Guerra Fiscal e Políticas de Desenvolvimento

Guerra fiscal e polticas de desenvolvimento estadual no Brasil
Sergio Prado
Introduo
A utilizao de isenes e subsdios de vrios tipos, mas principalmente
de carter tributrio, prtica comum e quase permanente dos governos estaduais
brasileiros desde pelo menos os anos 60. Depois de um perodo de acirramento
entre final dos anos 60 e incio dos anos 70, quando se tornou notcia pela
primeira vez a chamada guerra fiscal, o fenmeno perdeu evidncia at o final
dos anos 80. No comeo dos anos 90, ele retorna de forma inicialmente tmida
para depois explodir, a partir de 1993/94, numa grande polmica nacional.
Seguramente nunca ter havido um momento, desde os anos 50, em que
no houvesse pelo menos uma dezena de estados (e mais recentemente, tambm
grandes municpios) com programas de desenvolvimento regional/local em
operao, utilizando predominantemente incentivos tributrios. A guerra fiscal
pode ser vista, portanto, como um estado peculiar de acirramento do carter
competitivo destas polticas. Por isso, e por outras razes talvez mais relevantes
que sero alinhadas frente, o enfoque aqui adotado analisar a guerra fiscal no
contexto das polticas regionais de desenvolvimento.
Tal enfoque se desdobra no destaque de pelo menos trs importantes
dimenses analticas do fenmeno. A primeira, mais evidente e talvez principal,
a da disputa no contexto federativo. O argumento desenvolvido no item 1 que a
Guerra Fiscal, tal como hoje praticada, tem como condio bsica de viabilidade
a conjugao de um determinado arranjo legal da tributao do IVA (Imposto
sobre Valor Adicionado) e a progressiva fragilizao da capacidade de regulao
(tomada num sentido amplo) das relaes federativas por parte do governo
central. Os desenvolvimentos ocorridos neste mbito foram de molde a criar as
condies para que um fato novo e relevante, a forte retomada do investimento
privado interno e externo nos anos 90, operasse como deflagrador da ampliao e
aprofundamento da guerra fiscal.
A segunda dimenso seria dada pela guerra fiscal como uma forma
peculiar de polticas de desenvolvimento industrial regional, e envolve, portanto,
um outro plano de interao, aquele entre governos e o processo privado de
alocao espacial do investimento. neste mbito que devemos discutir as
caractersticas e os limites da guerra fiscal como instrumento de poltica regional,
o que ser feito no item 2. L, o argumento bsico desenvolvido que, nas
condies hoje vigentes ao nvel do arranjo federativo, a guerra fiscal como
mecanismo de orientao da alocao dos grandes blocos de investimento um
Economia e Sociedade, Campinas, (13): 1-40, dez. 1999.
processo perverso, controlado integralmente pelas empresas privadas e que

conduz maximizao do custo fiscal associado implementao de cada projeto.
A terceira dimenso dada pelas conseqncias fiscais dos subsdios
utilizados na guerra fiscal, o que para a importante questo dos possveis impactos
negativos dos incentivos sobre as finanas estaduais. No item 3, propomos uma
tipologia dos instrumentos utilizados na guerra fiscal, analisamos suas
caractersticas e sustentamos a tese de que, embora a guerra fiscal implique
necessariamente um impacto negativo para o pas como um todo, no
absolutamente evidente que os estados que a praticam percam individualmente,
no mdio e longo prazo, caso os projetos subsidiados sejam bem-sucedidos. Na
realidade, dependendo da evoluo dos projetos envolvidos, o governo estadual
pode se encontrar numa posio relativa melhor do que se eles no tivessem
existido, ainda que o custo fiscal para o pas como um todo seja alto.
1. A disputa federativa e o controle do governo central

As poucas tentativas de conceituao da guerra fiscal tendem a
enfatizar, por um lado, o seu carter conflituoso e desordenado: a atitude dos
governantes exprimiria um comportamento no-cooperativo, cujos resultados
prticos convergem em favor de alianas locais, ou seja, visam atender ao bemestar dos cidados da territorialidade envolvida. Varsano (1996: 2) conceitua a
guerra fiscal como uma situao de conflito na federao em que o ente federado
que ganha quando, de fato, existe um ganho impe, em geral, uma perda a
algum ou alguns dos demais, posto que ela raramente um jogo de soma
positiva.
A nfase no carter conflitivo no mbito da federao no , contudo,
suficiente para uma adequada caracterizao do fenmeno. Ela significa
conceituar Guerra Fiscal a partir exclusivamente do comportamento dos GSN, o
que pode restringir o conceito viso at certo ponto ingnua de comportamento
cooperativo versus no-cooperativo, normalmente veiculada pela mdia. A questo
central que lutar por interesses prprios de forma no-cooperativa inerente a
agentes federativos: a federao , neste sentido, intrinsecamente conflituosa,
composta por agentes em grande (e bem grande) medida competitivos entre si, o
que exige a presena um ente regulador das relaes federativas o governo
central em conjugao com o Congresso. Estes devem ser, no mnimo, os
patrocinadores de todo um corpo jurdico que busque minimizar, pelo menos, os
prejuzos que iniciativas individuais de GSN gerem para o conjunto da sociedade.
Prope-se aqui que o foco da anlise seja deslocado do comportamento
dos GSN e suas implicaes para um nvel mais amplo onde o fenmeno seja
analisado como um caso de disfuno do processo poltico-institucional de
regulao dos conflitos entre interesses polticos e econmicos regionais. Vista
2
desta tica, a guerra fiscal um caso de uma classe geral de fenmenos que
emergem quando iniciativas polticas de GSN adquirem conotaes negativas e
geram efeitos econmicos perversos em decorrncia do carter insuficiente ou
conjunturalmente inoperante do quadro poltico-institucional que regula as
relaes federativas, o qual se revela incapaz de garantir um equilbrio mnimo
entre os diversos interesses regionais/locais de forma a evitar efeitos econmicos
e sociais perversos.
Por outro lado, no caso especfico que nos interessa aqui, das polticas de
desenvolvimento, a dimenso e gravidade dos conflitos esto diretamente ligadas
ao alcance e poder dos instrumentos de que dispe os GSN. No caso brasileiro,
como mostraremos a seguir, a forma como evoluiu a estrutura tributria criada na
reforma de 1967 acabou propiciando aos governos estaduais um poderoso
instrumento autnomo de ativismo desenvolvimentista. Se somamos a isto a
progressiva fragilizao da capacidade de controle do governo central, temos os
ingredientes necessrios para a exploso da guerra fiscal.
O sistema de tributao do IVA e a ao do CONFAZ

O mais bvio componente dos controles sobre a dinmica federativa
dado pelos dispositivos constitucionais e legais existentes no mbito do sistema
tributrio e oramentrio da Federao. Embora este conjunto seja muito mais
amplo, iremos nos concentrar em dois dos seus aspectos: a estrutura vigente para a
tributao do valor adicionado e os dispositivos especficos que regulam a
competncia estadual sobre o ICMS.
O principal fator para a viabilidade e sustentao da guerra fiscal entre os
Estados brasileiros encontra-se na sistemtica de tributao estabelecida no
comrcio interestadual. O modelo brasileiro, virtualmente inalterado nas suas
bases desde os anos 60, tem duas caractersticas que so essenciais para o
problema aqui analisado. Primeiro, a competncia sobre o principal imposto sobre
valor adicionado o ICMS dos governos estaduais, ao contrrio do que pode
ser considerado um padro mundial: manter o controle deste tipo de imposto no
mbito do governo federal ou, no mnimo, por competncia partilhada, que
garante ao poder central algum nvel de influncia reguladora. At 1988 existiam
ainda alguns limites ao exerccio da competncia estadual. Havia um teto e
exigncia de uniformidade para as alquotas, sob controle do Senado Federal. A
reforma constitucional de 1988 ampliou a autonomia dos Estados para fixar, por
leis prprias, as alquotas do ICMS incidentes sobre as operaes internas. A nova
Constituio tambm retirou o poder, anteriormente existente, de a Unio
conceder isenes e abatimentos do imposto estadual, revelia dos estados.
Finalmente, a ampliao da base do imposto - com a extino dos ditos impostos
nicos e a extenso aos servios levou a que os Estados se tornassem peaschave na formulao da poltica tributria nacional, uma vez que o ICMS passou a
ser o mais amplo dos tributos incidentes sobre a produo e o consumo domstico
brasileiro.
Segundo, a reforma tributria de 1967 optou pela adoo do princpio da
origem na formatao do IVA brasileiro. No o caso de detalhar aqui as
motivaes desta opo.1 O ponto relevante que ela fez do ICM, desde sua
origem, um tpico imposto sobre a produo, aspecto este completado pela noiseno para os bens de capital. Para o que nos interessa, o resultado principal
que cada estado tem sua arrecadao definida pela parcela da produo realizada
no seu territrio, e, portanto, independente do efetivo pagamento do imposto pelos
seus habitantes.2 A conexo direta entre o princpio adotado e a guerra fiscal
decorre de que ele a condio essencial que permite ao governo local negociar
com cada empresa as condies e eventualmente a prpria obrigatoriedade do
recolhimento do imposto. Mesmo na situao extrema em que toda a produo
seja exportada para outras unidades da federao h muitos casos prximos
disto o governo que sedia a produo tem a possibilidade real de, como
destinatrio legal da arrecadao, eventualmente conceder incentivos,
diferimentos e isenes do imposto. Sendo assim, devido ao estmulo
macroeconmico gerado, torna-se interessante para um estado qualquer atrair
empreendimentos de outras regies, abrindo mo de sua arrecadao, atravs da
devoluo do imposto, mesmo que o mercador consumidor da empresa esteja
situado em outras localidades.3
(1) Sobre as vantagens do uso do princpio da origem e as dificuldades envolvidas nas outras opes,
ver Varsano (1979, 1980a, 1980b e Longo (1979, 1980a, 1980b, 1981).
(2) Na medida em que um estado tenha supervit nas trocas comerciais internas, ele se apropria de uma
parcela de receita maior do que aquela gerada internamente pelos seus contribuintes. Neste caso, os habitantes de
outros estados esto financiando o Tesouro do estado comercialmente superavitrio. Valeria o inverso se o
princpio adotado fosse o do destino, caso em que o imposto, do ponto de vista de cada unidade federativa, se
aproximaria de um tpico imposto sobre o consumo. No caso brasileiro, o elevado desequilbrio na participao
dos estados na gerao de valor adicionado faria com que o princpio puro de origem levasse a forte
concentrao da arrecadao na regio mais desenvolvida. Optou-se, portanto, para a tributao do comrcio
interestadual, atravs do ento ICM, um misto de princpio de origem e destino, fundamentado na diferenciao
de alquotas entre as operaes internas e interestaduais (esta ltima apesar de ser inferior primeira, positiva).
Isto afeta a diviso de receita entre os estados produtores e os estados consumidores, permitindo que os estados
deficitrios no comrcio se apropriem de uma parcela maior da receita. Conforme salienta Longo (1980a) A
Comisso de Reforma Tributria esperava que o sistema de alquotas diferenciadas assegurasse uma participao
adequada na receita total dos Estados aos importadores lquidos no comrcio interestadual (que, geralmente,
correspondem aos Estados menos desenvolvidos do Pas).
(3) importante notar, neste caso, que a maior aproximao ao princpio do destino, decorrente de se
adotarem alquotas reduzidas mas positivas no comrcio interestadual, tem dimenses distintas dependendo das
regies que so consideras. O modelo foi construdo para, com base no princpio de origem, favorecer os estados
menos desenvolvidos das regies Norte e Nordeste. Assim, a alquota para trocas entre aquelas regies e o
Sul/Sudeste, bem mais baixa, garante esta apropriao. No que se refere, contudo, a trocas internas s regies Sul
e Sudeste, adotam-se alquotas mais altas, o que resulta numa efetiva maior apropriao da receita pelo estado
produtor. A concentrao elevada dos mercados nestas regies acaba levando, portanto, a uma forte dominncia
de um sistema de alocao interestadual de receitas pela origem.
Em sntese, estava j originalmente inscrita na modelagem adotada para

o IVA a possibilidade da utilizao da competncia estadual sobre o imposto
como instrumento de polticas de desenvolvimento regional. Isto nos leva ao
segundo aspecto a destacar aqui, que se refere aos dispositivos criados exatamente
para inibir ou coibir esta possibilidade.
Nas trs ltimas dcadas, ocorreram, em perodos diversos, determinados
surtos de iniciativas do tipo guerra fiscal, fazendo uso do ICMS. Em todas elas, a
possibilidade de interveno do governo federal esteve limitada pela atribuio de
competncia do imposto. Qualquer restrio no plano normativo teria que passar
necessariamente pelo Congresso. J no Regime Militar, a Emenda Constitucional
n. 1, de 17 de outubro de 1969, no seu art. 23, estabelece que a concesso de
incentivos do imposto estadual deve ser subordinada celebrao de convnios
entre os estados. No perodo 1966/69 proliferaram no pas diversos convnios
regionais,4 os quais tinham a finalidade de estabelecer sistemas harmonizados de
incentivos fiscais entre os estados membros, e tiveram o efeito de forar a reao
de outros estados com medidas semelhantes. A partir de 1970 o Governo Federal
passa a coordenar reunies de todos os secretrios de fazenda estaduais para
tentar evitar os processos competitivos de concesso de subsdios. A legislao
restritiva reafirmada, posteriormente, na Lei Complementar n. 24/75, que
explicita o princpio de que todo tipo de iseno deve resultar de deciso
formalizada em convnios celebrados pelos estados (art. 1o), em reunio com a
participao da maioria dos estados (art. 2o 1o) e por deciso unnime dos
estados representados (art. 2o 2o), sujeitando-se os ausentes ao disposto no
convnio.5 Esta lei cria o CONFAZ Conselho de Poltica Fazendria composto
por aqueles secretrios, cuja finalidade principal era regulamentar
consensualmente os tratamentos especiais na tributao do ento ICM. Fica claro,
portanto, que a legislao ao mesmo tempo em que transfere aos estados todo o
poder para arbitrar sobre incentivos do ICM, tendo retirado do governo federal
esta prerrogativa, postula tambm um rgido mecanismo para sua aprovao, que
exige homogeneidade na abrangncia e unanimidade entre os estados.
Uma primeira concluso, portanto, postularia que os dispositivos
previstos na Lei Complementar n. 24 so amplamente suficientes para coibir a
maior parte dos procedimentos que foram, por um largo perodo, adotados na
guerra fiscal: todos aqueles que se apiam na concesso direta de facilidades no
recolhimento do ICMS. A realidade, contudo, bastante distinta. A LC 24
(4) Convnios de Salvador (22 nov. 1966), Fortaleza (22 fev. 1967), Rio de Janeiro (27 fev. 1967) e
Natal I e II.
(5) A Constituio de 1988, embora tenha reduzido em muito os poderes do governo central sobre reas
e questes prprias dos governos subnacionais por exemplo, retirando a sua competncia para conceder
isenes de impostos estaduais, prevista no art. 19, 2 da Constituio de 1969 preserva, claramente, a
mesma orientao anterior, no que se refere aos incentivos estaduais. Alm disto, o artigo 152 reza que vedado
aos estados, ao Distrito Federal e aos Municpios estabelecer diferena tributria entre bens e servios de
qualquer natureza, em razo de sua procedncia ou destino.
estipula diretamente a necessidade de regulamentao por lei ordinria, o que

