPCI.
Mise en application des plans et
gestion des moyens qui y sont
allous.
Gestion
des
quipements
et
infrastructures.
IV.2.4. La culture et la langue basque

L'article 28 de la loi NOTRe nonce : "Les comptences en matire de culture, de sport, de
tourisme, de promotion des langues rgionales et dducation populaire sont partages entre
les communes, les dpartements, les rgions et les collectivits statut particulier".
La confrence territoriale de l'action publique peut coordonner les politiques dans ce
domaine (commission ad hoc prvue).
La politique des intercommunalits en la matire est totalement discrtionnaire et trs
variable. Cela tant dit, si lEPCI dcidait de sinvestir prioritairement en matire culturelle,
cela supposerait, au pralable, la suppression du syndicat intercommunal de soutien la
culture basque afin de permettre une relle harmonisation des actions.

niveau de lEPCI
envisageable
Culture :
laboration dune politique culturelle
lchelle du Pays Basque : spectacle
vivant ; enseignement artistique et
ducation artistique et culturelle ;
promotion de la culture basque
Mobilisation des comptences de la
DRAC, de la Rgion et du Dpartement,
en
mutualisant
le
personnel
denseignement artistique, etc.
Conventionnement
avec
les
quipements
culturels
dimportance
(muses, salles de spectacles, scnes
nationale,
centre
chorgraphique,
conservatoire, etc.).
Complmentarit avec les communes
(mise en rseau de la lecture publique,
aides manifestations culturelles, etc.).
Langue basque :
Une entre dans le GIP (OPLB) aux
cts de ltat, de la Rgion, du
Dpartement
La mise en cohrence des actions
menes par les EPCI actuels et les
communes.
Une ingnierie collective au service des
communes et des territoires de gestion.
Culture :
effectuer des tudes pralables sur
les actions adaptes leur territoire.
grer les moyens attribus au
territoire et accompagner le tissu
associatif local.
coordination et suivi du plan

daction langue basque lchelle
des territoires
54
IV.2.5 La petite enfance

Cette politique publique ne relve pas d'une comptence obligatoire ou facultative
dvolue aux communauts d'agglomration ou aux communauts urbaines. Ds lors,
deux solutions sont envisageables :
- Soit l'EPCI prend la comptence tout en instaurant une gestion diffrencie
lchelle des territoires de gestion ou des communes ; cette hypothse prsente certains
avantages :
la mutualisation des moyens et des cots (multi-accueils, centres de loisirs,
restauration, soutien au financement des crches familiales et RAM) ;
la dfinition dune stratgie territoriale globale de services aux enfants (rforme des
rythmes scolaires, activits, transports, restauration, animation) ;
la gestion territoriale diffrencie a vocation permettre le maintien, un niveau
local, d'une gestion de proximit (commissions dattribution des places, veille dun bon
taux doccupation des structures).
- Soit on conserve le "statu quo", ce qui laisserait nanmoins irrsolus les problmes
de moyens et maintiendrait lhtrognit actuelle dans la gestion de cette comptence.
55
V. La fiscalit et les finances locales

A un stade de rflexions pralables dventuelles recompositions institutionnelles et
territoriales au sein du Pays Basque, il est essentiel de dresser un tat des lieux de la
situation fiscale et financire des entits impliques (partie 1), ainsi que de mentionner
quelques points requrant une attention particulire avant des prises de dcision politique
quant aux devenirs escompts (partie 2). Les disponibilits en termes de ressources ou, au
contraire, les contraintes qui psent sur elles conditionnent en effet les capacits daction
des structures venir. Selon leur importance, les carts sparant les communes et
intercommunalits actuellement en place imposent des dlais plus ou moins longs avant
daboutir une intgration effective, telle quelle peut tre attendue avec une forme
renouvele de regroupement / coopration. Les finances des collectivits participent part
entire des conditions de la gouvernance en projet et, plus encore, des fondements du
dveloppement des territoires concerns. En tant ququilibres prserver et transitions
mnager, les situations fiscales et financires initiales sont donc troitement intriques avec
les reconfigurations envisages.
V.1 Un tat des lieux des situations existantes

Lensemble du diagnostic se fixe comme objectif majeur de prendre la mesure
lhtrognit, ou au contraire de lhomognit, des institutions en place, au vu
diverses dimensions fiscales et financires. Il vise galement porter un regard sur
marges de manuvre, voire sur les limitations ventuelles, propres chaque entit,
nature conditionner le devenir de lensemble.
de
de
les
de
Les donnes mobilises et les analyses conduites font ressortir deux points essentiels : les
contrastes entre ensembles intercommunaux et en leur sein sont marqus (1-1) ; quelques
nuances prs, les communauts actuelles sont en bonne sant financire (1-2).
Avant dentrer dans le dtail de ces rsultats, des prcisions sont apportes quant aux
primtres et matriaux pris en compte, et quant leur mode de traitement.
Considrer des embotements territoriaux
Mentionnons tout dabord que le diagnostic porte sur 3 types dobjets (ou de primtres,
ou dinstitutions) en cohrence avec les formes habituelles dembotements territoriaux :
les (158) communes, en tant quchelons de proximit, dotes de ressources et

continuant exercer des comptences y compris lorsquelles sont membres de
communauts ;
les (10) communauts, disposant dune autonomie financire, de ressources fiscales

propres et de moyens pour assumer les comptences qui leur ont t transfres par
les communes comme pour mener les politiques de leur choix ;
56
les (10) ensembles intercommunaux, en tant quentits territoriales reprsentant les

