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Rigidez locacional
Rigidez locacional significa que o empreendedor no pode escolher livremente o
local onde exercer sua atividade, porque que as minas devem ser lavradas onde a natureza
muitas vezes, caprichosamente as colocou. Isso faz com que a sociedade, dependente dos
bens minerais, deva propriciar condies para seu desenvolvimento, e o legislador tenha que
criar marcos regulatrios muito especficos para a minerao.
O empreendedor no escolhe a comunidade, o ambiente poltico ou o ambiente
geogrfico onde deseja se instalar.2
Exemplo interessante a atividade mineral em reas de Preservao
Permanente. Nenhum minerador, por vontade prpria, deseja uma jazida nesse espao
territorial ambientalmente protegido. Mas a realidade que vrios minrios se concentram
nesse tipo de regio. A ttulo de exemplo, estima-se que oitenta por cento de todas as
1
BULNES, Juan Luiz Ossa. Tratado de Derecho de Minera. 4. ed. Santiago: Editorial Jurdica
de Chile, 2007, tomo I, p. 11.
2
D i f e r e n t e m e n t e , u m a fbrica de sapatos, por exemplo, pode ser implantada numa
determinada localidade escolhida pelo empreendedor. Encontrando dificuldades, pode
livremente desistir dali e fixar- se na cidade vizinha, mais receptiva.
2
reservas de minrio de ferro do mundo esto localizadas em regies com as
caractersticas de rea de Preservao Permanente.
No difcil perceber, portanto, que h necessidade de regras especiais para a
atividade mineral, criando condies para aproveitar esse imenso potencial econmico.3
Com mais de 8,5 milhes de Km2 apenas na parte seca e mais de 13 milhes de Km2 , se
considerada a parte ocenica, o Brasil tem imenso potencial mineral. Mas o aproveitamento
deste potencial se inicia com a formulao de uma poltica mineral e com o mapeamento de
geologia bsica, que o Brasil no tem.
4
AYULO, Jorge Basadre. Derecho Minero peruano. 4. ed. Lima: Librera Studium, 1985. p. 65.
BULNES, Juan Luis Ossa. Tratado de Derecho de Minera. 4. ed. Santiago: Jurdica de Chile,
2007. tomo 1. p. 14.
6
Data-Base: Dezembro de 2013.
4
Em razo disso, que se diz, com acerto, que o minerador que se prope a investir e
arriscar alado condio de colaborador privilegiado da Unio. Esse mesmo
entendimento de que, em razo do risco, do vulto e do longo prazo de maturao dos
investimentos, o minerador considerado colaborador privilegiado do Estado constitui
opinio de doutrinadores importantes de outros pases mineiros.
A minerao atividade com alto grau de complexidade. Em todos os seus
nveis, a minerao lida com problemas provenientes dessa complexidade. Em
consonncia, JUAN LUIS OSSA BULNES7 comenta que:
BULNES, Juan Luis Ossa. Tratado de Derecho de Minera. 4. ed. Santiago: Jurdica de Chile,
2007. tomo 1. p. 15-16.
5
guas e da energia hidrulica;
g) a assistncia pblica, as obras de higiene e decorao, casas de
sade, clnicas, estaes de clima e fontes medicinais;
h) a explorao ou a conservao dos servios pblicos;
i) a abertura, conservao e melhoramento de vias ou logradouros
pblicos; a execuo de planos de urbanizao; o parcelamento do
solo, com ou sem edificao, para sua melhor utilizao econmica,
higinica ou esttica; a construo ou ampliao de distritos
industriais;
j) o funcionamento dos meios de transporte coletivo;
k) a preservao e conservao dos monumentos histricos e
artsticos, isolados ou integrados em conjuntos urbanos ou rurais,
bem como as medidas necessrias a manter-lhes e realar-lhes os
aspectos mais valiosos ou caractersticos e, ainda, a proteo de
paisagens e locais particularmente dotados pela natureza;
l) a preservao e a conservao adequada de arquivos, documentos
e outros bens mveis de valor histrico ou artstico;
m) a construo de edifcios pblicos, monumentos comemorativos e
cemitrios;
n) a criao de estdios, aerdromos ou campos de pouso para
aeronaves;
o) a reedio ou divulgao de obra ou invento de natureza cientfica,
artstica ou literria;
p) os demais casos previstos por leis especiais.
6
E s s a caracterstica especial est refletida, tambm, na Resoluo CONAMA
369/06:
7
impacto ambiental, observados os parmetros desta Resoluo.
Ainda que no houvesse disposio legal expressa, a atividade mineral poderia ser
considerada de utilidade pblica pelo modelo adotado pelo Constituinte, por trazer
para o setor privado todos os custos e os riscos dos investimentos.
A minerao tambm pode ser considerada de utilidade pblica porque auxilia a
Unio em uma relevante funo: transformar os recursos minerais em benefcios econmicos e
sociais.
O Parecer PROGE/DNPM n. 145/2006 orienta:
Hemos visto que en la puja entre los derechos del propietario del
terreno y los del minero, el Cdigo de Minera se ha decidido a favor
de este ltimo, teniendo en cuenta al carcter de utilidad pblica que
reviste la industria minera y ha otorgado a sta dos privilegios
fundamentales y necesarios para su desenvolvimiento, a saber:
1.
El de gravar con servidumbres mineras, transitoria o
permanentemente, la superficie y los dems bienes incorporados a
sta.
2.
El de exigir la venta de los terrenos correspondientes para las
necesidades de la explotacin minera.
ARGENTINA. Decreto n 456, com modificaes da Lei 25.225, de 1995. Disponvel em:
<http://www.mineria.gov.ar/codigominero-completo.htm>. Acesso em: 02 maio 2010.
12
CATALANO, Edmundo F. Curso de Derecho Minero. 5. ed. Bueno Aires: Zavalia, 1999. p.
151-152.
13
COLMBIA. Lei n. 685, de 15 de agosto de 2001. Pela qual se emite o Cdigo de Minas e
dita outras disposies. Disponvel em: <http://www.simco.gov.co/Portals/0/ley685.pdf>.
Acesso em: 06 maio 2011.
14
AYULO, Jorge Basadre. Derecho Minero peruano. 4. ed. Lima: Librera Studium, 1985. p.
32.
15
OVALLE, Samuel Lira. Curso de Derecho de Minera. 4. ed. Santiago: Jurdica de Chile,
2007. p. 12.
16
OVALLE, Samuel Lira. Curso de Derecho de Minera. 4. ed. Santiago: Jurdica de Chile,
2007. p. 12.
10
JORGE BASADRE AYULO17 endossa a importncia da atividade mineral para
a sociedade:
AYULO, Jorge Basadre. Derecho Minero peruano. 4. ed. Lima: Librera Studium, 1985. p.
63.
18
11
Filamento: mina de scheelita (tungstnio)
Haste: minas de hematita (ferro) e minrio de nquel
Soquete: mina de bauxita (alumnio)
Bulbo: mina de minrio de cobre
Base: mina de minrio de zinco
Para a fbrica:
Telhado: minas de argila, calcrio, areia e crisotila
Fundao, paredes, laje e forro: minas de areia, brita e hematita (ferro); minas de
calcrio, argila e gipsita (cimento)
Acabamento paredes e piso: minas de granito, mrmore, ardsia e quartzito;
minas de caulim e feldspato (azulejo)
Encanamento e janela: petrleo (PVC) e minas de hematita (ferro), minrios de
cobre e de zinco, bauxita (alumnio) e cassiterita (estanho)
Loua sanitria: minas de caulim, feldspato e argila
Pintura: petrleo (resina), minas de caulim, calcrio e pigmentos minerais
A minerao forma temporria de uso dos recursos naturais
exceo das jazidas de grande porte, cuja produo mineral possui longa
durao, parte considervel das minas projetada para produzir somente por algumas
dcadas. A jazida de Ona-Puma/PA, por exemplo, possui reservas de nquel com vida
til esperada de 68 anos.
Os recursos minerais no so renovveis e sua distribuio espacial feita de
forma heterognea. Assim, a atividade depende no somente da localidade e do tamanho
das jazidas, mas tambm est condicionada durao dos recursos minerais.
Se as reservas minerais so esgotveis19, surge uma relao especial com a
comunidade de onde a empresa est inserida, e impe definio clara dos custos que
integram o investimento para a determinao da viabilidade econmica.
Em razo desse carter temporrio da minerao, relevante a elaborao de
plano para desativao do empreendimento mineral que inclua o fechamento da mina e
a recuperao das reas impactadas.
12
Por ser uma indstria cclica, a minerao depende dos fluxos de crescimento globais.
No h como produzir minrio para estocar. Alm disso, h a ausncia de alternativas de
produo para uma mesma mina. Se o preo do minrio lavrado cai, por exemplo, no h
como transformar esse produto em outro minrio.
Os recursos minerais devem ser aproveitados conforme demanda o mercado. Se
um determinado pas decide guardar seu minrio, a demanda mundial certamente ser
suprida por outro pas, onde sero gerados os empregos e as rendas para sua populao.
Apesar de no se poder estabelecer ciclos naturais ou cronolgicos para a
atividade mineral, ela est sempre sujeita a ciclos econmicos e polticos. E esses ciclos,
ensina MARTA SYLVIA VELARDE20, alteram a demanda por minerais e sua
consequente produo.
20
VELARDE, Marta Sylvia. Manual de Derecho Minero. Buenos Aires: Astrea de Alfredo y
Ricardo Depalma, 1986. p. 2.
21
OVALLE, Samuel Lira. Curso de Derecho de Minera. 4. ed. Santiago: Jurdica de Chile,
2007. p. 38.
13
hacen otra que aadir inseguridades en la base en la cual descansa la
industria, que es la mina. ().
14
Todos desejam uma parte do resultado da lavra: o Governo em todos os nveis, o
superficirio, rgos de minerao, rgos ambientais.
A localizao da atividade no interior do pas, com as minas afastadas de
qualquer estrutura ou infraestrura, gera custos que o empreendimento mineral, em sua
avaliao econmica, deve comportar.24
15
A Advocacia-Geral da Unio, no Parecer AGU GQ 14, anexo ao Parecer
AGU/RB 01/94, traz interessante estudo25:
16
utilizao dos recursos minerais e de utilizar, para tanto, todos os
instrumentos jurdicos ao seu alcance para evitar a destruio ou o
mau uso das riquezas do subsolo, sempre atento ao fim especfico, de
utilidade pblica, que deve presidir a explorao mineral.
O DIREITO MINERRIO
Direito Minerrio o ramo do Direito que tem por objeto o estudo de normas e
procedimentos que regulam a atividade mineral em todas as suas fases.
SAMUEL LIRA OVALLE26 leciona:
Las actividades que el hombre desarrolla en torno a la industria minera
originan relaciones sociales que regula el Derecho.
Podramos definir el Derecho de Minera como el conjunto de normas
jurdicas que establece la forma de constitucin, conservacin y extincin de
las concesiones de exploracin y de explotacin mineras y regulan las
relaciones de los particulares entre s en todo lo relativo a la industria
minera".
OVALLE, Samuel Lira. Curso de Derecho de Minera. 4. ed. Santiago: Jurdica de Chile,
2007. p. 20.
27
NUEZ, Srgio Gomes. Manual de Derecho de Mineria. Santiago: Editorial Jurdica de
Chile, 1993, p. 15.
28
AYULO, Jorge Basadre. Derecho Minero Peruano. 4. ed. Lima: Librera Studium, 1985. p.
33.
17
29
AYULO, Jorge Basadre. Derecho minero peruano. 4. ed. Lima: Librera Studium, 1985. p.
59.
18
c) La utilidad pblica de la actividad minera, y su alcance en general que
constituye un derecho real sui generis.
d) La responsabilidad del concesionario por los daos y perjuicios
generados por el trabajo minero aun sin mediar culpa, negligencia o
imprudencia, el control del medio ambiente y la forma ordenada de
conducir su actividad.
e) La explotacin minera que, por su carcter de utilidad pblica, otorga
primaca al subsuelo.
f) El Derecho del Estado a controlar, con fines de seguridad y de poltica,
el orden, la continuidad y el ritmo de los trabajos mineros en forma
permanente y fiscalizadora bajo la espada de Damocles de revertir la
titularidad a su dominio.
g) La indivisibilidad material de las minas en contraposicin a la
divisibilidad de la propiedad de la superficie. Este principio jurdico
elimina el condominio minero en la forma regulada por el Cdigo
Civil y realza a la sociedad legal de naturaleza forzosa. Elimina la
divisin y particin judicial o convencional.
h) La aparicin de figuras contractuales tpicas con ingerencia activa del
Estado, como la cesin de derechos, la sociedad forzosa, la hipoteca y
la prenda minera.
30
AYULO, Jorge Basadre. Derecho Minero Peruano. 4. ed. Lima: Librera Studium, 1985. p.
33.
31
AYULO, op. cit., p. 60.
19
ALEJANDRO VERGARA BLANCO32 tambm reconhece a autonomia do
Direito Minerrio:
a)
b)
c)
20
d)
Tem como contedo uma atividade de interesse pblico, que
transformar os recursos minerais em produtos;
e)
completo. Trata-se de unidade jurdica autnoma e surte efeitos por si
s, no dependendo de qualquer direito acessrio para aperfeioar-se; 34
f)
g)
outorgado pela Unio, por intermdio do Departamento Nacional de
Produo Mineral e Ministrio das Minas e Energia, considerando suas
competncias;
h)
i)
exclusivo, visto que o titular ter prioridade para pesquisar e lavrar
outras substncias contidas no polgono do seu Direito Minerrio;
j)
k)
Pode tanto ser dado em penhora e penhorado, tanto em execuo comum
quanto fiscal;
l)
Pode ser livremente alienado a quem tenha capacidade e legitimao para
receb-lo, mediante prvio consentimento do DNPM;
m)
n)
o)
obrigatoriamente exercido por brasileiros natos ou naturalizados
ou empresa constituda sob as leis brasileiras e que tenha sede e administrao no
pas;
p)
q)
Exige os mesmos requisitos exigidos para a prtica dos atos e processos
administrativos em geral;
r)
s)
No distingue solo e subsolo. Seu objeto alcana os recursos e jazidas
subterrneas ou afloradas.
REGIME CONSTITUCIONAL DOS RECURSOS MINERAIS
O artigo 176 da Constituio Federal dispe:
As jazidas, em lavra ou no, e demais recursos minerais e os
potenciais de energia hidrulica constituem propriedade distinta da
do solo, para efeito de explorao ou aproveitamento, e pertencem
Unio, garantida ao concessionrio a propriedade do produto da
lavra.
34
No confundir com a atividade mineral, que depende de dois consentimentos para ser
exercida: o consentimento da Unio e a Licena Ambiental.
21
1 A pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento
dos potenciais a que se refere o caput deste artigo somente podero
ser efetuados mediante autorizao35 ou concesso da Unio, no
interesse nacional, por brasileiros ou empresa constituda sob as leis
brasileiras e que tenha sua sede e administrao no pas, na forma
da lei, que estabelecer as condies especficas quando essas
atividades se desenvolverem em faixa de fronteira ou terras
indgenas.36
2 assegurada participao ao proprietrio do solo nos resultados
da lavra, na forma e no valor que dispuser a lei.
