CARTA INTERNACIONAL

Vol. 7, n. 1, jan.-jun. 2012 [p. 20 a 34]

Publicao da Associao Brasileira de Relaes Internacionais

O Brasil diante da globalizao:

a poltica externa do governo Fernando Henrique
Cardoso (1995-2002)
The Brazil face of globalization:
the foreign policy of Fernando Henrique Cardosos
government (1995-2002)
Andr Luiz Reis da Silva*

Resumo
Este trabalho tem como objetivo analisar a poltica externa do governo Fernando Henrique Cardoso, a
partir do estudo de seus condicionamentos internos e externos, da sua concepo programtica e da
atuao diplomtica implementada, nos mbitos regional, bilateral e multilateral. Tem como eixo central
de anlise a considerao de que a poltica externa do governo Cardoso foi marcada pelo apogeu e crise
da matriz neoliberal de insero internacional do Brasil que, desde o incio dos anos de 1990, tinha como
pressupostos a adaptao do Brasil ao processo de globalizao e a adoo de polticas neoliberais.
Palavras-chave: Fernando Henrique Cardoso. Poltica externa brasileira. Neoliberalismo.

Abstract
The present work analyzes the international politics of the Fernando Henrique Cardoso administration. It
includes a study on the administrations internal and external conditions, its planned agenda, and its actual
implemented diplomatic performance in the regional, bilateral, and multilateral political arenas. Central to
the texts analysis is the consideration that the international politics of the Cardoso administration was
characterized by the apogee and crisis of the neoliberal matrix of Brazils global insertion which, since the
early 1990s, had presumed Brazils adaptation to the globalization process and adoption of neoliberal
politics.
Key-Words: Fernando Henrique Cardoso; brazilian Foreign policy; neoliberalism

* Doutor em Cincia Poltica (UFRGS). Professor Adjunto de Relaes Internacionais do Departamento de Cincias Econmicas e
Relaes Internacionais e dos Programas de Ps-Graduao em Cincia Poltica (PPGCP) e Estudos Estratgicos Internacionais
(PPGEEI) da UFRGS. E-mail: reisdasilva@hotmail.com

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O presente trabalho tem como objetivo verificar as orientaes fundamentais da poltica

externa do governo Fernando Henrique Cardoso, a partir de uma anlise global. Nesse sentido,
este trabalho tem como problema de pesquisa compreender as especificidades da poltica
externa do governo Fernando Henrique Cardoso e sua relao com a matriz neoliberal de insero
internacional da dcada de 1990, em um contexto internacional marcado pelo fim da Guerra
Fria e pela acelerao dos processos de integrao e globalizao. Busca, dessa forma, verificar
as possibilidades de utilizar o conceito de matriz neoliberal para caracterizar de forma global as
relaes internacionais do perodo. Alm disso, procura verificar as rupturas e continuidades da
poltica externa brasileira recente.
Do ponto de vista metodolgico, esta pesquisa consistiu essencialmente de anlise de
documentos produzidos pelo Ministrio das Relaes Exteriores, dos discursos presidenciais,
bem como de matrias veiculadas na imprensa brasileira. Paralelamente, foi realizada uma
anlise crtica da produo bibliogrfica existente, expressa em livros e artigos cientficos.
Nesse sentido, procurou-se analisar as relaes do Brasil com diversas esferas internacionais,
em especial, o continente americano. Os principais documentos analisados foram, alm dos
discursos proferidos pelo presidente (Cardoso 2002, 2006), os dos chanceleres Luiz Felipe
Lampreia (Lampreia 1999) e Celso Lafer (Lafer 2002), bem como notcias veiculadas na imprensa.

