Manual AcogidaEUDEL2015 2019

Ejes de la nueva
Poltica Local
2015-2019
Manual de acogida para

electas y electos de los
Ayuntamientos Vascos
tokiko
berrikuntza
agenda
de innovacin
local
Ejes de la nueva
Poltica Local
2015-2019
Manual de acogida para electas
y electos de los Ayuntamientos Vascos
tokiko
berrikuntza
agenda
de innovacin
local
EUDEL. Euskadiko Udalen Elkartea

Asociacin de Municipios Vascos
Edita: EUDEL.
Plaza del Ensanche, 5 / 48009 Bilbao (Bizkaia)
e-mail: eudel@eudel.net
www.eudel.eus
Primera edicin: mayo de 2015
Diseo y maquetacin: OMA3 S.L.
Depsito Legal: SS-652-2015
Queda rigurosamente prohibida,
sin autorizacin previa, la reproduccin
parcial o total de este documento.
ndice
Introduccin:. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
Contexto y retos de los Ayuntamientos Vascos.
Legislatura 2015-2019
1. Gobernar un municipio: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
Liderazgo, Comunicacin, Toma de Decisiones
y Negociacin
2. Sistema institucional local. El ciclo de gobierno:. . . . . . . . . . 42
Planes de Gobierno.
Estatuto de representantes locales.
Alineamiento Poltica-Gestin.
La Organizacin municipal.
La Direccin y Gestin de personas
3. Buena Gobernanza municipal: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
tica institucional, Transparencia,
Participacin Ciudadana y Polticas de Igualdad
4. Buena Administracin:.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112
Innovacin, administracin electrnica
y simplificacin de trmites en el Gobierno Local.
Ciudades inteligentes
5. Gobiernos Locales eficientes y sostenibles:.. . . . . . . . . . . . 142
Gestin econmico-financiera.
Cartera de servicios y coste efectivo de los servicios
Introduccin:
Contexto y retos de los

Ayuntamientos Vascos.
Legislatura 2015-2019
Ejes de la nueva Poltica Local 2015-2019
A MODO DE INTRODUCCIN
La legislatura que comienza tras las elecciones municipales de mayo de
2015 presenta una serie de retos inmediatos que los Ayuntamientos Vascos
debern afrontar. Pero tales retos no se pueden comprender cabalmente
sin un anlisis previo, siquiera sea de forma sucinta, del contexto en el que
se ha desarrollado la Poltica Local estos ltimos aos.
En efecto, la herencia recibida es un condicionante de primera magnitud
para el desarrollo de la actividad poltica local y para la puesta en marcha
de las polticas pblicas municipales en los aos venideros.
La anterior legislatura 2011-2015 ha sido, sin duda, una de las etapas
ms difciles de las vividas por las instituciones locales desde la transicin
poltica. Durante esos aos se han llevado a cabo modificaciones normativas
de enorme relieve, algunas de ellas muy criticables en su finalidad y
configuracin, que sin duda provocarn a medio/largo plazo una mutacin
intensa de las estructuras de Gobierno Local y de su papel institucional.
Algunos efectos ya se estn produciendo. Son tangibles.
Es verdad que en Euskadi han funcionado una serie de amortiguadores
que han relativizado los aspectos ms duros de esos procesos de cambio
normativo impulsados durante estos cuatro ltimos aos. La singularidad
foral ha jugado un papel sustancial para huir de algunas de las consecuencias
de mayor impacto de tales reformas. Pero una cosa es atenuar los efectos y
otra muy distinta es eludirlos completamente.
Por tanto, antes de adentrarnos en la identificacin de cules son los retos
del prximo mandato en los Municipios Vascos, es oportuno exponer de
forma concisa cul es el escenario en el que deber desarrollarse la Poltica
Municipal en los prximos cuatro aos. Un contexto marcado, como se ha
dicho, por la agenda de decisiones polticas y cambios normativos que se
han impulsado durante los aos 2011-2015.
7
Introduccin
1.
EL CONTEXTO Y MARCO NORMATIVO-INSTITUCIONAL

2011-2015. LNEAS BSICAS
Introduccin
El contexto y marco normativo-institucional de los Gobiernos Locales
durante la legislatura 2011-2015 ha venido dominado por las polticas de
ajuste fiscal como consecuencia de los efectos que sobre el sector pblico
ha tenido la crisis econmico-financiera que arranca en los aos 20072008. Pero sera ingenuo por nuestra parte no ahondar en otra serie de
elementos que, aunque algunos de ellos estrechamente relacionados con
la crisis, han ido adquiriendo individualidad propia.
A la crisis fiscal se le ha sumado una profunda crisis institucional,
que alcanza con distinta intensidad a la Poltica Local y a los propios
ayuntamientos. Este es un dato que no puede ser pasado por alto. A las
fuertes medidas de ajuste financiero o presupuestario que se han puesto en
marcha en esos ltimos aos, se le han aadido algunas otras de carcter
ms estructural, incluso una polmica reforma local, cuyos efectos ms
fuertes se han diferido en el tiempo. En el caso de Euskadi, los efectos
de la reforma local se estn mitigando por la intervencin de los poderes
pblicos autonmicos y forales, amparados en la disposicin adicional
primera de la Constitucin y en el Concierto Econmico.
No se puede entender, por tanto, cul ser el marco de actuacin de los
nuevos Gobiernos Locales que se constituyan a partir de junio de 2015 sin
prestar atencin a estos datos. La herencia recibida es determinante y, en
buena medida, condicionar el modo de hacer poltica en los ayuntamientos
durante los prximos cuatros aos. Veremos cmo y con qu alcance.
Para analizar de forma somera esta cuestin, se desarrollar ese contexto
heredado a travs de cuatro dimensiones:
El contexto econmico-financiero y las reformas emprendidas en
este mbito
El contexto poltico-institucional
La reforma local
El impacto y la adaptacin de todas estas dimensiones y reformas
sobre el municipalismo vasco.
8
El contexto econmico-financiero y las reformas emprendidas

en este mbito
La crisis fiscal del sector pblico no mostr sus efectos ms evidentes hasta el ao
2010. A partir de entonces se pusieron en marcha una serie de medidas, algunas
de contenido ciertamente duro, que implicaban polticas de ajuste (reduccin
del gasto pblico o congelacin de retribuciones y plantillas del sector pblico).
Las Leyes de Presupuestos Generales del Estado desde 2011 (pero sobre todo
a partir de 2012) han sido reflejo explcito de esas polticas de ajuste. La Ley de
Presupuestos Generales del Estado para 2015, aunque con algunos elementos
de flexibilizacin muy tenues (tasa de reposicin de efectivos y devolucin parcial
de la paga extraordinaria), camina an en la misma direccin.
Las Administraciones Locales no han vivido, como es obvio, ajenas a
este proceso, sino inmersas en el mismo. La consolidacin de las cuentas
pblicas, muy daadas tras los primeros aos despus de la crisis, exiga
restablecer la senda del cumplimiento de objetivos establecidos por la
Unin Europea en materia de dficit pblico y deuda pblica (Pacto de
Estabilidad y Protocolo de Dficit excesivo). No obstante, como se pone de
relieve en uno de los Captulos de este libro, los niveles locales de gobierno
en Euskadi disponan, en trminos generales, de una situacin financiera,
salvo excepciones puntuales, razonable. La deuda pblica local en Euskadi
no es preocupante, como tampoco lo es el incumplimiento de los objetivos
de estabilidad presupuestaria (dficit pblico). Ello no quiere decir que los
impactos de la crisis fiscal no hayan hecho mella en sus cuentas pblicas.
Como es conocido, las presiones de los mercados condujeron a llevar a
cabo una reforma constitucional por el trmite de urgencia, que introdujo
en el texto constitucional el principio de estabilidad presupuestaria
en trminos de equilibrio para las Administraciones Locales, y redujo con
vistas a futuro los mrgenes de actuacin en este mbito.
La reforma del artculo 135 de la Constitucin en septiembre de 2011
dio paso a la aprobacin de una importante Ley Orgnica de estabilidad
presupuestaria y sostenibilidad financiera (Ley Orgnica 2/2012, de 27 de
abril). A partir de este cuadro normativo los entes locales se ven sujetos no
solo al lmite de la estabilidad presupuestaria y del endeudamiento, sino
tambin al lmite que conlleva la regla de gasto. Y ya ms tarde, mediante
una reforma de 2013 (Ley Orgnica 9/2013), se incorpora dentro de la
nocin de sostenibilidad financiera la deuda comercial del sector pblico
(tiempo mximo de pago a proveedores).
9
Introduccin
Estos cuatro elementos (dficit pblico, deuda pblica, regla de gasto

y deuda comercial del sector pblico), se configuran, as, en ese marco
normativo como piezas centrales de la poltica municipal. Cualquier
decisin poltica debe enmarcarse en los parmetros del cumplimento
de tales objetivos. Su impacto y alcance sobre los gobiernos locales se
desarrolla en el Captulo V de esta Gua.
Bien es cierto que esos impactos normativos se ven atenuados en el caso de
los Municipios Vascos de acuerdo con lo que prev la disposicin final tercera
de la Ley Orgnica de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera
(Ley Orgnica 2/2012, de 27 de abril), donde se reconoce la facultad de las
instituciones vascas de adaptar esa normativa en Euskadi.
En virtud de ese reconocimiento de la singularidad foral se han ido aprobando
distintas Normas Forales por parte de los Territorios Histricos Vascos
que regulan la aplicacin de los principios de estabilidad presupuestaria y
sostenibilidad financiera a sus respectivos municipios.
Estas Normas Forales, cuyo contenido se explicita en el citado Captulo V de este
libro, han introducido determinados elementos de flexibilizacin del modelo
que permiten a los Municipios Vascos cumplir los objetivos de estabilidad
presupuestaria y sostenibilidad financiera, pero adaptando o flexibilizando
determinados elementos (remanentes de ejercicios anteriores, incumplimiento de
regla de gasto o contenidos de los planes econmico financieros, entre otros).
Por su parte, el Proyecto de Ley Municipal tambin recoge algunas
peculiaridades en este mbito, atribuyendo al Consejo Vasco de Finanzas
Pblicas determinadas competencias en la materia, con la finalidad de
articular un sistema integrado de gobiernos locales en Euskadi, tambin en
el plano de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
En conclusin, los futuros gobiernos municipales deben tener muy presente
ese marco normativo en el quehacer cotidiano de sus propias polticas
pblicas. La desviacin de los objetivos de estabilidad presupuestaria y
sostenibilidad financiera, dependiendo del grado e intensidad, pueden
tener efectos importantes sobre la poltica local, ya que, en determinados
casos se debern aprobar planes econmico-financieros o planes de
tesorera, vinculndose algunas consecuencias (ms o menos crticas) al
primero de los supuestos sobre todo.
A partir de este contexto sumariamente enunciado, cabe ser conscientes
que en la legislatura 2015-2019 la poltica local deber respetar y atenerse
10
a esas reglas de cumplimiento de objetivos de estabilidad presupuestaria y

sostenibilidad financiera.
El contexto poltico-institucional
Si la crisis econmico-financiera ha condicionado el marco de
funcionamiento de los Gobiernos Locales en la legislatura 2011-2015,
conforme ha ido avanzado el desarrollo de este mandato se ha ido
haciendo cada vez ms evidente un deterioro de la imagen de las
instituciones pblicas en su conjunto y una correlativa prdida de
confianza de la ciudadana en la poltica y en sus instituciones. La
desafeccin poltico-institucional es un hecho, como as se atestigua de
forma difana en el Captulo I de esta Gua.
No cabe duda que en este proceso de desafeccin ha influido la propia
crisis econmica y las polticas de ajuste. Pero a ese deterioro de la imagen
institucional ha incidido la multiplicacin de casos de corrupcin en el
sector pblico, tambin en el mbito de los Gobiernos Locales. Igualmente
los impactos de la crisis del sector financiero y los ejemplos de mala
praxis en este mbito han jugado un papel determinante, aunque tambin
muy atenuado en Euskadi. As, los estndares de conducta pblicos, como
se trata en el Captulo III de este libro, son bastantes ms elevados en el
Pas Vasco que la media estatal.
En cualquier caso, la Poltica (tambin la Poltica Local) est en el punto
de mira de una opinin pblica cada da ms crtica y que multiplica
sus censuras a travs de nuevos canales como las redes sociales. Este
desmoronamiento de la confianza est fragmentando la poltica y
afectando, en mayor o menor medida, al modo y las formas tradicionales
de hacer poltica, lo que puede conducir a algunos escenarios de
gobernabilidad muy complejos.
Lo que s parece cierto de este apresurado diagnstico es que la situacin
exige, como veremos, una serie de medidas de renovacin de la Poltica
Local. Esas medidas deben asentarse en el papel de centralidad que han
de adquirir, como tambin se dir, las Polticas de Integridad Institucional
(tica) y de Transparencia en sus diferentes dimensiones (activa, pasiva
y colaborativa). Todo ello debera representar un fortalecimiento de una
legitimidad institucional erosionada, una apertura de los Gobiernos
Locales a la ciudadana, as como un reforzamiento de la confianza de la
ciudadana en sus instituciones locales. Estas diferentes dimensiones del
problema se analizan en diferentes Captulos del presente libro.
11
Introduccin
En ese plano no cabe ocultar que el de 2015-2019 tambin ser el mandato de

la tica Institucional y de la Transparencia. Los Municipios Vascos debern
invertir mucho en esos mbitos, con el fin de recuperar la confianza deteriorada
en estos ltimos aos de crisis econmica, fiscal e institucional.
Tambin el marco normativo-institucional ha sufrido cambios profundos en
alguno de estos mbitos. La aprobacin de la Ley bsica de Transparencia,
acceso a la informacin pblica y buen gobierno (Ley 13/2013, de 9 de
diciembre), supone el arranque de un proceso que en Euskadi puede
culminar con la aprobacin de la Ley autonmica correspondiente y de la
Ley Municipal. En cualquier caso, las obligaciones de transparencia activa
establecidas por la legislacin bsica se debern cumplir el 10 de diciembre
de 2015 por todos los Ayuntamientos Vascos. Lo mismo las exigencias
derivadas del derecho de acceso a la informacin pblica.
La dimensin relativa a la tica Institucional ha tenido hasta ahora menor
reflejo normativo, pero ello no debe ser obstculo para que los Municipios
Vascos aborden esas polticas de integridad institucional (tica). En este
sentido, EUDEL en colaboracin con el Consejo de Europa ha elaborado
una herramienta de evaluacin de las polticas y actuaciones locales bajo la
perspectiva o dimensin tica y de Buen Gobierno.
La reforma local: la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de

racionalizacin y sostenibilidad de la Administracin Local
Sin duda, en lo que afecta a las entidades locales, sta es una de las
reformas ms importantes que se han llevado a cabo en el periodo 20112015. El contexto en el que nace esta reforma es, obviamente, un marco
de contencin fiscal condicionado por fuertes polticas de ajuste. Y, en
verdad, esta reforma, ms que ser estructural (que tambin lo es), tiene un
componente muy elevado de ley-medida o de reforma-ajuste.
No en vano, en la cuantificacin presupuestaria presentada por el Gobierno
del Estado a la Comisin Europea se seala la pretensin de obtener con
la citada reforma un ahorro de 8.000 millones de euros entre los ejercicios
de 2014 a 2020.
Sin embargo, los objetivos pretendidos con esta reforma se modulan
profundamente tambin en su aplicacin a Euskadi. Este es un dato determinante.
Las clusulas de singularidad que se establecen en esa Ley y se trasladan a la Ley
de Bases de Rgimen Local (disposicin adicional segunda), a la Ley de Haciendas
Locales (disposicin adicional octava) o a la propia LERSAL (disposicin adicional
12
primera), implican un cierto blindaje de las instituciones vascas frente a un buen

nmero de aspectos (no todos) que se regulan en tan polmica reforma.
Para que ese blindaje sea efectivo, al igual que sucede en el caso de la
estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, las instituciones vascas
competentes deben hacer uso de sus propias competencias y proceder a
regular esas singularidades o a incorporar las respectivas excepciones. As
lo han hecho, a da de hoy, los Territorios Histricos de Araba/lava, Bizkaia
y Gipuzkoa, que a travs de Normas Forales han adaptado respectivamente
algunos de los elementos previstos en la LERSAL en su aplicacin a sus
respectivos municipios. Esas Normas Forales de adaptacin de la LERSAL se
abordan en el Captulo V de esta Gua.
El cierre del modelo vasco de Gobiernos Locales requiere inexcusablemente
la aprobacin de la Ley Municipal, con la finalidad de articular de modo
efectivo un sistema integrado y coherente de gobierno local que tenga su
aplicacin en el territorio de la Comunidad Autnoma, sin perjuicio de las
peculiaridades forales que se puedan recoger en uso de las competencias
propias de los Territorios Histricos.
Ese modelo vasco de Gobiernos Locales (como ya prev el Proyecto de
Ley Municipal) se asienta preferentemente en los parmetros conceptuales
previstos en la Carta Europea de Autonoma Local. Se quiere, por tanto,
un municipio vasco que disponga de autonoma garantizada, protegida de
forma efectiva, con competencias propias amplias que permitan prestar
servicios de calidad y eficientes a la ciudadana, as como que apueste
preferentemente por frmulas de gestin compartida de los servicios
pblicos municipales (Mancomunidades, Consorcios, etc).
En cualquier caso, siquiera sea de forma sucinta, conviene poner de relieve
algunos puntos crticos de esta reforma que pueden afectar en mayor
o menor medida a los Municipios Vascos en la puesta en marcha de
determinadas polticas. A saber:
Competencias
En este mbito, con los matices que se quiera, se puede decir que
las instituciones vascas son soberanas para definir el sistema
competencial municipal. Lo deben hacer por Ley o Norma Foral. Por
eso es tan importante la aprobacin inmediata de la Ley Municipal.
Sin ella la seguridad jurdica de los Ayuntamientos vascos no ser
plena. En todo caso, a estos Municipios Vascos s que se les aplican los
13
Introduccin
principios vinculados con la sostenibilidad financiera en el ejercicio de

las competencias municipales.
As, la legislacin sectorial que reconozca competencias a los municipios
deber asignar recursos. Lo mismo habr de hacerse cuando se deleguen
competencias. Los ayuntamientos podrn asimismo desarrollar
competencias facultativas o disponibles (distintas de las propias y de
las delegadas) si tienen salvaguardada la sostenibilidad financiera de la
Hacienda Municipal en su conjunto y si no incurren en duplicidad del
mismo servicio o actividad con otra Administracin Pblica.
La cartera de servicios municipales de la legislatura 2015-2019 no se debe
ver afectada, en principio, siempre que se cumplan esas dos exigencias en
el caso de servicios nuevos que se pretendan implantar.
Racionalizacin
La LERSAL ya no es tanto una ley de racionalizacin como de
sostenibilidad. El anteproyecto tena un marcado sesgo de
racionalizacin. As, las medidas iniciales de racionalizacin se proyectaban
especialmente sobre dos mbitos: gestin integrada de servicios
mnimos obligatorios (en municipios de menos de 20.000 habitantes); y
redimensionamiento del sector pblico instrumental local.
En lo que afecta al primer punto la propia LERSAL desactiva ya esa
pretensin. Y la normativa vasca aprobada apuntala esa desactivacin, pues
apuesta claramente por una gestin compartida de tales servicios, ya sea
de forma mancomunada o mediante consorcio. Adems, las instituciones
forales (Diputaciones Forales, en este caso) son las competentes, por
determinacin excepcional de la legislacin bsica, para desarrollar los
criterios de clculo del coste efectivo de los servicios. Y pueden introducir
tambin como criterios de clculo la calidad de los servicios y otros criterios
que puedan modular su alcance dependiendo del tipo de entidad local
que se trate y de la clase de servicio. Esto significa un paso adelante en
la configuracin de un modelo singular, que el propio Proyecto de Ley
Municipal tambin esbozaba.
Por consiguiente, en este tema es importante lo que regulen las Diputaciones
Forales en relacin con los municipios de cada Territorio Histrico. El
Proyecto de Ley Municipal de Euskadi, como se acaba de indicar, iba en la
misma direccin.
14
La desactivacin de las medidas de redimensionamiento de las entidades

del sector pblico local ofrece ms limitaciones. La aplicabilidad
de la disposicin adicional novena de la LBRL ha sido modulada en
sus efectos en algn caso, pero en sus grandes lneas se aplica a las
entidades locales vascas (en particular a las entidades instrumentales)
que se encuentren en alguna de las situaciones previstas en la citada
disposicin.
Sostenibilidad Financiera
La LERSAL es sobre todo una Ley de Sostenibilidad Financiera, ms que de
Racionalizacin. Las dimensiones de la sostenibilidad se extienden sobre
el plano competencial, sobre la gestin de servicios (coste efectivo), sobre
los planes econmico-financieros y, en fin, tambin sobre el papel de la
Intervencin Local.
En todos estos casos, por las conexiones materiales con el rgimen del Concierto
Econmico, las facultades de las instituciones competentes de Euskadi son o
pueden ser determinantes. As lo es en lo que respecta a las conexiones entre
competencias y rgimen de financiacin, una materia que se regular por la
Ley Municipal. Tambin lo es en lo que afecta al coste efectivo de los servicios
pblicos, como ya se ha visto. En el caso de los planes econmico-financieros
asimismo las previsiones de la legislacin bsica se han visto moduladas por
las Normas Forales dictadas al efecto o lo sern, en su da, por la propia Ley
Municipal. Y, en fin, el papel de la Intervencin Local, sin duda reforzado
con lo dispuesto en la LERSAL, se modula en sus consecuencias internas
puesto que el interlocutor natural de los Ayuntamientos vascos no es el
Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas, sino la Diputacin Foral
correspondiente, que es la que ejerce las competencias en materia de tutela
financiera de los entes locales y la que norma en desarrollo de la estabilidad
presupuestaria y sostenibilidad financiera.
No obstante, no se puede ocultar que, al margen de esas singularidades
derivadas del rgimen foral o estatutario, los Municipios Vascos se ven
afectados por muchas decisiones de la legislacin bsica (LERSAL) que
pueden incidir, con mayor o menor intensidad, en el ejercicio de la
actividad poltica municipal: por ejemplo, en el plano de las competencias
impropias; en la misma nocin de coste efectivo y sobre todo en su
publicidad; en la existencia en s mismo de la categora de los planes
econmico-financieros; as como en la funcin de la Intervencin Local y
en el rgimen jurdico de alguna de sus actuaciones.
15
Introduccin
Medidas de Poltica Institucional

Tambin algunas de las medidas de Poltica Institucional Local que se
adoptaron en la LERSAL requieren su adaptacin por las instituciones
vascas competentes. Por ejemplo, los lmites a las retribuciones de los
cargos representativos locales se deben aprobar por las Juntas Generales
de cada Territorio Histrico mediante Normas Forales.
Otras medidas de Poltica Institucional, como son las relativas a las
limitaciones del nmero de Alcaldesas y Alcaldes, Concejalas y Concejales
con dedicacin exclusiva y al nmero de personal eventual, s que tienen
aplicacin plena a partir de 1 de julio de 2015.
Por otra parte, la flexibilizacin de la aprobacin de los presupuestos
municipales prorrogados, as como otros instrumentos econmicofinancieros (por ejemplo, planes econmico-financieros), y la competencia
atribuida a la Junta de Gobierno Local ante estos instrumentos, suscita
dudas e incertidumbre jurdica dado su cuestionamiento ante el Tribunal
Constitucional.
El impacto y la adaptacin de todas estas dimensiones

y reformas sobre el municipalismo vasco
Ya se ha visto cmo estas reformas normativas realizadas en el mandato 20112015 por parte del Estado se han visto mitigadas en Euskadi. Hay, en efecto,
una serie de singularidades que actan como una suerte de amortiguadores
que palan los efectos duros o, al menos, permiten ciertos grados de flexibilidad
y algunos espacios importantes de configuracin normativa.
Tambin se ha dicho que la aprobacin de la Ley Municipal de Euskadi
se convierte en presupuesto necesario para reconducir un modelo de
nivel local de gobierno que se ha impuesto en la legislacin estatal y que
est cargado de fuertes elementos de redefinicin que van en la lnea de
reducir los espacios de la Poltica Local, limitar la autonoma municipal
como principio vector de los ayuntamientos, as como de articular una
serie de propuestas organizativas (en el mbito del personal funcionario
con habilitacin de carcter nacional y en las estructuras directivas)
encaminadas a transformar los gobiernos locales en administraciones
locales; esto es, en entidades prestadoras de una cartera menor de
servicios y con fuertes sistemas de control interno que, dependiendo de
cmo se utilicen, pueden llegar a dificultar el correcto funcionamiento de
la poltica municipal y de la gestin de los servicios pblicos.
16
Frente a este modelo que implcita o explcitamente aparece enunciado en las

diferentes reformas normativas que se han llevado a cabo, las instituciones vascas
competentes disponen de una batera de instrumentos que, fundamentada
en la singularidad foral y estatutaria (Concierto Econmico) permiten la
construccin de un sistema de gobierno local propio, que se asiente en sus
elementos centrales sobre otros parmetros: reforzamiento de la Poltica Local,
de las competencias propias de los ayuntamientos, financiacin adecuada
para prestar servicios de calidad a la ciudadana, modulacin y flexibilizacin
razonable de los efectos de la aplicacin de la normativa de estabilidad
presupuestaria y sostenibilidad financiera, as como la configuracin de un
sistema de prestacin de servicios pblicos locales basado en la autonoma
local y en las potestades de autoorganizacin que tienen los ayuntamientos.
No obstante, para lograr todo lo anterior se requieren actuaciones
decididas de configuracin normativa, tanto por parte de las instituciones
comunes como de los territorios histricos, que vayan dirigidas a lograr un
modelo coherente e integrado de gobiernos locales, con la construccin
de una serie de piezas institucionales que tengan esa funcin especfica
de integracin del modelo (como son el Consejo Vasco de Finanzas
Pblicas, el Consejo Vasco de Polticas Pblicas o la Comisin de
Gobiernos Locales). Y para ello la Ley Municipal es pieza fundamental.
2. CONTEXTO Y RETOS 2015-2019

PARA LOS AYUNTAMIENTOS VASCOS
Esta Gua pretende dar respuesta a algunos de los retos que se plantearn a los
Ayuntamientos Vascos en la legislatura 2015-2019. Muchos de ellos derivan
del contexto ya explicitado. Son por tanto herencias que pesarn fuerte
en la gestin municipal de los aos venideros. Otros son retos nuevos que
emergen, en buena medida, como consecuencia de la necesidad de construir
instituciones locales inteligentes y asentadas en la confianza ciudadana.
El contexto econmico-financiero seguir marcado por el ajuste de las
cuentas pblicas y por la presencia de la crisis fiscal. En 2015, casi con total
seguridad, la desviacin del dficit pblico puede exigir algunos ajustes
complementarios en 2016. Lo que podra tener impactos indirectos sobre
los gobiernos locales, tambin aqu en Euskadi.
Ms preocupante, desde un punto de vista de prospectiva econmicofinanciera, es una anunciada recesin en los pases de la Unin Europea,
17
Introduccin
que se sita entre finales de 2015 y 2016. Este diagnstico, en el caso

de cumplirse, puede complicar mucho el ajuste de las cuentas pblicas y
acentuar circunstancialmente la crisis fiscal, como secuela de los impactos
econmicos que se puedan dar.
Segn analistas solventes, a partir de 2018 se abre un nuevo ciclo
econmico de expansin sostenida por algunos aos. Lo cual, aparte de un
alivio, es una buena noticia. Pero ello no impide augurar que el mandato
2015-2019 ser probablemente menos duro que el anterior aunque,
cuando menos, complejo en su primer tramo. La recuperacin ser lenta y
se pasarn dificultades. De ello deben ser plenamente conscientes quienes
gobiernen los Municipios Vascos.
En todo caso, el gran reto de los ayuntamientos (y de la Poltica Local
Vasca) en los prximos cuatro aos ser, tal como se deca, restablecer
la confianza de la ciudadana en sus Gobiernos Locales y en sus
representantes pblicos.
Para obtener ese resultado se torna imprescindible construir en los
ayuntamientos Sistemas de Buena Gobernanza Municipal, que tengan
como hilo conductor cinco ejes de actuacin principalmente:
Elaborar Modelos de Integridad Institucional (Cdigos de
conducta y sistemas de seguimiento)
Desarrollar el Gobierno Abierto:
Implantar una Poltica Integral de Transparencia
Fomentar la Transparencia colaborativa (Participacin)
Articular Modelos de Gestin de Servicios Pblicos basados
en la eficiencia.
Fortalecer la Organizacin y los Recursos Humanos.
Garantizar la Sostenibilidad Financiera:
endeudamiento sostenible; cumplimiento del dficit y deuda
comercial.
Todas estas cuestiones se analizan a lo largo de esta Gua. No cabe duda que
el de 2015-2019 ser un perodo en el cual todas esas polticas pblicas,
muchas de ellas transversales se debern impulsar de forma decidida por
nuestros y nuestras gobernantes locales.
18
Desde EUDEL se dar fuerte empuje a este Sistema de Buena Gobernanza

que debe ser el paraguas que aglutine todas esas acciones. Como bien
se relata en diferentes pasajes de esta Gua, pero especialmente en los
Captulos III, IV y V, EUDEL viene trabajando ya en estos ltimos cuatro
aos en el fortalecimientos de muchos de esos mbitos.
As, no cabe duda que el mbito de la tica Institucional ha sido impulsado
en este mandato con el acompaamiento incluso del Consejo de Europa.
Las bases de un Modelo Institucional ya se han sentado, ahora es necesario
cerrar ese Modelo, dotar a los Ayuntamientos Vascos de un Marco de
Integridad Institucional y desarrollar un sistema de seguimiento.
La legislatura 2015-2019 ser, asimismo, la del Gobierno Abierto y la
Transparencia. Este ltimo aspecto ha sido objeto de dedicacin singular
por parte de EUDEL (Red de Ayuntamientos Vascos por la Transparencia),
con realizaciones importantes.
La eficiencia en la gestin es un presupuesto necesario para hacer
una Poltica Local de calidad. No puede haber Buen Gobierno donde
no hay Buena Administracin. La calidad institucional del Gobierno
requiere gobernantes con una serie de competencias (aspecto que se
analiza en el Captulo I) y un modo de gobernar racionalizado y que
alinee Poltica y Gestin (cuestin que se trata en el Captulo II). Pero
asimismo el panorama sera incompleto sin introducir herramientas de
gestin eficiente e innovadoras. En efecto, la innovacin es la clave del
futuro de los Gobiernos Locales. Si queremos disponer de municipios
inteligentes habr que construir modelos de gestin integrales y
coherentes. En los prximos aos, la agenda municipal estar tambin
volcada hacia estos mbitos (que se abordan en el Captulo IV).
Los servicios pblicos de calidad requieren esos presupuestos. Y la
ciudadana, destinataria de tales servicios, debe estar siempre en el
frontispicio de esas polticas locales.
Y, en fin, nada de todo lo anterior se podr lograr si los municipios no
cuidan sus recursos internos. Es necesario que Alcaldesas y Alcaldes
interioricen la importancia que tiene la organizacin para el ejercicio
de la Poltica Local.
Las estructuras y las personas son dos apoyos inexcusables de una
buena Poltica Municipal. Los ayuntamientos que inviertan en organizacin
y personas desarrollarn mejores servicios pblicos y de mayor calidad.
19
Introduccin
Un Plan de Mandato o de Gobierno (como se apunta en el Captulo

II) debe prestar atencin a los objetivos estratgicos, pero tambin a los
recursos que se disponen para hacerlos efectivos.
Lo mismo cabe decir de la sostenibilidad financiera. Queda poco
por aadir a este importante punto, que se desarrolla en el Captulo V,
salvo indicar que los recursos econmico-financieros y, por tanto, una
buena gestin en este mbito, son los elementos bsicos de la Poltica
Municipal.
La prudencia y eficiencia en el uso de tales recursos, as como el
endeudamiento sostenible (no hipotecar a las generaciones futuras ni a
los gobiernos que se sucedan), son mensajes que cualquier gobernante
municipal deber llevar siempre consigo y no olvidarlos ni un solo da.
Dejar al final del mandato las cuentas pblicas saneadas o, al menos, en
mejores condiciones que en las que se las encontr, es un reconocimiento
que siempre le acompaar.
20
1. Gobernar un municipio
Gobernar un
municipio:
Liderazgo, comunicacin,
toma de decisiones
y negociacin
INTRODUCCIN
Este primer Captulo tiene como objeto tratar algunas de las
competencias necesarias para desarrollar con garantas de xito la
Poltica Municipal en los prximos cuatro aos.
Se han seleccionado aquellas competencias que se consideran
imprescindibles para el ejercicio de las funciones representativas en los
municipios, especialmente aquellas que tienen que ver con las de carcter
ejecutivo (gobierno municipal).
Se tratarn, as, las siguientes:
Liderazgo y Representacin
Comunicacin Poltica
Toma de decisiones y prioridad de polticas
Negociacin
1.
Sabas que
LIDERAZGO Y
REPRESENTACIN
El 2015 comenz, segn el

barmetro del CIS, con una
calificacin negativa de la
situacin poltica del 78,7 %.
Las ltimas encuestas de opinin aportan

datos contundentes sobre la percepcin
ciudadana en lo que afecta a las
instituciones pblicas. Que hay una crisis
poltica, es indudable. Una mera lectura
de los datos as lo confirma:
A su vez, la corrupcin y el fraude

se posicionaron como el segundo
problema con el 55,5 %,
siendo superados solamente por
el paro.
Ante una sociedad que es cada vez ms exigente y crtica, el

sistema democrtico representativo se resquebraja. La ciudadana
se aleja de sus representantes lo que se conoce como el fenmeno
23
de la desafeccin poltica y creen poco o nada, segn los casos, en las

instituciones democrticas.
En paralelo, las herramientas tecnolgicas empoderan a la ciudadana
facilitando el activismo poltico y originando algunas alternativas
al sistema poltico dominante. Se revitalizan, as, los reclamos por
una democracia deliberativa y por una mayor y mejor participacin
ciudadana.
En este contexto de crisis resulta imprescindible hacer una distincin entre
los conceptos de representacin y liderazgo.
LOS CONCEPTOS DE REPRESENTACIN Y LIDERAZGO

La representacin alude a la dimensin sistmica de la administracin
poltica por la que una persona elegida democrticamente asume la
responsabilidad de representar a absolutamente toda la ciudadana
del municipio y no slo a quienes la han votado.
El liderazgo, en cambio, apunta a una dimensin ms personal, se
refiere al estilo de direccin poltica, a las aptitudes y personalidad
de la persona elegida.
Hecha esta distincin, cabe decir que representacin y liderazgo son dos
caras de la misma moneda y, por tanto, dos dimensiones de una misma
crisis: la de la poltica.
Tanto las cualidades personales que suelen caracterizar a quienes lideran
como el tipo de representacin que llevan adelante necesitan de un cambio,
de una transformacin.
Se impone una nueva poltica dirigida por personas que estn ms
orientadas a la creacin de conductas y comportamientos colectivos que
slo a la gestin administrativa de lo pblico.
En esta sociedad digital, la representacin poltica tiene que
volverse, al mismo tiempo, colectiva y cercana; se tiene que representar
al conjunto de la sociedad; y, gracias a las tecnologas que permiten la
segmentacin y la personalizacin, tiene que generar una imagen de
proximidad.
24
DOS TIPOS DE REPRESENTACIN
En este contexto actual, se pueden identificar dos tipos de representacin

que emergen con fuerza:
La Representacin colectiva
La Representacin de Proximidad
Representacin Colectiva
Los representantes polticos y sus administraciones tienen que, como
se sealaba anteriormente, aspirar a representar a toda la ciudadana.
No es suficiente con responder a los intereses de su electorado
y militancia. Las elecciones dan legalidad, no legitimidad. Las
administraciones se ven obligadas, as, a conquistar las tan necesarias
mayoras cotidianas.
Dick Morris, uno de los asesores de Clinton, lo explicaba de la
siguiente manera: Un poltico no slo necesita apoyo pblico para
ganar las elecciones, lo necesita para gobernar. Quien no calcula
cmo mantener su apoyo todos los das y sobre cada tema, casi
inevitablemente caer.
Los y las representantes polticos tienen que buscar nuevas alianzas,
nuevos consensos para seducir e incluir en su radio de representacin a
colectivos y personas que no les votaron.
Representacin de Proximidad
Se representa a toda la ciudadana, pero se representa tambin a cada
persona. La representacin se individualiza y debe generar la percepcin de
que es una representacin personal, prxima, de acompaamiento, que se
identifica con su entorno y con sus conciudadanos y conciudadanas.
Por otra parte, el liderazgo poltico tambin est viviendo una
transformacin.
De viejos liderazgos a nuevos liderazgos. Estos nuevos liderazgos
recuperan valores que la poltica haba desatendido y se vuelven corales,
ejemplares, reflexivos, emocionales y optimistas.
25
NUEVOS TIPOS DE LIDERAZGO