3 A autorizao de pesquisa ser sempre por prazo determinado, e
as autorizaes e concesses previstas neste artigo no podero ser
cedidas ou transferidas, total ou parcialmente, sem prvia anuncia
do poder concedente.
4 No depender de autorizao ou concesso o aproveitamento
do potencial de energia renovvel de capacidade reduzida.
35
O Constituinte, evidncia, conduziu o texto do art. 176 com pouco rigor tcnico. Apenas
copiou o conceito do Cdigo de Minerao de 1967, sem perceber sua desatualizao e
impropriedade. Como tratado em captulo especfico, a natureza do ato administrativo que
consente a pesquisa e lavra de minerais no se confunde com a Autorizao ou a Concesso
clssicas do Direito Administrativo.
36
Redao dada pela Emenda Constitucional n 06, de 1995.
22
Esse entendimento possui amplo respaldo jurisprudencial, conforme pode ser
observado em deciso proferida pelo TRF137:
PROCESSUAL
CIVIL
E
ADMINISTRATIVO.
EXPLORAO DE RECURSOS MINERAIS POR RGO DA
ADMINISTRAO
PBLICA
DIRETA
DA
UNIO.
NECESSIDADE DE PREVISO
LEGAL
ESPECFICA.
INDENIZAO.
DESCABIMENTO
DA
CONDUTA
DA
ADMINISTRAO DE IGNORAR
A
CONCESSO DE EXPLORAO PARA PASSAR A EXPLORAR A
JAZIDA SEM O DEVIDO PROCESSO DE REVOGAO DO
ATO DE CONCESSO.
PEDIDOS DE OBRIGAO DE NO
IMPEDIR
O
PROSSEGUIMENTO
DA
EXPLORAO
E DE INDENIZAO PARA A HIPTESE DE DESCUMPRIMENTO
DA SENTENA. INPCIA DO SEGUNDO PEDIDO PORQUE
SUBMETIDO A CONDIO FUTURA E INCERTA. 1. O artigo 16
do DL 0227/67 regulamenta todo o procedimento necessrio
obteno do ttulo de pesquisa, devendo o interessado apresentar
todos os documentos ali elencados, sob pena de indeferimento do seu
pedido. 2. Cumpridas as exigncias legais e respeitado o direito de
prioridade, a Autarquia outorga parte interessada o
alvar de pesquisa mineral, no atuando com discricionariedade, mas
sim vinculada lei. (...)
Esse entendimento apresenta amplo respaldo jurisprudencial, assim como pode ser
evidenciado em: BRASIL. Tribunal Regional Federal da 1 Regio 5 Turma Suplementar.
Apelao Cvel n. 200401000055010. Relator: Juiz Federal Wilson Alves de Souza. DJe
20/03/2012:
38
BRASIL. Advocacia-Geral da Unio. Parecer n AGU/RB-01/94 (Anexo ao Parecer n GQ14). Dirio Oficial da Unio, Poder Executivo, Braslia, DF, 25 mar. 1994.
23
que faz com que o aporte de capitais de risco exija a contrapartida de
uma legislao clara, simples e estvel. Esse comportamento,
verificado a partir de meados dos anos 70, representou uma sensvel
mudana na poltica mineral dos pases, como uma reao crise
econmica que envolveu o mundo ocidental naquela dcada. Grande
parte dos pases em desenvolvimento procedeu, nessa fase, a uma
profunda reviso das suas leis, buscando, assim, criar condies
favorveis ao implemento da minerao em seus territrios.
Sem embargo da preservao da soberania nacional sobre os
recursos minerais, essas novas leis invariavelmente passaram a
regular as relaes entre o minerador e o Estado, como titular dos
recursos minerais, definindo as regras de convvio entre os
proprietrios de terras e as empresas de minerao.
A mesma AGU traz interessante concluso no Parecer 2/95. Tal como o Parecer
Normativo DNPM 46/2012/FM/PROGE/DNPM, mostra que, na verdade, as riquezas
minerais pertencem, em ltima anlise, ao povo. No se enquadram, portanto, como
bens tpicos da Unio:
Nem mesmo quando a Unio retoma o direito minerrio, passa a ter o direito de
ampla ter o poder ter ampla disposio sobre ele. Nesse caso, o direito minerrio retorna
ao setor produtivo mediante a Declarao de Disponibilidade, para que possa ser
outorgado a novo minerador.40
A relao da Unio com as jazidas e minas foi bem estudada no Departamento
Nacional de Produo Mineral, abordada de forma inteligente, lcida e coerente com a
39
BRASIL. Advocacia-Geral da Unio. Parecer n AGU/MF-02/95 (Anexo ao Parecer n GQ79). Dirio Oficial da Unio, Poder Executivo, Braslia, DF, 16 ago. 1995.
40
A doutrina chilena tambm considera suas jazidas ... em calidad de bienes fiscales de
naturaleza especial, incluso cuando, por ser todavia desconocidas y por l tanto indeterminadas,
el Estado no puede ejercer actos de domnio a su respecto. (BULNES, op.cit., tomo I, p. 59).
24
melhor
doutrina,
inclusive
estrangeira,41
no
Parecer
Normativo
DNPM
46/2012/FM/PROGE/DNPM:
41
A doutrina chilena tambm distingue a relao jurdica do Estado com suas jazidas, como
bens fiscais de natureza especial. Confira-se em BULNES, Juan Lus Ossa. Tratado de
Derecho de Mineria. 4 Ed. Santiago: Editorial Jurdica de Chile. 2007, tomo I, p. 59.
25
minerais no se confundem com o solo e, com efeito, pertencem
Unio.42
(ii)
Se nada encontrar, arcar sozinho e integralmente com o prejuzo, no
podendo cobrar da Unio seu insucesso;
(iii)
Se o minerador que arriscar e investir seu dinheiro for bem sucedido e
conseguir identificar uma jazida, essa riqueza sobre o controle da Unio, mas o
produto da lavra, at a exausto da jazida, estar garantido ao minerador;
Nesse pargrafo, o DNPM faz citao seguinte doutrina: O subsolo s interessa ao mundo
jurdico (mineral) quando tem potencial (como nos casos em que est onerado com
Requerimento de Direito Minerrio) ou efetivo valor econmico ou cientfico. Caso contrrio,
foge proteo do Cdigo de Minerao. (FREIRE, William. A Natureza Jurdica do
Consentimento para Pesquisa Mineral, do Consentimento para Lavra e do Manifesto de Minas
no Direito Brasileiro. Belo Horizonte: Editora Revista de Direito Minerrio, 2005, p. 94).
43
FREIRE, William. Cdigo de Minerao Anotado. 5 Ed. Belo Horizonte: Mandamentos,
2010, p. 65.
42
26
(iv)
Como bens finitos, enquanto algumas reservas se exaurem, outras so
descobertas graas aos investimentos e engenhosidade do setor privado. Quanto
mais dinmica for a atividade mineral de um pas, mais se lavra e mais se
descobre. Dessa forma, a riqueza de um pas que tenha uma poltica mineral
consistente estar sempre aumentando devido aos investimentos privados.44
Ainda que seja classificado como bem imvel pelo art. 84 do Cdigo de
Minerao, o recurso mineral tem existncia com limitao temporal, porque est
destinado exausto.
Existir apenas enquanto no for exaurido. Esta caracterstica mostra sua
natureza especial, o que lhe acrescenta o a t r i b u t o a temporalidade (no se mantm
inteiro ou perptuo). O atributo da temporalidade, encontrvel somente nos recursos
minerais no renovveis, cria um equilbrio sutil: enquanto algumas reservas se exaurem,
44
Uma constatao interessante a de que as reservas minerais mundiais aumentam a cada dia,
no obstante o intenso uso de minerais. Quanto mais se pratica a atividade mineral, mais
investimento feito em pesquisa, o que, por sua vez, resulta em novas descobertas.
27
outras so descobertas. Mas no podem ser comercializadas pela Unio, porque todo o
investimento e risco cabe ao setor privado, que possui direito constitucionalmente assegurado
ao produto da lavra.
28
tomados em sentido geral, sem tcnica jurdica. E ainda: a Constituio garante
automaticamente o produto da lavra apenas ao concessionrio. No haveria esta
garantia automtica para os autorizatrios e permissionrios.
29
A propriedade do solo no abrange as jazidas, minas e demais
recursos minerais, os potenciais de energia hidrulica, os
monumentos arqueolgicos e outros bens referidos por leis especiais.
E o art. 1.473:
Podem ser objeto de hipoteca: (...)
V - os recursos naturais a que se refere o art. 1.230,
independentemente do solo onde se acham;
Art. 1.230. A propriedade do solo no abrange as jazidas, minas e demais recursos minerais,
os potenciais de energia hidrulica, os monumentos arqueolgicos e outros bens referidos por
leis especiais.
46
Essa mesma harmonizao necessria para entender as expresses autorizao e
concesso do art. 176, que so usadas pelo Constituinte no seu sentido comum, como j
ensinava Orozimbo Nonato h vrias dcadas. Se tivessem sido usadas no sentido tcnico, o
Regime de Licenciamento Mineral e o de Permisso de Lavra Garimpeira seriam
inconstitucionais, porque Licena e Permisso, no sentido estritamente tcnico, no se
confundem com Autorizao ou Concesso. O que ocorre, na verdade, so consentimentos da
Unio para a pesquisa e para a lavra, em suas vrias modalidades.
30
analisado, e que a hipoteca de jazidas e minas somente foi admitida explicitamente,
porque foi considerada constitucional, em razo de essa relao da Unio com esses
bens ser sui generis, e no de domnio clssico.
Ainda que se admita que a relao da Unio com os recursos e jazidas minerais
seja de domnio, foroso reconhecer que no pode se tratar de um domnio clssico tal
como o conhecemos no Direito Civil ou no Direito Administrativo, o que, no final,
levaria ao mesmo resultado da teoria da relao de soberania acima exposta.
A doutrina chilena tambm considera suas jazidas47 de domnio estatal, em
calidad de bienes fiscales de naturaleza especial, incluso cuando, por ser todavia
47
Vrios pases no criam uma distino jurdica entre recursos minerais, jazidas e minas.
31
desconocidas y por l tanto indeterminadas, el Estado no puede ejercer actos de
domnio a su respecto.48
ISIDRO DE ARCENEGUI, jurista espanhol estudioso do Direito Minerrio,
49
ensina :
El texto constitucional, al referirse al dominio pblico en el Ttulo VII,
artculo 132, establece cuales han de ser los principios inspiradores
del mismo la inalienabilidad, la imprescriptibilidad y la
inembargabilidad , y otorga la condicin de bienes de dominio
pblico estatal a determinados recursos naturales entre los que no se
cuentan los yacimientos minerales y dems recursos geolgicos,
dejando al legislador que, y en este sentido ha da entenderse la
expresin son bienes de dominio pblico estatal los que determine la
ley, decida, adems de los que son relacionados en el apartado 2 del
artculo 13250, cules han de poseer dicha naturaleza y regule s
regimn jurdico, siempre respetando ls meritados princpios.
32
se dicta en un procedimiento de jurisdiccin voluntaria, en que se
prefiere al primer solicitante, y
d)
Estas concesiones salen a remate pblico, e incluso
pueden caducar, en el evento de que no se amparen mediante el pago
de una patente peridica.
52
NUEZ, Sergio Gomez. Manual de Derecho de Minera. Santiago: Jurdica de Chile, 1993.
p. 24.
53
PERU.
Constitucin
(1993).
Disponvel
em:
<http://www.tc.gob.pe/legconperu/constitucion.html>. Acesso em : 10 maio 2011.
33
Artculo 54. El territorio del Estado es inalienable e
inviolable. Comprende el suelo, el subsuelo, el dominio martimo, y el
espacio areo que los cubre. ()
Artculo 192. Los gobiernos regionales promueven el desarrollo y la
economa regional, fomentan las inversiones, actividades y servicios
pblicos de su responsabilidad, en armona con las polticas y planes
nacionales y locales de desarrollo.
Son competentes para:
7.
Promover y regular actividades y/o servicios en materia de
agricultura, pesquera, industria, agroindustria, comercio, turismo,
energa, minera, vialidad, comunicaciones, educacin, salud y medio
ambiente, conforme a ley.
Artculo 195. Los gobiernos locales promueven el desarrollo y la
economa local, y la prestacin de los servicios pblicos de su
responsabilidad, en armona con las polticas y planes nacionales y
regionales de desarrollo.
Son competentes para:
8.
Desarrollar y regular actividades y/o servicios en materia de
educacin, salud, vivienda, saneamiento, medio ambiente,
sustentabilidad de los recursos naturales, transporte colectivo,
circulacin y trnsito, turismo, conservacin de monumentos
arqueolgicos e histricos, cultura, recreacin y deporte, conforme a
ley.
Artculo 66. Los recursos naturales, renovables y no renovables, son
patrimonio de la Nacin. El Estado es soberano en su
aprovechamiento.
Por ley orgnica se fijan las condiciones de su utilizacin y de su
otorgamiento a particulares. La concesin otorga a su titular un
derecho real, sujeto a dicha norma legal.
Artculo 67. El Estado determina la poltica nacional del ambiente.
Promueve el uso sostenible de sus recursos naturales.
Artculo 77. La administracin econmica y financiera del Estado se
rige por el presupuesto que anualmente aprueba el Congreso. La
estructura del presupuesto del sector pblico contiene dos secciones:
gobierno central e instancias descentralizadas.
El presupuesto asigna equitativamente los recursos pblicos, su
programacin y ejecucin responden a los criterios de eficiencia de
necesidades sociales bsicas y de descentralizacin. Corresponden a
las respectivas circunscripciones, conforme a ley, recibir una
participacin adecuada del total de los ingresos y rentas obtenidos
por el Estado en la explotacin de los recursos naturales en cada
zona en calidad de canon.
34
Artculo 71. En cuanto a la propiedad, los extranjeros, sean personas
naturales o jurdicas, estn en la misma condicin que los peruanos,
sin que, en caso alguno, puedan invocar excepcin ni proteccin
diplomtica.
Sin embargo, dentro de cincuenta kilmetros de las fronteras, los
extranjeros no pueden adquirir ni poseer, por ttulo alguno, minas,
tierras, bosques, aguas, combustibles ni fuentes de energa, directa ni
indirectamente, individualmente ni en sociedad, bajo pena de perder,
en beneficio del Estado, el derecho as adquirido. Se excepta el caso
de necesidad pblica expresamente declarada por decreto supremo
aprobado por el Consejo de Ministros conforme a ley.
54
AYULO, Jorge Basadre. Derecho Minero peruano. 4. ed. Lima: Librera Studium, 1985. p.
43-45.
35
requiere de capital y ste muchas veces no est al alcance del
desconocido o quien no puede otorgar garantas.
4)
Nadie puede obligarse a prestar trabajo personal sin su libre
consentimiento y sin la debida retribucin (artculo 42). Queda as
recusado el trabajo forzado y el rgimen del enganche aunque el
Estado no tenga herramientas para hacerlos efectivos.
5)
La ley seala la proporcin suficiente que corresponde a los
trabajadores nacionales tanto en el nmero como en el monto total de
las remuneraciones de la empresa, segn el caso (artculo 42).
