ASHTON-MOGHERINI : LES NOUVELLES FRONTIRES DE LA

POLITIQUE TRANGRE DE L'UNION EUROPENNE

Les mandats, les cadres d'action et les ralits
I. Seminatore

Sommaire
La figure et le rle du Haut Reprsentant.............................................................................................1
Le Haut-Reprsentant et le Service Europen d'Action Extrieure......................................................2
La politique globale de l'Union Europenne et ses dfis......................................................................3
Catherine Ashton : son mandat et son bilan.........................................................................................3
Madame Federica Mogherini : un nouveau chef de la diplomatie europenne, ses marges de
manoeuvre et ses atouts........................................................................................................................4
Recommandations au Haut-Reprsentant.............................................................................................6

La figure et le rle du Haut Reprsentant

Le Trait de Lisbonne, dans la partie consacre l'Europe comme acteur de la scne mondiale, a
conu le rle et la figure du Haut Reprsentant (HR) comme l'organe cl de la structure
dcisionnelle de l'Union Europenne, et lui a subordonn le SEAE dont il est responsable vis--vis
du Parlement Europen.
Ce nouvel outil diplomatique sur lequel doit s'appuyer le HR pour son action internationale, est
plac sous son autorit exclusive. Compte tenu de l'importance des problmes de scurit, de
dfense et de politique trangre dans le systme international actuel, le Trait de Lisbonne a
rform en profondeur la structure institutionnelle de la politique trangre qui doit correspondre au
rle international de l'Union, a renforc ses capacits politiques et a accru ses capacits d'action. La
centralit institutionnelle de l'autorit du HR et du SEAE est articule l'autonomie fonctionnelle
de ce service et la communautarisation de la politique trangre de l'Union. Cette
communautarisation n'limine pas la dualit des politiques trangres existantes, celle de l'Union et
celle de l'ensemble des tats Membres. Elle fait du SEAE un organisme autonome et distinct des
autres institutions de l'Union, au plan fonctionnel et politique, car il assiste le HR dans
l'accomplissement de son mandat et dpend uniquement de ce dernier.
La figure du HR et la cration du SEAE reprsentent la suite logique d'une approche Realpolitik des
relations internationales de la part de l'Union, mais galement une volution logique de l'acquis
communautaire. Le HR et le SEAE oprent la coordination globale des acteurs, des institutions et
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des politiques, afin que l'Europe parle d'une seule voix .

La tche de prsenter l'Union d'une seule voix , est dicte par l'exigence d'assurer la coordination
entre les institutions et les autres acteurs de la politique extrieure de manire ce qu'aucun d'entre
eux ne soit prpondrant, et de manire faire entendre cette position concerte l'Assemble
et au Conseil de Scurit des Nations Unies pour que soit assure l'unit formelle des positions
politiques de l'Union en matire de politique trangre.
Un quilibre dlicat doit s'tablir entre le respect des politiques trangres de scurit et de dfense
des tats Membres et le dveloppement d'un processus dcisionnel efficace confi au HR. Il faut
prciser que la matrise des traits reste dans les mains des tats et que ceux-ci gardent la
souverainet pleine en matire d'action extrieure. En effet, le Conseil de lUnion Europenne, qui
demeure l'institution politique de reprsentation des tats, dispose de la pleine matrise des affaires
trangres et donc une comptence exclusive qui ne peut contraindre les tats une position
commune. Du point de vue institutionnel, le SEAE ne dispose d'aucune comptence dcisionnelle et
prpare les dpositions qui seront soumises au Conseil par le HR. Le Conseil demeure l'institution
politique centrale de l'Union, car il est reprsentatif de la souverainet partage des tats Membres
dans cette matire capitale.