Coral
Ejemplar
Reflexivo
Emocional
Optimista
Liderazgo Coral
La posicin jerrquica en las organizaciones ya no garantiza la autoridad
(ni la reputacin). La Sociedad Red se mueve en entornos horizontales y
distribuidos, las estructuras piramidales y jerrquicas se van reemplazando,
poco a poco, por las estructuras de red.
Dirigir ya no es dar rdenes, dirigir es acompaar, es organizar
personas y equipos favoreciendo el talento y la motivacin por la
innovacin.
Ya lo deca el poeta Len Felipe: Voy con las riendas tensas y
refrenando el vuelo porque no es lo que importa llegar solo ni
pronto, sino llegar con todos y a tiempo.
Dirigir es contribuir al crecimiento colectivo organizando
comunidades de aprendizaje. Las nuevas formas de ejercer la
representacin deben fundamentarse en este liderazgo compartido que
supone la distribucin de funciones y responsabilidades.
Liderazgo Ejemplar
Hoy, ms que nunca, cuando el liderazgo se mide por su capacidad de
generar confianza colectiva y no nicamente por la capacidad individual
de determinadas habilidades directivas, comunicativas o relacionales, se
impone un nuevo modelo tico, moral, de corte austero, autntico
y ejemplar.
No es la habilidad esttica, retrica o gestual el elemento clave, es la
ejemplaridad del comportamiento individual lo que se convierte en la
prueba definitiva de la credibilidad del cargo poltico.
26
EJEMPLARIDAD PBLICA: VISIONES Y CITAS

El filsofo espaol Javier Gom Lanzn, en su ensayo titulado
Ejemplaridad Pblica, defina la ejemplaridad como una rectitud
genrica que involucra todas las esferas de la personalidad (Gom
Lanzn, 2009).
Ser ejemplar es tener un comportamiento capaz de despertar
admiracin y de querer ser imitado.
Dice Michael Ignatieff: Los ciudadanos saben la diferencia entre
alguien que busca su aprobacin y alguien que busca su respeto. No
siempre tienes que ser popular para tener xito. No necesitas gustar
a tu gente, pero su respeto es esencial. Deben notar que eres una
persona ntegra y que ests esforzndote por ellos (Ignatieff, 2014).
Y lo reafirma Gom Lanzn cuando sostiene que la ejemplaridad se
ha vuelto una categora poltica fundamental.
Liderazgo Reflexivo
Hay que perderle el miedo y erradicar todos los prejuicios que rodean a la
espiritualidad y la meditacin. Tambin la Poltica debe hacer uso frecuente de
ellas. Mejorar su percepcin de las cosas y el proceso de toma de decisiones.
Martin Boronson, en su libro bestseller Respira: relax para personas
ajetreadas, anima a las personas muy ocupadas a guardar un minuto
del da, slo un minuto, para control personal.
Dirigir es tambin reflexionar y generar prcticas de
autoconocimiento; la meditacin, el silencio, el retiro, el estudio,
deben estar presentes tambin en la vida poltica y en nuestros
lderes y lideresas. Se trata de apostar por una poltica meditada y por
unos liderazgos reflexivos.
Esta crisis no necesita personas salvadoras ni profetas del desastre, sino
lderes y lideresas autnticas, con una vida interior intensa, capaces de
sentir el estado de nimo de la ciudadana, con una orientacin a la
reflexin como paso previo a cualquier accin.
Ya lo deca Sneca: Nunca corren buenos tiempos para quien no
sabe a dnde va.
27
Liderazgos reflexivos que escapen a la tirana del presente, que

tan bien describe Daniel Innerarity en su libro El futuro y sus enemigos, y
que rescaten a la poltica de sus ritmos mediticos.
En fin, necesitamos lderes y lideresas que sean capaces tambin
de pensar, imaginar y construir un futuro, que puedan conciliar
todos los tiempos polticos.
Los lderes y las lideresas deben ser capaces de establecer la
mediacin entre la herencia del pasado, las prioridades del presente
y los desafos de futuro (Innerarity, 2009).
Liderazgo Emocional
Sabas que
Un estudio del Pew Research Center
titulado Emerging and developing
economies much more optimistic
than Rich countries about the
future revel que el optimismo
es directamente proporcional al
crecimiento econmico de un
pas. As, los pases que, en los
ltimos aos, experimentaron un
fuerte crecimiento econmico
son ms optimistas que los que lo
hicieron de manera ms moderada
y todava ms que los que no lo
hicieron.
Las emociones afectan nuestra

manera de ver y pensar el mundo;
influyen en la atencin, en la
memoria y en el razonamiento
lgico. Los liderazgos que
nicamente se basan en la razn
son ya insuficientes.
El concepto de inteligencia
emocional ha trascendido sus
fronteras y ha llegado a la poltica.
Las y los responsables polticos, cada
vez ms, se preocupan por gestionar
mejor las emociones de su electorado
y por generar los sentimientos que
favorezcan la transmisin de un determinado mensaje en una determinada
condicin.
Se consolida, as, la poltica de las emociones y, con esto, los lderes y
lideresas que convencen, seducen y contagian ilusin.
Como ya dijo alguna vez Franois Miterrand: Slo puede ser
presidente de la Repblica alguien que desea, ama y quiere.
Emocionarse y emocionar. Esa es la clave. Emocionarse por el cambio social,
por las nuevas ideas y por los retos. Slo as es posible emocionar.
28
Liderazgo Optimista
Los tiempos de crisis favorecen el
pesimismo y el desnimo.
Ante esto, la poltica necesita lderes y
lideresas que sean capaces de transmitir
y generar optimismo, lo que no supone
que sean insensibles o distantes de la difcil
realidad ciudadana, pero s polticos y polticas
para quienes el futuro sea una energa
movilizadora y capaces de recuperar la ilusin
colectiva.
Sabas que
El psiclogo Daniel Goleman deca
que el optimismo es una actitud
motor que impide caer en la apata,
la desesperacin o la depresin,
todos ellos sentimientos que nos
hacen bajar los brazos ante las
adversidades. El optimismo moviliza,
el pesimismo paraliza.
COMUNICACIN POLTICA LOCAL

La sobresaturacin informativa es una constante de nuestros tiempos y
tambin de la vida poltica local. Es el fenmeno que Alfons Cornella
conceptualiz como infoxicacin. Hay un exceso de informacin que nos
aturde y dificulta nuestra priorizacin y profundizacin de los temas.
La otra cara de esta sobreoferta comunicativa es la escasa capacidad de
atencin de las personas. Prevalece una economa de la atencin, donde el
tiempo es el bien ms preciado y captar la atencin del pblico se convierte
en una verdadera proeza.
Si a esta realidad se le suma la desafeccin
poltica y la falta de credibilidad en los
partidos e instituciones pblicas, el
panorama para la comunicacin poltica
y pblica es, por lo menos, complicado.
Sabas que
Los canales y medios de
comunicacin se han multiplicado
y producen, actualmente, una
ingente cantidad de informacin.
Se estima que recibimos
aproximadamente 3.000 impactos
publicitarios al da.
El modelo tradicional de comunicacin

unidireccional, de publicidad y difusin
en medios masivos, se ve obligado a
dejar paso a un modelo bidireccional que
seduzca a su audiencia con contenidos de calidad.
29
Las cinco tendencias que definirn el xito o

fracaso de toda comunicacin poltica local
Contenidos de calidad
Personalizacin
Conversacin
Open Data
Relaciones con los medios
1. Contenidos de calidad:
Los nuevos contenidos deben ser de calidad y estar en innovacin
permanente. Los contenidos que son netamente informativos, como
las notas de prensa tradicionales, pierden inters. Comienzan a ofrecerse
materiales alternativos que aportan un valor aadido y que apuestan por
la interactividad. En este sentido,
los blogs institucionales de los
Sabas que
ayuntamientos, se muestran como una
El paso a lo audiovisual es tal que
opcin viable para ofrecer contenidos
cada minuto que pasa se suben
especializados.
100 horas de vdeo a YouTube.
Las administraciones locales
comienzan a responder con sus
canales de YouTube institucionales,
y con vdeos cada vez mejor
realizados.
Estos nuevos contenidos, en

paralelo, se vuelven cada vez ms
audiovisuales y menos textuales.
La imagen aumenta la capacidad
para resolver la comprensin del dato
en un concepto, en una idea, en
una historia; al visualizarlo, se hace
aprehensible y comprensible, aumentando su potencial de interpretacin
poltica y vivencial.
Otra muestra del poder de la imagen son las infografas, como las incluidas
en la rendicin de cuentas de la Ciudad de Bologna o las infografas
animadas del Estado de Veracruz.
Por ltimo, la gestin de contenidos tiene que externalizar la produccin
a militantes, simpatizantes y a quien quiera crear nuevos contenidos. Es el
crowdsourcing, la creacin colaborativa (ciudadanos y ciudadanas aportan
sus ideas y talento y las administraciones los aprovechan y difunden).
30
La nueva comunicacin se nutre de contenidos de valor, multiformato y

creativos.
2. Personalizacin:
El mensaje genrico se pierde en la multiplicidad de informacin que se
difunde y comparte. La segmentacin del pblico, mediante una correcta
gestin del big data, se vuelve imprescindible para elaborar y comunicar el
mensaje adecuado para el pblico adecuado.
Para ello, la Administracin tiene que asumir una postura de escucha
activa y permanente para recolectar todo tipo de informacin sobre
las necesidades, preocupaciones y exigencias de la ciudadana. La
poltica local conoce las particularidades de cada regin, de cada barrio, y
se convierte en proveedora de servicios y de informacin de inters.
3. Conversacin:
La sociedad digital est conversando todo el tiempo. La opinin
pblica es ahora la opinin compartida.
La administracin local no puede seguir simplemente difundiendo su
informacin, sino que tiene que establecer vas bidireccionales en las que
tambin escuche y responda.
Un dilogo que tiene que ser tanto online como offline. Electos
y electas locales que se erigen como personas dialogantes y accesibles,
capaces de forjar relaciones de proximidad con potenciales votantes o
influencers quienes amplifican la difusin.
Y administraciones de puertas abiertas, que desarrollen mecanismos para
fomentar la participacin y la implicacin de la ciudadana en la cosa pblica.
PLATAFORMAS DIGITALES Y BIDIRECCIONALIDAD

Las plataformas digitales facilitan enormemente la bidireccionalidad, un
ejemplo es la cuenta de Twitter del Ayuntamiento y otro las entrevistas
online del Alcalde. El dilogo online y offline se retroalimenta, los mensajes
privados que envan los cargos polticos o partidos por las redes sociales
redunda, muchas veces, en encuentros en cafs o en visitas personales.
31
La comunicacin directa es una prioridad para crear nuevas relaciones y

profundizar las existentes.
4. Open Data:
La transparencia ha pasado de ser una demanda a ser una exigencia.
Las administraciones tienen que asumir un compromiso sincero con la
transparencia si quieren recuperar algo de la credibilidad perdida.
Los medios digitales posibilitan que la fiscalizacin democrtica sea
permanente y masiva.
ALGUNAS BUENAS PRCTICAS DE OPEN DATA

A la comunicacin de los gastos se suma tambin la apertura al pblico
del Big data, la opcin de reutilizar los datos y la comunicacin de
absolutamente todo lo que se hace y decide.
En el mbito de Euskadi, cabe recoger aqu la Red de Ayuntamientos Vascos
por la Transparencia (impulsada por EUDEL). Son varios los ayuntamientos
vascos que han alcanzado la mxima calificacin en los ndices de la
organizacin Transparencia Internacional.
La rendicin de cuentas integral, no solamente econmica se ha
vuelto un elemento obligado de la comunicacin poltica local.
5. Relaciones con los medios:

Si la ciudadana en general padece una saturacin informativa, la situacin
de los y las periodistas es an peor.
Los Gobiernos Locales y sus departamentos de comunicacin tienen que hacer
un marcado esfuerzo para captar la atencin de los medios, tienen que innovar
sus notas, ruedas y gabinetes de prensa, pero, sobre todo, tienen que cambiar
sus relaciones con periodistas y medios.
Los gabinetes de prensa online, por su parte, tienen que pasar de repositorios
de materiales periodsticos a verdaderos lugares de interaccin espacios
web abiertos, optimizados para buscadores, con botones para compartir
32
en redes sociales, con suscripcin por RSS, con contenidos multimedia para
ver y/o escuchar, descargar e insertar en sitios web.
2.
TOMA DE DECISIONES
Y PRIORIZACIN DE POLTICAS PBLICAS
Todo el tiempo, a veces de manera consciente y otras de manera
inconsciente, estamos tomando decisiones. Y cualquier decisin, segn
explican Joan Subirats y Bruno Dente en su libro Decisiones Pblicas,
incluye un proceso de construccin, la eleccin de una opcin entre un
abanico de alternativas posibles, un acto de voluntad y una eventual
transformacin del sujeto u objeto sobre el que se toma la decisin.
Los cuatro elementos

en todo proceso de toma de decisiones
Proceso
Eleccin
Voluntad
Transformacin
Estos cuatro elementos (proceso, eleccin, voluntad y transformacin)
definen cualquier tipo de decisin, incluso las ms banales y rutinarias.
Toda decisin es una solucin a un problema, por ms sencillo que
ste sea. Los problemas rutinarios, hasta incluso la eleccin de lo que
desayunamos, exigen una decisin. Y, del mismo modo, los problemas
pblicos tambin requieren una decisin. A fin de diferenciar los problemas
pblicos de los regulares.
El experto en Administracin pblica Eugene Bardach seala que
la materia prima de los problemas de polticas se origina en los
sentimientos de afliccin, descontento, molestia o infelicidad de
alguna parte de la ciudadana (Bardach, 1993).
33
Por su parte, Mark Warren habla de una dimensin colectiva y una

dimensin de conflictividad como los dos componentes bsicos para
que un problema sea poltico o pblico.
Con estas definiciones, vemos que tanto la malnutricin como el problema
que suscita la colocacin de un aparcamiento en un barrio determinado son
problemas que despiertan determinados sentimientos en alguna parte de la
ciudadana y, como tales, ambos pueden ser considerados problemas pblicos.
Existen, entonces, una infinidad de problemas pblicos, mucho ms de los
que un gobierno puede atender, y tan solo algunos consiguen llamar la
atencin de quienes deciden y generar una re(accin).
Estos problemas que superan el anonimato y captan el inters de las y los
responsables polticos son los que componen la agenda pblica de temas.
LA AGENDA POLTICA: ATRIBUTOS PARA INCLUIR

DETERMINADOS PROBLEMAS
Charles Elder y Roger Cobb lo explican de esta manera: Por
formacin de la agenda se entiende el proceso a travs del cual
ciertos problemas o cuestiones llegan a llamar la atencin seria
y activa del gobierno como posibles asuntos de poltica pblica
(Elder y Cobb, 1993).
Estos autores precisan cinco atributos que debe tener un problema para
llegar a ocupar la agenda pblica de temas:
Grado de especificidad, deben ser cuestiones fcilmente
identificables para el conjunto de la poblacin;
Grado de relevancia social, si bien no hace falta que toda la
poblacin est afectada, s una gran mayora debe poder verse
reflejada o identificada, es lo que otros autores y autoras incluyen
en el concepto de agenda social;
Grado de relevancia temporal, tiene que tener una duracin
significativa;
Grado de complejidad, un problema poltico debe ser entendible;
Precedentes histricos, a los problemas con historia, con
antecedentes, les resulta ms sencillo alcanzar o mantenerse en la
agenda pblica.
34
Al fin y al cabo, la agenda pblica de temas es un proceso de seleccin

por el cual el Gobierno local, siguiendo una serie de parmetros,
decide o no abordar unas situaciones determinadas y no otras.
Todo problema pblico que es reconocido como tal por quienes deciden, que
pasa a formar parte de la agenda, origina algn tipo de poltica pblica.
QU ES UNA POLTICA PBLICA

Una poltica pblica es definida como un conjunto de acciones y
decisiones llevadas a cabo por diversos actores con la finalidad de resolver
un problema definido polticamente como pblico (Subirats et al., 2007).
Toda poltica pblica estar determinada
no slo por lo que entra o no dentro
de la agenda, sino tambin por la
definicin e interpretacin que se haga
de los problemas.
Existen tantas definiciones de problemas
como actores polticos involucrados en
el proceso de elaboracin de polticas,
pero son las administraciones pblicas las
que tienen la responsabilidad (legalidad
y legitimidad) de dar respuesta a los
problemas colectivos.
Sabas que
Las personas con potestad
decisoria sobre asuntos pblicos
se encuentran muy influenciadas
por los grupos de inters y por
la ciudadana en general, por
lo que Eugene Bardach sugiere
primero desempacar el asunto (to
unpackage the issue) para lograr
que la definicin del problema
sea tan sobria e imparcial como sea
posible (Bardach, 1993).
Si bien lo lgico es que las decisiones se tomen de la forma ms racional

posible, lo cierto es que existen muchsimas razones polticas que determinan
la llegada de los temas a la agenda, la definicin de los problemas y las
polticas pblicas que los resuelven.
VIABILIDAD TCNICA Y VIABILIDAD

SOCIAL DE LAS DECISIONES
Joan Subirats seala que cada decisin pblica debe atender tanto
su viabilidad tcnica como su viabilidad social. La primera responde
a los criterios tcnicos y cientficos que deben seguir las polticas
pblicas (entendidas como la mejor respuesta posible a un problema
colectivo), mientras que una poltica es viable socialmente cuando
35
logra el consenso social, cuando es legitimada por el grueso de la

ciudadana.
Tomar una decisin que sea viable tanto tcnica como socialmente la
poltica pblica ideal no es tarea fcil. La mayora de las veces los cargos
polticos priorizan el consenso social; y definen y resuelven un problema
segn sus recursos y posibilidades.
Los modelos de Toma de Decisiones, desde una perspectiva conceptual,
se pueden clasificar, al menos, en cuatro tipos:
Modelo racional
Modelo Incremental
Modelo del Cubo de Basura
Modelo de las Policy Streams
MODELO RACIONAL Y MODELO INCREMENTAL

DE TOMA DE DECISIONES: PERSPECTIVA CONCEPTUAL
Para paliar este exceso de poltica en las decisiones pblicas, Herbert
Simon propuso el modelo racional de toma de decisiones. El
cual, segn explican Subirats y Dente, debe seguir los siguientes
pasos: un anlisis exhaustivo del problema, de sus causas y
consecuencias, una identificacin tambin exhaustiva de las
alternativas de solucin del problema, un anlisis y priorizacin de
todas las alternativas ventajas y desventajas, y la eleccin de la
opcin ptima, aquella que minimice costos y maximice beneficios.
Sin embargo, este modelo racional fue criticado por Charles
Lindblom, quien seal que, por un lado, la persona con poder de
decisin pblica padece de una perspectiva limitada que le impide
comprender la complejidad del problema, pues la informacin que
recibe para conocer el problema a fondo suele ser incompleta y
costosa y, adems, la identificacin de las alternativas suele estar
sesgada por su propio marco de valores y creencias. Por otro lado,
el modelo racionalista, segn Lindblom, subestima el dilogo y la
negociacin poltica en el proceso de toma de decisiones.
En respuesta, Lindblom, en un artculo de 1959 titulado The science
of Muddling Thorough, propone su modelo incremental en el que
sostiene que las polticas pblicas son, en realidad, ajustes incrementales
36
a decisiones tomadas con anterioridad. Asimismo, para l, la interaccin

y las relaciones de poder entre los actores involucrados en el proceso
de toma de las decisiones son elementos ms determinantes que el
anlisis fro y calculado de las alternativas posibles.
EL MODELO DEL CUBO DE BASURA

EN LA TOMA DE DECISIONES
En 1976, James March y Johann Olsen aadieron el modelo del cubo
de basura para explicar aquellas situaciones en las que se percibe una cierta
incertidumbre tcnica y poltica. Segn este modelo, las organizaciones
responsables de la toma de decisin son una especie de cubo de basura
donde las decisiones son, finalmente, el resultado de un encuentro casual
entre problemas, soluciones y actores.
EL MODELO DE LAS POLICY STREAMS

EN LA TOMA DE DECISIONES
En una lnea similar, encontramos el modelo de las policy streams (corrientes
de poltica) de John Kingdom, para el cual las decisiones son el encuentro, casi
fortuito, de tres corrientes: la del problema, la de la poltica y la de las soluciones.
Estas tres corrientes son independientes, pero, en algn momento, pueden
coincidir y generar una ventana de oportunidad que puede ser aprovechada por
una emprendedora o un emprendedor poltico.
No existe, a fin de cuentas, un modelo capaz de explicar todas las situaciones
problemticas, sino que lo ideal es que cada decisin pblica se adapte a
la naturaleza de cada problema.
3.
NEGOCIACIN
Si bien pareciera que las decisiones las toman, en ltima instancia, las y
los responsables polticos, ya sea en su rol legislativo o de miembros del
Gobierno, es innegable que en el proceso de debate y construccin de
decisiones participan una multiplicidad de actores.
A este entramado de actores pblicos y privados, individuales y
colectivos, que interviene en el desarrollo de las polticas pblicas
se le llama policy networks (redes de poltica pblica).
37
Esta visin de la elaboracin de las polticas pblicas, compleja y plural,

ha sustituido a la visin centralista que crea que la decisin era pura
y exclusivamente propiedad de las estructuras de gobierno o de las
Administraciones pblicas.
Hoy, los gobiernos no estn solos, sino que necesitan el apoyo y la
complicidad de otros actores. La negociacin se ha vuelto ineludible
y permanente.
El nivel local de gobierno tiene que afrontar negociaciones en
mltiples direcciones y niveles. Es el fenmeno que la ciencia poltica
ha denominado multi-level governance (gobernanza multinivel).
DEFINICIN DE LA GOBERNANZA MULTINIVEL

Philippe Schmitter la defini como un acuerdo para hacer
decisiones que aborde a una multiplicidad de actores polticamente
independientes tanto pblicos como privados a niveles de
agregacin territorial diferentes en una negociacin, deliberacin
y/o implementacin ms o menos continua.
De este modo, a la histrica negociacin con las esferas superiores de
gobierno, las autonmicas y nacionales, se ha agregado la negociacin con
las entidades supranacionales, como la Unin Europea, que muchas veces
es quien subvenciona proyectos y programas regionales o locales.
En otro eje, la crisis del sistema representativo acrecienta las negociaciones
dentro y entre los partidos, y dentro y entre las instituciones locales. La crisis
del bipartidismo y la emergencia de nuevos partidos minoritarios
aumentan la necesidad de la negociacin.
Los partidos bisagra los partidos minoritarios que forman coaliciones
para sacar adelante proyectos de ley o para formar Gobierno suman
protagonismo. Asimismo, la personalizacin de la poltica hace que dentro
de los mismos partidos emerjan facciones o escisiones.
En suma, una poltica cada vez ms compleja que exige personas
responsables con habilidad negociadora.
Por ltimo, existe un tercer nivel de negociacin: el que se da con las
organizaciones sociales y con la ciudadana en general. La poltica
democrtica est cada vez ms vigilada.
38
La ciudadana digital y los nuevos actores sociales irrumpen en el panorama

meditico y en la construccin de la agenda pblica con una inusitada fuerza,
legitimidad y visibilidad. La poltica vigilada se ha convertido en un contrapunto
que rompe con el monopolio de los partidos en el sistema democrtico.
La complejidad de la negociacin poltica y la multiplicidad de los actores
involucrados favorecen el surgimiento de diversos fenmenos de reaccin
ciudadana.
NEGOCIACIN Y RESISTENCIAS CIUDADANAS FRENTE A

PLANES O PROYECTOS LOCALES: ALGUNOS EJEMPLOS
El ejemplo ms conocido es el que se describe bajo el acrnimo
NIMBY (Not In My Back Yard, no en mi patio trasero), que
recoge la reaccin de determinados ciudadanos y ciudadanas u
organizaciones ante proyectos o planes que pueden afectar a una
zona en concreto, como puede ser la construccin de un aeropuerto,
una crcel o centrales elctricas.
Pero de este fenmeno se desprenden otros como NIMN (Not In My
Neighborhood, no en mi vecindario), NITL (Not In This Lifetime, no
en esta vida), BANANA (Build Absolutely Nothing Anywhere Near
Anything, no construyan nada,
en ningn lado, ni cerca de
nada), NOTE (Not Over There
Sabas que
Either, tampoco ah), NAMBI
Segn el Libro Blanco de
(Not Against My Business or
la Gobernanza Europea, la
Industry, no contra mi negocio
gobernanza se sustenta en los
siguientes principios acumulativos:
o industria), y muchos ms.
Los polticos y las polticas tienen
tambin sus acrnimos especficos,
como son NIMEY (Not In My Electoral
Year, no en mi ao electoral) o
NIMTOO (Not In My Term Of Office,
no en mi mandato). Todos estos
fenmenos dan muestra de la
complejidad del proceso de negociacin.
Apertura
Participacin
Responsabilidad
Eficacia
Coherencia
39
Esta realidad exige a las Administraciones flexibilizar las negociaciones

y abrir las decisiones a la participacin y a la deliberacin conjunta. La
Gobernanza es el nuevo paradigma de la Administracin pblica
que supone la creacin, por parte del Gobierno, de estructuras y
mecanismos de participacin ciudadana.
El paradigma de la gobernanza favorece el surgimiento de vas de
participacin e implicacin ciudadana, una lgica que gua prcticas como
las de, por ejemplo, los consejos ciudadanos.
40
2. El ciclo de gobierno
El ciclo
de gobierno:
Planes de gobierno.
Estatuto de representantes
locales. Alineamiento
poltica-gestin.
La organizacin municipal.
La direccin y gestin de personas
1.
SISTEMA INSTITUCIONAL LOCAL
El reforzamiento del sistema institucional en tiempos de crisis

En el vigente marco de contencin fiscal, las personas responsables polticas
de los Gobiernos Locales de Euskadi han de ser conscientes de la relevancia
que han adquirido para su trabajo diario los asuntos de ndole econmicofinanciera singularmente en lo que respecta a la estabilidad presupuestaria y
la sostenibilidad financiera-.
Con ser cierta esta premisa (pues no en vano la forma de trabajar de
los cargos representativos locales y de nuestras entidades locales ha de
variar como consecuencia de la crisis econmica), no puede obviarse que
a los asuntos de naturaleza econmico-financiera se ha de sumar otra
perspectiva adicional, que resulta compatible con ella.
En concreto, nos estamos refiriendo a la conveniencia y oportunidad de llevar
a cabo un cierto refuerzo del sistema institucional local, tarea que
habrn de afrontar los Gobiernos Locales que se constituyan tras las prximas
elecciones de mayo de 2015. La calidad de las instituciones locales vascas
pasa, en efecto, por una apuesta decidida de fortalecimiento de su
sistema de gobierno y por un modelo de Buena Gobernanza municipal,
como despus se ver.
CONCEPTO
En trminos generales podemos definir el fortalecimiento del sistema
institucional como la adopcin de una serie de medidas destinadas a
mejorar el funcionamiento y la calidad de las instituciones locales con el
objetivo de promover polticas que garanticen la convivencia y el crecimiento
del bienestar de la ciudadana.
Desde la perspectiva de los Gobiernos Locales, el fomento de las medidas
de reforzamiento del sistema institucional se articula a travs de dos vas:
43
La primera se focaliza en el nivel estatal de gobierno, concretndose de

modo preferente, aunque no excluyente, en la adopcin de medidas de
naturaleza legislativa. Se inscriben en esta tendencia la aprobacin de leyes
de transparencia, adaptaciones, desarrollo y modificaciones de legislacin
de rgimen local, etc. Mientras que la segunda va incumbe a los propios
Gobiernos Locales, y se traduce en el diseo y adopcin por los mismos de una
serie de medidas elementales para mejorar su calidad y funcionamiento:
cumplir con el principio de lealtad institucional en las relaciones
internas y con el resto de niveles de gobierno.
lograr un consenso poltico bsico entre el partido o partidos en
el Gobierno y los de la Oposicin a fin de determinar la Agenda
estratgica que ha de implementarse a lo largo de la legislatura.
construir un sistema en que la organizacin est alineada con
la poltica y en el que, sin perjuicio de la interrelacin de ambos
trminos, exista una separacin ntida de funciones entre ellos: la
poltica toma las decisiones y la organizacin las implementa.
En este contexto, en suma, lo que se pretende poner de relieve es el hecho
de que no es necesario esperar a que los restantes niveles de gobierno
estatal, autonmico y foral- adopten decisiones que favorezcan el
reforzamiento institucional de los Gobiernos Locales de Euskadi. stos
disponen de un considerable margen de maniobra para adoptar decisiones
ejecutivas en mbitos como la accin de gobierno, la calidad del
ejercicio de la funcin representativa, la organizacin municipal o
la direccin de personas, que redundarn en beneficio de la comunidad
local, en definitiva, de la ciudadana.
Alguna herramienta para el fortalecimiento institucional

La accin de gobierno municipal a desarrollar tras la constitucin de los
ayuntamientos a partir de junio de 2015, sin perjuicio de la concurrencia
de otros mbitos de inters, deber prestar especial atencin al fomento
e implementacin de polticas municipales relacionadas con
las tecnologas de la informacin, configuradas como una de las
herramientas ms tiles de las que disponen los gobiernos locales para
fortalecer el sistema institucional.
La extensin y generalizacin de las tecnologas de la informacin presenta
una indudable incidencia en el mbito local. Ahora bien, la implantacin de
medidas de esta naturaleza suscita un cambio organizativo, estratgico
44
Polticas municipales en materia

de tecnologas de la informacin
Ventajas de su implementacin:
Consecuencias de su ausencia:
la presencia en Internet de
la ciudadana carece de
los municipios constituye un

potente medio de difusin para
el conocimiento de su gestin y
de sus servicios.
a travs de administracin
local on-line la ciudadana

disponen de un medio
que les permite acceder a
informacin administrativa y
servicios municipales, y realizar
gestiones administrativas sin
necesidad de desplazarse.
informacin completa sobre

la actividad municipal, que
entorpece su participacin
real y efectiva en los asuntos
municipales.
aumento de cargas sobre
la ciudadana a la hora
de tramitar solicitudes,
presentacin de
documentacin, traslados a
dependencias e instalaciones
municipales, etc.
y, en definitiva, cultural, tanto hacia dentro del respectivo Gobierno

Local, como haca fuera en cuanto a la relacin de los ciudadanos y las
ciudadanas con la institucin local.
Hay que tener en cuenta, por ejemplo, que no slo sectores enteros de
la actividad administrativa diaria licencias, autorizaciones, declaraciones
responsables, etc.- podrn gestionarse y tramitarse sin necesidad de
presencia fsica en las instalaciones municipales, tambin la generalizacin
de instrumentos especficos como la obligacin de la factura electrnica a
partir de enero de 2015 o, por ltimo, la ingente cantidad de informacin
que las Intervenciones locales tienen que trasladar peridicamente a otras
Administraciones (en particular, a las Diputaciones Forales) a travs de
medios informticos, son circunstancias que implican tanto la necesaria
adaptacin de la organizacin a estas nuevas formas de trabajar, como la
implementacin de una nueva perspectiva de la labor poltica a desarrollar
por los cargos representativos locales.
El refuerzo institucional, en suma, precisa que en los prximos aos las
tecnologas de la informacin, el uso de las redes sociales, los nuevos
canales de relacin con la ciudadana, etc., se conviertan en la herramienta
habitual de trabajo de los cargos representativos locales. La poltica local,
entonces, se transformar desbordando los mrgenes del propio
territorio. De ah que las y los responsables polticos municipales
han de procurar mantener en toda ocasin una actitud receptiva
45
y abierta con relacin a la ciudadana, dado que adicionalmente a

las reuniones ms o menos formales que puedan celebrar con ella o al
trabajo sobre el terreno que puedan llevar a cabo, hay una relacin
directa y permanente de carcter informal con la ciudadana a travs de las
tecnologas de la informacin.
2. EL CICLO DE GOBIERNO:
LOS PLANES DE GOBIERNO O DE MANDATO
Qu es un Plan de Gobierno?
A pesar de que las elecciones locales tienen una periodicidad preestablecida
legalmente su celebracin se lleva a cabo el ltimo domingo del mes de
mayo cada cuatro aos-, lo cierto es que la andadura del nuevo gobierno
municipal arranca no en la fecha de los comicios locales, sino a partir de la
celebracin de la sesin constitutiva del Ayuntamiento, momento en que
se produce la investidura de la Alcaldesa, del Alcalde como tal.
La primera decisin que corresponde adoptar al nuevo gobierno
municipal consiste en elaborar una hoja de ruta de la legislatura.
Esto es, el Plan de Gobierno, el Plan de Actuacin Municipal o el
Plan de Mandato, se tratara del documento en el que, tomando
en consideracin los principios esenciales del programa poltico
del equipo de gobierno, se configura el proyecto de municipio
que se quiere lograr.
En un marco de fuerte contencin fiscal en el que los principios de
estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera se han convertido
en clave de bveda de la actuacin de todos los poderes pblicos y,
en consecuencia, se obliga a que la asignacin de recursos sea lo
ms eficiente posible, resulta indispensable contar con un plan
de actuacin que establezca prioridades entre las variadas polticas
pblicas que se pretendan desarrollar y asigne racionalmente los
recursos econmicos de los que podamos disponer contemplando,
necesariamente, el escenario econmico-presupuestario. Los procesos
de toma de decisiones cortoplacistas en los que la improvisacin
jugaba un papel preponderante forman parte de nuestro ms
inmediato pasado y carece de sentido aplicarlos an.
46
La poltica local en tiempos de crisis, enmarcada por una tupida red normativa
destinada a asegurar el equilibrio presupuestario, tiende a convertirse en
un proceso en el que se ha de elegir
entre varias opciones, descartando
Sabas que
otras y justificando cada eleccin ante
EUDEL elabor en su da una Gua
el electorado en cualquier caso. De
Prctica para la elaboracin de
este modo, el Plan de Gobierno se
Planes de Legislatura (Planes de
configura como una herramienta
Mandato o de Gobierno) que se
encuentra disponible en su web
idnea tanto para llevar a cabo la
racionalizacin del proceso poltico
http://www.eudel.eus/es/
de toma de decisiones, como para
publicaciones/libros_electronicos
alinear a la organizacin, a los cargos
directivos pblicos y al personal
empleado pblico en el cumplimiento
de tales decisiones.
En definitiva, el Plan de Gobierno es un instrumento de racionalizacin de
la poltica municipal que permite sucesivamente:
PLAN DE GOBIERNO
PLANIFICAR
IMPLEMENTAR
EVALUAR
De modo que el Plan de Gobierno permite materializar una estrategia de
legislatura en la que:
hemos marcado los objetivos concretos que pretendemos llevar a
cabo tras examinar nuestra cartera de servicios y los recursos de los
que disponemos.
hemos puesto los medios materiales, personales, etc., necesarios
para llevar a cabo las polticas pblicas previamente definidas.
y, finalmente, ponemos los medios necesarios para evaluar la
adecuada ejecucin de las mismas a lo largo de un perodo de
cuatro aos.
47
Sabas que
En el Proyecto de Ley Municipal
de Euskadi existen diferentes
alusiones a los Planes de Gobierno
o de Mandato. Entre ellas aparecen
las siguientes:
La obligacin de las entidades

locales vascas de publicitar a
travs de los medios a su alcance
el Plan de Gobierno, Plan de
Mandato o Plan de Actuacin
Municipal, cuando exista.
La Junta de Gobierno, o en su
caso la Alcaldesa o el Alcalde, ha
de comprobar la compatibilidad
con estos Planes de las
propuestas e iniciativas que
puedan presentar la ciudadana,
las entidades y asociaciones,
plataformas y redes, con relacin
a la elaboracin de acuerdos,
ordenanzas y reglamentos
locales.
No obstante, nada impide que esa

planificacin exceda del mandato (a travs
de cualquier otro instrumento estratgico)
en determinados temas que as lo exijan
(infraestructuras, ordenacin del territorio,
organizacin y recursos humanos, etc.).
El Plan de Gobierno es un
instrumento capital en el proceso de
racionalizacin de la poltica municipal
y su incardinacin con los espacios de
gestin de la propia organizacin. Toda
la actividad de definicin de objetivos y
de evaluacin tanto de polticas como
de procesos y de personas exige como
paso ineludible una determinacin
previa de un Plan de Gobierno, del cual
puedan posteriormente desagregarse
de forma articulada los diferentes
objetivos sectoriales y las unidades
correspondientes.
En definitiva, se trata de materializar

la estrategia diseada marcando
objetivos concretos que pretendemos
alcanzar, poniendo los medios necesarios para poder llevarlos a la prctica,
e ir controlando la adecuada ejecucin de los mismos.
Cul puede ser su contenido?