nunca foi realizado. Conseqentemente, os preceitos legais existentes sobre o
assunto foram sendo gerados de forma fragmentria, por meio de convnios
celebrados no mbito do CONFAZ. No existe, at onde se pde verificar, uma
consolidao destas normas, durante todo o perodo ps-1975. No h tambm
registro, at recentemente, de qualquer questionamento jurdico prtica de
concesso de benefcios, apoiado nestas normas. Parece haver bastante espao
para interpretaes diversas no que se refere ao que exatamente um benefcio
fiscal, assim como sobre que tipo de poltica configura um benefcio claramente
vetado pelas normas.
At meados dos anos 80, ao que tudo indica, o CONFAZ foi capaz de
exercer algum controle sobre as polticas autnomas de incentivos dos governos
estaduais, muito mais pela presena forte do Ministro da Fazenda sua cabeceira
do que pelos mritos da sua prpria atuao institucional.6 A partir da Nova
Repblica, este papel foi progressivamente se fragilizando, e os governos
estaduais progressivamente ampliando o uso de benefcios sem considerar as
restries legais existentes, levando situao de absoluto descrdito do
CONFAZ como rgo eventualmente inibidor destas prticas.
A fragilizao do poder de controle do governo central

As configuraes tributria e institucional descritas acima j exprimem,
por si mesmas, limites a qualquer ao restritiva sobre a autonomia dos governos
estaduais na manipulao tributria com vistas industrializao. A isto se somam
outros aspectos da evoluo ocorrida neste largo perodo.
Falamos agora da capacidade que o governo central mais
especificamente o Governo Federal detm, em determinadas circunstncias e
perodos histricos, pelo controle que assume sobre os recursos fiscais e os
processos decisrios alocativos, de regular diretamente a alocao regional do
investimento pblico e, direta ou indiretamente, influir poderosamente na
alocao do investimento privado. Este poder, fortemente concentrado nas mos
do governo federal no incio do Regime Militar, vai sendo perdido pela Unio, ao
longo dos anos 80, em funo da crise do regime autoritrio e do esgotamento do
padro de financiamento do setor pblico vigente na dcada anterior. Esse padro,
que viabilizava o controle e planejamento das principais decises de investimento
a partir do governo central (a exemplo do II PND), levava a que interesses
conflitantes entre blocos regionais fossem, de certa forma, subordinados a
(6) Depoimentos colhidos junto a tcnicos que atuaram no CONFAZ nesta poca do conta do papel
essencial do governo federal no sentido de disciplinar estados recalcitrantes e preservar minimamente a dinmica
de negociao conveniada dos incentivos mais importantes.
diretrizes emanadas do poder central, atravs da utilizao dos recursos

financeiros e fiscais.7 Um outro aspecto, no menos importante, desta perda
efetiva de capacidade regulatria, reside no avano do processo de
descentralizao poltico-fiscal, que culminou com a maior autonomia federativa
estabelecida pela Constituio de 1988.8
A virtual estagnao do investimento controlado pelo governo federal,
principalmente do setor produtivo estatal, teve efeitos que ainda no foram
devidamente mapeados, principalmente na sua distribuio regional. A orientao
de corte liberal imprimida poltica do governo federal, por sua vez, tem rejeitado
um papel mais ativo via polticas de desenvolvimento em nvel nacional. Isto leva
a uma virtual omisso no papel que lhe seria exclusivo, o de coordenao de
polticas com este objetivo. Este conjunto de fatores, associado expanso do
desemprego no setor industrial, parece vir conduzindo a uma retomada de
iniciativa dos sistemas polticos regionais, expressa no atual el0enco de polticas
descoordenadas que interferem com a alocao do investimento sem critrios
explcitos e organizados no plano nacional, a que chamamos guerra fiscal.
2. Deciso alocativa e o alcance dos incentivos estaduais

A segunda dimenso bsica do fenmeno guerra fiscal refere-se a ser ele
uma forma peculiar de polticas de desenvolvimento regional. O foco aqui se
desloca para a relao entre GSN e o processo privado de deciso alocativa dos
investimentos. freqente, no tratamento da questo pela mdia, atribuir-se s
iniciativas e programas estaduais um papel determinante na deciso de uma
empresa sobre onde sediar sua atividade produtiva. Esta suposio implcita de
um elevado poder de interferncia e alavancagem dos incentivos , muitas vezes,
levada ao extremo evidente nas justificativas retricas dos governos de
sustentar que estes programas criam novos investimentos que, na sua ausncia,
no existiriam.
(7) Os dados referentes ao investimento pblico ilustram alguns aspectos discutidos acima. Observa-se
que a taxa de investimento agregada do setor pblico (governos mais empresas da Unio) a preos constantes
declinou de 6,9% em 1980 para 3,8% do PIB em 1990. O resultado das empresas estatais confirma esta
tendncia ao mostrar que a mdia dos investimentos dos sistemas produtivos estatais passa de US$ 12.411
milhes no perodo 1985/89 para US$ 6.848 milhes no perodo 1990/94, exprimindo uma queda de 44,82%
(Tabela 1). Na realidade, existe at um movimento, que j se define no final dos anos 80, de substituio do
governo federal pelos GSN como agentes mais dinmicos na alocao do investimento pblico (ver Prado,
1995).
(8) Na situao que vigora pelo menos at o final dos anos 70, o forte controle imposto pelo governo
federal sobre a alocao dos recursos tributrios, inclusive aqueles em princpio sob controle dos estados
fundos de participao tornava os GSN dependentes de um desgastante processo de captao das chamadas
transferncias negociadas (Afonso, 1994) para viabilizar investimentos. Esta situao era um fator adicional de
disciplinamento que, sem dvida, ter contribudo para facilitar ao governo federal inibir quaisquer iniciativas
mais agressivas de polticas autnomas do tipo aqui analisadas.
evidente, contudo, que tais polticas tm como lgica bsica tentar

interferir num processo de deciso locacional privada que , no essencial,
subordinado a determinantes de natureza muito mais ampla, relativos ao vetor
bsico de custos, s condies de infra-estrutura, distncia dos mercados,
disponibilidade de mo-de-obra qualificada, agressividade sindical, etc. Deste
ponto de vista, pode-se aventar a hiptese de que a prpria emergncia das
iniciativas tipo guerra fiscal est, em alguma medida, associada s tendncias de
longo prazo assumidas pelo processo decisrio locacional, como mostraremos
frente.
Na hiptese de total ausncia de iniciativas discricionrias por parte de
governos, a avaliao alocativa dos agentes privados, orientada por critrios
estratgicos, logsticos e operacionais, resultaria num dado nvel agregado de
inverso sob uma dada distribuio regional que, num sentido mais restrito,
poderamos assumir como tima.9 Qualquer alterao neste perfil alocativo
envolveria, portanto, em princpio, um custo adicional que deveria ser coberto
para que se modificasse a deciso alocativa. O argumento bsico deste item
sustenta que h fatores mais gerais que determinam um perfil bsico de alocao
espacial, o qual estabelece o contexto no qual age a guerra fiscal. Nesta
dinmica, o elemento central o custo fiscal necessrio para lograr o
afastamento da empresa em relao locao preferencial que ela adotaria na
ausncia dos incentivos. Nossa hiptese que, nas condies vigentes no Brasil,
o processo leva a que este custo fiscal seja maximizado.
Duas questes essenciais se colocam nos planos histrico e analtico:
(1) Quais as tendncias anteriores e recentes do processo privado de
alocao, que definem o quadro de referncia para a ao discricionria dos
governos, e como estas tendncias podem ter atuado como indutores adicionais
da prpria guerra fiscal? Aqui essencial separarmos as tendncias de longo
prazo do investimento o problema da concentrao/desconcentrao industrial
no pas nas ltimas quatro dcadas da questo mais recente da retomada do
investimento, principalmente estrangeiro e em particular concentrado no setor
automotivo, em todo o continente latino-americano.
(2) Qual o alcance das atuais prticas de guerra fiscal para ampliar o
volume agregado de investimentos na economia nacional e lograr uma alocao
eficiente dos recursos fiscais envolvidos?
(9) O sentido de timo aqui seria, usualmente, o da alocao de recursos que lograria os melhores
resultados econmicos para os recursos dados. Para evitar, por inadequado neste contexto, o debate sobre a
adequao do conceito, preferimos utiliz-lo no sentido mais restrito da alocao espacial que, sob a tica
particular de cada empresa, maximizaria seus objetivos de rentabilidade, reduo de riscos e trajetrias futuras de
expanso.
2.1. As tendncias de longo prazo

A evoluo histrica das tendncias de alocao industrial no pas poderia
ser vista, no longo prazo, em trs fases bem definidas e uma possvel nova etapa
recente. A primeira, fartamente analisada por Cano (1981), corresponde
concentrao da indstria no Estado de So Paulo. Na segunda fase, que poderia
ser delimitada no perodo 1970/85, predomina claramente um forte movimento de
desconcentrao cujo epicentro a regio metropolitana de So Paulo. A
atenuao e quase eliminao desta tendncia caracteriza a terceira fase, entre
1985 e incio dos anos 90, onde se constata a estagnao das participaes
relativas das regies na capacidade industrial. Finalmente, tem surgido, ainda em
termos de suposies vagas e com muita controvrsia, a percepo de que, no
perodo recente, estaria ocorrendo um movimento peculiar de reconcentrao com
epicentro em So Paulo. Tomemos para anlise as etapas mais recentes do
processo, entre 1970 e incio dos anos 90.
A fase aberta em 1970 tipicamente de desconcentrao.10 H alguns
aspectos importantes para a compreenso do fenmeno guerra fiscal, a serem
destacados nesta etapa. Primeiro, o largo perodo de desconcentrao resulta num
movimento de alocao espacial que privilegia uma maioria absoluta de estados
brasileiros, em detrimento basicamente dos estados de So Paulo e Rio de Janeiro.
Ainda assim, rigorosamente, o impacto mais forte se refere s suas regies
metropolitanas, o que relevante muito mais no caso do Rio de Janeiro: em So
Paulo, o crescimento das grandes cidades do interior no ficou muito longe dos
demais centros dinmicos da linha poligonal. Este fator, se no pode assumir forte
teor explicativo, sem dvida ajuda a compor um cenrio no indutor de fortes
iniciativas de guerra fiscal. Estas seriam iniciativas isoladas previsveis por parte
daqueles poucos estados perdedores, o que, num contexto de forte capacidade de
regulao do governo federal, seria de difcil legitimao. Em segundo lugar, as
interpretaes existentes acentuam o fato bsico de que no se trata de um
processo de centrifugao ampla centrado em So Paulo, mas na realidade da
existncia de fatores de afastamento significativos aos quais se opem outros
fatores restritivos, aglutinadores, cuja conjugao resulta numa concentrao
ampliada para uma rea geogrfica maior, um polgono formado por grandes
municpios e circunscrito regio mais desenvolvida (Diniz, 1991). Pode-se
utilizar a imagem de que, em torno regio metropolitana de So Paulo, se
definiriam, do ponto de vista da deciso privada de alocao, curvas ou zonas de
equivalncia no sentido de que diversas alocaes alternativas apresentariam uma
(10) O estado de So Paulo sofreu uma queda total de participao no produto industrial de 56,4% em
1970 para 49,1% em 1990. Por sua vez, a rea metropolitana de So Paulo assistiu diminuio de sua
participao no emprego e na produo industrial de 34 e 44%, respectivamente, para 25,2 e 26,3%, entre 1970 e
1990. Em paralelo, a economia fluminense surge como o segundo grande perdedor no perodo, tendo sua
participao no valor da transformao industrial reduzida de 15,7%, em 1970, para 9,5%, em 1985.
configurao de custo-benefcio quase idnticas no que se refere a acesso a