Marco conceitual da diplomacia brasileira: o neoliberalismo matizado

J um consenso na literatura que, na dcada de 1990, o Brasil sofreu uma mudana
na matriz de sua poltica externa, alterando um padro de continuidade que remontava
dcada de 1970, enquanto o dissenso est associado ao sentido e dimenso dessa mudana.
A matriz emergente de insero internacional do Brasil nos anos de 1990 assumiu o processo
de globalizao e a adoo de polticas neoliberais como paradigma de desenvolvimento,
buscando a superao da crise econmica e da estagnao dos anos de 1980. Nesse sentido,
considera-se que o paradigma neoliberal de insero internacional transpassou os governos
Fernando Collor (1990-1992), Itamar Franco (1992-1994) e Fernando Henrique Cardoso, cada
qual ajustando e modificando seus postulados (inclusive mantendo ou recuperando pontos da
matriz desenvolvimentista) de acordo com seu projeto de desenvolvimento e de poltica externa.
Durante o governo Fernando Henrique Cardoso, ocorreu uma redimensionalizao da
poltica externa iniciada no governo Itamar, que significava a relativizao da poltica externa do
governo Collor, de alinhamento aos Estados Unidos e adoo unilateral do paradigma neoliberal
do Consenso de Washington. Assim, o governo Fernando Henrique constituiu uma sntese do
neoliberalismo agressivo de Collor que gerou uma reao do empresariado nacional e de setores
da esquerda brasileira e da postura neodesenvolvimentista de Itamar que desagradava alguns
dos interesses das multinacionais e do capital internacional.
Como consequncia, o governo Fernando Henrique Cardoso manteve alguns traos de
relativa continuidade em relao ao governo Itamar, do qual havia sido ministro das Relaes
Exteriores (1992-1993) e da Fazenda (1993-1994) e, no qual, o Plano Real marcou a grande linha
de continuidade. Entretanto, as polticas interna e externa do governo Itamar que procurava
dar um corte mais nacionalista e desenvolvimentista foram sendo substitudas por uma
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consolidao, embora mais mediada, da matriz neoliberal, que se baseou na lgica das reformas
inevitveis, que, para seus defensores, significava realismo, enquanto para seus detratores
significava conformismo com o mainstream internacional e o pensamento nico (Nobre e Freire
1998, 126).
Embora o neoliberalismo tenha sido o paradigma vigente na Amrica Latina nos anos de
1990, o tempo histrico atingiu diferentemente cada pas. No Brasil, sua implantao ocorreu
no momento de consolidao democrtica e de fortalecimento dos movimentos sociais e teve
que enfrentar uma forte burguesia nacional protegida pelo Estado e um movimento social e
poltico de esquerda, com capacidade de resistncia superior ao dos outros pases da regio (Saes
2001). Dessa forma, o neoliberalismo avanou no Brasil com um carter matizado, revelando sua
dificuldade de se projetar hegemonicamente. Entretanto, a crise fiscal do Estado e a hiperinflao
geraram o consenso em torno da necessidade das reformas estruturais do Estado e da economia.
Nesse sentido, a implantao do Plano Real, em 1994, possibilitou a construo de um bloco
histrico hegemnico, fortalecendo o incio do governo Cardoso, que tambm contava com uma
ampla base de apoio parlamentar, que contribuiu para a governabilidade e para implementar as
reformas econmicas, ancoradas nas privatizaes e medidas para maior participao do capital
estrangeiro no Brasil. Do mesmo modo, a estabilidade da moeda, a consolidao da democracia
e a abertura econmica foram o carro-chefe do discurso diplomtico presidencial. Havia uma
coincidncia entre o otimismo liberal na avaliao das relaes internacionais (globalizao
como oportunidade) e a primeira fase de reformas neoliberais do governo Cardoso, entre 19951997, com a adaptao do Brasil ao mainstream internacional (Sallum Jr. 1999).
Assim, considera-se que a matriz neoliberal efetivamente teve influncia sobre a
poltica externa do governo Fernando Henrique Cardoso. A matriz vinha a substituir o modelo
desenvolvimentista que estava em crise no incio dos anos de 1990. Da em diante, a nova matriz
emergente foi sendo implementada, e nela figuravam como elementos centrais a adeso aos
ideais do Consenso de Washington, a abertura econmica e as privatizaes. Pode-se afirmar
que ocorreu uma internacionalizao do neoliberalismo por parte da poltica externa brasileira,
que projetou para a poltica exterior o que o governo vinha praticando internamente. Entretanto,
mesmo sob o signo neoliberal, a poltica externa do governo Cardoso tem de ser explicada a
partir de importantes matizaes, pois sua adeso no foi integral, uma vez que j havia sofrido
ajustes no perodo Itamar e entrado em crise no segundo mandato, conforme analisado adiante.
Embora esta pesquisa concorde com a tese da dana dos paradigmas a que se refere
Amado Cervo (2002, 2003), representando as ambiguidades e contradies da poltica externa
brasileira do perodo, acredita-se que possvel verificar, a partir do conceito de matriz, uma
coerncia programtica na poltica externa de Cardoso, bem como uma possibilidade de
periodizao da evoluo na sua matriz de insero internacional. De fato, concorda-se que
durante a dcada de 1990 o pas passou por uma onda liberalizante, que, no entanto, foi contida
em alguns setores, de maneira que coexistiram os modelos utilizados por Cervo (2002, 2003):
Estado desenvolvimentista, Estado normal ou neoliberal e Estado logstico. A dana, portanto,
foi a coexistncia desses modelos de insero internacional na poltica exterior do Brasil ao longo
da dcada de 1990, num perodo de redefinies, que marcava as indefinies e incertezas do
governo e dos setores associados (Cervo e Bueno 2002).

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Desse modo, a matriz emergente de insero internacional do Brasil nos anos de 1990
assumiu o processo de globalizao e a adoo de polticas neoliberais. A nova diplomacia
procurou construir a imagem do Brasil como uma liderana regional que procurava uma insero
global por meio da adeso aos regimes internacionais, da abertura econmica e da transformao
do pas em uma rea atrativa aos novos investimentos. Paralelamente, reforou o interesse
regional, sobretudo o Mercosul, como a base para a projeo internacional do pas. Com uma
viso otimista em relao s transformaes sistmicas, a nova diplomacia ressaltava as
oportunidades geradas aos pases diante do novo ordenamento internacional.