En el Plan de Gobierno o Plan de Mandato debern establecerse las grandes
prioridades polticas del perodo de los prximos cuatro aos. Como
ya se ha sealado, esto es particularmente importante en un contexto de
crisis fiscal con escasez de recursos, puesto que habr que sacrificar unas
polticas pblicas y dar preferencia a otras, justificando nuestras decisiones
ante la ciudadana.
Esta es, en efecto, la esencia de la poltica. Se ha de disear estratgicamente
el futuro del municipio para un mandato. El equipo de gobierno debe tener,
por tanto, un buen conocimiento de la realidad en la que se encuentra el
Ayuntamiento (ya sea por experiencia previa o, en su caso, por un correcto
proceso de transferencia de poder). Esta operacin ser particularmente
48
necesaria en el mandato 2015-2019 dado que el proceso de ajuste de las

cuentas pblicas se extender durante gran parte del mismo.
3.
ESTATUTO DE LAS
Y LOS REPRESENTANTES LOCALES
A qu llamamos Estatuto de las y los representantes locales?

La condicin de Concejala o Concejal determina un rgimen jurdico especial,
el Estatuto de los y las representantes locales, que supone la atribucin
de un conjunto especfico de derechos y deberes, as como la sujecin
a una serie de responsabilidades de diferente naturaleza, destinados
todos ellos a garantizar el ejercicio de esa funcin.
CONCEPTO
Se denomina, Estatuto de las y los representantes locales al conjunto
de derechos y deberes inherentes al cargo representativo que corresponden
a las Concejalas y los Concejales y cuya finalidad es:
preservar su independencia en el ejercicio de las funciones que
tienen encomendadas, en cuanto representante del inters pblico
y de la propia ciudadana.
garantizar las condiciones
mnimas de su ejercicio,
relativas tanto a su efectiva
participacin poltica como a las
compensaciones econmicas
que, en su caso, pueda percibir
el cargo pblico representativo
como consecuencia del ejercicio
de su funcin.
Sabas que
En el caso de la legislacin estatal,
la normativa sobre el estatuto de los
y las representantes locales puede
consultarse en el denominado
Cdigo de Rgimen Local elaborado
por el Boletn Oficial del Estado,
disponible en el sitio:
http://boe.es/legislacion/codigos/
codigo.php?id=19&modo=1&nota=0
La plasmacin legal del Estatuto de

representantes locales se encuentra
diseminada por diferentes normas -leyes, reglamentos- procedentes de
distintos niveles de gobierno estatal, autonmico, foral y local-.
49
Un cuadro orientativo de los diferentes derechos, deberes y

responsabilidades que configuran aquel Estatuto puede sistematizarse
de la siguiente manera:
DERECHOS
De participacin
poltica
permanencia en
el cargo
a la informacin
Laborales
a la conservacin
de su puesto de
trabajo
a permisos para
el ejercicio del
cargo
Econmicos
a una retribucin
a indemnizaciones
por gastos
ocasionados
en ejercicio del
cargo
a ser dado
de alta en el
rgimen general
de la seguridad
social
a la prestacin
por desempleo
50
DEBERES
Formular
declaracin
de bienes
patrimoniales
y de causas de
incompatibilidad
y sobre cualquier
actividad
que pueda
proporcionar
ingresos
econmicos
Asistir a las
sesiones
del Pleno
Abstenerse en
la decisin de
determinados
asuntos
Guardar reserva
sobre las
deliberaciones
No utilizar el
cargo con fines
particulares
RESPONSABILIDADES
Poltica
control en
el Pleno de
la accin de
gobierno
mocin de
censura
cuestin de
confianza
responsabilidad
poltica solidaria
de la Junta de
Gobierno Local
ante el Pleno
Administrativa
Civil
Penal
Estatuto de representantes locales y crisis econmica

Uno de los aspectos en que ha incidido con mayor extensin e intensidad la
reforma estatal de la normativa bsica de rgimen local llevada a cabo en 2013
ha resultado ser el Estatuto de los y las representantes locales. En el contexto
de la racionalizacin de las estructuras organizativas de la administracin local,
la instancia gubernamental ha llevado a cabo un eufemstico proceso de
ordenacin responsable de las retribuciones de los cargos representativos
locales que ha consistido, esencialmente, en la restriccin del nmero de
Concejalas y Concejales que pueden desempear su funcin representativa
en rgimen de dedicacin exclusiva, llegando a prohibir tal posibilidad en
municipios de poblacin inferior a 1.000 habitantes, as como en la fijacin de
lmites a la cuanta de las retribuciones que pueden percibir.
Basndose en los principios establecidos en la Carta Europea de la
Autonoma Local sobre las condiciones econmicas del ejercicio de la funcin
representativa local, EUDEL ha sido pionera en la adopcin de acuerdos
y protocolos dirigidos a establecer criterios orientativos con relacin a la
cuanta y lmites de las retribuciones de los cargos representativos locales.
No obstante, la virtualidad de estos acuerdos es limitada, pues contienen
criterios meramente orientativos, que tienen el carcter de recomendaciones
y no son, por tanto, vinculantes.
La legislacin estatal ha articulado un sistema de retribuciones de los cargos
representativos locales sujeto a rgidas reglas, basado en la definicin
de tres situaciones de dedicacin en que se pueden encontrar aqullos
dedicacin exclusiva, dedicacin parcial y sin dedicacin- y anudando un
concepto retributivo a cada una de ellas.
El perodo transitorio para la aplicacin de las restricciones referidas
a las retribuciones y al nmero de representantes locales que pueden
desempear su cargo en rgimen de dedicacin exclusiva finaliza el 30 de
junio de 2015.
De este modo, los Gobiernos Locales que desempeen su mandato en
la legislatura 2015-2019 debern adaptar el rgimen retributivo de sus
miembros a las previsiones legales.
Pero frente a todo lo anterior, se ha de tener en cuenta que en
Euskadi, de acuerdo con las singularidades forales reconocidas en
la legislacin bsica, corresponde a los rganos forales de los Territorios
Histricos de Araba/lava, Gipuzkoa y Bizkaia determinar los lmites
mximos totales del conjunto de las retribuciones y asistencias de los
51
y las miembros de los Gobiernos Locales atendiendo a los principios y

estructura establecidos, en su caso, por la legislacin estatal.
Por consiguiente, los lmites mximos totales del conjunto de retribuciones
y asistencias de los cargos representativos locales vascos se deben
determinar por esos rganos forales, no as el lmite del nmero de cargos
con dedicacin exclusiva por ser competencia estatal.
A las anteriores obligaciones cabe aadir las derivadas de otras normas
estatales y autonmicas vinculadas con la publicidad y transparencia de
la actividad de las instituciones locales, de las que se ha dado cuenta en
otra parte de esta Gua, por cuanto existe un mandato legal de insertar las
retribuciones de los cargos representativos locales en sede electrnica o
pginas web municipales.
El nuevo modelo de retribuciones de los cargos representativos locales
puede sistematizarse como sigue:
RGIMEN DE DEDICACIN EXCLUSIVA
Las Concejalas y los Concejales que acuerde el Pleno a propuesta del
Presidente o Presidenta de la Corporacin, sean o no del grupo poltico
de gobierno. (v.gr. jefatura del principal partido de la oposicin)
En los Gobiernos Locales de poblacin inferior a 1.000 habitantes
ninguno de sus miembros podr ser declarado en esta situacin.
Las Concejalas y los Concejales que se encuentren en esta situacin
perciben retribuciones por el ejercicio de su cargo en la cuanta que
seale el Pleno.
Son dados de alta en el Rgimen General de la Seguridad Social.
La percepcin de estas retribuciones es incompatible con la de otras
retribuciones con cargo a cualesquiera Presupuestos Pblicos, as como
para el desarrollo de otras actividades, en los trminos de la normativa de
incompatibilidades
No podrn percibir asistencias por su concurrencia efectiva a las sesiones
de los rganos colegiados de la Corporacin de que formen parte (v.gr.
Pleno, Junta de Gobierno Local, Comisiones Informativas, Comisin
Especial de Cuentas, etc).
Se podrn percibir indemnizaciones por los gastos efectivos ocasionados
en el ejercicio de su cargo (v.gr. gastos de traslado por viajes, dietas por
alojamiento y manutencin, etc).
52
RGIMEN DE DEDICACIN PARCIAL

Las Concejalas y los Concejales que realicen funciones de Presidencia
o Vicepresidencia de rganos colegiados municipales, los que ostenten
delegaciones o los que desarrollen responsabilidades que as lo requieran.
Los acuerdos plenarios que determinen los cargos que lleven aparejada la
dedicacin parcial contendrn expresamente el rgimen de la dedicacin
mnima necesaria para la percepcin de dichas retribuciones.
La dedicacin parcial en el Gobierno Local se desarrollar fuera de la
jornada habitual y normal en su respectivo puesto de trabajo.
Percibirn retribuciones por el ejercicio de su cargo en la cuanta que
seale el Pleno.
Sern dados de alta en el Rgimen General de la Seguridad Social.
Las retribuciones por dedicacin parcial son compatibles con las
que puedan percibir los y las electas locales en el desempeo de sus
actividades en el Sector Pblico o en el Sector Privado.
No podrn percibir asistencias por su concurrencia efectiva a las sesiones de
los rganos colegiados de los que formen parte (Pleno, Junta de Gobierno
Local, Comisiones Informativas, Comisin Especial de Cuentas, etc).
Se podrn percibir indemnizaciones por los gastos efectivos ocasionados
en el ejercicio de su cargo (gastos de traslado por viajes, dietas por
alojamiento y manutencin etc).
SIN DEDICACIN
El ejercicio de su cargo es compatible con la realizacin de actividades
retribuidas en el Sector Pblico o Privado.
No perciben retribuciones fijas por su cuanta ni peridicas por su
vencimiento.
Podrn percibir asistencias por su concurrencia efectiva a las sesiones
de los rganos colegiados de los que formen parte (v.gr. Pleno,
Junta de Gobierno Local, Comisiones Informativas, Comisin Especial de
Cuentas, etc).
Podrn percibir indemnizaciones por los gastos efectivos ocasionados
en el ejercicio de su cargo (v.gr. gastos de traslado por viajes, dietas por
alojamiento y manutencin, etc).
53
Introduccin
Estatuto de la minora y reforzamiento institucional local

La modificacin legal del rgimen jurdico de la Administracin local llevada
a cabo en el ao 2013 por la legislacin bsica estatal se caracteriza,
entre otras cuestiones, por una decida apuesta encaminada a reforzar la
dimensin administrativa de las
entidades locales, de su naturaleza
Sabas que
de entes prestadores de servicios
El Proyecto de Ley Municipal de
pblicos, reduciendo notablemente
Euskadi alude al estatuto de la
su dimensin poltica.
oposicin garantizando que en los
municipios con poblacin superior
a 10.000 habitantes, al menos, haya
una Concejala o un Concejal de la
oposicin con dedicacin exclusiva
a fin de que las tareas de control y
fiscalizacin del gobierno puedan
llevarse a cabo de manera efectiva;
mientras que en los municipios
con poblacin entre 5.000 y 10.000
habitantes se garantiza la existencia,
al menos, de una Concejala o un
Concejal en rgimen de dedicacin
parcial con idnticas funciones que
las anteriormente sealadas.
Desde una perspectiva diferente, el

reforzamiento institucional local en
Euskadi en la legislatura 2015-2019
ha de pasar, necesariamente, por una
mejora del sistema de Gobierno Local
con el objetivo de ganar en eficacia y
en transparencia, tanto interna como
externa, reforzando los instrumentos
de control democrtico que se ejercen
en el seno de los Plenos municipales.
Elemento sustantivo para alcanzar

este objetivo consiste en reforzar los
instrumentos de control democrtico y, en particular, el papel de los
grupos polticos con representacin minoritaria. Las minoras deben
asumir un papel fundamental en el gobierno local mediante la atribucin de
herramientas de control y facilitando su acceso a la informacin necesaria
para el adecuado seguimiento de la actuacin del gobierno municipal.
4.
ALINEAMIENTO POLTICA-GESTIN
Legitimidad democrtica vs. legitimidad burocrtica?

La vida institucional de los gobiernos locales est predeterminada por
un planteamiento dual que enfrenta dos legitimidades distintas: la
democrtica, de la que parte la actuacin del cargo poltico local y
que avala sus decisiones, aunque no las justifica si son equivocadas; y
la burocrtica o estatutaria, que ampara la actividad del personal
empleado pblico, funcionario y laboral.
54
Los marcos cognitivos de ambos colectivos (cargos polticos y funcionariado), sus

funciones, as como, sobre todo, su percepcin temporal (un mandato frente a
la permanencia), conducen a que en no pocas ocasiones, cargos polticos y
personal empleado pblico tengan dificultades reales en hallar puntos
de encuentro y, sobre todo, un lenguaje comn, a pesar de que ambos
colectivos dedican sus esfuerzos al mismo objetivo: servir a la ciudadana.
En realidad, incurriramos en un nefasto error si pretendisemos que
una de las dos legitimidades prevaleciese sobre la otra. El mbito
de actuacin de los cargos polticos y del funcionariado es diferente y su
relacin no puede basarse en un enfrentamiento de legitimidades.
Esta perspectiva de enfrentamiento dual de legitimidades, no cabe duda
alguna, es desde la que ha partido la legislacin de la reforma del rgimen
local de 2013, cuando, al socaire de las medidas destinadas a contener el
dficit de las entidades locales, ha convertido a la Intervencin Municipal en el
rgano garante de la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera
de los gobiernos locales. Las tensiones entre la lnea poltica y el funcionariado
ya han dado sus primeras muestras en algunos municipios puesto que el
carcter de las personas, su empata e inteligencia emocional, qu duda
cabe, marcan ineludiblemente esta relacin poltica-funcionarial.
El proceso de ajuste de las cuentas pblicas locales que se va a extender en
buena parte del mandato 2015-2019, en el que los gobiernos locales habrn
de gestionar un marco de fuerte contencin, ajuste presupuestario, etc, se
caracteriza, adems, por el incremento cualitativo y cuantitativo de la carga de
trabajo atribuida a las personas que realizan la Intervencin Municipal. Planes
Econmico Financieros, peridico suministro obligatorio de informacin
econmica-financiera y presupuestaria, etc, son tareas esenciales para la
Agenda estratgica que se pretenda implantar en los Gobiernos Locales. El
alineamiento del trabajo poltico y tcnico se produce cuando se llega al punto
de convergencia entre ambas legitimidades con el objetivo de beneficiar a la
comunidad local cada cual desde su respectiva vertiente.
CONSEJO PARA ALCALDESAS Y ALCALDES
Es imprescindible, al menos en municipios de cierto tamao,

la creacin de una Comisin Ejecutiva, Comisin de
Coordinacin, etc., en la que estn presentes, aparte de
la Alcaldesa, Alcalde o persona en quien delegue, todos los
directivos y directivas de la organizacin, junto con las personas
titulares de la Secretara, de la Intervencin y de la Tesorera. En
55
esta Comisin se prepararan todas las decisiones polticas que

se vayan a adoptar en los rganos de gobierno, se coordinaran
todas las acciones sectoriales as como los nuevos proyectos
estratgicos de la ciudad, antes de someterse al proceso de
toma de decisin poltica y a la deliberacin ciudadana.
La conveniencia de implantar un modelo de Direccin Pblica

profesional
Bajo esta dicotoma, se produce adicionalmente otra circunstancia que incide
en la relacin entre cargos polticos y personal empleado pblico, puesto que
Alcaldesas y Alcaldes tienen una disyuntiva muy precisa:
continuar nutriendo la direccin pblica con criterios de confianza
poltica (dimensin amateur), como una prolongacin en profundidad
de la composicin ideolgica del gobierno sobre la organizacin;
inclinarse por captar aquellas directivas y directivos pblicos que
acrediten disponer de las competencias requeridas para el desempeo
con xito de las funciones asignadas (dimensin profesional).
Por una parte, el desarrollo de polticas pblicas tanto de naturaleza
sectorial o finalista como de carcter horizontal, requiere instrumentos de
gestin cada vez ms sofisticados que una mera concepcin amateur de
la direccin pblica no puede satisfacer razonablemente. Por otra parte, la
bsqueda de organizaciones inteligentes, eficientes, adaptadas al entorno
y competitivas aboga por la implantacin de nuevas figuras profesionales
en los gobiernos locales.
El momento actual exige llevar a cabo una seleccin de directivos
y directivas basada en criterios profesionales (lo que no excluye un
margen razonable de discrecionalidad en la designacin), as como
una vinculacin con la organizacin a travs de la responsabilidad
(o gestin) por resultados, articulada de acuerdo con los objetivos
polticos aprobados en el Plan de Gobierno (Contrato de Gestin).
A los cargos directivos se les ha de evaluar por los resultados obtenidos en
su gestin y, en consecuencia, articular a esos resultados un sistema de
incentivos.
56
Algunos principios clave para su implantacin

La potestad de autoorganizacin determina que sea cada entidad local la
que defina qu puestos de trabajo de su respectiva estructura formarn
parte de la Direccin Pblica profesional. En particular, resulta conveniente
ubicar en la Junta de Gobierno la adopcin del acuerdo de creacin de los
puestos concretos de directivo o directiva profesional.
Debe corresponder a los rganos de gobierno competentes (o, en su
caso, a los rganos tcnicos creados al efecto) la seleccin del personal
directivo profesional. El modelo de seleccin debe girar necesariamente
en torno a una serie de principios convencionales idoneidad, mrito,
capacidad, garantizndose la publicidad y concurrencia-, as como
a travs de la acreditacin de las competencias profesionales necesarias
para desempear el puesto. Esas competencias pueden acreditarse a travs
de diferentes sistemas o medios -la formacin recibida, la experiencia de
cada candidatura-, pudindose llevar a cabo valoraciones curriculares,
entrevistas o cualquier otro procedimiento selectivo que pueda garantizar
la idoneidad de las candidatas y candidatos para el desempeo de las
funciones atribuidas.
El personal directivo puede ser tanto funcionario como laboral. E
incluso cabe pensar que se nombren directivas o directivos a personas no
pertenecientes al mbito pblico, sino procedentes del sector privado,
siempre que su designacin se verifique en la forma ya expuesta.
Este personal estar sujeto a evaluacin con arreglo a criterios de eficacia
y eficiencia, responsabilidad por su gestin y control del resultado en
relacin con los objetivos que les hayan sido fijados.
El modelo tiene que cerrarse con una garanta de permanencia en el
puesto de trabajo de la directiva o directivo pblico durante un periodo
determinado siempre que alcance los resultados exigidos en su gestin.
Esa garanta de relativa estabilidad proporciona una importante
continuidad a las polticas pblicas locales y evita la prdida constante
de conocimiento, as como la reconstruccin constante y permanente
de determinadas polticas pblicas como consecuencia de la prdida del
capital directivo que ha de formularlas y gestionarlas. Puede optarse por
establecer un perodo que coincida con el del mandato, que este sea
menor o incluso mayor (esto es que supere el perodo de mandato).
57
Cules pueden ser las funciones del personal

directivo pblico profesional?
Las funciones a desarrollar por este tipo de rganos directivos profesionales
pueden ser variadas e incidir en diferentes mbitos:
ejercer competencias desconcentradas o delegadas que comprometen
a la organizacin,
participar en la formulacin de las polticas pblicas y desarrollar
funciones de gestin y provisin de servicios, dirigiendo equipos
de personas, gestionando infraestructuras o medios materiales y
ejecutando el presupuesto,
impulsar la ejecucin de las decisiones adoptadas por los rganos
polticos, la planificacin y coordinacin de actividades, evaluacin
y propuesta de innovacin y mejora en relacin con los servicios y
actividades de su mbito competencial.
Cules son las competencias que han de concurrir en la

Direccin Pblica profesional?
El xito de la implantacin del despliegue en los gobiernos locales de la
figura directiva pblica profesional no slo depende del mayor o menor
acierto con que diseemos el proceso de seleccin, cmo deben acreditar
sus habilidades las potenciales candidaturas, etc. En cuanto estamos en
presencia de un fenmeno subjetivo, el elemento personal tiene un
peso decisivo en todo el procedimiento, de modo que el cargo directivo
pblico profesional ha de reunir una serie de competencias nucleares para
desempear las tareas que tenga encomendadas:
Ha de proporcionar a las Alcaldesas y Alcaldes, Concejalas y Concejales
informacin clara, simple y concisa, formulada en lenguaje poltico y
solo con las indispensables referencias tcnicas.
Ha de mostrar habilidad para decidir lo no relevante polticamente:
un buen directivo o directiva debe tener capacidad de decisin en
determinados mbitos y, por tanto, decidir sobre esas cuestiones.
Ha de tener capacidad para reducir el conflicto: un cargo directivo ha de
resolver los problemas y actuar como un cortafuegos para el cargo poltico,
al que solo le ha de llegar lo que requiera una decisin poltica relevante.
58
Ha de tener sensibilidad poltica (no confundir con confianza

poltica): debe ser plenamente consciente de que su actuacin como
directivo o directiva compromete a un Gobierno o, dicho de otro modo,
puede tener consecuencias polticas.
Ha de observar permanentemente a su Alcaldesa, Alcalde o Concejala,
Concejal con el fin de conocer su personalidad.
5.
LA ORGANIZACIN MUNICIPAL
Las polticas de cambio de las Instituciones locales

El correcto ejercicio de la actividad poltica municipal y su proyeccin sobre la
organizacin, deben ir encaminados a impulsar procesos de modernizacin,
innovacin y cambio en sus respectivas instituciones. Un cargo poltico local
que tenga visin y estrategia debe apostar por el cambio. Se trata de llevar
a cabo un cambio meditado, prudente y medido, pero con ciertas dosis de
audacia. El cambio ser especialmente necesario en un momento, como la
legislatura 2015-2019, caracterizado por fuertes constricciones fiscales en
el que, junto a decisiones difciles, habr que adoptar otras encaminadas a
reforzar la organizacin, a innovar y a reformar estructuras y procedimientos.

Todo proceso de cambio incorpora oportunidades y amenazas.
Quienes lo inician se mueven en la primera clave, pero el resto de
personas lo perciben como un peligro: la resistencia al cambio es
habitual. Disipar esa sensacin, mitigando las naturales tensiones que
puedan llegar a generarse, es un reto que debemos afrontar a travs
de una triple accin:
Comunicar bien el proyecto de cambio,
comprometer en l al mayor nmero de personas,
ejecutarlo definitivamente.
La sostenibilidad del proceso de cambio y el liderazgo del mismo
es un aspecto trascendental en su xito o fracaso. En consecuencia,
59
toda gestin del cambio requiere una voluntad decidida por parte de
los cargos polticos de llevarlo a cabo, tejer una red de alianzas, vencer
resistencias y comunicar muy bien cules son los objetivos y finalidades
que el proceso pretende alcanzar (que se traducen, ni ms ni menos,
en ventajas para la organizacin y el personal empleado, as como para
la ciudadana).
No conviene menospreciar en ningn momento el sustrato de
conocimiento que poseen las organizaciones: construir un nuevo
conocimiento que se ha dilapidado (por ejemplo, en ceses o remociones)
requiere una inversin temporal muy extensa en el tiempo (puede, incluso,
alcanzar a todo el mandato) y tiene unos costes polticos y de eficiencia muy
elevados que en tiempos de contencin fiscal habrn de valorarse, si cabe,
con mayor rigor. Los ayuntamientos deben dejar de lado su concepcin
de organizaciones de rendimiento, para transformarse gradualmente en
organizaciones estratgicas en las que la decisin de la prioridad poltica
se convierte en el motivo esencial de su existencia.

Toda organizacin tiene memoria que se identifica en las
personas que la componen y en los proyectos en marcha-, y
conviene tenerla presente en todo momento.
Cmo actuar en tiempos de crisis?

La organizacin no puede funcionar slo mediante circuitos informales,
sino que requiere un proceso de formalizacin, racionalizacin e
institucionalizacin que proporcione impulso a la accin de gobierno
municipal. Los Gobiernos Locales de Euskadi deben realizar una firme
apuesta por configurarse como tales gobiernos. Alcaldesas y Alcaldes
deben dar la importancia debida a los temas organizativos (pues su buena
configuracin ayudar a hacer mejor poltica y prestar servicios de calidad),
as como promover la creacin de estructuras estables y permanentes que
sirvan, bajo su liderazgo, para que todas y todos los miembros del equipo
de gobierno conozcan y debatan las polticas sectoriales, transversales y
horizontales que se pretendan implementar. En definitiva, se tratara de crear
rganos de gobierno que aporten visin de conjunto y transversalidad
a la completa tarea de gobierno municipal.
60
Esta perspectiva se concilia bien con el modelo de sociedad en constante

transformacin que precisa sistemas ms giles de gobierno y con una
difana distribucin de responsabilidades entre los rganos representativos.
Adems, existe una evidente necesidad de adaptacin a las especificidades
de cada municipio, que impone la existencia de una extensa esfera de
libertad que permita a los ayuntamientos definir, en funcin de su naturaleza
sustancialmente poltica y de acuerdo con las prioridades de su propia accin
de gobierno, la estructura ejecutiva y administrativa ms adecuada, que
responda a sus necesidades reales.
En este aspecto concreto, hay que tener en cuenta que el contexto de
crisis fiscal tiene un importante impacto sobre la organizacin
poltico-administrativa de los Gobiernos Locales. La poltica de
racionalizacin, sostenibilidad y simplificacin (de procedimientos, trmites
y cargas administrativas) se ha impuesto, y nada hace presagiar que vaya
a variar en la legislatura que se iniciar en junio de 2015. Esta situacin
plantea un escenario en el que las personas responsables de la poltica local
habrn de tomar decisiones relacionadas con algunos mbitos materiales:
DECISIONES CLAVE PARA LA ORGANIZACIN
La Cartera de servicios ofrecida por los municipios debe ajustarse
a criterios de sostenibilidad, racionalizacin y equilibrio presupuestario,
y su resultado final tendr un evidente impacto sobre los servicios,
infraestructuras, equipamientos, etc.
Ser preciso reducir el nmero de personal eventual a las necesidades
realmente justificadas. Es una cuestin de imagen y de efectividad. La
Alcaldesa o el Alcalde, al menos en determinados municipios, debe
disponer de personal de confianza y asesoramiento poltico, pero este
debe dedicarse exclusivamente a esas tareas, no invadir esferas directivas
ni proyectarse sobre mbitos reservados al empleo pblico.
Asimismo, en un contexto como el descrito, las estructuras
administrativas deben ser las adecuadas a las polticas que han de
ejercerse, puesto que un excesivo nmero de empleadas y empleados
pblicos en un Ayuntamiento traslada una imagen distorsionada de la
institucin del empleo pblico y de la propia Administracin local.
Las organizaciones instrumentales al propio Ayuntamiento deben
estar plenamente justificadas. El sector pblico local organismos
autnomos, consorcios, entidades pblicas empresariales, sociedades
mercantiles, fundaciones- est sometido a un proceso de racionalizacin
y simplificacin de estructuras, basado en la supresin, la fusin de
dichas entidades.
61
6.
LA DIRECCIN Y GESTIN DE PERSONAS
Por qu es importante la gestin de personas?

Los Gobiernos Locales, como cualquier otra Administracin Pblica,
tienen que atender a la gestin de sus recursos humanos con el fin de que
sean utilizados de manera racional
y eficiente. Junto a los medios
materiales y jurdicos de los que
Sabas que
disponen aqullos, hemos de situar
Joan Prats diferencia entre poltica,
a los medios personales o humanos.
gestin y administracin de
personal:
Hoy se acepta con criterio unnime
que el elemento humano, en
la poltica consiste en la
cualquier organizacin, sea pblica
determinacin de los grandes
o privada, adems de necesario,
objetivos estratgicos y
corresponde disearla a
constituye el factor estratgico con
altas instancias polticas
el que cuentan las Administraciones
gubernamentales.
para el cumplimiento de sus fines y
la ejecucin de las polticas pblicas
la gestin, que presupone
la poltica de personal, va
que deben programar y cumplir
dirigida al logro de los objetivos
en el marco general de la accin
operacionales en funcin de los
gubernamental.
cuales habrn de actuar los y las
responsables en las diferentes
reas de personal.
Si contemplamos la realidad de
nuestra Administracin, se advierte
la administracin hace
que no tenemos ni poltica de
referencia a las tareas ms
personal ni gestin de personal;
rutinarias de aplicacin de
tan slo administramos el personal
las normas y de resolucin de
da a da, sin criterios planificadores
los problemas que aparecen
cotidianamente.
ni orientaciones de futuro. La
situacin entonces se torna grave
porque, segn Joan Prats, una
Administracin sin poltica de personal
y, consiguientemente, sin gestin de personal y slo con administracin de
personal, es una Administracin que no puede sino reproducir su modelo
organizativo, incapaz de adaptarse a las exigencias que le plantea el
entorno y condenada a alejarse cada vez ms de la sociedad a la que est
obligada a servir.
Si la ausencia de una verdadera poltica de personal pblico con todas
sus derivaciones negativas se hace presente con facilidad en las pocas
de bonanza econmica, cuando las sociedades y los Estados atraviesan
62
perodos de grave crisis econmica y social, dicha ausencia se torna

ms peligrosa y arrastra, como ocurre actualmente entre nuestras ad
ministraciones, a resultados que pueden resultar nefastos. Cuando aparecen
las situaciones de crisis, los problemas afloran a la superficie y se
hacen ms visibles, siendo muchos de ellos precisamente la secuela
lgica y natural de no tener ni aplicar una poltica de personal.
As, la problemtica que hoy se discute sobre si hay demasiado personal
funcionario, si los asesores y asesoras de diversa ndole proliferan por
doquier, si existe una deficiente distribucin del personal pblico entre unas
organizaciones u otras, si el funcionariado es o no un sector privilegiado de
la sociedad, si debe continuar o desaparecer la inamovilidad de la condicin
funcionarial, etc., no es ms que el reflejo de una realidad en la que ha
venido brillando por su ausencia la poltica de personal, sustituida por la
poltica del da a da sin perspectivas a medio y largo plazo.
Sabas que
Raymond Piganiel, del Ministerio de la Funcin Pblica y de la Reforma
del Estado en Francia, consideraba hace algunos aos que la gestin de los
recursos humanos pblicos debe afrontar los siguientes grandes retos:
La evolucin del papel del Estado conlleva la necesidad de inventar

nuevas modalidades de gestin de las prestaciones y servicio pblicos,
con la posible, y casi segura externalizacin de algunas funciones
pblicas.
El desafo de la construccin europea sino en cuanto a la calidad de

los servicios pblicos prestados por las Administraciones Pblicas para
ganar la batalla de la competitividad para atraer a industrias, empresas
e instalaciones de otros pases.
El proceso de descentralizacin y desconcentracin dirigida a la

satisfaccin de que las organizaciones y sus dependencias estn cerca
de las personas a fin de romper la tradicional lejana entre el Estado y
sus sbditos.
La atencin a las nuevas tecnologas que cambiarn el modelo de

administrar clsico para dar paso a otro modelo ms tecnificado, ms rpido,
y servido por menos personas con ms capacidad de decisin y resolucin.
La superacin de la crisis econmica que pesa fuertemente sobre las

Administraciones Pblicas y las obliga a la aplicacin de criterios restrictivos y
limitativos en cuanto al gasto pblico y a la atencin de los recursos humanos.
La nueva concepcin de la poltica de recursos humanos dirigida

a la meta difcil pero indispensable de contar con personal funcionario
responsable en el ejercicio de sus funciones.
63
Los retos de la poltica de personal

La poltica de personal en el sector pblico est sometida a las
transformaciones y mudanzas derivadas de la presin que sobre ella ejercen
las circunstancias sociales, econmicas, polticas, culturales, derivadas
de una sociedad en permanente evolucin y sometida a renovaciones
cientficas y tecnolgicas incesantes. Sin olvidar, en la coyuntura actual, las
repercusiones que la crisis econmica ejerce sobre el sector pblico, dentro
del cual una de las parcelas ms condicionadas es, sin lugar a dudas, la del
empleo pblico contemplado como un factor clave del aparato polticoadministrativo y, por ello, sujeto a cambios e incluso conmociones de
mayor o menor envergadura en el futuro.
De este modo, el objetivo final, segn experto francs Raymond Piganiel,
es lograr el trnsito de una Administracin de procedimiento en la que lo
importante es gastar todo el dinero antes de que finalice el ejercicio (a fin
de evitar que, en el siguiente, nos reduzcan las partidas presupuestarias
disponibles) a una Administracin de responsabilidad que ahorra gastos
y que aspira a hacer lo mismo pero con menos dinero a su disposicin.

