AGENTES PBLICOS

Agente pblico toda pessoa fsica que exerce funo pblica

de titularidade do Estado ou das pessoas jurdicas da Administrao
Indireta.
Abrange os que atuam na Administrao Direta e Indireta de
quaisquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municpios ou que, em seu nome, exercem atribuies pblicas,
ainda que atuando como particulares.
Perante a Constituio Federal de 1988, com as alteraes
introduzidas

pela EC

18/1998, pode-se dizer que so quatro

categorias de agentes pblicos:

Agentes polticos;
Servidores pblicos;
Militares;
Particulares em colaborao com o Poder Pblico.

AGENTES POLTICOS
No existe muito consenso quando a conceituao de agentes
polticos na doutrina, uma vez que so utilizados critrios diferentes.
Para

Hely

Lopes

Meirelles,

agentes

polticos

so

os

componentes do Governo nos seus primeiros escales, investidos em

Cargos, funes, mandatos ou comisses, por nomeao, eleio,
designao

ou

delegao

para

exerccio

de

atribuies

Constitucionais. Inclui nessa categoria tanto os chefes do Poder

Executivo

Federal, Estadual e municipal, e seus auxiliares direto,

como tambm os

membros do Poder Legislativo , os da

Magistratura, do Ministrio Publico, dos Tribunais de Contas, os

representantes diplomticos e as demais autoridades que atuem com
independncia

funcional

no

desempenho

das

atribuies

governamentais, judiciais, estranhas ao quadro do funcionalismo

estatutrios.
Para Jos dos Santos Carvalho Filho o que caracteriza o agente
poltico no o fato de serem mencionados, na Constituio, mas sim
o

de

exercerem

efetivamente

funo

poltica

de

governo

administrao.
A natureza do vnculo do agente poltico delimitada na
Constituio e poltico- institucional, ou seja, ditadas por um
conjunto de normas jurdicas postas que formam, informam e
conformam as instituies do Poder Estatal.
Ao contrrio dos cargos pblicos administrativos, vocacionados
permanncia e continuidade, os cargos polticos, por serem
diretivos e decisrios em suas funes, tendem a uma dinmica
prpria

da democracia, obedecendo, ento, a uma tendncia

transitoriedade do seu titular e alternncia de quem o exerce.

No h dvida de que, em eventual classificao dos agentes
pblicos, os membros da Magistratura, do Ministrio Pblico, do
Tribunal de Contas integram rgos institucionalizados, ou seja,
rgos previstos e organizados constitucionalmente, com deveres,
direitos, forma de investidura, impedimentos e prerrogativas definidos
na prpria Constituio.

So

instituies que gozam de maior ou

menor grau de independncia dentro da organizao do Estado. Todos

eles podem, no exerccio de suas competncias constitucionais,
orientar ou provocar alteraes em decises governamentais pelos
trabalhos de assessoria, consultoria, controle; mas no podem ser
considerados agentes polticos, porque no exercem funo de
governo, esto sujeitos a mandato.
Pode-se concluir o tema, ressaltando que a discusso sobre o rol
dos agentes polticos e a definio dessa categoria de agentes
pblicos acaba por ser meramente acadmica.

No entanto, a

incluso doutrinria de determinadas categorias no rol dos agentes

pblicos no produz qualquer efeito jurdico. Cada qual tem o seu

regime

jurdico

determinado

por

normas

constitucionais

infraconstitucionais definidas.

MILITARES
Militares so as pessoas fsicas que prestam servios s Foras
Armadas- Marinha, Exrcito e Aeronutica- e s Polcias Militares e
corpo de Bombeiros Militares dos Estados, do Distrito Federal, com
vinculo estatutrio sujeito a regime jurdico prprio, mediante
remunerao paga pelos cofres pblicos.
Maral Justen Filho d um conceito que leva em considerao o
tipo de atividade ao afirmar que os agentes estatais militares so os
integrantes dos rgos estatais investidos de funo de coao fsica,
estruturados de modo permanente para o desempenho de atividades
de fora e violncia, na defesa da soberania nacional e de segurana
interna.
At a EC 18/1998, eram chamados de servidores pblicos,
conforme o art. 42 da CF/ 1988, inserido na seo III do Captulo
referente Administrao Pblica.
Substitui-se o ttulo da seo III do Captulo da Administrao
Pblica: na redao original, intitulava-se Dos Servidores Militares;
passou com a EC 18/1998, a intitular-se Dos Militares dos Estados ,
do Distrito Federal e dos Territrios.
A partir dessa Emenda, ficaram excludos da categoria de
servidores, s lhes sendo aplicveis as normas referentes aos
servidores pblicos quando houver previso expressa nesse sentido.