A diplomacia presidencial e o Itamaraty

Durante o governo Cardoso, o debate de temas de relaes exteriores ganhou uma dimenso
social indita no pas, pois nunca antes as associaes empresariais, os sindicatos, as organizaes
no governamentais, o Congresso Nacional e a imprensa haviam se engajado to intensamente
nos assuntos relativos insero internacional do Brasil. A poltica externa brasileira ampliou
seu espao nas preocupaes cotidianas, pelo menos dos formadores de opinio pblica. Os
veculos de comunicao ampliaram o nmero de correspondentes internacionais fixos em outros
pases (Silva 2002).
Entretanto, na medida em que se amplia o debate sobre a poltica externa brasileira, com
uma srie de atores disputando sua orientao e formulao, verifica-se uma centralizao
na sua gesto, no modelo que ficou conhecido como diplomacia presidencial, que significava
a conduo pessoal do processo decisrio de poltica externa e que acabou sendo a marca da
gesto Fernando Henrique Cardoso. Numa tentativa de legitimao da poltica externa, o governo
Cardoso buscou avanar junto a segmentos empresariais mais claramente identificados com as
prioridades da ao externa do Brasil. Contudo, a relao com os trabalhadores em especial,
com aqueles representados pelas centrais sindicais foi pautada por uma postura defensiva.
Durante a gesto de Cardoso, o termo diplomacia presidencial foi utilizado como conceituao
de sua poltica externa, em funo da intensidade da agenda internacional durante seu mandato
e da prpria nfase dada pelo discurso diplomtico brasileiro do perodo diplomacia presidencial
(Danese 1999). Talvez pelo fato de ter sido chanceler antes de ocupar o Planalto, esse trao
diplomtico tenha tido mais nfase em sua administrao. Sob essa diretriz, a srie de viagens
do presidente ao exterior foram um marco importante de sua poltica externa. Contabilizando
os dois mandatos, o presidente Cardoso visitou 44 pases em 96 viagens. De seus 2.922 dias no
comando do Pas, 374 (um ano e 9 dias) foram dedicados s viagens internacionais. Embora a face
mais evidente da diplomacia presidencial fosse suas constantes viagens ao exterior e recepo
de autoridades estrangeiras, ela tambm significava um novo modo de gesto diplomtica e
processo de tomada de deciso. Conforme Srgio Danese (1999, 29), a projeo da diplomacia
presidencial deveu-se tambm sua insero no discurso diplomtico brasileiro, na condio a
um tempo de conceito, diretriz e instrumento prioritrios da poltica externa.
Nesse contexto, inicialmente, coube ao Itamaraty a sistematizao da formulao e
a implementao da poltica externa. Verifica-se que o Itamaraty sofreu presses no incio
do governo enfrentando denncias e polmicas desgastantes que apontam para uma
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disputa poltica interna e externa Instituio, na definio dos rumos da poltica exterior
e do peso de sua participao na conduo da poltica externa. O que estava em jogo era a
definio de rumos e atores, pois, num contexto de redefinio da poltica externa, era necessrio
diminuir as resistncias internas implantao do modelo neoliberal. Igualmente, j no fim do
governo Fernando Henrique Cardoso, durante a gesto do chanceler Celso Lafer (2001-2002),
foi aumentando a presso sobre o Itamaraty, que acabou parcialmente responsabilizado pelas
dificuldades na insero internacional no Brasil, sobretudo nas negociaes comerciais.
Entretanto, a pesquisa permite afirmar que o Itamaraty no teve propriamente seu papel
diminudo, sobretudo na atuao do chanceler Luiz Felipe Lampreia (1995-2001). Embora a
coordenao poltica tenha sido conduzida pessoalmente pelo presidente e muitas questes
internacionais foram sendo trabalhadas por outros ministrios Desenvolvimento, Agricultura,
Comrcio Exterior, Trabalho , o Itamaraty vivenciou a ampliao do relacionamento exterior do
Brasil, causado, principalmente, pela globalizao econmica e pela dinamizao das relaes
internacionais. O que ocorreu foi um maior compartilhamento de funes, com a diplomacia
profissional atuando em conjunto com outros rgos de governo e admitindo as presses
sociais na definio da poltica externa. Dessa forma, considera-se que a diplomacia presidencial
constitui mais a forma do que o contedo da poltica externa do governo Fernando Henrique
Cardoso. A nfase na forma diplomacia presidencial desviava o debate do tema central, a
reorientao da poltica externa em direo ao paradigma neoliberal de insero internacional e
que sofreu importantes inflexes.

Diplomacia regional: Mercosul, ALCA e a Integrao na Amrica do Sul

Durante o governo Fernando Henrique Cardoso, observa-se a configurao de trs frentes
conjugadas e articuladas na diplomacia regional brasileira, mas que tm caractersticas prprias.
Assim, para alm das relaes bilaterais, observa-se que o Mercosul, a Amrica do Sul e a
rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca) representaram trs frentes regionais de atuao
da diplomacia brasileira no perodo que ganharam um novo sentido estratgico nos anos de
1990, mas mantendo, em muitos aspectos, a poltica regional da matriz desenvolvimentista.
Nesse sentido, o Mercosul representou o ncleo duro de projeo internacional do Brasil, em
primeiro lugar, na Amrica Latina e, depois, mundialmente. Como resultado, o aspecto regional
ganhou considervel importncia como um dos eixos articuladores da insero externa do pas
(Cervo 2002).
A posio central do Mercosul no projeto de insero internacional do Brasil aparecia desde
o incio do governo Fernando Henrique Cardoso e foi uma das grandes continuidades de sua
poltica externa. De acordo com Jos Guilhon Albuquerque (2006), em nenhum outro perodo,
desde a Revoluo de 1930, o entorno regional do Brasil mereceu tanta prioridade como durante
o governo Cardoso, pois foi apenas a partir dos anos de 1990 que o Pas teve condies de
adotar polticas afirmativas no continente, como contraponto s polticas defensivas at ento
praticadas. Com a iniciativa de integrao do Mercosul e da Amrica do Sul, o Brasil alcanou
convergncia de polticas comerciais e de investimentos e se fortaleceu para as negociaes em
relao Alca e aos Estados Unidos (Albuquerque 2006).