mercados, infra-estrutura, etc. Na proximidade do epicentro, estas curvas
indicariam vantagens crescentes alocativas medida que dele se afastam. A partir
de um certo ponto, contudo, as deseconomias predominariam, definindo uma forte
descontinuidade qual corresponde a noo do polgono. Retornaremos a esta
imagem mais frente, para discutir o alcance das iniciativas de guerra fiscal.
Tomando agora a etapa seguinte, os dados disponveis evidenciam que,
entre 1985 e 1990, as alteraes na distribuio regional da atividade industrial
so marginais. No que se refere ao ncleo econmico do pas, as posies
relativas bsicas so mantidas. Recentemente, diversos especialistas tm sugerido
a possvel reverso do processo de desconcentrao. A possibilidade de uma tal
inflexo dinmica no quadro locacional ponto incipiente, longe ainda sequer de
um aprofundamento maior do debate. O (em grande medida inesperado) sucesso
at agora obtido pelo Mercosul assume, crescentemente, papel de destaque como
fator que induz gravitao direcionada ao Sul. Por outro lado, o processo recente
(anos 90) de abertura da economia traz consigo tambm fatores de sentido
contrrio, como a atratividade da localizao de plantas exportadoras no
Norte/Nordeste, dado o acesso mais prximo aos mercados, particularmente o
NAFTA. De qualquer forma, tal desenvolvimento, se efetivo, dever ter o efeito
de reacender os velhos conflitos entre as macrorregies do pas.11 As
interpretaes mais recentes para este fenmeno o associam a fatores de natureza
fortemente estrutural, decorrentes das grandes mutaes em curso na economia
brasileira. Deste ponto de vista, dada a natureza dos determinantes, tratar-se-ia,
efetivamente, da possibilidade da reverso do processo, retomando a economia
um movimento de reconcentrao em torno regio desenvolvida. Tanto Diniz
(1995) quanto Cano (1995), por exemplo, apontam para uma tendncia
reconcentrao da chamada indstria de servios na rea mais desenvolvida do
pas. Este movimento recente est relacionado com as mudanas tecnolgicas e
com a reestruturao produtiva, as quais tendem a alterar os requisitos locais,
especialmente daquelas atividades mais intensivas em conhecimento. Alm disso,
o Mercosul tambm tem papel decisivo nesse processo.12 Dados recentes,
levantados pela Confederao Nacional da Indstria, registram um claro
crescimento na participao da regio Sudeste no PIB. Entre 1985, momento
(11) Um indcio claro disto o recente caso da MP do setor automotivo, ironicamente um caso tpico de
guerra fiscal inter-regional operada atravs do governo federal.
(12) Cano (1995) aponta os seguintes fatores que teriam deprimido o crescimento perifrico nacional e
revertido a desconcentrao: i) o desmantelamento do Estado Nacional, e, por conseguinte, das polticas de
desenvolvimento regional; ii) a abertura comercial; iii) a maturao dos investimentos do II PND; iv) a queda dos
investimentos federais e estaduais, decorrente da crise financeira por eles vivida; v) a diminuio do ritmo de
crescimento das exportaes; e vi) a concentrao em So Paulo das empresas de informtica, microeletrnica,
telecomunicaes e automao, o que Cano identifica como a forma reconcentrada da atual reestruturao
produtiva do pas.
10
aproximado onde se interrompe a desconcentrao, e 1995 a regio cresce de

58,18 para 62,6%. Como mostra a tabela abaixo, So Paulo acelera, no segundo
lustro, sua retomada, enquanto o Rio de Janeiro, que isoladamente persistira numa
rota estagnante no primeiro perodo, reverte drasticamente esta tendncia.
Tabela 1
Brasil Participao de regies no PIB
1985
Brasil
100
Norte
4,35
Nordeste
3,55
Centro-Oeste
6,24
Sudeste
58,18
Minas Gerais
9,67
Esprito Santo
1,67
Rio de Janeiro
12,78
So Paulo
34,07
Sul
17,69
Rio Grande do Sul
7,93
Santa Catarina
3,50
Paran
6,25
Fonte: CNI Confederao Nacional da Indstria.
1990
100
3,48
13,18
5,92
60,79
12,49
1,71
10,89
35,70
17,34
7,00
3,32
6,31
1995
100
3,24
12,58
5,86
62,60
13,12
2,10
13,17
37,45
15,72
6,61
3,37
5,95
De qualquer forma, ainda que questionvel a idia de reconcentrao,

pacfico o ponto referente estagnao do processo de desconcentrao.13 Isto
significa, no essencial, que um fator importante de dinamizao das economias
regionais perifricas, mesmo as mais avanadas, deixa de atuar. Este , outra
vez, um fator de ordem muito geral, mas que no pode ser desprezado na
tentativa de delinear os condicionantes que levam ao acirramento da guerra
fiscal. medida que se avana no quadro de estagnao e crise, nos anos 80,
iro surgir as primeiras manifestaes de iniciativas individuais dos entes
federativos no sentido de pelo menos preservar suas posies relativas na
distribuio da atividade industrial.
(13) Seria possvel aventar uma outra ordem de explicaes, derivada dos aspectos mais conjunturais
que marcam a segunda metade dos anos 80. Ela concentra a etapa mais dramtica de instabilidade no longo
processo de crise recente da economia brasileira. Assiste, tambm, como j assinalado, mais drstica e rpida
reduo do investimento pblico em toda a histria recente da economia brasileira. Aps 1986, a economia
assume uma trajetria oscilante, onde o horizonte para a formao de expectativas se encurtou drasticamente. O
investimento privado, aps alguma recuperao em 1986, assume tambm trajetria nitidamente declinante.
Neste quadro, vivel a suposio de que, sem prejuzo dos fatores de ordem estrutural citados, tenha
efetivamente se estabelecido ento um largo perodo onde posturas defensivas por parte da maioria dos setores
privados tenham privilegiado estratgias de ampliao de capacidade pela otimizao de plantas existentes e/ou
modernizao e aumento de produtividade, numa opo provavelmente no otimizante sob certos aspectos,
mas minimizando os riscos de imobilizao maior de capital em quadro de elevada incerteza nas expectativas.
Isto levaria a que, conjunturalmente, certos fatores indutores de desconcentrao perdessem importncia na
deciso privada de alocao.
11
A retomada do investimento privado e as polticas regionais de

desenvolvimento
Nos itens anteriores, caracterizamos as condies de ordem geral que
abririam a possibilidade da emergncia de polticas locais autnomas no sentido
da criao de programas de desenvolvimento regional. H registros de ocorrncia
de processos desta mesma natureza nas dcadas anteriores. Parece possvel
afirmar, contudo, que em nenhum momento o fenmeno atingiu a dimenso que
tem hoje. No perodo entre 1975 e final dos anos 80, a informao disponvel
sugere ntida perda de dinamismo destas iniciativas de polticas de
desenvolvimento.14 Continuam existindo programas de desenvolvimento industrial
em nvel estadual. No h, contudo, registro de qualquer conflito entre GSN que
sugira o uso competitivo de benefcios e incentivos, tal como ocorrera antes e
viria a ocorrer no perodo recente.
Deveria este fato ser interpretado como indicador da capacidade do
governo federal e do Congresso para estabelecer limites e restries a prticas
conflitivas e desordenadas por parte dos agentes federativos? A considerao mais
cuidadosa de alguns aspectos da economia brasileira neste perodo no permite
corroborar esta hiptese. Ela caracterizada por forte reduo tendencial do
investimento agregado, provocada no apenas pela reduo autnoma de grande
parte do investimento privado interno, como pelo efeito negativo derivado da
acentuada reduo do investimento estatal (que inflete em 1981/82 e ir atingir
seu ponto mnimo em 1993) e, finalmente pela reduo, a nveis baixssimos, do
investimento direto externo ao longo dos anos 80, com tendncia decrescente
medida que se agrava o quadro macroeconmico na sua segunda metade.
Neste contexto, em que a economia tende a operar predominantemente
atravs de ciclos de produo,15 sem qualquer retomada forte do investimento,
possvel que tenha ocorrido uma relativa estagnao do perfil locacional da
capacidade produtiva, principalmente industrial. Os dados agregados disponveis
sobre as tendncias da desconcentrao regional da indstria brasileira, como
vimos acima, sugerem que o forte processo de deslocamento centrfugo da
produo industrial, afastando-se da regio metropolitana de So Paulo,
virtualmente interrompido em 1985, persistindo a distribuio praticamente
estagnada pelo restante da dcada, pelo menos no que se refere distribuio
entre estados. Teria ocorrido, no nvel de cada estado e principalmente So Paulo,
uma significativa interiorizao da produo industrial.
Se correta esta hiptese, decorre dela que o aparente desaparecimento das
iniciativas mais agressivas de polticas regionais de atrao decorreria muito mais
(14) Para detalhes sobre a evoluo histrica dos programas de desenvolvimento estaduais e da guerra
fiscal, ver a ntegra do trabalho onde este artigo se origina: Prado & Cavalcanti (2000).
(15) Ou seja, oscilaes de demanda atendidas predominantemente pela variao do nvel de ocupao
da capacidade produtiva instalada.
12
desta virtual estagnao do investimento privado e estabilizao temporria da

distribuio espacial da produo, do que da efetividade dos controles
governamentais. Vale lembrar que, j a partir do incio dos anos 80, ganha fora o
movimento de reverso do centralismo autoritrio e crescente ampliao da
autonomia financeira e decisria dos GSN, a qual iria ter sua culminncia nas
reformas constitucionais de 1988. Mesmo neste contexto, os anos 80 se passaram
sem que qualquer conflito em torno a decises de investimento se registrasse.
Decorre da argumentao acima que o fator decisivo para o ressurgimento
do fenmeno tenha sido a retomada do investimento privado na Amrica Latina
em geral, desde final dos anos 80, e no Brasil a partir de 1993, e a retomada do
investimento interno a partir da estabilizao em 1994. O investimento direto
externo no Brasil, durante os anos 80, apresentou comportamento tipicamente
restritivo. Aps uma forte reduo dos fluxos de entrada, no final da dcada
chegou a apresentar resultado lquido negativo. A partir de 1992, contudo,
acumulou um resultado lquido superior a US$ 18 bilhes. Embora grande parte
destes recursos esteja associada ao processo de privatizao dos setores de infraestrutura, configura-se ainda assim um ntido processo de retomada. A face mais
evidente e mais ruidosa destes fluxos tem sido a entrada de grandes empresas no
setor de consumo durvel e principalmente no setor automotivo. A conjugao
dos relativos sucessos na estabilizao das principais economias do continente
todas apoiadas em polticas agressivas de abertura comercial e financeira com a
criao do MERCOSUL tm induzido a uma recomposio da presena do capital
estrangeiro na regio, com entrada de novos agentes e expanso daqueles j aqui
localizados.
No que se refere ao investimento interno, persistem fortes
questionamentos em relao possibilidade de um ciclo de expanso da
capacidade produtiva a inverso viria se orientando, at agora, muito mais para
processos de especializao, reduo de gargalos e modernizao orientada para
ganhos de produtividade.16 Ainda assim, fora de dvida que a adequao ao
novo contexto gerado pela estabilizao provocou, nos setores mais beneficiados
pela dinamizao da demanda interna, um ciclo de expanso que parece ter
alterado aquela situao de relativa estabilizao do perfil de locao espacial da
produo. O setor de produo de bens de consumo, em geral, tem ampliado suas
intenes de aumentar a capacidade produtiva atravs de novas plantas.
Para o que nos interessa aqui, h um aspecto particularmente relevante
neste processo: parece ter ocorrido no perodo 1994/97, pelo menos em alguns
setores, uma forte concentrao temporal de investimentos, determinada seja pelo
atendimento aos novos nveis de consumo ps-Plano Real, seja pela busca de
posicionamento rpido em mercados altamente competitivos e que passaram, num
(16) Para uma avaliao recente e pouco otimista sobre estas tendncias, veja-se o Editorial de
Indicadores IESP (n. 50, mar. 1997), de autoria de Mariano Laplane e Fernando Sarti.
13
curto espao de alguns anos, a ser vistos como mais atrativos, devido a fatores
como a estabilizao e o Mercosul. Ocorreria, neste caso, uma rodada de novas
inverses resultante da entrada de novos agentes e adequao dos j existentes s
novas avaliaes do setor privado.
Deste ponto de vista, seria racional a postura dos GSN no sentido de,
atravs de polticas autnomas agressivas, buscar interferir nos processos
locacionais deste fluxo conjuntural de inverso. Ainda que a estabilizao se
sustente e a boa imagem do pas entre os ditos mercados emergentes se mantenha,
evidente que, em muitos setores, as intenes de inverso j anunciadas devero
provocar um salto significativo na capacidade produtiva, notadamente o
automobilstico. Uma vez assentadas as novas grandes plantas, parece razovel
supor que boa parte da expanso futura venha a ser realizada por expanso destas
ou, no mnimo, com forte gravitao locacional em torno a elas, como demonstra
o caso da FIAT em Minas Gerais.
2.2. Limites da guerra fiscal: o impacto dos incentivos sobre o espao

econmico local
Abordemos agora a segunda ordem de questes que se coloca sob tica
das relaes entre GSN e deciso privada de investimento.
Em trabalho recente, o prof. Ricardo Varsano tratou de forma rigorosa e
competente a questo central envolvida na guerra fiscal: a convivncia de um
forte impacto negativo no plano agregado com inegveis efeitos positivos gerados
sobre a economia local.(Varsano, 1996). O autor parte de uma cuidadosa
explicitao das condies bsicas que, pela tica da teoria das finanas pblicas,
tornariam justificada a concesso de incentivos e demonstra que, do ponto de
vista da economia e sociedade locais, a maioria dos incentivos atende a estas
condies. Esta , fora de dvida, a questo central em pauta, uma vez que afasta
as suposies mais simplistas sobre a perversidade da guerra fiscal, e a coloca
como uma alternativa lgica de poltica de desenvolvimento regional num sistema
que no , por princpio, intrinsecamente cooperativo.
A formulao de Varsano sugere um enfoque que pode ser fecundo no
desdobramento da questo: tentar identificar as condies bsicas que permitiriam
defender polticas do tipo guerra fiscal (leia-se, um modelo apoiado na total
autonomia dos GSN para decidir sobre a alocao de seus recursos fiscais na
atrao de investimentos, sem qualquer ingerncia do poder central) como um
second best para o tratamento da questo do desenvolvimento regional em nvel
nacional. Pretende-se argumentar aqui que, ainda que seja possvel supor
situaes tericas onde estas polticas apresentem alguns aspectos positivos, as
suposies necessrias para isto so hericas. Numa suposio mais realista,
14
polticas tais como aquelas em curso no pas hoje maximizam o custo fiscal de um
volume agregado de investimento altamente inelstico a incentivos, sendo,
portanto, a pior alternativa possvel para a interveno do setor pblico no
processo de inverso privada.
O caso de defesa da guerra fiscal