La poltica de personal que adopte un determinado Gobierno
Local es el factor clave para una mejor prestacin de los servicios
pblicos y para alcanzar la satisfaccin de la ciudadana por los
servicios prestados.
La poltica de personal es una poltica transversal y requiere que la Alcaldesa
o el Alcalde la delegue, en su caso, en un cargo poltico con aptitudes
para ejercerla y que designe en aquellos municipios que sea posible- un
directivo o directiva con competencias y experiencia acreditadas en este
campo, puesto que reforzar los recursos humanos es mejorar a medio/
largo plazo la institucin y sus resultados.
64
Algunos problemas a los que nos enfrentamos

en la legislatura 2015-2019
La falta de motivacin del personal que trabaja en el sector pblico,
ya que los gestores del mismo carecen de los adecuados mecanismos
incentivadores.
La artificialidad y falta de agilidad para la determinacin de las
necesidades de personal y para la provisin ms adecuada de los
puestos de trabajo.
La escasa autonoma de que gozan los gestores en relacin con los
recursos humanos de que disponen.
La contradiccin existente entre el tipo de personal directivo que
hoy reclama la Administracin y los actuales sistemas de seleccin y
formacin del funcionariado superior.
La carencia de mecanismos que permitan a funcionarias, funcionarios
y laborales pblicos mejorar, a travs de cauces objetivos y renovados,
a lo largo de su vida profesional.
65
3. Buena Gobernanza municipal
Buena
Gobernanza
municipal:
tica institucional,
Transparencia,
Participacin Ciudadana
y Polticas de Igualdad
1.
BUENA GOBERNANZA
Buen Gobierno no es Buena Gobernanza

Esta primera idea es importante. Con frecuencia se confunden ambas
nociones. La Ley de Transparencia estatal, por ejemplo, utiliza la expresin
Buen Gobierno, copiada en otras
Comunidades Autnomas.
Sabas que
La nocin Buen Gobierno tiene una

proyeccin ms interna, mientras que
la expresin Buena Gobernanza
representa una visin ampliada de las
estructuras gubernamentales que de ese
modo se abren a la ciudadana para que
esta se involucre directa o indirectamente
en el ejercicio del poder.
El Buen Gobierno es un principio

que hunde sus races en el tiempo,
al margen de que recientemente
se haya convertido en un eslogan
poltico. Ya en pleno debate de
ratificacin de la Constitucin
de los Estados Unidos de 1787,
Madison escribi en el Documento
nmero LXVIII de la obra titulada El
Federalista lo siguiente:
Por su condicin de proximidad a la

La verdadera prueba de un buen
gobierno es su aptitud y tendencia a
ciudadana, el Ayuntamiento es una
producir una buena administracin
estructura idnea para llevar a cabo
(LXVIII)
una poltica de Buena Gobernanza.
El contacto muchas veces epidrmico
entre la persona que representa la
poltica local y la ciudadana permite una
interaccin mucho ms fluida que en otros niveles de gobierno.
67

En el libro Alcaldes y mitos, Luciano Vandelli recoge, entre otros, un
buen consejo dirigido a las primeras personas mandatarias polticas
locales:
Un buen Alcalde debe tener largas antenas y grandes orejas.
Debe percibir los distintos humores del municipio. Debe escuchar,
escuchar y escuchar.
CONCEPTO
Siguiendo al profesor mexicano Lus F. Aguilar, se puede identificar cul
es la finalidad esencial de la Gobernanza y su utilidad en el mbito del
gobierno local:
La Gobernanza permite superar las limitaciones y defectos del
gobierno tradicional, particularmente cuando una lite tcnico-poltica
centralizada y socialmente distante toma decisiones y sita al Gobierno en
mejores condiciones de cumplir su responsabilidad de dirigir la sociedad
por el hecho de movilizar y conjugar las capacidades existentes en la
sociedad.
En qu consiste la Buena Gobernanza Local

Tal vez impulsado por el auge que conoci la idea-fuerza de Gobernanza
en la Unin Europea desde principios del siglo XXI, el Consejo de Europa
termin incorporando esa nocin a su poltica sobre los niveles locales de
gobierno.
El espacio local de gobierno es, en efecto, un lugar institucional idneo
para implantar la Gobernanza. La cercana entre poder y ciudadana,
la inmediatez de los servicios, as como la posibilidad de abrir
canales directos de participacin, colaboracin o escucha, hacen
perfectamente posible construir modelos de Gobernanza en los
Ayuntamientos.
68
La Gobernanza Local se
relaciona directamente con
muchas de esas dimensiones,
algunas nuevas. En este
Captulo abordaremos tres
de ellas. Adems, se tratar,
en el ltimo apartado, de las
Polticas de Igualdad de Gnero
que, en el marco de otros
documentos del Consejo de
Europa, se integran dentro de
la dimensin de Equidad como
parte del Buen Gobierno.
En siguientes Captulos se
abordan otras, algunas ms
ligadas a la idea de Buena
Administracin y de eficiencia.
La primera dimensin que se
aborda es la tica Institucional,
mientras que las dos ltimas
(Transparencia y Participacin
ciudadana) estn muy ligadas
entre s bajo el paraguas de
la nocin Gobierno abierto
(Open Government).
Sabas que
En un importante documento titulado Sello
Europeo de la Innovacin y la Buena
Gobernanza, el Consejo de Europa dise una
Estrategia para los entes locales (Dodecaedro)
que descansa sobre los siguientes doce
principios:
1. Elecciones, representacin y participacin
2. Capacidad de reaccin
3. Eficiencia y eficacia
4. Apertura y Transparencia
5. Estado de Derecho (respeto a las normas y
decisiones de tribunales)
6. Comportamiento tico
7. Competencias y capacidad de las personas
que gobiernen o administren
8. Innovacin y espritu de cambio
9. Sostenibilidad y orientacin a largo plazo
10. Gestin financiera sana
11. Derechos humanos, diversidad cultural y
cohesin social
12. Obligacin de rendicin de cuentas
El Gobierno Abierto es una forma de comprender la configuracin

del poder y su ejercicio basada en el dilogo y la interaccin entre
estructuras gubernamentales y ciudadana. Predica, por tanto, la escucha
activa como comportamiento institucional imprescindible para legitimar las
instituciones locales ante la ciudadana. Tambin la participacin ciudadana.
Se puede afirmar que la participacin ciudadana es condicin
necesaria, pero no suficiente. La condicin suficiente se dar con
la suma de participacin ciudadana, ms buenas prcticas de
planificacin y gestin relacional (Joseph Centelles i Portella)
Pero el presupuesto de la Buena Gobernanza se ha de situar siempre en las
bases ticas del ejercicio de las responsabilidades pblicas. La integridad
es, en suma, el cimiento sobre el que se debe asentar un Gobierno
Local. Sin un gobierno guiado por conductas ticas no puede haber ciudadana
responsable ni menos an confianza ciudadana en las instituciones.
69
2.
TICA INSTITUCIONAL EN LOS GOBIERNOS LOCALES
Qu es la tica y cul es su funcin?

La tica tiene una dimensin esencialmente prctica (Kant, por ejemplo,
la caracteriz como filosofa prctica). Est vinculada al modo de ser y al
carcter de cada persona en el ejercicio de sus acciones. Si se aplica a quien
ejerce la poltica local, la tica nos determina cmo acta esa persona y de
qu manera ejerce el poder.
La tica sirve sobre todo para orientar la accin de las personas.
Se puede hablar, as, de la tica como una especie de faro, que nos puede
ayudar a situarnos, a recomponer una situacin compleja (dilema) y,
asimismo, servir de referencia en momentos de tempestades o cuando el
ocano de la poltica se agita.
La tica y el Derecho se confunden con mucha frecuencia. Hay
semejanzas y diferencias notables entre ambos conceptos. Una conducta
puede ser legal (es decir, no condenable penalmente ni sancionable
administrativamente) y ser sin embargo incorrecta desde el plano
tico, por tanto ser objeto de censura, as como derivar en la exigencia de
responsabilidades polticas. En las acciones y en la comunicacin poltica se
debe tener muy en cuenta esa distincin.
LA POLTICA O EL POLTICO
COMO ESPEJO DE LA INSTITUCIN
El pensamiento clsico (ms en concreto la filosofa estoica y la oriental) puso
el dedo en la llaga. Es muy difcil que quien gobierna con conductas no
ticas obtenga el respeto y la legitimidad de la ciudadana. Eso es algo
que toda persona que ejerce la poltica debe asumir. El poltico o la poltica
es espejo de la institucin ante la sociedad.
Se obedece de buena gana a quien gobierna con rectitud
(Sneca)
Es preciso estar recto, no que te pongan recto (Marco Aurelio)
70
Cuando un gobernante es recto, se pondrn las cosas en prctica

aunque no d rdenes, pero si l mismo no es recto, aunque d
rdenes nadie obedecer (Confucio, Analectas VI)
tica Institucional en los Gobiernos Locales

Est muy extendido el concepto de tica Pblica o de tica de las
Administraciones Pblicas, pero es ms apropiado hablar de tica
Institucional Local, si nos referimos a ese nivel de gobierno. La tica
institucional agrupa, al menos, diferentes dimensiones en funcin
de las personas destinatarias de sus normas.
DIMENSIONES DE LA TICA INSTITUCIONAL

EN EL SECTOR PBLICO:
tica en la representacin poltica

tica en la direccin pblica
tica en el empleo pblico
tica en las entidades instrumentales
Por tanto, cuando se pretende establecer un Programa de tica en un
Gobierno Local es importante tener en cuenta esos planos distintos de
actuacin. Se puede abordar solo uno de ellos o ensayar un tratamiento
integral de la materia, aunque ello implica diferencias marcadas segn
colectivos. El alcance de cada Programa de tica en una institucin
determinada es decisin poltica.
La tica Institucional es una modalidad de la tica de las
Organizaciones. En todo tipo de estructuras organizacionales el
clima tico es un capital social intangible. En los Gobiernos Locales
tambin, pero su importancia se acrecienta porque la ciudadana evala o
vigila permanentemente la conducta de sus gobernantes. Ms hoy en da,
como ya se ha visto en el primer Captulo.
71
Los Valores. La tica como integridad

Los Valores son el presupuesto o la argamasa de la tica Institucional.
Para determinar si una conducta concreta en el mbito pblico se considera
adecuada o no, es necesario tomar
como referencia primera los Valores o
Sabas que
Principios en los que esa actuacin u
Gary Hamel, uno de los ms
omisin personal se encuadra.
prestigiosos autores internacionales
sobre gestin, expuso en una de sus
recientes obras que, en el mbito
de las organizaciones, los valores
importan ms que nunca. Tambin
en los Gobiernos Locales.
En el mbito pblico la tica est

vinculada al comportamiento ntegro
de quienes gobiernan o administran
los bienes pblicos y adoptan las
pertinentes decisiones. La falta de
integridad por su parte en el
ejercicio de las funciones pblicas vulnera uno de los valores sustantivos
de la tica Institucional y erosiona la confianza que la ciudadana tiene
en sus instituciones.
CONCEPTO DE INTEGRIDAD
La integridad de quien ejerce la poltica se manifiesta en esencia por una
perfecta sintona entre lo que dice y lo que hace. Cuando se produce
una quiebra entre ambos momentos, algo falla. Anthony Downs
estableci una definicin muy precisa de lo que significa este Valor:
La integridad consiste en la coherencia entre las declaraciones y
las realizaciones
Qu es un Modelo de Integridad Institucional

en los Gobiernos Locales?
Un Modelo de Integridad Institucional (MII) en los Gobiernos Locales es
la concrecin de una Poltica de tica en un Ayuntamiento que
pretende reforzar el clima tico y la confianza de la ciudadana en
sus instituciones, gobernantes y personal funcionario.
Adoptar un MII requiere, por tanto, una decisin poltica, pues no es
una decisin neutra inclinarse por una u otra solucin, sino que puede tener
72
consecuencias importantes sobre las

estructuras y las personas. Las normas de
conducta tienen un alto contenido de
principios, as como naturaleza moral
y no jurdica, pero obligan, tambin
al poltico o a la poltica que suscribe
o asume tales Cdigos de Conducta.
Sabas que
Existe una cierta tendencia a pretender

amortiguar la presin meditica o
de la opinin pblica ante casos de
corrupcin o escndalos que afectan al
sector pblico a travs de la aprobacin
de una serie de instrumentos (por
ejemplo, Cdigos de Conducta).
El maquillaje se esfuma al cabo

de unas horas, mientras que
el carcter se labra da a da,
requiere esfuerzo, entrenamiento,
tomar decisiones, optar por las
cosas que realmente valen y
que por eso mismo dan sentido
a trabajar en esa direccin ()
Labrarse un buen carcter, un
buen thos, es lo ms inteligente
que puede hacer una persona
para aumentar sus posibilidades
de llevar a cabo una vida buena,
feliz
Si la aprobacin de ese Cdigo se trata de

una accin espordica y sin continuidad
(esto es, si no se integra en un MII), sus
efectos son nulos e incluso perjudiciales:
puede multiplicar el escepticismo y la
desafeccin de la ciudadana.
La tica no es cosmtica; pero la

esttica tambin es importante en
relacin con la tica. Quien mejor
ha definido esta idea es Adela
Cortina. De uno de sus recientes
libros (Para qu sirve la tica) se
ha extrado la siguiente cita:
ELEMENTOS DE UN MODELO
DE INTEGRIDAD INSTITUCIONAL
La Poltica de tica Institucional en un determinado Gobierno Local se
debe materializar a travs de la construccin de un Modelo de Integridad
Institucional, que deber tener, al menos, los siguientes elementos:
Un Cdigo tico y de Conducta (o varios Cdigos, si se despliegan
sobre diferentes colectivos) que regule, al menos, Valores y
Conductas.
Establecer, en algunos casos (no en el mbito de las y los empleados
pblicos), un sistema de aprobacin y/o adhesin personal a
tales Cdigos.
Prever sistemas de difusin, formacin, prevencin y fomento
de los valores y conductas, para que se interioricen por las
personas destinatarias.
73
Establecer circuitos y procedimientos para canalizar las quejas

y asesorar sobre los dilemas ticos que puedan plantearse.
Disear y poner en marcha un Sistema de Impulso y Supervisin
(Comisin de tica, por ejemplo) del cumplimento del Cdigo y
proponer su mejora continua.
Articular un Sistema de Evaluacin del Modelo de Integridad
Institucional.
Los Cdigos de Conducta

La tradicin de Cdigos de Conducta est muy unida al mundo anglosajn.
En el mbito de Europa continental, salvo en los pases nrdicos, su arraigo
ha sido mucho ms tardo. En su implantacin en el nivel local de gobierno
tuvo un papel estelar, una vez ms, el Consejo de Europa, que aprob en
su da un Cdigo de Conducta para representantes locales (2002).
En el Estado espaol su aparicin se produce al calor del afloramiento de
distintos casos de corrupcin, por influencia del Consejo de Europa y de la
OCDE, as como por algunos impulsos polticos puntuales.
No obstante, por regla general la opcin ha sido aprobar Cdigos de
Conducta pero no insertarlos en un Modelo de Integridad Institucional, lo
que los ha transformado en instrumentos poco tiles o en documentos de
fuerte carcter cosmtico.
Los Cdigos de Conducta no son documentos vacos o de letra
muerta. No solo es importante conocerlos, sino mucho ms, como expuso
Victoria Camps, internalizar sus mensajes y hacerlos propios;
modular la conducta de acuerdo con las exigencias institucionales
previamente establecidas.
En Euskadi, como luego se seala, se han llevado a cabo algunas de las
iniciativas ms avanzadas en este campo. Pero an queda terreno por
recorrer.
Los Cdigos de Conducta (tambin llamados Cdigos ticos) de las
Instituciones Pblicas tienen como funcin principal la identificacin
y definicin de Valores (o, en su caso, tambin Principios) y Normas
de Conducta que debern seguir las personas que desarrollan su
actividad en tales organizaciones.
74
La identificacin de los Valores es la primera tarea a la hora de

redactar un Cdigo. Es recomendable que las personas destinatarias
participen activamente en el proceso de identificacin de tales Valores. Los
Valores que se prediquen de los distintos colectivos no tienen por qu ser
los mismos, aunque puedan existir coincidencias.
Por ejemplo, en la esfera de la Funcin Pblica britnica, el Civil Service
Code (esto es, el Cdigo de Conducta), se estructura solo en torno a cuatro
Valores:
Integridad
HONESTIDAD
Objetividad
IMPARCIALIDAD
Si observamos, en cambio, cules son los Principios (pues as se

denominan) que deben presidir la actuacin de unos cargos polticos
gubernamentales (por ejemplo, en el Cdigo Ministerial tambin britnico
de 2010 (Ministerial Code Cabinet Office 2010), se podrn identificar
algunas diferencias notables.
DESINTERS
INTEGRIDAD
OBJETIVIDAD
RENDICIN DE CUENTAS
SINCERIDAD
HONESTIDAD
LIDERAZGO
Las diferencias no son solo de enunciado (Valores o Principios), sino que
estn estrechamente relacionadas con la funcin. Quien ejerce la poltica
local, por ejemplo, debera adecuar sus conductas mucho ms a esos
ltimos principios enunciados (que, por lo dems, integran todos los
Valores del Civil Service, Funcin Pblica), salvo el de la Imparcialidad.
La actividad poltica debe respetar las normas, y velar por el inters general,
pero por definicin la poltica expresa opciones de parte (de partido).
La funcin pblica es una institucin permanente y no puede nunca
representar intereses parciales, por eso se predica de ella la imparcialidad.
Sobre aquellos Valores o Principios previamente identificados son a
partir de los cuales se encuadrarn las distintas Normas de Conducta.
75
ste es uno de los puntos cruciales en el proceso de elaboracin de

cualquier Cdigo, pues tales normas fijan los estndares mnimos
de cumplimiento en el ejercicio de la actividad poltica y, en su caso, las
prohibiciones que cualquier miembro (representante poltico, por ejemplo)
de la institucin debe respetar.
La naturaleza humana, por definicin, es dada por lo comn a favorecer a
las amistades o a los familiares, o si se prefiere a las personas prximas. La
filosofa clsica, est plagada de referencias a este tema. Pero el ejercicio
de una actividad poltica conlleva
para quien la ejerce refrenar esa
Sabas que
tendencia natural y ser conscientes
La poltica se caracteriza, tanto por
que sin el cumplimiento de las reglas
algunos pensadores y pensadoras
legales y de las normas de conducta
como por el imaginario colectivo,
como una actividad en la que las
establecidas, el poder nunca podr
normas de conducta son relativas
legitimarse ante la ciudadana.
e incluso se incumplen cuando
la finalidad lo exige. El nombre
de Maquiavelo puede estar en
la mente del lector (el fin justifica
los medios), como tambin el
del Cardenal Mazarino. Pero
hay otros filsofos o ensayistas
que han alertado sobre las
perversas consecuencias de esa
turbia asociacin entre poder
e incumplimiento de las reglas
morales:
Holbach adverta ya en pleno siglo

XVIII de la disociacin fatal entre la
poltica y la moral.
Y Hume daba algunas soluciones:
Habitualmente somos parciales
respecto a nosotros mismos y a
nuestros amigos, pero somos capaces
de aprender la ventaja que resulta de
una conducta ms equitativa.
Por qu es importante ejercer

las responsabilidades pblicas
respetando las normas de
conducta
La pregunta se podra formular de
otro modo: Por qu es importante
la tica en el mbito de la Poltica?
Y la respuesta a esta cuestin es
bastante sencilla.
No cabe duda que la dura y prolongada
crisis econmica, con sus letales efectos
en materia de recortes del gasto pblico,
ha erosionado la confianza de la
ciudadana en sus instituciones.
Si a ello se aade la proliferacin de

casos de corrupcin, se puede concluir
fcilmente que la presin y el foco de
atencin sobre las y los responsables polticos se ha incrementado.
76
Lo que hace unos aos era permisible, hoy es causa de escndalo. El

escrutinio pblico se ha hecho mucho ms intenso. Y la ejemplaridad
de quien desempea un cargo poltico (algo de ello hemos visto en
el liderazgo ejemplar) es un elemento que cada da ms cotiza al
alza en la contienda electoral.
PUNTO DE VISTA
La profesora Adela Cortina, una de autoridades acadmicas de mayor
relieve en materia de tica, diagnosticaba el problema de la corrupcin
en las instituciones y las causas de la resaca con un certero diagnstico:
No es de recibo afirmar que todos somos responsables, ni que todos hemos
vivido por encima de nuestras posibilidades. Eso es rotundamente falso. Lo
que s es verdad es que mucho de lo que ha pasado se podra haber evitado
si personas con nombre y apellidos, entidades y organizaciones hubieran
actuado siguiendo las normas ticas que les corresponden, explcitas o
implcitas
La imagen de la Poltica y de quien la ejerce por esas y otras circunstancias, se
ha ido desmoronando. Se impone, por tanto, la adopcin de medidas
que supongan una revalorizacin de la Poltica y, concretamente, de
la Poltica Local.
En esa lnea es en la que se enmarca cualquier Poltica de Integridad
Institucional o de aprobacin de Cdigos ticos y de Conducta en los
Gobiernos Locales. Pero, cabe insistir, que ello no producir efectos reales
si no se articula un Modelo de Integridad que sea lo ms completo posible,
en los trminos arriba indicados.
La credibilidad de la ciudadana frente a soluciones cosmticas, formales
o falsas, est prcticamente agotada. Se impone, por consiguiente,
una poltica audaz, rigurosa, seria y constante (la tica es un
proceso de mejora continua), de Integridad Institucional en los
Gobiernos Locales vascos. El punto de partida es razonablemente
bueno (comparativamente hablando en relacin con otros territorios
del Estado), pero no satisfactorio en relacin con la situacin existente
en otros pases europeos avanzados.
77
Qu respuestas se estn dando desde Euskadi

en el mbito de la tica Institucional?
Ya se ha expuesto que Euskadi ha impulsado algunas experiencias pioneras
en esta materia. El Gobierno Vasco aprob en abril de 2013 un Cdigo
de Conducta para la Alta Direccin
Ejecutiva. Su estructura se articula en
Sabas que
torno a Valores, Principios y Normas
En un ranking sobre Calidad
de Conducta. El sello distintivo radica
Institucional de los Gobiernos
en que se incorpora una Comisin de
regionales en Europa difundido
en 2012 por la Comisin Europea,
tica Pblica, incorporada tambin
Euskadi ocupaba la posicin 64
por personas expertas externas, con
sobre un total de 170 entidades
funciones de seguimiento, consulta
subestatales. En todo caso, era la
y propuesta. Se prev, por tanto, un
primera Comunidad Autnoma
Marco de Integridad Institucional,
del Estado. Pero no puede vencer
aunque solo desarrollado parcialmente.
la autocomplacencia. Queda, no
obstante, un largo trecho de mejora.
Si bien ninguna otra institucin
No hay datos sobre los Gobiernos
autonmica ha aprobado, hasta ahora,
Locales.
un texto similar.
CDIGO DE CONDUCTA Y NORMAS LEGALES

El Cdigo tico y de Conducta del Gobierno Vasco no recoge aquellas
conductas que ya son reguladas por la Ley. Las obligaciones legales son
una cosa, las normas de conducta morales que han de seguirse en la
organizacin, otra muy distinta.
En el mbito de los Gobiernos Locales, la Asamblea de EUDEL celebrada
en el mes de mayo de 2013 aprob un Borrador de Cdigo de
Conducta, en el que se incluan adems Principios de Buen Gobierno
y unos Compromisos por la Calidad Institucional de la Poltica Local
Vasca.
Tras ese primer paso, EUDEL impuls, conjuntamente con el Consejo
de Europa, una experiencia piloto en la que participaron quince
ayuntamientos vascos (de dimensiones muy distintas entre s) que llevaron a cabo un proceso de autoevaluacin en materia de tica Pblica de
sus respectivas organizaciones y de sus estructuras polticas.
78
Ese proceso se hizo a travs de una serie

ellos de la metodologa que, al efecto,
elabor en su da el Consejo de
Europa, pero introduciendo una serie
de adaptaciones que se concretaron
en un sistema de indicadores de
autoevaluacin, la Basque Score
Card (una adaptacin a la realidad de
Euskadi y del proyecto impulsado por
el Consejo en otros pases europeos
denominado la European Score Card).
Este proceso finaliz con la elaboracin
de una Memoria y unas Propuestas de
Mejora Institucional. El reto futuro es
adecuar el Borrador del Cdigo tico
a los resultados obtenidos a travs del
citado proceso de autoevaluacin, as
como redefinir la propia herramienta de
indicadores.
El mandato 2015-2019 debe ser el
de asentamiento y desarrollo de
Polticas de Integridad Institucional
en los Ayuntamientos Vascos.
de principios extrados todos

Sabas que
En el ao 2010 la Asociacin de
Municipios Vascos (EUDEL) redact
unas Bases para la elaboracin de
la Ley Municipal en las que ya se
recoga la exigencia de aprobar un
Cdigo tico en los Ayuntamientos.
Sabas que
En el documento titulado
Metodologa para la evaluacin
tica local y Buen Gobierno en los
Ayuntamientos Vascos (Eudel,
2014), se expone lo siguiente:
Al atenuarse el perfil ideolgico se
han puesto en el primer plano de la
escena las propiedades personales
de quienes hacen la poltica (...)
Las preferencias polticas se
configuran cada vez ms en funcin
de propiedades personales como
la ejemplaridad, la honestidad, la
competencia o la confianza que
suscitan
Este procedimiento iniciado nos da la

pista sobre el carcter continuo y de
mejora que tiene cualquier poltica de
Integridad Institucional. Los Cdigos
de Conducta son instrumentos vivos, que se deben adaptar a los
tiempos. La sociedad cada vez ser ms exigente con las conductas de sus
gobernantes.
79
UNA VISIN:
Daniel Innerarity, prestigioso filsofo vasco, rompi una lanza a favor de
la clase poltica, que en innumerables ocasiones lleva a cabo su trabajo con
honestidad y dedicacin. Estas eran sus palabras:
Una buena parte de la desafeccin poltica tiene su origen en un error
de percepcin. En cualquier democracia asentada hay multitud
de representantes polticos que
realizan honradamente su trabajo,
Sabas que
pero solo es noticia la corrupcin
El Proyecto de Ley Municipal
de algunos. La sensacin que nos
de Euskadi regula, asimismo, los
queda es que la poltica es sinnimo
Cdigos de Conducta Municipales.
de corrupcin y no advertimos que
Entre otras cosas, esto es lo que se
dice en tal proyecto:
el escndalo es noticia cuando lo
normal es que las cosas se hagan
El Cdigo de Conducta municipal
moderadamente bien.
recoger los valores, principios
y normas de actuacin a las que
debern atenerse los electos y
electas locales tanto en sus propias
relaciones como en las que puedan
entablar con las personas que
desarrollen su actividad en el empleo
pblico, en otras instituciones y con la
ciudadana en general
Los casos expuestos demuestran que

en Euskadi esa cultura de integridad
se ha conectado con una poltica
de calidad y de fortalecimiento
institucional, que debe proseguirse de
forma sostenida y profundizar en ella.
No obstante, los dos casos citados de

buenas prcticas en Euskadi (Gobierno
Vasco y EUDEL) tienen por objeto mbitos acotados de sus respectivas
instituciones (Alta Direccin Ejecutiva y Poltica Local, respectivamente).
3.
TRANSPARENCIA EN LOS GOBIERNOS LOCALES
El contexto
Puede decirse sin riesgo a equvoco que el prximo ciclo del gobierno
local 2015-2019 ser el mandato de la Transparencia.
Numerosos elementos conducen a esa conclusin. La aprobacin, con un
retraso considerable en relacin con otros Estados, de marcos normativos
sobre Transparencia; la exigencia de un mayor control poltico y econmico80
financiero sobre la actuacin poltica y administrativa del sector pblico

(rendicin de cuentas); y, en fin, la corrupcin que ha salpicado a no pocas
instituciones locales.
La Ley de Transparencia estatal de 2013 establece una legislacin bsica
que, en el mbito de Publicidad Activa, representa un estndar mnimo que
las Comunidades Autnomas y los
Gobiernos Locales pueden superar
Sabas que
(de hecho ya se est superando
En el ndice de Percepcin
con creces en Euskadi por parte de
de la Corrupcin de 2014 de
algunos ayuntamientos).
Asimismo, en el mbito vasco,
como se ver, los avances han
sido importantes tanto en el
plano prctico como en los cambios
normativos que se estn gestando y
que superan con creces las exigencias
de transparencia de la legislacin
bsica.
Transparencia Internacional el
Estado espaol se encuentra situado
en el puesto nmero 37, muy por
detrs de pases como Chile y
Uruguay o algo ms rezagado que
Estados tales como Botswana o
Butn. La falta de Transparencia es
una de las causas.
Se puede consultar el ranking
ntegro en:
http://www.transparencia.org.es/
IPC%C2%B4s/IPC_2014/Tabla_
A la presin que tienen los
resultados_IPC_2014.pdf
ayuntamientos derivada de las
exigencias normativas, se le
aade una demanda cada vez
mayor de control de los poderes pblicos por parte de la ciudadana.
Esta tendencia empuja con fuerza la necesidad de hacer accesible a la
ciudadana la informacin pblica en poder de las respectivas estructuras
gubernamentales.
Y, en fin, el proceso de atajar o reducir la corrupcin (o, si se prefiere, de la

percepcin que de este fenmeno se tiene por la opinin pblica) tambin
conduce a una necesidad objetiva de los gobiernos de actuar de forma
transparente.
81
Qu es la Transparencia y cules son sus dimensiones?

El poder, por naturaleza, siempre ha tendido a ser opaco. Tambin, por
esencia, pretende huir de los controles. Pero en una sociedad democrtica
avanzada los controles del poder son capitales. La rendicin de
cuentas de las y los responsables polticos es uno de los objetivos
de la Transparencia, as como impedir la corrupcin.
Ms an, en plena sociedad del conocimiento, con el acelerado desarrollo
de las tecnologas de la informacin y su socializacin a travs de Internet y
de las redes sociales, los espacios opacos para el ejercicio del poder poltico
o administrativo se reducen notablemente.
La Transparencia es, por tanto, una Poltica gubernamental; pero
tambin es una exigencia de una ciudadana que cada vez dispone de
mayores instrumentos para escrutar la accin de los poderes pblicos y que
se muestra activa en su ejercicio (a travs de innumerables instrumentos).
OBJETIVOS DE LA POLTICA DE TRANSPARENCIA

La Poltica de Transparencia tiene, como ha expuesto el profesor y miembro
de la organizacin Transparencia Internacional, Manuel Villoria, tres
objetivos esenciales:
Reforzar la legitimidad en la accin de gobierno y paliar, as, la
desconfianza ciudadana en la poltica y en las instituciones.
Prevenir la corrupcin e, inclusive, identificarla mediante el anlisis
de datos.
Incrementar la eficiencia gubernamental a travs de los
incentivos y desincentivos que la Transparencia genera.
Para un Ayuntamiento el impulso de una Poltica de Transparencia
es presupuesto para mejorar la Calidad Institucional y Democrtica, as
como un medio de obtener tres resultados bsicos:
a) Confianza ciudadana;
b) Prevencin del mal uso de los recursos pblicos;
82
c) Mejora de la gestin pblica y ayuda para el desarrollo econmico

(Reutilizacin de informacin)
DIMENSIONES DE LA TRANSPARENCIA
La Poltica de Transparencia tiene, bsicamente tres dimensiones:
Transparencia activa, tambin denominada como Publicidad
activa
Transparencia pasiva, que se concreta en el derecho de acceso
a la informacin pblica.
Transparencia colaborativa o participativa, que configura un
sistema de relacin bidireccional entre la administracin con la
ciudadana y sus entidades.
La dimensin activa es responsabilidad del Gobierno Local. Unas
veces como consecuencia de imposicin normativa (obligaciones de
transparencia) y otras por decisin poltica (pro activa) de la Alcaldesa o Alcalde
o de su equipo de gobierno (en su caso, del Pleno), que quieren ir ms all de lo
que las normas prevn. Tambin se denomina transparencia proactiva.
Una cosa es cumplir con mayor o menor celo unas obligaciones de
Transparencia y otra muy distinta es que se ponga en marcha y se
impulse con todas sus consecuencias una Poltica audaz de Transparencia
Municipal.
LA OPININ
El profesor Manuel Villoria, haciendo uso de la metfora de las ventanas
de oportunidad, diferencia entre aquellas instituciones que cumplen
estrictamente la legalidad y aquellas otras que avanzan en el proceso. A tal
efecto, opina lo siguiente:
Unos cuantos ayuntamientos clarividentes, dieron pasos muy
importantes en la materia, y demostraron cmo desde la visin
estratgica se sirve mejor a la ciudadana que desde el tactismo y el
cortoplacismo permanente
83
La Transparencia pasiva sita, como su propio nombre indica, a

la Administracin Local como una instancia a la que se le demanda
informacin por parte de la ciudadana. El papel activo lo tiene aqu la
propia ciudadana o las entidades en las que se agrupe. La Administracin
local juega un papel de receptora de esa demanda de informacin, que
debe atender necesariamente salvo existencia de lmites previstos por la ley
(interpretados de forma restrictiva).
Pero esa distincin entre Transparencia activa y pasiva est llena de equvocos.
Hasta ahora las instituciones locales han puesto el acento en la Publicidad activa,
tal vez con descuido en exceso de la otra dimensin.
La clave de la cuestin es que ambas tienen una enorme interrelacin:
cuanta ms informacin difunda el Gobierno Local a travs de su Portal
de Transparencia, pgina Web o sede electrnica, menos demanda
de informacin generar o, al menos, parte de esa demanda se podr
satisfacer mediante el reenvo a la pgina institucional.
La idea fuerza es que Transparencia es todo, no solo la publicidad
activa, sino tambin el derecho de acceso a la informacin pblica.
Tambin, como se ver de inmediato, transparencia colaborativa.
IDEA-FUERZA
Un Ayuntamiento ser ms o menos transparente en el futuro no tanto
o no solo por la informacin que cuelgue en la red, sino por cmo
aborde de forma integral la Poltica de Transparencia, de la que el
derecho de acceso tambin forma parte. Y ms cosas.
Gobierno Abierto y Transparencia colaborativa

A las dos dimensiones convencionales de la Transparencia se le puede
aadir una tercera, aunque est implcita en el diseo integral que se haga
de la Publicidad Activa y del Derecho de acceso a la informacin pblica: la
Transparencia colaborativa.
El Gobierno Abierto es el medio a travs del cual esa Transparencia
de colaboracin ciudadana con las instituciones se vehicula de
forma ms clara. Un Portal de Transparencia o una pgina Web pueden
configurarse de forma muy distinta.
84
Volcar mucha informacin a un sitio, aunque est bien clasificada y sea

accesible, aade el valor que aade: incrementa exponencialmente el
volumen de informacin pblica a la que puede acceder la ciudadana.
Pero muchas veces ese volumen de informacin es tal, que resulta complejo
acceder a ella.
El desarrollo de la idea de Gobierno Abierto mediante instrumentos o
diferentes medios de naturaleza tecnolgica (a travs de las wikis
o las apps, as como con las redes sociales) abre un escenario nuevo
a las Polticas de Transparencia y a las relaciones entre la ciudadana y sus
gobiernos o administraciones pblicas.
Gobiernos Locales y Publicidad Activa