PARTICULARES EM COLOBORAO COM O PODER PBLICO

Nessa categoria entram as pessoas fsicas que prestam servios

ao Estado ou s pessoas jurdicas da Administrao Indireta, sem
vnculo empregatcio, com ou sem remunerao, ou que prestam
servios pblicos de titularidade do Estado.
S entram na categoria de agentes pblicos os particulares que
exercem funo pblica, de titularidade do Estado, atuando como
seus representantes ou em seu nome. Eles no integram, com vnculo
de empregado, seja estatutrio ou contratual, o quadro de pessoal
das pessoas jurdicas pblicas ou privadas que fazem parte da
administrao direta ou indireta, mas exercem, do mesmo modo que
eles, funes pblicas de titularidade do Estado.
Essa atuao em nome do Estado pode ser feita sob ttulos
diversos, que compreendem:

Delegao pelo Poder Pblico, como se d com os empregados

das empresas concessionrias e permissionrias de servios
pblicos e das parceiras pblico- privadas ( no caso de
contratos de parcerias pblico- privadas); com os que prestam
servio pblico em organizaes sociais ou em outras entidades
do terceiro setor que prestam servio pblico em instrumentos
de parceria com o Poder Pblico e com aqueles que exercem
servios notariais e de registro ( exercidos em carter privado,
por delegao do Poder Pblico, conforme art. 236 da CF/88), os
leiloeiros e tradutores e intrpretes pblicos. Todos eles
exercem funo pblica, em seu prprio nome, sem vnculo
empregatcio, porm delegada e fiscalizada pelo Poder pblico;
a remunerao que recebem no paga pelos cofres pblicos,
mas por terceiros usurios do servio ( quando no se trata de

servios pblicos gratuitos, mantido com verbas pblicas).

Requisio, nomeao, designao ou contratao para o
exerccio de funes pblicas relevantes: o que se d com os
jurados, os convocados para prestao de servio militar ou
eleitoral, os comissrios de menores, os integrantes de

comisses ou grupos de trabalho, advogados designados para

defesa de pessoas necessitadas, os advogados contratados
para representar o Estado, um profissional designado pelo juiz
para realizao de uma percia ou para prestar testemunho em
um processo judicial; tambm no tm vnculo empregatcio e,
em geral, no recebem remunerao, mas atuam em nome do

Estado, segundo suas regras e sob sua fiscalizao;

Gesto de negcios pblicos feita, espontaneamente, por
particulares que assumem determinada funo pblica em
situaes de emergncia, como epidemia, incndio, enchente,
etc.
Essa incluso na categoria de agentes pblicos no de d para

fins meramente acadmicos. Tais agentes , enquanto atuam em

nome do Poder Pblico ou mesmo em nome prprio, mas por
delegao estatal , no exerccio de funo pblica, submetem-se a
regime jurdico de direito pblico e esto sujeitos a controle
estatal.

Os

danos

causados

terceiros

acarretam

responsabilidade objetiva do Estado, nos termos do art.37, 6, da

CF/88. Seus atos so passveis de mandado de segurana, de ao
popular, ao civil pblica, ou mesmo improbidade administrativa.
SERVIDORES PBLICOS
So servidores pblicos, em sentido amplo, as pessoas fsicas
que prestam servios Unio, aos Estado, ao Distrito Federal, aos
Municpios, bem como s entidades da Administrao Indireta, com
vnculo

empregatcio,

estatutrio

ou

contratual,

mediante

remunerao paga pelos cofres pblicos. Compreendem os servidores

estatutrios, os empregados pblicos e os servidores temporrios.
Em sentido restrito, a expresso servidor pblico abrange
apenas os que ocupam cargos pblicos e exercem suas atribuies
em regime estatutrio junto s pessoas jurdicas de direito pblico.

