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arthurbsenra.com
arthur b. senra
ESTATUTO DA
CIDADE, MAIS DE
10 ANOS DEPOIS:
resumo A Lei Federal de Poltica Urbana o Estatuto da Cidade, de 2001 tem sido amplamente considerada internacionalmente como um esforo pioneiro no sentido da construo de um marco regulatrio mais adequado para oferecer
suporte s tentativas governamentais e sociais de promoo da reforma urbana. Contudo, passados mais de 10 anos de sua
aprovao, h muitos debates significativos sobre sua eficcia. Mas o que exatamente se pode esperar da nova legislao
urbanstica? O que preciso para que a lei possa ser plenamente aplicada e socialmente eficaz? Quais so a natureza, as
possibilidades e as restries de uma tal legislao progressista em face do processo sociopoltico mais amplo? Este artigo
pretende discutir tais questes por meio de uma avaliao crtica da aplicao especfica do Estatuto da Cidade, visando
tambm a fornecer elementos para uma discusso mais geral sobre as expectativas, reais e falsas, existentes em torno das
leis urbansticas que tm sido aprovadas em diversos pases para regulao de direitos e gesto fundiria, ordenamento
territorial, planejamento urbano e habitao social.
* Professor e consultor internacional. Membro da DPU Associates (Inglaterra) e da Teaching Faculty of the Lincoln Institute
of Land Policy (Estados Unidos da Amrica). E-mail: <edesiofernandes@compuserve.com>.
rev. ufmg, belo horizonte, v. 20, n.1, p.212-233, jan./jun. 2013
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deral:
- firmemente substituiu a noo dominante na ordem
jurdica de propriedade
privada individual sem maiores
qualificaes pela noo das
funes sociais da propriedade e da cidade, de forma a dar
suporte s polticas pblicas de incluso socioespacial
e s estratgias de democratizao do acesso ao solo urbano e moradia nas
cidades;
- criou diversos processos sociopolticos, mecanismos jurdico-institucionais, instrumentos jurdicos e urbansticos, bem como recursos financeiros destinados
a viabilizar a implementao de uma gesto urbana justa e eficiente, tendo colocado nfase na necessidade de captura pela comunidade de pelo menos parte
da enorme valorizao imobiliria que tem sido gerada pela comunidade e pela
ao estatal, mas que tem sido tradicionalmente apropriada quase que exclusivamente pelos proprietrios de terras e imveis;
- props um sistema de governana urbana amplamente descentralizado e democratizado, no qual diversas dinmicas de articulao intergovernamental e
parcerias do setor estatal com os setores privado, comunitrio e voluntrio foram concebidas juntamente com diversas formas de participao popular nos
processos decisrios e de elaborao legislativa; e
- reconheceu os direitos coletivos dos residentes em assentamentos informais
consolidados segurana jurdica da posse, bem como a regularizao sustentvel de seus assentamentos.
Juntas, essas dimenses certamente constituram um novo marco de governana
da terra urbana no Brasil.
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tem sido criticado, entre outras razes, por ter reforado processos histricos de
segregao socioespacial e especulao imobiliria. Os nveis de valorizao de
terras, construes e aluguis nas reas urbanas tm batido recordes histricos,
agora no contexto de um mercado imobilirio cada vez mais globalizado. H nas
cidades brasileiras um enorme estoque de terras urbanas providas com servios
pblicos mas mantidas vazias por seus proprietrios (correspondendo em alguns
casos a 20% da malha urbana do municpio/regio metropolitana), bem como de
construes vazias, abandonadas e/ou subutilizadas (que chega a 5,5 milhes de
unidades, de acordo com certos clculos). H tambm um enorme estoque, ainda no devidamente calculado, de bens de propriedade pblica da administrao
direta e indireta, em todos os nveis governamentais, que no tm claramente
cumprido uma funo social.
As taxas de crescimento urbano informal seguem altas, agora com a maior densificao/verticalizao de assentamentos antigos; formao de novos assentamentos
(favelas e loteamentos irregulares) usualmente em reas perifricas e cada vez mais
em cidades pequenas e de mdio porte; bem como o surgimento/renovao de outras prticas informais como casas de frente e fundo, aluguel informal, cortios
etc. O desenvolvimento urbano nas novas fronteiras econmicas, especialmente na
Amaznia Legal, tem se dado amplamente mediante processos informais. H um
nmero crescente de disputas fundirias e conflitos socioambientais por todo o pas.
Tambm entre os grupos sociais mais privilegiados tm sido muitas as prticas
que envolvem alguma forma de violao das leis fundirias, urbansticas, ambientais e edilcias. A proliferao de condomnios urbansticos prtica que no tem
base jurdica slida no pas e de loteamentos fechados prtica manifestamente
ilegal que tem ocorrido nas reas perifricas dos grandes municpios, ou mesmo
em outros municpios metropolitanos, tem feito com que pela primeira vez ricos e
pobres estejam disputando o mesmo espao nas cidades.