Hasta fechas recientes ha habido una cierta simplificacin en el modo y
manera de entender la Transparencia. La ecuacin de que Transparencia
es igual a Publicidad Activa ya se ha dicho que no es correcta. Tampoco
es correcto pensar que Transparencia es colgar informacin en el sitio o
sede electrnica. La Transparencia es mucho ms.
No obstante, la Publicidad Activa es un elemento central en la Poltica de
Transparencia. Una buena gestin del Portal de Transparencia o de la
pgina Web es una excelente tarjeta de presentacin institucional,
por un lado; y, por otro, tiene un innegable potencial como
instrumento de mejora de la gestin municipal.
En el Portal de Transparencia o, en su caso, en la pgina Web o sede electrnica
se obliga a publicar la informacin relevante sobre una serie de mbitos. Es
muy importante que los contenidos de la Web sean accesibles, claros
e inteligibles para la ciudadana. La
presentacin visual de la pgina y de
Sabas que
sus contenidos (utilizacin de grficos,
En el ndice de Transparencia
estadsticas, dibujos o vdeos) ayuda
Internacional de Ayuntamientos
muchas veces a la comprensin de temas
(ITA) correspondiente al ao 2014,
han sido tres los Ayuntamientos
complejos (por ejemplo, en qu se gasta el
vascos que han obtenido la mxima
Presupuesto Municipal).
Hay que tener en cuenta que cuando
se est realizando una poltica de
Transparencia Activa los contenidos
que se cuelguen estn tambin
sujetos a los lmites del derecho de
calificacin (Bilbao, Getxo

y Vitoria-Gasteiz).
http://www.transparencia.org.
es/ITA_2014/Ranking_global_
ITA_2014.pdf
85
acceso a la informacin pblica y, ms concretamente, a la proteccin

de datos personales (especialmente, aunque no solo, los de carcter
sensible).
En la Publicidad Activa es la Ley o, en su caso, la Ordenanza municipal
el instrumento que establece unas obligaciones que tienen el carcter
de mnimas para el Gobierno Local y sus entidades dependientes. Pero
un ayuntamiento puede superarlas si dispone de voluntad poltica y de
recursos para hacerlo. Si se incumplen, pueden ser sancionadas las personas
responsables polticas o tcnicas.
Qu contenidos y cmo se deben incorporar

en la Publicidad Activa?
Ya sabemos que hay contenidos obligatorios y otros adicionales o
complementarios. Los contenidos obligatorios los determina, en principio,
la Ley. Tambin un Ayuntamiento va la aprobacin de una Ordenanza de
Transparencia puede subir esos umbrales o exigencias. Nunca bajarlos.
La Ley de Transparencia del Estado, en cuanto norma bsica, es de mnimos.
La Ley Municipal de Euskadi lo normal es que supere esos mnimos (as se
recoge en el Proyecto de Ley) y establezca nuevas obligaciones o concrete
otras ya existentes.
OBLIGACIONES DE TRANSPARENCIA EN LA LEY ESTATAL
La Ley estatal, cuando define la Publicidad Activa, no est adecuada

a la estructura y funciones de los Gobiernos Locales. Adems, es muy
genrica y agrupa toda la informacin que debe publicarse en tres
grandes mbitos:
1. Informacin institucional, organizativa y de planificacin.
Los ayuntamientos deben publicar en este caso las funciones que
desarrollan, la normativa aplicable y la estructura organizativa. La
identificacin de las personas responsables polticas (tambin los
cargos directivos y personal funcionario con jefaturas) deben ir
conjuntamente con el organigrama y publicar asimismo el perfil y
trayectoria de cada una de esas personas.
86
2. Informacin de relevancia jurdica. En la esfera local esta materia

se reconduce a la publicacin de proyectos o textos de Ordenanzas
o Reglamentos, as como determinados informes y dictmenes.
3. Informacin econmica, presupuestaria y estadstica. Es, sin
duda, la ms importante. Se publican los contratos, convenios,
subvenciones y ayudas pblicas, presupuestos municipales, cuentas
anuales, retribuciones de las y los representantes polticos locales,
as como su declaracin de bienes y actividades.
Este detalle de exponer las obligaciones de transparencia se ha hecho porque
la Ley estatal se aplica en defecto de Ley de la Comunidad Autnoma
a partir del 10 de diciembre de 2015. Si se aprueba la Ley Municipal antes
de ese da, se aplicara esta. Segn el proyecto, los Municipios Vascos de
menos de 2.000 habitantes quedan excepcionados de las exigencias de la
Ley Municipal en materia de transparencia, pero ello no les exime tener que
cumplir el estndar mnimo previsto en la Ley estatal.
El proyecto de Ley Municipal es muy exigente en cuanto a
las obligaciones de transparencia que debern cumplir los
Ayuntamientos Vascos; es decir, incrementa notablemente las exigencias
de la Ley estatal.
Obligaciones Transparencia
en el Proyecto de Ley Municipal
Informacin institucional y organizativa
Informacin jurdico-normativa
Informacin de polticas pblicas locales y de la cartera de
servicios
Informacin sobre gestin pblica
Informacin sobre el personal al servicio de las entidades
locales
Informacin econmico-financiera y presupuestaria
No obstante, en un ejercicio de pragmatismo, el Proyecto escalona en el tiempo
la aplicabilidad de las obligaciones de transparencia en funcin de la poblacin:
87
Municipios de menos de 2.000 habitantes, no se les aplican las

obligaciones impuestas por la Ley Municipal.
Municipios de 2.001 a 5.000 hab., disponen de un mximo de cinco
aos desde la entrada en vigor de la Ley.
Municipios de 5.001 a 10.000 hab., disponen de un mximo de
cuatro aos.
Municipios de 10.001 a 20.000 hab., disponen de un mximo de
tres aos.
Municipios de ms de 20.000 hab., disponen de un mximo de dos
aos.
En todo caso, el aplazamiento temporal de esas obligaciones es por un
perodo mximo. Lo ms razonable es que los Ayuntamiento Vascos
inicien el proceso de cumplimiento de las obligaciones de Transparencia
Activa lo antes posible. Pues el derecho de acceso a la informacin pblica
(Transparencia Pasiva) se podr ejercer mucho antes por la ciudadana y sus
entidades. Y en ese ejercicio se podr demandar cualquier informacin, tambin
aquella que no es an obligatoria de difundirse a travs de la Web.
Sobre cmo se debe incorporar la Publicidad Activa es algo que nos conduce
derechamente a los formatos y a los soportes tecnolgicos. Un aspecto muy
importante para hacer efectiva una publicidad activa clara, estructurada,
entendible y accesible en sus contenidos. No es lo mismo tener un Portal
o pgina esttica que incorporar un sistema de Open Data, que aporte una
solucin tecnolgica facilitadora de acceso a datos, as como potenciadora de las
relaciones entre Gobierno Local y ciudadana.
EXPERIENCIAS DE INTERS
El Gobierno de Estados Unidos, dentro de su Poltica de Gobierno
Abierto, puso en marcha un sistema de Open Data, que permite adems la
interrelacin entre la Administracin Pblica y la ciudadana.
Sin ir tan lejos, ese modelo se ha implantado tecnolgicamente por la
misma empresa que asesor a la Administracin Obama en diferentes
ayuntamientos.
Una de las experiencias pioneras y ms avanzadas la constituye el
Ayuntamiento de Gav, en la provincia de Barcelona.
88
Se puede consultar su Portal de Transparencia, as como en concreto su

seccin Open Data (Gav Abierto) en la siguiente pgina Web: http://
www.gavaciutat.cat/es
Transparencia Pasiva: Derecho de acceso

a la informacin pblica.
El derecho de acceso a la informacin pblica, como derecho de la ciudadana,
ha sido regulado hasta la Ley de Transparencia con un alcance muy limitado.
A partir de la nueva Ley, el derecho de informacin pblica tiene un radio de
accin mucho ms amplio: la ciudadana y sus entidades pueden pedir
cualquier tipo de informacin pblica sin necesidad de explicar para
qu la quieren ni por qu.
La configuracin tan amplia de este derecho tiene precedentes
comparados en otros Estados, as como sobre todo en la Unin Europea.
El Consejo de Europa aprob en 2009 el Convenio 205 sobre el derecho
de acceso a la informacin pblica. Est en proceso de ratificacin por
los Estados miembros.
En cualquier caso, ningn derecho es ilimitado. Tampoco el de acceso
a la informacin pblica. La Ley prev que si la solicitud de informacin
afecta a una serie de mbitos (lmites) sta se puede denegar. Asimismo,
cuando pueda afectar al derecho fundamental a la proteccin de datos.
En este caso se debe rechazar el acceso si se trata de datos sensibles
o, en su caso, llevar a cabo una compleja operacin de ponderacin de
intereses.
Cabe indicar que un Ayuntamiento ser calificado como transparente no
solo por la informacin que cuelgue en su pgina Web o sede electrnica,
sino tambin por cmo responda a las demandas de informacin pblica
que le planteen la ciudadana y sus respectivas entidades.
La efectividad del derecho de acceso a la informacin pblica requerir
en las Administraciones locales una serie de intensas modificaciones
estructurales en la organizacin, de procedimiento y, asimismo, un cambio
cultural tanto de la estructura poltica como de la directiva y del personal
empleado pblico.
89
Marco Institucional y modelo de gestin de la Transparencia

La Poltica de Transparencia en un Ayuntamiento se debera integrar dentro
de un Sistema de Buena Gobernanza que aglutina, como hemos visto,
muchas dimensiones, entre ellas la de la Transparencia.
El Marco Institucional de la Transparencia requiere de un
Ayuntamiento invertir en los siguientes mbitos:
Diseo de una Poltica de Publicidad Activa.
Hacer efectivo el derecho de acceso a la informacin pblica en
la Administracin Pblica.
Configuracin de un sistema de Open Data, as como de
colaboracin o participacin ciudadana a travs del Portal de
Transparencia.
Elaboracin de una Ordenanza de Buena Gobernanza y
Transparencia que regule esencialmente los impactos organizativos
y de reparto de responsabilidades en cada ayuntamiento; en especial
por lo que afecta a la dimensin pasiva (derecho de acceso a la
informacin pblica).
MODELO DE GESTIN DE LA TRANSPARENCIA: ELEMENTOS

Junto al Marco Institucional, el Ayuntamiento debe impulsar un
Modelo o Protocolo de Gestin de la Transparencia que recoja, entre
otros, los siguientes puntos:
Estrategia y escalonamiento del cumplimiento de finalidades y
obligaciones de la Transparencia.
Configuracin o
interoperabilidad.
diseo
del
Portal
de
Transparencia
Determinacin de rea poltica, departamento o unidad responsable

de la Transparencia.
Sistema de acceso electrnico para las solicitudes de informacin
pblica.
90
Estructuras organizativas responsables del acceso a la informacin

pblica.
Impulso del expediente electrnico.
Determinacin de las personas responsables polticas, directivas y
del personal empleado pblico en el mbito de la transparencia.
Circuitos y procedimientos de gestin del derecho de acceso a la
informacin pblica.
Definicin de flujogramas para el cumplimiento exacto de los
plazos de demandas de solicitud de informacin, emisin de la
documentacin y ejecucin de la Comisin de Reclamaciones.
Establecimiento de criterios de aplicacin de lmites de denegacin
del acceso.
Medios o canales de expedicin de la informacin pblica
solicitada.
Sistema de evaluacin y seguimiento del modelo de gestin de la
informacin pblica.
En todo caso, el Sistema de Garantas de la Transparencia se cierra con
dos elementos que conviene tener presentes:
El incumplimiento reiterado de las obligaciones de
transparencia (activa o pasiva) representa una infraccin grave y las
responsabilidades recaern sobre los cargos pblicos representativos,
los directivos o el personal al servicio de la administracin local, de
acuerdo con lo que se establezcan en las normas o estructuras de
cada entidad local.
La denegacin de las solicitudes de acceso a la informacin
pblica o la no respuesta (silencio) de las mismas puede ser objeto
de interposicin de una reclamacin ante la jurisdiccin contenciosoadministrativa.
91
Qu respuestas se estn dando desde Euskadi

en el mbito de la Transparencia?
Todo lo relacionado con el Gobierno Abierto y la Transparencia ha sido una
poltica pblica especialmente cuidada en Euskadi en los ltimos aos.
En el desarrollo de esa poltica pblica de transparencia podemos identificar,
al menos, dos tipos de productos:
Desarrollo normativo de la Transparencia.
Buenas prcticas y actuaciones dirigidas a su implantacin en las
entidades locales.
Desarrollo normativo de la Transparencia:

El desarrollo normativo se puede, a su vez, desglosar en tres esferas en funcin
de la administracin o nivel de gobierno afectado por las medidas.
La primera es la Comunidad Autnoma de Euskadi.
La segunda esfera es la foral. La Norma Foral de transparencia y
acceso a la informacin pblica de Gipuzkoa fue aprobada a inicios
de 2014.
La tercera esfera es la relativa a los Ayuntamientos. No existe
en estos momentos norma propia de la Comunidad Autnoma que
regule esta cuestin. Pero la Transparencia, como parte integrante
del Buen Gobierno, se regula en el Proyecto de Ley Municipal de
Euskadi, al que ya se ha hecho referencia en estas pginas.
Experiencias prcticas de Transparencia:

En lo que afecta a experiencias prcticas en el campo de los Gobiernos
Locales en materia de transparencia, las realidades han sido mucho ms
efectivas y constantes. El esfuerzo institucional en este mbito debe ser
resaltado.
Tambin el Gobierno Vasco ha llevado a cabo una labor ingente en esta
materia. Por ejemplo, Irekia es, como se ha visto, el portal del Gobierno
Abierto en Euskadi, creado en 2010. Se ha convertido en un ejemplo a
seguir y ha sido reconocido con el premio de la ONU en mayo de 2015.
92
Por su parte, el Portal Open Data Euskadi, tambin es una referencia en la

apertura de datos pblicos.
Pero en el nivel local de gobierno, el que ahora importa, debe resaltarse,
en primer lugar, la existencia de algunos municipios vascos pioneros en
este campo.
En segundo lugar, debe destacarse
el papel de EUDEL a travs de su
Red de Ayuntamientos Vascos por la
Transparencia. El trabajo desarrollado
por EUDEL y por los municipios que
conforman la Red es digno de ser
resaltado.
Sabas que
IREKIA ha sido puesto como ejemplo
de xito por una reciente obra de
Antonio Daz y scar Cortes (Gestin
Inteligente de las redes sociales en la
Administracin Pblica, IVAP, Oate,
2014). Ha sido, as, calificado como
un importante hito y referente en
el advenimiento de las polticas de
gobierno abierto
La Red de Ayuntamientos Vascos

por la Transparencia se cre en
enero de 2013 como un espacio
colaborativo de intercambio de
experiencias, estrategias, metodologas, herramientas y materiales para
mejorar la Transparencia en sus gobiernos y administraciones locales.
Esta Red tiene entre otros los siguientes objetivos:
Definir e implantar un Modelo de Transparencia propio.
Posicionar a los Ayuntamientos Vascos y a EUDEL como referentes
en Transparencia.
Informar a la sociedad sobre los pasos que los Gobiernos Locales de

Euskadi estn dando para ser ms transparentes.
93
La Red est integrada actualmente por 32 ayuntamientos y una

mancomunidad, pretende ofrecer un espacio de trabajo colaborativo con
la finalidad de impulsar procesos de mejora continua en ese mbito.
LA RED VASCA DE AYUNTAMIENTOS
POR LA TRANSPARENCIA
ALAVA: Amurrio; Laguardia; Vitoria-Gasteiz
57%
Representa al
de la poblacin de
Euskadi
Bizkaia: Abanto-Zierbena; Alonsotegi;

Arrigorriaga; Balmaseda; Barakaldo; Bakio;
Basauri; Bermeo; Bilbao; Derio; Elorrio;
Ermua; Etxebarri; Galdakao; Getxo; Gees;
Leioa; Mungia; Portugalete; Santurtzi; UgaoMiraballes; Zalla; Zamudio; Mancomunidad
del Txorierri
GIPUZKOA: Andoain;Eibar; Elgoibar; Hernani,
Hondarribia; Irun
Ms de 50.000 habitantes
10.000-50.000 habitantes
Menos de 10.000 habitantes
PRODUCTOS TILES DESARROLLADOS POR LA RED

Con el objetivo de continuar el avance hacia la mejora continua, el trabajo
desarrollado y compartido por los Ayuntamientos Vascos durante los casi dos
aos de recorrido conjunto se ha materializado en la elaboracin de una serie
de modelos y herramientas tiles para poner en prctica la Transparencia.
Recientemente la Red ha preparado un catlogo de 26 plantillas tipo para
generar y publicar informacin de manera ordenada y comprensible para la
ciudadana sobre los diferentes mbitos de la gestin municipal:
Informacin sobre los cargos de representacin poltica y personal
eventual
Personal y organizacin municipal
Informacin econmico-financiera
Contratacin municipal
Ayudas y subvenciones municipales
Convenios y encomiendas de gestin suscritos
94
Con estos documentos modelo, se facilita a los ayuntamientos cumplir con la

obligacin legal de publicidad activa, dotndolos de una herramienta sencilla
que les ayude en la labor de publicacin de la informacin pblica.
Publicado en noviembre 2014
Plantillas Tipo para generar y
publicar informacin de manera
ordenada y entendible sobre
diferentes mbitos de la gestin
municipal
Publicado en marzo 2013
Hoja de Ruta hacia la Transparencia: Estrategia
y herramientas para construir un ayuntamientos
ms transparente: Gua para definir una Estrategia
y/o Plan de Transparencia a nivel local. Incluye
modelos de autoevaluacin, criterios de priorizacin
y recomendaciones para publicar informacin
econmico-financiera.
Actualizacin continua
80 Buenas prcticas para lograr un
ayuntamiento transparente: Catlogo de
casos prcticos y experiencias municipales,
especialmente de ayuntamientos vascos,
actualizado en noviembre de 2014.
Publicado en marzo 2014
Gua para la puesta en marcha y gestin de la
Transparencia Municipal: Planificacin de las
acciones concretas que es preciso llevar a cabo por
un Ayuntamiento, una vez definida la Estrategia y/o
Plan de Transparencia, y en base a las obligaciones y
plazos marcados por la nueva Ley de Transparencia,
para poner en marcha y gestionar el da a da de la
Transparencia. Incluye un Cuadro de mando para
la puesta en marcha y gestin de la transparencia
actualizado con los nuevos indicadores ITA 2014.
Todos los avances conseguidos por los miembros de la Red se han hecho
extensibles al conjunto de los municipios de Euskadi con la intencin de sumar
adhesiones y llegar a configurar una slida Red de Ayuntamientos Vascos por
la Transparencia.
95
4.
LA PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL MARCO DE

LA NUEVA GOBERNANZA Y DEL GOBIERNO ABIERTO
Democracia y participacin ciudadana
Democracia y participacin ciudadana son conceptos complementarios.

La democracia, como procedimiento, es en s misma participacin.
Las instituciones de democracia directa, sin embargo, no son fciles de
transitar en las sociedades complejas contemporneas.
Pero tambin es cierto que la ciudadana demanda cada vez ms participar
en las decisiones pblicas. Las redes sociales e Internet sirven de
instrumentos de canalizacin de esas inquietudes. Las herramientas Web
2.0 estn alterando el papel de la Administracin Pblica y de la ciudadana
en todos estos procesos.
La Web 2.0 ha dado lugar a la aparicin de numerosas aplicaciones
con usos variados: prestar servicios, dar soporte a procesos de
innovacin, marketing o comunicacin digital (Mndez/Corts)
El protagonismo de la democracia representativa ha reducido la
presencia de algunas de las experiencias tpicas de participacin ciudadana
directa o semidirecta. Aunque la
profunda crisis por la que atraviesan las
Sabas que
instituciones pblicas y, por aadidura,
En su conocida obra escrita en 1835,
los sistemas representativos, estn
La Democracia en Amrica, Alexis
poniendo el foco de atencin sobre
de Tocqueville ya enfatizaba el
los procedimientos y tcnicas de
carcter que tiene el municipio como
escuela de democracia. Estas
participacin ciudadana.
eran sus palabras:
Es en el municipio donde reside
la fuerza de los pueblos libres. Las
instituciones municipales son para la
libertad lo que las escuelas primarias
para la ciencia: la ponen al alcance
del pueblo, le hacen gozar de su uso
pacfico y le acostumbran a servirse
de ella. Sin instituciones municipales,
una nacin puede darse un Gobierno
libre, pero no tendr el espritu de la
libertad
96
El Consejo de Europa (a travs

del Congreso de Poderes Locales y
Regionales), desde hace algunos aos,
ha impulsado a travs de diferentes
Recomendaciones la necesidad de
que los gobiernos locales incorporen
mecanismos fuertes de participacin
ciudadana en sus procesos de toma
de decisiones.
Ello no implica y debe quedar
meridianamente claro- desplazar a
la democracia representativa. Est lejano an, si es que algn da llega,

el momento en el que esos procedimientos de participacin ciudadana
desbanquen el papel y la posicin de la democracia representativa local.
Su verdadera finalidad es corregir sus limitaciones y reforzar la credibilidad
y acierto de los procesos de toma de decisiones en la escala local de
gobierno.
Los movimientos sociales, la participacin ciudadana no
convencional o al margen de los partidos tiene una gran funcin que
malograran si pretendieran sustituir a la democracia representativa.
Esta democracia representativa necesita muchas correcciones pero
no tiene todava un candidato para sustituirla (Daniel Innerarity)
No cabe, por consiguiente, contraponer democracia representativa a
democracia participativa. Tampoco son dos instituciones excluyentes,
sino complementarias. En efecto, las limitaciones obvias de la democracia
representativa pueden mejorarse a travs de un uso adecuado de los
mecanismos y procedimientos de la democracia participativa.
Limitar el voto a la eleccin de los candidatos cuando hay montones
de asuntos sobre los que muchos votantes desearan expresarse, es
algo que favorece la prdida de inters por los asuntos pblicos
(Arland D. Weeks)
Pero la participacin ciudadana va incluso ms all de la dimensin
democrtica, para adentrarse, en algunos casos, en espacios sectoriales,
parciales o incluso corporativos, cuyos intereses distan de ser los de la
comunidad en su conjunto. El Ayuntamiento, en estos casos, es el que
debe aunar y cohonestar todo ese conjunto de intereses diversos y dar
coherencia a las polticas pensando siempre en la ciudadana como
concepto global.
Participacin y Gobiernos Locales

La participacin ciudadana siempre ha estado estrechamente
vinculada al Gobierno local. Al ser el municipio la primera instancia
de proximidad institucional a la ciudadana (salvo las excepciones
de las entidades locales menores, distritos o barrios), ese contacto
epidrmico resulta un caldo de cultivo adecuado para el desarrollo
de los procedimientos y tcnicas de participacin ciudadana en los
procesos de toma de decisiones locales.
97
LA OPININ
La participacin puede servir para conseguir ms eficacia, para
profundizar en la democracia, para acercar la Administracin a los
ciudadanos, para luchar por la desafeccin poltica o para construir
una sociedad ms justa, por citar algunas de las posibles virtudes
que se le han atribuido (Joan Font)
La doble dimensin de la Participacin Ciudadana:

un Derecho de la ciudadana y una Poltica Municipal
La participacin ciudadana es, en primer lugar, un derecho de las personas
a tomar parte en aquellos asuntos pblicos que, por su relevancia y
trascendencia, les conciernen. As aparece recogido en la Constitucin y
en las leyes. Esta dimensin subjetiva es muy importante y pertenece,
por tanto, a las personas y entidades.
Pero, adems, la participacin ciudadana es una Poltica Municipal que
se enmarca en la idea de Gobierno Abierto y se entrelaza con la nocin
de Buena Gobernanza. En efecto, la expresin Gobierno Abierto nos conduce
a una escucha activa de la ciudadana por parte de las personas responsables del
Gobierno Local a la hora de definir y ejecutar sus polticas. La Buena Gobernanza,
por su parte, no se entiende sin la participacin ciudadana.
LA PARTICIPACIN CIUDADANA COMO DECISIN POLTICA

El punto cero de la participacin no es metodolgico (cmo
hacer la participacin), sino poltico (para qu queremos fomentar
la participacin). La participacin puede ser un instrumento de
democratizacin y transformacin social solo si hay voluntad poltica
de que lo sea (Fundacin Kaleidos)
Ambas nociones (Gobernanza y Gobierno Abierto) expresan una
nueva concepcin del Gobierno Local marcada por un sentido de
horizontalidad (Innerarity), frente a la tradicional configuracin
del poder pblico como una instancia vertical. La concepcin
jerrquica tradicional del poder, deja paso a una dimensin mucho ms
plana, en la que las relaciones entre poder y ciudadana adquieren otra
dimensin.
98
La ciudadana, por tanto, cada vez

demanda y encuentra ms espacios
para participar en el poder local. El
espacio de la Gobernanza Local ya no
supone que el poder se represente
como poder jerrquico, sino como
poder compartido.
Sabas que
En el ao 2009 EUDEL edit una Gua
Prctica que llevaba por ttulo Cmo
realizar un proceso participativo de
calidad?
Esa Gua defina qu debe
entenderse por proceso participativo.
Y estableca la Frmula 8 + 3:
ocho pasos clave y tres condiciones
necesarias en la estrategia
de desarrollo de un Proceso
participativo.
La participacin ciudadana ha
sufrido en los ltimos aos un
proceso intenso de mutacin.
Inicialmente configurada a travs de
La Gua se puede consultar a travs
procedimientos de corte asociativo o
de la Web de EUDEL:
asambleario, fue dando paso a sistemas
de interlocucin interactiva entre
http://www.eudel.eus/es/
publicaciones/libros
Administracin y ciudadana (a travs
de procesos deliberativos y propuestas
ms o menos consensuadas), mientras
que en su ltima fase la sociedad de
la informacin y de las tecnologas de la comunicacin han terminado por
incidir seriamente en sus procesos de configuracin y modular, as, su alcance
(se ha hecho, por tanto, ms abierta potencialmente a un nmero mayor de
ciudadanos y ciudadanas que pueden participar en esos procesos).
Pero esas dimensiones de la Participacin ciudadana que se suceden en el
tiempo no son excluyentes, sino acumulativas. En un momento de fuerte
contestacin ciudadana ante el descrdito de las instituciones y de
las formas tradicionales de hacer poltica, la Participacin Ciudadana
se abre como ventana de oportunidad para mejorar la calidad de
la poltica municipal y reforzar as la confianza de la ciudadana en sus
instituciones.
Mentiramos s dijramos que ese proceso de desafeccin ciudadana hacia

las instituciones y los partidos es una cuestin reciente y exclusivamente
asentada en nuestro espacio pblico. Es algo ms profundo y ms
extendido. Lleva tiempo presente en la prctica totalidad de las sociedades
de las democracias avanzadas.
Aunque, como bien seal el Consejo de Europa, tras la crisis financiera
de 2008 la desafeccin ciudadana hacia las instituciones, tambin hacia las
locales, ha crecido notablemente en todos los pases europeos.
99
LA OPININ EXPERTA
Ya en el ao 2007, el profesor Yves Sintomer, experto en temas de
participacin, escriba lo siguiente:
Se ha generalizado el cuestionamiento de los mtodos tradiciones
de gestin y de administracin. Los procesos de adopcin
de decisiones se han hecho ms complejos. Nunca antes las
instituciones democrticas haban estado implantadas de forma tan
slida en nuestro continente. Sin embargo, esta consideracin est
acompaada de un sentimiento de desilusin y de un dficit de
legitimidad de la poltica institucional, testimonio de lo cual son
el menguante arraigo social de los partidos y los sentimientos de
desconfianza hacia la clase poltica que revelan las encuestas. La
creacin de los mecanismos de participacin puede entenderse
como un intento de hacer frente a esta situacin.
La Buena Gobernanza y el Gobierno Abierto demandan, por tanto,
un desarrollo real y efectivo de las Polticas de Transparencia en las
entidades locales y, especialmente, en los municipios. La dimensin
de la Transparencia colaborativa o participativa se abre paso, as, de
forma clara en los gobiernos locales.
En el anlisis de la Participacin Ciudadana en el mbito local se ha de
tener siempre en cuenta, por tanto, esa doble dimensin antes citada: se
trata de un derecho ciudadano y es una Poltica Municipal. Veamos cmo
se articulan ambos planos.
La Poltica Municipal de Participacin

La Poltica Municipal de Participacin tiene naturaleza transversal,
sin perjuicio de que se proyecte, en muchos casos, sobre mbitos sectoriales
concretos. Dicho en otros trminos, debe ser una Poltica del equipo
de Gobierno. Ello exige formularla como tal a travs de una Estrategia
y mediante una serie de instrumentos (Planes). Esos Planes debern
escalonarse en funcin de su mbito de aplicacin, integrndose de forma
coherente entre s.
100
EJES DE UNA ESTRATEGIA PARTICIPATIVA

La Fundacin Kaleidos, en un libro editado hace algunos aos sobre
Metodologas para la participacin ciudadana, estableci cules era los
ejes de una Estrategia participativa. A saber:
La importancia de tener claro que la participacin se ha de producir
en torno a algn proyecto, con sentido sustantivo.
La importancia de contar con una adecuada definicin de la pluralidad
de agentes que entran en juego en los procesos participativos (Personal
Poltico-Directivo-Empleado Pblico-Ciudadana-Entidades).
Una reflexin sobre la metodologa participativa, que permita
situar algunos conceptos clave como las ideas de proceso, de
diagnstico compartido o de devolucin.
Pero la definicin de la Estrategia (muy importante en trminos polticos)
no es, sin embargo, suficiente para desarrollar una Poltica de Participacin
Ciudadana integral en el municipio.
En efecto, la puesta en marcha de esa Poltica exige la configuracin de
un Marco o Sistema Municipal de Participacin Ciudadana, en el que se
articulen diferentes elementos normativos o instrumentales de forma
tambin coherente e integrada: Reglamento de Participacin Ciudadana;
Procedimientos de Participacin Ciudadana; Tejido institucional de Participacin
(Foros, Audiencias, Encuestas, Consejos, etc.); y, en fin, la Web institucional o Portal
de Transparencia a travs de la cual se arbitren mecanismos de participacin por
canales telemticos y se abran espacios a la interactividad entre Administracin y
ciudadana. Veamos brevemente tales mecanismos.
OCHO PASOS CLAVE EN LA ESTRATEGIA

DE DESARROLLO DE UN PROCESO PARTICIPATIVO
1. Por qu queremos hacer el proceso participativo?
2. Para qu hacemos el proceso participativo?
3. Quines van a participar en el proceso?
4. Con qu reglas de juego?
5. Cmo lo vamos a llevar a cabo?
101
6. Cundo vamos a realizar el proceso?: Tiempo y ritmos.

7. Dnde se va a realizar?: Espacio y lugares.
8. Con qu recursos lo vamos a realizar?
(EUDEL, Cmo realizar un proceso participativo de calidad?, 2009)
Instrumentos que deben integrar un Marco

o Sistema Municipal de Participacin Ciudadana
1) Reglamento u Ordenanza de Participacin Ciudadana
Es recomendable que un Ayuntamiento disponga de esta herramienta
normativa, pero antes debe haber diseado cul ser la poltica institucional
de participacin ciudadana en ese municipio. Ello requiere consenso entre
las distintas fuerzas polticas presentes en el Pleno, pero tambin con todo el
tejido asociativo y de entidades que acta en la localidad correspondiente.
Se debe abrir un proceso abierto de carcter participativo para definir las
lneas esenciales del modelo de participacin ciudadana que se pretende
establecer reglamentariamente.
El Reglamento u Ordenanza debe actuar en el marco de la regulacin
legal, bsica o autonmica, pero puede innovar y plantear
modalidades nuevas que enriquezcan los (a veces) estrechos lmites
por los que transita el ejercicio de ese derecho en la legislacin
bsica. El proyecto de Ley Municipal de Euskadi ofrece mrgenes
importantes para que se desplieguen procedimientos y mecanismos
innovadores en este mbito.
2) Procedimientos de participacin ciudadana
Son aquellos que canalizan la participacin ciudadana y, por tanto,
hacen efectivo el derecho de participacin de la ciudadana en
los asuntos locales. El proceso participativo debe estar configurado de
forma flexible, alejado de los cnones ortodoxos de los procedimientos
administrativos tpicos, pues es un vehculo de participacin en el impulso,
diseo, ejecucin y evaluacin de las polticas pblicas municipales.
En esa dimensin lo trascendente es, sin duda, que la participacin ciudadana
se articule a travs de un Acuerdo bsico de deliberacin participativa. Un
presupuesto para que se desarrolle eficazmente la participacin es que por
parte de la Administracin Local se provea de una informacin de calidad
102
contrastada sobre cualquier objeto o materia susceptible de ser tratada en

esos procesos.
La iniciativa de esos procesos de participacin ciudadana puede
provenir del Ayuntamiento (equipo de gobierno o grupos de
la oposicin) o de la propia ciudadana o de sus entidades.
Es fundamental en estos procesos determinar bien qu es objeto de
deliberacin, cmo se ha de conducir el proceso y cules han de ser las
consecuencias o resultados del mismo.
IDEA-FUERZA
Ms importante que el qu es el para qu se inicia un proceso
participativo y qu finalidades se persiguen con l.
Por tanto, el para qu de un proyecto participativo debera ser el
punto de arranque de todo proceso de participacin ciudadana.
(Fundacin Kaleidos)
El Ayuntamiento debera motivar siempre en aquellos casos que, en
el proceso de toma de decisiones, se apartara de tales conclusiones
adoptadas en ese proceso. La deliberacin es, por tanto, una parte del
proceso de toma de decisiones, pero no puede ser configurada como
sustitutiva de la decisin del rgano municipal competente (Pleno, Junta
de Gobierno, Alcalda o Concejalas delegadas). En cualquier caso, la
legitimidad de la decisin se refuerza por el contraste de puntos de vista
(mentalidad ampliada) y por la motivacin (que debera ser reforzada)
en el caso de que se apartara la Administracin de las conclusiones del
proceso deliberativo.
3) Tejido institucional de la participacin ciudadana
Se entiende aqu por tejido institucional todas aquellas estructuras
internas, foros de participacin, consejos, etc., que sirven como soporte
orgnico o como vehculo de impulso y promocin de estas polticas
participativas.
Los rganos internos de participacin ciudadana son estructuras
propias del Ayuntamiento que tienen como misin exclusiva (o
principal) conducir la Poltica (transversal) del municipio en ese
mbito. Pueden ser estructuras polticas, directivas o tcnicas.
103
El tejido institucional se alimenta luego de estructuras administrativas que

se abren a la participacin de entidades y ciudadana. Son, normalmente,
de composicin paritaria (Administracin/Ciudadana o entidades).
Pueden tener carcter global (Consejos de Ciudad) o naturaleza sectorial
(en determinados mbitos de competencia del Ayuntamiento: servicios
sociales, urbanismo, etc.).
La proliferacin, tal vez desordenada, de instrumentos de estas
caractersticas, unos con impronta ms burocrtica y otros con diseo ms
abierto, en funcin del grado de participacin e interlocucin activa que se
ofrezca en cada caso, no ayuda a una buena sistematizacin de modalidades
orgnicas de hacer efectiva la participacin: consejos, comisiones, foros,
audiencias pblicas, encuestas, etc.
4) Las consultas ciudadanas
Una modalidad de participacin directa (y no mediada como las anteriores)
es la de consultas. Se trata de un procedimiento que se aproxima mucho a la
democracia directa, pero se vehicula generalmente por medio del sufragio,
aunque admite otras formas (voto electrnico). Es un procedimiento
individual, el centro de atencin se focaliza en la ciudadana, no en las
entidades o asociaciones en las que se organiza.
La legislacin bsica ha sido muy restrictiva en esta materia, sometiendo
a las consultas a una serie de trmites formales que, en no pocos casos, la hacen
difcilmente transitable. El proyecto de Ley Municipal aboga por ampliar
ese radio de accin y flexibiliza mucho la realizacin de consultas a
la ciudadana a travs de diferentes instrumentos o cauces (consultas
sectoriales o territoriales, consultas abiertas, etc.).
5) La participacin ciudadana a travs de la Web o de medios
electrnicos
La Participacin ciudadana es una premisa bsica del Gobierno
Abierto. No cabe duda que, en esta ptica, el desarrollo de las tecnologas de
la informacin en un Ayuntamiento son asimismo un presupuesto importante
que facilita tal participacin. Hace que la ciudadana interacte con los
ayuntamientos a travs de diferentes cauces.
Bajo ese punto de vista, como han expuesto scar Corts y Antonio
Mndez, el trnsito de la tecnologa de las Web 2.0 ha supuesto un salto
cualitativo en el modo y manera de afrontar el problema. Esto es algo que
ya se ha analizado en su momento y no conviene reiterar aqu.
104
En la actualidad se ha superado la visin unidireccional y transaccional, y

se est trabajando con intensidad en la creacin de redes y comunidades
de usuarios con las que conversar, crear un vnculo de inters mutuo,
generando contenidos de forma conjunta y, por supuesto, tratando
de que esta relacin pueda ser beneficiosa tanto para la organizacin
como para los propios usuarios (Mndez/Corts)
Solo cabe indicar que a partir de ahora no se entender la participacin
ciudadana sin las herramientas propias de las tecnologas de la
informacin y de las comunicaciones, como tampoco sin el papel cada
da ms estelar que tienen las redes sociales en esos procesos. Las
Administraciones Pblicas, como tambin se ha visto, comienzan a apuntarse
a tales tendencias, aunque el proceso es muy desigual y con diferencias muy
marcadas segn ayuntamientos.
LAS CINCO DIMENSIONES DE LA PARTICIPACIN