communauts et leurs communes. Laction publique locale ralise au sein de
chacun deux rsulte bien de celle conduite la fois par lintercommunalit et par ses
membres. Elle prend forme sur la base des moyens revenant lune et aux autres. A
dfaut de possder une ralit institutionnelle et politique, les ensembles font donc
sens sur le plan des ralisations et de la mobilisation des ressources.
Ce sont ces derniers qui finalement font territoire et qui permettent dapprhender
les ralits de faon pertinente. Les partages variables de moyens entre les
communes et leur communaut, qui sont fonction du rgime fiscal de cette dernire,
biaisent sinon les comparaisons30.
Dun point de vue pratique, la situation des ensembles est value par consolidation
partir de celle des communauts et de celles leurs communes membres (en
liminant les doubles comptes tels, en matire de dpenses par exemple, les
reversements des groupements en direction des communes).
Carte 1 communes, communauts et ensembles intercommunaux du Pays Basque
Source : partir Insee, Banatic, 2014
30
Lorsque les communauts (de communes le plus souvent) disposent dune fiscalit additionnelle,
leurs produits fiscaux sajoutent ceux perus par les communes. Quand les communauts
(dagglomration et de communes parfois) sont en rgime de Fiscalit Professionnelle Unique (FPU),
les produits et le pouvoir fiscal sont rpartis entre les diffrentes institutions. La communaut se
substitute aux communes pour la perception de la Contribution Economique Territoriale (CET)
acquitte par les entreprises.
57
Les informations prsentes dans la carte 1 fournissent une illustration de la diversit des
tailles des ensembles, de la varit des rgimes fiscaux des communauts et,
potentiellement, de la variabilit des situations fiscales et financires.
Choisir des donnes pertinentes
Les informations mobilises proviennent essentiellement de 2 sources :
les
unes
ont
t
collectes
partir
du
site
interministriel
www.collectivites.locales.gouv.fr (o sont disponibles des fiches financires
synthtiques individuelles31 pour toutes les collectivits). Elles ont t rassembles
pour la dernire anne disponible (2013), voire pour la priode la plus rcente (20102013) ;
les autres, portant sur lanne 2014, ont t communiques pour certaines par les
Services prfectoraux prsents dans le dpartement et pour dautres par les
responsables des communauts32.
La taille des budgets des collectivits dpend des modes de gestion que celles-ci adoptent33
ainsi que des champs de comptences quelles confient en tout ou partie des syndicats
intercommunaux. Parvenir des valuations et des comparaisons entirement pertinentes
suppose de tenir compte de ces modes de faire, variables selon les lieux. Des tentatives ont
t lances en ce sens. Elles nont pas entirement port leurs fruits34 : les donnes
prsentes sentendent donc hors donnes syndicales.
31
Budgets principaux pour les communes et budgets consolids (en intgrant les budgets annexes)
pour les intercommunalits.
32
Ont principalement t mobilises les dpenses dquipement ralises en 2014.
33
Font-elles directement en rgie ou font-elles faire en dlguant des missions des prestataires
extrieurs ? Selon le cas, ce sont des pans entiers de recettes et de dpenses qui transparaissent ou
non dans les budgets des collectivits.
34
er
Les responsables des communauts ont t sollicits au cours du 1 semestre 2015 afin de fournir
des lments dinformation quant aux flux financiers transitant entre les entits dont ils assurent la
gestion et les syndicats auxquelles ces entits appartiennent et quant aux budgets annexes ceux de
la collectivit. Les matriaux fournis sont trs htrognes. Des investigations complmentaires
devraient tre conduites avant une consolidation effective des donnes syndicales et des budgets des
communauts.
58
V.1.1 Des contrastes entre ensembles intercommunaux et en leur sein

1 Les communes jouent (encore) un rle majeur
Les dpenses annuelles moyennes des communes dpassent 1 500 /hab ; celles des
communauts sont proches de 600 /hab (tableau 1). Autrement dit, en moyenne, quand
une communaut dpense 1 par personne, une commune dpense 2,5 .
Tableau 1 dpenses (estimes) des communes, communauts et ensembles intercommunaux, en
millions d et en /hab.
dpenses totales estimes
Nbe
en millions d'
moyenne, en /hab
communes
158
449
1 505
communauts
10
177
595
10
626
2 100
ensembles intercommunaux
source : partir de www.collectivites.locales.gouv.fr

note : les dpenses totales estimes sont gales la somme des dpenses de Fonctionnement de 2010 et
la moyenne annuelle des dpenses dquipement consenties entre 2010 et 2013 (de faon lisser les
fluctuations temporelles des investissements)
En dpit des avances du processus dintgration intercommunale, les communes

demeurent donc des intervenants essentiels dans le financement de laction publique locale.
Elles assument pratiquement les des dpenses ralises au sein des ensembles
intercommunaux (schma 1). Cette prpondrance emporte au moins deux consquences :
les communes en tant que telles constituent des ralits

incontestablement tre intgres toute tentative de diagnostic ;
ce sont des substrats avec lesquels toutes les perspectives de recomposition doivent
compter lorsquil est question de finances et de fiscalit.
Schma 1 poids relatif dans les dpenses des communes et des communauts, en %
10 ensembles
intercommunaux
Source : partir de www.collectivites.locales.gouv.fr
59
demandant
2 La porte des diffrences entre localits ou institutions dpend de laune dvaluation

Les surfaces financires des communauts, et avec elle leurs capacits daction voire de
ngociation auprs de leurs partenaires, diffrent nettement (carte 2). Les 2 communauts
dagglomration ralisent elles seules plus des des dpenses de lensemble des
communauts35.
Carte 2 dpenses totales estimes

estimes des communauts, en milliers d
Schma 2 dpenses totales

des communauts, en milliers d et en
/hab
Source : partir de www.colectivites.locales.gouv.fr et de communauts du Pays Basque, 2015
Une fois les effets taille attnus (schma 2), les niveaux dintervention des communauts
auprs de leurs habitants et au bnfice de leurs territoires, reprsents par les montants
unitaires de leurs dpenses, sont moins loigns quil apparaissait premire vue36.
35
Les dpenses de la communaut dagglomration Cte Basque Adour (ACBA) reprsentent environ
53% du total, celles de la communaut dagglomration Sud Pays Basque environ 23%.
36
Les montants des dpenses exprims en milliers d schelonnent dans un rapport de 1 prs de
120 ; les valeurs extrmes vont dans un rapport de 1 4 lorsque les montants sont exprims en
/hab.
60
En outre, selon le critre dvaluation, les lignes de partage diffrent. Du point de vue des
volumes, les communauts du littoral, les plus urbanises, les plus touristiques, consentent
davantage de dpenses ou supportent davantage de charges que les communauts situes
lintrieur du Pays. En termes dintensit daction (ou de dpenses exprimes en /hab), le
primat revient toujours aux communauts dagglomration ; les autres communauts nen
sont cependant pas si distantes, hormis celles situes dans la partie centrale du Pays.
3 Les niveaux dintervention diffrent entre ensembles intercommunaux et en leur sein