Por um lado, ao longo das duas ltimas dcadas, um volume gigantesco de recursos pblicos imveis, isenes tributrias, crditos de todo tipo, subsdios financeiros, incentivos fiscais, direitos de uso e construo tem sido cada vez mais
transferido pelas administraes pblicas em todos os nveis governamentais
para o setor privado, promotores urbanos, construtores e agentes imobilirios.
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amplo processo de reforma jurdica que tem sido promovido no Brasil h pelos
menos trs dcadas, tendo como principais antecedentes diretos as Leis Federais
n 6.766/1979 (Parcelamento do Solo Urbano), n 7.347/1985 (Ao Civil Pbli-
2. Vide, especialmente,
Santos Jr. e Montandon
(2011); Schult, Silbert e
Souza (2010); Cymbalista e
Santoro (2009); vide, tambm, o Banco de Experincias regularmente mantido
e atualizado pela Secretaria
de Programas Urbanos
do Ministrio das Cidades
(disponvel em: <http://www.
cidades.gov.br/index.php/
planejamento-urbano/392banco-de-experiencias>).
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arts. 182 e 183, que dispem sobre a Poltica Urbana); e a Emenda Constitucional n
26/2000 (que incluiu o direito de moradia no rol dos direitos sociais).
Desde sua aprovao, a lei federal tem sido complementada por uma longa srie
de outras leis federais: Medida Provisria n 2.220/2001 (Concesso de uso especial para fins de moradia); Leis Federais n 11.079/2004 (Parcerias pblico-privadas); n 10.931/2004 (Crdito e registro imobilirio); n 11.107/2005 (Consrcios
pblicos); n 11.124/2005 (lei de iniciativa popular que criou o Fundo Nacional de
Habitao de Interesse Social FNHIS); n 11.445/2007 (Poltica de Saneamento);
n 11.481/2007 (Terras da Unio); n 11.888/2008 (assistncia tcnica para comunidades); n 11.977/2009 (criou o Programa Minha Casa, Minha Vida PMCMV
e disps sobre regularizao fundiria); n 11.952/2009 (Amaznia Legal); n
12.305/2010 (Poltica de Resduos Slidos), a mais recente sendo a Lei Federal n
12.608/2012 (Poltica Nacional de Defesa e Proteo Civil).
Todas essas so direta ou indiretamente leis urbansticas aprovadas na esfera
federal, sem falar das diversas convenes e tratados internacionais que o Brasil tem
assinado e ratificado (especialmente sobre direitos de moradia); nas incontveis leis
ambientais e sobre patrimnio cultural, desapropriao e registro imobilirio aprovadas tambm na esfera federal; nos projetos de leis em discusso (especialmente
o PL n 3.057/2000, que trata do parcelamento do solo urbano e dos condomnios
urbansticos, e o chamado Estatuto da Metrpole); nos anteprojetos (especialmente
o que dispe sobre resoluo de conflitos fundirios); bem como nos igualmente
incontveis Decretos, Resolues do Conselho Nacional das Cidades, Resolues do
CONAMA e Instrues Normativas da Caixa Econmica Federal.
A mera listagem dessas leis e outras normas federais em vigor deixa claro que
uma nova ordem jurdico-urbanstica, articulada e compreensiva, sofisticada mesmo, se constituiu no Brasil nas ltimas trs dcadas, inclusive com o reconhecimento constitucional do Direito Urbanstico como ramo autnomo de Direito Pblico
que tem como princpios paradigmticos prprios as funes socioambientais da
propriedade e da cidade e a gesto democrtica das cidade. Diretamente comprometida com a agenda sociopoltica da reforma urbana e etapa crucial na construo nacional e internacional do to clamado direito cidade , a ordem jurdica
brasileira j mudou significativa e estruturalmente.
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Alm disso, essa ordem jurdico-urbanstica federal tem sido ainda mais ampliada desde 2001 com a aprovao de centenas de leis urbansticas em todas as
esferas governamentais, e especialmente com a aprovao dos mais de 1.400 Planos
Diretores Municipais.
Ao mesmo tempo, tambm uma nova ordem institucional de natureza urbanstica
se constituiu na esfera federal com a criao em 2003 do Ministrio das Cidades; a convocao de
Conferncias Nacionais/Estaduais/Municipais das
Cidades bienalmente desde ento; a instalao e ao do Conselho Nacional das Cidades;
a ao da Caixa Econmica Federal considerada
como o maior banco pblico em ao no mundo; bem como os diversos planos e programas
federais sobre temas urbanos, especialmente o Plano de
Acelerao do Crescimento (PAC) e o mencionado PMCMV, que, considerados juntos, constituem o maior investimento jamais feito na histria das polticas pblicas
da Amrica Latina.