Le Haut-Reprsentant et le Service Europen d'Action Extrieure

Le HR mobilise priodiquement un ensemble d'appareils qui mettront en interaction l'administration
centrale de l'UE avec le rseau diplomatique de l'Union pars dans le monde (139 dlgations ayant
statut d'ambassade). En termes de scurit collective et de prsence de l'UE au sein des institutions
multilatrales, le statut d'observateur de l'UE l'Assemble gnrale des Nations Unies se conjugue
avec des oprations de maintien de la paix menes sur le terrain depuis 2003, et ce sans mandat
ONUsien.
Les limites des oprations de maintien de la paix posent l'exigence d'une rflexion sur
l'Europe de la Dfense et de la Scurit (PSCD) et son articulation de dpendance et
indpendance par rapport l'OTAN.
L'importance des effectifs du SEAE (7000 units) et de son budget (464 millions d'Euros, dont 180
millions aux services centraux et plus de 12 milliards de gestion des fonds UE pour la coopration

extrieure1) permet l'UE de jouer le rle du global player au lieu de celui de global payer .

La politique globale de l'Union Europenne et ses dfis

En termes de politique globale, l'Union Europenne est confronte une srie de changements de
paradigmes structurants (l'Eurasie la place de l'Europe, l'anarchie au lieu de l'intgration, la
dfinition des intrts vitaux la place d'une idologisation des valeurs la dmocratie et les
droits de l'homme -, l'absence de leadership europen, le dlitement des alliances et des unions) et
de drgulation des trois ordres internationaux qui coexistent aujourd'hui : de Westphalie (1648), de
Yalta (1945) et de San Francisco (1947). Cette drgulation remet en cause la plupart des quilibres
antrieurs, et ceci est aggrav par la pulvrisation du concept de rationalit et, en particulier, de
dissuasion balistico-nuclaire. Par ailleurs, un nouvel ge de la guerre se profile, celui de la guerre
hybride et asymtrique, qui voit l'Europe imprpare sur le plan de la dfense. L'UE est implique
en trois aires rgionales de tension et de conflit : l'Ukraine et le Sud-Est europen, la Mditerrane
et le Moyen Orient, et la zone de ltat Islamique du Levant stendant entre la Syrie, la Turquie,
l'Irak et l'Iran.

Catherine Ashton : son mandat et son bilan

L'une des comptences du poste de HR de l'UE est la visibilit, laquelle Madame Ashton s'est
soustraite.
En effet, ct du difficile quilibre entre le respect des politiques trangres des tats-Membres et
le dveloppement d'un processus dcisionnel central et efficace, subsiste l'objectif d'aider les tatsMembres se doter d'une influence plus accentue par la voie de la ngociation et sur une base
volontaire, et Madame Ashton a manqu au souhait trs ressenti de raliser l'objectif d'avoir plus
d'Europe . La mise en place d'un outil politique intgr autorisant le HR une plus grande
coordination des tats-Membres, sans affaiblir la capacit des pays plus ambitieux de raliser des
cooprations renforces par la mthode europenne d'une ventuelle coalition de volontaires, n'a
pas t suffisante combler l'absence d'exprience et de vision de la responsable sortante de la
politique trangre et des affaires de scurit de l'Union. La cration d'une nouvelle institution,
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Chiffres de 2011

issue de la fusion des administrations pr-existantes du Conseil et de la Commission, dont elle porte
le mrite, n'a pas atteint les objectifs voulus. Un rapport de la Cour de Comptes europenne estime
que le SEAE n'a pas t la hauteur de son potentiel , ce qui revient une censure du bilan de sa
responsable, Madame Ashton. Cette dernire a essuy de nombreuses critiques : carence de vision et
d'ides, absence de prsence et d'initiative, laxisme d'excution, paresse et troitesse de
connaissances linguistiques, inertie lgendaire et molument pharaonique. Cela n'est gure
compens par ses capacits de ngociation.
Les reproches les plus pertinentes ont concern le manque de visibilit et initiative pendant les
rvoltes des printemps arabes et de la crise ukrainienne.