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Assim, verifica-se que o Mercosul foi, de fato, um contrapeso e um espao de concepo mais
realista para a insero do Brasil no sistema internacional. Nesse sentido, os paradigmas kantiano
e grosciano no eram operacionalizveis para o Mercosul, no qual o Brasil procurou imprimir
uma viso realista, com a diferena de poder devendo ser considerada nas relaes regionais.
Tal viso tambm revelada na postura brasileira de evitar compromissos supranacionais e
institucionalizao nos processos de integrao com os pases que o Brasil considerava menos
desenvolvidos. Para a poltica externa brasileira, o Mercosul conseguiu articular um espao
regional e, com isso, logrou o interesse de outros blocos econmicos, configurando um interlocutor
respeitado tanto nos fruns multilaterais quanto nos acordos bilaterais. Tal posio, alm das
perspectivas de crescimento, foi abrindo possibilidades de cooperao com os mais diversos
blocos e pases e o estabelecimento de parcerias estratgicas. Dessa forma, o Mercosul constituiu
para a poltica externa brasileira um importante ponto de apoio nas negociaes da Alca.
Mas o Mercosul passaria tambm pela crise de 1999, que comeou em janeiro com a desvalorizao do real diante do dlar. Com o peso atrelado ao dlar, a Argentina viu suas vendas para
o Brasil carem e o desequilbrio comercial incentivou o aumento do protecionismo. Em meados
do ano, o governo argentino chegou a publicar uma medida criando salvaguardas gerais, mas
que no entrou em vigor. No final de 1999, o ministro Lampreia j sinalizava a ideia de relanar
o Mercosul no ano de 2000, redefinindo as novas prioridades para o bloco comercial. Tambm
falava da necessidade de aprofundar a integrao com a Amrica do Sul e com a frica do Sul.
A resposta crise do Mercosul veio com a ampliao e o fortalecimento da Amrica do
Sul, em 2000, com a I Cpula de presidentes da Amrica do Sul, ocorrida entre 31 de agosto
e 1 de setembro. Nessa Cpula, foi relanado o projeto de integrao da Amrica do Sul em
Braslia, com a participao dos 12 presidentes da Amrica do Sul, sendo a primeira vez em que
todos os chefes de Estado do continente se reuniram. O objetivo do encontro sul-americano
foi de aprofundar a cooperao j existente e a integrao fsica. As negociaes avanaram no
encontro de chanceleres em La Paz (Bolvia), em junho de 2001, com a indicao da constituio
de uma rea de livre comrcio antes da entrada da Alca em vigor.
A reunio de Cpula do Mercosul, realizada em Buenos Aires no incio de julho de 2002,
em meio ao impasse da integrao, foi marcada pelo espectro da crise argentina e das eleies
brasileiras. A presena do presidente mexicano Vicente Fox, aps visita ao Brasil, significou
tambm um importante fato poltico, embora representasse os interesses da diplomacia de
Washington. Conforme Bernal-Meza (2007), o discurso de inteno de avanar na integrao com
os pases da Amrica do Sul, feito pelo presidente mexicano por ocasio de sua participao na
reunio de Cpula, no significava maior afastamento de Washington, estando em consonncia
com os objetivos do governo norte-americano no sentido de avanar os acordos comerciais
bilaterais para concretizar a Alca antes de 2005. Mas a Cpula de Buenos Aires reafirmou os
objetivos da integrao e tambm marcou a tentativa de construo e fortalecimento para a
Segunda Cpula dos pases da Amrica do Sul, que ocorreu em Quito, nos dias 27 e 28 de julho,
dando continuidade aproximao entre o Mercosul, a Comunidade Andina, o Chile e as guianas
(Vizentini 2003).
A poltica externa do governo Cardoso no ignorava os interesses estratgicos dos Estados
Unidos e as dificuldades colocadas para o Brasil com uma virtual implantao da Alca. Ao Brasil
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no interessava intensificar suas relaes apenas no hemisfrio e, para tanto, teve de construir
um consenso mnimo em torno do Mercosul, transformando seu interesse particular em um
interesse geral do Bloco. Para os outros pases do Mercosul, sobretudo Paraguai e Uruguai, a
deciso de acompanhar o Brasil na defesa da manuteno do bloco nas negociaes com os
Estados Unidos convinha com a expectativa do fortalecimento de suas posies nas negociaes
da Alca e de suas j integradas economias ao Brasil. J o governo Menem, na Argentina, no
descartou a barganha entre Estados Unidos e Brasil, de modo a evitar a absoluta liderana
brasileira na Amrica do Sul.
Dessa forma, as negociaes da Alca colocavam em lados opostos a estratgia brasileira
e norte-americana e seus respectivos projetos para o subcontinente. Na realidade, constituam
duas concepes estratgicas que concorriam entre si: uma sul-americana, que visava guardar
autonomia para a parte meridional do continente; e outra norte-americana, que visava integrar
todo o continente, tendo os EUA como centro hegemnico, considerado essencial no contexto
ps-Guerra Fria. Durante praticamente todo o perodo em anlise, o governo brasileiro vinha
trabalhando para que a negociao da Alca ocorresse lentamente, procurando ganhar tempo
e realizar barganhas articuladas em outras esferas, como Unio Europeia e OMC. O governo
brasileiro procurou no assumir compromissos de imediata liberao comercial, pois considerava
que um segundo choque de liberalizao poderia afetar negativamente a economia nacional.
No relacionamento com os Estados Unidos, embora sem discutir a hegemonia norteamericana no sistema mundial, o governo Cardoso procurou aumentar sua liberdade de atuao,
ampliando sua insero em outros espaos. Assim, no buscou uma integrao com os EUA que
pudesse lhe colocar em uma situao subalterna. O governo brasileiro tambm entendia que a
integrao por meio da Alca no poderia diluir acordos anteriores, como o Mercosul. Esse
bloco desenvolveu-se tanto internamente quanto externamente, assinando acordos com a Unio
Europeia, Chile e Bolvia e buscando aproximaes com o Canad, os pases da sia e do Sul da
frica. Assim, o governo brasileiro evitava uma integrao por meio da expanso do NAFTA, e
estimulava a integrao via blocos existentes, que conferia ao Mercosul uma posio privilegiada
nesse processo (Vigevani, Oliveira e Cintra 2003).
Proposta pelos Estados Unidos, a primeira Cpula de Miami, em 1994, reuniu 34 pases do
continente (a nica excluso foi Cuba), que definiram a integrao econmica e o livre comrcio
como objetivos bsicos. A Cpula estabeleceu como meta a livre circulao de bens, servios e
investimentos a partir de 2005 (o que no foi efetivado). As principais decises eram firmadas
nas Cpulas ministeriais e presidenciais. Durante o governo Cardoso, as reunies ministeriais
ocorreram em Denver, EUA (1995), Cartagena (1996), Belo Horizonte (1997), So Jos da Costa
Rica (1998), Toronto (1999), Buenos Aires (2001) e Quito, Equador (2002). A Segunda Cpula
das Amricas ocorreu em Santiago do Chile, nos dias 18 e 19 de abril de 1998. Finalmente, nos
dias 20 a 22 de abril de 2001, teve lugar a III Cpula das Amricas, em Quebec.
A estratgia brasileira nas negociaes da Alca era basicamente obstrucionista e procurou
aproveitar a diminuio de poder por parte do governo norte-americano, em virtude da ausncia
do fast-track. No entanto, era considerada uma estratgia arriscada, porque a obteno deste
poderia provocar adeses bilaterais dos outros pases a acordos de comrcio com os EUA.
O questionamento dos subsdios agrcolas norte-americanos tambm era utilizado pelo governo

