2193 Revista Examen. Presupuesto Base Cero 2. Dr. Flores

NMERO 244 / AO XXIV / JULIO 2015
El presupuesto Base Cero. Anlisis de su impacto en la estructura orgnica

y programtica del presupuesto pblico 2016
JOS MANUEL FLORES RAMOS
La sexta era electoral en Mxico
ALFREDO ORELLANA MOYAO
Nueva inteligencia y ciberseguridad (1a. parte)
EMILLIO VIZARRETEA ROSALES
El Poder Legislativo y la distribucin de la funcin judicial
en el Estado mexicano (5a. parte)
RAFAEL COELLO CETINA
Centenario Luctuoso del Gral. Porfirio Daz
FRANCISCO LADISLAO ORTIZ
PRESENTACI N
DISCURSO DEL DR. CSAR CAMACHO, EN EL ACTO UNIDAD
PARA CONTINUAR LA TRANSFORMACIN DE MXICO,
REALIZADO EN LA SEDE PRIISTA.
uy respetado, seor Presidente de la Repblica.
Muy queridos amigos Gobernadores; exgobernadores; expresidentes del partido; Senadores, Diputados Federales electos y en funciones liderados por nuestros coordinadores parlamentarios; presidentes municipales;
regidores y sndicos en funciones y electos; muy subrayadamente la fiel y comprometida militancia del partido.
Reunin de militantes, de esos que hemos hecho de la poltica opcin de vida; de quienes conocemos el valor
de la unidad en torno a proyectos y personas; la militancia ms numerosa y leal, militancia tricolor, porque el
origen y el destino es Mxico.
Bienvenidos a su casa.
Siempre con la sonda en la mano el nuestro es partido en permanente adaptacin; organizacin que ha aprovechado sus aciertos y aprendido de sus reveses.
Que habindose puesto de acuerdo dentro, se ali con la sociedad y desde la oposicin, en un clima de
intensa competencia con un proyecto esperanzador, recuper la Presidencia liderado desde entonces por
Enrique Pea Nieto.
Hace ms de dos aos y medio, recibimos el mandato de repensar y poner al da al PRI. Asumimos que ser el
partido en el Gobierno no era una posicin de privilegio, sino una responsabilidad de maysculas dimensiones.
En la 21 Asamblea, la de la transformacin, ms de 130 mil priistas decidieron hacer ms sencilla, gil y abierta la vida de nuestro partido; superamos mitos, soltamos lastres y ecualizamos nuestra posicin respecto a los
grandes retos del pas.
El priismo se ensanch. Nuevos compromisos; lo mismo con las organizaciones de la sociedad civil, que con
las personas con algunas discapacidad; al tiempo de impulsar el activismo digital, e intensificar la presencia
internacional.
Revitalizamos nuestros sectores y organizaciones y, fortalecimos nuestra estructura territorial. Este registro partidario no slo es el ms numeroso y confiable, sino el ms accesible y transparente.
En este nuevo tiempo mexicano se abrieron ms y mejores cauces para la juventud que refresc sus modos de
hacer poltica, lo que ya se tradujo en ms oportunidades en candidaturas y tareas de dirigencia.
EXAMEN
CSAR CAMACHO
Y para cerrarle el paso a la improvisacin, tomamos muy en serio la formacin poltica. Los jvenes de la Escuela de Cuadros, nuestro orgullo constituye la cimiente del priismo peista.
Est claro que ser priista es exigir y habilitar iguales derechos para mujeres y varones. Causa de vida institucional, la participacin de la mujer en poltica recibi un impulso, sin par, por la iniciativa del Jefe del Ejecutivo
que oblig a los partidos a cumplir con la paridad de gnero para los cargos de eleccin popular Federal y
no nos vamos a quedar aqu.
Muy queridas amigas, Enrique Pea es compaero de trayecto y de destino de las respetadas y apreciadas,
de las incontenibles mujeres de Mxico.
Resultado de nuestra conviccin legalista y rendidora de cuentas, es motivo de orgullo compartir que el INE y
el CIDE nos certificaron como el partido ms transparente, y por cierto, el menos multado en el proceso electoral 2015. Somos el partido de la legalidad.
En suma, a casi tres aos de iniciada la transformacin, podemos afirmar que ahora el PRI se parece mucho
ms a nuestro tiempo que a sus orgenes.
Ha asumido con optimismo el reto de la competitividad.
Actitud para competir y actitud para ganar.
Fue con ese nimo que en las pasadas elecciones ganamos sin derrotar a nadie. El nuestro, fue el partido que
ms votos obtuvo y as nos hicimos de ms gubernaturas, ayuntamientos, diputaciones locales y federales que
ningn otro.
Con triunfo y sin triunfalismo debe tenerse presente que el primer Presidente de la Repblica, que gana su
eleccin de medio trmino en lo que va del siglo, es Enrique Pea Nieto.
Hacer poltica es escuchar y acordar, discutir y votar, producto de ello es la ms trascendente serie de reformas desde 1917; 90 cambios a 51 artculos constitucionales.
El PRI reconoce a quienes al impulso del Presidente de la Repblica, con audacia, no exenta de costos y desgastes, pero con sobrada conviccin, redactando leyes escribieron historia.
A diputados locales, Federales, Senadores, todos de origen tricolor liderados con la eficacia y lealtad que caracterizan a Manlio Fabio Beltrones y a Emilio Gamboa Patrn.
Las reformas definieron la estrategia gubernamental para las siguientes dcadas. Representan un cambio
cualitativo que abre enormes oportunidades para el pas.
Prcticamente a la mitad del camino, en un anlisis ponderado, podemos afirmar que el balance general
favorece a Mxico. La tarea es perseverar y avanzar lo ms rpido posible.
Y es justamente all cobra sentido el triunfo electoral. Construiremos una mayora plural, preparada no slo para
vencer en las votaciones, sino para convencer en los debates.
Y contamos, en esta difcil y retadora tarea, con quienes en los estados, en los municipios, si bien gobiernan sin
distingo partidario lo hacen con emocin y eficacia.
Es de apreciarse el compromiso de los gobernadores y los ayuntamientos de origen priista con el proyecto de
pas que se abre paso a fuerza de voluntad y constancia.
Muchas felicidades.
JULIO 2015
PRESENTACIN
ste es un tiempo especialmente retador. Nadie desconoce los escollos ni se desentiende de las dificultades.
Ninguno de nosotros rehye los desafos ni ignora las crticas. Ms bien, asumimos plenamente nuestra responsabilidad. Responsabilidad es deber de responder, incluso de reparar.
Aceptamos nuestra obligacin tica, jurdica y poltica, pero no permitamos que anide la desconfianza de los
mandantes en sus mandatarios.
Es cierto que los esquemas de seguridad han sido vulnerados, que el entorno econmico dificulta el crecimiento y complica las condiciones de vida de muchos de los nuestros y, que no falta quien medre ideolgica,
econmica y polticamente con tal estado de cosas.
Nadie supuso que sera sencillo.
El Gobierno ha afectado enormes intereses.
La rectora del Estado en la educacin, otrora servida a personas y grupos, se est recuperando.
La Reforma en Telecomunicaciones traslad beneficios de unas cuantas familias, a todos los millones de usuarios.
Los efectos de la crisis econmica global, si bien han hecho dao a ciertos segmentos desfavorecidos, se han
atenuado focalizando exitosamente la tarea del gobierno que han reducido la pobreza ms extrema.
Es evidente que se est haciendo lo correcto aunque todava parezca insuficiente.
Est claro que es indispensable solidificar el Estado de Derecho; estabilizar la seguridad que da confianza, porque es un urgente perseverar en el crecimiento econmico del pas para el bienestar de las familias mexicanas.
De esto y ms, se ocupa con sensibilidad y social y madura responsabilidad, el hombre de compromisos, el
hombre de resultados, el hombre de Estado, Enrique Pea Nieto.
Y a ese empeo, se ha sumado de manera resuelta el PRI con su enorme capital poltico.
El partido sabe que no es momento para arriar banderas, ni soslayar problemas.
Con inteligencia y buen tino, con la solidaridad proveniente de la conviccin, es tiempo de unidad para continuar la transformacin de Mxico, es la etapa de la consolidacin.
Y para ello se debe restaurar el tejido social, ser ms eficaces en el combate a la impunidad y en el abatimiento
de la corrupcin, para que el pas alcance la prosperidad con igualdad, la seguridad con libertad y la justicia
con paz.
Es la hora del patriotismo. Porque se es patriota como escribi Enrique Pea, cuando se imprime el mayor esfuerzo a cada labor, porque se trata de nuestros hijos.
Hagmoslo por Mxico, tierra y fuego, espacio de humildad y de grandeza, de sacrificios y de hazaas, lienzos
de luces y sombras que por momentos nos duele, pero siempre nos reconforta y esperanza.
Esta indomable Nacin, pueblo grande que nos cobija a todos, que infunde nimos, que inyecta vida, que late
fuerte en el corazn de los mexicanos.
Que viva Mxico.
Que viva Mxico!
25 de julio del 2015
EXAMEN
CONTENID
4
JULIO 2015
El presupuesto Base Cero. Anlisis de su impacto

en la estructura orgnica y programtica del
presupuesto pblico 2016
Jos Manuel Flores Ramos
..................................................................
La sexta era electoral en Mxico
27
Alfredo Orellana Moyao.......................................................................
Nueva inteligencia y ciberseguridad (1a. parte)

Emillio Vizarretea Rosales
39
.................................................................
El Poder Legislativo y la distribucin de la funcin

judicial en el Estado mexicano (5ta. parte)
53
Rafael Coello Cetina............................................................................
Centenario luctuoso del Gral. Porfirio Daz
66
Francisco Ladislao Ortiz .......................................................................
DIRECTORIO
Csar Camacho
Presidente del Comit Ejecutivo Nacional
Ivonne Ortega Pacheco
Secretaria General del Comit Ejecutivo Nacional
Jess A. Rivero Covarrubias
Coordinador del Comit Nacional Editorial

y de Divulgacin
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Coordinador Tcnico y Enlace Administrativo
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Director Editorial
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Consejo Editorial
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Corrector
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Diseo: Varia Visual Creativos
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Diseo de Portada
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Luis Enrique Gutirrez Canul
Eduardo Hernndez Acevedo
Carlos Salomo Ruz
Distribucin
Examen, revista mensual, julio de 2015.

Publicacin editada por el Comit Nacional Editorial y de Divulgacin del Partido Revolucionario Institucional (PRI).
Av. Insurgentes Norte No. 59, Edificio 2, Substano, Col. Buenavista, Delegacin Cuauhtmoc, 06359, Mxico, D.F.
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Nmero de certificado de licitud de ttulo: 14113
Nmero de certificado de licitud de contenido: 11686
ISSN: En trmite
Imprenta: Promodel Mxico S. de R.L. de C.V. Rmulo O Farril 2 BIS Olivar de los Padres, lvaro Obregn, Distrito Federal 01780
El tiraje de este nmero de Examen es de 6,000 ejemplares, julio de 2015. Mxico
El material de este nmero puede reproducirse siempre y cuando se cite fuente y autor
Los artculos firmados son de la exclusiva responsabilidad de los autores y no representan necesariamente la opinin del PRI
Autorizacin como correspondencia de Segunda Clase, publicacin peridica, registro No. 010-0190,
caractersticas 228731209, del Servicio Postal Mexicano
Se publica en cumplimiento de lo ordenado por la Ley General de Partidos Polticos en su artculo 25, numeral 1, inciso H.
EXAMEN
El presupuesto Base Cero
Anlisis de su impacto en la estructura

orgnica y programtica del
presupuesto pblico 2016
Dr. Jos Manuel Flores Ramos*
INTRODUCCIN
n este artculo analizar la relacin existente entre los conceptos de unidades y

paquetes de decisin, la forma de integrarlos y la administracin del proceso del Presupuesto base cero que analizan de manera
terica y prctica, las investigaciones realizadas en 1977, por Paul J. Stonich y Peter A.
Pyrr, plasmadas respectivamente en sus libros
Base cero. Planeacin y presupuesto1 y Presupuesto Base Cero. Mtodo prctico para
evaluar el gastos 2, con la fase de programacin- presupuestacin de la integracin del
Presupuesto de Egresos de la Federacin para
* Licenciado en Economa y Especialista en Pensamiento Econmico, egresado de la Facultad de

Economa; Maestro en Administracin Pblica por
la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales, ambos grados por la UNAM y en los cuales obtuvo
mencin honorfica. Doctor en Economa por parte de la misma Facultad. Docente en las licenciaturas y en las Divisiones de estudios de posgrado
de la UNAM, UP e INAP, impartiendo las materias
de Finanzas Pblicas, Contabilidad Gubernamental; Planeacin, Programacin, Presupuesto
y Evaluacin de Proyectos de Inversin, Historia
Econmica y Pensamiento Econmico. Presidente
del Colegio de economistas del D.F. 2013-2015. Ha
laborado en distintas Dependencias y Entidades
de la Administracin Pblica Federal y del Distrito
Federal.
JULIO 2015
EL PRESUPUESTO BASE CERO
el ao 2016, identificando las particularidades

de la aplicacin de esta metodologa orientada bsicamente al sector privado, al caso de
la elaboracin del presupuesto pblico del gobierno mexicano.
CONCEPTOS DE LAS METODOLOGIAS PARA LA
ELABORACIN DEL PEF Y ASPECTOS GENERALES
DEL PRESUPUESTO BASE CERO
Durante los ltimos cuarenta aos, el proceso presupuestario en Mxico ha utilizado dife-
rentes metodologas presupuestarias para la

elaboracin del Presupuesto de Egresos de la
Federacin PEF, desde el Presupuesto por Programa PPP, en los aos setenta del siglo pasado, hasta la incorporacin del Presupuesto
Base Cero PBC en el 2016, con el propsito
de eficientar, pero sobre todo ajustar el gasto
pblico, atendiendo a las polticas emanadas
del Consenso de Washington, en el que a la
contraccin del gasto pblico se le da un papel fundamental para la estabilizacin de la
economa.
Cuadro 1
METODOLOGIAS PRESUPUESTARIAS 1976-2016 3
Presupuesto por
programas (PPP).
El origen del sistema presupuestario moderno se remonta a 1976, con la adopcin

del PPP para apoyar la planeacin nacional. A partir del PPP se definan funciones y
subfunciones gubernamentales que se alineaban con la misin de las dependencias y
entidades y se diseaban programas a los que se fijaban metas y costos.
En el ao de 1996 se dio un cambio de enfoque que busc la adopcin de un presupuesto

orientado a resultados a partir de la incorporacin en el proceso presupuestario de
Reforma al Sistema
un conjunto de tcnicas modernas de gestin: planeacin estratgica, orientacin
Presupuestario
al cliente, indicadores de desempeo y administracin por objetivos. Como parte de
(RSP) y Nueva
este enfoque, se implementaron modificaciones sustanciales en las clasificaciones
Estructura
presupuestarias, a fin de vincular el proceso presupuestario con la eficiencia,
Programtica
efectividad y calidad en la prestacin de los bienes y servicios pblicos, generando la
(NEP).
NEP, que buscaba un mayor nfasis en la presentacin en la funcin programtica del
presupuesto, as como lograr mejoras en la medicin del desempeo.
A partir de 2003, inici un proceso de sistematizacin y modernizacin del proceso
presupuestario, el cual buscaba la adopcin de un nuevo sistema informtico en lnea,
que abarcara de manera integral las etapas del ciclo presupuestario, as como la
reduccin y simplificacin de trmites administrativos. Adicionalmente, con el fin de
Proceso Integral
de Programacin y fortalecer la contribucin de la Estructura Programtica como plataforma para las
Presupuesto (PIPP). actividades de asignacin, seguimiento, control y evaluacin del gasto pblico federal,
se realizaron esfuerzos orientados al fortalecimiento de las categoras programticas,
as como del proceso de seleccin de metas e indicadores (el nmero de indicadores
del presupuesto se redujo en ms del 40% entre 2000 y 2005.
Presupuesto
basado en
Resultados
Pbr /Sistema
de Evaluacin del
Desempeo (SED)
A partir de la publicacin de la LFPRH en el ao de 2006, se fortalecen las bases para el

funcionamiento del SED y la adopcin del enfoque de PbR, ya que se incorporaron a
nivel de ley principios especficos que rigen la planeacin, programacin y evaluacin
del gasto pblico federal.
Para la correcta adopcin del PbR y del SED, se busc la adopcin de mejoras
cualitativas en la Estructura Programtica, destacando a partir del ejercicio fiscal 2008
la incorporacin del Programa presupuestario PpS como la categora programtica,
que permite agrupar las asignaciones presupuestarias en conjuntos de acciones
homogneas y vincularlas al logro de resultados, a travs de los objetivos y metas
definidos con base en la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR). Con lo anterior,
se busc articular las etapas del proceso presupuestario a partir de los Pps, centrando
el anlisis y las decisiones prevalecientes en las etapas de proceso presupuestario en
esta categora de la Estructura Programtica.
Contina...
EXAMEN
NACIONAL
...continuacin
Presupuesto Base
Cero PBC
Es un tipo de presupuesto que nos obligara a identificar y analizar lo que queramos

hacer en conjunto, a fijar objetivos y metas, a tomar decisiones necesarias y a evaluar
los cambios de responsabilidad y cargas de trabajo, pero no despus de elaborar el
presupuesto, sino durante su elaboracin como parte integral del proceso el PBC
trata de reevaluar cada ao todos los programas y gastos4
El proceso de elaboracin del presupuesto base cero consiste en identificar
paquetes de decisin y en clasificarlos segn su orden de importancia, mediante el
anlisis del costo beneficio. Por lo tanto, este proceso de elaboracin de presupuestos
puede aplicarse a toda actividad, funcin u operacin donde sea posible identificar
una relacin de costo/beneficio, aunque la evaluacin sea muy subjetiva5
pectiva por la neoliberal, el gasto pblico manifest una tendencia de ajuste a la baja como
participacin del PIB, independientemente de
la metodologa de la elaboracin del presupuesto, hasta llegar a representar el 19.6 % del
PIB en el ao 2000, es decir en 18 aos el gasto
publico redujo su participacin en 14 puntos del
PIB, cuando termin la administracin del presidente Ernesto Zedillo Ponce de Len.
Evolucin del Gasto Pblico 1982-2015

Esto se pone de manifiesto si analizamos los
datos sobre la participacin del gasto pblico
como porcentaje del PIB en el periodo analizado, mientras que en 1982 al final del sexenio del
presidente Lpez Portillo lleg a representar el
34.6% del PIB, cuando el gasto pblico tena una
orientacin Keynesiana; al cambiar esta pers-
Grfica 1
Gasto neto devengado
del Sector Pblico Presupuestario
40.00
34.66
35.00
PIB
25.00
31.10
29.73
30.00
25.26
24.13
20.00
18.91
19.56
21.88
15.00
10.00
5.00
0.00
1980
1981
1982
1988
1994
2000
2006
2012 A
Gasto Sexenal
Fuente: Elaboracin propia con base en las estadsticas del Gasto Neto Devengado, proporcionados por el
Centro de Estudios de Finanzas Pblicas de la Cmara de Diputados.
JULIO 2015
Del ao 2000, cuando inici la gestin del Presidente Vicente Fox, al momento actual la participacin del gasto pblico paso del 19.6% del
PIB al 24.1 %, es decir el gasto pblico recuper
5 puntos del PIB, tendencia que no se adecua
a la perspectiva dominante, que pugna por
una participacin cada vez menor del Estado
en la economa, y el PBC ajustara al gasto pblico.
Evolucin y caractersticas de los programas
presupuestarios 2008-2015
Al analizar los programas presupuestarios, que
se constituirn en uno de los paquetes de decisin del PBC para el 2016, encontramos el
mismo fenmeno de ajuste, mientras en el
ao de 2008, existan 1574 programas presupuestarios Pps, para el 2015 la las dependencias y entidades de la Administracin Pblica
nicamente operaban 974 programas, lo que
represent una cada de 600 Pps, el 38.4% menos que en el ao de referencia, lo que sin
duda significa , cualesquiera que hayan sido
los argumentos para su eliminacin, una importante disminucin de la participacin del
Estado en la actividad econmica, social y po-
ltica de la sociedad, afectando los niveles de

crecimiento del PIB, la creacin de empleos y
la distribucin de la riqueza. Aunque por otro
lado permiti estabilizar la economa, reducir
la inflacin y los dficits presupuestales.
Grfica 2 Histrico de Programas Presupuestarios

1,574
1,310
1,352
1,329
1,105
988
2008
2009
2010
2011
2012
2013
972
2014
974
2015
Fuente: SHCP. Estructura Programtica a emplear en el proyecto de Presupuesto de Egresos 2016. Presentacin
a la H. Cmara de Diputados En cumplimiento al artculo 42, fraccin II de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Junio 2015
EXAMEN
NACIONAL
De acuerdo a la clasificacin de la CONAC,

existen 22 modalidades de programas presupuestarios, para el 2015.
A continuacin se describen las caractersticas

de los ms importantes.
Cuadro 2
LOS TIPOS DE PROGRAMAS MS IMPORTANTES DEL PEF 2015
E de Prestacin de
Servicios Pblicos
Programas que integran las actividades del sector pblico, que realiza
en forma directa, regular y continua, para satisfacer demandas de la
sociedad, de inters general, atendiendo a las personas en sus diferentes
esferas jurdicas, a travs de las siguientes finalidades: Funciones de
gobierno; Funciones de desarrollo social y las Funciones de desarrollo
econmico.
K Proyectos de
Inversin
Proyectos de inversin sujetos a registro en la Cartera que integra y

administra el rea competente en la materia.
S Sujetos a Reglas de
Operacin
Definidos en el Presupuesto de Egresos y los que se incorporen en el

ejercicio.
U Otros Subsidios
Para otorgar subsidios no sujetos a reglas de operacin, en su caso, se

otorgan mediante convenios.
P Planeacin,
seguimiento y
evaluacin de
polticas pblicas
Actividades destinadas al desarrollo de programas y formulacin, diseo,

ejecucin y evaluacin de las polticas pblicas y sus estrategias, as
como para disear la implantacin y operacin de los programas y dar
seguimiento a su cumplimiento.
R Especficos
Solamente actividades especficas, distintas a las dems modalidades.
De los Pps, para el 2015 el 25.6% corresponda

a los Programas tipo E Prestacin de Servicios Pblicos; el 10% a los tipo K Proyectos de Inversin;
el 9.8% a los programas S Sujetos a Reglas de
Operacin; el 9.1% a los programas U Otros Subsidios, sin reglas de operacin, el 8.6% a los programas P Planeacin, seguimiento y evaluacin
de polticas pblicas y el 8.4% a los programas R
Especficos.
Es decir el 71.5 % de los tipos de programas
se concentran en 6 de los 23 tipos de PPs;
de estos los que ms disminuyeron del 2008 al
2005, son los programas S Sujetos a reglas de
operacin en un 63.5%, R Especficos 79.9% y
U otros subsidios 27%; y el que ha incrementado son los programas P de Planeacin, seguimiento y evaluacin de polticas pblicas
en un 3.7%.
10
JULIO 2015
Cuadro 3
Programas Presupuestarios por Modalidad*
Modalidad
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Prestacin de Servicios Pblicos
295
265
253
255
278
257
246
249
Proyectos de Inversin
104
106
113
105
117
99
101
98
Sujetos a Reglas de Operacin
260
111
112
107
102
100
97
95
Otros Subsidios
122
120
134
148
143
105
88
89
Planeacin, seguimiento y evaluacin

de polticas pblicas
81
74
81
86
87
79
80
84
Especficos
408
97
112
97
89
80
88
82
Regulacin y supervisin
38
50
57
46
44
40
44
42
Apoyo al proceso presupuestario y

para mejorar la eficiencia institucional
34
34
35
34
34
35
37
40
Apoyo a la funcin pblica y al

mejoramiento de la gestin
55
53
51
47
46
36
38
40
Promocin y fomento
35
45
42
42
41
40
36
34
Pensiones y jubilaciones
28
27
28
27
29
26
26
27
Funciones de las Fuerzas Armadas
21
22
24
23
23
23
24
Costo financiero, deuda o apoyos a

deudores y ahorradores de la banca
19
19
19
19
19
19
19
19
Gasto Federalizado
40
229
229
228
17
14
14
17
Provisin de Bienes Pblicos
13
12
12
12
14
13
12
12
Aportaciones a la seguridad social
Operaciones ajenas
Participaciones a entidades federativas

y municipios
35
35
35
35
Desastres Naturales
Obligaciones de cumplimiento de
resolucin jurisdiccional
Adeudos de Ejercicios Fiscales

Anteriores (ADEFAS)
Aportaciones a fondos de
estabilizacin
1,574
1.310
1,352
1,329
1,105
988
972
974
TOTAL
Fuente: SHCP 6
* Para cada ejercicio fiscal considera el nmero de Pps aprobados con recursos fiscales y propios.
EXAMEN
11
NACIONAL
El cuadro 4 nos muestra los programas presupuestarios que han existido desde el 2008 hasta el 2015, destacando que en este ao los
programas que administran las dependencias
del ejecutivo federal son 680 y representan
el 70% del total; los ramos generales progra-
mables el 8.3%, los ramos autnomos el 7%,

las entidades de control directo el 6.4%, las
empresas productivas del estado, recin incorporadas bajo esta denominacin al PEF,
representan el 4.9% y los dems ramos absorben el 3.4% del total.
Cuadro 4
Programas Presupuestarios por Tipo de Ramo*
Tipo Ramo
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
37
37
38
39
45
47
61
69
Instituto Nacional de Estadstica

y Geografa (INEG)
Tribunal Federal de Justicia Fiscal

y Administrativa
1,278
797
797
788
817
730
684
680
Ramos Generales
94
305
336
330
103
69
82
81
Ramos Generales
(Gasto No Programable)
55
55
55
55
24
24
24
24
Entidades de Control directo
107
105
117
108
108
109
111
62
48
1,574
1.310
1,352
1,329
1,105
988
972
974
Ramos Autnomos
Ramos Administrativos
Empresas Productivas del Estado