1. Acceso a la informacin como base para la participacin.
2. Consulta y opinin ciudadana sobre procesos en marcha.
3. Conversacin y dilogo en tiempo real.
4. Deliberacin pblica que permita trabajar de forma colaborativa.
5. Toma de decisiones
(Graells y Ramilo)
Qu se est haciendo en Euskadi

en el mbito de la participacin ciudadana?
Al margen de la Gua Prctica ya citada (Cmo realizar un proceso
participativo de calidad?, 2009), EUDEL en el ao 2010, en el marco de la
Agenda de Innovacin Local, public asimismo un documento que llevaba
por ttulo eGobernanza, Participacin Ciudadana e Innovacin.
Ese documento tena por objetivo realizar una aportacin que sirviera de
complemento a la Gua Prctica antes enunciada, planteando asimismo
una reflexin conceptual sobre tres elementos estrechamente relacionados
entre s: Gobernanza, Participacin Ciudadana e Innovacin. As,
ya se avanzaba entonces el papel de las TICS como instrumentos para la
Gobernanza y, entre otras cosas, se apostaba por las TICS como espacios
adecuados para el desarrollo de la participacin ciudadana.
105
En fechas ms recientes (2014), se present, por parte del Gobierno Vasco,

el Libro de Democracia y Participacin Ciudadana para Euskadi: un punto
de partida.
Si bien su objeto extralimita el mbito local de gobierno, no es menos cierto
que su planteamiento conceptual y su esquema de desarrollo pueden ser
tiles para evaluar la traslacin, en su caso, de algunas de esas propuestas
al mbito municipal.
La pretensin que tiene ese Libro Blanco se desdobla en una serie de
objetivos, entre los que interesa ahora destacar los siguientes:
Una administracin cercana y permeable
Y una ciudadana comprometida que asuma un papel ms activo en
la generacin de valor pblico.
No cabe duda que ese Libro Blanco busca, en ltima instancia, reforzar
la legitimidad de las instituciones a travs de los procesos participativos.
Pero asimismo persigue la inclusin de los intereses generales en la
agenda pblica. Y, en fin, incentivar el papel de la ciudadana en la toma
de decisiones pblicas, as como mejorar los resultados de la gestin del
sector pblico.
Todas esas finalidades pueden, en efecto, compartirse tambin por los
gobiernos locales.
5.
POLTICAS LOCALES DE IGUALDAD

EN EL MARCO DE LA BUENA GOBERNANZA
Introduccin: Marco conceptual
El Consejo de Europa, en un documento editado en el ao 2007 (Toolkit: Towards
a modern Local Government Assotiation) incorpor dentro de los Principios de
Buen Gobierno a la Equidad. Y dentro de los principios operativos en los que
aquel se proyectaba se inclua garantizar la igualdad entre hombres y mujeres en
el acceso a la toma de decisiones, a los recursos y servicios.
En efecto, los conceptos de Gobernanza e Igualdad no pueden desligarse.
Si entendemos la Gobernanza como una forma de gobierno colaborativo
que pretende generar bienestar para la ciudadana, no podemos obviar
que detrs de este concepto de ciudadana, existe diversidad y desigualdad
de condiciones y situaciones.
106
Igualdad formal e igualdad material

La igualdad formal no necesariamente conlleva la igualdad real y
sta, acta a menudo como termmetro de la calidad democrtica
de las sociedades y sus gobiernos.
Existen diferentes factores generadores de desigualdad, y la desigualdad de
gnero atraviesa todas ellas (econmica, cultural, etctera). En un gobierno
colaborativo con la ciudadana y cuyo objetivo es poner a la ciudadana
y sus necesidades en el centro de la
poltica, resulta necesario conocer
Sabas que
cmo operan esas desigualdades
En las ltimas dcadas, y
para poder abordarlas y cumplir con
especialmente de forma paralela a la
xito el mandato de desarrollar una
gestacin y posterior aprobacin a
gobernanza que trabaje hacia el
nivel internacional de la Convencin
bienestar de toda la ciudadana.
sobre la eliminacin de todas las
Euskadi, ha sido una referencia el
desarrollo de polticas de igualdad.
A lo largo de las ltimas dcadas se han
desarrollado numerosos conceptos,
nociones, estrategias y herramientas
con la finalidad de incidir con la mayor
eficacia posible en el objetivo de la
igualdad de mujeres y hombres.
formas de discriminacin contra

la mujer en 1979, la igualdad de
mujeres y hombres ha ido entrando
de manera progresiva en la agenda
poltica de los gobiernos tanto a nivel
internacional como a nivel estatal,
autonmico y tambin local.
La elaboracin de leyes especficas orientadas a intentar erradicar la

desigualdad producida y reproducida por los sistemas de gnero, han
comenzado a aprobarse en los ltimos cinco aos, siendo Euskadi una de las
pioneras en la elaboracin de una Ley Vasca para la Igualdad (2005).
La va normativa para afrontar los problemas de igualdad

La Ley 4/2005, de 18 de febrero, para la Igualdad de Mujeres y Hombres, en
el ttulo II, captulo I, establece cmo ha de ser la planificacin de las polticas
pblicas para la igualdad. El artculo 15.3. seala que () Los Ayuntamientos
aprobarn planes o programas para la igualdad, de acuerdo con las
lneas de intervencin y directrices establecidas en la planificacin general del
Gobierno Vasco y garantizarn mediante los recursos materiales, econmicos
y humanos necesarios, que en cada uno de sus departamentos, organismos
autnomos y otros entes pblicos dependientes o vinculados se ejecuten
107
de forma efectiva y coordinada las medidas previstas en los mencionados

planes y en esta ley. Los Ayuntamientos podrn realizar dichas actuaciones de
manera individual o a travs de las mancomunidades de que formen parte o
constituyan a estos efectos.
MATERIAL DE APOYO A LOS AYUNTAMIENTOS
Sabas que
La Carta Europea para la Igualdad
de Mujeres y Hombres en la vida
local, redactada en el marco de
un proyecto (2005-2006) llevado a
cabo por el Consejo de Municipios
y Regiones de Europa, y en cuya
elaboracin Eudel ha participado
muy activamente, supone tambin
un instrumento clave para los
Ayuntamientos.
La Carta va destinada a las
asociaciones locales y regionales
de Europa, las cuales estn invitadas
a firmarla y a adoptar una postura
pblicamente sobre el principio de
la igualdad de las mujeres y de los
hombres en la vida local y a aplicar
en su territorio los compromisos
definidos en la Carta. Para garantizar
la aplicacin de estos compromisos,
cada Municipio signatario debe
redactar, de no tenerlo ya, un Plan
de Accin para la Igualdad que
fijar las prioridades, las acciones
y los recursos necesarios para su
realizacin.
Para ayudar a los Municipios Vascos a

elaborar este plan de igualdad referido
en la Ley 4/2005 y en la Carta Europea,
Eudel y Emakunde publicaron en el
ao 2008 la Gua para el diseo,
gestin y evaluacin de Planes
locales de igualdad.
Link Gua en:
http://www.eudel.eus/destacados/
berdinsarea/guias-elaboradas/
Respecto a las estructuras de impulso
y coordinacin, el artculo 10 de la
Ley prev que Las administraciones
forales y locales, en el mbito de sus
competencias de autoorganizacin,
han de adecuar sus estructuras de
modo que exista en cada una de ellas
al menos una entidad, rgano o unidad
administrativa que se encargue del
impulso, programacin, asesoramiento
y evaluacin de las polticas de igualdad
de mujeres y hombres en sus respectivos
mbitos territoriales de actuacin
Por lo que concierne a la

financiacin, la necesidad de especificar los presupuestos asignados en
la programacin anual, se establece a partir del artculo 14 que recoge
la obligatoriedad de que las administraciones autonmica, foral y local
consignarn y especificarn anualmente en sus respectivos presupuestos
los recursos econmicos necesarios para el ejercicio de las funciones y la
ejecucin de las medidas previstas en la presente Ley.
108
La va propiamente normativa inaugura, sin duda, una nueva senda

de posibilidades para el fortalecimiento de las polticas de igualdad
en tanto permite una manera de implantar polticas pblicas de
mayor calado y contundencia (Marie Barrre)
Las experiencias en Euskadi: el papel de EUDEL y de Emakunde.

La Red de Municipios Vascos por la Igualdad (Berdinsarea)
Slo recientemente los municipios se han animado a explorar esa va
normativa (reservado hasta entonces a los poderes autonmicos o estatales),
a travs de la aprobacin de Ordenanzas para la Igualdad que Eudel y
Emakunde han acompaado con asesora experta y herramientas como la
Gua-Ordenanza Marco en el mbito de la Igualdad de Mujeres y Hombres
en la CAPV.
Gua-Ordenanza marco:
www.eudel.es
Desde los Ayuntamientos Vascos se
viene constatando, que efectivamente
el cumplimiento de su competencia en
materia de igualdad exige el desarrollo de
una eficaz poltica local que precisa, entre
otras cosas, de un espacio en la gestin
intermunicipal, capaz de diagnosticar los
problemas, detectar las demandas, disear
programas e impulsarlos, coordinar
actuaciones y evaluar sus impactos.
En este sentido, EUDEL como Asociacin de
Municipios Vascos, se hace eco de la preocupacin de los Ayuntamientos y
pretende responder de forma efectiva a esta necesidad a travs de creacin,
junto a Emakunde, de Berdinsarea, la Red de Municipios Vascos por la
Igualdad y contra la Violencia de Gnero.
En sus orgenes, la Red surge en el marco de la Comisin de Seguimiento
del II Acuerdo Interinstitucional para la atencin a Mujeres vctimas de
Maltrato Domstico y Violencia Sexual que insta a Eudel a poner en
marcha una Red de Municipios contra la Violencia hacia las Mujeres
para ayudarles a adecuar a su realidad local lo que el II Acuerdo dicta
con carcter general. Para ello, desde este espacio, se elabora la Gua de
109
Pautas para la Adopcin de Protocolos Locales y Medidas para la

Mejora en la Atencin a mujeres Vctimas de Maltrato Domstico y
Agresiones Sexuales.
Sabas que
Eudel puso en marcha en el ao 2010, junto
a las Diputaciones Forales y Emakunde, el
programa Berdinbidean que pretende
ayudar a los municipios pequeos a
desarrollar polticas de igualdad integrales
y facilitarles que de manera individual o
colectiva, y puedan as cumplir con los
requisitos que les permitan integrarse en
Berdinsarea.
Ambos programas estn a disposicin de
los Municipios Vascos para ayudarles en
la ardua tarea de hacer de la igualdad un
aspecto clave de la Gobernanza Local. Si bien
la responsabilidad de ponerlo en prctica
corresponde tanto a polticos como a polticas,
la desigualdad tambin adquiere dimensiones
especficas en las condiciones en las que
ellas desempean su rol como polticas. Para
poder contrarrestar esa situacin y fortalecer
su papel en la poltica local vasca, Eudel
pone en marcha la escuela Virginia Woolf
Basqueskola que pretende ser un espacio
de encuentro, informacin y formacin para
las electas vascas y una referencia para
polticas de otras latitudes.
110
Link Guia de Pautas en:

En esta misma lnea, en el ao
2014 se elabora el documento
de Recomendaciones para las
actuaciones pblicas ante casos
de violencia contra las mujeres.
Link Recomendaciones en:
A da de hoy la red est compuesta
por 59 municipios y es un referente
en el trabajo local en igualdad.
La Red es un espacio de creacin
y asesora en materia de igualdad.
Aunque
su
pertenencia
es
voluntaria, es necesario cumplir
con una serie de requisitos entre
Bizkaia (40)
Abadio, Abanto Zierbena, Amorebieta-Etxano,
Arrigorriaga, Balmaseda, Barakaldo, Barrika, Basauri,
Berango, Berriz, Bilbao, Derio, Durango, Elorrio, Erandio,
Ermua, Galdakao, Gernika-Lumo, Getxo, Gordexola,
Gorliz, Gees, Leioa, Lekeitio, Lemoiz, Lezama,
Gipuzkoa (16)
Loiu, Mungia, Muskiz, Ondarroa, Ortuella, Plentzia,
Arrasate/Mondragn, Azkoitia,
Portugalete, Santurtzi, Sestao, Sondika,
Azpeitia, Deba, Donostia-San Sebastin,
Sopela, Urduliz, Zalla, Zamudio
Eibar, Elgoibar, Ezkio-Itsaso, Legazpi,
Mutriku, Hernani, Tolosa, Urretxu, Usurbil,
Zumarraga, Zarautz
Araba (3)
Amurrio, Laudio/Llodio,
Vitoria-Gasteiz
los que se encuentran disponer de un Plan de Igualdad, contar con

presupuesto y personal formado para implementarlo y contar con un
espacio de participacin de las mujeres del municipio en las polticas locales
de igualdad.
La realidad nos muestra que para la mayor parte de los municipios de
menor tamao, es un objetivo lejano cumplir con esos requisitos, al menos
de forma individual.
111
4. Buena Administracin
Buena
Administracin:
Innovacin,
Administracin electrnica
y Simplificacin de trmites
en el Gobierno Local.
Ciudades inteligentes
INTRODUCCIN
Ya se analizado en esta Gua la nocin Buena Gobernanza y, dentro de
ella, se ha hecho mencin puntual a la Buena Administracin. El presente
Captulo desarrolla este ltimo concepto desde algunos puntos de vista
crticos.
En efecto, la Buena Administracin es una cuestin que nos sita ante el
reto de tener que organizar, de manera digna y rigurosa, los medios y los
recursos para alcanzar los fines y los objetivos.
QU ASPECTOS DEL BUEN GOBIERNO

SE DESARROLLAN EN ESTE CAPTULO?
Como Buen Gobierno es una nocin muy amplia, conviene acotarla.
Nos acercaremos a los fines y a los objetivos desde el propio
municipio, y ms concretamente, desde el proyecto municipal que
dar respuesta a una realidad cada vez ms compleja, interconectada
y cambiante. Para ello, abordaremos el concepto de municipio
inteligente y sus caractersticas, y reflexionaremos sobre el papel
que ha de desempear el Ayuntamiento en su construccin.
Puesto que los fines y los objetivos del Ayuntamiento se concretan,
las ms de las veces, en bienes y servicios que han de ser tiles y
valiosos a la ciudadana a la cual van dirigidos, hablaremos de cmo
se han de concebir y de cmo se han de prestar.
113
Tambin nos aproximaremos a la innovacin, pues la realidad que

hemos mencionado, con su creciente complejidad y sus cambios
siempre rpidos y muchas veces convulsos, nos exige, a las personas
y a las organizaciones, desarrollar capacidades de respuesta gil y
eficaz.
Y, puesto que hemos destacado la rapidez en la respuesta como una
exigencia de nuestro tiempo, trataremos tambin la simplificacin
de los procedimientos y los trmites y el papel que juegan
las tecnologas de la informacin y las comunicaciones (TIC) al
respecto.
1.
MUNICIPIO INTELIGENTE.
UN PROYECTO COLECTIVO
Vivimos en un mundo global, interconectado y altamente competitivo,
donde el conocimiento y la innovacin constituyen dos factores clave
de progreso. En este contexto, el territorio se configura como el espacio
propicio para atraer y retener talento: es decir, personas con conocimiento e
ideas y tambin organizaciones y empresas capaces de colaborar y trabajar
en red para generar valor y riqueza.
Decimos que un determinado espacio territorial (en nuestro caso el
municipio) es inteligente, cuando en su seno se desarrollan dinmicas
114
y polticas que tratan de equilibrar la economa, la integracin y el

desarrollo social y la sostenibilidad medioambiental, generando un
crculo virtuoso entre el propio territorio y el capital social y humano que
ste integra.
Para construir un municipio inteligente, adems de los activos materiales
(urbansticos, geogrficos y naturales, equipamientos, etc.), cobran
creciente protagonismo los elementos intangibles de carcter social,
cultural, poltico, y las propias dinmicas ciudadanas. Nos encontramos,
pues, ante la necesidad de disear y gestionar un proyecto colectivo
que involucre a instituciones pblicas, empresas, sociedad civil y
ciudadana.
Municipio inteligente. mbitos de actuacin

El termino ciudad inteligente (en ingls smart cities) se ha venido
asociando con la aplicacin de la tecnologa, y ms concretamente con las
tecnologas de la informacin y las comunicaciones (TIC).
Sin embargo, aunque la tecnologa estar presente de manera transversal en
la mayor parte de sus proyectos e inversiones, cabe ampliar el foco y calificar
de inteligente a aquel municipio que, desde su singularidad, dispone
de un proyecto propio que aglutina voluntades y lo posiciona en
un mundo global y competitivo. Desde esta perspectiva, un proyecto
municipal inteligente no es una cuestin privativa de las grandes urbes;
tambin los municipios pequeos y
rurales han de plantear y desarrollar
Sabas que
estrategias de esta naturaleza.
El libro blanco Smart cities nos
dice que para construir un municipio
inteligente es preciso desarrollar
proyectos relacionados con la
ciudadana, la economa, el medio
ambiente, la movilidad y la forma de
gobierno. Apuntamos aqu algunas
ideas relativas a estos mbitos, si
bien, a la manera de gobernar le
dedicaremos un apartado especfico
(ya que una de las responsabilidades
mximas que como cargos electos
tenemos es la de propiciar la Buena
Gobernanza en nuestro municipio).
115
Ciudadana:
La ciudadana activa participa en la gestin municipal aportando su
conocimiento e inteligencia. Trasladan carencias y problemas; Expresan
sugerencias; Proponen soluciones; Votan alternativas; Coproducen servicios,
etc.
Algunos focos de trabajo
Implantar polticas de impulso a la participacin ciudadana y social; Dialogar
con la ciudadana y establecer mbitos de colaboracin para la prestacin
de servicios; Desarrollar polticas de inclusin social; Espacio publico como
componente del dinamismo cultural; Impulsar la educacin permanente
(reglada y no reglada); Combatir la exclusin digital e impulsar las
competencias digitales en el municipio; etc.
Sostenibilidad:
Las condiciones naturales y medioambientales condicionan en gran medida
el atractivo de un municipio y la calidad de vida que proporciona.
Proteccin y gestin medioambiental; Contaminacin; Gestin del agua;
Gestin de residuos; Iluminacin inteligente; Contratos de servicios
energticos (Directiva 2006/32/CE); Edificacin sostenible; etc.
Adherirse a la Agenda Local 21 (Udalsarea); Contar con un instrumento de
planificacin ambiental; Implantar modelos cooperativos o mancomunados;
Ensayar la aplicacin de modelos de colaboracin publica-privada en materia
de servicios energticos; Impulsar las certificaciones de sostenibilidad; etc.
Movilidad:
El concepto de movilidad incorpora la sostenibilidad, la seguridad y la
eficiencia de los sistemas de transporte e infraestructuras, as como a la
accesibilidad local, nacional e internacional.
Elaborar un plan de movilidad urbano o integrarlo en el Plan de actuacin
municipal (PAM); Promover la incorporacin del vehculo ecolgico (transporte
pblico y taxi); Monitorizar zonas de aparcamiento, de movilidad conflictiva,
etc.; Fomentar iniciativas que disminuyan el uso del vehculo privado;
Compartir servicios de transporte pblico entre municipios; etc.
116
Economa:
Impulsar polticas relacionadas con el espritu de empresa y el emprendizaje,
la productividad, la innovacin, la empleabilidad, etc. Promover la conexin
de la economa con el posicionamiento municipal y los activos locales.
Conectar la promocin econmica al proyecto municipal; Especializacion
Inteligente (RIS3 - Research and Innovation Strategies for Smart Specialisation
y Poltica cluster); Atraer inversiones de calidad; Promover la diversificacin
productiva; Fomentar la innovacin y la creatividad; Apoyar la internacionalizacin;
Poner en valor los recursos tursticos; Implantar incubadoras de nuevos negocios;
Apoyar formulas para compartir espacios de trabajo; Promover la formacin
de redes de trabajo (networking); Ofrecer el espacio urbano como zona de
exposicin y prueba de nuevos servicios y productos; etc.
El papel del Ayuntamiento en la construccin

del municipio inteligente
Abordamos aqu el quinto de los componentes enunciados en el punto anterior,
es decir, el que corresponde a la Gobernanza municipal. Para contribuir a crear
un contexto favorable, el Ayuntamiento aporta valor al municipio y a quienes
en l viven y trabajan desde dos dimensiones complementarias:
Se comporta como un activo territorial cuando presta servicios tiles
y lo hace de manera eficiente (ya que no es lo mismo un Ayuntamiento
cercano, gil y accesible que otro que no lo sea tanto).
Personalizar los servicios desde el dialogo con la ciudadana.
Prestar y evaluar los servicios con la participacin ciudadana.
Implantar servicios de atencin ciudadana de carcter integral y
multicanal (presencial, telefnico e internet)
Utilizar las tecnologas de la informacin y las comunicaciones
(TIC) de manera inteligente (eAdministracin) y promover su
utilizacin en la sociedad.
Simplificar la tramitacin administrativa para ser ms rpidos y
eficientes.
Valorar la implantacin de Centros de servicios compartidos
entre distintos municipios.
Ensayar modelos de contratacin de servicios urbanos bsicos:
integracin de servicios y pago por resultados.
117
Desde su condicin de gobierno local y su posicin de liderazgo

poltico, impulsa la formulacin de un proyecto territorial
compartido y promueve su desarrollo mediante polticas y
programas relacionados con la promocin de la actividad econmica
y el empleo, el dinamismo cultural, la sostenibilidad y el medio
ambiente, la integracin social, la equidad, etc.
Ejercer la transparencia como un modo de rendir cuentas y
como un principio de buen gobierno que promueve, adems,
una ciudadana ms activa y mejor informada.
Promover la participacin ciudadana de calidad para involucrar
a la ciudadana en el gobierno y en la gestin municipal.
Ejercer un modo de gobierno relacional que promueva la
colaboracin con el resto de agentes sociales y la cooperacin
interinstitucional.
Municipio inteligente como proyecto

Aqu, es preciso correr mucho para permanecer en el mismo lugar,
(Lewis Carroll).
Para que un municipio pueda ser considerado inteligente no es imprescindible
generar un nuevo plan; bastar con incorporar y desarrollar, de forma progresiva,
criterios de sostenibilidad y eficiencia en todos o en algunos de los mbitos
expuestos, as como impregnar de dicha filosofa a los distintos planes municipales
(Agenda Local 21, Plan estratgico, Agenda de innovacin, etc.).
ESTRATEGIA PARA DESARROLLAR

LA IDEA DE MUNICIPIO INTELIGENTE
En todo caso, una estrategia que persiga el avance en este terreno deber
incorporar los siguientes aspectos y/o caractersticas:
Ser una estrategia propia, conectada con la visin y el
posicionamiento de futuro del municipio. Dado que buena parte
de los municipios vascos son de reducida dimensin, les resultar
conveniente alinear la reflexin municipal con la estrategia comarcal
y explorar las posibilidades de crear consorcios de servicios o de
mancomunarlos, etc.
118
Estar conectada con otros espacios territoriales, cercanos

y lejanos, para lo cual se impulsar, no solo la conectividad TIC,
sino la de carcter emocional que brota de intereses comunes, de
proyectos compartidos y de la participacin en redes.
Estar alineada con la marca municipal (si no existiera, puede ser
un buen momento para desarrollarla). La marca, ms all de un logo,
se vincula con la visin municipal, para diferenciarlo y posicionarlo.
Se definir con la colaboracin de los agentes locales (ciudadana
y asociaciones ciudadanas, empresas e instituciones) y desde la
cooperacin interinstitucional.
Requerir, entonces, de un fuerte liderazgo capaz de generar
ilusin (tanto en la propia administracin, como de cara al exterior)
y de propiciar conexiones y consensos.
En funcin del posicionamiento municipal y de sus capacidades,
habr que priorizar los mbitos a desplegar.
Se concebir como un proceso de largo recorrido sometido
constantemente a fases de evaluacin y reformulacin. Por lo
tanto, contar con un mtodo de gestin que facilite espacios y
herramientas.
Contar con un riguroso plan financiero que incorporar
los gastos e inversiones y las fuentes de financiacin (recursos
propios, subvenciones de otras administraciones supramunicipales,
participacin en proyectos europeos, etc.); el libro blanco Smart
cities incorpora un anexo con deducciones fiscales y ayudas para
poner en marcha este tipo de proyectos.
Siempre que la complejidad de la estrategia lo requiera, contar
con un socio tecnolgico que facilite la bsqueda de fuentes de
financiacin, la implantacin de servicios y productos sofisticados,
la consolidacin de la gestin y el procesamiento y anlisis de la
informacin (Big Data) y su devolucin a la ciudadana (Open
Data).
Dispondr de un plan de comunicacin para mantener informada
a la sociedad sobre los objetivos y los avances de los proyectos y
para interactuar con ella (en este sentido las TIC, a travs de las
herramientas 2.0, facilitan el dialogo y la colaboracin con la
ciudadana y las organizaciones).
119
PARA SABER MS
Algunas fuentes y contenidos de inters sobre municipios
inteligentes:
Libro blanco Smart cities.
SC4C de Gaia Cluster de telecomunicaciones (oferta de productos,
servicios y soluciones smart para la ciudadana, administraciones,
empresas y agentes implicados).
European Smart Cities, www.smart-cities.eu
Iniciativa CONCERTO (soluciones energticas para Smart cities y
comunidades), www.concertoplus.eu
COM (2010) 2020. Europa 2020. Una estrategia para un
crecimiento inteligente, sostenible e integrador.
Gobernanza inteligente; Red de ciudades y gobiernos locales unidos
(CGLU)
Innovacin social en Euskadi+Innova
State of European Cities Report, Comisin europea: auditoria urbana.
Red Innpulso de ciudades de ciencia e innovacin.
2. CARTERA DE SERVICIOS. UNA PROPUESTA

DE VALOR PARA EL MUNICIPIO
Si algo nos viene a la cabeza cuando omos la palabra ayuntamiento son
sus servicios. Y antes que en abstracto, pensamos en servicios especficos
conectados con necesidades e intereses igualmente concretos. Ms an,
probablemente lo que nos venga a la cabeza sea una experiencia de uso,
posiblemente una reciente: necesit, encontr, lo us, me result til (o a
lo peor no encontr, o lo que encontr no me sirvi).
Es decir, la Cartera de Servicios del Ayuntamiento, su catlogo,
encierra en potencia la manera en que ste se revela ante la
ciudadana, muchas veces con la contundencia y crueldad de un sistema
binario: sirve-no sirve.
120
Producir servicios para las personas

Para dialogar, preguntad primero; despus escuchad (Antonio
Machado)
Los servicios, tantos aquellos que
se han de prestar por ley, como
aquellos otros que han sido
delegados o que se considera
necesario
desarrollar
para
contribuir al proyecto municipal,
tienen una caracterstica comn:
todos dan respuesta a necesidades
especficas de personas concretas.
La produccin de servicios,
entonces, es un proceso que se
inicia y finaliza en un mismo punto: la persona, con sus necesidades y
deseos, desde sus circunstancias. Abordaremos este proceso por partes.
Concebir el servicio:
Los servicios dan respuesta a necesidades, deseos y problemas de la gente.
En ocasiones, tambin se anticipan y promueven actitudes, valores y cambios
que es deseable introducir en la poblacin. En todo caso, la idea del servicio
tiene a la persona en el centro de la diana.
Personalizar los servicios. Si las personas somos diferentes las unas de las
otras, no es razonable pretender que un servicio homogneo satisfaga por
igual las necesidades de toda la poblacin. Por ello, convendr segmentar la
poblacin, por su edad, condicin socioeconmica, residencia,... y tambin
por su estilo de vida. Pero la concepcin del servicio, la personalizacin del
mismo, no puede quedarse en el anlisis de los datos y estadsticas del padrn
y los censos. Necesitamos salir a la calle y dialogar con las personas que, sin
duda, son las que mejor conocen sus propias necesidades.
Dialogar con la ciudadana. Lo haremos a travs de los cauces de
participacin implantados, o mediante encuentros con las asociaciones
ciudadanas, o podemos utilizar sondeos de opinin; tambin ser conveniente
participar en las conversaciones que ya se estn produciendo -en el barrio,
en las redes sociales-.
Priorizar los servicios a prestar. Conocemos las numerosas y diversas
necesidades de la poblacin y a la propia poblacin que las experimenta,
nos hemos esforzado en ello. Pero no podemos dar respuesta a todas las
necesidades, es imposible. Para priorizar: Acudiremos al programa electoral;
Evaluaremos nuestras capacidades (y, para ello, acudiremos a las personas que
mejor conocen la casa, sus trabajadores y trabajadoras); Consideraremos
la posibilidad de colaborar con otras organizaciones que ya prestan servicios
y que pueden contribuir a nuestros objetivos.
121
Disear el servicio:
Es el momento de transformar la idea en el servicio, tal y como queremos
que entre en accin. Para ello, escucharemos puntos de vista, analizaremos
experiencias (del mbito privado tambin, y de las asociaciones ciudadanas,
por supuesto), trabajaremos en equipo (cuidando su composicin: personas
de diversas reas, personas que no trabajan en el Ayuntamiento, especialistas,
personas usuarias). La idea se concreta en:
Las personas que han de prestar el servicio (necesitamos formar

equipos en torno a servicios).
Los equipamientos en los que se prestar el servicio. Procurando

que sean los ms adecuados y prximos a las personas destinatarias
(tanto fsica, como emocionalmente).
El coste. Esta gua incorpora un captulo en el que se habla del coste

efectivo de los servicios.
El precio. Si no es gratis, costar lo mismo para todas las personas?;

incorporamos descuentos?; se paga antes o despus del servicio?;
cmo se pagar?; etc.
El tiempo. Cundo se prestar? Se incorporar a nuestra agenda

de actividades?
El proceso de gestin. Describiremos y planificaremos las actividades

para prestar el servicio. Disearemos los mecanismos de evaluacin.
La comunicacin. De esto trata el punto siguiente.

Comunicar el servicio. La cartera de servicios:
Es ms que dar a conocer el servicio. Es convencer a las y los destinatarios del
mismo que les conviene usarlo, qu est concebido para ellas y para ellos.
Para ello:
Daremos a conocer. Insertaremos carteles en los lugares de costumbre,
lo buzonearemos, lo incorporaremos en la revista y en la agenda municipal,
organizaremos presentaciones que acompaen su lanzamiento, etc.
Lo integraremos en nuestra Cartera de servicios. Un servicio contemplado
de manera aislada, al margen del resto de los servicios, pierde mucho de su
sentido pues, en ltima instancia, su valor se encuentra en su contribucin a
la visin y a los objetivos del Ayuntamiento. Por eso conviene comunicar desde
la cartera de servicios, desde el catlogo, agrupndolos por temas antes que
por reas o departamentos. En el catlogo, cada servicio, estar descrito con un
lenguaje sencillo (ttulo, para quin, cmo se accede, cunto cuesta, cmo se
puede ampliar informacin, etc.). Lo editaremos de manera atractiva, accesible;
con la marca del Ayuntamiento que es mucho ms que un logotipo. Y lo
haremos llegar a cada domicilio. En formato papel. Y, tambin en Internet, desde
donde podremos actualizarlo y, sobre todo, interactuar (dando la posibilidad de
inscribirse y solicitarlo, de aportar opiniones de uso, etc.).
122
Prestar el servicio:
Es el momento en el que las personas usuarias del servicio estn en estrecha
relacin con su Ayuntamiento, con su personal, para aclarar las dudas, para
solucionar problemas. Y de preguntar: qu te parece, cmo podramos hacerlo
mejor... Seguro que disponemos de hojas de sugerencias y reclamaciones.
Pongmoslas a su alcance y recojmoslas. Pero, sobre todo, utilicemos su
contenido. Nos permitir mejorar o redisear el servicio.
Evaluar el servicio:
Evaluar significa medir y, para medir, necesitamos disponer de datos. Es ahora
donde entran en juego los instrumentos que se habrn previsto a la hora de
disear el proceso de gestin del servicio: los indicadores y procedimientos
para recabar la informacin necesaria.
Analizar y mejorar-redisear el servicio (o dejar de prestarlo, si fuera
conveniente y posible). Los indicadores nos darn informacin de lo
realizado (nmero de personas que han usado el servicio, cundo lo han
usado, etc.) y de los resultados (cul es su grado de satisfaccin con el
servicio, cmo y en qu consiste la contribucin del servicio a los objetivos
ltimos; etc.). Tambin analizaremos los problemas y sugerencias. Y todo ello
para tomar decisiones.
Asumir compromisos: Cartas de servicios. Si evaluamos, podremos asumir
los compromisos de respuesta de manera responsable, desde el conocimiento
de lo que somos capaces de hacer, desde nuestro propsito por mejorar.
Hemos cerrado el crculo y para ello, habremos salido a la calle de nuevo.

Pues concebimos los servicios para las personas y con las personas;
desde la relacin constante y el dilogo estrecho, a lo largo de todo el
proceso. Practicando participacin ciudadana de primera categora.
Atencin a la ciudadana. Una prioridad

En muchas ocasiones pensbamos que el ciudadano vena a
interrumpir nuestro trabajo, cuando en realidad el ciudadano es
nuestro trabajo. (Opinin recogida en el video SAC editado por EUDEL)
La mayor parte de las y los vecinos de cualquier municipio contemplan
el rostro de su Ayuntamiento a travs de la ventanilla a la cual
han acudido en busca de informacin, a realizar un tramit cualquiera,
o para exponer un problema. En ese instante, el Ayuntamiento (todo l)
toma cuerpo. Por lo tanto, no es descabellado asegurar que la Buena
Administracin, para serlo, precisa de una buena atencin ciudadana.
123
La atencin ciudadana es buena cuando es accesible y cercana y cuando

sus respuestas resultan rpidas y ajustadas.
QU CARACTERSTICAS SUSTANTIVAS DEBE TENER UN

SERVICIO DE ATENCIN A LA CIUDADANA?
Integral. Para que desde la ventanilla (fsica o virtual) se atiendan
todos los asuntos del Ayuntamiento que tal vez ahora se encuentren
dispersos en diversas ventanillas (urbanismo, servicios sociales, polica
municipal, tributos, etc.). Para que la ciudadana no deambule por
las dependencias. Una ventanilla integral, adems, podr resolver
todos aquellos asuntos de respuesta inmediata que no requieren de
una tramitacin especializada.
Multicanal, es decir, se prestar de manera presencial, telefnica y
por internet.
La implantacin de un servicio de esta naturaleza hace que el
Ayuntamiento se oriente hacia la ciudadana y lo encauza hacia la gestin
por procesos -que comienzan en las personas (en sus intereses y necesidades) y
terminan en ellas (en la respuesta que reciben de su ayuntamiento)-.
EUDEL, en colaboracin con el IVAP, viene acompaando la
implantacin de Servicios de Atencin a la Ciudadana (SAC) en los
Ayuntamientos Vascos. Para ello, se cuenta con un modelo de referencia
y con un mtodo de trabajo.
PARA SABER MS
Algunas fuentes y contenidos de inters:
EUDEL: Gua para la implantacin de un Servicio de Atencin
Ciudadana.
EUDEL: Diez recomendaciones a seguir para el desarrollo de un
proceso de implantacin de un Servicio de Atencin Ciudadana.
EUDEL: Gua para
Ayuntamiento.
124
elaborar
un
Manual
de
Trmites
del
Servicios de atencin a la ciudadana

Modelo de referencia
Situar a la ciudadana en el centro de la escena.
Reforzar el liderazgo, la coordinacin y el trabajo en equipo que un
proyecto transversal y transformador como este exige.
Recopilar el conocimiento sobre los servicios y los trmites municipales
(Cartera de servicios y Manual de procedimientos) para ponerlos a disposicin
de la ciudadana (en internet) y de las personas que integran el Ayuntamiento
(y, por supuesto, de las personas que atendern el SAC).
Afrontar los aspectos organizativos. Dimensionar el SAC en funcin del
tamao del municipio y de los servicios a prestar; decidir el nmero y la ubicacin
de los puntos de atencin (de nuevo en funcin del tamao y de la estructura y
dispersin urbana); acordar con las reas los servicios que se prestarn desde el
SAC (informacin, subsanacin de documentos aportados, tramitacin completa
de determinados trmites, etc.) y sobre las condiciones en que se realizarn
dichos servicios (compromiso de informar al SAC de las actuaciones que llevan a
cabo las reas, ayudar al SAC en su tarea, etc.); etc.
Capacitar a las personas que trabajarn en el SAC, tanto en tcnicas de
atencin al pblico, como en el conocimiento de la actividad municipal.
Implantar herramientas de apoyo, para que la informacin est siempre a mano
y actualizada; para dar de alta la documentacin y dirigirla al rea competente;
para ser capaces de interoperar con otras administraciones; etc.
Adecuar el espacio fsico, eliminando barreras arquitectnicas, cuidando la
ergonoma y las condiciones en que se prestar el servicio, etc.
EUDEL: Gua prctica para definir Cartas de Servicios.