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brasileiro, mas tambm encontrava suas fragilidades, como a falta de legitimidade junto ao setor
agrcola, que tinha demandas no resolvidas no mbito do Mercosul.
O processo negociador da Alca desencadeou um amplo debate acerca dos riscos e
oportunidades da integrao. Tambm criou um movimento tanto interno quanto externo
de valorizao do Mercosul e obrigou o debate sobre seu papel e seu futuro. Os documentos
analisados demonstram que o Itamaraty encorajava discretamente as oposies em relao
Alca (sobretudo do meio empresarial), mas as crticas deveriam ficar em certos limites, pois
no poderiam ser aproveitadas pelos grupos opositores poltica externa do governo Cardoso.
As dificuldades impostas pelas crises internacionais, bem como as crises dos pases aliadas
falta de maior institucionalizao, levaram crise do Mercosul e da estratgia negociadora
brasileira. A resposta crise do Mercosul e nova ofensiva diplomtica norte-americana veio com
a proposta brasileira de integrao da Amrica do Sul, regio definida pela diplomacia brasileira
como seu espao de interao primordial (Guimares 2005).

Relaes extra-hemisfricas: parcerias estratgicas e seletividade

As relaes extra-hemisfricas passaram a representar, crescentemente, um ponto de apoio
importante na multilateralizao da diplomacia brasileira e a identificao da multipolaridade
como tendncia ps-Guerra Fria passou a induzir a ampliao das relaes do Brasil com outros
polos de poder como compensao dependncia hemisfrica. Foi exatamente nas relaes
extra-hemisfricas que a diplomacia de Cardoso procurou construir uma rede de relaes que
lhe garantisse maior margem de autonomia e oportunidades. Tambm foi basicamente nas
relaes extra-hemisfricas que o Brasil explicitava sua candidatura ao Conselho de Segurana,
granjeando apoio de vrios pases (Portugal, Alemanha, Rssia, China, Japo, ndia, frica do Sul
e Cabo Verde), o que no ocorria no continente americano.
No conjunto, as relaes extra-hemisfricas no tiveram a extenso e profundidade que se
apregoa. Embora para cada regio houvesse um argumento estratgico, na prtica, a seletividade
e o pragmatismo imperaram, sobretudo com o conceito de parcerias estratgicas. Entre os pases
que o Brasil dedicou o conceito, em distintas dimenses e com intensidade diversificada, esto
China, ndia, Rssia, Japo, Portugal, Alemanha, Comunidade de Pases de Lngua Portuguesa
(CPLP), frica do Sul, entre outros. As dificuldades no relacionamento seletivo nas esferas
regionais e bilaterais apareciam de forma mais clara nos espaos multilaterais, o que a diplomacia
teve de enfrentar, mas com discursos ambguos e contraditrios.
Nesse quadro, o continente europeu, para os formuladores da poltica externa brasileira
no perodo, constitua uma opo dentro do quadro estratgico de reordenamento das relaes
internacionais ps-Guerra Fria. Fonte de recursos e tecnologia, chegou a superar os Estados
Unidos nas relaes comerciais e servia como um contraponto importante hegemonia norteamericana. J que as relaes regionais Mercosul-Unio Europeia enfrentavam dificuldades para
avanar sobretudo na questo comercial e mantinham compasso de espera, foi nas relaes
bilaterais que o Brasil procurou, simultaneamente se desamarrar do Mercosul e negociar outras
pautas de interesse da poltica externa brasileira, como o apoio candidatura no Conselho de
Segurana.
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Nas relaes bilaterais, o governo brasileiro procurou intensificar as relaes com os pases
europeus como contraponto s indefinies e disputas na Unio Europeia e s dificuldades
desta em ter um mandato negociador. As principais parcerias bilaterais do Brasil no continente
europeu foram com a Alemanha, Portugal e Espanha. Embora tenham mantido contatos polticos
de alto nvel, as relaes do Brasil com a Frana durante o perodo foram condicionadas pelos
posicionamentos nas negociaes comerciais, tendo o Brasil assumido a liderana na crtica
dos subsdios agrcolas, e a Frana, a defesa da Poltica Agrcola Comum. Alm disso, ocorria
o condicionamento das relaes entre Unio Europeia e Mercosul por causa do protagonismo
desses pases em seus respectivos blocos econmicos.
Com o fim da Unio Sovitica, a prioridade da Rssia passou a ser a integrao com o
mundo capitalista desenvolvido e com seu entorno, administrando as defeces no seu antigo
esquema de segurana regional. As crises polticas internas completavam um quadro que no
colocava as relaes com o Brasil num lugar relevante. O trao mais marcante da diplomacia
brasileira no perodo em relao Rssia foi a identificao desta com traos semelhantes ao
Brasil, o que marcaria o discurso diplomtico brasileiro, ressaltando caractersticas como pasesbaleia, com grandes dimenses de populao, territrio, recursos naturais e, sobretudo, com
potencial de crescimento na era da globalizao (Saraiva 2006). Nesse sentido, propostas de
cooperao nas reas espacial e nuclear tambm exerciam atratividade sobre o Brasil, e vrios
acordos foram assinados durante o governo Cardoso (Bacigalupo 2000).
As trs dimenses de um eixo estratgico Europa-Amrica Latina estavam centradas na
identificao de um dilogo poltico na defesa da multipolaridade e nos regimes internacionais;
na liberalizao e articulao entre os blocos econmicos; e na cooperao cientfica e tecnolgica.
Mas as relaes regionais tiveram dificuldades, principalmente na lentido nas negociaes de
temas agrcolas, o que tambm ocorria na OMC. Embora vigorasse nas chancelarias o jargo
de que as negociaes entre o Mercosul e a Unio Europeia seriam lentas e difceis, havia um
interesse em manter acesas as negociaes como uma contrapartida Alca. A preocupao da
Comisso Europeia era manter as negociaes com o Mercosul cronologicamente emparelhadas,
ou at mesmo adiantadas, em relao s negociaes da Alca, tentando evitar a predominncia
dos EUA sobre a regio.
Juntos, os quinze pases da Unio Europeia representavam 28% das importaes brasileiras,
em 1999, enquanto os EUA eram responsveis por 23%. A Unio Europeia tambm representava
o maior investidor estrangeiro no Mercosul. Nesse sentido, temia a mexicanizao do comrcio
exterior na Amrica Latina, e a preocupao central da Comisso Europeia era manter ao menos
uma paridade no processo de avano da Alca, pois havia o receio de repetio do caso mexicano
que, ao longo dos anos de 1990, teve praticamente todo o seu comrcio com a Europa desviado
para os EUA aps a vigncia do Nafta (Savini 2001).
Por outro lado, a poltica externa brasileira passou a visualizar a sia como o novo epicentro
do desenvolvimento mundial, e como um espao importante pelo tamanho de seus mercados e
por possuir capital e tecnologia de ponta, trs fatores essenciais de interesse da poltica externa
brasileira e que poderiam substituir as tradicionais parcerias Europeia e norte-americana. J o
Brasil suscitava interesses na sia por ser considerado como uma importante fonte de matriasprimas e alimentos, o que geraria uma relativa complementaridade.