TOTAL
Fuente: SHCP7
* Para cada ejercicio fiscal considera el nmero de Pp aprobados con recursos fiscales y propios.
El Presupuesto base cero y su aplicacin

en la elaboracin del PEF 2016.
De acuerdo a las definiciones enunciadas anteriormente, la metodologa del PBC se sustenta
en la determinacin de las unidades de decisin y en los paquetes de decisin, su jerarquizacin y toma de decisiones para reelaborar y
ajustar el presupuesto de la Unidad de decisin
con base cero, que se est evaluando.
12
JULIO 2015
Unidades de Decisin
La unidad de decisin es la agrupacin separada de actividades en torno a las cuales se
centra el anlisis.
Dicha unidad puede ser el centro de costos o
unidad presupuestal, segn la denominacin
tradicional, o abarcar un grupo de actividades.8
En el PEF se encuentran ubicadas las unidades de decisin del Sector Pblico Federal, que
tendrn que alinearse a la metodologa del
PBC, impulsado por el ejecutivo federal, en el

mbito de sus competencias y al marco normativo que los rigen.
Cuadro 5
I. Ramos, Entidades Sujetas a Control Presupuestario Directo
y Empresas Productivas del Estado
# DE ENTES
A: RAMOS AUTNOMOS
11
Poderes
Institutos
Comisiones
Consejo *
Tribunal
B: RAMOS ADMINISTRATIVOS
24
Oficina de la presidencia
Secretarias de estado
18
Tribunales
Consejera
Consejo
Comisiones
C: RAMOS GENERALES
Gasto Programable
Gasto No Programable
D: ENTIDADES SUJETAS A CONTROL PRESUPUESTARIO DIRECTO
E: EMPRESAS PRODUCTIVAS DEL ESTADO
II. Entidades Paraestatales de la Administracin Pblica Federal

Sujetas a la Ley Federal de las Entidades Paraestatales
y su Reglamento
Organismos Descentralizados Organismos
87
Descentralizados No Sectorizados
Empresas de Participacin Estatal Mayoritaria
75
Fideicomisos Pblicos
13
Fideicomisos Pblicos que forman parte del Sistema Financiero Mexicano
TOTAL DE ENTIDADES
189
Fuente: Elaboracin propia con base en el Cuadro 1 del Gasto Neto Federal del PEF 2015.
EXAMEN
13
NACIONAL
Asimismo, las entidades paraestatales de la

Administracin Pblica Federal, se constituirn
en unidades de decisin, que de acuerdo a
su situacin jurdica y a las instrucciones de la
SHCP, debern impulsar el PBC en sus reas de
competencia.
de inversin con el fin de identificar las complementariedades, similitudes y/o duplicidades

en los objetivos y alcances que permitan proponer fusiones, re-sectorizaciones y en su caso
eliminaciones de Pps que se vean reflejadas
en la estructura programtica.11
Los poderes Legislativo y Judicial, los entes autnomos, las empresas productivas del Estado, el Tribunal Federal de Justifica Fiscal y
Administrativa y el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, tambin en su caso debern,
constituirse en unidades de decisin y se sujetarn en lo conducente lo establecido por la
SHCP, en los Lineamientos para el proceso de
Programacin y Presupuestacin para el ejercicio
fiscal 2016 a fin de lograr la congruencia requerida en cumplimiento a lo dispuesto en la
LFPRH y dems disposiciones aplicables.9
Las unidades de decisin son, como su nombre

lo indica, unidades de actividades que son susceptible de analizarse para tomar decisiones
discrecionales.
Stonich, plantea que entre las unidades de

decisin pueden figurar tambin: proyectos o
programas especiales; actividades que se
aplican en toda la organizacin, mercadotecnia o capacitacin; objeto de gasto, o
servicios prestados.10
Es por ello que en los ejes para la revisin del
PPEF 2016 con base en el PBC son tres: la revisin de la Estructura administrativa de las
Dependencias y Entidades; de la Estructura
programtica y de los Programas y proyectos
14
JULIO 2015
Por tanto, en su anlisis es importante analizar

las actividades fijas que estn limitadas por la
ley, por la prctica institucional o por otras restricciones se separan de esas actividades, sobre las cuales s es posible actuar.
Por lo general en esta metodologa se excluyen tambin los gastos involuntarios que forman parte de un presupuesto de operacin.
Concepto de paquetes de Decisin
Los paquetes de decisin son definidos por
Pyhrr, como la identificacin de una actividad. Funcin u operacin determinadas. Por
lo general, una actividad determinada est al
nivel ms bajo de una organizacin, centro de
costos o unidad presupuestal y con frecuencia dichas actividades estn contenidas en
una divisin de la organizacin. El determinar
las actividades para las cuales se debe preparar un paquete de decisin es el paso ms importante en la implantacin de un sistema de
presupuestos base cero Para iniciar la preparacin de estos paquetes cada gerente debe
identificar las actividades y operaciones del
ao en curso; despus debe analizar el nivel
de gastos presupuestado para ese ao con el
fin de identificar las actividades que generan
dichos gastos (que son las actividades para las
que posteriormente elaborar un paquete de
decisin), y as calcular el costo de cada actividad. Entonces, el gerente debe identificar
cada actividad en el nivel existente, as como
el mtodo de operacin de esta, sin tratar de
identificar formas distintas o diversos niveles de
esfuerzo para realizar la funcin.12
Las unidades de decisin de alto nivel que
coordinan el proceso presupestario, con base
en el PBC, son la SHCP, a travs de la Subsecretaria de Egresos y de su Unidad de Poltica
y Control Presupuestal. Esta entidad emiti los
Lineamientos para el proceso de Programacin y Presupuestacin para el ejercicio fiscal.
2016, para que las Direcciones Generales
de Programacin y Presupuesto A y la de
Programacin Y Presupuesto B, instruyan a
las entidades y dependencias analizadas en
el cuadro 5, sobre los lineamientos de ajuste
presupuestario para el 20016, a efecto de que
estas con base en estos lineamientos elaboren
sus paquetes de decisin.
Los lineamientos son aplicables para las dependencias que se encuentran referidas en el
artculo 2, fraccin VIII de la LFPRH, as como
para las entidades de la Administracin Pblica Federal APF.
Los poderes Legislativo y Judicial, los entes autnomos, las empresas productivas del Estado,
el Tribunal Federal de Justifica Fiscal y Administrativa y el Instituto Nacional de Estadstica
y Geografa, se sujetarn en lo conducente a
estos lineamientos a fin de lograr la congruencia requerida en cumplimiento a lo dispuesto
en la LFPRH y dems disposiciones aplicables.
Stonich, plantea que la instrumentacin del
PBC deber partir de un esquema general,
pero a su vez disear a la medida de las necesidades individuales de la organizacin en
donde se quiera implantar, tomando en cuenta los siguientes elementos:
a) los factores ambientales;
b) la cultura de la organizacin,
c) los objetivos de la organizacin; y
d) El proceso se deber desenvolver entre
los diferentes niveles gerenciales, de arriba
abajo como de abajo arriba.
MARCO JURDICO
El marco jurdico que sustenta la emisin de los
lineamientos, son los siguientes artculos:
Cuadro 6
MARCO JURIDICO LINEAMIENTOS PARA EL PROCESO DE PROGRAMACIN
Y PRESUPUESTACIN PARA EL EJERCICIO FISCAL 2016.
Marco normativo
Artculos
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal
31
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad

Hacendaria LFPRH
Reglamento de la LFPRH
Reglamento Interior de la Secretara de Hacienda
y Crdito Pblico
3, 6, 7, 13, 24, 2 5, 27, 2 8, 29, 34 y 42

1, 3, 7, 9, 10, 21, 22, 23, 24,
25,26, 27, 2 8,49, 56 y 58
62
EXAMEN
15
NACIONAL
Implantacin de los paquetes de decisin

Al implantar el sistema de presupuesto base
cero el primer paso es determinar en dnde hay que elaborar el paquete de decisin
de la empresa. Este primer paso identificar a
los gerentes que debern participar en la preparacin de los paquetes de decisin y determinar los niveles a los cuales se realizar el
proceso de clasificacin. Cada organizacin
debe decidir por s misma lo que es conveniente y factible.13
Los conceptos que debe contener un paquete
de decisin para tomar la decisin del ajuste del
presupuesto de una dependencia y entidad
son: Nombre del paquete, Postulado del propsito, Descripcin de las actividades (operaciones,
Logros de estas actividades, Consecuencias de
la no aprobacin del paquete, Medidas cuantitativas del paquete, Recursos Requeridos ($ en

miles), Alternativas (diversos niveles de esfuerzos
y costos y Alternativas (ver Anexo 1).
Para el caso de un programa presupuestario el paquete de decisin deber contener:
Nombre del paquete, Postulado del propsito,
Definicin del programa y metas, Mejoras que
se incluyen, Beneficios, Alternativas y consecuencias, Medidas cuantitativas del paquete,
Recursos requeridos ($ en miles) , Alternativas
(diversos niveles de esfuerzos y costos) y Alternativas (ver Anexo 2)
De acuerdo con Pyhrr, los temas que debe
contener un paquete de decisin son los que
a continuacin se detallan, mismos que correlaciono con los aspectos del PEF.
Cuadro 7
TEMAS ESPECFICOS DE LOS PAQUETES DE DECISIN Y SU RELACIN CON LOS ELEMENTOS DEL PEF
CONCEPTOS
Personal14
Proyectos o
programas15
Servicio
recibido16
CONCEPTOS A ANALIZAR DE ACUERDO CON EL PBC
EELEMENTOS DEL PEF
Los costos estn bsicamente relacionados con el personal.

Anlisis del Captulo 1000
La gente realiza diversas tareas o funciones.
Las funciones que realicen ciertos individuos y que se Servicios personales
puedan financiar o eliminarse.
Los proyectos o programas constituyen temas comunes
en los paquetes de decisin, en los cuales los costos son
el resultado de personal, capital y otras ateas sujetas a
erogaciones.
Examen de la Estructura
Programtica de las
Dependencias y entidades
de la APF
El servicio recibido puede constituir un tema adecuado

para los paquetes cuando por concepto de costos se Empresas pblicas o
pague a fuentes ajenas al rea de actividad del gerente, privadas que otorgan
dichos servicios pueden provenir de una entidad interna de servicios al sector pblico
la organizacin o de un proveedor de fuera.
Es la identificacin para sus clientes de aquellos costos y

Entidades o dependencias
Servicio
alternativas que se refieren directamente a los servicios, as
que ofrecen bienes y
proporcionado17 como las funciones generales y discrecionales que deben
servicios a la poblacin
sujetarse a la revisin de los clientes y de la gerencia.
Contina...
16
JULIO 2015
...continuacin
Rengln
de
Gastos18
Reduccin
de costos19
Erogaciones
de capital20
Los renglones de gastos se definen en los catlogos de

cuentas o en las clases de objetos. Al identificar los paquetes
de decisin es necesario revisar los renglones de gastos e
identificar algunos de ellos en ciertos paquetes individuales. Anlisis del Clasificador por
Este tipo de renglones pueden incluir publicidad, viajes, objeto del gasto
mudanzas, libros, suscripciones, donativos, honorarios de
asesoramiento, renta de computadoras, arrendamientos,
honorarios legales, etc.
Es posible preparar paquetes de decisin para actividades
de cualquier rea en los cuales los costos erogados no se
recuperan durante el mismo perodo presupuestado, o sea,
que el costo es superior a los beneficios a menos que se
tome en cuenta un perodo posterior al del presupuesto.
Evaluar las estructuras

administrativas, los
programas presupuestarios
y los programas y proyectos
de inversin bajo las
vertientes que establecen
los lineamientos que
elaboro la SHCP
Evaluar los programas y

proyectos de inversin
Se refiere a los gastos para la adquisicin de capital fijo y
bajo las vertientes que
variable para la operacin de la empresa.
establecen los lineamientos
que elabor la SHCP.
Forma y contenido de los paquetes

de decisin
Las diferentes formas y contenidos de los paquetes de decisin son lo que a continuacin se detallan:
Cuadro 8
TEMAS ESPECFICOS DE LOS PAQUETES DE DECISIN PARA ANALIZAR PROGRAMAS PRESUPUESTARIOS
Informacin
General
Nombre o ttulo del paquete

Clasificacin del paquete
Fecha de preparacin
Identificacin dentro de la organizacin
Descripcin
Indica cul es la relacin que cada actividad tiene con respecto a toda la organizacin en general (o
del propsito bien, divisin, agencia, programa o centro productivo). La descripcin del programa debe detallar los
y programa
mtodos, actividades, operaciones o tipo de personal y equipo que se recomienda para llevarlo a cabo.
Costos
La evaluacin y clasificacin de cada paquete de decisin, en comparacin con los otros paquetes que
compiten por obtener la asignacin de los recursos, se basan en un anlisis de costos y beneficios y la
necesidad de conseguir informacin de costos al evaluar cada paquete parece ser la parte ms variable
dentro de toda la forma, segn las necesidades de cada organizacin.
Beneficios
Los beneficios parecen ser el rengln ms difcil de los paquetes, debido a las evaluaciones de tipo
subjetivo que se requieren.
Alternativas
Las alternativas que se pueden identificar en el paquete de decisin son:

Diferentes formas de realizar la actividad
Diferentes niveles de esfuerzo
Consecuencias de la desaprobacin del paquete.
EXAMEN
17
NACIONAL
En el proceso de programacin y presupuestacin para el ejercicio fiscal 2016, se plantean

como paquete de decisin revisar la estructura
del gasto pblico federal con el fin de ajustar
el PPEF 2016 que ser remitido a la H. Cmara
de Diputados, bajo la visin de incrementar la eficiencia del gasto pblico, priorizar los
apoyos a programas sociales y productivos,
continuar con el impulso a la inversin, y
cumplir con los objetivos del Plan Nacional de

Desarrollo PND 2013-2018 y de los programas
que derivan del mismo.21
La estructuracin del ajuste propuesto para la
elaboracin del PPEF 2016 se cimentar en los
siguientes cuatro ejes, que se constituyen en
paquetes de decisin especficos. Los cuales
se describen a continuacin:
Ejes del ajuste

presupuestal
2016
PRIMER EJE
SEGUNDO EJE
TERCER EJE
SERVICIOS
PERSONALES
GASTOS DE
OPERACIN
PROGRAMAS
PRESUPUESTARIOS
PRIMER EJE
SERVICIOS PERSONALES22
El primer eje para la estructuracin del PPEF
2016 consiste en realizar una revisin de las estructuras orgnicas de la APF, a travs de las siguientes vertientes:
a) Se valorar la viabilidad de centralizar diversas reas transversales en las dependencias coordinadoras de sector, como es
el caso de las reas de administracin de
recursos humanos, materiales y financieros,
de planeacin, evaluacin y vinculacin,
de comunicacin social, de relaciones internacionales, as como los rganos internos
de control, entre otras.
b) Se identificarn las reas o estructuras que
presenten duplicidades o similitudes en sus
actividades al interior de las dependencias
y entidades de la APF, con el fin de valorar
las fusiones y/o eliminaciones respectivas.
18
JULIO 2015
CUARTO EJE
PROGRAMAS
Y PROYECTOS
DE INVERSIN
c) Se identificarn las similitudes entre las funciones de entidades paraestatales a fin de

proponer, en su caso, las fusiones, desincorporaciones y/ o eliminaciones respectivas.
SEGUNDO EJE
GASTOS DE OPERACIN23
Para la estructuracin del PPEF 2016, se realizar
un anlisis de la informacin relativa a los gastos
de operacin con el fin de optimizar la asignacin de recursos destinados a este rubro que
permita su reduccin de manera consistente
y sostenida sin afectar los niveles de operacin
de los programas a cargo de las dependencias
y entidades. Los conceptos sujetos a dicho
anlisis son los relativos a los gastos en alimentacin, telefona, comunicacin social, asesoras
y consultoras, viticos, pasajes, materiales y suministros, impresiones y fotocopiado, as como
congresos y convenciones, entre otros.
Para poder cumplir con el primer y segundo

eje de los paquetes de decisin, las dependencias y entidades debern reflejar en sus
programas y previsiones de gasto para el
PPEF 2016 el impacto de la aplicacin de las
acciones en cumplimiento a las medidas, criterios y procedimientos contenidos en el
Decreto que establece las medidas para el uso
eficiente, transparente y eficaz de los recursos
pblicos, y las acciones de disciplina presupuestaria en el ejercicio del gasto pblico, as
como para la modernizacin de la Administracin Pblica Federal as como en los Lineamientos para la aplicacin y seguimiento de las
medidas para el uso eficiente, transparente y
eficaz de los recursos pblicos, y las acciones
de disciplina presupuestaria en el ejercicio del
gasto pblico, as como para la modernizacin
de la Administracin Pblica Federal, publicados en el Diario Oficial de la Federacin el
10 de diciembre de 2012 y el 30 de enero de
2013, respectivamente, incluyendo los compromisos contrados en las Bases de Colaboracin a que se refiere el artculo sexto del
Decreto de Austeridad y sus respectivos anexos, conforme a lo establecido en el Programa para un Gobierno Cercano y Moderno
2013 - 2018, particularmente lo relativo a erogaciones en servicios personales, as como
los recursos para actividades de operacin
y administrativas.
Asimismo, las asignaciones de los anteproyectos de presupuesto de las dependencias y entidades debern considerar los resultados de
la revisin de la estructura del gasto pblico
realizada a partir de los cuatro ejes descritos.
Finalmente, las asignaciones de gasto corriente que incluyan las dependencias y entidades
en sus anteproyectos de presupuesto debern ser consistentes con el lmite mximo del
gasto corriente estructural aplicable a la APF
en la integracin del PPEF 2016, lo anterior con
el fin de dar cumplimiento al artculo 17 de la
LFPRH as como al artculo Tercero Transitorio
del Decreto por el que se reforman, adicionan
y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
publicado en el Diario Oficial de la Federacin
el 24 de enero de 2014.
El Gasto corriente estructural es definido como

el monto correspondiente al gasto neto
total, excluyendo los gastos por concepto de
costo financiero, participaciones a las entidades federativas, a los municipios y demarcaciones territoriales del Distrito Federal, adeudos
de ejercicios fiscales anteriores, combustibles
utilizados para la generacin de electricidad,
pago de pensiones y jubilaciones del sector
pblico, y la inversin fsica y financiera directa
de la Administracin Pblica Federal.24
TERCER EJE
PROGRAMAS PRESUPUESTARIOS25
Este eje consiste en realizar un anlisis y revisin de los Programas presupuestarios Pps, con
el fin de identificar las complementariedades,
similitudes y/o duplicidades en los objetivos
y alcances que permitan proponer fusiones,
re-sectorizaciones y en su caso eliminaciones
de Pps que se vean reflejadas en la estructura
programtica que se remiti a la Cmara de
Diputados durante el mes de junio del 2015.
Para tal efecto se revisaron y actualizaron las
estructuras programticas del 2015.
Del anlisis de las estructuras programticas
que realizaron las dependencias y entidades
se disminuyeron 246 Pps, lo que signific una
disminucin para el 2016, del 22.4% de los programas que haban operado en el 2015. En un
solo ao se cancelaron casi la mitad del nme-
EXAMEN
19
NACIONAL
ro de programas, que fueron disminuidos en

siete aos del 2008 al 2015.
En los ramos en donde se eliminaron una mayor cantidad de programas fueron los que
administran la Entidades de Control directo
(IMSS e ISSSTE) con un 39.4% menos; los programas de Ramos administrativos disminuyeron el
24.9%; los que administra el Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y administrativa el 25%, los que
conducen los Ramos Generales el 20.7% y los
que manejan las Empresas productivas del Estado disminuyeron en un 11.5%.
261 programas
presupuestarios se
fusionaron en 99
programas.
Se re-sectorizaron
7 programas.
De acuerdo a los datos anteriores, el ajuste

programtico fue muy importante, la nueva
estructura programtica ajustada fue entrega-
En el caso de los Ramos Administrativos y las

Entidades de Control Directo se revisaron 818
programas presupuestarios contenidos en la Estructura Programtica vigente en 2015; y luego
de identificar, similitudes y/o duplicidades en los
objetivos y alcances de los mismos, el nmero
de programas presupuestarios que se someten
a consideracin de la H. Cmara de Diputados
a emplear para el PPEF 2016 se redujo a 605.
En particular, este ajuste en los programas presupuestarios del Gobierno Federal deriv en lo
siguiente:
Se crearon
4 nuevos
programas
presupuestarios.
Se eliminaron
56 programas.
da a la Cmara de Diputados en trminos de

lo previsto en la- fraccin II del artculo 42 de
la LFPRH.
Cuadro 9
PROGRAMAS PRESUPUESTARIOS DE LA ESTRUCTURA PROGRAMTICA 2016
Tipo de Ramo
2015
2016
Variacin absoluta
Variacin %
Ramos Administrativos y
Entidades de Control Directo
818
605
-213
-26.0
Ramos Administrativos
752
565
-187
-24.9
Entidades de Control Directo
66
40
-26
-39.4
Ramos Generales
121
96
-25
-20.7
Ramos Autnomos
71
70
-1
-1.4
Empresas Productivas del Estado
52
46
-6
-11.5
Ramos Generales
(Gasto no Programable)
24
24
0.0
INEGI
0.0
Tribunal Federal de Justicia Fiscal

y Administrativa
-1
-25.0
1,097
851
-246
-22.4
TOTAL
Fuente: SHCP Estructura Programtica a emplear en el proyecto de Presupuesto de Egresos 2016. Junio 2015
20
JULIO 2015
Derivado del anlisis y la revisin sealados en

el punto anterior, se propuso la creacin de
nuevos Pps o cambios sustanciales a stos, las
dependencias y entidades a su cargo debern entregar su propuesta en tiempo y forma
de acuerdo a lo establecido en los lineamientos, antes de que concluya el plazo para el Registro, Revisin y Actualizacin de la Matriz de
Indicadores para Resultados MIR.
A continuacin se detallan los ms importantes:
Se fusion el Programa de Apoyo Alimentario,
que contribuye a mejorar el acceso a la alimentacin de las familias en condicin de pobreza, con PROSPERA Programa de Inclusin
Social.
tructura que maneja la Secretara de Educacin Pblica.
Se propondr re-sectorizar el Instituto Nacional

de la Economa Social (INAES) a la Secretara de
Desarrollo Social fusionndole el Programa de
Opciones Productivas de dicha Secretara, con
el fin de articular y promover que las personas
en situacin de pobreza cuenten con una sola
instancia, con acceso a recursos que les permitan desarrollar proyectos sustentables y productivos que mejoren su calidad de vida.
Se cre el Programa de Apoyo a Pequeos Productores que estar orientado a atender el

desequilibrio regional, disparidades de niveles
de produccin y bienestar de la poblacin rural, focalizando recursos a la productividad de
pequeas unidades de produccin, de subsistencia o autoconsumo para que en el mediano plazo puedan migrar a una agricultura
que genere excedentes comercializables de
pequea escala.
En materia de Desarrollo Territorial y Urbano se

cre un Programa de Infraestructura, que engloba diversos programas (Hbitat, Fomento a la
Urbanizacin Rural, Rescate de Espacios Pblicos
y Reordenamiento y Rescate de Unidades Habitacionales) que proveen obras de mejoramiento
del entorno urbano, vivienda y acciones sociales que atienden el desarrollo comunitario.
A dicha fusin, se incluye el Programa para el
Desarrollo de Zonas Prioritarias (actualmente a
cargo de SEDESOL), el cual se enfoca en localidades en situacin de pobreza con atencin
en mejoramiento de la vivienda e infraestructura social.
Con el propsito de agilizar la transferencia

de apoyos a las entidades federativas y municipios, para hacer ms eficiente el uso de
los recursos pblicos y evitar duplicidades en
la implementacin de las acciones en materia
de seguridad pblica, se estableci el Programa
de Subsidios en materia de seguridad pblica a
partir de la fusin de los programas Otorgamiento de subsidios en materia de seguridad
pblica a entidades federativas, municipios y
el Distrito Federal y Otorgamiento de subsidios para las entidades federativas para el fortalecimiento de las instituciones de seguridad
pblica en materia de mando policial.
En materia Educativa se cre el Programa Nacional de Ingls y el Programa Nacional de Convivencia Escolar con el objeto de prevenir la
violencia dentro de las escuelas del pas.
CUARTO EJE26
PROGRAMAS Y PROYECTOS DE INVERSIN
Adems, se consolid el Programa de la Reforma

Educativa con todos los programas de infraes-
Para el cumplimiento de este eje se llevar a

cabo un anlisis a travs de los Documentos
de Planeacin enviados por las dependencias y entidades que permita priorizar los
EXAMEN
21
NACIONAL
en el mdulo de Cartera de Inversin para estos efectos.