En consolidant les dpenses des communes (carte 2) et les dpenses des communauts
(carte 3), on construit une vision conforme aux ralits, celle des dpenses consenties au
sein des ensembles intercommunaux pour les actions publiques locales (carte 4).
Carte 3 dpenses
communauts, en /hab
Carte 2 dpenses totales communales,

en /hab
totales
Source : partir
de www.collectivites.locales.gouv.fr
Note : dpenses de fonctionnement (2013) et dpenses dquipement (moyenne 2010-2013)
61
des
Carte 4 dpenses consolides communes et communauts, en /hab

Note : dpenses de fonctionnement (2013) et dpenses dquipement (moyenne 2010-2013)
Une double observation peut alors tre faite. Sous leffet des variations des dpenses des
communes et de celles des communauts (exprimes en /hab) :
les montants consolids varient selon les lieux. Ils sont pratiquement 6 fois plus
levs sur la frange littorale et lextrme sud-est du Pays que dans la plupart des
parties centrales ;
les niveaux daction diffrent, et parfois de faon sensible, au sein de chacun des
ensembles intercommunaux.
Des diffrences dans les charges hrites du pass, dans la pression des besoins et dans
les politiques conduites pour leur apporter satisfaction, des carts dans les cots locaux de
fourniture des services, etc., se conjuguent pour composer un ensemble territorial parcouru
de contrastes. La porte de ces variations dans les montants dpenss est mme de
susciter des interrogations, poses en termes dquit sociale et/ou territoriale.
4 Les diffrences entre localits trouvent leurs origines dans des diffrences de situations
et de richesse
La richesse des collectivits est couramment apprcie en fonction de la valeur de leur
potentiel fiscal ou financier (exprim en /hab)37.
37
Qui reprsente, schmatiquement, ce que percevrait chacune dentre elles au titre de ses
ressources propres en appliquant les mmes taux dimposition (moyens) que les autres. Les
diffrences entre potentiels sont alors reprsentatives dcarts dans les situations, et dans les
disponibilits de bases imposables, en faisant abstraction de diffrences de politiques fiscales locales.
62
De ce point de vue, dans lensemble, la richesse des communes du Pays Basque est
comparable aux moyennes nationales. Sa rpartition prsente cependant des particularits
(carte 5). Les communes urbaines ou celles de la zone agglomre / touristique sont
particulirement dotes en bases taxables. La matire imposable est galement abondante
dans quelques communes de lintrieur du Pays faisant figure de centres. Le niveau de
richesse est beaucoup plus modeste dans la plupart des localits de lintrieur.
Carte 5 potentiel financier communal, 2014,

en /hab DGF
Carte 6 potentiel fiscal, communauts, 2014

en /hab DGF
source : partir de prfecture Pyrnes Atlantiques
Du fait de cette variabilit, les ensembles intercommunaux possdent une homognit /

htrognit interne elle aussi variable. Ce qui est susceptible davoir des rpercussions
sur les capacits daction des communauts actuelles comme sur leurs modalits de
gouvernance.
Les communauts sont ingalement riches (carte 6). Du fait de la forte prsence dactivits
conomiques et de bases rsidentielles, lACBA a ainsi un potentiel fiscal bien plus lev
que les autres communauts ; il est en particulier suprieur celui de la CA Sud Pays
Basque. Comme leurs communes-membres, les communauts du centre du Pays sont peu
ou moindrement dotes.
Rsultant du cumul de ces situations, le paysage des ensembles intercommunaux est
travers par des lignes de diffrences quant aux capacits potentielles daction publique
locale (carte 7). Sur ce plan, les avantages vont la partie littorale, aux ensembles
constitus autour des deux communauts dagglomration.
63
Carte 7 potentiel fiscal intercommunal agrg (PFIA), ensembles intercommunaux, en /hab DGF,
2014
Source : partir de prfecture Pyrnes Atlantiques
5 Les politiques fiscales ne modifient pas substantiellement la porte des diffrences de

richesse
Tout en tant proches des moyennes nationales, les efforts fiscaux varient selon les
communes du Pays. Les communauts ne sollicitent pas non plus leurs contribuables de
faon semblable. Peu ou prou cependant, la gographie des prlvements diffre peu de
celle valant pour les richesses potentielles (cartes 7 et 8). Ce qui, en filigrane, laisse
entendre que les choix fiscaux effectus par les lus ne sont pas tels quils modifient de
faon substantielle les carts de situations. Les politiques locales en matire dimposition ne
sont pas non plus finalement si contrastes.
Carte 8 - produit des impts dans les ensembles intercommunaux (communes et communaut), 2013,
en /hab
64
6 Constat : les niveaux dintgration au sein des ensembles intercommunaux sont

variables
Les interventions des communauts exercent un effet de lissage des diffrences entre
communes, en matire de dpenses par exemple. Cet effet est dautant plus intense que les
montants dbourss par les communauts sont levs et que le poids relatif de ces
dpenses par rapport celles consenties au sein de lensemble intercommunal38 est
important. Ainsi se dfinit une intgration fonctionnelle , se ralisant par le biais des
dpenses ou des interventions. Elle se double dune intgration fiscale , valant sur le plan
des recettes. Ce dont rend compte le Coefficient dIntgration Fiscale (CIF)39 tabli en
rapportant les ressources fiscales conserves par la communaut (une fois dduits les
reversements quelle opre en direction de ses communes-membres) lensemble des
recettes fiscales locales prleves au sein du territoire communautaire40.
Schma 3 coefficient de mutualisation des dpenses, en %, 2013 et CIF, 2014
Source : partir de www.collectivites.locales.gouv.fr et de prfecture Pyrnes Atlantiques
Tout en tant dpendantes, les 2 dimensions ne se superposent pas totalement.