Consideremos genericamente qualquer situao envolvendo um estado
especfico (com uma determinada dotao de recursos naturais, locacionais, infraestrutura, capacidade fiscal e financeira, etc.) e uma deciso empresarial
formalizada para instalao de uma planta de perfil e dimenses dadas, em busca
da melhor alternativa locacional. Tomemos como certo que a empresa ter
realizado previamente uma cuidadosa anlise das alternativas locacionais17 que
ter resultado em algo como um mapa do que chamamos acima de reas de
equivalncia. Na suposio de que sua alocao preferencial no seja no estado
em questo, h necessariamente um custo envolvido em rever a locao
preferencial. Aqui emerge um ponto importante. Quanto pior a posio de um
estado em geral, dos seus municpios mais atraentes no ranking da empresa,
maior o custo global envolvido em benefcios fiscais necessrios para obter o
afastamento da empresa perante a alocao tima decorrente da sua
avaliao prvia. No limite emergem restries absolutas, expressas no exemplo
simples de que no existiriam incentivos de dimenso suficiente para levar uma
grande montadora para um pequeno estado da regio Norte. Note-se
adicionalmente que, dada a escolha privada preferencial da empresa, os benefcios
fiscais tm no apenas que cobrir o custo adicional envolvido no deslocamento,
mas tm na realidade que super-los a ponto de oferecer um prmio. Se no o
fizerem, a empresa estaria trocando uma situao tima natural por outra
equivalente, mas dependente de apoio do setor pblico, o que evidentemente tem
riscos adicionais.
Embora no possa ser tido como to certo, suponhamos tambm que o
governo do estado em questo ponha em prtica uma detalhada anlise dos
impactos gerados pela inverso em tela, avaliando cuidadosamente os elementos
de custo-benefcio envolvidos. De uma forma simplificada, este processo envolve
avaliar dois grandes conjuntos de efeitos. De um lado, o custo fiscal lquido dos
(17) Em princpio, quanto maior a dimenso de sunk costs envolvidos na inverso, maior a ponderao
de fatores de ordem estrutural na seleo e mais elevados os montantes de compensao que a empresa exigir
para se afastar da escolha preferencial. A ttulo de exemplo, compare-se a instalao de uma planta
automobilstica numa regio onde o setor no exista, com todas as exigncias de desenvolvimento e consolidao
de toda uma estrutura industrial de apoio (caso da FIAT em Minas) com a instalao de uma empresa
tipicamente maquiadora, operando com baixa densidade de capital e apoiada em importao da maior parte do
valor adicionado final.
15
incentivos sob uma perspectiva intertemporal. Isto crucial porque tpica de

toda poltica de desenvolvimento regional e a guerra fiscal no exceo - a
concentrao de impacto fiscal negativo na fase inicial, com possvel e desejvel
recuperao parcial futura dos recursos aplicados. De outro lado, necessrio
avaliar os benefcios globais gerados pela nova inverso: criao direta e indireta
de empregos, efeitos de induo de inverses complementares (autopeas, por
exemplo), induo ampliao e diversificao do tercirio, etc.
De um ponto de vista estritamente tcnico, a avaliao do governo deveria
confrontar os benefcios esperados da inverso com o custo bsico necessrio para
obter o afastamento. Sob a suposio forte de que a deciso estadual seja
orientada por uma avaliao tcnica o mais rigorosa possvel destes fatores, a
deciso de conceder os benefcios no montante necessrio para alterar a deciso
da empresa seria tomada desde que o resultado da avaliao de custo-benefcio
intertemporal fosse positivo. uma parte essencial destas suposies a idia de
que o governo estadual tenha alguma possibilidade de avaliar, pelo menos
aproximadamente, qual o custo efetivo de afastamento considerado na avaliao
da empresa privada.
possvel, num esforo de defesa do caso para a guerra fiscal, indicar
alguns aspectos positivos deste modelo, em contraposio principalmente a uma
poltica industrial centralmente planejada e controlada. Ele maximiza o
aproveitamento dos recursos de informao e conhecimento da burocracia tcnica
local sobre sua prpria economia regional. Ele apresenta, em princpio, uma das
vantagens bsicas apregoadas para a descentralizao federativa, que a maior
aproximao e subordinao das decises aos interesses da sociedade local. Ele
induz ao maior desenvolvimento de mecanismos institucionais locais de apoio e
interao entre governo e iniciativa privada, e pode ampliar neste sentido a
eficincia da atuao integrada entre governos estaduais e municipais (isto vem
ocorrendo, fora de qualquer dvida, em todos os estados que assumiram
iniciativas agressivas de guerra fiscal).
Vale observar tambm que, numa situao em que o governo central de
um pas com altas disparidades regionais abandone qualquer preocupao por
polticas integradas de desenvolvimento regional, fica politicamente legitimada a
pretenso de governos estaduais, principalmente daqueles relativamente mais
atrasados economicamente, em operar polticas que assumam este formato.
nossa suposio que, se fosse possvel uma avaliao cuidadosa, nos termos
acima, de muitos dos projetos atualmente envolvidos na guerra fiscal,
seguramente chegar-se-ia concluso de que o resultado lquido obtido para a
economia local e para o pas potencialmente muito favorvel.
16
Os limites da guerra fiscal

O ponto fundamentalmente frgil desta construo que todas as
suposies necessrias para garantir a eficincia de tal processo decisrio
alocativo de recursos fiscais so hericas e irreais. Isto decorre basicamente de
trs fatores.
(1) Os governos estaduais no conhecem o perfil das preferncias
alocativas das empresas. elemento essencial da estratgia privada na guerra
fiscal construir a imagem do empate entre locaes alternativas, de forma a
remeter para a competio entre incentivos o papel decisrio final. Isto leva a que,
na ausncia de uma instncia superior com capacidade poltica para interferir, o
setor privado detenha a iniciativa no processo interativo que leva deciso. Isto
em geral reduz as possibilidades de que algum estado, por confiar nas suas
vantagens competitivas naturais, abra mo de uma participao agressiva no
leilo de incentivos.
(2) irreal a suposio de que a deciso de abandonar a disputa seja
tomada na medida em que a avaliao de relao custo-benefcio estritamente
econmica resulte desfavorvel. O ponto, como indica o professor Varsano, que
entre os benefcios gerados pela inverso incluem-se, freqentemente, fatores de
difcil ponderao como o prestgio regional segundo a imagem popular, o qual se
expressa no ganho de prestgio poltico para governos que logrem trazer para o
estado grandes plantas industriais.18 Disto resulta que o limite para a concesso de
incentivos tende a no se pautar pela avaliao de custo-benefcio, ou melhor, se
pauta por uma dada avaliao onde os parmetros da funo de bem-estar
considerada so muito amplos e genricos, e seguramente incorporam interesses
particularistas associados aos grupos polticos no poder. Finalmente, as enormes
dificuldades tcnicas envolvidas na identificao prospectiva dos benefcios e o
desaparelhamento tcnico das burocracias tambm dificulta esta anlise.
(3) Finalmente, o carter competitivo e a inexistncia de qualquer
instncia superior de arbitragem, conjugados com os dois elementos anteriores,
levam necessariamente, no sentido forte de que a postura racional mais eficiente
por parte dos agentes, a uma dinmica interativa onde o resultado final a
maximizao do benefcio pela sucessiva excluso de estados participantes
medida que a aposta supera o que sua avaliao ampliada de custo-benefcio
e/ou sua restrio oramentria permite.
Resulta disto tudo que, mesmo nos casos (provavelmente muito
freqentes, embora existam os absurdos) em que o benefcio lquido para a
(18) Neste caso vale lembrar que esta a mesma histria que se verificou no caso do desenvolvimento
de alguns dos grandes blocos do Setor Produtivo Estatal no Brasil. Nos anos 50 e 60, os setores de siderurgia,
telecomunicaes e eltrico foram total ou predominantemente implementados a partir de iniciativas estaduais,
em geral apoiadas em campanhas polticas que enfatizavam as vocaes industriais de cada estado. (Para uma
reconstituio destes aspectos, ver Prado, 1995).
17
economia local seja positivo, alta a probabilidade de que estes investimentos

estejam sendo alocados a um custo fiscal mximo, sem que o dispndio adicional
corresponda a qualquer ganho adicional para o pas.
s observaes anteriores deve-se agregar um outro aspecto fundamental.
profundamente discutvel a validade do argumento usual na retrica dos
operadores da guerra fiscal, de que os incentivos criam investimento que, de
outro modo, no ocorreriam. Nossa suposio aqui que, na maioria quase
absoluta dos casos relevantes, a deciso de investimento dada previamente,
decorre de estratgias empresariais de longo prazo, e tenderia a ser realizada
mesmo na ausncia de incentivos. O caso do setor automotivo esclarecedor. O
bloco de investimentos recentes decorre da situao dos mercados nos pases
desenvolvidos e da necessidade dos grandes produtores mundiais de consolidarem
posies tendo em vista o potencial de crescimento dos mercados latinoamericanos. Da mesma forma, o investimento interno , nos seus montantes
principais, determinado pela ampliao recente dos mercados e pela busca, por
parte das empresas, de condies de custo de mo-de-obra mais favorveis.
Consideramos muito provvel que, na maioria dos casos, os investimentos seriam
realizados mesmo na ausncia total de incentivos. Evidentemente, resultaria um
perfil locacional distinto, provavelmente mais concentrado. Toda a parafernlia
de incentivos fiscais e seu custo fiscal mximo tende a ter, na realidade, o efeito
bsico de alterar o perfil locacional de um volume dado de investimento.
Uma qualificao necessria aos argumentos acima. A utilizao ampla
de incentivos estaduais, de forma aleatria numa dinmica competitiva e em
escala crescente, pode, a partir de um certo ponto, ter efetivamente o efeito de
ampliar marginalmente volume de inverso, particularmente num contexto de
abertura da economia e afluxo expressivo de investimento direto estrangeiro. De
fato a guerra fiscal reduziria os custos da inverso no espao nacional. Haveria
algum sentido no argumento, freqentemente esgrimido por tcnicos estaduais na
defesa de seus programas, de que estes tm afetado decises de inverso externa
que, na sua ausncia, poderiam buscar outros pases do Mercosul
Por outro lado, ainda que para uma parcela dos investimentos esta questo
se coloque, trata-se claramente da forma mais perversa e menos eficiente de lograr
resultados que, sob um sistema mais ordenado e submetido a critrios mnimos de
prioridades e vantagens comparativas regionais, poderiam igualmente ser
obtidos.19 Na realidade, este efeito se aproxima daquele que seria obtido caso a
poltica de incentivos fosse controlada pelo governo federal, e este decidisse
(19) de difcil avaliao o resultado lquido global das vantagens e desvantagens que se colocam hoje
para o grande capital internacional na escolha entre Brasil e Argentina. Se, pela tica privada, alguns aspectos
favorecem o pas vizinho por exemplo, o estgio mais avanado das polticas de liberalizao permanece o
fato de que a economia brasileira, pela sua dimenso, define os rumos deste sistema regional. Qualquer que seja
o avano das reformas argentinas, se a estabilizao brasileira fracassar, enorme a chance de arrastar junto os
pases dependentes de seu mercado e poltica cambial.
18
ampliar os benefcios para captar mais inverses. Este um fator relevante

quando consideramos a relativa omisso do governo central no Brasil hoje. Na
medida em que a iniciativa estadual aleatria e desregulada ocupa o espao
vazio deixado pela omisso federal, resulta o mais perverso dos sistemas.
Estes aspectos levantam a questo se diferenciar, neste contexto, dois
tipos de programas de incentivos. Nos casos, referidos acima, em que a deciso de
investimento dada, decorrente de estratgias internas ou internacionais de
expanso dos grandes grupos (e que supomos serem amplamente dominantes),
bvio que, no essencial, a poltica de incentivos vai afetar essencialmente a
alocao da inverso entre pontos alternativos da sua curva de equivalncia. H
outros casos, contudo, em que se pode admitir razoavelmente que o programa
possa determinar o surgimento de decises de inverso que sem ele no
existiriam. Um exemplo pode ser o caso de programas setoriais de incentivos que
exploram vantagens comparativas locais e tenham o efeito de alavancar (ainda
que no exclusivamente) iniciativas locais de inverso, como o incentivo
indstria de turismo no Nordeste.
A concluso geral que pode ser derivada destes argumentos que o
potencial da guerra fiscal para alavancagem de nova inverso depende
crucialmente da natureza dos setores econmicos envolvidos e, principalmente, da
dimenso relativa das empresas beneficiadas. Quanto mais as polticas estaduais
se direcionam para atrair a inverso dos grandes conglomerados nacionais e
internacionais, maior a probabilidade de que as polticas tenham seu alcance
limitado estritamente localizao espacial de montantes previamente dados de
inverso.
3. Guerra fiscal, finanas estaduais e regime tributrio