6)
La huelga es derecho de los trabajadores (artculo 55). Este
dispositivo debe ser reglamentado con cuidado y estudio. La actividad
minera ha sido sacudida como terremoto por las continuas
paralizaciones de los trabajadores que daan los intereses de los
habitantes.
7)
El Estado reconoce el derecho de los trabajadores a participar
en la gestin y utilidad de la empresa de acuerdo con la modalidad de
sta (artculo 56). Se recoge el concepto de cogestin de la empresa.
8)
El dominio martimo estatal comprende el mar adyacente de
sus costas, as como su lecho y subsuelo hasta la distancia de 200
millas marinas desde las lneas de base que establece la ley. Acta
como empresario y en las dems formas que establece la ley (artculo
122). Los recursos naturales son renovables y no renovables.
9)
El artculo 121 sienta el principio de la participacin de las
regiones en la renta que produce la explotacin minera.
10) La concesin minera obliga a su trabajo y otorga a su titular
un derecho real sujeto a las condiciones de la ley (artculo 122). Este
artculo sienta las pauta para un derecho real minero y el amparo por
el trabajo y hay que concordarlo con los pargrafos 9, 10, 11, 12, 13,
14, 68, 69, 70, 71, 72 y 79 del Decreto Legislativo 109 y artculos 38,
40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49 y dems pertinentes del
Reglamento del Decreto Legislativo 109.
11) El artculo 122 establece que el Estado protege la pequea y
mediana minera y promueve la gran minera.
12) Es obligacin del Estado prevenir
contaminacin ambiental (artculo 123).
constatar
la
36
16) Las empresas extranjeras domiciliadas en el Per estn sujetas
a las leyes de la Repblica (artculo 136). Esta obligacin es
irrestricta.
17) El Estado autoriza, registra y supervisa la inversin extranjera
directa (artculo 137). A tal efecto, el Estado fija el status del
inversionista extranjero mediante la promulgacin de reglas sobre
recepcin de los capitales forneos, la exportacin de las utilidades
en el que se fijan topes y el porcentaje de este aporte extranjero y en
todo contrato entre el Estado peruano con extranjero debe constar el
sometimiento expreso a las leyes del Per y la jurisdiccin del pas y
la renuncia a cualquier reclamacin diplomtica. Hay en este caso
una recepcin del anterior texto constitucional.
37
estar establecidos al momento de otorgarse la concesin.
Sera de
competencia exclusiva de
los tribunales
ordinarios de justicia
declarar la extincin de tales
concesiones. Las controversias que se produzcan respecto de la
caducidad o extincin del dominio sobre la concesin sern
resueltas por ellos; y en caso de caducidad, el afectado podr
requerir de la justicia la declaracin de subsistencia de su
derecho.
El dominio del titular sobre su concesin minera est protegido
por la garanta constitucional de que trata este nmero.
La exploracin, la explotacin o el beneficio de los yacimientos
que contengan sustancias no susceptibles de concesin, podrn
ejecutarse directamente por el Estado o por sus empresas, o
por medio de concesiones administrativas o de contratos
especiales de operacin, con los requisitos y bajo las
condiciones que el Presidente de la Repblica fije, para cada
caso, por decreto supremo. Esta norma se aplicar tambin a
los yacimientos de cualquier especie existentes en las aguas
martimas sometidas a la jurisdiccin nacional y a los situados,
en todo o en parte, en zonas que, conforme a la ley, se
determinen como de importancia para la seguridad
nacional. El Presidente de la Repblica podr poner
trmino, en cualquier tiempo, sin expresin de causa y
con la indemnizacin que corresponda, a las concesiones
administrativas o a los contratos de operacin relativos a
explotaciones ubicadas en zonas declaradas de importancia
para la seguridad nacional.
Constituio de El Salvador:
Art. 103. Se reconoce y garantiza el derecho a la propiedad privada en
funcin social.
El subsuelo pertenece al Estado el cual podr otorgar concesiones
para su explotacin.
Art. 117. Es deber del Estado proteger los recursos naturales, as
como la diversidad e integridad del medio ambiente, para garantizar
el desarrollo sostenible.
Constituio de Portugal:
38
1. Pertencem ao domnio pblico:
a) As guas territoriais com os seus leitos e os fundos marinhos
contguos, bem como os lagos, lagoas e cursos de gua navegveis
ou flutuveis, com os respectivos leitos;
b) As camadas areas superiores ao territrio acima do limite
reconhecido ao proprietrio ou superficirio;
c) Os jazigos minerais, as nascentes de guas mineromedicinais, as
cavidades naturais subterrneas existentes no subsolo, com
excepo das rochas, terras comuns e outros materiais habitualmente
usados na construo;
d) As estradas;
e) As linhas frreas nacionais;
f) Outros bens como tal classificados por lei.
Constituio da Colmbia:
Articulo 80. El Estado planificar el manejo y aprovechamiento de los
recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su
conservacin, restauracin o sustitucin.
Adems, deber prevenir y controlar los factores de deterioro
ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparacin de los
daos causados.
Articulo 95. La calidad de colombiano enaltece a todos los miembros de
la comunidad nacional. Todos estn en el deber de engrandecerla y
dignificarla. El ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en
esta Constitucin implica responsabilidades.
Son deberes de la persona y del ciudadano:
Proteger los recursos culturales y naturales del pas y velar por la
conservacin de un ambiente sano;
Constituio da Bolvia:
Articulo 136. Los bienes nacionales son del dominio originario del
Estado I. Son de dominio originario del Estado, adems de los
bienes a los que la ley les da esa calidad, el suelo y el subsuelo con
todas sus riquezas naturales, las aguas lacustres, fluviales y
medicinales, as como los elementos y fuerzas fsicas susceptibles de
aprovechamiento.
II. La ley establecer las condiciones de este dominio, as como las de
39
su concesin y adjudicacin a los particulares.
Articulo 138. La minera nacionalizada es patrimonio de la Nacin.
Pertenecen al patrimonio de la Nacin los grupos mineros
nacionalizados como una de las bases para el desarrollo y
diversificacin de la economa del pas, no pudiendo aquellos ser
transferidos o adjudicados en propiedad a empresas privadas por
ningn ttulo. La direccin y administracin superiores de la
industria minero estatal estarn a cargo de una entidad autrquica
con las atribuciones que determina la ley.
Constituio da Venezuela:
Artculo 12. Los yacimientos mineros y de hidrocarburos,
cualquiera que sea su naturaleza, existentes en el territorio nacional,
bajo el lecho del mar territorial, en la zona econmica exclusiva y en la
plataforma continental, pertenecen a la Repblica, son bienes del
dominio pblico y, por tanto, inalienables e imprescriptibles. Las
costas marinas son bienes del dominio pblico.
Constituio da Guatemala55:
Artculo 121.- Bienes del Estado. Son bienes del estado:
e.
El subsuelo, los yacimientos de hidrocarburos y los minerales,
as como cualesquiera otras substancias orgnicas o inorgnicas del
subsuelo;
Artculo 125.- Explotacin de recursos naturales no renovables. Se
declara de utilidad y necesidad pblicas, la explotacin tcnica y
racional de hidrocarburos, minerales y dems recursos naturales no
renovables.
El Estado establecer y propiciar las condiciones propias para su
exploracin, explotacin y comercializacin.
55
GUATEMALA.
Constitucin
(1985).
Disponvel
em:
<http://pdba.georgetown.edu/constitutions/guate/guate93.html>. Acesso em: 10 maio 2011.
40
Artculo 142.- De la soberana y el territorio. El Estado ejerce plena
soberana, sobre:
a.
El territorio nacional integrado por su suelo, subsuelo, aguas
interiores, el mar territorial en la extensin que fija la ley y el espacio
areo que se extiende sobre los mismos.
Constituio do Equador56:
Art. 2.- El territorio ecuatoriano es inalienable e irreductible.
Comprende el de la Real Audiencia de Quito con las modificaciones
introducidas por los tratados vlidos, las islas adyacentes, el
Archipilago de Galpagos, el mar territorial, el subsuelo y el espacio
suprayacente respectivo.
Art. 84.- El Estado reconocer y garantizar a los pueblos indgenas,
de conformidad con esta Constitucin y la ley, el respeto al orden
pblico y a los derechos humanos, los siguientes derechos colectivos:
12. A sus sistemas, conocimientos y prcticas de medicina tradicional,
incluido el derecho a la proteccin de los lugares rituales y sagrados,
plantas, animales, minerales y ecosistemas de inters vital desde el
punto de vista de aquella.
Art. 247.- Son de propiedad inalienable e imprescriptible del Estado
los recursos naturales no renovables y, en general, los productos del
subsuelo, los minerales y sustancias cuya naturaleza sea distinta de la
del suelo, incluso los que se encuentran en las reas cubiertas por las
aguas del mar territorial.
Estos bienes sern explotados en funcin de los intereses nacionales.
Su exploracin y explotacin racional podrn ser llevadas a cabo por
empresas pblicas, mixtas o privadas, de acuerdo con la ley.
Ser facultad exclusiva del Estado la concesin del uso de frecuencias
electromagnticas para la difusin de seales de radio, televisin y
otros medios. Se garantizar la igualdad de condiciones en la
concesin de dichas frecuencias. Se prohbe la transferencia de las
concesiones y cualquier forma de acaparamiento directo o indirecto
por el Estado o por particulares, de los medios de expresin y
comunicacin social.
Las aguas son bienes nacionales de uso pblico; su dominio ser
inalienable e imprescriptible; su uso y aprovechamiento
corresponder al Estado o a quienes obtengan estos derechos, de
acuerdo con la ley.
56
EQUADOR.
Constitucin
(2008).
Disponvel
<http://www.ecuanex.net.ec/constitucion/indice.html>. Acesso em: 10 maio 2011.
em:
41
Art. 80.- El Estado fomentar la ciencia y la tecnologa,
especialmente en todos los niveles educativos, dirigidas a mejorar la
productividad, la competitividad, el manejo sustentable de los
recursos naturales, y a satisfacer las necesidades bsica s de la
poblacin.
Art. 86.- El Estado proteger el derecho de la poblacin a vivir en un
medio ambiente sano y ecolgicamente equilibrado, que garantice un
desarrollo sustentable. Velar para que este derecho no sea afectado
y garantizar la preservacin de la naturaleza. Se declaran de inters
pblico y se regularn conforme a la ley:
1. La preservacin del medio ambiente, la conservacin de los
ecosistemas, la biodiversidad y la integridad del patrimonio gentico
del
pas.
2. La prevencin de la contaminacin ambiental, la recuperacin de
los espacios naturales degradados, el manejo sustentable de los
recursos naturales y los requisitos que para estos fines debern
cumplir
las
actividades
pblicas
y
privadas.
3. El establecimiento de un sistema nacional de reas naturales
protegidas, que garantice la conservacin de la biodiversidad y el
mantenimiento de los servicios ecolgicos, de conformidad con los
convenios y tratados internacionales.
Constituio do Panam:
Articulo 3. El territorio de la Repblica de Panam comprende la
superficie terrestre, el mar territorial, la plataforma continental
submarina, el subsuelo y el espacio areo entre Colombia y Costa
Rica de acuerdo con los tratados de lmites celebrados por Panam y
esos Estados.
El territorio nacional no podr ser jams cedido, traspasado o
enajenado, ni temporal ni parcialmente, a otros Estados.
Articulo 254. Pertenecen al Estado:
5. Las riquezas del subsuelo, que podrn ser explotadas por empresas estatales o mixtas o ser objeto de concesiones o contratos para
su explotacin segn lo establezca la Ley.
Los derechos mineros otorgados y no ejercidos dentro del trmino y
condiciones que fije la Ley, revertirn al Estado.
6. Las salinas, las minas, las aguas subterrneas y termales, depsitos
de hidrocarburos, las canteras y los yacimientos de toda clase que no
podrn ser objeto de apropiacin privada, pero podrn ser explotados
directamente por el Estado, mediante empresas estatales o mixtas, o
ser objeto de concesin u otros contratos para su explotacin, por
empresas privadas. La Ley reglamentar todo lo concerniente a las
42
distintas formas de explotacin sealadas en este ordinal.
Articulo 256 Las concesiones para la explotacin del suelo, del
subsuelo, de los bosques y para la utilizacin de agua, de medios de
comunicacin o transporte y de otras empresas de servicio pblico,
se inspirarn en el bienestar social y el inters pblico.
Constituio do Paraguai57:
Artculo 112 - del dominio del Estado
Corresponde al Estado el dominio de los hidrocarburos, minerales
slidos, lquidos y gaseosos que se encuentre en estado natural en el
territorio de la Repblica, con excepcin de las sustancias ptreas,
terrosas y calcreas.
El Estado podr otorgar concesiones a personas o empresas pblicas
o privadas, mixtas, nacionales o extranjeras, para la prospeccin, la
exploracin, la investigacin, el cateo o la explotacin de
yacimientos, por tiempo limitado.
La ley regular el rgimen econmico que contemple los intereses del
Estado, los de los concesionarios y los de los propietarios que
pudieran resultar afectados.
Constituio de Cuba58:
Artculo 11.- El Estado ejerce su soberana:
b) sobre el medio ambiente y los recursos naturales del pas;
Artculo 15.- Son de propiedad estatal socialista de todo el pueblo:
a.
las tierras que no pertenecen a los agricultores pequeos o a
cooperativas integradas por estos, el subsuelo, las minas, los recursos
naturales tanto vivos como no vivos dentro de la zona econmica
martima de la Repblica, los bosques, las aguas y las vas de
comunicacin;
b.
los centrales azucareros, las fbricas, los medios
fundamentales de transporte, y cuantas empresas, bancos e
instalaciones han sido nacionalizados y expropiados a los
imperialistas, latifundistas y burgueses, as como las fbricas,
empresas e instalaciones econmicas y centros cientficos, sociales,
57
PARAGUAI.
Constitucin
(1992).
Disponvel
em:
<http://www.constitution.org/cons/paraguay.htm>. Acesso em: 10 maio 2011.
58
CUBA. Constitucin (1976). Disponvel em: <http://www.cuba.cu/gobierno/cuba.htm>.
Acesso em: 10 maio 2011.
43
culturales y deportivos construidos, fomentados o adquiridos por el
Estado y los que en el futuro construya, fomente o adquiera.
Estos bienes no pueden trasmitirse en propiedad a personas naturales
o jurdicas, salvo los casos excepcionales en que la transmisin
parcial o total de algn objetivo econmico se destine a los fines del
desarrollo del pas y no afecten los fundamentos polticos, sociales y
econmicos del Estado, previa aprobacin del Consejo de Ministros o
su Comit Ejecutivo. En cuanto a la transmisin de otros derechos
sobre estos bienes a empresas estatales y otras entidades autorizadas,
para el cumplimiento de sus fines, se actuar conforme a lo previsto
en la ley.
Artculo 27.- El Estado protege el medio ambiente y los recursos
naturales del pas. Reconoce su estrecha vinculacin con el desarrollo
econmico y social sostenible para hacer ms racional la vida
humana y asegurar la supervivencia, el bienestar y la seguridad de
las generaciones actuales y futuras. Corresponde a los rganos
competentes aplicar esta poltica.
Es deber de los ciudadanos contribuir a la proteccin del agua, la
atmsfera, la conservacin del suelo, la flora, la fauna y todo el rico
potencial de la naturaleza.