REGIME JURDICO
Por regime jurdico pode ser compreendido o conjunto de
princpios e de regras jurdicas dispostas regulao das relaes de
natureza funcional estabelecidas pela Administrao e seus agentes,
servidores ou no.
O regime estatutrio pode ser geral, aplicvel a todos os
servidores de uma determinada pessoa poltica (da Administrao
Pblica Federal, Estadual, Municipal, por exemplo) ou pode ser
peculiar

de

Magistratura,

algumas
ao

carreiras,

Ministrio

como

Pblico,

em

ocorre
cujas

em
leis

relao

orgnicas

encontram-se regras prprias da relao funcional estabelecida pelos

agentes. A autonomia deferida para as pessoas polticas permite a
cada uma o estabelecimento do regime prprio aos seus servidores,
como ocorre, por exemplo, no mbito da Unio (Lei n. 8.112, de
1990). A iniciativa da lei que discipline o regime jurdico dos
servidores pblicos do Executivo de competncia do Chefe do
Executivo (CF, art. 61, 1, II, c). No entanto, no apenas o estatuto
dispe sobre normas aplicveis aos servidores, podendoleis de
abrangncia nacional dispor sobre deveres, direitos ou restries.
Basta verificar, por exemplo, que a Lei n. 8.429/92 (lei de
improbidade administrativa) a todos aplicvel, assim como os
crimes funcionais previstos no CP, dentre outras tantas.
O regime jurdico aplicvel a todos os agentes, servidores ou
no, no pode ignorar as normas constitucionais incidentes para o
exerccio das funes administrativas, e da CF decorre em princpios e
regras aplicveis evidentemente a todas as pessoas polticas e seus
agentes (como o princpio do acesso por concurso, as regras de
aposentao, as regras de acumulao, teto remuneratrio etc.).
Sendo o regime jurdico o estatutrio, a competncia para dirimir
eventuais conflitos ser da Justia Comum (Federal, Estadual ou
Distrital). No h relao contratual, empregatcia, mas relao
estatutria.

Servidores

ocupantes

de

emprego

pblico,

os

chamados

empregados pblicos, sujeitam-se s regras da CLT, mantm relao

de trabalho de natureza contratual e seus litgios podem ser julgados
pela Justia do Trabalho. A aplicao do regime celetista no afasta a
aplicao das mesmas normas constitucionais (acesso por concurso,
aposentadoria etc.), mas h uma unicidade e o regime ser igual para
todas as pessoas polticas e seus empregados. No mbito da
Administrao Federal, a Lei n. 9.962, de 2000, instituiu o regime de
emprego pblico, cujas normas devem ser compatibilizadas com as
regras

da

CLT.

H,

ainda,

servidores

contratados

por

tempo

determinado e para atendimentos excepcionais (CF, art. 37, IX). A

estes servidores deve ser aplicvel regime prprio ou peculiar no
lhes sendo aplicveis inteiramente o regime da CLT. Nessa hiptese, a
contratao no se dar por tempo indeterminado e menos ainda
poder se constituir regra de admisso. Jos dos Santos Carvalho
Filho (Manual de direito administrativo, cit., p. 544-545) sugere trs
caractersticas fundamentais: a) determinabilidade temporal; b)
temporariedade; c) excepcionalidade.
A contratao d-se por tempo certo, a atividade deve ser
temporria ou no permanente (se permanente, deve ser atribuda a
cargo ou emprego pblico e no justifica a contratao nesses
moldes) e a necessidade h de ser excepcional. A excepcionalidade
tanto da contratao como da atividade reclamada pelo interesse
pblico. No mbito da Administrao Federal as contrataes dessa
natureza devem atender s prescries da Lei n. 8.743, de 1993.
No subsiste o chamado regime jurdico nico por fora da
Emenda Constitucional n. 19/98, que alterou o disposto no art. 39 da
Constituio Federal. Como visto, a Administrao pode contratar
agentes pblicos sob a regncia de mais de um regime legal. A
Administrao Federal regida, por exemplo, pelas Leis n. 8.112/90
(estatutrios) e n. 9.962/2000 (regime de emprego pblico). A Lei n.
9.962/2000 somente aplicvel queles que ocupam empregos