FEMP: Elaboracin y Gestin de una Carta de Servicios en la
Administracin Local.
Modelo Multicanal de Atencin Ciudadana del Gobierno Vasco.
Gobierno Vasco: Instrucciones sobre buenas prcticas en la
contratacin de servicios.
Ministerio de Administraciones Pblicas: Gua de orientacin para la
realizacin de estudios de anlisis de la demanda y de encuestas de
satisfaccin.
Junta de Andaluca: Formas de gestin y eficiencia de los servicios
pblicos municipales.
Tony Puig: Marketing de servicios para administraciones publicas
con los ciudadanos.
125
3.
INNOVACIN PBLICA LOCAL
Cada da resulta ms evidente que nuestra realidad, con su creciente

complejidad y sus cambios siempre rpidos y muchas veces convulsos,
nos exige, a las personas y a las organizaciones, mantener una actitud de
permanente observacin y anlisis y desarrollar capacidades de respuesta
rpida y eficaz.
Y esta necesidad tal vez resulte ms evidente, y posiblemente tambin ms
urgente, en nuestras administraciones, ancladas an en unos supuestos
e imaginarios que corresponden a tiempos pasados (ideas, usos, normas,
procedimientos, etc. que, en algunos casos, ya peinan siglos).
Ha cambiado el contexto en el que el Ayuntamiento se desenvuelve
y tambin ha cambiado, y mucho, las demandas de la ciudadana y su
creciente exigencia de respuesta eficaz, rpida y eficiente. Ya no sirven los
viejos mimbres, las respuestas de siempre, las soluciones ya agotadas.
QU SIGNIFICA INNOVAR
Para el Ayuntamiento, entonces, innovar significa cambiar la manera de
gobernar, de prestar servicios y de gestionar para generar y aportar
valor pblico; es decir, para resultar til a la sociedad a la que sirve.
Contexto y prctica para innovar

Nuestras convicciones ms arraigadas, ms indubitables, son las
ms sospechosas. Ellas constituyen nuestro lmite, nuestros confines,
nuestra prisin (Jos Ortega y Gasset)
Comenzamos con una afirmacin: innovar
no es el resultado de las ocurrencias
de personas creativas ya que, entre
otras cuestiones, los resultados son tiles,
no porque, a priori, as lo crea quien los
produce, sino porque as los valora quien los
experimenta. Continuamos con otra: aunque
126
para innovar se necesita actuar de manera estructurada, ningn proceso de

gestin de la innovacin garantiza la produccin de soluciones valiosas.
Y rematamos enunciando la tesis que aqu se recoge: la innovacin
requiere de un entorno de confianza que promueva la implicacin y
la responsabilidad en torno a objetivos: para que las ideas y opiniones
se expresen de manera abierta y crtica, y para que puedan concretarse en
servicios y propuestas de valor municipal.
Por lo tanto, propiciar la creacin y/o el desarrollo de dicho entorno ser una
de las responsabilidades que nos corresponder asumir como Alcaldesas y
Alcaldes.
Proponemos cuatro ingredientes que no podrn faltar para cocinar un
contexto que ha de promover la innovacin.
Definir los objetivos y la estrategia para innovar
Ser uno de los aspectos ms importantes ya que, a partir de aqu, se
enfocarn y orientarn los esfuerzos en innovacin. Para ello:
Compartiremos los objetivos y las estrategias del equipo

de gobierno con las personas responsables de las reas del
Ayuntamiento, ya que la innovacin no es una cuestin de los cargos
polticos, ni tampoco una materia desligada de la accin municipal.
Desde los objetivos y las estrategias dialogaremos con

la ciudadana: qu necesitan, cmo les gustara que fuera su
Ayuntamiento, etc. y nos acercaremos a otras instituciones (tanto
pblicas como privadas) para ver qu estn haciendo y cmo lo estn
haciendo (sobre estos aspectos volveremos al abordar el ingrediente
apertura institucional).
Consideremos la posicin del Ayuntamiento en diversas mbitos

de actuacin, sus puntos fuertes y oportunidades, las reas que
convendr potenciar o desarrollar (el diagnstico sobre la innovacin de
los Ayuntamientos vascos que se ofrece en el apartado de Fuentes
ofrece una amplia panormica al respecto).
En funcin de todo ello podremos identificar los mbitos y lneas de

trabajo. Por ejemplo:
Organizacin y Personas: Alineamiento poltico-tcnico; Nuevo
liderazgo; Conocimiento e inteligencia colectiva; Nuevo aprendizaje; etc.
Servicios y Ciudadana: Nuevos servicios; Nuevas maneras de producircoproducir servicios; Nuevas formas de prestar servicios; etc.
Gobierno y Municipio: Proyectos de municipio inteligente;
Apertura y trabajo colaborativo; etc.
127
Abrir el Ayuntamiento a la sociedad

Es una condicin indispensable para que se produzca la innovacin abierta.
El mbito local, desde la cercana a los problemas e intereses de la ciudadana
y de las organizaciones, ofrece las mejores condiciones para ejercitar la
apertura.
El Ayuntamiento se torna ms permeable a la sociedad y prctica la innovacin
abierta a travs de: la transparencia, como palanca para incentivar la
credibilidad y la participacin informada; la propia participacin ciudadana
como estrategia para generar ideas, enfocar proyectos municipales y
coproducir servicios; las polticas de cooperacin con los agentes sociales;
la participacin en redes de colaboracin, etc.
Contemplar a las personas como fuente de innovacin

Si bien es cierto que la innovacin requiere de personas innovadoras (con
intuicin, talento y energa), tambin necesita personas implicadas. Desde
esta perspectiva, un entorno resultar tanto ms favorable a la innovacin
cuando:
Conecta a las reas y a las personas con los objetivos y las implica
en su consecucin promoviendo el sentido de pertenencia.
Promueve la responsabilidad y el liderazgo extendido y

compartido.
Apuesta por la coordinacin y el trabajo en equipo (entre las reas

y en las propias reas) y delega poder en los mismos para que puedan
llevar a cabo su labor.
Cuida que la comunicacin se desarrolle en un clima de respeto y de

confianza.
Reconoce los logros y tolera los fracasos (pero no as la indolencia o la

falta de rigor).
Impulsa la capacitacin y la generacin de ideas y conocimiento.

Gestiona el cambio pues, si bien es cierto que las personas tenemos una
gran capacidad de adaptacin al cambio (lo avala nuestra supervivencia
como especie), no lo es menos que a la mayora no nos gusta cambiar.
Por eso, gestionar el cambio es una necesidad (por ejemplo, mediante la
aplicacin de los 8 pasos de John P. Kotter).
128
Avanzar desde la accin

Las ideas innovadoras (que nacen desde la intencin, la apertura institucional
y el conocimiento y la creatividad de las personas que trabajan en el
Ayuntamiento) han de concretarse en proyectos (con su objetivo, responsables,
tareas y plazos, recursos, etc.) y en resultados tiles. El proyecto, su
objetivo, genera ilusin y concentra la energa; en definitiva, mueve
a la accin. Por ello, es necesario cuidar su concepcin, diseo y puesta en
marcha. Algunas ideas al respecto:
Establecer objetivos concretos y posibles, y si, adems, son rpidos

de obtener, mejor; pues muchas veces, aunque sean modestos, los
resultados rpidos y bien orientados retroalimentan la accin.
Asignar un equipo promotor (una o pocas personas) responsable del

proyecto y que ayude a enfocarlo y a dinamizarlo y asignar el equipo de
proyecto que desarrollar las tareas.
Disear el proyecto de manera sencilla y colaborativa, para que

todas las personas que participen en su ejecucin aporten sus ideas y
hagan suyo el proyecto.
Asignar recursos (cuidando que la inversin y el retorno esperado est

equilibrado) y otorgar autonoma al equipo para llevar a cabo el
proyecto.
Realizar un seguimiento continuo del proyecto, para replantearlo y

para consolidar el sentido de avance.
Reconocer los avances y difundir los resultados, pues el proyecto,

adems de permitir alcanzar objetivos, es un espacio de aprendizaje y
una constatacin de nuestra capacidad como equipo.
Y, si tenemos oportunidad (muchas veces las oportunidades se fabrican),
colaboremos con otros ayuntamientos en el desarrollo de
proyectos. Sobre estos proyectos, que llamamos Proyectos de avance
colaborativo, hablaremos a continuacin, pues es la manera en la que la
Agenda de Innovacin Local acompaa la puesta en marcha de proyectos
innovadores.
129
Agenda de Innovacin Local. Una estrategia de avance

colaborativo
tokiko
berrikuntza
agenda
de innovacin
local
La Agenda de Innovacin Local

(AIL) tiene por objeto impulsar la
innovacin en las formas de gobernar,
gestionar y prestar servicios de los
Ayuntamientos Vascos. La iniciativa se puso en marcha en 2008 con el
liderazgo de EUDEL, el apoyo del Gobierno Vaco y la participacin de las
tres Diputaciones Forales. Estos aos de trabajo han permitido consolidar
un mtodo de actuacin para movilizar a los Ayuntamientos hacia la
innovacin y acompaar su avance. Dicho mtodo dispone de cinco lneas
de actuacin.
A continuacin, se recogen algunos avances y resultados en el periodo

2009-2014.
Sensibilizacin y Capacitacin
Talleres de sensibilizacin: Municipio XXI, etc.
Programas de capacitacin especfica en el marco del convenio EUDELIVAP
Participacin en el proyecto europeo CEMSDI.

Diagnstico sobre la innovacin de los Ayuntamientos Vascos desarrollado
en 2012.
130
Agendas de innovacin
Con esta lnea de accin se apoya el diseo de planes de innovacin de los
ayuntamientos aplicando una metodologa participativa.
Apoyar la identificacin de proyectos en los Ayuntamientos Vascos que
permitan desarrollar sus capacidades de innovacin y/o obtener resultados
innovadores de valor ciudadano.
Proyectos colaborativoS
Son proyectos desarrollados por un conjunto de ayuntamientos que tienen
inters de implantar una determinada innovacin y de hacerlo de manera
colaborativa. Las caractersticas del mtodo de trabajo aplicado se ha
explicitado en el punto Atencin ciudadana. Una oportunidad, al tratar
la implantacin de Servicios de Atencin Ciudadana (SAC). Los proyectos
desarrollados son los siguientes:
Manual de Trmites
El objetivo consiste en acompaar el proceso de elaboracin y publicacin del
catlogo de los trmites que la ciudadana ha de realizar con su Ayuntamiento.
Dichos trmites se organizan de una manera lgica y contienen la informacin
necesaria para que el acceso a los mismos sea simple y rpido.
Servicios de Atencin a la Ciudadana SAC
Se trata de acompaar la implantacin de un servicio de referencia para la
ciudadana desde el cual poder ofrecer, de manera integrada, la mayor parte
de los servicios municipales a travs de los canales presencial, telefnico y
telemtico.
Simplificacin de procedimientos
Estos proyectos pretenden facilitar el proceso de revisin, optimizacin (con
especial atencin a la eliminacin de cargas administrativas), descripcin
e implantacin de los procedimientos de gestin interna, orientndolos,
adems, hacia la mejora continua.
Modelo de Gestin Avanzada
El objetivo es definir de manera colaborativa un modelo de gestin avanzada
sustentado en los principios de Buena Gobernanza. Dicho modelo pretende
servir de ayuda para que los Ayuntamientos Vascos definan sus estrategias
y racionalicen y mejoren su gestin en la legislatura 2015-2019. Adems de
integrar ejes y lneas de actuacin, recopila herramientas y recomendaciones
especficas de gestin avanzada.
131
Avance en red
Espacios de trabajo colaborativo para compartir experiencias e intercambiar
ideas y proyectos de futuro.
Red de Servicios municipales de Atencin Ciudadana
Constituida por los Ayuntamientos Vascos que disponen de un Servicio de
Atencin a la Ciudadana de carcter integral, la Red favorece el aprendizaje
y el avance de los ayuntamientos miembros. Por otro lado, tiene como misin
asesorar y acompaar al resto de Ayuntamientos Vascos en la puesta en
marcha de nuevos servicios de atencin ciudadana.
Red de Transparencia
La Red facilita a los ayuntamientos un espacio de intercambio de conocimientos,
buenas prcticas y estrategias para impulsar la transparencia en sus gobiernos
y administraciones. Adems, la Red desarrolla metodologas, herramientas y
materiales que apoyen el avance.
132
PARA SABER MS
Algunas fuentes y contenidos de inters.
EUDEL y AIL, www.eudel.eus - rea de innovacin, modernizacin y
tecnologa
Diagnstico sobre innovacin en los Ayuntamientos Vascos
Metodologa AIL para acompaar agendas de innovacin
Metodologa AIL para acompaar proyectos innovadores
Programas de formacin y acompaamiento
Guas y Manuales
Plan de Innovacin Pblica del Gobierno Vasco, www.euskadi.eus
Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU), Alianza para el
gobierno abierto.
Club de innovacin, Compromisos del innovador/a pblico
Red social de la administracin pblica, www.novagob.org
4.
SIMPLIFICACIN ADMINISTRATIVA
CONCEPTO DE SIMPLIFICACIN ADMINISTRATIVA

Entendemos la simplificacin administrativa como un conjunto de tcnicas
y prcticas que se aplican en la gestin de los procedimientos y
expedientes administrativos para impulsar una administracin ms
gil y eficiente.
En realidad, a partir del concepto enunciado, lo cierto es que continuamos
hablando de innovacin: la que incide en los procesos de gestin del
Ayuntamiento. Sin mermar las garantas jurdicas, la simplificacin
persigue: eliminar o disminuir la documentacin a aportar; minimizar el
nmero de ocasiones en que una persona ha de acudir a una ventanilla
de la administracin para tramitar un mismo asunto; propiciar respuestas
133
automticas ante circunstancias o eventos concretos (pues el mejor trmite

no es aquel que puede hacerse por Internet, sino el que NO es necesario).
La simplificacin es una prctica altamente rentable para la ciudadana
y tambin para la administracin (pues libera energas y recursos que
pueden ser invertidos en actuaciones de mayor valor ciudadano). Por lo tanto,
debiera ser una prioridad en cualquier programa de gobierno municipal. Y, sin
embargo no siempre ha sido impulsada con la suficiente energa y decisin.
CULES SON LAS DIFICULTADES U OBSTCULOS PARA

IMPLANTAR PROCESOS DE SIMPLIFICACIN ADMINISTRATIVA?
Por un dado, este tipo de innovacin, la que afecta a los procesos, no
es tan visible (a corto plazo, al menos) como lo puede ser otro tipo de
innovacin que, por ejemplo, propicie la aparicin de un nuevo servicio.
Por otro lado, los cambios en la gestin administrativa inciden en la
zona de confort en la que nos encontramos, es decir, en lo que venimos
haciendo desde siempre. Por lo tanto, cualquier cambio, por nimio que
sea (en realidad ninguno lo es), generar resistencias importantes.
Pero ha llegado la hora de impulsar la simplificacin administrativa de
manera decidida: por razones de ndole legal (Directiva 2006/123/CE y Ley
7/2012 del Parlamento Vasco; Ley 11/2007; etc.) y para estar a la altura de
una ciudadana y una sociedad que exigen un Ayuntamiento del siglo XXI.
Medidas de simplificacin administrativa

Hay que simplificar las cosas, tanto como sea posible, pero no
ms (Albert Einstein)
Para abordar este punto acudimos (en realidad, ya lo venimos haciendo)
al documento Declogo sobre innovacin y simplificacin
administrativa elaborado por Fermn Cerezo para el Taller sobre
innovacin administrativa. Simplificando trmites a travs de la mejora
continua de procesos en la administracin local desarrollado los das 2,
3 y 4 de abril de 2014 en Bilbao dentro del Plan de formacin transversal
2014.
134
Medidas de simplificacin
Situar a la ciudadana en el organigrama y en los procesos del
Ayuntamiento. Para cambiar por dentro sin dejar de mirar hacia
fuera. Sin ensimismarse con los trmites y los flujogramas. Persiguiendo
la simplificacin desde la sencillez.
Hacer de la simplificacin una estrategia siempre presente en el

plan de accin municipal. Capacitando a las personas, formando
equipos de innovacin para que identifiquen medidas y las implanten,
gestionando el cambio.
Implantar la sede electrnica que contenga los trmites municipales para

facilitar el acceso y la tramitacin de los mismos (volveremos sobre esto en
el punto siguiente La tecnologa como palanca. La eAdministracin).
Dejar de pedir fotocopias (del DNI, de la cuenta bancaria, etc.);

tomemos el dato, para tramitar es suficiente. No pedir tampoco
documentos que obran en nuestro poder (y menos an aquellos que
genera el propio Ayuntamiento: certificados de empadronamientos, de
estar al corriente con las deudas municipales, fotocopias de resoluciones
de alcalda o de licencias y autorizaciones, etc.).
Valorar la posibilidad de extender el cambio de modelo hacia

declaraciones responsables y comunicaciones previas a otros trmites
municipales ms all de los meramente obligados por el ordenamiento
jurdico (directiva de servicios y normativa de transposicin).
Utilizar la interoperabilidad para recabar datos y/o documentos de otra

administracin, en vez de obligar al ciudadano o ciudadana a peregrinar
por distintas ventanillas (sobre esto tambin volveremos al hablar sobre
eAdministracin).
Incrementar el nmero de trmites de respuesta inmediata que,

sin modificar los requisitos, puedan ser resueltos en el Servicio de
Atencin a la Ciudadana (SAC) o desde Internet. En uno u otro caso, la
interoperabilidad permitir avanzar en esta lnea.
Utilizar modelos de renovacin automtica de licencias y permisos

que caduquen, cuando las condiciones en que fueron concedidas no
hayan variado, evitando, as, nueva solicitud.
Ser proactivos. Remitir de oficio documentos que sabemos necesarios

para realizar alguna tramitacin. Ofrecer informacin y datos que
disponemos para que el o la interesada nicamente tenga que validar y
pueda iniciar o continuar la tramitacin. Participar en proyectos para la
interconexin de registros administrativos. Etc.
Agilizar los procesos internos de gestin, eliminando las tareas que

no aadan valor.
Calcular el retorno de las medidas de simplificacin implantadas.

Para la ciudana (mediante el Mtodo simplificado del Standart Cost Model
de la UE) y para el Ayuntamiento (por ejemplo, aplicando el Modelo Arcas
que propone el Ministerio de Industria, Energa y Turismo).
135
La tecnologa como palanca. La eAdministracin

Las Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones (TIC) nos
ofrecen su inmenso potencial para interactuar con la ciudadana y las
empresas (a travs de la Sede electrnica), para gestionar los expedientes
administrativos (gestor de expedientes) y para intercambiar datos y
documentos con el resto de las administraciones (interoperabilidad).
Lo cierto es que nos sobra tecnologa y nos falta capacidad para
integrarla de manera inteligente y equilibrada en los procesos de
gestin. Pues la eAdministracin, adems de la tecnologa, incorpora
aspectos organizativos (rediseo de procesos), normativos (para que la
gestin electrnica sea garantista) y, por supuesto, personas (capacidades
y gestin del cambio).
Sede electrnica. Interaccin

con la ciudadana y las empresas
Veinticuatro horas al da, los siete das de la semana. Srvase
usted mismo podra ser el lema que presidiera la Sede electrnica
de nuestro Ayuntamiento.
Siguiendo el criterio propuesto por la consultora Gartner conviene
aplicar una perspectiva gradual al avance digital. De esta
manera, ser posible desarrollar proyectos que vayan incorporando
de manera progresiva niveles de servicio a los distintos trmites
municipales.
136
Nivel I Informacin. Cada uno de los trmites se describen

incluyendo la informacin bsica y en lenguaje accesible para
que la ciudadana pueda acceder a los mismos con facilidad.
Nivel II Interaccin. En cada trmite se incorporan documentos
que pueden ser descargados (impresos de solicitud, normativa
aplicable, instrucciones, etc.), sistemas para inteactuar (cuentas
de correo, formularios para presentar quejas y sugerencias, etc.),
formularios de inicio de expediente, etc.
Con la elaboracin y publicacin del Manual de procedimientos

se alcanza el nivel I y II
Nivel III Transaccin. La tramitacin telemtica exige incorporar
servicios de teletramitacin que habrn sido desarrollados por
las administraciones vascas (Gobierno y Diputaciones Forales):
Registro electrnico e integracin con el registro general;
Notificacin electrnica; Pasarela de pagos; Validacin de terceros;
Firma electrnica; Certificacin; Etc.
Una de las barreras para el avance digital reside en los sistemas
de firma digital mediante certificado digital. El nuevo Reglamento
de identificacin electrnica y servicios digitales de confianza
del Consejo europeo (eIdAS) contempla diversos niveles de
autentificacin (identificacin electrnica de una persona
fsica o jurdica) y de firma electrnica que puede impulsar la
utilizacin de sistemas ms livianos y fciles de usar, como el juego
de barcos (tal y como vienen haciendo las entidades financieras).
Nivel IV Integracin de servicios y trmites de distintas
administraciones, nivel que requiere aplicar de manera decidida
la interoperabilidad.
137
Rediseo de procesos y Gestin de expedientes

La sede electrnica y los servicios de tele tramitacin por un lado y
los sistemas de gestin de expedientes por otro, constituyen las dos
caras de la eAdministracin.
La concepcin, desarrollo e implantacin de un sistema de gestin
de expedientes est basado en los siguientes axiomas:
Incorporar un enfoque por procesos sustentado en bases de
datos integradas y comunes.
Elaborar el mapa de procesos del Ayuntamiento y priorizar
aquellos que se irn abordando.
Antes de informatizar, revisar, optimizar y describir los
procesos de gestin de expedientes (inicio-instruccinresolucin-archivo).
Identificar e implantar las posibilidades de inter-operar con
otras administraciones.
Orientar la gestin a la mejora. Identificando e implantando
indicadores de seguimiento y de control de la gestin y
promoviendo la conversin de los objetivos en compromisos de
respuesta.
Facilitar el estado de gestin de los expedientes a la
persona interesada, tal como establece la Ley 11/2007 de
acceso electrnico a los servicios.
138
Interoperabilidad. Compartir datos

y documentos para integrar servicios
La interoperabilidad es la capacidad de los sistemas de
informacin y de los procedimientos a los que stos dan
soporte, de compartir datos y posibilitar el intercambio
de informacin y conocimiento entre ellos (PAe Portal de la
administracin electrnica).
La interoperabilidad permite avanzar hacia la ventanilla nica.
As, por ejemplo, nuestro Ayuntamiento podr solicitar a otras
administraciones datos o documentos para tramitar un determinado
asunto y, a su vez, puede facilitar datos o documentos (volantes de
padrn, por ejemplo) a otras administraciones.
La interoperabilidad es especialmente valiosa cuando se aplica en
los Servicios de Atencin Ciudadana (SAC), ya que incrementa las
posibilidades de resolver de forma inmediata trmites en la propia
ventanilla.
Los sistemas de interoperabilidad incorporan tres dimensiones:
La dimensin organizativa: que guarda relacin con los
objetivos y los procedimientos concretos.
La dimensin semntica: para que la informacin intercambiada
pueda ser interpretada por los sistemas de informacin que
los recibe. En este mbito se homogenizan los conceptos (por
ejemplo, que entendemos por persona extranjera) y se codifica
139
la informacin, es decir, se le da un formato reconocible por las

partes.
La dimensin tcnica: es donde las TIC hacen realidad lo que
previamente se ha definido a nivel organizativo y semntico.
La situacin de la interoperabilidad en nuestra comunidad es
la siguiente:
La cobertura jurdica y tcnica la proporcionan la normativa
legal (Decisin 922/2009, COM -2010. 744, Ley 11/20017,
Decreto 19/2011 y los desarrollos normativos especficos) y el
Esquema Nacional de Interoperabilidad, el Esquema Nacional de
seguridad y las distintas Normas tcnicas.
Acuerdos de colaboracin disponibles:
Comunidad Autnoma del Pas Vasco y la Agencia Estatal de
Administracin Tributaria.
Gobierno Vasco y Administracin General del Estado.
Gobierno Vasco y Diputaciones Forales de la Comunidad
Autnoma de Euskadi.
Gobierno Vasco y los Ayuntamientos de la Comunidad
Autnoma de Euskadi.
EUDEL, a travs de la Comisin de Nuevas Tecnologas,
una mesa de trabajo estable conformada por representantes
tcnicos y tcnicas municipales (o: por una representacin
tcnica municipal), ha colaborado en la elaboracin del
convenio de interoperabilidad para Ayuntamientos y en el
desarrollo del servicio de consulta del padrn individual, el
histrico y el domiciliario para la Renta de Garanta de Ingresos
(RGI).
140
PARA SABER MS
Algunas fuentes y contenidos de inters:
EUDEL, www.eudel.eus - rea de innovacin, modernizacin y
tecnologa
Proyecto de simplificacin y gestin de procedimientos
administrativos.
Proyecto de elaboracin y publicacin del manual de
procedimientos con visin ciudadana y Gua y Declogo para
elaborar el manual.
Declogo sobre innovacin y simplificacin administrativa.
Gua y Declogo para elaborar un manual de trmites.
Comisin de Nuevas Tecnologas.
Normativa:
Directiva de servicios 2006/123/CE y Ley 7/2012 del Parlamento
Vasco para adaptar diversas leyes a dicha directiva.
Ley 11/2007 de acceso electrnico de la ciudadana a los servicios
electrnicos.
Normativa especfica de interoperabilidad y Convenio de
interoperabilidad para ayuntamientos.
141
5. Gobiernos Locales, eficientes y sostenibles
Gobiernos
Locales
eficientes y
sostenibles
Gestin econmico-financiera.
Cartera de servicios y coste
efectivo de los servicios
INTRODUCCIN
Cuando administris el dinero de vuestro pueblo, hacedlo como si

fuera el vuestro, y as evitaremos tantos dislates y excesos (Junci,
filsofo chino de la dinasta Zhou).
En estos tiempos tan convulsos, se han aprobado en todos los mbitos
de la Administracin Pblica un buen nmero de leyes y normas de
corte econmico. Todas ellas buscan alguna frmula magistral con la
que vacunar la delicada salud econmico-financiera de la Administracin
Pblica en general, cuando no es sino la prudencia y el sentido comn,
las mejores armas preventivas para lograr la tan ansiada eficiencia
y sostenibilidad que tanto proclama la reciente legislacin.
Partiendo de la anterior premisa, no podemos obviar por otra parte, la total
sujecin de la Administracin Pblica en general, y de la Local en particular,
a la legislacin aplicable en cada momento.
OBJETO DEL CAPTULO

En este Captulo, se abordar la obligatoriedad que tienen todos los
Gobiernos Locales de medir y valorar los diferentes equilibrios y ratios
econmicos establecidos por la legislacin actual, haciendo especial
hincapi en las siguientes nociones:
Equilibrio presupuestario, equilibrio financiero y equilibrio de
estabilidad presupuestaria
Lmite de deuda pblica
143
Regla de gasto
Periodo medio de pago a empresas proveedoras
Coste de los servicios
Sostenibilidad financiera
Planes econmico-financieros
Ahorro neto
La nocin de Ahorro Neto, frente a las anteriores, ha sido paradjicamente
arrinconada por la reciente legislacin, cuando de nuevo el sentido comn,
la situara como baluarte y medidor de primer orden en la salud econmicofinanciera de la Administracin Local.
1. GOBIERNOS LOCALES EFICIENTES Y SOSTENIBLES:

GESTIN ECONMICO- FINANCIERA
Examinaremos una a una las magnitudes econmicas, presupuestarias y
financieras que la legislacin actual exige. Una vez definidas y examinadas
todas esas variables, haremos una valoracin global de todas ellas, mediante
un pequeo supuesto prctico y grfico.
Equilibrio presupuestario
Sabas que
El artculo 14.6 de las tres Normas
Forales, Presupuestarias de las
Entidades Locales; Norma Foral
3/2004, de 9 de febrero, en lava,
Norma Foral 10/2003, de 2 de
diciembre, en Bizkaia, y la Norma
Foral 21/2003, de 19 de diciembre,
en Gipuzkoa, establecen que cada
uno de los presupuestos que integran
el Presupuesto General, deber
aprobarse sin dficit inicial.
144
Por regla general, pensamos que un

presupuesto de ingresos y gastos tiene
que estar necesariamente equilibrado,
pero lo cierto es que la legislacin
no impide la aprobacin de un
presupuesto desequilibrado, si lo
que presenta es un supervit de
los ingresos sobre los gastos. Lo
que est prohibido es aprobar un
presupuesto o prorrogar el mismo,
con ms gastos que ingresos, es
decir con dficit.
PRESUPUESTO DE INGRESOS
PRESUPUESTO DE GASTOS
CAPTULO I: Impuestos directos
CAPTULO I: Gastos de personal
CAPTULO II: Impuestos indirectos
CAPTULO II: Gastos corrientes y de

servicios
CAPTULO III: Tasas y otros ingresos

corrientes
CAPTULO III: Gastos fiancieros
CAPTULO IV: Transferencias corrientes
CAPTULO IV: Transferencias

corrientes
CAPTULO V: Ingresos patrimoniales
(No existe Captulo V en Gastos)
CAPTULO VI: Enajenacin de

inversiones
CAPTULO VI: Inversiones reales
CAPTULO VII: Transferencias de capital
CAPTULO VII: Transferencias de

capital
CAPTULO VIII: Activos financieros
CAPTULO VIII: Activos financieros
CAPTULO IX: Pasivos financieros
CAPTULO IX: Pasivos financieros
TOTAL INGRESOS: A
TOTAL GASTOS: B
Por tanto: EQUILIBRIO PRESUPUESTARIO = A > = B
Estabilidad presupuestaria
Desde la reforma del artculo 135 de
la Constitucin publicada en el BOE
de 27 de septiembre de 2011, donde
se consagra este principio: Todas
las Administraciones Pblicas
adecuarn
sus
actuaciones
al
principio
de
estabilidad
presupuestaria, las leyes y normas
que se han ido aprobando con efectos
en la Administracin Local, han tenido
un marcado carcter econmico, y en
todas ellas se resalta la necesidad de
no poner en riesgo esa estabilidad
presupuestaria.
Sabas que
Tanto la Ley Orgnica 2/2012,
de 27 de abril, de Estabilidad
Presupuestaria y Sostenibilidad
Financiera, como las diferentes
Normas Forales que en cada uno
de los tres Territorios Histricos
han regulado la estabilidad
presupuestaria en el mbito de las
Entidades Locales (Norma Foral
38/2013, de 13 de diciembre, en
lava, Norma Foral 5/2013, de 12
de junio, en Bizkaia, y Norma Foral
1/2013, de 8 de febrero, en Gipuzkoa),
han ido desarrollando los criterios
de su evaluacin as como las
consecuencias de su incumplimiento.
Por ello, esta magnitud se presenta hoy en da por la legislacin, como el

requisito bsico e imprescindible a respetar por la Administracin Pblica
en general y por la Administracin Local en particular.
145
Clculo de la estabilidad presupuestaria

CMO SE CALCULA EL CUMPLIMIENTO
DEL OBJETIVO DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA?
Si atendemos al Cuadro anterior y, en concreto, a las columnas de
presupuesto de ingresos y de gastos, la operacin es la siguiente:
SUMA (CAPTULOS 1 A 7 DE INGRESOS) > SUMA (CAPTULOS 1 A
7 DE GASTOS) +/- AJUSTES SEC.
El clculo se har en trminos consolidados de todas las Entidades
integradas en el Presupuesto General que no resulten operadores
de mercado, Sector Administraciones Pblicas. Por el contrario,
para las Sociedades de Mercado, el anlisis del cumplimiento de su
estabilidad ser individual.
El Principio de Estabilidad se debe cumplir en todas las fases:
aprobacin (en donde se compararn las previsiones iniciales de ingresos
con los crditos iniciales de gastos),
ejecucin y liquidacin (donde se
Sabas que
compararn derechos reconocidos
Los Ajustes SEC (Sistema Europeo de
netos con obligaciones reconocidas
Cuentas Nacionales y Regionales),
netas, tras los correspondientes
se realizarn siguiendo el El
Ajustes SEC). Cualquier acto debe
Manual de la IGAE de clculo
ir informado con referencia a la
del dficit de las Entidades
locales. Disponible en la web de
estabilidad.
la IGAE (Intervencin General de
la Administracin del Estado):www.
igae.pap.minhap.gob.es/sitios/
igae/es-ES/ContabilidadNacional/
InformacionGeneral/Paginas/
Informaciongeneral.aspx
Si bien en el momento de ejecucin

no es necesario aprobacin de plan
hasta el momento de la liquidacin
o aprobacin del presupuesto. No
obstante lo anterior, los efectos
legales ms directos, sern los
derivados del incumplimiento
de la estabilidad presupuestaria en el momento de la liquidacin
del presupuesto donde se compararn los derechos reconocidos
netos con las obligaciones reconocidas netas +/- Ajustes SEC.
146
AJUSTES SEC MS REPRESENTATIVOS

Con respecto a los Ajustes SEC, veremos aqu slo los ms significativos
sobre todo en las pequeas y medianas Entidades Locales, remitindonos
para el resto de ajustes a los contenidos en el Manual de la IGAE:
Criterio de pago en los ingresos fiscales de los Captulos I, II y III del
Presupuesto de Ingresos: As habr mayor dficit de estabilidad si los
derechos reconocidos netos por ingresos fiscales son mayores a los ingresos
fiscales efectivamente recaudados en el ejercicio tanto del ejercicio corriente
como de cerrados. En caso contrario, el dficit ser menor.
Eliminacin de transferencias internas y ajuste criterio pagador de las
transferencias corrientes y de capital de otras Administraciones pblicas:
igual criterio (periodo-concepto-importe) que el ente pagador.
Imputacin como mayor dficit de estabilidad de los gastos
realizados en el ejercicio pendientes de aplicar al presupuesto.
Por tanto, en el momento de la liquidacin presupuestaria, compararamos
los derechos reconocidos netos de los captulos I a VII +/- Ajustes SEC, con
las Obligaciones reconocidas netas +/- Ajustes SEC. Grficamente:
LIQUIDACIN DEL
PRESUPUESTO DE INGRESOS
LIQUIDACIN DEL
PRESUPUESTO DE GASTOS
CAPTULO I: Derechos reconocidos

netos +/- ajustes sec
CAPTULO I: Obligaciones reconocidas

netas +/ ajustes sec
CAPTULO II: : Derechos reconocidos

CAPTULO II: Obligaciones reconocidas

netas +/ ajustes sec
CAPTULO III: : Derechos reconocidos

CAPTULO III: Obligaciones

reconocidas netas +/ ajustes sec
CAPTULO IV: : Derechos reconocidos

CAPTULO IV: Obligaciones

CAPTULO V: : Derechos reconocidos

(No existe Captulo V en Gastos)
CAPTULO VI: : Derechos reconocidos

CAPTULO VI: Obligaciones

CAPTULO VII: : Derechos reconocidos

CAPTULO VII: Obligaciones

CAPTULO VIII: : Derechos reconocidos

CAPTULO VIII: Obligaciones

CAPTULO IX: : Derechos reconocidos

CAPTULO IX: Obligaciones

Estabilidad Presupuestaria = AZUL > = VERDE

147
Flexibilizacin de la estabilidad presupuestaria

por las Normas Forales de Estabilidad Presupuestaria
y Sostenibilidad Financiera de las Entidades Locales
de los tres Territorios Histricos:
Las Normas Forales enunciadas anteriormente permiten
utilizar remanente de tesorera para financiar modificaciones
presupuestarias, sin castigo a efectos de la estabilidad
presupuestaria.
Cuando se financian las modificaciones presupuestarias, con remanente
de tesorera, se incrementa el volumen de obligaciones reconocidas de
gasto, y sin embargo no aumenta el volumen de derechos reconocidos
en ingresos, dado que contra el presupuesto slo se pueden reconocer
derechos provenientes del ejercicio en curso (principio de anualidad del
presupuesto) y, sin embargo el remanente de tesorera es un flujo financiero
procedente de ejercicios anteriores.
Por ello, contra el remanente de tesorera no se reconocen derechos en el
presupuesto de ingresos, por lo que con esa financiacin tendramos un
mayor gasto reconocido sin reconocerse el ingreso, lo que aumentara en
dficit de estabilidad presupuestaria.
Pues bien, si el incumplimiento de estabilidad presupuestaria, se
derivara de esa utilizacin del remanente de tesorera, no sera
necesario un plan econmico-financiero a aprobar por el Pleno,
siendo necesario un informe del rgano interventor constatando tal
circunstancia, sin las consecuencias derivadas del incumplimiento
de esta magnitud.
EL EFECTO AMORTIGUADOR DE LAS NORMAS FORALES

DE ESTABILIDAD PRESUPUETARIA DE LOS ENTES LOCALES
En definitiva, las Normas Forales que regulan la estabilidad presupuestaria
en las Entidades Locales, mitigan considerablemente el impacto del
incumplimiento de la estabilidad presupuestaria, al permitir en
la prctica el ajuste de las obligaciones financiadas con remanente de
tesorera, as como la utilizacin del mismo.
148
Efectos del cumplimiento e incumplimiento

de la estabilidad presupuestaria:
QU SE PERSIGUE CON EL OBJETIVO DE ESTABILIDAD
PRESUPUESTARIA Y QU CONSECUENCIAS TIENE SU
INCUMPLIMIENTO?
Bsicamente lo que persigue el cumplimiento de la estabilidad
presupuestaria, es que las Entidades Locales reduzcan su
endeudamiento neto.
Partiendo de un presupuesto equilibrado, la apelacin a nuevo
endeudamiento por un importe mayor al gasto anual derivado
de la amortizacin por el endeudamiento vigente, conlleva al
incumplimiento de la estabilidad presupuestaria y a la necesidad de
aprobar un plan econmico-financiero para restablecer ese equilibrio
en el ejercicio en curso y en el siguiente.
El incumplimiento de la estabilidad presupuestaria tiene efectos
hasta el 30 de junio de 2015, en la aplicacin directa del lmite
del nmero de personal eventual y del nmero de cargos pblicos
con dedicacin exclusiva, establecidos por la Ley de racionalizacin
y sostenibilidad de la Administracin Local.
El incumplimiento de la estabilidad presupuestaria tiene efectos
en las medidas de redimensionamiento del sector pblico local,
impidiendo la adquisicin de participaciones o creacin de entidades
dependientes, e incluso la supervivencia de las mismas, segn los
casos.
El incumplimiento de estabilidad presupuestaria, en funcin de lo
que determine la legislacin, incide en el marco competencial.
Como veremos ms adelante, pese a la promulgacin de la
estabilidad presupuestaria como requisito imprescindible tras la
modificacin de la Constitucin, el cumplimiento de la estabilidad
presupuestaria en la Administracin Local no es siempre
sinnimo de salud econmico-financiera.
El objetivo de estabilidad presupuestaria para las Entidades Locales,
se ha establecido por el Consejo de Ministros de fecha 28 de junio
de 2013 en el 0,00% para los ejercicios 2013 a 2016.
149
Equilibrio financiero
DEFINICIN DE EQUILIBRIO FINANCIERO
El artculo 14.6.2 de las tres Norma Forales Presupuestarias de Entidades
Locales de los TT.HH establece lo siguiente: Los ingresos por operaciones
corrientes debern ser como
mnimo, iguales a los gastos de
Sabas que
igual naturaleza ms los gastos de
En las Sociedades Municipales
amortizacin por endeudamiento.
no integrantes del sector
Administraciones Pblicas, la Ley
de racionalizacin y sostenibilidad
de la Administracin Local,
determina que el desequilibrio
financiero se entender como la
existencia de resultados negativos
de explotacin en dos ejercicios
contables consecutivos. Adems,
los efectos de ese desequilibrio
determinarn la obligacin de su
saneamiento o disolucin, y, en
el caso de Sociedades de segundo
orden, es decir las dependientes a
su vez de Sociedades municipales
dependientes de la Entidad Local,
se determinar su absorcin por
la Entidad local o su disolucin, sin
posibilidad de saneamiento.
Esta definicin se introdujo por

primera vez en las Normas Forales
Presupuestarias de las Entidades
Locales del ao 1991, siendo un
avance significativo en aquella
poca con respecto al resto de
la legislacin presupuestaria, sin
embargo adolece como defectos, la
omisin de la anualidad terica de
amortizacin e intereses, as como
la omisin de ajustes por ingresos y
gastos coyunturales.
Cul es la definicin bsica de equilibrio financiero?