PUERTO
RICO.
Constitucin
(1956).
<http://www.lexjuris.com/lexprcont.htm>. Acesso em: 10 maio 2011.
Disponvel
em:
44
Constituio de Angola:
Article 12.
1. All natural resources existing in the soil and subsoil, in internal and
territorial waters, on the continental shelf and in the exclusive
economic area, shall be the property of the State, which shall
determine under what terms they are used, developed and exploited.
2. The State shall promote the protection and conservation of natural
resources guiding the exploitation and use thereof for the benefit of
the community as a whole.
Constituio da Rssia60:
Article 9. (1). Land and other natural resources shall be utilized and
protected in the Russian Federation as the basis of life and activity of
the people living in corresponding territories.
(2). Land and other natural resources may be in private, state,
municipal and other forms of ownership.
Constituio do Mxico61:
Artculo 27. La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro
de los lmites del territrio nacional, corresponde originariamente a
la Nacin, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el
dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad
privada. (...)
Corresponde a la Nacin el dominio directo de todos los recursos
naturales de la plataforma continental y los zcalos submarinos de las
islas; de todos los minerales o substancias que en vetas, mantos,
masas o yacimientos, constituyan depsitos cuya naturaleza sea
distinta de los componentes de los terrenos, tales como los minerales
de los que se extraigan metales y metaloides utilizados en La
industria; los yacimientos de piedras preciosas, de sal de gema y las
salinas formadas directamente por las aguas marinas; los productos
derivados de la descomposicin de las rocas, cuando su explotacin
necesite trabajos subterrneos; los yacimientos minerales u orgnicos
60
RUSSIA. Constitution (1993). Disponvel em: <http://www.constitution.ru/en/1000300001.htm>. Acesso em: 06 maio 2011.
61
MXICO.
Constitucin
(1917).
Disponvel
em:
<http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf>. Acesso em: 06 maio 2011.
45
de materias susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes; los
combustibles minerales slidos; el petrleo y todos los carburos de
hidrgeno slidos, lquidos o gaseosos; y el espacio situado sobre el
territorio nacional, en la extensin y trminos que fije el Derecho
Internacional. (...)
En los casos a que se refieren los dos prrafos anteriores, el dominio
de la Nacin es inalienable e imprescriptible y la explotacin, el uso o
el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los
particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes
mexicanas, no podr realizarse sino mediante concesiones, otorgadas
por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que
establezcan las leyes. Las normas legales relativas a obras o trabajos
de explotacin de los minerales y substancias a que se refiere el
prrafo cuarto, regularn la ejecucin y comprobacin de los que se
efecten o deban efectuarse a partir de su vigencia,
independientemente de la fecha de otorgamiento de las concesiones, y
su inobservancia dar lugar a la cancelacin de stas. El Gobierno
Federal tiene La facultad de establecer reservas nacionales y
suprimirlas. Las declaratorias correspondientes se harn por el
Ejecutivo en los casos y condiciones que las leyes prevean.
Tratndose del petrleo y de los carburos de hidrgeno slidos,
lquidos o gaseosos o de minerales radioactivos, no se otorgarn
concesiones ni contratos, ni subsistirn los que en su caso se hayan
otorgado y la Nacin llevar a cabo la explotacin de esos productos,
en los trminos que seale la Ley Reglamentaria respectiva.
Corresponde exclusivamente a la Nacin generar, conducir,
transformar, distribuir y abastecer energa elctrica que tenga por
objeto la prestacin de servicio pblico. En esta materia no se
otorgarn concesiones a los particulares y la Nacin aprovechar los
bienes y recursos naturales que se requieran para dichos fines. ().
Artculo 28.- En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los
monopolios, las prcticas monoplicas, los estancos y las exenciones
de impuestos en los trminos y condiciones que fijan las leyes. El
mismo tratamiento se dar a las prohibiciones a ttulo de proteccin a
la industria. ()
No constituirn monopolios las funciones que el Estado ejerza de
manera exclusiva en las siguientes reas estratgicas: correos,
telgrafos y radiotelegrafa; petrleo y los dems hidrocarburos;
petroqumica bsica; minerales radioactivos y generacin de energa
nuclear; electricidad y las actividades que expresamente sealen las
leyes que expida el Congreso de la Unin. La comunicacin va
satlite y los ferrocarriles son reas prioritarias para el desarrollo
nacional en los trminos del artculo 25 de esta Constitucin; el
Estado al ejercer en ellas su rectora, proteger la seguridad y la
soberana de la Nacin, y al otorgar concesiones o permisos
mantendr o establecer el dominio de las respectivas vas de
comunicacin de acuerdo con las leyes de la materia.
46
Artculo 73.- El Congreso tiene facultad:
X.- Para legislar en toda la Repblica sobre hidrocarburos, minera,
industria cinematogrfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos,
intermediacin y servicios financieros, energa elctrica y nuclear, y
para expedir las leyes del trabajo reglamentarias del Artculo 123;
Artculo 123.- Toda persona tiene derecho al trabajo digno y
socialmente til; al efecto, se promovern la creacin de empleos y la
organizacin social para el trabajo, conforme a la Ley.
XII.- Toda empresa agrcola, industrial, minera o de cualquier otra
clase de trabajo, estar obligada, segn lo determinen las leyes
reglamentarias a proporcionar a los trabajadores habitaciones
cmodas e higinicas. Esta obligacin se cumplir mediante las
aportaciones que las empresas hagan a un fondo nacional de la
vivienda a fin de constituir depsitos en favor de sus trabajadores y
establecer un sistema de financiamiento que permita otorgar a stos
crdito barato y suficiente para que adquieran en propiedad tales
habitaciones.
Constituio da China62:
Article 9. Mineral resources, waters, forests, mountains, grassland,
unreclaimed land, beaches and other natural resources are owned by
the state, that is, by the whole people, with the exception of the forests,
mountains, grassland, unreclaimed land and beaches that are owned
by collectives in accordance with the law. The state ensures the
rational use of natural resources and protects rare animals and
plants. The appropriation or damage of natural resources by any
organization or individual by whatever means is prohibited.
CHINA. Constitution (1982). Disponvel em: <http://www.gov.cn/english/200508/05/content_20813.htm>. Acesso em: 06 maio 2011.
63
COSTA
RICA.
Constitucin
(1949).
Disponvel
em:
<http://www.constitution.org/cons/costaric.htm>. Acesso em: 06 maio 2011.
47
b) Los yacimientos de carbn, las fuentes y depsitos de petrleo, y
cualesquiera otras sustancias hidrocarburadas, as como los
depsitos de minerales radiactivos existentes en el territorio nacional;
c) Los servicios inalmbricos.
Los bienes mencionados en los apartes a), b) y c) anteriores slo
podrn ser explotados por la administracin pblica o por
particulares, de acuerdo con la ley o mediante concesin especial
otorgada por tiempo limitado y con arreglo a las condiciones y
estipulaciones que establezca la Asamblea Legislativa.
Los ferrocarriles, muelles y aeropuertos nacionales -estos ltimos
mientras se encuentren en servicio- no podrn ser enajenados,
arrendados ni gravados, directa o indirectamente, ni salir en forma
alguna del dominio y control del Estado.
Art. 19 N 24
24.- El derecho de propiedad en sus diversas especies sobre toda
clase de bienes corporales o incorporales.
()
Corresponde a la ley determinar qu sustancias de aquellas a que se
refiere el inciso precedente, exceptuados los hidrocarburos lquidos o
gaseosos, pueden ser objeto de concesiones de exploracin o de
explotacin. Dichas concesiones se constituirn siempre por
resolucin judicial y tendrn la duracin, conferirn los derechos e
impondrn las obligaciones que la ley exprese, la que tendr el
carcter de orgnica constitucional.
O Estado chileno pode optar por explorar, ele mesmo, os recursos minerais, ou
por delegar sua explorao aos particulares, atravs do regime de concesso. Segundo
SRGIO GOMES NUEZ65:
64
CHILE.
Constitucin
(1980).
Disponvel
<http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=242302>. Acesso em: 06 maio 2011.
em:
48
NUEZ, Sergio Gomez. Manual de Derecho de Minera. Santiago: Jurdica de Chile, 1993.
p. 27.
66
BULNES, Juan Luis Ossa. Tratado de Derecho de Minera. 4. ed. Santiago: Jurdica de Chile,
2007. t. 1. p. 80.
67
BULNES, Juan Luis Ossa. Tratado de Derecho de Minera. 4. ed. Santiago: Jurdica de Chile,
2007. t. 1. p. 123-124.
49
sui gneris, como otras que en nuestro pas se han entregado
tradicionalmente a los tribunales.
()
En seguida, ste no es un acto discrecional de la autoridad ni
tampoco un acto intuitu personae.
Com relao concesso para pesquisa, afirma SRGIO GOMES NUEZ68 que
sua durao de dois anos, passveis de prorrogao por mais dois anos. Tal
possibilidade exige que o titular da concesso solicite sua prorrogao antes do trmino
do prazo. Neste caso, o concessionrio dever descartar pelo menos metade da
superfcie ocupada. A concesso para lavra, no entanto, por prazo indeterminado,
conforme disposto no art. 17 da Lei Orgnica Constitucional sobre concesses minerais.
A concesso para lavra durar enquanto houver possibilidade de explorao da jazida e,
segundo aponta SAMUEL LIRA OVALLE69, sua extino no decorre de qualquer ato
discricionrio da Administrao do Estado.
OVALLE ainda comenta sobre a natureza jurdica das concesses:
68
NUEZ, Sergio Gomez. Manual de Derecho de Minera. Santiago: Jurdica de Chile, 1993.
p. 78.
69
OVALLE, Samuel Lira. Curso de Derecho de Minera. 4. ed. Santiago: Jurdica de Chile,
2007. p. 41
70
NUEZ, Sergio Gomez. Manual de Derecho de Minera. Santiago: Jurdica de Chile, 1993.
p. 76.
50
O Direito Minerrio peruano tambm garante ao particular o direito de pesquisar
e explorar os recursos minerais do Estado atravs do regime de concesso. Assim como
no Chile, no existe sistema contratual para outorga de direitos minerrios.
GIOVANNA ANTOGNINI71 mostra o papel dos particulares na explorao
mineral no Peru, e refora a ausncia de privilgios para a concesso da permisso para
pesquisa e lavra:
71
51
O prazo para lavra indeterminado, vinculado exausto da jazida, salvo as
concesses de substncias no metlicas de minerais de emprego na construo civil em
zonas urbanas e de expanso urbana, cuja outorga vale por dez anos, de acordo com o
art. 21 do Cdigo de Minerao desse pas. De acordo com ANTOGNINI74,
74
52
Em Honduras, a Ley General de Minera78 dispe que a pesquisa e a lavra sero
realizadas sob uma nica concesso mineral.
Conforme disposto no art. 27 da Constituio do Mxico79, a pesquisa e a lavra
dos recursos minerais ocorrem atravs de concesses especficas:
Art. 27. En los casos a que se refieren los dos prrafos anteriores, el
dominio de la Nacin es inalienable e imprescriptible y la
explotacin, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se
trata, por los particulares o por sociedades constituidas conforme a
las leyes mexicanas, no podr realizarse sino mediante concesiones,
otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y
condiciones que establezcan las leyes. (...)
A legislao mineral chinesa dispe que o prazo inicial para o exerccio das
atividades de cinquenta anos, prorrogvel por mais cinquenta. O sistema adotado
para a concesso minerria o de duplo ttulo de concesso para pesquisa e concesso
para lavra.
No Paraguai, o sistema contratual e o prazo de concesso de vinte anos,
prorrogveis a cada cinco anos.
78
HONDURAS.
Ley
general
de
minera.
Disponvel
em:
<http://www.ccad.ws/documentos/legislacion/HN/DL-292-98.pdf>. Acesso em: 06 jun. 2011.
79
MXICO.
Constitucin
(1917).
Disponvel
em:
<http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf>. Acesso em: 16 maio 2011.
80
MXICO. Ley Minera, de 26 de junho de 1992. Disponvel em:
<http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/151.pdf>. Acesso em: 16 maio 2011.
53
O consentimento para pesquisa e lavra na Argentina ocorre mediante a outorgta
de ttulo duplo. No h limitao de tempo para a atividade exploratria nesse pas, j
que o prazo para concesso ideterminado, vinculado exausto da jazida.
A legislao mineral uruguaia dispe que o sistema de concesso ocorre por
meio de ttulo duplo. O prazo inicial da concesso de setenta e cinco anos, no mximo.
O sistema minerrio espanhol adota o modelo de duplo ttulo com prazo da
concesso de lavra por trinta anos.
Na Venezuela, o modelo o de concesso nica com prazo de vinte anos. Na
Guatemala, o prazo da concesso de vinte e cinco anos, com ttulo duplo.
81
BASTIDA, Elizabeth et al (Eds.). International and Comparative Mineral Law and Policy:
Trends and Prospects. The Hague: Kluwer Law International, 2005. p. 878.
82
TUCKER, Claire; GORE, Sandra. South Africa. In: FARRELL, Sean et al. Mining: the
regulation of exploration and extraction in 32 jurisdictions worldwide. London: Getting The
Deal Through, 2009. p. 122.
54
The MPRDA specifically directs that where there is a conflict between
the MPRDA and common law, the MPRDA will prevail. However, the
MPRDA does not nullify the common law.
JAZIDA E MINA
Pelo art. 4 do Cdigo de Minerao de 1967:
Considera-se jazida toda massa individualizada de substncia mineral
ou fssil, aflorando superfcie ou existente no interior da terra, e que
tenha valor econmico; e mina, a jazida em lavra, ainda que
suspensa.
55
reputam-se simples pedreiras e, tanto ellas como as mencionadas
nas letras a e b do mesmo paragrapho, ficam como accessorios do
slo, sob o livre goso e disposio do proprietario deste, com as
limitaes decorrentes das regras de policia estabelecidas para as
respectivas exploraes.
3 Quaesquer duvidas relativas classificao legal de
substancias mineraes sero resolvidas pelo Governo Federal,
mediante consulta do Concelho Superior de Minas, nos termos do art.
5 desta lei.
Art. 2 A mina constitue propriedade immovel, distincta do slo,
sendo alienavel isoladamente.
Os accessorios permanentemente destinados explorao, obras
darte, construces, machinas e instrumentos, animaes e vehiculos
empregados no servio da mina, bem como o material de custeio em
deposito, so considerados immoveis.
Art. 3 Salvas as disposies desta lei, as minas se regero pelos
preceitos do direito commum.
56
1 A explorao das pedreiras depende exclusivamente do
proprietario do solo, e ficam apenas sujeitas s disposies de
policia e aos regulamentos locaes, quando forem exploradas a co
aberto; e s disposies de policia quanto segurana e hygiene
das minas, quando houver trabalhos subterraneos.
2 No caso de occorrerem nas pedreiras outras substancias de
valor economico, alm do das enumeradas neste artigo, a sua
explorao industrial se regular pelos preceitos desta lei. (...)
Art. 5 A mina constitue propriedade immovel, accessoria do solo,
mas distincta delle.