pblicos (no aplicvel aos ocupantes de cargos pblicos de

provimento em comisso), e tanto remete para a aplicao de normas
estatudas na Consolidao como ordena regras especficas (rege, por
exemplo, a forma de resciso unilateral do contrato de trabalho art.
3). O regime estatutrio o reservado para a regncia da relao
estabelecida pela Administrao com os titulares de cargos efetivos,
prprio para as pessoas jurdicas de direito pblico, enquanto as
relaes de emprego podem ser estabelecidas com agentes cujas
funes no sejam tpicas do Estado, exclusivas do Estado (como os
servios de apoio capazes de serem tambm executados no setor
privado). As relaes de emprego (Consolidao das Leis do Trabalho)
no so admissveis para os ocupantes de cargos pblicos, apenas
para os chamados empregados pblicos. Mas h, como visto,
incidncia de mais uma norma legal para a regncia dos agentes. H
pluralidade normativa (Cdigo Penal, Lei de Improbidade, normas
previstas na Constituio Federal). Os agentes comunitrios de sade
e os agentes de combate s endemias (CF, art. 198, 4), por
exemplo, so admitidos por processo seletivo pblico (regulado pela
Lei n. 11.350/2006) e ficam sujeitos s normas da Consolidao das
Leis do Trabalho, salvo se a lei local dispuser de modo contrrio.
A Emenda Constitucional n. 19/98 afastou o regime jurdico
nico, porm o STF suspendeu liminarmente o disposto no art. 39,
caput, da Constituio Federal, por vislumbrar inconstitucionalidade
formal (ADIn 2.135, j. 2-8-2007). Como a deciso no operou efeitos
ex tunc, subsistem as diferentes normas que estabelecem mais de
um regime a cada pessoa poltica. Por fim, ainda que restabelecido o
regime jurdico nico, cada pessoa poltica conservar competncia
para disciplin-lo em seu mbito.
ACESSIBILIDADE
Os cargos, empregos e funes pblicas so acessveis aos
brasileiros e estrangeiros. H, porm, cargos privativos de brasileiros
natos: Presidente e Vice-Presidente da Repblica; Presidente da

Cmara dos Deputados e do Senado Federal; Ministro do STF;

membro de carreira diplomtica; oficial das Foras Armadas e Ministro
de Estado da Defesa (CF, art. 12, 3).
O acesso ao cargo, emprego ou funo pode ou no decorrer
de concurso pblico e a forma do provimento depender da condio
do agente ou da natureza do cargo.
Ressalvadas as hipteses de investidura (provimento) para
cargos eletivos (como o de parlamentares, do Chefe e Vice do
Executivo),

exigem

os

princpios

da

isonomia,

da

moralidade

administrativa e da eficincia que a Administrao Pblica, em regra,

recrute os seus agentes por meio de concurso pblico; concurso de
provas ou de provas e ttulos (CF, art. 37, II).
O concurso regido pelos princpios da publicidade, da
competitividade e da igualdade entre os concorrentes, realizado pelo
sistema de mrito e destinado verificao da capacidade do
concorrente.
A exigncia do concurso no se aplica aos cargos declarados
em lei de livre nomeao ou provimento, como tambm pode ser
dispensada para a excepcional contratao de servidores temporrios
(CF, art. 37, V e IX). As funes de confiana (direo, chefia e
assessoramento) no exigem concurso, j que acessveis apenas aos
servidores de carreira (CF, art. 37, V).
O processo seletivo deve ser de provas ou de provas e ttulos e
poder

estabelecer

requisitos

que

respeitem

natureza

das

atividades, observados os princpios do art. 37, caput, da Constituio

Federal. A referida lei veda, salvo em hipteses excepcionais, a
contratao temporria ou terceirizada daqueles agentes pblicos.
O acesso ao cargo ou emprego tanto exigem do candidato a
satisfao de requisitos subjetivos (dizem respeito ao candidato, a
escolaridade, exames de sade etc.) como tambm exigem o