A argumentao do item anterior permite entender a generalizada adeso
de grande parte dos estados brasileiros s prticas da guerra fiscal, ainda que,
como se evidenciara antes, estes programas tenham, no seu efeito conjunto para a
economia nacional, um resultado lquido certamente perverso e negativo. Isto tem
levado a um crescente debate sobre a necessidade e as alternativas de
interveno dos poderes centrais Congresso e Executivo para neutralizar seu
impacto.
Uma das questes recorrentemente colocadas acerca da guerra fiscal
relativa ao seu impacto sobre a situao oramentria dos governos estaduais. As
perguntas relevantes so:
(1) A concesso de incentivos leva a uma deteriorao da situao fiscal
do estado que a pratica? Este impacto, se ocorre, imediato ou no mdio/longo
19
prazo? A principal forma de deteriorao no ocorreria certamente na perda de

arrecadao do ICMS?
(2) Se a guerra fiscal envolve um impacto fiscal negativo, no seria ela
um fenmeno fadado ao desaparecimento?
(3) A concesso de incentivos afeta as finanas dos estados que no a
praticam?
Um dos principais instrumentos que tem sido utilizado na guerra fiscal a
arrecadao do ICMS. Na medida em que esta fonte de recursos tenha uma
posio importante no financiamento dos estados o que acontece precisamente
com os estados que analisamos neste estudo so diretas as ilaes sobre as
conseqncias perversas da guerra fiscal para o seu equilbrio fiscal. Esta
discusso apenas um aspecto restrito da questo mais geral que j foi tratada
acima, de que a guerra fiscal leva, em geral, a um efeito lquido agregado
negativo, embora, para cada estado individual, possa ter resultados lquidos
positivos. Em outras palavras, a guerra fiscal um processo de alterao na
alocao de capacidade produtiva, emprego e receita fiscal entre unidades
federadas, onde o conjunto do pas perde, mas nada impede que alguns,
individualmente, ganhem.
Esta problemtica exige considerar quais so as bases em que se assenta
hoje o potencial de interveno dos instrumentos manejados pelos estados, qual
seu alcance e por quanto tempo conservaro vitalidade. Para abordar o tema,
apresentamos primeiro uma tipologia de instrumentos de interveno, a partir da
qual poderemos discutir as caractersticas dos programas que os utilizam e suas
relaes com a fiscalidade dos GSN.
3.1. Uma tipologia de instrumentos de interveno

A gerao de incentivos diferenciais que ampliem os fluxos de
investimento para uma unidade da federao pode ser lograda pela ao dirigida
aos seguintes fatores:
Aspectos sistmicos
(1) Processos de desregulamentao e privatizao que reduzam custos de
transao, insumos e servios e restries de acesso a mercados.
(2) Instituies pblicas dedicadas ao desenvolvimento regional, pesquisa
aplicada, centros de apoio atividade privada.
(3) Inverso em infra-estrutura econmica e social.
Benefcios seletivos
(1) Vantagens locacionais especficas para uma empresa: melhoramentos
localizados de infra-estrutura, garantia de suprimento de matrias-primas e
insumos, terrenos, instalaes porturias, etc.
20
(2) Reduo ou diferimento da carga tributria por empresa, com ou sem

subsidiamento creditcio implcito.
(3) Concesso de crdito subsidiado.
(4) Participao acionria.
No que se refere aos incentivos sistmicos, a presena de uma poltica de
atrao de investimento se expressaria na existncia de um vis nos processos de
alocao do gasto pblico em inverso, assim como nas reformas de corte
institucional, que os orientasse para a criao de um ambiente favorvel ao
investimento privado em reas e setores considerados de maior potencial no
estado/regio. Neste sentido, vale notar que existe toda uma importante dimenso
das polticas de desenvolvimento regional centrada na captao de recursos
federais e internacionais para inverso em infra-estrutura econmica e social
que envolvem forte impacto de mdio e longo prazo nas condies de
competitividade sistmica das regies. O fato de que alguns estados da federao
tm sido mais bem sucedidos no acesso a recursos de entidades multilaterais como
o BIRD, por exemplo, tem impactos no desprezveis sobre suas possibilidades de
atrao.
No entanto, estes fatores sistmicos, pelo seu carter mais difuso, tendem
a ter impacto mais lento sobre o processo decisrio privado de alocao. Eles
integram os elementos definidores das vantagens competitivas dinmicas, e
definem, na realidade, juntamente com os demais fatores estruturais, o patamar de
possibilidades a partir do qual o uso de instrumentos especficos pode atuar para
maximizar o volume de inverses que busca o espao estadual.
possvel, em princpio, assentar integralmente uma poltica de atrao
de investimentos nos fatores de natureza sistmica. No caso brasileiro atual, isto
significaria focar a expanso de infra-estrutura orientada para vantagens
comparativas locais, melhoria de eficincia de servios ainda pblicos ou sua
privatizao, desenvolvimento de formas mais eficientes de integrao entre
governos estaduais e municipais na criao de sistemas de informao e de apoio
inverso privada. O modelo adotado durante grande parte do perodo recente
pelo estado de So Paulo se aproxima em muito deste tipo ideal.20
O principal aspecto negativo desta opo , evidentemente, a sua
inadequao para lograr resultados de curto prazo. Nas situaes como parece
ser a atual em que se caracteriza um surto de expanso do investimento com
fortes indcios de uma elevada mobilidade espacial, estas polticas menos
agressivas podem conduzir a perdas para o estado/regio, com toda certeza no
curto prazo, sendo incerta a possibilidade de recuperao no longo prazo, dados
os efeitos sinrgicos gerados pela alocao diferencial realizada nas demais
regies.
(20) Para uma anlise detalhada da postura de So Paulo no contexto da guerra fiscal ver Prado &
Cavalcanti (2000, cap. 3).
21
Os instrumentos especficos: capacidade fiscal e estrutura tributria

A utilizao dos fatores especficos de atrao pode ser analiticamente
decomposta, de forma bastante til particularmente para a observao de sua
evoluo histrica, em duas categorias tpico-ideais.
Um primeiro formato ideal seria a composio dos instrumentos em
programas formais de escopo amplo, com definio clara de condies de acesso a
cada benefcio, abertos a um elenco amplo de empresas e sem qualquer
dispositivo que permita discriminao entre elas. Este padro corresponde, grosso
modo, ao que se verifica no Brasil nos anos 70 e 80. Seu aspecto principal a
definio prvia do tipo de benefcio envolvido, assim como a explicitao dos
critrios que articulam o nvel de concesses a uma escala de prioridades
alocativas setoriais e/ou sub-regionais.
O segundo formato, ao nvel de tipos ideais, poderia ser chamado de
operaes fiscal-financeiras dedicadas a projetos especficos. Este o caso
quando o governo local elabora um conjunto de benefcios negociados com o
agente privado individual, envolvendo um processo interativo entre as
caractersticas da inverso e os benefcios concedidos.21 Os aspectos principais
desta opo so a maximizao da flexibilidade e do tempo de resposta, aliada
pouca transparncia assumida pelo processo. Note-se que este formato tende a ser
adequado nos casos em que se negocia inverses de grandes dimenses, como o
caso da expanso recente do setor automotivo.
Um aspecto bsico da evoluo da guerra fiscal no perodo recente, como
veremos abaixo, , fora de dvida, a progressiva transio do modelo tpico
tradicional de programas, para uma dominncia crescente de operaes dedicadas.
Isto fica claro em alguns casos, onde so criados programas com todo o formato
tpico dos tradicionais, mas cuja finalidade bsica atender a projetos especficos
de grande porte. Ao mesmo tempo, evidente a tendncia de cercar estes
programas de todas as garantias jurdicas que permitam reduzir o risco poltico de
posterior interrupo dos benefcios em funo de mudanas de governo. Nos
casos de grandes projetos, de difcil reversibilidade sem perdas elevadas, os
agentes tendem a exigir dos governos a formulao de detalhados contratos que
amarrem os compromissos.
Do ponto de vista do processo recente, o relevante avaliar as
potencialidades existentes no uso dos instrumentos especficos. A potncia destes
instrumentos depende, basicamente, dos seguintes fatores:
(1) Condies oramentrias para realocar receita prpria no sentido
dos gastos com benefcios. Isto envolve no apenas a dimenso dos oramentos
(21) A titulo de ilustrao, tem sido freqente no Brasil que as empresas reformulem a dimenso dos
seus investimentos por exemplo, antecipando inverses previstas para prazo mais longo em funo do
volume de benefcios concedidos no momento presente.
22
estaduais, mas tambm a situao vigente nas suas contas fiscais. Mesmo estados
com elevada participao no gasto e receitas pblicas nacionais podem ter
conjunturalmente uma restrita autonomia para operar incentivos, devido a uma
situao de forte desequilbrio fiscal e elevado endividamento.
(2) Existncia de capacidade de controle do GSN sobre rgos e
empresas pblicas nos servios de infra-estrutura e insumos bsicos. Este fator
tem se revelado particularmente importante no caso de portos, rgos de
construo rodoviria e empresas estaduais de energia eltrica. evidente que o
movimento recente de extenso do processo de privatizao aos GNS implica
reduzir ou mesmo anular este tipo de instrumento, forando a explicitao
oramentria destes benefcios, que hoje se diluem nos programas de inverso das
empresas estatais.
(3) Disponibilidade direta de fontes de financiamento setor financeiro
pblico prprio ou acesso a fontes federais e internacionais de crdito. Vale
aqui, para o setor financeiro prprio, a mesma observao feita no item anterior,
relativa privatizao estadual.
(4) Competncia tributria sobre impostos indiretos relevantes.
A maior parte destes fatores se reduz, predominantemente, ao poder de
gasto atual dos GSN, seja via oramento central, seja via autarquias e empresas
estaduais. evidente que, embora de forma mediada, a capacidade de
alavancagem financeira est tambm associada quele fator principal. Isto levaria
concluso de que, quanto maior o poder de gasto estadual, sujeito restrio de
relativo ordenamento financeiro, e quanto maior sua disponibilidade e controle
sobre geradores de infra-estrutura, maior seu poder de induo ao investimento. A
contraface desta proposio que, medida que os GSN atravessem perodos de
desequilbrio oramentrio e sejam, ao mesmo tempo, submetidos a restries no
acesso a crdito adicional, o seu poder de fogo no uso de incentivos tende a se
reduzir. Muitos observadores vem neste aspecto um dos fatores que pode levar a
que a guerra fiscal perca flego naturalmente, medida que as renncias de
receitas incidam sobre situaes oramentrias que, em geral, tm estado longe de
equilibradas no pas, e aumentem o custo alternativo, em termos inclusive
polticos, de privilegiar gastos com incentivos.
Esta concluso seria inatacvel no fosse a natureza peculiar do fenmeno
que analisamos, e que decorre da j apontada competncia estadual do ICMS e da
configurao adotada para o que conhecido como Ajustamento do Imposto na
Fronteira (AIF): o princpio predominantemente de origem. O ponto crucial que,
nestas condies, o resultado necessrio do ato de investimento objeto do
incentivo uma ampliao imediata e perfeitamente mensurvel da arrecadao
tributria do governo que o concede. Assim, a base oramentria pertinente para
o perodo relevante do incentivo no previamente dada: ela afetada pelo
prprio objeto do incentivo, na medida em que aumenta a produo industrial
23
realizada localmente. Nestas condies, o GSN tem um poderoso instrumento de

incentivo pela renncia da receita futura gerada pela planta em questo, o que no
afeta o nvel de sua receita corrente. Em segundo lugar, dependendo da dimenso
das novas plantas instaladas, e particularmente quando se trata de grandes
complexos industriais como as montadoras automobilsticas, devem ocorrer
efeitos indutores sobre novos investimentos de fornecedores e prestadores de
servios. Desde que o governo no subsidie tambm estes setores, deve ocorrer
inclusive uma elevao da arrecadao perante o nvel que existiria sem a
realizao do projeto subsidiado.
Reside a um dos aspectos mais peculiares e perversos do atual processo
de guerra fiscal. possvel afirmar que, sob a hiptese de que o projeto em seu
conjunto seja bem-sucedido, no deve ocorrer perda de arrecadao (perante a
situao ex-ante) durante o perodo no qual a empresa subsidiada e, alm disto,
aps este perodo a situao fiscal, do ponto de vista estrito da capacidade de
arrecadao, estar provavelmente melhorada.
Grfico
Evoluo da arrecadao do ICMS Estado com projeto de grande porte subsidiado
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
10 11
12 13
14
15 16
17 18
19 20
O Grfico acima, indicando a evoluo da arrecadao do ICMS de um

estado hipottico, serve como referncia esquemtica para avaliar a questo, no
caso de um grande projeto de investimento. A curva inferior (a) projeta a
arrecadao que seria obtida na hiptese de que o investimento no ocorresse. No
caso em que ele ocorre, a partir do momento (tempo 8) em que a empresa inicia
sua operao e vendas, a receita potencial passaria para outro patamar, dado
pela curva (c). Supondo, como a prtica atual de incentivos, que toda a
arrecadao incremental seja diferida por subsdios, a receita efetiva continuaria a
ser dada pela curva (a). medida que os efeitos dinamizadores associados ao
projeto comeassem a ocorrer (tempo 10), haveria um ganho adicional de receita
deles decorrente. Este um ganho derivado do projeto principal, sob a suposio
24
de que o estado no subsidie tambm estes novos investimentos (exemplos tpicos