57
58
tcnica, viabilidade econmica e viabilidade ambiental , no se configura a existncia do
recurso mineral ou mina. Entende-se por mina, ento, a jazida que alcanou a fase jurdica
de lavra; no
DIREITO DE PRIORIDADE
Considera-se prioridade a precedncia do requerimento vlido para o exerccio da
atividade mineral. necessrio que este pedido tenha possibilidade de desenvolvimento
vlido e regular, e que seja formulado por quem rena condies para obt-lo. Considerase vlido, para efeito de marcar prioridade, o requerimento pleiteado em rea livre e no
indeferido de plano.
Requerimento com falha que o sujeite ao Indeferimento de Plano no marca
prioridade nem onera a rea.
84
59
Com a precedncia do protocolo, nasce para o minerador a presuno de prioridade.
Aps a anlise de cumprimento dos requisitos do art. 16 do Cdigo de Minerao que a
prioridade se confirma.85
Formam a base de sustentao de todo o sistema jurdico-minerrio brasileiro: a
separao do subsolo das riquezas minerais que contiver o Direito de Prioridade86, o controle
da Unio sobre os recursos e jazidas minerais, a obrigatoriedade do consentimento, a
propriedade do produto mineral pelo minerador e a natureza vinculada dos atos
administrativos minerrios.
Destes, dois se destacam para proteger o minerador e a moralidade
administrativa: o Princpio da prioridade e o da obrigatoriedade do consentimento so o
ncleo do sistema jurdico-minerrio. O primeiro oferece igualdade de tratamento entre
os particulares; o segundo impede a discricionariedade administrativa. Resumindo, a
Unio obrigada a consentir a atividade mineral sobre determinada rea quele que
primeiro a requerer regularmente.
Se o Consentimento para Pesquisa for negado, aps obtida a prioridade em
procedimento regular, haver, nas palavras de ALFREDO DE ALMEIDA PAIVA, um ato
indevido, por configurar um facere quod non debeatur; e se houver omisso ou inrcia do
Poder Pblico, o seu non facere debeatur no ter o condo de fazer desaparecer o
direito subjetivo preexistente, porque, para a Administrao, o dever de conceder o
Consentimento para Pesquisa vnculo obrigacional87.
O Consentimento para Lavra decorre de uma srie de atos que se sucedem a partir do
protocolo do requerimento prioritrio. No se trata de expectativa de direito, porque basta
um requerimento correto em rea livre, que no depende de qualquer anlise subjetiva da
Administrao para aperfeioar-se. Com o protocolo prioritrio, tem-se como adquirido o
direito pesquisa e futura lavra, nas condies do Cdigo, que passa a integrar o
patrimnio do minerador.
Essa distino tambm feita no mbito do MME:
Parecer CJ/MME 1.438/81: No lcito conferir-se a prioridade ao requerimento de
registro de licena que no esteja instrudo com todos os elementos essenciais de informao e
prova, principalmente em detrimento a direitos de terceiros que cumpriram todas as
exigncias preestabelecidas (Coletnea MME 1/101).
86
Decreto-Lei n. 1.985/40, art. 27: O pedido de pesquisa assegura a prioridade para a
sua obteno (...).
87
PAIVA, Alfredo de Almeida, RDA 90/1.
85
60
61
reconhecimento dessa rigidez c contrariaria o Cdigo de Minerao, abalaria todo o sistema
jurdico que sustenta a atividade mineral h dcadas e, consequentemente, geraria insegurana
indesejvel.
Nesse mesmo vis, leciona SAMUEL LIRA OVALLE89:
Del derecho del Estado sobre las minas deriva el derecho de los
particulares que permite el aprovechamiento de esta riqueza y por las
caractersticas que la legislacin, segn hemos visto, le ha asignado a
uno y otro, se va perfilando un derecho del Estado que slo puede
entenderse como absoluto, exclusivo, inalienable e imprescriptible en
funcin de ser un dominio especial, que no tiene los caracteres
propios de un derecho patrimonial como lo concibe nuestra
legislacin civil; en tanto que en el derecho real emanado de la
concesin sobre las minas advertimos tales semejanzas o
aproximaciones al derecho de propiedad que, aunque sin serlo
propiamente tal, se reviste de la seguridad y solidez que le son
caractersticos.
OVALLE, Samuel Lira. Curso de Derecho de Minera. Santiago: Jurdica de Chile, 2007.
p.43.
90
OVALLE, Samuel Lira. Curso de Derecho de Minera. Santiago: Jurdica de Chile, 2007. p.
59.
91
Articulo 60. Es primer descubridor el que primero solicita el registro, siempre que la prioridad
de la presentacin no resulte de dolo o fraude. In: ARGENTINA. Decreto n. 456, com
modificaes
da
Lei
n.
25.225,
de
1995.
Disponvel
em:
<http://www.mineria.gov.ar/codigominero-completo.htm>. Acesso em: 06 maio 2010.
92
O que no constitui novidade, porque vcios de consentimento viciam o ato jurdico.
62
63
Chapter 2. 7.
1. A person eligible to claim shall have the right to reserve for himself
priority to claim any mineral deposit within a stated area of up to 9
square kilometers (reservation) by making a notice of reservation to
the register office of the locality where the deposit lies. The name,
occupation and address, and the report shall include the applicant
geographical location of the reservation shall be specified. The
location and boundaries of the district shall be marked out on the map
to be appended to the notice so clearly that uncertainty regarding
them cannot arise. The register office shall within 7 days of the
handing in of the notice forward the same to the Ministry of Trade and
Industry.
4. The reservation shall be valid until the prospecting license is
applied for on the basis of the priority acquired through the
reservation, not more, however, than one year from the day on which
the notice of reservation was made to the register office. The Ministry
of Trade and Industry shall nevertheless have discretion to fix as the
reservation period 4 months if it finds, in view of the large number of
reservations or for some other reason, that the reserver has neither
preconditions nor obviously even intention to carry out any serious
preliminary studies regarding the reservations.
95
64
siempre que se cumplan las condiciones y requisitos que establecen la
presente Ley y su Reglamento. ().
En el caso de asignaciones que se cancelen o de las zonas de reservas
mineras cuya desincorporacin se decrete, las concesiones mineras se
podrn otorgar mediante concurso, antes de que se declare la libertad
del terreno.
Solamente podrn incorporarse a reservas mineras zonas cuya
exploracin haya sido realizada previamente por el Servicio
Geolgico Mexicano mediante asignacin, se justifique su
incorporacin con base en el potencial minero de la zona,
determinado mediante obras y trabajos de exploracin a semidetalle,
y se acredite la causa de utilidad pblica o se trate de minerales o
sustancias considerados dentro de las reas estratgicas a cargo del
Estado.
SUCIA.
Minerals
Act,
de
1992.
Disponvel
<http://www.mbendi.com/indy/ming/eu/ss/p0010.htm>. Acesso em: 10 maio 2011.
em:
65
the area for a mineral which is covered by his application for a
concession shall have precedence.
If none of the applicants holds an exploration permit, the applicant
who has carried out appropiate exploration work within the area shall
have precedence. Otherwise the applicant who first submitted an
application shall have precedence. If the applications are received on
the same day, the applicants shall have equal right to share in the
concession.
Section 4. If a person holds an exploration permit or an exploitation
concession within an area under this Act or a concession under the
Certain Peat Deposits Act (1985:620) nobody else can be granted a
concession for the same mineral within this area. If special reasons
apply, another person may be granted a concession within the area
for minerals which are not covered by the permit or the concession.
99
INDIA. Mines and Minerals (Development and Regulation) Act, de 1957. Disponvel em:
<http://mines.nic.in/mmrd.html>. Acesso em: 06 maio 2011.
66
(d) has not failed to apply for grant of prospecting licence or mining
lease, as the case may be, within three months after the expiry of
reconnaissance permit or prospecting licence, as the case may be, or
within such further period, as may be extended by the said
Government.
(2) Subject to the provisions of sub-section (1), where the State
Government has not notified in the Official Gazette the area for grant
of reconnaissance permit or prospecting licence or mining lease, as
the case may be, and two or more persons have applied for a
reconnaissance permit, prospecting licence or a mining lease in
respect of any land in such area, the applicant whose application was
received earlier, shall have the preferential right to be considered for
grant of reconnaissance permit, prospecting licence or mining lease,
as the case may be, over the applicant whose application was received
later:
Provided that where an area is available for grant of reconnaissance
permit, prospecting licence or mining lease, as the case may be, and
the State Government has invited applications by notification in the
Official Gazette for grant of such permit, licence or lease, all the
applications received during the period sepcified in such notification
and the applications which had been received prior to the publication
of such notification in respect of the lands within such area and had
not been disposed of, shall be deemed to have been received on the
same day for the purposes of assigning priority under this sub-section:
Provided further that where any such applications are received on the
same day, the State Government, after taking into consideration the
matter specified in sub-section (3), may grant the reconnaissance
permit, prospecting licence or mining lease, as the case may be, to
such one of the applications as it may deem fit.
(3) The matters referred to in sub-section (2) are the following:
(a) any special knowledge of, or experience in, reconnaissance
operations, prospecting operations or mining operations, as the case
may be, possessed by the applicant;
(b) the financial resources of the applicant;
(c) the nature and quality of the technical staff employed or to be
employed by the applicant;
(d) the investment which the applicant proposes to make in the mines
and in the industry based on the minerals;
(e) such other matters as may be prescribed.
(4) Subject to the provisions of sub-section (1), where the State
Government notifies in the Official Gazette an area for grant of
reconnaissance permit, prospecting licence or mining lease, as the
case may be , all the applications received during the period as
specified in such notification, which shall not be less than thirty days,
67
shall be considered simultaneously as if all such applications have
been received on the same day and the State Government, after taking
into consideration the matters specified in sub-section (3), may grant
the reconnaissance permit, prospecting licence or mining lease, as the
case may be, to such one of the applicants as it may deem fit.
(5) Notwithstanding anything contained in sub-section (2), but subject
to the provisions of sub-section (1), the State Government may, for
any special reasons to be recorded, grant a reconnaissance permit,
prospecting licence or mining lease, as the case may be, to an
applicant whose application was received later in preference to an
application whose application was received earlier:
Provided that in respect of minerals specified in the First Schedule,
prior approval of the Central Government shall be obtained before
passing any order under this sub-section.
68
(2) The criteria of first come, first served, as evidenced by registration
with the issuing authority according to an established procedure,
which in the case of the Mining Cadastre Office shall be registration
in the Priority Register established by this Act, shall be strictly
applied by the Mining Cadastre Office in case of competing
applications for the same exclusive area.
(3) The Mining Cadastre Office shall provide a receipt to an applicant
for Mineral title evidencing: (I) all documents and fees received from
the applicant in respect to the application; and (II) the date and time
of the application.
Article 22. (1) The use of land for mining operations shall have a
priority over other uses of land and be considered for the purposes of
access, use and occupation of land for mining operations as
constituting an overriding public interest within the meaning of the
Land Use Act.
(2) In the event that a mining lease, a small scale mining lease or a
quarry lease is granted over land subject to an existing and valid
statutory or costumary right of occupancy, the Governor of the state
within which such rights are granted shall within sixty days of such
grant or declaration revoke such right of occupancy in accordance
with the provisons of section 28 of the Land Use Act.
prncpiprnc
CONSENTIMENTO PARA PESQUISA
A denominao autorizao imprpria para designar a natureza do Direito
Minerrio que outorga o consentimento para realizar a pesquisa mineral, porque gera
confuso com o conceito clssico de autorizao do Direito Administrativo. Melhor
utilizar a expresso Consentimento para Pesquisa Mineral. A expresso Autorizao
para Pesquisa poderia ser mantida, se ficar bem claro que essa autorizao para
pesquisa mineral constitui instituto jurdico novo, com atributos prprios.100
A apelao em mandado de segurana n 87945101, julgada pelo Tribunal
Regional Federal do Rio Grande do Norte, reflete o entendimento dos tribunais a
respeito do ato administrativo equivocadamente denominado como autorizao de
pesquisa:
100
69
Ademais, frise-se, o fato de que apesar de se chamar autorizao de
pesquisa, referido ato em nada se assemelha a um ato precrio da
Administrao, ante as disposies do art. 22 do Cdigo de Minerao,
destacando-se que obrigatria a outorga da autorizao de pesquisa e
futura lavra ao requerente, desde que cumpridas as formalidades e
ressalvadas as excees do Cdigo. (...).
Nesse sentido que A autorizao de pesquisa mineral ato
administrativo vinculado, para o qual no est reservada qualquer
discricionariedade. Firmada a prioridade pela procedncia do protocolo do
requerimento, sem indeferimento de plano, o minerador adquire o direito
obteno do ttulo minerrio, desde que cumpra as determinaes legais.
(...) No h margem de opo ao DNPM, cuja atuao se resume no estrito
cumprimento do cdigo de Minerao. (...).
A natureza vinculada da autorizao para a pesquisa somente corrobora a
tese de que o alvar est diretamente fundamentado nas disposies
vigentes poca de sua concesso, no se podendo admitir que os requisitos
que permitiram sua concesso sejam modificados por lei posterior, tendo em
vista ter se esgotado o fenmeno jurisdicizante, ocorrendo a formao do
fato jurdico com a concesso do alvar de autorizao.
Federal
Regional
da
o
Regio
manifestou-se,
102
recentemente,
na
, da seguinte forma:
70
pesquisa mineral, no atuando com discricionariedade, mas sim
vinculada lei. A autorizao de pesquisa consiste em ttulo
autorizativo permissivo para as atividades de anlise e estudo da rea
em que se pretende lavrar, sendo entendida como a (...) execuo
dos trabalhos necessrios definio da jazida, sua avaliao e a
determinao da exeqibilidade do seu aproveitamento econmico,
conforme disposto no art. 14 do Cdigo de Minerao, sob a
responsabilidade de profissional habilitado. (...)
103
BEDRAN, Elias. A minerao Luz do Direito Brasileiro. Rio de Janeiro: Alba, 1957. v. 1.
p. 165.
104
CALVACANTI, Themstocles. Tratado de Direito Administrativo. 3 Ed. Rio de Janeiro:
Livraria Freitas Bastos, 1956.
71
O Consentimento para Pesquisa tem expresso econmica prpria e incorpora-se
ao patrimnio do minerador. Tendo valor econmico mensurvel e definido, merece
proteo do art. 5, incisos XXII, XXIV, XXXVI e LIV, da Constituio Federal.
A doutrina argentina compartilha do mesmo entendimento, ao afirmar que:
a)
72
Direito Administrativo. Melhor seria ter o legislador adotado a expresso
Consentimento para Lavra, criando terminologia prpria para designar esse ato
administrativo de natureza mineral. Ainda que se admita manter o vocbulo concesso,
h necessidade de formar a expresso Concesso de Lavra, reconhecemdo seus
atributos prprios e especficos de ato administrativo minerrio, que o diferenciam da
concesso clssica do Direito Administrativo.
Essa distino terminolgica encontrada na legislao mineral de vrios pases.
JUAN LUIS OSSA BULNES107 esclarece sua aplicao no Direito chileno:
BULNES, Juan Luis Ossa. Tratado de Derecho de Minera. 4. ed. Santiago: Jurdica de
Chile, 2007. tomo 1. p. 130.