A constituio tanto dessa nova ordem jurdico-urbanstica, quanto dessa nova
ordem institucional sobre poltica urbana, fundamentalmente uma conquista
social, resultado de um processo histrico de mobilizao social renovada envolvendo milhares de atores: associaes comunitrias, movimentos sociais de todo
tipo, ONGs, Igrejas, sindicatos, municpios, partidos polticos, e mesmo setores do
capital imobilirio. Em especial, desde a dcada de 1980 inicialmente com a mobilizao pela aprovao da Emenda Popular pela Reforma Urbana , o Frum Nacional de Reforma Urbana (FNRU) tem lutado pelo reconhecimento constitucional
pleno, ainda que tardio, da questo urbana e habitacional; pela descentralizao,
democratizao e participao popular dos/nos processos decisrios; pela completa
regulamentao do captulo constitucional sobre poltica urbana; e pela criao de
um aparato institucional slido na esfera federal sobre a chamada questo urbana.
Contudo, nos ltimos anos o FNRU, entre outros importantes atores sociopolticos, tem fortemente denunciado:
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Acima de tudo, por toda parte muitos setores sociais tm criticado a mercantilizao crescente e abusiva das cidades brasileiras, que, para alm de serem o lugar da
produo capitalista ps-industrial, so tambm cada vez mais o objeto mesmo dessa
produo capitalista na escala global. Esse processo de mercantilizao das cidades
tem demandado o reforo da cultura jurdica individualista e patrimonialista tradicional, vigente e dominante pr-Estatuto da Cidade, com a propriedade imobiliria
concebida quase que exclusivamente como mercadoria, seu valor de troca prevalecendo sobre qualquer valor de uso, e a possibilidade de usar/gozar/dispor do bem
imvel sendo tambm interpretada como a possibilidade livre de no usar/gozar/
dispor do bem em outra palavras, de especular.
O que aconteceu, ento, com a reforma urbana? Como explicar a enorme defasagem entre essa ordem jurdica ampla e sofisticada; essa ordem institucional
compreensiva e mais do que nunca dotada de enormes recursos financeiros; e as
alarmantes realidades urbanas e socioambientais do pas?
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A crtica legtima?
urbanistas, gestores e juristas e pela sociedade acerca da natureza e das implicaes da nova ordem jurdico-urbanstica? Os novos espaos jurdicos e sociopolticos criados tm sido ocupados? Seus princpios esto sendo traduzidos em polticas
urbanas? Seus direitos coletivos e sociais esto sendo demandados pela populao?
Seus princpios paradigmticos esto sendo defendidos pelos tribunais?
Na base da descrena acerca do Estatuto da Cidade, h diversos fatores culturais
e sociopolticos de fundo que devem ser considerados com o devido flego, mas que
para fins deste artigo sero apenas brevemente mencionados:
- a percepo ainda dominante no Brasil acerca do Direito e da lei, dada a forte
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maioria, os Estados-membros no tm polticas urbanas. Sobretudo, em todos os nveis governamentais, falta entre os gestores pblicos uma compreenso de que cidade
essencialmente economia, requerendo polticas prprias, e no apenas polticas
sociais e/ou polticas de infraestrutura para o crescimento econmico.
Concluso
arece ento que estamos diante de mais um cenrio de plus a change... plus
cest la mme chose. A confirmao de processos de segregao socioespacial
pelo Estado em todos os nveis governamentais mostra como os urbanistas e gestores pblicos continuam cada vez mais refns de mercados imobilirios excludentes que eles mesmos criaram e fomentam, bem como de polticas pblicas
segregadoras que eles mesmos implementam.
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Uma
ampla
compreenso acerca da natureza e das possibilidades da nova ordem jurdico-urbanstica requer de imediato um trabalho intensivo
de informao e sensibilizao dos operadores do Direito, juzes, promotores e registradores, bem como dos planejadores e gestores urbanos. Tambm importante
reconhecer que tem havido pouca demanda dos direitos coletivos e sociais pelos
beneficirios da nova ordem jurdica.
O Direito brasileiro mudou significativamente. Mas ser que os juristas entenderam? Ser que o urbanismo brasileiro mudou? Ser que os gestores pblicos assimilaram as novas regras? Ser que a sociedade brasileira acordou para as novas
realidades jurdicas? Jogar o jogo de acordo com as novas regras imperativo para
que se possa avanar na promoo da reforma urbana de modo a construir coletivamente cidades sustentveis para presentes e futuras geraes.
Proponho, ento, um otimismo muito cauteloso... O futuro do Estatuto da Cidade requer sobretudo um ampla renovao da mobilizao sociopoltica em torno
das questes fundirias, urbanas, habitacionais e ambientais. Trata-se de tarefa de
todos defender o Estatuto da Cidade das muitas propostas essencialmente negativas de mudanas que se encontram no Congresso Nacional; superar os obstculos
e aprimorar ordem jurdica; mas acima de tudo lutar pela implementao plena do
Estatuto da Cidade.
Se leis ruins podem dificultar e muito o reconhecimento de direitos coletivos e sociais, bem como a formulao e a implementao plena de polticas pblicas
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