Apparaissent ainsi plusieurs cas de figure, schelonnant sur un gradient (sud-ouest / nordest) progressif dintgration (schma 3) :
pour les ensembles intercommunaux figurant dans le cadran sud-ouest, lintgration

intercommunale se fait peu ou moindrement quen moyenne, dun point de vue
fonctionnel comme fiscal . Limportance des reversements de fiscalit en
38
Par la communaut et ses communes-membres.

Cf. Article L.5211-30 du CGCT et Note d'information du 13 mai 2015 (NOR : INTB1509670N) du
Ministre de lIntrieur.
40
Par la communaut et ses communes-membres.
39
65
direction des communes41 limite les capacits daction des communauts. Ce qui
peut alors conduire interroger quant la capacit des intercommunalits en
question faire territoire autour delles ;
pour les ensembles figurant dans le cadran nord-est, lintgration se concrtise,

davantage quen moyenne, la fois sur le plan fonctionnel et sur le plan fiscal .
Les communauts ont un poids substantiel, de par les ressources quelles prlvent
et dont elles font usage.
Au jeu des transferts de comptences et de ressources, celui des reversements, certaines

communes sont fortement tributaires des transferts financiers en provenance des
communauts42. Toute modification dans les partages des charges et des ressources, dans
les primtres devra compter avec ce degr de dpendance et avec les quilibres sousjacents en jeu.
7 Au final, des territoires qui font diversement ensemble(s)
Les territoires considrs prsentent tous des spcificits au regard de deux dimensions
structurantes : leur richesse potentielle et leur degr dintgration43. En combinant ces deux
dimensions, une typologie se dessine autour de figures-types (carte 9) :
lensemble autour de lACBA constitue un cas singulier, o richesse et intgration se

conjuguent. Du fait de labondance de la matire imposable et des prlvements
fiscaux, le niveau dintervention des communes et celui de la communaut sont
levs. Les reversements de la communaut aux communes ne contreviennent pas
aux dpenses et aux actions de lintercommunalit ; celles-ci occupent dailleurs une
place centrale ;
une autre figure type se dfinit par une modestie simultane de la richesse potentielle
et de lintgration. Ceci vaut pour les ensembles autour des CC Errobi, du Pays
dHasparren, dIholdi. La matire imposable nest pas trs abondante, ce qui limite les
possibilits dintervention des collectivits. Le poids relatif des recettes fiscales des
intercommunalits et celui de leurs dpenses ne sont pas trs levs. Tout se passe
comme si ces communauts jouaient finalement un moindre rle intgrateur sur le
plan fiscal ou financier ;
lensemble autour de la CA Sud Pays Basque est en situation intermdiaire. Il

sapparente son voisin (lensemble autour de lACBA), au nom de sa richesse. Il en
41
Mis part pour la CC Iholdi-Ostibarre, son rgime fiscal ne le lui permettant pas.
Qui reprsentent dans certains cas 80 90% des produits fiscaux que ces dernires ont prlevs.
43
Les analyses multidimensionnelles conduites montrent que ces deux dimensions interviennent de
faon indpendante : la richesse potentielle peut tre abondante au sein dun ensemble
intercommunal, faiblement intgr autour de la communaut et inversement. Certains ensembles sont
la fois riches et intgrs.
42
66
diffre cependant dans la mobilisation qui en est faite, dans son partage entre
communes et communauts, relevant dun moindre degr dintgration ;
une situation type est propre 5 autres territoires (les ensembles autour de la CC
Nive-Adour, de la CC de Garazi, de la CC de Bidache, de la CC dAmikuze et celui
autour de la CC Soule-Xiberroa). Tous ces ensembles sont moyennement riches. Ils
possdent en commun le fait dtre relativement intgrs que ce soit sur le plan des
dpenses (Nive-Adour) ou sur le plan fiscal (Bidache et Amikuze) ou sur les deux
(Soule-Xiberroa). On fait alors territoire ou ensemble , un titre ou un autre.
Carte 9 - typologie des ensembles intercommunaux (richesse potentielle et intgration)
Finalement, lissue de ce premier tat des lieux, 3 points apparaissent comme centraux, et
comme des enjeux quant aux devenirs envisager, quant aux rflexions conduire voire
quant aux dcisions prendre :
les niveaux de dpenses consenties par les communes et par les intercommunalits
varient nettement selon les lieux, dans une combinatoire elle-mme variable. Les
groupements venir hriteront de ces diffrences, provenant de raisons diverses. En
fonction des options politiques quelles retiendront, les instances contribueront au
maintien ou la rduction de ces disparits ;
les carts dans les richesses fiscales conditionnent largement ceux qui sparent les
niveaux dintervention. Les politiques fiscales futures pourront alors sinscrire ou non
dans la continuit de celles adoptes jusqu prsent, corrigeant peu les
(ds)quilibres ou les maintenant ;
les ensembles intercommunaux sont dautant plus intgrs que les communauts
jouent un rle actif avec les ressources qui leur reviennent. En ce sens, la rpartition
des moyens mrite dtre cohrente avec les rles qui seront attribus aux formes
67
renouveles de coopration. A limage des configurations actuelles, elle peut se

situer sur un volet tourn vers une action propre des groupements disposant de
latitudes pour conduire effectivement des politiques dintrt communautaire, ou sur
un volet principalement ax vers la redistribution en direction des communes, ou bien
encore dans un entre-deux.
V.1.2 Les communauts actuelles sont en bonne sant financire