73
um processo administrativo de outorga, que incorpora um direito real, por meio do qual
a Unio consente ao minerador o direito de aproveitar industrialmente suas reservas
minerais108. O processo administrativo de outorga contm uma caracterstica relevante:
gera efeitos e direitos subjetivos e obrigaes para o minerador e para a Unio. De um
lado, o direito-dever de lavrar; de outro, o direito de exigir a atividade de lavra e a
obrigao de criar mecanismos que possibilitem a atividade mineral sem embaraos.109
Ambos, Unio e minerador, tm objetivos comuns, atuam como parceiros
especiais, a partir do comando constitucional, e esto vinculados ao Cdigo de
Minerao.
A Concesso para Lavra, segundo HELY LOPES MEIRELLES,110 desde sua
outorga:
Erige-se numa verdadeira property, como considerada no Direito
anglo-saxo (Cf. FREUND, Ernest. Administrative Powers over
Persons and Property, 1928. p.89 e seg.), com valor econmico
proporcional ao da jazida, uma vez que tal concesso faculta a
explorao do minrio pelo concessionrio, at o exaurimento da
mina, e alienvel e transmissvel a terceiros que satisfaam as
exigncias legais e regulamentares da minerao (Cdigo de
Minerao, art. 55; Reg., art. 59). O ttulo de concesso de lavra ,
pois, um bem jurdico negocivel como qualquer outro, apenas sujeito
s formalidades da legislao minerria do Pas. O seu valor
econmico integra-se ao patrimnio do titular e comercivel como
os demais bens particulares. Da por que, toda vez que a Unio
suprime ou restringe a concesso, fora dos casos de caducidade
previstos no Cdigo de Minerao (arts. 63, III, e 65; arts. 64, 99,
111 e 102), fica obrigada a indenizar o concessionrio da lavra.
Prossegue o autor:
O ato administrativo negocial atti amministrativi negoziali, dos
italianos; acto administrativo, negocio jurdico, dos Espanhis;
Rechtsgeschaeftliche Verwaltungsakte, dos alemes gera direitos e
obrigaes recprocas entre partes, oponveis a terceiros que
pretendam desconhec-los ou neg-los. A propsito, j escrevemos em
108
A natureza real do Consentimento para Lavra constitui regra geral entre as legislaes
minerais estrangeiras.
109
Apenas dar um exemplo de norma interessante em pas distante, o Cdigo de Minerao da
China dispe *
Verificar redao desta nota de rodap pintada. Aqui no Brasil, alm de o
Poder Pblico no auxiliar, ainda atrapalha.
110
MEIRELLES, Hely Lopes. Revista de Direito Administrativo 109/283.
74
estudo anterior que tais atos contm uma declarao de vontade da
Administrao, apta a concretizar determinado negcio jurdico ou a
outorgar certa faculdade ao particular, nas condies impostas ou
consentidas pelo Poder Pblico (Cf. nosso Direito Administrativo
Brasileiro, 1966. p.194 e seg. No mesmo sentido, confira: Fragola,
Umberto. Gli Atti Amministrativi, 1952. p.89; Diez, Manoel Maria. El
Acto Administrativo, 1956. p.92 e seg.; Giese, Friedrich. Allgemaines
Verwaltungsrecht, 1952. p.84 e seg.). exatamente o contedo do
decreto de concesso de lavra111 que outorga ao particular a
faculdade de explorar a jazida pesquisada e garante-lhe a posse da
mina para os fins concedidos (Cdigo de Minerao, arts. 43 a 50 e
Reg., arts. 53 a 65).
111
75
Para Martnez la concesin minera es el acto jurdico reglado en
cuya virtud el Estado se desprende de una porcin de su dominio (el
real), para entregar su titularidad a l mismo como persona del
derecho privado o a los particulares, y agrega: Desde luego que
esta concesin minera, que puede ser otorgada por tiempo ilimitado
(art. 18, C.M.) o determinado (art. 35, ley 17319), nada tiene que ver
con las concesiones administrativas.
115
76
NILZA MARIA TEIXEIRA o classifica como ato administrativo formativo
gerador.120
ato administrativo vinculado e definitivo (em contraposio ao ato
administrativo discricionrio e precrio). Uma vez ultrapassada a fase de confirmao
da prioridade e cumpridas as obrigaes do Cdigo, o minerador tem direito obteno
do Consentimento para Lavra.
O Consentimento para Lavra tem as seguintes caractersticas:
a) ato administrativo vinculado, cuja outorga no comporta nenhuma
discricionariedade para a Administrao;
b) No intuitu personae;
c) Cria para o minerador um direito real sobre o ttulo minerrio, com as
mesmas garantias constitucionais do Direito de Propriedade;
d) Tem efeito erga omnes;
e) Tem carter patrimonial integral: com a publicao da Portaria de Lavra,
o equivalente econmico da mina passa a integrar o patrimnio do
minerador;
f) de utilidade pblica121;
g) livremente transmissvel a quem tenha capacidade e legitimao para
receb-lo;
h) negocivel;
i) renuncivel;
j) D ao minerador o direito de usar, gozar e dispor da mina;
k) Cria, para o minerador, um direito subjetivo de aproveitar industrialmente
a mina;
l) No exerccio de uma atividade pblica, mas atividade extrativa.
Portanto, no se submete interveno do Estado, mas somente ao controle
previsto no Cdigo de Minerao;
m) Permite ao minerador proteger e reaver a mina de quem injustamente
pretender possu-la;
120
Cita LUCIANO PEREIRA DA SILVA para afirmar que, exercendo a atividade mineral, o
minerador no est no exerccio de poder pblico. Conclui que o Consentimento para Lavra
no admite interveno do Estado, mas apenas fiscalizao e controle. In: TEIXEIRA, Nilza
Maria. Caractersticas da concesso de lavra. 1980. Dissertao (Mestrado em Cincias
Jurdicas) Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 1980.
121
BRASIL. Decreto-lei n. 3.365, de 21 junho de 1941. Institui a Lei das Desapropriaes.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil/decreto-lei/Del3365.htm>. Acesso em: 28
abr. 2011. art. 5, f: Consideram-se casos de utilidade pblica: (...) f) o aproveitamento
industrial das minas e das jazidas minerais, das guas e da energia hidrulica.
77
n) A propriedade do direito minerrio somente pode ser perdida nas
hipteses legalmente previstas;
o) Tal como na propriedade privada, a perda do direito minerrio depende
de prvio procedimento legal, facultando ao proprietrio todas as garantias
constitucionais;
p) perptuo, porque confere ao minerador o direito de explotao da mina
at sua exausto122;
q) bem colocado no comrcio;
r) irrevogvel123;
s) divisvel;
t) distinto da propriedade superficiria;
u) suscetvel de gravames;
v) exclusivo. A regra a atuao de um nico titular sobre a mesma rea;
w) D ao titular da Portaria de Lavra prioridade para lavrar outras
substncias que venham a ser achadas na rea;
x) No embargvel por ao de particulares, por fora dos arts. 57 e 87 do
Cdigo de Minerao.
Esta orientao antiga na doutrina nacional. ATTILIO VIVACQUA124, mesmo
diante da limitao doutrinria da poca125, afirmava o carter especial da Concesso de
Lavra:
122
Aps a exausto, o direito minerrio estar extinto por falta de objeto, exceto se a rea
permanecer vinculada a monitoramento ambiental ou em razo de segurana da mina. O titular
s se libera, e o direito minerrio perde seu objeto, quando o minerador no mais necessitar
manter vnculo fsico ou jurdico com a rea de lavra.
123
Caso a Administrao pretenda impedir a lavra, aps a publicao da Portaria, por motivo de
interesse pblico, esse ato equivaler a verdadeira desapropriao, e ter que indenizar
previamente o minerador, em dinheiro, inclusive por lucros cessantes.
124
VIVACQUA, Attilio. A Nova Poltica do Sub-solo e o Regime Legal das Minas. Rio de
Janeiro: Pan-americana, 1942. p. 571
125
O regime de domnio das riquezas minerais, no perodo de 1934 a 1998, foi o do res nullius:
no havia disposio constitucional outorgando o domnio dos recursos minerais Unio. isso, a
doutrina firmou o conceito de res nullius, ou coisa sem domnio definido, significando que as
riquezas minerais pertenciam Nao. De qualquer modo, a explorao mineral dependia de
consentimento do DNPM ou do Minisrtrio.
78
Estado para extrair, em determinada rea, todos ou alguns dos
minerais nela existentes, trat-los, instalar os respectivos servios e
instituir as servides necessrias e, s vezes, o direito de
desapropriao esse procedimento, por sua ndole e sua estrutura,
pela sua amplitude e complexidade de seus efeitos, supera o contedo
de um simples ato autorizativo.
79
Na hiptese, como demonstrou o eminente Ministro Relator, apenas
podia ser revogada a autorizao nos casos em que a prpria lei
prev caducidade e invalidade.
80
administrativa. A concesso pblica a transferncia do Poder
Pblico ao particular da faculdade de prestao de servios pblicos
e formaliza-se mediante contratos administrativos. Ao lavrar uma
mina, o minerador no executa qualquer servio pblico, mas
atividade econmica. O consentimento de lavra obtido atravs de
Alvar (apesar da imprpria denominao de Portaria) do Ministrio
de Minas e Energia, em carter definitivo, vinculado unicamente ao
cumprimento da legislao mineral.131
81
De forma totalmente antagnica, o denominado consentimento para
pesquisa no pode ser considerado como ato discricionrio por parte
do poder pblico. Ao contrrio, pode e deve ser tido como ato
vinculado e definitivo. Igualmente, o ato administrativo de
consentimento para lavra, que negocial, tambm deve ser
considerado vinculado e definitivo, ao permitir/obrigar (sob pena de
sanes) ao minerador que exera a explorao mineral at a
exausto da jazida.
Concepto
La licencia de explotacin es el ttulo minero que confiere a una
persona que ha efectuado los trabajos de exploracin mediante
licencia, y cuyo proyecto haya sido clasificado por el Ministerio de
Minas y Energa de manera definitiva como de pequea minera, el
derecho a explotar los minerales que se encuentren en la zona
explorada o los minerales especficamente sealados y apropirselos, as como los que hallaren asociados o en liga ntima con estos o
que resultaren como subproducto de la explotacin.
Caractersticas de la licencia de explotacin
Como acto jurdico de carcter administrativo, la licencia de
explotacin cumple con todas y cada una de las caractersticas
sealadas en el captulo anterior para la licencia de exploracin,
cuales son:
a) Se trata de un acto administrativo de carcter particular, simple,
unilateral, reglado y definitivo, proferido por el Ministerio de Minas y
Energa.
b) Se trata de un derecho absoluto que surte efecto frente a todos; o
sea frente al Estado, que no puede desconocerlo, y frente a los dems
particulares, siempre y cuando se efecte el registro minero.
c) Tiene persecucin. Cuando un tercero perturbe al titular de la
licencia en su derecho a explotar la mina o yacimiento de que se trate,
puede acudir ante las autoridades administrativas, alcaldes y
Ministerio de Minas y Energa, en demanda de que cese tal
perturbacin o embarazo ilegtimo del ejercicio de su derecho.
d) Es de carcter patrimonial. La licencia de explotacin se radica en
el activo del patrimonio del titular del derecho; es evaluable en
dinero, puede ser aportada a sociedades comerciales que tengan por
134
MONSALE, lvaro Ortiz. Derecho de Minas. Santa F de Bogot: Temis, 1992. p. 225-226.
82
objeto la explotacin minera, o bien a sociedades ordinarias de
minas, previa autorizacin del Ministerio de Minas y Energa.
e) Es negociable. Tratndose de un derecho patrimonial se rige por
las mismas reglas que regulan en cuanto a su negociabilidad y
transferencias frente a terceros, siempre y cuando que, de
conformidad con el art. 22, se obtenga la debida autorizacin para su
negociacin. Esta autorizacin, conforme lo sealamos para la
licencia de exploracin, est protegida con el llamado silencio
administrativo de carcter positivo si la Administracin no se
pronuncia dentro de los 60 das siguientes a la presentacin de la
solicitud de cesin.
f) Es renunciable. Se aplica lo preceptuado en el art. 23 del Cdigo de
Minas, que le permite al titular del derecho renunciar en cualquier
tiempo y retirarlas maquinarias, equipos y elementos destinados a su
trabajo, dejando en normal estado de conservacin las edificaciones y
las instalaciones adheridas permanentemente al suelo y que no
puedan retirarse sin detrimento. Esta renuncia solo es procedente si
se han cumplido las obligaciones; de lo contrario se debe cancelar La
licencia.
g) Es indivisible. La licencia de explotacin se debe entender siempre
otorgada en los mismos trminos del acto administrativo original, y,
dada la naturaleza del mismo, no puede subdividirse materialmente o
aportarse parcialmente para constituir sociedades. Se aclara s que
pueden existir varios beneficiarios del ttulo, pero la licencia sigue
siendo una.
135
83
dominiais, achando-se constitucionalmente integrados ao patrimnio
da Unio Federal.
CONCESSO DE LAVRA INDENIZABILIDADE O sistema
minerrio vigente no Brasil atribui, concesso de lavra que
constitui verdadeira res in comercio , carter negocial e contedo
de natureza econmico-financeira. O impedimento causado pelo
Poder Pblico na explorao empresarial das jazidas legitimamente
concedidas gera o dever estatal de indenizar o minerador que detm,
por efeito de regular delegao presidencial, o direito de
industrializar e de aproveitar o produto resultante da extrao
mineral. Objeto de indenizao h de ser o ttulo de concesso de
lavra, enquanto bem jurdico suscetvel de apreciao econmica, e
no a jazida em si mesma considerada, pois esta, enquanto tal, achase incorporada ao domnio patrimonial da Unio Federal. A
concesso de lavra, que viabiliza a explorao empresarial das
potencialidades das jazidas minerais, investe o concessionrio em
posio jurdica favorvel, eis que, alm de conferir-lhe a titularidade
de determinadas prerrogativas legais, acha-se essencialmente
impregnada, quanto ao ttulo que a legitima, de valor patrimonial e
de contedo econmico. Essa situao subjetiva de vantagem atribui,
ao concessionrio da lavra, direito, ao e pretenso indenizao,
toda vez que, por ato do Poder Pblico, vier o particular a ser
obstado na legtima fruio de todos os benefcios resultantes do
processo de extrao mineral.
136
84
en nuestro derecho no requiere condiciones especiales, personales y
econmicas, no es intuitu personae.
b)
El minero no presta un servicio pblico, sino que trabaja en su
exclusivo provecho. La utilidad pblica de la mina no es un servicio
pblico, ello es as porque el minero sobre la base de esta utilidad
pblica puede realizar sus labores mineras, puede tomar parte del
terreno. Si no, se lo obrigara a estar permanentemente solicitando
permisos.
c)
Para concretar la concesin minera, el concesionario de la
mina usa de una porcin del dominio privado de la Nacin o de las
provincias (art. 7, C.M.).
d)
En la concesin administrativa el concesionario tiene derecho
a percibir una tarifa que el usuario debe pagar. Dicha tarifa la fija la
Administracin pblica como una manifestacin del poder de polica.