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No plano poltico, a diplomacia brasileira passou a atuar com o objetivo de ampliar o

relacionamento com os polos regionais, sobretudo numa ordem internacional, que estava em
processo de reconfigurao e multipolarizao. Se, at os anos de 1970, as relaes do Brasil com
o continente asitico se restringiam basicamente ao Japo, crescentemente, as relaes foram se
ampliando para a China, ndia, Coreia do Sul e depois para os pases do Sudeste Asitico. Contudo,
a parceria que mais prosperou foi com a China, enquanto a japonesa estagnava.
De fato, relaes entre o Brasil e a China foram qualificadas de parceria estratgica nos
anos de 1990, e ocorreu a cooperao tecnolgica nas reas de lanamento de satlites, energia,
indstria pesada e aproximao no campo da poltica internacional (Cervo e Bueno 2002). Observase que as relaes com a China tiveram um expressivo crescimento ao longo dos mandatos de
Fernando Henrique Cardoso, alcanando, em 2002, a posio de segundo parceiro comercial do
Brasil. As exportaes brasileiras para a China duplicaram durante o perodo (Vigevani, Oliveira
e Cintra 2003).
Em relao ao Oriente Mdio, ocorreu um distanciamento da diplomacia brasileira.
Historicamente, o mundo rabe representou uma das reas de baixa prioridade na poltica
externa brasileira, mas encontrou momentos de expressiva aproximao, como no perodo do
pragmatismo responsvel do governo Geisel (1974-1979), que perdurou at o incio dos anos de
1990. Os interesses bsicos do Brasil, nesse perodo, em relao aos pases rabes e ao Oriente
Mdio, consistiam em garantir o fornecimento de petrleo e abrir mercados para produtos
brasileiros, num comrcio que ganhou relativa expressividade na dcada de 1980. Com o fim da
Guerra Fria, a presena norte-americana no Oriente Mdio se fortaleceu, seja pelo recuo da Rssia
em nvel global, seja pela diminuio da presena francesa na regio (Messari 2006).
Em relao frica, foi criticado o conceito anterior de poltica africana, sendo substitudo
por seletividade, que incorria em identificar os pases de interesse prioritrio, buscando aplicar
os recursos com critrio e pragmatismo. A poltica africana no se extinguiu, mas fez algumas
opes seletivas, concentrando-se mais ao sul do continente africano e em alguns pases-chave.
Poltica e economicamente, o grande interesse do governo brasileiro era direcionado para frica
do Sul e Angola, alm de alguns pases petrolferos. Alm disso, a criao da Comunidade dos
Pases de Lngua Portuguesa (CPLP), em 1996, congregando Angola, Brasil, Cabo Verde, Guin
Bissau, Moambique, Portugal, e So Tom e Prncipe geraria uma dinmica de relacionamento
com esses pases, mas teve poucos resultados (Pimentel 2000).
Em sntese, as relaes comerciais entre o Brasil e o continente africano concentraramse, nos anos de 1990, em grande medida, nos pases petrolferos, como Lbia, Nigria, Gabo,
Arglia, Angola e Congo-Brazzaville. Fora desse quadro, destaca-se a relao com a frica do Sul,
que, pelas suas caractersticas de elevado desenvolvimento industrial e potencial diplomtico,
marcou o interesse do governo brasileiro no perodo (Santana 2003). A poltica africana do Brasil
representou um baixo perfil, no qual vigorou a seletividade (sem uma poltica africana para todo
o continente), o que significou praticamente um abandono da diplomacia africana brasileira.
A atratividade extracontinental nesse momento se deslocara para a sia, alm das relaes com
a Europa. A reviso do conceito de seletividade ocorreu apenas no final do governo Cardoso, mas
a implementao de uma nova poltica ficaria para o prximo governo.