La sant financire de chaque communaut est value sur la base dindicateurs usuels,
rendant compte des conditions dquilibre budgtaire et de solvabilit ainsi que de
dimensions gestionnaires44. Chacune des intercommunalits est alors positionne au regard
de la moyenne tablie pour lensemble des communauts du Pays Basque et des moyennes
nationales de sa catgorie dappartenance (un exemple est figur avec le schma 4).
Schma 4 indicateurs de situation financire, communaut exemple
mode de lecture : le taux dpargne de la communaut vaut environ 250% du taux dpargne moyen national
(2012) des CA ; le poids de lannuit de la communaut reprsente environ 300 % du poids moyen de lannuit
des communauts du Pays Basque ; sa capacit de dsendettement est comparable la moyenne locale et
nationale
Lorsque lon considre les schmas construits de la sorte (cf. annexe), il ressort que chaque
intercommunalit du Pays Basque prsente des spcificits par rapport aux moyennes
nationales ou locales. Cependant, aucune dentre elles ne sloigne fortement des profils
44
Les 8 ratios retenus sont les suivants : le taux dpargne, la capacit de dsendettement, le poids
financier de lannuit de la dette, le taux dquipement, la Marge dAutofinancement Courante (MAC),
le coefficient de rigidit des charges, le potentiel fiscal, le coefficient de mobilisation du potentiel fiscal.
68
moyens. Toutes possdent en commun le fait dtre en bonne sant financire, mme si
cest avec des nuances. On peut alors en conclure que, en cas de recomposition, la(les)
nouvelle(s) institution(s) nhriterai(en)t pas dun passif ou de charges mme dentraver
lourdement la gestion venir.
Dun point de vue synthtique, sur la base des valeurs des indicateurs la situation fiscalofinancire de chaque intercommunalit, voire les questions quelle soulve, peut tre
prsente comme suit45 :
45
Les formulations se veulent exemptes de tout jugement de valeur. Les constats ont une valeur
relative dans la mesure o le diagnostic porte principalement sur une anne donne quand il devrait
tre consolid par lintgration des tendances dvolution, pour chaque communaut, sur le moyen
terme.
69
communaut
points essentiels/questions cls
CA Sud Pays Basque
Une forte dynamique dquipement reposant sur une

mobilisation des capacits de financement
CA Agglomration Cte Basque Adour
Une communaut riche qui mobilise ses

possibilits et qui supporte le poids du financement
des investissements passs
Une communaut qui semble en-de de ses
possibilits (dintervention, dquipement), la rigidit
de son budget posant question
Une richesse fiscale potentielle relativement
modeste et peu ou sous-utilise : une autre
dynamique envisageable ?
Une communaut peu dote de richesse potentielle
dont la gestion est encore peu dynamique
CC Nive-Adour
CC du Pays d'Hasparren
CC Errobi
CC de Bidache
CC d'Amikuze
CC d'Iholdi-Ostibarre
CC de Garazi Baigorri
CC de Soule-Xiberoa
Une volution en cours conduisant une attnuation

des contraintes (poids de la dette, rigidit) ayant
valu dans la priode passe : une trajectoire plus
positive ?
Une trajectoire incertaine sous contraintes (rigidit,
marge dautofinancement)
Une situation sous fortes tensions ; est-elle en voie
dattnuation ?
Un effet miettement et petite taille ?
Des moyens limits et largement sollicits, une dynamique
nette dquipement et dendettement laissant prsager
lmergence de fortes tensions.
Une situation moyenne et une bonne sant
financire : une capacit pargner, investir et
rembourser
Lorsque lon compare les 10 communauts, toujours sur la base des 8 indicateurs, on
observe lmergence de profils communs, se doublant frquemment dune proximit spatiale
(carte 10).
70
Carte 10 - typologie fiscalo-financire des communauts, divers indicateurs, 2010 2014
des CA diffrentes
lune de lautre et
des autres, des
moyens, une
dynamique
dquipement
(passe/en cours)
une attitude
prudentielle ?
en de des
moyens ? des tensions ?
?
au-del de
desmoyens
tensions? ?
ses
au-del de ses
moyens ?
des CC moyennes ou
reprsentant la
moyenne locale ?
Assises sur des niveaux de richesse contrasts dont il est plus ou moins fait usage, en
rponse des besoins et des contraintes eux-mmes divers, sous le poids de modes de
gestion diversifis, les situations fiscales et financires progressivement installes des
communauts du Pays Basque ne sont pas analogues. Les reprsentants des formes de
coopration venir devront composer avec ces hritages, laborer des stratgies de partage
des charges, des ressources et des savoir-faire de faon aboutir ltat dunification et
dintgration souhait.
V.2 La perspective de lintgration

On se place dans lhypothse o les 10 intercommunalits existant cooprent de faon
aboutir progressivement un ensemble intgr sous forme dune nouvelle communaut du
Pays Basque. Et ce, tout en maintenant des Etablissements Publics Territoriaux (EPT)
prenant dans un premier temps les contours des primtres intercommunaux actuels.
Quel itinraire alors emprunter afin daboutir un territoire unifi et cohrent dun point de
vue fiscal et financier, en composant partir de lhritage que constituent les 10 ensembles
actuels, possdant leurs propres spcificits et en comptant avec les dispositions normatives
qui simposent tous ?
Dans cette perspective, un certain nombre de points requirent une attention particulire de
faon ce que le processus dintgration se droule au mieux, soit du point de vue de
lharmonisation de la taxation (2-1), soit sur le plan des politiques fiscales venir (2-2). Un
rapide aperu peut tre dress, relatif aux options envisageables en matire dexercice dune
solidarit financire de la part de la communaut vers ses membres (2-3). Un dispositif
71
commun aux entits regroupes, formalis sous forme de Pacte fiscal et financier, se rvle
par ailleurs indispensable pour la mise en cohrence des dispositions prendre et leur
concrtisation oprationnelle (2-4).
V.2.1 Des transitions dans la fiscalit, allant de soi ou mnager