No sucede lo mismo con la concesin minera.
e)
Por ltimo, la concesin administrativa puede finalizar por
expiracin del plazo, por revocacin de la concesin por falta de
causa jurdica, vale decir porque ya no existen los motivos de utilidad
general tenidos en vista al conceder la prestacin del servicio, por
rescisin, por renuncia, por el no cumplimiento de las obligaciones
inherentes al concesionario, por quiebra del concesionario y por
anulacin de las concesiones. Mientras que la concesin minera
puede concluirse porque se agota el yacimiento, por abandono, y por
falta de cumplimiento por parte del minero de las condiciones de la
concesin (falta del pago del canon o de inversin de capital e
intensidad adecuada en los casos de activacin o reactivacin de la
mina).
85
a)
No delega a execuo de Servio Pblico, mas cria um Direito Real em
favor do minerador;
b)
A atividade mineral no intuitu personae. A relao jurdica entre
minerador e Administrao tem como marco fundamental o momento em que h a
definio da prioridade;
c)
d)
No h a mnima condio de se aventar a possibilidade de que haja
remunerao via tarifa, a partir da atividade mineral;
e)
O Consentimento de Lavra tem uma causa de extino impossvel de
ocorrer na concesso clssica: a perda de objeto pela exausto da jazida;
f)
A concesso clssica tem por objeto um servio pblico; o
Consentimento para Lavra tem por objeto a jazida;
g)
A concesso clssica por prazo determinado; a Concesso de Lavra
por prazo indeterminado;
138
AYULO, Jorge Basadre. Derecho Minero Peruano. 4. ed. Lima: Librera Studium, 1985. p.
148-149.
86
h)
A concesso clssica se aperfeioa com a assinatura do contrato de
concesso; a Concesso de Lavra se aperfeioa com a publicao no Dirio
Oficial da Unio;
i)
A concesso clssica depende de licitao, na generalidade dos casos. A
Concesso de Lavra obtida automaticamente, aps o sucesso na descoberta da
jazida.
O titular da Portaria de Lavra tem interesse e legitimidade para proteger a mina
ou a superfcie a ela sobrejacente, as reas limtrofes ou prximas, e as de servido
mineral, inclusive na fase de requerimento. O titular tambm pode proteger sua
atividade contra qualquer outra que interfira no desenvolvimento da indstria mineral. A
ttulo de exemplo, um mineroduto ou correia transportadora a quilmetros da mina
tambm esto tutelados pelas mesmas garantias constitucionais dadas minerao. Se o
minerador for proprietrio ou possuidor da superfcie ou houver institudo a servido
mineral, utilizar as aes possessrias; se ainda no tiver nenhuma das posses (jus
possidendi ou jus possessionis), poder impedir a invaso ou lavra clandestina, valendose de cautelar inominada.
A concluso no pode ser outra: o Consentimento para Lavra (ou Concesso de
Lavra) nada mais que o consentimento da Unio para a extrao de recursos minerais.
No se confunde com nenhuma das figuras clssicas do Direito Administrativo
(concesso, permisso, autorizao ou licena).
O Direito Minerrio o ramo do Direito que tem por objeto o estudo de normas
e procedimentos destinados a permitir o aproveitamento dos recursos.
O operador do Direito, quando em contato com a norma jurdica, desafiado,
frequentemente, diante da necessidade de estender o sentido do Cdigo de Minerao a
novas situaes e relaes, naturalmente impensadas pelo legislador na dcada de 60.
Este desafio de bem aplicar a norma geral e abstrata ao caso concreto ganha
relevo em razo de o Brasil, apesar de seu potencial geolgico e do desenvolvimento da
indstria mineral nas ltimas dcadas, no atualizou seu Cdigo de Minerao.
87
Uma das formas de se melhor chegar ao alcance da norma no perder de vista
sua natureza e suas particularidades. H muito j no se admite o entendimento de que
tudo da minerao deva girar em torno dos limites estreitos do Direito Administrativo
clssico.
Se a minerao apresenta caractersticas prprias, que do identidade peculiar ao
Direito Minerrio, abstraes improdutivas, fora da realidade em que a minerao est
instalada, no auxiliam na busca do verdadeiro sentido da norma.
88
CONSIDERANDO, mais, quanto consta da Exposio de Motivos
nmero 6-67-GB, de 20 de fevereiro de 1967, dos Senhores Ministros
das Minas e Energia, Fazenda e Planejamento e Coordenao
Econmica; (Redao dada pelo Decreto-Lei n 318, de 1967).
89
exercem influncia no s no legislador, mas tambm no intrprete. Por isso, h
necessidade de se estudar os fundamentos bsicos do Direito Minerrio, de forma a se
evitar interpretao equivocada.
139
90
141
91
Interesse pblico na transformao das riquezas minerais em benefcios
econmicos e sociais
O Brasil um pas pobre, mas com bolses de riqueza. Seu PIB no reflete o
mal-estar da sociedade em consequncia da alta concentrao de riqueza. Seu povo no
tem acesso educao, no h sistema pblico de sade minimamente satisfatrio, nem
sistema de transporte pblico eficiente; faltam moradias. O saneamento bsico crtico:
os Municpios transformam os cursos dgua em esgotos a cu aberto e lixes existem
sem controle.
O comando constitucional, que d Unio o controle estratgico dos recursos
minerais e direciona o desenvolvimento da minerao com investimento e riscos
privados, moderno e no ocorre por acaso.
No h poupana interna, e o Estado reconhecidamente ineficiente. Se a
minerao fosse desenvolvida pelo setor pblico, boa parte dos recursos seria perdida,
pela ineficincia e pela corrupo. Portanto, este regime constitucional no s atende ao
requisito de segurana jurdica e institucional, mas tambm cria uma soluo bastante
adequada realidade brasileira.
O Brasil o quinto maior pas em extenso territorial, e considerado o quinto
potencial geolgico do planeta. No se justifica deixarem intocadas estas riquezas,
enquanto parcela considervel de nosso povo vive abaixo da linha de pobreza.
Segundo o Instituto Brasileiro da Minerao IBRAM143:
143
92
como industrializadas, seja pelo porte de suas usinas e fbricas, seja
pela diversidade das mesmas.
Ao longo de todos esses sculos, a abundncia e a produo de bens
minerais que, excedentes s necessidades internas, permitiram, pelas
suas exportaes as importaes daqueles aqui no encontrados e/ou
no produzidos, foram caractersticas das diversas etapas do
crescimento do Pas. Alis, tal quadro ainda se observa, pois, como
mostram os resultados anuais mais recentes, em 2006, a exportao
dos produtos minerais excetuando o petrleo e o gs , contribuiu
com cerca de 25%, ou seja, 1/4 do superavit da balana comercial
brasileira.
Presentemente, em plena consonncia com os princpios de
desenvolvimento sustentvel, as empresas que integram a indstria da
minerao brasileira esto engajadas no compromisso de estabelecer
e de implementar um processo de crescimento econmico, baseado em
estruturas globalmente competitivas, que tragam reais melhorias na
distribuio da riqueza e da renda geradas e com preservao dos
atributos ambientais dos locais e das regies onde essas empresas
atuam.
Neste contexto, uma das contribuies mais importantes da
minerao para o Brasil o fato de ser o elo articulador de setoreschave da economia, que tm capacidade de potencializar ciclos de
expanso de maior grandiosidade para a gerao de renda, de
emprego, de tributos e de excedentes exportveis.
Exemplo disso que a minerao, alm de prover insumos bsicos s
atividades agropecurias (fertilizantes, corretivos de solos e
componentes de raes animais), garante o fornecimento de matriasprimas para o funcionamento do parque industrial de transformao.
Ou seja, uma das responsveis pelo crescente nvel de
competitividade da indstria nacional, bem como pela melhoria da
qualidade de vida da populao, que usufrui seus bens e produtos.
So razes como essas que justificam ser a atividade oficialmente
reconhecida como de Utilidade Pblica.
93
Constituinte que elegeu o setor privado para arcar com os encargos e os riscos da
atividade mineral.144
JOS CRETTELA JNIOR145 ensina que:
94
industrializao. Nenhuma aeronave, automvel, computador ou
aparelho eltrico funciona sem metais. O titnio fundamental para
motores de aeronaves. Um mundo sem chip de silcio, hoje,
inimaginvel. Os metais continuaro a atender s necessidades das
geraes futuras, atravs de novas aplicaes nos setores de
eletrnica, telecomunicaes e aeroespacial.
Qualquer que seja o enfoque pelo qual se analise a soberania como (1)
capacidade de um Estado de ser uma ordem suprema e no dever sua validade a
nenhuma outra ordem superior ou (2) complexo dos Poderes que formam uma nao
politicamente organizada, ou, ainda, poder supremo, conforme De Plcido e Silva147, o
exerccio da soberania nacional sobre a atividade mineral compreende: (a) no
flexibilizao do controle da Unio sobre os recursos minerais, jazidas e minas; (b)
95
controle sobre a atividade mineral, no apenas sob o ponto de vista administrativo, mas,
tambm, e principalmente, sobre a viso estratgica de seu aproveitamento,
naturalmente respeitando os princpios constitucionais; (c) no aceitao de ingerncia
externa explcita ou velada148 no aproveitamento dos recursos minerais.
Esta citao, que muito bem poderia referir-se ao Brasil, , infelizmente, de dois
autores chilenos.
O Brasil subaproveita seu potencial mineral. Mesmo assim, a minerao j gera
para o pas enormes benefcios econmicos e sociais. o segmento que tem a cadeia
produtiva mais importante, com participao destacada no PIB, na balana comercial,
na gerao de empregos com mdia salarial maior que a dos outros segmentos
econmicos e no recolhimento de tributos. Se criarmos condies, poderemos
transformar o Brasil utilizando a minerao para alavancar seu crescimento de forma
duradoura e sustentvel, assim como fizeram outros grandes pases mineiros.
Manter e desenvolver a minerao socialmente relevante, pelos benefcios que
ela traz para o pas e para as comunidades onde est inserida.
148
96
Pelo art. 186 da Constituio Federal, so caractersticas da funo social: a) o
aproveitamento racional e adequado; b) a utilizao adequada dos recursos naturais
disponveis e a preservao do meio ambiente; c) a regularidade trabalhista e d) a
explorao que favorea o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores.
Se uma rea possui potencial mineral, em atividade segundo a fase especfica em
que o Direito Minerrio se encontra,150 tem relevncia social.
A superfcie ou o subsolo, a partir do momento em que se situam numa rea de
vocao mineral e vinculam-se a uma atividade minerria regular, devidamente
consentida pelo DNPM ou MME, exercem regularmente a atividade produtiva.
CELSO RIBEIRO BASTOS151 e IVES GANDRA MARTINS esclarecem sobre
o aproveitamento racional e adequado da propriedade rural:
Logo o primeiro dos requisitos diz respeito ao fator produo. Exigese o aproveitamento racional e adequado, o que significa dizer, a
utilizao para fins econmicos compatvel com as caractersticas do
imvel.
Por exemplo: se o ttulo minerrio de uma rea encontra-se no intervalo entre a entrega do
Relatrio Final de Pesquisa e sua aprovao, ou entre a publicao da aprovao do Relatrio
Final de Pesquisa e o prazo para requerer a lavra, ou se obteve a suspenso consentida pelo
Cdigo de Minerao, ou depende de movimentao do processo administrativo (mineral ou
ambiental) pela Administrao, est regular e cumprindo sua funo social, apesar de no haver
movimentao fsica na rea. Este tipo de rito e intervalos so naturais e fazem parte do
processo minerrio e do processo ambiental.
151
BASTOS, Celso Ribeiro; MARTINS, Ives Gandra. Comentrios Constituio do Brasil;
promulgada em 5 de outubro de 1988. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 2000. v. 7. p. 275.
152
Op cit., p. 274.
153
Op cit., p. 275.
97
destinao econmica da terra, a racionalidade visa a harmonizar,
finalisticamente, o que a experincia e a cincia oferecem e o objetivo
final do tratamento. (...) Na busca do melhor resultado no utilizar a
terra, a adequao tem sentido relevante.
Imagine-se, como exemplo, uma terra vermelha altamente mineralizada com minrio de
ferro: no razovel exigir qualquer atividade agrcola ou florestal sobre ela, visto que sua
vocao (at pela pobreza de nutrientes do solo) mineral. Tratando-se de uma pedreira, de
jazida de granito ou de pedra So Tom: nada nasce em cima de pedras. No h como se exigir
produtividade de natureza agropecuria sobre elas. A produtividade, nesses casos de reas
mineralizadas, deve ser medida segundo a natureza da propriedade, ou seja, pela atividade
mineral possvel.
98
Cdigo de Minerao de 1934 com apoio na Constituio Federal do mesmo ano,
rompeu-se com o Regime da Acesso.
O superficirio deve ceder ao interesse maior da minerao, porque se trata de
um atividade considerada de utilidade pblica, mas receber indenizao equivalente
aos prejuzos que eventualmente vier a sofrer em razo da atividade mineral. Esta
predominncia e as regras de indenizao esto contempladas nos arts. 27 e 59 do
Cdigo de Minerao.
99
Devem-se resguardar os segredos industriais, em autos apartados, mas no se
podem ocultar da nao e da comunidade mineral os processos administrativos
vinculados s riquezas minerais e seu contedo.
Direito de Prioridade
Fomento minerao
100
detrimento da celeridade processual. A segurana jurdica no ser tratada com
leviandade, afastando investimentos.
Em consonncia com o raciocnio acima, o art. 3, inciso V, da Lei n 8.876156,
dispe:
Sustentabilidade ambiental
156
101
conservao compatveis com o intuito de conservao, o que por si j resulta em
melhoria das condies ambientais.
A importncia deste princpio pode ser percebida nas diversas menes que os
instrumentos globais a ele fazem. A ttulo de exemplo, podem-se citar os Princpios 1,
2, 5, 8 e 13 da Conferncia de Estocolmo158, assim como o Princpio 4 da Conferncia
do Rio159.
Na minerao, a materializao da sustentabilidade ambiental d-se por meio da
Licena Prvia, cujo objetivo no impedir a atividade produtiva, mas criar condies
para o exerccio da atividade.
O ato denominado Licena Ambiental nas vrias modalidades como a Licena
Prvia, Licena de Instalao, Licena de Operao etc. ato administrativo
vinculado aos resultados dos estudos ambientais. Tais resultados extraem-se de uma
equao bastante simples, que pode ser demonstrada esquematicamente, na seguinte
forma:
[impactos negativos (-) ] + [medidas mitigadoras (+) ] + [compensaes ambientais nas
vrias modalidades (+) ] + [ganhos ambientais (+) ] 0
158
102
Em razo disso, caso os estudos ambientais, apesar de toda a tecnologia
disponvel, das medidas mitigadoras e das medidas compensatrias possveis, concluam
que o empreendimento no ambientalmente sustentvel (resultado da equao < 0),
nenhuma autoridade poder outorgar a Licena Ambiental.
Por outro lado, se os estudos ambientais demonstrarem que, usando a tecnologia
disponvel, as medidas mitigadoras e as medidas compensatrias possveis, aliadas a
outros fatores, o empreendimento ambientalmente sustentvel (resultado da equao
0), nasce para o empreendedor um direito subjetivo obteno com presteza e
eficincia do consentimento ambiental para operar (Licena Ambiental).160
Uso prioritrio
160
103
104
privilegiado do Estado firme entre doutrinadores importantes de outros pases
mineiros, como o Chile, conforme as palavras de JOS LUIS OSSA BULNES161:
Aceptado, como ha sido usual em Ocidente, que los particulares desempean un papel
relevante en la minera (...).