En el Tomo VIII del PPEF 2016, es donde se integran los proyectos y programas de inversin
autorizados en la cartera de inversin.
Este tomo se integrar nicamente con aquellos PPls que cuenten con clave de registro en
la Cartera del mdulo antes citado, el cual administra la Unidad de Inversiones de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico UI; para tal
efecto dichos PPls debern contar con calendario fiscal 2016 actualizado.
El Tomo VIII del PPEF 2016 se integrar por dos
partes:
a) PPls con asignacin presupuestaria.
Programas y proyectos de inversin PPls, con
el fin de canalizar los recursos disponibles a
aquellos PPIs que muestren mejores indicadores de rentabilidad social, mayor impacto en el desarrollo regional, que presenten un
mayor avance en las factibilidades tcnicas,
legales y ambientales y contribuyan al cumplimiento de estrategias planteadas en el PND
2013-2018 y en los programas especiales que
de l emanan, tales como el Programa Nacional de Infraestructura (PNI).
El mdulo de Cartera de Inversin es la herramienta a travs de la cual los ejecutores de
gasto solicitan el registro en la Cartera de los
nuevos PPls, as como de las modificaciones
de los ya registrados.
De conformidad con la normatividad aplicable, las dependencias y entidades debern
realizar la solicitud de nuevos registros o la actualizacin de los mismos en Cartera, en los
tiempos establecidos a fin de incorporarlos en
el PPEF 2016, considerando que el calendario
propuesto debe ser congruente con los dems
instrumentos presupuestarios, como los montos
indicados en las plurianualidades, en los plurianuales constitucionales, entre otros. Asimismo, debern relacionarse con sus respectivos
Pps, conforme a la funcionalidad disponible
22
JULIO 2015
Las dependencias y entidades debern asignar los recursos a cada PPIs, Las asignaciones
que se realicen debern ser iguales o menores
a los montos registrados para 2016 en el calendario de inversin de la Cartera. En ningn caso las asignaciones referidas podrn ser
mayores a los montos registrados para 2016.
b) PPls sin asignacin presupuestaria.
Este apartado se integrar con los PPls a los
que no se les asignaron recursos en el PPEF 2016,
pero que, de acuerdo con su registro vigente
en la Cartera, tengan recursos calendarizados
en el ejercicio fiscal 2016 y aos posteriores.
Ser responsabilidad de las dependencias y
entidades que la informacin contenida en los
PPls de la Cartera se encuentre actualizada,
para su respectiva integracin en el Tomo VIII
Programas y Proyectos de Inversin.
Los PPls propuestos para el PPEF 2016 debern haber sido incluidos en los Documentos
de Planeacin correspondientes y haber sido
autorizados por la Comisin intersecretarial de
Gasto Pblico, Financiamiento y Desincorporacin.
Con base en lo analizado en este documento
sobre el PBC y el proceso de integracin pro-
gramtico presupuestaria de la APF, podramos concluir que:

El Presupuesto de Egresos de la Federacin desde la dcada de los aos ochenta, independientemente de las diversas
metodologas que se han utilizado para su
elaboracin, han promovido su disminucin
en trminos reales, acatando los dictmenes del Consenso de Washington, aunque
no se haya utilizado la metodologa del
PBC.
El presupuesto como porcentaje del PIB, ha
tendido a incrementarse a partir del inicio
del siglo XX y hasta la fecha, creciendo su
dficit, teniendo una tendencia contraria
a lo establecido en la responsabilidad hacendaria, planteada por la Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
Los principios tericos de la metodologa
del Presupuesto Base Cero, han sido retomados para la elaboracin y ajuste del PEF
2016, lo que permitir con base en la participacin de las unidades de decisin y con
base en los paquetes de decisin emitidos
por la SHCP en junio del 2015, reducir el gasto de las dependencias y entidades de la
APF en cuatro vertientes tendientes a disminuir el gasto en la estructura administrativa
y los gastos de operacin de la APF, reduciendo significativamente el nmero de los
programas presupuestarios y de los proyectos de inversin.
La revisin de la estructura de la APF deber
concluir con una reingeniera administrativa
y presupuestal de la forma en
como ha operado tradicionalmente la APF, al centralizar
en las dependencias coordinadoras de sector las diversas
funciones transversales como
es el caso de las reas de administracin de recursos humanos, materiales y financieros,
de planeacin, evaluacin y
vinculacin, de comunicacin
social, de relaciones internacionales, as como los rganos
internos de control.
La disminucin de 246 programas presupuestarios, deber
ser complementado con el fortalecimiento y la reorientacin de los programas que

continen en la estructura programtica, a
efecto de que no se afecten los niveles mnimos de bienestar con que cuenta la poblacin de bajos ingresos y se reoriente la
vocacin de subsidio de los Pps sociales a
la de promover opciones productivas.
En lo que se refiere a la revisin y ajuste de
los proyectos de inversin, sera importante que el ajuste sea mnimo; ya que este
tipo de proyectos son los que promueven el
crecimiento de la economa y la creacin
del empleo, variables que no han mostrado
niveles adecuados de crecimiento a los requerimientos de la poblacin en los ltimos
15 aos.
Es importante destacar que los proyectos de inversin, son los que promueven el
crecimiento econmico y el desarrollo nacional, el disminuirlos se atentara contra el
desarrollo futuro de la economa, dado su
efecto multiplicador.
Los ajustes que se realizaran al PEF con base
en el PBC, no solo debern responder a la
coyuntura econmica actual, originada
por la persistente baja del precio del petrleo y la disminucin de la plataforma de
exportacin, se deber cuidar la inversin
pblica, sin descuidar el objetivo de preservar la estabilidad econmica.
Los ajustes que se han realizado en el ao
2015 y los que se efectuaran en el 2016 bajo
la modalidad del PBC, ya tuvieron efectos
importantes en las principales variables ma-
EXAMEN
23
NACIONAL
croeconmicas, al disminuir la expectativa

de crecimiento del PIB para los aos 2015 y
el 2016; la posibilidad de creacin de una
mayor cantidad de empleos productivos y
bien remunerados, con base a la demanda
existente en la economa ; as como la posibilidad de mejorar las condicionas de vida
de la poblacin que se encuentra en condiciones de pobreza.
Sera importante adicionar al paquete de
decisin del ajuste a los gastos de operacin
establecido por la SHCP, la revisin del Captulo 1000, Sueldos y Salarios, con la finalidad
de ajustar: Los altos niveles de los sueldos y
salarios que cobran los servidores pblicos
con nivel de mando, a partir de los directores
de rea hasta el nivel de la presidencia de
la repblica, los sueldos y las prestaciones de
los diputados y senadores y sobre todo de los
ministros del poder judicial; disminuir los excesivos niveles de mando existentes en la APF.
Revisar y ajustar las prestaciones y gastos de
seguridad social privados a los que este grupo de servidores tienen derecho, debern
ser atendidos por los esquemas pblicos de
salud y no a travs de seguros privados, cuyas primas elevan los gastos de operacin
de la APF.
Aunado al punto anterior, sera importante incluir en los Paquetes de decisin la
revisin del gasto no programable, sobre
todo el relativo al desembolso que se realiza para cubrir los intereses y comisiones
que se pagan por concepto de deuda interna y externa; el monto que se gasta en
el Ramo 28 por concepto de aportaciones
Federales para las entidades federativas y
los municipios.
Revisar las tasas de intereses que se derivan
del Captulo 7000 Inversiones financieras y
otras provisiones.
Integrar en los ajustes los gastos derivados
de algunos ramos autnomos, bsicamente los que realiza el Instituto Nacional Electoral, en las elecciones federales, estatales
y municipales y las transferencias a los partidos polticos; as como revisar las transferencias a los sindicatos de las entidades y
dependencias del sector pblico.
En general la poltica presupuestaria mexicana de los ltimos 35 aos, y ahora el PBC ha
tendido a ajustar el presupuesto a la baja,
aunque en los ltimos aos esta tendencia
se ha revertido, sera importante reflexionar
tomando en cuenta elementos econmicos,
polticos y sociales, cual debera ser el nivel
del presupuesto pblico mexicano adecuado,
que promueva el crecimiento de la economa
y la creacin de empleos productivos bien remunerados, sin que se afecte la estabilidad
macroeconmica.
STONICH, Paul J., Colaboradores: John C. Kirby,

Jr., Howard P. Weil, Kent A. Thompson, Eric E. von
Bauer. Base cero. Planeacin y presupuesto. Editorial Trillas, Mxico, 1981.
2
PYHRR, Peter A., Presupuesto Base cero. Mtodo
prctico para evaluar gastos. Editorial Limusa, Mxico, Novena impresin. 1990.
3
Elaborado con base en Estructura Programtica
emplear en el proyecto de Presupuesto de Egresos 2016. SHCP. Junio 2016.
4
Stonichh, op.cit p.22.
5
Pyhrr, op.cit.p. 21.
6
Fuente: SHCP. Estructura Programtica a emplear
en el proyecto de Presupuesto de Egresos 2016.
Presentacin a la H. Cmara de Diputados En
cumplimiento al artculo 42, fraccin II de la Ley
Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Junio 2015.
7
Fuente: SHCP. Estructura Programtica a emplear
en el proyecto de Presupuesto de Egresos 2016.
1
24
JULIO 2015
Presentacin a la H. Cmara de Diputados En

cumplimiento al artculo 42, fraccin II de la Ley
Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Junio 2015.
8
Stonich, Paul. J, op. Cit. P,33.
9
SHCP. Lineamientos para el proceso de Programacin y Presupuestacin para el ejercicio fiscal
2016. 22 de junio 2015. p.1.
10
Stonich, Paul.J, op. Cit. P, 33.
11
Lineamientos para el proceso...op, cit. p.4.
12
Ibid.p.15.
13
Pyhrr, op.cit.p. 43.
14
Ibid.p.60.
15
Ibid.p.65.
16
Pyhrr. Op.cit.p.66.
17
Pyhrr. Op.cit.p.67.
18
Ibid.p.69.
19
Ibidem.
20
Ibid.p.70.
21
22
23
24
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, art. 2 XXIV Bis.
25
Ibidem.
26
BIBLIOGRAFA
Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas, Cmara
de Diputados. El presupuesto Base Cero (Compilacin de notas seleccionadas),
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/

LeyesBiblio/pdf/1.pdf
Flores Ramos Jos Manuel, Instrumentacin del Presupuesto Base Cero en Mxico 2016. Revista Examen, Nmero 241/ Ao XXIV/Abril 2015.p. 43
Ley Federal De Presupuesto Y Responsabilidad Hacendaria. Disponible en: http://www.diputados.
gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LFPRH.pdf
Martner, Gonzalo, Planeacin y presupuesto por
programas, 1967.
Pyhrr, Peter A., Presupuesto Base Cero. Mtodo
practico para evaluar gastos. Editorial Limusa, Mxico, 1978.
Secretaria de Hacienda y Crdito Pblico. Precriterios de Poltica Econmica 2016. 2015
SHCP, Esquema Integral de la Estructura Programtica. Junio 2015
SHCP, Glosario de trminos ms usuales en la administracin pblica federal, Mxico, 2001.
SHCP, Informe semanal del vocero. 30 de marzo-3
de abril 2015.
SHCP. Estructura Programtica a emplear en el proyecto de Presupuesto de Egresos 2016. Presentacin
a la H. Cmara de Diputados En cumplimiento al artculo 42, fraccin II de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Junio 2015
SHCP. Lineamientos para el proceso de Programacin y Presupuestacin para el ejercicio fiscal 2016.
22 de junio
Stonich, Paul J., BASE CERO. Planeacin y presupuesto. Biblioteca de Ciencias de la Administracin,
Editorial Trillas, Mxico, 1994.
ANEXOS
Anexo 1
Conceptos que debe contener un paquete de decisin, con base en Metodologa
Presupuesto Base Cero Dependencia y Entidad
Conceptos
Conceptos de la Administracin Pblica Federal
1. Nombre del paquete
Nombre de la Entidad y Dependencia en donde se

aplicara.
2. Postulado del propsito
Misin de la Entidad y Dependencia.
3.Descripcin de las actividades

(operaciones)
Descripcin de las actividades (operaciones)
4. Logros de estas actividades
Finalidad de la Entidad o Dependencia.

Contina...
EXAMEN
25
NACIONAL
...continuacin
5. Consecuencias de la no
aprobacin del paquete
Consecuencias de la no aprobacin del paquete.
6. Medidas cuantitativas del paquete
(Horas requeridas para cumplir con la misin)
7. Recursos Requeridos ($ en miles)
Presupuesto requerido para cumplir con la misin de la

Entidad y Dependencia
8. Alternativas (diversos niveles de

esfuerzos y costos)
Plantear alternativas y el costo de cada una de ellas.
9. Alternativas
Diferentes formas para realizar la misma funcin,

actividad u operacin.
Anexo 2
Conceptos que debe contener un paquete de decisin, con base en
Metodologa Presupuesto Base Cero*
PROGRAMA PRESUPUESTARIO
Conceptos
Conceptos de la Administracin Pblica Federal
1. Nombre del paquete
Nombre del programa en donde se aplicara.
2. Postulado del propsito
Misin de la Entidad y Dependencia.
3. Definicin del programa y metas
Objetivos del programa
4. Mejoras que se incluyen
Acciones de mejora
5. Beneficios
Evaluacin del desempeo del programa, con base en

el PbR
6. Alternativas y consecuencias
Consecuencias de la no aprobacin del paquete.
7. Medidas cuantitativas del paquete
(Horas requeridas para cumplir con la misin)
8. Recursos requeridos ($ en miles)
Presupuesto requerido para cumplir con la misin de la

Entidad y Dependencia
9. Alternativas (diversos niveles

de esfuerzos y costos)
Plantear alternativas y el costo de cada una de ellas.
10. Alternativas
Diferentes formas para realizar la misma funcin, actividad

u operacin.
Ibid, pp. 49-50.
26
JULIO 2015
La sexta era
electoral en Mxico
Alfredo Orellana Moyao
Presentacin.
Evolucin vs Transicin.
l igual que cualquiera otro arreglo social, la democracia ha evolucionado

en su concepto y diseo a lo largo del
tiempo. En nuestro pas, las instituciones que
conforman el rgimen democrtico han dejado huella de su transformacin y cambio en
una especie de relato y cronologa que puede
ser leda y reconstruida en el espacio que est
entre los diferentes textos legales y los libros de
historia.
En este trabajo presento una forma posible de
relatar esa trayectoria institucional, a partir de
los momentos caractersticos que han sumado
elementos a la descripcin actual de nuestro
sistema democrtico electoral, siempre dinmico y cambiante.
EXAMEN
27
NACIONAL
A fines del siglo pasado, los expertos anunciaban la necesidad de alcanzar reformas electorales definitivas. Acariciaban la idea de lograr
un diseo inamovible en las leyes, como si en
ellas identificaran la solidez de una construccin social resultado de una gran obra pblica, que algn da puede terminarse para ser
utilizada el resto de la vida en condiciones de
igualdad para todas las personas y todas las
generaciones.
Tal visin puede haber sido resultado de un
proceso de transicin y cambio, que traa
aparejada la sensacin de movimiento y
trnsito, y con ello, la sensacin de destino
y llegada, con un anhelo de aparcamiento
final o de culminacin. Las reformas electorales de los noventa fueron vistas como instrumentos para el movimiento; a las de inicio
de los dos miles se les asignaron expectativas
de desaceleracin y estabilizacin. Las de la
segunda dcada del milenio, en concreto la
de 2014 cambiaron ese paradigma transicional.
El siglo XXI nos ha presentado una creciente
tendencia al cambio. A diferencia de aqulla
visin estabilizadora dominante en el vrtice
de los milenios, la de hoy ofrece una perspectiva en la que nada es inamovible y todo es
transformable, en la forma y en el fondo. Bajo
este contexto todo puede cambiar, y por lo
28
JULIO 2015
tanto parece que no existen avances o progresos que limiten o predeterminen las nuevas
decisiones hacia el futuro. Es decir, que parece
que se ha perdido la ruta o el camino hacia un
destino que se supona alcanzado, al menos
en materia poltico electoral.
Sin embargo, eso no es del todo cierto. El
cambio de paradigma significa ms bien en
mi opinin- el reconocimiento del cambio de
las instituciones como un proceso permanente e interminable. Evolucin, entendida como
transformacin para la supervivencia y adaptacin a nuevas condiciones del medio; como
sintona de las especies con su entorno y del
entorno con las especies. El derecho electoral evoluciona, como todo, para adaptarse a
nuevas realidades y la realidad transmuta con
el nuevo desempeo de las instituciones.
Bajo esa visin, presento en este trabajo un
relato evolutivo de nuestro derecho e instituciones electorales utilizando cortes temporales
ms o menos arbitrarios, para ilustrar el tipo de
mutaciones y adaptaciones que han modificado al derecho desde la realidad social y viceversa, para generar nuevas necesidades de
adaptacin futuras.
La ltima, la reforma de 2014, representa una
sexta transformacin en mi narrativa gentica.
Cada una de esas seis estaciones o etapas,
LA SEXTA ERA ELECTORAL EN MXICO
fueron incorporado elementos que fueron resultado tambin de cambios paradigmticos,

pero cuyo resultado hoy suponemos y damos
por hecho al describir la democracia electoral mexicana. El tiempo convierte la necesidad
en transformacin y tambin hace que lo trascendente se convierta en cotidiano, porque
la evolucin social permite que el desafo sea
destino en un momento y luego, que lo alcanzado se vuelva piso para un nuevo planteamiento.
Primera Era Electoral:

Era Fundacional (1917)
Partimos de la Constitucin de 1917 porque
ella representa el ltimo arreglo nacional derivado de movimientos armados beligerantes,
sin desconocer las importantes aportaciones
de las constituciones previas a nuestro modelo
democrtico.
Para fines de este trabajo, esta Era Fundacional inicia justamente en la decisin nacional que determin el cambio de la vida
militar hacia la vida civil en el pas (19171918). Este es el acta de nacimiento del
pueblo soberano como origen y destino del
poder pblico y por lo tanto, de la soberana popular
como nica legitimidad del
gobierno y las instituciones
representativas y administrativas, as como del sufragio como nica va para el
cambio de sus titularidades.
Es el origen del demos de la
democracia mexicana y
del kratos como su resultado material.
no sera comprensible ni razonable ningn proceso electoral o cualquiera de sus resultados

representativos y de gobierno.
La Era Fundacional cre una repblica representativa democrtica y federal, en la que
se declar y reconoci que todo poder pblico dimana del pueblo y se instituye para
su beneficio (el demos), y en la que se organiz el poder pblico a partir de una divisin para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo
y Judicial (kratos). As dio inicio el relato de
nuestra democracia: se determin quienes
podran elegir y cules cargos seran electos
y renovados.
Segunda Era Electoral:

Era de la Inclusin (1953)
La membresa del demos era elemental y limitada inicialmente; los requisitos para el acceso al kratos no eran tan generosos con la
pirmide poblacional. Los dos elementos de
la democracia deban ampliarse. No haba
duda sobre la legitimidad del pueblo soberano como concepto, pero era necesaria una
transformacin que incluyera a ms mexicanos dentro de l.
Ese Leviatn mexicano descrito en lo general necesitaba

un documento de adhesin
para sus miembros. En 1946
naci el Padrn Federal de
Electores en Mxico que
daba membresa individual a
los integrantes del demos en
la democracia mexicana. Sin
ese instrumento fundacional,
EXAMEN
29
NACIONAL
dad de la democracia, as como

la ampliacin del reconocimiento
individual de ms sectores de la
poblacin como parte del demos
y del kratos mexicano.
Tercera Era Electoral:

Era de los Partidos Polticos (1977)
Las organizaciones y los partidos
polticos necesitaban un lugar
dentro del arreglo institucional y
democrtico. No podan seguir
siendo una cuestin accesoria al
demos y al kratos nacional.
En 1953 se institucionaliz el voto de la mujer en

Mxico y con ello el padrn electoral pudo dar
cabida al doble de las personas inicialmente
consideradas en su listado de votantes. La ciudadana se amplific en concepto, en membresa y en efectividad y con ello se instaur
una larga ruta evolutiva en la equidad e igualdad de oportunidades en materia de gnero,
que plantea y seguir planteado desafos en
nuestro desarrollo social y poltico.
Tambin los jvenes lograron una carta de
triunfo en la era de la inclusin electoral. A partir de 1970 se redujo la edad de la ciudadana
y desde entonces se puede votar desde los 18
aos en Mxico.
Se ampli la ciudadana en su aspecto pasivo
pero tambin se dieron pasos incluyentes en la
ciudadana activa; en el gobierno representativo. Para 1963 se incorporaron diputados de
partido dentro del diseo congresional, para
dar cabida a otras vas de integracin parlamentaria, en concreto, para dar cauce a representaciones colectivas y gremiales de gran
solidaridad y cohesin en su interior, como el
sector obrero. Tambin, para los jvenes, en
1972 la edad para ser electo diputado se redujo de 25 a 21 aos de edad.
Con ello comenz la inclusin de visiones e intereses colectivos dentro de la representativi-
30
JULIO 2015
En 1977 los Partidos Polticos fueron

declarados y considerados desde
entonces como entidades de inters publico, es decir, como organizaciones
valiosas para el estado y por lo tanto, susceptibles de recibir recursos pblicos (subsidios) y
privilegios (exenciones, franquicias postales).
Fueron regulados por primera vez como parte
esencial e integral del arreglo de autoridades,
organizaciones y procesos electorales.
Ese fue el inicio del reconocimiento de los
partidos polticos como competidores en la
obtencin de adhesiones y votos ms que
como instituciones que debieran estar previamente configuradas y organizadas para votar en masa. En ese orden de ideas, el voto
fue concebido como resultado de una competencia y no slo de la afiliacin colectiva,
de modo tal que se reconoci un importante
derecho inherente a la ciudadana y a su libertad de elegir: el derecho a la informacin.
Con l naci tambin el acceso a los medios
de comunicacin como elemento de equidad electoral.
Los partidos polticos adoptaron el importante papel de ser los instrumentos para llevar a
los ciudadanos a los cargos de eleccin popular. Fueron la antesala de la representacin
social y con ello, se estructur un esquema de
organizacin de intereses al interior de esos
institutos polticos y se gestaron tambin importantes escuelas de pensamiento poltico de
diversas pticas y perspectivas que configura-
ron -desde esas plataformas ideolgicas- una

importante teora del Estado y del derecho en
materia electoral que fue fundamental para el
desarrollo de la ciencia poltica, la sociologa
y la teora jurdica, entre otras, as como de sus
aplicaciones prcticas.
En esta Era de los Partidos tambin se reconfigur el resultado electoral. El congreso se conform desde entonces por un Sistema Mixto
compuesto por diputados de Mayora Relativa, es decir, ciudadanos directamente electos
por otros ciudadanos, por nombre y apellido
en cada distrito electoral uninominal; junto con
los diputados de representacin proporcional,
o de lista, que se distribuyen a los partidos polticos en proporcin a la votacin total obtenida en cada circunscripcin plurinominal.
Tan importante fue este reparto de curules
partidistas, que la proporcin es de 300 diputados de mayora frente a 200 diputados de representacin proporcional. No es un cambio
menor. Antes de esta mutacin el paradigma
electoral era el del voto de personas hacia las
personas, organizadas en distritos; tras el cambio el concepto mut de lo individual a lo agregado: electorado (no electores) votando por
partidos (ni por candidatos) en circunscripciones. Con ello, la representacin congresional
requera de un mecanismo de ajuste que igualara lo ms posible a las proporciones de los
curules con los porcentajes del voto del electorado por los partidos, independientemente
del resultado de los votos persona-a-persona
en los distritos.
El proceso electoral y el gobierno, desde entonces, se disea bajo un sistema de partidos
que sirve como eje organizacional del demos
y del kratos.
La era de los partidos signific tambin el inicio
de la aritmtica electoral y los mecanismos de
clculo, ajuste y reparto de la representacin
nacional.
Cuarta Era Electoral:

Era de las Instituciones (1990)
Organizados de mejor manera el demos y el
kratos, se hizo patente la necesidad de un
aparato institucional externo a ellos que pudiera tener a su cargo el desarrollo de procesos
electorales cada vez ms masivos, tecnificados, intensos y sofisticados.
As surgi en 1990 el Instituto Federal Electoral,
como rgano autnomo y distinto a las autoridades gubernativas, pues todas ellas estaban relacionadas con el partido gobernante
en turno (resultado de la era de los partidos).
La legitimidad del sistema electoral radicara
desde entonces, en su clara distincin y sepa-
EXAMEN
31
NACIONAL
racin del gobierno emanado necesariamente de procesos electorales en los que no era
deseable la participacin de parte interesada.
Seguramente, esta era electoral significa
tambin el surgimiento del derecho electoral como rama especializada del orden jurdico mexicano en toda su expresin. Surgi
el Tribunal Electoral en su primera versin,
como smbolo de la exigibilidad de las reglas
y procesos electorales desde la arena jurdica y no desde la negociacin poltica. Los
derechos y obligaciones poltico electorales
se volvieron judicializables y dejaron de ser
negociables.
Iniciaba un esquema electoral de derecho
ms que de arreglos. La contienda electoral
dejaba de verse a s misma como lucha de
fuerzas y masas para convertirse en estrategias
proselitistas aderezadas de estrategias legales
y judiciales. Los votos no solo podran obtenerse sino tambin podran anularse.
Los derechos de los militantes en los partidos
polticos pasaron tambin a la arena de lo pblico y se abandon poco a poco la distincin
entre las instituciones del derecho y las institu-
32
JULIO 2015
ciones polticas, que haba estado presente

en todas las eras anteriores tanto en el mbito
electoral como en el resto de las autoridades
del pas, incluyendo al Poder Judicial Federal
que mantuvo distancia de todo aquello que
fuera considerado asunto poltico porque, se
deca, esos eran asuntos de la poltica y no del
derecho.
Desde esta Cuarta Era Electoral, las cuestiones
electorales tienen un marco institucional y jurisdiccional que ha incorporado cada vez ms y
mejor al tema electoral dentro del orden constitucional y jurdico.
En 1993 se abandon definitivamente la autocalificacin electoral. Aqul viejo proceso
en el que la legislatura del congreso se instalaba a s misma y determinaba su propia
legitimidad electoral.
Algunas ancdotas
del siglo pasado relatan que lleg a calificarse que un diputado haba ganado en su
distrito, pero que claramente no se trataba
de una eleccin inteligente y libre sino de un
error de la ciudadana ante la confusin de
las campaas, por lo que la Legislatura decidi no reconocer al diputado as electo en su
seno. La Cmara de Diputados, que ostenta la representacin democrtica nacional,
dej desde entonces en manos del IFE y del

TRIFE la decisin para integrar cada una de
las Legislaturas.
Si los derechos polticos y electorales son
efectivamente libertades y bienes jurdicos,
entonces deban existir todos los mecanismos e instituciones para su custodia. As se
plante en el seno del Consejo General del
IFE una preocupacin por los atentados en
contra del sufragio libre, individual y secreto. Surgi en 1994 la Fiscala Especializada
para la Atencin de Delitos Electorales FEPADE, de la Procuradura General de la Repblica. Inicialmente se haba solicitado a
la PGR que designara a un alto funcionario
para atender y dar seguimiento a las denuncias que pudieran darse respecto de ilcitos
en contra del proceso de votacin (se suponan pocas y excepcionales). Si bien los
tipos penales ya estaban legislados desde
aos atrs, la FEPADE sera la herramienta
para darles efectividad en la procuracin
de justicia.
La Fiscala se robusteci y alcanz un grado similar al de un rgano desconcentrado.
Con cientos de funcionarios adscritos y presupuesto suficiente para atender a todo el
pas en elecciones federales. Las denuncias
sin embargo, fueron creciendo con el tiempo al grado que hoy se cuentan
por miles en cada proceso electoral, sea federal o estatal.
En 1996 el Tribunal Electoral pas a formar parte del Poder Judicial de la Federacin, con lo
que se adscribi de forma plena al derecho
electoral dentro del resto del derecho constitucional del pas. Ese cambio ampli las potestades y capacidades revisoras del Tribunal e hizo
crecer las posibles restituciones o reparaciones
judiciales de los conflictos, al grado que hoy
pueden anularse y reponerse elecciones completas a travs de los medios de impugnacin.
En 2005, ese arreglo institucional permiti incorporar dentro del sistema electoral al voto de
los mexicanos en el extranjero, como una extensin de los servicios pblicos prestados por
las instituciones comiciales.
La Cuarta Era gener as un andamiaje institucional especializado dentro de las instituciones
pblicas nacionales, sobre el cual descansa la
legitimidad en la organizacin comicial y en la
conformacin de los resultados representativos
que emanan de l.
Quinta Era Electoral:

Controles para la
Equidad Electoral
Todos los partidos polticos contaban ya con
subsidios y privilegios similares, tasados en la
ley, pero la competencia era desigual por di-
Por otra parte, la Justicia Electoral

haba sido considerada una especie
de jurisdiccin administrativa, aislada ms que especializada. Centrada en un tema, en un momento
especfico y sin mayor correlacin
con el resto de la actividad judicial.
En trminos de abogados, los tribunales electorales se encargaban de
la sola revisin de la legalidad de los
actos, es decir, que lo realizado se
apegara a alguna norma, sin posibilidad de valorar la constitucionalidad de las acciones y mucho menos
ordenar reparaciones o restituciones
de derechos.
EXAMEN
33
NACIONAL
versos factores que aunque se perciban, no

podan asirse del todo porque no estaban
regulados, medidos ni identificados con claridad.
En esta era electoral, el esfuerzo se centr en
generar condiciones ms parejas e igualitarias en la contienda, sobre todo estableciendo lmites y restricciones para factores que
siendo externos a los partidos polticos, incidan directamente en sus fortalezas frente a
los adversarios.
En 2007 surgi la fiscalizacin de los recursos
de los partidos polticos en una versin ampliada y reforzada. Se establecieron lmites
para la compra de espacios promocionales
en radio y televisin y se institucionaliz la fiscalizacin en materia de medios de comunicacin. Es decir, al acceso subsidiado a la
radio y televisin de los partidos polticos, se
sum un control para evitar excesos y apoyos
no deseados.
Desde entonces, el IFE hoy INE- asumi la
investidura de autoridad de cantidad y calidad de contenidos polticos en la radio y la
televisin, y parecen existir movimientos hacia el mismo control de las redes sociales e
internet.
34
JULIO 2015
El grado de control ampliado, signific una

creciente conflictividad electoral y eso demand mayores cargas de trabajo para la
resolucin de conflictos. En 2007 se establecieron de forma permanente las Salas Regionales del Tribunal Electoral, que antes eran
temporales.
Los controles para garantizar la equidad proclamada en las leyes (y en las eras anteriores)
signific una poca de diseo de procesos de
monitoreo, para cuantificar indicadores y estar en condiciones de exigir ciertos estndares
mnimos, tanto entre los partidos, como en el
interior de cada uno de ellos.
En 2008 se establecieron las cuotas de gnero
para las candidaturas. Mecanismo que exiga
un 40/60 % de paridad de gnero en el global
de candidatos por partido, como un medio
para medir el grado de inclusin de los partidos polticos, como entidades de inters pblico, en el acceso de la ciudadana hacia los
cargos populares. De nada serva el derecho
al voto de la mujer sin tener un referente cuantitativo que diera cuenta de su ejercicio efectivo en tanto voto pasivo.
Esos umbrales no eran solo declarativos, sino
que eran parmetros administrativa y judicial-
mente exigibles en todo el sentido jurdico e

institucional de la palabra.
Estos aspectos fueron incluidos a nivel federal, pero en las 32 entidades federativas
el paradigma enfrent por primera vez una
dificultad de implementacin. Casi todas las
eras anteriores generaron cambios federales
que produjeron naturales reflejos en el orden
estatal de gobierno y se fueron haciendo
compatibles las legislaciones en todo el territorio. Pero en materia de radio y televisin
las autoridades locales no tenan competencias tan claras. De hecho, algunos estados
legislaron sobre la forma de distribuir tiempos
promocionales entre los partidos y tuvo que
intervenir la Suprema Corte de Justicia de la
Nacin para definir lmites entre la federacin y los estados. En 2009, el IFE hoy INEasumi la funcin de autoridad exclusiva a
nivel nacional, para distribuir y administrar los
tiempos de radio y televisin del estado, en
materia electoral.
La Quinta Era procur crear condiciones de medicin, control y exigibilidad de diversos principios
que venan de eras anteriores. Su aportacin es
la suma de atribuciones y facultades a los rganos electorales para ser ellos, y no otras instancias
ordinarias, las encargadas de velar y hacer cumplir esos lmites y estndares en todo el pas.
campaas y estrategias proselitistas cada tres

aos. Pero la legislacin exigi de ellos actividades y departamentos dedicados a las finanzas, al monitoreo de radio y televisin de s
mismos y de sus adversarios, a la atencin de
procesos administrativos y judiciales, al padrn
de militantes, a la proporcin de gnero, al
gasto de cada campaa, entre otras muchas
acciones administrativas permanentes.
Lo anterior, requera adems operar bajo 33
legislaciones electorales diferentes, 33 cdigos
penales; 33 leyes de impugnacin electoral, y
33 cdigos de procedimientos penales, cuando menos: uno de la federacin y uno por
Sexta Era Electoral:

Nacionalizacin
de las Elecciones
En 2014 el arreglo electoral
de Mxico era altamente especializado, sofisticado y costoso. El enorme cmulo de
atribuciones y facultades del
IFE, del Tribunal Electoral y la
FEPADE se replicaban en 32
ordenamientos estatales aplicables en los ms de 2,400
municipios del pas.
Originalmente, los partidos polticos estaban organizados y
diseados para construir plataformas electorales y generar
EXAMEN
35
NACIONAL
cada estado. En elecciones concurrentes, los

partidos deban cuidar y observar leyes simultneas y enfrentar responsabilidades y obligaciones diversas a la vez.
La ciudadana deba ejercer con o sin plena
conciencia- los derechos contemplados en
esos mismos cuerpos normativos, a partir de
decisiones diferentes de las 33 autoridades
electorales locales. Ninguna eleccin era igual
a otra entre los diferentes estados de la repblica y al interior de cada una de ellas, ninguna
eleccin era igual a la anterior porque cada
instituto electoral (federal y local) adoptaban
los cambios y adecuaciones que consideraban necesarios.
La especializacin de la legislacin y las instituciones electorales sofistic e hizo compleja
la operacin de los derechos y libertades que
deban custodiar.
La certeza jurdica, la estandarizacin de criterios, lmites y exigencias, la utilidad de monitoreos y fiscalizaciones, la igualdad de reglas y
derechos, as como la certidumbre de procesos y mtricas, fueron el terreno propicio para
36
JULIO 2015
un nuevo paradigma: la nacionalizacin de las

elecciones.
Surgieron as, en 2014, nuevas reformas constitucionales de las que emanaron tres cuerpos
normativos: una ley general en materia electoral; una ley general en materia de delitos
electorales; y una ley general en materia de
partidos polticos, en sustitucin de los cientos
de cuerpos normativos antes mencionados.
Una sola legislacin para todo el pas. Los mismos plazos, calendarios, procesos, requisitos,
montos, lmites, sanciones, mecanismos de impugnacin, delitos; en suma, los mismos derechos para todo el demos en su camino hacia
el kratos.
Un mismo estatuto que ordena la forma de acceder al poder pblico en todos los municipios
(salvo los de usos y costumbres), en todas las
entidades federativas y el Distrito Federal, y en
todo el mbito federal.
Se nacionaliz al Instituto Electoral para que
participara, en una mixtura poco ortodoxa, en
la conformacin y liderazgo de los organismos
pblicos locales electorales.

Se nacionaliz el sistema de
medios de impugnacin y la
federacin participa ahora
tambin bajo esquemas no
tradicionales en la designacin de los jueces electorales
de todo el pas, bajo reglas similares. Todos los estados tendrn un mismo referente de
delitos electorales y un cdigo
nico de procesos penales. Si
bien no se nacionaliz a la FEPADE, se ha previsto que exista
coordinacin entre sta y las
nuevas 32 fiscalas electorales
de los estados.
En mi opinin, no solo se trata de abatir costos y lograr economas de escala. Tampoco
se trata solo de un asunto de control central
sobre el federal. Ms bien, creo que se trata
de una era ms; de una etapa ms en la cadena evolutiva de las elecciones en Mxico.
Un momento de estandarizacin de procesos
y de igualdad jurdica del demos (quizs falte
algo de igualdad jurdica en el kratos). El rgimen federal debe significar una distincin de
administracin y no de ciudadanas y creo que
a eso abona la reforma 2014.
Mario Benedetti
Conclusiones
Nada es permanente, solo el cambio.
Frase que se atribuye a Herclito de feso y
que representa el espritu de este trabajo. Ninguna reforma fue perfecta porque la misin de
cada una es la adaptacin evolutiva y no la
consagracin definitiva de las instituciones y
los derechos.
Mario Benedetti, el poeta, afirma
no te pienses sin sangre,
no te juzgues sin tiempo.
Cada era electoral es la respuesta a la necesidad de la era previa y es la antesala y el origen de
las demandas para la que sigue.
Cada cambio debe valorarse
con la sangre de su tiempo, porque en los libros de historia ms
se comprende su virtud, que en
los textos legales propiamente dichos.
Expreso, en resumen, mi forma de
entender la evolucin aqu presentada:
EXAMEN
37
NACIONAL
La primera Era fund las instituciones civiles de la democracia, como respuesta al rgimen militar previo.
La segunda Era gener esquemas de inclusin democrtica, como respuesta a lo limitado de la primera fundacin.
La tercera Era dio origen al rgimen de partidos, como medio para ordenar los cauces de inclusin.
La cuarta Era cre las instituciones que organizaran elecciones desde fuera del gobierno emanado de y relacionado con los partidos polticos.
La quinta Era estableci los monitoreos y parmetros para
hacer exigibles condiciones de equidad electoral, y
La sexta Era estandariza y homologa esos aspectos en el
pas, en los 32 estados y en los ms de 2,400 municipios.
La sptima Era seguramente dar solucin a los nuevos desafos que estn surgiendo por la nacionalizacin.
38
JULIO 2015
Nueva Inteligencia
y Ciberseguridad
(1a. parte)
Dr. Emilio Vizarretea Rosales*

El ensayo propone (a) Re-Pensar la idea de
Seguridad Nacional de Mxico, con el fin de
articular una (b) Nueva Visin de la Inteligencia Estratgica, considerando los (c)Riesgos y
amenazas para la CiberSeguridad mexicana,
proponiendo elementos de (d) CiberInteligencia para la Seguridad Nacional. Termina con
algunas sugerencias y conclusiones, as como
una breve bibliografa.
I. Repensar e Incidir en la Seguridad Nacional

mexicana
Donde no hay visin los pueblos sucumben.
Proverbios
n las disciplinas sociales, toda definicin

conceptual es un punto de partida, jams de llegada, que propicia el despliegue del proceso de reflexin y, en su devenir,
permite la incorporacin de mltiples determinaciones. Esta tarea, aplicada a la seguridad
nacional en Mxico conlleva las siguientes
consideraciones:
* El Dr. Emilio Vizarretea Rosales, colabora como

profesor e investigador en el CESNAV y en el Instituto de Investigaciones Estratgicas de la Armada
de Mxico. El texto recupera ideas expresadas en
la conferencia impartida con motivo del XXIV Intercambio Acadmico 2015, entre el Colegio de
Defensa Nacional (SEDENA) y el Centro de Estudios Superiores Navales (SEMAR-Armada de Mxico) realizado en la Escuela Superior de Guerra-SEDENA, abril 14, 2015.
EXAMEN
39
NACIONAL
En una perspectiva crtica, tanto el proceso

como el resultado son parte de la articulacin
terico-prctica, de estructuras en un tiempo y
espacio determinados, que demandan el ejercicio de abstraccin, intelectual y mental, sobre las prcticas y propuestas generadas, con
el fin de generar la comprensin y la explicacin de un hecho o fenmeno dado.
As, en un enfoque global, con referencia local,
amplio y profundo, es pertinente considerar a
la Seguridad Nacional, en el contexto mexicano, en una triple perspectiva: como poltica
pblica gubernamental, como poltica de Estado y, por otra parte, como un instrumento de
anlisis de una situacin determinada.
Como poltica de gobierno, la poltica de seguridad nacional atiende la instrumentacin
institucional, prctica y concreta, en su formulacin, aplicacin y conduccin, bajo la responsabilidad del gobierno y, en particular, del
titular del Ejecutivo federal, por lo que la ley en
la materia rige su orientacin. Es una consideracin tctica u operativa.
Como poltica de Estado, la Seguridad Nacional considera la doctrina y los principios de la
nacin su evolucin histrica y constitucional-, como una normatividad condicional del
desarrollo, en forma equilibrada y sustentable
para mantener la independencia, soberana y
defensa nacionales, estableciendo la competencia de cada actor estatal. Es una consideracin estratgica.
40
JULIO 2015
Como instrumento de anlisis, y en una ampliacin de la nocin jurdica,1 con el fin de recuperar una dimensin poltica actualizada,
proponemos la siguiente aproximacin: La seguridad nacional es la condicin de un Estado, que estratgica y armnicamente articula
y desarrolla sus elementos fundamentales, de
acuerdo al equilibrio de sus fines y medios,
para sustentar la permanencia de su poder
nacional soberano, con relacin a su inters y
objetivos nacionales.
Es una nocin que considera lo multidimensional en sus diversas expresiones, que articulan
una visin analtica, descriptiva, comprensiva
y explicativa.
Esta ltima definicin analtica de seguridad
nacional, que proponemos como punto de
partida, presupone elementos y relaciones que
describen y vislumbran el despliegue reflexivo,
para una mayor comprensin y explicacin
del fenmeno de la seguridad nacional. De tal
forma que:
La seguridad (nacional) es considerada
como una condicin para el desarrollo (nacional).
Otorga a lo estratgico, como vital, fundamental y crucial, un peso fundamental para
el desarrollo de los elementos estatales (tales como el territorio, pueblo, gobierno y los
valores nacionales).
Atiende el equilibrio de los fines y los medios
disponibles en el Estado. Determinando los
NUEVA INTELIGENCIA Y CIBERSEGURIDAD
objetivos y metas de acuerdo a los recursos

existentes y potenciales, propiciando la prevencin y la prospectiva.
Considera y Defiende su poder nacional,
para sustentar la soberana nacional, el inters nacional y sus objetivos nacionales
(Por lo que considera su posicin y situacin
en un mundo globalizado, a la vez que presupone la competencia de otros Estados,
naciones, actores, poderes, soberanas, intereses y objetivos).
En suma, esta aproximacin conceptual
permite la ponderacin comparativa de la
situacin que guarda el Estado en s y en su
relacin con otras entidades, propiciando
la intervencin para desarrollar sus fortalezas y disminuir sus debilidades y amenazas,
en un claro momento de oportunidad.
Repensar la CiberSeguridad Nacional en Mxico

Este esfuerzo reconceptualizador de la seguridad nacional mexicana, conlleva la posibilidad de disminuir los errores tradicionales en la
teora, que tienen costos altos en la prctica,
por su desfase de atender problemas en el funcionamiento de la gobernabilidad y en la demanda para resolver necesidades, intereses y
deseos de la sociedad.
Las dificultades de dichas situaciones, provienen de una concepcin de la seguridad nacional limitada ya sea en acciones, modelos
externos o visin parcial- que se refleja en las
operaciones de sus diversos campos y en las
respectivas polticas pbicas, as como en la
carencia de soluciones por falta de atencin o
simple crecimiento de problemas nacionales.
La definicin jurdica mexicana actual, registrada en la Ley de Seguridad Nacional vigente
y otros documentos jurdicos rectores en la materia, obliga a repensar, desde su origen conceptual, jurdico y poltico, un nuevo alcance y
sentido de Seguridad Nacional. Que incida en
una Poltica de Estado. Que impulse el desarrollo potencial existente.
II. Nueva
visin de la Inteligencia
Estratgica
Los lmites de mi lenguaje

son los lmites de mi mundo.
Ludwig Wittgenstein
Recordemos que la informacin en s no es poder, con su tratamiento genera conocimiento
para s y tiende a lograr un Poder, que se articula bajo diversas mediaciones en el Poder
Nacional. Es un camino que muestra una ruta
inteligente que va de la multitud de Hechos, a
los Hechos Relevantes y a la determinacin y
provocacin de Acontecimientos, que devienen en Datos, Registros y Fenmenos Polticos.
Los cuales deben hilvanarse con una concepcin constructivista de Polticas de Estado.
Un papel fundamental, juega la inteligencia
en todas sus dimensiones, que implica anlisis e investigacin de conocimiento objetivo,
para cursos de accin y toma de decisiones.
Establecer y promover lo estratgico es una
determinacin de todo Estado que desea
competir e insertarse en lo global, con un claro proceso de racionalidad entre fines-medios,
actores-factores, informacin-operacin, prevencin-prospectiva y global-nacional-local;
estos binomios proveen de los recursos que el
tomador de decisiones debe considerar para
instrumentar una poltica de Estado.
En la mirada geopoltica ocurre la necesidad

de actualizar la CiberGeoPoltica mexicana,
acorde al desarrollo global y tecnolgico,
para prever riesgos y amenazas.
EXAMEN
41
NACIONAL
Ponderemos la relacin Informacin e Inteligencia:

Es comn escuchar la idea de que la Informacin espoder. En efecto, la informacin genera cierto poderpero, ni toda informacin,
ni el mismo tipo de poder. As, la informacin
no genera poder, sino ms bien la informacin
puede conducir a cierto tipo de conocimiento que, con uso adecuado y en determinadas
circunstancias, puede lograr poder.
El papel del analista de inteligencia, es vital,
estratgico, pues no slo analiza la poltica, el
Estado o el poder, el individuo y la sociedad,
las circunstancias que les rodean, las fuentes
de informacin; realiza estimacin de un dato,
hecho, fenmeno, enunciado, afirmacin o
hiptesis y el discurso que emite un actor relevante, sino que hace sus reflexiones, anlisis
e interpretaciones y propone ciertos cursos de
accin posible, para el logro de fines determinados. El anlisis institucional se asocia a la
toma de decisiones, surgen aqu amplias posibilidades de retroalimentacin.
Este proceso analtico requiere de elementos
y relaciones en la ruta de la informacin. La
forma en que se determina, al ubicarse en el

tiempo y el espacio. Los distintos cruces establecen una matriz que configura el proceso
del que surge todo objeto estructura y resultado de informacin; el campo de relaciones
que establece en su devenir y la construccin
de hechos, datos o fenmenos, que tienden
hacia un horizonte, con la dimensin tecnolgica global. La CiberInformacin despliega el
mismo camino, utilizando infraestructura y saber informtico.
Inteligencia
La voz Inteligencia, posee polisemia significativa que obliga a determinar su sentido. El discurso lo permite. Proviene del latn intelligentia,
como una facultad de comprender, de conocer, que se relaciona con la posibilidad de
comprensin, conocimiento, habilidad y destreza.
Posee tambin una vinculacin con las ideas
de correspondencia (relacin) secreta (del latn secretus), de algo que se mantiene oculto,
que debe guardarse, o permanecer en reserva, que forma parte del arcano, que es una cifra, a la que rodea cierto misterio,
que se muestra silencioso, que no
es visible de inmediato, que tampoco no es aparente, sino ms
bien disimulado.
Esta caracterstica, origen y destino en la inteligencia, da perspectiva de duplicidad, una
re-formulacin binmica, que le
acercar a sus adjetivos como
inteligencia militar, civil, estratgica, financiera, comercial o diplomtica.
Detenta varios alcances que
configuran su sentido con cierta tensin, oposicin, negacin,
dilogo, otredad, disyuntiva, dilema. Que la muestra como es.
Que le establece un espritu agonal olmpico. Una inteligencia
que siempre demanda ms, ser
mejor, ms veloz, ms fuerte, ms
resistente, ms efectiva.
42
JULIO 2015
Una idea que le acerca al Dios

Jano, especie de santo patrono
de la inteligencia. Por su doble
rostro que contrasta con el tiempo. Una mirada al pasado y al
futuro, a la historia y al porvenir,
desde un presente instantneo.
Bajo esta dicotoma de utilidad
entre la informacin y la inteligencia, muchas veces la primera sirvi para ocultar a la segunda y, la
segunda cobij un quehacer de
indagacin informativa.
En los inicios de esta relacin,
desde los tiempos bblicos hasta
los momentos de conquista y de
guerra, la informacin era escasa, limitada, corta y muchas veces inventada,
que no necesariamente deducida. Era un juego de espejos en donde triunfaba el ms informado.
Hoy da existe demasiada informacin, requerimos de sistemas de anlisis que permitan una
mayor y mejor explotacin. La CiberInformacin como apoyo para el anlisis. Asistimos a
una nueva visin de lo real fsico y presencial, a
lo imaginario virtual, lo simblico, que repercute en el sujeto y el objeto de conocimiento, de
accin poltica.
Lo Tecnolgico est inscrito en los procesos
que corren, de un medio ha devenido fin. Los
tiempos actuales, preados de tecnologa, varan en trminos diacrnicos y sincrnicos, en
su cercana en el tiempo y en el espacio, en la
forma que la globalidad ha permeado de instantaneidad los fenmenos de la informacin.
La manera en que transforma la vida de los individuos y las instituciones, la forma de convivir,
el nuevo poder.
Una situacin estratgica en que las redes de
comunicacin, privadas, gubernamentales o
sociales nos muestran que, en la actualidad
globalizada y de impulso a una sociedad informatizada, el problema no es la informacin,
sino la capacidad para su interpretacin e integracin en un sistema que genere resultados
definidos.
Hay una mayor cantidad de datos, de flujos

informativos, por diversos dispositivos, que implica ms dispersin de objetivos. Evaluarlos es
complejo, casi imposible. Demanda reflexin
racional. Se contrapone a lo urgente, al era
para ayer. Lo cual demerita la actividad de
anlisis de la informacin, al margen de las
particulares burocratizaciones o reas de control de la informacin.
Las complejas magnitudes, obligan a reestructurar el saber y a una clasificacin constante,
por ejemplo, EU gener en la primera Administracin Obama, un promedio de 50 mil informes
por ao, con 1.7 millones de comunicaciones
interagencias, relacionadas con informacin
para la inteligencia y la seguridad nacional.
La relacin del trabajo de anlisis con los usuarios-consumidores de estos productos, requiere
un claro esquema estratgico de prioridades
para mantener vigente su rol preventivo y su
actuacin en la dinmica mundial.
Los informes denominados vitales, en y para
una organizacin poltica, que no generan estimaciones de inteligencia, esto es, cursos de
accin viables, poseen fallas del sistema de informacin y en su propia inteligencia. Generan
desgaste institucional y costos al presupuesto
pblico, que ante la necesidad de resultados
inmediatos, chocan con el proceso de toma
de decisiones.
EXAMEN
43
NACIONAL
Informacin para la Inteligencia

Partimos de una Idea bsica: el anlisis de informacin nutre la inteligencia estratgica. Sin
informacin clara, precisa, distinta, completa y
oportuna, la inteligencia es afectada, disminuida en su accin.
Dicho anlisis de informacin para la inteligencia matiza, ubica y reconstruye acontecimientos, datos, hechos, fenmenos; los
expone espacial y temporalmente, establece
secuencias lgicas encadenadas de futuros e
inmediatos procesos de accin; racionaliza la
informacin con relacin a sus fines y medios,
busca apoyar la toma de decisiones, de manera objetiva, realista y factible. En una economa favorable del costo-beneficio.
Con la informacin no se cancelan errores posibles, pero se busca evitar que se cometan por
ignorancia, inexperiencia e incompetencia. Es
la utilidad del proceso y el resultado, de la relacin entre lo estratgico y lo tctico-operativo.
Predomina en el medio de seguridad, que la
Inteligencia estratgica es un conocimiento
para salvaguardar el bienestar nacional. Es la
idea inicial que Sherman Kent planteara en su
libro clsico sobre la inteligencia estratgica
norteamericana. Ah est descrito el paradigma original de la inteligencia, en el mbito
occidental y con la plena hegemona esta-
dounidense, despus de la II Guerra Mundial y

del fin de la guerra fra. Es claro que los intereses tampoco desaparecen.
La Inteligencia estratgica puede ser comprendida como actividad (proceso), fenmeno (producto), u organizacin (estructura).
Estos componentes poseen diversas variables,
acciones y mecanismos que movilizan el anlisis de la informacin y su aplicacin en tareas
de inteligencia. Acontecimientos relevantes
que han colocado este proceso como prioritario, fueron la cada del Muro de Berln, la desintegracin de la ex URSS, el ataque terrorista
del 11 de septiembre en Nueva York, en pleno
territorio de EU, la competencia por productos
energticos estratgicos y el posicionamiento
de China en el nuevo tablero mundial; desde
luego, las manifestaciones en contra de las polticas neoliberales y de afectaciones a derechos gremiales y humanos entran tambin.
Reflexin sobre Inteligencia Estratgica

En el proceso de determinacin de lo estratgico,2 est inscrita la visin de racionalidad que
un Estado posee, los elementos de informacin
que guan sus procesos de poltica, le permite considerar los elementos a su disposicin,
para que su poder nacional sea repensado
conforme a los elementos mediadores que intervienen: fines-medios; actores-factores; prevencin-prospectiva; informacin-operacin;
global-nacional; nacional-local. Ello establece
las aproximaciones significativas a la tarea informativa y de operacin de inteligencia. A la
oportunidad estratgica de medir el alcance y
limitacin de su poder nacional.
Las acciones reagrupadas en las constelaciones del decir, hacer o pensar son frmulas
aglutinadoras de lo que los actores actan en
observacin de cada au(c)tor, estructura, proceso o resultado realizan.
De acuerdo a diversos acontecimientos globales y nacionales, ya mencionados con anterioridad, la determinacin de objetivos de
seguridad y desarrollo ha variado. Los mtodos
tambin. La versin clsica del inters cientfico del objeto y el mtodo son cobertura ideal
44
JULIO 2015
para expresar y mantener los intereses estratgicos y nacionales.