CAPTULOS 1 A 5 DE INGRESOS > = CAPTULOS 1, 2, 3, 4 Y 9 DE GASTOS
EQUILIBRIO FINANCIERO: VERDE MAYOR O IGUAL QUE AZUL

EVOLUCIN EN EL TIEMPO: AUMENTA EL AZUL DISMINUYE EL VERDE
150
QU MEDIDAS DE FLEXIBILIZACIN SE HAN ADOPTADO

EN LOS TERRITORIOS HISTRICOS?
La Norma Foral 13/2014, de 17 de junio, de Gipuzkoa y la Norma Foral
4/2015, de 11 de febrero, de lava/Araba flexibilizan las medidas de
redimensionamiento del sector pblico local establecidas tras la Ley de
racionalizacin y sostenibilidad de la Administracin Local.
Lmite de deuda pblica

Las
autorizaciones
que
las
Diputaciones Forales de cada
Territorio Histrico, emitan sobre las
operaciones de endeudamiento a
concertar por las Entidades Locales,
tendrn en cuenta el cumplimiento
por stas de los objetivos de
estabilidad presupuestaria y de
deuda pblica.
Como crtica, se puede argumentar que
el lmite establecido es un porcentaje
sobre el conjunto de los ingresos no
financieros de las Entidades Locales,
ponderado por el peso de participacin
en el PIB, es decir una magnitud
macroeconmica, que no atiende a las
especialidades de cada Entidad Local
en particular, ni al indicador del ahorro
neto de forma directa.
Segn se ha dicho anteriormente,
el objetivo ltimo de la estabilidad
presupuestaria, no es otro, que el de
limitar el acceso al endeudamiento
pblico y reducir el endeudamiento
neto de las Administraciones Pblicas.
Sabas que
El objetivo de deuda pblica,
establecido como el porcentaje
mximo que representa la deuda
pblica financiera sobre los ingresos
no financieros segn el Sistema
Europeo de Cuentas Nacionales y
Regionales (SEC), se establece para
el 2015 en el 60,0%.
Sabas que
Dentro del conjunto de las
Administraciones Pblicas, la
Administracin Local es la menos
endeudada de las administraciones,
tal como se desprende de los
datos del Ministerio de Hacienda y
Administraciones Pblicas, que se
puede consultar en la web:
www.minhap.gob.es/Documentacion/
Publico/DGCFEL/DeudaViva/
DeudaVivaAyuntamientos2012.xls
151
LA DEUDA VIVA DE LAS ENTIDADES

LOCALES VASCAS Y LAS DEL RESTO DEL ESTADO:
La deuda viva de las Entidades Locales agrupadas por Territorios
Histricos en 2012 era la siguiente:
lava: 163,1 millones de euros
Bizkaia: 175,9 millones de euros
Gipuzkoa: 308,4 millones de euros.
El total de la deuda viva de la Administracin Local del conjunto del
Estado ascendi en 2012 a 41.490 millones de euros, de los cuales
la cuarta parte se lo llevan los 5 Municipios con mayor poblacin.
Adems, ese endeudamiento local slo asciende al 4,1% del PIB,
cuando la deuda pblica total sobrepasa actualmente (datos de
2014) el 98%.
Por consiguiente, podemos concluir que la Administracin Local Vasca
est escasamente endeudada en relacin al PIB y a la Deuda Pblica
total.
Requisitos de autorizacin de operaciones

de endeudamiento en las Entidades Locales
Las Normas Forales de Haciendas Locales de los tres Territorios
Histricos, establecen los requisitos necesarios para necesitar
y conseguir la autorizacin de las Diputaciones Forales, en las
operaciones de endeudamiento que deseen formalizar las Entidades
Locales de cada uno de los respectivos Territorios Histricos.
Adems, debemos tener en cuenta, que en los ltimos aos, las propias
Normas Forales de aprobacin del Presupuesto General de cada ejercicio
en cada Territorio Histrico, han desarrollado los requisitos exigidos en
cada ejercicio presupuestario, por lo que habr que tenerlas tambin en
cuenta.
152
CULES SON LOS REQUISITOS GENERALES

PARA AUTORIZAR OPERACIONES DE ENDEUDAMIENTO
SEGN TERRITORIOS HISTRICOS?
Territorio Histrico de lava
Casustica*
Ahorro neto
Deuda Viva
Positivo (+) o negativo

(-) siempre que en este
caso ese saldo negativo
sea inferior al 2% de
los ingresos corrientes
liquidados
<75% (en
proyecto <60%)
a)
Pueden concertar
operaciones de crdito a
largo plazo
b)
Podrn formalizar
operaciones de
endeudamiento previa
autorizacin de Diputacin
Foral de lava
[75%-110%]
c)
No podrn formalizar
largo plazo
>110%
d)
No podrn formalizar
largo plazo
Negativo (-) pero superior

ese saldo negativo al 2%
de los ingresos corrientes
liquidados
<75%
Negativo (-)
[75%-110%]
Negativo (-)
>110%
e)
f)
No podrn formalizar
largo plazo
No podrn formalizar
largo plazo
Territorio Histrico de Bizkaia

Casustica*
Ahorro neto
Deuda Viva
Positivo (+)
<60%
a)
Pueden concertar operaciones de

crdito a largo plazo
b)
Podrn formalizar operaciones de

endeudamiento previa autorizacin de
Diputacin Foral de Bizkaia
[60%-110%]
c)
No podrn formalizar operaciones de

crdito a largo plazo, salvo refinanciacin
o para financiar la deuda asumida en
caso de disolucin de mancomunidades,
consorcios o sociedades pblicas
>110%
153
d)
No podrn formalizar operaciones

de crdito a largo plazo, salvo
refinanciacin o para financiar la
deuda asumida en caso de disolucin
de mancomunidades, consorcios o
sociedades pblicas
Negativo (-)
<60%
e)

sociedades pblicas
Negativo (-)
[60%-110%]
f)

sociedades pblicas
Negativo (-)
>110%
Territorio Histrico de Gipuzkoa
Casustica
Operacin de crdito /
ingresos corrientes < 5% y
Cargas financieras / ingresos
corrientes < 25%
Operacin de crdito /
ingresos corrientes > 5% y
corrientes < 25%
corrientes > 25%
Toma
razn
Autorizacin
Diputacin
(Orden Foral)
Autorizacin
JJGG
(Norma Foral)
SI
SI
SI
* Incluye prstamos para financiar inversiones, concesin de avales u otro tipo de garantas
y refinanciacin; y no incluye operaciones de tesorera. Opera para ayuntamientos,
mancomunidades y entidades dependientes
* El ahorro neto debe ser positivo y en caso de incumplimiento de la estabilidad presupuestaria
y sostenibilidad financiera (objetivos de dficit, de deuda pblica y de la regla de gasto), ser
preceptiva la aprobacin de un plan econmico-financiero
154
Regla de gasto
CMO SE REGULA LA REGLA DE GASTO EN LA LEGISLACIN
DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA?
La regla de gasto a la que hace referencia el artculo 12 de la Ley
Orgnica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera
(LO 2/2012, de 27 de abril)
establece que la variacin
Sabas que
del gasto computable de la
Con respecto a su clculo, la IGAE ha
Administracin Central, las
publicado en noviembre de 2014 una
Comunidades Autnomas y
nueva gua, en la web:
de las Corporaciones Locales,
www.igae.pap.minhap.gob.es/sitios/
no podr superar la tasa de
igae/es-ES/ContabilidadNacional/
referencia de crecimiento del
InformacionGeneral/Paginas/
Producto Interior Bruto de
Informaciongeneral.aspx
medio plazo de la economa
espaola.
El mismo artculo contina
diciendo que se entender
por gasto computable a
los efectos previstos en el
apartado anterior, los empleos
no financieros definidos en
trminos del Sistema Europeo
de Cuentas, excluidos los
intereses de la deuda, el gasto
no discrecional en prestaciones
por desempleo, la parte del
gasto financiado con fondos
finalistas procedentes de la
Unin Europea o de otras
Administraciones
pblicas
y las transferencias a las
Comunidades Autnomas y
a las Corporaciones Locales
vinculadas a los sistemas de
financiacin.
Sabas que
En la normativa foral de los
tres Territorios Histricos de
racionalizacin y sostenibilidad
financiera de las entidades locales se
han introducido las modificaciones
oportunas en las que se establece la
sustitucin en caso de incumplimiento
de la regla de gasto, por una
comunicacin al Pleno u rgano
equivalente, firmada por el rgano
de Intervencin, en la que se analice,
evale y acredite la sostenibilidad
financiera de la entidad, siempre
y cuando se haya cumplido la
estabilidad presupuestaria, el
objetivo de deuda pblica y se cuente
con ahorro neto positivo y remanente
de tesorera para gastos generales
positivo.
155
Pues bien, pese a que el respeto de esta magnitud es obligado,

debemos tener presente que los efectos que derivan de su
incumplimiento han sido flexibilizados por las Normas Forales de
estabilidad presupuestaria y sostenibilidad presupuestaria de las
Entidades Locales en los tres Territorios Histricos.
Obsrvese igualmente, que la Ley de racionalizacin y sostenibilidad
financiera no exige el requisito de cumplimiento de la regla de gasto, para
poder continuar hasta el 30 de junio de 2015 con el personal eventual
existente y con las Concejalas y los Concejales con dedicacin exclusiva,
lo que refuerza la idea de que an siendo un requisito obligatorio, su
incidencia en la Administracin Local no es tan relevante con respecto al
conjunto de las Administraciones Pblicas.
Periodo medio de pago a empresas proveedoras

La crisis financiera actual, con la limitacin a las empresas al acceso al
crdito, ha exigido mitigar la excesiva demora en determinados casos, en el
pago a empresas proveedoras por parte de la Administracin Pblica.
QU REFORMAS NORMATIVAS SE HAN LLEVADO A CABO

PARA ASEGURAR EL CUMPLIMIENTO DE LA LEGISLACIN DE
MOROSIDAD EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS?
Se ha reformado la Ley Orgnica de Estabilidad Presupuestaria
incluyendo dentro del concepto de sostenibilidad financiera la deuda
comercial de las Administraciones Pblicas (Ley Orgnica 9/2013). Se
han modificado el texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector
Pblico, as como la Ley de medidas de lucha contra la morosidad. Por
ltimo, ha entrado en vigor, el Real Decreto 635/2014, de 25 de julio,
por el que se desarrolla la metodologa de clculo del periodo medio
de pago a empresas proveedoras de las Administraciones Pblicas y
las condiciones y el procedimiento de retencin de recursos de los
regmenes de financiacin, previstos en la Ley Orgnica 2/2012, de 27
de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
La premisa no es otra que perseguir que el pago a empresas
proveedoras con los que las Entidades Locales contratan obras y
servicios, no exceda en ms de 30 das el plazo de pago establecido
legalmente (otros 30 das).
156
El plazo de pago a empresas proveedoras se comunicar a la

Diputacin Foral. Adems, si el plazo supera el plazo mximo
previsto en la normativa sobre morosidad, la Entidad Local deber
actualizar su plan de tesorera y adoptar las medidas precisas para
reducir el periodo medio de pago hasta el plazo mximo que fija la
normativa sobre morosidad.
El ahorro neto
La magnitud del ahorro neto, viene establecida en las Normas
Forales de Haciendas Locales de los tres Territorios Histricos, en
el ttulo donde se regulan las operaciones de crdito. La ubicacin
dentro de la Norma en ese ttulo no es casualidad, sino que responde a
que el ahorro neto es el principal indicador de la capacidad financiera que
tiene una Entidad Local, y por ende la capacidad que tiene para afrontar
nuevo endeudamiento.
CUL ES LA FRMULA DE CLCULO DEL AHORRO NETO?

AHORRO NETO = SUMA DERECHOS RECONOCIDOS DE LOS
CAPTULOS I A V DE INGRESOS EXCLUIDOS LOS NO RECURRENTES
OBLIGACIONES RECONOCIDAS DE LOS CAPTULOS I, II Y IV,
NO FINANCIADAS CON REMANENTE LQUIDO DE TESORERA
ANUALIDAD TERICA DE AMORTIZACIN E INTERESES (AT)
La anualidad terica de amortizacin e intereses (AT), se calcula por el
sistema de amortizacin francs, sin tener en cuenta los aos de carencia,
ni los prstamos con garanta hipotecaria:
Frmula de la AT:
AT = C / [1-(1+i)^-n] /i
Donde: C = importe de Deuda viva total vigente y proyectada

n= vencimiento medio, nmero de aos de vigencia del
endeudamiento.

i = tipo de inters anual

157
Para la determinacin de los ingresos corrientes a computar en

el clculo del Ahorro Neto como indicador de la capacidad de
endeudamiento, se deducir el importe de los ingresos afectados a
operaciones de capital y cualesquiera otros ingresos extraordinarios
imputados a los captulos I a V del Presupuesto de Ingresos que, por
su afectacin y/o carcter no recurrente, no tienen la consideracin
de ingresos ordinarios.
La concrecin de estas deducciones sobre los ingresos corrientes
u ordinarios, se profundiza en la Orden HAP/2015/2012, de 1 de
octubre, as posibles deducciones seran:
Los ingresos urbansticos: esta deduccin slo en las Entidades
Locales del Estado distintas a las de la Comunidad Autnoma
del Pas Vasco, ya que en Euskadi, los ingresos urbansticos se
imputan por la estructura presupuestaria aprobada en cada
Territorio Histrico, en el captulo VI del presupuesto de ingresos
en lugar de en el captulo III.
Las contribuciones especiales, imputadas en el captulo III del
presupuesto de ingresos pero afectadas a las obras por las que
se acord imponer.
Ingresos por el canon de mejora del servicio de agua o canon
de saneamiento, afectado por normativa sectorial a obras
relacionadas con el ciclo del agua.
Aprovechamientos agrcolas y forestales afectados a mejoras
en montes de inters forestal.
Otros ingresos no consolidables a futuro: aplicando el principio
de prudencia cabran deducir ingresos tales como reparto de
dividendos con cargo a reservas de sociedades municipales, ingresos
por patrocinios vinculados a un evento puntual, etc.
Conclusin: Se trata de depurar de los ingresos imputados a operaciones
corrientes (Captulos I a V), aquellos que no se repetirn en otros
ejercicios y que por tanto no son ordinarios. Por otra parte, a la hora
de fijar esa magnitud de ahorro neto como indicador de la capacidad
de endeudamiento, en la vertiente de gastos, tambin podra haber
ajustes deducibles o incrementales del gasto (ejemplos de deducibles:
indemnizaciones significativas, sentencias judiciales de carcter no habitual,
etc. Como ejemplos incrementales: suspensin de paga extra, gastos
recurrentes financiados ao tras ao con remanente de tesorera, etc).
158
Cabe sealar que para poder empezar a hablar de existencia de ahorro neto,
su cuanta debe ser superior al 5% de las suma de los ingresos corrientes, por
debajo de ese umbral la cuanta de ahorro neto se considerara insignificante.
Como se puede observar, partiendo de la magnitud del equilibrio financiero,
hemos depurado esa magnitud con los ajustes expuestos hasta llegar al
Ahorro Neto. Hemos realizado especial nfasis en la magnitud del ahorro
neto, ya que como veremos en el apartado de la sostenibilidad financiera, es
la magnitud ms deteriorada en los ltimos aos en las Entidades Locales, y
sin embargo debe ser la magnitud econmica ms importante y relevante ya
que supone el margen de maniobra que tiene la Entidad Local para afrontar
nuevas inversiones, servicios o nuevos endeudamientos con solvencia.
COSTE EFECTIVO Y CARTERA DE SERVICIOS.

LA SOSTENIBILIDAD FINANCIERA
En este epgrafe, se har hincapi en la obligacin tras las ltimas novedades
legislativas de publicar y sobre todo medir y valorar el coste efectivo de
los servicios, vinculndola con el control de eficiencia y la sostenibilidad
financiera, en el marco de las competencias definidas en la cartera de
servicios.
Coste efectivo y Cartera de servicios

QU SUPONE EL COSTE EFECTIVO DE LOS SERVICIOS?
La medicin y comunicacin
del coste efectivo de los
servicios dentro de la reforma
local introducida por la Ley
27/2013, de 27 de diciembre, de
racionalizacin y sostenibilidad de la
Administracin Local (LRSAL), implica
no slo publicar los datos, sino
fundamentalmente imputar los
costes directos e indirectos de cada
servicio en trminos homogneos
para las Entidades Locales. Lo
que ha exigido a los tres Territorios
Histricos reformar la estructura
Sabas que
La nueva estructura funcional,
modificando la estructura
presupuestaria de las Entidades
Locales, se ha aprobado por Decreto
Foral en cada Territorio Histrico:
Decreto Foral 54/2014 de 21 de
octubre, en lava, Decreto Foral
96/2014 de 29 de julio, en Bizkaia,
y Decreto Foral 44/2014, de 16 de
diciembre, en Gipuzkoa.
159
Sabas que
El Territorio Histrico de Gipuzkoa
ha sido el primero previsiblemente
seguirn en esta lnea los otros dos
Territorios segn los proyectos
normativos que estn ya en
tramitacin, en desarrollar la
racionalizacin y sostenibilidad de la
Administracin Local de su territorio.
La Norma Foral 13/2014, de 17 de
noviembre, establece la obligacin
de todas las entidades locales de
calcular antes del 1 de noviembre
de cada ao, el coste efectivo de los
servicios que presten.
Los criterios de clculo sern
fijados por orden foral, debiendo
las entidades locales comunicar a la
Diputacin Foral los costes efectivos de
cada uno de los servicios.
Dentro de esos criterios de clculo,
la Norma Foral prev que no solo se
tengan en cuenta los costes reales
directos e indirectos, sino tambin
los indicadores de calidad y factores
de correccin a aplicar segn las
caractersticas del municipio o servicio
prestado.
A esta Norma Foral le han seguido
los otros dos Territorios Histricos. La
Norma Foral 2/2015, de 3 de febrero,
de Bizkaia, y la Norma Foral 4/2015,
de 11 de febrero, de lava. En todas
ellas se establece la obligacin de
que todas las entidades locales deban
calcular (antes del 1 de noviembre de
cada ao, en lava y Gipuzkoa), el coste
efectivo de los servicios que presten.
Los criterios de clculo sern fijados
por orden foral, debiendo las entidades
locales comunicar a la Diputacin Foral
los costes efectivos de cada uno de los
servicios.
funcional del presupuesto de gastos

de las Entidades Locales, al objeto
de poder vincular ms fcilmente los
gastos efectivamente realizados en
cada servicio que se presta.
La nueva estructura funcional, se
ajusta mejor al nuevo sistema de
competencias de los municipios tras
la aprobacin de la LRSAL. Adems,
con respecto a la codificacin, las
reas de gasto sustituyen a los grupos
de funcin, las polticas de gasto a las
funciones y los grupos de programas
a los programas funcionales de la
anterior estructura funcional de las
partidas del presupuesto de gastos.
Por ltimo, con respecto a la
cartera de servicios, la reforma local
hace necesaria una delimitacin
y divulgacin de dicha cartera
o catlogo de servicios. Esta
delimitacin de la cartera de servicios
es una consecuencia de la nueva
tipologa de las competencias locales
y, asimismo, de la publicidad ulterior
del coste efectivo de los diferentes
servicios. Pero es una consecuencia
implcita a las obligaciones derivadas
del citado marco normativo.
En efecto, dicho instrumento adems

de favorecer la transparencia,
permite evaluar el ejercicio de las
competencias propias y delegadas
frente a las que no tienen esa
consideracin, lo que permitir
el seguimiento de posibles
duplicidades, y adoptar las medidas
necesarias para aprobar un plan
econmico-financiero en caso de
incumplimiento de la legislacin sobre estabilidad presupuestaria y
160
La sostenibilidad financiera
CUL ES LA DEFINICIN LEGAL
DE SOSTENIBILIDAD FINANCIERA?
En el anlisis de esta magnitud, debemos comenzar con el artculo
1.1 de la Ley Orgnica 9/2913, de 29 de diciembre, de control de la
deuda comercial en el Sector Pblico, el cual modific el artculo 4 de
la Ley Orgnica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria
y Sostenibilidad Financiera, artculo donde se plasma la definicin de
la sostenibilidad financiera.
Este artculo 4 establece lo siguiente: Se entender por sostenibilidad
financiera la capacidad para financiar compromisos de gasto
presentes y futuros dentro de los lmites de dficit, deuda pblica
y morosidad de deuda comercial conforme a lo establecido en esta
Ley, la normativa sobre morosidad y en la normativa europea.
Esta definicin de sostenibilidad financiera, de corte
macroeconmico, no responde en modo alguno a lo que
para cualquier Entidad Local debe significar el concepto de
Con criterios econmicos, la sostenibilidad financiera debe medirse
en trminos de ahorro neto, es decir en trminos de capacidad
financiera medida por diferencia entre los ingresos y gastos de
naturaleza ordinaria.
Sin embargo, con la actual definicin los rganos de intervencin
municipales se encuentran con la dicotoma de tener que informar sobre
la sostenibilidad financiera en trminos de legalidad como el cumplimiento
de estabilidad, deuda y plazos de pago, mientras que en sus informes
econmicos de control deben prestar atencin especial a que su Entidad
presente un ahorro neto suficiente que le garantice a la Entidad Local una
verdadera sostenibilidad financiera.
Para aclarar el verdadero sentido de la sostenibilidad financiera e incluso el
de la estabilidad presupuestaria, examinaremos a continuacin un supuesto
prctico y grfico donde veremos que estabilidad presupuestaria y
sostenibilidad financiera, entendida esta ltima como lo define la
Ley orgnica de control de la deuda comercial, no es sinnimo de
buena salud financiera en la Administracin Local.
161
SUPUESTO PRCTICO SOBRE SOSTENIBILIDAD

FINANCIERA Y AHORRO NETO
En el siguiente supuesto prctico y grfico, partimos de dos liquidaciones
presupuestarias de dos Entidades Locales (Arriba y Abajo). Cada Entidad
Local dispone de una tabla con su liquidacin presupuestaria de ingresos
y gastos, en la que las dos presentan equilibrio presupuestario, es decir
igual cantidad de ingresos totales que de gatos totales, pero con diferente
distribucin por captulos segn la diferente naturaleza econmica de los
ingresos y gastos. Por colores medimos la composicin de su liquidacin
presupuestaria:
Letra Roja: ingresos corrientes (Derechos reconocidos netos de los
Captulos I a V de ingresos, suponemos ajustes SEC cero).
Letra Naranja: ingresos de capital (Derechos reconocidos netos de
los Captulos VI y VII de ingresos, suponemos ajustes SEC cero as
como que no hay captulo VIII de activos financieros).
Letra Azul: gastos corrientes y la amortizacin de los prestamos
vigentes que se consideran igualmente gasto corriente por ser un
gasto fijo (Obligaciones reconocidas de los Captulos I, II, III, IV y IX
de gastos, suponemos ajustes SEC cero).
Letra Azul Clara: gastos de capital (Obligaciones reconocidas netas
de los Captulos VI y VII de gastos, suponemos ajustes SEC cero, as
como que no hay captulo VIII de activos financieros).
Letra Amarilla: Nuevos Prstamos (Derechos reconocidos netos del
Captulo IX de ingresos).
162
ALGUNAS CONCLUSIONES DEL SUPUESTO PRCTICO

Del anlisis de las liquidaciones presupuestarias de las Entidades
Locales de Arriba y Abajo, obtenemos la siguiente valoracin
econmica, que reflejaremos en la tabla siguiente, pero en la que se
puede concluir que pese a que la Entidad Local de Arriba no cumple
la estabilidad presupuestaria, sin embargo su situacin econmicofinanciera es mucho ms saneada y sostenible que la Entidad Local
de Abajo.
Por el contrario, la Entidad Local de Abajo, cumple la estabilidad
presupuestaria, pero no dispone de ahorro neto, ni de equilibrio
financiero, por lo que su situacin financiera no es sostenible a
medio y largo plazo sin la adopcin de medidas extraordinarias y
duras para salir de esa situacin de dficit estructural.
ENTIDAD LOCAL DE ARRIBA
No cumple el equilibrio de
estabilidad presupuestaria. Por
tanto necesita que el Pleno
apruebe un Plan econmicofinanciero para restablecer el
equilibrio.
Genera suficiente ahorro neto,

como para poder afrontar el
nuevo prstamo (que es el
doble que el del Ayuntamiento
de Abajo). Presenta equilibrio
financiero y ahorro neto positivo.
No requiere medidas de
saneamiento extraordinarias.
Bastara que el ejercicio siguiente
no se endeudara por encima
de lo que amortiza anualmente
para recuperar la estabilidad
presupuestaria sin problemas.
Situacin sostenible
financieramente.
ENTIDAD LOCAL DE ABAJO
Cumple la estabilidad
presupuestaria, por lo que a
priori, no se vera afectada por
las medidas de racionalizacin y
sostenibilidad contempladas en la
LRSAL.
Sin embargo, tiene ahorro neto

negativo, es decir, sus ingresos
ordinarios no son suficientes
siquiera para cubrir los gastos
corrientes y la amortizacin de
los prstamos vigentes, lo que
le avocar a endeudarse para
afrontar gasto corriente.
Requerir por tanto de medidas

extraordinarias de saneamiento:
aumento de impuestos,
minoracin de gasto corriente,
etc.
Situacin no sostenible
financieramente.
163
2.
PLANES ECONMICO-FINANCIEROS
Sabas que
Las Normas Forales de los tres
Territorios Histricos, en materia
de estabilidad presupuestaria y
sostenibilidad financiera, flexibilizan
esta obligacin de varias maneras:
a) La primera, permitiendo la
utilizacin de remanente de
tesorera, de forma que si ese
fuera el motivo de no alcanzarse la
estabilidad presupuestaria, no existe
la obligacin formal de un plan
a aprobar por el Pleno, bastando
un informe del rgano interventor
verificando este hecho.
b) Flexibilizando el requisito de la
regla de gasto, permitiendo en caso de
sobrepasar ese techo de gasto, sustituir
el plan por un informe del rgano
interventor de la Entidad Local.
Plan de
saneamiento
Situacin que
lo requiere
mbito
temporal
del Plan
Clculo
164
La legislacin estatal sobre

estabilidad
presupuestaria
y
sostenibilidad financiera, impone
la necesidad de aprobar planes
econmico-financieros,
cuando
una Entidad Local incumple el
equilibrio de estabilidad, el lmite
de deuda o la regla de gasto.
Bajo la expresin Plan econmicofinanciero,
podemos
englobar
todas las medidas de ajuste que se
programan debidamente en un plan,
llmese ste econmico-financiero,
de
saneamiento,
o
informe
de evaluacin. A continuacin
esquematizamos toda la tipologa de
estos planes:
Plan econmicofinanciero
Informe de
intervencin
Incumplimiento
de la regla de
gasto.
Liquidacin:
remanente de
tesorera negativo,
ahorro neto negativo
Incumplimiento
de estabilidad
presupuestaria
Tres aos
Un ao o el ao en
curso y el siguiente
Estabilidad
consolidando
Ahorro neto de cada
= (Ingresos
Ente = (Ingresos I a
consolidados I a VII)
V) (Gastos I, II y IV)
(gastos consolidados
Anualidad terica
I a VIII) +/- Ajustes del
Manual
Incumplimiento
de la estabilidad
presupuestaria
por la utilizacin
de remanente
de tesorera
Con respecto al contenido de un plan econmico-financiero, o de

saneamiento o con carcter general un plan de reequilibrio, ste no debe
quedarse en un dossier de buenas intenciones, sino que debe ser un
programa realista y sobre todo que permita su seguimiento y evaluacin.
Por ltimo, recordar que las Normas Forales de cada Territorio Histrico,
desarrollan los plazos y forma de tramitar los planes.
Sabas que
La Norma Foral 13/2014, de 17 de noviembre, sobre la singularidad foral
en aplicacin de las medidas sobre racionalizacin y sostenibilidad de
las Entidades Locales de Gipuzkoa, as como la Norma Foral 2/2015, de
3 de febrero, en Bizkaia, y la Norma Foral 4/2015, de 11 de febrero, en
lava, establecen que:
El plan econmico-financiero contendr como mnimo la

siguiente informacin:
a) Las causas del incumplimiento del objetivo establecido o, en su caso,
del incumplimiento de la regla de gasto.
b) Las previsiones tendenciales de ingresos y gastos, bajo el supuesto
de que no se producen cambios en las polticas fiscales y de gastos.
c) La descripcin, cuantificacin y el calendario de aplicacin de las
medidas incluidas en el plan, sealando las partidas presupuestarias o
registros extrapresupuestarios en los que se contabilizarn.
d) Las previsiones de las variables econmicas y presupuestarias de las
que parte el plan, as como los supuestos sobre los que se basan estas
previsiones.
e) Un anlisis de sensibilidad considerando escenarios econmicos
alternativos.
f) Otros contenidos: medidas correctoras, estudio de eficiencia de la
estructura organizativa, evolucin de la deuda, remanente de tesorera,
y el ahorro neto, etc.
165
3.
VALORACIN FINAL
A lo largo de este captulo, hemos tratado de esclarecer de una forma

prctica y visual las principales magnitudes econmico-presupuestarias,
sobre las que descansa la verdadera situacin financiera de la Entidad
Local, que garantice un gobierno eficiente y sostenible.
Hemos puesto nfasis, ms all de los aspectos legales de la estabilidad
presupuestaria y otras magnitudes (lmite de deuda, regla de gasto) que
adquieren su significado en un entorno macroeconmico del conjunto de las
Administraciones Pblicas, en aquellas magnitudes que marcan la situacin
econmica real de cualquier Entidad Local, tales como el ahorro neto, el
equilibrio financiero y la capacidad de endeudamiento.
Al igual que pasa en una economa domestica, la cantidad que una familia,
o en nuestro caso, una Entidad Local, puede ahorrar, sa ser su garanta
para poder afrontar nuevos gastos y retos de futuro. De ah la importancia
de garantizar una existencia estructural de ahorro neto, para poder seguir
siendo eficientes y sostenibles.
Como bien dijo el escrito alemn Johann Wolfgang Goethe:
Bueno es en verdad adquirir, pero es mucho mejor conservar.
166
Direccin y coordinacin de contenidos:

EUDEL Euskadiko Udalen Elkartea Asociacin de Municipios Vascos
Expertos que han colaborado en los documentos base para los
diferentes captulos:
1. Gobernar un municipio:

Antonio Gutirrez-Rub
Asesor de comunicacin
2. Sistema institucional local. El ciclo de Gobierno:

Enrique Ordua Prada

Instituto de Derecho Local. Universidad Autnoma de Madrid
3. Buena Gobernanza municipal:

Rafael Jimnez Asensio

Catedrtico de Universidad (acr.).
Facultad de Ciencias Polticas, Universidad Pompeu Fabra
4. Buena Administracin:

lvaro Salazar Agustino

Consultor en desarrollo estratgico e innovacin pblica
5. Gobiernos Locales eficientes y sostenibles:

Alfredo Barrio Gil

Interventor General del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz
Ejes de la nueva
Poltica Local
2015-2019
tokiko
berrikuntza
agenda
de innovacin
local

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