O Brasil diante da globalizao: a poltica externa do governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2002)

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Entretanto, a parceria com a frica do Sul foi uma prioridade sobretudo pela atratividade
do governo Mandela e da frica do Sul ps-Apartheid , bem como as relaes com Angola, em
que o Brasil chegou a participar na misso de Paz da ONU, enviando cerca de 1.200 soldados, que
se ocupavam da segurana, da desmilitarizao da Unita e da reconstruo de estradas.

Poltica multilateral e de segurana

No mbito multilateral, a poltica externa brasileira nos anos de 1990 acompanhou em
grande parte o movimento que as potncias mdias realizaram, processando um deslocamento
de uma postura antagnica e direta com o ordenamento internacional para um tipo de postura
de participao e aceitao das bases e regras do ordenamento internacional, colocando-os em
sintonia com os princpios gerais do sistema, seus regimes e procedimentos (Sennes 2003).
Esse movimento significava o abandono do discurso terceiro-mundista e da compreenso
internacional baseada no conflito Norte-Sul, com a adeso do mainstream internacional e a
substituio, conforme os discursos governamentais, do modelo de autonomia pela distncia
pelo de autonomia pela participao (Fonseca Jr. 1998, 368).
No plano poltico, foi ampliado o alinhamento brasileiro demanda de regimes internacionais.
Numa tentativa de limpeza de agenda nas relaes com os EUA, foi encaminhada a adeso ao
Tratado de No Proliferao Nuclear (TNP) e ao Regime de Controle de Tecnologia de Msseis
(MTCR), praticamente renunciando utilizao desse tipo de tecnologia. Deprimindo o papel
do bilateralismo, o posicionamento brasileiro foi de defesa do constante multilateralismo nas
relaes internacionais, principalmente quanto s questes econmico-comerciais (adeso
Organizao Mundial do Comrcio), e na defesa dos planos de integrao regional.
O espao multilateral foi definido pela diplomacia brasileira como o melhor cenrio para
a atuao do Brasil, disposto a participar na construo de regras para a organizao de um
novo ordenamento internacional. De acordo com Celso Lafer (2000), na medida em que no
se apresentava como um monster country assustador, e carregava uma tradio diplomtica
ponderada de busca de consenso e legitimidade, a estratgia brasileira nas negociaes
internacionais deveria ser a fora do argumento. Assim, a trajetria rumo ao desenvolvimento
se daria no pelo confronto no sistema internacional, mas pela participao na construo de
seu funcionamento, de forma a potencializar a insero internacional do pas. Essa conduta
diplomtica de corte grociano, segundo o governo, capacitaria o Brasil a articular consensos,
sendo o melhor tabuleiro os fruns multilaterais. Essa participao mais ativa permitiria ao
Brasil disputar, de acordo com os regimes internacionais, seus interesses e a maximizao de
oportunidades, expressa, sobretudo, em uma campanha para membro permanente no Conselho
de Segurana da ONU. Conforme Hedley Bull (2002), a chamada tradio grociana, derivada de
Grotius, coloca-se a meio-termo entre as tradies realista e universalista kantinas. A poltica
internacional nem expressaria um completo conflito de interesses entre os Estados nem uma
absoluta identidade de interesses.
Assim, constituam referncia nos pronunciamentos da diplomacia brasileira na ONU os
termos democracia (ampliao do Conselho de Segurana), globalizao (riscos e oportunidades, em
especial, a ideia de globalizao assimtrica), integrao (como uma contrapartida globalizao

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e por uma integrao entre povos, com a defesa da experincia do Mercosul), capitais volteis
(necessidade de controlar), reforma da ONU (ampliao do Conselho de Segurana), liberalismo
(abertura de mercados agrcolas e oposio ao protecionismo dos desenvolvidos), multilateralismo
(oposio ao unilateralismo das grandes potncias), governana global (regulao multilateral
das relaes internacionais), e protecionismo (novos temas nas negociaes econmicas, meio
ambiente, patentes e clusulas trabalhistas). Essas ideias sintetizavam a concepo e a atuao
do Brasil nos fruns multilaterais.
A nfase da diplomacia multilateral brasileira ocorreu nos espaos de discusso econmica
(sobretudo, OMC), deprimindo-se em grande parte as questes de segurana. Nos anos de 1990,
o Brasil continuou com sua agenda diplomtica concentrada nos assuntos econmicos de seu
desenvolvimento e esteve relativamente margem dos eixos de interao em que se observava
o uso da fora ou a coero na poltica internacional (Costa 2006).