El inters por hurgar en la vida privada de ciertos personajes ha entrado a la farndula del
espectculo informativo, hoy nos atae ms
an, las relaciones que establece, las decisiones que toma o puede tomar, la valoracin de
estas decisiones. Una informacin relacional
basada en la concepcin de lo estratgico.
As, se atienden pormenorizadamente, los sujetos que inciden o pueden afectar la seguridad
nacional. Los delincuentes de todo tipo. Los
sujetos que estn ms cercanos a los denominados riesgos de seguridad. La vigilancia cotidiana del enemigo, en todo tiempo y lugar. Y
desde luego, quienes toman las decisiones, de
gobierno, de empresas.
El registro sistemtico de un hecho significativo:
se ha pasado de una frmula metodolgica
persecutoria, amenazante, interventora y de
complicidades, a un nuevo estilo, cercano al
investigador especializado, ms higinico. Con
ventajas y desventajas y sin que se haya eliminado la primera. Hemos entrado a un proceso
virtual en el que se despliegan la Informacin,
la Inteligencia y la ciberseguridad. Esta ltima,
concebida como la nueva Quinta Dimensin,
despus de los espacios estratgicos de tierra,
agua, aire, radioelctrico. Cobra fuerza en la
dimensin del poder internacional.
La triple relacin entre informacin, inteligencia y ciberseguridad, responde a la Geopoltica contempornea, est determinada por los
avances globalizadores y el constante desarrollo tecnolgico. No hay forma de soslayarla.
En la situacin actual: dominan el escenario
los actores de la Globalidad, impersonalizados
que deben determinarse, siguiendo el guin
de la competencia, en una accin de instantaneidad, con propuestas kleenex, de sese y
trese, sean sujetos, cosas, propuestas, proyectos o polticas.
En este contexto generalizado, la informacin
y la inteligencia son relevantes, fundamentales, indispensables, necesarias y nicas. El plus
es lo Ciber, de ah la continuidad en el espa-
cio-dimensin de la Ciberinteligencia. Lo ciber

es el reencuentro con un mundo nuevo.
La evolucin de la informacin y de las reas
de inteligencia, han creado una tipologa de
inteligencia; de la humana a la tecnolgica,
una inteligencia virtual para conquistar el ciberespacio. Los dispositivos han cambiado pero
las formas y los contenidos permanecen.
Esta dinmica del cambio innovador confronta
la usual permanencia de la doctrina de inteligencia. En donde concurren los nuevos paradigmas y problemas que buscan modificar de
tajo la doctrina de inteligencia y contrainteligencia vigentes, resguardada por todos. Una
reformulacin conforme a las necesidades de
las potencias, del hegemn norteamericano o
de la alianza chino-rusa, no necesariamente
acorde con los cambios requeridos en cada
pas o gobierno. A una confrontacin entre militares y civiles o dentro de ambos, incluso ah
entre los conservadores y los renovadores, los
desarrollistas y los securitlogos. Es un proceso
poltico reflexivo, de carcter terico de gran
impacto prctico. La praxis de la inteligencia.
CiberSeguridad en lucha doctrinal

Estos aspectos conllevan a una situacin de
conflicto doctrinal. Donde mantener la proteccin del conocimiento y la actividad sensible,
EXAMEN
45
NACIONAL
tufa, de la pldora y el condn a los cambios de

sexo, de los libros a los e-books. Con acciones y
vehculos no tripulados por humanos, para obtener resultados ms efectivos, en todo tipo de
operaciones, en tiempo y forma.
sin perder la flexibilidad de la adquisicin de lo

nuevo y actual, provoca una apertura desafiante de lo virtual.
De una visin en donde el secreto tradicional,
la confidencialidad y la reserva requieren renovarse ante el desarrollo tecnolgico, que
rompe barreras de control concreto y obligan
a desarrollar un nuevo tratamiento sobre asuntos confidenciales o de la visin secreta, sobre
los asuntos estratgicos de Estado.
Publicitar el uso de Estado, gubernamental o
poltico-partidario-privado de la informacin,
es una vertiente que se vincula con la rendicin de cuentas, la lucha contra la corrupcin
y la impunidad; la democratizacin de lo pblico nos conduce a la necesaria readaptacin
a la ciberseguridad, de toda la legislacin y de
la ac cin gubernamental primero, y en seguida en la sociedad en su conjunto. Sobre todo
ante un mayor uso de tecnologa satelital, digital, inteligente.
Por lo que es menester impulsar un proceso de
actualizacin a los tres poderes pblicos, a los
tres niveles de gobierno, a toda la sociedad
para crear y utilizar redes de informacin ms
amplias, asegurando y evitando riesgos en la
informacin misma. Una situacin que rememora la evolucin de los telfonos mviles (del
tamao ladrillo a lo manual), del fogn a la es-
46
JULIO 2015
Con la construccin y uso compartido de plataformas de datos y tecnologa, de medios de

comunicacin y redes sociales, que proporcionan informacin o inteligencia en tiempo real,
que afecta las respuestas (gobierno-empresa-academia), accedemos a una inteligencia
artificial de uso cotidiano. Con la respectiva
prevencin, pues no necesariamente la informacin que se transmite en medios y redes
sociales es verdadera. Al respecto ha mencionado recientemente Umberto Eco, al referirse
al cuidado e impacto de la sociedad de informacin y comunicacin, que fluye en las redes
sociales, y donde se intercambian opiniones
de un premio nobel como de un ocurrente
cualquiera.
Doctrina de Inteligencia/CiberInteligencia
La discusin doctrinal informal que se ha iniciado en determinados grupos acadmicos y
gubernamentales, en las fuerzas armadas y las
reas de seguridad, sobre conceptos, procesos, procedimientos y polticas considera que:
La determinacin de los objetivos de inteligencia es una decisin poltica.
Responsabiliza a quien dirige la seguridad
nacional y a quienes la operan y hacen posible, en la teora y en la prctica.
En Mxico corresponde al Presidente de la
Repblica y a su gabinete de seguridad nacional, al gabinete legal y ampliado, al Consejo de Seguridad Nacional, que responden
a las directrices del Ejecutivo federal.
Pueden ser convocados los representantes
o miembros de los otros poderes pblicos
(legislativo y judicial) y de los otros niveles
de gobierno, estatal o municipal; as como
personajes de la sociedad civil, organizada
o no, nacional o internacional.
Dependiendo del caso y de la situacin misma en trminos de su gravedad o urgencia;
o de su antagonismo, como amenaza o
riesgo para la seguridad nacional.
Bajo estas caractersticas, la relacin doctrinal Inteligencia/CiberInteligencia, est

inscrita en diversos campos del poder nacional. Se reconoce que en el anlisis ciberntico, la prevencin y la prospectiva
son elementos que acompaan, nutren y
corrigen, a la informacin y la inteligencia
estratgicas.
Los diagnsticos, estrategias, polticas, planes y programas, gozan de los productos
de inteligencia, de las estimaciones que
surgen de los sistemas de informacin e inteligencia y, cuando no los tienen, no slo
sufren los actores, sino los autores, participantes y observadores.
Surgen, de manera irreparable, las prdidas, derrotas, deterioros o desajustes, en
polticas pblicas, en las carreras polticas
de personajes encumbrados, en tomas de
decisiones tardas, que provocan un menor
desarrollo nacional para la sociedad, en
dficit pblico, cada de la inversin, en cierres de empresas, en conflictos sociales, en
alejamientos de aliados polticos, en la falta
de involucramiento de los propios aliados,
en suma en la afectacin al desarrollo y la
seguridad de la nacin.
En este contexto, la discusin doctrinal no
es un ejercicio teraputico o de ocio acadmico-burocrtico, es la oportunidad estratgica de analizar alcances y lmites de
la relacin inteligencia-ciberinteligencia.
y legitimidad de acciones maquiavlicas. Que

aparecen en alternancias gubernamentales,
cambios sexenales o relevos institucionales, en
las instancias de seguridad nacional y reas
de informacin e inteligencia; y que sucumben, al fin personajes nuevos e inexpertos, al
ficticio canto de sirenas. Resonancia en obras,
autores y personajes de ciencia ficcin cobran
realidad, como los expuestos por:
David Cornwell conocido como John Le
Carr (y sus hroes Alec Leamas y George
Smiley, El espa que surgi del fro).
Robert Ludlum (con el ameritado Jason
Bourne).
Graham Green (con los personajes del Tren
de Estambul o el Expreso de Oriente, Nuestro hombre en La Habana, el profesor de
El agente secreto; El Americano Impasible;
Scobie y el sacerdote de El poder y la gloria).
Ian Fleming (con el famoso archiespa con
licencia para matar, el 007, Bond, James
Bond).
Los Agentes de Cipol, Solo y Kuriaki o el clsico de Misin Imposible.
Los de desarrollo analtico y mental como
La carta robada de Edgar Allan Poe;
El detective belga Hrcules Poirot de Agatha Cristie. Irnico y trgico.
El inspector Jacques Clouseau, que expone
el mito divertido y crtico de La pantera rosa.
Tiempo real, espacio virtual

Por lo anterior, se debe impulsar una reflexin
a fondo, amplia y sistemtica, de que nuestras viejas categoras espacio-temporales han
cambiado con el desarrollo tecnolgico, revalorar las posibles sustituciones, el impacto desde lo global y en lo local. Han quedado atrs
las tradiciones de inteligencia humana, de espionaje personalizado, que se han sustituido
por tcnicos de la informtica, hackers, diseadores de sistemas y analistas de lo complejo.
Los modelos romnticos, del agente de campo separado de quienes trabajan en gabinete
han superado el consumo popular, de gran impacto e iniciativa en aprendices de brujo de la
inteligencia. Rodeados del misterio, distraccin
EXAMEN
47
NACIONAL
El gran analista, de la va deductiva, el amigo del mdico John Watson, el elementalista Sherlock Holmes, personajes de Sir Arthur
Conan Doyle.
Estos modelos configuran personajes y situaciones que se han actualizado en la vida del
espectculo, de los medios y se vuelven velos
que nublan la verdadera visin, pueden ser
considerados como metforas del quehacer
inteligente o como creadores de ciencia ficcin para la futura realidad. Una especie de
Matrix re-evolucionada.
Inteligencia Humana, Antigua y Contempornea

Los nuevos prototipos de la inteligencia, son
ahora, expertos en el manejo de sistemas de
informacin, redes sociales, sistemas complejos y tienen gran impacto en los medios de comunicacin y en la poblacin, con los temas
relacionados al espionaje:
La actual difusin pblica de acciones de
investigacin y espionaje, nos ha mostrado
no slo situaciones-lmite en el mundo virtual,
sino tambin las situaciones de realidad y demanda en un mundo en competencia, que
requiere de mayor y mejor informacin, de organizarla en un eficaz sistema de inteligencia,
de adjetivarla como estratgica, para acuar
la relevancia que poseen. Incluso se puede
observar en tiempo real, los ataques o supuestos ataques cibernticos.

Estos actos, han expuesto la debilidad del
imperio en las tareas de informacin e inteligencia, los descuidos en la seguridad de la
informacin y la contrainteligencia, la presentacin de personajes que son vistos, por algunos, como traidores y por otros, con una gran
capacidad de intervencin que califican de
herosmo, desde los miembros hackeadores de
Anonymous, hasta las entregas del militar norteamericano Bradley Manning y el creador de
wikileaks, Julian Assange, hasta las revelaciones del espionaje de amigos y aliados por la
Agencia de Seguridad Nacional, hechas por
Edward Snowden. Y sus correspondientes sealamientos y acciones en los gobiernos, en
las organizaciones y agencias de inteligencia
y seguridad.
Ellos han mostrado la importancia del ciberespacio, de las oportunidades y fallas del sistema
de inteligencia. De la nueva guerra por conquistar el mundo virtual.
En los hechos, las anteriores situaciones crticas
de manejo y difusin de informacin, dados
a conocer al pblico, muestran una Inteligencia penca. Que en la teora y la prctica,
necesitan ser atendidos de inmediato, cubriendo los requerimientos para lograr fines o
medios necesarios para su xito.
La actual situacin Cibergeopoltica internacional, ha mostrado la existencia en Mxico
de una limitada visin Cibergeoestratgica,
producto entre otras cuestiones de una Inteligencia estratgica penca debido a que:
La informacin estratgica debe contribuir
a una inteligencia estratgica y esta se encuentra alejada de quienes deben tomar
las decisiones fundamentales del Estado.
Se nutre de investigacin, anlisis, discusin, elaboracin de documentos, participaciones y debates pblicos, proyectos
de estudios, formacin y profesionalizacin
de cuadros, creacin y fortalecimiento de
centros estratgicos, nacionales e internacionales, de infraestructura informativa e
48
JULIO 2015
informtica que apoya la recoleccin y la difusin de los productos de inteligencia. Todo lo

cual ha sufrido mermas presupuestales para un pleno desarrollo.
No se ha fortalecido conforme a
la necesidad que la globalidad
impone, obteniendo resultados
menores en la insercin internacional.
Sin recurso humano, sin inteligencia humana, la inteligencia
estratgica est penca, tunca,
chimuela, tuerta, coja, dbil e incompleta y, las ms de las veces,
disfuncional de los fines, objetivos
y metas de seguridad nacional.
Bastara sealar el nivel de la
modesta comunidad que labora en estas
reas, los instrumentos de apoyo con que
cuenta, la limitada capacitacin y el balance en general, sobre todo si se compara no
con los pases desarrollados, sino con aqullos que tienen un desarrollo similar. De tal
forma que, sin conexin adecuada a la red,
a la internet, no hay posibilidad de crear cibercomandos o una ciberseguridad que de
certeza.
Sin inteligencia tecnolgica, no hay CiberInteligencia, la inteligencia estratgica est
disminuida, no ampla su radio de accin, el
alcance de los sentidos pierde su fortaleza,
se pierde la complejidad evolutiva e innovadora del todo, desaparecen oportunidades, se vuelve menos competitiva.
Los recursos econmicos, pblicos o privados, para invertir en tareas de inteligencia y
seguridad no debieran escatimarse. Es la incomprensin del sentido de lo estratgico.
Navegando en la nueva inteligencia, producto de una nueva realidad sociotecnolgica.

Observamos que la Nueva Inteligencia como
CiberInteligencia para la Ciberseguridad de la
Nacin est constituida por un esfuerzo de Ssifo, por tejer la tela de Penlope que las une en
lo nacional al considerar:
La asuncin de que un sistema de informacin y de inteligencia consta de procesos
funcionales de recoleccin, anlisis, contrainteligencia y acciones encubiertas que

se relacionan con las polticas de seguridad
nacional.
La afectacin o modificacin de uno de estos elementos altera indiscutiblemente a los
otros. Es un crculo virtuoso que cuando se
desconoce o se transforma, sin fines especficos, se vuelve en un crculo vicioso.
Hay necesidad urgente de recursos humanos especializados, de tecnologa de punta para favorecer los procesos de anlisis y
las operaciones, de realizar inteligencia en
tiempo real con el respaldo tecnolgico y
cobertura satelital. De actualizar mecanismos, procesos y dispositivos de ciberinteligencia.
Ciberseguridad
Cabe destacar que una nueva realidad propicia una nueva jerga lingstica, que nos obliga
a actuar de forma distintiva.
Desplegando en las palabras los usos de mayor
y mejor alcance, de explicacin y comprensin, en donde est la Evolucin y Desarrollo
del Lenguaje, como preludio del cambio societal.
Ciber es un prefijo de gran impacto, como lo
es neo (neorrealistas, neoliberales), o wiki, (wi-
EXAMEN
49
NACIONAL
activismo), ciberacoso, ciberespionaje, ciberterrorismo, ciberbulling, ciberpoltica, ciberseguridad (de la nacin), ciberdefensa,
ciberestrategia, ciberterreno, cibercomponentes, ciberResilience, entre otras muchas
ms palabras.
kipedia, wikicomunicacin, wikileaks), o como

pseudo (pseudoestudiantes, pseudomaestros,
pseudolderes, pseudopadres).
Lo ciber/cyber: expresa el mbito asociado
y dependiente, relacionado con, o que involucre computadoras (y otros dispositivos)
o redes informticas (internet). En 1991, se
difunde el primer uso de la palabra. A la fecha ha originado una Nueva Familia de palabras:
Ciberntico, ciberespacio, ciberdimensin, ciberfuerzas, ciberataque, ciberhostilidades, ciberconflicto, ciberguerra,
cibercomando (EU contaba en 2014, con
6,200 personas en 133 equipos de trabajo;
China contempla entre sus usuarios y huspedes, 20 veces ms, y analizar lo que est
en la dark web), ciberinteligencia, cibermisin, ciberactivismo, hacktivismo (hackear y
Cada da avanzamos del mundo y realidad

actual, presencial, (con espacio fsico, con
tiempo pasado-presente futuro) al cibermundo, virtual, aespacial y atemporal.
Dando origen a la Quinta Dimensin, al ciberespacio, que asimila y articula las dimensiones
de Tierra, mar, aire, espectro radioelctrico y,
desde luego el CiberEspacio, con sus respectivos elementos y relaciones.
En trminos generales, se agrupan al CiberEspacio, tres familias de palabras: Ciberespacio: ci-
berntica, ciberseguridad, ciberpoltica.
CIBERESPACIO
Ciberntica
Lo digital-Virtual
ciberDimensin
CiberInfraEstructura
CiberComponentes
CiberTerreno
CiberNaturaleza
InteligenciaArtificial
Redes sociales
computadoras
telfonos inteligentes
Web
e-mail
facebook
tweeter
instagram
Ciberseguridad
Ciberpoltica
CIBERDEFENSA:
CiberInteligencia
CiberEstrategia
CiberComando
CiberFuerzas
CiberMisin
CiberGuerra
CiberAtaques
CiberHostilidad
CiberConflicto
CiberTerrorismo
CiberActivismo
CiberAcoso
CiberBulling
CiberEmpresas
Ciborg
Nueva CiberLegislacin
CiberCultura
Ciber-Resilience
Y las que surjan hoy
CiberSeguridad de la Nacin
Para actuar con cierta libertad y autonoma
en el mundo global actual, requerimos CiberInteligencia y Ciberestrategia con posibilidad
de una CiberGeopoltica para avanzar en una
CiberSeguridad funcional y efectiva.
50
JULIO 2015
Desde la historia de cada pas, surge la

idea-propuesta que otea el horizonte, un futuro que ya es presente, vincula lo geopoltico
con lo geoestratgico, de luchas y alianzas, de
desarrollos y seguridades, que reconoce la relevancia de la informacin y de la inteligencia,
para alcanzar la propia cibergeopoltica.
La ciberinteligencia concebida
como un trabajo profesional,
como una tarea que debe ser
realizada por profesionales. Con
una ruta de control sistematizada y confiable. Con programas
de desarrollo que atiendan lo urgente, lo relevante, lo formativo.
A nivel gubernamental y estatal,
la informacin e inteligencia y
la Ciberinteligencia con una Ciberestrategia, son necesidades
que deben ser cubiertas para
lograr metas y objetivos, dentro y fuera del pas, para evitar
sorpresas o ser atropellado por
la competencia globalizada o los intereses de
otros AuCtores, estados o pases.
CiberSeguridad de la Nacin, como una poltica de Estado, para tomar las mejores decisiones en el momento y lugar oportunos,
manteniendo ventajas estratgicas y disminuyendo posibles costos. Para lograr el desarrollo
y bienestar nacional.
Conforme al modelo jurdico mexicano, partimos de los principios de legalidad y legitimidad, se requiere de una reforma constitucional
que propicie una nueva legislacin en ciberseguridad y ciberdefensa.
Que atienda en el mbito internacional, tanto
el actual Convenio sobre Ciberdelincuencia
de Budapest, como los constantes seminarios y
reuniones de actualizacin y formacin legal,
tcnico y en todas las diversas materias relacionadas con lo ciber.
En el aspecto regional, debe considerarse el
Convenio Iberoamericano de Cooperacin sobre Investigacin, Aseguramiento y Obtencin
de Pruebas en Materia de Ciberdelincuencia.
Y en lo nacional, la actualizacin en los aspectos constitucionales y los documentos rectores
como el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018,
el Programa para la Seguridad Nacional 20142018 y los Programas Sectoriales de la SeGob,
SEMAR, SEDENA, SRE, SCT, PGR, entre otros.
Condiciones de posibilidad
CiberEstrategia de Mxico
de una
La oportunidad, que la necesidad establece en la dimensin de la ciberseguridad

permite contribuir a la articulacin y conduccin poltica del Estado, considerando
las consecuencias posibles y probables de
una direccin ciberpoltica en un ambiente
determinado.
Como poltica de Estado, una ciberestrategia puede mantener o modificar la direccin
y la velocidad, del desarrollo y la seguridad
nacional, aunque ella no es responsable del
uso, alcance y sentido de stas. Pues tiene un
carcter instrumental. La observacin desde
la CiberGeopoltica sugiere claridad extrema
en el anlisis, pues aunque conserva el estilo
propio de la Poltica, lo hace en y sobre una
estructura ciberespacial y suma a todas las
polticas aplicadas en el espacio y tiempo fsicos.
Mxico debe re-evaluar la mirada y condicionamiento de una ciberpoltica fundamental y,
desde luego, generar una concepcin cibergeopoltica, cibergeoestratgica y cibergeoeconmica.
El saber ciberntico (con dispositivos e infraestructura estratgica) es su fuerza, como
en su momento lo fueron el ferrocarril o el buque.
EXAMEN
51
NACIONAL
Cmo
se logra la
CiberSeguridad?
Con mayor y mejor ciberinformacin. Con ciberInteligencia estratgica. Con conocimiento

de geopoltica, geoestrategia y geoeconoma aplicadas a lo ciber:
Con una toma de decisiones correcta individual, social e institucional- en tiempo y
forma. Para el beneficio e inters nacional.
Con una organizacin social basada en el
bienestar colectivo, popular o nacional.
Con instituciones polticas que respondan al
inters de las mayoras sociales.
Con grupos de emprendedores que promuevan la generacin y distribucin de la
riqueza social y no slo sus intereses particulares o de grupo y que genere fbrica de
pobres.
Con planeacin, aprovechamiento y desarrollo productivo y sustentable de nuestros
recursos humanos y naturales.
Con la aplicacin, respeto y cumplimiento
de las responsabilidades sociales, institucionales y constitucionales.
Con la aplicacin de sanciones y penalidades para quienes no cumplan con las responsabilidades que les corresponden.
Con nfasis de una cultura de la responsabilidad, que premie el esfuerzo colectivo y
castigue la corrupcin, el abuso, el fraude y
la impunidad.
Para lograr este nuevo estadio requerimos una
informacin social comprometida con:
Una Nacin, con claridad de fines y conocimiento de los medios para alcanzarlos, en lo
econmico, poltico, social, militar, diplomtico y tecnolgico.
Un Estado que haga del gobierno un instrumento de desarrollo.
Un liderazgo poltico y econmico responsable, con conocimiento de causa, que
conduzca al logro de objetivos comunes,
nacionales y regionales.
Una participacin ciudadana abierta, con
oportunidades para todos aquellos que
posean habilidades, conocimientos y actitudes, para sumar esfuerzos productivos nacionales.
52
JULIO 2015
Una frmula de generacin educativa de

cuadros en todos los niveles, para impulsar
el desarrollo regional y nacional.
Una estrategia de desarrollo democrtico,
participativo, incluyente, responsable, equilibrado y armnico.
Hacer funcionar los mecanismos de consulta y acuerdo, que eviten ser tendenciosos o
parciales y faciliten las decisiones de inters
nacional.
Mostrar y remover los obstculos que pudieran afectar el desarrollo seguro de la estrategia nacional.
De lo contrario, slo nutriremos la visin ciber-negativa de nuestra propia realidad social, favoreciendo la intervencin de aqullos
que no desean la buena marcha de los asuntos pblicos y sociales.
Conforme al artculo 3 de la Ley de Seguridad Nacional: Para efectos de esta ley, por seguridad
nacional se entienden las acciones destinadas de
manera inmediata y directa a mantener la integridad, estabilidad y permanencia del Estado mexicano, que conlleven a:
i. La proteccin de la nacin mexicana frente a
las amenazas y riesgos que enfrente nuestro pas;
ii. La preservacin de la soberana e independencia nacionales y la defensa del territorio; iii. El
mantenimiento del orden constitucional y el fortalecimiento de las instituciones democrticas de
gobierno; iv. El mantenimiento de la unidad de
las partes integrantes de la federacin sealadas
en el artculo 43 de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos; v. La defensa legtima
del estado mexicano respecto de otros estados
o sujetos de derecho internacional, y vi. La preservacin de la democracia, fundada en el desarrollo econmico social y poltico del pas y sus
habitantes.
2
Vid del autor el ensayo Sobre el discurso estratgico, primera parte, en Revista del Centro de
Estudios Superiores Navales, julio-septiembre 2013,
Vol 34, Nmero 3, pp. 6-21 y la segunda parte en
el nmero siguiente.
1
El Poder Legislativo
y la distribucin de la funcin judicial
en el Estado Mexicano (5a. parte)
Rafael Coello Cetina*
3.3 Las funciones de control constitucional de

los tribunales y diversos rganos del Estado
Mexicano. Otro aspecto relevante de la distribucin de la funcin jurisdiccional entre los
rganos del Estado mexicano e incluso del
otorgamiento de cualquier funcin de esa naturaleza a otros sujetos de derecho es el relativo
a la posibilidad de que al conocer de cualquier asunto de su competencia interpreten y
apliquen el marco jurdico que rige el ejercicio
de sus atribuciones atendiendo a lo previsto
en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM). En relacin con este
tema se estima relevante reflexionar sobre el
fundamento, la esencia y algunas particularidades del control constitucional, la funcin
legislativa en la regulacin del control constitucional, el control constitucional a cargo de
los rganos terminales no jurisdiccionales y la
problemtica de crear un tribunal constitucional diverso a la Suprema Corte de Justicia de
la Nacin (SCJN).
3.3.1 Fundamento, esencia y particularidades
del control constitucional.1 Hacer referencia al
control constitucional implica comenzar por reconocer que nuestra Norma fundamental, es
decir, la CPEUM, ocupa una relevante posicin
en el orden jurdico del Estado Mexicano, de
* Secretario General de Acuerdos de la Suprema