161
BULNES, Juan Luiz Ossa. Tratado de Derecho de Minera. 4. ed. Santiago: Jurdica de
Chile, 2007. tomo 1. p. 23.
105
de maneira que facilite, que oriente, que avance no sentido de considerar a minerao
instrumento apto a retirar o Brasil do nvel de pobreza que atinge grande parte do seu
povo.
A posio inteligente no restringir a minerao, gratuitamente, por
preconceito, por gosto ao ativismo ambiental ou pela seduo dos holofotes que este
ativismo pode proporcionar. buscar solues que tragam ganhos econmicos aliados
compatibilizao dos empreendimentos minerrios com o cuidado ambiental.
106
fosse, empobreceria a discusso e atrasaria o avano de tema to relevante. No pode,
pois, constituir obstculo ao avano doutrinrio estruturado na realidade do Direito
Minerrio brasileiro.
ALEXANDRE DE MORAES162 ensina:
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 24. ed. So Paulo: Atlas, 2009. p. 328-329.
107
A interpretao equilibrada atualiza o Direito, porque confere soluo ao
problema apenas abstratamente regulado pela norma dentro de um contexto
histrico e socioeconmico da poca de sua realizao.
A cada dcada neste novo sculo, o mundo evolui mais do que evoluiu no sculo
anterior, em virtude da crescente rapidez da informao, das numerosas transformaes
sociais, da globalizao da economia e do sistema financeiro e do desenvolvimento
tecnolgico.
A velha corrente ideolgica de interpretao jurdica, que tem como base a
imutabilidade do significado das normas, no mais aceita doutrinariamente. Mais atual
o entendimento de que a interpretao deve se ajustar s necessidades da sociedade na
qual est inserida, no momento da aplicao. Em se tratando de Direito Minerrio,
pode-se estender esta afirmativa para completar que a interpretao jurdica deve se
ajustar no somente s necessidades sociais, num sentido estrito, mas s necessidades
econmicas e ambientais, considerando-se as peculiaridades do setor e a necessidade
premente de gerao de riquezas, para, assim, afastar a misria que subjuga muitos
brasileiros.
Como ensina EDUARDO ESPNOLA163:
163
108
Passadas quatro dcadas do atual Cdigo, o cenrio sociopoltico, empresarial,
comercial e ambiental completamente novo. Aps a crise mundial de 2008, h nova
demanda social e econmica, necessitando de atendimento e de regulamentao, ainda
coberta por uma roupagem jurdica antiga.
O desafio a leitura do Cdigo de Minerao de 1967 no sculo XXI, dentro de
um novo contexto constitucional, social, empresarial, comercial e ambiental.
Como constitui ensinamento reiterado dos grandes hermeneutas, os elementos
gramatical, lgico, histrico e sistemtico no so quatro processos autnomos e
estanques de interpretao que se possa escolher, um ou outro, ao gosto ou
convenincia. So quatro operaes que, embora distintas, demandam anlise integrada
para se chegar interpretao idnea e inteligente da norma.
A hermenutica aplicada ao Direito Minerrio complexa e instigante, porque
desafia o intrprete a sair do cmodo horizonte comum tecnicista ou burocrata, para
agregar-lhe os componentes sociais, ambientais, polticos e econmicos de alta
especificidade.
164
109
requerente preencher os requisitos legais. Esse carter vinculativo decorre no s da
natureza do processo administrativo minerrio e dos atos administrativos minerrios, mas,
principalmente, do comando constitucional do art. 176. A Unio tem o controle estratgico
dos recursos minerais, mas todo o investimento e risco so privados. Alm da Constituio
Federal deixar claro que aquele que investir ter direito de usufruir o produto da lavra,
intuitivo concluir que nenhum minerador investir em pesquisa (que de alto risco) se
no tiver garantido o direito de lavrar.
Esses requisitos de validade, dissecados diante da multiplicidade de situaes do
processo administrativo minerrio, geram vrias concluses:
110
14. As competncias devem vir expressas em lei material. No h designao de
competncia por equiparao.
15. A prpria autoridade ou rgo no pode atribuir competncia para si.
16. Competente no a autoridade que deseja ou a que atribui para si a
competncia, mas aquela que a lei designa.
17. As regras de competncia vm determinadas no Direito Positivo para ordenar a
atuao do Poder Pblico e para proteger aquele que se sujeita ao Poder Estatal.
18. No h juzo de exceo. O Princpio do Juzo natural aplica-se tambm ao
processo administrativo (tanto mineral quanto ambiental).
19. A possibilidade de avocao de determinados atos, por determinado perodo, deve
estar expressa em lei. Entretanto, no pode ocorrer a avocao de um ato ou
processo especfico, o que configuraria o juzo de exceo.
20. No pode ocorrer avocao aps o incio do processo, quando j se conhecem o
fato e as partes interessadas.
21. Em caso de dvida fundada de competncia, o processo deve ser julgado pela
autoridade de menor grau.
22. Havendo tradio de julgamento por rgo colegiado, a dvida fundada de
competncia entre o agente singular e o colegiado resolve-se em favor deste.
23. nulo o ato praticado com usurpao de competncia.
24. Aplica-se norma superveniente mais benfica ao administrado, se no houver
deciso definitiva no processo administrativo.
25. nulo o processo administrativo que contenha ato viciado por defeito de
motivao.
26. O parecer tcnico ou jurdico que for viciado ou defeituoso, contamina a
deciso administrativa a que der suporte.
27. A desconsiderao de parecer jurdico ou tcnico pela autoridade deve ser
motivada.
28. Se a deciso tcnica ou jurdica, no pode ser tomada pela autoridade
sem o parecer tcnico ou jurdico.
29. O parecer tcnico ou jurdico deve enfrentar todas as teses de defesa ou recurso.
30. Se houver substituio de pareceres ou modificao de informaes tcnicas no
processo administrativo, a parte dever ser intimada para dela tomar conhecimento e,
se quiser, impugn-la.
31. A falta de motivao e a motivao defeituosa viciam o ato administrativo.
32. A indicao de motivos falsos na motivao vicia o ato administrativo.
33. O ato administrativo deve apresentar fundamentao clara. Contradies ou
obscuridades viciam a deciso administrativa.
34. Como a Administrao visa ao bem comum, com balizamento delineado
no art. 37 da Constituio Federal, cabe ao advogado pblico ou tcnico, na
funo consultiva buscando atender ao interesse pblico a que o processo
serve ir fundo na especificidade do caso que lhe submetido, e examinar,
111
imparcialmente, a adequao do ato e do processo ordem jurdica. O advogado
no simples fantoche intelectual, defensor do ponto de vista e da vontade da
autoridade a que est subordinado.
35. A deciso administrativa deve enfrentar todos os argumentos levantados pelo
Administrado, seja na defesa, seja no recurso. Administrao no cabe a
negativa geral em sede de processo administrativo. H necessidade de
manifestao conclusiva por parte da Administrao, sob pena de.
36. Para os atos administrativos que demandam fundamentao especfica (ex. 42,
26 e 32 CM), a ausncia dela gera nulidade.
37. O efeito suspensivo, uma vez demonstrado o justo receio de prejuzo ou o
e f e t i v o prejuzo de difcil ou incerta reparao decorrente da execuo do
ato administrativo, constitui um direito do Administrado.
38. A Administrao no deve deixar ocorrer o periculum in mora in reversum,
quando a suspenso do ato causar mais mal do que bem.
39. Busca-se, sempre, a verdade real. A verdade real vai alm das
entrelinhas e alm das convenincias dos que compem a relao processual.
40. Comete abuso a autoridade que viola Princpios do processo administrativo.
41. A Administrao deve atuar com idoneidade e responsabilidade. O Estado
no quebra; empresas, sim.
42. O excesso absoluto, abusivo e incontornvel sai da esfera dos Princpios da
Razoabilidade e da Proporcionalidade para fulminar o ato administrativo. O excesso
absoluto to grave e desproporcional, que impede a restaurao do Princpio da
Razoabilidade, viciando o ato de forma irreversvel.
43. O excesso de punio constitui uma das formas de abuso de poder.
44. O excesso de punio depe contra a Administrao e gera violncia desnecessria
e improdutiva.
45. Nova interpretao administrativa no atinge atos j praticados.
46. O processo administrativo deve seguir mediante impulso oficial. Se a Administrao
no o desenvolve, no pode culpar o Administrado pela paralisao ou pelo seu no
desenvolvimento.
47. Se houver pedido especfico do Administrado perante a Administrao, o prazo
para cumprimento de qualquer ato relacionado com o pedido no se inicia enquanto a
Administrao no se pronunciar.
48. nulo o processo no qual houver supresso de instncia.
49. No h processo administrativo com instncia nica.
50. Se falha processual trancar a fase seguinte, impossibilitando o prosseguimento
vlido do processo, todo o procedimento nulo e deve ser restaurado a partir
do estgio anterior ao ato defeituoso.
51. nulo o processo no qual ocorrer o cerceamento de defesa.
52. O Princpio da ampla defesa pode ser violado frontalmente ou de forma
indireta. Qualquer das formas gera nulidade do processo administrativo.
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53. Cerceamento de defesa indireto, como no caso em que provoca a dificuldade
de defesa, tambm gera nulidade do processo administrativo.
54. Situaes que forcem o Administrado a elaborar defesa sem todos os elementos,
sem a compreenso de todos os fatos, ou com prazo reduzido, constituem forma
de cerceamento de defesa.
55. direito da parte se manifestar aps a concluso da instruo e antes do
julgamento, qualquer que seja a natureza do processo.
56. A parte tem direito de conhecer o local onde se realizar o julgamento.
57. nulo o processo que no observa o devido processo legal.
58. nulo o processo que subverte a ordem processual.
59. nula a deciso ou tramitao processual que ignora o requerimento de produo
de provas.
60. Durante o julgamento colegiado, direito da parte se manifestar.
61. A parte tem direito de juntar documentos novos.
62. nulo o Auto de Infrao que no obedece s formalidades legais.
63. nulo o Auto de Infrao lavrado com base em elementos subjetivos.
64. nula a deciso administrativa proferida sem o contraditrio e a ampla
defesa.
65. Se o fato no se enquadrar exatamente na tipificao, descabe aplicao de
sano por analogia.
66. So nulas as decises firmadas sem critrio tcnico ou jurdico.
67. nulo o Auto de Infrao, quando ficar demonstrada a inexistncia do fato que
lhe deu origem.
68. nulo o Auto de Infrao ou deciso administrativa baseados em fato ou
premissa falsos.
69. A indicao de norma inexistente vicia o Auto de Infrao.
70. A indicao de norma penal para fundamentar sano administrativa vicia o
Auto de Infrao.
71. nulo o Auto de Infrao que aplica sano antes da efetiva
oportunidade de defesa.
72. O destinatrio da sano administrativa deve ser ouvido antes de sofrer
restrio ou perda.
73. Para os casos em que a lei prev a gradao da sano a partir de um valorbase, nula a sano aplicada globalmente, sem discriminar os componentes da
sano.
74. O Administrado tem o direito de conhecer, de forma clara e transparente,
como a Administrao chegou ao valor da sano.
75. A Administrao deve justificar no s as razes da sano, mas tambm a
razo de sua aplicao acima do limite mnimo.
76. O ato administrativo que desrespeita os Princpios da Razoabilidade e
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Proporcionalidade nulo.
77. A sano aplicada com fora desproporcional sua utilidade nula. O excesso
da Administrao, em vez de mostrar sua fora, mostra sua fraqueza e
desequilbrio.
78. A sano deve respeitar os Princpios do equilbrio tcnico, econmico e
financeiro. No pode haver medidas diferentes para a mesma situao; no pode
existir medida igual para situaes diferentes.
79. nula a sano que no respeita os parmetros do prprio rgo.
80. Sanes extremas, que coloquem em risco a atividade e sustento de famlias,
somente podem ocorrer em caso de descumprimento contumaz da ordem legal ou
risco qualificado em razo da funo social da empresa.
81. Se no h pena de morte no Brasil, as sanes administrativas tambm
no podem causar a morte das empresas. H formas mais eficazes e inteligentes
de a Administrao cumprir sua funo de punir o infrator e inibir a reincidncia
do que quebr-las, o que, muitas vezes, gera perda para a sociedade e para o
ambiente.
82. A Administrao deve ser a primeira interessada em restabelecer a legalidade
dos seus atos, sob pena de sujeitar-se a v-los revogados judicialmente, com danos
para o Estado e responsabilidade pessoal da autoridade despreparada.
83. Se h um pedido entre o fato e a deciso relacionada com o pedido, a deciso no
pode ser tomada antes da resposta ao interessado.
84. Considerando a complexidade da atividade mineral, e os investimentos de longo
prazo e o fato de as demandas administrativas e ambientais emanarem de vrios
rgos, as exigncias de seu cumprimento devem levar em conta a gesto
estratgica do patrimnio mineral da empresa ou a necessidade de licenciamento
ambiental integrado.
85. Ao minerador que arriscou e investiu posicionando-se como colaborador
privilegiado da Unio na descoberta e aproveitamento das riquezas minerais,
considerados os consequentes benefcios econmicos e sociais que proporciona, devese dispensar tratamento equilibrado, levando-se em conta o estgio do
empreendimento e a complexidade das relaes em que o empreendimento est
envolvido.
86. As sanes e restries ao particular devem estar expressas em lei.
87. Prazos cujo descumprimento importa perda de direito, restrio ou sano,
devem ser fixados em lei no sentido material.
88. Quando possvel ao DNPM e ao MME fixar prazos, a estipulao de prazopadro para situaes diferentes e especficas gera nulidade.
89. No atendimento ao interesse pblico, o DNPM deve preservar a unidade e a
uniformidade de entendimento, evitando decises dspares e conflitantes entre os
Distritos.
90. Se houver divergncia de orientao entre os Distritos, deve-se adotar a
orientao mais favorvel ao minerador.
91. A imposio de prazo impossvel de ser cumprido entra na esfera dos atos
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impossveis de que trata o Cdigo Civil.
92. So inconstitucionais as normas infralegais que imponham sanes ou restrinjam
direitos do minerador.
93. Se a lei contm defeitos formais ou materiais, no pode ser remendada pelo
aplicador, criando-se norma nova. Compete ao Legislativo corrigir a lei defeituosa ou
que no mais atenda sua funo social.
94. A minerao de utilidade pblica e tambm so de utilidade pblica os direitos
assessrios que se desenvolvem em torno da minerao.
95. O processo administrativo no pode ser usado para ativismos ambientais.
96. Se houver disputa entre empreendimentos de utilidade pblica, ser privilegiado
o que melhor atender ao interesse nacional.
97. Se houver disputa entre empreendimentos de utilidade pblica, ser privilegiado
aquele que tenha rigidez locacional.
98. O processo no poder ser utilizado para fins escusos ou para atender a interesses
particulares em desrespeito aos princpios da boa-f processual e boa-f ambiental.
99. Se houver conflito entre direitos minerrios, no pode haver deciso sem o devido
processo legal e sem o contraditrio, desde o incio do processo administrativo.
100. invlida a interpretao que rejeita princpios do Direito Minerrio.