Crise e inflexo da matriz: o segundo mandato e a globalizao assimtrica

No segundo mandato do governo Fernando Henrique Cardoso, a poltica externa brasileira
sofreu uma nova correo de rumos, mostrando o esgotamento da matriz neoliberal, em
especial, aps a crise financeira de 1999, que denunciou a vulnerabilidade do pas. Mas outros
acontecimentos tambm estavam articulados, como o fracasso da Reunio de Seattle, o
esvaziamento da ONU e o unilateralismo norte-americano, alm da securitizao da agenda
internacional ps-11 de Setembro (2001), as sucessivas crises financeiras e o protecionismo
econmico. A derrota do Brasil na OPAC, com a destituio do diplomata brasileiro Maurcio
Bustani, que abriu caminho para a posterior invaso do Iraque, em 2003, revelou ao pas a dureza
da realidade da estrutura do sistema de poder internacional.
Crescentemente, a partir de 1999/2000, a poltica externa foi sofrendo uma inflexo,
mostrando que a matriz neoliberal estava em crise e uma reorientao. Fernando Henrique
Cardoso, nesse contexto, passou a criticar, crescentemente, a estruturao do sistema
internacional, inclusive fazendo leituras heterodoxas, como quando da defesa da Taxa Tobin,
referente tributao dos capitais especulativos internacionais. Esse processo foi acompanhado
por uma redefinio do papel do Mercosul e da Amrica do Sul para o Brasil, que atingiu, assim,
uma importncia fundamental como projeto de insero internacional.
Nos ltimos anos, ampliaram-se o nmero de diplomatas e operadores da poltica externa
que criticaram a conduo da poltica externa (como Samuel Guimares e Rubens Ricupero),
sendo ampliado tambm o espao e a repercusso de suas crticas. Nesse contexto, existe uma
temporalidade importante de ressaltar. No incio, um governo goza da fora e legitimidade
concedida pelas urnas, sendo mais fcil impor suas decises e subjugar as ideias oponentes
como defensores de uma velha ordem. Ao final de um segundo mandato, as expectativas de
renovao se ampliam, fazendo eco as crticas poltica interna e externa, rompendo o pacto
hegemnico anterior.
Ocorreram, sobretudo em 2001 e 2002, profundas crticas atuao internacional do Brasil
no mbito interno, assimiladas parcialmente pelo governo. A matriz neoliberal da poltica externa
brasileira dos anos de 1990 estava em crise, mas sua manuteno permanecia inercialmente na
O Brasil diante da globalizao: a poltica externa do governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2002)

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gerncia do Itamaraty. Enquanto os empresrios brasileiros cobravam mais pragmatismo e menos

idealismo, o otimismo liberal (toda a liberalizao tima e necessria) passou a ser substitudo,
pelo governo, por uma crtica globalizao assimtrica (que estava gerando mais descompasso
entre os pases). Embora sem retomar o discurso terceiro-mundista, ocorreu um empenho da
poltica externa em recuperar a ideia de que o sistema mundial est condicionado por assimetrias
que conduzem a uma distribuio desigual de poder, em especial, nas negociaes comerciais. De
fato, um conjunto de crticas nesse sentido sobre uma poltica externa revela que ela, de agora
em diante, s poderia se manifestar na forma de uma crise, uma matriz que lentamente era
substituda por outra, de contornos neodesenvolvimentistas, talvez mais otimista em relao s
potencialidades brasileiras e pessimista em relao ao funcionamento da ordem internacional.

Concluses
Na dcada de 1990, o Brasil sofreu uma mudana na matriz de sua poltica externa,
alterando um padro de continuidade que remontava a dcada de 1970. Diante de um quadro
de profundas mudanas internacionais, com o fim da Guerra Fria e a acelerao do processo de
globalizao, a poltica externa brasileira buscou uma postura de participao e aceitao geral
das bases e regras vigentes, reorientando sua insero internacional, que, desde o final da dcada
de 1980, substituiu sua matriz de poltica externa desenvolvimentista pela matriz neoliberal.
A poltica externa do governo Fernando Henrique Cardoso coincidiu com o apogeu e a crise
da matriz neoliberal de insero internacional do Brasil. Internamente, foi representada pela
incorporao, embora limitada, de polticas neoliberais, sintetizadas em abertura, privatizao
e desregulamentao. Na poltica externa, a nova diplomacia procurou construir a imagem do
Brasil como uma liderana regional que buscava uma insero global como compensao
vulnerabilidade econmica externa, e procurou tambm uma maior aproximao com os pases
desenvolvidos, uma postura de participao e aceitao das bases e regras do ordenamento
internacional, e um afastamento do discurso terceiro-mundista. Ressaltando as oportunidades
geradas para os pases que aderissem nova ordem, essa poltica externa orientava-se pelo
otimismo em relao ao processo de globalizao, s transformaes internacionais e s reformas
neoliberais. Esse quadro conceitual ajuda a explicar as orientaes do Brasil nas relaes bilaterais,
regionais e multilaterais.
Entretanto, ainda que influenciada pela matriz neoliberal, a poltica externa do governo
Cardoso tem de ser explicada a partir de trs importantes matizaes. Em primeiro lugar, j
havia ocorrido um ajuste no governo Itamar Franco, simbolizando que o modelo neoliberal de
Collor havia malogrado. Em segundo, a adeso ao neoliberalismo no foi integral, mostrando
a persistncia do paradigma desenvolvimentista. A terceira matizao corresponde ao que foi
denominado de inflexo e crise de matriz, que comeou a operar a partir de 1999/2000, na qual
a poltica externa foi acumulando uma srie de revezes e, por espasmos polticos at ento
nunca vistos na diplomacia brasileira, foi sendo alterada. Foi nessa inflexo que o discurso da
globalizao assimtrica, ensaiado algumas vezes at no perodo de auge da matriz neoliberal,
foi assumindo posio central na poltica externa brasileira.

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