A. Des principes qui simposent, des choix effectuer afin de parvenir une
harmonisation fiscale
Quel que soit le statut de lentit rsultant dune fusion de communauts46, des principes
simposent, sur le plan de la fiscalit locale. Pour lessentiel,
la nouvelle communaut reoit le rgime fiscal le plus intgr parmi ceux des entits
existantes. Dans le cas de figure, elle sera fiscalit mixte47 ;
lanne de sa cration, linstitution hrite des produits fiscaux perus par les entits
fusionnes et qui dsormais lui reviennent obligatoirement ;
puisquelle en devient le bnficiaire unique, les taux des taxes concernes doivent
eux-aussi devenir uniques pour tous les contribuables du territoire communautaire
quand, initialement, ils diffrent selon les communes et les communauts.
Un des enjeux essentiels, appelant une vigilance spcifique et ncessitant des dcisions en
consquence, consiste dterminer, en respectant les dispositions en vigueur, comment
procder cette unification et sur quel laps de temps la faire courir.
La dure de la priode est sans incidence du point de vue des ressources perues par la
communaut. Elle en a pour les contribuables : toutes choses gales par ailleurs, les
modifications48 dans les taxes quils ont acquitter sont dautant plus intenses que la priode
dharmonisation est courte et que les carts entre les taux initiaux sont forts. Le schma 5
fournit une illustration des mcanismes luvre pour la Contribution Foncire Economique
(CF.E).
46
Et ceci vaudrait que la nouvelle communaut du Pays Basque soit une communaut
dagglomration ou une communaut urbaine.
47
Elle bnficiera en particulier des contributions locales acquittes par les activits conomiques et
dune part de la fiscalit mnages dont lex-part dpartementale de la taxe dhabitation (revenant
depuis 2010 aux communauts dAgglomration et aux communauts de communes en FPU,
partage entre les communauts de communes en Fiscalit Additionnelle (FA) et leurs communesmembres).
48
A la hausse ou la baisse.
72
B. La mise en convergence des taux de la fiscalit sur les activits

conomiques, des choix ouverts
Sur la base de toutes premires simulations effectues49, il ressort que si le passage des
taux initiaux au taux unique seffectuait dune anne lautre, les contributions moyennes
augmenteraient50 mais dans des proportions contenues. Les situations territoriales sont
contrastes (cf.. partie 1) mais combler les carts en matire de CF.E nest pas hors de
porte. Rappelons en outre que la CF.E nest quune composante de la Contribution
Economique Territoriale (CET), ce qui tempre la porte de ses volutions dans le produit
total acquitter par chaque contribuable.
Le choix dinstaurer ou non une priode dharmonisation des taux est ouvert. Les lments
avancs indiquent que cette transition nest pas rellement indispensable. Des marges
daction existent par ailleurs pour allger les augmentations qui paraitraient difficilement
soutenables51
Schma 5 des taux initialement diffrents au taux unique de la C.F.E.
49
En faisant comme si la fusion intervenait en 2014 et en se basant sur les taux pratiqus en 2013.
Hors pour les contribuables inclus dans le primtre de lACBA.
51
Par exemple, des choix adapts de base/cotisation minimale de CF.E, des politiques
(communautaires) dexonrations (facultatives), etc.
50
73
La mise en convergence des taux des taxes mnages

Le processus est largement analogue pour la taxe dhabitation et pour les taxes foncires sur
les proprits bties et non bties. Il est rendu un peu plus complexe dans la mesure o
deux possibilits soffrent pour calculer le taux unique final adopter par la nouvelle
communaut52. Selon lune ou lautre des 2 options, les incidences pour les contribuables
diffrent et les localits o se manifestent les augmentations/diminutions ne sont pas les
mmes. Les choix formuler en termes dinstauration ou non dune priode de lissage des
volutions, de sa dure demandent tre clairs par des lments complmentaires
dinformation53, de faon intgrer le point de vue des contribuables mnages, pour chaque
taxe et pour leur ensemble54. Ce qui peut tre fait en mobilisant les simulations ralisables
par les services prfectoraux ainsi que lexpertise interne prsente au sein des collectivits.
V.2.2 Des options et des choix en matire de politique fiscale

Les questions relatives aux recettes fiscales disposition de la nouvelle communaut,
leurs modalits de partage avec les entits regroupes et leur progression sont
essentielles (schma 5). Parmi les enjeux majeurs, importent :
le niveau dintgration fonctionnel et fiscal choisi : il conditionne le montant

des ressources fiscales conserves/reverses par la communaut ses membres,
compte-tenu de la rpartition choisie pour les comptences ;
la dynamique des produits fiscaux revenant la communaut : elle conditionne ses

capacits daction non seulement pour lexercice de ses comptences mais aussi
pour la conduite de politiques dintrt communautaire. La progression des recettes
libre en particulier des marges de manuvre pour la mise en oeuvre dune solidarit
financire en direction des entits participant au regroupement.
52
Le Taux Moyen Pondr (TMP) vers lequel doivent converger les taux initiaux peut tre soit la
moyenne pondre des taux communaux et intercommunaux, soit celle des seuls taux
intercommunaux.
53
En examinant, communaut par communaut, les volutions pour quelques contribuables-types, en
comparant les incidences selon le choix effectu pour le calcul du TMP
54
Mentionnons titre indicatif que la progression annuelle des taux dimposition la taxe dhabitation
revenant lintercommunalit est mme dinduire des reprsentations particulires quant son rle
et son acceptabilit, dautant que jusque-l, les taux pratiqus par les communes et/ou les
communauts en place ont peu volu. La longueur de la priode dharmonisation alourdit par ailleurs
le dispositif.
74
Schma 5 les conditions des quilibres dynamiques selon le partage et lvolution des ressources
fiscales de la communaut, et le niveau dintgration choisi
Les dcisions en matire dintgration sont donc fondamentales. Est tout aussi dterminante
la politique fiscale adopte par les instances communautaires. De faon garantir la
progression des produits perus, les reprsentants de lintercommunalit peuvent se saisir55
de deux leviers daction : le premier consiste intervenir sur limportance de la matire
taxable, le second faire voluer les taux dimposition. Lun et lautre imposent de prendre
en considration ce quil en advient notamment du point de vue de la rpartition des taxes
entre les mnages et les entreprises.
La gographie et la progression des bases dimposition