atendimento de requisitos objetivos (dizem respeito s funes, como

as provas de conhecimentos). As condies para a participao
devem estar previstas em lei e devem respeitar as peculiaridades das
funes prprias do cargo ou emprego pblico.
As entidades empresariais que compem a Administrao
Indireta (as sociedades de economia mista e empresas pblicas
exploradoras de atividade econmica) esto sujeitas ao regime das
empresas privadas (CF, art. 173, 1 , II), sendo seus empregados
regidos pela Consolidao das Leis do Trabalho, mas tal regime
parcialmente derrogado pelo disposto no caput do art. 37 da CF.
Assim, tambm para a admisso de pessoal exige-se a realizao de
concurso pblico, ou de processo seletivo que assegure a participao
de qualquer interessado que satisfaa os requisitos objetivamente
firmados.
A doutrina no unnime quanto obrigatoriedade de
concurso para acesso aos empregos de sociedades de economia
mista e de empresas pblicas exploradoras de atividade econmica.
Vencido o concurso, passa o aprovado a deter direito subjetivo
nomeao se esta vier a ocorrer. Posio majoritria afirma deter o
candidato mera expectativa de nomeao, mas j h decises em
sentido oposto: o anncio de vagas gera direito subjetivo dos
classificados nomeao.
Assim, os candidatos aprovados dentro do nmero de vagas
colocadas em concurso tm direito subjetivo nomeao; j os
classificados em nmero excedente tm mera expectativa de direito.
O concurso tem validade por at dois anos, prorrogvel por
igual perodo uma nica vez (CF, art. 37, III), e as nomeaes
observaro a ordem de classificao (CF, art. 37, IV). O provimento do
cargo d-se pela nomeao (por decreto, por portaria); a investidura
decorre da posse, que a condio para o exerccio da funo

pblica, e a partir desta passa o servidor a deter direitos inerentes ao

seu cargo.
Tanto a posse como o exerccio ficaro condicionados
apresentao de declarao de bens e de valores, por fora da Lei n.
8.429, de 4 de junho de 1992. Se o servidor nomeado, tomar posse
e no entrar em exerccio dar ensejo exonerao.
Os impedimentos de acumulao de cargos, restries e
incompatibilidades previstos na Constituio e no regime jurdico a
que estiver submetido o servidor somente sero exigidos a partir da
posse, no bastando a sua nomeao.
A exigncia do concurso pblico somente se d em face dos
cargos efetivos, ou de provimento efetivo, no sendo exigido para o
exerccio temporrio de funo pblica (provimento temporrio), para
os cargos declarados em lei de provimento em comisso e para as
funes de confiana.

DEVERES DOS AGENTES PBLICOS

Os

deveres,

ou

obrigaes,

dos

agentes

pblicos

esto

expressos no texto constitucional e nos diversos Estatutos dos

Servidores

Pblicos.

Lei

n.

8.429/92

tambm

expressa

possibilidade de sancionamento da conduta do agente mprobo, ou

seja,

autor

de

ato

de

improbidade

administrativa

(atos

de

improbidade que importam enriquecimento ilcito do agente ou do

particular beneficiado; atos que importam dano ao Errio e atos que
importam violao aos princpios da Administrao CF. arts. 9, 10
e 11).
Pela doutrina so anotados os seguintes deveres: a) dever de
lealdade (para com a entidade estatal a que est vinculado); b) dever
de obedincia (acatamento lei e s ordens de superiores); c) dever

de conduta tica (de honestidade, moralidade, decoro, zelo, eficincia

e eficcia).

RESPONSABILIDADE DO AGENTE
A prtica de ato ilcito pelo agente pblico no exerccio de suas
funes

pode

ensejar

responsabilizao

civil,

criminal

administrativa. A responsabilidade civil e a responsabilidade criminal

so fixadas pelo Judicirio, segundo as normas do direito civil e do
direito penal. A responsabilidade administrativa apurada e fixada
pela prpria Administrao Pblica, em sede de procedimento prprio
(processo administrativo disciplinar ou sindicncia). Em qualquer
caso, porm, h necessidade de observncia do contraditrio e da
ampla defesa.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella; MOTTA, Fabrcio. Tratado de Direito
Administrativo-Administrao Pblica e Servidores Pblicos,
ed. Revista dos Tribunais, 2015, v.2
ROSA, Mrcio Fernando Elias. Sinopses
Administrativo, ed. Saraiva, 2012, v.19

Jurdicas-

Direito