Madame Federica Mogherini : un nouveau chef de la diplomatie

europenne, ses marges de manoeuvre et ses atouts
La succession de Madame Ashton est assure par Madame Federica Mogherini, dont la nomination
a comport un ballottage entre plusieurs candidats, parmi lesquels le plus redoutable a t Sikorski,
personnalit considre comme non conciliante envers la Russie. Cette toile montante italienne de
la politique trangre et de scurit de l'Union, dpourvue d'une exprience significative en matire
de politique trangre, a surmont brillamment le test de stress et a dmontr ses comptences
au sein du Parlement Europen. Souponne dtre pro-russe par les reprsentants des pays baltes et
polonais, Madame Mogherini dispose de deux atouts : un grand activisme et une forte ambition,
ainsi qu'une habilit manouvrire dans ses exercices et ses prises de parole officielles visant
assurer la lgitimation de la politique extrieure commune et, indirectement, la visibilit de sa
fonction. Ses marges de manuvre seront cependant restreintes, car elles sont d'ordre structurel ;
dualit de la politique trangre entre l'Union et ses tats-Membres, division d'objectifs et de
perspectives entre pays membres, limites et articulation difficile de l'action extrieure entre l'UE et
l'OTAN, distinction et subordination de la politique trangre et de scurit commune de l'UE par
rapport la politique globale du leadership amricain, difficults de rquilibrage des relations de
confiance entre l'UE et la Russie propos de l'Ukraine, des politiques nergtiques et des sanctions
conomiques, clarification des rles respectifs sur le continent europen et au Moyen-Orient,
absence de stratgie gnrale de l'UE en ce qui concerne la diplomatie de l'Union dans un
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environnement tendanciellement multipolaire. Pour terminer, l'absence d'une lecture et d'une

expertise diffrencie et globale de l'UE pour ce qui est du systme international. Ces limites
conjoncturelles et historiques marquent la ligne rouge de l'action de la HR, au-del de laquelle toute
initiative qui corresponde aux intrts bien compris de l'UE est un gain politico-stratgique et un
succs personnel.
La PESC est la partie la plus rcente des politiques de l'Union (1999-2014). Cette politique se
heurte la conception raliste classique de la politique trangre comme hostilit principielle et
conflictualit permanente. En revanche, la conception sous-jacente de la politique extrieure de
l'Union a t de considrer celle-ci comme le prolongement de la politique domestique, autrement
dit comme politique de voisinage, de proximit et de stabilisation. Cette conception a t la base
de la politique d'largissement comme politique d'adhsion ; elle a t galement le fondement
conceptuel du partenariat oriental , regroupant des pays ex-sovitiques. Or, les traits communs
toutes les conduites diplomatiques ou stratgiques, par leur nature aventureuse et donc incertaine,
sont formels. Ils se ramnent la logique de lintrt, lgosme, au calcul des forces et un
mlange variable dhypocrisie et de cynisme. Le constat que l'UE est beaucoup plus qu'une
institution inter-gouvernementale mais qu'elle demeure une forme politique hybride, pousse
concevoir la politique extrieure comme puissance civilisationnelle, identitaire, humanitaire et
universaliste. Ce constat a autoris penser l'Union comme un empire volontaire ou comme un
soft empire , selon l'expression de Robert Cooper. Ces caractristiques de l'Union ont conduit
l'assimilation de l'Union une forme politique ouverte et sans leadership. Or, cette Europe
espace a puis historiquement son rle sur la place Madan, et le point limite a t atteint par la
candidature de la Turquie et le rapprochement de l'UE l'aire d'instabilit, allant de la Bilorussie
l'Ukraine, la Moldavie-Transnistrie, aux Balkans occidentaux et au Caucase. Cette sur-extension
territoriale transforme la nature de l'Union, qui devient totalement dpourvue de personnalit
structure. Aujourd'hui, l'identit europenne est ainsi soumise, d'une part, l'usure de la
dpolitisation et l'mergence d'une socit mondiale enfante par l'conomie globale et, de l'autre,
au terrorisme et l'immigration massive. Le grand risque de cet largissement continu est constitu
par la dpendance des approvisionnement nergtique des pays qui disposent d'un pouvoir de
chantage (Russie) ou qui sont virtuellement hostiles (Extreme-Orient).