so os fornecedores de componentes das grandes montadoras).
Sob o ponto de vista da economia nacional, o custo fiscal definido pela
diferena entre a curva potencial e a efetiva. Do ponto de vista da economia
estadual, em comparao com sua situao anterior, no que se refere
estritamente sua receita tributria, no h uma perda efetiva. Ao contrrio, ela
passa a ter sua receita ampliada pelos efeitos da inverso derivada. Em outras
palavras, do ponto de vista da sua receita potencial anterior, h um ganho que
decorre da receita adicional que o investimento arrasta, dado pela diferena entre
as curvas (b) e (a).
Suponhamos que, a partir do tempo 16, os benefcios de diferimento
estejam esgotados, e a empresa retorne ao nvel normal de recolhimento de ICMS.
Neste caso, a receita efetiva iguala a receita potencial, num nvel mais alto que a
receita possvel sem o investimento.
Este exemplo demonstra um ponto bsico: da perspectiva do estado
concedente, no h, a mdio e longo prazo, perda de receita em comparao
situao hipottica de no se realizar o projeto. Durante o perodo de
subsidiamento, do ponto de vista do comportamento temporal do conjunto
arrecadao-gasto, existe evidentemente uma reduo da elasticidade da receita
em relao ao produto local, em decorrncia da renncia fiscal. A isto se soma o
conjunto de gastos fiscais diretos exigidos pelo projeto (infra-estrutura, terreno,
etc.). Na hiptese de que a demanda por gastos correntes e de investimento do
GSN esteja correlacionada, em alguma medida, ao nvel de produto, isto apontaria
para um agravamento da situao fiscal no mdio prazo, ou, alternativamente, a
degradao dos servios pblicos prestados. No primeiro caso, o perodo de
subsidiamento, principalmente nos casos de polticas estaduais mais agressivas,
poder implicar um agravamento da situao patrimonial do governo, pela
ampliao da dvida pblica. Uma vez que o diferimento do ICMS e as operaes
de crdito so subsidiados, a arrecadao e o retorno futuros destes recursos no
cobriro necessariamente estes passivos.
Esta concluso, contudo, deve ser matizada por alguns fatores. Primeiro,
para muitos estados relevante, na composio de suas receitas, a parcela de
recursos oriunda de base tributria global, via fundos de participao e outras
transferncias, o que reduz a sensibilidade da receita perda via incentivos (na
realidade, como apontam muitos crticos, alguns estados se apiam nas receitas de
transferncias para ampliar sua concesso de incentivos). Segundo, h o
importante aspecto dos impactos locais dos projetos bem-sucedidos. De um ponto
de vista dinmico, um programa de incentivos bem-sucedido deve gerar um
conjunto de impactos diretos e indiretos sobre a renda local, atravs de empresas
subsidirias, fornecedores de componentes e equipamentos, prestadores de
servios, etc. Tudo isto tem repercusses de difcil avaliao mas seguramente
25
positivas sobre os nveis de arrecadao, uma vez que afeta um amplo conjunto de
setores que no contam com reduo de imposto. verdade que alguns estados
(Paran, por exemplo) tm estendido o benefcio do diferimento tambm para os
fornecedores que se desloquem para o estado a reboque da empresa principal.
Esta, contudo, no tem sido a regra. Na maioria dos casos, receita incremental
direta (diferida) do projeto subsidiado est associada tambm ampliao
imediata de arrecadao.
A principal implicao destes fatos que a capacidade de concesso de
incentivos de cada estado se torna, em boa medida, independente do seu poder de
dispndio e mesmo da sua situao fiscal conjuntural. Isto leva seguinte situao
limite hipottica, altamente esclarecedora. Em princpio, desconsideradas as
demais condies que cercam a deciso privada de alocao, o estado de
Rondnia teria, no que se refere manipulao da carga tributria, o mesmo poder
que qualquer outro estado para oferecer incentivos a uma empresa.
3.2. Mecanismos alternativos para a utilizao da competncia tributria

Como analisado no item 1, a utilizao dos abatimentos de ICMS por
iniciativa individual de cada estado , em princpio, vetada pelos dispositivos
legais vigentes. essencial notar, contudo, que a nica condio efetivamente
necessria para que os estados possam utilizar o instrumento a manuteno do
princpio de origem, ou seja, que esteja garantida a apropriao da receita gerada
via operao da nova planta pelo estado que sedia o investimento.
No h qualquer impedimento legal para que um estado conceda, a uma
empresa que se instale em seu territrio, benefcios de natureza creditcia ou
financeira. Assim, nada obsta que seja concedido, por exemplo, crdito subsidiado
para apoio e complementao ao capital de giro da empresa, nos primeiros anos
de sua operao. Neste caso, a empresa recolheria efetivamente o ICMS, e as
exigncias inscritas na lei do CONFAZ no seriam desrespeitadas. evidente,
contudo, que isto abre uma possibilidade ampla para que a reduo do ICMS seja
camuflada por uma operao triangular que relacione, por exemplo, a empresa, o
Tesouro estadual e um fundo de incentivos ao desenvolvimento estadual.
O padro bsico desta operao seria o seguinte. Cria-se um fundo de
incentivos, alimentado por recursos oramentrios e outras fontes usuais, que
conceda financiamento para, por exemplo, capital de giro. O montante do crdito
definido de forma a corresponder, grosso modo, ao montante esperado do
recolhimento de ICMS da empresa.22 Quando um empreendimento novo, usual
(22) Isto explica alguns nmeros mgicos encontrados em certos contratos do setor automotivo. Em
geral o subsdio concedido num percentual do faturamento que coincide com a atribuio da alquota do ICMS
a uma estimativa do valor adicionado da empresa.
26
a devoluo integral do imposto gerado. Quando se trata de ampliao, o crdito

devolve o chamado ICMS incremental. Em terceiro lugar, h que garantir a
necessria transferncia dos recursos recolhidos via arrecadao para o fundo de
incentivos. Assim, o resultado final o mesmo da concesso do incentivo, apenas
veiculado de uma forma indireta que contempla o efetivo recolhimento do tributo.
Este modelo de incentivos teria como caracterstica bsica o abandono do
uso explcito da competncia estadual sobre o ICMS, e a transio para o uso de:
(1) Fundos fiscais de molde tradicional, cujo funding bsico composto
por recursos oramentrios e emprstimos. Na realidade, idealmente, o fundo
seria alimentado pela arrecadao incremental gerada pelo projeto. Isto leva a um
funcionamento seguro e automtico.
(2) Utilizao (no explcita no oramento dos fundos e no oramento do
governo) da capacidade de gasto de autarquias estaduais e empresas estatais, para
criao de facilidades e benefcios de infra-estrutura.
A base geral dos programas poderia ser descrita como composta de dois
tipos de fluxos de recursos fiscais aplicados em benefcios. Uma parte, que se
pode dizer rotativa, significa na realidade uma operao disfarada de diferimento
do ICMS, embutida na concesso de financiamento para o capital de giro. O
resultado final que a empresa deixa de existir do ponto de vista da arrecadao
de ICMS. O estado deixa de recolher o novo imposto gerado, no incorrendo
portanto em nenhuma reduo de receita corrente. Desde que seja garantido o
mecanismo de transferncia da receita de ICMS do oramento para o fundo, o
mecanismo no exige do estado alavancagem creditcia de recursos. As perdas
possveis neste esquema, de um ponto de vista intertemporal, ficam restritas
definio de taxas de juros subsidiadas. A outra parte pode ser considerada, pelo
menos no curto prazo, gasto a fundo perdido: benefcios diretos e doaes como
terrenos, infra-estrutura e outras facilidades. Ainda neste caso, no se pode tomar
a totalidade destes gastos como custos do empreendimento para o estado, uma
vez que grande parte deles (infra-estrutura de transporte, por exemplo) geram
benefcios e externalidades positivas para a comunidade. Quais so os limites
intrnsecos a estas duas fontes bsicas de subsidiamento?
A primeira tem um limite natural no recolhimento de ICMS e, na
realidade, desde que no seja caracterizada por um elevado grau de
subsidiamento, representa efetivamente um diferimento do imposto, que pode
significar um alvio financeiro para a empresa na etapa de implantao mas
tambm uma sobrecarga financeira no futuro. Por outro lado, na medida em que o
financiamento do capital de giro seja feito sem correo monetria e, muito
freqentemente, como mais comum nos processos atuais, sem juros, amplia-se a
perda existente no perodo de subsidiamento. A segunda depende diretamente da
capacidade de dispndio do governo estadual, da situao financeira de seus
agentes descentralizados e da possibilidade de fontes de financiamento
27
alternativas para os demais gastos necessrios do estado, que viabilizem o

redirecionamento de recursos oramentrios para o fundo.
A ttulo de concluses
Retomemos agora as questes mais gerais com que abrimos este item.
Antes de mais nada, vale chamar a ateno para o fato de estarmos aqui
discutindo exclusivamente a relao entre guerra fiscal e equilbrio oramentrio.
Assim sendo, desconsideramos totalmente o problema de a guerra fiscal trazer ou
no benefcios extrafiscais em termos de gerao de empregos, modernizao da
estrutura produtiva local, etc. Mesmo que os impactos desta ordem sejam muito
positivos, o que est em questo se o processo para obt-los introduz um vis
deficitrio nas contas pblicas.
Efetivamente, no h qualquer evidncia, seja de um ponto de vista
histrico mais amplo, seja entre os eventos recentes, de que a guerra fiscal
envolva necessariamente uma degradao da situao individual fiscal dos
estados que a praticam, embora seja foroso reconhecer que ainda muito cedo
para esta avaliao. No parece haver, contudo, por este lado, qualquer tendncia
inexorvel perda de dinamismo das polticas de incentivos. Com isso
queremos dizer apenas que, na medida em que sejam evitadas polticas
extremadas de concesso de benefcios como tem ocorrido em alguns casos
recentes envolvendo a indstria automotiva possvel que o resultado lquido a
mdio e longo prazo seja positivo para estados individuais. Isto que torna
particularmente problemtica uma linha de crtica ao processo que se apie na
situao individual dos estados. Seno vejamos.
Indicamos acima dois aspectos a serem considerados. Primeiro, sempre
que o incentivos sejam relevantes para alterar a deciso alocativa, grande parte do
custo fiscal neles envolvido referem-se a manipulao de receita incremental que,
sem os benefcios, no existiria nos cofres do estado. Note-se tambm que os
gastos fiscais relacionados a infra-estrutura e similares, ainda que priorizados em
funo de uma empresa especfica, raramente deixam de ter um impacto global
positivo para a regio, ainda que, do ponto de vista estrito do benefcio marginal
gerado, eles se situassem numa posio inferior da escala de usos alternativos do
recurso. Deste ponto de vista, o nus mais forte no curto prazo decorre, nos
modelos atualmente praticados, da imobilizao de recursos creditcios pblicos.
Em segundo lugar, e mais relevante, h o importante aspecto dos efeitos
dinamizadores de mdio e longo prazo que a instalao de complexos industriais
pode trazer. Se fosse possvel estimar e trazer a valor presente a receita tributria
incremental que venha a ser gerada pelas novas plantas instaladas, provavelmente
28
os clculos mais simplistas que tm sido apresentados na mdia assumiriam outro

carter.
De forma geral, aponta-se aqui para o fato de que, dependendo da
natureza e dimenso dos incentivos concedidos, e, principalmente, dependendo de
que a iniciativa seja bem-sucedida no sentido de viabilizar a constituio de
distritos industriais ou de complexos produtivos (setor automotivo, por exemplo),
pode-se obter aquela que se constitui na alternativa tima de resultado da poltica:
um comportamento tipo curva J23 para o impacto fiscal associado aos
programas. Num primeiro momento que pode se estender por alguns anos os
custos predominariam. A partir de um certo ponto, seja pelo incio da quitao de
dvidas, seja pela emergncia dos efeitos dinamizadores, se alcanaria um
equilbrio, possivelmente em um nvel de gasto-receita mais alto do que seria
possvel sem a presena dos novos complexos e distritos industriais.
Deste ponto de vista, as condies essenciais para um resultado fiscal
positivo seriam:
(1) o dimensionamento inicial adequado dos benefcios vis--vis os
efeitos dinamizadores esperados sobre a receita.
(2) a subordinao dos benefcios a uma concepo mais ampla que
envolva a criao de condies conducentes gerao de efeitos dinmicos.
Um outro aspecto assume particular importncia nos casos recentes
ocorridos no setor automotivo. Como j assinalamos antes, h uma diferena
enorme entre o estado atrair uma montadora e atrair trs montadoras. As
possibilidades de internalizao, no espao regional, da totalidade da cadeia
produtiva setorial ampliam em muito o valor presente dos ganhos futuros de
receita. Neste sentido, o sucesso do governo em atrair para o estado as empresas
fornecedoras pode ser decisivo para lograr aquele efeito positivo. (Vale aqui
lembrar, um caso histrico que pode ser muito til no sentido de avaliar as
experincias mais recentes: a instalao da FIAT em Minas Gerais, nos anos 70.
A constituio bem-sucedida de todo o parque de fornecedores fez da montadora
um fator extremamente dinmico do ponto de vista da arrecadao. O municpio
de Betim est na primeira posio em arrecadao no estado, adiante inclusive da
capital). Por outro lado, na situao atual, a existncia do Mercosul amplia o risco
de que as montadoras instaladas na regio Sul mantenham um elevado coeficiente
de importao dos pases vizinhos, notadamente Argentina, reduzindo em muito
este tipo de impacto que, no caso de Minas, ficou represado pelos custos de
transporte.
Tomemos agora a outra questo, referente ao impacto que a guerra fiscal
tem sobre os estados que no a praticam. No caso brasileiro recente, esta a
(23) A noo de curva J utilizada em anlises de comrcio exterior e cmbio para indicar o fato de
que uma desvalorizao cambial pode, sob certas condies, ter um impacto imediato desfavorvel na balana
comercial, vindo o efeito favorvel a se realizar com uma certa defasagem temporal.
29
situao quase exclusiva do estado de So Paulo, embora seja verdade que, se