Corte de Justicia de la Nacin. Juez de Distrito.
EXAMEN
53
NACIONAL
tal forma que lo dispuesto en ella condiciona

el procedimiento de creacin y el contenido
de todos los actos de quienes se sujetan a ese
preciso orden jurdico. Esa posicin jurdica
ser suprema en la medida en que la CPEUM
se ubique por encima de cualquier otro acto,
lo que no es obstculo para que en algunos
aspectos esa Norma fundamental reconozca esa posicin a una diversa fuente jurdica,
como sucede en el caso de lo indicado en
su artculo 42, fracciones V y VI, en las cuales
para determinar el territorio nacional se remite
al derecho internacional con el objeto de fijar
las aguas de los mares territoriales y el espacio
situado sobre el territorio nacional que comprenden el territorio del Estado mexicano.
Cabe recordar que entre los fines de la existencia de una Norma fundamental se encuentra
la de erigirse en el documento en el cual se
sientan las bases para la armonizacin y articulacin de los derechos de las personas que
se sujeten a ese orden jurdico, as como establecer y estructurar a los rganos investidos
de imperio que conforme a una determinada
organizacin ejercern las atribuciones que
permitan lograr la eficacia de esos derechos.
Para lograr este fin superior en la propia Norma
fundamental se reconocen y prevn diversos
principios y mecanismos encaminados a lograr
su plena eficacia.
54
JULIO 2015
Entre estos principios destacan el de supremaca constitucional, el de juridicidad,2 el de

distribucin de funciones entre las entidades
polticas que conforman un Estado, el de divisin de poderes, los diversos que rigen la interpretacin y aplicacin tanto de las normas
constitucionales como de las dems normas
generales que integran el orden jurdico nacional, entre otros. En apoyo de stos principios,
como una relevante especie de las garantas
para la proteccin de los derechos humanos,
se establecen los medios de defensa de la
propia Constitucin, los que en el mbito jurisdiccional van desde la regla de aplicacin del
derecho que implica la prevalencia de la norma suprema respecto de las inferiores, hasta
los medios de control de la constitucionalidad
que otorgan legitimacin a determinados sujetos de derecho para instar ante un tribunal,
con el objeto de solicitarle que verifique si un
especfico acto u omisin de cualquier persona u rgano constituido se apega a la Norma
fundamental.
Como es fcil advertir, el principio de supremaca constitucional se erige en la premisa inicial
en la que descansa la eficacia de todas las
decisiones contenidas en una Norma fundamental. Este principio es el que sirve de base a
la posicin fundacional de las normas plasmadas en el texto constitucional, pues como consecuencia de l la totalidad del entramado
normativo que se desarrolle para regir la conducta de quienes se sujeten al orden jurdico
respectivo se debe apegar a lo indicado en el
documento constitucional, al igual que cualquier conducta, positiva o negativa, individual,
bilateral o multilateral atribuible a stos.
En apoyo de esta premisa del orden jurdico
se establece expresa o implcitamente el principio de juridicidad, en virtud del cual toda
actuacin de quienes se sometan a un determinado orden jurdico ser una expresin vlida de ste, irreprochable para su autor, en
la medida en que encuentre sustento en una
norma general.
Por ende, el principio de juridicidad exige que
toda conducta que pretenda trascender a un
derecho incorporado en la esfera de cualquier
EL PODER LEGISLATIVO Y LA DISTRIBUCIN DE LA FUNCIN JUDICIAL EN EL ESTADO MEXICANO
persona tenga sustento en una norma constitucional o en una diversa emanada de sta y, por tanto,
garantiza a las personas que el cmulo de derechos que les asisten
nicamente puedan ser objeto de
molestia o de privacin por causas
jurdicamente sustentadas, de donde emana, incluso, un derecho humano a la seguridad jurdica.
Este derecho humano, que se erige
en presupuesto del goce efectivo
de la totalidad de los derechos humanos, encuentra como soporte
indispensable, en primer lugar, la
normativa emitida por los rganos
del Estado dotados de potestades
normativas y, en segundo lugar, la
actividad llevada a cabo por todos
los dems rganos del Estado al interpretar y
aplicar esa normas generales, destacando al
respecto la actividad jurisdiccional en virtud
de la cual un rgano determinar en definitiva
cul es el alcance que corresponde a dicha
normativa.
En el desarrollo de todas estas actividades durante dcadas se haba estimado que el juzgador que no goza de atribuciones expresas
de control de la constitucionalidad se deba
limitar a tomar en cuenta, por lo regular, lo
previsto en las reglas generales inferiores a la
CPEUM, es decir, en tratados internacionales,
leyes, reglamentos y otras normas infralegales,
sin que al determinar cules son las normas que
pueden resultar aplicables para el ejercicio de
sus atribuciones le estuviera permitido evaluar
la regularidad constitucional3 del cmulo de
normas generales que rigen su actuacin.
Como se advierte, esta concepcin de la
labor de juzgamiento, justificada en buena
medida por la desconfianza en la llamada
jurisdiccin ordinaria, implicaba cercenar las
atribuciones jurisdiccionales encaminadas a la
correcta aplicacin del derecho, pues basada implcitamente en un desconocimiento a la
fuerza normativa plena de las normas constitucionales, daba lugar a que para determinar
cul era la norma aplicable al caso concreto,
se dejara de lado una de las reglas bsicas de

aplicacin de las normas jurdicas, la consistente en que la norma superior prevalece sobre la
inferior.
Esta regla de aplicacin del derecho se suma
a otras reconocidas en el derecho positivo
que, en principio, permiten al operador jurdico determinar cul es la norma general aplicable cuando se encuentra ante una aparente
antinomia o ante una ausencia de regulacin
como son, entre otras, las que indican: la norma posterior prevalece sobre la anterior, la
norma especial sobre la general o las reglas
que restringen derechos son de aplicacin estricta y, por ende, no son aplicables por analoga o mayora de razn.4 Se trata de reglas
que permiten determinar cul es la regla general aplicable para un caso concreto y que
se encuentran plasmadas en diversas normas
generales.
Importa destacar que el sustento de la regla
de aplicacin del derecho consistente en que
la norma superior prevalece sobre la inferior es
el principio de supremaca constitucional, al
tenor del cual los mandatos contenidos en la
CPEUM como son, entre otros, los contenidos
en las normas que reconocen derechos humanos, deben prevalecer en el orden jurdico del
Estado mexicano, por lo que cualquier norma
EXAMEN
55
NACIONAL
general inferior a esa Norma Fundamental carece de validez si es contraria a dichos mandatos y, por ende, es inaplicable para regir las
relaciones entre los que se someten a ese orden, ms an para resolver un juicio.
En abono a lo anterior no debe perderse de
vista que entre los mandatos constitucionales
que se erigen en autnticos derechos humanos, se encuentra el principio de juridicidad al
tenor del cual la validez de las normas generales expedidas por los rganos dotados de
potestades normativas ordinarias, incluso la
que da lugar a la incorporacin de cualquier
tratado internacional al orden jurdico mexicano,5 est condicionada a respetar lo establecido en los ordenamientos de mayor jerarqua
conforme a su rango normativo establecido en
la propia CPEUM y atendiendo al mbito de
competencia de las entidades polticas del Estado mexicano.
As, por ejemplo, lo previsto en un reglamento expedido por el Presidente de la Repblica
ser vlido si es acorde a lo previsto tanto en la
CPEUM como en los tratados internacionales,
las leyes generales y las leyes federales.
En ese orden de ideas, la esencia del control
de la constitucionalidad radica en el uso de
la regla de aplicacin del derecho conforme
a la cual la norma superior prevalece sobre la
inferior, de ah que cuando el artculo 1, p-
rrafo tercero, de la CPEUM establece el mandato consistente en que todas las autoridades
del Estado Mexicano deben respetar, proteger
y garantizar los derechos humanos, por interpretacin jurisprudencial6 de dicho numeral
en relacin con lo previsto en el diverso 133, se
concluye que todos los juzgadores deben abstenerse de aplicar las normas inferiores dando
preferencia a las contenidas en la CPEUM e
incluso en tratados internacionales que regulen derechos humanos, lo que por extensin
del derecho humano a la juridicidad da lugar
a que dicha preferencia normativa se d en
todos los mbitos normativos.7
Ante ello, si la funcin del juzgador sea en la
jurisdiccin ordinaria o al conocer de un medio
de control de la constitucionalidad, conlleva
la obligacin de velar por el principio de supremaca constitucional y, por ende, la de utilizar
la regla de aplicacin del derecho al tenor de
la cual la norma superior prevalece sobre la
inferior, debe estimarse que la funcin de control de constitucionalidad de normas generales corresponde a todo juzgador y, por tanto,
es de carcter transversal a la funcin jurisdiccional, lo anterior sin menoscabo de que al
ejercer dicha atribucin, con base en el imperativo constitucional de interpretar integralmente la CPEUM, se delimiten y apliquen todos
los derechos y dems bienes constitucionales
involucrados en un problema concreto, lo que
trasciende a relevantes aspectos procesales y
al derecho de acceso efectivo a la justicia.
Por ende, si bien la transversalidad de esta funcin de control permite su desarrollo por todos
los jueces del Estado Mexicano, ello no obsta
para que en cada jurisdiccin especializada
se valore cuidadosamente cmo puede ejercerse sin violentar los derechos de las partes
involucradas.
Finalmente, para concluir con estas reflexiones
sobre la funcin de control constitucional, importa precisar que sta se desarrolla necesariamente en dos grandes fases, una inicial de
carcter meramente interpretativo, es decir
encaminada a fijar el alcance de la norma
general que rige la actuacin respectiva y, en
su caso, una posterior, de carcter aplicati-
56
JULIO 2015
vo-interpretativo, en la cual ante la imposibilidad de atribuir a un texto normativo un sentido

apegado a la CPEUM resulta necesario expulsarlo o inaplicarlo al caso concreto y, ante ello,
en una labor tambin compleja, determinar
cul es la solucin que debe darse a ese caso
atendiendo a lo previsto en la CPEUM o en las
diversas normas generales emanadas de sta.
En ese orden, la primera fase del control constitucional implica el uso de la interpretacin
conforme y la segunda la expulsin o inaplicacin de la norma general inconstitucional y,
por lo regular, la determinacin de la consecuencia de esa expulsin o inaplicacin.
La primera fase antes referida implica que si
al fijarse el alcance a una norma general se
advierte que su lectura permite arribar a diferentes sentidos normativos, se deber optar
por el sentido normativo que sea conforme a
lo previsto en la CPEUM. Este mtodo de interpretacin, conocido como interpretacin
conforme, tiene como finalidad esencial preservar el orden constitucional al provocar que
se otorgue a las normas generales que rigen
la conducta de quienes se someten a un determinado orden jurdico, un alcance que sea
acorde a lo previsto en la Norma Fundamental
de la cual emanan. En consecuencia, el uso
de este mtodo de interpretacin tambin
permite reconocer la constitucionalidad de la
norma general materia de interpretacin.
Conviene mencionar que esta interpretacin
puede encontrar como parmetro de confronta tanto lo dispuesto en la CPEUM como
lo establecido en una norma inferior a sta
pero superior al instrumento normativo que
contiene la norma general cuyo sentido normativo se pretende desentraar o atribuir,
debiendo tomarse en cuenta que esta ltima
especie de interpretacin conforme, la que
puede denominarse como indirecta, tambin es expresin del principio de supremaca
constitucional, pues busca que prevalezca lo
previsto en la CPEUM, al dar lugar a que sea
eficaz la relacin jerrquica establecida en la
propia Constitucin entre las diversas normas
infraconstitucionales, ya que el referido principio de jerarqua implica que lo previsto en una
norma de menor jerarqua debe apegarse a lo

establecido en las que tienen un mayor rango,
las que por su especial posicin jurdica tambin condicionan el contenido de las normas
generales que ocupan un peldao inferior en
el orden jurdico del Estado Mexicano.
A pesar de lo anterior, puede suceder que no
sea posible atribuir a una norma general que
rija el caso sometido a la consideracin de un
juzgador o incluso el ejercicio de sus atribuciones, un sentido normativo que sea acorde
con lo previsto en la CPEUM o en las normas
inferiores a sta pero superiores al instrumento
normativo en el que se ubica aqulla. En este
supuesto, ante la imposibilidad de acudir a
una interpretacin conforme,8 ser necesario
inaplicar al caso concreto la norma general
que se estime inconstitucional o, incluso, tratndose de algunos medios de control de la
constitucionalidad cuyas sentencias tengan
efectos invalidatorios, expulsar del orden jurdico la norma general respectiva. Adems,
en una etapa posterior de esta segunda fase,
tambin surgir la problemtica relativa a
determinar cul es la norma constitucional o
de menor jerarqua aplicable para resolver el
caso concreto.
En abono a lo anterior, es importante mencionar que toda funcin de control constitucional
en cualquiera de las etapas antes referidas lleva implcitas dos labores de interpretacin de
EXAMEN
57
NACIONAL
ras de stos, por ejemplo, como participacin

o tarifa.10
gran relevancia, la primera, relativa a la norma

general ordinaria objeto de control y la segunda, relacionada con determinar el alcance de
la normativa constitucional que sirva de parmetro para revisar la regularidad constitucional de aqulla. Ambas labores interpretativas
resultan de especial relevancia pues son determinantes del resultado al que se arribe y cada
una de ellas tiene sus aspectos a considerar.
En el caso de la interpretacin de la regulacin
objeto de control, el operador jurdico debe
analizar con todo detenimiento el contexto
normativo ordinario en el que se inserta la norma general respectiva, pues una interpretacin equivocada puede llevarlo a confrontar
con la CPEUM un sentido normativo ajeno al
del texto respectivo, dejando de lado las causas y los fines que tuvo el legislador con su establecimiento.9
Por otra parte, al acudir a la interpretacin del
contexto constitucional respectivo, especial
atencin se debe tener, en principio, al determinar cul es el que rige a la normativa ordinaria materia de control, pues puede suceder
que el creador de sta haya buscado de manera subrepticia sujetar la normativa que expidi a un contexto constitucional diverso al que
efectivamente la rige, como sucede cuando
el legislador denomina a una prestacin patrimonial pblica que constitucionalmente es un
tributo, con un nombre ajeno al de las catego-
58
JULIO 2015
De igual o mayor relevancia resulta destacar

la complejidad de fijar el alcance de las normas constitucionales que sirven de parmetro
de regularidad constitucional cuando en stas
se reconocen derechos humanos, pues dada
la elevada abstraccin que en ocasiones presentan ese tipo de normas, la metodologa
para desarrollar el respectivo anlisis de constitucionalidad puede ser radicalmente opuesta
dependiendo de que se acuda a una propia
de las teoras de los lmites externos o a una
diversa de los lmites internos de los derechos
humanos, lo cual debe tomarse en cuenta por
el legislador o incluso por el Poder Revisor de la
Constitucin al regular el ejercicio de la funcin
de control constitucional,11 pues como puede
advertirse de su anlisis detenido la libertad de
configuracin que reconocen al legislador, el
grado de equilibrio entre los derechos y bienes
constitucionales en juego y, por ende, el resultado de su aplicacin, son diversos.
3.3.2 La funcin legislativa en el establecimiento y la regulacin del control constitucional.
Aun cuando el presente artculo se refiere exclusivamente a aspectos relacionados con la
distribucin de la funcin del control constitucional entre los rganos del Estado mexicano y
los diversos sujetos a los que se dota de atribuciones materialmente jurisdiccionales, es decir,
los que estn facultados para resolver controversias, ello no obsta para referirse tanto a la
participacin que se requiere o resulta ptima
o necesaria del legislador para que los juzgadores ejerzan esa atribucin como a determinados aspectos que debe cuidar el legislador
al dotar de la atribucin respectiva.
Al respecto, en primer lugar conviene recordar que en la CPEUM se establecen diversos
medios de control de la constitucionalidad
cuyos supuestos de procedencia, rganos
competentes para conocer y resolver, sujetos
legitimados para hacerlos valer, intereses tutelables y efectos de sus sentencias, entre otros
aspectos procesales, son regulados tanto en
esa Norma Fundamental como en las normas
generales emanadas de sta. As, por ejemplo,
en el caso del juicio de amparo, en los artculos

103 y 107 de esa Norma fundamental, se regula lo relativo a las vas en las que puede promoverse, las conductas que son impugnables en
esa vas, los rganos competentes para conocer de los juicios respectivos y de los medios de
defensa interpuestos en ellos, los tipos de intereses tutelables, las principales medidas cautelares que pueden dictarse en ellos, los efectos
de sus sentencias y los mecanismos para lograr
su cumplimiento.
En trminos similares, con mayor o menor precisin, tambin se encuentran regulados diversos medios de control de la constitucionalidad
como son el control de oficio de los Decretos
del Presidente de la Repblica sobre la suspensin o restriccin del ejercicio de los derechos
humanos o de las garantas para su proteccin, los controles sobre los procedimientos
de consulta popular, los medios de control de
la constitucionalidad en materia electoral, la
controversia constitucional y la accin de inconstitucionalidad, principalmente.
Dada su naturaleza de mecanismos que permiten controlar en va de accin la constitucionalidad de normas generales, su establecimiento
en la propia CPEUM se ha considerado como
un requisito de su validez,12 sin menoscabo de
que el legislador ordinario lleve a cabo, con la
precisin necesaria y sin desconocer las respectivas bases constitucionales, la regulacin
pormenorizada de esos procesos constitucionales, lo que no le autoriza para establecer diversos medios de control.
sin concentrada, en los que conocen de los

medios de control de la constitucionalidad, no
requieren para su ejercicio de previsin alguna
por el legislador ordinario, ya que se sustentan
en una regla de aplicacin del derecho consistente en que la norma superior prevalece
sobre la inferior y, por ende, su desarrollo constituye una exigencia constitucional derivada
del principio de juridicidad, el cual exige a todos los operadores jurdicos simple y llanamente aplicar correctamente el derecho, lo que
conlleva utilizar los mtodos de interpretacin
y las reglas de aplicacin de las normas jurdicas que integran un orden jurdico.
A pesar de lo anterior, ello no implica que el
legislador se encuentre impedido para regular
el ejercicio del control constitucional derivado
del artculo 1, prrafo tercero de la CPEUM,
por el contrario, su regulacin resulta conveniente en tanto que puede dar lugar a un
mejor encausamiento de su ejercicio. Incluso,
es importante que tome en cuenta la trascendencia que su reconocimiento constitucional
tiene sobre los medios de control de la constitucionalidad, tanto por la posibilidad de que
se ejerza cuando se conoce de un medio de
esta naturaleza, como por las consecuencias
que su ejercicio en la jurisdiccin tiene ordinaria sobre la jurisdiccin constitucional.14
Por ende, se estima conveniente que el legislador ordinario regule el ejercicio del llamado
En otro relevante aspecto del control constitucional, importa mencionar que al tenor de
la interpretacin jurisprudencial actual de la
SCJN, citada en la nota 6 de este artculo, todos los juzgadores del Estado mexicano gozan
de atribuciones para ejercer incluso de oficio
el control de la constitucionalidad de las normas generales que rijan el caso sometido a
su consideracin. De esta interpretacin de
lo previsto en el artculo 1, prrafo tercero,
de la CPEUM se desprende que las facultades
de control constitucional pleno,13 las que encuentran su expresin difusa en los juzgadores
de la llamada jurisdiccin ordinaria y su expre-
EXAMEN
59
NACIONAL
control difuso no con el objeto de reducir su

eficacia protectora, sino con el fin de brindar
mayor certeza a los justiciables y a los juzgadores y de dar lugar a resoluciones que acudan
a una interpretacin integral de la CPEUM y,
por ende, tomen en cuenta todos los derechos
involucrados en la resolucin de los conflictos
sometidos a su consideracin.
Tambin es necesario que en las leyes que regulan los medios de control de la constitucionalidad se tome en cuenta en qu trminos
el control difuso hace necesario revisar disposiciones o criterios que desde hace dcadas
surgieron; as, por ejemplo, resulta discutible
mantener en la legislacin de amparo la posibilidad de que los justiciables se abstengan
de agotar la jurisdiccin ordinaria o los medios
de defensa ordinarios para impugnar actos
de aplicacin de normas generales cuando
se cuestione su constitucionalidad, como se
reconoce actualmente en el prrafo tercero de la fraccin XIV del artculo 61 de la Ley
de Amparo; o incluso, la nueva excepcin a
la necesidad de preparar la va para impugnar violaciones procesales en amparo directo,
cuando se haga valer la inconstitucionalidad
de normas generales aplicadas dentro de juicio, establecida en la parte final del prrafo
segundo del artculo 171 del citado ordenamiento.
En ambos casos, la regulacin de excepcin
tiene su origen en la ausencia de facultades de
la jurisdiccin ordinaria para controlar la constitucionalidad de normas generales, por lo que
al no subsistir esa situacin, se estima relevante suprimir esas disposiciones que, finalmente,
han provocado trato desigual a los justiciables
e incluso sentencias contradictorias sobre un
mismo problema jurdico planteado tanto en
las jurisdicciones ordinarias y en la de amparo,
lo que se presentar en mayor medida al surgir
la posibilidad de tutelar intereses legtimos en
el juicio de amparo.
Como se advierte, el legislador tiene un papel
fundamental en la regulacin de las funciones
de control de la constitucionalidad, pues de
ello depende la mayor o menor eficacia de lo
previsto en la CPEUM.
60
JULIO 2015
3.3.3 El control constitucional y los rganos terminales del Estado mexicano de naturaleza no
jurisdiccional. Como se precis en apartado
anterior, en tres de los seis subsistemas que integran el sistema de administracin de justicia
del Estado Mexicano, no son tribunales los rganos terminales que emiten las resoluciones
que ponen fin a las controversias respectivas,
a saber, el Senado de la Repblica en el caso
de la responsabilidad poltica; el Consejo de la
Judicatura Federal en relacin con la administracin judicial federal; y, el Instituto Nacional
de Transparencia, Acceso a la Informacin
y Proteccin de Datos Personales (INAI) en
cuanto al rgimen relacionado con los derechos humanos de acceso a la informacin y
proteccin de datos personales, aun cuando
este ltimo emita resoluciones parcialmente
definitivas e inatacables.
Ante ello, surge la interrogante sobre si estos rganos estn dotados de funciones de control
constitucional a pesar de no tener la naturaleza de tribunales.
Al respecto, tomando en cuenta su naturaleza
terminal, en aras de lograr la prevalencia del
principio de supremaca constitucional y atendiendo al mandato derivado del artculo 1,
prrafo tercero, constitucional, se estima que
dichos rganos s pueden acudir, incluso, al
control constitucional que d lugar a la inaplicacin de una norma general por ser contraria
al respectivo parmetro de regularidad constitucional.
De no aceptarse esta conclusin, implicara
atribuirle al sistema establecido en la CPEUM
la peculiaridad de que las resoluciones de un
rgano terminal del Estado mexicano pudieran ser violatorias de lo previsto en aqulla al
sustentarse en una norma general inconstitucional, es decir, la propia Norma fundamental
estara previendo la posibilidad de que su especial jerarqua se dejara de lado al impedir
que los referidos rganos terminales inapliquen,
o desapliquen, las normas generales que estimen contrarias a esa Norma Fundamental.
Ante ello, resulta relevante reconocer la especial posicin constitucional que tambin asis-
te a esos rganos del Estado y, por una parte,

dotarlos expresamente de la facultad para
inaplicar al caso concreto las normas generales
que estimen inconstitucionales y, por otro lado,
posibilitar el surgimiento de contradicciones de
tesis entre esos rganos y otros que ejercen atribuciones de esa naturaleza, con el objeto de
que el Pleno de la SCJN, en su caso, precise si
la norma respectiva se apega o no a la CPEUM.
3.3.4 Problemtica sobre la creacin de un tribunal constitucional diverso a la SCJN. Tema
de especial relevancia resulta el relativo a las
consecuencias de establecer en el orden jurdico del Estado mexicano un tribunal constitucional diferente a la SCJN.
Ms all de sus connotaciones polticas y econmicas, es importante reflexionar sobre la
complejidad de dividir las atribuciones de la
SCJN con el objeto de conferir algunas de ellas
a un diverso tribunal constitucional as como
las consecuencias que ello tendra para la seguridad jurdica de los gobernados.
la primera posibilidad que podra presentarse,

ajena a la tradicin del orden constitucional
mexicano e incluso de dudosa utilidad, sera
la de transformar a la SCJN en lo que materialmente ya es hoy, un tribunal constitucional.
Otra opcin sera la de crear un tribunal constitucional que ejerciera algunas de las atribuciones que actualmente corresponden a la SCJN
e incluso conferirle otras como es el caso del
control previo de la constitucionalidad de normas generales.
En el caso de esta opcin la primera problemtica que se presenta es cmo distribuir entre la
SCJN y un diverso tribunal constitucional las atribuciones
Actualmente la SCJN desarrolla funciones terminales y propias de un rgano cpula en materia de control constitucional al conocer de
diversos medios de control de la constitucionalidad, por una parte, de los recursos de revisin
interpuestos contra las sentencias dictadas por
los juzgadores que conocen del amparo indirecto y de las emitidas por los Tribunales Colegiados de Circuito al conocer del amparo
directo; adems, al resolver contradicciones
de tesis entre stos tribunales e incluso los Plenos de Circuito llega a pronunciarse sobre la
constitucionalidad de alguna norma general.
En otro aspecto, tambin tiene competencia
para conocer de diversos medios de control
de la constitucionalidad, como es el caso de
la controversia constitucional, la accin de inconstitucionalidad, el control de oficio de los
Decretos del Presidente de la Repblica sobre
la suspensin o restriccin del ejercicio de los
derechos humanos o de las garantas para su
proteccin y del control de la constitucionalidad de la materia de una consulta popular.
En el supuesto de que se propusiera establecer un tribunal constitucional diverso a la SCJN,
EXAMEN
61
NACIONAL
referido tribunal constitucional,

al resolver controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad, y la SCJN al
resolver los juicios de amparo en
revisin.
de control constitucional antes referidas, especialmente por el amplio mbito de tutela que
el juicio de amparo permite a los justiciables.
As es, si existiera alguna justificacin para crear
un tribunal constitucional del Estado mexicano
y, adems, mantener a la SCJN, el primer cuestionamiento a resolver sera si el referido tribunal
conocera incluso de los miles de recursos de
revisin que anualmente conoce la SCJN contra las sentencias dictadas tanto por los Jueces
de Distrito y los Tribunales Unitarios de Circuito,
en amparo indirecto, como por los Tribunales
Colegiados de Circuito, en amparo directo, en
los que subsiste el problema de constitucionalidad de normas generales; incluso, sera necesario tomar en cuenta que otros miles de los
recursos de revisin en amparo indirecto, en
los que tambin subsisten problemas de constitucionalidad de normas generales son del
conocimiento de los Tribunales Colegiados de
Circuito al ejercer la competencia que les ha
delegado la SCJN, actualmente en el Acuerdo
General 5/2013.
Crear un tribunal constitucional que no sea rgano terminal en materia de control constitucional de tratados internacionales y de leyes
del Congreso de la Unin, sera un acto ocioso
que nicamente generara mayor inseguridad
jurdica, pues ello provocara la posibilidad de
continuas sentencias contradictorias entre el
62
JULIO 2015
Podra sostenerse que ello se

evitara si el respectivo tribunal
constitucional tuviera facultades para suspender la resolucin de amparos en revisin
de la competencia de la SCJN
y de los Tribunales Colegiados de Circuito en los que se
impugnaran normas generales que fueran materia de un
medio de control de la constitucionalidad promovido ante
aqul. Es cierto que ello podra evitar en alguna medida la contradiccin de criterios;
sin embargo, no sera suficiente, pues por
su naturaleza las normas generales impugnadas en amparo son un nmero mucho
mayor que las controvertidas en los diversos
medios de control de la constitucionalidad,
por lo que cabria la posibilidad de que normas similares o incluso de mayor jerarqua a
las impugnadas ante el referido tribunal fueran materia de anlisis en la jurisdiccin de
amparo.
Otro aspecto a considerar es la supuesta distincin entre una jurisdiccin constitucional y una
jurisdiccin en materia de legalidad, la cual es
insuficiente, por su estrecha relacin, para justificar la existencia de rganos cpula en cada
una de esas jurisdicciones.
Como se precis en diverso apartado de esta
entrega, para abordar el estudio de constitucionalidad de una norma general ordinaria resulta fundamental el alcance que se le
otorgue, por lo que si al tenor de un determinado sentido normativo puede estimarse constitucional ello de ninguna manera impide que
conforme a un diverso sentido normativo el
mismo texto normativo resulte inconstitucional.
An ms, para determinar cul es el sentido
normativo por el que debe optarse, cualquier
operador jurdico, sea tribunal, autoridad administrativa