Recommandations au Haut-Reprsentant
Compte tenu du multipolarisme tendanciel du systme international et de la varit des menaces et
des vulnrabilits du contexte global de scurit, la politique trangre de l'Union doit
imprativement distinguer le multipolarisme (ou regroupement structurel et hirarchique de la
puissance) et le multilatralisme comme posture de ngociation et application du principe d'galit
aux relations internationales. Cette distinction vise discriminer l'ennemi ou l'alli tendanciel, de
position et de structure, du partenaire occasionnel ou conjoncturel face aux dfis mondiaux et la
rsolution des problmes globaux. Appartiennent la catgorie du multipolarisme les relations de
l'UE avec les tats-Unis, la Russie, la Chine, l'Inde, etc, caractrises par la dimension ingalitaire
de l'ordre international, due au poids ingal des tats. La dimension multilatraliste, en ses
diffrentes formes, paritaires, directrices, de prvention de crises, de coalition ou de contestation,
est caractrise par l'influence de la socit internationale et par la transnationalisation des
conomies. Toute prise de position de l'Union en matire de politique de scurit se doit de
privilgier les considrations multipolaires sur les considrations multilatralistes, car il en va de la
prservation de la scurit long terme comme organisation, et vision de l'ordre international. En ce
sens, l'Union Europenne doit soutenir de manire autonome et sans aucune subordination
l'engagement international des USA, notamment dans la rsolution de la crise ukrainienne. Les
voies multilatralistes doivent tre relgues aux questions globales, compte tenu du fait que
l'intgration internationale et l'interdpendance sont croissantes, tandis que les relations intertatiques demeurent conflictuelles et dangereuses. Une srie d'incertitudes pse sur l'avenir des
rapports de scurit l'chelle mondiale : l'ventuelle dstabilisation de la Chine, l'avenir dclinant
des USA, le voisinage instable de l'Europe, la faiblesse long terme de ltat russe et un
dsquilibre de pouvoir l'intrieur de l'UE. L'ensemble de ces indterminismes impose une
redistribution des cartes du pouvoir international et une gopolitique de lnergie, destine influer
profondment sur la dimension politico-militaire du pouvoir mondial.
La HR et ses services auront distinguer entre une nouvelle gopolitique des menaces fonde
sur des atavismes culturels et des enjeux symboliques et l'htrognit historique des diffrents
sous-systmes rgionaux, influencs par une cohsion stratgique variable de chaque unit
politique.

En termes de menaces, l'UE doit distinguer entre zones forte diffrentiation sociologique et
politique comme le Moyen et Proche Orient, le Golfe et la Mditerrane. Dans cette immense zone
de tensions et de conflit permanents, l'UE se doit d'aider la stabilit des rgimes en place
indpendamment des prfrences idologiques (Bachar al-Assad en Syrie, Isral en Palestine, le
Prsident al-Sissi en Egypte...). Elle doit favoriser les changements de rgime, favorables la lacit
dans les pays dstabiliss par le radicalisme islamique, imposer la paix Gaza et en Cisjordanie,
conduire bon terme les ngociations avec l'Iran propos du nuclaire et dans le cadre d'un paquet
global. La priorit gopolitique et gostratgique de l'UE en matire de scurit demeure sa relation
directe avec la Russie sur le continent. Elle s'articule autour d'une recherche de relations apaiss
entre l'Est et l'Ouest de l'Ukraine. Au plan gnral et global du systme international, l'UE doit
dfinir son volution future dans le cadre d'une autre ide de l'Europe, dont la formule se rsume
une confdration politique dtats et une intgration sociologique des peuples et des politiques
conomiques. Vis--vis des tats-Unis, l'UE doit sauvegarder son indpendance et sa libert de
conception et d'action, consciente de l'existence historique de deux Occidents (l'Occident europen
et l'Occident amricain), tout en sauvegardant l'alliance historique qui lie le continent europen
l'Amrique du Nord. Une autre ide de l'Europe commence en priorit par une rponse identitaire et
par la mise en place d'une autre politique trangre et de scurit commune.

Bruxelles, le 5 novembre 2014