tomarmos por um corte setorial especfico (txteis, vesturio, carnes) outros
estados do Sul e Sudeste tm sido afetados pelas polticas de atrao postas em
prtica pelos estados do Nordeste.
A resposta questo necessariamente positiva, uma vez que o resultado
bsico do processo , como fica claro em toda a argumentao acima, a realocao
inter-regional da atividade produtiva. Na hiptese de total ausncia dos
incentivos, as tendncias da alocao industrial, e conseqentemente da
distribuio da arrecadao do ICMS, deveriam se aproximar mais do perfil de
distribuio concentrada anteriormente existente, consideradas as tendncias
subjacentes deciso privada alocativa no que se refere a eventuais processos de
desconcentrao ou reconcentrao, como j discutimos acima. Com os
incentivos, e na medida direta em que eles sejam bem-sucedidos no sentido
estrito de que as decises alocativas no sejam revertidas em algum momento
futuro os estados beneficiados naquela situao passaro a ser efetivamente
perdedores de receita e, portanto, sofrero algum impacto sobre sua situao
fiscal.
A questo pode ser ilustrada com o caso de So Paulo. Dada a dimenso
de seus mercados, a produo das empresas que deixam o estado para se instalar
em estados vizinhos tende a ser, em boa parte, importada por So Paulo. Deixando
de lado, neste caso, as perdas de emprego e de outros impactos internos
decorrentes da sada da empresa, o estado deixa de arrecadar os 18% de ICMS a
que tinha direito quando a empresa tinha sede no estado, e passa a arrecadar
apenas 6%, abatido o crdito de 12% cobrado pelo estado de origem na operao
interestadual. Sendo o ICMS objeto de incentivo no estado de origem e
suponhamos no recolhido, a empresa traz para So Paulo o que se poderia
chamar de um crdito esprio, que o estado forado a reconhecer na conta
grfica da empresa importadora. O imposto no recolhido, mas So Paulo
forado a reconhec-lo como despesa tributria legtima da empresa.24
Em sntese, o resultado agregado deste processo , primeiro, uma perda
global de arrecadao, que afeta o conjunto dos estados pelo prazo que durarem
(24) Uma observao margem. freqente ouvir-se, por parte dos tcnicos do governo de So Paulo, o
argumento de que o estado perde os 12% referentes ao crdito. Isto j levou no passado, e novamente no final
de 1999, o governo paulista a tentar glosar os crditos de produo subsidiada em outros estados.
compreensvel a origem do argumento, mas ele incorreto. O estado perde 12% de arrecadao quando a
empresa muda sua sede para outro estado. Uma vez isto ocorrido, no h mais, na regras atuais, direito de So
Paulo sobre este imposto, portanto no h perda de crdito. Ainda que seja de difcil aceitao ser forado a
abater crditos falsos, quem est perdendo receita legtima, no caso, o estado de origem. Da mesma forma,
se algum estado decide dar incentivos para empresas que sempre foram localizadas em seu territrio, so Paulo
no perde receita. Isto decorre da regra vigente para o imposto, a mesma que garante ao estado de So Paulo um
ganho de cerca de 20% na arrecadao por ser estado liquidamente exportador. A mudana na regra eliminaria a
perda destes crditos, mas o resultado lquido para So Paulo no seria favorvel. Parece certo, tambm, que a
tentativa de glosar o crdito de produo subsidiada na origem significaria que So Paulo estaria arrecadando o
imposto a que o estado de origem renunciou. O nico ponto onde o questionamento tem procedncia nos casos
em que a empresa utiliza a reduo do imposto no estado de origem para repassar aos preos e praticar dumping
no mercado paulista, como ocorreu algumas vezes.
30
os incentivos. Segundo, uma alterao no perfil de apropriao da receita

tributria, em decorrncia das mudanas no perfil locacional da atividade
produtiva. evidente que toda esta discusso est desconsiderando outras
mudanas que possam ocorrer no sistema, como, principalmente, a alterao para
o princpio de destino.
Para encerrar, conveniente um esclarecimento que evita uma leitura
errada do que se colocou acima. Buscamos mostrar que, ao contrrio do que
usualmente postulado, a guerra fiscal no resulta numa inexorvel e imediata
degradao da situao fiscal de cada GSN que a pratica. A importncia desta
constatao no pode ser subestimada: indica que a guerra fiscal no tende a
morrer por si mesma, e exige, portanto, alguma ao poltica para control-la.
Isto no significa, contudo, minimizar o problema ou, de alguma forma, sugerir
legitimidade para as prticas atuais. Primeiro e antes de mais nada, porque o custo
total incidente sobre o conjunto da sociedade absurdamente elevado. Segundo,
porque a ausncia de qualquer controle pblico sobre um processo dominado, em
ltima instncia, pelo setor privado, tem levado expanso desmedida de
benefcios, fora de qualquer critrio racional.
4. Alternativas de equacionamento para a guerra fiscal

Entendemos que h dois enfoques possveis no enfrentamento dos efeitos
perversos gerados pela guerra fiscal. Iremos apresent-los de forma polarizada,
buscando facilitar o entendimento. Na realidade, eles no so mutuamente
excludentes, podendo estar combinados. O primeiro, que chamaremos, por falta
de melhor palavra, de impositivo, parte da premissa de que estas iniciativas so
condenveis e indesejveis in totum, e se orienta para tentar neutralizar
integralmente suas manifestaes. As tentativas hesitantes feitas pelo governo
federal desde 1995, para coibir o processo, podem, sem abuso, ser classificadas
nesta categoria. O segundo, ao qual chamaremos ordenador, admite que h um
espao para a atuao positiva de polticas regionais, e visa essencialmente evitar
que elas derivem para um contexto onde os benefcios por elas gerados sejam
anulados por custos fiscais excessivos.
Primeiro enfoque: diretrizes para eliminar as polticas estaduais de

desenvolvimento
O primeiro enfoque admitiria, a nosso ver, trs alternativas bsicas para a
anulao das prticas de guerra fiscal, que vm sendo discutidas no perodo
recente.
31
(1) Estabelecer uma restrio de ordem legal abrangente, se possvel em

nvel constitucional, que vete os mecanismos principais utilizados, ou pelo menos
aqueles vistos como mais nocivos;
(2) Ampliar o arranjo institucional do CONFAZ de forma a torn-lo um
frum de fiscalizao e controle efetivo;
(3) Buscar a restrio atravs de mecanismos tributrios diretos, ou seja, a
adoo do princpio do destino.
A avaliao destas alternativas pode ser feita, a nosso ver, pelo uso de trs
critrios.
(1) Eficcia no sentido de capacidade para neutralizar todos os
principais instrumentos utilizados. Sua importncia decorre de que a guerra fiscal
hoje lana mo de mltiplos instrumentos, no apenas estritamente tributrios.
(2) Eficincia no sentido de envolver procedimentos legais e
institucionais de rpida tramitao, que respondam com agilidade s demandas.
(3) Viabilidade poltica no sentido bvio de maximizar as possibilidades
de que se logre um consenso mnimo no plano poltico federativo em torno a sua
implementao.
Antes de entrar propriamente na anlise, vale relembrar um ponto de
insistncia deste trabalho. Os mecanismos de guerra fiscal no perodo recente tm
extrapolado amplamente os limites do simples subsidiamento tributrio. Se ela
foi, em outros tempos, basicamente uma guerra tributria, hoje claramente uma
guerra fiscal-oramentria. Isto coloca, para iniciativas de ao restritiva,
problemas de ordem mais geral, com complexas implicaes no que se refere
delimitao de autonomias dos GSN. Uma coisa , a partir da concepo
adequada do ICMS como um imposto arrecadador, rejeitar sua manipulao com
fins de poltica discricionria. Outra, muito distinta, questionar o poder dos
governos estaduais de alocarem livremente seus recursos prprios, via oramento,
para o fim que desejarem. Dificilmente isto deixaria de ser visto como o retorno
ao centralismo oramentrio do perodo do regime autoritrio.
A primeira alternativa listada acima optaria por introduzir restries de
ordem geral, preferivelmente na Constituio. Um exemplo dado pela aparente
tentativa do Governo Federal de introduzir uma forte restrio no art. 155 do
projeto de reforma tributria, de agosto de 1995. O mrito bsico desta alternativa
a eficcia: permitiria, em princpio, coibir uma parcela mais ampla dos
instrumentos hoje utilizados, principalmente a triangulao financeira que
escamoteia o diferimento do ICMS. O seu problema principal que ela remeteria
para a justia comum todos os questionamentos, com as implicaes inevitveis
em processos demorados e perda de agilidade, sendo menos adequada do ponto de
vista do critrio de eficincia. Deste ltimo ponto de vista, qualquer alternativa
que se apie em um frum mais restrito e combine capacidade de enforcement e
espao para negociaes entre agentes federativos pode ser mais eficiente. Mesmo
32
o principal mrito desta alternativa a abrangncia seria limitado pelas

dificuldades existentes, como colocado acima, para restringir as aes tipicamente
oramentrias e creditcias sem gerar conflitos em torno autonomia dos GSN.
Vale dizer, ela pode ser de difcil viabilidade poltica.
A segunda alternativa seria apoiada no uso de um frum mais restrito, o
CONFAZ. A hiptese que aparentemente orientou a mais recente tentativa de
inibir a guerra fiscal, includa no projeto da Lei Kandir, era de que seu
aperfeioamento, com a criao de uma Comisso de tica, o tornaria capaz de
regular os abusos. Esta alternativa limitada na abrangncia. Ela pode ser
eficaz apenas no mbito estrito do subsidiamento tributrio, mas tem escassas
possibilidades de inibir outros instrumentos. No que tange eficincia, teria o
mrito de tramitar em um frum mais restrito, ganhando, em princpio, mais
agilidade. No entanto, dado o atual formato do CONFAZ e, dada sua base legal, o
Conselho poderia apenas indicar a irregularidade e agir indiretamente, atravs da
Procuradoria da Repblica ou do Tribunal de Contas.25
A terceira alternativa trataria de explorar a possibilidade de alterar o
regime do ICMS, implementando o princpio do destino. Isto poderia ser feito
diretamente, modificando-se as regras de formao de alquotas interestaduais, ou
indiretamente, se fosse adotada a proposta do ICMS compartilhado com a alquota
federal sendo utilizada como mecanismo de transferncia nas operaes
interestaduais, o que apresenta sensveis vantagens adicionais.26
Esta alternativa, se , por um lado, altamente eficaz para interromper os
fluxos de diferimento hoje em curso, no pode ser vista como panacia, o que
parece ser a opinio de alguns observadores. Primeiro, ela afeta apenas o
benefcio tributrio, no alcanando as formas fiscal-oramentrias de
subsidiamento, tendo, portanto, eficcia restrita. Alm disso, no irrelevante a
existncia de um vasto estoque de acordos de diferimento, tanto explcitos como
disfarados, que seriam por ela neutralizados. Isto, por si s, estabeleceria um
fator adicional de rejeio medida, alm de outros j existentes.27
Do ponto de vista mais sistmico, necessrio notar que esta medida
tanto capaz de neutralizar as formas atuais de subsidiamento tributrio quanto de
inverter as relaes atuais de poder relativo no uso do instrumento. O princpio do
destino, ao mesmo tempo em que inviabiliza o benefcio para plataformas
(25) A proposta mais recente que remete para o Senado Federal o julgamento dos contratos firmados
entre a iniciativa privada e os governos estaduais tem certa similaridade com a discusso apresentada. Eleger-seia o Senado Federal como um frum especial para tomar as medidas cabveis no sentido de inibir a disputa fiscal.
Do mesmo modo que no caso do CONFAZ, esta proposta ganha em termos de viabilidade poltica, mas perde em
eficcia e principalmente em eficincia.
(26) A operacionalidade do imposto compartilhado est descrita de forma didtica em Varsano (1995).
(27) O caso recente (final de 1999) ocorrido na discusso da reforma tributria ilustrativo. Diante da
implementao proposta do princpio do destino, a forte reao contrria s foi contornada pela apresentao,
capitaneada pelo PFL baiano, de proposta pela qual o governo federal assumiria os custos dos projetos j
aprovados.
33
internas de exportao estados com mercados prprios de pequena dimenso e

prximos aos grandes centros potencializa a capacidade de subsidiamento dos
estados que detm os maiores mercados. Para muitos setores, escalas de produo
viveis, seno timas, podem ser prximas da parcela de mercado local controlada
pela firma. Isto recolocaria, apenas para os grandes estados, a possibilidade de
negociar condies para a arrecadao do ICMS em troca de investimentos,
mesmo com a adoo do princpio do destino. Deste ponto de vista, portanto, o
princpio do destino representa um trunfo para os estados menores noprodutores, pois amplia sua parcela na arrecadao, mas tambm uma perda de
potencialidade relativa no uso do subsidiamento tributrio.
Quanto ao critrio da viabilidade poltica, caberiam ainda algumas
consideraes. Deste ponto de vista, somente a segunda e a terceira alternativa
seriam aparentemente cogitveis. A segunda, por fazer uso de um rgo j
existente e propor um processo de vigilncia restrito aos prprios estados, sem
ingerncia de outros poderes. A terceira, porque envolve para a maioria dos
estados um ganho expressivo de receita.28 Se consideramos que hoje a grande
maioria dos estados brasileiros utilizam polticas de atrao de investimentos,
pouco provvel que aceitem a pura e simples eliminao desta possibilidade sem
qualquer contrapartida, como ocorre na segunda alternativa. Sobraria a terceira,
que tem atrativos bvios. Resta saber se os estados, principalmente os pequenos,
cujas mquinas arrecadadoras so ineficientes e no gozam de nenhum outro
trunfo na guerra fiscal seno a manipulao do ICMS, aceitaro sem resistncia a
troca do instrumento por uma receita potencial adicional (a qual, note-se, depende
de seu prprio esforo de arrecadao).
Segundo enfoque: a autonomia limitada dos GSN nas polticas regionais de