Pour les , les bases taxables au titre de la CF.E sont concentres dans le territoire couvert
par les deux actuelles communauts dagglomration. Le volume des bases augmente
rgulirement (d peu prs 5% par an en moyenne entre 2011 et 2013). La dynamique du
dveloppement territorial est suffisante mais sans plus56 pour faire progresser les produits.
55
Simultanment ou sparment.
Les bases CF.E au sein des 10 communauts ont augment un peu plus rapidement que
lensemble de celles prsentes dans le dpartement, mais moins que celles localises dans les
Landes ou en Gironde (source : partir de www.impots.gouv.fr).
56
75
Au moins deux registres de questions mergent alors :
la rpartition spatiale des bases est-elle conforme ce qui est souhait localement ?
Le dsquilibre est-il prserver ou un nouvel quilibre est-il organiser ? Dans lun
ou lautre cas, avec quels instruments ?
en cohrence avec le projet de territoire, quelles stratgies adopter, quelles politiques

mettre en place de faon mnager la croissance des bases57 ?
Les bases de la taxe dhabitation ont-elles-aussi progress, sensiblement dans les mmes
proportions que celles de la fiscalit sur les activits. Lvolution a l-aussi t suffisante
pour garantir celle des produits, sans besoin daugmentation marque des taux de taxation.
A ce stade, des observations mriteraient dtre conduites pour apprcier les dynamiques
venir, de faon anticiper quant celles envisager pour les taux et les produits.
La progression des taux et la rpartition des produits mnages-entreprises
Ds lanne suivant la fusion, les reprsentants de la nouvelle communaut, en lien avec
ceux des communes, ont la facult de faire progresser les taux dimposition de tout ou partie
des taxes revenant leur institution58. Ils disposent en particulier de latitudes pour inflchir la
rpartition des contributions, entre celles acquittes par les mnages et celles provenant des
entreprises.
Actuellement, sous le poids des choix fiscaux passs et de la rpartition territoriale des
bases dimposition, environ 55% des produits de la fiscalit perue par les communauts
proviennent des entreprises (via la CET), les taxes mnages apportant les 45% restants.
Le partage ainsi institu, dont hrite la nouvelle institution, est-il conforme sa vision des
quilibres ? Dans le cas contraire, il lui revient de dfinir une politique dvolution diffrencie
des taux des taxes afin de parvenir ltat escompt, en conformit avec lensemble de ses
options et avec ses besoins financiers.
V.2.3 Des options en matire de solidarit financire

Selon le statut et rgime fiscal des communauts, lexercice dune solidarit financire
lgard des communes-membres par le biais du versement dune Dotation de Solidarit
Communautaire (DSC) est soit un exercice obligatoire (communauts Urbaines), soit un
exercice facultatif (communauts dagglomration et de communes FPU).
57
Allgeant ainsi la pression sur les taux et procurant des ressources suffisantes dans un contexte de
diminution des dotations tatiques.
58
Dans le respect des plafonds autoriss et des rgles lgales.
76
Dans tous les cas de figure, lexercice demande tre conduit en cohrence avec :
la reprsentation du rle dvolu la communaut (cf.. supra). Doit-elle tre plutt

intgre et active au service de politiques et de projets ou plutt solidaire, intervenant
principalement comme chambre de redistribution ? Ou bien encore, quelle
conciliation trouve-t-on dans la rpartition des moyens dvolus lune ou lautre de
ces deux finalits ? Rappelons que les choix sont en partie contraints par la
disponibilit et la dynamique des ressources fiscales communautaires ;
la vision locale de la solidarit au sein du territoire ;
les autres dispositions retenues pour linstauration de la solidarit financire ou non59.
Linstauration dun mcanisme de Dotation de Solidarit Communautaire suppose de

trancher sur au moins deux aspects contribuant son caractre plus ou moins extensif /
intensif :
la fixation des montants rpartir ;
la dtermination des critres de rpartition (en direction ou non de cibles
dtermines).60
V.2.4 Un Pacte fiscal et financier, en tant que rfrentiel partag, permissif

et organisateur
Des pistes daction et des domaines de dcision ont t mentionns. Ils ne sont pas
exclusifs dautres options. De faon garantir loprationnalisation, coordonne et
progressive, des unes et des autres apparat la ncessit de construire un cadre de
rfrence, entrinant les conditions de lallocation (stratgique) des ressources mobilises
au service du devenir du territoire.
Co-construit par lensemble des collectivits impliques, partag dans ses principes et suivi
dans ses modalits daction, le rfrentiel en question est conu dans le respect de
lautonomie de chaque entit participant au regroupement. Il est en cela permissif,
engageant cependant fondamentalement chacune dans latteinte des objectifs fixs pour
lensemble.
59
Par exemple : les modalits de partage entre communes et communaut des

prlvements/reversements au FPIC (Fond de Prquation des ressources Intercommunales et
Communales), les attributions de Fonds de concours, la localisation des quipements et loffre de
services, etc.
60
Et sans omettre les critres prioritaires prciss dans les textes rglementaires : la population et le
potentiel fiscal.
77
Il est conu selon au moins 4 registres :
celui de la cohrence : les ressources alloues aux communes, la communaut,

voire aux EPT, sont proportionnes aux missions qui leur reviennent ;
celui de la pertinence : les montants sont volutifs, prioriss pour atteindre les
objectifs escompts en matire de projet de territoire ;
celui de lefficacit : les modalits garantissent un fonctionnement fluide et prenne,

sans mnager des moments dactualisation ;
celui de la progression : de faon aller de lhritage et des arrangements fondateurs