o particular, puede acudir
vlidamente a la interpretacin conforme del texto
respectivo, para lo cual tambin ser necesario que fije
un determinado alcance a
la normativa constitucional
que le sirva de parmetro de
regularidad.
En ese contexto, pretender
establecer un rgano cpula en materia de constitucionalidad y otro diverso en
materia de legalidad no es
conveniente para el principio de seguridad jurdica en tanto que las resoluciones que ambos emitan constantemente
entrarn en contradiccin, bien sea por la diferencia de interpretaciones de las que partan
en materia de legalidad o de constitucionalidad.
De ah la fortaleza del sistema mexicano que
permite a la SCJN ser tambin rgano cpula en materia de legalidad al resolver las contradicciones de tesis que se suscitan entre los
Plenos de Circuito y/o los Tribunales Colegiados de diferente Circuito o del mismo pero
con diversa especializacin, sobre el alcance
de cualquier norma general del orden jurdico
nacional, competencia que en lugar de desnaturalizar sus atribuciones constitucionales lo
erigen en un tribunal constitucional reforzado
que cuenta con las atribuciones para brindar
seguridad jurdica a los justiciables.
Por tanto, en el caso del sistema de administracin de justicia del Estado Mexicano se estima
innecesario y cuestionable el establecimiento
de un tribunal constitucional diverso a la SCJN;
en todo caso, podra ser conveniente fortalecer las atribuciones de sta al establecer el
control previo de la constitucionalidad de las
reformas a la CPEUM y de la aprobacin de
tratados internacionales as como reflexionar
sobre si la competencia ejercida por los Plenos
de Circuito genera beneficios reales al referido
sistema.
Es importante recordar que la previsin normativa

del control constitucional surgi por primera ocasin en las Constituciones de Pennsylvania (1776),
Nueva York (1777) y Massachusetts (1780). Vid.
Lincoln Charles H, The Revolutionary Movement in
Pennsylvania 1766-1776, Philadelphia, Univesity of
Pennsylvania, 1901.
2
El principio de juridicidad tambin rige la conducta de los particulares, ya que su conducta ser
vlida en tanto implique el ejercicio de sus libertades sin desconocer los lmites que a stas se les
imponen en la CPEUM o en las normas generales
emanadas de sta, por lo que el apego a dicho
principio se dar en la medida en que al realizarse
u omitirse una conducta no se transgreda el orden
jurdico.
3
Es importante tomar en cuenta que la regularidad
constitucional de lo dispuesto en una norma general deriva tanto de su apego a la CPEUM como
a lo dispuesto en un diverso ordenamiento que es
inferior a sta pero superior al que contiene aqulla. Es decir, dicho control implica el estudio tanto
de violaciones directas a la Constitucin como
indirectas a sta. En el caso de las violaciones
indirectas debe tomarse en cuenta que entre la
norma impugnada y la CPEUM pueden existir normas interpuestas, que son inferiores a este magno
ordenamiento pero superiores al instrumento que
contiene aqulla, como puede suceder cuando
un reglamento es contrario a lo dispuesto en una
ley. En virtud de esta relacin jurdica el rgano
dotado de atribuciones de control difuso debe
tener como premisa fundamental velar por la eficacia de la CPEUM por lo que el contraste entre
la norma reglamentaria y la legal nicamente lo
debe llevar a cabo si est ltima se apega a la
norma constitucional, pues de lo contrario el respectivo estudio de regularidad tendr que abor1
EXAMEN
63
NACIONAL
darse considerando nicamente lo dispuesto en

esta ltima perdiendo su carcter indirecto. Dicho en otra palabras, si el reglamento es contrario
a la ley, pero sta viola la CPEUM o un tratado
internacional, la norma interpuesta no podr ser
un vlido parmetro de regularidad por lo que el
estudio respectivo deber limitarse a confrontar
dicho reglamento con la CPEUM o con el tratado
respectivo, mas no con la ley, norma interpuesta,
que en el caso concreto se estimar inconstitucional y, por ende, inaplicable al caso concreto,
como parmetro de regularidad constitucional.
4
Vid. Contradiccin de tesis 15/99 fallada por la Segunda Sala de la SCJN el 15 de octubre de 1999.
5
Vid. lo sealado en la contradiccin de tesis
293/2011 resuelta el 3/09/2013 por el Pleno de la
SCJN, especialmente su apartado C. Alcances
del principio de supremaca constitucional, del
punto 3. El principio de supremaca constitucional a la luz del nuevo marco constitucional, de
su considerando Quinto, en el cual se indica: De
acuerdo con lo anterior, puede decirse que el
requisito previsto en el artculo 133 constitucional
refuerza la interpretacin de que los tratados internacionales se encuentran en una posicin jerrquica inferior a la Constitucin, mientras que el
requisito previsto en el artculo 15 constitucional
garantiza que, con independencia de la jerarqua
normativa del instrumento que las reconozca, las
normas internacionales de derechos humanos, y
no el tratado en su conjunto, se integren al parmetro de regularidad contenido en el artculo
1 constitucional. As, las normas internacionales
de derechos humanos que cumplan con el requisito material previsto en el artculo 15, pasarn a
formar parte del catlogo constitucional de derechos humanos, desvinculndose del tratado internacional que es su fuente y, por lo tanto, de su
64
JULIO 2015
jerarqua normativa, para gozar, en consecuencia, de supremaca constitucional en los trminos

previamente definidos
6
Vid. tesis jurisprudencial de la Primera Sala de la
SCJN que lleva por rubro y datos de identificacin:
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y DE CONVENCIONALIDAD (REFORMA CONSTITUCIONAL DE
10 DE JUNIO DE 2011) (Dcima poca; Instancia:
1a. Sala; Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Libro XV, Diciembre de 2012, 1;
Tesis: 1a./J. 18/2012; Pg. 420.)
7
Aun cuando en algunos precedentes este control difuso pareciera limitarse a violaciones ajenas
a una mera violacin al principio de juridicidad,
como podra ser el caso de una norma general
emitida por una autoridad que carece de competencia para ello, tal como sucede en el prrafo
63 del amparo directo 3200/2013 resuelto por la Primera Sala de la SCJN el 8 de mayo de 2013, en el
cual se indica En materia de derechos humanos
las dudas que puede generar una norma tienen
que ver con una posibilidad real o potencial de invalidez sustantiva, esto es con una determinacin
justificada del juez en el sentido de que la norma
genera dudas o resulta sospechosa de cara al orden constitucional o convencional, lo cierto es
que por lo regular cualquier violacin al principio
de juridicidad cometido al emitir una norma general, incluso un vicio trascendente al procedimiento
legislativo, se traduce en una violacin a este derecho humano, como se destaca en la tesis que
lleva por rubro y datos de identificacin: ACCIN
DE INCONSTITUCIONALIDAD PROMOVIDA POR UN
ORGANISMO DE PROTECCIN DE LOS DERECHOS
HUMANOS. EN LA DEMANDA RESPECTIVA PUEDEN
PLANTEARSE VIOLACIONES AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y, POR ENDE, LA INCONSTITUCIONALIDAD
INDIRECTA DE UNA LEY POR CONTRAVENIR LO ESTABLECIDO EN UN TRATADO INTERNACIONAL SOBRE DERECHOS HUMANOS (LEGISLACIN VIGENTE
HASTA EL 10 DE JUNIO DE 2011) (Novena poca;
Instancia: Pleno; Fuente: Semanario Judicial de la
Federacin y su Gaceta, Tomo XXXIV, Agosto de
2011; Tesis: P./J. 31/2011; Pg. 870).
8
Un problema relevante sobre la interpretacin
conforme es determinar si su uso permite desconocer el texto normativo materia de interpretacin y atribuirle un sentido normativo que difcilmente puede derivar de su lectura o que incluso
es contrario a lo previsto en dicho texto, lo que al
parecer no es una interpretacin de esa naturaleza, sino la inaplicacin del texto respectivo. Entre
otros ejemplos destacados es posible analizar lo
previsto en el artculo 23 de la Ley de Amparo y
la jurisprudencia del Pleno de la SCJN que lleva
por rubro y datos de identificacin: MEDIOS DE
IMPUGNACIN PREVISTOS EN LA LEY DE AMPARO
EN VIGOR. EL DEPSITO DE LAS PROMOCIONES EN
LA OFICINA PBLICA DE COMUNICACIONES POR
CUALQUIERA DE LAS PARTES QUE RESIDA FUERA
DE LA JURISDICCIN DEL RGANO DE AMPARO
QUE CONOZCA DEL JUICIO INTERRUMPE EL PLAZO

PARA EL CMPUTO DE LA OPORTUNIDAD (Tesis
jurisprudencial P/J 14/2015, publicada en el Semanario Judicial de la Federacin el viernes 22/05/15
y, por ende, de aplicacin obligatoria a partir del
lunes 25/05/15).
9
Una tesis jurisprudencial que revela la importancia
de la cuidadosa interpretacin de la norma general materia de control constitucional es la del
Pleno de la SCJN que lleva por rubro y datos de
identificacin: AMPARO DIRECTO CONTRA SENTENCIAS CONDENATORIAS QUE IMPONEN PENA
DE PRISIN DICTADAS ANTES DEL TRES DE ABRIL
DE DOS MIL TRECE. EL PLAZO PARA PROMOVERLO NO SE RIGE POR LO PREVISTO EN EL ARTCULO
QUINTO TRANSITORIO, PRRAFO SEGUNDO, DE LA
LEY DE AMPARO (LEGISLACIN VIGENTE A PARTIR
DEL TRES DE ABRIL DE DOS MIL TRECE) (Tesis jurisprudencial P/J 38/2014 publicada en el SJF el 6/06/15
y, por ende, de aplicacin obligatoria a partir del
9/06/14).
10
Un criterio relevante que es revelador de una
situacin de esta naturaleza es el contenido
en el precedente resuelto por la Segunda Sala
de la SCJN del que deriva la tesis que lleva
por rubro y datos de identificacin: JUEGOS Y
SORTEOS. EL ARTCULO 5 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA QUE FACULTA A LA SECRETARA DE GOBERNACIN PARA SEALAR LA PARTICIPACIN
QUE CORRESPONDE AL GOBIERNO FEDERAL,
RESPECTO DE LOS PRODUCTOS OBTENIDOS POR
EL PERMISIONARIO, TRANSGREDE EL PRINCIPIO
DE LEGALIDAD TRIBUTARIA. (Novena poca,
Tesis 2. CCVIII/2002, SJF y su Gaceta, Tomo XVII,
Enero de 2003, p. 729).
11
Para una aproximacin a las relevantes diferencias entre la metodologa del control constitucio-
nal a la que acuden los partidarios o seguidores

de las teoras externas respecto de la utilizada por
los de las teoras internas consultar el apartado 2.4
La interpretacin constitucional y los derechos
humanos del estudio introductorio de la obra: Alfaro Telpalo Ral y Coello Cetina Rafael, El sistema
para la designacin de Magistrados de Circuito
y Jueces de Distrito (Anlisis de derecho comparado y propuesta de reforma legislativa), Tirant lo
Blanch, Mxico, D.F. 2015, pp. 35-64.
12
En ese sentido destaca el criterio jurisprudencial
del Pleno de la SCJN que lleva por rubro y datos
de identificacin: CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA
NACIN. CONFORME AL PRINCIPIO DE SUPREMACA CONSTITUCIONAL LOS MEDIOS RELATIVOS DEBEN ESTABLECERSE EN LA PROPIA CONSTITUCIN
FEDERAL Y NO EN UN ORDENAMIENTO INFERIOR
(Novena poca, Tesis P/J 155/2000, SJF Tomo XII,
diciembre de 2000, p. 843).
13
En cuanto a la naturaleza de este control constitucional, que se llega a denominar como difuso
por su dispersin entre todos los tribunales de un
orden jurdico mas no por su naturaleza y alcance, consultar: Coello Cetina Rafael, El control
constitucional pleno en la jurisdiccin de amparo
en Revista Iberoamericana de Derecho Procesal
Constitucional, Nm. 22 (julio-diciembre 2014),
Mxico, 2014, pp. 121-189.
14
Por lo que se refiere a la posibilidad de verificar
la validez del ejercicio del control constitucional
pleno en su expresin difusa consultar: Coello Cetina Rafael, El control jurisdiccional del control
difuso en Zaldvar Lelo de Larrea Arturo (Coord.)
Derecho Procesal Constitucional-Obra Jurdica
Enciclopdica, Editorial Porra-Escuela Libre de
Derecho, Mxico, 2012, pp. 321-391.
EXAMEN
65
Centenario Luctuoso
del Gral. Porfirio Daz
Lic. Francisco Ladislao Ortiz Genera
aminando por la Alameda Central

de la Ciudad de Mxico y observar
el Hemiciclo a Jurez, disfrutar la majestuosidad del Palacio de las Bellas Artes o
quedar encantado por la belleza del Palacio
de Correos, nos surge la pregunta quin fue
la persona que ide la construccin de estas
obras. La contestacin causa asombro, debido a que escuchar el nombre de Porfirio Daz
como respuesta hace que despierte el deseo
de indagar ms sobre este histrico y mstico
personaje.
Al realizar el anlisis encontramos a un personaje lleno de claros y obscuros, puesto que por
un lado histrico encontramos al dictador conservador, autoritario y represivo; y en otro extremo de la historia mexicana hallamos al gran
General liberal, que en la Batalla del cinco de
Mayo mostr su gran valenta y su gran pasin
por Mxico, tal como lo menciona el General
Ignacio Zaragoza, en su parte de guerra:
66
JULIO 2015
CENTENARIO LUCTUOSO DEL GRAL. PORFIRIO DAZ
tenacidad y valor demostradas por el

General Daz al pelear contra los franceses.
El enemigo fue atacado tres veces hasta
que el Sitio finalmente se rompi y las fuerzas invasoras se echaron a correr. Nuestros
soldados se han cubierto de gloria en esta
batalla.
General Ignacio Zaragoza
5 de Mayo de 1862. Puebla
Mxico
Sus logros militares no slo fueron en la batalla
del 5 de Mayo en Puebla, las tropas al mando
de Porfirio Daz impusieron importantes derrotas a los ejrcitos invasores y conservadores, en
su natal Oaxaca y la zona sur del pas.
ni por m, ni por el distinguido personal
del ejrcito, ni por los pueblos todos de esta
extensa parte de la Repblica, se puede
creer en la posibilidad de un avenimiento
con la invasin extranjera, resueltos como
estamos, a combatir sin tregua, a vencer o
morir en la demanda, por legar a la generacin que nos reemplace la misma Repblica libre y soberana que heredamos de
nuestros padres.
Porfirio Daz
Oaxaca. 1864
El logro militar ms importante en la carrera
castrense de Porfirio Daz, fue la entrada triunfante a la Ciudad de Puebla el da 2 de Abril
de 1867, venciendo a las tropas del Emperador Maximiliano I; lo que adelantara la cada
del Imperio de Maximiliano y el triunfo del Presidente Jurez; posteriormente se le conocera,
al General Porfirio Daz, como El Hroe del 2
de Abril.
Su destacada actuacin militar durante la
Guerra contra la Intervencin Francesa, le
vali reconocimientos y condecoraciones;
volvindose uno de los generales ms importantes para el Presidente Benito Jurez, de
quien se distanciara por estar en contra de la

reeleccin en la Presidencia de la Repblica
por parte del Benemrito de las Amricas, e
iniciara un levantamiento militar en 1871, fracasando en este intento golpista. A la muerte
del Presidente Jurez, volvi a competir por
la Presidencia de la Repblica, ahora contra
Sebastin Lerdo de Tejada, perdiendo nuevamente. Para el ao de 1876 al buscar la reeleccin Lerdo de Tejada, por segunda ocasin se
vuelve a levantar en armas Porfirio Daz con el
Plan de Tuxtepec, resultando vencedor.
...que ningn hombre se imponga y perpetu en el ejercicio del poder y esta ser la
ltima revolucin.
Porfirio Daz
Oaxaca. Noviembre 1871
Ya ungido como Presidente de Mxico, propuso como Ley Suprema de la Nacin el principio
de la No Reeleccin del Presidente y Gobernadores. El Caudillo de Tuxtepec se reelegira
en siete ocasiones y gobernara Mxico desde 1876, con una interrupcin manipulada de
cuatro aos (1880-1884), hasta Mayo de 1911.
Convirtindose en el hombre ms importante
de Mxico por un perodo de 30 aos.
EXAMEN
67
NACIONAL
riendo materias primas industriales, como el

petrleo, alimentos y consumidores para sus
productos terminados; los pases perifricos
como Mxico, fueron utilizados para surtir
con sus materias primas, a los pases industrializados. En este entorno industrializador,
Porfirio Daz otorgo concesiones a Inglaterra (Minera y Petrleo), a Espaa (Hilados
y Tejidos) y Estados Unidos de Amrica (Ferrocarriles y Petrleo); desarrollando industrialmente y modernizando ciudades como
Guadalajara, Monterrey, Guanajuato, Puebla, Aguascalientes, Tampico, Chihuahua,
Mrida y la Ciudad de Mxico.
Estoy convencido de que la accin particular estimulada por el inters privado es
mucho ms eficaz que la oficial.
Porfirio Daz
Pero el presidente Daz tena bien claro que
sin crecimiento econmico, la paz social nunca se alcanzara
Esta etapa de la historia de Mxico se le conoci como El Porfiriato, y es aqu en donde
encontramos la otra faceta en la vida del General Porfirio Daz, los rasgos positivos de esta
poca fueron:
Lograr la paz nacional, despus de ms de
50 aos de invasiones extranjeras, guerras
internas y desorden poltico y social; Porfirio
Daz estableci una accin poltica de unificacin, consolidacin y negociacin. Disminuy considerablemente la delincuencia
y el bandolerismo, que en 1876 eran considerados un problema social. Restableci
relaciones con la iglesia catlica, reconoci la deuda externa y se comprometi a
pagarla, lo que permiti volver a insertar a
Mxico en el contexto internacional.
A nivel mundial se estaba desarrollando la
Segunda Revolucin Industrial, en las metrpolis de los pases ms industrializados
(Inglaterra y Estados Unidos de Amrica), se
desarroll la electrificacin y construccin
de vas frreas para la comunicacin entre ellas, aumentando la siderurgia y requi-
68
JULIO 2015
En 1891 cre el Consejo Superior de Instruccin Pblica, que en 1905 sera elevada al
rango de Secretara de Estado. Y en 1910,
Justo Sierra reunira las Escuelas de Especialidades, para organizarlas en una Universidad Nacional.
Porfirio Daz realiz construcciones y edificaciones que marcaron un esplendor en la arquitectura mexicana, que quedaron como
patrimonio de la nacin.
Por eso Orden y Progreso fue el lema de su
gobierno y su imagen personal fue la del restaurador del orden, el dictador honrado
capaz de conducir con mano frrea a Mxico por la senda del progreso. As se podran
aprovechar las oportunidades favorables al
desarrollo econmico nacional que el mundo
ofreca. Deban otorgarse ventajosas concesiones al capital extranjero, someterse a una
rigurosa disciplina la fuerza de trabajo nacional y construirse una infraestructura interna
para hacer redituable la inversin extranjera.
El tiempo de la poltica haba terminado con
el triunfo de Jurez, ahora se necesitaba de
poca poltica y mucha administracin, aunque, en realidad, forjar la base de poder en
que se sustentara el rgimen porfirista, requi-
ri de mucha poltica de parte del dictador,

quien aprovecho que sectores importantes de
la sociedad preponderaban la paz nacional,
misma que permitira la reconstruccin nacional y el progreso material, aun a costa de la
democracia.
a Manzanillo, pasando por Toluca, Maravato,

Acmbaro, Morelia, Zamora, la Piedad y Guadalajara. En el istmo, el ferrocarril interocenico Veracruz-Coatzacoalcos-Salina cruz. En el
sureste, el ramal Mrida, Campeche, Muna,
Valladolid y Peto.
Este espritu pacifista y modernizador, permiti

al General Daz imponer o eliminar a caciques
regionales, quienes ejercan un poder poltico y econmico casi absoluto, y a travs de
ellos ir construyendo la pirmide de su poder
presidencial, que ira desde Hacendados, Jefes Polticos, Gobernadores, los integrantes del
Congreso de la Unin y los ministros de la Suprema Corte, ya que TODOS tendran como
vrtice al Presidente Porfirio Daz.
Por otra parte, el Presidente Daz acept el

pago de indemnizaciones por daos sufridos
durante la Guerra de Reforma e Intervencin
Francesa; reconoci la deuda externa; otorg
permisos a norteamericanos para adquirir bienes races en la frontera y comprometindose
a la pacificacin de esa zona. El 11 de abril de
1878, por fin la Presidencia de Porfirio Daz, obtuvo el ansiado reconocimiento por parte del
Gobierno de los Estados Unidos. Anteriormente
se lo haban otorgado los Gobiernos de Espaa, Inglaterra, Alemania y Blgica; al final de
este primer periodo de la Dictadura Porfirista,
reanudara relaciones con Francia.
A los disidentes ms importantes de las clases

medias, los incorpor a la burocracia civil y militar, lo que en el corto plazo le represent, que
estos sectores, se convirtieran en uno de sus
principales apoyos sociales y polticos.
Y bajo este marco de reconciliacin nacional,
Porfirio Daz comenz una poltica de restablecimiento de relaciones con la iglesia catlica,
dejando en letra muerta las Leyes de Reforma,
por la que aos atrs haba luchado junto con
los liberales. Lo que significara, que la Iglesia
recuperar su influencia poltica y para el dictador poder contar con el apoyo eclesistico
pblicamente.
A pesar de todas estas inversiones extranjeras,

de contar con una estabilidad social y lograr
pacificar al pas, la Dictadura del General Porfirio Daz, conducira a Mxico a una nueva dependencia del capital forneo y lo ms triste y
fuertemente criticado de esta etapa de la historia nacional, acentuar su atraso econmico
y social, dentro de un proceso capitalista que
se extendi por toda Amrica Latina. Debido a
que lejos de transforma a Mxico en una sociedad industrializada anloga a la de los Estado
Para conseguir el reconocimiento de su gobierno por parte de

los Estados Unidos, Porfirio Daz
hizo grandes concesiones a los
inversionistas norteamericanos,
en primer lugar, la de los ferrocarriles, que a lo largo del Porfiriato se fueron concesionando
y construyendo, por el norte, de
Mxico a Laredo, pasando por
San Lus Potos, Saltillo y Monterrey; y a Paso del Norte (hoy
Ciudad Jurez) pasando por
Quertaro, Celaya, Salamanca, Irapuato, Guanajuato, Silao,
Len, Aguascalientes, Zacatecas y Chihuahua. Por el oriente,
EXAMEN
69
NACIONAL
Unidos de Amrica o la de pases europeos;

slo sirvi para consolidar la dependencia del
extranjero y acentuar las caractersticas de
subdesarrollo remanentes que an quedaban
como herencia del rgimen colonial espaol.
Asimismo, la exportacin de materias primas
baratas, aunado a la importacin de productos industriales caros, el control por compaas extranjeras de algunos de los sectores
ms importantes de la economa (Ferrocarriles,
Minera, Explotacin del Petrleo, etc) , y las
enormes diferencias en los niveles de riqueza,
como, la concentracin de la tierra en manos
de un pequeo grupo de latifundistas, un ingreso per cpita nacional mucho ms bajo
que el de los pases industrializados y un sistema educativo rezagado que daba por resultado un alto grado de analfabetismo; hicieron
ms grande la brecha econmica y social entre la elite gobernante y la gran mayora de los
mexicanos sumidos en la pobreza y el hambre.
En las dcadas finales del siglo XIX y en los
primeros aos del siglo XX, los pases latinoamericanos fueron absorbidos en grado
cada vez mayor por el frentico desarrollo
del capitalismo mundial.
Friedrich Katz
La guerra secreta en Mxico
Aunque el prestigio internacional del dictador