desenvolvimento
A segunda abordagem parte da suposio de que no possvel, talvez
no seja necessria e provavelmente no seja desejvel a anulao sumria das
iniciativas que, na sua verso extremada, constituem a guerra fiscal.
No possvel, nos limites do arranjo federativo vigente, pelas razes
bsicas que j apontamos anteriormente. A incapacidade do governo central em
operar polticas discricionrias no leva a que elas desapaream. Ao contrrio,
induz a que sejam recriadas em outros nveis de governo, como vimos,
apresentando deficincias e vieses especficos e novos. Os interesses polticos e
econmicos que antes buscavam insero nas polticas nacionais, agora cuidam de
(28) preciso fazer a qualificao de que, na hiptese de aplicao estrita do princpio do destino, os
estados menores teriam a ampliao da arrecadao condicionada melhoria da sua mquina arrecadadora, o que
seria dificultado pela inevitvel ampliao do nmero de empresas a serem fiscalizadas. Isto s seria evitado
pelas modalidades de recolhimento com base na origem e posterior distribuio.
34
criar seus espaos em nvel regional. Alm disso, no houve, nem no perodo
autoritrio, poca em que estas prticas tivessem sido anuladas.
Pode no ser necessria, porque o problema deriva no das polticas de
desenvolvimento em si, mas da sua forma descontrolada e perversamente
competitiva. No essencial, o problema reside em que, na ausncia de uma
alternativa de coordenao estatal, o processo passa para o controle do setor
privado, que busca maximizar tudo o que for possvel, mas seguramente no
maximizar o benefcio pblico no uso de recursos fiscais. Finalmente, pode no
ser desejvel devido s diversas vantagens que a autonomia federativa ordenada
oferece, numa poca onde o alcance de polticas exclusivamente apoiadas no
estado central parece sujeito a limites (ver abaixo).
Tudo isto leva a uma outra abordagem, que nos parece mais lcida, que
combinar um nvel mnimo de normatizao restritiva com a reconstituio de um
espao institucional de ordenamento de polticas em nvel nacional. Iremos nos
limitar a indicar aqui, como uma contribuio inicial a um debate que tem sido
particularmente pobre de alternativas, diretrizes bsicas que podem orientar a
soluo.
(1) Princpio da transparncia. Qualquer alternativa de equacionamento
tem como condio primeira e essencial que sejam logrados arranjos polticos e
jurdicos que garantam a impossibilidade da realizao de acordos secretos entre
governos e empresas. a nica forma para que os incentivos possam ser, a um s
tempo, objeto de escrutnio pela sociedade e objeto de avaliao e cotejamento
com quaisquer regras e critrios que sejam desenvolvidos.
No h solues fceis para isto, uma vez que a alternativa democrtica
desejvel, o questionamento dos governos estaduais pelas sociedades locais, no
necessariamente acontece. possvel, no entanto, que mesmo as sociedades
locais, fortemente comprometidas com as polticas de atrao de investimentos de
seus governos, possam ser atradas pela tese da transparncia, e passem a dar
respaldo a algum mecanismo que a force. H diversas medidas que podem ser
postas em prtica, como o desenvolvimento de oramentos de renncia fiscal no
nvel dos estados, a exemplo do que j ocorre para o oramento federal, ou a
exigncia de relatrios pblicos em perodos determinados, tais como foram
utilizados no caso do programa de privatizao federal. Do ponto de vista dos
GSN, a aceitao das exigncias de transparncia pode ser compensada pelo fato
de conservar, de maneira legtima, a operao de polticas regionais.
(2) Ao coordenadora do governo federal para obter a formulao de
critrios que definam os limites em que a concesso de benefcios pode ser
praticada. Isto exigiria, no essencial, que a problemtica da desconcentrao
industrial fosse retomada; fossem hierarquizadas as regies e sub-regies (e no
necessariamente espaos geopolticos estaduais) do ponto de vista da relevncia
do adensamento industrial; fossem correlacionadas regies e sub-regies com
35
setores industriais preferenciais, em funo de vantagens econmicas naturais,

disponibilidade de infra-estrutura, etc. nesta direo que parece encaminhar-se a
proposta veiculada pelo governador do Rio Grande do Sul, baseada na definio
de bandas ou faixas permitidas de subsidiamento, em funo do grau de
desenvolvimento econmico de cada estado.
(3) Desenvolvimento de mecanismos e instituies para o
acompanhamento, avaliao e questionamento dos benefcios. Do ponto de vista
institucional, a alternativa mais promissora parece ser a de um frum estadual,
desde que livre da regra inibidora da unanimidade, e sob a coordenao do
governo federal. No seria o CONFAZ, na sua atual estrutura, o agente adequado
para isto. Seria necessria outra instituio, com novo tipo de insero junto ao
governo federal. Esta seria formada por uma secretaria executiva tecnicamente
aparelhada e fortalecida e critrios decisrios em base da maioria.
Observaes finais
So necessrios dois comentrios finais sobre a posio aqui defendida,
que se orienta para a abordagem ordenadora exposta acima. Primeiro, esta opo
no exclui o uso de alternativas de corte restritivo apresentadas no incio. Em
alguns casos, aquelas medidas podem vir independentemente da inteno de inibir
a guerra fiscal, como o caso da adoo do princpio do destino. O ponto
essencial, a nosso ver, que so restritas as possibilidades de sucesso de qualquer
processo de controle que no alimente, de alguma forma, a cooperao e a adeso
de uma parcela significativa dos governos estaduais. Os desenvolvimentos
recentes tm demonstrado que, no momento atual, na ausncia de um arranjo
melhor e diante da possibilidade de perder graus de liberdade neste tipo de
polticas, os governos estaduais reagiro de forma radical a qualquer tentativa de
controle, como ficou demonstrado na frgil tentativa de reescrever a LC n. 24/75 e
criar uma inofensiva Comisso de tica no CONFAZ.
Em segundo lugar e este, sim, um ponto de absoluta relevncia na
compreenso de todo este processo esta opo leva em considerao alguns
aspectos fundamentais das transformaes atualmente em curso, tanto no plano
interno quanto no plano internacional.
Comeando pela evoluo interna, torna-se claramente definido e
provavelmente irreversvel o processo de desmontagem do forte aparato
intervencionista que caracterizou, nas ltimas dcadas, o poder central no Brasil.
O governo federal tem liderado todas as iniciativas de privatizao e
desregulamentao em diversas frentes, reduzindo drasticamente as prticas de
interveno discricionria que foram regra no passado. Em particular, como j
discutimos na primeira parte deste trabalho, o governo central tem adotado
36
posio claramente distante de polticas industriais ativas. Isto tem significado,

entre outros efeitos, a desmontagem de um amplo e complexo aparato
institucional que articulava e ordenava interesses de grupos regionais, setores
econmicos, agentes econmicos nacionais e estrangeiros, atravs da atuao dos
ministrios, fundos pblicos, grandes empresas estatais e autarquias. Em paralelo,
o processo de reformas polticas e institucionais que comandou a sada do
prolongado regime autoritrio resultou numa efetiva renovao da autonomia
federativa que fora tpica do perodo ps-1946, provavelmente ampliada por uma
apropriao ainda mais descentralizada de recursos. Tem sido observado um
movimento espontneo, no planejado, de assuno crescente, pelos governos
sub-nacionais, de encargos antes atribudos ao governo federal.
De outra perspectiva, salta aos olhos que os mecanismos de articulao
entre governos estaduais e setor privado so, hoje, radicalmente distintos daqueles
que caracterizaram a etapa anterior, comandada pelo governo federal. Ao invs de
um estado investidor/produtor, cujos agentes eram tecnocracias pblicas, sediadas
nas empresas estatais e grandes autarquias, arrastando setores privados
complementares ou fazendo surgir setores econmicos dependentes do seu poder
de gasto, vemos agora governos estaduais que buscam atuar complementarmente
e, no essencial, de forma subordinada ao investimento privado. Se, como
apontamos acima, parece que os governos estaduais tm substitudo o governo
federal no papel de implementar polticas regionais, indubitvel que o modelo
de relacionamento se alterou profundamente.
No plano internacional, crescem as evidncias de que, no contexto do que
se chama modernamente de globalizao, um dos principais desenvolvimentos
a relativa fragilizao dos estados nacionais, cada vez mais incapazes de operar
polticas macroeconmicas com um mnimo de autonomia e, na sua grande
maioria, presos a situaes de deteriorao fiscal altamente restritivas.29 Ao
mesmo tempo, amplia-se o nfase dos pesquisadores internacionais nas
problemticas econmica, poltica e social de cunho estritamente regional. Para
muitos, a fragilizao dos estados nacionais colocaria na ordem do dia a
importncia de outras vertentes de governabilidade (Hirst & Thompson, 1986;
Rosenau & Czempiel, 1992).
Estes aspectos nos parecem sugerir a possvel emergncia do que poderia
ser um novo padro de relacionamento entre governos e sociedade na economia
globalizada, no qual os agentes dinmicos de um novo modelo de interveno
estatal seriam provavelmente os poderes polticos regionais. evidente que os
problemas e especificidades de uma economia como a brasileira impem grandes
obstculos a um processo desta envergadura. verdade tambm que muito se
pode dizer contra um movimento extremado de autonomizao de poderes
(29) No limite, conduzindo a posies do tipo representado por autores como Ohmae (1990), que
defendem o fim das fronteiras econmicas e o fim do chamado interesse nacional.
37
regionais. Na realidade, toda a pesquisa aqui realizada tratou, antes de mais nada,
deste fato. E mais evidente ainda, este um tema que demanda, por si s, toda
uma investigao adicional, que ultrapassa os limites deste trabalho.
Em que pese tudo isto, persistem as evidncias de que o estado brasileiro
avanou de uma posio extrema de centralizao decisria, que coincidiu
historicamente com o autoritarismo, para um processo crescente de
descentralizao poltica e fiscal, avanando muito mais rapidamente do que a
necessria construo de um arranjo institucional capaz de regul-la. A guerra
fiscal surge, claramente, como uma manifestao deste descompasso. O ponto
crucial que talvez no seja possvel, se que desejvel, reconstituir os velhos
mecanismos de regulao. Abre-se, portanto, o desafio de adequar a organizao
do estado a esta nova realidade.
Sergio Prado professor do
Instituto de Economia da UNICAMP.
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1996. 16p. (Apresentado no Seminrio Internacional Polticas Fiscais
Descentralizadas).
Resumo
O presente ensaio aborda o fenmeno da guerra fiscal no Brasil, buscando identificar suas origens
histricas e institucionais, os tipos de instrumentos utilizados e as conseqncias da sua prtica para
as finanas dos governos estaduais. Sustentam-se aqui duas teses bsicas. Primeiro, que a guerra
fiscal no necessariamente redunda em perdas para os estados que a praticam, mas resulta
necessariamente em perda para o conjunto do pas, na medida em que no cria novos investimentos e
maximiza o custo fiscal de subsidiamento dos projetos privados de inverso. Em segundo lugar, que
a inusitada ampliao recente da guerra fiscal est estreitamente relacionada fragilizao da
capacidade de regulao do governo central e opo deste governo, no perodo recente, pelo
abandono e rejeio de qualquer iniciativa no mbito de polticas discricionrias de
desenvolvimento.
Palavras-chave: Brasil Guerra fiscal; Poltica de desenvolvimento; Desenvolvimento regional;
Poltica industrial; Incentivos fiscais.
Abstract
This essay focuses on the fiscal war phenomenon observed in Brazil, with a view to identifying its
historical and institutional origins, the means utilised in this practice, and its consequences for
federal state governments finance. We hold here two basic theses. First, that while fiscal war does
not necessarily result in losses for the practising states, it does necessarily mean losses for the
country as a whole, considering that it does not create new investments and maximises the fiscal cost
of subsidising private inversion projects. Secondly, that the surprising enlargement of fiscal war
recently observed is closely related to the weakening of central government regulation, and to the
option shown by this government, in recent times, in favour of abandoning and rejecting any
initiative in the field of discretionary development policies.
Key words: Industrial policy; Competition policy; Regional development; Fiscal subsidies.
40

Guerra Fiscal e Políticas de Desenvolvimento

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Guerra fiscal e polticas de desenvolvimento estadual no Brasil

processo perverso, controlado integralmente pelas empresas privadas e que

1. A disputa federativa e o controle do governo central

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O sistema de tributao do IVA e a ao do CONFAZ

Economia e Sociedade, Campinas, (13): 1-40, dez. 1999.

Em sntese, estava j originalmente inscrita na modelagem adotada para

Economia e Sociedade, Campinas, (13): 1-40, dez. 1999.

estipula diretamente a necessidade de regulamentao por lei ordinria, o que

A fragilizao do poder de controle do governo central

Economia e Sociedade, Campinas, (13): 1-40, dez. 1999.

diretrizes emanadas do poder central, atravs da utilizao dos recursos

2. Deciso alocativa e o alcance dos incentivos estaduais

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evidente, contudo, que tais polticas tm como lgica bsica tentar

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2.1. As tendncias de longo prazo

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configurao de custo-benefcio quase idnticas no que se refere a acesso a

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aproximado onde se interrompe a desconcentrao, e 1995 a regio cresce de

De qualquer forma, ainda que questionvel a idia de reconcentrao,

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A retomada do investimento privado e as polticas regionais de

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desta virtual estagnao do investimento privado e estabilizao temporria da

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2.2. Limites da guerra fiscal: o impacto dos incentivos sobre o espao

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O caso de defesa da guerra fiscal

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incentivos sob uma perspectiva intertemporal. Isto crucial porque tpica de

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Os limites da guerra fiscal

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economia local seja positivo, alta a probabilidade de que estes investimentos

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ampliar os benefcios para captar mais inverses. Este um fator relevante

3. Guerra fiscal, finanas estaduais e regime tributrio

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prazo? A principal forma de deteriorao no ocorreria certamente na perda de

3.1. Uma tipologia de instrumentos de interveno

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(2) Reduo ou diferimento da carga tributria por empresa, com ou sem

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Os instrumentos especficos: capacidade fiscal e estrutura tributria

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realizada localmente. Nestas condies, o GSN tem um poderoso instrumento de

O Grfico acima, indicando a evoluo da arrecadao do ICMS de um

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de que o estado no subsidie tambm estes novos investimentos (exemplos tpicos

3.2. Mecanismos alternativos para a utilizao da competncia tributria

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a devoluo integral do imposto gerado. Quando se trata de ampliao, o crdito

alternativas para os demais gastos necessrios do estado, que viabilizem o

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os clculos mais simplistas que tm sido apresentados na mdia assumiriam outro

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situao quase exclusiva do estado de So Paulo, embora seja verdade que, se

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os incentivos. Segundo, uma alterao no perfil de apropriao da receita

4. Alternativas de equacionamento para a guerra fiscal

Primeiro enfoque: diretrizes para eliminar as polticas estaduais de