(avant 2020) une intgration aboutie (aprs 2020) et ce, sur la base dvaluations
priodiques.
Avec le schma 6, on figure le contenu organisateur du Pacte fiscal et financier :

en linscrivant dans les registres prsidant une gestion matrise, partage,
optimise des ressources publiques locales ;
en dclinant les grands thmes structurant son contenu ;
en mentionnant quelques enjeux ou objectifs oprationnels inclus dans
chacun des thmes.
Schma 6 un Pacte fiscal et financier, une conjonction des principes et des registres dun point de
vue fiscal et financier
78
Des lments oprationnels et concrets de contenu du Pacte sont noncs dans le tableau
ci-aprs, illustrant la progressivit du dispositif :
avant 2020 ?
er
nd
1 pas : statu quo et adaptations

inaugurant le temps suivant
aprs 2020 ?
2 pas : vers une intgration aboutie

(fonctionnelle et fiscale)
Le choix fondateur
Des politiques fiscales
Une FPU et une fiscalit mnages hrite ,

avec des diffrences de taux
Des dispositions pour faire voluer les bases et

leur rpartition spatiale
Les principes de mise en convergence ou

dharmonisation et des choix
Lvolution des taux en lien avec les choix

communaux et les quilibres retenus fiscalit
mnages/entreprises
Des stratgies et des dispositions
complmentaires (Ordures Mnagres, Versement
Transport...)
Les ajustements au service des ambitions
compte tenu des moyens (CIF/CAF)
Une priorisation des actions (Programmation
pluriannuelle)
Une stratgie dendettement
Des objectifs et des actions en termes
dintgration (CIF) et de fonds propres (CAF)
Des modalits de partage
Une politique fonction de la vision de la

solidarit
61
Une CLEC(R)T et la mobilisation des expertises

pour les charges et les ressources transfres
Le partage de la solidarit horizontale (FPIC)
La fixation et le versement aux communes

dAttributions de Compensation (AC)
Des DSC a minima (selon statut)
Des fonds de concours conditionnels

Une logique adapte des DSC (montant/critres)
Une DGF territoriale ?
Des moyens pour les EPT
Une adaptation des moyens la vocation des

EPT
En lien avec les missions qui leur sont confies
En lien avec leur volution
Un suivi et une gestion commune
Une gestion partage et optimise
Les modalits de partage des informations

(fiscalit, gestion)
Un dispositif dinformation partag et co-construit
61
Commission Locale dEvaluation des Charges (et des Ressources) Transfres.
79
Les modes de communication (interne/externe)
Larticulation des dispositifs de gestion avec les

Schmas de mutualisation
La mise en place des conditions du bilan et de la

ractualisation
Les modalits de lvaluation et de la

ractualisation, leur mise en actes
La recherche des modalits doptimisation de la
gestion
Les conditions de larticulation avec les politiques
sectorielles et lavancement du projet de territoire,
leur mise en effectivit.
80
Conclusion
A lissue de cette expertise, on peut en souligner deux leons majeures, lune sur le plan de
la mthode, lautre sur le fond du choix du modle dorganisation institutionnelle.
La mthode : de lexpertise la ngociation

Cette expertise constitue une mission trs singulire. Il sagissait d'valuer la faisabilit dune
intgration intercommunale lchelle du Pays Basque avant toute dcision de principe, face
deux scnarios alternatifs. Habituellement, lors dune recomposition institutionnelle et plus
particulirement de fusions (cf. lexprience en cours de cration des Mtropoles de Lyon, de
Paris ou de Marseille et celles des nouvelles Rgions), lexpertise a lieu une fois la dcision
politique prise. Elle intgre donc le processus de ngociation et darbitrage pour en prciser
les conditions de faisabilit.
La position trs amont de cette expertise explique la nature de sa production finale,
centre sur la proposition de principes :
l'option privilgie dune CU ;
une organisation institutionnelle autour de 3 instances ;
un fonctionnement territorial autour de 3 chelons
ltablissement dun pacte de gouvernance, incluant un volet fiscal et financier.
Pour le reste, en particulier, propos des comptences et du mode de fonctionnement fiscal

et financier, cette expertise sest cantonne au registre des illustrations. Il ne pouvait en tre
autrement.
En ralit, le travail qui nous a t confi relevait par essence de ltude dopportunit. Pour
aller plus loin, il faudrait ncessairement introduire dans le raisonnement technique des
lments de choix politiques : quelle stratgie dinvestissement ? de redistribution ? quelle
ambition politique, comptence par comptence ?... Les rponses et options techniques
dcouleront alors de ces choix ou objectifs politiques assigns lorganisation institutionnelle
venir.
La suite de cette expertise ne peut donc pas relever d'un simple approfondissement
technique mais, bien davantage, de la construction collective dun certain nombre
dorientations stratgiques les prmisses dun Projet en quelque sorte qui viendront
guider lexplicitation des conditions de faisabilit et oprationnaliser ce modle dorganisation
intgre .
81
Le modle dorganisation institutionnelle : intgr et fdr

Cette expertise sest coule dans le cadre de la commande : tudier la faisabilit dun
scnario dorganisation institutionnelle de type intercommunale, intgre lchelle du
Pays Basque et ce, ct dun scnario considr comme alternatif : celui dun modle dit
fdratif .
Au terme de cette expertise, une conclusion simpose. En regard des exigences politiques
formules par le Conseil des lus et les reprsentants des actuelles intercommunalits, ces
deux logiques ne sopposent pas. Elles se combinent selon des modalits diffrentes, sur le
plan des temporalits et sur celui des chelles territoriales. Ce sont ces modalits de
combinaison qui peuvent permettre de construire des scnarios alternatifs et qui ouvrent au
choix politique.
Le scnario ici tudi ne rpond pas une stricte logique dintgration. Il privilgie certes
lintgration institutionnelle lchelle du Pays Basque, mais pour adopter une logique
fdrative sur le plan fonctionnel autour dun niveau territorial intermdiaire, trs volutif.
A linverse, le scnario dit fdratif ne peut pas tre considr comme celui de la
souplesse et de linformel. Chacun sait en effet quil passe par une intgration institutionnelle
renforce en son sein lchelle de 3 ou 4 grandes intercommunalits.
Autrement dit, le choix ouvert au Pays Basque nest pas celui dune option intgre et
complexe ou dune alternative plus souple. Cest celui dun arbitrage entre deux modes de
progression dans le temps, entre deux formes de combinaison intgration / fdration :
soit une intgration immdiate lchelle du Pays Basque et une progressivit dans
lorganisation fdrative du niveau intermdiaire ;
soit une intgration immdiate lchelle des territoires et une progressivit dans une
organisation fdrative l'chelle du Pays Basque.
82

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RAPPORT DEXPERTISE SUR

LHYPOTHESE DE CREATION DUN EPCI

Daniel BEHAR Professeur lEcole dUrbanisme de Paris

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ensuite la redistribution des comptences, et plus largement au mode dexercice

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