(Hroe de la Paz), por lograr la pacificacin
y modernizacin de Mxico, iba en aumento
con reconocimientos y condecoraciones, an
por sus antiguos enemigos los francs. El costo
social del auge econmico del pas era muy
alto, porque el crecimiento promedio del 6%,
slo sirvi para enriquecer ms a los inversionistas extranjeros y a un sector muy reducido
de la poblacin nacional, puesto que este
progreso estaba sustentado, por un lado, en la
explotacin de la fuerza de trabajo a travs de
raquticos salarios y por otro, en la exportacin
de productos sujetos a las fluctuaciones de los
precios de los mercados internacionales.
En lo que referente a los salarios, a pesar de
que la productividad se elev por el empleo
de nuevas tecnologas productivas y administrativas, las condiciones de los trabajadores
mexicanos fueron cada vez ms miserables, los
salarios eran de entre 17 centavos y 2.50 pesos
diarios, las jornadas excesivas (de 12 a 14 horas diarias) sin descanso dominical, ni servicios
mdicos, ni vacaciones; adems, frecuentemente se pagaban en especie en las Tiendas
de Raya de las haciendas y de las fbricas, las
cuales tambin eran un negocio para los patrones. Tambin es importante recordar que,
las deudas con las Tiendas de Raya se heredaban, lo que era una manera de arraigar al
trabajador en regiones en donde la mano de
obra libre escaseaba o existan oportunidades de mejores salarios en zonas
aledaas. Tampoco eran raros los
descuentos que con cualquier pretexto se hacan a los trabajadores.
Los salarios eran cada vez ms bajos frente al costo de los alimentos,
que siempre iban a la alza.
Dado el inters del Gobierno Porfirista por atraer y conservar las inversiones extranjeras mediante la
oferta de mano de obra barata,
se dejaba en plena libertad a los
patrones de tratar con los trabajadores sin intervenir en los conflictos,
salvo para proteger con la fuerza
de las armas a las empresas. Quienes solicitaban aumentos salariales
70
JULIO 2015
o promovan la formacin de sindicatos, paros

y huelgas eran multados, despedidos, arrestados y hasta condenados a muerte.
La migracin del campo a las ciudades y
nuevos centros de produccin provoc una
sobreoferta de mano de obra masculina, femenina e infantil, que tambin puso a los trabajadores a merced de los patrones.
Por otra parte, la cada de los precios de los
productos de exportacin tambin provocaba disminucin de salarios, despido temporal,
desempleo y desde luego, depreciacin del
peso (por ejemplo, en 1870 el peso y el dlar
se intercambiaba a la par, en 1890 un peso por
0.87 dlar y en 1894 un peso por 0.51 dlar); y
por consiguiente, una disminucin en las condiciones de vida de la mayora de la poblacin. Otro factor en contra, seran las sequas
peridicas que obraban en el mismo sentido
por el encarecimiento de alimentos, como la
tortilla que se elaboraba con maz de importacin.
As encontramos que al trmino de Porfiriato,
la sociedad mexicana se haba dividido profundamente en clases sociales, regiones y etnias, ya que ms del 80% de la poblacin era
analfabeta y pobre. Sin embargo, el fin de las
guerras y rebeliones, as como el mejoramiento
de las condiciones de vida del sector
conectado a las exportaciones, permiti que
la poblacin creciera de nueve millones y

medio de habitantes en 1876, a ms de quince
millones en 1910; de stos mexicanos, el 77.4%
viva en el campo; la poblacin rural estaba
compuesta en un 96.9% por familias sin tierra
y en un 1% por las familias propietarias del 85%
de las tierras de cultivo.
La esperanza de vida al nacer en el Mxico de 1895 era de 31 aos y en 1900 de
30.5. El dato revela que las condiciones de
salud de la poblacin permanecieron en
niveles bajsimos durante el porfiriato, e incluso tendan a descender... En la ciudad
de Mxico la mortalidad lleg a ser de
50 por cada mil habitantes en 1900... La
mortalidad en la poblacin infantil era mucho ms alta, pues en 1893 moran antes
de cumplir un ao de edad 439 de cada
mil nios. Poco mejor la asistencia a ese
sector, ya que en 1900 aun se daban 335
defunciones por cada mil nios. Las entidades ms atrasadas eran Aguascalientes, con 775 defunciones, Quertaro, 679,
Guanajuato y Mxico, 572; y Puebla 492...
no pocos observadores llegaron a sealar
que la principal causa (de muerte) era la
miseria.
Florescano y Eissa
Atlas Histrico de Mxico
EXAMEN
71
NACIONAL
El tipo de crecimiento econmico promovido

por la dictadura de Porfirio Daz, estableci las
condiciones socioeconmicas propicias para
el inicio de una revolucin a medida que el
pas se transformaba. El Porfiriato desarroll
una clase media creciente que comenz a
demandar mayor poder poltico y econmico, y que por el endurecimiento de la dictadura, tena cada vez ms claro que slo
mediante la revolucin podra incorporarse
al proceso poltico del pas. Tal como sucedi
tambin al final de la Colonia, 100 aos atrs,
los criollos lucharon por espacios polticos que
la corona espaola les negaba por su origen
mestizo.
El carcter social del estallido que vendra,
puede explicarse
en la convergencia, en vsperas de la revolucin, de tres procesos, cada uno de
los, cuales se inici hacia principios del
rgimen de Daz y casi se haba complementado hacia el final: la expropiacin de
las tierras comunales de las comunidades
campesinas en el centro y el sur de Mxico;
la transformacin de la frontera con indios
nmadas en una frontera con Estados Unidos y su consiguiente integracin poltica y
econmica al resto del pas as como a la
esfera de influencia de los Estados Unidos; y
el surgimiento de Mxico como escenario
principal de la rivalidad europeo-norteamericana en Amrica Latina.
Friedrich Katz
72
JULIO 2015
Con el despojo de las tierras y aguas comunales para aumentar la produccin de azcar
demandada por el exterior, provoc en Morelos y Guerrero se diera el inicio de la rebelin campesina ms importante en la historia
de Mxico, encabezada por Emiliano Zapata.
El siempre mal armado Ejrcito Libertador del
Sur, cuya fortaleza residira en sus bases en las
comunidades, tendra como demanda principal la restitucin de las aguas y tierras comunales.
La integracin de la zona fronteriza norte fue
consecuencia de la construccin de los ferrocarriles, de la derrota definitiva de los apaches y de las inversiones norteamericanas
que se concentraron en Chihuahua, Sonora y
Coahuila, que conjuntamente trajeron un rpido auge econmico generalizado que atrajo
la inmigracin laboral; pero con la integracin
se perdi la autonoma de que haban gozado los municipios de la regin, se centraliz y
concentr el poder poltico y econmico en
detrimento de las lites locales; provocando
la transformacin de la estructura econmica
y social tradicional con el surgimiento de nuevas clases medias, rancheros independientes,
obreros y peones modernos, que posean libertad y medios (inclusive armamento) para
oponerse al rgimen de Daz y a la influencia
estadounidense. El auge se interrumpi con la
crisis econmica de 1907, que trajo desempleo
y baja de salarios; aunado a la repatriacin de
trabajadores despedidos en Estados Unidos,
tambin el aumento de impuestos y encarecimiento del crdito, todo esto hizo crecer el
descontento general y motiv la incursin en
la poltica de personajes como Francisco I. Madero y la disidencia de polticos porfiristas como
Bernardo Reyes y Venustiano Carranza. Como

consecuencia de su condicin de frontera con
los Estados Unidos de Amrica, de esta regin
surgirn los mayores y mejor equipados ejrcitos revolucionarios de la historia de Mxico, en
demanda de legalidad, democracia y derechos laborales.
el rgimen de Daz no fue derrocado
nicamente por las mltiples fuerzas cuya
hostilidad suscit dentro de Mxico, sino
tambin debido a las muy poderosas fuerzas cuya oposicin despert fuera del pas:
las de importantes grupos econmicos en
los Estados Unidos. En su esfuerzo por detener lo que lleg a considerar como una
invasin de inversionistas norteamericanos,
Daz comenz a volverse hacia las potencias europeas, invitndolas a invertir en su
pas y a desafiar en l la supremaca norteamericana. Cuando esta invitacin fue atendida se convirti en uno de los principales
escenarios de la rivalidad europeo-norteamericana en Amrica Latina.
Friedrich Katz
La paz impuesta por Daz
fue constantemente alterada por grupos e individuos
afectados por el despojo, la
explotacin y la represin.
Ante la lacerante desigualdad, aparecieron bandidos
generosos, como Jess
Arriaga Chucho el roto y
Heraclio Bernal que pagaron con la vida la osada de
desafiar al sistema; inclusive un desconocido como
Arnulfo Arroyo, el 16 de
septiembre de 1897, rompiendo la valla de seguridad atac a mano limpia
al presidente en la Alameda central, fue detenido y
asesinado por la polica esa
misma noche.
Varias rebeliones indgenas y campesinas tuvieron lugar a lo largo del porfiriato, pero las
ms importantes las realizaron los yaquis y
mayas. Los yaquis eran una tribu pacfica que
se dedicaban a la pesca, agricultura y ganadera en la regin comprendida entre los ros
Yaqui y Mayo, cuando fueron despojados por
especuladores de tierras; la resistencia armada fue dirigida por Jos Mara Leyva Cajeme
en 1874 y se prolong por varios aos porque,
refugiados en la sierra, pudieron rechazar a las
tropas federales y organizar una comunidad
autosuficiente e independiente; as se lleg a
un modus vivendi hasta que fueron nuevamente agredidos en 1885 y se reinici la guerra. Ramn Corral, gobernador de Sonora, los derrot
y Cajeme fue fusilado en 1887; los sobrevivientes fueron vendidos en subastas y trasladados
a Yucatn y Quintana Roo. El conflicto no termin, continuaron las deportaciones y Cajeme
fue sustituido por Juan Maldonado Tetabiate,
quien tras fracasados acuerdos de paz, en
1897 fue tambin asesinado. Lus Bule continu
la lucha y slo se rindi hasta 1909.
Suerte similar corrieron los mayas que vivan
en Yucatn cuando fueron despojados de
sus tierras para hacer plantaciones de henequn y caucho. Tras resistir varios aos, el ejrcito federal los aplast y sus tierras pasaron a
EXAMEN
73
NACIONAL
que public su programa al ao siguiente.

Este grupo, encabezado por Ricardo Flores
Magn demand para los trabajadores derechos sociales, que diez aos despus seran plasmados en la Constitucin Poltica de
1917. El mismo ao de 1906, en Acaycan, Hilario Salas encabez un movimiento armado
en contra de los abusos de los Romero Rubio,
parientes de Porfirio Daz. Tambin algunos
floresmagonistas se levantaron en armas en
Coahuila, Veracruz y Chihuahua, pero fueron derrotados con crueldad por el ejrcito
porfirista; asimismo, intentaron alzarse otra
vez en Vacas y Viesca, Coahuila, y Palomas,
Chihuahua, en 1908.
una docena de plantadores encabezados por

Olegario Molina, gobernador de Yucatn. Los
que no perecieron sufrieron ser esclavizados y
marcados; los que persistieron en su desobediencia, fueron asesinados.
La paz y el orden tambin se vieron amenazados por ms de doscientos movimientos
de obreros, principalmente de ferrocarrileros,
tabacaleros y textileros, que, el Gobierno de
Daz, los suprimi por la fuerza. La misma brutalidad se aplic para reprimir las huelgas obreras, entre las ms importantes la de Ro Blanco
en Veracruz en 1905 y la de Cananea, Sonora
en 1906, en esta ltima se cont con los rangers del ejrcito norteamericano para matar
a los huelguistas.
Tampoco faltaron manifestaciones ciudadanas de resistencia a la dictadura; el 5 de febrero de 1901, los clubes liberales organizaron
un congreso en San Lus Potos en contra de
la creciente intervencin del clero en la poltica nacional y tambin fueron brutalmente
reprimidos. Pero la primera respuesta poltica
organizada ms importante fue la fundacin del Partido Liberal Mexicano en 1905,
74
JULIO 2015
Pero la crisis del sistema porfirista no se redujo al aspecto poltico. Tambin la economa
entr en crisis, que agrav sus debilidades estructurales, como su dependencia del exterior, las disparidades regionales y sectoriales
y la concentracin de los beneficios en muy
pocas personas. Sucedi que entre 1907 y
1908 hubo una crisis internacional que provoc la reduccin de las exportaciones mexicanas y el encarecimiento de las importaciones.
Para colmo, los prstamos bancarios se restringieron. Por lo tanto, sin mercado ni insumos ni crditos, los industriales disminuyeron
su produccin y hubo reducciones salariales
o recortes de personal. En el mundo rural los
hacendados intentaron resolver la falta de
prstamos bancarios aumentando las rentas
a sus rancheros y arrendatarios y endureciendo el trato que daban a sus peones, medieros y aparceros; asimismo, los hacendados
y los rancheros acomodados redujeron el
nmero de jornaleros agrcolas que solan
contratar temporalmente. Ms aun, el declive de la actividad econmica afect los ingresos del gobierno, a lo que Daz respondi
con dos estrategias: congel los salarios y las
nuevas contrataciones de burcratas y busc aumentar algunos impuestos, medida que
result, como era previsible, muy impopular.
Para colmo, dado que la crisis econmica tena carcter internacional, regresaron al pas
muchos braceros que perdieron sus empleos
en Estados Unidos, con lo que aumentaron las
presiones sociales y polticas que planteaban
los desempleados del pas.
Obviamente, tambin se padeci una grave

crisis en el mbito social. En el campo, numerosas comunidades perdieron parte de sus tierras,
que fueron adquiridas o usurpadas por algunos
caciques y hacendados, quienes buscaban
aumentar su produccin estimulados por el
crecimiento de la demanda de las ciudades,
atendible con la posibilidad de enviar lejos sus
productos mediante el ferrocarril. De otra parte, como resultado del auge ganadero, en las
extensas praderas del norte mexicano muchos
hacendados comenzaron a impedir el libre
acceso a sus pastizales, vieja tradicin que posibilitaba la alianza militar entre hacendados,
rancheros, aldeanos y campesinos contra los
indios belicosos de la regin. EI resultado fue
la politizacin y organizacin de las comunidades rurales al no encontrar ayuda en las autoridades gubernamentales, claramente aliadas
con los hacendados.
En el mismo ao de 1908, el 17 de febrero, Daz
concedi una entrevista al periodista norteamericano James Creelman, en la que expres su determinacin de retirarse del poder, as
como su agrado y acuerdo con la formacin
de partidos polticos de oposicin que compitieran en las elecciones de 1910: el pueblo
mexicano est ya apto para la democracia. La
entrevista fue traducida al espaol y publicada en los diarios El Imparcial de Mxico y La
Ilustracin de Bogot. Las declaraciones generaron una gran agitacin entre los polticos
porfirtistas y de oposicin, y los ms activos comenzaron a organizarse en partidos polticos.
fuera pacfico, acept que Daz se reeligiera

en la Presidencia a cambio de que la vicepresidencia fuera ocupada por un miembro de la
oposicin y se realizaran elecciones libres para
los dems cargos polticos.
El Dictador Porfirio Daz recibi un ejemplar del
libro con una carta de Madero, pero no dio
contestacin alguna. Pens que Madero era
un iluso y hasta demente, no le concedi importancia y lo dej seguir su movimiento considerando que su presencia restaba fuerza a la
oposicin del reyismo. No consider que el
libro sala en un contexto de agitacin y descontento porque las elecciones estatales de
1909 en Sinaloa, Coahuila, Morelos y Yucatn
haban provocado una movilizacin social
desconocida hasta entonces, de la que surgiran nuevos liderazgos como los de Carranza,
Zapata y Pino Surez. En lo internacional, tarde
se dara cuenta de que los Estados Unidos ya
no vean con simpata la situacin prevaleciente y deseaban una transicin de la oligarqua
terrateniente a la burguesa industrial y agraria,
antes de que estallara la rebelin social y no
descartaban a Madero para encabezar esa
transicin.
El 22 de mayo de 1909, Madero organiz el
Centro Antirreeleccionista encargado de promover clubes polticos para fundar el Partido
La consecuencia ms importante de la entrevista con Creelman, fue que motiv a Francisco I. Madero a publicar su libro La sucesin
presidencial de 1910. El Partido Nacional Democrtico en el que invit al pueblo a retomar el ejercicio de sus derechos polticos y dar
fin a una dictadura que promova el enriquecimiento de unos pocos a costa del empobrecimiento de la mayora; llam a conformar
un rgimen democrtico y as impedir una
revolucin armada o el fortalecimiento de la
dictadura; propuso formar el Partido Nacional
Democrtico para contender en las elecciones de 1910, bajo el lema Libertad de sufragio y no reeleccin. En aras de que el cambio
EXAMEN
75
NACIONAL
Antirreeleccionista. A partir de junio de 1909

comenz una gira por todo el pas para promover el antirreeleccionismo. En junio de 1910,
fue aprehendido pero logr escapar a los Estados Unidos. El 10 de julio siguiente se realizaron
las elecciones y result triunfadora nuevamente la frmula Daz-Corral, fue la sptima eleccin del dictador.
Daz celebr con lujo y derroche el primer
centenario del inicio de la guerra de Independencia con la presencia de embajadores y contingentes militares de las naciones
ms poderosas; y con este motivo inaugur
ms de 1400 obras permanentes, como la
Columna de la Independencia, el palacio de
Comunicaciones, el manicomio de La Castaeda y la Escuela Normal para Maestros en
la capital, as como en todas las entidades
del pas, en las cuales construy por lo menos
una obra de inters social para conmemorar el inicio de la gesta. Sus propsitos polticos fueron presentar al mundo la paz y el
progreso logrados por Mxico, cerrar viejas
heridas causadas por nuestros enemigos histricos, atraer inversin extranjera de pases
diversos, invertir en obras de bienestar social,
fortalecer nuestra identidad nacional y ubicar su figura dentro de los grandes forjadores
de Mxico:
76
JULIO 2015
Hemos querido celebrar nuestro centenario con obras de paz y progresoque la

humanidad, congregada por intermedio
vuestro en nuestro territorio, juzgue de lo
que son capaces un pueblo y un gobierno cuando un mismo mvil los impulsa: el
amor a la Patria, y una sola aspiracin los
gua: el progreso nacional. El pueblo mexicano, con vigoroso empuje y con lcido
criterio, ha pasado de la anarqua a la paz,
de la miseria a la riqueza, del desprestigio
al crdito y de un aislamiento internacional
a la ms amplia y cordial amistad con toda
la humanidad civilizada. Para obra de un
siglo, nadie conceptuar que es poco.
General Porfirio Daz
Septiembre 1910. Ciudad de Mxico
El 27 de septiembre de 1910, el Congreso declar reelectos a Porfirio Daz y Ramn Corral.
Francisco I. Madero lanz el Plan de San Lus el
5 de octubre de 1910 en el que declar ilegales las elecciones pasadas, desconoci a las
autoridades establecidas, convoc a la instauracin de un gobierno provisional y llam al
movimiento armado para el 20 de noviembre
del mismo ao. Dos das antes, fue descubierta
la conspiracin en Puebla y
asesinado Aquiles Serdn;
sin embargo, el ejrcito federal era ya incapaz de
hacer frente a la rebelin
popular generalizada que
estaba en gestacin, envejecido en sus mandos, tras
aos de inactividad y debilitado por el propio Daz,
por su temor a fortalecer a
Bernardo Reyes.
La insurreccin creci lentamente, a medida que el
campesinado encontr en
Madero la esperanza de
recuperar las tierras despojadas o de obtener una
parcela propia. Por su parte, Estados Unidos moviliz
sus tropas a la frontera con
Mxico en espera de una posible intervencin.
Ante la amenaza norteamericana, la creciente agitacin, el aumento de la violencia y de
la organizacin popular, la invasin de haciendas y la toma de poblados, en marzo de
1911 Limantour viaj a Nueva York a intentar
acuerdos con los familiares de Madero y con
el doctor Francisco Vzquez Gmez. Al no
lograrlos, Daz declar en su informe ante el
Congreso que enviara iniciativas para restablecer constitucionalmente el principio de No
Reeleccin, tanto del presidente como del
vicepresidente; que modificara la Ley Electoral para hacer ms efectivo el sufragio y crear
por primera vez un sistema de partidos; que
fraccionara las tierras de las grandes haciendas que no fueran cultivadas para venderlas
a precios accesibles; que reformara la Ley
Orgnica del Poder Judicial Federal para que
fuera autnomo respecto al poder ejecutivo y
que propondra una ley de responsabilidades
de funcionarios judiciales; adems, que enviara un proyecto de ley de amnista por delitos
de rebelin y sedicin. Por su parte, Francisco
Bulnes, poltico porfirista present una iniciativa
de reformas a los artculos 78 y 109 de la Constitucin, prohibiendo la reeleccin de presidente de la Repblica y de los gobernadores de
los estados.
El 10 de mayo de 1911, Ciudad Jurez cay en

manos de los rebeldes. Ante la posibilidad del
derrumbe total del rgimen y de la intervencin
norteamericana, Daz, en una retirada estratgica para preservar el establishment, decidi firmar
los Tratados de Ciudad Jurez por sus representantes el 21 de mayo siguiente y mientras una
multitud amenazante rodeaba su casa, renunci a la presidencia el 25 del mismo mes, porque
para retener el cargo, externara Porfirio Daz:
sera necesario seguir derramando sangre
mexicana, abatiendo el crdito de la Nacin,
derrochando su riqueza, segando sus fuentes y
exponiendo su poltica a conflictos internacionales. Al aceptarse su renuncia, en la Cmara de
Diputados se improvis un tmido homenaje al
dictador. Desde Pars tambin renunci el vicepresidente Ramn Corral. El General Porfirio Daz
gan su ltima batalla, pues logr salvar intacto
el ejrcito federal, el rgimen porfirista y no dio
pretexto para la intervencin extranjera.
Escoltado por el general Victoriano Huerta, el 26
de mayo de 1911, Porfirio Daz, parti por tren a
Veracruz. Ah permaneci hospedado en la casa
del representante de la firma petrolera inglesa
Pearson & Son -cuyo propietario, Lord Cowdray,
lo vea como un padre por el trato que recibi del
dictador Daz-, y como husped del gobernador
EXAMEN
77
NACIONAL
del estado, Teodoro Dehesa, para embarcarse el

da 31 siguiente en el buque Ypiranga rumbo a
La Habana y posteriormente a Europa.
Mi vida poltica ha concluido: se acaba
a mis ochenta y un aosPor causas que
expuse al Parlamento Mexicano, tom la
resolucin de renunciar a mis funciones.
Por causas que no me explico, importantes
grupos de ciudadanos se levantaron contra mi administracin; y a fin de evitar que
mis compatriotas se maten entre s, y de
evitar una intervencin extranjera, me dije
que si la lucha podra desaparecer gracias
a mi partida, parta yo, voluntariamente,
para dejar a la nueva administracin toda
su libertad de accin, a fin de que mi presencia en manera alguna la perturbara.
Voluntariamente he abandonado mi pas
Slo un acontecimiento podra decidirme
a reanudar una vida activa: que mi pas se
viera amenazado por el extranjero. En ese
caso, pero en ese caso nicamente, actuara yo como un simple ciudadano y como
soldado mexicano. No creo en ese peligro Deseo que, con prudencia y sabidura, los gobernantes nuevos logren hacer a
un lado todos los sucesos graves, lo mismo
dentro que fuera A este propsito, ruego
a usted que desmienta la especie que se
me atribuye, de que yo haba dicho que los
Estados Unidos ministraron fondos para fomentar la revolucin en Mxico. Nunca dije
cosa semejante. Yo solamente hablo de lo
que s a ciencia cierta y de lo que he visto
con mis ojos.
Porfirio Daz
Entrevista con Roberto Mares
Diario Le Marti. Pars, Francia
78
JULIO 2015
Me siento herido. Una parte del pas se alz

en armas para derribarme, y la otra se cruz de brazos para verme caer.
Porfirio Daz
Pltica con Federico Gamboa
Pars, Francia
A media maana del 2 de julio la palabra se le
fue acabando y el pensamiento hacindosele
ms y ms incoherente. Pareca decir algo de
la Noria, de Oaxaca. Hablaba de su madre: Mi
madre me espera. El nombre de Nicolasa lo repeta una y otra vez. A las dos de la tarde ya no
pudo hablar. Era una como parlisis de la lengua
y de los msculos de la boca. A seas, con la intencin de la mirada, procuraba hacerse entender. Se diriga casi exclusivamente a Carmelita.
Cmo? Qu deca? Ah, s: la Noria!
Oaxaca? S, s: Oaxaca, en Oaxaca; que
all quera ir a morir y a descansar.
A las seis y media expir, mientras a su lado el

sol inundaba todo en luz. No haba muerto en
Oaxaca, pero s entre los suyos. Rodeaban su
cama Carmelita, Porfirito, Lorenzo, Luisa, Sofa,
Mara Luisa, Pepe, Fernando Gonzlez y los nietos mayores.
Fue el Porfiriato un rgimen extrao: sus
contemporneos los calificaban de patriarcal; los revolucionarios le llamaron dictadura; nuestros contemporneos lo designan
con etiquetas diferentes que van de caudillismo a rgimen autoritario
Francois Xavier Guerra. Historiador
El da dos de Julio de 2015, se cumpli el centenario luctuoso de uno de los personajes ms
contrastes en la historia de Mxico, Jos de la
Cruz Porfirio Daz Mori; hijo de padre de origen
espaol (Jos Faustino Daz) y de madre de origen indgena mixteca (Petrona Mori). Naci el
15 de Septiembre de 1830 en la ciudad de Oaxaca, Mxico y muri, en exilio, el 2 de Julio de
1915, en la ciudad de Pars, Francia. Como se
ha mencionado, por un lado encontramos al
gran General Liberal que combati y derrot a
la intervencin francesa y a los conservadores;
tambin hayamos al gobernante que pacific
al pas, que dom al tigre y moderniz al brbaro. Y que en esa adoracin de la modernidad, mediante la cual pens que ayudara al
desarrollo del pas, descuid la gran brecha
que se haca ms grande entre pobres y ricos;
perpetuando el crecimiento de las elites y el
deterioro de las clases marginadas.
Por eso al emitir un juicio respecto a Porfirio
Daz, hay que mirarlo desde dos perspectivas,
la primera el Daz liberal, y la otra el Daz del
Porfiriato. Y es en este lapso histrico en donde
se cimienta la historia de desigualdades sociales, explotaciones laborales y represiones brutales a sus oponentes; que son las que a pesar
de los aos, todava mantienen las cicatrices
del pasado abiertas haca un rgimen gerontrocrtico que por decantarse por una explotadora inversin extranjera y por minora de la
poblacin, olvido aterrizar todos los beneficios
EXAMEN
79
NACIONAL
sociales y econmicos que su pueblo tanto necesitaba.

a pesar de que Daz personalmente,
sus subordinados y los historiadores porfiristas afirmen que la estabilidad poltica y el
progreso del pas dependi en exclusiva del
presidente, no fue as. La supervivencia del
rgimen pudo darse, en gran medida, gracias al servicio leal de un buen nmero de
capaces colaboradores. De la misma manera se puede afirmar que el progreso material experimentado en ese periodo no se
debe slo a la visin de Daz o a los esfuerzos de su equipo ms cercano sino tambin
al efecto del desarrollo del comercio y las
finanzas mundiales en el ltimo tercio del
siglo XIX y a la intencin de incorporar los
recursos econmicos y las materias primas
de Mxico a la creciente economa internacional
Paul Garner. Gobernantes Mexicanos.
Por ltimo no hay que olvidar que los mexicanos somos muy proclives al culto de la muerte
y a los huesos que la representa. Por lo mismo,
no s si ya estamos lo suficiente maduros para
la repatriacin de los restos del hroe del 2 de
Abril y todo lo que eso representara; pero s
creo que hemos aprendido la leccin de hacer llegar el desarrollo social y econmico a
las clases sociales ms necesitadas y fomentar
el progreso de esas zonas, la tarea no es fcil,
pero hoy cien aos despus de la muerte de
Don Porfirio, ya estamos moviendo a Mxico.
Espacio
del Lector
80
JULIO 2015
Estimados lectores, nos interesa mucho su opinin,

tienen algn comentario?
Por favor envenlo a nuestra direccin:
examen@pri.org.mx
Gracias.
Transformando
a Mxico

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NMERO 244 / AO XXIV / JULIO 2015

El presupuesto Base Cero. Anlisis de su impacto en la estructura orgnica

uy respetado, seor Presidente de la Repblica.

El presupuesto Base Cero. Anlisis de su impacto

La sexta era electoral en Mxico

Alfredo Orellana Moyao.......................................................................

Nueva inteligencia y ciberseguridad (1a. parte)

El Poder Legislativo y la distribucin de la funcin

Rafael Coello Cetina............................................................................

Centenario luctuoso del Gral. Porfirio Daz

Francisco Ladislao Ortiz .......................................................................

Presidente del Comit Ejecutivo Nacional

Ivonne Ortega Pacheco

Secretaria General del Comit Ejecutivo Nacional

Jess A. Rivero Covarrubias

Coordinador del Comit Nacional Editorial

Roberto F. Morales Cuadriello

Coordinador Tcnico y Enlace Administrativo

Roberto Rives Snchez

Luz del Carmen Dvalos Murillo

Jos Luis Camacho Vargas

Jos Apolinar Velzquez

Cristina Ruiz Martnez

Roberto Alonso Valencia

Examen, revista mensual, julio de 2015.

El presupuesto Base Cero

Anlisis de su impacto en la estructura

n este artculo analizar la relacin existente entre los conceptos de unidades y

* Licenciado en Economa y Especialista en Pensamiento Econmico, egresado de la Facultad de

EL PRESUPUESTO BASE CERO

el ao 2016, identificando las particularidades

rentes metodologas presupuestarias para la

El origen del sistema presupuestario moderno se remonta a 1976, con la adopcin

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EL PRESUPUESTO BASE CERO

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Apoyo al proceso presupuestario y

Apoyo a la funcin pblica y al

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Adeudos de Ejercicios Fiscales

mables el 8.3%, los ramos autnomos el 7%,

Instituto Nacional de Estadstica

Tribunal Federal de Justicia Fiscal

Entidades de Control directo